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Isabela Bacellar
Professora e Ps-Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo , Escola de Arquitetura e Urbanismo, UFF.
isabelabacellar.arq@gmail.com
Introduo
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Nesse contexto e com resultados bastante diferenciados, as legislaes
urbansticas definidas para as reas de expanso da Colmbia e do Brasil buscam dar
contedo e alcance concreto funo social da propriedade, atingir os objetivos da
coletividade e definir regras claras para obter uma justa distribuio dos nus e benefcios da
urbanizao entre os proprietrios e a coletividade.
Grande parte das reas de expanso urbana dos pases latino-americanos guardam
caractersticas em comum: falta de planejamento, ocupao desordenada, irregularidade e
carncia de infraestruturas urbanas; reas que so ocupadas, na maioria dos casos, "sem
participao dos governos, sem recursos tcnicos e financeiros significativos" (MARICATO,
2001, p. 37). Porm, as legislaes urbansticas no Brasil e na Colmbia possuem princpios e
instrumentos que, com diferentes caractersticas e com graus distintos de sucesso, visam
superar esse panorama e materializar uma gesto urbana adequada para as reas urbanas e
suas zonas de expanso. A seguir, apresenta-se uma breve descrio das abordagens da gesto
pblica da expanso urbana nas ditas legislaes e instrumentos.
Nesse cenrio, expedida a Lei n 388 de 1997, a qual, no seu artigo 2, definiu
como princpios fundamentais do ordenamento territorial colombiano os seguintes: 1. A
funo social e ecolgica da propriedade; 2. A prevalncia do interesse geral sobre o
particular e 3. A justa distribuio dos nus e dos benefcios. Alm desses princpios, o
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sistema urbanstico colombiano se organizou atravs de dois eixos centrais: [] o reajuste
imobilirio que permite ultrapassar o habitual urbanismo lote a lote e a participao da
coletividade nas mais-valias fundirias urbanas derivadas da atuao urbanstica do Estado"
(MALDONADO, 2006, p. 35, traduo nossa). Precisamente esses dois eixos sero parte
fundamental da regulamentao posterior desenvolvida para a gesto da expanso urbana.
Os principais instrumentos de planejamento adotados pela Lei n 388 de 1997
para concretizar os princpios do ordenamento territorial colombiano foram os Planes de
Ordenamiento Territorial (POT)1, os Planes Parciales (PP) e o Programa de Ejecucin (PE).
preciso destacar que os instrumentos de planejamento colombianos possuem uma estrutura
de hierarquias. Assim, as disposies que sejam regulamentadas atravs dos PP no devem
contradizer o estipulado pelos POT.
A respeito dos POT, Jos Salazar, urbanista colombiano, afirma que os POT
permitem que os municpios identifiquem e programem os projetos e programas pblicos e
estabeleam as regulamentaes necessrias para levar prtica o modelo territorial de longo
prazo, estabelecido como futuro desejvel para o municpio (SALAZAR, 2005, p. 202,
traduo nossa).
Por outro lado, o PP considerado o instrumento mais importante do sistema
urbanstico colombiano considerando que: [...] concretiza a articulao entre o planejamento
e a gesto do solo; e constitui a base para a gesto associada dos terrenos e a definio de
mecanismos concretos de financiamento com base no solo" (MALDONADO et al., 2008,
p.73, traduo nossa).
Outra das caractersticas fundamentais da regulamentao urbanstica colombiana
contida na Lei n 388 de 1997 a definio do urbanismo como uma funo pblica que se
materializa em nvel municipal nos POT, atravs de aes e atuaes urbansticas
complementares que, em nossa opinio, visam materializao dos princpios do sistema
urbanstico mediante:
1) A definio de um projeto territorial e urbano: Definindo o modelo de
ocupao territorial futuro, classificando o territrio em solo urbano, rural e de expanso
urbana (cuja incorporao ao solo urbano somente pode ser regulamentada atravs da
aprovao de um PP); fixando as reas para a localizao de espaos pblicos, de habitao
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Os POT equivale ao Plano Diretor Municipal.
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de interesse social, infraestruturas, equipamentos pblicos, entre outros e definindo os usos do
solo e seus aproveitamentos, assim como a localizao das reas a preservar.
2) A determinao de estratgias para a gesto associada da terra: Definindo o
papel dos agentes envolvidos no desenvolvimento territorial urbano atravs da fixao das
reas onde se utilizaram instrumentos e mecanismos como os Planes Parciales (PP),
unidades de actuacin urbanstica (UAU), desarrollo y construccin prioritria, reajuste de
tierras, integracin inmobiliaria, cooperacin entre partcipes, derecho de preferencia, ,
entre outros como a desapropriao.
3) A definio de estratgias para a justa distribuio de nus e benefcios:
Mediante a definio dos nus a cargo dos proprietrios dos terrenos como contrapartida
pelos benefcios recebidos pelas atuaes urbansticas do poder pblico e atravs de
instrumentos de arrecadao de mais-valias fundirias urbanas decorrentes dessas mesmas
atuaes como a Participacin en Plusvala, Anuncio del Proyecto, Contribucin de
Valorizacin e Certificados de derechos de construccin y desarrollo, entre outros.
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Bassul (2005) relata o processo de discusso e aprovao do Estatuto da Cidade no Senado Federal.
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Jayme (2000 apud CAVALLAZZI, 2007) diz que o sentido das normas narrativas indicar outros textos para aplicar, com
o fim de descrever valores.
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2.1 O Plan Parcial na Colmbia
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As unidades de actuacin urbanstica so definidas pela Lei n 388/1997 como as reas especfica dentro dos planes
parciales conformadas por um ou vrios imveis que devem ser urbanizadas ou construdas como uma unidade de
planejamento com o objeto de promover o uso racional do solo, garantir o cumprimento das normas urbansticas e facilitar a
dotao da infraestrutura para o transporte, os servios pblicos domicilirios e os equipamentos coletivos com cargo a seus
proprietrios mediante a justa distribuio dos nus e dos benefcios.
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A Participacin en Plusvala equivale Outorga Onerosa do Direito de Construir (Brasil), instrumento este que tem como
finalidade recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da atuao do poder pblico.
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Em relao aos contedos e o trmite dos PP, entre 1999 e 2013, o governo
nacional modificou parcialmente e detalhou as disposies relativas aos PP definidos na Lei
n 388 de 1997. Alm disso, o mesmo governo nacional regulamentou o procedimento de
adoo e os contedos dos PP, tornando-se obrigatrio o cumprimento das disposies dadas
pelo governo nacional para todos os municpios e distritos no pas. Isto com a inteno de
homogeneizar e diminuir o tempo de adoo e os contedos dos PP no pas, como parte de
uma srie de atuaes que alguns autores tm relacionado com tenses entre os nveis
nacional e municipal pela limitao da autonomia dos municpios em temas relacionados com
o ordenamento territorial (MALDONADO, 2008) e com um detalhamento excessivo das
disposies estabelecidas na Lei n 388 de 1997 (SANTORO, 2011).
preciso destacar que, at a promulgao do Decreto Nacional n 4065 de 2008,
no se tinha uma regulamentao para todo o pas que especificasse o tamanho mnimo e as
condies especficas que tornassem obrigatria a adoo de PP para solo urbano. Assim, no
artigo 4 desse decreto se estabeleceu que para urbanizar terrenos urbanizveis no
urbanizados localizados em solo urbano obrigatria a adoo de um PP quando seja
requerida a gesto associada dos proprietrios de terrenos mediante UAU ou se trate de
macroprojetos ou outras operaes urbanas especiais e quando se trate de um prdio com uma
rea lquida urbanizvel maior que 10 hectares.
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O controle do poder pblico sobre os novos loteamentos se d atravs da
solicitao Prefeitura Municipal das diretrizes para o uso do solo, traado dos lotes, do
sistema virio, dos espaos livres e das reas reservadas para equipamento urbano e
comunitrio, como definido pelo artigo 6 da Lei n 6.766/1979. Os projetos de loteamento
so submetidos aprovao pela administrao municipal de acordo com o interesse dos
proprietrios, sem que haja a definio de reas prioritrias para tal no territrio do municpio.
Como resultado da falta de um instrumento articulador, os projetos de loteamento so
realizados de forma no coordenada, deixando reas no ocupadas na regio.
Importa destacar que o planejamento das reas de expanso urbana elemento
fundamental para uma distribuio mais eficiente da rede viria e dos equipamentos urbanos e
comunitrios. A anlise realizada a cada loteamento proposto isoladamente impede uma viso
mais abrangente da estruturao urbana, incluindo as redes virias locais e a distribuio dos
diversos usos do solo, e da localizao e planejamento de maiores espaos pblicos
resultantes da adjacncia das parcelas doadas nos processos de parcelamento do solo.
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No caso colombiano, para o controle da expanso urbana, a classificao do
territrio em solo urbano e de expanso urbana cumpre um papel central, toda vez que se
define o solo urbano como as reas que por terem disponibilidade de servios pblicos podem
ser urbanizadas ou construdas imediatamente por seus proprietrios com base em
autorizaes do poder pblico. Entretanto, os terrenos que o POT define para o crescimento
urbano da cidade, considerando seu aumento populacional e a possibilidade de ampliar a
prestao de servios pblicos, entre outros, ficam delimitados dentro do solo de expanso
urbana, cuja incorporao ao solo urbano somente poder ser regulamentada atravs da
aprovao de um PP. Porm, como foi explicado anteriormente, est disposio se aplica
tambm para os terrenos urbanizveis no urbanizados com rea maior que 10 hectares
localizados no solo urbano.
Por outra parte, a definio de um projeto territorial que envolva decises
espaciais sobre as reas rurais e urbanas dos municpios ou distritos um tema central nos
POT colombianos. Estas decises se fixam em mapas atravs dos quais so definidos os usos
do solo, os aproveitamentos urbansticos permitidos e a localizao especfica das
infraestruturas dos sistemas de mobilidade, de espaos pblicos, de equipamentos e de
servios pblicos, entre outros; considerando a infraestrutura que o municpio possui, assim
como aquela que ser necessria no futuro. Isto materializa o modelo de ordenamento
territorial futuro definido nos POT e concretiza a funo pblica do urbanismo no nvel
municipal e distrital.
Baseado nessas decises dos POT, na gesto do PP definido um projeto urbano
para seu mbito de interveno. Ali so estipuladas as reas que iro ser destinadas para dar
continuidade ou construir parte da infraestrutura da cidade associada aos sistemas de
mobilidade, de espaos pblicos, de equipamentos e de servios pblicos, entre outros;
segundo o definido nos POT e que na linguagem urbanstica colombiana se conhecem como
cargas generales (que podem ser construdas mediante recursos arrecadados com mecanismos
como Participacin en Plusvalia, Contribucin de Valorizacin ou tarifas de servios
pblicos). As outras reas, que serviro para a infraestrutura pblica de escala local e que no
tm uma localizao definida nos POT, se denominam cargas locales e so resolvidas nos PP
seguindo os parmetros gerais dos POT (estas sero construdas com nus aos proprietrios
privados). As reas restantes do projeto urbano nos PP sero ento as reas privadas que
podero ser construdas considerando os aproveitamentos definidos nos POT e a justa
distribuio de nus e benefcios.
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No Brasil, os projetos urbanos elaborados pelo poder pblico no se constituem
em uma exigncia para a ocupao da rea de expanso urbana como a figura dos POT
colombianos, ficando a cargo do loteador a determinao dos traados das vias e a
organizao dos loteamentos, segundo diretrizes bsicas do poder pblico.
Santoro (2012) indica a possibilidade de o instrumento da Operao Urbana
Consorciada (OUC) ser utilizado para estruturar as reas de expanso urbana. O instrumento
possibilitaria a execuo de um projeto urbano, regular o mercado e recuperar a valorizao
da terra decorrente do projeto. De certa forma, as OUC se assemelham aos Planes Parciales
colombianos, com a diferena de o projeto urbano ser elaborado pelo poder pblico. Outra
diferena que, em geral, nas OUC no so adotados mecanismos como o reajuste de
terrenos.
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Para aprofundar neste quesito pode-se ler Garca-Bellido (2002).
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proprietrios que aguardam passivamente a chegada da urbanizao at suas terras para assim
se apropriar sem justa causa das mais-valias decorrentes das atuaes do poder pblico.
No PP procura-se definir a participao dos proprietrios da estrutura de
parcelamento original, considerando o projeto urbano e atravs de dois mecanismos
principais: A definio de unidades de actuacin urbanstica (UAU) e a definio das
condies e obrigaes para a cesso dos terrenos e o financiamento das obras de urbanizao
correspondentes (MALDONADO, et al., 2008 ) que constituem o reparto equitativo de las
cargas y beneficios.
J na prtica dos municpios brasileiros, o aproveitamento dos terrenos
decorrente das leis de uso e parcelamento do solo e das leis de zoneamento, as quais definem
os ndices de edificabilidade e os usos dos terrenos. H possibilidades de manejo dos ndices
de aproveitamento entre os terrenos como, por exemplo, no caso do municpio de Porto
Alegre/RS, onde o potencial construtivo referente ao Solo Criado vendido em leilo
organizado pela administrao municipal, de forma que cada quadra possui um estoque total
de aproveitamento (GUIMARAENS, 2002).
Outra possibilidade nesse sentido a utilizao da Transferncia do Direito de
Construir (TDC), instrumento em que "consiste, basicamente, na autorizao pela administrao
pblica municipal para que o proprietrio de um determinado terreno possa exercer o direito de
edificar em outro local distinto, ou alien-lo para este fim, sendo o direito gravado em outra
propriedade" (FURTADO e BACELLAR, 2014, p. 7).
As exigncias de doao de terrenos para o poder pblico por necessidade ou
interesse pblico e a cesso de terras para vias de circulao e espaos pblicos tambm se
expressam de forma diferenciada nesses pases. No Brasil, a obrigao de doao de terrenos
ou parte deles para o poder pblico prevista na lei que dispe sobre o parcelamento do solo
urbano (Lei n 6.766/1979). O artigo 5 dessa lei autoriza o poder pblico competente exigir,
em cada loteamento, a reserva da faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos
(equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de esgoto, energia eltrica, coleta
de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado). Os projetos de loteamento devem indicar
a abertura de novas vias e logradouros pblicos, ou o prolongamento, modificao ou
ampliao das vias existentes (art. 2, 1).
Na legislao brasileira no se encontram mecanismos para equiparar as maiores
perdas de reas pertencentes aos diversos proprietrios de forma equitativa, em virtude das
exigncias de terrenos para equipamentos urbanos e comunitrios, vias de circulao e
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preservao ambiental. A "compensao", em geral, feita atravs do instituto da
desapropriao, cujos clculos dos valores devidos resultam em demoradas aes judiciais,
acarretando descontentamento dos proprietrios desapropriados e dispndio de recursos por
parte do poder pblico. Os processos judiciais que questionam os valores calculados para as
indenizaes acarretam a apropriao dos ganhos fundirios decorrentes das obras pblicas
(ALMEIDA, 2014).
O instrumento da TDC tambm pode ser acionado para a finalidade de aquisio
de solo urbano, como uma alternativa aos processos de desapropriao, representando uma
economia do poder pblico na disposio de recursos para o pagamento das desapropriaes,
como o caso da experincia de Porto Alegre para a construo da 3 Avenida Perimetral
(UZON, 2013).
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Segundo Santoro (2012), o debate sobre este instrumento e sua aplicao ainda
so embrionrios no Brasil e mais incipiente ainda o debate a respeito das diferenas da
aplicao do instrumento para alterao de uso rural para urbano e para alterao de uso
residencial para comercial ou misto. A aplicao da OOAU ainda no encontra-se consolidada
no Brasil e os estudos sobre sua aplicao so escassos, conforme notou a autora.
O potencial da aplicao do instrumento da OOAU - sobretudo para as reas de
expanso urbana onde os aumentos de preos pela incorporao de novas terras como urbanas
so muito expressivos -, deve ser considerado tanto no que diz respeito ao princpio da justa
distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao, quanto como um instrumento
de controle e gesto dessas reas, analisando-se a complementao de sua aplicao com um
componente de projeto urbano.
4. Consideraes finais
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profissionais das secretarias de planejamento dos municpios menores, o que coloca sempre
em desvantagem os interesses da coletividade frente aos interesses privados.
As polmicas geradas ao redor dos PP como instrumento para a gesto urbana em
algumas das cidades da Colmbia, como no caso de Bogot, esto associadas a dois temas.
Em primeiro lugar, demora na construo por parte das prefeituras da infraestrutura
associada s cargas generales (especificamente vias e equipamentos), o que tem resultado que
em alguns planos parciais a construo dos usos privados no tem sido acompanhada da
infraestrutura necessria para ligar adequadamente os novos empreendimentos cidade
consolidada. Em segundo lugar, s dificuldades no cumprimento dos prazos estabelecidos
pelo governo nacional na adoo dos PP, devido escassez de pessoal tcnico nas
dependncias encarregadas do trmite dentro das prefeituras e demora na definio de temas
ambientais e jurdicos que tm relao com entidades do governo central, e que so
indispensveis para continuar os processos de adoo de vrios PP.
A comparao entre as solues adotadas por esses dois pases explicita a
diferena fundamental da existncia, na Colmbia, de um instrumento articulador de outros
instrumentos e dos diversos objetivos da gesto pblica do solo, em especial nas reas de
expanso. O Plano Parcial colombiano cumpre esse papel e confere maior controle e poder de
gesto da administrao municipal nos processos de urbanizao de novas reas. No Brasil, a
gesto do poder pblico prejudicada em virtude da inexistncia de um instrumento de
planejamento urbano que articule os diversos instrumentos jurdico-urbansticos segundo os
objetivos da coletividade, bem como projetos urbanos definidos pelo poder pblico para as
zonas de expanso, no mbito de processos democrticos.
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