8.1. EL FEDERALISMO Y SU SIGNIFICADO.

8.1.1. Formas de Estado

Distincin entre formas de Estado y formas de gobierno:

Las primeras se refieren a la totalidad de la sociedad polticamente organizada y el

Estado es la totalidad del cuerpo poltico. Tres elementos constitutivos: el territorio,
la poblacin y el poder.

Las segundas se relacionan con la ordenacin de los rganos conductores del

Estado que, en conjunto, forman el gobierno. El gobierno es slo uno de sus
elementos del Estado.

Estados unitarios
Un solo centro de poder poltico.
Una sola constitucin poltica que rige en todo el territorio.
Sometidas todas las autoridades y habitantes del Estado

Estados unitarios puros

Conforman una sola entidad con un gobierno estatal nico, sin ninguna divisin
administrativa.
Mnaco y la Ciudad del Vaticano.

Estados unitarios regionalizados o centralizados

Dividido en diversas zonas o regiones poltico-administrativas que no
son autnomas en sus regmenes internos.

Los gobernantes de las regiones son designados directamente por el gobierno

central
Chile (dividido en 15 regiones con limitada autonoma).

Estados regionales
Son estados con un pasado centralista

La nica diferencia entre el estado federal y el estado regional es el origen de las

atribuciones en los estados regionales el gobierno central ha cedido o devuelto
algunos derechos y competencias a la regin

En los estados federados son las regiones las que han cedido algunas de sus
atribuciones al poder central.

Estados federales
Las federaciones son estados conformados por entidades soberanas y autnomas
El estatus autnomo de estas entidades no puede ser alterado de manera unilateral
por el gobierno central
MEXICO

Estados dependientes
Son aquellos estados que, sin estar incorporados a otro, dependen, sin embargo,
de este ltimo en el ejercicio de uno o varios derechos inherentes a la soberana

8.1.2. El federalismo
La organizacin territorial del Estado hace la relacin del poder con el territorio.

Las formas ms extremas de esta relacin son, por un lado, el Estado unitario y, por
el otro, la confederacin y el Estado federal (federalismo).

A decir de Karl Loewestein, el Estado unitario es ms proclive a las formas

autocrticas de gobierno, en tanto supone una concentracin del poder estatal en
un mismo centro geogrfico, mientras que el federalismo supone una forma de
control vertical sobre el poder. Bajo esta idea, la desconcentracin territorial del
poder estatal sera ms proclive al funcionamiento del sistema democrtico en tanto
hay una participacin ms directa por parte de los habitantes en los problemas de
su comunidad. En La democracia en Amrica, Alexis De Tocqueville destacaba la
importancia que en los Estados Unidos desempeaba el municipio como escuela
de democracia. En doctrina suele caracterizarse al Estado unitario como objeto de
una fuerza centrpeta que tiende a centralizar todas las funciones del poder, en tanto
que el federalismo suele caracterizarse como una fuerza de tendencia centrfuga
que desconcentra las funciones, el lmite mximo de la desconcentracin es la
confederacin, donde existe, incluso, separacin de soberanas.

En su libro Confederacin y Estado Federal, Alberto Antonio Spota describe con

mucha precisin las caractersticas de la forma confederada y de la forma federal.
En la confederacin estamos ante Estados soberanos que se unen bajo un pacto
para asegurarse la defensa comn y el otorgamiento de ciertas ventajas y
beneficios. El rgano supremo es la asamblea de la confederacin y cada Estado,
como soberano que es, se reserva los derechos de secesin y de nulificacin. En la
federacin, en cambio, hay un solo Estado soberano, aunque dentro del mismo
existan varios estados autnomos facultados para darse sus propias normas; el
origen del poder constituyente est en el pueblo de los estados miembros que
delegan facultades en el gobierno federal, el acuerdo originario se basa en el
compromiso a cumplirlo y a someterse a la voluntad general por parte de sus
miembros. No hay derecho de secesin ni de nulificacin. Mientras el pacto que une
a la confederacin tiene el carcter de tratado internacional, el acuerdo de la
federacin se denomina constitucin.
El federalismo clsico, tal cual se lo conoce en la doctrina constitucional, tiene su
modelo en la constitucin norteamericana de 1787. Hasta entonces haba all una
confederacin de Estados independientes que manifiestan su voluntad de unirse
para constituir una unin ms perfecta; nace el nuevo Estado entre las pujas de
quienes defendan las prerrogativas propias de los estados miembros y de quienes
pretendan reformar los poderes del gobierno central de la Unin. Los primeros eran
los republicanos, entre quienes destacaba Jefferson; los segundos eran los
llamados federalistas, entre los cuales se hacan notar Hamilton y Madison. El
federalismo originario ha ido cediendo poco a poco hacia un centralismo cada vez
ms acentuado; el proceso norteamericano se fue acentuando en ese sentido con
la Guerra de Secesin entre el norte y el sur, y con el afianzamiento y la
preeminencia de la figura presidencial. Loewenstein destaca ese proceso de
centralizacin del federalismo sealando que ste es favorecido por el desarrollo
tecnolgico y las cuestiones cada vez ms complejas que debe ir asumiendo el
gobierno central.

Al mismo tiempo, los partidos polticos suelen estructurarse en partidos federales

que obedecen a un mando centralizado, siendo muy raras las ocasiones de partidos
regionales con verdadera representacin. Este es un dato de la realidad poltica que
da por tierra con el ideal del federalismo como distribucin del poder, la realidad
poltica suele centralizar las intenciones federales de las constituciones. As ha
ocurrido con el constitucionalismo latinoamericano, donde la preeminencia de algn
Estado es tan fuerte que absorbe bajo su poder a los dems. Otro ejemplo clsico
de federalismo es Alemania, donde tambin se da una fuerte actuacin del Ejecutivo
centralizado en la figura del canciller y en una preeminencia del Bundestag sobre el
Bundesrat.

8.1.3. El federalismo en Mxico: Antecedentes

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo 40,
establece el carcter federal de la organizacin poltica mexicana y reconoce al
federalismo como un arreglo institucional que se distingue por la divisin de poderes
entre un gobierno federal y los gobiernos de los estados miembros. Un Estado
federal se caracteriza por la competencia constituyente que en l tienen los estados
miembros.
Antecedentes en Mxico.

De acuerdo con diversos autores, los principales antecedentes del federalismo

mexicano provienen de la Constitucin Federal de los Estados Unidos de Amrica
y de las instancias locales de gobierno y administracin heredadas de la monarqua
espaola a fines del siglo XVIII, primero como parte de las Reformas Borbnicas y
despus a partir de la Constitucin de Cdiz.
Uno de los rasgos ms notables de la herencia espaola en el federalismo mexicano
se encuentra en la articulacin de los intereses locales que se daba a travs de los
ayuntamientos.

Entre 1847 y 1853 volvi a tener vigencia la Constitucin Federal de 1824. La

Segunda Repblica Federal se estableci en medio de la guerra con Estados
Unidos. El Constituyente sesion en plena guerra y las elecciones para renovar los
poderes federales en 1848 tuvieron lugar con gran parte del pas ocupado por las
tropas norteamericanas. En 1853 se interrumpi nuevamente el orden constitucional
y Antonio Lpez de Santa Anna ejerci el poder dictatorialmente. La Revolucin de
Ayutla, que derroc a Santa Anna en 1855, abri paso a un gobierno provisional
que convoc a un nuevo Constituyente que sesion durante casi un ao (1856-
1857). Al final de este periodo, la Constitucin de 1857 restableci el sistema
federal, fortaleci al Poder Legislativo y lo deposit en una sola cmara.

La Revolucin de 1910, cuyo principal objetivo fue derrocar la dictadura de Porfirio

Daz, puede entenderse a partir de los varios movimientos regionales que surgieron
para contrarrestar la tendencia centralista que impregn el sistema poltico
mexicano, lo que explica la ratificacin unnime del federalismo en la Constitucin
de 1917.

Presidente Zedillo implement una nueva poltica de descentralizacin que

denomin Nuevo Federalismo, mediante la cual realizara la transferencia de
funciones y recursos a los gobiernos locales. Cabe sealar que con el Programa
para un Nuevo Federalismo 1995-2000, Ernesto Zedillo sent las bases de una
profunda redistribucin de competencias, responsabilidades y recursos. Se avanz
significativamente en diversos rubros entre los que destacan: la descentralizacin
de los servicios de salud, de la poltica agropecuaria, de la gestin ambiental, del
manejo del agua, en la operacin y mantenimiento de carreteras y en el fomento al
turismo.

8.1.4. Estado federal: Elementos

Todo Estado Federal presenta una serie de elementos que son los nicos que pueden
diferenciarlos de otros tipos de unidades polticas. Dichos elementos se desprenden del
estudio comparativo de las constituciones federales vigentes. La operatividad concreta de
las instituciones, la manera como cada federalismo se comporta, es otro problema.

En nuestra opinin los elementos fundamentales del Estado Federal son los
siguientes:
1. Un orden jurdico supremo, expresin de la soberana popular, la Constitucin,
que crea a su vez dos tipos de rdenes jurdicos: el de la federacin y el de los
estados-miembros o provincias de la misma. Esta Constitucin llamada federal o
general es elaborada por un Congreso Constituyente; es la norma suprema
aplicable en la totalidad del territorio y en razn de ella tienen validez las reglas de
distribucin de competencias entre Federacin y estados. Contiene las normas
fundamentales de aplicacin general, entre ellas las relativas a la organizacin,
funcionamiento y competencia de los rganos de la Federacin y las bases sobre
las cuales se deben estructurar las constituciones de los estados-miembros o
provincias.

De los dos rdenes derivados de la Constitucin, el de la Federacin es vlido para

la totalidad del territorio nacional; el de los diversos estados y provincias solo es
vlido en el rea de cada uno de ellos. Ambos quedan provistos de sus respectivos
rganos legislativo, ejecutivo y judicial.

Es requisito fundamental que la Constitucin federal o general sea escrita y rgida.

La forma escrita tiene sentido porque es el nico modo de definir claramente las
materias que corresponden a cada uno de los rdenes. La rigidez, o sea, el
establecimiento de un procedimiento especial de reformas, es indispensable si se
quiere proteger el status federal mismo; esta rigidez constituye una de las
garantas de preservacin del orden total segn se explica a continuacin.

2. Los rdenes jurdicos derivados de la Constitucin (el de la Federacin y el de los

estados) son coextensos, es decir que aunque distintos en cuanto a su
competencia son iguales entre s en el sentido de que ambos estn subordinados,
en la misma medida, a la propia Constitucin. Por tanto, no existe primaca formal
alguna del orden federal sobre eI orden estatal y ambos deben actuar de acuerdo
con lo que previamente les ha sido defi- nido por la norma suprema. Desde luego,
desde un punto de vista material, las competencias federales se dan en renglones
cuyo contenido aparece como mls importante y trascendental que eI de las
constituciones de los estados: relaciones y comercio exterior, moneda, defensa
nacional, etc. Desde el punto de vista territorial, por otra parte, la competencia
federal abarca la integridad geogrfica del estado en tanto que la de las entidades
federativas est restringida a sus respectivas zonas. Pese a estas notables
diferencias cuantitativas, la Federacin est impedida para salirse de su zona
competencial definida y vulnerar Io que constitucionalmente es facultad de los
estados-miembros. De la misma manera, los estados no pueden invadir el mbito
federal, ya que esto implicara tarnbin una violacin de los preceptos de la norma
suprema.

3. Autonoma de los estados-miembros, entendida como la facultad que la

Constitucin federal o general reconoce a stos de crear su derecho, expidiendo su
propia Constitucin, sin ms limites que los establecidos por la primera y de elaborar
sus propias leyes dentro de su mbito de competencia.

La Constitucin de cada estado o provincia es obra de un Congreso Constituyente

convocado para dicho efecto en la entidad respectiva; la creacin y la aplicacin de
las leyes ordinarias es actividad de los rganos locales, ejecutivos, legislativos y
judiciales, establecidos por aqulla.

4. Mecanismos de preservacin de la integridad del orden o sea, establecimiento de

reglas que eviten que las competencias de Federacin y estados sean mutuamente
vulneradas. Los principales son:

Participation tanto de los rganos de la Federacin como de los estados-miembros

en la reforma constitucional: Si en esta interviniesen tan solo los rganos federales,
stos podrian extender ilimitadamente su competencia reduciendo o nulificando la
autonoma estatal; si, por el contrario, la reforma constitucional fuese facultad
exclusiva de los estados-miembros, stos podran restar competencias a la
Federacin hasta hacerla desaparecer, quedando convertidos en uni- dades
independientes. Por ello, la Constitucin del Estado Federal, es por fuerza rgida.

Participacin de las entidades federativas en la formacin de la voluntad de la

Federacion a travs de una cmara que represente a aquellos en la asamblea
general, congreso o parlamento. Esta cmara se identifica bajo la denominacin de
Senado.

Un sistema adecuado para la resolucin de los conflictos que surjan entre la

Federacin y los estados-miembros y entre estos ltimos entre s. Los conflictos
pueden ser polticos o de competencia.

Proteccin que la Federacion debe a los estados contra cualquier amenaza exterior,
para mantener la forma interna de gobierno o para combatir cualquier rebelin o
trastorno domstico.

5. Uniformidad institucional entre la Federacion y los estados-miembros, en el

sentido de que las frmulas de gobierno deben ser las mismas. Si se acepta la
democracia, la forma republicana de gobierno y eI principio de la representacin en
la esfera federal, deben adoptarse en la misma medida, en la de los estados o
provincias. Difcilmente podra operar un Estado Federal a travs de la coexistencia
de principios polticos incompatibles.

8.1.5. Federacin: Divisin Territorial

8.1.6. El Pacto Federal
Artculo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica
representativa, democrtica, laica y federal, compuesta por Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, y por la Ciudad de Mxico,
unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental.

El federalismo debe ser entendido como una alternativa de formacin del Estado,
que adoptaron los pases de desarrollo tardo (como Alemania, Brasil, Argentina y
Mxico), que permiti juntar a las unidades polticas en un objetivo comn, de
mantener un mercado interno abierto e integrado, y utilizar el poder del gobierno
federal para recaudar recursos fiscales que pudieran financiar la provisin de
servicios pblicos, en particular, durante el siglo XIX, el servicio de la defensa militar
frente al exterior.

El federalismo, en su origen, no tiene entonces que ver con la libertad o la igualdad,

sino con un pacto entre los lderes de jurisdicciones heterogneas que buscan un
objetivo comn. De hecho, es difcil afirmar que el federalismo es normativamente
mejor que otras formas de gobierno.

Se trata de una forma de organizacin que permite que minoras territorialmente

concentradas protejan su "derecho" de mantener en sus territorios leyes propias

La peculiaridad del federalismo mexicano es su alto grado de centralizacin fiscal.

Durante el siglo XIX los ciudadanos, cuando pagaban impuestos, interactuaban en
primer lugar con las autoridades locales. El gobierno nacional obtena sus recursos
ms importantes de los impuestos al comercio exterior en las aduanas, lo cual
afectaba a una pequea minora de mineros y comerciantes. Pero desde la
perspectiva de la mayora de los pobladores, la relacin fiscal casi siempre tena
que ver con el gobierno local, ya fuera estatal o municipal. Esto cambi de manera
radical en el curso del siglo XX, cuando se crearon los sistemas fiscales modernos,
primero con la innovacin del Impuesto Sobre la Renta y despus el Impuesto al
Valor Agregado IVA
El problema del mal funcionamiento del pacto federal mexicano no se debe buscar
en el origen del mismo o una falta de autenticidad, sino en explicar por qu los
servicios pblicos que provee el Estado son de tan baja calidad. Una buena parte
de la explicacin viene dada por el arreglo federal que, debido a su centralizacin,
rompe el vnculo de responsabilidad de los polticos electos frente a los ciudadanos.