A GESTO DA TERRA NAS REAS DE EXPANSO URBANA:

PRINCPIOS, INSTRUMENTOS E POSSIBILIDADES EM UM PARALELO

ENTRE BRASIL E COLMBIA.

Isabela Bacellar
Professora e Ps-Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo , Escola de Arquitetura e Urbanismo, UFF.
isabelabacellar.arq@gmail.com

Oscar Eduardo Prez Moreno

Doutorando em Arquitetura e Urbanismo, Escola de Arquitetura e Urbanismo, UFF
oscareperezm@gmail.com

Introduo

Analisam-se, neste artigo, as caractersticas, particularidades e diferenas da

gesto da terra nas reas de expanso urbana na Colmbia e no Brasil. Para isso, considera-se
a gesto da terra [...] como o conjunto de intervenes das entidades pblicas sobre o
mercado da terra, destinadas a alcanar os objetivos ticos e polticos que uma coletividade
assume nos processos de transformao, ocupao e conservao de um territrio"
(MALDONADO et al., 2008, p.76, traduo nossa).
Precisamente nas reas de expanso urbana, a interveno das entidades pblicas
no mercado de terras para atingir os objetivos da coletividade e a definio de regras claras
para a distribuio dos direitos entre proprietrios e coletividade, visa superar a chamada
loteria da urbanizao e visa incluir novas noes associadas propriedade da terra
considerando sua funo social, as quais foram incorporadas como disposies
constitucionais tanto no Brasil quanto na Colmbia e regem as aes do poder pblico de
forma a promover uma maior justia urbana. Essas caractersticas da gesto da terra procuram
contrapor-se tradicional noo da gesto urbanstica no Brasil e na Colmbia a qual se
fundamenta na maioria dos casos na

[] diviso radical entre espaos privados e pblicos, na qual os primeiros

se desenvolvem em usos lucrativos e os segundos se reservam para a
aquisio por parte das administraes municipais, um procedimento
pouco racional inequitativo e com um alto impacto sobre as finanas
municipais e sobre a qualidade de vida urbana (MALDONADO et al.,2008,
p.91, traduo nossa).

1
 Nesse contexto e com resultados bastante diferenciados, as legislaes
urbansticas definidas para as reas de expanso da Colmbia e do Brasil buscam dar
contedo e alcance concreto funo social da propriedade, atingir os objetivos da
coletividade e definir regras claras para obter uma justa distribuio dos nus e benefcios da
urbanizao entre os proprietrios e a coletividade.

1. Principais caractersticas das legislaes urbansticas em relao expanso urbana

Grande parte das reas de expanso urbana dos pases latino-americanos guardam
caractersticas em comum: falta de planejamento, ocupao desordenada, irregularidade e
carncia de infraestruturas urbanas; reas que so ocupadas, na maioria dos casos, "sem
participao dos governos, sem recursos tcnicos e financeiros significativos" (MARICATO,
2001, p. 37). Porm, as legislaes urbansticas no Brasil e na Colmbia possuem princpios e
instrumentos que, com diferentes caractersticas e com graus distintos de sucesso, visam
superar esse panorama e materializar uma gesto urbana adequada para as reas urbanas e
suas zonas de expanso. A seguir, apresenta-se uma breve descrio das abordagens da gesto
pblica da expanso urbana nas ditas legislaes e instrumentos.

1.1 A legislao urbanstica na Colmbia

Em 1991, a Constituio Poltica Colombiana foi reformada completamente pela

primeira vez desde 1886. Essa mudana constitucional esteve especialmente focada em temas
relacionados com a propriedade da terra urbana, considerando que:

[] no s ampliou o principio de que a propriedade uma funo social

que implica obrigaes como tambm estabeleceu que, alis, lhe inerente
uma funo ecolgica []. Alm disso, estabeleceu como um direito
coletivo a participao das entidades pblicas na mais-valia gerada pela sua
atuao urbanstica e definiu que o Estado regularia a utilizao do solo
urbano em defesa do interesse coletivo (MALDONADO, 2006, p.33,
traduo nossa).

Nesse cenrio, expedida a Lei n 388 de 1997, a qual, no seu artigo 2, definiu
como princpios fundamentais do ordenamento territorial colombiano os seguintes: 1. A
funo social e ecolgica da propriedade; 2. A prevalncia do interesse geral sobre o
particular e 3. A justa distribuio dos nus e dos benefcios. Alm desses princpios, o

2
sistema urbanstico colombiano se organizou atravs de dois eixos centrais: [] o reajuste
imobilirio que permite ultrapassar o habitual urbanismo lote a lote e a participao da
coletividade nas mais-valias fundirias urbanas derivadas da atuao urbanstica do Estado"
(MALDONADO, 2006, p. 35, traduo nossa). Precisamente esses dois eixos sero parte
fundamental da regulamentao posterior desenvolvida para a gesto da expanso urbana.
Os principais instrumentos de planejamento adotados pela Lei n 388 de 1997
para concretizar os princpios do ordenamento territorial colombiano foram os Planes de
Ordenamiento Territorial (POT)1, os Planes Parciales (PP) e o Programa de Ejecucin (PE).
preciso destacar que os instrumentos de planejamento colombianos possuem uma estrutura
de hierarquias. Assim, as disposies que sejam regulamentadas atravs dos PP no devem
contradizer o estipulado pelos POT.
A respeito dos POT, Jos Salazar, urbanista colombiano, afirma que os POT
permitem que os municpios identifiquem e programem os projetos e programas pblicos e
estabeleam as regulamentaes necessrias para levar prtica o modelo territorial de longo
prazo, estabelecido como futuro desejvel para o municpio (SALAZAR, 2005, p. 202,
traduo nossa).
Por outro lado, o PP considerado o instrumento mais importante do sistema
urbanstico colombiano considerando que: [...] concretiza a articulao entre o planejamento
e a gesto do solo; e constitui a base para a gesto associada dos terrenos e a definio de
mecanismos concretos de financiamento com base no solo" (MALDONADO et al., 2008,
p.73, traduo nossa).
Outra das caractersticas fundamentais da regulamentao urbanstica colombiana
contida na Lei n 388 de 1997 a definio do urbanismo como uma funo pblica que se
materializa em nvel municipal nos POT, atravs de aes e atuaes urbansticas
complementares que, em nossa opinio, visam materializao dos princpios do sistema
urbanstico mediante:
1) A definio de um projeto territorial e urbano: Definindo o modelo de
ocupao territorial futuro, classificando o territrio em solo urbano, rural e de expanso
urbana (cuja incorporao ao solo urbano somente pode ser regulamentada atravs da
aprovao de um PP); fixando as reas para a localizao de espaos pblicos, de habitao

1
Os POT equivale ao Plano Diretor Municipal.
3
de interesse social, infraestruturas, equipamentos pblicos, entre outros e definindo os usos do
solo e seus aproveitamentos, assim como a localizao das reas a preservar.
2) A determinao de estratgias para a gesto associada da terra: Definindo o
papel dos agentes envolvidos no desenvolvimento territorial urbano atravs da fixao das
reas onde se utilizaram instrumentos e mecanismos como os Planes Parciales (PP),
unidades de actuacin urbanstica (UAU), desarrollo y construccin prioritria, reajuste de
tierras, integracin inmobiliaria, cooperacin entre partcipes, derecho de preferencia, ,
entre outros como a desapropriao.
3) A definio de estratgias para a justa distribuio de nus e benefcios:
Mediante a definio dos nus a cargo dos proprietrios dos terrenos como contrapartida
pelos benefcios recebidos pelas atuaes urbansticas do poder pblico e atravs de
instrumentos de arrecadao de mais-valias fundirias urbanas decorrentes dessas mesmas
atuaes como a Participacin en Plusvala, Anuncio del Proyecto, Contribucin de
Valorizacin e Certificados de derechos de construccin y desarrollo, entre outros.

1.2 A Legislao Urbanstica no Brasil

No Brasil, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 trata da

poltica urbana em seus artigos 182 e 183, os quais atribuem ao poder pblico municipal a
competncia para executar a poltica urbana local, e define o plano diretor como o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. A funo social da
propriedade urbana destacada pela lei maior do pas como princpio fundamental da poltica
urbana, com sua eficcia baseada no atendimento s determinaes expressas nos planos
diretores municipais.
Como instrumentos tambm relacionados ao cumprimento da funo social da
propriedade urbana, a Constituio de 1988 autoriza a aplicao sucessiva do parcelamento ou
edificao compulsrios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica
queles proprietrios de solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado. A usucapio
constitui-se tambm uma figura jurdica complementar ampliao do direito moradia aos
posseiros de reas urbanas utilizadas para sua moradia e de sua famlia.
Apesar da previso constitucional, a poltica urbana nacional precisa ser definida
de forma mais ampla. O Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257 de 2001), discutido por
4
duas dcadas na Cmara dos Deputados2, tem como pontos fundamentais os princpios e as
diretrizes para ampliar a eficcia da funo social da propriedade urbana e da cidade.
A lei da poltica urbana nacional vem como uma norma narrativa3 com um
relevante poder simblico (CAVALLAZZI, 2007), uma vez que representa a consolidao de
preceitos da luta pela reforma urbana, por trazer estratgias para a ampliao do direito
cidade e participao do cidado na gesto urbana. O sistema de instrumentos estabelecido
pelo Estatuto da Cidade no s determina critrios e parmetros mnimos para a aplicao dos
instrumentos jurdico-urbansticos pelas administraes municipais mas, sobretudo, os rene
sob uma gama de princpios e diretrizes com os quais devem guardar coerncia.
No entanto, tais instrumentos possuem atuaes bastante independentes e com
objetivos especficos. Observa-se que uma maior interao entre os instrumentos jurdico-
urbansticos teria o potencial de conferir uma maior eficcia na obteno dos objetivos do
planejamento urbano local. Problemas de aplicabilidade conjunta de instrumentos da poltica
urbana j foram identificados (FURTADO et al., 2007 e BACELLAR, 2007) e possibilidades
de aplicao de instrumentos de forma conjunta e articulada precisam ser mais exploradas.

2. Instrumentos para a gesto da expanso urbana: o plan parcial colombiano e os

instrumentos brasileiros

Cabe destacar uma distino fundamental entre as legislaes e os instrumentos

jurdico-urbansticos de cada pas: na Colmbia, a figura do Plan Parcial confere
possibilidades de diversas formas de atuao articuladas no mbito de um mesmo instrumento
e, no Brasil, a inexistncia de um instrumento articulador faz com que a gesto da expanso
urbana se torne mais complexa, uma vez que a conformao das reas de expanso urbana
submetida, em nvel federal, s exigncias contidas na Lei de Parcelamento do Solo (Lei
Federal n 6.766 de 1979) e, no mbito municipal, delimitao do permetro urbano e s leis
de zoneamento e de uso, ocupao e parcelamento do solo.

2
Bassul (2005) relata o processo de discusso e aprovao do Estatuto da Cidade no Senado Federal.
3
Jayme (2000 apud CAVALLAZZI, 2007) diz que o sentido das normas narrativas indicar outros textos para aplicar, com
o fim de descrever valores.

5
2.1 O Plan Parcial na Colmbia

Segundo a Lei n 388 de 1997, os Planes Parciales (PP) so os instrumentos que

podero ser propostos por pessoas ou entidades privadas ante as autoridades de planejamento
municipais ou distritais para sua aprovao, mediante os quais se desenvolvem e
complementam as disposies dos POT para reas determinadas do solo urbano e para as
reas includas como solo de expanso urbana, alm das que devem desenvolver-se mediante
unidades de actuacin urbanstica (UAU), macroproyectos ou outras operaciones urbanas
especiales, de acordo com as disposies das normas urbansticas gerais dos POT.
Considerando sua funo de complementar os POT e de articular o planejamento
e a gesto do solo, a Lei n 388 de 1997 estabeleceu os seguintes contedos mnimos para os
PP que, conforme as trs diretrizes citadas para os POT, podem-se agrupar assim:
1) A definio de um projeto urbano atendendo as disposies dos POT:
Delimitando a rea da interveno urbana e as unidades de actuacin urbanstica (UAU)
fixando as diretrizes urbansticas, os usos especficos do solo e seus aproveitamentos,
afastamentos e gabaritos; e localizando as reas para espao pblico, vias, servios pblicos e
equipamentos, assim como aqueles terrenos objeto de preservao.
2) A determinao de estratgias para a gesto associada: Definindo o papel dos
agentes envolvidos no PP atravs da fixao das reas e normas para a utilizao dos
instrumentos e mecanismos complementares definidos no POT, assim como estabelecendo as
diretrizes para o posterior desenvolvimento das UAU 4.
3) A definio de estratgias para a justa distribuio de nus e benefcios:
Adotando instrumentos de arrecadao de mais-valias fundirias urbanas decorrentes da
aprovao do PP como a Participacin en Plusvala5; definindo as obrigaes de cesso,
construo e dotao de equipamentos, espaos e servios pblicos, que permitiro a
execuo dos projetos especficos de urbanizao e a demarcao dos terrenos includos no
seu mbito de planejamento; e determinando seu programa de execuo em conjunto com o
programa de financiamento.

4
As unidades de actuacin urbanstica so definidas pela Lei n 388/1997 como as reas especfica dentro dos planes
parciales conformadas por um ou vrios imveis que devem ser urbanizadas ou construdas como uma unidade de
planejamento com o objeto de promover o uso racional do solo, garantir o cumprimento das normas urbansticas e facilitar a
dotao da infraestrutura para o transporte, os servios pblicos domicilirios e os equipamentos coletivos com cargo a seus
proprietrios mediante a justa distribuio dos nus e dos benefcios.
5
A Participacin en Plusvala equivale Outorga Onerosa do Direito de Construir (Brasil), instrumento este que tem como
finalidade recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da atuao do poder pblico.
6
 Em relao aos contedos e o trmite dos PP, entre 1999 e 2013, o governo
nacional modificou parcialmente e detalhou as disposies relativas aos PP definidos na Lei
n 388 de 1997. Alm disso, o mesmo governo nacional regulamentou o procedimento de
adoo e os contedos dos PP, tornando-se obrigatrio o cumprimento das disposies dadas
pelo governo nacional para todos os municpios e distritos no pas. Isto com a inteno de
homogeneizar e diminuir o tempo de adoo e os contedos dos PP no pas, como parte de
uma srie de atuaes que alguns autores tm relacionado com tenses entre os nveis
nacional e municipal pela limitao da autonomia dos municpios em temas relacionados com
o ordenamento territorial (MALDONADO, 2008) e com um detalhamento excessivo das
disposies estabelecidas na Lei n 388 de 1997 (SANTORO, 2011).
preciso destacar que, at a promulgao do Decreto Nacional n 4065 de 2008,
no se tinha uma regulamentao para todo o pas que especificasse o tamanho mnimo e as
condies especficas que tornassem obrigatria a adoo de PP para solo urbano. Assim, no
artigo 4 desse decreto se estabeleceu que para urbanizar terrenos urbanizveis no
urbanizados localizados em solo urbano obrigatria a adoo de um PP quando seja
requerida a gesto associada dos proprietrios de terrenos mediante UAU ou se trate de
macroprojetos ou outras operaes urbanas especiais e quando se trate de um prdio com uma
rea lquida urbanizvel maior que 10 hectares.

2.2 Planejamento da expanso urbana no Brasil: a ausncia de um instrumento articulador

O planejamento urbano brasileiro, de um modo geral, ainda carece de

instrumentos jurdico-urbansticos para o planejamento e gesto das reas de expanso
urbana, no sendo previstos pelo Estatuto da Cidade instrumentos especficos para ta.l
Diversos pesquisadores concluem quanto inexistncia de regulao sobre a expanso urbana
no Brasil ou quanto nulidade de seus efeitos sobre a possibilidade de conter o crescimento
horizontal ou mesmo controlar a qualidade do territrio produzido nesta expanso
(SANTORO, 2012, p. 151). A autora, a partir de estudos anteriores, aponta tambm como
uma problemtica relativa s zonas de expanso urbana o fato de que "as cidades brasileiras
tm ampliado suas manchas urbanas, pressionadas, sobretudo, pelos interesse imobilirios e
fundirios" (p. 148).
O problema dos precrios planejamento e gesto das reas de expanso urbana
decorre, principalmente, devido inexistncia de um instrumento articulador das diversas
7
formas de interveno no espao e orientador da aplicao de instrumentos jurdico-
urbansticos, como j afirmado anteriormente.
Ao contrrio do caso da Colmbia, no existe, por parte do poder pblico, o
planejamento das reas prioritrias para a expanso urbana, nas zonas especficas de transio
do territrio rural para o urbano (zonas periurbanas ou de expanso) ou onde o parcelamento
do solo deve ser realizado primeiramente. O controle da expanso urbana feito no Brasil,
basicamente, atravs da definio do permetro urbano e (quando existe) da zona rural -
estabelecidos pelas leis do permetro urbano ou pelos prprios planos diretores municipais.
A delimitao do permetro urbano o que confere a possibilidade dos
parcelamentos das glebas urbanas. Em muitas cidades brasileiras, o permetro urbano abrange
todo o territrio do municpio, - sendo as terras dotadas ou no de infraestrutura urbana-, e
conforme Santoro (2012), essa delimitao do permetro no se baseia em diagnsticos e
processos democrticos de deciso.
Desse fato decorre a problemtica, j h muito tempo utilizada como estratgia
para obter ganhos fundirios extraordinrios, de parcelamento de glebas em reas onde
inexistem redes de saneamento ou transporte urbano de massa regular suficiente para atender
s necessidades das populaes que se instalam nos novos parcelamentos, muitas vezes
irregulares. Isso porque, em geral, toda e qualquer terra pode ser parcelada no permetro
urbano. O poder pblico, ento, pressionado para atender demanda pelas infraestruturas e
servios (direitos) pblicos, gerando as mais-valias fundirias urbanas que no so
apropriadas pelo poder pblico em benefcio da coletividade.
Alm do controle da expanso urbana atravs do zoneamento urbano-rural, a Lei
Federal de Parcelamento do Solo (Lei n 6766/1979) estabelece as regras para os novos
loteamentos e a condio da definio das reas urbanas, de expanso urbana ou de
urbanizao especfica a partir da definio pelo plano diretor ou outra lei municipal (art. 3).
Esta inclui tambm a definio dos requisitos urbansticos mnimos para os loteamentos,
como as reas para os espaos pblicos e para equipamentos urbanos e comunitrios,
relegando competncia do municpio especificaes quanto proporcionalidade dos espaos
livres e das reas privadas destinadas aos lotes. exigida, tambm, a articulao das vias
previstas nos projetos de loteamento com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas
(art. 4, IV). Os municpios tambm podem regulamentar mais especificamente o
parcelamento do solo.

8
 O controle do poder pblico sobre os novos loteamentos se d atravs da
solicitao Prefeitura Municipal das diretrizes para o uso do solo, traado dos lotes, do
sistema virio, dos espaos livres e das reas reservadas para equipamento urbano e
comunitrio, como definido pelo artigo 6 da Lei n 6.766/1979. Os projetos de loteamento
so submetidos aprovao pela administrao municipal de acordo com o interesse dos
proprietrios, sem que haja a definio de reas prioritrias para tal no territrio do municpio.
Como resultado da falta de um instrumento articulador, os projetos de loteamento so
realizados de forma no coordenada, deixando reas no ocupadas na regio.
Importa destacar que o planejamento das reas de expanso urbana elemento
fundamental para uma distribuio mais eficiente da rede viria e dos equipamentos urbanos e
comunitrios. A anlise realizada a cada loteamento proposto isoladamente impede uma viso
mais abrangente da estruturao urbana, incluindo as redes virias locais e a distribuio dos
diversos usos do solo, e da localizao e planejamento de maiores espaos pblicos
resultantes da adjacncia das parcelas doadas nos processos de parcelamento do solo.

3. Os temas centrais da gesto pblica nas reas de expanso urbana

Os dois casos apresentados - Brasil e Colmbia - demonstram a diversidade das

formas de regulamentao e de gesto pblica relativas s reas de expanso e aos seus
resultados no espao urbano, decorrentes de cada uma dessas maneiras de atuao. Essas
particularidades e diferenas se evidenciam ainda mais no tratamento dado nos dois pases a
temas como o controle da expanso urbana e o papel do projeto urbano, gesto associada e
aos instrumentos para o reajuste de terrenos; e justa distribuio dos nus e benefcios da
urbanizao, assim como arrecadao de mais-valias fundirias urbanas.

3.1 Controle da expanso e a definio de um projeto urbano

Nas disposies estipuladas para a gesto pblica da expanso urbana dentro da

legislao urbanstica colombiana, assim como na implementao posterior nas atuaes do
poder pblico no nvel municipal e distrital, destaca-se o papel central dado classificao do
solo para o controle da expanso urbana e ao projeto urbano como expresso dos interesses da
coletividade no territrio.

9
 No caso colombiano, para o controle da expanso urbana, a classificao do
territrio em solo urbano e de expanso urbana cumpre um papel central, toda vez que se
define o solo urbano como as reas que por terem disponibilidade de servios pblicos podem
ser urbanizadas ou construdas imediatamente por seus proprietrios com base em
autorizaes do poder pblico. Entretanto, os terrenos que o POT define para o crescimento
urbano da cidade, considerando seu aumento populacional e a possibilidade de ampliar a
prestao de servios pblicos, entre outros, ficam delimitados dentro do solo de expanso
urbana, cuja incorporao ao solo urbano somente poder ser regulamentada atravs da
aprovao de um PP. Porm, como foi explicado anteriormente, est disposio se aplica
tambm para os terrenos urbanizveis no urbanizados com rea maior que 10 hectares
localizados no solo urbano.
Por outra parte, a definio de um projeto territorial que envolva decises
espaciais sobre as reas rurais e urbanas dos municpios ou distritos um tema central nos
POT colombianos. Estas decises se fixam em mapas atravs dos quais so definidos os usos
do solo, os aproveitamentos urbansticos permitidos e a localizao especfica das
infraestruturas dos sistemas de mobilidade, de espaos pblicos, de equipamentos e de
servios pblicos, entre outros; considerando a infraestrutura que o municpio possui, assim
como aquela que ser necessria no futuro. Isto materializa o modelo de ordenamento
territorial futuro definido nos POT e concretiza a funo pblica do urbanismo no nvel
municipal e distrital.
Baseado nessas decises dos POT, na gesto do PP definido um projeto urbano
para seu mbito de interveno. Ali so estipuladas as reas que iro ser destinadas para dar
continuidade ou construir parte da infraestrutura da cidade associada aos sistemas de
mobilidade, de espaos pblicos, de equipamentos e de servios pblicos, entre outros;
segundo o definido nos POT e que na linguagem urbanstica colombiana se conhecem como
cargas generales (que podem ser construdas mediante recursos arrecadados com mecanismos
como Participacin en Plusvalia, Contribucin de Valorizacin ou tarifas de servios
pblicos). As outras reas, que serviro para a infraestrutura pblica de escala local e que no
tm uma localizao definida nos POT, se denominam cargas locales e so resolvidas nos PP
seguindo os parmetros gerais dos POT (estas sero construdas com nus aos proprietrios
privados). As reas restantes do projeto urbano nos PP sero ento as reas privadas que
podero ser construdas considerando os aproveitamentos definidos nos POT e a justa
distribuio de nus e benefcios.
10
 No Brasil, os projetos urbanos elaborados pelo poder pblico no se constituem
em uma exigncia para a ocupao da rea de expanso urbana como a figura dos POT
colombianos, ficando a cargo do loteador a determinao dos traados das vias e a
organizao dos loteamentos, segundo diretrizes bsicas do poder pblico.
Santoro (2012) indica a possibilidade de o instrumento da Operao Urbana
Consorciada (OUC) ser utilizado para estruturar as reas de expanso urbana. O instrumento
possibilitaria a execuo de um projeto urbano, regular o mercado e recuperar a valorizao
da terra decorrente do projeto. De certa forma, as OUC se assemelham aos Planes Parciales
colombianos, com a diferena de o projeto urbano ser elaborado pelo poder pblico. Outra
diferena que, em geral, nas OUC no so adotados mecanismos como o reajuste de
terrenos.

3.2 Gesto associada nas reas de expanso

A materializao do projeto urbano nas reas de expanso urbana seria bastante

difcil se considerada a estrutura fundiria e os distintos interesses dos proprietrios da terra.
Neste cenrio, necessria a utilizao de instrumentos de gesto associada como o prprio
PP e dos mecanismos que se podem utilizar nele como o reajuste de tierras, integracin
inmobiliaria, cooperacin entre partcipes, entre outros, os quais visam superar tanto a
urbanizao lote a lote quanto a anteriormente citada loteria da urbanizao. Assim, a
gesto associada constitui-se em uns dos elementos que define o regime urbanstico da
propriedade da terra j que:

[...] um terreno que pode tramitar diretamente uma licena de urbanismo ou

construo no tem o mesmo tratamento, alcance e contedo patrimonial de
um terreno que deve se integrar ou se ajustar com outros para produzir uma
melhor qualidade urbana e assegurar a realizao das infraestruturas,
servios e equipamentos (MALDONADO, et al.,2008, p. 57).

Essa gesto associada e os mecanismos que envolvem a transformao da

estrutura fundiria, que esto baseados nas reparcelaciones espanhola e japonesa6, partem do
principio da funo social da propriedade e do dever dos proprietrios de serem agentes ativos
no processo de urbanizao, evitando os denominados free riders urbanos que so aqueles

6
Para aprofundar neste quesito pode-se ler Garca-Bellido (2002).
11
proprietrios que aguardam passivamente a chegada da urbanizao at suas terras para assim
se apropriar sem justa causa das mais-valias decorrentes das atuaes do poder pblico.
No PP procura-se definir a participao dos proprietrios da estrutura de
parcelamento original, considerando o projeto urbano e atravs de dois mecanismos
principais: A definio de unidades de actuacin urbanstica (UAU) e a definio das
condies e obrigaes para a cesso dos terrenos e o financiamento das obras de urbanizao
correspondentes (MALDONADO, et al., 2008 ) que constituem o reparto equitativo de las
cargas y beneficios.
J na prtica dos municpios brasileiros, o aproveitamento dos terrenos
decorrente das leis de uso e parcelamento do solo e das leis de zoneamento, as quais definem
os ndices de edificabilidade e os usos dos terrenos. H possibilidades de manejo dos ndices
de aproveitamento entre os terrenos como, por exemplo, no caso do municpio de Porto
Alegre/RS, onde o potencial construtivo referente ao Solo Criado vendido em leilo
organizado pela administrao municipal, de forma que cada quadra possui um estoque total
de aproveitamento (GUIMARAENS, 2002).
Outra possibilidade nesse sentido a utilizao da Transferncia do Direito de
Construir (TDC), instrumento em que "consiste, basicamente, na autorizao pela administrao
pblica municipal para que o proprietrio de um determinado terreno possa exercer o direito de
edificar em outro local distinto, ou alien-lo para este fim, sendo o direito gravado em outra
propriedade" (FURTADO e BACELLAR, 2014, p. 7).
As exigncias de doao de terrenos para o poder pblico por necessidade ou
interesse pblico e a cesso de terras para vias de circulao e espaos pblicos tambm se
expressam de forma diferenciada nesses pases. No Brasil, a obrigao de doao de terrenos
ou parte deles para o poder pblico prevista na lei que dispe sobre o parcelamento do solo
urbano (Lei n 6.766/1979). O artigo 5 dessa lei autoriza o poder pblico competente exigir,
em cada loteamento, a reserva da faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos
(equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de esgoto, energia eltrica, coleta
de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado). Os projetos de loteamento devem indicar
a abertura de novas vias e logradouros pblicos, ou o prolongamento, modificao ou
ampliao das vias existentes (art. 2, 1).
Na legislao brasileira no se encontram mecanismos para equiparar as maiores
perdas de reas pertencentes aos diversos proprietrios de forma equitativa, em virtude das
exigncias de terrenos para equipamentos urbanos e comunitrios, vias de circulao e
12
preservao ambiental. A "compensao", em geral, feita atravs do instituto da
desapropriao, cujos clculos dos valores devidos resultam em demoradas aes judiciais,
acarretando descontentamento dos proprietrios desapropriados e dispndio de recursos por
parte do poder pblico. Os processos judiciais que questionam os valores calculados para as
indenizaes acarretam a apropriao dos ganhos fundirios decorrentes das obras pblicas
(ALMEIDA, 2014).
O instrumento da TDC tambm pode ser acionado para a finalidade de aquisio
de solo urbano, como uma alternativa aos processos de desapropriao, representando uma
economia do poder pblico na disposio de recursos para o pagamento das desapropriaes,
como o caso da experincia de Porto Alegre para a construo da 3 Avenida Perimetral
(UZON, 2013).

3.3 Justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao

A justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao na gesto das reas de

expanso urbana, no caso colombiano, parte do principio da igualdade dos cidados ante as
normas e visa: 1) Controlar os preos do solo desde o inicio da interveno pblica; 2) Evitar
a aquisio de solo para infraestruturas pblicas mediante mecanismo como a desapropriao,
obtendo-o atravs dos aportes de solo definidos no reparto; 3) Criar fontes de financiamento
ou mobilizar recursos que permitam a realizao das obras estabelecidas na Lei ou nos POT a
partir dos aumentos dos preos do solo produzidos pelo mesmo plano ou projeto; e 4) Dar um
tratamento equitativo aos proprietrios do solo objeto do PP e da gesto associada, em relao
com as obrigaes e com os aproveitamentos urbansticos (MALDONADO et al.,2008).
No Brasil, cada um dos instrumentos jurdico-urbansticos tem o propsito de
atingir fins especficos da ordenao da cidade. Destaca-se, para o propsito da justa
distribuio dos nus e benefcios da urbanizao nas reas de expanso urbana, o
instrumento da Outorga Onerosa de Alterao de Uso (OOAU).
Este instrumento, previsto no artigo 29 do Estatuto da Cidade, a contrapartida
devida quando a norma urbanstica transforma o uso de uma determinada rea para um uso
mais rentvel, por exemplo, em decorrncia da ampliao do permetro urbano (solo rural se
transforma em solo urbano) ou da transformao de uso residencial para uso misto ou
comercial.

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 Segundo Santoro (2012), o debate sobre este instrumento e sua aplicao ainda
so embrionrios no Brasil e mais incipiente ainda o debate a respeito das diferenas da
aplicao do instrumento para alterao de uso rural para urbano e para alterao de uso
residencial para comercial ou misto. A aplicao da OOAU ainda no encontra-se consolidada
no Brasil e os estudos sobre sua aplicao so escassos, conforme notou a autora.
O potencial da aplicao do instrumento da OOAU - sobretudo para as reas de
expanso urbana onde os aumentos de preos pela incorporao de novas terras como urbanas
so muito expressivos -, deve ser considerado tanto no que diz respeito ao princpio da justa
distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao, quanto como um instrumento
de controle e gesto dessas reas, analisando-se a complementao de sua aplicao com um
componente de projeto urbano.

4. Consideraes finais

A gesto do solo urbano, em especial nas reas de expanso da cidade, representa

um desafio no sentido de conferir a eficcia aos princpios da funo social da propriedade
pblica e privada e da justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao. Tais princpios
encontram a sua concretizao atravs da aplicao de uma gama de instrumentos jurdico-
urbansticos. As legislaes urbansticas do Brasil e da Colmbia apresentam uma variedade
de instrumentos aplicados na gesto da expanso urbana, implicando resultados diferenciados.
A Colmbia dispe de instrumentos fundamentais no processo de planejamento e
controle da expanso da malha urbana como os POT, os PP e a Participacin en Plusvala ,
enquanto, no Brasil, os instrumentos jurdico-urbansticos so as leis do permetro urbano e de
zoneamento, a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a Outorga Onerosa de Alterao de
Uso e a Lei Federal de Parcelamento do Solo.
No caso da Colmbia, a gesto da expanso urbana atravs dos PP no tm ficado
margem de problemas e polmicas locais. Do lado dos problemas se destacam a
padronizao do procedimento e a excessiva preocupao pela reduo dos tempos de adoo
de PP nas regulamentaes expedidas pelo governo central. Para alguns autores isto limita a
autonomia municipal em matria de ordenamento territorial e gera uma homogeneizao
procedimental que no considera a complexidade da gesto deste tipo de instrumento em
cidades de maior porte nem a falta de pessoal ou as deficincias na qualificao dos

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profissionais das secretarias de planejamento dos municpios menores, o que coloca sempre
em desvantagem os interesses da coletividade frente aos interesses privados.
As polmicas geradas ao redor dos PP como instrumento para a gesto urbana em
algumas das cidades da Colmbia, como no caso de Bogot, esto associadas a dois temas.
Em primeiro lugar, demora na construo por parte das prefeituras da infraestrutura
associada s cargas generales (especificamente vias e equipamentos), o que tem resultado que
em alguns planos parciais a construo dos usos privados no tem sido acompanhada da
infraestrutura necessria para ligar adequadamente os novos empreendimentos cidade
consolidada. Em segundo lugar, s dificuldades no cumprimento dos prazos estabelecidos
pelo governo nacional na adoo dos PP, devido escassez de pessoal tcnico nas
dependncias encarregadas do trmite dentro das prefeituras e demora na definio de temas
ambientais e jurdicos que tm relao com entidades do governo central, e que so
indispensveis para continuar os processos de adoo de vrios PP.
A comparao entre as solues adotadas por esses dois pases explicita a
diferena fundamental da existncia, na Colmbia, de um instrumento articulador de outros
instrumentos e dos diversos objetivos da gesto pblica do solo, em especial nas reas de
expanso. O Plano Parcial colombiano cumpre esse papel e confere maior controle e poder de
gesto da administrao municipal nos processos de urbanizao de novas reas. No Brasil, a
gesto do poder pblico prejudicada em virtude da inexistncia de um instrumento de
planejamento urbano que articule os diversos instrumentos jurdico-urbansticos segundo os
objetivos da coletividade, bem como projetos urbanos definidos pelo poder pblico para as
zonas de expanso, no mbito de processos democrticos.

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