Politicas Sociais 2016 Vol - 24

POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise
24
24
Governo Federal POLTICAS SOCIAIS
acompanhamento e anlise
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
Ministro Dyogo Henrique de Oliveira Conselho Editorial
Alexandre Arbex Valadares
Ana Cleusa Serra Mesquita
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
Brancolina Ferreira
Edvaldo Batista de S
Herton Ellery Araujo
Jos Aparecido Carlos Ribeiro (editor adjunto)
Leonardo Alves Rangel (editor)
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Luana Simes Pinheiro
Natlia de Oliveira Fontoura
Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais possibilitando Colaboradores
Previdncia Rogerio Nagamine Contanzi
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de Social Marcelo AbiRamia Caetano
Milko Matjascic
desenvolvimento brasileiros e disponibiliza, para a Leonardo Alves Rangel
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Assistncia Ana Cleusa Serra Mesquita
Social Andrea Barreto de Paiva
Enid Rocha Andrade da Silva
Igo Gabriel dos Santos Ribeiro
Presidente Luana Passos
Ernesto Lozardo Luciana de Barros Jaccoud
Raissa Menezes de Oliveira
Diretor de Desenvolvimento Institucional Sade Andrea Barreto de Paiva
Rogrio Boueri Miranda Edvaldo Batista de S
Elisabeth Diniz Barros
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, Fabiola Sulpino Vieira
Roberta da Silva Vieira
das Instituies e da Democracia Srgio Francisco Piola
Alexandre de vila Gomide Educao Paulo Roberto Corbucci
Herton Ellery Araujo
Diretor de Estudos e Polticas Milko Matijascic
Macroeconmicas Ana Paula Meira
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior Ana Luiza Codes
Camillo de Moraes Bassi
Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Frederico Augusto Barbosa da Silva
Urbanas e Ambientais Cultura Frederico Barbosa da Silva

Juliana S
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Trabalho Ana Luiza neves de Holanda barbosa
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao e Renda Andre Gambier Campos
Brunu Marcus Ferreira Amorim
e Infraestrutura
Desenvolvimento Brancolina Ferreira
Joo Alberto De Negri Rural Alexandre Valadares
Daniela Pacfico
Diretora de Estudos e Polticas Sociais Fbio Alves
Lenita Maria Turchi Fernando Gaiger
Leonardo Rauta Martins
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas Marcelo Galiza
e Polticas Internacionais Igualdade Racial Antonio Teixeira Lima Junior
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho Carolina Orquiza Cherfem
Igualdade Ana Laura Lobato pinheiro
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao de Gnero Luana Simoes Pinheiro
Natalia de Oliveira Fontoura
Regina Alvarez Cintia Liara Engel
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria Ncleo de Gesto quila Estevo da Silva Campos
de Informaes Ilka Oliveira Torres
URL: http://www.ipea.gov.br Sociais (Ninsoc) Janaina Carvalho dos Santos
Lana Torres Barreto
Katia Flvia Santos Guimares Cosme
Henrique de Mello Assuno
Lus Cristovo Ferreira Lima
Mariana Fernandes Teixeira
Braslia, 2016 24
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2016
Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 -

(jun. 2000 - ). Braslia : Ipea, 2000
v. : il.
Publicao semestral, at 2008. Em 2009 publicou os
Vinte anos da Constituio federal, em 5 fascculos.
A partir de 2010 passou a ter periodicidade anual.
ISSN : 15184285
1. Poltica Social Peridicos. I. Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Polticas Sociais.
CDD 362.5
Para consulta a todas as edies de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, bem como
aos respectivos anexos estatsticos, acesse, no site do Ipea, o link <http://www.ipea.gov.br/
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As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,

no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................. 7
CAPTULO 1
PREVIDNCIA SOCIAL .......................................................................... 13
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL ........................................................................... 63
CAPTULO 3
SADE................................................................................................ 131
CAPTULO 4
EDUCAO ........................................................................................ 203
CAPTULO 5
CULTURA ....................................................................................................247
CAPTULO 6
TRABALHO E RENDA..........................................................................309
CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTO RURAL .............................................................. 361
CAPTULO 8
IGUALDADE RACIAL ...........................................................................429
CAPTULO 9
IGUALDADE DE GNERO ...................................................................481
APRESENTAO
A 24a edio do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise fruto do

trabalho de mais de quarenta pesquisadoras e pesquisadores. Seus nove captulos
trazem anlises sobre a atuao do governo federal nos principais setores que formam
o campo social da poltica pblica: previdncia social, assistncia social, sade,
educao, cultura, trabalho, desenvolvimento rural, igualdade racial e igualdade
de gnero. Em cada setor, discute-se seus avanos, lacunas e desafios, revelados com
base na observao e na problematizao dos eventos e das trajetrias ocorridos ao
longo do ano de 2014 e do primeiro semestre de 2015.
Elaborados e debatidos ao longo do segundo semestre de 2015, os textos
desta edio trazem, ora como pano de fundo, ora integrado ao ncleo da reflexo,
o dilogo com o agravamento da situao econmica e poltica: i) a estagnao
econmica tornara-se recesso; ii) a resilincia demonstrada at ento pelo mercado
de trabalho esvai-se rapidamente a partir de meados de 2014; iii) o contexto poltico
em constante ebulio desde as jornadas de junho de 2013 no se estabiliza aps
as eleies de 2014, ao contrrio, seguiria cada vez mais intenso.
No seria possvel apontar com a devida profundidade, em uma
curta apresentao, os achados e reflexes presentes em cada um dos captulos
que compem este volume de mais de quinhentas pginas. Contudo, , sim,
possvel realizar uma breve sntese de alguns dos principais assuntos aqui tratados,
como mostra da variedade e da densidade do retrato, sempre crtico, que a Diretoria
de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea traz, a cada edio deste peridico,
h mais de 15 anos.
O captulo 1, que dedicado s polticas de previdncia social, retoma nesta
edio a anlise das mudanas nas regras da penso por morte e do auxlio-doena,
realizando um balano entre proposto pela Medida Provisria no 664 de 2014 e o que
foi efetivamente alterado com a promulgao da Lei no 13.135/2015. Na seo 4
Temas em destaque , tambm analisada a flexibilizao do fator previdencirio por
meio da implantao da regra 85/95 progressiva, outra alterao importante nas
regras do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), na qual tambm ocorreram
idas e vindas durante a tramitao da Medida Provisria original a MP no 676.
Em ambos os casos, aponta-se que as mudanas inicialmente propostas foram
significativamente descaracterizadas no processo.
Na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas , o olhar distancia-se
um pouco da conjuntura, para apresentar uma anlise das mudanas no perfil dos
beneficirios da Previdncia Social no Brasil. Com base na trajetria de diversos
indicadores nos ltimos dez anos, tanto no regime geral, quanto nos regimes prprios,
8 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016
apontado que o perodo em questo se revela positivo para diversos indicadores,

inclusive para as contas previdencirias do Regime Geral de Previdncia Social,
refletindo uma dinmica econmica ainda favorvel do passado recente e da
significativa ampliao do emprego formal.
O captulo 2, dedicado s polticas de assistncia social, inicia refletindo sobre
o Estatuto da Famlia em tramitao, em que uma nova velha definio legal de
famlia poderia representar um retrocesso para as polticas assistenciais. Em seguida,
analisa outra questo da pauta legislativa: a reduo da maioridade penal e o
aumento do tempo de internao. Questiona-se o senso comum da impunidade
para o adolescente: os dados apresentados apontam para elevado percentual de
penas severas, com internao e privao de liberdade, inclusive em conflito com
o previsto no ECA.
A seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas segue no
tema do adolescente em conflito com a lei, analisando as polticas assistenciais
voltadas para esse pblico no mbito do Centro de Referncia Especializado
de Assistncia Social (Creas). Outro programa analisado nesta seo o de
Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif ), destacada estratgia voltada
para o acompanhamento familiar na poltica de assistncia social. Um balano
dos avanos do Programa Bolsa Famlia (PBF), sob a estratgia Brasil sem Misria,
realizado a seguir. Destaca-se a ampliao de cobertura propiciada pelo esforo de
busca ativa, justamente para alcanar os mais vulnerveis e invisveis; o aumento dos
valores recebidos por famlia, seja devido incluso de gestantes e nutrizes como
beneficirias e do maior limite de crianas atendidas por famlia, seja devido criao
do Benefcio para Superao da Pobreza Extrema; e a maior integrao com os
servios assistenciais (Paif) e com os programas de qualificao profissional (Pronatec).
Conclui a seo um oportuno relato sobre o Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
recuperando seus positivos impactos sobre desigualdade, pobreza, acesso educao
e ao trabalho, bem como o contexto de crescente judicializao da concesso
deste benefcio.
Finalmente, a seo 4 Tema em destaque encerra o captulo com uma
anlise dos avanos e desafios aps dez anos de construo do Sistema nico de
Assistncia Social (Suas), destacando o fortalecimento institucional do setor e a
maior capilaridade territorial de atuao, e os desafios considerados urgentes para
a melhoria da qualidade dos servios prestados: recursos humanos e a cooperao
com outras polticas pblicas.
O captulo 3, dedicado s polticas na rea de sade, inicia pela recuperao
da questo pblico-privado na oferta e no acesso a aes e servios de Sade,
enfatizando as dificuldades e as iniquidades geradas por essa relao, que pode
agravar-se ainda mais em futuro prximo, tendo em vista vrias pautas de concesso
Apresentao 9
de benefcios ao setor privado, ora em discusso no Legislativo, e o permanente

subfinanciamento do SUS, em paralelo a crescentes benefcios ao setor privado.
Na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas , so analisados,
entre outros assuntos, os programas de construo/ampliao/reforma de unidades
bsicas de sade, que visam melhorar a infraestrutura disponvel para a prestao
de atendimento pelas equipes de Sade da Famlia; o programa Mais Mdicos,
que em 2015 chegou a alocar mais de 18 mil mdicos em mais de 4 mil municpios;
os desafios da assistncia farmacutica na garantia do acesso a medicamentos;
a conjuntura no mercado de planos de sade; e as iniciativas de expanso na
formao de recursos humanos na rea mdica. Concluem a seo breves anlises
sobre as mudanas nas regras do financiamento do Sistema nico de Sade (SUS),
trazidas pela EC no 86; e a execuo oramentria do Ministrio da Sade, em 2014.
Finalmente, a seo 4 Tema em destaque traz uma reflexo sobre o processo
de planejamento no SUS, partindo do ciclo oramentrio Plano Plurianual (PPA),
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) ,
que deve ser definido pelas trs esferas de governo Unio, estados e municpios
at chegar aos instrumentos tpicos da poltica de sade o Plano de Sade e a
Programao Anual de Sade , que devem ser elaborados em cada uma das trs
esferas de governo, pactuadas nas comisses intergestores tripartite e bipartite,
e aprovadas pelo respectivo conselho nacional, estadual ou municipal de sade.
Destaca-se a enorme dificuldade de coordenao entre tantos atores em um
ambiente federativo.
O captulo 4, voltado s polticas de educao, inicia com uma anlise do ento
recente redesenho do programa Financiamento Estudantil (Fies) e aponta alguns
potenciais impactos desse ajuste, aps anos de crescimento acelerado. O ncleo
deste captulo dedica-se fundamentalmente a apresentar e a analisar as vinte
metas do Plano Nacional de Educao (PNE), aprovadas aps anos de tramitao
no Congresso, e que devero nortear as polticas pblicas de educao no perodo
de 2014 a 2024. So apontados os desafios, de diferentes ordens de grandeza,
que se colocam ao alcance de cada uma das metas. Ampliar o acesso em diversos
nveis e modalidades de ensino, avanar na qualidade, investir na formao e na
valorizao dos professores tudo isso em um ambiente de desigualdades regionais
e sociais e em um contexto federativo de baixa cooperao. Complica ainda mais a
situao geral o agravamento da conjuntura econmica. A estruturao de regime
federativo mais cooperativo, capaz de enfrentar a dimenso dos desafios exigidos
para o alcance das metas do PNE, justamente o Tema em destaque que conclui
este captulo.
O captulo 5, dedicado cultura, est voltado fundamentalmente para a
discusso do Plano Nacional de Cultura, em reviso e reconfigurao nos anos de
2015 e 2016, e do Sistema Nacional de Cultura. Na seo 2 Fatos relevantes ,
so apresentadas as cinco estratgias que compem o Plano Nacional de Cultura e

os desafios inerentes avaliao desse tipo de polticas pblicas, em que construir
indicadores que simultaneamente mensurem o que for quantitativo e revelem o
que for subjetivo e qualitativo remete a debates complexos, mas inevitveis, sobre o
que so prticas culturais e como elas so acessadas e vivenciadas pela populao.
Segue, na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas , com um
exaustivo relato analtico da experincia de construo do Plano Distrital
de Cultura, no Distrito Federal, fundamentado, inclusive, em trabalho de campo
entrevistas e observao dos processos participativos. Conclui o captulo a seo 4,
Tema em destaque, que traz o debate entre duas vises distintas para a configurao
da poltica pblica na cultura a viso legitimista e a viso pluralista e sobre
como os padres de interveno estatal na cultura so definidos e implementados
com base no embate e na mixagem dessas abordagens.
A deteriorao do mercado de trabalho brasileiro em 2015 o primeiro
tema a ser abordado pelo captulo 6, dedicado s polticas de trabalho e renda.
Tomando como ponto de partida um breve resumo do debate acerca dos problemas
relacionados com as medidas implementadas pela Nova Matriz Econmica, analisa em
seguida a trajetria dos principais indicadores do mercado de trabalho brasileiro,
mostrando o agravamento da situao, ao longo do ano, em comparao com o
perodo 2012-2014. Ainda na seo 2 Fatos relevantes , so analisadas importantes
iniciativas neste ramo das polticas pblicas: a Lei no 13.134/2015, que muda as
regras do seguro-desemprego, seguro-defeso e abono salarial; a Lei Complementar
no 150/2015, que regulamenta a Emenda Constitucional no 72/2013, colocando em
vigor uma srie de direitos antes negados aos trabalhadores e trabalhadoras domsticas;
e o Plano de Proteo ao Emprego, lanado pela Medida Provisria no 680/2015.
Na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas , analisada
a execuo oramentria do Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT) e dos
principais programas do Ministrio do Trabalho e Emprego. Destaca-se a difcil
sustentabilidade do FAT, entre os efeitos causados nas suas receitas pela desvinculao
de receitas da Unio (DRU) e pelas desoneraes no Programa Integrao
Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep)
e o crescimento, ainda que menos intenso em 2014, dos gastos com seguro-desemprego
e abono salarial; e as distintas trajetrias de crescimento das diversas modalidades
do seguro-desemprego: trabalhador formal, seguro-defeso, trabalhador domstico e
bolsa-qualificao. A seo termina com uma anlise do desempenho das polticas
de intermediao de emprego.
Conclui o captulo a seo 4 Tema em destaque, que se dedica a analisar a questo
da terceirizao de mo de obra no Brasil. Comeando por uma reviso histrica,
desde as origens deste processo, ainda no final dos anos 1960, at chegar ao debate atual,
especial ateno dedicada s caractersticas do Projeto de Lei no 4.330/2004, que visa
regulamentar a terceirizao de mo de obra no Brasil.
Apresentao 11
O stimo captulo dedica-se aos desafios e polticas voltados para o

desenvolvimento rural. Na seo 2 Fatos relevantes , abordado o mercado de
trabalho agrcola, apontando alguns avanos, como o aumento no nvel de
formalizao e nos rendimentos dos trabalhadores, porm insuficientes para
superar as precariedades que ainda caracterizam o emprego agrcola. A seguir,
discutem-se algumas ameaas colocadas sobre esses avanos, como a rediscusso do
conceito de trabalho anlogo escravido, e a regulamentao da terceirizao
de mo de obra, que podem ambas ter impactos importantes sobre o mercado de
trabalho agrcola e suas relaes de trabalho. As novas regras para o acesso ao
seguro-desemprego e ao abono salarial, e seu impacto especfico sobre o trabalhador
do campo, tambm so analisadas nesta seo. Conclui a seo um panorama dos
conflitos no campo no Brasil, onde se agregam luta campesina pelo acesso terra
e gua questes como a demarcao de terras indgenas e o reconhecimento de
populaes tradicionais.
A seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas inicia apontando
a aguda dificuldade oramentria imposta ao Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio nos anos de 2014 e 2015, para, em seguida, apresentar um balano do
Programa de Reforma Agrria, destacando a estagnao no nmero de famlias
assentadas a cada ano e os baixos investimentos em estruturao e consolidao.
Conclui a seo uma anlise do desempenho recente do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Por sua vez, conclui o captulo
a seo 4 Tema em destaque , que apresenta e problematiza os pilares do chamado
Novo Modelo para a Reforma Agrria, os quais norteariam a atuao do Incra
nos prximos anos.
O captulo 8, dedicado pauta de igualdade racial traz, neste nmero,
inovao importante ao tratar de temas como o projeto de lei da terceirizao e a
mudana na conceituao de trabalho anlogo ao trabalho escravo, como assuntos
prioritrios da luta pela igualdade racial. As franjas do mercado de trabalho, nas quais
as relaes e as protees so altamente precrias e, no limite, descambam para
o trabalho anlogo ao escravo, so locus privilegiado da produo e reproduo
da vida de homens negros e mulheres negras. O crescimento da renda mdia da
ltima dcada, bem como a maior formalizao, fenmenos tambm verificados
entre a populao negra, no foi capaz de reduzir, de forma sustentada, o fosso
entre negros e brancos no mercado de trabalho. Assim, mudanas no ordenamento
normativo e jurdico que impliquem maior tendncia terceirizao, bem como
maior dificuldade para enquadramento em crime de trabalho escravo atentam,
principalmente, contra a proteo dos trabalhadores negros e trabalhadoras negras.
A extino da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial (Seppir) em 2015 traada no contexto das dificuldades histricas de se
justificar e se institucionalizar a pauta de igualdade racial no Estado brasileiro.
Pautado pelo fatiamento poltico de suas pastas, da baixa participao dos negros
e negras em espaos decisrios, bem como pelo predomnio da meritocracia no

ethos dominante dos gestores pblicos, o Executivo destinou parcas e inconstantes
parcelas do fundo pblico pauta racial, tendo como maior feito dos ltimos anos
a instituio da poltica de cotas no ensino tcnico e superior.
Por fim, o captulo provoca a reflexo do leitor ao expor as razes histricas e
institucionais da ao do Estado mais consistentemente destinada populao negra:
a violncia exercida cotidianamente contra essa populao, sob o manto da
segurana pblica. O tema do genocdio de negras e negros, sejam crianas,
jovens, sejam adultos, por meio da privao de liberdade desumana, homicdio,
violncia policial e privao ao sofrimento da perda, rememoram-nos a extrema
desigualdade com que so tratados corpos, smbolos e conscincias negras.
De forma igualmente articulada, o captulo 9, sobre igualdade de gnero,
fundamenta-se em anlise detalhada das teorias, nmeros e expresses da sociedade
que revelam as profundas e diversas opresses sobre as mulheres: sobre seu corpo,
sobre sua atuao poltica e sobre sua vida laboral. O texto demonstra que o
substrato dessas expresses reside na profunda misoginia de nossa sociedade e na
sensualizao e coisificao dos corpos femininos, base para a generalizada cultura
do estupro em nosso pas.
O ano de 2015 contabilizou, entre muitos retrocessos para a pauta de
igualdade de gnero, ao menos, dois avanos: a regulamentao dos direitos
trabalhistas e previdencirios das trabalhadoras domsticas, por meio da LC no 150
e a contrarreao feminista a diversos casos pblicos reveladores da desigualdade
de gnero em nosso pas. Assim, campanhas da sociedade civil contra a cultura de
abusos e estupros tm se fortalecido nas redes sociais e nas ruas, mostrando a
amplitude do fenmeno da violncia contra a mulher e ratificando os nmeros j
conhecidos e aqui analisados dos feminicdios (4.762 casos em 2013) e dos estupros
contra mulheres e crianas (527 casos ao ano).
No campo da representao poltica das mulheres, a proposta de cota
nos assentos do Parlamento de aumento gradual dos atuais 9,9% para 10%,
12% e 15%, nas prximas trs eleies foi derrotada, mesmo sendo bastante tmida.
O Brasil ocupa o vergonhoso 118 o lugar no ranking de representao feminina,
entre 190 pases.
Em suma, nesta edio, mais uma vez revela-se um panorama bastante complexo
e diverso, o qual o nvel de consolidao e maturidade das polticas pblicas no mbito
do Estado e da sociedade variam consideravelmente. Porm, importante ressaltar
que esse mesmo panorama revela avanos e desafios que so, ao mesmo tempo,
especficos a cada setor, mas tambm enraizados nas dvidas histricas, marchas e
contramarchas enfrentadas pelo conjunto das polticas sociais.
Conselho Editorial
CAPTULO 1
PREVIDNCIA SOCIAL
1 APRESENTAO
O captulo de Previdncia Social da edio anterior deste peridico destacou,
em sua apresentao, que, no final do ano de 2014, o governo federal editou a
Medida Provisria (MP) n o 664, que alterara algumas regras dos benefcios de
penso por morte e auxlio-doena. A anlise ento feita ressaltou que antes
de sua eventual converso em lei, a medida seria apreciada e possivelmente alterada
no Congresso Nacional, principal frum para discusso, a respeito de alteraes no
regramento previdencirio.
Pois bem, o captulo atual retoma a discusso aberta com o envio da MP no 664,
destacando as alteraes originadas do processo de discusso e de apreciao
da matria no parlamento, chegando ao fim e ao cabo em sua converso na
Lei no 13.135/2015. Tambm apresenta a discusso a partir do envio da MP no 675,
de 17 de junho de 2015, e o advento da frmula 85/95 progressiva, que flexibiliza a
incidncia do fator previdencirio nas aposentadorias por tempo de contribuio do
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). O efeito conjugado dessas alteraes
pode ter piorado a sustentabilidade fiscal da Previdncia Social no Brasil.
Os ltimos anos testemunharam o advento de medidas de desonerao previ-
denciria, bem como sua ampliao. A crise econmica observada ao longo de 2015,
que resultou na queda da arrecadao previdenciria, bem como no resultado fiscal
do governo central, aliada falta de consenso sobre os eventuais efeitos benficos
de tais medidas resultaram em uma tentativa de recuo da poltica de desonerao.
Esse movimento, que resultou na Lei no 13.161/2015, tambm ser analisado
neste captulo, assim como as implicaes previdencirias da regulamentao da
Emenda Constitucional (EC) no 72, consubstanciada na Lei Complementar (LC)
no 150/2015, que ampliou direitos trabalhistas e previdencirios das trabalhado-
ras domsticas.
Na seo de Acompanhamento da poltica e dos programas, dado destaque para os
grandes nmeros do RGPS e dos Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores (RPPS).
Destaca-se a evoluo dos benefcios e despesas previdencirios no perodo recente.
O tema em destaque retoma e aprofunda algumas das discusses colocadas
na seo de Fatos relevantes, quais sejam, penso por morte e a introduo do fator
85/95 progressivo. Argumenta-se que, no caso das penses por morte, o benefcio
passa a se aproximar do observado na experincia internacional; reduzem-se alguns

incentivos para comportamentos que vo contra os objetivos do seguro social;
e, em termos de gasto, argumenta-se que o maior impacto ser no longo prazo devido
ao grande estoque de benefcios atualmente existentes gerados pelas antigas regras.
Em relao ao fator 85/95 progressivo, questiona-se o provvel crescimento
da despesa com tal benefcio no mdio e longo prazo.
2 FATOS RELEVANTES
A seo de Fatos relevantes abordar cinco temas: i) as alteraes nas regras das penses
por morte e auxlio-doena trazidas na MP 664, de 30 de dezembro de 2014, e sua
converso na Lei no 13.135, de 17 de junho de 2015; ii) a MP no 675, de 17 de junho
de 2015, com o veto formula de clculo 85/95 para as aposentadorias por tempo de
contribuio e sua regra progressiva para a frmula 90/100; iii) MP no 672, de 24
de maro de 2014, convertida na Lei no 13.152, de 29 de julho de 2015, sobre o
reajuste do salrio-mnimo e a proposta vetada pela presidenta da ampliao da regra de
correo do salrio-mnimo para todas as aposentadorias; iv) a nova poltica de desonerao
de folha promovida pela Lei no 13.161, de 31 de agosto de 2015; e, por fim, v) a regu-
lamentao na perspectiva previdenciria da EC no 72, de 2 de abril de 2013, sobre os
trabalhadores domsticos por meio da Lei Complementar no 150, de 1o de junho de 2015.
2.1 Alteraes nas regras de penses por morte e auxlio-doena

Dentro do conjunto de medidas do ajuste fiscal tomadas no final de 2014, destaca-
vam-se aquelas voltadas para reduzir a despesa do Regime Geral de Previdncia Social,
em especial, com penso por morte e auxlio-doena, por meio da MP no 664/2014,
posteriormente convertida na Lei no 13.135/2015. A referida medida tambm buscou
flexibilizar as possibilidades de execuo da percia mdica ao eliminar a competncia
privativa dos mdicos peritos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e abrir novas
possibilidades deprestao do servio. A principal mudana proposta pela MP no 664/2014
foi uma grande reestruturao das regras de penso por morte do RGPS, sendo que
algumas medidas tambm foram estendidas para os servidores pblicos federais.
A tramitao da MP no 664/2014 no Congresso Nacional foi marcada por forte
resistncia s alteraes propostas, que se explicam pela ausncia de uma negociao
prvia do governo com as lideranas polticas e com a sociedade, de tal sorte, que a
referida MP sofreu importantes modificaes durante sua tramitao no Legislativo.
De forma mais precisa, foram apresentadas 517 emendas MP no 664/2014.
Um processo de negociao e debate da medida com a sociedade e o Congresso
poderiam ter facilitado a tramitao e possibilitado menores alteraes em relao
s que efetivamente ocorreram. De qualquer forma, embora o ajuste sancionado
pela Lei no 13.135/2015 nas regras de penso por morte tenha sido mais tnue
que o proposto pela MP no 664, representaram um avano em relao situao
prevalecente antes da referida MP.
Previdncia Social 15
2.1.1 Tempo mnimo de contribuio para penses

Uma primeira alterao foi a introduo da exigncia de carncia ou tempo mnimo
de contribuio de 24 meses, pois a concesso era feita apenas com a exigncia de
qualidade do segurado, permitindo que apenas uma contribuio no teto do RGPS
gerasse um benefcio vitalcio de valor mximo. Portanto, o objetivo fundamental
da medida era evitar esse tipo de comportamento distorcivo. Essa situao cla-
ramente insustentvel do ponto de vista fiscal, bem como injusta com segurados
que contriburam a vida toda e recebem benefcios com valores bem menores
ou mesmo salrio-mnimo. Como a maior parte dos benefcios de penso por
morte decorrente de benefcio anterior, mais especificamente da aposentadoria
do instituidor, essa medida ter maior efeito sobre benefcios no precedidos,
que no so a maioria.
Havia excees exigncia de dois anos de contribuio, nos casos de bito do
instituidor decorrente de acidentes de trabalho ou doena profissional ou
do trabalho, em que permaneceria apenas a exigncia de qualidade do segurado.
Durante a tramitao da medida no Congresso Nacional e posterior sano
do Executivo, o prazo foi reduzido de 24 para 18 meses, bem como foi criado
pagamento de quatro meses de benefcio para segurados que no tivessem
vertido esse nmero mnimo de contribuies, o que na prtica significa
que o Brasil continua sendo um dos poucos pases que no exigem carncia.
O pagamento de quatro meses ainda representa um estmulo a comportamen-
tos diferentes do esperado, quando da elaborao da medida, embora tenha
reduzido o prmio desse referido comportamento. As excees tambm
foram alteradas de acidentes de trabalho para um conceito muito mais amplo
e mais impreciso de acidente de qualquer natureza, sendo mantida a doena
profissional ou do trabalho. Essa maior impreciso pode elevar o nvel de
judicializao da concesso de benefcios do INSS, que j relevante.
Na proposta de introduo de carncia feita pela MP no 664, houve a extenso
para os servidores pblicos federais por meio da alterao da Lei no 8.112/1990.
Note que a justificativa aqui nada tem que ver com comportamentos oportunistas,
tendo em vista que a entrada no servio pblico se d por concurso pblico.
De qualquer forma, o pagamento de quatro meses de benefcio tambm foi
estendido na verso final sancionada pela Lei no 13.135/2015 para servidores que
no tivessem dezoito meses de contribuio, bem como tambm se aplicam s
excees nos casos do bito do servidor que tenha sido decorrente de acidente de
qualquer natureza ou doena profissional ou do trabalho.1
1. Cabe salientar que para o cumprimento da carncia de dezoito meses de contribuio, tanto para trabalhadores
vinculados ao RGPS quanto para aqueles vinculados a um regime de previdncia de servidor pblico, ser considerado
o tempo de contribuio em ambos regimes, de tal sorte que aqueles que mudem de regime no sero prejudicados.
De acordo com dados do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social,

considerando as penses concedidas em 2014, apenas 10.742 benefcios de penso
por morte no precedidas tiveram tempo de contribuio do instituidor inferior
a dois anos, que era a proposta da MP no 664, que correspondeu a 2,6% do
total de cerca de 410 mil penses por morte concedidas em 2014. Em relao ao
parmetro que foi sancionado pela Lei n o 13.135/2015, os dados apontam que
9.081 benefcios (2,2% da concesso total) tinham tempo de contribuio inferior
a 18 meses. Portanto, nota-se que, a priori, o volume de benefcios afetados no
to grande, tratando-se mais de uma medida moralizadora. Nesse sentido, a insti-
tuio de pagamento de quatro meses para quem no atendesse os dezoito meses
de contribuio, acabou por diminuir, mas no eliminar integralmente o incentivo
para esses referidos comportamentos indesejados. Isso porque, considerando o teto
do RGPS em 2015, seria possvel que apenas uma contribuio de R$ 932,75
pudesse gerar um fluxo de benefcios de R$ 18.655.
2.1.2 Tempo mnimo de casamento ou unio estvel para penses

Outra importante alterao proposta pela MP no 664 foi a introduo de tempo
mnimo de casamento ou unio estvel para o direito a penso para os cnjuges.
Os(As) vivos(as) precisariam estar casados ou em unio estvel com o instituidor
com antecedncia de pelo menos dois anos em relao data do bito para ter
direito penso. Contudo, novamente, esse ajuste tambm foi amenizado durante
a tramitao no Congresso Nacional com o estabelecimento de pagamento de
quatro meses de benefcio para segurados que no cumprissem o tempo mnimo
de casamento ou unio estvel, o que acabou por manter algum estmulo a compor-
tamentos oportunistas, embora reduza o valor passvel de ser obtido. Cabe enfatizar
que mesmo que o casamento no tivesse ocorrido h mais de dois anos antes
do bito do instituidor, caso o casal tivesse filhos menores de 21 anos haveria a
concesso de penso e proteo para os referidos filhos.
Tambm havia excees a essa condicionalidade, mais especificamente para
os casos de bito do instituidor serem decorrentes de acidente posterior ao casa-
mento ou ao incio da unio estvel, bem como, se o cnjuge, o companheiro ou
a companheira fossem considerados incapazes e insuscetveis de reabilitao para o
exerccio de atividade remunerada que lhes garantisse subsistncia, mediante exame
mdico-pericial a cargo do INSS. As excees tambm foram modificadas, de tal
sorte que, na sano, ficou estabelecido como exceo o caso de bito do insti-
tuidor decorrente de acidente de qualquer natureza ou doena profissional ou
do trabalho sem condicionar que tenham ocorrido depois do casamento ou do
incio da unio estvel. Ademais, para cnjuges, companheiros ou companheiras
com invalidez ou deficincia, o trmino do pagamento da penso passa a ocorrer
pela cessao da invalidez ou o afastamento da deficincia. Alm da impreciso
do conceito de acidente de qualquer natureza, que pode gerar judicializao ao
vincular o fim da penso do cnjuge ao afastamento da deficincia, cria-se uma

confuso de deficincia com incapacidade laboral.
O estabelecimento do tempo mnimo de dois anos de casamento ou unio
estvel para cnjuges tambm foi estendida para os servidores pblicos federais
por meio de alterao na Lei n o 8.112/1990.
2.1.3 Durao do benefcio de penso em funo da idade do pensionista na data de

bito do instituidor
Com MP no 664, a penso por morte deixara de ser um benefcio de carter
vitalcio independente da idade do(a) vivo(a), que, por sua vez, guarda relao
com sua capacidade laboral.
A experincia internacional normalmente vincula durao da penso com
a idade do vivo(a), sua (in)capacidade laboral ou a existncia ou no de filhos.
No Brasil, antes da MP no 664, havia a garantia de penso vitalcia, mesmo se o
cnjuge fosse uma pessoa jovem, com plena capacidade laboral, com excelente nvel
de renda e sem filhos. A presuno de dependncia econmica para os cnjuges
foi mantida. Na proposta estabelecida pela MP n o 664, a durao passaria a ser
determinada pela expectativa de sobrevida do(a) vivo(a), de forma que quanto
maior a expectativa (menor idade) menor seria a durao do benefcio, seguindo a
lgica de que cnjuges jovens teriam capacidade laboral para gerar renda para
a famlia do instituidor.
A MP no 664 estabelecia que vivos(as) com expectativa de sobrevida igual ou
menor a 35 anos teriam direito penso vitalcia, enquanto aqueles com expectativa
acima desse patamar teriam durao variando de 3 a 15 anos. A utilizao da
tabela do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) vigente estabelecia
na prtica que apenas teriam direito ao benefcio vitalcio cnjuges com 44 anos
de idade ou mais. Utilizando a mesma tabela do IBGE, vigente na poca da MP,
para vivos(as) com menos de 44 anos de idade, a durao seria (ver tabela 1):
i) 15 anos, para aqueles com idade entre 39 e 43 anos; ii) 12 anos, para aqueles com
idade entre 33 e 38 anos; iii) 9 anos, para idades entre 28 e 32 anos; iv) 6 anos,
para idades entre 22 e 27 anos; v) 3 anos, para aqueles com idade at 21 anos.
Como o critrio era a expectativa de sobrevida calculada pelo IBGE, haveria atuali-
zao desses limites de idade todo ano, com a publicao de nova tabela, de forma
similar ao que feito para o fator previdencirio. Cabe destacar que a durao,
no necessariamente vitalcia, refere-se ao cnjuge ou companheiro(a), pois para
os filhos ficava mantida a regra geral de pagamento do benefcio at completarem
a idade de 21 anos.
Novamente, a medida foi alterada durante a tramitao no Congresso Nacional
e posterior sano pelo Poder Executivo. Em primeiro lugar, embora tenha sido
mantida a durao varivel, o critrio deixou de ser a expectativa de sobrevida e
foi estabelecida uma faixa de idade que dever ser atualizada a cada trs anos de
acordo com o incremento da expectativa de vida ao nascer ou quando esse indicador
tiver um incremento de pelo menos um ano. De forma similar ao estabelecido pela
MP no 664, o benefcio vitalcio continua a ser para a idade de 44 anos ou mais,
mas no h vinculao com a expectativa de sobrevida e, portanto, no h alterao
anual de acordo com a publicao de nova tabela do IBGE. Para pessoas com
idade inferior a 44 anos, foi estabelecida a seguinte durao: i) 20 anos, entre 41 e
43 anos de idade; ii) 15 anos, entre 30 e 40 anos de idade; iii) 10 anos, entre 27 e 29
anos de idade; iv) 6 anos, entre 21 e 26 anos de idade; v) 3 anos, com menos de
21 anos de idade. Essa medida tambm foi estendida aos servidores pblicos federais.
Cabe reforar que essas duraes estabelecidas pela sano da Lei no 13.135/2015
e mostradas na tabela 1 no se aplicam: i) aos cnjuges com invalidez ou deficin-
cia que, como j colocado anteriormente, tm o fim do pagamento vinculado
cessao da invalidez ou pelo afastamento da deficincia; ii) para aqueles segurados
que no tivessem dezoitos meses de contribuio ou dois anos de casamento e no
se enquadrassem nas excees, que teriam direito a quatro meses de benefcio.
TABELA 1
Durao da penso por morte de cnjuge na MP no 664 e na Lei no 13.135/2015
Durao do Expectativa de sobrevida Idade do cnjuge na data de Durao do Idade do cnjuge
benefcio na (E(x)) do cnjuge na data bito do instituidor usando benefcio na data de bito do
MP no 664/2014 de bito do instituidor tabela do IBGE vigente no da Lei no instituidor em anos na
em anos MP no 664/2014 em anos perodo da MP em anos1 13.135/2015 Lei no 13.135/20152
3 55 < E(x) At 21 3 At 20
6 50 < E(x) 55 22 a 27 6 21 a 26
9 45 < E(x) 50 28 a 32 10 27 a 29
12 40 < E(x) 45 33 a 38 15 30 a 40
15 35 < E(x) 40 39 a 43 20 41 a 43
Vitalcia E(x) 35 44 ou mais Vitalcia 44 ou mais
Elaborao dos autores, com base na Medida Provisria no 664/2014 e na Lei no 13.135/2015.
Notas:1 Atualizao das idades com periodicidade anual em funo da nova tabela de expectativa de sobrevida do IBGE;
2
Atualizao das idades com periodicidade de no mnimo trs em trs anos pelo incremento da expectativa de vida ao
nascer ou quando esse indicador tiver um incremento de pelo menos um ano.
2.1.4 Crime doloso e penso por morte

Um importante aperfeioamento da legislao previdenciria no pas foi a previso
legal de perda de direito a penso por morte para dependente condenado que
cometesse crime doloso que resultasse na morte do instituidor. Essa restrio
no existia na legislao previdenciria e havia a possibilidade de suspenso do
pagamento por parte do INSS por ao administrativa, mas sem base legal.
Mesmo essa mudana, cujo contedo certamente no polmico, tambm foi
modificada no Congresso Nacional, com alterao para transitado em julgado
e no mais condenado. Na prtica, isso pode implicar o pagamento por longo
perodo de tempo at que o benefcio possa ser efetivamente cessado, sendo que
esses pagamentos podem ser de difcil recuperao. Embora tal mudana possa
ser considerada defensvel do ponto de vista do amplo direito de defesa, havia a
possibilidade de que um condenado em primeira instncia pudesse receber o
benefcio de forma retroativa caso posteriormente fosse comprovada ou declarada
judicialmente sua inocncia. Fica a dvida de qual ser o procedimento na prtica
do INSS, que vinha suspendendo pagamentos de penso nesses casos mesmo sem a
previso legal, ou seja, se haver a suspenso j com a condenao ou efetivamente
apenas quando transitado em julgado. Essa medida tambm foi estendida aos
servidores pblicos federais, por meio de alterao da Lei no 8.112/1990.
2.1.5 Perda da penso em caso de simulao de casamento

A Lei no 13.135/2015 foi sancionada com a introduo de um dispositivo que
determina que
perde o direito penso por morte o cnjuge, o companheiro ou a companheira
se comprovada, a qualquer tempo, simulao ou fraude no casamento ou na unio estvel,
ou a formalizao desses com o fim exclusivo de constituir benefcio previdencirio,
apuradas em processo judicial no qual ser assegurado o direito ao contraditrio e
ampla defesa.
Embora a introduo desse dispositivo seja positiva e no gere nenhum prejuzo,
na prtica difcil prever o impacto efetivo da medida, tendo em vista que pode
haver dificuldade de comprovao da fraude.
2.1.6 Frmula de clculo da penso por morte

Alm de alteraes nos critrios de elegibilidade e da durao, a MP no 664 tambm
props mudanas na frmula de clculo do valor do benefcio. Antes da referida MP,
o valor da penso por morte era dado por 100% do valor da aposentadoria que
o instituidor recebia ou que teria direito caso estivesse aposentado por invalidez.
No ltimo caso, essa regra implica 100% do salrio de benefcio, ou seja, da mdia
dos 80% maiores salrios de contribuio desde julho de 1994. Internacionalmente,
tradicional que a taxa de reposio da penso por morte seja inferior a 100%,
em funo da reduo do tamanho da famlia. Ademais, antes da MP no 664, havia a
reverso de cotas, ou seja, no caso de cessao da cota de um dependente, o valor
dessa cota era revertido para os dependentes remanescentes. A ttulo de exemplo,
quando um filho atingia a idade de 21 anos, o valor da sua cota era revertido para
as pessoas que ainda mantm a condio de dependente como, por exemplo,
vivo(a) e demais filhos menores de 21 anos.
A MP no 664 props que o valor da penso por morte fosse de 50%,
de cota familiar, mais 10% por dependente da aposentadoria que o instituidor
recebia ou teria direito a receber caso estivesse aposentado por invalidez e,
portanto, o valor da penso passaria a variar de acordo com o tamanho da famlia.
Tambm havia a proposta do fim de reverso das cotas.
Novamente, durante a tramitao no Poder Legislativo, houve alterao das

proposies encaminhadas pelo Executivo e, nesse caso, houve rejeio integral
da alterao na frmula de clculo do valor dos benefcios e no fim da reverso
das cotas, voltando situao anterior da MP. Portanto, retornou a integralidade
no valor do benefcio e a manuteno da reverso de cotas.
De modo geral, pode-se afirmar que a minirreforma, concretizada em 2014,
por meio da Medida Provisria no 664, de 30 de dezembro de 2014 (convertida na
Lei no 13.135/2015, alterando a Lei no 8.213/1991), efetivamente reduziu a distncia
entre a normativa brasileira e a realidade internacional no tocante a esse impor-
tante benefcio previdencirio, mas ainda permaneceram diferenas significativas.
Ademais, as modificaes realizadas no Congresso diminuram de forma muito
significativa o impacto fiscal das mudanas, bem como ainda mantiveram a
possibilidade ou incentivo para comportamentos distorcidos. De qualquer forma,
h que se reconhecer que as novas regras sancionadas pela Lei no 13.135/2015
representaram avano em relao situao prevalecente antes da referida MP no
que se refere s regras de penso por morte.
A supracitada lei tambm estabeleceu, em seu Artigo 5o, que os atos praticados
com base em dispositivos da MP no 664 deveriam ser revisados de acordo com as
regras definitivas estabelecidas na Lei no 13.135/2015. A ttulo de exemplo, as penses
concedidas com valor de 50% + 10% do salrio de benefcio por cada dependente, de
maro de 2015 at a sano da Lei no 13.135/2015, devero ser revisadas para 100%.
Do ponto de vista fiscal, portanto, a MP no 664 foi substancialmente modi-
ficada pelo Congresso Nacional, e certamente houve uma diminuio relevante da
reduo da despesa com o pagamento das penses por morte previsto incialmente
com a MP no 664, embora ainda haver alguma diminuio dos gastos.
Tambm houve alteraes no rol de dependentes, que afetam o pagamento
da penso, em especial em relao s pessoas com deficincia, tanto pela tramitao da
MP no 664, quanto pela chamada Lei Brasileira de Incluso (LBI) ou Estatuto
da Pessoa com Deficincia, que foi sancionada pela Lei no 13.146, de 6 de julho de 2015.
Embora a MP no 664 no tratasse de mudanas do rol de dependentes, durante sua
tramitao no Congresso Nacional, houve alterao. Antes da MP, o conceito
de dependente inclua filhos e irmos no emancipados menores de 21 anos ou de
qualquer idade, desde que invlidos ou com deficincia mental ou intelectual que
o tornassem absolutos ou relativamente incapazes, assim declarado judicialmente.
Foram aprovadas emendas que excluram a condicionalidade de que o filho ou
irmo no fossem emancipados, bem como no tocante deficincia, sendo definido,
portanto, como dependente o deficiente mental ou intelectual, de qualquer grau,
ou deficiente grave. Alm de ser questionvel a excluso da condicionalidade
de emancipado, em conflito com o cdigo civil, ao excluir da condio de deficincia
mental ou intelectual o condicionante de absoluta ou relativamente incapaz,
assim declarado judicialmente, no apenas se afasta do conceito de incapacidade,

como de certa forma pode permitir que qualquer nvel de deficincia intelectual
possa garantir direito penso vitalcia, bem como trata a deficincia como
sinnimo de incapacidade.
Na sano da Lei no 13.135/2015, foi vetada a alterao em relao ao filho,
com o argumento de que a medida acabaria por presumir a dependncia econmica
de filho emancipado, em conflito com a prpria natureza do instituto da emanci-
pao do direito civil. Contudo, foi sancionada a mudana similar para os irmos
mesmo com a previso de um vacatio legis de seis meses para a deficincia grave e
de dois anos para a mental ou intelectual. A alterao, tanto do filho quanto irmo
com deficincia mental ou deficincia intelectual ou deficincia grave, foi aprovada
para os servidores pblicos federais por meio da alterao na Lei no 8.112/1990.
Posteriormente, apenas algumas semanas depois da sano da Lei no13.135/2015,
houve nova mudana com a sano da LBI ou Lei no 13.146/2015 por ter sido
aprovada nova redao que trazia de volta condicionalidade de filhos ou irmos
no emancipados, mas mantendo o direito penso por morte para deficien-
tes mentais ou deficientes intelectuais de qualquer grau e deficientes graves de
qualquer idade. Claramente, houve uma ampliao do rol de dependentes para
as pessoas com deficincia, com uma clara distoro conceitual ao equiparar,
em algum grau e de forma equivocada, deficincia com incapacidade laboral.
Ademais, foi revogado o 4o do Artigo 77, que estabelecia uma reduo de 30% da
cota individual da penso por morte de deficiente mental ou deficiente intelectual
que passasse a exercer atividade remunerada, bem como garantia o reestabeleci-
mento da integralidade da penso em caso de fim do exerccio da referida atividade
remunerada. Com essa revogao, mesmo que o deficiente mental ou intelectual
passe a exercer alguma atividade remunerada, no ter a reduo de 30% e poder
manter a sua cota de penso de forma integral.
O cenrio das regras de penso por morte anterior promulgao da MP no 664,
que motivou a sua edio, ser discutido de forma mais aprofundada na seo
Temas em destaque.
Todas as mudanas nas regras de penso, como perodo mnimo de contribui-
es e de casamento e unio estvel, alterao da durao do benefcio para cnjuges
e outras tambm aplicam-se ao auxlio-recluso, tendo em vista que o Artigo 80
da Lei no 8.213/1991 estabelece que o referido benefcio ser devido nas mesmas
condies da penso por morte aos dependentes do segurado recolhido priso,
que no receber remunerao da empresa nem estiver em gozo de auxlio-doena,
de aposentadoria ou de abono de permanncia. Na realidade, o auxlio-recluso
um benefcio similar penso por morte, com a diferena de que no primeiro caso
o fato gerador que compromete a capacidade de sustento da famlia a recluso
do segurado e, no segundo, a morte do instituidor.
2.1.7 Auxlio-doena
Tambm houve alteraes nas regras do auxlio-doena e na percia mdica.
Em primeiro lugar, a MP no664 propunha duas alteraes em relao ao auxlio-doena:
i) ampliao do prazo de afastamento, a cargo do empregado, de 15 para 30 dias
para o segurado empregado; ii) instituio de um teto para o valor do auxlio-doena
que passava a ser a mdia dos doze ltimos salrios de contribuio. A primeira
proposta foi justificada com o incremento ao longo do tempo da durao dos
afastamentos que chegaram a uma mdia de cerca de oito meses, refletindo a
maior participao daqueles decorrentes de doenas ou problemas crnicos.
Portanto, era uma medida que alterava a distribuio dos custos dos afastamentos
entre o governo e os empregadores. A medida resultaria na transferncia de custos
do RGPS para os empregadores, sem necessariamente, apresentar prejuzos para
os trabalhadores. Contudo, essa medida foi rejeitada pelo Poder Legislativo,
provavelmente, em funo, entre outros fatores, da resistncia patronal medida.
A instituio para um teto para auxlio-doena era, na realidade, uma proposio
legislativa que j tramitava h vrios anos no Congresso Nacional e era justificada
pelo fato do clculo do referido benefcio, em muitos casos, ficar acima do ltimo
salrio do trabalhador e, dessa forma, poderia at mesmo ser um desestmulo
volta a atividade. Essa proposta foi aprovada pelo Legislativo e sancionada pelo
Poder Executivo.
A MP no 664 tambm tinha como uma das suas proposies a flexibilizao da
prestao da percia mdica. A Lei no 10.876, de 2 de junho de 2004, definia como
competncia privativa dos peritos mdicos da Previdncia Social o exerccio das
atividades mdico-periciais inerentes ao RGPS. A referida MP excluiu a compe-
tncia privativa, abrindo a possibilidade de formas alternativas de execuo ou
prestao desse importante servio.
A MP no 664, alm de excluir a competncia privativa dos mdicos peritos
do INSS, alterou a Lei no 8.213 de forma que ficou prevista a possibilidade de
que o INSS, a seu critrio e sob sua superviso, poderia realizar percias mdicas:
i) por convnio ou acordo de cooperao tcnica com empresas; ii) por termo de
cooperao tcnica firmado com rgos e entidades pblicos, especialmente onde
no houver servio de percia mdica do INSS.
Por um lado, a flexibilizao pode ser vista como positiva tendo em vista que
a oferta de percia mdica ainda um gargalo na prestao de servios do INSS,
havendo localidades onde o agendamento de percia ultrapassava o patamar de
cem dias, embora na mdia o valor fosse inferior a esse patamar. Nesse sentido, ampliar
as possibilidades de execuo do servio pode ser visto como um mecanismo para
melhorar a qualidade dos servios pblicos. Contudo, por outro lado, a flexibilizao
levanta algumas preocupaes: i) no passado, a terceirizao da percia resultou em
um expressivo aumento do estoque de auxlio-doena e, aparentemente, fragilizao

dos controles da concesso e da despesa com benefcios decorrentes de incapacidade;
ii) vrios segmentos da sociedade criticaram as alternativas apresentadas, seja pela
possibilidade de terceirizao ou mesmo pela liberao de percia por empresas
privadas, sendo que, nesse ltimo caso, poderia haver conflito de interesses.
Durante a tramitao dessas alteraes na percia mdica, houve resistncia em
relao s percias realizadas pelas empresas e possibilidade de terceirizao para
o setor privado, em especial, pelas centrais sindicais dos trabalhadores. A verso
aprovada pelo Congresso Nacional, que foi para sano da presidenta da Repblica,
estabelecia que nos casos de impossibilidade de realizao de percia mdica pelo
rgo ou setor prprio competente, assim como de efetiva incapacidade fsica ou
tcnica de implementao das atividades e de atendimento adequado clientela da
previdncia social, o INSS poderia, sem nus para os segurados, celebrar, convnios,
termos de execuo descentralizados, termos de fomento ou de colaborao,
contratos no onerosos ou acordos de cooperao tcnica para realizao de
percia mdica, por delegao ou simples cooperao tcnica, sob sua coordenao
e superviso, com: i) rgos e entidades pblicos ou que integrem o Sistema nico
de Sade (SUS); ii) entidades privadas de servio social e de formao profissional,
vinculadas ao sistema sindical, ou seja, ao Sistema S; iii) entidades privadas de
comprovada idoneidade financeira e tcnica, desde que no empregassem o segurado.
Contudo, houve veto a todas alternativas, exceto a prestao do servio pelo SUS,
sendo que a alegao para o veto foi a de que
em decorrncia da natureza das percias mdicas tratadas, no caberia atribu-las a
entidades privadas sem as devidas restries, sendo mais adequado permanecerem no
mbito de rgos e entidades pblicos ou que integrem o Sistema nico de Sade (SUS).
Portanto, a deciso foi a de manter as percias no mbito do setor pblico.
Mesmo reconhecendo que a flexibilizao das possibilidades de execuo
da percia seja, a priori, conceitualmente positiva e uma forma de tentar buscar
melhorias na qualidade de prestao de servios e mais celeridade no atendi-
mento dos segurados, bastante duvidoso que a medida seja amplamente eficaz.
Tal prognstico leva em considerao que o SUS j tem dificuldades para atender
a demanda que enfrenta atualmente e, certamente, ter dificuldade para dar conta
dessa demanda adicional, at mesmo pela execuo altamente descentralizada no
mbito do SUS que dificultar a coordenao com o INSS. De qualquer forma,
a medida uma tentativa vlida, que precisar ser avaliada no futuro.
O quadro 1 sintetiza para o benefcio de penso por morte as principais
alteraes propostas e o resultado aps apreciao no Congresso Nacional.
QUADRO 1
Regras de penso por morte no Brasil regra anterior, proposta de reforma
paramtrica (MP no 664/2014) e regras aprovadas (Lei no 13.135/2015)
Regra antes da
Critrio Regra da MP no 664/2014 Regra sancionada pela Lei no 13.135/2015
MP no 664
A exigncia foi reduzida para dezoito meses de
Carncia de dois anos de contribuio, mas foi criado pagamento do benef-
Concesso penso
contribuio, exceto para cio para quatro meses de contribuio para segura-
por morte independe
acidentes do trabalho ou doena dos que no cumprissem tal condicionalidade,
Carncia de carncia. Exigncia
profissional ou do trabalho. alm de alterao das excees para acidente
apenas da qualidade
Alterao tambm estendida para de qualquer natureza ou de doena profissional
de segurado.
os servidores pblicos federais. ou do trabalho. Essas alteraes tambm foram
estendidas para os servidores pblicos federais.
Embora tenha sido mantido o perodo mnimo
Introduo da exigncia de dois
de dois anos de casamento ou unio estvel,
anos de casamento ou unio
foi criado pagamento por quatro meses de
estvel. Exceo se bito do
contribuio para segurado que no cumprir essa
Tempo instituidor fosse decorrente de
No havia exigncia condicionalidade. Exceo para caso de bito
mnimo de acidente posterior ao casamento
de tempo mnimo do instituidor ter sido decorrente de acidente de
casamento ou unio estvel ou se o cnjuge
de casamento ou qualquer natureza ou doena profissional ou do
ou unio fosse considerado incapaz para
unio estvel. trabalho, bem como para cnjuges com invalidez
estvel exerccio de atividade remunerada
ou deficincia, casos em que o fim do pagamento
que garantisse a subsistncia.
se d, respectivamente, pela cessao da
Mudana estendida para os
invalidez ou afastamento da deficincia. Mudana
servidores pblicos federais.
estendida para os servidores pblicos federais.
Durao do benefcio dependeria
da expectativa de sobrevida do
Penso para o
cnjuge na data de bito do Durao foi definida de acordo com a idade
cnjuge era vitalcia,
instituidor, sendo vitalcia para do cnjuge na data de bito do instituidor,
independentemente
expectativa de sobrevida de at sendo vitalcia para 44 anos ou mais de idade
da idade do cnjuge/
Durao 35 anos (idade pela tabela atual e variando de 3 a 20 anos para aqueles com
vivo(a), na data do
do bene- de 44 anos ou mais) e variando menos de 44 anos. Essas faixas passam a ser
bito do instituidor,
fcio para de 3 a 15 anos para aqueles atualizadas no mnimo de trs em trs anos pelo
mesmo que sem filhos,
cnjuges com expectativa de sobrevida incremento na expectativa de vida ao nascer ou
com plena capacidade
acima de 35 anos. Atualizao quando o referido incremento desse indica-
laboral e sem depen-
da idade seria anual, de acordo dor alcanar o mnimo de um ano. Alterao
dncia econmica,
com publicao de nova tabela estendida para os servidores pblicos federais.
que presumida.
do IBGE. Alterao estendida para
os servidores pblicos federais.
No havia restrio
Exclua direito penso para
legal ao recebimento Foi mantida a perda de direito penso para o
o dependente condenado pela
Homicdio de penso para dependente condenado pela prtica de crime de
prtica de crime doloso que
do institui- dependente que que tenha dolosamente resultado na morte do
resultasse na morte do segurado.
dor doloso cometesse crime segurado, mas aps trnsito em julgado. Mudana
Mudana estendida para os
doloso que resultasse estendida para os servidores pblicos federais.
servidores pblicos federais.
na morte do instituidor.
Valor de 100% da
aposentadoria que o
instituidor recebia ou
Valor da aposentadoria passava a
que teria direito se
ser 50% de cota familiar + 10%
estivesse aposen-
por dependente da aposenta-
tado por invalidez,
Valor do doria que o instituidor recebia Regras propostas pela MP foram rejeitadas e
ou seja, 100% do
benefcio ou que teria direito se estivesse foram mantidas as regras anteriores MP.
salrio de benefcio,
aposentado por invalidez, mantida
nesse ltimo caso. A
a garantia de salrio-mnimo.
cessao da cota de
Fim da reverso de cotas.
um dependente reverte
para os dependentes
remanescentes.
Fonte: MP no 664/2014 e Lei no 13.135/2015.

Elaborao do Disoc/Ipea.
Do ponto de vista fiscal, as alteraes efetivas com a Lei no 13.135/2015

realmente tero algum efeito de reduo das despesas com penso por morte e
auxlio-doena, mas o impacto foi extremamente reduzido em relao proposta
inicial feita pela MP. Do ponto de vista da proteo social, a MP tinha como efeito
corrigir algumas distores como, por exemplo, a possibilidade de comportamentos
oportunistas em funo da falta de carncia e de um tempo mnimo de casamento
ou unio estvel, cujo estmulo foi reduzido, mas no eliminado. Esses aspectos
sero discutidos com maior detalhe na seo Temas em destaque.
2.2 A frmula 85/95 e a MP no 676/2015

Durante a tramitao no Congresso Nacional da MP no 664/14, houve uma impor-
tante mudana que foi a aprovao de uma emenda que estabelecia o fator 85/95.
Essa alterao corresponde no aplicao do fator previdencirio quando a soma
de idade com o tempo de contribuio, na data de requisio da aposentadoria,
atingisse 85 para mulheres, com pelo menos 30 anos de contribuio, e 95
para homens, com pelo menos 35 anos de contribuio.
Os parmetros de 35 e 30 anos de contribuio esto definidos na Constituio e,
portanto, no poderiam ser alterados por lei, ou seja, no foi alterado o critrio para
concesso da aposentadoria por tempo de contribuio (ATC), mas sim o clculo
do valor do benefcio para quem atender a soma de 85/95, com forte incremento do
valor de concesso da aposentadoria. A medida, portanto, afeta as chamadas ATCs,
que so os benefcios com maior valor no mbito do RGPS, dando um carter
regressivo a esta alterao, como ser mostrado na seo 4. Essa medida, ao elevar
de forma significativa o valor das aposentadorias, certamente implica expressivo
aumento da despesa do RGPS a mdio e longo prazos.
Embora o Poder Executivo tenha vetado essa alterao, na prtica houve uma
importante mudana, pois, no mesmo momento do veto, houve a promulgao
da Medida Provisria no 676, de 17 de junho de 2015, que institua o fator
85/95 progressivo (de 85/95 para 90/100 at 2022). Entretanto, durante a
tramitao no Congresso Nacional, foi alterada a velocidade da progresso,
tornando-a mais lenta, de tal sorte que o fator 90/100 ser alcanado apenas em 31
de dezembro de 2026, ou seja, na prtica, apenas em 2027. Com essa modificao,
o efeito final das mudanas foi uma piora e no uma melhora da situao fiscal
e financeira do RGPS a mdio e longo prazos. Haver um aumento da despesa
de carter regressivo. Esses impactos sero discutidos em maior profundidade na
seo Temas em destaque.
2.3 A Lei no 13.152/2015 e a poltica de valorizao do salrio-mnimo

Refletindo a fragilidade poltica do Poder Executivo no Congresso Nacional, durante a
tramitao da MP no 672, que estendia a poltica de valorizao do salrio-mnimo
para o perodo de 2016 a 2019, foi aprovada emenda que estendia a regra para todos
os benefcios do RGPS acima do salrio-mnimo. Na converso para a Lei no 13.152,
de 29 de julho de 2015, foi sancionada a continuidade da poltica de valorizao
do salrio-mnimo, para o perodo de 2016 a 2019, pela regra de reajuste pela
inflao acrescido do ganho real pelo crescimento do produto interno bruto (PIB)
de dois anos antes, ou seja, para 2016 ser considerado o comportamento do
PIB em 2014 e assim por diante, at o ano de 2019, quando ser considerado o
incremento da produo de 2017. A extenso dessa regra para benefcios do INSS,
acima do salrio-mnimo, foi vetada pelo Poder Executivo. Na manifestao oficial,
que justifica o veto, o argumento foi de carter legal, mais especificamente o
inciso IV do Artigo 7o da Constituio, que veda a vinculao ou indexao do
salrio-mnimo para qualquer fim, exceto seu papel como piso da Seguridade Social.
Embora a justificativa oficial tenha sido pela inconstitucionalidade, a medida
certamente teria impacto significativo sobre as contas do RGPS, em especial a
mdio e longo prazo, representando real ameaa viabilidade fiscal da poltica de
valorizao do salrio-mnimo. A ttulo de exemplo, entre 1995 e 2015, enquanto o
salrio-mnimo teve um reajuste de 1.025,71%, os benefcios do RGPS,
acima do salrio-mnimo, tiveram um incremento no mesmo perodo de 461,70%,
uma diferena muito expressiva. Essa referida diferena no significou perda de
compra real dos que ganham acima do piso previdencirio, tendo em vista que a
alta da inflao, medida pelo ndice nacional de preos ao consumidor (INPC),
ficou em 384,92%, o que resulta em um ganho real de 15,8% para os benefcios
acima do salrio-mnimo. Na realidade, o argumento de perda real est associado
muitas vezes diminuio do valor do benefcio em nmero de salrios-mnimos,
que na verdade reflete o aumento real do piso e no reduo do seu poder de compra.
Fazendo esse mesmo cotejamento para o perodo de 2003 a 2015, enquanto
o piso previdencirio teve um reajuste de 294%, os benefcios acima do salrio-m-
nimo tiveram reajuste de 132,62% e a inflao medida pelo INPC no perodo foi
de 121,44% (considerando o intervalo entre reajustes dos benefcios acima do piso).
Portanto, esses dados deixam claro que houve uma diferena muito grande
entre os reajustes, que refletem os expressivos ganhos reais do salrio-mnimo.
Nesse sentido, essa extenso da mesma regra que vem sendo aplicada, na prtica,
desde 2007, tenderia elevar de forma muito significativa os impactos fiscais da
poltica de valorizao do salrio-mnimo e poderia inviabilizar, do ponto de
vista fiscal, um maior ganho real do referido piso legal de remunerao.
Do total de 28,2 milhes de benefcios do RGPS em junho de 2015, cerca de
9,9 milhes tinham valor acima do salrio-mnimo, o que corresponde a 35,1%
do total. Embora representem cerca de um tero da quantidade total de benefcios,
em funo de seu maior valor mdio, acabam por responder por um percentual maior
da folha de pagamento do RGPS, respondendo por mais da metade do valor total
(cerca de 55%). Para cada 1% de aumento dos benefcios acima do salrio-mnimo,
h um aumento da despesa do RGPS da ordem de cerca de R$ 2 bilhes por ano.
A estimativa oficial apresentada pelo governo era a de que a aplicao do reajuste
do salrio-mnimo para todos os beneficirios do INSS implicaria aumento de
gastos de R$ 11 bilhes at 2019.2
Mesmo que o impacto fiscal nos anos de 2016 e 2017 seja muito pequeno,
em funo da baixa taxa de crescimento econmico ou at mesmo retrao, a partir
de 2018, poderia haver impacto mais significativo. Uma estimativa apresentada
pelo Ministrio do Trabalho e Previdncia Social que se a regra j estivesse sendo
aplicada desde 2007, quando a atual frmula de reajuste do salrio-mnimo passou
a vigorar, no perodo de 2007 a 2015 o incremento da despesa do RGPS seria da
ordem de R$ 325 bilhes, sendo R$ 73,2 bilhes apenas em 2015. Esses dados
deixam claro que o impacto a mdio e longo prazo dessa regra seria expressivo e,
no limite, comprometeria a viabilidade de qualquer incremento mais relevante
do salrio-mnimo. Ademais, esse aumento da despesa teria carter regressivo,
tendo em vista que seria direcionado queles com maior valor de benefcios.
Conforme mostrado na edio no 23 deste peridico, os benefcios de at um
salrio-mnimo so progressivos, embora essa progressividade tenha diminudo no
perodo de 2003 a 2012 e, de forma inversa, os benefcios superiores ao salrio-mnimo
so regressivos, ainda que essa regressividade tenha sido reduzida no referido perodo.
2.4 A Lei no 13.161/2015 e a desonerao de folha

As dificuldades do Poder Executivo no Congresso Nacional tambm ficaram
evidentes na tentativa de reverter a desonerao da folha de pagamentos, que chegou
a ser enviada ao Congresso como Medida Provisria n o 669, de 26 de fevereiro
de 2015, mas foi devolvida pelo presidente do Senado, sem sequer ter sido apreciada
pelo Poder Legislativo, e, posteriormente, foi revogada pelo Poder Executivo.
A proposta foi novamente enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional,
sob a forma do Projeto de Lei (PL) no 863, de 20 de maro de 2015, tendo sido
aprovado pelo Congresso Nacional apenas no final de agosto de 2015 e sancionada
pela Lei no 13.161, de 31 de agosto de 2015. A referida lei, em linhas gerais,
estabeleceu uma reverso na desonerao da folha de pagamentos ou salrios,
estabelecendo que as empresas beneficiadas pudessem continuar a pagar a contribuio
patronal calculada pela aplicao de uma alquota sobre o faturamento e no sobre
a folha de pagamento, mas que essas alquotas fossem majoradas de 1% e 2%,
respectivamente, para 2,5% e 4,5%, sendo que as empresas poderiam optar pela
folha de pagamento caso quisessem, em funo dessa majorao.
2. Ver <http://goo.gl/cpF1lQ>.
Certamente, a medida reduzir de maneira significativa a renncia fiscal relacio-

nada desonerao da folha de pagamento e ajudar no ajuste das contas pblicas,
por meio de aumento da arrecadao. Mas o efeito em 2015 ser muito pequeno,
tendo em vista que a medida passa a valer em dezembro e, portanto, ter efeito
mais significativo a partir de 2016. As estimativas da renncia fiscal, segundo o
Ministrio da Fazenda,3 eram da ordem de R$ 21,6 bilhes (0,39% do PIB) no ano
de 2014 e, em 2015, sem alterao da legislao, de R$ 25,2 bilhes. A estimativa,
tambm do Ministrio da Fazenda, era que o PL no 863/2015 reduziria a renncia
fiscal em cerca de R$ 12 bilhes por ano.4
QUADRO 2
Medidas legais relativas desonerao da folha de pagamentos/salrios
Medida legal Descrio sinttica da medida
Incio da substituio da alquota de 20% sobre a folha para 1,5%
MP no 540 (2/8/2011) convertida na ou 2,5% sobre o faturamento para poucos setores (Tecnologia da
Lei no 12.546 (14/12/2011) Informao (TI), Tecnologia da Informao e Comunicao (TIC),
indstrias moveleiras, de confeces e de couro) at dezembro de 2012.
Ampliao do prazo para dezembro de 2014, bem como dos setores
MP no 563 (3/4/2012) convertida na beneficiados, como, por exemplo, mais setores industriais, ramo hote-
Lei no 12.715 (17/9/2012) leiro, transporte rodovirio, areo e martimo, bem como manuteno
de aeronaves, com alquotas sobre faturamento de 1% ou 2%.
MP no 582 (20/9/2012) convertida na
Ampliao dos setores industriais.
Lei no 12.794 (2/4/2013)
MP no 601 (28/12/2012) teve sua vign-
cia encerrada, mas foi absorvida pela Incluso de novos setores como comrcio varejista, segmentos da
Lei no 12.844 (19/7/2013), que foi uma converso construo civil, reparo de embarcaes e mais ramos industriais.
da MP no 610
Incluso de novos setores como transporte ferrovirio ou metro-
MP no 612 (4/4/2013) teve sua vigncia encerrada,
virio de passageiros; transporte rodovirio e ferrovirio de carga;
mas foi absorvida pela Lei no 12.844 (19/7/2013)
carga e descarga em portos; construo de obras de infraestrutura;
que foi uma converso da MP no 610
empresa de jornalismo e ampliao dos ramos industriais.
MP no 634 (26/12/2013) convertida na

Ajuste pontual na desonerao.
Lei no 12.995 (18/6/2014)
MP no 651 (9/7/2014) convertida na Exclua o prazo previsto de durao de dezembro de 2014 da lei, sendo
Lei no 13.043 (13/11/2014) anunciada como medida que tornava permanente a desonerao.
MP no 669 (26/2/2015) sendo substituda Permite s empresas optar pela volta da contribuio patronal previdenci-
pelo PL no 683 (20/3/2015) e convertida na ria de 20% sobre folha ou manter com alquota de faturamento majoradas
Lei no 13.161 (31/8/2015) de 1% ou 2% para, respectivamente, 2,5% ou 4,5% sobre o faturamento.
Elaborao dos autores.
A desonerao da folha tem suscitado grande debate na opinio pblica,

inclusive, pela forma como foi implementada, por meio de uma sucesso de medidas
provisrias sem um debate junto sociedade e com o prprio Congresso Nacional,
bem como sem uma adequada avaliao dos impactos em termos de custo/bene-
fcio ou de critrios objetivos/transparentes para seleo dos setores beneficiados.
3. Essas estimativas constam da Nota Consideraes Sobre o Projeto de Lei no863/2015 Desonerao da Folha de
Pagamento do Ministrio da Fazenda.
4. Houve alteraes do projeto original no Congresso Nacional.
A referida medida acabou contribuindo para deteriorao das contas pblicas,

sem aparentemente ter gerado benefcios mais relevantes.
O total de contribuintes beneficiados estava em torno de 85 mil, que corres-
pondia a apenas 4,5% dos estabelecimentos no optantes do Sistema Integrado
de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte (Simples) que apresentaram o Guia de Recolhimento do Fundo
de Garantia do Tempo de Servio FGTS (GFIP), mas respondiam por 19,6% da
arrecadao total, inclusive do Simples, em especial, nos setores de construo civil,
comrcio varejista e tecnologia da informao (53% dos contribuintes beneficiados).
Do ponto de vista da Previdncia Social, h vrias crticas que precisam ser
feitas a respeito da desonerao da folha de pagamento e sua substituio parcial
pela contribuio sobre faturamento.
O termo parcial est colocado para enfatizar que as alquotas sobre o fatu-
ramento que foram estabelecidas eram insuficientes para repor toda arrecadao
gerada pela alquota de 20% sobre a folha. Em primeiro lugar, a funo precpua
da contribuio sobre a folha deveria ser a de garantir o adequado financiamento
das despesas com benefcios da Previdncia Social. A tradicional vinculao com
a folha de salrios explica-se pelo fato de que o valor dos benefcios vinculado
aos salrios. Portanto, a medida realmente diminui o necessrio vnculo entre
contribuies e benefcios.
A alquota de 20% sobre a folha no decorre de um desejo premeditado de
prejudicar a competitividade ou tornar mais caro o emprego formal, mas sim da
necessidade de financiar os gastos com Previdncia Social. Na verdade, a desone-
rao deveria ter deixado mais clara, para a sociedade e para o governo, a necessi-
dade de discutir de forma mais profunda os custos e benefcios de nosso sistema
de proteo social, seus efeitos distributivos e como garantir um adequado sistema de
financiamento que seja, concomitantemente, suficiente, em termos de arrecadao,
e que busque minimizar ou mesmo evitar eventuais efeitos negativos sobre a efi-
cincia, a competitividade e o emprego. Nesse sentido, eventuais tentativas de obter
ganhos de competitividade e de estimular gerao de empregos formais no podem
obscurecer ou mesmo ameaar a necessidade de um sistema de financiamento
slido do sistema de proteo social. Embora a desonerao tenha sido desenhada
com compensao do Tesouro ao Fundo do Regime Geral, de forma a no afetar
o resultado do RGPS, na prtica essa compensao tem carter contbil, no
sentido que existe uma renncia fiscal que piora as contas pblicas e aumenta a
dependncia do RGPS em relao aos repasses do Tesouro. Contudo, cabe destacar
que h vrias outras renncias previdencirias, como Simples, exportao rural,
para entidades filantrpicas e outras, para as quais no h nem essa compensao
de carter contbil.
Outra importante crtica em relao substituio da folha pelo faturamento

que esta ltima uma base tributria muito mais instvel que a massa salarial,
de tal sorte que, em momentos de retrao da atividade econmica, se pode esperar
uma maior e mais rpida queda na arrecadao, bem como se trata de um tributo
em cascata. A desonerao tambm ajudou a aumentar a j elevada complexidade
do sistema tributrio brasileiro, inclusive, com possveis efeitos negativos sobre
a fiscalizao, pois para uma mesma empresa havia a possibilidade de parte da produo
ser pela folha e outra parte pelo faturamento, alm de diferentes alquotas entre setores
no lugar de uma mesma alquota de 20% sobre a folha para todos os segmentos.
Embora fuja do escopo desta anlise uma avaliao mais profunda, cabe men-
cionar que h muita polmica a respeito dos impactos da desonerao sobre a
distribuio de renda e sobre o emprego formal. Existem estudos, por um lado,
que apontam efeitos regressivos e impactos incertos sobre o emprego formal.5
Por outro lado, o estudo de Scherer (2015) aponta efeitos positivos da desonerao
sobre o emprego formal, ainda que o custo por emprego gerado seja relativamente alto.
2.5 Regulamentao da EC no 72/2013 sobre o trabalho domstico6

Depois de mais de dois anos aps a aprovao da Emenda Constitucional no 72/2013,
que praticamente igualou os direitos dos trabalhadores domsticos com os dos
demais trabalhadores, a referida emenda foi regulamentada pela Lei Complementar
no 150/2015. Essa regulamentao era importante, pois parte dos direitos estendidos
aos trabalhadores domsticos dependiam da regulamentao para se tornarem
efetivos, tanto trabalhistas quanto previdencirios.
Nessa lei complementar, o Congresso tambm decidiu pela reduo da alquota
do empregador domstico de 12% para 8%, embora tenha institudo contribuio
de 0,8% para seguro contra acidentes do trabalho. Na prtica, a contribuio do
empregador domstico para o RGPS caiu de 12% para 8,8%, ou seja, uma queda
lquida de 3,2%, que foi destinada ao FGTS como forma de proviso mensal
para pagamento da multa. Portanto, o Congresso Nacional evitou aumentar o
custo para empregador, compensando o aumento com o FGTS pela reduo da
contribuio para Previdncia.
Esse movimento claramente paradoxal, pois, em um momento que
haver incremento da despesa do RGPS devido legtima extenso do direito ao
salrio-famlia para os trabalhadores domsticos, o Congresso aprova e o
Executivo sanciona uma reduo da alquota de contribuio previdenciria para
5. Ver: a) nota Consideraes sobre o Projeto de Lei no 863/2015 Desonerao da folha de pagamento do Ministrio
da Fazenda; b) A desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamentos uma soluo a procura de
problemas de Luis Paiva e Graziela Ansiliero em Planejamento e Polticas Pblicas de jan./jun. de 2009; c) Texto para
Discusso do Ipea no 1.341, de julho de 2008: A desonerao da folha de pagamentos e sua relao com a formalidade
no mercado de trabalho de Graziela Ansiliero, Leonardo Rangel, Luis Paiva, Matheus Stivali e Edvaldo Barbosa.
6. Tal tema tambm abordado nos captulos de Trabalho e renda e no de Igualdade de gnero deste peridico.
o empregador domstico. A reduo da alquota de 12% para 8% deve gerar uma

queda na arrecadao do RGPS da ordem de cerca de R$ 700 milhes por ano,
para valores de 2015. De outro lado, a legtima extenso para os trabalhadores
domsticos deve elevar a despesa do RGPS em cerca de R$ 240 milhes por ano,
considerando os valores das cotas de 2015.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS

As informaes da presente seo utilizaro indicadores estatsticos entre 2005
e 2015, a depender da sua disponibilidade, para o Regime Geral de Previdncia
Social (RGPS), que cuida da proteo aos trabalhadores da iniciativa privada,
empresas de economia mista e parte dos funcionrios municipais. Alm disso,
a seo inclui informaes sobre os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS)
que cobrem os servidores pblicos federais, das unidades da federao e de parte
dos municpios. Por fim, ser analisado o Regime de Previdncia Complementar
Fechado (RPC), incluindo os trabalhadores que possuem planos patrocinados por
seus empregadores para complementar os planos da previdncia social.
A seo que se inicia ter dois tpicos distintos, a saber:
Evoluo dos benefcios do sistema previdencirio; e,
Perfil de contribuintes e beneficirios.
3.1 Evoluo dos benefcios previdencirios no perodo recente

Vale destacar que a previdncia no Brasil inclui diversos regimes que possuem
importantes dimenses econmicas e atuam de forma autnoma. O contedo
incluir informaes referentes ao perfil dos benefcios para:
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS);
os Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Pblicos (RPPS); e
os Regimes de Previdncia Complementar Fechada (RPC).
As fontes centrais de informaes sero: o Anurio Estatstico da Previdncia
Social (Aeps) e o Boletim Estatstico da Previdncia Social (Beps), que sero
complementados pelo Boletim Estatstico de Pessoal do governo federal e pelo
Consolidado Estatstico da Associao Brasileira das Entidades Fechadas de
Previdncia Complementar (Abrapp).
Ao considerar o RGPS, com base em informaes do Beps, cuja elaborao de
responsabilidade do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS), possvel
obter o que existe de mais atualizado sobre o perfil de benefcios. Os indicadores
apresentam a evoluo em relao aos anos de 2005, 2014 e 2015. Os resultados
foram apresentados na tabela 1.
TABELA 2
Distribuio e variao percentual entre 2005 e 2015 dos benefcios do RGPS pagos
pelo INSS por espcie
Variao de 2015 para
Benefcios por espcie 2005 2014 2015
2014 2005
Previdencirios 96,4 96,9 97,0 1,4 34,1

Aposentadorias 61,7 64,5 65,1 1,0 40,6
Idade 31,6 34,2 34,5 1,0 45,7
Invalidez 12,6 11,4 11,4 1,0 20,0
Tempo de contribuio 17,5 18,9 19,2 1,0 46,2
Penses por morte 27,3 26,3 26,2 1,0 28,1
Auxlios 7,2 5,8 5,5 1,0 1,4
Doena 7,1 5,4 5,1 0,9 -3,6
Acidente 0,1 0,2 0,2 1,1 443,2
Recluso 0,1 0,2 0,2 1,0 142,9
Salrio-maternidade 0,2 0,3 0,2 0,6 24,3
Acidentrios 3,6 3,1 3,0 1,0 12,0
Aposentadorias por invalidez 0,7 0,7 0,7 1,0 40,0
Penso por morte 0,6 0,4 0,4 1,0 -10,5
Auxlio-doena 0,6 0,6 0,6 0,9 24,2
Auxlio-acidente 1,3 1,1 1,1 1,0 18,7
Auxlio-suplementar 0,4 0,2 0,2 0,9 -37,7
Total 100,0 100,0 100,0 1,0 33,3
Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social (Beps).

Obs.: Posio em dezembro (novembro para 2015).
De acordo com a tabela 2, os benefcios previdencirios so os que predominam.

Seu aumento de participao de 61,7% para 65,1% deve-se ao acrscimo de
aposentadorias por idade e tempo de contribuio, sobretudo, tendo em vista que a
queda de participao entre os acidentrios merece ateno. A queda de incidncia
para benefcios acidentrios pode estar refletindo os efeitos do aumento da parcela
de trabalhadores inseridos em atividade de comrcio e servios, cujos riscos so
menores que os da agricultura e, sobretudo, da indstria, reduzindo os aciden-
tes de trabalho ou de trajeto, que integram essa categoria de 3,6% para 3%.
Alm disso, conforme apontaram Matijascic e Kay (2014) foram adotadas polticas
para a preveno de acidentes de trabalho com foco em fiscalizao e incentivos,
com impacto na reduo das despesas. Por ltimo, vale notar uma reduo de
7,2% para 5,5% dos auxlios no acidentrios o que se deve, em grande medida,
ao envelhecimento da populao entre 2005 e 2015. Vale destacar que as dife-
renas anuais, no caso da previdncia, so muito pequenas, pois os beneficirios
tiveram os seus benefcios concedidos ao longo dos anos e somente perodos mais
extensos permitem observar mudanas do perfil de distribuio dos beneficirios,

conforme apontou a tabela 1.
A crise econmica dos anos 1980 e 1990 limitou a elegibilidade s aposen-
tadorias por tempo de contribuio e esse movimento foi reforado pela Emenda
Constitucional no 20 de 1998, que dificultou o acesso e diminuiu a sua taxa de
reposio em idades inferiores a 65 anos. O aumento verificado aps 2005 reflete,
em parte, uma melhoria do acesso a empregos que respeitam os direitos sociais,
ou seja, empregos nos quais existe contribuio para a previdncia. Como contrapartida,
houve uma elevao na participao das aposentadorias por idade.
A queda na participao das penses por morte deve-se, em grande medida,
ao fato de haver mudanas no perfil familiar, em que a mulher no mais depende
do homem e o casamento perde destaque na forma de organizao das famlias.
Com isso, as mulheres passaram a receber com maior frequncia aposentadorias,
e no basicamente penso por morte, o que reduziu a participao relativa
desses benefcios. Por fim, no possvel esquecer que, com o envelhecimento,
outros benefcios passam a ocupar um lugar mais destacado, diminuindo o impacto
das penses por morte.
Ao considerar os RPPS em suas diferentes esferas de governo e separando os
municpiosdas capitais e do interior, possvelobter,tambm, um perfil dosbeneficirios.
Cabe sublinhar que esse perfil no dispe dos mesmos detalhes que o do RGPS,
conforme atesta a tabela 2.
TABELA 3
Distribuio percentual de benefcios por tipo de segurado nos RPPS
Federal Estaduais Capitais Interior Total
Segurados
2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013
Inativo 55,3 57,8 70,7 73,0 75,2 75,9 50,0 75,9 63,9 77,1
Pensionista 44,7 42,2 29,3 27,0 27,8 24,1 50,0 24,1 36,1 22,9
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (Aeps) e Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto (MP) para a esfera federal de governo.
A tabela 3 apresenta um nmero de informaes reduzido, porm essas

informaes merecem ateno. A proporo entre inativos e pensionistas crescente
ao analisar as esferas federal, estaduais, de municpios, das capitais e do interior.
Esse amadurecimento, ou seja, a elevao relativa do acesso a benefcios devido
ao envelhecimento e ao cumprimento das carncias legais reflete-se na reduo da
proporo das penses por morte. A parcela das penses por morte no RPPS federal
substancialmente superior parcela das demais esferas, representando mais do que
o dobro em termos de proporo. A questo do amadurecimento, aliada s regras
de concesso que ainda so generosas, explicam a sua importncia em relao ao

contingente total. Mais adiante, o tema ser analisado detalhadamente neste captulo.
Ao focalizar os RPC possvel apresentar informaes que so menos detalhadas
que as existentes para o RGPS, mas melhores que as disponveis para o RPPS. A tabela 3
apresenta os indicadores para os Regimes de Previdncia Complementar (RPC).
TABELA 4
Distribuio percentual de gastos por tipo de segurado nos RPC
Beneficirios 2005 2014 2015
Programada 83,5 70,0 70,7
Invalidez 4,9 7,9 7,7
Penses 11,6 22,1 21,6
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Consolidado Estatstico Abrapp.
Ao analisar os dados da tabela 4 possvel verificar que existem diferen-

as importantes entre os fundos de penso dos RPC e o RGPS ou dos RPPS.
O principal destaque a parcela menor da participao das penses por morte
sobre o total de benefcios em 2005 e a sua elevao desde ento. Esse crescimento,
sem dvida, guarda relao com o amadurecimento do sistema que est em curso,
mas num estgio anterior ao do RGPS ou do RPPS federal, cuja antiguidade maior.
Outro aspecto relevante diz respeito ao fato da maioria dos benefcios pagos
estar relacionada aos fundos de empresas pblicas, de economia mista do governo
federal ou que tenham tido esse tipo de situao patrimonial at os anos 1990.
A maioria desses fundos foi constituda nos anos 1960 e 1970 com a adoo de
planos de benefcio definido com um rol de benefcios similar ao existente no RGPS.
Os fundos de penso que foram criados aps os anos 1990 tenderam a adotar planos
de contribuio definida ou mista e muitos no oferecem a cobertura de penses
por morte para o cnjuge, limitando-se aos filhos, conforme apontaram Matijascic
e Kay (2008). Assim, como os planos ainda no amadureceram o efeito da concesso
de benefcios em suas finanas, ainda no afetam de forma destacada as RPC.
Para arrematar, os gastos com benefcios por invalidez nos RPC revelam-se
modestos e em proporo inferior ao do RGPS, com um total de 7,7% em
2013 contra 11,4% em 2015. Como a invalidez risco e no depende apenas
do perfil etrio, sua insero deveria ser elevada em um sistema imaturo sob o
prisma atuarial como o dos RPC, mas no o que ocorre. Isso deixa entrever que
essas empresas, em muitos casos, apresentam baixos riscos para acidentes de trabalho
e contam com empregados cujo perfil de sade no estimula a aposentadoria precoce
em razo de doena. Cabe destacar, ainda, que as polticas para promover a sade
e reduzir acidentes de trabalho podem exercer um papel positivo nesse mbito.
Ao considerar as diferentes dimenses dos pagamentos de benefcios da

previdncia nos diferentes regimes, possvel obter informaes sobre os gastos e
quanto eles representam para a economia brasileira. A tabela 5 apresenta o total
de despesas com prestaes para beneficirios em relao ao PIB.
TABELA 5
Percentual das despesas com benefcios pagos em dinheiro, por regime em relao
ao PIB, em anos selecionados para o Brasil
Regime Previdencirio 2005 2013 2014
RGPS 6,7 6,0 7,1
RPPS 4,1 3,7 3,81
RPC 0,7 0,4 0,7
Total 11,6 10,1 11,6
Fonte: Aeps, MPOG,Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (Abrapp) e IBGE (vide tabelas anteriores).
Nota: 1 Valor preliminar estimado para 2014.
Ao observar os indicadores apresentados na tabela 5, a evoluo dos gastos

sobre o PIB foi decrescente entre 2005 e 2013, por sua vez, cresce bastante entre
2013 e 2014. Esses indicadores referem-se a populaes numerosas e que se associam
condio de beneficirio aps cumprir carncias. No mais, importante destacar
que essa reduo de participao em relao ao PIB at 2013 deve-se em parte
evoluo dos RPPS, que foram afetados por reformas constitucionais em 1998
e em 2003. Alm disso, como o perodo entre 2005 e 2013 foi de crescimento
econmico mais acelerado, resultou em uma reduo dos gastos como proporo
do PIB. Vale destacar que o crescimento de despesas previdencirias uniforme,
ao passo que o da economia oscila bem mais, afetando de forma decisiva o indicador.
Em termos atuariais, a insero de beneficirios em um contingente popula-
cional muito elevado previsvel e passvel de predio em termos da tcnica do
seguro social. Diante disso, a previsibilidade do crescimento, associada ao melhor
desempenho da economia ao longo desse perodo explica a reduo das despesas
em relao ao PIB para o Brasil de 2005 a 2013, reduo essa que afetou todos
os regimes de previdncia. Isso levando em considerao a forte recuperao do
poder de compra do salrio-mnimo e o amplo destaque dado a essa realidade
ao longo dos diversos captulos da presente publicao. A reverso das condies
favorveis para o crescimento do PIB tende a elevar a participao das despesas
com benefcios da previdncia em relao a este indicador, o que j parece ser
uma tendncia observvel ao notar a evoluo dos indicadores entre 2013 e 2014.
Em sntese, os diferentes regimes de previdncia existentes no Brasil apresentam
resultados e informaes diferenciadas que dificultam uma comparao detalhada.
O amadurecimento atinge os RGPS e o RPPS federal. Isso implica maiores concesses
de benefcios, e um cenrio similar aguarda os demais RPPS e o RPC no futuro.
A divulgao de informaes mais detalhadas pelos RPPS e RPC poderia ajudar

a promover um debate de maior qualidade e a comparabilidade entre regimes ao
publicar informaes similares s do RGPS.
3.2 Perfil de contribuintes e beneficirios

No tpico anterior, o foco analtico foi centrado nos benefcios e em sua distribuio.
Esse foco permitiu obter um perfil, ainda que desigual por tipo de regime,
sobre a cobertura de riscos. No entanto, no caso brasileiro, um indivduo pode
ter mais de um benefcio ou ser contribuinte e beneficirio ao mesmo tempo.
Assim, para apreender como se d o perfil da populao nos diferentes momentos
de sua insero na seguridade, ou seja, como contribuinte ou como beneficiria
necessrio atentar para a condio de segurado do indivduo. A abordagem
proposta tambm apresenta limites, pois no possvel detalhar a insero por tipo
de benefcio e incluir os benefcios de prestao continuada da assistncia social,
no discernindo, ainda os diferentes regimes. Por outro lado, possvel destacar
alguns aspectos como o perfil de renda e faixa etria, o que pode ser um problema
para o foco em benefcios, pois apenas um beneficirio pode ter dupla contagem
nas condies brasileiras. Esse um limite incontornvel quando a base de dados
a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad/IBGE.
Em relao ao perfil etrio e ao de renda dos contribuintes e beneficirios, as
informaes tomaro por base a Pnad/IBGE, que trata os contribuintes, aposentados e
pensionistas de forma agregada e no diferencia por tipo de regime ou espcie
de benefcio. A tabela 6 apresenta os dados para contribuintes e no contribuintes
segundo os diferentes regimes de previdncia pblica.
Ao observar as informaes contidas na tabela 6, preciso destacar que
no existem informaes para os RPC. Isso se deve ao fato de os participantes
de RPC serem, necessariamente, segurados de regimes previdencirios pblicos.
A insero de informaes para esse grupo implicaria dupla contagem quando
o perfil dos indivduos representar o foco analtico. Nesse caso, vale destacar,
a chamada previdncia aberta, oferecida para o pblico em geral e no somente
para os trabalhadores de uma empresa, como as Entidades Fechadas de Previdncia
Complementar (EFPC), no integram o sistema previdencirio brasileiro e so
reguladas pela Superintendncia de Seguros Privados (Susep), no mbito do
Ministrio da Fazenda. As informaes da tabela 7 so de grande relevncia
para o estudo da previdncia, pois, ao focalizar o perodo entre 2005 e 2014,
foi selecionado um conjunto de anos com um crescimento econmico mais alentado
que o dos anos 1980 ou 1990.
A primeira informao a reter a importante reduo do contingente
total de no contribuintes sobre a populao ocupada, que era majoritrio em
2005 e reduziu de 51%, em 2005, para 37,7%, em 2014. Assim, ficou evidente
ser o desempenho econmico o principal elemento para explicar a elevao da
participao de contribuintes sobre a populao ocupada. Em outras palavras,
um desempenho melhor da economia medido pelo crescimento do PIB um
elemento fundamental para conter os gastos com previdncia em relao a esse
mesmo PIB. A criao de legislao especfica do Sistema Integrado de Pagamento
de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
(Simples) e para os Microempreeendedores Individuais (MEI) tambm estimulou
decididamente a formalizao das atividades das empresas. Isso implicou maior
formalizao das relaes de trabalho em termos de contribuio para a previdncia,
que no podem ser ignoradas no presente contexto.
TABELA 6
Percentual de contribuintes e no contribuintes da previdncia social da populao
com 16 anos ou mais por regimes previdencirios e posio na ocupao em relao
populao ocupada
Regimes previdencirios e condio de contribuio 2005 2013 2014
Total de regimes de servidores pblicos 6,5 7,5 7,3

Assalariados no domsticos 32,0 40,4 39,7
Assalariados domsticos 2,3 2,7 2,7
Conta prpria 3,2 5,2 5,9
Empregadores 2,5 2,6 2,7
Outros contribuintes 2,5 3,6 3,9
Total para contribuintes via regime geral (INSS) 42,4 54,6 54,9
No contribuintes assalariados no domsticos 15,2 11,3 11,0
No contribuintes assalariados domsticos 5,4 3,9 3,8
No contribuintes conta-prpria 18,8 15,5 15,6
No contribuintes empregadores 1,9 1,2 1,1
No contribuintes outros 9,7 6,0 6,3
Total de no contribuintes 51,0 37,8 37,7
Sem Informao 0,1 0,0 0,1
Total de Ocupados 100,0 100,0 100,0
Fonte: Pnad/IBGE (vrios anos).

Elaborao do Ncleo de Informaes Sociais (Ninsoc/Disoc) do Ipea.
Outro aspecto relevante para explicar o aumento do nmero de contribuintes

da previdncia entre 2005 e 2014 foi o aumento do contingente de assalariados,
que representa, em qualquer pas, o pblico-alvo da previdncia. Os assala-
riados no domsticos contribuintes para a previdncia representavam 32%,
em 2005, e passaram a representar 39,7%, em 2014. Um nmero elevado de
conta-prpria e de domsticos est sempre associado a graus mais elevados
de no cobertura da previdncia. Assim, o aumento da proporo dos assalariados

em relao aos demais ocupados um fator decisivo para explicar a dinmica
do perodo, incluindo a aqueles que passam a integrar os RPPS.
No entanto, preciso ressaltar que o maior nvel de atividade econmica entre
2005 e 2014 traduziu-se em um aumento da incidncia de contribuintes para as
demais posies de ocupao, ou seja, empregados domsticos, empregadores e,
especialmente, os conta-prpria, o que relevante e revela a importncia da
legislao referente aos MEI.
Os dados apresentados na tabela 6 no permitem discernir os servidores dos
RPPS por esfera de governo, cuja distino relevante para o contexto brasileiro.
A tabela 7 apresenta a distribuio dos RPPS por esfera de governo no Brasil.
TABELA 7
Distribuio percentual de segurados por tipo de RPP, segundo a esfera de governo
no Brasil, em anos selecionados
Tipo de Federal Estaduais Capitais Interior Total

servidor 2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013 2005 2013
Ativo 18,4 19,4 50,0 48,8 9,1 7,3 22,4 24,5 100,0 100,0
Inativo 27,6 23,4 56,6 59,6 8,0 7,0 7,8 10,1 100,0 100,0
Pensionista 39,3 38,3 41,4 51,2 5,5 3,3 13,8 7,2 100,0 100,0
Total 23,3 22,6 50,4 51,9 8,4 6,8 17,9 18,8 100,0 100,0
Fonte: Aeps e MP (Boletim Estatstico dos Servidores).
A tabela 7 ao apresentar a distribuio de servidores por esfera de governo

permite complementar os dados da tabela 6. Essa informao foi necessria porque
na tabela 6 os dados eram da Pnad e, ao buscar separar os contribuintes dos RPPS
por esfera de governo, acontecia uma inconsistncia na distribuio com uma
presena maior da esfera federal em relao que no encontra ressonncia ao analisar
os registros administrativos. Como a Pnad uma amostragem com resultados
baseados em declaraes dos respondentes, possvel haver um erro de compreen-
so para os respondentes que modifica o resultado em termos de distribuio.
Apesar disso, ao agregar os RPPS na Pnad, possvel traar perfis etrios e de rendimento,
o que seria impossvel realizar com base nos dados divulgados pelos registros
administrativos dos RPPS. Por fim, vale destacar que os registros administrativos
permitem determinar o nmero de inativos e pensionistas por RPPS, o que no
possvel obter com dados da Pnad.
A tabela 6 revela haver uma tendncia a reduzir a participao da esfera
federal e das capitais cuja contrapartida o aumento da participao estadual e de
municpios do interior para atuar em servios pblicos, sobretudo os sociais como
o caso da sade e da educao. Embora as mudanas sejam moderadas, por se

tratar de variveis estocsticas, possvel perceber, de acordo com esse universo, o
aumento da importncia das aes locais para as polticas pblicas, com destaque
para a esfera social.
A elevao do total de contribuintes em relao populao ocupada pode
ser observada em outros focos analticos. A tabela 8 apresenta indicadores com
base nas faixas etrias da populao ocupada.
TABELA 8
Percentual de contribuintes e no contribuintes da previdncia social por faixas
etrias em relao populao ocupada
Contribuintes No contribuintes
Faixa etria
2005 2013 2014 2005 2013 2014
16 a 29 47,8 63,2 62,8 52,2 36,8 37,2
30 a 49 54,6 66,7 67,0 45,4 33,3 33,0
50 a 64 42,8 56,6 58,4 57,2 43,4 41,6
65 ou mais 14,1 22,4 21,7 85,9 77,6 78,3
Total 49,0 62,2 62,3 51,0 37,8 37,7

Segundo a tabela 8, em todas as faixas etrias, houve uma ntida elevao

do nmero de contribuintes em relao aos no contribuintes entre 2005 e 2013.
Em 2014, esse movimento altera-se e apresenta uma ligeira retrao at os 30
anos de idade, sendo compensado por aqueles que possuem entre 50 e 64 anos.
A proporo de contribuintes sempre foi mais elevada entre 30 e 49 anos de idade,
ou seja, o auge da idade ativa. O nmero mais reduzido de contribuintes aps os 50
anos de idade e, sobretudo, aps os 65 anos de idade, deve-se ao fato de parte desse
contingente ter passado para a condio de aposentado ou pensionista. O aspecto
mais relevante dos dados apresentados na tabela 8 foi a elevao do contingente
de contribuintes em relao ao de no contribuintes, que foi importante em todas
as idades, mas revelou-se mais slido entre os mais jovens.
Os dados evocados para faixas etrias mostram-se ainda mais agudos quando
o foco so as faixas de rendimentos em mltiplos do salrio-mnimo de 2014,
que foram apresentados na tabela 9.
Ao focalizar a condio de contribuinte para a previdncia pblica por
faixa de rendimento na tabela 9, possvel afirmar que o aumento da condio
de contribuinte em relao de no contribuinte foi verificado em todas elas,
sem nenhuma exceo entre 2005 e 2014. Em outras palavras a melhoria da
situao econmica beneficiou a todos. Porm, o fato de rendimentos com valores
mais baixos, com destaque para aqueles equivalentes ou inferiores ao salrio-mnimo,

concentrar o maior nmero de no contribuintes ainda no foi alterado.
Isso significa que o combate precarizao das relaes de trabalho precisa manter
o foco na questo relativa ao valor dos rendimentos e denota que a elevao do
poder de compra do salrio-mnimo exerceu um papel de destaque nessa direo.
Vale destacar uma ligeira perda de dinamismo entre 2013 e 2014 para os que
recebem entre 1 e 1,5 salrio-mnimo, em 2014, quando comparados a 2013.
No entanto, o valor reduzido e ainda no se permite falar em tendncia, o que
dever ser verificado em 2015.
TABELA 9
Percentual de contribuintes e no contribuintes da previdncia social por faixas de
rendimentos em salrios-mnimos de 2014
Faixa de rendimento em Contribuintes No contribuintes

salrios-mnimos de 2014 2005 2013 2014 2005 2013 2014
Sem declarao 55,8 68,0 63,2 44,2 32,0 36,8
At 1 28,6 29,6 30,9 71,4 70,4 69,1
Mais de 1 a 1,5 63,8 68,8 67,3 36,2 31,2 32,7
Mais de 1,5 a 3 69,8 75,4 75,5 30,2 24,6 24,5
Mais de 3 a 5 74,3 79,3 79,8 25,7 20,7 20,2
Mais de 5 a 10 78,6 83,2 82,3 21,4 16,8 17,7
Mais de 10 83,3 85,0 84,8 16,7 15,0 15,2
Total de ocupados 48,9 62,1 62,3 51,0 37,8 37,7

Elaborao Ncleo de Informaes Sociais (Ninsoc/Disoc) do Ipea.
Quando o foco a condio de inatividade, possvel perceber o quanto a

informao por indivduo apresenta uma abrangncia menor que a de benefcios.
A Pnad permite trabalhar com aposentados e pensionistas o que, alm de limitado,
pode ser errneo ao permitir uma associao de um amparo assistencial, o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC), a uma aposentadoria previdenciria. Como o foco
analtico no presente estgio est centrado no indivduo, possvel obter detalhes
importantes que congregam informaes para todos os regimes, no sendo possvel
obter para as informaes relativas a benefcios nos diferentes regimes de previdncia.
A tabela 10 contm informaes sobre as faixas etrias dos beneficirios.
De acordo com a tabela 10, a distribuio de aposentados e pensionistas por
faixas etrias revela que a maioria deles possui mais de 65 anos de idade, ou seja, o
foco de cobertura da previdncia so os idosos. Ainda assim, essencial destacar que,
em 2013, 40% dos aposentados e 46% dos pensionistas possuam uma idade menor,
o que se explica pelas seguintes razes:
as idades mnimas legais de mulheres e trabalhadores rurais para a

elegibilidade s aposentadorias por idade serem inferiores a 65 anos;
as aposentadorias por tempo de contribuio no exigem idade mnima;
as aposentadorias por invalidez e penso por morte que no possuem
exigncia de idade mnima.
TABELA 10
Percentual de aposentados e pensionistas da previdncia social por faixas etrias
em anos de idade em relao ao total na populao
Aposentados Pensionistas
Faixa etria
2005 2013 2014 2005 2013 2014
16 a 29 0,2 0,3 0,2 3,8 2,8 2,4

30 a 49 5,2 3,5 3,3 18,0 13,4 12,7
50 a 64 37,7 36,0 35,8 31,0 29,9 29,9
65 ou mais 56,8 60,1 60,6 47,2 53,9 55,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Houve uma elevao na proporo de beneficirios com mais de 65 anos

entre 2005 e 2014, o que reflete o envelhecimento da populao brasileira e os
efeitos das reformas constitucionais de 1998 e 2003. Essas reformas tornaram a
elegibilidade a benefcios mais severa, sobretudo no caso da introduo do tempo
de contribuio em substituio ao tempo de servio para fins de contagem das
carncias para a elegibilidade. As diferenas apontadas no seriam to perceptveis
entre 2013 e 2014, podendo ser consideradas como variaes na margem, exceo
dos mais idosos.
Outra informao relevante diz respeito distribuio das aposentadorias
e penses por faixas de renda, ou seja, em mltiplos do salrio-mnimo de 2014
para os anos de 2005, 2013 e 2014, cujos resultados foram expostos na tabela 11.
Ao analisar a tabela 11, observa-se que houve uma evoluo positiva no
valor dos benefcios entre 2005 e 2014 e essa evoluo manteve-se positiva
entre 2013 e 2014, no tendo perdido o seu flego. As faixas com rendimentos
at 1,5 salrios-mnimos ou sem declarao perderam participao em relao
quelas com mais de 1,5 salrios-mnimos, com especial destaque para a faixa que
parte desse valor at o total de trs salrios mnimos. Essa evoluo deve-se, em parte,
ao crescimento do poder de compra do salrio-mnimo, mas, tambm melhoria
dos indicadores econmicos ao longo dos anos que tiveram efeitos relevantes sobre
a ocupao e tambm na renda dos aposentados e pensionistas. As polticas de
defesa do poder de compra de aposentadorias e penses, com especial destaque para

o piso previdencirio, que equivale a um salrio-mnimo no Brasil, de especial
relevncia para compreender a evoluo dos indicadores da tabela 11.
TABELA 11
Percentual de aposentados e pensionistas da previdncia social por faixas de
rendimentos em salrios-mnimos de 2014 em relao ao total
Faixa de rendimento em Aposentados Pensionistas

salrios-mnimos de 2014 2005 2013 2014 2005 2013 2014
Sem declarao 1,2 2,8 2,6 0,9 2,4 1,9
At 1 46,6 40,7 40,1 40,3 27,6 28,3
Mais de 1 a 1,5 16,0 11,9 11,0 25,2 11,4 10,4
Mais de 1,5 a 3 18,0 25,9 26,4 20,8 42,6 43,6
Mais de 3 a 5 9,1 9,2 3,5 7,1 8,4 2,0
Mais de 5 a 10 5,7 6,3 9,8 4,2 5,6 9,2
Mais de 10 3,4 3,3 6,6 1,6 2,1 4,8
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Elaborao do Ncleo de Informaes Sociais do (Ninsoc/Disoc) do Ipea.
Em suma, com base no perfil de aposentadorias, penses e contribuintes para

a previdncia pblica, possvel relatar que houve uma melhoria generalizada nos
indicadores. O total de contribuintes elevou-se graas melhoria nas condies
econmicas, polticas de estmulo insero nessa condio e a esforos de fiscalizao
e de concesso de crdito (com destaque para o crdito consignado) para quem
se encontra na condio de segurado. A valorizao do poder de compra do
salrio-mnimo e a evoluo positiva do PIB devem ser destacadas nesse contexto,
deixando entrever a importncia da condio econmica sobre a sade financeira
da previdncia. Esses efeitos positivos refletem-se entre todos os contribuintes e
beneficirios com a elevao do poder de compra dos proventos.
4 TEMAS EM DESTAQUE
As questes analisadas na seo de Temas em destaque so: penses por morte e
mudanas na frmula de clculo do benefcio da aposentadoria por tempo de
contribuio em funo das mudanas na aplicao do fator previdencirio com
a introduo da regra 85/95 progressiva para 90/100. As alteraes nas regras de
penso por morte decorrentes da MP no 664 e sua converso na Lei no 13.135/2015
j foram discutidas na seo Fatos relevantes. Aqui haver anlise das alteraes nas
regras de penso no sentido de buscar a racionalidade dessas mudanas, bem como
uma breve comparao internacional a respeito. Tambm ser discutida a questo
da penso luz das alteraes no mercado de trabalho, mais especificamente,
o aumento da taxa de participao da mulher. Por fim, sero discutidas com maior
profundidade as implicaes da alterao na aplicao do fator previdencirio.
4.1 Penses por morte comparao internacional

Pode-se afirmar que as regras prevalecentes para concesso de penso por morte
no Brasil, antes da MP no 664, eram desalinhadas com os padres internacionais,
o que resulta em um elevado nvel de despesas em relao a estrutura demogrfica
do pas. Nesse sentido, as propostas que foram encaminhadas ao Congresso Nacional,
pela MP no 664, realmente tinham como finalidade correes de algumas dis-
tores presentes nas regras brasileiras e, dessa forma, colaborar com a melhoria
da sustentabilidade fiscal do RGPS, sem prejuzos ao sistema de proteo social.
Outro ponto importante que existe a necessidade de reavaliar as regras previden-
cirias em funo das transformaes econmicas e sociais do pas, em especial,
ao processo demogrfico de envelhecimento populacional e tambm crescente
participao das mulheres no mercado de trabalho.
Em relao ao cotejamento com os padres internacionais, conforme mostrado
por Ansiliero, Costanzi e Pereira (2014),7 em um estudo com 132 naes: i) 78% dos
pases exigiam ento algum tipo de carncia; ii) 81,8% dos pases colocavam
condicionantes para uma taxa de reposio de 100%; e, iii) 76,5% impunham
restries para cnjuges e/ou equiparados (como, por exemplo, a exigncia de idade
mnima para o cnjuge ou tempo mnimo de unio). No Brasil, antes da MP no 664,
nenhuma dessas exigncias estava prevista no ordenamento jurdico do RGPS.
As regras anteriores MP n o 664 permitiam que mais pessoas fossem elegveis
ao benefcio e que o recebessem por mais tempo (Rocha e Abi-Ramia, 2008).8
Contudo, como discutido anteriormente, as distores foram apenas parcialmente
corrigidas pela Lei no 13.135/2015.
Importante salientar que a falta de aderncia aos majoritrios padres
de carncia, tempo mnimo de casamento e condicionalidades para concesso para
cnjuges no se trata de uma mera questo de seguir padres sem racionalidade,
mas de regras necessrias para evitar distores no sistema de seguridade social.
A ttulo de exemplo, em relao s distores, no parece adequado garantir
pagar benefcios vitalcios para cnjuges jovens e sem filhos que tm adequado
nvel de renda e plena capacidade laboral, pois a funo precpua da previdncia
deveria ser garantir renda para aquelas famlias que, por algum motivo, perderam
a capacidade de autossustento por incapacidade laboral ou morte do instituidor ou
outra circunstncia. Tambm inadequado no ter restrio legal para o pagamento de
penso paradependenteque cometeucrime dolosoque resultouna morte do instituidor.
7. Ver Ansiliero, Costanzi, Pereira (2014).

8. Ver Rocha, Caetano (2008).
Essa discrepncia das regras com o padro internacional refletia-se no nvel de

despesa com penses por morte em porcentagem (%) do PIB em relao estrutura
demogrfica. Nota-se que o Brasil um ponto fora da curva que relaciona a
estrutura demogrfica com o gasto com essa espcie de benefcio em % do PIB
(Costanzi e Ansiliero, 2015).9 Como pode ser observado pelo grfico 1, os dados
indicam que o percentual do PIB brasileiro comprometido com o pagamento de penso
por morte supera em muito aquele observado para pases com razo de dependncia
assemelhada ou estrutura demogrfica similar. Um nvel de gasto em % do PIB similar
observado para pases com estrutura demogrfica muito mais envelhecida que a
brasileira. O destoante nvel de gasto no resulta do perfil demogrfico nacional, para
o qual se adotou como proxy a razo de dependncia de idosos, mas est relacionado
com as regras de concesso prevalecentes antes da MP no 664.
GRFICO 1
Despesa com o pagamento de penso por morte como proporo do PIB versus
razo de dependncia dos idosos para 43 pases
3,0 Brasil (RGPS e RPPS)
Despesa previdenciria / PIB
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
0 5 10 15 20 25 30 35
Razo de dependncia idosos (65 anos ou mais)
Fonte: Costanzi e Ansiliero (2015), com base em dados da Associao Internacional de Seguridade Social AISS (2013 e 2014),
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Gabinete de Estatsticas da Unio Europeia (Eurostat)
e Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
As despesas com penso por morte, apenas no RGPS, cresceram de

R$ 44,4 bilhes, em 2002, para o patamar de R$ 94,8 bilhes, em 2014, em valores
a preos corrigidos pelo INPC mdio de 2014, que representou um incremento
relativo acumulado de 113,5% e mdio anual de 6,5% ao ano (a.a.) (ver grfico 2).
O crescimento mdio anual da despesa com penses urbanas e rurais foram de,
respectivamente, 6,3% a.a. e 7,3% a.a. em valores reais, ou seja, j eliminado o
efeito da inflao. Em termos de despesa em % do PIB, a mesma cresceu de 1,4%,
em 2002, para 1,7%, em 2014, apenas com as despesas do RGPS, ou seja,
sem considerar aquelas dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos.
9. Ver Costanzi, Ansiliero (2015).

GRFICO 2
Despesa com o pagamento de penso por morte no RGPS Brasil de 2002 a 2014 a
preos de INPC mdio de 2014
(Em R$ bilhes)
100 94,8
91,7
90 87,6
81,3
80 78,5
Despesa penso por morte
72,9 73,1
70,6
70 67,2 67,5
64,5 63,1
60,6 60,8
60 54,0 56,4
50,3 52,3
49,9
50 45,9 47,5
44,4
42,8
39,7
40 35,1 36,3
30
20,1 21,0 21,7
20 16,5 17,7 18,2
13,1 14,2 15,0
9,3 9,6 10,2 11,2
10
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ano
Total Urbana Rural
Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
GRFICO 3
Estoque de benefcios de penso por morte no RGPS Brasil em dezembro de cada
ano de 1995 a 2014
(Em R$ mil)
8.000
7.316,5
7.000
6.000
5.014,2
5.000
4.206,4
4.000
3.000 2.881,2
2.302,3
2.000
1.325,2
1.000
0
Dez./1995
Dez./1996
Dez./1997
Dez./2000
Dez./2001
Dez./2002
Dez./2003
Dez./2004
Dez./2005
Dez./2006
Dez./2007
Dez./2008
Dez./2009
Dez./2010
Dez./2011
Dez./2012
Dez./2013
Dez./2014
Dez./1998
Dez./1999
Total Urbana Rural

Esse incremento da despesa com as penses no mbito do RGPS reflete

tanto o aumento real do valor do benefcio, em especial, por conta da valorizao
real do salrio-mnimo, como tambm pelo crescimento vegetativo do estoque

de benefcios. O total de penses por morte emitidas, em dezembro de cada ano,
cresceu de cerca de 4,2 milhes, em dezembro de 1995, para 7,3 milhes de
benefcios em dezembro de 2014 (ver grfico 3).
4.2 Penses por morte e mudanas no mercado de trabalho

Outro ponto importante na discusso sobre as penses por morte que seu papel
de proteo social precisa ser reavaliado frente s transformaes que ocorreram e
continuam a ocorrer no mundo laboral. Em decorrncia da crescente participao
das mulheres no mercado formal de trabalho tem crescido de forma significativa
o percentual de pensionistas que acumulam benefcios de penso e aposentadoria
(Costanzi, 2015; Costanzi e Ansiliero, 2015).10
Em 1992, apenas 9,9% dos pensionistas acumulavam penso com aposentadoria,
percentual que se elevou para 31,6% em 2013 (sem considerar o Norte Rural
do pas, mas sim a rea rural de Tocantins) e a tendncia que se eleve ainda
mais no futuro. Considerando-se apenas as mulheres, que so a maioria entre
os pensionistas, a proporo daqueles que acumulavam aposentadoria e penso
passou de 9,9%, em 1992, para 31% em 2013 (Tabela 12).11
Considerando-se aqueles pensionistas que acumulavam aposentadoria ou
estavam ocupados com contribuio, o percentual de pensionistas com dupla
proteo elevou-se de 21,3%, em 1992, para 39,7%, em 2013 (sempre na srie
histrica harmonizada para as reas rurais). Fazendo o cotejamento apenas para
as mulheres, o percentual cresceu de 20,6%, em 1992, para 38,6%, em 2013.
Ademais, em 2013, havia cerca de 347 mil pessoas que acumulavam penso,
aposentadoria e renda do trabalho, sendo que, em 1992, eram apenas cerca de 55 mil.
Em 2013, praticamente a metade dos pensionistas tinha pelo menos outra
fonte de rendimento. Do ponto de vista da proteo social, parece pouco justificvel
garantir renda de forma incondicional para quem j tem outra fonte de rendimento.
H necessidade de reavaliar o procedimento atual de tratar o cnjuge do instituidor
como dependente de forma presumida no cenrio atual de incremento da participao
da mulher no mercado de trabalho e garantir renda para quem j tem outra fonte
de rendimento. Por um lado, deve-se lembrar que a penso por morte consiste em
benefcio contributivo, apenas devido a dependentes de segurados da previdn-
cia social. Por outro, deve-se ter claro que o financiamento por fonte diferenciada,
para aposentadoria e penso, no necessariamente suficiente para que atuarialmente
haja um equilbrio entre cotizaes e benefcios.
10. Ver Costanzi (2015) e Costanzi e Ansiliero (2015).

11. Comparao entre 1992 e 2013, sem rea rural do Norte.
TABELA 12
Situao dos pensionistas (acumulao de benefcios, condio de atividade, condio de
ocupao e fontes de rendimento), segundo gnero, 1992 e 2013 Brasil
Brasil homens e mulheres
2013,sem norte
Situao do pensionista 1992 2013, com norte
rural srie rural
I Total de pensionistas (II + III) 3.339.086 6.903.831 6.954.563
II Pensionistas que acumulam aposentadoria 330.046 2.179.566 2.196.235
II.1 Aposentadoria e no ocupados 1.725 1.618 1.618
II.2 Aposentadoria e ocupados com contribuio 12.943 37.215 37.459
II.3 Aposentadoria e ocupados sem contribuio 41.885 304.488 309.937
II. 4 Aposentadoria e no economicamente ativos 273.493 1.836.245 1.847.221
III Pensionistas que no acumulam aposentadoria 3.009.040 4.724.265 4.758.328
III.1 Sem aposentadoria e no ocupados 66.365 79.119 79.362
III.2 Sem aposentadoria e ocupados com contribuio 382.386 562.952 565.357
III.3 Sem aposentadoria e ocupados sem contribuio 638.821 628.667 639.690
III. 4 Sem aposentadoria e no economicamente ativos 1.921.251 3.453.527 3.473.919
III. 5 Sem declarao 217 - -
Percentual que acumula aposentadoria (II/I em % total) 9,9 % 31,6 % 31,6 %
Percentual que tem outra fonte formal de renda em % total 21,3 % 39,7 % 39,7 %
Percentual que tem outra fonte de renda em % do total 40,5 % 48,8 % 48,9 %
I Total de pensionistas (II + III) 3.118.255 6.007.517 6.044.737
II Pensionistas que acumulam aposentadoria 307.690 1.863.030 1.875.895
II.1 Aposentadoria e no ocupados 1.470 1.618 1.618
II.2 Aposentadoria e ocupados com contribuio 10.819 28.100 28.100
II.3 Aposentadoria e ocupados sem contribuio 37.366 244.471 248.973
II. 4 Aposentadoria e no economicamente ativos 258.035 1.588.841 1.597.204
III Pensionistas que no acumulam aposentadoria 2.810.565 4.144.487 4.168.842
III.1 Sem aposentadoria e no ocupados 57.814 64.627 64.870
III.2 Sem aposentadoria e ocupados com contribuio 334.783 454.714 455.687
III.3 Sem aposentadoria e ocupados sem contribuio 586.169 515.771 522.898
III. 4 Sem aposentadoria e no economicamente ativos 1.831.582 3.109.375 3.125.387
III. 5 Sem declarao 217 - -
Percentual que acumula aposentadoria (II/I em % total) 9,9 31,0 31,0
Percentual que tem outra fonte formal de renda em % total 20,6 38,6 38,6
Percentual que tem outra fonte de renda em % do total 39,4 47,2 47,2
Fonte: Costanzi (2015) e Costanzi e Ansiliero (2015).

Elaborado com base nos microdados da Pnad/IBGE (1992; 2013). 12
12. Ver Costanzi (2015) e Costanzi e Ansiliero (2015).

4.3 Durao das penses por morte e impacto fiscal da MP n o 664/2014 e

da Lei no 13.135/2015
Alm das questes anteriores, cabe analisar de forma mais individualizada a questo
da durao do benefcio. A regra sancionada, conforme mostrado anteriormente,
estabeleceu que a durao ser varivel, conforme a idade do cnjuge.
Apesar dessas alteraes, a maior parte das penses para cnjuge deve continuar
a ser vitalcia, a julgar da anlise das concesses realizadas em 2014. De um total
de cerca de 355 mil penses por morte concedidas para cnjuges em 2014 no RGPS,
cerca de 308 mil eram de dependentes com 44 anos ou mais de idade e, portanto,
86,7% continuariam a ter direito penso vitalcia. Ainda tendo como base as
concesses de 2014, poder-se-ia estimar a seguinte distribuio para os benefcios
no vitalcios: i) 2,9% das concesses para cnjuge teriam durao de vinte anos;
ii) 7,4% teriam durao de quinze anos; iii) 1,3% teriam durao de dez anos;
iv) 1,4% teriam durao de seis anos; v) apenas 0,3% teriam durao de trs anos.
Claro, contudo, que essas simulaes foram feitas com base nas concesses realizadas
em 2014 e tendem a mudar, inclusive, porque essas idades tendem a subir ao longo
do tempo de acordo com o incremento da expectativa de vida ao nascer.
Com o abandono da expectativa de sobrevida, conseguiu-se evitar que a
atualizao pudesse ocorrer de forma anual. Pela regra introduzida pelo Congresso,
o incremento das idades pode ocorrer, no mnimo, de trs em trs anos.
Entretanto, ao vincular a alterao da idade ao incremento da expectativa de vida
ao nascer, introduz-se um fator de alterao que tende a crescer mais rpido que
a sobrevida, pois esse indicador tende a ter um ritmo de incremento absoluto
superior ao da sobrevida para idades bem acima de zero.
De qualquer forma, a alterao justifica-se pelo fato de que no faz sentido
pagar penso por morte vitalcia para pessoas com plena capacidade laboral,
s vezes at com renda do trabalho, em especial, se forem sem filhos e muito jovens.
Cabe destacar que havendo filhos menores de 21 anos haver pagamento de penso.
O perodo de pagamento pode ser visto como um intervalo de tempo em que se
daria a possibilidade do cnjuge/vivo(a), caso no trabalhasse, buscar insero no
mercado de trabalho. Entretanto, na proposta original da MP no 664, o benefcio
tinha durao de quinze anos para uma pessoa de 43 anos, que resultaria na
cessao do benefcio com idade de 58 anos. Na proposta alterada pelo Congresso,
uma pessoa de 43 anos ter sua penso cessada aos 63 anos, ou seja, com idade
relativamente avanada, que tender a crescer ao longo do tempo.
Do ponto de vista fiscal, essa medida ter algum efeito apenas a partir
de 2018; e o fato que a maioria ainda continuaria com o benefcio vitalcio,
faz com que seu impacto seja mais reduzido. Claro, contudo, que a medida dever
reduzir a durao mdia das penses por morte e atuar no sentido de eliminar
penses de longa durao, que eram exatamente aquelas que vinham apresentando
a maior taxa de crescimento.
A durao mdia das penses por morte cessadas no mbito do RGPS
teve tendncia de alta no perodo entre 1995 e 2013, tendo crescido de treze
para dezesseis anos (grfico 4). Provavelmente, um dos fatores que ajudam a
explicar este incremento o prprio incremento da expectativa de sobrevida no
referido perodo. Obviamente, a realizao de casamentos de pessoas com idade
bem avanada para cnjuges bem mais jovens tambm um fator que tende a
elevar a durao mdia no cenrio anterior MP no 664, que garantia o benefcio
vitalcio independentemente da idade do vivo(a), se tinha ou no renda e da sua
situao em termos de capacidade laboral. Apenas a condicionalidade em relao
idade foi alterada, sendo que foi mantida a presuno da dependncia econmica
do(a) vivo(a), que no precisa ser provada.
GRFICO 4
Durao mdia das penses por morte cessadas no RGPS (Brasil 1995-2013)
(Em anos)
17
16,34
16
15
14
13,35
13
Durao mdia
12
11
10
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
A anlise da durao das penses cessadas mostra que o maior incremento

ocorreu exatamente para aquelas com maior durao: na comparao daquelas
cessadas em 1995 com as de 2013, nota-se que as maiores taxas de incremento
foram para aquelas com durao de 25 anos ou mais, com destaque para aquelas
com durao de trinta a 34 anos e 35 a 39 anos, cujos incrementos foram de,
respectivamente, 620% e 690% (ver tabela 13). Com as alteraes sancionadas
pela Lei no 13.135/2015, deve haver um incremento menor das penses com
durao mais elevada, o que deve criar, ceteris paribus, alguma tendncia de queda
na durao mdia, mas limitada, tendo em vista que a maioria dever continuar
a ser vitalcia. Cabe enfatizar, tambm, que as novas regras aplicam-se apenas s
novas concesses de penses e no ao estoque de benefcio (penses j concedidas)
por respeito a direitos adquiridos. Por essa razo, o impacto tende a ser limitado
em um primeiro momento, j que afeta apenas as novas concesses e cresce de
maneira expressiva ao longo do tempo, medida que o estoque de benefcios

afetados vai aumentando.
TABELA 13
Quantidade de penses por mortes cessadas por faixa de durao RGPS Brasil
1995 a 2013
Tempo de durao 1995 2013 Variao 2013/1995
At 4 anos 18.580 47.310 255%

De 5 a 9 anos 21.202 46.315 218%
De 10 a 14 anos 20.489 41.229 201%
De 15 a 19 anos 16.872 36.678 217%
De 20 a 24 anos 9.668 26.589 275%
De 25 a 29 anos 4.295 22.441 522%
De 30 a 34 anos 2.806 17.387 620%
De 35 a 39 anos 1.675 11.554 690%
Acima de 40 anos 2.389 9.446 395%
Ignorada 3.033 585 19%
Total 101.009 259.534 257%

4.4 Frmula de clculo do benefcio da aposentadoria

A alterao do fator previdencirio, proposta pelo Congresso Nacional, de no
aplicao quando a soma de idade com o tempo de contribuio, considerada
na data de requerimento da aposentadoria, fosse de 85 para mulheres, com pelo
menos trinta anos de contribuio, e 95 para homens, com pelo menos 35 anos
de contribuio, no trouxe uma melhora da situao fiscal do RGPS a mdio
e longo prazos, mas, ao contrrio, acarretar em piora das contas e da sustenta-
bilidade do RGPS, que j sero fortemente afetadas pela transio demogrfica,
mais especificamente pelo rpido processo de envelhecimento populacional.
A emenda aprovada pelo Congresso Nacional, alm do estabelecimento da
regra 85/95 fixa, ou seja, sem progresso com o tempo, de forma a acompanhar o
incremento da expectativa de sobrevida, tambm tinha outros elementos: i) no apli-
cao do fator previdencirio quando o segurado fosse pessoa com deficincia;
ii) garantia de congelamento da tbua de expectativa de sobrevida no momento
de cumprimento dos requisitos, ou seja, ficava garantido ao segurado que optasse
por permanecer em atividade, se mais vantajoso, o direito ao clculo do salrio de
benefcio com base na expectativa de sobrevida presente na tbua de mortalidade
vigente na data de cumprimento dos requisitos necessrios aposentadoria por
tempo de contribuio, considerando-se sua idade e seu tempo de contribuio no
momento de requerimento do benefcio; iii) para efeito da aplicao do fator 85/95,

o tempo de contribuio do professor e da professora da educao infantil,
do ensino fundamental e mdio seria acrescido de cinco anos. Em relao no
aplicao do fator previdencirio para segurado com deficincia, essa proposta era
sem sentido, tendo em vista que esse tratamento diferenciado j estava em vigor
pelo Artigo 9o da Lei Complementar no 142, de 8 de maio 2013, que regulamentou
a previso constitucional de critrios diferenciados de aposentadoria para pessoas
com deficincia no mbito do RGPS.13
Todo o contedo da emenda foi vetado pelo Poder Executivo, sob o adequado
argumento de que a alterao realizada pelos dispositivos no acompanhava a
transio demogrfica brasileira e trazia riscos ao equilbrio financeiro e atuarial
da previdncia social, contrariado esse referido preceito constitucional estabele-
cido no Artigo 201. Contudo, na prpria justificativa do veto, o governo expe
que editaria medida provisria para enfrentar a questo de modo a preservar
a sustentabilidade da previdncia social. Efetivamente, de forma simultnea
ao veto, o governo promulgou a Medida Provisria no 676, de 17 de junho de 2015,
que props ao segurado que preenchesse o requisito para a aposentadoria por tempo
de contribuio poder optar pela no incidncia do fator previdencirio, quando o
total resultante da soma de sua idade e de seu tempo de contribuio, na data de
requerimento da aposentadoria, for: i) igual ou superior a 95 pontos, se homem,
observando o tempo mnimo de contribuio de 35 anos; b) igual ou superior a
85 pontos, se mulher, observando o tempo mnimo de contribuio de trinta anos.
Na realidade, a nica diferena da MP no 676/2015, em relao ao que foi
aprovado pelo Congresso durante a tramitao da MP no 664/2014, que a regra
85/95 no seria fixa ao longo do tempo, apenas adicionando progresso para
90/100 at 2022, mantendo-se fixo a partir de 2022. A progresso proposta pelo
Poder Executivo mostrada no quadro 3. Para efeito da aplicao da regra 85/95
progressiva para professores, h previso de acrscimo de cinco pontos, para
compensar que o tempo de contribuio exigido para esses profissionais reduzida
tambm em cinco anos, por determinao constitucional.
Durante a tramitao no Congresso Nacional, em relao regra 85/95,
houve apenas a alterao da progresso, que ficou ainda mais lenta do que aquela
proposta inicialmente pelo Poder Executivo. Enquanto a proposta do Executivo
era atingir 90/100 em 1o de janeiro de 2022, na alterao feita no Legislativo
e posteriormente sancionada pela Lei no 13.183, de 4 de novembro de 2015,
a regra 90/100 ser atingida apenas em 31 de dezembro de 2026, ou seja, em 2027.
O Congresso tambm chegou a aprovar a desaposentao, mas a medida foi vetada
pelo Poder Executivo.
13. Ainda no foi aprovada regulamentao similar nos regimes prprios dos servidores pblicos.
QUADRO 3
Progresso da soma que permite no aplicao do fator previdencirio proposto
pela MP no 676/2015 e na converso pela Lei no 13.183/2015
Soma de idade mais tempo de contribuio que
Perodo de vigncia da regra
resulta na no aplicao do fator previdencirio
17 de junho de 2015 a 31 de dezembro de 2016 85 para mulheres e 95 para homens
1o de janeiro de 2017 a 31 de dezembro de 2018 86 para mulheres e 96 para homens
o
1 de janeiro de 2019 a 31de dezembro de 2019 87 para mulheres e 97 para homens
A partir de 1o de janeiro de 2022 90 para mulheres e 100 para homens
Soma de idade mais tempo de
Progresso proposta pela Progresso sancionada pela
contribuio que resulta na no
MP no 676/2015 Lei no 13.183/2015
aplicao do fator previdencirio
17 de junho de 2015 17 de junho de 2015
85 para mulheres e 95 para homens
a 31 de dezembro de 2016 a 30 de dezembro de 2018
86 para mulheres e 96 para homens 1o de janeiro de 2017 31 de dezembro de 2018
o
90 para mulheres e 100 para homens 1 de janeiro de 2022 31 de dezembro de 2026
Fonte: Medida Provisria no 676/2015 e Lei no 13.183/2015.
Portanto, embora o governo tenha vetado a regra 85/95, com o argumento de que
preservaria a sustentabilidade da previdncia social, a MP no 676 e sua posterior con-
verso na Lei no 13.183/2015 prope uma frmula 85/95 progressiva at 90/100 que,
embora tenha um impacto menor que a 85/95 fixa, tambm aumentar de forma
expressiva a despesa do RGPS, em especial, a mdio e longo prazos.
Algumas crticas podem ser feitas em relao ao fator com frmula progressiva.
Em primeiro lugar, no existe nenhuma justificativa tcnica ou atuarial para no
aplicao do fator a partir de uma determinada soma de idade mais tempo de con-
tribuio, a no ser o desejo poltico de conceder aposentadorias com maior valor.
Tampouco h qualquer explicao racional em relao progresso que foi proposta.
Ademais, a lei sancionada mantm a progresso fixa em 90/100, a partir de 2027,
na prtica, algo incoerente com o esperado aumento da expectativa de sobrevida.
Portanto, embora o governo tenha vetado a regra 85/95, a proposta feita tambm
ter efeitos negativos sobre a sustentabilidade do RGPS, pois tender a aumentar
a despesa do RGPS, sendo que esse aumento ter carter regressivo do ponto de
vista distributivo como ser discutido posteriormente.
Claro, contudo, que o fator previdencirio, desde sua criao, sempre foi
um mecanismo polmico de estmulo postergao da aposentadoria, pois teve
efeito aparentemente limitado no incremento da idade de aposentadoria,
gerando descontos expressivos no valor dos benefcios. Na realidade, o fator previ-

dencirio foi a alternativa encontrada perante o insucesso em estabelecer uma idade
mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio. Portanto, mesmo que
fosse compreensvel a busca de uma alternativa ao fator, em especial, uma que
evitasse aposentadorias precoces, levando a um equilbrio com aposentadorias
com idades e valores mais elevados, a MP no 676 e sua posterior converso na
Lei no 13.183/2015 no foi uma soluo estrutural para os problemas da previdncia,
como um paliativo que pode comprometer de forma regressiva a sustentabilidade
do RGPS a mdio e longo prazos.
Para se aprofundar sobre essa discusso, fundamental a anlise de alguns dados
a respeito da aposentadoria por tempo de contribuio e do fator previdencirio.
Um primeiro aspecto que a aposentadoria por tempo de contribuio, que tem
como regra a concesso de aposentadoria para homens com 35 anos e mulheres com
trinta anos de contribuio, sem qualquer restrio direta sobre a idade, ou seja,
com ausncia de uma idade mnima, tem gerado aposentadorias precoces para
pessoas com plena capacidade laboral, que muitas vezes continuam a trabalhar
depois da aposentadoria, o que certamente uma distoro para um sistema de
proteo social. A aposentadoria por tempo de contribuio, em algum grau,
deixou de ser um mecanismo de substituio de renda para ser complementao
de renda para pessoas com renda muito superior a qualquer linha de pobreza que
possa ser utilizada e acima da base de rendimentos.
Um conjunto de dados que comprova o diagnstico de aposentadorias precoces
mostrado na tabela 14 e no grfico 5: quase metade (48,4%) das aposentado-
rias por tempo de contribuio (ATC), em 2014, foi concedida para segurados
com idade de at 54 anos, sendo mais de dois teros (67,9%) do total, no caso
das mulheres, e mais de um tero, no caso dos homens (39%). Caso seja ampliada
a faixa etria para 59 anos, se chega a 83% das ATCs concedidas, sendo 76,9%
para homens e 95,6%, no caso das mulheres, e, portanto, a grande maioria das
ATCs concedidas, em 2014, era para pessoas que no eram idosas no momento de
concesso da aposentadoria. A idade mdia na data da aposentadoria, para a ATC,
foi de 54 anos, sendo 55 anos para homens e apenas 52 anos para mulheres.
Um homem com 55 anos tem, atualmente, uma expectativa de sobrevida de
23,8 anos; uma mulher de 52 anos espera-se que viva mais 30,4 anos, sempre com
dados do IBGE.14 Chama ateno que no caso das mulheres, a sobrevida mais
que o tempo de contribuio exigido. Ademais, a expectativa que esses valores
cresam ainda mais no futuro.
14. Tanto para homens quanto para mulheres, considerou-se a tabela de expectativa de vida e sobrevida divulgada
pelo IBGE em dezembro de 2015.
Em funo da combinao de aposentadorias precoces e fator previdencirio,

acaba havendo, em geral, descontos expressivos no valor da aposentadoria. A ttulo
de exemplo, usando a tabela prevalecente desde dezembro de 2014 e na maior parte
de 2015, um homem com 55 anos de idade e 35 anos de contribuio, teria um
fator previdencirio de 0,7, que representa um desconto de 30% no valor do
benefcio em relao ao que prevaleceria se fosse considerada apenas a mdia dos
80% maiores salrios de contribuio desde julho de 1994. No caso de uma mulher,
com 52 anos de idade e trinta anos de contribuio, o fator previdencirio seria
de 0,629, que representa uma reduo do valor do benefcio de cerca de 37,1%.
Uma explicao para esse comportamento, dado a magnitude da reduo,
que muitos segurados preferem se aposentar to logo completem 30 ou 35 anos
de contribuio, pois muitos continuam trabalhando e acumulando renda do
trabalho e aposentadoria no curto prazo, mesmo que a custa de uma renda menor
no futuro, quando efetivamente perdem a capacidade laboral.
GRFICO 5
Idade mdia de aposentadoria por tempo de contribuio no RGPS
Brasil 1993 a 2013
56
55,0 55,5
55 54,8
54,5 54,5 54,4 54,4 54,6
54,3 54,4 54,1
54 53,9 54,5
54,0
53,43
53,5 53,5 53,4
53,3 53,3 53,7 53,9
53 52,6
52,9 53,2 53,2 53,5
52,59
Idade mdia ATC
52,4 52,3
52,9
52 52,0 52,3
52,1 51,8 51,7 51,9 52,0
51,3 50,2 51,5 51,6 51,6 51,4 51,4 51,4 51,4 51,5
51
51,19 50,9 50,9
50 50,4 49,7 50,2 50,5
50,2
49 49,37 49,5 49,2
48,9 48,6
48 48,3
47,8
47
46
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Ano
Homens Mulheres Total
Essa opo ainda reforada pela expectativa de que pode ser possvel aumentar
o valor da aposentadoria no futuro por meio da desaposentao, que no con-
cedida de forma administrativa, mas cuja possibilidade est sendo analisada pelo
Supremo Tribunal Federal (STF). Nesse sentido, a desaposentao, sem devoluo
dos valores recebidos, caso venha a ser aprovada pelo STF, reforaria ainda mais
o problema das aposentadorias precoces, funcionando como um prmio ou um
grande incentivo para se aposentar de forma precoce, razo pela qual totalmente
incoerente com a sustentabilidade da previdncia social.
Nesse ponto, cabe destacar que o objetivo do fator era buscar equilbrio
entre contribuies e o fluxo esperado de pagamento de aposentadoria. Esse equi-
lbrio poderia ser obtido pela postergao da aposentadoria ou pela reduo do
valor do benefcio em caso de no postergao ou por uma combinao dessas
duas possibilidades. Como ainda prevaleceram idades mdias bastantes precoces,
o resultado foi uma reduo relevante no valor mdio das ATCs no perodo de
2000 a 2014, embora tenha continuado a ser a espcie com maior valor mdio.
TABELA 14
Concesso das aposentadorias por tempo de contribuio em 2014 por faixa etria
do segurado no momento da aposentadoria
(Em % do total acumulado)
Faixa de idade Homem Mulher Total
At 49 anos 5,2 24,2 11,4
50 a 54 anos 39,0 67,9 48,4
55 a 59 anos 76,9 95,6 83,0
60 a 64 anos 98,6 99,6 98,9
65 anos ou mais 100,0 100,0 100,0

Cabe enfatizar, tambm, em relao aos descontos, que reduzir a aposentadoria

para aqueles que se aposentam mais cedo um procedimento bastante comum
entre os pases, ou seja, muitos tm regras de desconto ou de reduo no valor do
benefcio caso seja feita a opo por uma aposentadoria antecipada. As regras de
desconto variam muito de pas para pas, mas a aplicao dele extremamente normal,
que exatamente o papel do fator, que possui a vantagem de permitir um ajuste
automtico demografia, embora seja uma frmula de difcil entendimento para
a sociedade de um modo geral. Alm disso, a maioria dos pases tem uma idade
mnima e a possibilidade de antecipao bastante limitada, de poucos anos
em geral, de tal sorte que pouco comum ver pessoas aposentando na faixa dos
50 anos, como ocorre no Brasil com a ATC.
De qualquer forma, esses elevados nveis de desconto tambm deixam
claro o forte impacto que a aplicao da regra 85/95 ter no valor dos benef-
cios e, por conseguinte, no aumento da despesa do RGPS. A ttulo de exemplo,
como pode ser visto na tabela 7, no caso de uma mulher com 52 anos de idade
e 30 anos de contribuio, a postergao de apenas um ano e meio, para atingir
a soma de 85, permite um incremento no valor do benefcio de cerca de 59%.
Claramente, uma relao extremamente desequilibrada entre tempo adicional de
trabalho, que talvez ocorreria mesmo com a aposentadoria, e o incremento no valor

do benefcio. Como colocado, uma mulher com 52 anos tem uma expectativa de
sobrevida de 30,2 anos, de tal sorte que poderia se esperar uma reduo na durao
do benefcio, mesmo sem considerar a possibilidade dessa aposentadoria gerar uma
penso por morte, de apenas 5%. O fluxo esperado de pagamento de benefcios,
trazido a valor presente, a uma taxa de juros de 3% a.a., seria cerca de 47,3% maior
com a regra 85 para essa mulher tpica.
No caso de um homem, com 55 anos de idade e 35 anos de contribuio,
a postergao da aposentadoria de dois anos e meio, para atingir a soma de 95,
traria um incremento no valor da aposentadoria de cerca de 42,8%. Um homem
com 55 anos de idade, tem uma expectativa de sobrevida de 23,6 anos, de tal
sorte que a postergao reduziria a durao esperada prxima de 10%. O aumento
do valor esperado do fluxo de pagamento de benefcios trazido a valor presente,
com uma taxa de juros de 3% a.a., de 22,6%. Todos esses dados deixam claro
que haver um aumento expressivo da despesa por conta da alterao nas regras
de aplicao do fator previdencirio. A progressividade proposta pela MP no 676,
e sancionada pela Lei no 13.183/2015, apenas diminui o incremento da despesa,
que ainda permanece expressivo, at pelo fato de a progresso ter ficado ainda mais
lenta no Congresso, de tal sorte que o fator 90/100 ser atingido apenas, na prtica,
no comeo de 2027 e, em princpio, parar depois de 2027.
A parada da progresso completamente inadequada do ponto de vista fiscal,
pois com o contnuo incremento da expectativa de sobrevida esperada, tambm se
espera que o fator previdencirio reduza ainda mais no futuro para uma mesma
combinao de idade e tempo de contribuio, que implica aumentos de despesas
crescentes no futuro com o fator 85/95 e tambm com o fator 90/100.
QUADRO 4
Impacto da aplicao da regra 85/95 sobre o valor dos benefcios da aposentadoria
por tempo de contribuio
Mulher
Aumento no valor do benefcio com
Fator com 52 anos de idade e 30 anos Fator com postergao da aposentadoria
regra 85 em % (considerando apenas
de contribuio (soma de 82) de um ano e meio para atingir 85
alterao no fator)
0,629 1,00 + 59%
Homem
Aumento no valor do benefcio com
Fator com 55 anos de idade e 35 anos Fator com postergao da aposentadoria
regra 95 em % (considerando apenas
de contribuio (soma de 90) de dois anos e meio para atingir 95
alterao no fator)
0,700 1,00 + 42,8%
Elaborao dos autores, com base em dados do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
H outros riscos associados MP no 676. A defesa que a medida poderia

gerar alguma economia a curto prazo, pela postergao, tendo em vista os elevados
ganhos associados, tem alguns riscos que precisam ser apontados. Em primeiro lugar,
a alterao cria alguma possibilidade de criao de passivo, se no pela via judicial,
pela presso do Legislativo, bem como tambm pode ter efeitos negativos sobre
a votao da desaposentao. Certamente, muitos daqueles que sofreram efeito
do fator no perodo de 2000 at junho de 2015 tendem a querer aproveitar-se
da regra 85/95 e devem entrar com aes na justia pedindo essa equiparao.
Mesmo que prevalea, como j ocorreu no caso das penses, o diagnstico na justia
de que vale a legislao previdenciria no momento do requerimento e, portanto,
que no caberia retroagir com essa regra, certamente haver muitas iniciativas no
Poder Legislativo que buscaro que a referida regra seja aplicada de forma retroativa.
Esse um resultado natural e ser, provavelmente, inevitvel o surgimento de
uma forte presso poltica para retroagir o 85/95, fato que dever criar, no futuro,
ainda mais incerteza sobre a questo fiscal.
A possibilidade que o 85/95 seja aplicado de forma retroativa, seja via judicial, seja
por presso do Legislativo, implica a gerao de um passivou ou esqueleto bilionrio.
Como pode ser visto pelo grfico 6, o fator previdencirio gerou uma reduo das
despesas de cerca de R$ 75 bilhes no perodo de 2000 a 2014, com preos de janeiro
de 2015, sendo R$ 14,1 bilhes apenas no ano de 2014. Nota-se, como esperado,
que a reduo das despesas tende a crescer de forma expressiva ao longo do tempo,
tendo em vista que aumenta o estoque de benefcios afetados pelo fator.
GRFICO 6
Reduo da despesa devido ao fator previdencirio Brasil, 1993 a 2014
(Em R$ bilhes, a preos de janeiro de 2015)
80.000 74.962
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
14.119
9.563 11.092 12.602
10.000 4.904 6.387 7.990
3 29 106 289 670 1.348 2.307 3.580
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2000-
-2014
Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social e Dataprev.
Umpontoquechamaateno quea reduodadespesacomfatorprevidencirio,

crescente ao longo do tempo, foi comprometida pela regra 85/95 progressiva
para 90/100. De modo, ao mesmo tempo, similar e inverso, tambm se espera que
o efeito dessas alteraes na despesa do RGPS ocorra de forma crescente ao longo do
tempo, medida que aumenta o estoque de benefcios afetados por essa nova regra,
que altera toda trajetria de valor do benefcio por longos perodos de tempo.
Alm do risco de passivo e adoo da regra de forma retroativa, um percentual
relevante das aposentadorias concedidas em 2014 cumpria a condicionalidade de
uma soma de 85 ou 95 e tinham fator menor que um. Para essas aposentadorias,
haveria incremento no valor do benefcio sem qualquer postergao,
de forma imediata. De forma mais concreta, em 2014, 25,2% das aposentadorias por
tempo de contribuio concedidas para homens tinham soma de idade mais tempo
de contribuio igual ou maior que 95, sendo a maior parte com fator menor que um.
Para as mulheres, 37,2% das ATCs concedidas em 2014 tinham soma de idade
mais tempo de contribuio igual ou maior que 85 e, portanto, tambm teriam
incremento no valor da aposentadoria sem qualquer postergao. Mais que isso,
existe a possibilidade que parte dos segurados postergassem em algum grau sua
aposentadoria para tentar ter um valor do fator previdencirio mais prximo de
um ou mesmo igual ou maior que um. Com a adoo da regra 85/95 progressiva,
a postergao necessria para chegar no fator igual a um diminui de forma signi-
ficativa em relao ao que ocorreria sem a referida regra e, portanto, haver casos
em que pode haver antecipao e no postergao.
De qualquer forma, a defesa da mudana por algum efeito de postergao
esdruxula, porque no mdio e longo prazo a medida gerar aumento expressivo da
despesa com carter regressivo, e as polticas previdencirias deveriam ser pautadas
por horizontes longos e no apenas por alguns poucos anos. Uma razo bvia
para essa preocupao que essa mudana na regra de concesso ter efeito por
vrias dcadas e comprometer por longo perodo de tempo as contas do RGPS.
A durao atual das ATCs est prxima de vinte anos, sendo que, como mostrado
anteriormente, no caso das mulheres, a expectativa de sobrevida na idade mdia
de ATC atual chega a trinta anos, que com a possibilidade de penso por morte,
pode-se estar falando de um aumento na despesa pelas quatro prximas dcadas.
Outra fragilidade da proposta da MP no 676, diz respeito progresso
apresentada. Embora no exista nenhuma justificativa oficial mais detalhada a
respeito do critrio utilizado para estabelecer de forma objetiva a progresso, alm da
considerao genrica de incremento da expectativa de sobrevida, o fim da progresso
em 90/100 para 2027 pouco adequado do ponto de vista fiscal, tendo em vista
que se espera a continuidade do incremento da expectativa de sobrevida, mesmo
muito tempo depois de 2027. Se por um lado, tal estratgia evita resistncias
polticas de tentar estabelecer alguma regra de progresso para um ano to distante
como 2027, por outro lado, acaba por dificultar a necessria disseminao de que
questes previdencirias precisam ser tratadas como de longo prazo.
Poderia at se argumentar que 90/100 seria o patamar a partir do qual
os segurados estariam prximos dos parmetros da aposentadoria por idade,
a partir da soma de idade de 65 anos para homens e 35 anos de contribuio e,
respectivamente, 60 e 30 para mulheres, mas essa possvel linha de argumentao
tem equvocos. Em primeiro lugar, dado o perfil laboral dos que se aposentam
por tempo de contribuio, os segurados tendem a conseguir atingir o parmetro
de 35/30 anos de contribuio antes da idade de 65/60 anos, tanto que a mdia
atual de 55/52 anos de idade. Nesse sentido, muitos segurados devem atingir o
fator 90/100 antes de chegarem s idades limites de 65/60 anos.
Ademais, como colocado anteriormente, no h base atuarial para a regra 85/95,
quer fixa ou progressiva, a no ser o desejo poltico de pagar aposentadorias de
maior valor para aqueles que j tm os benefcios com a maior mdia no mbito
do RGPS. Nesse sentido, do ponto de vista da sustentabilidade fiscal e como
forma de evitar um incremento elevado nas despesas, de forma paliativa frente
a uma possvel incapacidade poltica de evitar alteraes no fator previdencirio,
poder-se-ia buscar pelo menos uma progresso que aproximasse o ponto de corte
do fator prximo de um. Contudo, tanto o ponto de partida inicial (85/95)
resulta em fatores muito distantes de um (0,7 para homens e 0,6 para mulheres),
como a progresso at 90/100 at 2027 so contraproducentes, at porque o fator
tende a se tornar mais duro ao longo do tempo com o incremento da expectativa
de sobrevida.
Atualmente, o fator associado a uma soma de noventa para mulheres,
poderia ser o de idade de 56 anos e 34 anos de contribuio, que resultaria em um
fator de 0,816, ou seja, o ganho previsto para mulheres, usando a tabela atual do fator,
implica aumento no valor do benefcio da ordem de 22,5%. Contudo, em 2027,
a estimativa a de que o fator seja ainda menor, em funo do aumento na expec-
tativa de sobrevida. A ttulo de exemplo, em 2000 e 2008, o fator associado a uma
mulher de 56 anos de idade e 34 anos de contribuio eram de, respectivamente,
0,990 e 0,850.
No caso dos homens, o fator associado a uma soma de 100 poderia ser o de
idade de 60 anos e 40 anos de contribuio, que resultaria em um fator de 0,981.
Contudo, em 2027, a estimativa a de que o fator seja menor, em funo do
aumento na expectativa de sobrevida. A ttulo de exemplo, em 2000 e 2008, o fator
associado a um homem de 60 anos de idade e 40 anos de contribuio eram de,
respectivamente, 1,216 e 1,023.
Um aspecto j ressaltado que esse aumento da despesa ter carter regressivo.
O valor mdio das aposentadorias por tempo de contribuio concedidas em
2013 foi de R$ 1.582,74, tendo sido concedidas cerca de 291 mil aposentadorias.
H dificuldade na Pnad/IBGE de identificar, de forma precisa, aqueles que so
beneficirios de aposentadoria por tempo de contribuio do RGPS. Embora todos
os homens e mulheres aposentados, respectivamente, com menos de 60 e 55 anos
de idade sejam potenciais beneficirios desse tipo de benefcio, podem tambm
ser aposentados por invalidez, aposentados especiais, professores ou mesmo ser-
vidores pblicos aposentados. Por essa razo, h uma grande dificuldade em uma
identificao precisa dos beneficirios, alm do que essa seleo limitar-se-ia, ainda,
s concesses recentes que, em princpio, so o pblico beneficirio, caso se desconsidere
a possibilidade de passivo. De qualquer forma, possvel fazer algumas avaliaes,
ainda que com limitaes.
De forma a tentar selecionar os beneficirios por aposentadoria por tempo
de contribuio, com base nos microdados da Pnad/IBGE de 2013, foram fil-
trados homens beneficirios de aposentadoria com idade abaixo de 60 anos e
mulheres com menos de 55 anos, para excluir benefcios por idade. Com base
nessa extrao, seria possvel identificar concesses recentes de aposentadoria por
tempo de contribuio, embora, tambm, teoricamente, acabe captando casos de
especial e por invalidez, bem como aposentados dos regimes prprios. Mesmo com
essas limitaes, foi possvel identificar cerca de 2,8 milhes de aposentados,
sendo que desse total, utilizando a renda de todas as fontes15, cerca de 1,1 milho
(39% do total) estariam entre os 50% de menor rendimento e 1,7 milho
(61% do total) estariam entre os 50% de maior rendimento. Uma forma de tentar
aprimorar esse exerccio aplicar mais filtros, mais especificamente, do total de
2,8 milhes de aposentados, selecionar aqueles que estavam ocupados, como uma
forma de tentar excluir, teoricamente, os aposentados por invalidez, embora possam
excluir tambm os beneficirios da ATC. De qualquer forma, provvel que
os beneficirios de novas concesses de ATC, dada a idade precoce, tendam a
ter uma probabilidade bem razovel de se manterem no mercado de trabalho,
acumulando renda do trabalho e aposentadoria, que explicaria aceitar descontos
to elevados decorrentes do fator previdencirio. Essa acumulao de trabalho
e aposentadoria, por sinal, agrava ainda mais o carter regressivo da alterao
no fator. Com esse critrio, foram identificados 874 mil aposentados, sendo que
desse total 94 mil (10,8% do total) estavam entre os 50% com menor rendimento
e cerca 780 mil (89,2% do total) estavam entre os 50% de maior rendimento.
As anlises anteriores foram feitas considerando a renda individual de todas
as fontes de rendimento, mas tambm importante analisar o impacto distributivo
por meio do rendimento domiciliar per capita. Considerando essa varivel, do total
de 2,8 milhes de aposentados com idade menor que 60 anos para homens e que
15. Foi utilizada a varivel V4720, excluindo os casos de renda igual a zero e daqueles sem declarao.
55 para mulheres, cerca de 2,2 milhes estavam com nvel de renda domiciliar
per capita acima da mediana e, portanto, cerca de 76,5% estavam entre os 50%
mais ricos. Considerando, desse total de 2,8 milhes de aposentados, apenas aqueles
que estavam ocupados, chega-se a um resultado ainda mais regressivo: 88,5% estavam
entre os 50% mais ricos.
Portanto, esses dados deixam claro que a alterao do fator previdencirio
com a adoo da regra 85/95 progressiva para 90/100 ter efeitos negativos sobre
a sustentabilidade do RGPS, que j ser afetada pelo envelhecimento popula-
cional, na medida em que gera aumentos expressivos no valor dos benefcios e,
consequentemente, da despesa. Ademais, esse aumento da despesa tem carter regressivo,
na medida em que os beneficirios da ATC so aqueles com maior valor mdio
de benefcio e, em geral, vinculado aos trabalhadores com maior estabilidade no
mercado formal de trabalho e maior nvel de renda. Os trabalhadores com trajetria
laboral mais precria, maior tempo na informalidade e/ou no desemprego e menor
nvel de renda tendem a ter probabilidade muito maior de serem aposentados por
idade do que por tempo de contribuio. Na realidade, h uma situao em que
os trabalhadores urbanos com menor estabilidade no mercado laboral e menor
nvel de renda, que possuem dificuldade de conseguir 35/30 anos de contribuio,
tendem a se aposentar por idade enfrentando uma idade mnima de 65/60 anos.
Por sua vez, os trabalhadores com mais estabilidade e maiores nveis de renda,
que conseguem se aposentar por tempo de contribuio, no tm idade mnima.
A regra 85/95 progressiva ser regressiva, pois aumentar de forma desproporcional
o valor dos benefcios de aposentadorias precoces.
O ideal seria uma reforma estrutural que levasse a um equilbrio com benefcios
de valor maior decorrente de idades mais elevadas de aposentadoria, mas com
equilbrio entre o aumento da idade e o incremento no valor do benefcio.
REFERNCIAS
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uma avaliao de desempenho comparada. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso,
n. 1.331).
CAPTULO 2
ASSISTNCIA SOCIAL
1 APRESENTAO
No ano de 2015, o avano da onda conservadora pautou o debate poltico
com repercusses preocupantes sobre a agenda do Poder Legislativo. No incio
do referido ano, a Cmara dos Deputados voltou a tramitar o projeto que
institui o Estatuto da Famlia, criticado por diversas entidades devido ao seu
carter regressivo em relao a direitos j consolidados. Alm disso, a Cmara
aprovou em primeiro turno o projeto que prev a reduo da maioridade penal.
Quando a proposta estava em discusso, a edio anterior deste peridico
mostrou como o mito da impunidade dos adolescentes e a desinformao acerca
das estatsticas sobre adolescentes em conflito com a lei ofuscam esse debate.
Novamente discutido na primeira seo deste captulo (Fatos relevantes), o tema
da reduo da maioridade penal agora abordado sob a perspectiva dos equvocos
em torno da pauta da reduo da maioridade. Questionando a lgica punitiva
como resposta violncia, o texto prope refletir sobre os processos sociais por
trs das estatsticas e, assim, sinalizar para a importncia de construir uma agenda
mais coerente com os determinantes sociais da questo. Portanto, uma agenda
que considere a questo do racismo, os equvocos da poltica de segurana pblica
e que efetivamente esteja comprometida com o cumprimento do Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA).
De forma complementar, reconhecendo a existncia, no mbito da poltica
de assistncia social, do servio de proteo social a adolescentes em cumprimento de
medida socioeducativa em meio aberto, o texto analisa o referido servio na seo
Acompanhamento da poltica e dos programas, na perspectiva de analisar sua estrutu-
rao e identificar alguns desafios para o seu aperfeioamento. Ainda nesta seo,
destaca-se a principal estratgia da proteo social bsica: o Servio de Proteo e
Atendimento Integral Famlia (Paif ). Refletindo sobre seu contedo, estratgias
e pblico-alvo, so pontuadas algumas tenses e riscos na sua implementao,
bem como equvocos nas tentativas recentes de avaliao de seus resultados.
Por fim, a seo Acompanhamento da poltica e dos programas traz ainda a anlise
dos dois programas de garantia de renda de natureza assistencial: o Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Destaca-se
a expanso da cobertura desses benefcios socioassistenciais e, principalmente,
os esforos de integrao entre a proteo de renda realizada por essas transferncias

monetrias e outras atenes disponveis na oferta de servios. Com nfase na estratgia
Brasil Sem Misria, destacam-se os esforos de ampliao dos acessos e oportunidades
para o pblico do PBF. Informaes oramentrias completam o quadro analtico da
poltica de assistncia social cuja referncia temporal, nesta edio, o ano de 2014,
sendo, no entanto, estendida em alguns momentos para 2011-2014, com o objetivo
de analisar com profundidade o desenvolvimento de algumas estratgias esse
o caso, por exemplo, do Plano Brasil Sem Misria.
Por fim, o captulo sinaliza alguns desafios para a poltica de assistncia social.
Aps seus primeiros dez anos de implementao, o Sistema nico de Assistncia
Social (Suas) registra avanos importantes no campo normativo, da gesto e da
capilaridade da rede de servios, abrindo espao, dessa forma, para um novo estgio
do seu desenvolvimento. Nele, embora ainda compaream questes de cobertura
principalmente relacionadas aos Creas, destaca-se principalmente a necessidade de
avanar na estruturao da rede de servios enfrentando a questo dos recursos
humanos e ampliando a articulao entre ofertas sociais no territrio e no
amadurecimento do contedo e nas estratgias das ofertas socioassistenciais,
notadamente o Paif.
2 FATOS RELEVANTES
Nesta seo sero analisados dois temas que, entre 2014 e 2015, movimentaram a
pauta do Poder Legislativo: a discusso do projeto que cria o Estatuto da Famlia
e a aprovao da proposta de reduo da maioridade penal, em primeiro turno,
pela Cmara dos Deputados. Ambos tm em comum a filiao a uma viso tradi-
cionalista e conservadora que compreende os problemas sociais como reflexos da
degradao comportamental e mesmo moral de certos segmentos da sociedade.
Nessa perspectiva, os problemas relacionados acentuada desigualdade social que
ainda marca a sociedade brasileira so desvinculados dos seus determinantes sociais,
como se pretende argumentar ao longo desta seo.
2.1 Estatuto da Famlia

Arquivado no final de 2014, o Projeto de Lei no 6.583/2013, da Cmara
dos Deputados,1 que institui o Estatuto da Famlia, voltou a tramitar no incio
de 2015 em regime acelerado. A comisso especial criada para analisar o tema
aprovou o texto em votao de carter conclusivo, dispensando, portanto, sua deli-
berao pelo plenrio da Cmara. Contudo, diante da apresentao de dois recursos
mesa diretora, o projeto ser apreciado pelo plenrio da Cmara antes de seguir
para o Senado.
1. O projeto de autoria do deputado Anderson Ferreira (PR-PE).

Assistncia Social 65
O projeto de lei sobre Estatuto da Famlia pretende definir a famlia e

seus direitos, assim como determinar diretrizes para polticas pblicas em seu apoio.
O Artigo 2o caracteriza a
entidade familiar como o ncleo social formado a partir da unio entre um homem
e uma mulher, por meio de casamento ou unio estvel, ou ainda por comunidade
formada por qualquer dos pais e seus descendentes.
Afirma a obrigao do Estado, da sociedade e do poder pblico em assegurar
famlia direito sade, alimentao, educao, cultura, esporte, lazer, trabalho,
cidadania e convivncia comunitria (Artigo 3o), assim como condies mnimas
de sobrevivncia (Artigo 5o), e afiana o acesso ao atendimento psicossocial
sempre que a entidade familiar estiver sob ameaa (inciso V do Artigo 4o e 2o do
Artigo 5o). Cria ainda o Dia Nacional de Valorizao da Famlia, a ser celebrado
nas escolas, e institui nos currculos do ensino fundamental e mdio a disciplina
Educao para famlia. Por fim, institui os Conselhos da Famlia, rgos perma-
nentes e autnomos, no jurisdicionais, encarregados de tratar das polticas pblicas
voltadas famlia e da garantia do exerccio dos direitos da entidade familiar,
incluindo entre suas funes a de assessorar o Poder Executivo na elaborao de
iniciativas voltadas para a famlia.
O debate pblico em torno do projeto adensou-se, e inmeras entidades
da sociedade civil manifestaram-se publicamente contra a iniciativa, em especial
devido a sua conotao regressiva em face de direitos j assegurados no pas.
A definio reducionista de famlia ali proposta exclui tanto famlias constitudas
por pessoas do mesmo sexo, bem como famlias adotivas, ambos os formatos j
assegurados pelo Poder Judicirio. Ainda em 2012, o Supremo Tribunal Federal
julgou procedente a Ao por Descumprimento de Preceito Fundamental no 132
(ADPF 132) equiparando unies civis homoafetivas a heterossexuais e conferindo-lhes
os mesmos deveres e direitos. As famlias adotivas tm sido progressivamente protegidas
desde 1988, quando a Constituio Federal acolheu e equiparou os filhos adotivos
aos biolgicos.
Notas pblicas foram lanadas manifestando oposio ao projeto por parte
de entidades to distintas como, por exemplo, o Conselho Regional de Psicologia
(tanto do Rio de Janeiro como o de So Paulo), a Procuradoria Federal dos Direitos
do Cidado do Ministrio Pblico Federal, a Associao Nacional de Grupos de
Apoio Adoo, o Instituto Brasileiro de Direito de Famlia, a Associao Brasileira
de Famlias Homoafetivas, a Associao dos Pesquisadores de Ncleos de Estudos e
Pesquisas sobre a Criana e o Adolescente, a Associao Brasileira de Antropologia
ou Comisso Especial da Diversidade Sexual do Conselho Federal da OAB.
A diversidade dos autores dos manifestos permite avaliar a amplitude do
constrangimento causado pela proposta. Destaca-se que inmeras configuraes
familiares existentes na sociedade brasileira sero, no apenas desconsideradas,

mas deslegitimadas e coagidas. Nesse sentido, novos modelos de coabitao ancorados
no afeto, cuidado e solidariedade que vm sendo reconhecidos como famlias e
acolhendo respeito social e reconhecimento jurdico e social sero afetadas. As mani-
festaes defendem as mltiplas configuraes da famlia e destacam, para alm
de consanguinidade, a centralidade dos vnculos estabelecidos entre seus integrantes.
Lembram que no h um modelo de famlia nico ou fixo, destacando o risco de
incentivo ao preconceito e discriminao caso aprovada medida que aponta no
sentido de limitao e padronizao de vivncia social.
A favor do Estatuto vem se manifestando especialmente entidades e lderes
religiosos ligados s igrejas protestante e catlica, que se mobilizam em torno de
vrios riscos percebidos como ameaas instituio familiar. Alguns desses riscos
so apresentados na justificativa que acompanha o texto do projeto: drogadio,
violncia domstica, gravidez na adolescncia e desconstruo da famlia que repercute
na dinmica psicossocial do indivduo. Mas cabe chamar a ateno para o fato de
que a preocupao com a fragilidade e a vulnerabilidade da instituio familiar
tem perpassado outros segmentos sociais. Uma viso tradicionalista e conservadora
vem se fortalecendo como reao ao esgaramento do tecido social no pas, cujo
mais evidente reflexo so os gritantes indicadores de violncia. As desigualdades
sociais que perpassam a sociedade brasileira so, de acordo com essa perspectiva,
associadas degradao comportamental e mesmo moral que perpassam as classes
populares e que estariam se transformando em classes perigosas. Assim, vcios e
condutas prevalecem nessa interpretao como fatores explicativos da realidade
em pauta em detrimento dos condicionantes sociais.
No campo das polticas pblicas, o Estatuto da Famlia coloca em risco avanos
expressivos. No mbito das polticas no contributivas de transferncia de renda, a
leitura conservadora e restritiva de famlia traria impactos negativos, restringindo
os arranjos familiares a serem atendidos. Ela tambm repercutiria no campo da
assistncia social, em que a centralidade na famlia um dos princpios organizadores
da poltica. O texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovado
em 2004 pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), acolhe viso ampla
e plural de famlia. Nesse texto orientador, l-se que seu usurio composto por
famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade,
pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em
termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias;
excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de
substncias psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar,
grupos e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho
formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que
podem representar risco pessoal e social (Brasil, 2004)
E o texto evolui indicando a necessidade de reconhecimento da variedade de

arranjos familiares existentes e afirmando que o trabalho com famlias deve considerar
estas novas referncias e seus diferentes arranjos, superando o reconhecimento
de um modelo nico baseado na famlia nuclear. E, mais ainda, superando uma
leitura moral de famlia e de pobreza, afirma um direito social no qual o Estado tem
responsabilidades no enfrentamento de vulnerabilidades e riscos sociais, mas no o
direito de constranger as opes comportamentais e relacionais ou os laos afetivos
dos indivduos na construo cotidiana de suas famlias.
2.2 Reduo da maioridade penal ou aumento do tempo de internao dos

adolescentes autores de ato infracional: retrocesso ou soluo?
O debate em torno da reduo da maioridade penal teve muita relevncia sobretudo,
aps a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) da Cmara
ter aprovado a admissibilidade da Proposta de Emenda Constituio
(PEC no 171/1993). Essa discusso tem provocado calorosos debates entre
a populao, especialistas e o prprio Congresso Nacional, instigando as pessoas a
se posicionarem contra ou a favor da reduo da maioridade penal. A Cmara
e o Senado tambm divergem sobre a melhor forma de encaminhar essa questo.
Dois principais projetos tramitam no Congresso Nacional: A PEC n o 171/1993,
j aprovada em segundo turno pela Cmara dos Deputados, que prope a reduo
da maioridade penal de 18 para 16 anos e o PLS no 333/2015, em tramitao
no Senado Federal, que defende a mudana dentro do Estatuto da Criana e
do Adolescente (ECA), estendendo de trs para dez anos o perodo mximo de internao.
2.2.1 Proposta de Emenda Constituio PEC no 171/1993

De autoria do ento deputado Benedito Domingos (PP-DF), a PEC 171/1993
foi apresentada pela primeira vez em 1993. Prope alteraes no Art. 228 da
Constituio, que atualmente determina serem penalmente inimputveis os
menores de dezoito anos, sujeitos s normas da legislao especial. O objetivo
dessa PEC atribuir responsabilidade criminal ao jovem maior de dezesseis anos.
De acordo com o texto aprovado, a maioridade penal ser reduzida nos casos de
crimes hediondos como estupro e latrocnio e tambm para homicdio doloso
e leso corporal seguida de morte. O texto tambm prev a implementao e
a manuteno de polticas pblicas e programas socioeducativos e a criao de
estabelecimentos distintos dos que j existem para adolescentes que se enquadrem
nessas situaes.
A PEC no 171/1993 fundamenta-se na linha argumentativa de que os jovens
contemporneos teriam maior acesso informao do que a juventude que vivia
poca da vigncia do ordenamento penal brasileiro em 1940. Cita fatores que
considera importantes para o rebaixamento da idade penal por entender que
influenciam diretamente na capacidade de discernimento dos jovens com idade

inferior a 18 anos, tais como:
a liberdade de imprensa; a ausncia de censura prvia; a liberdade sexual; a emancipao
e independncia dos filhos cada vez mais prematura; a conscincia poltica que
impregna a cabea dos adolescentes; a televiso como o maior veculo de informao;
e a prpria dinmica da vida.
Alm disso, para reforar seu argumento a favor do rebaixamento da idade penal,
essa Proposta relaciona a idade estabelecida para a inimputabilidade do adolescente
com outros fatores, como a autorizao do casamento entre pessoas com menos de
18 anos, por exemplo. No entanto, no pondera os diferentes impactos desses fatores
na vida de adolescentes e jovens, tampouco que integram esferas jurdicas diferentes.2,3
Outro argumento apresentado refere-se ao suposto maior envolvimento de ado-
lescentes na maioria dos crimes de assalto, roubo, estupro, assassinato e latrocnio.
Todavia, factualmente o envolvimento desse grupo nos crimes citados pouco
expressivo diante do contingente populacional de adolescentes no pas, como ser
discutido mais adiante.
De forma geral, os argumentos e fundamentos utilizados na defesa da
PEC no 171/1993 trazem muitas incoerncias, que sero analisadas ao longo
desse texto.4 No entanto, cabe inicialmente chamar ateno para uma inconsistncia
de fundo, que coloca como sadas duas solues antagnicas. Isto , a proposta,
ao mesmo tempo em que defende o recrudescimento penal, afirma que a reduo
da maioridade teria por finalidade a conscientizao do adolescente da importncia
de sua participao social e da necessidade do cumprimento da lei para garantir
sua cidadania. Com efeito, do ponto de vista do desenvolvimento e da maturao
social do adolescente, bem como da garantia de direitos humanos, no h como
fomentar exerccio da cidadania por meio do investimento em aes punitivas e
de encarceramento. Trata-se de perspectivas ticas e polticas conflituosas que so,
inclusive, contrrias aos tratados e convenes internacionais dos quais o Brasil
signatrio.
Alm das fracas argumentaes apresentadas pela PEC, h alguns fatores que
so fundamentais para analisar e refletir sobre a proposta. No espao desse texto
sero exploradas trs questes: i) o culto ao medo alimentado como estratgia
2. A adolescncia no Brasil, juridicamente compreendida entre o perodo de 12 a 18 anos de idade, difere da adolescncia
de outros contextos culturais, mesmo entre as culturas ocidentais e orientais. H estudos que defendem a existncia de
fatores comuns sob o ponto de vista do desenvolvimento orgnico-biolgico. Porm, em pases com expanso territorial
continental e diversa, como o caso do Brasil, onde h organizaes culturais tradicionais, tais como as comunidades
indgenas e quilombolas, a categoria de adolescncia que se pretende hegemnica no se aplica e deve ser problematizada.
3. Por exemplo: a autorizao de casamento aos 18 anos est ligada esfera civil.
4. De acordo com a proposta o objetivo da reduo da idade penalmente imputvel para os menores de dezesseis anos
dar-lhes direitos e consequentemente responsabilidade, e no puni-los ou mand-los para cadeia (PEC no171/1993).
de propaganda ideolgica e de governo; ii) o mito da impunidade e da maior

periculosidade do adolescente; e iii) a questo racial presente na referida proposta.
A produo social do medo

O medo, fomentado por meio de informaes distorcidas e tendenciosas sobre os
atos infracionais e sua gravidade, pode ser interpretado como estratgia ideolgica
utilizada para aumentar a popularidade dos governantes e, dessa forma, respaldar a
construo de novos estatutos e prises. As principais consequncias da soma
desses fatores, portanto, so o apelo social por aes penais mais contundentes,
bem como a marginalizao e criminalizao da adolescncia e juventude,
fortemente ancoradas no quesito raa/cor.
Wacquant (2001) critica a utopia poltica da segurana total que seria na
atualidade compartilhada pelos setores polticos da direita e da esquerda conservadora
que articulam a pobreza com a violncia. Para esse autor, no caso brasileiro, investir no
Estado penal em resposta aos problemas sociais gerados pela desregulamentao
econmica equivale a (r)estabelecer uma verdadeira ditadura sobre os pobres (p. 10).
Situao que seria ainda mais agravada pelo
estado apavorante das prises do pas, que se parecem mais com campos de concentrao
para pobres, ou com empresas pblicas de depsito industrial dos dejetos sociais,
do que com instituies judicirias servindo para alguma funo penalgica dissuaso,
neutralizao ou reinsero (2001, p. 6-7).
Segundo esse autor, h uma tendncia reduo das atribuies do Estado e de
endurecimento de sua interveno penal que, em toda parte, se retira da arena eco-
nmica e afirma a necessidade de reduzir seu papel social (Wacquant, 2001, p. 10).
Suas reflexes confirmam-se com os dados, que sero mostrados mais adiante,
os quais retratam o aumento do nmero de internao de adolescentes e jovens.
Tendncia que segue na contramo das prprias legislaes que determinam
excepcionalidade e brevidade nas medidas socioeducativas de privao da liberdade.
Tensionamento racial
O preconceito racial mostra-se presente na maior parte dos argumentos utilizados
para defender e justificar a proposta de reduo da maioridade penal. O entendi-
mento jurdico baseado no princpio do discernimento 5 vem sendo utilizado desde
o incio do sculo XX, momento em que as teorias racialistas alcanaram o auge da
sua apropriao e expanso por intelectuais e juristas brasileiros (Schwarcz, 2015).
A excessiva interveno policial e judicial direcionada aos jovens negros pode
5. Esse princpio baseava-se na avaliao feita pelo juiz ou especialista em relao aptido da criana ou do adolescente
para distinguir o bem do mal, o justo do injusto, o lcito do ilcito. Como no existiam garantias e requisitos objetivos
a serem observados, o futuro de crianas e adolescentes dependia, exclusivamente, dos critrios considerados pelo
magistrado, que decidia de acordo com seu arbtrio (Ipea, 2015) e valorao moral e tica.
ser explicada com base nesse contexto de intensificao das aes penais que se
ancoravam em princpios de adivinhao psicolgica (Tavares, 2004) e em teorias
de base racista. Portanto, os argumentos utilizados em defesa da proposta mais
representam a atualizao dos mecanismos discriminatrios do que o aprimoramento
dos dispositivos de responsabilizao do jovem em conflito com a lei.
O prprio relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito6 sobre homicdio
de jovens negros e pobres no Brasil reconhece que h correlao direta entre as
propostas de reduo da maioridade penal e a violncia cometida contra a juven-
tude negra. Esse documento chama ateno para o fato de que o rebaixamento
da maioridade penal enviar esses mesmos adolescentes e jovens para as prises
de adultos, agravando ainda mais a situao e aumentando as chances de ingressarem
no universo infracional e de reincidncia, o que diminui expressivamente as chances
de concluso dos estudos e de profissionalizao. A previso da inimputabilidade
penal de jovens com idade abaixo de 18 anos representa o princpio protetivo da
condio peculiar de pessoa em desenvolvimento. por essa razo que se compreende
tratar de clusula ptrea, tendo em vista a garantia do direito fundamental dos
adolescentes serem reconhecidos e responsabilizados como tal.
A seletividade racial das sentenas factual (Santos, 2015), pois considera
a relao no com o ato praticado, mas com a origem tnica e social de quem
o pratica. O racismo institucional do sistema de justia no um dado novo
(Santos, 2015; Shwarcz, 2015) e tampouco se limita a este sistema, tendo em
vista o legado histrico da escravido e de sua abolio desacompanhada de
qualquer poltica de reparao ou integrao social (Prestes, 2013), herana que
ainda provoca efeitos diversos nas relaes sociais, subjetivas com instituies que
atuam de acordo com mecanismos discriminatrios. So fatos que apontam para
a similaridade entre os sistemas de justia juvenil e de justia comum, ambos com
alto nmero de prises cautelares.7
Conforme aponta o estudo do Ministrio da Justia (2015), o instru-
mento da priso cautelar tem se consolidado como regra de funcionamento do
sistema repressivo brasileiro. Dezenas de milhares de pessoas vm sendo detidas
e mantidas presas sem que os fundamentos de suas prises sejam imediata e
6. Relatrio final da comisso parlamentar de inqurito destinada a apurar as causas, razes, consequncias, custos
sociais e econmicos da violncia, morte e desaparecimento de jovens negros e pobres no Brasil. (Brasil, 2015). Disponvel
em: <http://goo.gl/A4XPGD>.
7. No caso dos adolescentes em conflito com a lei, trata-se de internao provisria que deve ser aplicada, antes da
sentena, quando h indcios suficientes de autoria e materialidade da infrao. Em nenhuma hiptese, poder ultrapassar
45 dias. Deve ser cumprida em estabelecimento especial, sem qualquer proximidade com adultos. A exigncia que s
seja decretada excepcionalmente. Todavia, vem sendo requerida pelos promotores em grande parte dos casos, alegando
simplesmente periculosidade e desajuste social. O juiz quase sempre acolhe o pedido e decreta a internao provisria
sem fundament-la, como exigido pelo ECA e pela Constituio Federal. A defesa s pode questionar a internao
provisria depois que o juiz j tiver tomado sua deciso (Ilanud, 2007). O mais comum que o habeas corpus seja
julgado quando o adolescente j no pode ser beneficiado.
adequadamente avaliados, fato que se aplica aos adolescentes e jovens em conflito

com a lei.8 Processos duram anos, e quanto aos rus, por muitos meses, s vezes
anos encarcerados, no raro so absolvidos, quando chegam a conhecer uma deciso
de mrito. Isto , o encarceramento tem se transformado em vetor da subcidadania
garantida para a populao subalternizada.
Ao analisar a proposta e confront-la com os dados sobre vulnerabilidade social,
excluso e violncias praticadas pelo Estado contra a juventude negra, observa-se um
padro de interveno racialmente seletivo e higienista que se configura como forma
de anulao e eliminao9 das pessoas que compem a categoria forjada dos ditos
perigosos e delinquentes, a exemplo dos sistemas prisional/socioeducativo que
so ocupados, majoritariamente, por adultos e jovens negros, do gnero masculino,
com baixa escolarizao e renda.
Mito da maior periculosidade e impunidade

Os estudos mostram que o problema contemporneo do ato infracional juvenil est
associado no pobreza ou misria em si, mas, sobretudo, desigualdade social,
ao no exerccio da cidadania e s dificuldades no acesso s polticas sociais bsicas
supletivas e de proteo implementadas pelo Estado. Os poucos estudos exis-
tentes sobre o tema10 apontam que a maior parte dos adolescentes que cumpre
medida socioeducativa de privao de liberdade no Brasil do gnero masculino,
tem idade entre 16 e 18 anos, negra, no frequentava a escola, no trabalhava
no momento do cometimento do ato infracional e vivia em famlias consideradas
extremamente pobres. Contudo, sabe-se que o cometimento de ato infracional no
exclusivo desse nico perfil de adolescentes e jovens. A diferena que jovens oriundos
de famlias mais abastadas possuem mais recursos para se defenderem, sendo mais
raro terminarem sentenciados em unidades de privao de liberdade, ao passo que
os adolescentes mais pobres, alm de terem seu acesso justia dificultado, ainda so
vtimas de preconceitos de classe social e de raa, comuns nas prticas judicirias.
As infraes patrimoniais como furto, roubo e envolvimento com o trfico de
drogas constituem-se nos principais atos infracionais praticados pelos adolescentes
em cumprimento de medida socioeducativa de privao de liberdade no Brasil.
Em 2013, roubo (39,9%), trfico (23,5%) e furto (3,39%) representaram, juntos,
aproximadamente, 67% do total de atos infracionais praticados pelos adolescentes
em cumprimento de medidas socioeducativas em meio fechado. Por sua vez,
8. A internao provisria uma medida cautelar no prevista no ECA como medida socioeducativa. No entanto,
pode ser entendida como outra medida em meio fechado, pois, anloga priso preventiva para os adultos, permite
que o adolescente fique internado em regime fechado por at 45 dias, embora, na prtica, o adolescente permanea
por longos meses detido, enquanto aguarda que seu processo seja avaliado pelo Judicirio.
9. Idem.
10. Ver Silva e Gueresi (2013).
os atos considerados graves, como homicdios, latrocnio, leso corporal e estupro

alcanaram, em 2013, apenas 12,7% do total praticado pelos adolescentes.
O cotejamento dos dados relacionados severidade das medidas socioeduca-
tivas aplicadas (grfico 1) com o tipo de ato praticado pelos adolescentes privados
de liberdade indicam que o Judicirio tem dado preferncia para a aplicao das
medidas mais duras, como a de internao em regime fechado. Tal procedimento
est em total desacordo com as orientaes do ECA que estabelece que a medida
de internao deva ser aplicada apenas nas seguintes hipteses: i) ato infracional
cometido mediante violncia ou grave ameaa; ii) reincidncia em infraes graves
(punidas com recluso); e iii) descumprimento reiterado e injustificvel de outra
medida imposta (mximo de trs meses) (Artigo 122, 2o do ECA).
Se essa mxima fosse cumprida, em 2013, por exemplo, os adolescentes
internos privados de liberdade no Brasil seriam de 3,2 mil homicdios (2,2 mil);
latrocnio (485); estupro (288); e leso corporal (237) e no 15,2 mil (64%).
Sustentados pelo rigor punitivo do Estado e pelo imperativo do encarceramento,
esses dados revelam o desacordo das medidas aplicadas com a baixa gravidade dos
atos cometidos por adolescentes, fator que evidencia a contradio do sistema
socioeducativo e ratifica a hiptese do investimento em subcidadania para cidados
de segunda classe, haja vista a disparidade entre o tipo de ato infracional cometido
com a medida de responsabilizao aplicada.
GRFICO 1
Brasil: proporo de adolescentes privados de liberdade, segundo o tipo de medida
restritiva/privativa de liberdade em 2013
70
64,16
60
50
40
30
23,49
20
9,58
10
2,78
0
Semiliberdade Internao Internao em Outras
provisria regime fechado
Fonte: Secretaria de Direitos Humanos.

Em paralelo s discusses em torno da PEC n o 171/1993, o Senado

Federal aprovou,11 em julho de 2015, o substitutivo ao Projeto de Lei do Senado
11. 43 votos a favor e 13 contrrios.

(PLS no 333/2015) de autoria do senador Jos Serra (PSDB-SP) e relatoria do senador

Jos Pimentel (PT-CE). O PLS em questo prope a implantao, dentro do Estatuto
da Criana e do Adolescente de mais uma modalidade especial de atendimento com
maior conteno, a ser aplicada a adolescentes que praticarem, mediante violncia ou
graves ameaas, conduta prevista na Lei de Crimes Hediondos (Lei no 8.072/1990).
Na justificativa o autor da proposio argumenta que as referidas alteraes
pretendem adequar a legislao existente realidade atual, criando instrumentos
eficazes no combate crescente participao de menores de idade na prtica de
atos infracionais.
O referido PLS estabelece que o regime especial de atendimento socioedu-
cativo deva alcanar jovens na faixa dos 18 aos 26 anos que estiveram envolvidos,
quando mais novos, em crimes graves. Nesses casos, o perodo de internao poder
durar at dez anos e dever ser cumprido em estabelecimento especfico ou em ala
especial, assegurando a separao dos demais internos. Pela legislao atual, o perodo
mximo de internao de at trs anos. A medida de internao em regime especial
tambm ser aplicada, automaticamente, quando o jovem completar 18 anos
durante o seu cumprimento. Em carter excepcional, o PLS no 333/2015 prev a
possibilidade de extino da medida socioeducativa, se diagnosticada doena mental
no adolescente, e determina o tratamento ambulatorial ou a internao compulsria.
O projeto prev inmeras alteraes no mbito do ECA que tratam de questes
como as que visam a agilizar a construo de estabelecimentos socioeducativos,
a priorizar a tramitao de inqurito judicial, a ampliar o acesso aprendizagem
e ao trabalho, a incluir o defensor pblico do adolescente em todas as fases do
procedimento de apurao do ato infracional, entre outras. No entanto, o PLS,
tal como a proposta de rebaixamento da idade penal, exime-se da responsabilidade
de analisar a questo do adolescente em conflito com a lei em sua amplitude e
complexidade. Prope solues imediatistas que buscam responder ao falso alarde
da mdia sobre a questo aumento do tempo de internao, medidas de internao
compulsria e intervenes penais mais contundentes , negligenciando as razes
do problema que tangenciam, de igual modo, questes de raa (cor) e classe social.
necessrio analisar o referido projeto dando ateno devida aos problemas
que se apresentam e s solues propostas, a exemplo do sofrimento psquico que
acomete tambm o adolescente em conflito com a lei e da internao compulsria
como alternativa, alm da previso de penas mais severas aos adultos que cooptarem
adolescentes e as implicaes sociais e polticas da interseco de todos esses fatores.
Ampliao do tempo de internao e encarceramento compulsrio

Apesar de ter recebido apoio explcito da base do governo no Congresso Nacional,
a aprovao do PLS no 333/2015, juntamente com o substitutivo, foi muito
criticado por representantes da sociedade civil e ativistas de direitos da criana

e do adolescente, principalmente por prever o aumento do tempo de internao
de trs para dez anos, a exemplo do questionamento do ento secretrio-adjunto da
Secretaria de Direitos Humanos e Cidadania de So Paulo e atual secretrio
nacional de direitos humanos, que reitera a defesa da legislao vigente e afirma
que a severidade das leis no resolver o problema da violncia:
No possvel crer que algum acredite que passar dez anos internado ressocializa
ou reeduca um jovem que vai passar todo seu perodo formativo e de incio da vida
adulta privado do convvio em sociedade. Se a questo a desproporcionalidade,
por que no abrandar as penas para os delitos mais leves? Uma sociedade mais punitiva
no uma sociedade mais segura, como j nos dizem os estudiosos da violncia e
os criminlogos h muitos anos. Quem falar o contrrio, precisa cavoucar dados
para provar para ns. No d pra basear poltica pblica em achismo, vontade de
melhorar a percepo de insegurana de alguns ou pura ideologia (Sottili, 2015).
Atualmente so inmeros os problemas em torno da operacionalizao do
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase) e da aplicao das
medidas socioeducativas tal como previsto nas leis. As prticas de internao com-
pulsria, mesmo no formalizadas, so frequentes, acarretando a superlotao de
adolescentes nas unidades que, por sua vez, funcionam acima do limite determinado
para o atendimento. Acreditar que o aumento do tempo de privao de liberdade
incidir em maior responsabilizao penal do adolescente desconhecer o alcance
das medidas de responsabilizao e negar a existncia de outros fatores importantes
e urgentes para a ressocializao e reverso do quadro de infrao, como o investi-
mento nas medidas aplicadas em meio aberto em conjunto com o monitoramento
das instituies de segurana e das demais polticas pblicas.
Sposato (2011) argumenta que as incongruncias referentes aplicabilidade
das medidas socioeducativas pelo Sistema de Justia, tal como pelos operadores
do Sinase, corroboram ainda mais para o agravo da violncia sofrida por adolescentes
e jovens brasileiros. Afirma a autora:
Paradoxalmente a execuo da medida refora a mesma negligncia j conhecida por parte
dos jovens, quando no aperfeioa a segregao por intermdio de prticas de violncia,
humilhao e constrangimentos. Ou seja, a condio social do adolescente ainda
o principal fundamento utilizado para a imposio de uma medida socioeducativa.
Tal distoro revela, portanto, que muitas vezes o caso exigiria uma medida de proteo,
legalmente, prevista pelo artigo 101 do Eca. A matria originalmente de ordem social
se converte num passe de mgica em penal. O que era uma questo de poltica pblica
passa a ser questo de polcia (Sposato, 2011, p. 10).
Entende-se que intensificar as polticas penais sem melhorar profundamente
a implantao do que j est previsto nas legislaes, como o ECA e o Sinase,
ratificar o fracassado padro de funcionamento do sistema de justia. acreditar
que a sociedade e o Estado conseguiro encarcerar (esconder) todas as contradies

sociais nas unidades prisionais. uma aposta no retrocesso que impede de enxergar
toda a dinmica social existente nas infraes cometidas por jovens adolescentes.
preciso evitar o padro de anlise baseado no antagonismo adolescente em
conflito com a lei versus defensores da ordem e da segurana. Esse padro tende
a reduzir o problema a uma parte, ignorando a coexistncia de fatores como as
injustias sociais, responsveis pelo sofrimento tico-poltico (Sawaia, 1999) que leva
aos processos de subjetivao subalternizada e de desfiliao social (Castel, 1987).
Com efeito, observa-se que a exacerbao da violncia muitas vezes uma reao
s injustias e um caminho encontrado em meio ausncia de suportes e disposi-
tivos institucionais capazes de promover socializaes distintas daquelas que so,
atualmente, oportunizadas (Carreteiro, 2013).
Da mesma forma, a prerrogativa de responsabilizao mais severa para adultos
que cooptarem adolescentes exemplifica o padro de anlise pautado no antagonismo,
que ope adolescente vtima e adulto vilo. Essa prerrogativa negligencia os
determinantes sociais, como o racismo institucional e as desigualdades de renda,
e corrobora a lgica de encarceramento em massa da populao, agravando os
quadros de desestabilizaes sociais e institucionais que vo da superlotao nas
unidades de privao de liberdade aos problemas de sade e mortandade.
Impactos na sade mental

Em relao aos adolescentes com sofrimento psquico, as alteraes propostas ao
Sinase pelo referido projeto tm como objetivo estabelecer regramento na internao
compulsria e no tratamento ambulatorial aos adolescentes e jovens diagnosticados
no curso da execuo da medida socioeducativa. Contudo, essa proposta tem
recebido duras crticas por parte de especialistas em sade mental, ao temerem que,
com essa medida, adolescentes sejam colocados em manicmios judicirios juvenis
a serem criados, com a possibilidade de permanncia prolongada.12 De acordo
com especialistas, se aprovada, representar um retrocesso garantia dos direitos das
pessoas acometidas por estado ou condio de sofrimento,13 como o caso do direito
a serem tratadas, preferencialmente, em servios comunitrios de sade que visem
a alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na comunidade.
importante esclarecer que essa proposta desnecessria, uma vez que o
Sinase j prev para esses casos tanto a possvel suspenso da medida socioeduca-
tiva quanto a incluso do adolescente em programas de ateno integral sade
mental que melhor atenda aos objetivos teraputicos estabelecidos para cada caso.
Alm disso, a oferta de servios de sade mental pelo Sistema nico de Sade (SUS),
12. Fala do psiclogo Leandro Mller, disponvel em: <http://goo.gl/DKrwwf 2015.

13. Ver Brasil (2001).
por meio dos Centros de Ateno Psicossocial (CAPSi),14 j dispe de apoio tcnico
especializado e busca favorecer a integrao social e o exerccio da autonomia em
espaos territorializados, a partir do trabalho intersetorial com os programas e
servios existentes no mesmo territrio.15
2.2.2 Perspectivas
O Sinase representa um grande avano quando comparado ao escopo jurdico e
normativo das legislaes anteriores de responsabilizao do adolescente/jovem em
conflito com a lei. No entanto, preciso que seja dada prioridade para a integra-
lidade de sua aplicao e para o aspecto socioeducativo, no de encarceramento.
Aprimorar seu alcance no o mesmo que rebaixar a idade penal ou investir em
medidas penais mais severas, mas dar a devida importncia para seu aperfeioamento
e operacionalizao. Como alerta Sposato (2011), necessrio afirmar o lugar
de sujeito de direitos ocupado pelo adolescente e do mesmo modo respeitar sua
condio especial, promovendo equidade e rompendo com as prticas de racismo,
no por mero preciosismo lingustico.
As propostas em votao no Congresso Nacional que visam reduo da
maioridade penal e mudana do tempo de internao, em geral, passam ao
largo das causas da violncia sofrida e cometida pelos jovens e desviam o foco das
questes que precisam ser discutidas, como igualdade racial, distribuio de renda,
desarmamento e reorganizao das instituies de segurana pblica, incluindo a
pauta da desmilitarizao e do extermnio da juventude negra. A aplicao correta dos
princpios do ECA e do Sinase, no tocante execuo das medidas socioeducativas,
apenas uma das questes a serem enfrentadas com urgncia. importante ressaltar
que o princpio da equidade deve estar presente em qualquer poltica pblica,
garantindo que as diferenas regionais, de cor, identidade de gnero e orientao
sexual sejam ressaltadas de modo a inibir as diversas formas de violncia e opresso,
atendendo s necessidades de acordo com as caractersticas de cada grupo.

Buscando um dilogo com os temas tratados na seo 2 Fatos relevantes ,
a presente seo abordar os dois principais programas da poltica de assistncia
social que, de certo modo, relacionam-se com as discusses sobre o Estatuto da
Famlia e a reduo da maioridade penal.
14. Estabelecimento com modalidade de ateno psicossocial direcionada, exclusivamente, ao atendimento de criana
e adolescente comprometidos psiquicamente. (Brasil, 2004).
15. O Ministrio da Sade, em parceria com a Secretaria de Direitos Humanos e a Secretaria de Polticas para as Mulheres
da Presidncia da Repblica, editaram a Portaria Interministerial (MS/SEDH/SEPM no 1.426) e Portaria MS/SAS no 340,
publicada em 15 de julho de 2004, que institui a Poltica de Ateno Integral Sade dos Adolescentes em Conflito
com a Lei, em Regime de Internao e Internao Provisria (Pnaisari) (Brasil, 2012)
Em relao Proteo Social Especial (PSE), esta edio abordar, exclusivamente,

as medidas socioeducativas de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servio
Comunidade (PSC), voltadas para os adolescentes autores de ato infracional,
e organizadas no rol dos servios da PSE de mdia complexidade.16 No momento em
que o pas discute a possibilidade de reduo da maioridade penal, relevante mostrar
como se estruturam essas aes no mbito da poltica de assistncia e sua articulao
tanto com outras polticas sociais quanto com os rgos do sistema de justia,
pois se entende que o caminho no a privao da liberdade dos adolescentes,
mas atuar na perspectiva da ampliao do acesso a direitos conforme preconiza o
Estatuto da Criana e do Adolescente.
Na Proteo Social Bsica (PSB), optou-se por uma anlise do seu principal
servio, o Programa de Atendimento Integral Famlia (Paif ), o qual representa
a ao voltada centralidade dada s famlias pela Poltica de Assistncia Social.
Diferentemente das edies anteriores, nas quais predominou um enfoque na
cobertura alcanada pelo programa, optou-se por fazer uma discusso mais quali-
tativa do Paif. Assim, buscou-se retratar a relevncia deste programa, seus objetivos
e como estes so atendidos, seu pblico-alvo, bem como os riscos e as tenses na
sua operacionalizao, apontando ainda em que medida tal complexidade traduz-se
em avaliaes questionveis desse servio pblico.
Alm desses dois servios, a presente seo tambm discorre sobre os benefcios
monetrios operados pela assistncia social: o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). Este ltimo analisado no apenas como
transferncia de renda, mas sob a perspectiva do esforo de ampliao do acesso dos
seus beneficirios a outras oportunidades no mbito do Plano Brasil Sem Misria,
cujo primeiro ciclo encerrou-se no final de 2014.
3.1 Servio de proteo social a adolescentes em cumprimento de

medidas socioeducativas de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao
de Servio Comunidade (PSC)
De acordo com o ECA,17 o adolescente autor de ato infracional responsabilizado
mediante processo legal que estabelece sanes, sob a forma de medidas socioe-
ducativas, que respeitem sua condio peculiar de pessoa em desenvolvimento,
conforme previsto no Artigo 227 da Constituio Federal. Verificada a prtica
de ato infracional, a autoridade competente poder prescrever ao adolescente
as medidas socioeducativas em meio aberto ou em meio fechado. As medidas
previstas no ECA, conhecidas como medidas em meio aberto, por no privarem
os adolescentes de liberdade so as seguintes: i) advertncia; ii) obrigao de
16. Ver Brasil (1990), arts. 99 a 101, I a VI.

17. Estatuto da Criana e do Adolescente: Lei no 8.069, 13 de julho de 1990, Artigo 104.
reparar o dano; iii) prestao de servio comunidade; e iv) liberdade assistida.

Por sua vez, so duas as medidas socioeducativas em meio fechado: i) semiliberdade;
e ii) internao em estabelecimento educacional. autoridade competente, ainda
possvel aplicar, quando for o caso, qualquer uma das medidas especficas de proteo
previstas no ECA, que vo desde o encaminhamento aos pais ou outro responsvel,
mediante termo de responsabilidade, at a requisio de acompanhamento mdico,
psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar ou ambulatorial.18
As diferentes medidas socioeducativas previstas no Estatuto devem, em tese,
ser estabelecidas de acordo com a gravidade do ato infracional, sendo as mais severas
aquelas que restringem o direito de ir e vir. Assim, as medidas socioeducativas
podem ser consideradas, do ponto de vista jurdico-normativo, sanes impostas
aos adolescentes em conflito com a lei que buscam, de um lado, responsabiliz-los e
proporcionar oportunidades para a reflexo e o reparo dos danos causados e,
de outro, fomentar e fortalecer a reinsero social, familiar e comunitria.
Considerando as sanes existentes, compreende-se que a impunidade
do adolescente, compartilhada por muitos, um mito que contribui para reiterar
o desconhecimento da populao e, dessa forma, facilitar a aceitao da proposta de
reduo da maioridade penal. Se as regras, as leis e as sanes existem, os problemas
residem na enorme distncia entre o que est previsto no ECA, especificamente
em relao aos servios que deveriam ser ofertados pelo Sistema Nacional de
Atendimento Socioeducativo (Sinase),19 e a sua implementao.20
3.1.1 As Medidas Socioeducativas em Meio Aberto e sua Insero no Sistema nico de

Assistncia Social (Suas)
Com a estruturao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), a implementao
das medidas em meio aberto, de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servio
para a Comunidade (PSC), ganhou um novo impulso, tornando cada vez mais
18. Em complementao, o ECA destaca que a medida aplicada ao adolescente levar em conta a sua capacidade de
cumpri-la, as circunstncias e a gravidade da infrao e que, em hiptese alguma e sob qualquer pretexto, ser admitida
a prestao de trabalho forado. Em relao aos adolescentes com algum sofrimento ou transtorno mental, o Estatuto
estabelece que esses devam receber tratamento individual e especializado, em local adequado s suas condies,
podendo a medida socioeducativa aplicada ser extinta.
19. O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo destinado a regulamentar a forma como o poder pblico,
por seus mais diversos rgos e agentes, deve prestar o atendimento especializado que os adolescentes autores de ato
infracional tm direito. O Sinase foi originalmente institudo pela Resoluo no 119/2006, do Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), e foi recentemente aprovado pela Lei no 12.594, de 18 de janeiro de
2012, que trouxe uma srie de inovaes no que diz respeito aplicao e execuo de medidas socioeducativas a
adolescentes autores de ato infracional, dispondo desde a parte conceitual at o financiamento do Sistema Socioeducativo,
definindo papis e responsabilidades, bem como procurando corrigir algumas distores verificadas no atendimento.
Com o Sinase, passou a ser obrigatria a elaborao e a implementao, nas trs esferas de governo, dos chamados
"Planos de Atendimento Socioeducativo" (de abrangncia decenal), com a oferta de programas destinados execuo
das medidas socioeducativas em meio aberto (cuja responsabilidade ficou a cargo dos municpios) e privativas de
liberdade (sob a responsabilidade dos estados), alm da previso de intervenes especficas junto s famlias dos
adolescentes socioeducandos.
20. Ver a seo 2, Fatos relevantes, deste captulo, sobre o assunto.
real a possibilidade de ressocializao dos adolescentes em conflito com a lei.21

A oferta de servios socioassistenciais de LA e de PSC, por meio do Suas, segue o
princpio da incompletude institucional, o qual busca garantir a proteo integral ao
adolescente por meio da utilizao dos servios disponveis nos territrios como:
educao, sade, qualificao profissional, esporte, cultura, entre outras.22
Durante a vigncia da doutrina da situao irregular, inspiradora do antigo
cdigo de menores, as instituies denominadas totais, destinadas a crianas e
adolescentes em situao de abandono, negligncia e pobreza como orfanatos,
internatos, asilos, reformatrios , apresentavam construes muito caractersticas:
prdios enormes; longos corredores; quartos numerosos, entre outros espaos mas-
sificadores. Todos os servios necessrios para a vida de crianas e adolescentes
institucionalizados eram realizados intramuros. As instituies contavam com
consultrios mdicos, gabinetes odontolgicos, enfermarias, salas de aula, capelas,
quadras esportivas etc. As inovaes introduzidas pela Constituio Federal (1988)
e pelo ECA (1990) mudaram a concepo da oferta desses servios e passaram
a defender a incompletude institucional, abandonando o iderio das instituies
totalitrias. Mudou-se o foco, antes centrado na oferta de instituies e de programas
governamentais que deveriam responder s necessidades da sociedade, amedrontada
pelo perigo e que se negava a conviver com crianas e jovens desajustados,
para programas que buscam atender s necessidades de crianas e adolescentes que
necessitam de proteo e ressocializao.23
No entanto, o alcance da intersetorialidade, princpio da poltica da assistncia
social que viabilizaria a proposta da incompletude institucional na execuo das
medidas socioeducativas pelo Suas, um desafio permanente para os profissionais da
assistncia social. Demanda, alm da articulao em rede com atores governamentais
e no governamentais, o incansvel dilogo com os rgos do Sistema de Justia.
Porm, a interface entre a rea da assistncia social com as instituies do Judicirio
ainda, muitas vezes, conflitiva no mbito dos territrios. Gestores locais da
assistncia social ressentem-se do desconhecimento e de certa negligncia por parte
do Sistema de Justia em relao aos princpios da assistncia social que regem o
funcionamento de seus programas e equipamentos (Costa, 2015). Esses aspectos
dificultam no somente o trabalho intersetorial entre os dois sistemas, como tambm
a tomada de decises em consonncia com os princpios da poltica de assistncia
social e do Sinase.
21. A demanda por esses servios acontece a partir da prescrio da medida por parte da autoridade judiciria. Para
mais informaes a respeito das medidas socioeducativas em meio aberto no mbito do Suas, como: o que so as
medidas de LA e PSC, como, onde e o que ofertam. Consultar Ipea, Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise n.
23, Braslia, 2015 p. 85:90.
22. Conanda, documento do Sinase, junho de 2006. Ver tambm Artigo 86 do ECA.
23. Ver Silva, E. R. A. (2005)
Contudo, no se pode deixar de reconhecer que a proposta de operacionalizao

conjunta das medidas socioeducativas, em meio aberto, por agentes dos Sistemas
de Assistncia Social e da Justia um grande avano que impacta positivamente
a vida de jovens em conflito com a lei. A atuao combinada dessas duas reas,
mediante o conjunto de equipamentos e dispositivos institucionais oferecidos
pelo Sistema de Garantia de Direitos da Criana e do Adolescente24 extrapola as
dimenses de controle e de penalizao dos adolescentes autores de ato infracional.
Mas, infelizmente, as lacunas na concretizao da assistncia social como um
direito constitucional ainda um problema visvel no processo de atendimento dos
adolescentes em conflito com a lei nos territrios e por parte dos rgos do Judicirio.
So necessrias aes que evitem o paralelismo e o contraditrio na atuao dos
gestores da assistncia social e do Judicirio. O atendimento ao adolescente em
conflito com a lei, por parte do Suas, do Sinase e do Sistema de Justia, precisa ser
radicalmente interdisciplinar, integrado e dialgico, para garantir a qualidade da
oferta e a efetiva implementao dos servios.
3.1.2 Cobertura da implantao do Servio de Medidas Socioeducativas de Liberdade Assistida

e de Prestao de Servios para a Comunidade nos municpios por meio do Suas25
Os servios de atendimento de medidas socioeducativas em meio aberto do Suas s
podem ser ofertados nos espaos fsicos do Centro de Referncia Especializado de
Assistncia Social (Creas). Apesar da expanso da instalao desses equipamentos,
o pas ainda enfrenta dificuldades para ampliar a oferta desses servios. Ainda hoje
a maioria dos municpios brasileiros executa medidas socioeducativas de LA e PSC,
via convnios com entidades civis sem fins lucrativos, que no seguem os padres
de atendimento preconizados pelo Suas.26
Conforme se observa pelos dados da tabela 1, em 2014, existiam instalados no
pas 2.409 Creas distribudos em 1.009 municpios. Desses centros, cerca de 70%
estavam localizados em municpios das regies Sudeste (682) e Nordeste (928).
Porm, nem todos os Creas estavam ofertando os servios para os adolescentes autores
de atos infracionais em 2014. Os dados do Censo Suas informam que, em 2014,
cerca de 20% dos Creas (530 equipamentos) ainda no disponibilizavam os servios
24. O Estatuto da Criana e do Adolescente concebeu um Sistema de Garantia de Direitos (SGD), cujo modelo estabelece
uma ampla parceria entre o poder pblico e a sociedade civil para elaborar e monitorar a execuo de todas as polticas
pblicas voltadas para o universo da infncia e da adolescncia.
25. O acompanhamento da implementao e execuo dos servios de Liberdade Assistida (LA) e Prestao de Servio
Comunidade (PSC) realizado a partir dos dados do Censo Suas e do RMA (Sistema de Registro Mensal de Atendimento),
por tanto correspondem apenas aos municpios que ofertam tais programas por meio do Creas.
26. Aps a realizao do diagnstico socioterritorial com levantamento das demandas e mapeamento dos servios,
programas e projetos existentes no territrio, o municpio deve implantar, pelo menos, uma unidade do Creas. Caso
seja de pequeno porte I, com um nmero de habitantes inferior ou igual a 20.000, de acordo com os parmetros de
referncia, a cobertura do atendimento pode ser feita em mbito regional, por meio do estabelecimento de consrcios
intermunicipais, ou por implantao de um Creas municipal quando a demanda local justificar. Os municpios de pequeno
porte II, com populao de 20.001 a 50.000, devem, necessariamente, implantar uma unidade do Creas.
de medidas socioeducativas em meio aberto. As regies Norte, Centro-Oeste,

Sul e Sudeste apresentavam ndices superiores a 80% de Creas que ofertavam PSC
e LA. A regio Nordeste foi a que apresentou o menor ndice de atendimento,
apenas 67% dos Creas disponibilizavam esse servio em 2014.
TABELA 1
Brasil: Quantidade e proporo de Creas que ofertam LA e PSC e que possuem
equipes exclusivas para esse atendimento, segundo regies (2014)
No de municpios que ofertam MSE Proporo de Creas
Proporo de
Quantidade que possuem equipe
Regies total de Creas % sobre total de Creas que ofertam exclusiva para oferta
Absoluto municpios com Creas LA e PSC (%)
de LA e PSC (%)
Norte 215 90 41,9 83 34
Nordeste 928 258 27,8 67 32
Centro-Oeste 225 138 61,3 91 32
Sudeste 682 319 46,8 81 45
Sul 359 204 56,8 89 33
Brasil 2409 1009 41,9 78 36
Fonte: Censo Suas/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) 2014.

De acordo com as diretrizes do Sinase, para garantir o atendimento psicossocial

e jurdico pelo prprio programa ou pela rede de servios existente, o quadro
mnimo de pessoal para a modalidade de atendimento socioeducativo em meio
aberto deve ser composto por profissionais de diferentes reas do conhecimento,
sendo a relao quantitativa determinada pelo nmero de adolescentes atendidos.27
Conforme disposto nesse Sistema, a psicologia, a terapia ocupacional, o servio social,
a pedagogia, a antropologia, a sociologia, a filosofia e outras reas afins que possam
agregar conhecimento no campo do atendimento das medidas socioeducativas so
essenciais para o xito das medidas de LA e PSC (Sinase, 2012). Isso quer dizer
que os equipamentos precisam contar com equipes multiprofissionais capazes de
atender s demandas dos adolescentes e suas famlias.
Em 2014, a proporo de Creas ofertantes de LA e PSC que contavam
com equipe adequada para a realizao desse atendimento era bem reduzida,
conforme apontam os dados da tabela 1. No Brasil como um todo, apenas 36%
dos equipamentos contavam com equipe exclusiva para o acompanhamento dos
adolescentes em conflito com a lei. Na maior parte das regies, a proporo dos
equipamentos com equipe adequada para esse atendimento encontrava-se prxima
27. O Sinase dispe sobre a obrigatoriedade de equipe mnima composta por: um tcnico para cada vinte adolescentes; um
profissional de nvel superior ou com funo de gerncia ou coordenao nos locais de prestao de servio comunitrio
para cada grupo de at dez adolescentes e um orientador socioeducativo para at dois adolescentes simultaneamente,
a fim de garantir a individualizao do atendimento que a medida pressupe.
mdia nacional de 30%. A exceo era a regio Sudeste, onde 45% dos Creas
tinham equipe exclusiva.
Os municpios de mdio e grande porte destacam-se por apresentar cobertura
de Creas da ordem de 98% a 100%, respectivamente. Por outro lado, observa-se
grande avano na implantao de unidades Creas nos municpios de pequeno porte
II, que saltaram de 49%, em 2010, para 90%, em 2014. A ausncia dos Creas foi
observada, principalmente, nos municpios de pequeno porte I, onde apenas 14%
deles possuam unidades implantadas.
GRFICO 2
Percentual de municpios que possuem pelo menos um Creas, por porte
100
98 100 100 100
90 93
80 86
60
40 49
20
10 14
0
Pequeno porte I Pequeno porte II Mdio porte Grande porte Metrpole
2010 2014
Fonte: Censo Suas/MDS 2010 e 2014.
Para os municpios, onde a demanda no justifica a disponibilizao em seu

prprio territrio de servios continuados de proteo social especial, a proposta
para a universalizao dos servios a implantao de Creas regionais. Entretanto,
o ritmo de implantao desses centros tem ficado aqum da necessidade. A difi-
culdade de implantao de equipamentos regionais, capazes de ofertar os servios
para um conjunto de municpios menores, um dos principais entraves expanso
da oferta dos servios de mdia complexidade do Suas e, especificamente, dos
servios de medidas socioeducativas nos municpios de pequeno porte I (at 20 mil
habitantes). Importante esclarecer que os governos estaduais exercem papel central
na instalao dos Creas regionais, pois so responsveis pela gesto, organizao,
coordenao e prestao direta dos servios. Dessa forma, a excessiva dependncia
do protagonismo dos estados pode estar na raiz do problema da morosidade na
implantao de Creas regionais.
De acordo com dados do Ministrio do Desenvolvimento Social
MDS (Brasil, 2014), apenas oito estados (AL, BA, CE, MA, PA PE, PB, MG)
contavam com Creas de carter regional. Existem no Brasil 3.014 municpios de at
20 mil habitantes (dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE),
desses, apenas 14% possuam Creas em 2014 (grfico 2). Isto , 86% dos municpios
de pequeno porte do Brasil no contavam com esses equipamentos e encontravam-se
impossibilitados de garantir, aos seus moradores, o acesso aos servios de medida

socioeducativa aos adolescentes em conflito com a lei, entre outros servios de
proteo especial.
Os investimentos federais destinados anualmente para a implementao
dos servios de medidas socioeducativas de LA e PSC, conforme os registros do
MDS de janeiro de 201528 totalizaram R$ 4,9 milhes, sendo R$ 325,6 mil para
a regio Norte; R$1,0 milho para a regio Nordeste; R$ 569,8 mil para a regio
Centro-Oeste; aproximadamente, R$ 2,0 milhes para a regio Sudeste; e R$ 992,2 mil
para a regio Sul.
3.1.3 Adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto no

mbito do Suas
Em 2014, 67.356 adolescentes em conflito com a lei foram acompanhados pelos
Creas com a oferta de servios de medidas socioeducativas em meio aberto, dos
quais 87% eram meninos e 13%, meninas.29 A distribuio dos adolescentes em
conflito com a lei, acompanhados pelos Creas, varia de acordo com o porte do
municpio, sendo que em 2014 existiam: 2,9 mil nos municpios de pequeno porte
I, 10,4 mil nos de pequeno porte II; 10,5 mil nos de mdio porte; 33,6 mil nos de
grande porte; e 9,8 mil nas metrpoles. Nota-se que nos municpios de grande porte
encontrava-se metade dos adolescentes acompanhados pelos servios de MSE. Esses
municpios, por sua vez, apresentam maior cobertura de equipamentos dos Creas.
GRFICO 3
Brasil: proporo de adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa em
meio aberto por meio dos Creas/Suas, segundo as regies em 20141
100
100 100
80
60 52,73
40 31,90 33,42
20 16,43 13,75 16,21 12,67

7,24 8,26 7,39
0
Total Centro-Oeste Sul Sudeste Nordeste Norte
Adolescente em cumprimento de Liberdade Assistida
Adolescente em cumprimento de prestao de servio comunidade
Fonte: Sistema de Registro Mensal de Atendimentos (RMA) do MDS (2014).

Nota: 1 Total 100%, considerando 66,0 mil adolescentes, sendo 32,0 mil em LA e 34,0 mil em PSC.
28. Aps portaria que autorizou o incio do pagamento da expanso e da qualificao do servio de MSE em meio aberto.
29. De acordo com os dados do Registro Mensal de Atendimento (RMA) do MDS/Suas.
O grfico 3 traz a proporo de adolescentes em conflito com a lei acompa-

nhados pelos Creas, em cada uma das grandes regies do pas. Em primeiro lugar,
observa-se que mais da metade (52,73%) dos adolescentes em cumprimento da
medida de LA em 2014 estava na regio Sudeste. As regies Nordeste e Sul foram
responsveis pelo acompanhamento de 16,43% e 16,21%, respectivamente.
As regies Norte e Centro-Oeste acompanharam, juntas, em torno de 15% dos
adolescentes em cumprimento de LA ao longo de 2014.
Em relao aos adolescentes em cumprimento de medida de PSC, sob a
responsabilidade dos Creas, em 2014, observa-se, pelas informaes contidas no
grfico 3, que as regies Sul e Sudeste concentraram 65% do total dos adolescentes
em cumprimento dessa medida. A regio Norte respondeu pelo acompanhamento
de 8,26% dos meninos e meninas em cumprimento dessa medida; a regio Sul,
por 16,21%, e a regio Centro-Oeste, por 12,67%.
3.1.4 O princpio da Intersetorialidade

A concretizao do princpio da intersetorialidade, previsto no Suas, fun-
damental para a efetivao do servio de proteo social a adolescentes em cum-
primento de medida socioeducativa em meio aberto. Monnerat e Souza (2011)
compreendem que a intersetorialidade volta-se para a construo de interfaces
entre setores e instituies governamentais (e no governamentais), visando ao
enfrentamento de problemas sociais complexos que ultrapassem a alada de uma
s rea governamental e de poltica pblica. Ainda destacam, de acordo com a
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), tratar-se de
requisito fundamental para garantia dos direitos de cidadania, e, para efeito de
operacionalizao do Suas, est previsto que as aes no campo da Assistncia Social,
devem ocorrer em sintonia e articulao com outras polticas pblicas (2011, p. 46).
Nesse sentido, h um esforo das equipes do Suas em integrar os servios
de medidas socioeducativas com outras polticas setoriais. Em 2014, os principais
parceiros dos profissionais dos Creas para o atendimento dos adolescentes infra-
tores foram as instituies na rea de educao, em 86,2% dos casos, seguidos
pelos servios de sade em 76,7% das citaes; de esporte e lazer, com 56,3%; de
trabalho/orientao ou qualificao profissional, em 48,6; de cultura em 45% e
de atividades desenvolvidas pela sociedade civil organizada, em 27% dos casos.
O grfico 5 apresenta, por sua vez, os principais locais onde os adolescentes
cumpriram a medida de Prestao de Servio para a Comunidade em 2014.
Nesse caso, mais uma vez, sobressai o esforo da equipe de profissionais do Creas,
responsvel pelo acompanhamento dos adolescentes, em articular com diferentes
reas de polticas pblicas. Nota-se que as redes pblicas de servio socioassistencial
(71,6%) e de educao (60,8%) so, nos municpios, as principais parcerias dos
Creas para acolher os adolescentes infratores, permitindo que esses trabalhem de

forma a prestar, gratuitamente, servios para a comunidade.
GRFICO 4
Principais parceiros com os quais os Creas contam para inserir adolescentes em
cumprimento de medida socioeducativa de LA ou de PSC na rede de atendimento
Grupos ou atividades desenvolvidas por

iniciativas da sociedade civil organizada 27,0
Trabalho/orientao ou qualificao
profissional (Ex.: Adolescente aprendiz) 48,6
Cultura 45,0
Esporte e lazer 56,3
Sade 76,7
Educao 86,2
No conta com parceiros da rede 2,5
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Fonte: Censo Suas/MDS (2014).
Os equipamentos pblicos da sade (40%), bem como outras unidades

da administrao pblica (41,8%), tambm ocupam participao expressiva na
escolha de locais onde os adolescentes podem cumprir a medida de PSC. Por
ltimo, observa-se, ainda, que na Prestao de Servio para a Comunidade aparece
tambm a presena da rede socioassistencial privada (21,1%), demonstrando que a
articulao da equipe dos Creas ultrapassa os limites da esfera pblica governamental.
Apesar dos dados apresentados mostrarem avanos referentes efetivao
da articulao intersetorial entre as polticas pblicas, existem ainda incontveis
desafios para a concretizao da intersetorialidade. Um dos principais desafios a
prpria integrao do Sinase e do Suas com a rede pblica de ensino. Os ndices
de evaso escolar, de distoro idade/srie e de repetncia so alarmantes entre os
adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa, denunciando o quanto,
muitas vezes, os avanos ainda so insuficientes, incluindo a prpria execuo
das medidas. O cumprimento da medida socioeducativa, muitas vezes, contribui para
a estigmatizao dos adolescentes em conflito com a lei devido predominncia da
lgica punitivista, tambm nos servios ofertados em meio aberto que, nem sempre,
fomentam processos de autonomia poltica e de emancipao, reduzindo suas aes
criminalizao das condutas dissidentes e perifricas, normalizao e ao controle.
GRFICO 5
Suas/Creas: principais locais onde os adolescentes prestam servios comunidade
medida socioeducativa de PSC (2014)
Rede de sade 40,0
Rede educacional 60,8
Rede socioassistencial pblica 71,6
Rede socioassistencial privada 21,1
Outras unidades da
Administrao Pblica 41,8
Outros 16,4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Fonte: Censo Suas/MDS, 2014.
3.1.5 Expanso e qualificao do servio de Proteo Social a Adolescentes em

Cumprimento de Medida Socioeducativa de LA e PSC
O caminho para a expanso do servio de medidas socioeducativas em meio aberto
via Suas passou a ser fortalecido em 2014, mediante o cofinanciamento federal.
O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) estabeleceu os critrios de
elegibilidade e de partilha dos recursos para expanso e qualificao do Servio de
Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de LA
e de PSC no mbito do Suas.30 O estabelecimento desses critrios teve o objetivo
de qualificar, e organizar a oferta do servio de medidas socioeducativas em meio
aberto em consonncia com o Sinase. Essa norma estabeleceu que os municpios
devem ofertar os Servios de Proteo Social aos adolescentes em Cumprimento
de Medida Socioeducativa de LA e PSC exclusivamente por meio dos Creas,
respeitando a tipificao dos servios socioassistenciais.
Outro aspecto importante, estabelecido pelo CNAS em 2014, refere-se
complementariedade da oferta do Servio de PSE ao adolescente em cumprimento
de MSE em meio aberto. De acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CNAS,
a oferta de servios de PSC e LA deve estar articulada oferta de servios de:
i) convivncia e fortalecimento de vnculos, que tem como prioridade os adoles-
centes em cumprimento de medidas socioeducativas; ii) Proteo e Atendimento
Especializado s Famlias e Indivduos (Paefi), que realiza acompanhamento familiar
do adolescente que atendido pelo servio de medidas socioeducativas, estabelecendo
referncia e contra referncia com a Proteo e Atendimento Integral Famlia;
iii) Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif), destinado ao acompanhamento
30. Resoluo no 18/2014.

familiar com planejamento e avaliao conjunta com o Paefi e com o servio de

medidas socioeducativas; e iv) do Programa Nacional de Promoo do Acesso
ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho), destinado ao encaminhamento e
acompanhamento dos adolescentes na condio de aprendiz a partir de 14 anos e
a partir de 16 anos para a profissionalizao, bem como de suas famlias.
As normas estabelecidas pelo CNAS em 2014 trataram ainda do cofinancia-
mento federal do Servio de Proteo Social aos Adolescentes em Cumprimento de
Medida Socioeducativa, estabelecendo que os servios de MSE fossem financiados
com o Piso Fixo de Mdia Complexidade (PFMC), cujo valor de R$ 2.200,00
para a oferta dos servios para cada grupo com at vinte adolescentes.31 Outro ponto
importante definido em 2014 referiu-se territorializao na oferta do servio de
proteo social das medidas socioeducativas em meio aberto, garantindo a descen-
tralizao do atendimento e estabelecendo o acompanhamento familiar integrado
ao Paefi. Esse aspecto de grande relevncia, pois contribui para a superao dos
estigmas existentes em relao aos adolescentes em conflito com a lei, bem como
para a reconstruo dos vnculos comunitrios e familiares nos territrios de origem,
conjuntamente com outros equipamentos e polticas setoriais.
Importante lembrar que essa diretriz responde s recomendaes do Sinase,
que determina que a implementao das medidas socioeducativas em meio aberto
deve levar em considerao os limites geogrficos do municpio, de maneira a facilitar
o contato e o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios do adolescente,
bem como a favorecer a sua insero social e de sua famlia nos equipamentos e
rede de servios pblicos locais.
3.1.6 Alguns desafios para melhorar e expandir a oferta de servios de medidas

socioeducativas em meio aberto no mbito do Suas
Os dados apresentados mostraram crescimento considervel na cobertura e na
implantao dos Creas em todas as regies do pas. Porm, a anlise das informaes
revelou que a cobertura ainda no alcanou 50% de todo territrio brasileiro.
Ao tratar especificamente das unidades Creas que ofertam e executam os servios
de medidas socioeducativas em meio aberto para adolescentes, mostrou-se que a
cobertura apresentou ndices ainda reduzidos. Entre os municpios que possuem
Creas em funcionamento, pouco mais de 70% executam o servio de medidas
socioeducativas de LA e PSC. Ao aprofundar ainda mais a anlise, identificou-se,
31. A oferta do cofinanciamento federal far-sede acordo com o porte do municpio ou do Distrito Federal e suas
demandas, isto , aos municpios de pequeno porte I, pequeno porte II e mdio porte: oferta de um grupo de adolescentes
por Creas implantado; aos municpios de grande porte: quatro grupos de adolescentes; e metrpoles e Distrito Federal:
cinco grupos por Creas implantado. A partir da formao do primeiro grupo de adolescentes atendidos, respeitando
o nmero mnimo de dez adolescentes para a formao de novo grupo, ser acrescido o cofinanciamento conforme o
valor estabelecido pelo presente artigo.
que mesmo nos Creas que ofertam os servios de MSE em meio aberto, muito
reduzida a presena de equipes exclusivas para a execuo desses servios.
Assim, destacam-se, a seguir, trs desafios fundamentais para melhorar e
expandir a oferta de servios de medidas socioeducativas em meio aberto no mbito
do Suas: i) ampliao da cobertura das unidades dos Creas em todos os municpios
do pas, com especial ateno para as regies que apresentam maior demanda pelos
servios e menor nmero de unidades implantadas; ii) expanso de Creas regionais
para responder s demandas dos municpios de pequeno porte I, sobretudo, no que
se refere oferta de servios de medidas socioeducativas de PSC e LA; iii) expanso,
qualificao e municipalizao dos servios de MSE em meio aberto; iv) formao
de equipes exclusivas de operadores do sistema socioeducativo no mbito do Suas;
e v) fortalecimento do sistema de vigilncia socioassistencial a fim de melhorar o
acompanhamento e a produo de dados que subsidiem a adequao do atendimento
de medidas socioeducativas em meio aberto.
Reitera-se a importncia da intersetorialidade entre as polticas pblicas
para o efetivo atendimento do adolescente que cumpre medida socioeducativa
em meio aberto. O dilogo e a interlocuo entre os sistemas socioeducativo,
de justia e de segurana pblica, bem como a avaliao permanente de suas prticas
institucionais discriminatrias, que, por vezes, contribuem para a manuteno de
violncias e desigualdades sociais so fundamentais para a efetivao e garantia
dos direitos de adolescentes em conflito com a lei. A inobservncia dos princpios
e das diretrizes prevista nas legislaes Constituio Federal, ECA e Sinase ,
como o caso dos princpios da integrao e intersetorialidade entre as polti-
cas pblicas, impede a promoo de cidadania e a resolutividade de problemas
sociais pelos quais passam esses adolescentes.
Por fim, cabe ressaltar que adolescentes, assim como jovens e adultos,
protagonizam e vivenciam conflitos e contradies que os levam a ocupar diferentes
posies sociais ora como autores de atos infracionais ora como vtimas de um
conjunto sistmico de violncias, que ocorre sistematicamente em escalas diferentes
a depender de fatores como raa e classe. As anlises referentes a essa questo,
portanto, devem partir de uma perspectiva multidimensional que considere a
coexistncia desses fatores que induzem tanto ao cometimento do ato infracional
quanto necessidade de comet-lo, buscando evitar anlises binrias e maniquestas
do problema, que versem em torno da vitimizao-criminalizao.
3.2 Programa de Atendimento Integral Famlia (Paif)

Na recente trajetria de construo de uma poltica de assistncia social assentada
em padro consistente de ofertas em todo o territrio nacional, vem sendo prio-
rizada a expanso das unidades pblicas de proteo social bsica os Centros
de Referncia de Assistncia Social (Cras) e a disponibilizao do Servio de

Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif ). De oferta obrigatria nos Cras,
o Paif tem como objetivo reforar os vnculos internos e externos das famlias,
assim como promover seu protagonismo e autonomia.32 De acordo com o Censo
Suas 2013,33 98% dos municpios brasileiros ofertavam o servio. Segundo
informaes da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS,34 em 2012,
cerca de 1,9 milho de famlias foram acompanhadas pelo Paif, com um tempo
mdio de acompanhamento de dez meses. Na mdia, cada Cras atende cerca de
234 famlias por ms, sendo a mdia mais elevada na medida em que aumenta
o porte do municpio. Contudo so os pequenos municpios que apresentam as
maiores taxas de acompanhamento de famlias com relao s famlias beneficirias
do PBF ou do BPC.
A relevncia desse servio deve-se, no apenas, aos expressivos nmeros,
mas ao fato de ele representar a ao voltada centralidade dada s famlias pela
poltica de assistncia social. A chamada matricialidade familiar da poltica
traduz o reconhecimento de que a Assistncia Social deve ser voltada para a
ateno s famlias e pautada pelas necessidades destas famlias e de seus membros.
Esto relacionadas a essas necessidades as demandas de renda, respondidas pelos
benefcios assistenciais, BPC e PBF, mas tambm outras dimenses da vida social
que a Assistncia Social deve atender. A promoo da convivncia familiar e
comunitria reconhece a dimenso societria da vida e visa a prevenir a ruptura
dos seus vnculos enfrentando as situaes de isolamento, demanda de cuidados e
superao de barreiras relacionais. Busca ainda o desenvolvimento de potencialidades
e da autonomia por meio de aes de promoo e usufruto de direitos, assim como
de aes que favoream a reflexo e a troca de experincias sobre as situaes de
vulnerabilidade vivenciadas.
Assim, quanto aos objetivos, o Paif atende tanto as demandas por direitos
que se realizam fora do campo da assistncia social, como opera como instrumento
estratgico dos direitos socioassistenciais. Na tipificao nacional dos servios
socioassistenciais (texto normatizador dos servios do Suas), o Paif descrito
como tendo a finalidade de fortalecer a funo protetiva das famlias, prevenir
ruptura dos vnculos, promover acesso e usufruto de direitos e contribuir na
melhoria da qualidade de vida, inclusive com desenvolvimento de potencialidades
e aquisies. Assim, alm do fortalecimento dos vnculos familiares, as aes de
32. Cabe lembrar que a Proteo Social Especial tambm conta com um servio voltado s famlias, o Servio de
Proteo e Atendimento Especializado Famlias e Indivduos (Paefi), de carter obrigatrio nos Centros de Referncia
Especializados de Assistncia Social (Creas).
33. O Censo Suas coleta anualmente, por meio de um formulrio eletrnico, dados sobre a implantao do Suas em
todos os estados e municpios do pas. Os resultados so disponibilizados em publicaes e no site do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Agrrio (MDS).
34. Boletim de Vigilncia Sociassistencial n.1, publicado em agosto de 2013.
carter tanto preventivo como protetivo buscam: i) promover aquisies materiais

e sociais, potencializando o protagonismo e a autonomia; ii) promover acessos a
benefcios e servios da assistncia social, assim como aos demais servios setoriais;
iii) apoiar famlias que possuem membros que necessitam de cuidados por meio
de escuta e troca de vivncias familiares.
Quanto aos usurios do Paif, a tipificao aponta as famlias em situao de
vulnerabilidade decorrente da pobreza, precrio acesso a direitos e fragilizao
de vnculos, com nfase nos beneficirios de programas de transferncia de renda e nas
famlias em situao de vulnerabilidade em decorrncia de dificuldades vivenciadas
por algum de seus membros. Por sua vez, o caderno de orientaes tcnicas sobre
o Paif chama a ateno para outros perfis de famlias que demandam ateno desse
servio: famlias de migrantes; famlias com moradia precria; famlias em territrios
marcados pela violncia ou conflitos fundirios; famlias pertencentes a povos e
comunidades tradicionais; famlias com vivncia de discriminao; famlias com
filhos entregues em adoo, com filhos que ficam sozinhos em casa ou na rua;
famlias com membros com problemas de sade que exijam cuidados especiais.
Destaca-se tambm a necessidade de priorizar as famlias em descumprimento
de condicionalidades do PBF assim como as famlias beneficirias de programas de
transferncia de renda. Estas ltimas recebem precedncia entendendo-se a neces-
sidade de ampliar as formas de proteo social do Suas a estas famlias, e de que a
efetiva superao das vulnerabilidades requer que a ao pblica v alm da renda.
No caso das crianas beneficirias do BPC, o acompanhamento faz parte da ao
do BPC na Escola, visando ampliar o acesso e permanncia na escola. O acompa-
nhamento dos idosos beneficirios do BPC pretende fortalecer vnculos e prevenir
situaes tais como isolamento e violncia.
Para cumprir seus objetivos, o Paif realiza o chamado trabalho social
com famlias, incluindo um conjunto diverso de atividades. A famlia deve ser
acolhida pelas equipes do Cras com um momento inicial de escuta das demandas
e informaes sobre as possibilidades de atendimento. Em seguida, alm de
encaminhamentos a outros servios e benefcios, pode ser desenvolvido um
conjunto de intervenes junto s famlias tais como o acompanhamento familiar
podendo incluir um plano de acompanhamento, o envolvimento em oficinas e grupos
de famlias, visitas domiciliares, palestras e orientaes. O Caderno de Orientaes
Tcnicas destaca situaes de vulnerabilidade que requerem ateno particular
do Paif, como por exemplo, famlias com vnculos fragilizados, adolescentes em
defasagem escolar, adolescentes grvidas, famlias com episdios de violncia,
negligncia ou uso de drogas.
Dessa forma, o Paif busca atuar sobre os aspectos relacionais e subjetivos para
reforar os vnculos familiares e sociais e, ao mesmo tempo, mobilizar e ampliar o
acesso a oportunidades, estimular o protagonismo e o empoderamento das famlias.

Alm de atuar em dimenses subjetivas e objetivas, ele se volta a duas dimenses
distintas da vida social. De um lado, refere-se a questes relacionadas dinmica
familiar e a suas complexas e distintas questes relacionais. De outro, confronta pro-
blemas sociais que circundam as famlias em contextos e territrios marcados pela
pobreza ou vulnerabilidade social. A seguir, comenta-se rapidamente tais dimen-
ses para, depois, tecer comentrios implementao e avaliao deste servio.
No Brasil, a prtica do trabalho com famlias no recente. A bibliografia
dedicada ao tema destaca seu tradicional carter moralizador, centrado na identi-
ficao de famlias-problema ou famlias desestruturadas. Nessa perspectiva,
era face a relaes familiares inadequadas ou prticas comportamentais desabonadoras
que a ao do poder pblico deveria incidir, de forma punitiva e disciplinadora.
A implantao do Paif representa uma ruptura com essa orientao, buscando cons-
truir uma nova forma de ao social, que, segundo frmula j corrente, superaria a
interveno sobre a famlia por um trabalho junto famlia. No campo subjetivo,
essa pauta refere-se oportunizao de vivncias e experincias que contribuam
para o desenvolvimento da autoestima, de vnculos e projetos familiares, assim como
de experincias de reconhecimento, de fortalecimento e de extenso da cidadania.
Apesar da relevncia desses objetivos, cabe identificar seus riscos, visando
elaborao de estratgias que possam contorn-los. Um primeiro a ser lembrado
seria o de construir aportes moralizadores, submetendo a famlia a padres referentes
organizao interna, modo de vida, valores, crenas e religiosidade, em vez de
propiciar ambientes de debate e reflexo que assegurem a valorizao das vivncias e
a construo de projetos de vida renovadores. Um segundo risco seria o de reproduzir
prticas subalternizadoras, em ambientes, atividades e propostas pedaggicas sem
qualidade ou potencialidade. Terceiro, sucumbir ao simplismo das explicaes
que identifiquem, nos aspectos psicossociais, comportamentais ou nas atitudes,
as dificuldades em superar vulnerabilidades, reforando assim a responsabilizao
da famlia pela sua situao.
Cabe ainda lembrar que o sucesso de novos projetos de vida depende de fron-
teiras difceis de serem ultrapassadas e do qual o subjetivo e o objetivo misturam-se.
Nesse contexto, ento, relevante destacar que os aspectos subjetivos tambm
esto presentes nas vivncias institucionais. De fato, ainda so limitadas em que
pesem os esforos como os realizados no mbito da estratgia Brasil Sem Misria
as ofertas de polticas adaptadas s necessidades destes pblicos, para promover
melhores condies de trabalho, de formao ou de escolaridade, no caso de
idades defasadas. Por outro lado, so limitados os recursos dessas famlias para
perseverar face aos desafios encontrados para a permanncia em polticas e instituies
que, se geradoras de oportunidades, tambm so perpassadas por mecanismos de
excluso traduzidos em insucessos recorrentes, no poucas vezes vividos de forma

recorrente por essas famlias.
Essas questes remetem segunda dimenso citada: o Paif tambm responde
a um contexto marcado por ms condies sociais e ofertas constrangidas de
oportunidades e direitos. Sua pauta aqui novamente desafiadora pois implica ser
capaz de sensibilizar e mobilizar a estrutura de oportunidades para o acesso e para a
permanncia das famlias mais vulnerveis. A exigncia de integrao da assistncia
social e do Paif com as demais polticas tem sido enfrentada pela implementao
de protocolos assim como de comits intersetoriais, que vm se constituindo em
prtica frequente nos municpios. Alm disso, sua efetividade depende das enge-
nharias formais institudas e das ofertas existentes no territrio prximo, ou seja,
acessvel ao usurio.
Para enfrentar esses desafios, o MDS publicou em 2012 o caderno de orien-
tao do Paif. Vale destacar que importante esforo tem sido realizado por meio
das orientaes tcnicas produzidas pelo MDS. Este esforo busca responder as
demandas por orientao tcnica por parte dos profissionais para esta que entendida
como a atividade central dos Cras e, porque no, para a prpria oferta da proteo
pblica no mbito da assistncia social. E durante todo o ano de 2014, o MDS
promoveu seminrios regionais e um seminrio nacional sobre Trabalho Social
com Famlias, mobilizando pesquisadores e profissionais da rea em todo o pas.
A complexidade e os desafios que se apresentam ao trabalho nos Cras e,
em especial, ao Paif tambm repercutem nos esforos de avaliao deste
servio pblico. Tais dificuldades ficam claras no estudo de avaliao de eficincia
dos Cras desenvolvido pelo TCU e divulgado em 2014. Buscando identificar
possveis ineficincias dos Cras, o referido estudo conclui com indicadores de
ineficincia e crticas aos Cras e estratgia de alocao de recursos federais aos Cras.
Contudo, tais concluses devem ser relativizadas, se no rejeitadas, se considerados
os princpios da poltica de assistncia social tal como vem sendo implementada
nacionalmente a partir da legislao, normativas e pactuaes federativas e inter-
governamentais que as orientam.
As dificuldades parecem advir, em parte, do mtodo escolhido para avaliao.
O estudo utilizou-se do modelo de data envelopment analysis (DEA), frequentemente
aplicado para medir eficincia de firmas ou unidades produtivas, cujos resultados
(outputs) podem ser no apenas claramente medidos como associados diretamente
aos recursos mobilizados (inputs). Bastante utilizado para avaliao de indstrias
e empresas produtivas de bens, o DEA vem tendo seu uso alargado para servios
sociais como escolas e hospitais. Sem dvida, esse mtodo pode contribuir para
um melhor conhecimento do processo de trabalho de equipamentos pblicos,
inclusive no campo social. Contudo, necessrio reserva ao acolh-lo como

instrumento de medida de desempenho destes equipamentos.
No caso dos Cras, o estudo pioneiro com uso do DEA enfrentou dificuldades
importantes, seja em relao aplicao do mtodo, seja principalmente, em relao
aos limites do prprio mtodo. Quanto aos aspectos metodolgicos, observa-se que
entre as variveis de insumo selecionadas esto os recursos humanos: servidores
com nvel superior ou com nvel mdio, assim como a existncia de psiclogos e
assistentes sociais na equipe dos Cras. No h, entretanto, referncia ao nmero
de horas trabalhado, s condies de trabalho ou forma de contrato observada,
todas variveis dependentes da gesto municipal a qual est associada a execuo
dos servios prestados no Cras. Entre as variveis de produto, contabilizam-se
visitas domiciliares, famlias acompanhadas e atendimentos e grupos de servio
de convivncia, sem que tais variveis sejam correlacionadas com as situaes sociais
encontradas em cada territrio.
Quanto aos limites do mtodo, cabe considerar que alguns princpios e bases
da poltica de assistncia social colocam constrangimentos avaliao de eficincia.
Dois podem ser lembrados. Um primeiro a ser lembrado refere-se ao fato de que,
entre objetivos que organizam a oferta dos servios socioassistenciais no territrio,
destaca-se o de que cada municpio, independentemente de seu porte e caracters-
ticas socioeconmicas, dever contar com um Cras. Essa oferta do equipamento
e de seus servios busca responder determinao legal e constitucional de que a
poltica de assistncia social deve ser prestada a quem dela necessitar. As normativas
derivadas da norma maior consideraram que todos os municpios devem contar
com ao menos um equipamento pblico da poltica, de modo a efetivar o direito
social de acesso no mbito da assistncia social.
Um segundo princpio relaciona-se ao arranjo federativo e seu desafio
de construir uma poltica nacional em contexto de grande desigualdade social
e territorial. O complexo arranjo intergovernamental que sustenta essa ao pblica
exige instncias de coordenao intergovernamentais de modo a, ao mesmo tempo,
operar com princpios de igualdade no financiamento federal e com medidas
de incentivo ao enfrentamento de diferentes capacidades estatais e diferentes
contextos socioeconmicos.
Com base nesses princpios, cabe relativizar duas concluses do estudo.
A primeira afirma que quanto maior for o porte populacional, maior ser a eficincia
do Cras, ou seja, municpios de menor porte concentrariam Cras ineficientes,
observao validada para todas as regies do pas. A segunda refere-se alocao de
recursos federais aos Cras, que estariam remunerando a capacidade instalada e no
o nvel dos servios socioassistenciais prestado. De fato, as crticas so questionveis,
pois ambas envolvem aspectos que respondem a pressupostos da poltica, visando a
incentivar e a assegurar sua universalizao com presena de equipamentos pblicos

e servios em especial o Paif, em todos os municpios do pas.
O recente movimento de expanso dos Cras suscita a realizao de estudos e
pesquisas que investiguem no s as contribuies da presena desse equipamento
como tambm os complexos desafios que se apresentam ao desenvolvimento de
seus servios. Como visto anteriormente nesta seo, parte dos desafios associados
ao Paif, principal oferta dos Cras, relaciona-se com o seu contedo e seus objetivos,
principalmente pela atuao pretendida no campo subjetivo. Alm dos riscos j
apontados, associados a essa pauta, cabe lembrar tambm das dificuldades ao
desenvolvimento do trabalho nos Cras postas pela realidade vivenciada nos terri-
trios onde ele est inserido. Sabe-se, por exemplo, das dificuldades de atuao em
territrios marcados pela violncia e domnio do trfico de drogas. Sendo assim,
as especificidades territoriais e seus condicionantes ao desenvolvimento do trabalho
nos Cras constituem elemento-chave para a avaliao desse equipamento, tendo em
vista o objetivo final de, a partir delas, produzir estratgias que efetivamente
contribuam para o aperfeioamento e a consolidao do Cras e do Paif.
3.3 O Programa Bolsa Famlia na estratgia Brasil Sem Misria

O ano de 2014 foi marcado pelo encerramento do 1o ciclo do Plano Brasil
Sem Misria (PBSM). 35 Lanado em 2011 e com durao prevista de quatro anos,
o plano inaugurou uma nova estratgia de enfrentamento extrema pobreza ao
conjugar esforos no campo da garantia de renda e de ampliao do acesso a servios
e oportunidades por parte da populao mais pobre. Nas edies anteriores deste
boletim, foi abordado o lanamento dessa estratgia,36 bem como o seu desenrolar,37
com nfase nas mudanas no Programa Bolsa Famlia em decorrncia dos objetivos
do PBSM. Essa seo far um breve balano dos alcances do PBF na estratgia
Brasil Sem Misria, mas destacar ainda os esforos de extenso de outras ofertas
governamentais ao pblico beneficirio da transferncia de renda, bem como
alguns resultados alcanados e as perspectivas para o futuro desta agenda social.
O PBF teve importante papel nos trs eixos do PBSM: na garantia de renda
ele foi o principal componente e, nas demais aes voltadas incluso produtiva
e para a promoo do acesso a servios tinha seu pblico como o principal alvo
das iniciativas. Pode-se dizer ento que o PBF foi o eixo estruturador das aes
do PBSM.
35. At o fechamento desta edio, no havia sido divulgada uma nova fase do PBSM ou de alguma outra estratgia
pblica semelhante voltada pobreza.
36. Na edio 20 deste peridico.
37. Nas edies 21,22,23 deste peridico.
Convm recordar que o Bolsa Famlia j tinha uma dimenso bastante expressiva
na garantia de renda do sistema de proteo brasileiro na poca de lanamento
do PBSM. No entanto, as estratgias adotadas nesse plano buscaram aperfeioar
o programa e seus efeitos no enfretamento extrema pobreza e s vulnerabilida-
des sociais. Em prol dos objetivos do PBSM, trs medidas despontaram no PBF:
i) ampliao de cobertura; ii) redesenho do programa; e iii) maior articulao
entre servios e benefcios.
Com relao cobertura do PBF, a meta estabelecida no PPA (2012-2015)
era transferir renda para 13,8 milhes de famlias em condies de pobreza e de
extrema pobreza. A meta foi alcanada ainda em 2012 e, desde ento, esse nmero
sofreu poucas alteraes. A despeito de uma modesta queda na quantidade de famlias
atendidas no ano de 2014 em relao a 2013, como pode ser visto no grfico 6, os
esforos de expanso levaram, a um crescimento, cerca de 650 mil famlias, entre 2011
e 2014, ou seja um incremento de 4,86% do pblico atendido. Segundo o MDS,
mais de 1 milho de famlias foram includas pela estratgia da busca ativa, mas o
saldo positivo de 650 mil leva em considerao os desligamentos do programa
no perodo.
GRFICO 6
Evoluo das famlias atendidas pelo Bolsa Famlia
(Em milhes)
20 14,09
13,90 14,00
10 13,35
0
2011 2012 2013 2014
Fonte: Matriz de Informao Social/MDS.

Diante do significativo contingente de famlias em vulnerabilidade de renda ou

no limiar dela, a ampliao do nmero de famlias cobertas e seu alcance praticamente
universalizado , em si, relevante. No entanto, o impacto desse resultado ultrapassa
a dimenso quantitativa. Os esforos de expanso direcionaram-se justamente para
as famlias que ainda no haviam sido alcanadas pelo PBF por se encontrarem em
situao de maior excluso. Enfrentou-se assim um problema recorrente no Brasil
de invisibilidade ao poder pblico daqueles que mais precisam ser protegidos.
Estes configuram os no cidados, pessoas cujo grau de vulnerabilidade dificulta,
quando no impossibilita acessar os direitos sociais que devem estar ao alcance
de todos. Reconhecendo esse fato, a meta de expanso do PBF no foi simplesmente
atender a um pblico maior, mas alcanar as famlias mais vulnerveis, por meio
da ao de busca ativa.
Conjuntamente com as aes de expanso de cobertura, a reconfigurao

do programa contribuiu para a ampliao do escopo protetivo do PBF. Se por
um lado mais famlias e famlias mais vulnerveis foram atendidas, por outro,
o pblico atendido teve um aumento de renda devido sobretudo modificaes
na configurao dos benefcios: expanso do limite de benefcios por crianas
e adolescentes, a incluso de novas categorias de benefcios para gestante e nutriz, e
a criao do Benefcio para Superao da Extrema Pobreza (BSP).38 Como j
tratado em edies anteriores deste boletim, alm da ampliao do nmero de filhos
considerados para o recebimento da parte varivel do PBF, o programa tambm
atuou com um aumento proporcionalmente maior no valor desta parte do benefcio,
em momentos especficos de reajuste, como em 2011. Ou seja, os reajustes referentes
aos benefcios variveis foram em valor superior aos dos valores referentes ao benefcio
bsico, propiciando um aumento superior para aquelas famlias em situao de
extrema pobreza, em geral com maior nmero de crianas. A principal inovao
veio, no entanto, com a introduo do BSP, destinado a cobrir o hiato da pobreza.
A criao do BSP parece ter representado um importante marco para a proteo
social brasileira ao expressar um compromisso pblico com o estabelecimento de
um patamar mnimo de renda abaixo do qual nenhum brasileiro pode estar.
As mudanas na configurao dos benefcios do PBF durante a execuo
do PBSM tiveram um papel importante na ampliao dos valores transferidos s
famlias, com nfase naquelas na faixa da extrema pobreza, compensando a no
correo monetria dos valores especficos de cada benefcio entre 2012 e 2013.
Entretanto, em 2014, houve reajuste tanto no benefcio bsico quanto nos benefcios
variveis do Bolsa Famlia, com novos impactos sobre o valor mdio dos benef-
cios recebidos pelas famlias.39 Assim, aps o ltimo reajuste, o benefcio mdio
elevou-se de R$ 149,76, em maio de 2014, para R$ 168,30, em junho de 2014.40
Comparando com o perodo anterior ao PBSM, o redesenho do PBF (concesso de
novos benefcios como o benefcio para gestante, nutriz e o BSP) aliado ao reajuste
dos benefcios e das linhas de elegibilidade (em 2014) provocaram uma elevao do
benefcio mdio de R$ 96, em 2010, para R$ 168, em 2014 (MDS/Senarc, 2015).
Alm do reajuste dos benefcios, em 2014, houve tambm a atualizao das
linhas de elegibilidade do PBF. Com isso, 5,3 milhes de famlias passaram a receber
o BSP, um valor 10% superior que o registrado em 2013. O principal responsvel
por este acrscimo no nmero de famlias beneficirias do BSP foi a mudana
da linha de elegibilidade, de R$ 70,00, para R$ 77,00, impactando diretamente
o montante de famlias extremamente pobres. Ou seja, o aumento das linhas de
38. Mais informaes sobre o redesenho do programa podem ser encontradas na edio anterior deste boletim.
39. Mais informaes podem ser encontradas na edio n. 23 deste peridico.
40. Informaes extradas do Relatrio Anual de Gesto da Senarc/MDS 2015.
pobreza tornou elegvel um contingente de famlias vulnerveis, ampliando a

efetividade do programa frente extrema pobreza.
Alm da garantia de uma renda mnima por meio do PBF, a estratgia BSM
tambm buscou a melhoria do acesso a servios bsicos na rea de sade, educao e
assistncia social por parte dos mais pobres. Como aponta Jaccoud (2013), a inte-
grao do PBF com os servios de educao, sade e assistncia social um caminho
promissor na preveno e/ou no resgate de trajetrias de vulnerabilidade social.
Como se sabe, a promoo do acesso aos servios de sade e educao compe o PBF,
por meio das condicionalidades, desde que o programa foi criado em 2003. E os
resultados deste acompanhamento tm sido bastante positivos, como divulgado em
publicaes do MDS que revelam a melhoria dos indicadores, tanto de educao
como de sade, das crianas e das famlias em acompanhamento. Usando como
base o Censo Escolar da Educao Bsica de 2012, observou-se no apenas que a
taxa abandono escolar dessas crianas reduziu, como ela tornou-se menor que a
registrada na mdia da rede pblica. Da mesma forma, estudos tm indicado que,
no campo da sade, os impactos do PBF tm se somado aos do Programa Sade
da Famlia na reduo da mortalidade infantil, tanto geral e como as relacionadas
com a pobreza.41
Os dados de acompanhamento e repercusses por descumprimentos das
condicionalidades permitem avaliar o esforo no sentido de uma gesto das con-
dicionalidades no voltada punio dos beneficirios, e sim identificao dos
casos de descumprimento como situaes de maior vulnerabilidade que requerem
ateno e estratgias por parte do poder pblico para garantir o acesso a tais
servios. Em 2014, o total de acompanhamento das condicionalidades de sade
e educao foi de 24.817.417, mas as repercusses por descumprimento um
quantitativo de 531.900. Ou seja, do universo de acompanhamentos houve apenas
2,14% de descumprimentos de condicionalidades. Alm disso, a porcentagem de
cancelamentos em relao quantidade de advertncias, bloqueios e suspenses
foi apenas de 6,75%, em 2014.42
A inteno de promover oportunidades tambm fica clara nas recentes
normativas,43 nas quais se afirma que as famlias em descumprimento de condi-
cionalidades so as mais vulnerveis, devendo ter acompanhamento prioritrio
dos assistentes sociais. Por sua vez, as famlias acompanhadas pelo Paif podem
no sofrer as sanes do descumprimento das condicionalidades se as equipes do
Paif julgarem assim adequado. Embora os resultados sejam positivos, o registro
41. Ver a respeito em Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate n. 17 e n.18, 2014. Disponvel em:
<http://goo.gl/xOuCdE> , <http://goo.gl/MYTAq2>, respectivamente.
42. Informaes extradas da Matriz de Informao Social.
43. Mais informaes podem ser encontradas na edio n. 23 deste boletim.
do acompanhamento por assistentes sociais das famlias com benefcio na fase de

suspenso ainda incipiente; equivalia a 10,7% do pblico prioritrio inicial de
novembro de 2013, passando para 12,57%, em novembro de 201444, sugerindo uma
estratgia em construo.
A priorizao, por meio de normativas, do pblico PBF nos servios socioas-
sistenciais intensificou-se a partir de 2012, dentro da estratgia do Plano Brasil Sem
Misria de articular servios e benefcios. Alm dos servios de assistncia social,
o PBSM expandiu o acesso educao, e desenvolveu estratgias de incluso
produtiva para o pblico PBF.
No mbito da educao, a Ao Brasil Carinhoso45 tinha como meta o aumento
da quantidade de vagas para as crianas de 0 a 48 meses beneficirias do PBF,
tendo como motivador as expressivas desigualdades que marcam o acesso destas
crianas, tanto diante da mdia nacional como do acesso observado nas famlias
em quintis superiores de renda. O esforo de expanso do acesso traduziu-se em
uma taxa de crescimento de crianas beneficirias do PBF matriculadas em creche
de 145,9% de 2011 para 2014. No entanto, apenas 17,7% das crianas do Bolsa
Famlia estavam matriculadas em creche em 2014,46 indicando a necessidade
de continuidade e ampliao dos esforos do poder pblico e mobilizao dos
municpios para promover o acesso creche de crianas mais pobres.
Atuando de forma complementar na promoo de oportunidades, tambm se
destaca a articulao entre o Plano Brasil Sem Misria e o programa Mais Educao,
destinado ampliao da jornada nas escolas pblicas para, no mnimo,
sete horas dirias. Houve, no Mais Educao, uma priorizao das escolas pblicas
cuja maioria dos alunos so beneficirios do Bolsa Famlia. 47 Assim, as escolas
maioria PBF que em 2011 representavam 35% do total de escolas beneficiadas
do Programa Mais Educao passaram a representar 61% em 2014.
Alm da preocupao do Brasil Sem Misria com a ampliao do acesso
educao infantil e em tempo integral para as crianas mais pobres, houve esforos
de promover qualificao profissional e insero produtiva, notadamente para os
adultos beneficirios do PBF.
Uma das principais aes de incluso produtiva do Plano Brasil Sem Misria
foi o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec).
O Pronatec Brasil Sem Misria ofertou gratuitamente qualificao profissional
para pessoas cadastradas ou em processo de incluso no Cadnico, priorizando
os beneficirios de programas de transferncias de renda federal como o Programa
44. Dados do Relatrio de Gesto da Senarc/MDS 2013 e 2014 (Brasil, 2013; 2014).
45. Essa ao foi tratada com mais detalhes na edio 21 deste peridico.
46. Informaes extradas do Relatrio de gesto da Senarc 2014.
47. Escolas com maioria PBF, ou seja, mais de 50% dos alunos so beneficirios do Bolsa Famlia.
Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada. Apesar das dificuldades para

alcanar os mais vulnerveis, do universo de 2,5 milhes (acumulado at junho
de 2014) de pessoas matriculadas nos cursos de formao inicial e continuada
(FIC) do Pronatec, 800 mil eram beneficirios do Bolsa Famlia.48
Como forma de dar suporte aos municpios nas atividades relacionadas
incluso produtiva, o Plano Brasil Sem Misria atuou tanto do lado da oferta
quanto da demanda por qualificao. De um lado, criou o Programa Nacional
de Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho) com vistas a
informar, orientar, mobilizar e encaminhar pessoas em situao de vulnerabilidade
de renda para cursos de qualificao, formao profissional e outras iniciativas que
visem incluso produtiva. O Acessuas Trabalho procurou abrir oportunidades
de qualificao profissional aos beneficirios do PBF, e informar que a capacitao
profissional e a incluso no mundo do trabalho formal no implicariam a perda
do benefcio. De outro lado, quanto aos cursos ofertados, buscou-se a adequao
de contedos e estruturas para atender s especificidades do pblico do BSM.
O Programa seguiu uma trajetria de adeso expansionista, 292 municpios,
em 2012, 739 municpios, em 2013 e 1.379 municpios, em 2014.49
As iniciativas comentadas at aqui permitem concluir que a estratgia Brasil
Sem Misria acionou polticas voltadas ao enfrentamento pobreza e s vulnerabi-
lidades sociais, articulando-as s polticas sociais j existentes e, assim, robustecendo
a matriz de proteo social vigente no pas. Seguindo uma estratgia intersetorial
e fortemente apoiada no pacto federativo, o PBSM foi um instrumento de for-
talecimento do sistema de proteo social brasileiro. Embora o contexto de crise
econmica e ajuste fiscal suscite a preocupao com o risco de adensamento da
focalizao em detrimento da perspectiva de universalizao, convm lembrar que,
at o presente momento, os esforos foram sobretudo de operar com o princpio da
equidade favorecendo grupos que ainda permaneciam marcados por dficits
de acesso (Jaccoud, 2013a).
Do ponto de vista dos resultados, a taxa de pobreza e extrema pobreza tm
apresentado um comportamento descendente. Estendo a anlise para alm do
perodo do PBSM, na ltima dcada, a taxa de pobreza e extrema pobreza teve
uma queda expressiva. Como pode ser visto no grfico 7, a taxa de pobreza saiu de
um patamar de 20%, em 2004, para 6%, em 2014, e a de extrema pobreza caiu
de aproximadamente 7% para 2% no mesmo perodo. Nessa queda, as transfe-
rncias pblicas de renda da Previdncia e da Assistncia Social (Bolsa Famlia e
BPC) tiveram um importante papel ao lado do crescimento econmico conjugado
ao bom desempenho do mercado de trabalho (Osorio et al., 2011). A poltica
48. Ver Costa, P.V. et al. (2014).

49. A Resoluo no 27/2014 do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) estendeu o prazo de vigncia do programa,
que iria at o final de 2014, quando termina o Plano Brasil Sem Misria, para at 2018.
0
social exerceu, portanto, um protagonismo importante na melhoria dos indicadores

de pobreza e desigualdade, com destaque aos aumentos reais do salrio-mnimo e
sua vinculao ao piso dos benefcios previdencirios e assistenciais (BPC).
Conforme Osorio (2015), houve uma melhoria da distribuio de renda captada
pela Pnad no perodo 2004-2014: a mdia cresceu e a desigualdade diminuiu.
A pobreza, medida por vrias linhas, tambm apresentou queda. De acordo com
o autor, de 2004-2014, a depender da linha adotada, houve uma queda mdia na
taxa de extrema pobreza por volta de 10% ao ano (a.a.), e a desigualdade medida
pelo Gini apresentou uma queda de 9,7%, pelo ndice GE (0,01), a queda foi de
19,6%, o ndice GE (2) revelou uma queda 21,4%, e o GE (1,01) mostrou uma
reduo de 18,7%.50
GRFICO 7
Taxa de extrema pobreza e pobreza (2014)
25
20
15
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Taxa de extrema pobreza Taxa de pobreza
Fonte: Pnad, 2004-2014.

Elaborao do Nisoc/Disoc do Ipea.
Obs.:1 Para manter a compatibilidade da srie em todo o perodo, os resultados para os estados da regio Norte, exceto o
estado de Tocantins, no contemplam a regio rural.
2
Linhas de extrema pobreza e de pobreza definida como R$ 77,00 e R$ 154,00 em jun./2014, de acordo com o Decreto
no 8.232, de 30 de abril de 2014.
A taxa de pobreza manteve-se decrescente em toda a trajetria; j a taxa de

extrema pobreza teve um leve aumento em 2013, o que despertou a preocupao
de uma possvel reverso de tendncia. Contrariando a ideia de reverso, os dados
da Pnad 2014 mostraram uma continuidade na tendncia de queda da taxa de
extrema pobreza. Corroborando esse desempenho, um fato importante foi a sada
do Brasil do mapa da fome em 2014, segundo relatrio global da Organizao das
Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO).51 Conforme os dados
analisados por esse relatrio, entre 2002 e 2014, houve uma queda de 82% da
populao de brasileiros em situao de subalimentao. O relatrio destaca como
50. Mais informaes sobre os ndices de desigualdade em Osorio (2015).

51. Embora seja um resultado a comemorar, no se deve esquecer outros problemas ainda presentes na agenda da
Segurana Alimentar, a exemplo do alto consumo de agrotxicos no pas e o crescimento acelerado da obesidade
entre os pobres.
fatores contributivos para a expressiva reduo da desnutrio e subalimentao

nos ltimos anos: i) o aumento da oferta de alimentos; ii) o aumento da renda dos
mais pobres, para o qual contribuiu o Programa Bolsa Famlia; iii) merenda escolar,
governana, transparncia e participao da sociedade.52
O Brasil experimentou nos ltimos anos uma reduo sensvel da pobreza
monetria e da desigualdade de renda e uma melhoria do acesso aos servios
de sade, educao e assistncia por parte da populao mais vulnervel. Mas o
pas ainda convive com nveis inaceitveis de desigualdade, os quais exigem uma
agenda governamental que priorize seu enfrentamento. Para tanto, fundamental o
protagonismo das polticas sociais, universais e especficas, destacando-se, entre essas,
o papel do PBF na construo de um pas mais justo e civilizado.
No obstante os desafios ainda presentes, a trajetria de queda da pobreza e da
desigualdade no Brasil encontra-se ameaada pela reverso do cenrio econmico
em 2014, acompanhada de uma crise poltica a partir de 2015. Como demonstrado
por inmeros estudos, o crescimento econmico e seus efeitos sobre a renda do
trabalho exerceram um importante papel no combate pobreza e desigualdade
nas ltimas dcadas. Mas no so apenas os rumos da economia que ameaam
as conquistas sociais recentes. A institucionalidade do sistema de proteo social,
cuja contribuio para os ganhos de bem-estar social j foi demonstrada, tambm
alvo de questionamentos gerando incertezas sobre o papel do Estado no enfrenta-
mento da pobreza e da desigualdade.
O momento poltico, portanto, reacende o debate em torno de projetos de
desenvolvimento social, com suas respectivas vises sobre o papel do Estado e
suas consequentes disputas pelo fundo pblico. Considerando o caminho trilhado
at aqui, as conquistas j alcanadas na agenda social e os desafios ainda a serem
enfrentados rumo a um pas mais justo e civilizado, no se pode prescindir de
uma agenda de desenvolvimento inclusivo na qual, polticas sociais e econmicas
estejam articuladas sob o pilar da primazia da responsabilidade estatal.
3.4 Benefcio de Prestao Continuada (BPC)

O Benefcio de Prestao Continuada um importante componente da proteo
social brasileira no campo da garantia de renda. Por meio desse benefcio, o Estado
garante um salrio-mnimo mensal s pessoas idosas (com 65 anos ou mais) ou com
deficincia (deficincia de natureza fsica, mental ou sensorial) em situao de
extrema pobreza, amenizando assim sua situao de vulnerabilidade.
O BPC representa, portanto, um mecanismo importante para garantia
do direito assistncia social, tanto por ser um benefcio no contributivo,
52. Informao disponvel em: <http://goo.gl/bv6qbc>.

2
no condicionado, com status de direito, como por ser no valor de um salrio-mnimo.

A vinculao do benefcio ao piso do salrio-mnimo coerente com seu objetivo
de substituio da renda do trabalho, uma vez que seus beneficirios encontram-se
impossibilitados ou socialmente dispensados de exerc-lo. Nesse sentido, o BPC
diferencia-se de outro benefcio assistencial, o Bolsa Famlia, que se destina s famlias
pobres cujos adultos esto em idade ativa e participam do mercado do trabalho.
Logo, o PBF realiza uma complementao de renda s famlias pobres, por isso,
realiza transferncias de valor inferior quelas realizadas pelo BPC, que por sua vez
opera uma substituio de renda (Jaccoud, 2009). Alm do papel diferenciado no
sistema de garantia de renda, a vinculao do benefcio ao salrio-mnimo ancora-se
no reconhecimento da Constituio Republicana do salrio-mnimo como o piso
de remunerao necessrio para suprir as necessidades bsicas do trabalhador,
logo os legisladores entenderam ser prudente garanti-lo tambm queles que no
podem garantir sua sobrevivncia por meio do trabalho remunerado, uma vez que
as necessidades primrias humanas so basicamente as mesmas.
De fato, a vinculao do BPC ao salrio-mnimo que garante a relevncia
deste benefcio para a mitigao da pobreza e da desigualdade social, conforme
tem sido demonstrado por diversos estudos. Para Soares et al. (2007), o BPC
capaz de retirar considervel parcela dos beneficiados da pobreza e extrema pobreza,
o que se deve fundamentalmente ao valor do benefcio. Os mesmos autores
apontam que o BPC contribuiu em 7% para a queda do Gini entre 1995 e 2004.
Corroborando os impactos positivos do programa, as microssimulaes contra-
factuais realizadas por Guedes (2009), com base na Pnad 2005, mostraram que
o BPC eficiente em retirar os idosos da situao de extrema pobreza e que alm
disso o programa pode ser um poderoso instrumento no combate as assime-
trias socioeconmicas inter e intrarregionais, especialmente na populao idosa.
Estudo do Ipea (2006), que investigou os impactos das transferncias governa-
mentais sobre a reduo na desigualdade de renda entre 2001 e 2004, concluiu
que as transferncias governamentais53 contriburam com aproximadamente um
tero da reduo na concentrao de renda, sendo o BPC responsvel por cerca
de 10%. Do mesmo modo, entre 2007-2008 e 2008-2009 o BPC contribuiu,
respectivamente, para uma queda de 0,017 ponto e 0,026 ponto no ndice de Gini
(Ipea, 2010). O estudo aponta que, embora as transferncias focalizadas tenham
contribuindo de modo secundrio para queda da desigualdade, tal contribuio
53. Transferncias governamentais inclui PBF, BPC e aposentadorias e penses pblicas.

no deixa de ser impressionante, dado a reduzida importncia dessas transferncias

na renda das famlias.54
Alm dos impactos sobre pobreza e desigualdade ocasionados pela concesso
de uma transferncia monetria direta para idosos e pessoas com deficincia pobres,
h de se destacar que o valor em si da transferncia (um salrio-mnimo) pode
ser um canal distributivo, em especial no contexto de poltica de valorizao do
salrio-mnimo. O trabalho de Brito, Foguel e Kerstenetzky (2015) confirma esse
canal distributivo ao concluir que o salrio-mnimo pelo canal do BPC contribuiu,
em mdia, com 8,4% para a reduo da desigualdade entre 1995 e 2013.
E a importncia de o BPC ser no valor de um salrio-mnimo fica perceptvel
nos trabalhos de Osorio et al. (2011) e Souza e Osorio (2013), que mostram que
os peridicos reajustes reais no salrio-mnimo o tornaram um seguro contra a
extrema pobreza. Com excees de famlias muito grandes, o fato de um nico
morador receber renda vinculada ao salrio-mnimo suficiente para garantir que
a famlia no ser extremamente pobre.
Ao contrrio dos impactos sobre pobreza e desigualdade, mensuradas em termos
de renda, que suscitam muitas pesquisas como visto anteriormente, efeitos outros
como autonomia e bem-estar no tm tido a mesma ateno dos pesquisadores.
No entanto, alguns trabalhos destacam-se. Paulo, Wajnman e Oliveira (2013),
com base nos dados da Pnad de 2002 e 2004, investigaram se o recebimento do
BPC elevaria a probabilidade de os idosos viverem sozinhos em funo da auto-
nomia conferida pela renda. O resultado encontrado pelos autores sugere que o
benefcio tem aumentado a probabilidade de formao de domiclios unipessoais.
O estudo de Oliveira e Kassouf (2014), utilizando dados da Pnad para o perodo
de 2001-2008, mostra que: i) beneficirios do BPC idosos so mais propensos a
viver sozinhos do que aqueles que no so beneficirios; ii) com relao oferta
de trabalho dos corresidentes, no h evidncia de que estes estejam abandonando
o mercado de trabalho ou trabalhando menos horas por semana por viverem com
um idoso que recebe o benefcio; iii) a participao na fora de trabalho de idosos
beneficiados menor que o grupo de elegveis no beneficiados. Os autores concluem
assim que h evidncias de que o BPC tem significativa relevncia no aumento
do bem-estar das famlias beneficiadas e que, apesar de os resultados da pesquisa
54. Outros trabalhos tambm confirmam a importncia dos benefcios assistenciais de transferncia de renda para
queda da desigualdade e pobreza nas ltimas dcadas. Rocha (2012) mostra que BPC e PBF conjuntamente foram
responsveis por 18% da queda do Gini, no perodo 1997-2009. Hoffman (2006) estimou que 30% da reduo da
proporo de pobres (H), 51% da reduo do ndice de pobreza de Sen e 62% da reduo do ndice Foster, Greer,
Thobercke (FGT) podem ser associados expanso das transferncias, entre 2003-2004, considerando uma linha de
pobreza de R$ 150,00 e, respectivamente, 58%, 75%, 86%, considerando a linha de pobreza de R$ 75,00. Para esse
autor, houve nesse perodo pouca reduo da pobreza, mas se no tivesse ocorrido aumento das transferncias do
governo, a pobreza teria crescido. Hoffman (2013) concluiu que o BPC e o PBF contriburam de 15,0% a 20,0% com a
reduo da desigualdade, entre 2001 e 2011, considerando diferentes ndices (Gini, de Mehran e de Piesch). Medeiros,
Britto e Soares (2007) tambm destacam a relevncia das transferncias de renda para sistema de proteo social
brasileiro, apontando os efeitos do BPC e PBF sobre os ndices de pobreza e de desigualdade.
4
no possibilitarem afirmar relaes de causalidade, foi verificada a diminuio na

incidncia de trabalho infantil nos domiclios com cobertura do benefcio.
Pesquisas qualitativas mostram impactos do BPC para alm da garantia
de renda. Para Aguiar e Costa (2013), o BPC promove uma sensao de
autonomia para as pessoas com deficincia, melhora os cuidados com sade
e proporciona condies mais dignas de vida. Paiva, Silva e Ribeiro (2011)
mostram que o benefcio possibilita independncia, autonomia e segurana s
pessoas com deficincia, alm de libert-las da necessidade de se submeterem a
trabalhos precrios. Santos (2011) indica que o BPC configura-se como mecanismo
de segurana de renda, possibilitando consumo de bens bsicos de alimentao,
tratamento de sade e gastos com moradia das pessoas com deficincia e suas
famlias; que os beneficirios relacionam a concesso do benefcio com aumento
de independncia social e financeira em relao s famlias; e que, embora o BPC
proteja os beneficirios e suas famlias da situao de vulnerabilidade social, as mes
das crianas com deficincia, frequentemente, retiram-se do mercado de trabalho
para cuidar dos filhos. Este achado parece reforar a conhecida desigualdade de
gnero nas funes de cuidado, reiterando a necessidade de discutir a proteo
social alm da esfera da renda e de esforos no sentido da construo de um
sistema nacional de cuidados.
A contribuio do BPC tanto para reduo da pobreza e desigualdade social,
como para promoo de autonomia, dignidade e bem-estar revela a importncia
desse benefcio para a construo de uma sociedade mais igualitria e para efetivao
dos direitos sociais estabelecidos constitucionalmente. tambm nessa perspectiva
que outras iniciativas tm sido agregadas ao benefcio como forma de alargar as
oportunidades e o acesso a direitos sociais aos beneficirios e, efetivamente, integrar
a proteo por meio dos servios e dos benefcios monetrios. Nesse sentido, duas
aes se destacam: os programas BPC na Escola e BPC Trabalho.
Desde 2008, o programa BPC na Escola busca ampliar a cidadania das pessoas
com deficincia at 18 anos, por meio do acesso e permanncia no sistema escolar.
Na operacionalizao do programa, um monitoramento importante permite a
identificao dos beneficirios do BPC, na faixa etria escolar, matriculados e no
matriculados na escola, por meio do pareamento anual entre as bases de dados do
BPC e do censo escolar. Como pode ser visto no grfico 8, cresceu significativa-
mente o nmero de pessoas com deficincia matriculadas na escola desde 2007.
No entanto, percebe-se uma desacelerao, a partir de 2011, e uma inflexo em 2013.
Os dados revelam que a despeito dos avanos logrados at ento, pouco mais de um
tero dos beneficirios do BPC (com deficincia e at 18 anos de idade) estavam fora
da escola (36,6%) em 2013. Os nmeros reforam, portanto, a importncia da
continuidade e do fortalecimento das iniciativas de enfrentamento s barreiras
sociais insero das pessoas com deficincia no sistema escolar. Para ter uma ideia
da complexidade do desafio, uma anlise da infraestrutura das unidades bsicas de
ensino no pas revelou que somente 0,6% classificam-se como avanadas, ou seja,
contam com recursos como laboratrio e dependncias adequadas para receber
alunos com necessidades especiais (Soares Neto, et al., 2013).
GRFICO 8
Beneficirios do BPC, de 0 a 18 anos, matriculados e no matriculados na escola
350.000 329.801
306.371 310.136
296.622
300.000 281.220
263.135
250.000 230.708
200.000
204.590
150.000 179.211
139.518 140.274
100.000 120.524
107.478
78.848
50.000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fora Dentro
Fonte: DBA/SNAS/MDS.
Por sua vez, o Programa BPC Trabalho tem como diretriz assegurar o direito
ao trabalho, entendendo-o de forma ampla. Longe de expressar a busca por
porta de sada do benefcio, o BPC Trabalho desenvolvido na perspectiva de
expanso de direitos; busca-se promover oportunidades para aqueles que, devido
alguma deficincia, deparam-se com muitas barreiras na sua trajetria profissional.
Desse modo, o BPC Trabalho se apresenta como estratgia para fortalecer o acesso
rede socioassistencial, qualificao profissional e ao mundo do trabalho para
os beneficirios do BPC.
A legislao do BPC foi alterada,55 em 2011, de forma a incentivar a insero
profissional das pessoas com deficincia. Diante das vulnerabilidades econmicas
que marcam esse grupo, a segurana de retorno imediato ao benefcio, cessada a
atividade laboral e o direito de acumular a renda do benefcio e aquela proveniente
do trabalho na condio de aprendiz constituram efetivamente medidas importantes
de promoo do acesso ao mundo do trabalho, sem negar o direito assistncia.
Em 2012, a aproximao entre o Programa BPC Trabalho e o recm-criado
Programa Acessuas Trabalho buscou fortalecer as estratgias de promoo do
55. De acordo com a Lei no 12.470, os beneficirios do BPC deficientes ao exercerem uma atividade remunerada tero
seus benefcios suspensos, mas, quando extinta a relao trabalhista ou empreendedora, os benefcios so reativados
sem necessidade de novo processo de avaliao mdica e assistencial. Se o beneficirio for contratado na condio de
aprendiz, no prazo mximo de dois anos, pode haver acmulo de remunerao do trabalho com o BPC.
6
acesso das PcD beneficirias do BPC ao mercado de trabalho. No mbito do

Acessuas Trabalho, prev-se uma ateno peculiar s pessoas com deficincia,
promovendo visita domiciliar, diagnstico social, avaliao de interesses e demanda
dos beneficirios e suas famlias. De acordo com Registro Mensal de Mobilizao do
Programa Acessuas Trabalho, em 2014, foram realizadas 10.042 visitas domiciliares
aos beneficirios do BPC, de 2012 a 2014, totalizaram-se 41.148 visitas. Por meio
dessas visitas, os tcnicos da assistncia informam, orientam, mobilizam e enca-
minham beneficirios do BPC para cursos de qualificao, formao profissional
e outras iniciativas que visem incluso produtiva.
Os dados disponveis revelam, entretanto, uma estratgia incipiente, ao menos
no campo da qualificao. O grfico 9 mostra que, apesar dos esforos para atender
prioritariamente as pessoas com deficincia, ainda baixa a participao desse
pblico no Acessuas, embora tenha apresentado leve incremento. No ano de 2012,
essa participao alcanou 0,5% do total de matrculas e, em 2013, passou para
0,9%. De acordo com informaes do Anurio Estatstico da Previdncia Social,56
em 2012, havia 1 milho de pessoas com deficincia, beneficirias do BPC, na faixa
etria de 20 a 59 anos; em 2013, esse nmero era 1,3 milho. Desse universo
de potenciais beneficirios do Acessuas, apenas 283 PcD, em 2012, e 542 PcD,
em 2013, estavam matriculadas no Acessuas. Em 2014, um nmero ligeiramente
maior de beneficirios (948) foi identificado com matrcula nos cursos de qualifi-
cao profissional do Pronatec,57 mas ainda assim pouco representativo diante do
pblico-alvo potencial; no alcana nem 1%.
Os dados sugerem o tamanho dos desafios para levar adiante as aes de qua-
lificao profissional das PcD. Como abordado em edio anterior desse peridico,
o programa BPC Trabalho enfrenta dificuldades estruturais e de gesto.
Estruturais devido baixa escolaridade das pessoas com deficincia beneficirias do
BPC e de gesto por causa da necessidade de envolvimento da Unio, dos Estados
e dos municpios na implementao do programa.
Com relao ao efetivo ingresso no mercado de trabalho, a ausncia de dados
oficiais sistematizados inviabilizam concluses. Entretanto, sabe-se que as barreiras
contratao das pessoas com deficincia suplantam dificuldades funcionais.
Em ltima instncia, assim como para qualquer outro trabalhador, a incluso
no mercado de trabalho no depende apenas da qualificao destes. A deciso de
contratao fica a cargo dos empresrios e, lamentavelmente, ainda h discriminao
e inadequao dos postos de trabalho para pessoas com deficincia, exigindo esforos
pblicos tambm em outras dimenses. Ademais, essas questes tendem a se
56. Informaes extradas do Anurio Estatstico da Previdncia Social 2013, no captulo referente a benefcios
assistncias ativos. A idade utilizada foi a partir dos 20 anos, porque a forma que o dado apresentado. Disponvel
em: <http://goo.gl/nic1DQ>.
57. Dados referentes ao monitoramento realizado junto aos municpios com adeso ao Acessuas Trabalho.
acentuar em contexto de crise econmica e aumento do desemprego. No entanto,

o incremento gradual de matrculas das pessoas com deficincia no Acessuas por
si um indicativo importante do esforo de democratizao de oportunidades no
campo das polticas de qualificao e de promoo do acesso ao mercado de trabalho.
GRFICO 9
Matrculas de pessoas com deficincia no Acessuas
402.957
246.416
1.048 3.141 283 542
Matrculas de pessoas com deficincia Matrculas de pessoas com Total de matrculas

deficincia que recebem BPC
2012 2013
Fonte: Sistec.
Alm dos esforos para extenso de acessos e oportunidades aos beneficirios do

BPC, cabe registrar a continuidade na trajetria ascendente do benefcio em termos
de pblico atendido. No ano de 2014, o BPC atendeu por volta de 4,1 milhes
de beneficirios, o que representou um aumento de 4,19% em relao a 2013.
O quantitativo de beneficirios idosos teve um crescimento de 2,97% em relao
a 2013, enquanto o nmero de beneficirios com deficincia expandiu 5,22%.
importante destacar que 16,8% das concesses do BPC em 2014 foram pela
via judicial.
O fenmeno da judicializao de polticas pblicas tem ganhado proeminncia
no Brasil nas ltimas dcadas (Silva, 2012), destaque-se nesse texto na concesso
do BPC. De acordo com Ipea (2012), o BPC representava 6,2% do total de aes
julgadas anualmente pelos Juizados Especiais Federais. O Judicirio tem sido a via
para requerimento do benefcio quando no se atende ao critrio estabelecido pela
Loas de renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio-mnimo sendo,
portanto, a judicializao uma questo importante para gesto do programa.
Como pode ser visto na tabela 2, a quantidade de beneficirios do BPC praticamente
dobrou em 10 anos. Nessa trajetria a judicializao destaca-se no volume total de
concesso do benefcio, saindo de um patamar de 2,6%, em 2004, para 16,9%,
em 2014.
De acordo com Copetti e Crispim (2015) h uma tendncia maior a judi-
cializao do benefcio assistencial para as pessoas com deficincia, sendo quatro
vezes maior que as concesses judiciais do BPC para pessoas idosas. Com a deciso
do Supremo Tribunal Federal (STF), em 2013, que decretou a insuficincia
8
do critrio de um quarto do salrio-mnimo para aferio da situao de pobreza,

o espao ampliou-se para os juzes continuarem deliberando sobre a concesso
do BPC com base em outros parmetros para aferir a situao de vulnerabilidade
social do requerente.58
TABELA 2
Evoluo do quantitativo de BPC (2004-2014)
Benefcios concedidos
Estoque de benefcios ativos Evoluo da concesso
pela via judicial por via judicial1 (%)
2004 2.061.013 11.799 2,60
2005 2.277.365 20.191 6,30
2006 2.477.485 24.189 7,90
2007 2.680.823 30.663 9,40
2008 2.934.472 34.415 9,10
2009 3.166.845 37.990 10,50
2010 3.401.541 39.077 10,30
2011 3.595.337 41.636 12,20
2012 3.771.842 45.036 13,70
2013 3.987.057 53.442 15,00
2014 4.130.432 58.219 16,90
Fonte: Sntese/Dataprev e Suibe/Dataprev, maro de 2015.

Adaptado de Coppeti e Crispim (2015).
Nota: 1 Percentual calculado em relao s novas concesses do BPC a cada ano.
A deciso do STF abre ento espao para a construo de novas propostas para
a verificao do grau de vulnerabilidade desse pblico e suas famlias. Um caminho
promissor pode surgir na utilizao dos conceitos de dependncia e autonomia
como referncias complementares ao critrio de renda nas avaliaes para concesso
do BPC. Tais situaes exigem proviso de cuidados adicionais, no raras vezes requi-
sitando um adulto em idade ativa frequentemente uma mulher para prov-los.
Assim, em um contexto de pobreza, graves situaes de dependncia tendem a
colorir em tons mais fortes o quadro de vulnerabilidade desses indivduos e de
suas famlias. Ademais, a experincia internacional tem apontado para a relevncia
de considerar a situao de dependncia no aperfeioamento das estruturas de
proteo social (Batista, Jaccoud, Aquino e El-Moor, 2008).
O BPC tem um papel importante nas seguranas afianadas pela poltica de
assistncia social e na construo de uma sociedade mais democrtica e igualitria.
No entanto, nesse perodo de ajuste fiscal, muitos avanos sociais encontram-se em risco.
O BPC certamente ser o alvo das crticas generosidade dos benefcios assistenciais.
58. Mais detalhes sobre essa deciso esto disponveis na edio n. 22 deste peridico.
No contexto atual se ser difcil adensar o Estado de Bem-Estar brasileiro,

no se pode permitir o retrocesso do que j foi conquistado.
3.5 Execuo oramentria e financeira

No ano de 2014, o MDS gastou R$ 70,7 bilhes com servios e benefcios sociais, um
montante que superou o gasto realizado no ano anterior, que foi de R$ 68,1 bilhes
em termos reais, em 3,9%. Sendo o BPC e a transferncia de renda do programa
Bolsa Famlia as principais aes do MDS em termos de aporte oramentrio,
natural que o comportamento dessas aes influencie diretamente o montante
do gasto realizado por este ministrio, uma vez que as mesmas responderam por
87,2% dos recursos empenhados,59 na mdia. Assim, como o BPC apresentou
um crescimento real de 4,4%, em relao a 2013, e a transferncia de renda do
PBF cresceu 2,5% nesse perodo, esses dois fatores contriburam para o resultado
apontado anteriormente.
Seguindo essa mesma lgica, pode-se perceber que o crescimento do BPC e
da transferncia do PBF nos anos anteriores foi bem maior: em 2012, o BPC teve
um ganho real de 15,7%; em relao a 2011, a transferncia de renda do PBF foi
de 17%; em 2013, de 6,2%, e de 10,1%, em relao a 2012. Tal comportamento
foi decisivo para o crescimento anual do gasto realizado pelo MDS observado
em 2012, que foi de 16,8% e, em 2013, de 6,7%.
O crescimento dos gastos com o BPC tem uma dinmica de crescimento que
pode ser explicado principalmente pelo comportamento do salrio-mnimo, pelo
envelhecimento populacional e ainda pela judicializao do benefcio. Em 2014,
por exemplo, 16,9% das concesses de BPC foram realizadas pela via judicial.
Por sua vez, o incremento real de recursos do Programa Bolsa Famlia (PBF),
ao longo do perodo 2011 a 2014, est relacionado ao plano Brasil Sem Misria (BSM),
lanado pelo governo federal em 2011, e tem na garantia de renda um
eixo fundamental. O papel de destaque do plano BSM no crescimento desses
recursos oramentrios acontece por dois mecanismos simultneos no perodo
em tela: aumento da quantidade de benefcios pagos, bem como aumento do valor
mdio percebido pelas famlias, conforme explicado na seo 3.3.
59. Na mdia dos anos de 2011 e 2014, o BPC correspondeu a 50,5% do total de recursos executados pelo MDS, e a
transferncia direta do Bolsa Famlia a 36,7%.
0
TABELA 3
Evoluo da execuo oramentria do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (2011-2014)
Variao real Variao real Variao real
Programas e aes 2011 2012 2013 2014
2012/2011 (%) 2013/2012 (%) 2014/2013 (%)
1) Fortalecimento do Sistema nico
31.514,26 36.491,53 38.610,63 40.328,65 15,8 5,8 4,4
de Assistncia Social (Suas)
Proteo social bsica 31.049,64 35.619,47 37.714,65 39.375,98 14,7 5,9 4,4
BPC 27.796,12 32.167,09 34.151,75 35.941,88 15,7 6,2 5,2
RMV 2.099,16 2.076,33 1.861,29 1.656,00 -1,1 -10,4 -11,0
Servios de proteo social bsica 1.081,63 1.192,77 1.381,90 1.522,56 10,3 15,9 10,2
Estruturao da rede 7,89 123,07 132,54 74,29 1.459,8 7,7 -43,9
de servios PSB
Aes complementares - - 127,60 118,16 - - -7,4
Acessuas
Demais aes 64,84 60,21 59,57 63,10 -7,1 -1,1 5,9
Proteo social especial 432,96 670,76 712,75 767,81 54,9 6,3 7,7
Servios de PSE de mdia 238,21 427,66 474,36 491,89 79,5 10,9 3,7
complexidade
Servios de PSE de alta complexidade 188,78 112,70 188,61 230,02 -40,3 67,3 22,0
Estruturao da rede de servios PSE 5,97 130,40 49,79 45,90 2.083,8 -61,8 -7,8
Funcionamento dos conselhos 3,42 2,13 5,30 7,05 -37,9 149,0 33,1
de Assistncia Social
Apoio organizao, gesto 28,23 199,16 177,92 177,80 605,6 -10,7 -0,1
e vigilncia social do Suas
2) Bolsa Famlia 20.523,24 23.786,01 26.112,70 26.719,66 15,9 9,8 2,3
Transferncia de renda (Lei 19.811,03
10.836, de 2004) 23.183,76 25.516,30 26.155,89 17,0 10,1 2,5
no
Servio de apoio gesto 387,03 585,62 573,02 529,14 51,3 -2,2 -7,7
descentralizada
Demais aes 325,18 16,63 23,38 34,64 -94,9 40,6 48,1
3) Segurana Alimentar e Nutricional 1.615,36 2.218,20 1.837,63 1.826,81 37,3 -17,2 -0,6
Acesso gua para 304,68 407,58 400,68 - 33,8 -1,7 -100,0
consumo Cisternas
Aquisio de alimentos 886,84 1.043,02 651,79 804,71 17,6 -37,5 23,5
agricultura familiar
Acesso gua para 237,41 496,76 467,82 572,85 109,2 -5,8 22,5
produo de alimentos1
Fomento s atividades 8,81 4,41 197,49 281,57 -50,0 4383,1 42,6
produtivas rurais2
Demais aes 177,62 266,43 119,85 167,68 50,0 -55,0 39,9
4) Educao Bsica - 236,78 528,15 808,06 - 123,1 53,0
Apoio manuteno da - 236,78 528,15 808,06 - 123,1 53,0
educao infantil
5) Promoo dos Direitos de 308,72 327,97 314,95 6,36 6,2 -4,0 -98,0
Crianas e Adolescentes
Proteo social trabalho infantil 281,59 313,54 307,56 - 11,3 -1,9 -100,0
Bolsa para famlias trabalho infantil 27,13 14,43 7,39 6,36 -46,8 -48,8 -13,9
6) Programa de Gesto e 231,45 248,26 244,17 228,11 7,3 -1,6 -6,6
Manuteno do MDS
7) Operaes especiais: cumprimento 411,52 401,45 482,17 848,89 -2,4 20,1 76,1
de sentenas judiciais + encargos
8) Demais3 49,16 122,02 - - - - -
Total executado pelo MDS 54.653,70 63.832,22 68.130,41 70.766,55 16,8 6,7 3,9
Fonte: Siga Brasil.

Elaborao do Disoc do Ipea.
Notas:1 A partir de 2014, a ao referente s cisternas foi incorporada na ao referente ao acesso gua para produo de alimentos.
2
A partir de 2013, a ao 20GD Fomento s atividades produtivas rurais foi transformada em 20GD Fomento
produo e estruturao produtiva dos povos indgenas, povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares; 3
Inclui os programas de desenvolvimento regional (p2029), trabalho, emprego e renda (p2071) e resduos slidos, que
foi extinto em 2012.
O esforo de ampliao da cobertura apresentou fortes impactos oramentrios,

principalmente, no incio do plano BSM, em 2012, quando foram incorporadas
mais de 500 mil famlias no PBF em relao a 2011, totalizando 13,9 milhes de
famlias beneficirias. Como reflexo desse esforo, em 2012 observou-se um incre-
mento real de recursos gastos exclusivamente com o pagamento desses benefcios60
de 17%, em relao a 2011, passando de R$ 19,8 bilhes para R$ 23,2 bilhes.
Alm disso, neste ano a busca ativa, principal mecanismo de ampliao da cobertura
de beneficirios, gerou impacto oramentrio importante: em 2012, os recursos
destinados ao servio de apoio descentralizao aumentaram, em termos
reais, mais da metade do valor executado em 2011, passando de R$ 387 milhes
para R$ 585 milhes. Como a meta de cobertura de 13,8 milhes de famlias foi
atingida em 2012, a quantidade de famlias beneficirias do programa no cresceu,
nos anos seguintes, no mesmo ritmo de 2012, o que gerou impactos oramen-
trios um pouco menores: em 2013, a ao transferncia de renda aumentou,
em termos reais, 10,1% e, em 2014, 2,5%.61 Em 2014, a variao oramentria
do programa explicada pelo reajuste no valor dos benefcios (bsico e varivel)
e das linhas de elegibilidade do Bolsa Famlia. Em termos reais, o incremento foi
de 2,5% na ao de transferncia de renda. Convm recordar que, com o reajuste
da linha de elegibilidade, houve um aumento de 10% nas famlias beneficiadas
com o Benefcio de Superao da Pobreza (BSP).
O segundo eixo do Plano Brasil Sem Misria, que busca garantir o acesso dos
beneficirios do PBF a outras ofertas sociais (servios de sade e educao, segurana alimen-
tar e assistncia social) ajuda a explicar o aporte crescente de recursos na educao bsica,
dentro do escopo Mais Educao,62observado desde 2012: neste ano, foram executados
R$ 212 milhes, em 2013, R$ 528 milhes e, em 2014, R$ 808 milhes.
Em relao aos servios da proteo social bsica, que inclui o Servio de
Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif ), Servio de Convivncia e
Fortalecimento de Vnculos (SCFV) e o Servio de Proteo no Domiclio para
Pessoas com Deficincia e Idoso, observa-se um aporte crescente e regular no
perodo de 2011 a 2014, tendo, neste ltimo ano, executado 1,5 bilho, superando o
ano anterior em R$ 140 milhes, e que correspondeu a 68% do total de recursos
executados nos servios de proteo social (bsica e especial).
Na anlise das informaes oramentrias sobre a proteo social bsica,
importante relembrar que, em 2013, conforme dito no boletim 23, houve um
60. Referente ao Transferncia de renda Lei no 10.836, de 2004 do programa Bolsa Famlia.
61. Cabe ressaltar que h uma diferena entre famlias beneficirias do programa e novas famlias includas no programa.
Apesar de a quantidade de famlias beneficirias no ter aumentado muito em 2013 e 2014, no significa que novas
famlias no tenham sido inseridas no programa de forma expressiva, por meio do Programa Busca Ativa, uma vez
que a ao que financia, entre outras, esta estratgia, manteve-se no patamar dos R$ 500 milhes em 2013 e 2014.
62. Como mencionado na seo anterior, o objetivo deste programa no MDS ampliar a oferta de educao em tempo
integral nas escolas pblicas em que a maioria dos alunos so beneficirios do programa Bolsa Famlia.
2
reordenamento do SCFV, que teve como objetivo, uniformizar a oferta desses servios
para o pblico e unificar a lgica de cofinanciamento federal. Assim, o financiamento
que ocorria mediante o repasse de trs pisos,63 entre eles o piso que financiava a
proteo social ligada ao Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)
(Piso Varivel de Mdia Complexidade PVMC), foi reagrupado em um nico piso
Piso Bsico Varivel (PBV) do SCFV, pago agora na ao Servios de Proteo Social
Bsica. Dito isso, o piso do Peti (PVMC), que antes era pago no programa oramen-
trio Promoo dos Direitos da Criana, que em 2013 totalizou R$ 307 milhes,
foi reagregado ao PBV, e pago na ao Servios de Proteo Social Bsica.
Aparentemente, o recurso do PVMC no foi totalmente canalizado para o PBV, tendo
em vista que o aporte dos Servios de Proteo Social Bsica foi de R$140 milhes,
e no de R$ 300 milhes. Uma possvel justificativa seria o ganho de gesto com
esse reordenamento, uma vez que, de acordo com o relatrio de gesto da SNAS
de 2014, esta reconfigurao do SCFV no causou descontinuidade ao atendimento de
crianas e adolescentes provenientes do Peti, j que a maior parte do pblico
atendido no SCFV em 2014 correspondeu a este perfil (crianas e adolescentes
de 7 a 15 anos).
Ainda dentro do escopo do Plano Brasil Sem Misria, possvel tambm
perceber de que forma os impactos do terceiro eixo, que a incluso produtiva,
so refletidas no oramento. A principal delas refere-se ao Programa de Promoo
Nacional de Acesso ao Mundo do trabalho Acessuas, que tem por finalidade
promover o acesso de usurios da assistncia social ao mundo do trabalho, e est
refletida nas aes complementares da Proteo Social Bsica. O comportamento
dessa ao, que em 2013 repassou R$ 142,8 milhes e, em 2014, R$ 118 milhes
para os municpios, depende da quantidade de vagas em cursos do Pronatec pactuados
pelos municpios. O relatrio de gesto de 2014 do SNAS aponta que em 2014,
apesar de ter sido ampliada a cobertura geogrfica do programa, na medida em que
houve mudana do limite mnimo de vagas a serem ofertadas, houve uma reduo de
vagas pactuadas, que pode explicar essa oscilao no oramento executado em 2014.
Em relao ao nvel de execuo dos programas do MDS, em 2014, a tabela 4
mostra que a dotao autorizada foi de R$ 71,29 bilhes, dos quais foram empe-
nhados R$ 70,76 bilhes (99%). A anlise dos benefcios transferidos em espcie,
tais como BPC e Bolsa Famlia, apontam para um nvel de execuo de quase 100%.
No caso do BPC, este desempenho justificado pela natureza de carter obrigatrio
destas despesas, decorrentes de dispositivos constitucionais e legais e que, portanto,
no podem ser objeto de contingenciamento. O Bolsa Famlia, apesar de no contar
com a mesma proteo legal, tambm atingiu os 100% de execuo; desempenho
coerente com sua relevncia na estratgia Brasil Sem Misria.
63. A saber: i) Projovem Adolescente servio socioeducativo a adolescentes entre 15 e 17 anos (PBVI); ii) Servio de
proteo social bsica para crianas at 6 anos e pessoas idosas (PBVII); e iii) Servio socioeducativo e de convivncia
do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PVMC/Peti).
TABELA 4
Nvel de execuo oramentria do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (2014)
Nvel de
Saldo oramen- Participa-
Programas e aes Autorizado (a) Empenhado (b) execuo
trio (d=a-b) o (%)
(%) (c=b/a)
1) Fortalecimento do Sistema nico
40.421,70 40.328,65 99,77 93,05 17,7
de Assistncia Social (Suas)
Proteo social bsica 39.418,32 39.375,98 99,89 42,33 8,1
Benefcios de Prestao
35.942,39 35.941,88 100,00 0,51 0,1
Continuada BPC
Renda Mensal Vitalcia RMV 1.656,38 1.656,00 99,98 0,38 0,1
Servios de proteo social bsica 1.522,56 1.522,56 100,00 - 0,0
Estruturao da rede de servios PSB 113,88 74,29 65,24 39,59 7,5
Aes complementares Acessuas 120,00 118,16 98,5 1,84 0,4
Demais aes 63,11 63,10 100,0 0,01 0,0
Proteo social especial 812,45 767,81 94,51 44,64 8,5
Servios de PSE de mdia complexidade 499,32 491,89 98,51 7,44 1,4
Servios de PSE de alta complexidade 232,08 230,02 99,11 2,06 0,4
Estruturao da rede de servios PSE 81,05 45,90 56,64 35,15 6,7
Funcionamento dos conse- 8,32 7,05 84,78 1,27 0,2
lhos de Assistncia Social
Apoio organizao, gesto 182,61 177,80 97,37 4,81 0,9
e vigilncia social do Suas
2) Bolsa Famlia 26.725,94 26.719,66 99,98 6,27 1,2
Transferncia de renda
26.155,89 26.155,89 100,00 - 0,0
(Lei no 10.836, DE 2004)
Servio de apoio gesto
529,14 529,14 100,00 0,00 0,0
descentralizada
Demais aes 40,91 34,64 84,67 6,27 1,2
3) Segurana Alimentar e Nutricional 2.182,27 1.826,81 83,71 355,45 67,7
Aquisio de alimentos
1.013,74 804,71 79,38 209,03 39,8
agricultura familiar
Acesso gua para consumo 643,00 572,85 89,09 70,15 13,4
e produo de alimentos
1
Fomento s atividades produtivas rurais 333,92 281,57 84,32 52,35 10,0
Demais aes 191,61 167,68 87,51 23,93 4,6
4) Educao Bsica 808,08 808,06 100,00 0,02 0,0
Apoio manuteno da 808,08 808,06 100,00 0,02 0,0
educao infantil
5) Promoo dos Direitos de
7,00 6,36 90,85 0,64 0,1
Crianas e Adolescentes
Proteo social trabalho infantil - - - - 0,0
Bolsa para famlias trabalho infantil 7,00 6,36 90,85 0,64 0,1
6) Programa de Gesto e 257,68 228,11 88,53 29,57 5,6
Manuteno do MDS
7) Operaes especiais: cumprimento 873,09 848,89 97,23 24,20 4,6
de sentenas judiciais + encargos
8) Desenvolvimento Regional, Territorial
16,00 - 0,00 16,00 3,0
Sustentvel e Economia Solidria
Total executado pelo MDS 71.291,75 70.766,55 99,26 525,20 100,0
Fonte: Siga Brasil.
Notas: 1 A partir de 2013, a ao 20GD Fomento s atividades produtivas rurais foi transformada em 20GD Fomento
produo e estruturao produtiva dos povos indgenas, povos e comunidades tradicionais e agricultores familiares.
4
A anlise dos servios financiados pela Unio no mbito do programa de

Fortalecimento do Suas tambm apresentaram um nvel de execuo excelente:
foram empenhados, por exemplo, 100% dos recursos autorizados referentes
aos servios de proteo social bsica (PSB), 98,5% referentes aos servios de
proteo social especial (PSE) de mdia complexidade e 99,1% de alta com-
plexidade. Entretanto, em relao estruturao da rede de servios, a tabela 4
aponta para um nvel de execuo mais baixo: 65% dos recursos autorizados para
estruturao da rede de servios da PSB foram empenhados, e na estruturao
de servios da PSE este percentual foi de 56%. Convm lembrar que, diferente-
mente da operacionalizao dos benefcios monetrios, a estruturao dos servios
organiza-se sob a lgica federativa, envolvendo, portanto, negociaes, repasses,
transferncias etc. entre as trs esferas de governo, o que por si implica maior
complexidade de execuo vis vis s transferncias federais diretas aos beneficirios.
Assim, do total de recursos no empenhados, que foi da ordem de
R$ 525 milhes, 14,2% corresponderam s aes de estruturao da rede de PSB
e PSE. Todavia, a maior parte de recursos no executados no MDS no est rela-
cionada poltica de assistncia social, mas sim ao programa Segurana Alimentar
e Nutricional: R$ 355 milhes, ou 67% da dotao autorizada no foi empenhada.64
4 TEMA EM DESTAQUE: 10 ANOS DO SUAS AVANOS E DESAFIOS PARA A

POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
Aps uma dcada de construo e aprimoramentos, o Suas apresenta-se como
sistema estratgico para a Poltica Nacional de Assistncia Social. Nessa seo,
ser apresentado inicialmente um breve balano dos avanos dos primeiros dez anos
de construo dessa poltica e, em seguida, alguns desafios para a sua consolidao
no contexto da proteo social brasileira.
4.1 Os avanos na institucionalidade, na gesto e na capilaridade do sistema

Desde 2004, assiste-se a uma importante expanso do arcabouo institucional-
-normativo que vem permitindo a construo de uma poltica de carter nacional,
estruturada sob um sistema nico. Os esforos vo no claro sentido de efetivar o
direito assistncia social, afastando-a do campo das aes voluntaristas e residuais,
e reconhecendo a primazia da responsabilidade estatal, conforme estabelecido na
Constituio Federal de 1988.
O novo modelo de assistncia social comea a ser construdo institucionalmente
a partir das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social ocorrida
em 2003, a qual demandou um Sistema nico, operando em todo territrio,
64. Este programa no acompanhado no presente captulo, que tem como foco a Poltica de Assistncia Social. Ele
ser tratado no captulo de Desenvolvimento Rural.
conforme regra a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). Em 2004, veio ento
a aprovao do texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas) e, em 2005,
a publicao da Norma Operacional Bsica (NOB) que regulamentou o Sistema
nico de Assistncia Social (Suas). A NOB-Suas constituiu um instrumento de
regulao de contedos e definies da Pnas, disciplinando a operacionalizao
da gesto da Assistncia Social (Ipea, 2014). Efetivamente, essas duas normativas
constituram o marco institucional para a construo de um novo modelo brasileiro
de Assistncia Social. Desde ento, a poltica de assistncia ganhou instituciona-
lidade nos territrios, alcanando a populao com servios e programas, alm da
ampliao da efetividade dos benefcios (Colin; Jaccoud, 2013).
No ano de 2011, outro marco importante para a institucionalizao do Suas
foi a promulgao da Lei no 12.435, conhecida como Lei do Suas. Com essa lei,
o Suas foi inscrito na Loas, consolidando no texto legal a trajetria de estruturao
da poltica de assistncia social desde a aprovao da Pnas. Para alm de formalizar
no mbito jurdico-legal, as modificaes na Loas fortalecem a implementao
do Suas, com efeitos prticos significativos para a operacionalizao da poltica de
assistncia (Ipea, 2012).
Os avanos na institucionalidade na primeira dcada do Suas foram contnuos,
trazendo referncias importantes para a gesto descentralizada do sistema. No campo
da gesto federativa, destacam-se os pactos de aprimoramento, pautados no estabe-
lecimento de metas e resultados para as trs esferas de governo; os pactos constituem
instrumentos importante da gesto descentralizada, recentemente consolidados na
NOB 2012, que buscou aperfeioar a gesto do Suas, reforando as dimenses de
planejamento bem como aperfeioando o formato do cofinanciamento.
Nocampo da gesto de recursos humanos, tambm ocorreram marcos importantes.
Destaca-se a aprovao da Norma Operacional Bsica (NOB-RH), com diretrizes e
responsabilidades no mbito da gesto do trabalho na assistncia social, sendo uma
referncia importante para a profissionalizao na rea. E, mais recentemente,
cabe lembrar a instituio e implementao de um programa nacional de capacitao
de trabalhadores do Suas: o Capacita Suas.
Visando a homogeneizar e a ampliar a oferta de servios populao, foi estabe-
lecida a padronizao dos servios socioassistenciais com a publicao da Tipificao
Nacional de Servios Socioassistenciais (Resoluo no 109/2009). Com a tipificao,
cria-se uma identidade para os servios assistenciais, uniformizando a oferta em todo
territrio e melhorando a qualidade dos servios no mbito nacional.
Por sua vez, o monitoramento foi outro espao de avanos importantes na
construo do Suas, com a criao e o aprimoramento contnuo do Censo Suas.
Essa uma ferramenta que possibilita conhecer as unidades que ofertam servios
6
e benefcios, bem como as estruturas de gesto e controle social, subsidiando assim,

o planejamento das aes para o aperfeioamento do sistema.
A aprovao de uma Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, a
instituio de pactos de aprimoramento da gesto, o monitoramento por meio do
Censo Suas so apenas alguns exemplos dos muitos avanos no campo da gesto.65
Pode-se acrescentar ainda o aperfeioamento da certificao das entidades da rede
privada e do seu conhecimento por meio da construo do Cadastro Nacional de
Entidades de Assistncia Social (Cneas). Em suma, a implementao do Suas nos
seus primeiros dez anos priorizou sobretudo o adensamento da institucionalidade
voltada gesto.
A notvel expanso dos Cras e Creas tambm expresso importante desse
processo de construo progressiva da Poltica Nacional de Assistncia. A evoluo no
nmero de Cras no pas, entre 2007 e 2014, foi de 3.893 unidades, representando
uma taxa de crescimento de 92,8%. De acordo com o Censo Suas 2014, em 98,4%
dos municpios brasileiros havia cobertura de Cras. Por sua vez, a taxa de cresci-
mento da quantidade de Creas, de 2009 a 2014, foi de 97,7%, a despeito de, em
nmeros absolutos, representar apenas o acrscimo de 1.172 unidades. De modo
que 97,2% municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes contam com
cobertura de atendimento. No obstante a notvel expanso pelo territrio nacional
nos ltimos anos, convm lembrar, porm, que a cobertura de Creas ainda tem
lacunas considerveis nos municpios com menos de 20 mil habitantes, onde o
desafio a organizao de uma oferta regionalizada que permita ampliar nesses
municpios a cobertura dos servios de mdia complexidade, a exemplo das
medidas socioeducativas (PSC e LA) abordadas na seo 3.1. A despeito deste e
de outros desafios, indiscutvel a capilaridade conquistada pelo Suas enquanto
um sistema pblico de assistncia social.
Assim, na recente trajetria de construo de uma poltica nacional de
assistncia social, assentada em padro consistente de ofertas em todo o territ-
rio nacional, foram priorizados simultaneamente o aprimoramento da gesto e a
expanso das unidades pblicas (Cras e Creas). O breve panorama apresentado
nessa seo sugere expressivos avanos nessas duas dimenses rumo consagrao
da assistncia social enquanto poltica pblica. Dez anos aps a formao do Suas
visvel a capilaridade das aes sociais, tanto em pblico alcanado, quanto em
cobertura territorial das ofertas. 66 Contudo, h ainda desafios expressivos para
a consolidao dessa poltica. Como pretende-se demonstrar na seo seguinte,
65. Esses e outros exemplos, como o aperfeioamento dos mecanismos da gesto integrada entre servios e benefcios
e da gesto financeira do Suas, foram abordados nas edies anteriores deste peridico.
66. Conforme demonstrado nas edies anteriores deste peridico.
h uma agenda significativa no campo dos resultados e da qualidade das ofertas

que se colocam nessa nova etapa de consolidao da poltica de assistncia social.
4.2 A qualidade dos servios como desafio para os prximos anos

A maturidade alcanada pelo Suas aps seus primeiros dez anos o coloca diante de
uma nova fase de desenvolvimento. Se na sua primeira dcada o sistema primou pela
estruturao de sua gesto e pela expanso de seus equipamentos no territrio nacional,
com uma clara orientao para a cobertura da rede e a garantia do acesso, agora,
preocupaes com as entregas desse sistema ganham proeminncia.67
A necessidade de visibilizar os resultados da assistncia social, especialmente
no que se refere aos servios socioassistenciais, tem movimentado debates e mobili-
zado estudos. Alguns, contudo, resumem a discusso a uma apurao de eficincia
e produtividade dos equipamentos numa viso estritamente econmica. 68 Tal pers-
pectiva no s se mostra incoerente com a natureza do trabalho socioassistencial,
como tambm negligencia princpios e diretrizes orientadoras da prpria poltica,
chegando a resultados bastante controversos, conforme discutido na seo 3.2.
Dados captados pelo Censo Suas e agregados no indicador de desenvolvimento
dos Cras (IDcras) mostram que 39,2% dos Cras encontram-se nos nveis mais baixos
de desenvolvimento quanto oferta de servios e articulao com outras reas da
poltica social (sade e educao).69 Contudo, essa questo no deve ser tomada
como um sinal de ineficincia pura e simples. Afastada a possibilidade de reflexo da
insuficincia de RH e/ou problemas da estrutura fsica, h que se considerar ainda a
possibilidade de fraca compreenso do servio, suas metodologias e objetivos como
obstculos a sua implementao. Ademais, no se devem desconsiderar as opes
estratgicas das equipes dos Cras diante das demandas especficas do territrio onde
atuam. Por fim, a questo no se resume a ofertar ou no determinado conjunto de
servios por alguns Cras. Tomando especificamente o caso do Paif, h tenses na prtica
do trabalho social com famlias at mesmo onde o Paif est formalmente presente
(Tapajs e Quiroga, 2010; Jaccoud, 2015). Desse modo, a reflexo sobre resultados
dos servios socioassistenciais deve ir alm de um enfoque quantitativo.
67. Reconhecer a prioridade da discusso qualitativa nessa nova fase de desenvolvimento do Suas no implica negar a
existncias de questes remanescentes no campo do acesso. Nesse sentido, cabe destacar a importncia de: i) ampliar a
cobertura populacional dos Cras, principalmente nas metrpoles e municpios de grande porte; ii) ampliar a cobertura aos
indivduos residentes em localidades de difcil acesso por meio de equipes volantes; iii) organizar a oferta regionalizada:
ampliar a cobertura dos servios de PSE de mdia complexidade nos municpios com menos de 20 mil habitantes.
importante destacar que essas questes foram contempladas na proposta para o PPA 2016-2019 enviada pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional, tendo sido cada um desses pontos traduzido em metas quantitativas.
68. Tal opo analtica conduz o trabalho realizado por tcnicos do TCU em 2014, comentado na seo 3.2.
69. O levantamento mapeia apenas a oferta formal de servios previstos para os Cras e Creas. Dado extrado do boletim
da Vigilncia Socioassistencial (julho/2015).
8
Aqui, entende-se o debate sobre os resultados sob a tica de uma preocupao

com a qualidade das ofertas socioassistenciais, no sentido de sua capacidade de
responder s situaes sociais s quais se destinam e afianar as seguranas previstas
na PNAS. Nesse sentido, compreende-se como estratgicas tanto a discusso de
estruturao da rede socioassistencial e seus equipamentos, como tambm a de
qualificao de alguns servios, no que se refere a suas finalidades protetivas e
estratgias. Isso porque discutir resultados pressupe o entendimento pleno sobre
o que se pretende alcanar por meio dos servios ofertados.
4.2.1 Ampliao versus Estruturao da Rede Socioassistencial

O intenso processo de ampliao do Suas, notadamente por meio dos equipamen-
tos pblicos (Cras e Creas), permitiu uma significativa capilaridade do sistema,
abrindo caminho para refletir sobre o grau de estruturao dessas unidades e de
sua articulao com outras prestaes tanto socioassistenciais quanto de outras
polticas sociais. Ou seja, cabe indagar, em ltima instncia, a qualidade da rede
de ateno socioassistencial, tendo como perspectiva uma maior efetividade na
garantia da proteo social.
Nesse sentido, importante considerar a estrutura dos equipamentos pblicos
e particularmente a situao dos profissionais (vnculo e formao) que neles atuam
para garantir as ofertas institudas. Os dados do Censo Suas tm contribudo de
modo relevante para o monitoramento da estruturao do sistema, por meio do
IDCras e IDCreas indicadores de desenvolvimento dos Cras e Creas construdos a
partir de informaes levantadas anualmente pelo Censo. Embora tais indicadores
apresentem melhoras considerveis nos ltimos anos, 70 eles tambm evidenciam a
necessidade de mobilizar esforos para aprimorar a qualidade da oferta.
Segundo o Boletim da Vigilncia Socioassistencial (Brasil, 2015), pouco
mais de um tero dos Cras no alcanaram ainda um nvel de desenvolvimento
aceitvel. 71 Desse contingente, vale destacar, 26% apresenta um nvel de
desenvolvimento bastante baixo. No caso dos Creas, 40,7% das unidades no
alcanam o nvel mdio (nvel 3) na escala de desenvolvimento do IDCreas
(que varia de 1 a 5), segundo dados do Censo Suas 2014.
Deficincias quanto estrutura fsica e aos recursos humanos explicam em
grande parte o baixo nvel de desenvolvimento apresentado por algumas unidades.
Ainda segundo informaes do boletim da Vigilncia Socioassistencial, um tero
70. Ver Relatrios de Gesto SNAS/MDS.

71. Isso significa que o ndice dessas unidades inferior a trs, sendo que o IDCras varia de 1 a 5, sendo que o nvel
5 representa a situao mais prxima dos padres de qualidade desejveis e o nvel 1 representa a situao mais
distante do padro almejado. Trs dimenses compem o ndice: Estrutura fsica, Recursos humanos e Servios
e Benefcios. Mais detalhes sobre o IDCras esto no boletim da Vigilncia Socioassistencial: <http://goo.gl/SCqQhn>.
Acesso em: 16 set. 2015.
dos Cras (32,8%) apresentam condies precrias prestao de servios de qualidade

e somente 23,4% das unidades esto prximas dos padres de qualidade desejveis.
De modo semelhante, os Creas tambm revelam fragilidades quanto estrutura fsica:
35,2% esto em condies bastante ruins e apenas 11,4% apresentam plenas
condies para o desenvolvimento dos servios com qualidade.
Na dimenso de recursos humanos, tambm so constatadas insuficincias face
s exigncias mnimas estabelecidas para as equipes de referncias das unidades. 72
A maioria dos Cras (65,4%) possui equipes minimamente estruturadas para a
prestao de servios socioassistenciais com qualidade. No entanto, em 34,5%
das unidades no se observa tal condio, seja pela ausncia ou insuficincia de
profissionais especficos para o desenvolvimento do servio (assistentes sociais
e psiclogos), seja pela fragilidade do seu vnculo. A situao dos Creas ainda
mais complexa. Em menos da metade (42,3%), observa-se a presena de equipes
de referncia em pleno acordo com os requisitos mnimos para o desempenho
das atividades.
importante lembrar que, nos ltimos anos, junto com o crescimento do
nmero de trabalhadores do Suas houve tambm melhora no nvel de escolaridade
desses profissionais. De acordo com informaes do Censo, diminuiu a participao
dos trabalhadores com ensino fundamental e aumentou a participao daqueles
com nvel mdio e superior (grfico 10). Contudo, o atendimento aos requisitos da
NOB-RH envolve principalmente a contratao de profissionais de nvel superior
em quantidade adequada prestao do servio e com as formaes especficas
exigidas por ele.
E se, de modo geral, a escolaridade dos profissionais da assistncia vem melhorando,
cabe lembrar que permanecem disparidades regionais significativas quanto a esse quesito.
Nas regies Sul e Sudeste, a proporo de trabalhadores com nvel superior bem mais
alta que no restante do pas.
Outra dificuldade em relao estruturao das equipes diz respeito ao
vnculo de trabalho. Nota-se a dificuldade de contratao de profissionais com
vnculos de trabalho mais estveis e protegidos. Dados do Censo Suas mostram uma
ligeira reduo na participao de estatutrios e celetistas vis vis um aumento no
percentual de trabalhadores com outros vnculos, em que provavelmente esto
as inseres laborais mais precrias.
72. A dimenso Recursos Humanos do IDCras pretende avaliar a equipe de referncia sob dois aspectos: se o seu
tamanho adequado ao porte da unidade e sua composio, tendo como parmetro a Norma Operacional de Recursos
Humanos (NOB-RH), que estabelece os quantitativos mnimos de profissionais de nvel superior.
0
GRFICO 10
Trabalhadores municipais por nvel de escolaridade, 2010-2014
(Em %)
100
90
31 33 34 35 36
80
70
60
50
46
49 50 49
40 49
30
20
24
10 18 16 17 16
0
2010 2011 2012 2013 2014
Ensino superior Ensino mdio Ensino fundamental
Fonte: MDS (IX Encontro Nacional de Monitoramento e Vigilncia Socioassistencial do Suas. Dados do Censo Suas/MDS).
GRFICO 11
Trabalhadores por nvel de escolaridade, porte e regio 2014
(Em %)
100
90
27 31
80 35 36
41 43
70
60
50
52
40 55 45
49
45 42
30
20
10 21 20
15 14 15 16
0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Ensino superior Ensino mdio Ensino fundamental
GRFICO 12
Trabalhadores municipais, por tipo de vnculo (2010-2014)
110
100
90 35,1
37,0
80
70
60
35,8
50
36,7
40 16,9
30 11,0
16,8
20 38,6 10,7
31,1
10 17,5
12,8
0
Estatutrios Celetistas Somente comissionados Outros vnculos
2014 2013 2010
GRFICO 13
Trabalhadores, por tipo de vnculo e regio (2014)
110
100
19,3
90 34,7
25,2
36,4 37,0
80 52,7 14,5
70
14,9 10,4
60 25,6
19,3 16,9
50 16,5
5,5
40 10,9 18,7 11,0
30 9,7
59,7
20 43,0 42,9
35,0 35,1
10 22,6
0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Outros vnculos Somente comissionados Celetistas Estatutrios
Novamente, percebem-se tambm desigualdades regionais expressivas quanto ao

quesito vnculo dos trabalhadores. No Nordeste, o percentual de trabalhadores com
outros vnculos (53%) bem maior que a mdia nacional (37%), a qual j
2
bastante significativa. Nessa regio tambm h menor presena de trabalhadores

estatutrios e celetistas.
O desafio de estruturao das unidades Cras e Creas, provendo-as adequa-
damente de recursos humanos, esbarra em grande medida nos limites impostos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e no padro vigente de financiamento
do Suas. H muito se discutem os limites impostos pela LRF para a estruturao dos
servios pblicos essenciais (sade, educao, assistncia), cuja execuo depende
essencialmente de pessoas.
No campo do financiamento do Suas, ocorreram avanos recentes importantes,
mas os desafios de estruturao dos equipamentos e dos seus servios sugerem a
incontornvel necessidade de aprimorar a corresponsabilidade federativa do custeio
do sistema. Vale lembrar, nos ltimos anos, a importncia da possibilidade de uso
dos recursos do cofinanciamento federal para pagamento de pessoal por parte
dos municpios. Cabe lembrar tambm que o cofinanciamento estadual melhorou.
Reduziu o percentual de municpios que no recebem nenhum cofinanciamento do
estado e aumentou o percentual de municpios que recebem esse cofinanciamento
via fundo a fundo, dando maior segurana e previsibilidade aos gestores. No entanto,
cabe discutir ainda a participao de cada esfera no cofinanciamento do sistema,
especialmente o cofinanciamento estadual.
Alm da estruturao adequada dos equipamentos quanto aos recursos humanos,
a qualidade dos servios socioassistenciais relaciona-se tambm arquitetura de
uma rede de proteo que integre no apenas as ofertas assistenciais, mas tambm
estas s protees de outras polticas. Seja na preveno do risco, seja no enfrenta-
mento de situaes concretas de desproteo e violaes de direitos, a articulao
entre as ofertas mostra-se como um componente estratgico para a efetividade da
proteo social.
No se trata de uma tarefa nova, tendo em vista as articulaes decorrentes da
gesto de condicionalidades do Bolsa Famlia pelas equipes municipais da assistncia.
Recentemente, essa aproximao foi intensificada com a instituio de metas
municipais para acompanhar, pelo Paif, as famlias beneficirias do PBF em
fase de suspenso do benefcio por descumprimento de condicionalidades. 73
O acompanhamento de situaes concretas de vulnerabilidade famlias que no
conseguem garantir a frequncia de seus filhos na escola ou manter seu calendrio
de vacinao em dia tem desafiado as equipes da assistncia na construo de
estratgias junto s equipes da sade e da educao na perspectiva da ampliao
de direitos (Jaccoud, 2015).
73. Resoluo CNAS no 18, de 15 de julho de 2013.

4.2.2 Finalidade protetiva: referncia fundamental para discutir qualidade dos servios
no Suas
A institucionalidade recente da poltica nacional de assistncia impe a neces-
sidade de refletir sobre questes adicionais quando se pensa na qualidade dos
seus servios. Conforme j destacaram Colin e Jaccoud (2013, p. 53), dada a
juventude da poltica, construir uma identidade de contedo protetivo face a seus
pblicos e situaes, associado a patamares de qualidade e a cobertura de atendimento
ainda um desafio expressivo. Assim, dada a relativa juventude da poltica de
assistncia, a discusso de qualidade suscita preocupaes alm das deficincias
tcnicas e carncias operacionais/institucionais de suas unidades fsicas, acionando
tambm uma reflexo sobre a finalidade protetiva dos servios. Quais os efeitos da
proteo socioassistencial? Quais so as aquisies dos usurios dos seus servios?
Essas questes tm ganhado especial ateno diante da necessidade de visibilizar
resultados da poltica para alm da apresentao de dados de expanso da rede e de
seus equipamentos, mobilizando debates e reflexes que sinalizam a importncia
estratgica desse tema no estgio atual do Suas.74
Adicionalmente, problemas na implementao de alguns servios, como se
ver adiante, tambm tm estimulado a rediscusso de finalidade protetiva em face
das situaes concretas de vulnerabilidade que a assistncia prope-se a enfrentar.
Cabe frisar que essas questes desafiam principalmente o componente da proteo
social bsica, cuja preocupao com uma atuao preventiva introduziu uma
dimenso nova no campo da poltica de assistncia social frente sua tradicional
atuao junto a pblicos em situaes concretas de violao de direitos.
A preocupao com uma identidade protetiva da assistncia social conduz a
anlise dos seus servios, a luz dos seus objetivos, situaes s quais se destinam e
metodologias e resultados esperados. Nesse sentido, destacam-se algumas questes
em torno do trabalho social com famlias, especialmente diante do seu carter
obrigatrio por meio das ofertas do Paif e Paefi nos Cras e Creas, respectivamente.
Para ilustrar algumas dificuldades, convm citar alguns problemas em relao
ao Paif captadas por uma pesquisa do MDS em 2010 (Tapajs e Quiroga, 2010).
A pesquisa constatou dificuldades de compreenso do servio entre gestores e coor-
denadores, o qual muitas vezes percebido apenas como recurso advindo do
governo federal. Constataram-se tambm problemas de compreenso da metodologia:
Uma parte considervel dos gestores e coordenadores no possui uma compreenso
clara da metodologia ou das metodologias adotadas no programa, e um nmero
grande de tcnicos desconhece o assunto. [...] 40% dos tcnicos informaram no
74. Esse tema foi objeto de discusses no IX Encontro de Monitoramento e Vigilncia do Suas, realizado pelo MDS em
Braslia entre 29 e 31 de julho de 2015.
4
seguir nenhuma diretriz metodolgica em seu trabalho, e entre os que afirmaram

seguir alguma (60%), h uma extensa variedade de termos e expresses pouco
esclarecedoras sobre o desenvolvimento das atividades no Cras (Brasil, 2010, p. 88).
At mesmo entre os usurios, convm destacar, a pesquisa indicou um
limitado reconhecimento a respeito do papel do Paif, sugerindo a necessidade de
aperfeioamentos das estratgias deste servio.
Frente aos problemas de entendimento dos servios pelos seus operadores
e usurios, surgiram normativas e orientaes tcnicas com o objetivo de subsidiar
a implementao dos servios socioassistenciais. A tipificao nacional de servios
socioassistenciais (Resoluo no 109/2009) destaca-se nesse sentido pela definio
do leque de servios dos Suas, explicitando suas provises, objetivos, situaes aten-
didas e seguranas socioassistenciais a serem afianadas. No mesmo processo de
construo institucional, inserem-se as orientaes tcnicas para os Cras (2009),
para o Paif (2012) e para o Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos,
entre outras.
Sabe-se, contudo, do longo percurso entre a definio normativa dos servios
e sua concretude, com cobertura e qualidade desejadas. Nesse processo, h que se
destacar uma cultura prvia de atuao no campo assistencial, forjada ao longo de
muitas dcadas, a qual impe constrangimentos adicionais concretude de um
novo padro de atuao. O desafio aqui representado envolve superar estigmas e
preconceitos em relao aos beneficirios e construir uma atuao na perspectiva
do direito. Nesse sentido, vale destacar os esforos empreendidos na qualificao
dos profissionais do sistema no mbito do programa Capacita Suas.75
Aos esforos de normatizao e capacitao empreendidos notadamente
por parte da esfera federal, soma-se, ainda, no caso especfico do trabalho social
com famlias, a realizao de estudos, pesquisas, oficinas nacionais e regionais pro-
movidas pelo MDS,76 que tm ampliado o conhecimento sobre as dificuldades em
torno da conduo do servio. A discusso sobre o estgio de desenvolvimento do
acompanhamento familiar tem apontado questes como insuficincia das equipes,
dificuldades no entendimento e internalizao dos princpios pelas equipes e a
fragilidade da articulao intersetorial.
Portanto, a trajetria trilhada at aqui sugere que a consolidao das novas
ofertas socioassistenciais, com os nveis desejados de uniformizao e qualidade,
esbarra em problemas diversos que vo desde a herana de padres anteriores de
75. At dezembro de 2014, o Capacita Suas j havia certificado 13.568 trabalhadores e 10.728 estavam em processo
de capacitao (Brasil, 2015b).
76. Durante todo o ano de 2014, o MDS promoveu oficinas regionais e um seminrio nacional sobre o tema Trabalho
Social com Famlias, com a participao de profissionais, acadmicos e gestores. A reflexo tambm tem sido enriquecida
pelo desenvolvimento de estudos e pesquisas promovidos pela SNAS/MDS.
atuao at dificuldades relacionadas ao entendimento dos seus contedos, objetivos e

metodologias por seus operadores, passando por insuficincias tcnicas/operacionais.
As tenses que cercam o trabalho social com famlias no mbito do sugerem,
no entanto, que parte dos problemas de implementao podem ter origem nas prprias
definies do servio. Conforme sugere a pesquisa realizada por Jaccoud (2015),
as dificuldades relacionam-se principalmente ao descompasso entre a proposta de
interveno do Paif (traduzida em seus objetivos e metodologia) e os problemas
sociais que o servio pretende enfrentar. Conforme abordado na seo 3.2, o Paif
pretende atuar simultaneamente em duas dimenses distintas da vida social; de um
lado, sobre os aspectos relacionais e subjetivos para reforar os vnculos familiares e
sociais e, de outro, buscando ampliar o acesso a oportunidades e o empoderamento
das famlias. Alm dos riscos implcitos a tal configurao aos quais as estratgias
do Paif devem se prevenir , cabe lembrar que a melhoria efetiva das condies de
vida das famlias atendidas envolve o desafio de tornar a estrutura de oportunidades
permeveis s famlias mais vulnerveis. Isso requer a construo de estratgias de
integrao entre os profissionais do Paif e das demais polticas.
Em suma, seja pela necessidade de explicitar os resultados, seja pelos desafios
de implementao observados, afirma-se a premncia de revisitar a definio de
alguns servios. Nesse processo, fundamental confrontar o contedo desses
servios s desprotees s quais eles se destinam, bem como s seguranas sociais
que eles visam propiciar. Merece especial ateno nesse processo, a definio da
segurana relacionada ao desenvolvimento da autonomia, que comparece entre
as aquisies previstas no desenvolvimento dos servios de proteo social bsica
e cuja definio ancora-se em termos genricos, no s de difcil converso em
resultados como tambm facilmente atribuveis a conquistas proporcionadas pela
cidadania social exercida no conjunto das polticas sociais.77
Essa questo central para avanar na delimitao de um campo prprio da
assistncia, ou seja, sua responsabilidade protetiva, consolidando sua insero
na matriz de proteo social. Aprofundar o entendimento sobre as situaes que
exigem a interveno socioassistencial e quais estratgias devem ser mobilizadas
para alcanar as aquisies previstas para seus servios mostra-se assim uma tarefa
desafiadora na prxima etapa de desenvolvimento do Suas.
77. Segundo a NOB/Suas 2005, a segurana de desenvolvimento da autonomia visa: a) o desenvolvimento de capacidades
e habilidades para o exerccio do protagonismo, da cidadania; b) a conquista de melhores graus de liberdade, respeito
dignidade humana, protagonismo e certeza de proteo social para o cidado, a famlia e a sociedade; c) conquista
de maior graus de independncia pessoal e qualidade, nos laos sociais, para os cidados e cidads sob contingncias
e vicissitudes (Brasil, 2005, p.88).
6
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CAPTULO 3
SADE
1 APRESENTAO
O perodo analisado nesta edio do Boletim de Polticas Sociais coloca em evi-
dncia pelo menos dois grandes macrodesafios manuteno do Sistema nico
de Sade (SUS) e efetiva consecuo de seus princpios e diretrizes constitucionais.
Esses desafios referem-se ao agravamento do subfinanciamento, em decorrncia da
desacelerao econmica e das medidas de ajuste sendo adotadas, e a investidas de
setores dos poderes Legislativo e Executivo em questes relacionadas ao financiamento
do sistema, participao de capital estrangeiro na prestao de assistncia sade
e a outras propostas do Legislativo que podem minorar a garantia da sade como
um direito social e um dever do Estado. Assim, luz da garantia constitucional de
direito sade, analisa-se na seo 2, Fatos relevantes, como as mudanas recentes
nos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que abrem as portas para a
entrada do capital estrangeiro podero potencializar os riscos de uma segmentao
ainda maior do sistema de sade e como o aumento da desvinculao de recursos
da Unio poder afetar o oramento da seguridade social e colocar ainda mais
presso sobre o oramento da sade.
Os problemas de financiamento que afetam o SUS de modo geral, obviamente
perpassam todas as reas da ateno sade e, somados a problemas de gesto e
regulao, continuam a criar bices para a implementao das diversas polticas
de ateno. Na seo 3 Acompanhamento da poltica e dos programas, esses problemas
so explicitamente tratados1 nas subsees que tratam da ateno bsica, da ateno
de mdia e alta complexidade, da assistncia farmacutica, da sade suplementar,
da gesto e do financiamento e execuo oramentrio-financeira. As subsees
Assistncia farmacutica e Sade suplementar tratam adicionalmente de outro problema
que afeta o sistema de sade: a judicializao, enquanto a subseo Gesto traz
tambm algumas questes de longo prazo a respeito do programa Mais Mdicos.
A subseo que trata de financiamento chama ateno para a possibilidade de
queda (nominal) nos gastos federais em Aes e Servios Pblicos de Sade (ASPS).
Essa diminuio ser decorrente da nova regra instituda pela Emenda Constitucional
no 86, associada s previses pouco otimistas de recuperao da receita corrente lquida,
que servir de base para definio do piso federal para a sade a partir de 2016.
Por fim, a subseo que trata da vigilncia em sade, enfatiza a existncia de uma
trplice carga de doenas no Brasil: doenas infecciosas, crnicas no transmissveis
1. No necessariamente todos os problemas so tratados em cada subseo.

e causas externas. Estas ltimas, com um alto ndice de mortes por violncia e
por acidentes de trnsito, tm sido foco de polticas pblicas articuladas entre o
Ministrio da Sade (MS) e outras agncias do governo.
Por fim, mas no menos importante, aproveitando que no perodo em anlise
houve a elaborao do Plano PluriAnual 2016-2019, o Tema em destaque, que fecha
este captulo, traz uma leitura dos mecanismos de planejamento do setor sade,
comeando pelos instrumentos estabelecidos pela Constituio Federal de 1988,
comum a todos os setores, e chegando aos instrumentos especficos do setor sade.
Conclui-se que h uma enorme complexidade normativa. Soma-se a isso a falta de
conexo entre os processos de planejamento dos trs nveis governamentais, que
uma das diretrizes previstas na Lei Orgnica da Sade, e, como consequncia,
o carter ascendente que o planejamento do SUS deveria ter, do nvel municipal
ao federal, no vem acontecendo.
2 FATOS RELEVANTES: O PBLICO E O PRIVADO NO SISTEMA DE SADE E O SUS

O ano de 2015 iniciou-se colocando em evidncia o embate pblico-privado na
configurao do sistema de sade e desafiando a sociedade brasileira a realizar uma
escolha entre um sistema pblico universal, como preconizado pela Constituio
Federal de 1988 (CF/1988), e um sistema com forte presena do setor privado,
em que o acesso assistncia mdico-hospitalar condicionado pela insero
socioeconmica dos cidados e a ateno sade pode se converter em mercadoria
submetida aos humores do mercado. Diversas proposies/medidas aprovadas
neste ano enfraquecem o SUS, aumentam a desigualdade e a segmentao.
Em outras palavras, esse embate envolve opo entre dois modelos de organizao
do sistema de sade no pas.
A CF/1988 inscreveu uma escolha. Os dispositivos constitucionais vigentes
basearam-se na concepo de sade que considera sua multideterminao,
a reconhece como direito social universal e atribui ao Estado a responsabilidade de
assegurar com integralidade o exerccio desse direito. E o modelo de interveno
preconizado para a consecuo desse objetivo determinou a integralidade da ateno
e considerou o carter federativo do Estado brasileiro ao propor a descentralizao
e a responsabilidade tripartite na oferta de aes e servios.
Essa orientao est claramente expressa no texto constitucional e nunca
demais rememor-lo. O Captulo II Dos Direitos Sociais reconhece a sade
como direito social ao asseverar no
Art. 6o: So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia,
a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio (grifo nosso).
Sade 133
O Artigo 196, que integra o Ttulo VII Da Ordem Social, Capitulo II

Da Seguridade Social, Seo II Da Sade, sintetiza de forma clara os princ-
pios orientadores:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas
sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao
acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
A universalidade expressa: A sade direito de todos. O dever do Estado e a
responsabilidade de atender a sua multideterminao evidenciam-se na continui-
dade da frase: e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas
que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e a integralidade da
ateno fica demonstrada na determinao de que o Estado deve garantir o acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao
(grifos nossos).
Fundamental destacar, ainda, a determinao do Artigo 197, que destaca a
natureza das aes e o papel regulamentador conferido ao Estado:
Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao poder pblico
dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua
execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou
jurdica de direito privado (grifo nosso).
O Artigo 198 define os princpios que devem orientar a organizao do
sistema pblico, destacando o carter tripartite da gesto, a integralidade da ateno
ofertada e a democratizao do processo decisrio:
Art.198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada
e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes:
I descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo;
II atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo
dos servios assistenciais;
III participao da comunidade. (grifos nossos).
O texto constitucional tambm autoriza e regula a participao do setor
privado na proviso de assistncia sade:
Art. 199. A assistncia sade livre iniciativa privada.
1o As instituies privadas podero participar de forma complementar do sistema
nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico
ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos.
2o vedada a destinao de recursos pblicos para auxlios ou subvenes s instituies
privadas com fins lucrativos.
3o vedada a participao direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na

assistncia sade no Pas, salvo nos casos previstos em lei. (grifos nossos).
Este o marco constitucional. Estabelece a sade como direito social universal
cuja fruio est sob responsabilidade do Estado, por meio de um sistema pblico
descentralizado, comprometido com a aplicao dos princpios de universalidade,
integralidade e equidade, que assegure a todos os cidados as condies de acesso
ao cuidado sempre que se fizer necessrio, independente de renda ou condio
de trabalho.
Na outra vertente, a sade coloca-se como um bem de mercado, com aes
operadas por um sistema organizado segundo sua lgica e o acesso subordinado
condio social do consumidor desse bem: renda, forma de insero no mercado
de trabalho, residncia em locais de maior dinamismo econmico.
O embate entre essas duas vertentes, que j existia nas dcadas anteriores e
fora responsvel por orientar a atuao do Estado nas dcadas de 1970 e 1980,
voltada para a priorizao da oferta privada e marcada por fortes incentivos cons-
tituio de redes de estabelecimentos privados fornecedores de servios ao sistema
de assistncia mdica previdencirio,2 retorna na dcada de 1990 e intensifica-se
em anos recentes.
Os segmentos privados fortaleceram-se, com a permanncia/ampliao de
subsdios fiscais sob a forma de renncias e isenes, a ampla articulao com o
Legislativo e a forte resistncia ao papel regulador do Estado, sempre que este
pretende estabelecer regras que possam significar limites aos interesses privados ou
corporativos que atuam na rea. O sistema de sade ampliou-se marcado por crescente
segmentao, que confere a uma parcela da populao dupla cobertura: a taxa de
cobertura de planos de assistncia mdica era, em junho de 2015, estimada em
26% no pas, atingindo 38,5% no Sudeste (maior taxa). Essa cobertura, no entanto,
est associada s condies do mercado formal de trabalho: 66,5% dos vnculos
correspondem a planos coletivos empresariais. Em perodos de crise, o desemprego
reduz a possibilidade de acesso, tal como ocorre com parcela expressiva dos que
se aposentam.
As benesses concedidas ao sistema privado ocorreram simultneas a um
crescente subfinanciamento do sistema pblico, que repercutiu intensamente sobre
a capacidade de oferta de aes e servios de assistncia mdica oportunos e de
qualidade pelo sistema pblico que se organizava. Estabelecimentos inadequados,
com equipamentos e recursos humanos insuficientes e longas filas de espera
passaram a compor a paisagem nos grandes centros urbanos, expressando a oferta
2. Nesse processo, teve papel proeminente o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), criado pela Lei no 6.168,
de 9 de dezembro de 1974.
Sade 135
precria tanto em estabelecimentos pblicos quanto em privados contratados.

Em reas remotas e de menor dinamismo econmico, a esses fatores somou-se a
dificuldade de compor equipes com a presena do mdico, inviabilizando a garantia
da integralidade da ateno.
A insuficincia de investimentos alimentou a grande dependncia do SUS da
proviso privada de servios, especialmente nas aes de mdia complexidade e essa
oferta de servios concentra-se nos centros urbanos de maior porte. Dos 273 mil
estabelecimentos de sade, de todos os tipos, registrados pelo Cadastro Nacional
de Estabelecimentos de Sade (CNES) em janeiro de 2015, 72,2% pertenciam
esfera privada. No caso de clnica especializada/ambulatrio especializado, o percentual
atingia 88,1%. Os ltimos dados da pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS)
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), referentes a 2009,
j apontavam que apenas uma pequena parcela dos equipamentos existen-
tes no pas estava poca disponibilizada para os atendimentos pelo SUS,
responsvel por atender a mais de 70% da populao. Isso ocorria desde os equi-
pamentos mais simples, por mtodos grficos, como os eletroencefalgrafos e ele-
trocardigrafos (55,6% disponveis ao SUS), e assumia nveis preocupantes para
equipamentos de tecnologia mais complexa, como ressonncia magntica (30,1%),
ultrassom doppler colorido (27,8%) ou tomgrafos (37,9%).
TABELA 1
Distribuio de alguns equipamentos disponveis em estabelecimentos de sade (2009)
Equipamentos existentes Disponveis
Equipamentos %
Total Pblicos Privados ao Sus
Mamgrafos com comando simples 3.296 474 2.822 1.357 41,2

Mamgrafos com estereotaxia 847 110 737 306 36,1
Ressonncia magntica 1.199 69 1.130 361 30,1
Ultrassom doppler colorido 10.538 1.434 9.104 2.927 27,8
Tomgrafos 3.019 382 2.637 1.145 37,9
Endoscpio digestivo 7.529 1.670 5.859 2.972 39,5
Raio X at 100mA 5.899 1.829 4.070 3.225 54,7
Raio X mais de 500mA 2.735 737 1.998 1.451 53,1
1
Equipamentos por mtodos grficos 28.662 10.831 17.831 15.941 55,6
Fonte: IBGE Estatsticas da Sade Assistncia Mdico-Sanitria, 2009 (2010).

Nota: 1 Eletrocardigrafos e eletroencefalgrafos.
Nos anos subsequentes, essa situao no se alterou significativamente.

E, como agravante da desigualdade, a localizao espacialmente concentrada dos
equipamentos explica o fato de que estejam indisponveis para o SUS: 67,2% do total
dos equipamentos de diagnstico atravs de imagem existentes no pas em janeiro
de 2015 concentravam-se nas regies Sudeste e Sul, fato que se reproduzia tambm,
embora com menor intensidade, com os equipamentos pertencentes esfera pblica.
A tabela 2 apresenta a distribuio regional de alguns desses equipamentos.
TABELA 2
Distribuio regional de equipamentos selecionados (jan./2015)
Centro-
Equipamentos Norte Nordeste Sudeste Sul Total
-Oeste
Mamgrafos com comando simples 172 839 1.927 597 296 3.831
Mamgrafos com estereotaxia 54 202 397 142 78 873
Raio X at 100mA 453 1.397 4.010 1.131 689 7.680
Raio X mais de 500mA 213 627 1.558 629 344 3.371
Tomgrafo computadorizado 213 675 1.854 657 346 3.745
Ressonncia magntica 95 277 946 340 157 1.815
Ultrassom doppler colorido 639 2.312 6.130 2.033 1.064 12.178
Mamgrafo computadorizado 40 142 164 69 56 471
Endoscpio digestivo 554 2.275 5.507 1.817 877 11.030
Eletrocardigrafo 1.476 6.620 20.591 5.429 2.415 36.531
Eletroencefalgrafo 198 822 2.365 742 400 4.527
Fonte: CNES (s.d.).
Essa concentrao resulta em intensa desigualdade inter-regional na dis-

ponibilidade de equipamentos para oferecer atendimento populao, como
exemplifica a tabela 3: em 2012, enquanto na regio Sudeste existiam 721 aparelhos
de ressonncia magntica e 12.667 ultrassongrafos por 100 mil habitantes, na
regio Norte, eram apenas, respectivamente, 73 e 1.580 por 100 mil habitantes.
Se considerarmos a distribuio espacial da populao nas regies e que o acesso se
correlaciona distncia a ser percorrida para alcanar os equipamentos disponveis,
esse indicador reflete desigualdade ainda maior.
TABELA 3
Nmero de equipamentos de imagem por habitante (2012)
Centro-
Equipamentos Norte Nordeste Sudeste Sul Total
-Oeste
Mamgrafos 192 821 2.216 672 350 4.251
Ressonncia magntica 73 199 721 245 109 1.347
Tomgrafos 162 521 1.572 536 266 3.057
Ultrassongrafos 1.580 6.319 12.667 4.419 2.393 27.378
Fonte: CNES ([s.d.]).
Mesmo enfrentando essas dificuldades, o SUS consolidou-se como um sistema

que apontado por organismos internacionais e especialistas em avaliao de
Sade 137
sistemas de sade3 como modelo em uma srie de reas da ateno sade, que
incluem a vigilncia epidemiolgica, a vigilncia sanitria, algumas aes preventivas
(como a vacinao e o combate ao tabagismo), o tratamento de AIDS, os trans-
plantes e algumas cirurgias complexas, a garantia de acesso a medicamentos de
alto custo para portadores de doenas raras, entre outras. Nessas reas, realiza
cobertura universal. Tambm consegue assegurar cobertura em assistncia mdi-
co-hospitalar a 72% da populao brasileira que dele depende exclusivamente
(IBGE, 2015a). O modelo de ateno bsica centrado na Estratgia de Sade
da Famlia promoveu a expanso da cobertura por aes de ateno bsica,
intensificada aps o incio do Programa Mais Mdicos, e alcanou segmentos
populacionais cujo acesso era at ento praticamente inexistente, como as populaes
ribeirinhas, indgenas e quilombolas. Mesmo os 28% que tm algum plano de sade,
como referido anteriormente, beneficiam-se das aes de Vigilncia Sanitria, do
controle e vigilncia epidemiolgica e utilizam os servios do SUS para atendimentos
de emergncia, por meio do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU),
assim como para obteno de medicamentos, partos, realizao de exames
mais complexos, tratamento de pacientes sob cuidados prolongados e trata-
mentos em reabilitao seja porque no existe oferta privada nos locais
onde residem, seja porque as estratgias de microrregulao dos planos de
sade dificultam o acesso de seus beneficirios a determinados procedimentos.
Esses avanos na cobertura refletiram-se nos indicadores de sade e tm alcanado
reconhecimento internacional. Para o Unicef, o Brasil uma das naes que tm se
destacado por reduzir a mortalidade infantil: entre 1990 e 2012, a taxa de morta-
lidade infantil caiu 68,4%, chegando a 14,9 mortes para cada mil nascidos vivos,
taxa bastante prxima do nvel considerado aceitvel pela Organizao Mundial
da Sade (OMS), que de dez mortes por mil nascidos vivos.4
Mas h outras dimenses da ao do SUS que merecem referncia.
Sua importncia como espao gerador de empregos qualificados uma delas:
pesquisa recente do IBGE, a Munic,5 mostra que em 2014, entre os 6,2 milhes de
servidores pblicos municipais, cerca de 1,6 milho (25,8%) trabalhavam na rea
da sade. Uma expanso do emprego que ultrapassa os grandes centros urbanos
de maior dinamismo econmico e espalha-se por 5.570 municpios, em todas
as regies do pas. O conjunto das atividades da cadeia produtiva da sade, que
movimenta um volume de recursos superior a 6% do produto interno bruto (PIB),
representa, em termos de empregos diretos e indiretos, cerca de 7,5 milhes de
3. Ver Unicef ECA 25 anos. Disponvel em: <http://goo.gl/OSQ3Xm>; Rede Globo de Televiso Sistema pblico de sade
referncia mundial em cirurgias complexas e transplantes. Disponvel em: <http://goo.gl/Jlwd0R>. Acesso em: 8 out. 2015.
4. Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef) ECA 25 anos Avanos e desafios para a infncia e a adolescncia
no Brasil. Disponvel em: <http://goo.gl/909ahM>. Acesso em: 16 out. 2015.
5. Perfil dos estados e dos municpios brasileiros: 2014/IBGE, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.
Rio de Janeiro: IBGE, 2015. 126p. Disponvel em: <http://goo.gl/Z79wxM>. Acesso em: 15 set. 2015.
trabalhadores, inseridos predominantemente em atividades intensivas em conhe-

cimento (Brasil, 2007a) e o SUS, por seu papel central no sistema de proteo
social brasileiro , por certo, elemento relevante para explicar essa dimenso.
Mesmo reconhecendo toda a dificuldade de construo de rede qualificada,
no tm sido pequenos os esforos para superao de dificuldades e limites,
com resultados nem sempre percebidos. Um exemplo disso evidenciado por
pesquisa do Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br),6 que investiga a adoo
das tecnologias de informao e comunicao (TIC) nos estabelecimentos de sade
e a apropriao desses recursos pelos profissionais do setor e que destaca iniciativas
de sade a distncia nos estabelecimentos pblicos. Os resultados apontam que o
uso das TIC para prover iniciativas de sade a distncia, conhecido como telessade,
aparece com maior destaque entre os estabelecimentos pblicos de sade. Aes de
educao a distncia esto disponveis em 27% dos estabelecimentos de sade com
acesso internet entre os estabelecimentos pblicos, essa proporo chega a 41%.
Atividades de pesquisa a distncia so realizadas por 20% dos estabelecimentos,
percentual que maior entre os estabelecimentos pblicos (28%). Ainda entre os
estabelecimentos com internet, 21% participam de alguma rede de telessade.
No setor pblico, o percentual de participantes de alguma rede chega a 37%,
enquanto apenas 8% dos privados o fazem.
E todas essas conquistas ocorreram apesar do indiscutvel subfinanciamento
do sistema. Enquanto na sade supletiva o gasto assistencial correspondia, em 2012,
a R$ 1.672,00 per capita7 (o que na verdade, significa por beneficirio e deve
corresponder a um valor per capita maior, se considerada a mltipla cobertura a uma
mesma pessoa), o gasto pblico per capita, considerados os aportes das trs esferas
de governo, era de R$ 903,52. Pases com sistemas pblicos universais apresentam
um gasto pblico per capita muito superior ao do Brasil, como pode ser visto na
tabela 4. Na Inglaterra, o gasto pblico per capita corresponde a 84% do gasto
per capita total. E mesmo os Estados Unidos da Amrica, onde a ateno sade
eminentemente privada e considerada modelo de mercantilizao, o gasto pblico
per capita cerca de seis vezes superior ao do Brasil e representa percentual similar do
gasto total. E, se quisermos olhar apenas para o Cone Sul americano, veremos que
Uruguai e Argentina realizam gastos pblicos significativamente superiores.
6. Comit Gestor da Internet no Brasil. TIC Sade 2014. http://www.cgi.br. Informao sobre resultados da pesquisa
disponvel em: <http://goo.gl/kwj0oR>. Acesso em: 10 set. 2015.
7. ANS <www.ans.gov.br>. Acesso em: set. 2015.
Sade 139
TABELA 4
Gasto total per capita e gasto pblico per capita com sade em pases selecionados (2013)
Gasto total per capita Gasto pblico per capita
Pas Gasto pblico (%)
(dlar internacional PPP1) (dlar internacional PPP1)
Estados Unidos 9.146 4.307 47
Alemanha 4.812 3.696 77
Canad 4.759 3.322 70
Frana 4.334 3.360 78
Inglaterra 3.311 2.766 84
Espanha 2.846 2.004 70
Portugal 2.508 1.622 65
Brasil 1.454 701 48
Argentina 1.725 1.167 68
Chile 1.678 795 47
Uruguai 1.715 1.203 70
Fonte: Organizao Mundial de Sade, ([s.d.]).

Nota: 1 Paridade do poder de compra.
nesse quadro de subfinanciamento, associado a complexas relaes inter-

federativas8 e crticos embates com os interesses privados, que o SUS enfrenta os
desafios postos pelo quadro epidemiolgico e demogrfico em acelerada mudana,
com o crescimento das doenas crnicas no transmissveis (DCNTs), a elevada
incidncia de doenas transmissveis, como a dengue e a febre Chicungunha,
as sobrecargas decorrentes de causas externas, especialmente as decorrentes de
violncia urbana, como acidentes de trnsito e homicdios.
Em sntese, em um pas continental e com elevados nveis de desigualdade como
o Brasil, a existncia de um sistema universal de sade, de carter descentralizado
e participativo, exerce indiscutvel papel na desconcentrao espacial dos recursos,
na reduo das desigualdades sociais e regionais, na desconcentrao da renda,
na democratizao do acesso ao fundo pblico e na democratizao de processos
decisrios dimenses que no se inscrevem na lgica mercantil.
No entanto, o Legislativo brasileiro no parece sensibilizado pela necessidade
de fortalecer o sistema pblico de sade e garantir o exerccio do direito sade
e tem se esmerado em aprovar medidas que privilegiam o segmento privado e
agudizam os problemas do SUS.
A Emenda Constitucional no 86 (EC86/2015), promulgada em 17 de
maro de 2015, decorrente da Proposta de Emenda Constituio (PEC)
no 358/2013, que institua o chamado Oramento Impositivo, regulamentando o
8. Para mais informaes, ver Ipea (2013; 2015).

aporte e execuo de emendas parlamentares pela Cmara dos Deputados,

incorporou dispositivo (estranho ao objeto da lei, ressalte-se) que constituciona-
lizou a regra de financiamento federal ao SUS antes feita por lei complementar,
que j exige um qurum diferenciado, dificultando assim sua alterao e o fez
estabelecendo em 15% da receita corrente lquida (RCL), percentual a ser alcanado
em cinco parcelas anuais entre 2016 e 2020, o aporte federal ao financiamento
do SUS. Como agravante, determinou que os aportes custeados com a parcela da
Unio oriunda da participao no resultado ou da compensao financeira pela
explorao de petrleo e gs natural (royalties), sero computadas para fins de
cumprimento do disposto no inciso I do 2o do art. 198 da Constituio Federal
(piso federal). Pela Lei no 12.858, aprovada em 2012, esses recursos no deveriam
integrar o piso do financiamento federal da sade, seriam recursos adicionais.
Essa regra resulta em valor substancialmente menor que o previsto em projeto de
lei de iniciativa popular conhecido como Sade + 10 que tramitava na Cmara
e preconizava 10% da receita corrente bruta (RCB), equivalente a 18% da RCL.
Em 2014, quando da apreciao de medida provisria9 que alterava a legislao
tributria federal, o Congresso aprovou a introduo de emenda (tambm estranha
ao objeto da lei), que favorecia os planos de sade, concedendo-lhes anistia s
multas expedidas pela ANS por infraes como negativa de procedimentos
de laboratrios, de exames e de consulta e demora em atendimento aos milhes de
usurios de todo o pas e estabelecendo regra em que a multa converter-se-ia em
medida incua. Felizmente, o artigo foi vetado pela presidente da Repblica
em 14 de maio de 2014, com a justificativa de que a
medida reduziria substancialmente o valor das penalidades aplicadas, com risco de
incentivo prestao inadequada de servio de sade. Alm disso, o dispositivo
enfraqueceria a atuao da ANS, causando desequilbrio regulatrio.10
Em dezembro de 2014 mais uma insero do Congresso foi aprovada.
Por ocasio da apreciao do projeto de lei de converso da Medida Provisria
no 656/2014, que modificava legislao tributria, o Congresso incluiu e aprovou o
Captulo XVII Da abertura ao capital estrangeiro na oferta de servios de sade.
Convertido na Lei no 1.3097/2015, o dispositivo includo promove modificao
na Lei no 8.080/1990 e determina a abertura indiscriminada participao direta
ou indireta, inclusive controle, de empresas ou de capital estrangeiro na assistncia
sade. Sua constitucionalidade vem sendo arguida, uma vez que o dispositivo da
lei alterado pela nova redao reproduzia determinao do Artigo199, 3o,
da Constituio Federal de 1988, que estabelece: vedada a participao
direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistncia sade
9. Medida Provisria no 627/2013, convertida em Lei no 12.973, de 13 de maio de 2014.

10. Mensagem de veto. Disponvel em: <https://goo.gl/1cBlrR>. Acesso em: 4 dez. 2015.
Sade 141
no Pas, salvo nos casos previstos em lei11 (grifo nosso), indicando que a abertura
poderia existir, mas no de forma indiscriminada, devendo ser em reas e para
atividades especificadas na lei, o que no ocorreu.
Outra proposta de emenda constitucional em tramitao no Congresso pretende
a converso do direito social universal sade em direito trabalhista, descaracterizando
a sade como um dever do Estado. Ao anular o dispositivo constitucional de 1988,
que assegura que a sade direito de todos e dever do Estado, transforma o SUS
em sistema complementar ao sistema privado. Essa proposta de Emenda a PEC
no 451, de 2014, de autoria do deputado Eduardo Cunha altera o Artigo 7o da
Constituio, inserindo novo inciso, o XXXV, pelo qual todos os empregadores
brasileiros ficam obrigados a garantir aos seus empregados servios de assistncia
sade. Atende assim a expectativas do setor de planos e seguros de sade, que teriam
assegurada a ampliao de seu mercado e que, no por acaso, so grandes finan-
ciadores de campanhas eleitorais do autor da proposta.
Medidas do Executivo tambm vem atingindo fortemente o SUS. No mbito
do ajuste fiscal, os cortes oramentrios alcanam o j insuficiente oramento do MS.
O quadro dever ser agravado por medida que incidir sobre a disponibilidade de
receitas do oramento da seguridade social decorrente da proposta de ampliao do
percentual de desvinculao de receitas da Unio (DRU) que integra pacote
do ajuste. A PEC no 87/2015 altera o Artigo 76 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias e determina que
so desvinculados de rgo, fundo ou despesa, at 31 de dezembro de 2023, trinta por
cento da arrecadao da Unio relativa s contribuies sociais (...) j institudas ou
que vierem a ser criadas at a referida data (grifos nossos).
A proposta no apenas prorroga a DRU, instituda em 1994: aumenta o
percentual de desvinculao de 20% para 30% da receita auferida com as
contribuies sociais, contribuies econmicas, os recursos destinados aos
fundos constitucionais de financiamento ao setor produtivo das regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, as taxas e as compensaes financeiras pela utiliza-
o de recursos hdricos e minerais. Excetua da desvinculao apenas a arre-
cadao da contribuio social sobre o salrio-educao, a participao no
resultado da explorao de petrleo ou gs natural e as transferncias aos estados,
Distrito Federal (DF) e municpios relativas participao na explorao de
recursos hdricos e minerais previstas no 1o do Artigo 20 da Constituio.
E, como incide sobre as contribuies j institudas ou que vierem a ser criadas,
o dispositivo constitucional conceder ao Tesouro liberdade para utilizar 30% da
arrecadao da contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF),
11. Constituio Federal 1988, Artigo199, 3o. Disponvel em: <http://goo.gl/c7bDAS>.

caso o governo consiga sua aprovao. E, desde sua aprovao h mais de 20 anos, o
principal destino dos recursos liberados pela DRU tem sido o pagamento de juros.
Em novembro de 2015, durante audincia na Cmara dos Deputados, o Ministro
da Fazenda defendeu a extenso do mecanismo para governos estaduais e prefeituras.
Os governos subnacionais j se encontram com receitas reduzidas em decorrncia
da crise econmica e, dependendo de seu alcance, essa medida poderia agravar o
impacto sobre o financiamento do SUS, dado o peso que os aportes municipais,
acima da vinculao mnima, tm atualmente no financiamento do sistema.
Fragilizar o SUS corresponde a fortalecer o sistema privado. A realizao da
15a Conferncia Nacional de Sade, prevista para a primeira semana de dezembro
de 2015, ser oportunidade para que a sociedade brasileira amplie o debate,
permitindo trazer discusso elementos para que manifeste sua escolha.
3.1 Acompanhamento da Poltica Nacional da Ateno Bsica

Melhorar o acesso e a qualidade da assistncia sade, inclusive a ateno bsica,
tem sido um dos principais objetivos do governo federal conforme explicitado
no ltimo Plano PluriAnual 2012-2015 (PPA 2012-2015).12 Para a soluo
dos problemas de acesso e qualidade, o MS vem criando e alterando programas
e polticas com a justificativa de melhorar a ateno bsica sade no sistema
porta preferencial de entrada do SUS.
Entre as principais alteraes de polticas e programas no perodo de
2012 a 2015, ganharam destaque o programa de requalificao de Unidades Bsicas
de Sade (UBS) e a expanso da Estratgia de Sade da Famlia (ESF) impulsionada,
principalmente, pelo lanamento do Programa Mais Mdicos (PMM), 13 no seu
componente Projeto Mais Mdicos para o Brasil (PMMB).
3.1.1 Requalificao de UBS

O programa de construo, ampliao e reforma de UBS, denominado de programa
de requalificao de UBS, lanado em 2009,14 ampliado em 201115 e reformulado
em 2013,16 tem por objetivo melhorar a estrutura fsica das UBS a fim de prover
infraestrutura adequada s equipes de ateno bsica (EAB) e aos usurios do SUS.
12. Brasil (2015a) e Brasil (2012a).

13. O PMM dividido em dois componentes. O primeiro foi denominado de Projeto Mais Mdicos para o Brasil que visa
a prover de forma imediata mdicos em reas carentes e de difcil reteno. O segundo componente tem por objetivos,
entre outros, aumentar o nmero de vagas de graduao e distribu-las melhor, aumentar o nmero de vagas em
residncia mdica e novos parmetros de formao do mdico no pas.
14. Portaria no 2.226, de 18 de setembro de 2009.
15. Portaria no 2.206, de 14 de setembro de 2011, e Portaria no 2.394, de 11 de outubro de 2011.
16. Portarias nos 339, 340 e 341, de 4 de maro de 2013.
Sade 143
Em dezembro de 2014, existiam 24.874 propostas de obras vigentes17 oradas

em R$ 5,215 bilhes. O total de obras concludas18 era de 8.954 para dezembro
de 2014. Esse resultado indica que apenas 36% de todas as obras poderiam ser
consideradas aptas a funcionar. Para o incio do funcionamento de uma UBS,
h requisitos fundamentais dos projetos de estabelecimentos de sade que devem
ser previstos desde o seu comeo, mas que no vem sendo cumpridos.
A impossibilidade de comearem a funcionar como estabelecimento de sade,
devido ao no cumprimento dos padres exigidos pela vigilncia sanitria, apontada
por relatrio divulgado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU),19 como uma
das principais fragilidades dos investimentos em UBS. Obras esto sendo iniciadas
sem mesmo terem a liberao do rgo local de vigilncia sanitria. Alm disso,
o relatrio aponta como uma das causas da existncia de quantidade significativa de
projetos inadequados e de qualidade deficiente a modalidade de repasse de recursos
utilizada pelo MS nesse programa as transferncias fundo a fundo.
A transferncia fundo a fundo no impe, a priori, uma anlise minuciosa dos
projetos por parte do MS, ou seja, as parcelas do incentivo financeiro so liberadas
medida que o gestor local cumpre as exigncias da normatizao do programa.
Para o MS, a aprovao dos projetos em relao s normas de vigilncia sanitria
de responsabilidade dos gestores locais. Todavia, o TCU possui entendimento
diferente. Por serem recursos federais, a Unio deveria ser corresponsabilizada
pelo no funcionamento efetivo das UBS. Uma das determinaes proferidas pelo
tribunal a de que, de agora em diante, as transferncias voluntrias, modalidade
na qual se encaixam esses incentivos financeiros para investimento, sejam feitas por
meio de convnio. O tribunal tambm vem exigindo que o MS tenha um maior
controle sobre as obras j autorizadas.
3.1.2 Expanso da estratgia Sade da Famlia (eSF)

A estratgia Sade da Famlia (eSF) o modelo de organizao da ateno bsica (AB)
priorizado pelo governo federal e vem recebendo, desde julho de 2013, um incentivo
federal adicional para a expanso da sua cobertura: os mdicos do PMMB.
No grfico 1, possvel observar a expanso da eSF a partir dos dados de cober-
tura mensal disponibilizados20pelo MS. No lado esquerdo do grfico, apresenta-se o
nmero de Equipes de Sade da Famlia (ESF) implantadas e, no lado direito,
17. Em Brasil (2015a) no existe definio do que sejam obras vigentes, mas entende-se que o conceito engloba
pelo menos um dos quatro estgios de obra definidos pelo MPOG, a saber: i) ao preparatria; ii) em licitao;
iii) em execuo; iv) obra concluda.
18. Obras concludas so obras de construo de UBS que inseriram atestado de concluso no Sismob. Obras de
reforma e ampliao de UBS so aquelas que inseriram a ordem de incio de servio e que esto com o percentual de
execuo igual a 100%.
19. Brasil (2015b).
20. Esses dados esto disponveis em: <http://goo.gl/4lRTVK>. Acesso em: 19 ago. 2015.
o percentual estimado da populao coberta21 por essa estratgia. Mesmo antes

do PMMB, percebia-se um crescimento gradual no nmero de equipes,
com algumas oscilaes. Com o PMMB, percebe-se que o nmero de equipes
implantadas saltou de 34.185 (julho de 2013) para 39.308 (janeiro de 2015),
sendo o ltimo dado disponvel, junho de 2015, de 39.227 equipes. Embora o
nmero de mdicos divulgados pelo programa seja da ordem de 14.000,22 o total
de novas equipes ficou, em aproximadamente, 5.000 (perodo entre julho de 2013
e junho de 2015). 23
GRFICO 1
Nmero de ESF e cobertura estimada da populao
45.000 70
40.000
Percentual da populao coberta

60
Nmero de ESF implantadas
35.000
50
30.000
25.000 40
20.000 30
15.000
20
10.000
10
5.000
0 0
Nov./2001
Nov./2006
Nov./2011
Jul./1998
Mar./2000
Jan./2001
Jan./2006
Set./2002
Jul./2003
Mar./2005
Set./2007
Jul./2008
Mar./2010
Jan./2011
Set./2012
Jul./2013
Maio/1999
Maio/2004
Maio/2009
Maio/2014
Mar./2015
Ano e ms
Fonte: Portal da Sade, 2015.
Apesar de no poderem substituir os mdicos que j compunham as equipes

de ateno bsica24 pelos participantes do PMMB e no poderem diminuir o
nmero de equipes,25 uma das explicaes da diferena entre o nmero da entrada
de mdicos pelo programa e o nmero de novas equipes est relacionada s subs-
tituies dos mdicos por uma srie de razes que no necessariamente infringem
21. A estimativa de cobertura considera que cada equipe tenha sob sua responsabilidade 3.450 pessoas.
22. Nmero divulgado pelo site oficial do programa, excluindo-se as 4.139 vagas preenchidas em julho de 2015.
Disponvel em: <http://maismedicos.gov.br/>. Acesso em: 19 ago. 2015.
23. Comparando-se os dados do grfico 1 com os da Pesquisa Nacional de Sade 2013 (IBGE, 2015a), encontrou-se
uma taxa de cobertura domiciliar de 53,4% da eSF e de cobertura de 56,2% de pessoas moradoras em domiclios
particulares permanentes cadastrados em uma Unidade de Sade da Famlia. Em termos de pessoas cobertas, a taxa
parece prxima da cobertura estimada pelo MS em julho de 2013, uma vez que a semana de referncia da PNS 2013
foi entre 20 e 27 de julho.
24. A insero dos mdicos do PMMB dar-se- em equipes de ateno bsica nas modalidades previstas na Poltica
Nacional de Ateno Bsica, nos termos da Portaria no 2.488/GM/MS, de 21 de outubro de 2011, em regies prioritrias
para o SUS, respeitando-se os critrios de distribuio estabelecidos neste projeto.
25. Artigo 11 da Portaria Interministerial no 1.369, de 8 de julho de 2013.
Sade 145
a legalidade. Prefeitos preferindo mdicos do programa em vez de contrata-

rem diretamente porque mdicos do PMMB custam menos para eles; prefeitos
trocando mdicos que no cumpriam carga horria total por profissionais que
passam a fixar moradia no municpio; mdicos preferindo aderir ao programa por
encontrarem maior estabilidade no pagamento da bolsa do que quando estavam
contratados diretamente pelo municpio; mdicos recm-graduados trocando posto
de trabalho sem vantagens adicionais e com interesse em receberem pontuao
extra para a candidatura em programas de residncia; entre outros. O programa
tambm no excluiu a possibilidade de existir mais de um mdico por equipe.
H tambm questes relativas ao preenchimento correto do sistema por parte dos
gestores locais, mas esses so os dados oficiais a que se tm acesso.
Segundo a cronologia do programa,26 a ltima etapa de convocao de mdicos
foi finalizada em julho de 2015 e como os dados de cobertura por ESF vo at
junho de 2015, espera-se um crescimento ainda em 2015 no nmero de equipes.
3.1.3 O Programa Mais Mdicos para o Brasil (PMMB)

O PMMB tem sido, desde o seu lanamento, uma das principais apostas do
governo federal para a soluo do problema de acesso ateno bsica de sade
da populao localizada em regies carentes e/ou com problemas de atrao e/ou
de reteno do profissional mdico. Pesquisas qualitativas com os usurios do SUS
tm mostrado uma avaliao positiva do programa. Entretanto, aspectos legais e
constitucionais do provimento direto de profissionais por meio do programa ainda
so questes em aberto e aguardam deciso do Supremo Tribunal Federal (STF).
Adicionam-se a essas demandas jurdicas alguns desafios, tais como questes
relacionadas execuo do programa, como o seu monitoramento e o alcance dos
resultados esperados a melhoria do acesso e da qualidade.
Segundo dados do stio oficial do programa, 27 em agosto de 2015,
existiam 18.240 mdicos do PMMB atuando em 4.058 municpios e 34 Distritos
Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs). A contratao do total de mdicos ocorreu
em seis diferentes momentos.28 O ltimo chamamento, com 4.146 vagas, ocorreu no
incio de 2015 e 92% das vagas foram preenchidas por mdicos brasileiros com
registro nos conselhos regionais de medicina. Seguindo as etapas de prioridade para
preenchimento das vagas,29 as 286 vagas restantes foram preenchidas por mdicos
brasileiros formados no exterior, sem a revalidao do diploma.
26. Disponvel em: <http://goo.gl/TqH0P7>. Acesso em: 19 ago. 2015.

27. Disponvel em: <http://goo.gl/AQiC8w>. Acesso em: ago. 2015.
28. (Brasil, 2015c, p. 69).
29. Segundo Brasil (2015c), a prioridade para o preenchimento das vagas dada pela ordem: i) brasileiros com CRM;
ii) brasileiros formados no exterior, mas sem o Revalida; iii) mdicos de outros pases, exceto Cuba; iv) mdicos cubanos
por meio do contrato Opas.
Uma pesquisa sobre a percepo dos usurios do programa mostrou que

95% estavam muito satisfeito/satisfeito com o atendimento do mdico e 87%
deram nota entre 8 e 10 para o programa (Brasil, 2015d). Relatrio do TCU30
tambm apontou para avaliaes positivas dos usurios e dos profissionais de
sade que trabalham em UBS. Para 89% dos pacientes entrevistados e 98% dos
gestores das UBS, o tempo de espera por uma consulta diminuiu. Os profissionais
de sade das UBS tambm apontam para a percepo de que houve aumento no
nmero de consultas (90,3%) e melhoria de acesso (94,61%).31
Um importante resultado do programa a presena de mdicos em DSEIs.
Embora faam uso da medicina tradicional e tenham resistncia quanto ao uso de
medicamentos, os ndios vm sofrendo cada vez mais com a incidncia de doenas
crnicas, como, por exemplo, a diabetes, conforme noticiado pela imprensa. 32
A preveno feita no mbito da AB parece fundamental para diminuir os agravos
da doena, assim como a sua incidncia nessas populaes.
Apesar de tantas avaliaes positivas por parte dos usurios e de outros profis-
sionais da sade envolvidos na ateno bsica, as associaes da classe mdica alegam
que o provimento emergencial de mdicos por meio do programa infringiu uma
srie de normativos constitucionais e legais, inclusive a competncia do Conselho
Federal de Medicina (CFM) de regular o exerccio da profisso mdica no pas.33
So alegadas ofensas ao ordenamento jurdico ptrio, em particular, quanto aos
princpios da legalidade, dos valores sociais do trabalho, do concurso pblico, da
unicidade do regime dos servidores, da capacidade de acesso ao ensino superior, da
vedao ao trabalho obrigatrio, do exerccio ilegal da profisso, da reciprocidade,
da isonomia e da autonomia universitria. As aes diretas de inconstitucionalidade
(ADI) no 5.035 e no 5.037 ainda se encontram sem julgamento. O STF negou
o cancelamento da medida provisria, transformada na Lei n o 12.871, de 2013,
justificada por se tratar de matria de relevante interesse para a sociedade.
Questes relacionadas ao controle, monitoramento e efetividade do programa
foram objeto de anlise pelo TCU (Brasil, 2015c). So apontadas deficincias nos
mecanismos de controle e coordenao nacional do projeto. A falta de controle tem
acarretado uma srie de transgresses s normas por parte da unio e/ou municpios que,
entre vrias, destacam-se: i) a troca de mdicos de equipes estabelecidas antes
30. Brasil (2015c).

31. Em 2011, uma pesquisa de percepo realizada pelo Ipea j mostrava que 80,7% da populao usuria do SUS
atendida por meio da eSF avaliava o atendimento como muito bom/bom. A comparao entre essas duas pesquisas, a do
Ipea em 2011 e a pesquisa do PMMB de 2015, no direta pelo fato de terem objetivos e metodologias completamente
diferentes. Entretanto, a pesquisa do Ipea j mostrava um elevado ndice de satisfao da populao usuria com os
servios prestados pela eSF.
32. Disponvel em: <http://goo.gl/GGSfnB>. Acesso em: 21 ago. 2015.
33. Para maiores detalhes consultar as aes diretas de inconstitucionalidade n o 5035 e 5037, assim como audincia
pblica do STF realizada em 25 e 26 de novembro de 2013. Disponvel em: http://goo.gl/yQGhFb.Acesso em: 21 ago. 2015.
Sade 147
do programa por mdicos do PMMB; ii) a oferta no adequada de moradias,

alimentao e gua potvel para os mdicos; iii) irregularidades na aprovao de
mdicos intercambistas na etapa de acolhimento; iv) ausncia de superviso e
tutoria aos mdicos do programa por insuficincia de profissionais; carga horria
excessiva de profissionais mdicos participantes do programa sejam eles tutores,
supervisores, sejam eles mdicos de atuao nas UBS.
Uma das principais deficincias apresentadas pelo TCU diz respeito ao sistema
de monitoramento da produo das ESF. Em 1998, foi implantado o Sistema de
Informaes da Ateno Bsica (Siab), por meio do qual o governo federal, com
base em informaes de atendimentos realizados por cada ESF e consolidadas pela
secretaria municipal, tomaria conhecimento do total de atividades das equipes em
cada municpio. Em 2013, o sistema passou por uma reformulao e foi renomeado
para Sistema de Informaes em Sade para Ateno Bsica (Sisab). Esse novo
sistema seria alimentado pelo e-SUS AB.34 Apesar de ter sido lanado em 2013,
as informaes do Sisab ainda no esto disponveis para uso.
Os principais objetivos do PMMB so o aumento da prestao de servios de AB
em reas com carncia de mdicos e a reduo da desigualdade de mdicos entre regies
e municpios. Ao se tentar avaliar a eficcia do programa, verificando-se o aumento
de consultas e procedimentos, foram encontradas inconsistncias no Siab/Sisab
que podem prejudicar o monitoramento, assim como divulgaes equivocadas dos
resultados do programa. Dois tipos de problemas nos dados foram identificados pela
auditoria do TCU. Nmero exatamente igual de consultas e procedimentos entre
diferentes municpios e inconsistncias na tendncia da produo dos municpios
no segundo semestre de 2013.
Analisando-se os resultados entre julho de 2013 e maro de 2014 e utilizando
uma metodologia para eliminar as inconsistncias dos dados do Siab/Sisab, o relatrio
constatou que os municpios que receberam o PMMB tiveram um aumento de
consultas de 33% e os que no receberam tiveram um aumento de 14%. Em 25%
dos municpios que receberam o PMMB, houve queda no nmero de consultas.
Mas, o relatrio no avana em hipteses explicativas para essa reduo.
No que diz respeito reduo da desigualdade na distribuio de mdicos
entre estados e municpios, verificou-se que dos 2.282 municpios considerados
prioritrios para recebimento de mdicos do programa, 35 592 no haviam recebido
nenhum mdico do PMMB at 12 de maio de 2014. Os 1.690 municpios da
34. e-SUS AB uma estratgia do Departamento de Ateno Bsica (DAB) composta de dois softwares: i) coleta de
dados simplificados (CDS); ii) pronturio eletrnico do cidado (PEC). Os municpios podero escolher um dos dois sistemas
para implantao de acordo com a sua capacidade de informatizao. Os dados de um desses sistemas alimentaro
o Sisab. Para mais detalhes ver portaria no 1.412, de 10 de julho de 2013, e suas alteraes.
35. O Anexo I da Portaria Conjunta da SEGETS e da SAS no 3, de 19 de fevereiro de 2013, lista os 2.282 municpios
considerados prioritrios na alocao de mdicos do PMMB.
portaria que receberam mdicos possuam 33% do total dos mdicos do programa.
Um dos critrios de priorizao da poltica o de que no municpio 20% ou mais
da populao esteja vivendo em rea de extrema pobreza, mas no se excluiu a
possibilidade de que municpios no prioritrios tambm adiram ao programa36.
Uma das explicaes para o no alcance do programa em todos os municpios
considerados prioritrios pode ser o fato de a adeso depender de deciso municipal
de participar ou no.
Questes de custos e benefcios esperados do PMMB dizem respeito capa-
cidade de se aportar valores expressivos dentro de um oramento federal da sade
limitado versus os resultados esperados de sade. Essas anlises devem ser feitas
medida que se consolida um programa que rapidamente alcanou 4.058 municpios.
Cabe destacar que o PMMB uma proviso de mdicos por meio da inte-
grao ensino-servio. Para cada mdico do programa, o governo federal paga s
instituies federais o custo do curso de especializao a distncia, assim como
a superviso e a tutoria do programa. Segundo Brasil (2015c), esses custos com
mdicos estrangeiros chegaro a R$ 242,8 milhes, relacionados aos trs anos
do programa. Uma crtica que se faz a esse tipo de gasto a de que os investimentos
na especializao de mdicos intercambistas tero um retorno limitado, pois a
maioria deles no permanecer no pas.
Os demais componentes de mdio e longo prazo do programa, como a
ampliao de vagas em cursos de graduao de medicina e residncia e uma melhor
distribuio dessas vagas entre as regies do pas, sero tratados na subseo 3.7 da
seo Acompanhamento da poltica e dos programas. A maior oferta de mdicos em
reas carentes depende de um conjunto de estratgias, conforme abordado na edio
no 22 deste boletim, com aes nos campos financeiro, educacional e regulatrio.
3.3 Mdia e alta complexidade

A ateno ambulatorial especializada e hospitalar, que corresponde aos servios de
Mdia e Alta Complexidade (MAC), teve grande destaque na imprensa no ano de
2014 devido aos recorrentes problemas vividos pelas Santas Casas, que tiveram
36. De acordo com os critrios da Portaria no 1369 de 8 de julho de 2013 as regies prioritrias para o SUS: reas de
difcil acesso, de difcil provimento de mdicos ou que possuam populaes em situao de maior vulnerabilidade,
definidas com base nos critrios estabelecidos pela Portaria no 1.377/GM/MS, de 13 de junho de 2011, e que se
enquadrem em pelo menos uma das seguintes condies:
a) ter o Municpio 20% ou mais da populao vivendo em extrema pobreza, com base nos dados do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), disponveis no endereo eletrnico www.mds.gov.br/sagi;
b) estar entre os cem Municpios com mais de 80.000 habitantes, com os mais baixos nveis de receita pblica per capita
e alta vulnerabilidade social de seus habitantes;
c) estar situado em rea de atuao de Distrito Sanitrio Especial Indgena (DSEI/SESAI/MS), rgo integrante da
Estrutura Regimental do Ministrio da Sade; ou
d) estar em regies censitrias quatro e cinco dos Municpios, conforme Fundao Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE).
Sade 149
como pice o fechamento do pronto socorro da Santa Casa de So Paulo no ms

de julho. Nesta subseo, aps uma breve anlise das iniciativas mais relevantes
implementadas no mbito da ateno de MAC, as polticas adotadas pelo governo
federal para sanar os problemas vividos por essas instituies sero revisitadas luz
do que foi apurado na Santa Casa de So Paulo e veiculado pela imprensa.
Diversas aes oramentrias constantes no Plano Plurianual 2012-2015 (PPA)
destinam recursos para a proviso da ateno ambulatorial especializada e da ateno
hospitalar no SUS. Porm, os principais recursos federais destinados a esses servios
so provenientes da Ao Oramentria 8585 Ateno Sade da Populao
para Procedimentos de Mdia e Alta Complexidade. Os recursos da Ao 8585 so
destinados aos servios de MAC de modo geral e alguns recursos so destacados
para a melhoria do acesso na ateno de urgncia e emergncia, na ateno sade
mental, na ateno s pessoas com deficincia, no controle do cncer e aos servios
prestados no mbito da Rede Cegonha. Como os demais servios foram tratados
detalhadamente em edies anteriores do BPS, destacam-se a seguir os servios de
ateno s pessoas com deficincia e de controle do cncer.
A Rede de Cuidado Pessoa com Deficincia37 busca ampliar o acesso e
qualificar o atendimento s pessoas com deficincia no SUS por meio da inte-
grao e articulao dos servios de ateno especializada com a ateno primria
e iniciativas de preveno, contemplando as reas de deficincia auditiva, fsica,
visual, intelectual e ostomias. Na MAC, os principais componentes da Rede
so os Centros Especializados em Reabilitao (CER), as oficinas ortopdicas,
os Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs) e a ateno hospitalar.
Em 2014, foram habilitados 23 CER, perfazendo um total de 124 centros habili-
tados em 98 municpios de 25 estados; trs novas oficinas ortopdicas, totalizando
24 oficinas em 22 municpios de 16 estados; e 98 novos CEOs passaram a
receber incentivos para o atendimento de pessoas com deficincia, de modo que,
dos 1030 CEOs existentes, 494 recebem tais incentivos. Outras aes 38 tambm
destinam recursos poltica de ateno pessoa com deficincia que so usados em
seu processo de formulao, no apoio aos estados e municpios, na elaborao dos seus
planos de ao e na organizao da Rede e no monitoramento dos servios habilitados,
bem como na proviso de outros servios.
A consolidao da Rede de Cuidado Pessoa com Deficincia pode representar
um grande avano na ateno sade dos portadores de deficincia, mas, alm de
lidar com os problemas de acesso que ocorrem de modo geral, precisar lidar com
37. Portaria no 793, de 24 de abril de 2012, institui a Rede de Cuidados Pessoa com Deficincia no mbito do SUS,
e Portaria no 835, de 25 de abril de 2012, institui incentivo financeiro de investimento e custeio para o componente
Ateno Especializada da Rede de Cuidados Pessoa com Deficincia no mbito do SUS.
38. Ao 20YI PO 0006 Implementao da Poltica de Assistncia Sade da Pessoa com Deficincia, Ao 8535
PO 0004 Viver sem Limite e Ao 8730 PO 0003 Viver sem Limite.
a questo da acessibilidade. A concentrao dos servios em determinadas reas,

combinada com as barreiras existentes para a locomoo das pessoas com defi-
cincia, torna difcil a procura pelo atendimento. No mbito da utilizao dos
servios de sade propriamente ditos, a despeito da legislao, assegurando direitos
dos deficientes, ainda se percebe pouca preocupao com a acessibilidade dessas
pessoas aos ambientes hospitalares. Adicionalmente, a organizao do atendimento,
a disponibilidade dos profissionais, a capacidade dos servios em absorver a popu-
lao e a irregularidade na dispensao de equipamentos de tecnologia assistiva e
dispositivos de auxlio, alm de medicamentos, so apontados como fatores que
dificultam o acesso aos servios necessrios (Othero e Ayres, 2012).
O controle do cncer realizado no mbito da Rede de Ateno s
Doenas Crnicas, que foi redefinida por meio da Portaria GM no 483 de 1o de abril
de 2014. A Rede inclui servios da ateno ambulatorial especializada e hospitalar
na MAC e seu foco presente est nas doenas mais relevantes epidemiologicamente:
as doenas renocardiovasculares (hipertenso arterial sistmica, diabetes mellitus e
insuficincia renal crnica), a obesidade, as doenas respiratrias e o cncer.
Quanto ao controle do cncer, especificamente, os principais componentes
da Rede so os Centros de Alta Complexidade em Oncologia, as Unidades de
Assistncia de Alta Complexidade em Oncologia, os hospitais gerais com cirurgia
de cncer e os servios de radioterapia que, com ele, conformam complexos hos-
pitalares e os demais servios locais de sade. Mais recentemente, o governo tem
investido na criao de Servios de Referncia para Diagnstico e Tratamento de
Leses Precursoras do Cncer do Colo de tero (foram habilitados dois servios
em 2014), a qualificao de laboratrios para a realizao de exames citopatolgicos
do colo do tero (existem 596 laboratrios habilitados), a criao de Servios de
Referncia para Diagnstico de Cncer de Mama e a habilitao de servios
de mamografia, em especial, as unidades mveis de mamografia foram habilitadas dez
unidades em 2014, perfazendo um total de doze unidades no Brasil.
O cncer a segunda principal causa de morte no pas, ficando atrs apenas
das doenas cardiovasculares, e o Instituto Nacional do Cncer estima que em
2014 tenham ocorrido 576.580 novos casos. Como pode ser visto anteriormente,
o governo tem procurado reforar os servios de diagnstico, uma estratgia
sensata, dado que o maior problema apontado no tratamento do cncer no pas
o diagnstico tardio da doena. De acordo com relatrio39 elaborado por apro-
ximadamente cinquenta entidades que compem o movimento Todos Contra o
Cncer, cerca de 60% dos pacientes com cncer so diagnosticados j em estgio
avanado no Brasil e, para alguns tipos, como o cncer de pulmo, por exemplo,
esse percentual ainda mais elevado 87,9% dos casos so descobertos tardiamente.
39. Disponvel em: <http://goo.gl/XoWJLz>. Acesso em: 15 out. 2015.

Sade 151
Adicionalmente, uma vez diagnosticado o cncer, o governo tem encontrado

dificuldades em cumprir o prazo mnimo para incio do tratamento, como apontado
em edio anterior deste peridico por exemplo, auditoria do TCU apontou
tempo mdio de espera entre o diagnstico e o incio do tratamento com qui-
mioterapia e radioterapia de mais de 76 e 113 dias, respectivamente a legislao
determina que o tratamento deve comear no mximo em at sessenta dias aps
o diagnstico (Ipea, 2015).
Alm da habilitao dos servios de ateno pessoa com deficincia e de
ateno oncolgica descritos anteriormente e do custeio dos servios j existentes,
em 2014, os recursos da Ao 8585 permitiram a habilitao/qualificao de novos
servios das diversas redes temticas (urgncia e emergncia, ateno psicossocial,
Rede Cegonha), da poltica de ateno sade bucal (Brasil Sorridente), leitos em
unidades de terapia intensiva (UTI), realizao de cirurgias eletivas e expanso da
oferta de outros servios, como descrito na tabela 5.
TABELA 5
Servios habilitados em 2014
Descrio Quantidade
Unidade de Pronto Atendimento (UPA) 74

Centro de Ateno Psicossocial (CAPS) 164
Unidade de Terapia Intensiva (UTI) 319
Laboratrio Regional de Prtese Dentria (LRPD) 616
Unidade de Cuidado Intermedirio Neonatal Convencional 469
Unidade de Cuidado Intermedirio Neonatal Canguru 106
Centro de Atendimento de Urgncia pacientes AVC 7
Outros servios 300
Total 2.055
Elaborao dos autores, com base em Brasil (2015a).
Apurar a adequao do quantitativo de servios disponveis para o atendimento

das necessidades de sade da populao no tarefa simples. Porm, edies anteriores
deste peridico mostraram as dificuldades encontradas para consecuo das metas
definidas na ateno de MAC. Alm da falta de profissionais especializados e de
recursos financeiros, os servios hospitalares sempre figuraram como um dos grandes
desafios a serem enfrentados para a implementao da poltica de ateno de MAC.
No ano de 2014, a questo hospitalar teve destaque a partir da interrup-
o dos servios de pronto socorro, cirurgias eletivas e exames laboratoriais
da Santa Casa de Misericrdia de So Paulo por falta de recursos financeiros
para compra de medicamentos e materiais. No entanto, os problemas no se
limitam apenas Santa Casa de So Paulo. Segundo Edson Rogatti, presidente da
Confederao das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas (CMB),

as santas casas e hospitais sem fins lucrativos que atendem o SUS possuem uma
dvida global acumulada de aproximadamente R$17 bilhes, compreendendo dvidas
com bancos e fornecedores e dvidas tributrias, e pelo menos 83% delas so deficitrias.40
Isso, a despeito de serem objeto de polticas recorrentes, que tratam de sua situao
financeira e de melhorias de gesto (Ipea, 2014).
A mais recente iniciativa do governo federal, o programa de fortalecimento
das entidades privadas filantrpicas e das entidades sem fins lucrativos que atuam
na rea de sade (Prosus),41 prev o abatimento de dvidas tributrias e recursos
adicionais por meio do Incentivo de Adeso Contratualizao (IAC).42 Mesmo no
aderindo formalmente ao Prosus,43 a Santa Casa de So Paulo vinha recebendo
o IAC, o que, de acordo com o governo federal, correspondia a remunerar os servios
prestados pelo hospital em montante igual a quase trs vezes os valores praticados
por meio da aplicao da tabela SUS. De modo geral, o MS alega que a elevao
do IAC contribuiu para o aumento da remunerao dos servios prestados pelas
entidades filantrpicas, que passou para 50% a mais em relao ao que pago
pelos atendimentos de mdia complexidade.44 Portanto, a eterna alegao de que
a defasagem na tabela SUS a principal responsvel pela situao financeira das
Santas Casas e hospitais filantrpicos, ao menos no caso da Santa Casa de So Paulo,
no totalmente vlida e devemos procurar outras explicaes.
At a gesto iniciada em 2009, a dvida acumulada pela Santa Casa de
So Paulo era de R$ 70 milhes. Auditoria realizada pela Secretaria Estadual de Sade
constatou que, entre 2009 e 2014, a dvida saltou para quase R$ 800 milhes, e a
existncia de falhas graves de gesto superfaturamento (por exemplo, compra de
um medicamento por preo 5 mil vezes superior ao de mercado), gastos indevidos
com a folha de pagamento (irregularidades no pagamento de adicional de insa-
lubridade e no pagamento de horas extras, supersalrios etc.) e nepotismo esto
entre os problemas apontados pela auditoria.45
Os problemas que levaram crise vivida pela Santa Casa de So Paulo esto
sendo apurados pelo Ministrio Pblico e a nova administrao est demitindo
funcionrios e pretende reduzir os atendimentos ao SUS a no mximo 60% dos
40. Disponvel em: <http://goo.gl/uJnKGy>. Acesso em: 15 out. 2015.

41. Projeto de Lei no 5.813/2013 transformado na Lei no 12.873/2013.
42. O IAC representa recursos adicionais aos hospitais de ensino e hospitais filantrpicos que aderem ao Programa
com o objetivo de aumentar a produo de servios em prol da ampliao do acesso e viabilizar novos recursos para
a sustentabilidade dessas instituies.
43. Vale notar que at o ms de julho de 2014, ms em que ocorreu a interrupo dos servios, a Santa Casa ainda
no havia manifestado interesse em aderir ao Prosus.
44. Disponvel em: <http://goo.gl/lDHDDn>. Acesso em: 15 out. 2015.
45. No foi possvel acessar o documento contendo os resultados da auditoria, mas alguns resultados foram descritos em:
<http://goo.gl/ySl7wv>. Acesso em: 15 out. 2015.
Sade 153
atendimentos totais chegaram a 95% , como forma de reequilibrar as finanas

da instituio.46 Embora a Santa Casa tenha autonomia para tomar as decises
administrativas que considerar convenientes, obedecendo aos critrios para manu-
teno do certificado de filantropia, no fim das contas, os pacientes do SUS devero
ser penalizados. Alm dos servios da Santa Casa terem reconhecida qualidade,
no h garantias de que os servios deixados de produzir possam ser prontamente
contratados de outros provedores.
3.4 Vigilncia em sade

A edio anterior deste peridico definiu o perfil epidemiolgico da populao
brasileira como de
polarizao epidemiolgica, representada, em suma, pela convivncia de doenas
infecciosas com doenas crnicas no transmissveis. Alguns grupos e regies ainda
apresentariam altas incidncias de doenas infecciosas, enquanto outros apresentam
uma participao maior das doenas crnicas no transmissveis (Ipea, 2015, p. 138).
Adicionalmente, o pas depara srios problemas de morbimortalidade por
causas externas, conformando assim a nossa tripla carga de doenas.
No que tange s doenas infecciosas, um dos principais problemas presentes
em todo o pas o pico epidmico de dengue que vem ocorrendo anualmente.
Em 2014 houve queda significativa do nmero de casos registrados em comparao
a 2013: menos de 600 mil casos registrados, enquanto esse nmero havia sido
superior a 1,45 milho de casos no ano anterior. Tambm se observou queda no
nmero de bitos causados pela dengue. Em 2014, foram registrados 439 bitos,
enquanto em 2013 houve quase 674 mortes. Contudo, os casos registrados nos
dez primeiros meses de 2015 j superaram os de 2013 e chegaram a nmero
superior a 1,485 milho. A regio Sudeste responde por aproximadamente 64%
do total de casos registrados e o Ministrio da Sade (MS) aponta, como um dos
principais motivos para o aumento verificado a crise hdrica, que tem obrigado
a populao a estocar gua em casa sem proteo, facilitando a proliferao das
larvas do mosquito transmissor.
O principal transmissor da dengue, o mosquito Aedes aegypti, tambm trans-
mite a febre chicungunha, e, no ms de setembro de 2014, foram registrados os
primeiros casos de transmisso da febre na histria do pas pai e filha moradores
de Oiapoque, no Amap, que nunca viajaram para fora do Brasil. Desde ento o
nmero de casos autctones registrados tem crescido. Em 2014 foram notificados
3.657 casos autctones suspeitos de febre chicungunha em oito municpios,
pertencentes aos estados da Bahia, Amap, Roraima, Mato Grosso do Sul e ao
46. Disponvel em: <http://goo.gl/oeEKrV>. Acesso em: 15 out. 2015.

Distrito Federal. Tambm foram registrados casos importados no Amazonas,

Cear, Gois, Maranho, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro,
Rio Grande do Sul e So Paulo. Em 2015, at 10 de outubro, foram notificados 14.373
casos autctones suspeitos de febre chicungunha. Destes, 5.280 foram confirmados,
sendo 246 por critrio laboratorial e 5.034 por critrio clnico-epidemiolgico;
7.864 continuam em investigao (Brasil, 2015e). Como apontado na edio anterior
deste peridico, o controle dos focos do Aedes aegypti ainda um grande desafio
para o pas e o aumento dos casos autctones da febre chicungunha confirma as
preocupaes da rea de vigilncia com o controle desta doena.
Em 2014, o IBGE comeou a divulgar os resultados da PNS-2013 e mostrou
que aproximadamente 13% da populao brasileira, quase 26 milhes de pessoas,
reportaram ter tido dengue alguma vez na vida (IBGE, 2015a), dando uma
dimenso do problema da dengue e dando pistas da dimenso que o problema da
febre chicungunha pode atingir.
A PNS-2013 tambm levantou, entre outros, dados referentes ao estilo
de vida dos brasileiros e mostrou que 46% da populao com 18 anos ou mais
sedentria, 15% fuma ou usa produtos derivados do tabaco, 24% consome
bebida alcolica uma vez ou mais por semana e menos de 40% consome quanti-
dades consideradas adequadas de frutas e hortalias. Todos esses comportamentos
compem, obviamente sem esgot-lo, o elenco de fatores de risco associados ao
desenvolvimento de doenas crnicas no transmissveis (DCNT). As DCNT j
respondem por mais de 70% das causas de morte no Brasil, com destaque para as
doenas cardiovasculares, neoplasias, diabetes, enfermidades respiratrias crnicas
e doenas neuropsiquitricas (IBGE, 2015b). Alm disso, as DCNT provocam
limitaes s atividades dirias da populao afetada e colocam forte presso sobre
os servios de ateno sade.
A tabela 6 apresenta os percentuais da populao com 18 anos ou mais
acometidas por DCNT selecionadas. Em termos da populao afetada, o destaque
fica por conta da prevalncia de hipertenso arterial, que acomete mais de 1/5
dos brasileiros. A hipertenso arterial fator de risco para outras doenas crnicas,
como o acidente vascular cerebral (AVC) e a insuficincia renal crnica, alm de
ser altamente associada com o diabetes. Por exemplo, a hipertenso arterial explica
mais de 50% dos casos de AVC e as doenas cerebrovasculares, que incluem
o AVC, esto entre as principais causas de morte no Brasil. No total, foram
mais de 100 mil bitos registrados em 2013 devido a doenas cerebrovasculares.
Outra forma de medir a importncia das diversas doenas so os anos de vida perdidos.47
Neste ranking, o AVC figura como terceira principal causa. Sendo que violncia
47. O indicador Anos de Vida Perdidos leva em conta a idade em que a morte ocorre dando maior peso s mortes que
ocorrem em idades mais baixas. Disponvel em: <http://goo.gl/70h1lv>. Acesso em: 5 nov. 2105.
Sade 155
e acidentes de trnsito (causas externas de mortalidade) esto tambm entre os

primeiros colocados ocupando respectivamente a segunda e a terceira posio
(Lancet, 2015).
TABELA 6
Pessoas de 18 anos ou mais de idade que referem diagnstico de
DCNTs selecionadas, percentual Brasil (2013)
Doena %
Hipertenso arterial 21,4

Colesterol alto 12,5
Depresso 7,6
Artrite ou reumatismo 6,4
Diabetes 6,2
Asma 4,4
Doena do corao 4,2
Distrbio osteomuscular relacionado ao trabalho 2,4
Cncer 1,8
AVC 1,5
Insuficincia renal crnica 1,4
Outras doenas mentais1 0,9
Elaborado pela Cosau, a partir de dados da Pesquisa Nacional de Sade (2013).

Nota: 1 Esquizofrenia, transtorno bipolar, psicose ou transtorno obsessivo compulsivo.
Os bitos decorrentes de violncia e acidentes de trnsito vm crescendo

no Brasil de forma alarmante. O pas concentra menos de 3% da populao
mundial e 11% dos homicdios. Levantamento feito pelo Frum Brasileiro de
Segurana Pblica mostra que em 2014 o nmero de mortes violentas intencionais
(homicdios dolosos, os latrocnios, as leses corporais seguidas de morte, os policiais
mortos e as vtimas de violncia policial) chegou a quase 48.500. Esse nmero inclui
3.022 mortes causadas pela polcia, o que evidencia um aumento considervel da
letalidade policial em relao a 2013 um aumento de 37% entre os dois anos
(Frum Brasileiro de Segurana Pblica, 2015). Quanto mortalidade devido a
acidentes de trnsito, apesar de no existirem ainda estatsticas consolidadas para
anos mais recentes, dados publicados no mapa da violncia 2014 indicam que os
bitos por acidentes de trnsito em 2012 situaram-se em patamar pouco inferior
ao verificado para homicdios em 2014. O nmero de bitos por acidentes de
trnsito foi superior a 46 mil e a srie histrica mostra crescimento constante
tanto do total de bitos quanto da taxa de bitos por 100 mil habitantes, como
pode ser visto na tabela 7.
TABELA 7
Mortalidade por acidente de trnsito: quantidade e taxa de bitos
por 100 mil habitantes Brasil (2000-2012)
Ano Quantidade Taxa (por 100 mil habitantes)
2000 29.645 17,5

2001 31.031 18,0
2002 33.288 19,1
2003 33.620 19,0
2004 35.674 19,9
2005 36.611 19,9
2006 37.249 19,9
2007 38.419 20,3
2008 39.211 20,7
2009 38.469 20,2
2010 43.908 23,0
2011 44.553 23,2
2012 46.051 23,7
Elaborao dos autores, com base nos dados de Waiselfisz (2014).
Homens jovens negros so as principais vtimas da violncia e tm 2,5 vezes

mais chances de serem assassinados do que jovens brancos. Essa estatstica padro
repete-se em todas as unidades da federao, com exceo do estado do Paran,
onde o risco de um jovem negro ser assassinado inferior ao de um jovem branco
ndice de 0,7 (Brasil, 2015f). No caso da mortalidade por acidentes de trnsito,
o destaque fica por conta do elevado nmero de bitos de motociclistas e, novamente,
as maiores vtimas so homens jovens negros.
No ms de julho de 2015, o ministro da Justia anunciou que est em
elaborao um Pacto Nacional pela Reduo de Homicdios. Entretanto, est em
tramitao na Cmara dos Deputados mudanas no Estatuto do Desarmamento
que vo na contramo dos objetivos do Pacto. Entre as mudanas aprovadas, esto a
reduo da idade para compra de arma, que cai de 25 para 21 anos; o direito ao
comprador de usar a arma em casa e tambm no local de trabalho; a renovao do
porte a cada dez anos e no mais a cada trs anos.
No tocante aos acidentes de trnsito, dados preliminares do MS indicam
reduo no nmero de bitos, e esse resultado pode ser efeito da vigncia da Lei Seca
mais rigorosa, que dobrou o valor das multas, passou a aceitar novos meios de
provar a ingesto de lcool, alm do bafmetro, e facilitou o enquadramento do
motorista que dirige embriagado como criminoso. No foram identificados estudos
especficos tratando da mortalidade por acidentes de trnsito que considerem as
Sade 157
mudanas introduzidas na Lei Seca em 2012, mas existe evidncia de que houve
reduo na frequncia de adultos que dirigem alcoolizados, nas capitais brasileiras,
aps aprovao das leis que probem uso de lcool e direo. Por exemplo,
Malta et al. (2014) verificaram queda na frequncia de adultos que dirigiram
aps o consumo abusivo de lcool, entre 2007 e 2013 (2,0%, em 2007, a 1,1%,
em 2013), e redues foram verificadas nos anos imediatamente aps a publicao
das leis que probem o uso do lcool e direo entre 2007 e 2008 (-0,5%) e entre
2012 e 2013 (-0,5%). Alm disso, outros fatores podem ter contribudo para a
queda nos bitos como a reduo da velocidade do trfego nas grandes cidades e
itens de segurana nos automveis que passaram a ser mais comuns.
3.5 Assistncia farmacutica

No mundo, o acesso a medicamentos e a forma como so utilizados tm sido
uma preocupao constante dos governos, sendo chaves os conceitos de medi-
camentos essenciais e de uso racional. A OMS definiu os medicamentos essen-
ciais como os que satisfazem s necessidades prioritrias de sade da populao,
tendo sido selecionados em virtude de sua relevncia para a sade pblica,
sua evidncia de segurana e eficcia, alm de sua relao custo-efetividade e, a partir
de 1977, passou a recomendar que os governos adotassem listas de medicamentos
essenciais como poltica fundamental para a garantia de acesso das populaes
a medicamentos (OMS, 2002). Na dcada seguinte, reconheceu-se que apenas
o acesso a medicamentos no suficiente para que os resultados em sade sejam
alcanados de forma satisfatria. Que preciso que os medicamentos sejam utilizados
de forma racional, para evitar que provoquem mais danos que benefcios e que seus
custos sejam insustentveis aos sistemas de sade (WHO, 1987).
No Brasil, a preocupao com a elaborao de lista de medicamentos remonta
ao perodo em que a ateno sade no pas ainda no constitua um direito
de cidadania, tendo o pas aderido ao conceito de medicamentos essenciais da OMS,
incluindo em suas listas no apenas medicamentos usados em ateno primria,
mas tambm em mdia e alta complexidade da ateno sade, uso ambulatorial
e hospitalar (Brasil, 2010). Essa orientao muda em 2012, quando uma deciso
da Comisso Intergestores Tripartite (CIT) altera o conceito de medicamentos
essenciais adotado na Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename),
estabelecendo que esta passa a compreender a seleo e a padronizao de medica-
mentos indicados para atendimento de doenas ou de agravos no mbito do SUS,
sendo composta por listas de medicamentos relativas aos componentes bsico,
estratgico e especializado da assistncia farmacutica, alm de relao de insumos
farmacuticos e de medicamentos de uso hospitalar (Brasil, 2012b). A partir
de ento, a Rename passa a conter todos os medicamentos oferecidos pelo SUS,
constituindo-se em lista de financiamento pblico e no somente lista norteadora
para os vrios mbitos da poltica de sade. Desde ento, alm da relao de 2012,
foram publicadas atualizaes em 2013 e 2014 (Brasil, 2015i).
Para organizar o acesso a medicamentos, o MS pactuou no mbito da CIT
polticas especficas para os componentes da assistncia farmacutica, conforme lista
de medicamentos constantes na Rename, e faz a gesto do Programa Farmcia
Popular do Brasil, tendo alocado, em 2014, R$11,1 bilhes para a aquisio
de medicamentos, o que representa uma participao nas despesas com aes e
servios pblicos de sade do MS da ordem de 12,1% (Brasil, 2015l).
O componente bsico financiado pelo MS e secretarias de sade estaduais
e municipais (Brasil, 2013a). A maior parte dos recursos federais transferida
aos estados, DF e municpios na modalidade fundo a fundo. Os recursos aplicados
diretamente pelo MS so alocados aquisio e distribuio das insulinas humanas
NPH e regular e dos contraceptivos orais e injetveis, alm do DIU e do diafragma.
Em 2014, aproximadamente R$ 1,3 bilho foram alocados para o financiamento do
componente bsico da assistncia farmacutica, sendo que deste montante 61% dos
recursos foram transferidos aos municpios (R$ 789,8 milhes), 15%, aos estados
(R$ 189,3 milhes) e 24%, aplicados diretamente pelo MS (R$ 313,4 milhes)
(Brasil, 2015n e 2015m).
Em relao ao componente estratgico da assistncia farmacutica, que se
destina garantia do acesso a medicamentos e insumos para preveno, diagnstico,
tratamento e controle de doenas e agravos, contemplados em programas estratgicos
de sade do SUS (Brasil, 2007b), o MS relatou a formalizao, em 2014, de 27
contratos com laboratrios privados, dois contratos com laboratrios pblicos,
oito termos de execuo descentralizada e seis termos de ajuste relacionados a
termo de cooperao com organismo internacional para a oferta dos medicamentos
(Brasil, 2015m). Dos R$ 2,7 bilhes de reais alocados para o seu financiamento,
59% (R$ 1,6 bilho) foram aplicados diretamente, 29% (R$ 789,8 milhes),
transferidos aos estados e ao DF, 2% (R$ 42 milhes), para municpios e 10%
(R$ 279,9 milhes), para a Organizao Pan-Americana da Sade (Brasil, 2015n).
Quanto ao componente especializado, caracteriza-se pela busca da garantia
da integralidade do tratamento, em nvel ambulatorial, cujas linhas de cuidado
esto definidas em protocolos clnicos e diretrizes teraputicas publicados pelo MS
(Brasil, 2013b e 2013c). As responsabilidades quanto ao seu financiamento, aquisio
e distribuio dos medicamentos so compartilhadas pelas esferas de governo,
separadas de acordo com grupos especficos de medicamentos, a saber: i) grupo 1
medicamentos financiados pelo MS: grupo 1A: aquisio centralizada pelo MS e
distribuio s secretarias de sade dos estados e DF; ii) grupo 1B: transferncia de
recursos financeiros para aquisio pelas secretarias de sade dos estados e do DF;
b) grupo 2 financiamento, aquisio e distribuio pelas secretarias de sade dos
Sade 159
estados e do DF; e iii) grupo 3 financiamento, aquisio e distribuio pelas

secretarias de sade do DF e dos municpios, conforme responsabilidades atribudas
para o componente bsico.
O componente especializado o que concentra a maior parte dos recursos
federais para a aquisio de medicamentos, totalizando R$ 4,9 bilhes em 2014,
dos quais 81% (R$ 3,98 bilhes) foram executados diretamente e 19%
(R$ 906,3 milhes) foram executados pelos estados e pelo DF. Segundo o MS,
nesse exerccio, foram realizadas 47 contrataes de empresas, sendo distribudas
aos estados 351.604.047 unidades de medicamentos de 47 frmacos em 73
apresentaes farmacuticas, includos os medicamentos oncolgicos, que no
fazem parte da relao de medicamentos do componente, mas sim da Poltica
Nacional de Preveno e Controle do Cncer. A principal estratgia, neste caso, foi a
aquisio centralizada de mesilato de imatinibe 100 mg e 400 mg; trastuzumabe
150 mg; lasparaginase 10.000 UI; dasatinibe 100 e 20 mg; e nilotinibe 200 mg.
A estimativa de atendimento por meio deste componente foi de 2.095.205 pacien-
tes. Em sua avaliao, o ministrio reconhece avanos na gesto do componente,
mas tambm aponta dificuldades operacionais, relativas flutuao trimestral da
demanda, necessidade de ajustes entre a quantidade programada e a adquirida
para medicamentos recentemente incorporados, e morosidade no processo de
contratao das empresas fornecedoras (Brasil, 2015m).
Ainda no tocante ao acesso a medicamentos, destaca-se o Programa Farmcia
Popular do Brasil, que consiste na disponibilizao de medicamentos por meio de
rede prpria, constituda por farmcias populares,48 em parceria com os estados,
DF, municpios e hospitais filantrpicos e do Aqui Tem Farmcia Popular (ATFP),
em parceria com a rede privada de farmcias e drogarias (Brasil, 2012d). Em junho
de 2014, o credenciamento de novas farmcias e drogarias no ATFP foi suspenso
em virtude de a meta prevista para o ano j ter sido atingida, havendo ampliao
da rede credenciada em 126 municpios mapeados pelo Plano Brasil Sem Misria,
passando de 1.464 para 1.590 municpios considerados em extrema pobreza
abrangidos pelo programa. Segundo o MS, em 2014, o programa atendeu men-
salmente mais de 8,1 milhes de pessoas nas 532 unidades da rede prpria em
422 municpios, com a rede de farmcias credenciadas no ATFP, que encerrou
o ano com 33.264 estabelecimentos credenciados cobrindo 4.363 municpios,
equivalendo a 78,3% dos municpios (Brasil, 2015m). Dados de 2013 demonstram que,
incluindo as farmcias da rede prpria e do ATFP, o programa abrangia 39,8% das
48. So farmcias mantidas pelos estados, Distrito Federal, municpios e hospitais filantrpicos para a dispensao
de medicamentos no mbito do Programa Farmcia Popular do Brasil. Para tanto, o governo federal repassa recursos,
como um incentivo, a fim de apoiar a sua manuteno.
farmcias e drogarias do pas. 49 A execuo oramentria atingiu aproximadamente

R$ 2,2 bilhes em 2014, o que correspondeu a 19,7% dos gastos com medica-
mentos do ministrio (Brasil, 2015n). A rede prpria disponibiliza 76 frmacos em
111 concentraes50 e o ATFP dez frmacos em quatorze concentraes51 para venda
e dezesseis frmacos em dezenove concentraes 52 para distribuio gratuita.53
Quanto promoo do uso de medicamentos e do apoio organizao
dos servios farmacuticos, o MS vem adotando medidas a fim de contribuir
para o processo de aprimoramento, implementao e integrao das atividades
da assistncia farmacutica nas aes e servios de sade, tendo sido alocados
R$ 17 milhes para organizao dos servios e R$ 4 milhes para apoio ao uso
de plantas medicinais. Destacam-se entre essas medidas o Programa Nacional de
Qualificao da Assistncia Farmacutica no mbito do Sistema nico de Sade
(Qualifar-SUS) (Brasil, 2012c), o Hrus e a Base Nacional de Dados de Aes e
Servios da Assistncia Farmacutica no SUS (Brasil, 2013d).
No tocante ao Qualifar-SUS, no eixo Estrutura, que visa a contribuir para
a estruturao dos servios farmacuticos no SUS, segundo o MS, no houve
transferncia de recursos aos municpios em 2014; no eixo Educao, que visa
promover a educao permanente e a capacitao dos profissionais de sade,
houve oferta de alguns cursos; no eixo Informao, a estratgia concentrou-se
na consolidao da Base Nacional, aparentemente sem significativos avanos;
e, por fim, no eixo Cuidado, que tem por objetivo inserir a assistncia farmacutica
nas prticas clnicas, foi desenvolvido o projeto piloto de cuidado farmacutico
na ateno bsica no municpio de Curitiba, que parte de uma regio de sade
contemplada com recursos do Projeto de Formao e Melhoria da Qualidade de
Rede de Ateno Sade (Qualisus-Rede), provenientes de acordo de emprstimo
firmado entre o MS e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento,
resultando em trs publicaes em 2014 (Brasil, 2014a, 2014b e 2014c) e outra
em 2015 (Brasil, 2015h).
49. O nmero de farmcias integrantes do ATFP e da Rede Prpria do Programa foi obtido da Sage/MS e o nmero total de
farmcias e drogarias registradas, de acordo com os relatrios de fiscalizao obtidos pelo Conselho Federal de Farmcia
at 31 de dezembro de 2013 (75.716 estabelecimentos), foram obtidos da matria Farmcias: uma abordagem sanitria.
Disponvel em: <http://goo.gl/QDNSHc>. Acesso em: 7 ago. 2015.
50. Clculo feito com base na relao constante no stio eletrnico do Ministrio da Sade. Combinaes de doses fixas
foram consideradas como um nico frmaco. Elenco oficial dos medicamentos disponibilizados pela rede prpria do
Programa Farmcia Popular do Brasil. Disponvel em: <http://goo.gl/TmvQoN>. Acesso em: 8 ago. 2015.
51. Clculo feito com base na relao constante no stio eletrnico do Ministrio da Sade. Combinaes de doses
fixas foram consideradas como um nico frmaco. Elenco oficial dos medicamentos disponibilizados para venda pelo
programa ATFP (atualizado em: 1o jun. 2015). Disponvel em: <http://goo.gl/bY9DSL>. Acesso em: 5 ago. 2015.
52. Clculo feito com base na relao constante no stio eletrnico do Ministrio da Sade. Combinaes de doses
fixas foram consideradas como um nico frmaco. Elenco oficial dos medicamentos disponibilizados gratuitamente
pelo programa ATFP (atualizado em: 1o jun. 2015). Disponvel em: <http://goo.gl/jQRCSj>. Acesso em: 5 ago. 2015.
53. O termo gratuita foi mantido por se tratar da forma como tratada esta dispensao de medicamentos no programa,
mas no muito adequado, na medida em que o seu financiamento feito com recursos provenientes da arrecadao
de contribuies sociais e impostos.
Sade 161
Quanto ao Hrus, segundo o MS, at dezembro de 2014, 3.110 municpios

e 24 estados, incluindo o DF, realizaram adeso ao projeto para a gesto dos
componentes bsico e/ou estratgico da assistncia farmacutica, sendo que destes,
1.579 municpios, 22 estados, o DF e 34 distritos sanitrios especiais indgenas j
possuam acesso ao sistema (Brasil, 2015m). E sobre a Base Nacional, props-se que
seja constituda por um conjunto de dados, relativos ao registro das entradas, sadas e
dispensaes de medicamentos realizadas pelos estabelecimentos de sade
dos estados, DF e municpios, no mbito dos componentes da assistncia farmacutica
e do Programa Farmcia Popular do Brasil. Para tanto, o MS est negociando o
estabelecimento de servios da web (Webservice) para comunicao entre os sistemas
de informao desses entes com o Hrus. Aparentemente o envio de dados ao
Ministrio ainda est restrito aos municpios que necessitam de habilitao para
receber recursos de custeio do Qualifar-SUS, uma vez que este envio constitui
requisito para essa finalidade. Os nmeros de entes informantes apresentados
pelo MS no relatrio de gesto no esto claros (Brasil, 2015m). Segundo o MS,
em resposta a contato feito por meio de correio eletrnico, a Base Nacional est
sendo alimentada pelos 906 municpios habilitados no Qualifar-SUS para o
componente bsico at 2013, e atualmente est sendo pactuado o envio de dados
para os demais componentes e municpios brasileiros.
No que se refere regulao econmica do mercado farmacutico, uma
importante atividade ocorreu em 2014, com a reviso de fatores que compem a
frmula que estabelece os preos dos medicamentos no Brasil, como a produtivi-
dade das empresas, os preos relativos entre setores e os preos relativos intrassetor
(Brasil, 2015g). Essa reviso foi relevante para o aperfeioamento dessa regulao,
de forma a refletir melhor as mudanas e o dinamismo do setor, tendo sido
motivada por recomendao do TCU (Acrdo TCU no 3016/2012). Na prtica,
tal medida impacta o reajuste de preos anual a ser concedido ao setor farmacutico,
o que aparentemente fez com que em 2015 este ficasse menor do que a inflao
(Brasil, 2015j).
Assim, so inegveis os avanos na assistncia farmacutica, contudo h questes
que precisam ser equacionadas para a efetiva garantia do acesso a medicamentos.
Em nota tcnica, o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) apresenta uma
lista de dificuldades enfrentadas pelas Secretarias Estaduais de Sade na aquisio
de medicamentos, entre as quais, licitaes desertas, aumento desproporcional
de preos em relao s compras realizadas anteriormente, descumprimento dos
prazos de entrega pelos fornecedores, descumprimento de exigncias dos editais,
descumprimento do prazo mnimo de validade vigente por ocasio da entrega
e existncia de lobby entre distribuidoras regionais que deixam de apresentar
propostas de fornecimento quando o valor mximo a ser pago pelo produto esta-
belecido com base no valor praticado em outros estados. Ainda segundo o Conass,
os fornecedores alegam que, pelos valores estabelecidos nos processos de compra e o

volume destinado para atender municpios de pequeno porte, no compensa nem
sequer emitir nota fiscal. O problema est ocorrendo no s para os medicamentos
do componente especializado, mas fortemente para os do componente bsico
(Conass, 2014).
As mesmas questes so apontadas pelo Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Sade (Conasems) em outra nota tcnica. 54 Nesse documento o
Conasems apresenta as seguintes propostas para enfrentamento do problema: reviso do
elenco nacional de medicamentos para o SUS; desenvolvimento de produtos
utilizados no mbito da ateno bsica (na insuficincia de produo nacional,
dispor de sua importao); regulao dos preos para que sejam acessveis
aos governos; financiamento sustentvel para aquisio de medicamentos utiliza-
dos na ateno bsica; desenvolvimento de sistema de abastecimento confivel e
sustentvel para o mercado de medicamentos com fortalecimento do setor pblico;
e, por fim, atuao junto aos produtores e fornecedores de medicamentos que no
cumprem as exigncias de editais pblicos e/ou praticam conluio no mercado
de medicamentos.
Na nota tcnica do Conasems, uma hiptese relevante que precisa ser investi-
gada apresentada sobre a concorrncia entre o componente bsico e o Programa
Farmcia Popular do Brasil. Segundo esse Conselho, os gestores municipais acreditam
que esta concorrncia est fazendo com que as licitaes das prefeituras resultem
desertas. Como o valor de referncia dos medicamentos pagos pelo MS s farmcias
privadas da rede ATFP muito maior do que o preo dos medicamentos adquiridos
em processos licitatrios pelos municpios, criar-se-ia um desequilbrio no mercado
em virtude da preferncia das distribuidoras e indstrias produtoras de venderem
para quem paga mais.
Outro tema de grande polmica diz respeito judicializao da sade. Houve
avanos no estabelecimento de dilogo entre os poderes Executivo e Judicirio,
com vrios exemplos de criao de cmaras tcnicas para a discusso das demandas
antes que sejam ajuizadas.55 Entretanto, o volume de aes judiciais e de recursos
alocados parece aumentar (Cambricoli, 2015; Cancian, 2015). Constituindo-se
em problema bastante complexo, a judicializao da sade figura como tema da
Agenda Brasil, cuja proposta de que se avalie a proibio de liminares judiciais
que determinem o tratamento com procedimentos experimentais onerosos ou no
homologados pelo SUS (Brasil, 2015k). Se parece haver consenso entre os tcnicos
e gestores do SUS sobre a inadequao do uso de medicamentos experimentais,
54. Conasems. Nota Tcnica no 1/14 Ncleo de Assistncia Farmacutica, de 15 de julho de 2015. O arquivo eletrnico
no est disponvel na internet.
55. Na seo sobre sade suplementar, avana-se um pouco mais no tema da judicializao.
Sade 163
o mesmo no se pode dizer sobre aqueles no incorporados pelo SUS. Suprimir

o direito dos indivduos de solicitarem um medicamento no incorporado ou de
questionarem a deciso de no incorporao, nos casos de ausncia de deciso ou
nos quais as decises no tenham ocorrido segundo os procedimentos e preceitos
administrativos e cientficos vigentes, pode constituir-se em fator para retardo no
aprimoramento da poltica teraputica, bem como em limitao do direito sade
quando h vazios teraputicos (no disponibilidade de alternativas teraputicas no
SUS, ainda que estejam disponveis no mercado).
Dessa forma, constatam-se avanos importantes do mbito da assistncia
farmacutica, mas tambm desafios igualmente relevantes, como a judicializao do
acesso a medicamentos e o desabastecimento de medicamentos, especialmente na
ateno bsica. O que requer investigao mais apurada sobre seus determinantes,
a fim de subsidiar a proposio de solues mais efetivas, visando ao aperfeioamento
da poltica e, acima de tudo, garantia do acesso a medicamentos e seu uso racional.
3.6 Sade suplementar

Como pode ser visto na tabela 8, os dados mais recentes disponibilizados pela
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) indicam que havia, em junho
de 2015, um total de 50,5 milhes de beneficirios56 de planos mdico-hospitalares,
dos quais 66,5% representavam vnculos a planos coletivos empresariais.
Planos exclusivamente odontolgicos, que oferecem cobertura a 21,2 milhes
de beneficirios, apresentam uma presena ainda mais expressiva dos vnculos a
planos empresariais: 82%.
A taxa de cobertura nacional de planos de assistncia mdica foi estimada
em 26%, atingindo 38,5% no Sudeste (maior taxa) e 11,9% na regio Norte
(menor taxa). Os beneficirios de planos de assistncia mdica com 60 anos e mais
correspondiam a 12% do total.
Entre junho de 2014 e junho de 2015, o nmero de beneficirios com
vnculos individuais ou familiares sofreu uma reduo de 0,3% e o nmero de
planos coletivos apresentou um crescimento de 1,6%; a variao destes no trimestre,
contudo, foi de 0,1%. A Nota de Acompanhamento do Caderno de Informaes
da Sade Suplementar (NACISS), publicao do Instituto de Estudos de Sade
Suplementar (IESS), aponta que, entre dezembro de 2013 e dezembro de 2014,
essa taxa de crescimento havia alcanado 2,7%. De acordo com a ANS o universo de
50,69 milhes de usurios registrado em janeiro alcanava, em julho, 50,19 milhes,
uma reduo que atingiu mais de 500 mil beneficirios nos primeiros sete meses
de 2015.
56. Beneficirios de planos e seguros, nos cadastros da ANS, no correspondem a pessoas, mas a vnculos. Uma mesma
pessoa pode ter mais de um plano ou seguro.
Em 2014, 43 operadoras mdico-hospitalares obtiveram registro da ANS,

enquanto 84 tiveram os registros cancelados. O mesmo estudo do IESS informa que
entre dez./2007 e dez./2014, o nmero de operadoras em atividade diminuiu 24,4%,
indicando um cenrio de consolidao do setor, onde a tendncia o mercado
conservar as operadoras mais slidas e viveis.
TABELA 8
Beneficirios de planos de sade, segundo tipo de contratao Brasil (jun./2015)
Tipo de contratao Assistncia mdica Exclusivamente odontolgico
Individual ou familiar 9.811.895 3.731.082

Coletivo empresarial 33.609.770 15.843.945
Coletivo por adeso 6.771.442 1.877.731
Coletivo no identificado 8.759 4.762
No identificado 315.126 68.947
Total 50.516.992 21.526.467
Fonte: ANS (2015).
A desacelerao na taxa de cobertura est, sem dvida, associada elevao da

taxa de desemprego decorrente da crise econmica, dada a forte predominncia dos
vnculos a planos coletivos empresariais. Mas a reduo do nmero de operadoras
parece expressar um movimento de concentrao e de verticalizao, ocorrido
no perodo, associado a uma estratgia de expanso planejada das operadoras de
maior porte visando associao, fuso ou venda a grupos internacionais e que
foi acompanhada de forte presso para a liberao da entrada de capital externo,
o que j ocorrera em 2008 em relao propriedade de planos de sade, mas no
alcanara os estabelecimentos de proviso de servios.57 Foi o que se observou
com a Amil, adquirida pelo UnitedHealth Group, que comprou, entre 2007
e 2012, treze empresas provedoras de servios de assistncia mdica, diagnstico
ou servios complementares. 58 Esse movimento de concentrao j pode ser
observado tambm nos grandes provedores de servios mdico-hospitalares e de
servios de apoio diagnstico como se verifica, por exemplo, com a Rede DOr
So Luiz S.A., Diagnsticos da Amrica S.A. (DASA), Fleury S.A., Oncoclnicas do
Brasil Servios Mdicos S.A. Estima-se que, em 2014, 40% dos planos de sade j
ofereciam hospitais e laboratrios prprios. Essa verticalizao, alm de reduzir as
possibilidades de escolha dos beneficirios, gera conflito de interesses ao conferir
ao plano, simultaneamente, o poder de solicitar exames e tambm de autoriz-los.
Outro movimento identificado na rea o abandono, pelas operadoras,
da venda de planos de sade individuais. Os planos individuais so submetidos
57. Para mais informaes, ver Ipea (2015).

58. Terminal Bloomberg.
Sade 165
regulao da ANS, que define os procedimentos que devem integrar as coberturas

mnimas obrigatrias e controlar os reajustes. Ademais, as operadoras so proibidas
de realizar o cancelamento unilateral do contrato. Essa proteo regulatria aos
beneficirios a principal causa do abandono dessa modalidade de plano e da
concentrao em planos coletivos, que no so seu objeto. Mesmo mantendo
ativo o registro dos planos, as operadoras vm suspendendo ou restringindo sua
comercializao. Logo aps a aquisio pela americana UnitedHealth Group,
a Amil anunciou a inteno de interromper a venda de planos de sade individuais,
tendo encaminhado pedido para a ANS.59 Levantamento recente realizado pelo
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec)60 constatou que apenas 50% dos
planos de sade individuais e familiares cuja disponibilidade informada pela ANS
so efetivamente vendidos pelas operadoras e 35% no esto em comercializao.
Os demais contm informaes confusas ou incorretas, inviabilizando a veri-
ficao ou contratao. A mesma pesquisa constatou que das 27 capitais bra-
sileiras, cinco (18%) no dispunham de nenhuma opo de plano individual
dentro das caractersticas pesquisadas: 61 Belo Horizonte (MG), Salvador (BA)
Macap (AP), So Lus (MA) e Vitria (ES). Em outras onze capitais (48%),
somente uma operadora a Unimed comercializava esse tipo de plano de sade,
caracterizando monoplio nessas localidades. A pesquisa tambm verificou que
a oferta de planos com cobertura nacional, que so mais caros, bem maior
do que os de cobertura estadual, e que as mensalidades, em mdia, acarretam
o comprometimento de 40% da renda dos beneficirios.
Segundo notcias veiculadas em julho de 2015,62 a questo da regulao
sobre planos de sade tem integrado a agenda de debates governamentais e haveria
divergncia entre a Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon) do Ministrio da
Justia e da Casa Civil quanto s medidas regulatrias a serem tomadas. Enquanto
a Senacon preconizaria maior controle sobre os planos coletivos, a Casa Civil estaria
defendendo a liberalizao da regulao sobre os planos individuais e familiares e
o abrandamento dos critrios para aplicao de multas.
A ANS divulgou em agosto de 2015, o resultado do 14o ciclo do Programa de
Monitoramento da Garantia de Atendimento, que avalia as reclamaes de consumi-
dores relativas ao no cumprimento dos prazos mximos de atendimento e demais
queixas de natureza assistencial, como negativas indevidas de cobertura. Nessa etapa,
73 planos de sade de quinze operadoras tiveram a comercializao suspensa.
59. Disponvel em: <http://goo.gl/WpP6sC>.

60. Revista Idec n. 200, julho de 2015. Disponvel em: <http://goo.gl/h01Q9z>.
61. Foram levantadas informaes sobre os planos individuais/familiares com cobertura completa (ambulatorial,
hospitalar e obstetrcia) de abrangncia nacional ou estadual, oferecidos pelas dez maiores operadoras de cada
estado nas 27 capitais. Os dados foram consultados no Guia ANS de Planos de Sade, disponvel no site da agncia
(www.ans.gov.br/guiadeplanos).
62. Ver,por exemplo,a nota: Justia e Casa Civil travam embate sobre planos de sade.Disponvel em: <http://goo.gl/LVBksB>.
A ANS recebeu, no trimestre correspondente, 21.273 reclamaes de beneficirios,

sendo 6.509 relacionadas a temas no assistenciais (contratos e reajuste, por exemplo)
e 14.276 referentes a cobertura assistencial. Aps serem tratadas pela unidade
de mediao de conflitos da agncia, 11.867 reclamaes referentes cobertura
assistencial foram consideradas pelo programa de monitoramento.
GRFICO 2
Perfil de reclamaes no 14o ciclo
(Em %)
21
9
10
44
12
22
Gerenciamento das aes de sade por parte da operadora (autorizaes prvias, franquia, coparticipao)
Prazos mximos para atendimento
Reembolso
Rol de procedimentos e coberturas (geogrfica e assistencial)
Rede de atendimento (rede conveniada)
Carncia
Doena ou leso preexistente, cobertura parcial temporria e agravo
Fonte: ANS (2015).63
A Agncia tambm disponibilizou informaes sobre o ndice de reclamaes,

calculado com base no total de reclamaes que recebe dos consumidores de planos
de sade. O ndice a relao entre a mdia de reclamaes dos beneficirios de
planos privados de sade contra uma operadora com registro ativo na ANS nos
ltimos seis meses e a mdia do nmero de beneficirios dessa operadora no mesmo
perodo. A tabela 9 apresenta o comportamento do ndice mdio das operadoras
segundo o porte no perodo 2013-2015. Os dados mostram que, tomado o
primeiro trimestre de 2013 como referncia, houve um significativo aumento no
63. Disponvel em: <http://goo.gl/Sdf2Ek>.

Sade 167
ndice das operadoras de grande e de mdio porte e pequena reduo no ndice

das operadoras de pequeno porte.
TABELA 9
Evoluo do ndice mdio de reclamaes das operadoras, segundo porte
(mar./2013-fev./2015)
Grande porte Mdio porte Pequeno porte
Mar./2013 0,71 0,70 0,87

Nov./2013 0,97 0,82 0,97
Fev./2014 0,88 0,73 0,81
Nov./2014 1,00 0,83 0,84
Fev./2015 0,99 0,92 0,85
Fonte: ANS (2015).

Obs.: Quanto menor o nmero indicado, menos reclamaes registradas pelos consumidores na ANS.
Outras fontes confirmam essa tendncia. O ranking de atendimentos do

Idec , desde 2012, liderado pelas reclamaes relacionadas aos planos de sade,
que responderam em 2014 por 20% das demandas submetidas ao Instituto.64
As reclamaes incluem negativas de atendimento, demora ou recusas de liberao
de exame ou cirurgia, reajustes abusivos, descredenciamentos de profissionais
de sade, hospitais e laboratrios. Cabe ressaltar que nesse ranking os trs setores
que apresentaram maior frequncia de reclamaes em 2014 planos de sade,
setor financeiro e telecomunicaes dispem de rgos reguladores federais:
a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), o Banco Central e a Agncia
Nacional de Telecomunicaes (Anatel), sugerindo a fragilidade da capaci-
dade regulatria.
Outra dimenso que resulta dessa insatisfao a crescente demanda ao
Judicirio para obteno de acesso a servios que, se por um lado assegura direitos,
por outro cria problemas, sobrecarregando o Judicirio e dificultando a gesto
pblica e privada. A judicializao, que j foi objeto de audincia pblica realizada
pelo STF, integra agora a Agenda Brasil proposta pelo Senado Federal que incorporou
sugesto de avaliar a proibio de liminares judiciais que determinam o tratamento
com procedimentos experimentais onerosos ou no homologados pelo SUS.
Na esfera da Sade Suplementar, o principal problema dos consumido-
res a negativa de cobertura de procedimentos mdicos pelos planos de sade.
A tendncia tem sido a emisso de decises provisrias (liminares) por parte dos
juzes que, diante do risco decorrente da falta de tratamento oportuno, determinam
que as operadoras custeiem o tratamento do consumidor, para depois realizarem a
deciso final do processo judicial. Preocupado com a situao, o Conselho Nacional
64. Ver Planos de sade no topo dos atendimentos do Idec em 2014. Disponvel em: <http://goo.gl/h9Jw4T>.
de Justia (CNJ) recomendou aos Tribunais de Justia (TJ) e aos Tribunais

Regionais Federais (TRF) a celebrao de convnios para que mdicos e farma-
cuticos ofeream suporte tcnico aos magistrados. O monitoramento das aes
judiciais uma das principais atribuies do Frum Nacional do Judicirio para
a Sade,65 cuja principal atribuio apoiar a implantao, nos estados e no DF,
de Ncleos de Apoio Tcnico (NATs).66 Esses ncleos, formados por especialistas,
devem subsidiar os magistrados na tomada de decises nas questes relacio-
nadas ao direito sade. Mas a implementao dessa medida tem sido objeto
de questionamento. O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (TJ-SP) instituiu em
abril de 2015 o Ncleo de Apoio Tcnico e Mediao (NAT) em parceria com
a ANS, com a Associao Brasileira de Medicina de Grupo (Abramge) e com a
Federao Nacional de Sade Suplementar (FenaSade). A Assessoria ser provida
por grupo de profissionais indicados por operadoras de planos de sade e pela ANS,
cujo objetivo oferecer pareceres tcnicos sobre os casos de tratamentos solicitados por
mdicos e demandados por consumidores, opinando sobre a necessidade, adequao e
urgncia dos casos e buscando fazer conciliaes em at 24 horas entre operadoras
e pacientes. Essa estratgia de colocar as operadoras como integrantes do NAT vem
sendo questionada, por se considerar haver conflito de interesses, com o risco de
que seus pareceres faam prevalecer o interesse das operadoras, a parte reclamada
no processo e possvel r. Essa insatisfao resultou em Manifesto ao Presidente
do TJ-SP, em que diversas entidades posicionam-se contra a medida, asseve-
rando que o NAT, como est configurado, medida inadequada para a soluo
de conflitos que tratem de cobertura de procedimentos para os consumidores.
Capitaneada pelo Idec, a campanha recebeu a imediata adeso de outras entidades67e
alcanou expressiva adeso de cidados que subscreveram o documento via internet.
Em junho o TJ-SP convocou reunio com as entidades signatrias que obtiveram o
compromisso de que sero inseridas nas prximas conversaes para aperfeioar
o NAT de avaliao de casos envolvendo planos de sade. As entidades defendem que
uma mediao justa deve ser conduzida por algum neutro, ou ento por uma
cmara de mediao/conciliao em planto permanente, integrada por um
tcnico neutro, um representante de uma das partes (no caso os planos de sade)
65. Criado por meio da Resoluo no 107, de 6 de abril de 2010.

66. A implantao dos NATs uma das orientaes feitas pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ) por meio da
Recomendao no 31, de 30 de maro de 2010, e Recomendao no 36/2011.
67. Subscrevem o manifesto: Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec); Ncleo Especializado de Defesa
do Consumidor da Defensoria Pblica de So Paulo (Nudecon); Vidal Serrano Nunes Junior (procurador de justia
coordenador do Centro de Apoio Operacional Cvel e de Tutela Coletiva (CAO) Consumidor do Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo); Fundao Procon-SP; Associao das Advogadas de So Paulo; Associao Juzes para a Democracia;
Comisso de Defesa do Consumidor da OAB/SP; Associao Brasileira de Sade Coletiva (Abrasco); Aliana de Controle
do Tabagismo + Sade - ACT+; Centro de Estudos e Pesquisas de Direito Sanitrio (Cepedisa); Instituto Oncoguia;
Federao Nacional das Associaes de Prestadores de Servios de Fisioterapia (Fenafisio); Associao Brasileira de
Linfoma e Leucemia (Abrale).
Sade 169
e um representante do consumidor (rgo pblico ou entidade no governamental

de proteo e defesa do consumidor). 68
Em outra frente, a Agenda Brasil sugerida pelo Senado para enfrentamento da
crise e retomada do desenvolvimento incorporou duas propostas que atenderiam a
interesses dos planos de sade: a proposta de avaliar a proibio de liminares judiciais
que determinam o tratamento com procedimentos experimentais onerosos ou no
homologados pelo SUS69 e a de regulamentar o ressarcimento pelos associados
de planos de sade, dos procedimentos e atendimentos realizados pelo SUS.
Pela atual legislao, o ressarcimento responsabilidade das operadoras70 e
consiste na restituio, pelas operadoras de planos privados de assistncia sade,
dos custos dos servios de atendimento sade previstos nos respectivos contra-
tos e prestados a seus beneficirios e dependentes, em instituies pblicas ou
privadas, contratadas ou conveniadas, integrantes do SUS. A cobrana realizada
por meio de procedimento administrativo da ANS. Segundo a ANS, o valor
arrecadado pelo ressarcimento em 2014 atingiu R$ 393 milhes um aumento
de 114% em relao ao valor total arrecadado em 2013 e R$ 196 milhes foram
encaminhados, em 2014, para inscrio em dvida ativa. Entre os procedimentos
hospitalares mais frequentes ou que apresentaram maior crescimento entre 2010
e 2013, encontram-se os partos, a quimioterapia, os tratamentos em reabilitao,
o tratamento de pacientes sob cuidados prolongados e os transplantes.
Em maio de 2015 a ANS anunciou a incluso de procedimentos ambulatoriais,
como quimioterapia, radioterapia, hemodilise, cateterismo cardaco e cirurgia de
catarata no rol de atendimentos sujeitos a ressarcimento. Exames e terapias de alta
e mdia complexidade, identificados por meio de Autorizao para Procedimento
Ambulatorial (APAC), realizados por beneficirios de planos de sade na rede
pblica passaram a ter seus valores passveis de ressarcimento ao SUS. A cobrana
comeou imediatamente, referente ao perodo de janeiro a maro de 2014, e a
Agncia estima que a incluso das APACs significar um aumento de 149% no
volume de processos de ressarcimento ao SUS, gerando R$ 173 milhes adicionais
de cobrana. Como, durante todo o processo administrativo, a operadora poder
apresentar defesa e contestar a cobrana, possvel que a arrecadao efetiva seja
significativamente inferior, pois muitos processos administrativos caducam antes
que sejam analisados pela agncia.71
68. Ver <http://goo.gl/uZRnnR>.

69. Ver Franco (2015).
70. Conforme Artigo 32 da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998.
71. No mbito da administrao pblica federal, a prescrio definida pela Lei no 11.941/2009, de 27 de maio
de 2009, que incluiu na Lei no 9.873 o Artigo 1o-A, de teor seguinte: Art. 1o-A. Constitudo definitivamente o crdito
no tributrio, aps o trmino regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ao de execuo da
administrao pblica federal relativa a crdito decorrente da aplicao de multa por infrao legislao em vigor.
Para mais informaes, acesse <http://goo.gl/jqn6TH>.
Isso tem ocorrido com frequncia em relao s multas aplicadas pela Agncia.
Levantamento realizado pela ANS a pedido do jornal Estado de Minas, com base
na Lei de Acesso Informao, indica que entre janeiro e outubro de 2014 a
agncia aplicou 2.454 multas a planos de sade por descumprimento de regras
como a cobertura para procedimentos, sendo que mais da metade (55%)
das multas aplicadas a operadoras no foi paga. Em relao ao valor das multas,
dos R$ 302 milhes cobrados s operadoras, a agncia recebeu R$ 120 milhes,
pouco mais de um tero. A ANS, contudo, informou a recente simplificao do
fluxo de julgamento dos processos administrativos sancionados em segunda ins-
tncia, mediante a implementao da Anlise Eficiente de Processos (AEP), o que
permitiu duplicar o nmero de processos analisados: de 3.027, em 2013, para 6.212,
em 2014. A Federao Nacional de Sade Suplementar (Fena-Sade) informou que
suas associadas respeitam os prazos e normas em vigor estabelecidas pela ANS
e que o recolhimento das multas segue regras de aplicao de penalidades esta-
belecidas em lei e nos regulamentos da ANS, regras essas que preveem recursos
administrativos das operadoras a instncias superiores da agncia, quando ques-
tionada a pertinncia da infrao. Para a Associao Brasileira de Medicina
de Grupo (Abramge), o valor das multas aplicadas atualmente desproporcional e
fere qualquer princpio de razoabilidade, tendo em vista sua funo primordial de
auxiliar na fiscalizao do sistema de sade suplementar, e no o de prover fundos.
Esses posicionamentos evidenciam a grande presso que as operadoras exercem
sobre o rgo regulador que, mesmo realizando regulao considerada frgil,
objeto de forte contestao.
3.7 Gesto
3.7.1 Regionalizao
O alcance dos avanos previstos no PPA para a gesto do SUS, que envolviam
o aprofundamento e consolidao de processos de regionalizao, ficou,
no perodo 2014-2015, bastante comprometido, especialmente por questes
associadas aos mecanismos de formalizao das relaes entre as unidades federadas
e ao subfinanciamento do sistema.
O PPA 2012-2015 inclua o objetivo de Implementar novo modelo de gesto e
instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso, gesto par-
ticipativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel (0724)
entre os destinados a assegurar a implementao do programa Aperfeioamento do
Sistema nico de Sade (SUS). Entre suas metas, destacava-se a que propunha
alcanar Contrato Organizativo de Ao Pblica (Coap) assinado em 80% das
regies de sade at 2015, de que decorria a iniciativa Aprimoramento do
Pacto Federativo, com desenvolvimento do processo de contratualizao,
Sade 171
cooperao interfederativa e gesto compartilhada do SUS. O MS destacou que

ao final de 2014 apenas 5,49% das regies de sade estavam com o Coap implantado
e apontou as possveis razes do fraco desempenho: no que se refere ao Processo
de contratualizao interfederativa aprimorado, foram identificados alguns obst-
culos que necessitam ser superados para aprimorar o processo de contratualizao
interfederativa, tais como: impreciso conceitual gerando diferenas importantes
de entendimento sobre o processo; instrumento e fluxos do Coap, dentro e fora
do MS; dissociao entre o Coap e as transferncias de recursos da esfera federal
aos estados e municpios; dificuldade de internalizar a regionalizao nas polticas,
programas e sistemas de informao do MS (Brasil, 2015a).
Essas questes j foram tratadas na edio anterior do BPS e desde ento
as mudanas no processo de organizao das regies de sade restringiram-se a
alteraes em suas composies realizadas por alguns estados (TO, GO, MG,
SP, RS). Nenhum novo Coap foi efetivado at agosto de 2015.72
No debate recente, tm sido apontadas alternativas organizao e ao
modelo de gesto do SUS, sob a forma de uma a autarquia especial tripartite
(Campos, 2015) ou de consrcios intermunicipais.73 Contudo, qualquer que seja a
forma de organizao do sistema, a necessidade de ampliao do volume de recursos
e a reformulao dos modos fragmentados de transferncia dos recursos federais
para as unidades subnacionais seguem sendo o maior desafio para a garantia da
universalidade do acesso e a integralidade da ateno pelo SUS, objetivo central do
processo de regionalizao. E essas questes no se dissociam das presses recentes
j apontadas na seo 2.
No exerccio de sua responsabilidade de coordenao nacional do SUS, o MS
publicou a Portaria GM no 1.631, de 1o de outubro de 2015, que aprova critrios
e parmetros para o planejamento e programao de aes e servios de sade
no mbito do SUS. O documento rev o disposto na Portaria no 1.101/2002,
que vinha sendo utilizada at ento e representava mera atualizao nos parmetros
de produo de servios contidos na Portaria no 3.046/1982, do Instituto Nacional
de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), e busca introduzir
nova lgica de definio dos parmetros da ateno para as necessidades de sade,
trazendo elementos que embasem estimativas de oferta desejada de um rol de aes
e servios com vistas minimizao de riscos, agravos, condies clnicas ou doenas
de conjuntos populacionais.
Os parmetros de planejamento e programao de aes e servios de sade
propostos pretendem assegurar a integralidade da ateno sade e a continuidade
72. Disponvel em: <http://goo.gl/8dMQIk>. Acesso em: 16 set. 2015.

73. A experincia dos municpios com consrcios data da dcada de 1980, destinados em geral a assegurar a proviso
de servios de sade cuja existncia pressupe escala economicamente vivel.
do cuidado e orientam-se por diretrizes voltadas para a reduo das desigualdades,

a reorientao dos processos para as necessidades de sade e a regionalizao.
Abrangem as seguintes reas temticas: i) ateno gravidez, parto e puerprio;
ii) ateno s pessoas com doenas crnicas no transmissveis (DCNT); iii) eventos de
relevncia para a vigilncia em sade; iv) ateno sade bucal; v) ateno especializada;
vi) ateno hospitalar; vii) equipamentos; e viii) hematologia e hemoterapia.
3.7.2 Formao de mdicos

Outro desafio enfrentado pelo SUS, a disponibilidade de mdicos para assegurar
a universalizao da cobertura da ateno bsica, porta de entrada do sistema,
vem sendo objeto de aes desenvolvidas no mbito do Programa Mais Mdicos,
tambm j analisado no BPS 23. Seus objetivos de longo prazo incluem a amplia-
o de vagas e criao de novos cursos de medicina, a interiorizao do processo
de formao, a universalizao da residncia mdica e a nfase na formao de
especialistas em medicina geral de famlia e comunidade. Em seus dois anos de
existncia, o programa disponibilizou 18.240 mdicos em 4.058 municpios (73%
dos municpios brasileiros) e nos 34 distritos de sade indgenas, ampliando o
acesso a cuidados mdicos em reas descobertas.74
Para atender ao objetivo de aumento da disponibilidade de profissionais
foram desencadeadas medidas relacionadas ampliao de vagas de graduao e de
residncia mdica. At julho de 2015, foi autorizada a criao de quase metade (46,4%)
das vagas em cursos superiores de medicina previstas no Programa Mais Mdicos,
pelo qual o governo federal comprometeu-se a criar 11.447 novas vagas de gradua-
o at 2018. Isso corresponde autorizao de 5.306 novas vagas, sendo 1.690
em 23 novos cursos em universidades federais e 3.616 em instituies de ensino
superior privadas. O mnimo de vagas autorizadas por instituio foi de cinquenta
e o mximo de cem. Tambm foram autorizadas cem vagas para a Faculdade
Israelita de Cincias da Sade Albert Einstein, vinculada ao hospital de excelncia.
Na seleo de locais para a criao de novos cursos, foram priorizados munic-
pios no interior dos estados, prximos a reas de maior demanda por mdicos,
em todas as regies do pas. Os critrios de seleo, definidos pelo MEC e pelo
MS, estabeleceram que, para se candidatar, as cidades deveriam ter pelo menos
70 mil habitantes, no ser capital de unidade da federao, ter no mnimo cinco
leitos do SUS por aluno, possuir ao menos trs alunos por equipe de ateno bsica,
contar com leitos de urgncia e emergncia ou pronto-socorro e comprometer-se
a oferecer residncias mdicas nas especialidades prioritrias do Mais Mdicos.
Em alguns casos o cumprimento desses requisitos, como o nmero mnimo de
74. Para mais informaes, acesse: <http://goo.gl/9sWZ8v>.

Sade 173
cinco leitos por aluno, tem exigido a articulao intermunicipal para assegurar que
a regio de sade o complemente.
No primeiro edital de pr-seleo de municpios para implantao de curso de
graduao de medicina por instituies de educao superior privadas (IES privadas),
foram pr-selecionados 49 municpios, dos quais 38 (sete na regio Nordeste,
nove no Sul, vinte no Sudeste e dois no Norte), localizados em onze estados,
tiveram propostas classificadas75. O segundo edital de chamamento pblico76
de municpios para implantao de curso de graduao em medicina por IES
privadas pr-selecionou 22 municpios em oito estados, sendo cinco municpios
na regio Norte; dezesseis no Nordeste e um no Centro-Oeste. O edital afirma
que os municpios foram pr-selecionados de acordo com critrios de relevncia e
necessidade social da oferta de curso de medicina. A classificao final ser conhecida
em novembro de 2015. O resultado final da chamada pblica de mantenedoras
de instituies de educao superior do sistema federal de ensino tambm ser
conhecido em novembro de 2015.77
A meta do Programa Mais Mdicos atingir 11,5 mil novas vagas de graduao
at 2017. Tambm foi autorizada a contratao de 880 professores para atuar nas
universidades federais que abriram novas vagas nos cursos de medicina ou que
criaram novas faculdades.
Esse tema da formao profissional tem sido objeto de muito debate.
O Conselho Federal de Medicina (CFM) considera que ser difcil assegurar
qualidade formao de profissionais ampliando a oferta de cursos privados longe
dos grandes centros urbanos e que as condies da rede de servios so precrias
para assegurar adequao das prticas.78 No entanto, o MS e o MEC consideram
que essas questes esto sendo adequadamente equacionadas por intermdio das
diretrizes para orientar as relaes entre escolas de medicina e gestes locais e
estaduais do SUS, que visem garantir a qualidade das atividades prticas de ensino
executadas nos servios de sade. Essas relaes sero formalizadas por meio de
75. Edital no 3, de 22 de outubro de 2013, primeiro edital de pr-seleo de municpios para implantao de curso de
graduao em medicina por instituio de educao superior privada. Disponvel em: <http://goo.gl/1aWIbG> e Edital
no 6/2014/Seres/MEC: disponvel em: <http://goo.gl/7s7UDT>.
76. Edital MEC no 1/1/2015, segundo edital: disponvel em: <http://goo.gl/l5pkva>.
77. Edital no 6/2014/Seres/MEC. Disponvel em: <http://goo.gl/7s7UDT>.
78. O Conselho Federal de Medicina (CFM) e a Abem (Associao Brasileira de Educao Mdica) anunciaram, no final
de junho de 2015, a criao do Sistema de Acreditao de Escolas Mdicas (Saeme). A acreditao (credenciamento)
o reconhecimento formal da qualidade de servios oferecidos por uma instituio.
Contrato Organizativo de Ao Pblica Ensino-Sade (Coapes),79 e as regras foram

estabelecidas em Portaria Interministerial,80 aps consulta pblica.
3.7.3 Residncia mdica

Em agosto de 2015 foi anunciada a criao de trs mil bolsas de residncia mdica
no mbito do Programa Nacional de Apoio Formao de Mdicos Especialistas
em reas Estratgicas (Pr-Residncia), das quais duas mil sero financiadas pelo
MS e mil pelo MEC. Pelo menos 75% das bolsas sero destinadas formao de
especialistas em medicina geral de famlia e comunidade, com vistas a assegurar
profissionais para a ateno bsica universal. Norte, Nordeste e Centro-Oeste
tero prioridade na concesso das bolsas, visando a corrigir o dficit histrico de
profissionais nessas regies. Desde o incio do Programa Mais Mdicos j haviam
sido autorizadas 4.742 vagas de residncia em todo o pas. Com a criao de mais
trs mil bolsas de residncia mdica, que viabilizam a expanso da oferta de vagas
para formao, a quantidade de vagas chegar, em 2015, a 7.472 (62% da meta).
A meta do programa a criao de 12,4 mil novas vagas de residncia para formao
de especialistas, de modo a assegurar a universalizao do acesso residncia
aos graduados em medicina. Essas mudanas tm gerado mais uma frente de
conflito com as entidades mdicas e estiveram no centro dos debates do VI Frum
Nacional de Ensino Mdico, realizado em agosto de 2015. Durante o evento,
o presidente da Associao Nacional de Mdicos Residentes (ANMR) apresentou
um levantamento do sistema atual de Residncia Mdica que indicaria a existncia
de 23.399 vagas ociosas de residncia no Brasil, sendo que 26% das vagas em
residncia em medicina geral de famlia e comunidade estariam desocupadas.
O governo no precisa criar novas vagas, mas melhorar a qualidade das Residncias
existentes, defendeu. A ANMR lanou o movimento nacional pela valorizao da
residncia mdica, que defende, entre outros pontos, um plano de carreira para os
preceptores, a isonomia da bolsa residncia com os mdicos do Provab e do Mais
Mdicos e um plano de carreira dos mdicos do SUS. Durante o mesmo evento,
foi tambm apresentada proposta para a reviso do prazo estabelecido pelo governo
de oferecer vagas nas residncias mdicas no mesmo nmero de egressos em cursos
de medicina, por considerarem invivel a oferta de todas essas vagas em 2019.
Tambm foram questionadas as novas diretrizes curriculares, institudas com a
publicao da Resoluo no 3 da Cmara de Educao Superior do Conselho
Nacional de Educao, em junho de 2014, a partir dos dispositivos previstos na
Lei do Mais Mdicos.
79. Portaria Normativa MEC no 16/2014 Estabelece os parmetros para a contrapartida a ser oferecida ao Sistema
nico de Sade (SUS) para implantao e funcionamento de cursos de graduao em medicina por instituio privada.
Disponvel em: <http://goo.gl/ejrAeL>.
80. Portaria Interministerial no 285, de 24 de maro de 2015, redefine o Programa de Certificao de Hospitais de
Ensino (HE). Disponvel em: <http://goo.gl/ymbhTF>.
Sade 175
Contudo, o MS argumenta que as oportunidades de residncia esto concen-

tradas na regio Sudeste e que a fixao de mdicos nos municpios do interior e
nas outras regies depende tambm da disponibilidade de programas de residncia
nesses locais. Essa a razo pela qual o Mais Mdicos reformulou os critrios para
definio das cidades e especialidades nas quais ser autorizada a abertura de novas
vagas de residncia, independentemente do custeio pelos ministrios da Sade e
da Educao ou por qualquer outra instituio.
Considerando a durao dos cursos de graduao e da residncia mdica, a
recente implementao desses novos critrios no faculta, ainda, uma avaliao
de resultados que permita verificar em que medida repercutiram sobre as dispa-
ridades regionais.
3.7.4 Cadastro Nacional de Especialistas

A regulamentao do Cadastro Nacional de Especialistas (CNE), previsto na Lei do
Mais Mdicos, gerou mais um embate entre o governo federal e as entidades mdicas.
O cadastro considerado pelo MS ferramenta fundamental para a estratgia
de universalizao das residncias mdicas e para fornecer subsdios ao planeja-
mento de polticas pblicas que atendam s necessidades de cada regio do pas,
tais como a expanso de servios de sade de ateno especializada e a ampliao
de programas de residncia mdica. A emisso do Decreto no 8.497, de 4 de agosto
de 2015 causou grande reao das entidades mdicas que se movimentaram para
obter sua anulao a partir de mobilizao de apoios no Congresso Nacional.
O ponto inicial de discrdia eram os Artigos 2o e 3o que confeririam ao MS e ao
MEC maiores poderes para regular a formao de especialistas e definir quem
especialista, o que afrontaria, no entender das entidades, as atribuies da AMB.
As negociaes foram mediadas pelo presidente da Cmara, Eduardo Cunha,
e a iminncia de aprovao de um decreto legislativo que sustava os efeitos da
determinao presidencial levou o governo a acatar a proposta de formao de
um grupo de trabalho com a participao de representantes das entidades mdicas
(AMB, CFM e Fenam), do governo federal e da Cmara dos Deputados para elaborar
o novo decreto que definiu as bases do CNE e, segundo o CFM, eliminou as
ameaas ao processo de formao de especialistas. A nova regulamentao concre-
tizou-se no Decreto no 8.516, de 10 de setembro de 2015, que revogou o Decreto
no 8.497/2015, deu ao Artigo 2o nova redao e determinou a criao de uma
comisso mista de especialidades, vinculada ao CFM e com composio majoritria
das entidades mdicas, qual competir definir, por consenso, as especialidades
mdicas no pas. O Cadastro agregar as informaes da base de dados dos
sistemas de informao em sade do SUS, da ANS, da Comisso Nacional de
Residncia Mdica (CNRM), do CFM, da AMB e das sociedades de especialidades
a ela vinculadas. Incluir, tambm, informaes sobre as formaes e ps-graduaes
dos profissionais, que devero ser disponibilizadas regularmente pelo MEC e pelas
instituies de ensino superior.
As entidades mdicas celebraram a conquista, por considerar que suas repre-
sentaes impediram os efeitos deletrios do decreto original e trouxeram um
grande avano. Para Mauro Ribeiro, 1 o vice-presidente do CFM, ao detalhar
na lei o papel da comisso mista de especialidades, a medicina e a sociedade
saem vitoriosas, pois tero ao seu dispor um grupo fortalecido e tecnicamente
competente para discutir todas as etapas do processo que regula a formao e a
criao de especialistas no pas.
Em outras palavras, trata-se da plena recuperao pelas entidades mdicas do
poder de determinar a oferta de especialistas no mercado brasileiro em qualidade
e em quantidade. Isso reflete a fragilidade da capacidade do Estado brasileiro,
potencializada pelo ambiente de crise poltica, de regulao em torno dos interesses
de categoria profissional historicamente autorregulada.
Decreto no 8.516, de 10 de setembro de 2015
(...)
Art. 2o O Cadastro Nacional de Especialistas reunir informaes relacionadas aos profissionais mdicos com o
objetivo de subsidiar os Ministrios da Sade e da Educao na parametrizao de aes de sade pblica e de
formao em sade, por meio do dimensionamento do nmero de mdicos, sua especialidade mdica, sua formao
acadmica, sua rea de atuao e sua distribuio no territrio nacional.
Pargrafo nico. Para fins do disposto neste Decreto, o ttulo de especialista de que tratam os 3o e 4odo art. 1o
da Lei no 6.932, de 1981, aquele concedido pelas sociedades de especialidades, por meio da Associao Mdica
Brasileira AMB, ou pelos programas de residncia mdica credenciados pela Comisso Nacional de Residncia
Mdica CNRM (grifos nossos).
(...)
Art. 4o Fica estabelecida a Comisso Mista de Especialidades, vinculada ao CFM, a qual compete definir, por consenso,
as especialidades mdicas no Pas (grifos nossos).
1o A Comisso Mista de Especialidades ser composta por:
I dois representantes da CNRM, sendo um do Ministrio da Sade e um do Ministrio da Educao;
II dois representantes do CFM; e
III dois representantes da AMB.
2o Os representantes da Comisso Mista de Especialidades, definiro, por consenso, as demais competncias para
sua atuao e as regras de seu funcionamento, por meio de ato especfico.
Em 2 de outubro de 2015, o MS disponibilizou verso teste do CNE que

pretende possibilitar, no futuro, a realizao de consultas sobre a atuao, especialidade,
distribuio e formao de mdicos com registros no Brasil. A verso teste contm
informaes fornecidas pela CNRM e pelo CFM. Essa verso ainda poder ser
aprimorada por sugestes recebidas na fase de teste. A pgina definitiva est prevista
para entrar no ar em novembro de 2015.
Sade 177
3.7.5 Carreira de mdico de Estado

Vencida a batalha do CNE, as entidades mdicas mobilizam-se nacionalmente
para obter a aprovao da Proposta de Emenda Constitucional no 454/2009,
de autoria do ento deputado Ronaldo Caiado (DEM/GO), que institui e esta-
belece diretrizes para a organizao da carreira de mdico de Estado, organizada
e mantida pela Unio. Por esse dispositivo, no servio pblico federal, estadual e
municipal a medicina ser privativa dos membros da carreira nica de mdico
de Estado. O provimento ser por concurso pblico de provas e ttulos, com a
participao do respectivo rgo de fiscalizao profissional. No mbito do SUS
a carreira ser mantida pela Unio, mas com exerccio nas esferas pblicas federal,
estaduais e municipais.
O relatrio da subcomisso especial da carreira mdica da comisso de
seguridade social e famlia da Cmara dos Deputados, que ser submetido
apreciao da comisso a partir de 8 de outubro de 2015, 81 prope a aprovao
da proposta quando levada ao Plenrio da Cmara e tambm sugere a instituio
de uma carreira especial no SUS para profissionais de sade de ateno bsica e,
no apenas mdicos, em reas vulnerveis do pas, de difcil acesso ou provimento,
como forma de assegurar continuidade s aes do Programa Mais Mdicos,
que tem encerramento previsto para 2018. O relatrio tambm sugere a aprovao,
pela Cmara, do Projeto de Lei no 7.841/14, originrio do Senado Federal,
que simplifica o processo de reconhecimento de diplomas de instituies estrangeiras
reconhecidas pela excelncia tcnica. Outro projeto de lei sugerido no relatrio
prev alterao na lei do Mais Mdicos para determinar que a abertura de novos
cursos de medicina seja submetida manifestao do Conselho Nacional de Sade
antes da autorizao pelo MEC.
A PEC no 454 tambm estabelece que a remunerao do mdico respeitar
um piso profissional nacional fixado por lei e valorizar o tempo de servio e
os nveis de qualificao na rea mdica e inclui nas Disposies Transitrias
artigo determinando que lei especfica fixar a remunerao inicial da carreira
de mdico de Estado em R$ 15.187,00 (quinze mil e cento e oitenta e sete reais)
e a reajustar anualmente, de modo a preservar seu poder aquisitivo, abrindo um
precedente de constitucionalizao do valor do piso salarial e da forma de reajuste
dos mdicos. Outras categorias profissionais como professores, agentes de sade,
engenheiros, por exemplo, tm o valor do piso salarial definido por lei ou decreto.
Alm disso, o projeto estende aos mdicos de Estado as prerrogativas e garantias
especiais asseguradas ao servidor pblico estvel que desenvolva atividades exclusivas
de Estado (CF/1988, Artigo 247). A incluso da atividade do mdico como
atividade exclusiva de Estado discutvel, porque no corresponde aos conceitos
81. Ainda est em apreciao.

(e so controversos) e pode resultar em demanda de outras prerrogativas

dessa condio, alm da exigncia de avaliao de desempenho, como remuneraes
diferenciadas e gratificaes especiais, por exemplo. Ademais, essa condio de
atividade exclusiva de Estado vinculada s atribuies do cargo efetivo, no ao
vnculo dos ocupantes, o que no se aplica ao caso. A incluso nessa categoria,
hoje feita por lei, exige critrios objetivos atinentes s atribuies desses cargos,
sob pena de ferir o princpio da isonomia entre os servidores pblicos civis.82
Ademais, se a questo fosse a proteo da estabilidade, os incisos III e IV da
Emenda e a Lei no 8.112/1990,83 que dispe sobre o regime jurdico dos
servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais
j estabelecem garantias.
Esse um debate da maior relevncia para o SUS e precisaria ser conduzido
de forma mais ampla e participativa, de modo a contemplar formas mais adequadas de
reorganizao do sistema e no apenas os interesses de uma categoria que,
embora relevante, apenas uma parte do problema.
3.8 Financiamento e execuo oramentrio-financeira
3.8.1 Financiamento
Mudana na regra de vinculao de recursos da Unio para o SUS

Propostas de modificao na regra de participao dos recursos da Unio no
financiamento do SUS vm sendo feitas desde os primeiros anos de vigncia da
Emenda Constitucional no 29 de 2000 (EC no 29/2000). A emenda estabeleceu
os limites mnimos de recursos a serem aplicados, pelas trs esferas de governo,
em aes e servios pblicos de sade (ASPS). Estados e municpios deveriam
destinar pelo menos 12% e 15%,84 respectivamente, da receita de impostos e
transferncias constitucionais para o SUS. No caso da Unio, a regra para o gasto
mnimo tomou como base o valor aplicado em 1999 pelo MS, acrescido de um
crescimento real de 5% para o ano 2000 e, nos anos seguintes, a correo seria
feita pela variao nominal do PIB.
O principal legado da vinculao foi conferir maior estabilidade ao financia-
mento federal da sade. Este foi um dos motivos porque, ao ser extinta a CPMF
em 2007, com o Governo Federal perdendo receitas da ordem de quase 40 bilhes,
no houve uma crise como a observada em 1993, quando as contribuies
82. Ver Mensagem Presidencial sobre veto ao estabelecimento da condio de atividade exclusiva de Estado aos
servidores do MPU disponvel em: <http://goo.gl/Qcu2fi>.
83. Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio,
das autarquias e das fundaes pblicas federais. Artigo 22: O servidor estvel s perder o cargo em virtude de sentena
judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar no qual lhe seja assegurada ampla defesa.
84. Entre 2000 e 2004, houve uma regra de transio para a aplicao destes percentuais. O limite mnimo a ser
aplicado em ASPS nos estados e nos municpios foi de 7%, em 2000, aumentando paulatinamente nos anos seguintes
at atingir o percentual de 12% para os estados e 15% para os municpios, em 2004.
Sade 179
previdencirias deixaram de financiar a sade (Servo et al., 2011), uma vez que a
Unio tinha um valor mnimo a cumprir, independentemente da fonte de recursos
a ser utilizada.
A Emenda tambm contribuiu para um aumento dos gastos pblicos
com sade. Em 2000, correspondiam a 2,83% do PIB e, em 2014, alcana-
ram 3,93%. Esse aumento em relao ao PIB, entretanto, foi obtido principalmente
por meio da ampliao dos gastos estaduais e municipais, uma vez que estes entes
tiveram de fazer um esforo maior para se adequar EC no 29/2000. Em relao
Unio, no foi muito difcil ajustar-se nova situao uma vez que foi mantido
o patamar de gasto observado em 1999, mais um crescimento real de 5%, da
em diante, quase sempre esse crescimento ficou restrito variao nominal do
PIB. O grfico a seguir mostra como a participao dos gastos estaduais em ASPS
muda de patamar, passando de 0,53% para 1,04% do PIB. Da mesma forma, os
gastos municipais em ASPS aumentam de 0,61% para 1,22% do PIB. Por sua
vez, os gastos da Unio, apesar de apresentarem incremento em termos reais,85,86
quase no apresentaram crescimento em relao ao PIB: corresponderam a 1,69%
desse indicador, em 2000, e a 1,67%, em 2014.
GRFICO 3
Gastos com ASPS em relao ao PIB (2000-2014)
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
PIB (%)
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Unio Estados Municpios
Fonte: SPO/MS; Siops (dados extrados em 11 de agosto de 2015).

Elaborao do Ipea.
85. Entre 2000 e 2011, os estados e municpios triplicaram o volume de recursos destinados sade, passando de R$
28 bilhes para R$ 89 bilhes, o que significou um incremento de R$ 61 bilhes (sendo R$ 28 bilhes referente ao
incremento estadual e R$ 32 bilhes, ao municipal). Nesse mesmo perodo a Unio aumentou seus gastos em ASPS no
montante de R$ 31 bilhes (Piola et al., 2013).
86. A perda de receita decorrente do fim da CPMF foi progressivamente superada por meio de sucessivos aumentos de
outros tributos, especialmente imposto sobre operaes financeiras (IOF) e contribuio sobre o lucro lquido (CSLL).
A EC no 29/2000 mudou a participao relativa de cada esfera de governo no

financiamento do SUS. Entre 2000 e 2014, a participao dos estados e munic-
pios no gasto pblico total com ASPS passou de 40,2% para 57,5%, enquanto a
participao da Unio caiu de 59,8% para 42,5%.
GRFICO 4
Participao dos gastos em ASPS por esfera de governo no total de gastos em ASPS,
2000 e 2014
(Em %)
4A 2000
21,7
59,8
18,5
4B 2014
31,1
42,5
26,4

Sade 181
Observa-se, portanto, que os mecanismos de vinculao dos recursos utiliza-

dos na sade significaram um esforo muito maior para os estados e municpios:
para estes, a emenda representou um aporte crescente de recursos, tendo em vista
que a maioria dos estados e municpios, poca da aprovao da emenda (2000),
aplicava em sade um percentual inferior ao piso determinado e nos anos seguintes
no fizeram do piso um teto, como fez a Unio. Os estados, por exemplo, destinavam,
em mdia, 9,4% das suas receitas prprias para a sade em 2002, chegando a um
percentual de 13,5% em 2014. Os municpios, por sua vez, em 2000 aplicavam,
em mdia, 14% das suas receitas prprias em sade, ampliando este percentual
para 23% em 2014. Como dito anteriormente, o valor mnimo exigido desses entes
corresponde a 12% e 15% das respectivas receitas de impostos e transferncias
constitucionais ou legais.
Podemos elencar algumas explicaes para o desempenho da Unio em relao
EC no 29/2000. A primeira que o desempenho do PIB, ao qual o piso federal
ficou vinculado, apesar de ter apresentado um crescimento anual entre 1,7% (2012)
e 3,7% (2005), no perodo de 2000 a 2013, no foi suficiente para acompanhar
as necessidades crescentes do SUS. Ademais, em quase todos os anos o governo
federal restringiu-se a apenas a cumprir o piso. Naturalmente, no ultrapassar o piso
legalmente definido, transformando-o em teto de suas aplicaes, apenas ratifica o
entendimento de que sade no foi considerada prioridade durante todo esse perodo.
Esses fatores produziram o efeito concreto de praticamente congelar os recursos
federais destinados sade em relao ao PIB.
Nesse contexto, a regulamentao da EC no 29/2000, o que foi feito na Lei
Complementar no 141 de 2012, trazia consigo a expectativa de mudana na forma da
vinculao federal,com o objetivode garantirum aporte maior de recursos paraa sade.
Essa pretenso, aliada ao fato da Unio ter sido detentora de 52% da receita
pblica disponvel,87 no perodo de 2002 a 2012, levou proposta de Emenda
Popular do movimento Sade +10 (PLP no321/2013), que reivindicava a destinao
do equivalente a 10% da Receita Corrente Bruta da Unio (RCB) para a sade.
No debate legislativo, alguns substitutivos foram apresentados, entre eles o que
propunha a substituio da RCB por 18,7% da receita corrente lquida (RCL). 88
Essa proposta visava a evitar possveis contestaes legais a uma vinculao RCB,
na medida em que vrios componentes da RCB j tm destinao especfica, como os
repasses constitucionais para estados e municpios, as contribuies previdencirias
ou as contribuies para o PIS/Pasep (Piola, 2015). Ou seja, a Unio no tem a
disponibilidade total da RCB para realizar gastos.
87. Para este clculo, foram consideradas a participao da RCL no total das seguintes receitas: RCL (fonte STN) +
receita prpria de impostos e transferncias constitucionais e legais dos estados e municpios (obtidas no site do SIOPS).
88. Entre 2011 e 2014, 10% da RCB correspondia a aproximadamente 18,7% da RCL.
Apesar das 2,2 milhes de assinaturas que o projeto de iniciativa popular obteve,
tal proposta no foi acatada pelo Congresso Nacional, que mediante negociaes
entre governo e parlamento, incluiu dispositivos alterando o financiamento federal
do SUS numa Proposta de Emenda Constituio (PEC no 358/2013) que tra-
mitava no Congresso e que tinha por objeto tornar impositiva a execuo de
emendas parlamentares. Essa proposta, mais conhecida como PEC do Oramento
Impositivo, foi aprovada em fevereiro e promulgada pela Emenda Constitucional
no 86 (EC no 86/2015), de 17 de maro de 2015.
A EC no 86/2015 alterou o mtodo de clculo do piso constitucional a ser
aplicado em ASPS pela Unio e manteve as regras vigentes para os entes federados.
A partir de 2016, o piso constitucional da Unio estar vinculado RCL da
seguinte forma: em 2016, ser equivalente a 13,2% da RCL; em 2017, 13,7%;
em 2018, 14,1%; em 2019, 14,5%; e, a partir de 2020, corresponder a 15% da RCL. 89
De positivo, vale ressaltar a importncia desta EC no 86/2015 em relao ao
alcance da garantia da isonomia de critrios entre os entes federados, na medida em
que vinculou os recursos da Unio receita de arrecadao, da mesma forma que
se observa nos estados e municpios. Entretanto, o percentual proposto ficou bem
abaixo do pleito do movimento Sade +10, 10% da RCB, o que corresponderia
a 18,7% da RCL.
Vale a pena ressaltar que o gasto da Unio em aes e servios pblicos no
ano 2000, ano de incio da vigncia da EC n o 29/2000, correspondeu a 14%
da RCL. Ou seja, em 2016 e 2017, o piso estabelecido pela EC no 86/2015 ser
relativamente inferior ao percentual observado em 2000. Nos anos seguintes, a mdia
do percentual de gastos em ASPS em relao RCL foi de 12,4% (perodo de
2001 a 2013), valor um pouco inferior ao assegurado pela nova regra. Por sua vez,
em 2014, ano em que ocorreu queda nominal na arrecadao da RCL, o gasto em
ASPS correspondeu a 14,4% da RCL. Ou seja, este percentual corresponde ao
escalonamento de quase quatro anos da emenda, pois apenas em 2019 a Unio
ser obrigada a aplicar 14,5% da RCL.
89. Os percentuais previstos nesta Emenda so idnticos aos de proposta elaborada por Comisso Especial da Cmara
criada em 2012 para debater o financiamento da sade. A diferena que na proposta da Comisso era prevista a
criao de contribuio social especfica para a sade, parte no includa na PEC do Oramento Impositivo.
Sade 183
GRFICO 5
Gasto da Unio com ASPS, como porcentagem da receita corrente lquida (2000-2014)
16
Percentual da receita corrente lquida
14
12
10
6 Gasto da Unio
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ano

Elaborao do Ipea.
Outra mudana que impactou diretamente no financiamento da sade diz

respeito aos royalties do petrleo. Em 2013, a Lei no 12.858 estabeleceu que 25%
dos recursos oriundos de parcela da participao no resultado ou compensao
financeira pela explorao do petrleo e do gs natural, de reas com declarao
de comerciabilidade, a partir de dezembro de 2012, deveriam ser destinados sade90
e contabilizados como recurso adicional ao piso. Entretanto, a EC no 86/2015,
no seu Artigo 3o, determinou que tais recursos sejam contabilizados dentro do gasto
mnimo da Unio, perdendo a condio de adicionais. Clculos feitos para 2014
estimavam que esses recursos representariam no mnimo cerca de R$ 3,8 bilhes
extra piso, para a sade 91. Ademais, existem outros problemas decorrentes da
aprovao da EC no 86/2015. Em primeiro lugar, a emenda introduziu uma maior
rigidez para qualquer reviso do montante a ser aplicado pelos entes federados
em sade. Pela legislao anterior (EC no 29/2000), essa regra seria estabelecida por
lei complementar, revista a cada cinco anos. Com a EC no 86/2015, a reviso do
piso dever ser realizada por emenda constitucional, que exige qurum qualificado,
de maioria de 3/5 e dois turnos de votao na Cmara e no Senado Federal.
Outro problema decorrente da aprovao da EC no 86/2015 refere-se ao
fato de a emenda no garantir a manuteno do valor nominal empenhado no
ano anterior, em caso de queda da RCL. Esse procedimento era garantido na
Lei no 141/12, que previa que em caso de variao negativa do PIB, o valor de
90. 75% seriam destinados educao, com prioridade ateno bsica.

91. Cmara dos Deputados, Relatrio Comisso Especial destinada a discutir o Financiamento da Sade Pblica,
outubro de 2013.
que trata o caput no poder ser reduzido, em termos nominais, de um exerccio

financeiro para o outro.
A vigncia da EC no 86/2015 comea em 2016. Nesse ano, o piso da sade ser
o equivalente a 13,2% da RCL. Segundo algumas estimativas, pela regra anterior,
de aplicao da variao nominal do PIB sobre o empenhado em 2015, o piso de
financiamento federal do SUS seria de aproximadamente R$ 104 bilhes. Ainda com
base em estimativas apresentadas no Conselho Nacional de Sade (CNS), o piso
de 2016, pela EC n o 86/2015, est estimado em R$ 100,2 bilhes, 92 ou seja,
quase R$ 4 bilhes inferior ao valor de R$ 104,0 bilhes calculado pela regra anterior.
Por outro lado, as necessidades de financiamento do MS para 2016, aqui includos
os recursos necessrios para cumprir os restos a pagar de 2015 que devem onerar
o oramento do ano subsequente, mais os acrscimos do carter impositivo das
emendas parlamentares em relao a sua mdia histrica de execuo, devero alcanar
cerca de R$ 117 bilhes, com uma insuficincia oramentria estimada em
R$ 16,7 bilhes.93
Para agravar a situao, deve ser lembrado que hoje estados e municpios j
respondem por mais de 57% do financiamento do SUS e que os efeitos da crise,
refletida na diminuio dos repasses do Fundo de Participao dos Estados (FPE)
e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e na frustrao de receitas,
sobretudo do ICMs e ISS, principais fontes de recursos dessas esferas de governo,
j esto presentes.
3.8.2 Execuo oramentrio-financeira

A dotao inicial total do MS em 2014 foi de R$ 106 bilhes. Graas ao aporte de
R$ 2,3 bilhes de crditos adicionais, fechou o ano com uma dotao autorizada
de R$ 108,4 bilhes. A despesa empenhada pelo MS, que foi de R$ 101,9 bilhes,
correspondeu a 94% da despesa autorizada. Em relao aos gastos em aes e
servios pblicos de sade (ASPS), a despesa autorizada foi de R$ 97,9 bilhes,
tendo o MS empenhado R$ 92,2 bilhes (94%).
Entretanto, no Relatrio Anual de Gesto de 2014 do MS (Brasil, 2015a)
a despesa empenhada pelo MS calculada de forma diferente, uma vez que o
percentual de execuo toma por base a dotao disponvel, ou seja, o valor aps
o contingenciamento imposto pelo Ministrio da Fazenda. Nesse caso, a despesa
empenhada representou 99,6% da despesa disponvel, uma vez que o contingen-
ciamento foi de R$ 6 bilhes para a sade, tornando disponvel para o empenho
R$ 102,3 bilhes. A maior parte do contingenciamento atingiu as despesas
com ASPS, uma vez que do total de R$ 6 bilhes contingenciados, R$ 5,5 bilhes
92. Estimativa do Ministrio da Sade apresentada na reunio do Conselho Nacional de Sade de 10/9/2015.
93. Ver Ock-Reis; Funcia (2015).
Sade 185
foram referentes a esse tipo de despesa. Quando comparado ao ano anterior (2013),
a execuo de recursos em ASPS pelo MS teve um incremento de R$ 9,2 bilhes,
passando de R$ 83 bilhes, em 2013, para R$ 92,2, em 2014.
Em relao ao cumprimento do piso constitucional, destaca-se que o MS
cumpriu a Lei no 141/2012 em 2014. Nesse ano, como dito anteriormente,
o valor empenhado foi de R$ 92,2 bilhes, enquanto o piso foi estimado em
R$ 91,6 bilhes.94 Assim, mesmo considerando o valor de R$ 344 milhes de
restos a pagar cancelados que foram compensados em 2014, o MS ultrapassou o
piso em R$ 284,4 milhes. Ou seja, tambm em 2014, a execuo do MS no
ultrapassa em quase nada o mnimo.
TABELA 10
Execuo oramentria do Ministrio da Sade por GND (2014)
Valores em milhes (R$) Valores (em %)
GND Dotao Crditos Saldo Nvel de

Autorizado Empenhado Distribuio
inicial adicionais oramentrio execuo
(b) (c) do saldo
(a) (b = b a) (c = b c) (f = c / b)
1-PES 9.510,05 9.389,20 9.298,91 -120,85 90,29 99,04 2,00

3-ODC 77.312,46 80.067,12 78.165,73 2.754,66 1.901,39 97,63 33,00
4-INV 8.816,93 8.375,72 4.748,55 -441,21 63.627,17 56,69 64,00
5-IFI (%) 100,00 100,00 30,00 70,00 30,00 1,00
Total ASPS 95.739,44 97.932,05 92.243,19 2.192,60 5.688,85 94,19 100,00
Total MS 106.035,26 108.393,35 101.865,61 2.358,09 6.527,74 93,98
Disponibilidade de 92.441,80 Contingenciamento
5.490,25
empenho ASPS1 (R$) para ASPS (R$)
Disponibilidade de Contingenciamento
102.311,10 6.082,25
empenho MS1 (R$) para MS (R$)
Elaborao dos autores, com base em dados do Siga Brasil e Brasil (2015a) disponibilidade de empenho.
Nota: 1 O somatrio do GND corresponde a despesa em ASPS.
Na anlise da execuo oramentria do MS em ASPS por grupo de natureza de

despesa (GND), observa-se que os recursos no executados totalizaram R$ 5,7 bilhes
(diferena entre valor autorizado e empenhado). Destes, a maior parte (64%)
corresponde a investimentos cuja execuo atingiu apenas 57% do valor autorizado.
Nesse item, mais de R$ 3,6 bilhes deixaram de ser executados em 2014 (tabela 10).
Como pode ser visto na tabela 11, as aes que mais sofreram com o impacto do
contingenciamento esto relacionadas a investimentos na mdia e alta complexidade:
nas aes 8535 e 8933 a execuo foi de apenas 38% e 26%, respectivamente.
O contingenciamento atingiu tambm os investimentos que deveriam ter sido
94. Corresponde ao empenhado no ano anterior (2013), mais a variao nominal do PIB de 2013 em relao a 2012,
que no caso foi de 10,3%.
realizados na ateno bsica: quase R$ 940 milhes deixaram de ser investidos na

estruturao da rede de servios de ateno bsica e na construo e ampliao de
unidades bsicas de sade, apesar de os recursos terem sido autorizados (tabela 11).
TABELA 11
Execuo oramentria do Ministrio da Sade em ASPS do GND investimento (2014)
Valores em milhes (R$) Valores (em %)
Dotao Autorizado Empenhado Crditos Saldo Nvel de
GND Distribuio
inicial adicionais oramentrio execuo
(a) (b) (c) (b = b a) (c = b c) (f = c / b) do saldo
8535 Estruturao de Unidades de

3.209,38 3.260,51 1.229,08 2.031,43 2.031,43 37,70 56,01
Ateno Especializada em Sade
8581 Estruturao da Rede de Servios

1.914,50 2.037,66 1.378,13 659,53 659,53 67,63 18,18
de Ateno Bsica em Sade
12L5 Construo e Ampliao de

1.578,07 1.116,07 836,92 279,15 279,15 74,99 7,70
Unidades Bsicas de Sade - UBS
8933 Servios de Ateno s

Urgncias e Emergncias 257,22 247,57 64,86 183 182,71 26,20 5,04
na Rede Assistencial
Demais aes 2.857,76 1.713,91 1.240 474 474,35 72,32 13,08
Total 8.816,93 8.375,72 4.749 3.627 3.627,17 56,69 100,00
Elaborao dos autores, com base em dados do Siga Brasil e Brasil (2015a) disponibilidade de empenho.
A anlise da execuo dos programas oramentrios de 2014, em relao

a 2013, aponta para um crescimento real de apenas 4,4%, ou seja, R$ 3,9 bilhes
de reais. Na verdade, o crescimento expressivo apenas observado no Programa
Aperfeioamento do SUS, que foi da ordem de R$ 4 bilhes, tendo pratica-
mente todos os outros programas perdido recursos, em termos reais. A anlise
do Programa Aperfeioamento do SUS, luz dos principais programas existentes
at 2011 antes da mudana do PPA, permite observar que o aumento de gastos
neste programa foi devido, principalmente, ao incremento de recursos destinados
ateno bsica (AB), que foi da ordem de R$ 2,6 bilhes em termos reais, e
mdia e alta complexidade, que foi de R$1,8 bilho.
O aumento observado na ateno bsica corresponde aos recursos destinados
ao Programa Mais Mdicos: em 2013, foram gastos R$ 568 milhes em termos
reais com a contratao de mdicos no mbito desse programa. Em 2014, o valor
quadruplicou: foram gastos R$ 2,14 bilhes. Ou seja, a AB continua ganhando
espao dentro da poltica de sade. Em relao assistncia farmacutica e vigi-
lncia em sade, em 2014, observou-se uma queda, em termos reais, de recursos
destinados a essas reas (tabela 12).
Sade 187
TABELA 12
Valores executados em ASPS por programa (2013 e 2014)
(Em milhes de R$, 2014)1
2013 Participao (%) 2014 Participao (%) Diferena
0901 Operaes Especiais: cumprimento
75,10 0,1 153,77 0,2 78,67
de sentenas judiciais
2015 Aperfeioamento do Sistema

75.763,48 85,8 79.808,54 86,5 4.045,06
nico de Sade
Ateno bsica 16.033,07 18,2 18.645,25 20,2 2.612,18
Assistncia farmacutica 9.145,99 10,4 8.886,99 9,6 -259,00
Mdia e alta complexidade 42.240,06 47,8 44.067,07 47,8 1.827,01
Vigilncia em sade 5.016,85 5,7 4.629,01 5,0 -387,84
Demais aes 3.327,51 3,8 3.580,22 3,9 252,71
2055 Desenvolvimento Produtivo 389,08 0,4 366,94 0,4 -22,14
2065 Proteo e Promoo dos 1.090,60 1,2 1.150,30 1,2 59,70
Direitos dos Povos Indgenas
2068 Saneamento Bsico 230,30 0,3 216,56 0,2 -13,74

2069 Segurana Alimentar e Nutricional 40,80 0,0 7,66 0,0 -33,14
2115 Programa de Gesto e Manuteno
10.720,49 12,1 10.539,42 11,4 -181,07
do Ministrio da Sade
Total geral 88.309,85 100,0 92.243,19 100,0 3.933,34
Elaborao dos autores, com base nos dados do Siga Brasil.

Nota: 1 Corrigidos pelo IPCA.
4 TEMA EM DESTAQUE: O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NO SUS

O planejamento no mbito do SUS um tema que precisa ser discutido em
maior profundidade em razo de sua complexidade normativa e da capacidade de
articulao dos seus vrios produtos (planos e programaes, entre outros), a fim
de que sejam instrumentos norteadores efetivos da ao governamental.
O processo e o ciclo do planejamento da administrao pblica no Brasil esto
vinculados aos instrumentos oramentrios previstos na Constituio Federal: o Plano
Plurianual (PPA), com vigncia de quatro anos, a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA), com vigncia anual. O PPA deve trazer
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
para as despesas de capital e para as relativas aos programas de durao continuada.
A LDO abrange as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientando a elaborao
da lei oramentria anual. E, por fim, a LOA dispe sobre o oramento fiscal,
que no mbito federal, refere-se aos poderes da Unio, o oramento de investimento
das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social, com direito a voto e o oramento da seguridade social (Brasil, 1988).
Quanto ao processo de elaborao do PPA no mbito federal, inicialmente,

so definidos os macrodesafios, que so diretrizes elaboradas com base no programa de
governo e na viso estratgica que orientaro a formulao dos programas temticos
e dos programas de gesto, manuteno e servios ao Estado. O programa temtico
retrata no PPA a agenda de governo organizada pelos temas das polticas pblicas
e orienta a ao governamental; os programas de gesto so instrumentos que
classificam um conjunto de aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da
atuao governamental, bem como as aes no tratadas nos programas temticos.
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio,
e a iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da
coordenao de aes oramentrias e outras como, por exemplo, as decorrentes
da pactuao entre entes federados e entre Estado e sociedade e da integrao de
polticas pblicas. A discusso dos programas temticos se d entre o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e os ministrios executores das
polticas pblicas (Brasil, 2011a).
A integrao entre o PPA, LDO e a LOA se d por meio dos programas temticos.
A iniciativa o atributo do programa temtico que estabelece uma ligao entre
o PPA e a LOA, e as aes oramentrias so criadas com base nas iniciativas,
de forma que, para cada iniciativa, podem corresponder uma ou mais aes ora-
mentrias, assim como pode haver mais de uma iniciativa por objetivo. Os estados,
o Distrito Federal e os municpios tambm devem elaborar os respectivos PPA,
LDO e LOA. O processo interno de elaborao de cada um desses instrumentos
varia em cada ente da federao, mas o macroprocesso reproduz-se, com o envio
dos projetos de lei pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo e, subsequente,
aprovao por este ltimo, transformando-os em leis.
Na rea da sade, o plano de sade um dos produtos do planejamento
setorial e a obrigatoriedade de sua elaborao e atualizao peridica pela Unio,
estados, Distrito Federal e municpios foi instituda pela Lei Orgnica da Sade,
que estabelece ainda que a formulao da proposta oramentria do SUS seja feita
em conformidade com este instrumento (Brasil, 1990). Atualmente, o processo de
planejamento no mbito do SUS est regulamentado por portaria que prev, alm do
plano de sade, a Programao Anual de Sade (PAS) como produtos desse processo
(Brasil, 2013g). O plano de sade deve ser elaborado para o perodo de quatro
anos, observando os prazos do PPA, devendo ainda explicitar os compromissos do
governo para o setor sade e refletir as necessidades de sade da populao. No caso
dos Planos Estaduais de Sade (PES) devem tambm demonstrar a metodologia
de alocao dos recursos estaduais e a previso anual de repasse de recursos aos
municpios. A PAS o instrumento que operacionaliza as intenes expressas nos
planos de sade, tendo por objetivo estabelecer as metas anuais com previso da
Sade 189
alocao dos recursos oramentrios. Seu processo de elaborao e aprovao pelo

respectivo Conselho de Sade deve ocorrer antes do encaminhamento ao Legislativo
da LDO do exerccio correspondente.
Alm do planejamento em cada esfera de governo, no setor sade, ainda
existe o planejamento regional integrado, que deve ser feito no mbito das regies
de sade, envolvendo os trs entes federados e sob a coordenao da gesto estadual,
a fim de expressar as responsabilidades dos gestores de sade em relao populao
do territrio, evidenciando o conjunto de diretrizes, objetivos, metas, aes e
servios para a garantia do acesso e da integralidade da ateno. A regio de sade
entendida como o
espao geogrfico contnuo constitudo por agrupamentos de municpios limtrofes,
delimitado a partir de identidades culturais, econmicas e sociais e de redes de
comunicao e infraestrutura de transportes compartilhados, com a finalidade de integrar
a organizao, o planejamento e a execuo de aes e servios de sade (Brasil, 2011b).
Nesse planejamento, o mapa da sade que a descrio geogrfica da distri-
buio de recursos humanos e de aes e servios de sade ofertados pelo SUS e
pela iniciativa privada, considerando-se a capacidade instalada existente, os inves-
timentos e o desempenho aferido baseados nos indicadores de sade do sistema,
deve ser utilizado na identificao das necessidades de sade, contribuindo para o
estabelecimento das metas.
A necessidade desse processo justifica-se em razo da organizao do SUS
em uma rede regionalizada e hierarquizada. Como no possvel ofertar aes e
servios pblicos de sade de mdia e alta complexidade em todos os municpios,
a fim de garantir a integralidade da ateno sade,95 faz-se necessrio criar um
espao supramunicipal que se organize para este fim, sendo responsvel pela oferta
de servios especializados, tais como, servios de ateno oncolgica, diagnstico,
terapia renal substitutiva, entre outros. Da a origem do conceito de Rede de
Ateno Sade, que consiste no conjunto de aes e servios de sade articulados
em nveis de complexidade crescente, com a finalidade de garantir a integralidade
da ateno sade.
O acordo de colaborao entre os entes federativos para a organizao desta
rede deve ser formalizado por meio do Contrato Organizativo da Ao Pblica
da Sade (Coap), que resulta da integrao dos planos de sade dos entes da
federao constituintes da Rede de Ateno Sade, tendo como base as pactua-
es estabelecidas no mbito da Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e cuja
implementao fica a cargo da Secretaria de Sade Estadual (Brasil, 2011b). Fruto
95. A integralidade diz respeito a garantia de acesso a aes e servios de sade de promoo, preveno e recuperao
da sade nos trs nveis de complexidade da ateno sade, bsica, mdia e alta complexidade.
do planejamento regional integrado, o Coap deve conter a identificao da situao

de sade no territrio e das necessidades de sade da populao da regio de sade,
as diretrizes, os objetivos plurianuais e as metas anuais para a regio de sade,
bem como os prazos de execuo, indicadores, responsabilidades dos entes federados,
alm da Programao Geral das Aes e Servios de Sade (PGAS) (Brasil, 2013g).
A PGAS deve conter a relao das aes e servios executados na regio
de sade, observada a Relao Nacional de Aes e Servios de Sade (Renases),
a Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename) e as correspondentes
responsabilidades individuais e solidrias, o mapa de metas e a relao dos servios
de sade em cada esfera de governo, assim como as respectivas responsabilidades
pelo referenciamento do usurio (Brasil, 2011c). Tambm deve ser utilizada como
referncia para a elaborao da PGAS a Programao Pactuada e Integrada da
Assistncia Sade (PPI) e demais programaes vigentes no mbito regional.
A PPI tem por objetivo organizar a rede de servios, definir os limites financeiros
destinados assistncia da populao prpria e das referncias recebidas de outros
municpios (Brasil, 2006). Para se ter dimenso da complexidade do processo de
planejamento no SUS, no quadro 1, apresentam-se os produtos desse processo,
detalhados por periodicidade de elaborao, base territorial do planejamento,
responsabilidade pela elaborao, instncias de pactuao, instncias de aprovao
e normas que regulamentam sua formulao.
Nesse processo, por fim, para prestar contas sobre os resultados alcanados
com a execuo da PAS e orientar eventuais redirecionamentos no plano de sade,
o relatrio de gesto deve ser encaminhado pelo gestor ao conselho de sade at o dia
30 de maro do ano seguinte ao da execuo financeira para aprovao, e o relatrio
detalhado do quadrimestre anterior, que um instrumento de monitoramento e
acompanhamento da execuo da PAS, deve ser apresentado pelo gestor do SUS
at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, em audincia pblica na Casa
Legislativa do respectivo ente da federao (Brasil, 2013g).
QUADRO 1
Sade
Produtos do processo de planejamento no Sistema nico de Sade
Base
Produtos Descrio Periodicidade Elaborao Instncias de pactuao Instncias de aprovao Normas
territorial
Lei no 8.080/1990, Decreto
Plano
no 7.508/2011, Lei
Nacional Ministrio Comisso Intergesto- Conselho Nacio-
4 anos Unio Complementar no 141, de
de Sade da Sade res Tripartite (CIT) nal de Sade
Explicita os compromissos do governo para 13/1/2012 e Portaria MS/
(PNS)
o setor sade e reflete, a partir da anlise GM no 2.135, de 25/9/2013
situacional, as necessidades de sade da
Lei no 8.080/1990, Decreto
populao e as peculiaridades prprias de
Plano Estado/ Secretaria no 7.508/2011, Lei
cada esfera. Devem conter metas de sade. Comisso Intergesto- Conselho Esta-
Estadual de 4 anos Distrito estadual Complementar no 141, de
Os Planos Estaduais de Sade devero res Bipartite (CIB) dual de Sade
Sade (PES) Federal de sade 13/1/2012 e Portaria MS/
explicitar a metodologia de alocao dos
GM no 2.135, de 25/9/2013
recursos estaduais e a previso anual
de recursos aos municpios, pactuadas Lei no 8.080/1990, Decreto
Plano
Secretaria No necessria a pac- no 7.508/2011, Lei
Municipal pelos gestores estaduais e municipais. Conselho Munici-
4 anos Municpio municipal tuao, porque o escopo Complementar no 141, de
de Sade pal de Sade
de sade de atuao municipal 13/1/2012 e Portaria MS/
(PMS)
GM no 2.135, de 25/9/2013
Progra-
mao
Anual de Ministrio Comisso Intergesto- Conselho Nacio- Portaria MS/GM no
Sade do Anual Unio
da Sade res Tripartite (CIT) nal de Sade 2.135, de 25/9/2013
Ministrio
da Sade
(PAS)
Progra-
mao
Anual de Operacionaliza as intenes expressas Estado/ Secretaria
Comisso Intergesto- Conselho Esta- Portaria MS/GM no
Sade da nos planos de sade, estabelecendo as Anual Distrito estadual
res Bipartite (CIB) dual de Sade 2.135, de 25/9/2013
Secretaria metas anuais com previso da aloca- Federal de sade
Estadual de o dos recursos oramentrios.
Sade (PAS)
Progra-
mao
Anual de Secretaria No necessria a
Sade da Conselho Munici- Portaria MS/GM no
Anual Municpio municipal pactuao porque o escopo
Secretaria pal de Sade 2.135, de 25/9/2013
de sade de atuao municipal
Municipal
de Sade
(PAS)
191
(Continua)
(Continuao)
192
Base
territorial
No necessria a aprova-
Mapa da No necessria a pactuao
o do documento, porque Decreto no 7.508/2011
Sade Ministrio porque se trata de um
Anual Nacional utilizado para a elaborao e Portaria MS/GM no
Nacional da Sade levantamento no mbito de
do plano de sadee a pro- 2.135, de 25/9/2013
(MSN) atuao de cada rgo
gramaoanualde sade
Orienta a elaborao do plano de sade e
da programao anual de sade. Descreve No necessria a aprova-
a distribuio de recursos humanos e de Secretaria o do documento, porque Decreto no 7.508/2011
Sade porque se trata de um
aes e servios de sade ofertados pelo Anual Regional estadual utilizado para a elaborao e Portaria MS/GM no
Regional levantamento no mbito de
SUS e pela iniciativa privada, consideran- de sade do plano de sadee a pro- 2.135, de 25/9/2013
(MSR) atuao de cada rgo
do-se a capacidade instalada existente, os gramaoanualde sade
investimentos e o desempenho aferido a No necessria a aprova-
Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 24 | 2016

Mapa da partir dos indicadores de sade do sistema. No necessria a pactuao
Estado/ Secretaria o do documento, porque Decreto no 7.508/2011
Sade Deve ser utilizado na identificao das porque se trata de um
Anual Distrito estadual utilizado para a elaborao e Portaria MS/GM no
Estadual necessidades de sade, contribuindo para o levantamento no mbito de
Federal de sade do plano de sadee a pro- 2.135, de 25/9/2013
(MSE) planejamento integrado dos entes federativos atuao de cada rgo
gramaoanualde sade
e para o estabelecimento de metas de sade.
Secretaria o do documento, porque Decreto no 7.508/2011
Sade porque se trata de um
Anual Municpio municipal utilizado para a elaborao e Portaria MS/GM no
Municipal levantamento no mbito de
de sade do plano de sadee a pro- 2.135, de 25/9/2013
(MSM) atuao de cada rgo
gramaoanualde sade
A vigncia varia de
Identifica a situao de sade no territrio e
Contrato acordo com a pactuao Secretaria
as necessidades de sade da populao, as O Coap assinado pelos
Organi- feita no mbito do estadual Comisso Intergestores Regio-
diretrizes, os objetivos plurianuais e as metas chefes do executivo (Prefei- Decreto no 7.508/2011
zativo estado. Se a vigncia for Regio de de sade e nal (CIR), Comisso Intergesto-
anuais para a Regio de Sade, bem como os tos e Governador), Secret- e Portaria MS/GM no
da Ao superior a um ano deve Sade Secretarias res Bipartite (CIB) e Comisso
prazos de execuo, indicadores, responsabilida- rios Municipais e Estadual da 2.135, de 25/9/2013
Pblica prever aditamentoanual municipais Intergestores Tripartite (CIT)
des dos entes federados, alm da Programao Sade e Ministro da Sade
da Sade para refletir as metas de sade
Geral das Aes e Servios de Sade (PGAS).
pactuadas a cada ano
Integra o Coap e formaliza a cooperao entre
os entes pblicos na prestao de servios
de sade e respectiva remunerao para as
unidades pblicas de sade, hospitalares e Portaria GM/MS no 699, de
Protocolo Secretaria Como parte do Coap, pac-
ambulatoriais especializadas, situadas no No necessria a aprova- 30 de maro de 2006, Porta-
de Coo- estadual tuado no mbito da: Comisso
territrio de um municpio, que esto sob a A vigncia varia de o formal do documento, ria GM/MS no 161, de 21 de
perao Regio de de sade e Intergestores Regional (CIR),
gerncia de determinada esfera administrativa e porque compe o Coap. janeiro de 2010, Resoluo
entre Entes acordo com o Coap Sade Secretarias Comisso Intergestores
gesto de outra, definindo o papel da unidade Alteraes do PCEP vigente CIT no 3, de 30 de janeiro
Pblicos municipais Bipartite (CIB) e Comisso
no sistema municipal e locorregional, o perfil dos implicam alteraes do Coap de 2012 e Resoluo CIT n o
(PCEP) de sade Intergestores Tripartite (CIT)
servios a serem ofertados por meio de metas 4, de 19 de julho de 2012
fsicas e qualitativas, de acordo com as neces-
sidades de sade da populao, bem como os
mecanismos de acompanhamento e avaliao.
(Continua)
(Continuao)
Sade
Base
territorial
Unidade No necessria a pactuao,
Integra o Protocolo de Cooperao entre
Plano de sade e porque a proposio de metas e No necessria a aprova- Portaria GM/MS no 161,
Entes Pblicos (PCEP) e feito para cada
Operativo Unidade Secretaria de recursos feita conforme a reali- o formal do documento, de 21 de janeiro de 2010
unidade de sade que o integre, exceto Anual
Anual de sade sade a qual dade de cada unidade de sade porque compe o PCEP, que e Resoluo CIT no 4, de
complexos hospitalares, contendo as
(POA) esta unidade e respectiva secretaria de sade. por sua vez compe o Coap 19 de julho de 2012
metas fsicas assumidas pela Secretaria.
faz parte Alm disso, o POA integra o PCEP
Integra o Coap e deve conter a relao das
aes e servios executados na Regio de
Programa- Sade, observada a Relao Nacional de Secretaria Como parte do Coap pactuada
o Geral Aes e Servios de Sade (Renases), a estadual no mbito da: Comisso
o formal do documento,
das Aes Relao Nacional de Medicamentos Essenciais Regio de de sade e Intergestores Regional (CIR), Portaria MS/GM no
Anual porque compe o Coap.
e Servios (Rename) e as correspondentes responsabilida- Sade Secretarias Comisso Intergestores 2.135, de 25/9/2013
de Sade municipais Bipartite (CIB) e Comisso Alteraes da PGAS vigente
des individuais e solidrias, o mapa de metas e
implicam alteraes do Coap
(PGAS) a relao dos servios de sade em cada esfera de sade Intergestores Tripartite (CIT)
de governo, assim como as respectivas respon-
sabilidades pelo referenciamento do usurio.
Secretaria Como parte da PGAS,que integra No necessria a
estadual o Coap, pactuado no mbito aprovao do documento
Mapa de Decreto no 7.508/2011
Integra a PGAS e apresenta as metas de sade Regio de de sade e da: Comisso Intergestores porque compe a PGAS,que
Metas Anual e Portaria MS/GM no
definidas no planejamento regional integrado. Sade Secretarias Regional(CIR),ComissoInter- por sua vez compe o Coap.
(MM) 2.135, de 25/9/2013
municipais gestores Bipartite (CIB) e Comis- Alteraes da PGAS vigente
de sade so Intergestores Tripartite (CIT) implicam alteraes do Coap
Para os estados e municpios que no
Progra- assinaram o Coap, o instrumento principal No necessria a aprova-
No mnimo a cada
mao de organizao da rede de aes e servios Secretaria o formal do documento.
gesto estadual (4
Pactuada e de sade. utilizada como referncia para a estadual Aps pactuao na CIB,
anos), com revises
Integrada elaborao da PGAS (quando o Coap foi assi- Regio de de sade e Comisso Intergesto- a Secretaria Estadual de Portaria MS/GM no
peridicas. No incio
da nado), organiza a rede de servios, define os Sade Secretarias res Bipartite (CIB) Sade e do Distrito Federal 1.097, de 22/5/2006
da gesto municipal
Assistncia limites financeiros destinados assistncia da municipais encaminha Secretaria
deve ser feita reviso
Sade populao prpria e das referncias recebidas de sade de Ateno Sade do
da PPI estadual
(PPI) de outros municpios. O documento final do Ministrio da Sade a PPI
processo de elaborao a PPI estadual.
o documento que, com base no processo
Termo de de Programao Pactuada e Integrada, deve Secretaria Comisso Intergestores
Como est baseado assinado pelo Secretrio
Compro- conter as metas fsicas e oramentrias das estadual Bipartite (CIB) - quando o TCGA
na PPI, a periodicidade Municipal de Sade, pelo
misso para aes a serem ofertadas nos municpios de Regio de de sade e interestadual, as Comisses Portaria MS/GM no
de sua elaborao Coordenador Municipal
Garantia referncia, que assumem o compromisso de Sade Secretarias Intergestores Bipartite dos 1.097, de 22/5/2006
e reviso est da CIB e pelo Coorde-
de Acesso atender aos encaminhamentos acordados municipais estados envolvidos precisam
vinculada a da PPI nador Estadual da CIB
(TCGA) entre os gestores para atendimento da de sade aprovar o documento
populao residente em outros municpios.
193
O grande desafio do planejamento no SUS consiste na coordenao dos

diferentes atores, instncias, prazos e instrumentos, em um processo ascendente,
do nvel local at o federal, conforme estabelece a Lei Orgnica da Sade
(Lei no 8.080/1990). Aps 22 anos desde sua definio, tal procedimento ainda
no tinha sido implantado, e o Decreto no 7.508/2011 retoma a necessidade de
ascendncia nesse processo, dispondo sobre a compatibilizao das necessidades
das polticas de sade com a disponibilidade de recursos financeiros no mbito dos
planos de sade, os quais devem ser resultado do planejamento integrado
dos entes federados. Ainda segundo esse dispositivo, o planejamento da sade
em mbito estadual deve ser realizado de maneira regionalizada, a partir das
necessidades dos municpios, considerando o estabelecimento de metas de sade.
Contudo, mesmo aps a publicao do referido decreto, no se teve xito em
implementar a ascendncia do planejamento e, como pode ser visto no quadro 1,
foram acrescidos novos produtos e instrumentos de contratualizao no mbito
regional entre estados e municpios, os quais tornaram o processo mais complexo.
As dificuldades advindas dessas mudanas podem explicar por que, desde 2011
at o momento, somente os estados do Cear e do Mato Grosso do Sul, com os
municpios de suas respectivas regies de sade, assinaram o Coap. 96 Como a
Norma Operacional da Assistncia Sade (Noas), que estabelecia o processo de
regionalizao e seus instrumentos no SUS foi revogada (Brasil, 2012e), na prtica,
24 estados, seus municpios e o Distrito Federal esto organizando a rede de aes
e servios de sade com base na PPI, e os compromissos de atendimento das
populaes pelos municpios com maior capacidade esto sendo firmados com a
assinatura do Termo de Compromisso para Garantia de Acesso. Tal situao por
si s sinaliza para a necessidade de o Ministrio da Sade tentar compreender as
barreiras para adeso ao Coap, uma aposta sua muito forte para a gesto desde 2011 e,
se for o caso, reformular o processo de planejamento, em parceria com o Conselho
Nacional de Secretrios de Sade (Conass) e o Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Sade (Conasems), com o objetivo de simplificar seus instrumentos
e produtos no mbito regional.
Para alm da complexidade instrumental e de procedimentos, o que pode
contribuir para elevado grau de engessamento burocrtico, uma questo que precisa
ser ponderada que o Coap deixa as responsabilidades de cada ente da federao
mais explcitas e isso pode no ser interessante para alguns gestores, especialmente em
um contexto de judicializao da sade em que as responsabilidades dos entes
quanto oferta de bens e servios de sade so pouco consideradas em nome da
responsabilidade solidria da garantia do direito sade.
96. Os contratos podem ser consultados no Portal Sade: Ministrio da Sade. Contrato Organizativo da Ao Pblica
da Sade Assinados. Disponvel em: <http://goo.gl/8dMQIk>. Acesso em: 16 set. 2015.
Sade 195
Outra dificuldade para o planejamento ascendente no SUS reside nos dife-

rentes tempos da gesto nas esferas de governo. A ascendncia do planejamento
pressupe que as necessidades de sade e prioridades para a ao governamental
sejam coordenadas do nvel municipal ao federal, sendo refletidas nos planos de
sade e demais produtos desse processo. Isso particularmente difcil no caso
brasileiro, uma vez que o incio da gesto municipal se d quando as gestes
estadual e federal j contam dois anos. Os planos de sade dos estados e da Unio
j foram elaborados para um perodo de quatro anos no ano anterior ao incio da
nova gesto nos municpios e, dessa forma, dificilmente sero modificados.
Adiciona-se como desafio no processo de planejamento da sade, a arti-
culao intragovernamental coordenao interfederativa. Para exemplificar,
no Ministrio da Sade, diferentes unidades administrativas so responsveis
por tratar o planejamento no mbito do SUS. A Secretaria Executiva respon-
svel por coordenar e apoiar as atividades de planejamento e de oramento no
Ministrio da Sade sendo que, no seu mbito, a Subsecretaria de Planejamento
e Oramento (SPO) planeja, coordena e supervisiona a execuo das atividades
relacionadas aos sistemas federais de planejamento e de oramento no mbito
do ministrio. Por sua vez, o Departamento de Monitoramento e Avaliao
do SUS (Demas) coordena os processos de elaborao, implantao e implementao
de normas, instrumentos e mtodos necessrios ao fortalecimento das prticas de
monitoramento e avaliao do SUS, o que na prtica tem se traduzido, inclusive,
na coordenao do processo de planejamento estratgico do Ministrio da Sade,
com subsequente monitoramento de metas e produtos.
Do ponto de vista das demais esferas de governo, a discusso sobre o planeja-
mento tem sido feita pela Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP),
por meio do Departamento de Articulao Interfederativa (DAI), que subsidia
os processos de elaborao de diretrizes e implementao de instrumentos e
mtodos para o fortalecimento das relaes interfederativas e da gesto estratgica
e participativa nas trs esferas de governo, alm de planejar, coordenar e articular
o processo de negociao e de contratualizao entre os entes federados, a exemplo
do Coap. E, por fim, a Secretaria de Ateno Sade (SAS) que, por meio do
Departamento de Regulao, Avaliao e Controle de Sistemas (Drac), define e
coordena sistemas de redes integradas de aes e servios de sade, sendo responsvel
pelo processamento da Programao Pactuada e Integrada (PPI), apoio aos estados,
municpios e Distrito Federal no planejamento e controle da produo, alocao e
utilizao dos recursos de custeio da ateno de mdia e alta complexidade e
coordenao das aes de desenvolvimento da metodologia de programao geral
das aes e servios de sade (Brasil, 2013e). importante lembrar que para alm
do processo na sade, tambm h toda articulao da sade com os demais rgos
na mesma esfera de governo, envolvidos com a elaborao do PPA e da LOA.
Isso d uma ideia do quo difcil a coordenao desse processo e,

por isso mesmo, o Ministrio da Sade tem se empenhado para compatibilizar
as prioridades de ao em seus diferentes produtos do processo de planejamento,
por meio da produo de manuais para seu pblico interno (Brasil, 2015p e 2015o).
Tal esforo resultou, por exemplo, em alta compatibilizao entre os objetivos
propostos no PPA 2012-2015, em relao s diretrizes do Plano Nacional de Sade,
do mesmo perodo, ainda que conste uma divergncia em documento publicado
pelo prprio rgo. No PPA foram definidos treze objetivos que se desdobraram
em 94 iniciativas para o programa temtico 2015 Aperfeioamento do Sistema
nico de Sade (Brasil, 2012a), enquanto o Ministrio da Sade atribui ao
PPA vigente a existncia de dezesseis objetivos e 123 iniciativas (Brasil, 2013f),
enfatizando que houve alinhamento entre o PPA federal, seu planejamento
estratgico e o Plano Nacional de Sade (PNS). Essa informao quantitativa
tambm no confirmada no aplicativo Mais Brasil, que apresenta nmero de
objetivos e de iniciativas em consonncia ao previsto no PPA. No PNS 2012-2015
foram estabelecidas quatorze diretrizes com o propsito de aperfeioar o SUS,
valendo, entretanto, observar que no PNS a Diretriz 6 (Implementao do
subsistema de ateno sade indgena, articulado com o SUS, baseado no
cuidado integral, com observncia s prticas de sade e s medicinas tradicionais,
com controle social, e garantia do respeito s especificidades culturais) no tem
correspondncia nos objetivos declarados no PPA.
Verifica-se, assim, que a despeito dos esforos para aperfeio-lo, o processo de
planejamento no SUS ainda se apresenta fragmentado, no s em cada esfera
de governo, mas entre as esferas de governo, e muito longe de um efetivo fluxo
ascendente para definio de prioridades para a ao governamental, conforme esta-
belecem a Lei no 8.080/1990 e o Decreto no 7.508/2011. A complexidade dos fluxos,
o nmero de produtos elaborados pelos gestores, os tempos diferentes de incio
das gestes federal, estadual e municipal, bem como a forma de contratualizao
das responsabilidades pela oferta de aes e servios de sade so fatores que
podem contribuir para a baixa capacidade de coordenao e de coeso sistmica no
estabelecimento de objetivos e metas, assim como para a definio de responsabi-
lidades compartilhadas para o seu alcance em toda a federao. E, por isso mesmo,
podem ser objeto de reflexo visando reformulao e ao aperfeioamento das
polticas ora estabelecidas para orient-lo.
Sade 197
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WHO WORLD HEALTH ORGANIZATION. The Rational use of drugs:
report of the conference of experts. Nairbi, 25-29, nov.1985. Geneva: WHO; 1987.
CAPTULO 4
EDUCAO
1 APRESENTAO
Este captulo tem como propsito principal o acompanhamento da poltica educacio-
nal brasileira, que agora passa a ser pautada pelo Plano Nacional de Educao (PNE),
institudo pela Lei no 13.005, sancionada em 25 de junho de 2014. Em razo disso,
esta edio constitui um ponto de inflexo em relao estrutura, at ento, uma
vez que o foco da anlise recai sobre os desafios colocados pelo PNE, consubs-
tanciados em metas. Em um primeiro momento, buscou-se avaliar a factibilidade
dessas metas, tendo-se em conta os principais fatores intervenientes e os programas
e aes existentes. Com base nessa abordagem, buscou-se estimar os esforos que
devero ser empreendidos para o alcance de cada meta. Alm disso, na seo inicial
Fatos relevantes , faz-se a discusso sobre o redesenho do Financiamento Estudantil
(Fies) e seus impactos no setor da educao superior privada e, ao final, na seo
Tema em destaque, tem-se como objeto de anlise o regime de colaborao entre
os entes federados, aqui considerado como condio sine qua non para o alcance
de boa parte das metas do PNE.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Redesenho do Financiamento Estudantil (Fies) e impactos no setor privado

O aumento contnuo e acelerado dos contratos de financiamento do Fies,
nos ltimos anos, elevou substancialmente os gastos sob esta rubrica, sofreu forte
inflexo no incio de 2015, em face da nova conjuntura macroeconmica do pas,
e levou o Executivo federal a promover o chamado ajuste fiscal.
Assim como ocorreu em relao aos gastos pblicos de uma maneira geral,
os dispndios sob a rubrica do Fies tiveram crescimento bastante elevado, a partir
de 2010, muito acima da prpria expanso da educao superior privada. Com isso,
cresceu de forma substancial a quantidade de beneficirios do Fies em relao ao
universo de estudantes matriculados nas IES privadas.
TABELA 1
Evoluo do nmero de contratos do Fies, das matrculas e dos ingressantes em
cursos de graduao presenciais nas IES privadas Brasil (2010-2014)
2010 2011 2012 2013 2014 Var. (%)
Matrculas nas IES privadas 3.987.424 4.151.371 4.208.086 4.374.431 4.664.542 17,0
Contratos ativos do Fies 531.987 623.241 914.195 1.551.956 1.910.718 259,2
Total de matrculas (%) 13,3 15,0 21,7 - 41,0 -
Ingressantes 1.181.650 1.260.257 1.508.295 1.494.490 1.658.350 40,3
Contratos novos do Fies 76.165 154.250 377.780 559.905 732.243 861,4
Total de ingressantes (%) 6,4 12,2 25,0 37,5 44,2 -
Fontes: Inep/MEC ([s.d.]); MEC/Sesu/Fies (2015).

Elaborao da Disoc/Ipea.
Conforme mostrado na tabela 1, as matrculas no setor privado registraram

crescimento de cerca de 17% no perodo 2010-2014, mas os gastos com o Fies
tiveram aumento de 454%, o que permitiu que o nmero de contratos ativos
fosse ampliado em 259%, no mesmo perodo. Quando se consideram apenas os
ingressos de estudantes e os contratos novos, verifica-se que as diferenas entre
as taxas de crescimento entre ambos tornam-se ainda maiores. Se, no primeiro
caso, o aumento foi de 40%, em relao aos contratos novos, houve crescimento
de 861%. Com isso, os contratos firmados em 2014 correspondiam a cerca de
44% do total de ingressantes nas IES privadas. A ttulo de comparao, em 2010
a proporo era de apenas 6%.
Certamente, esse crescimento exponencial de beneficirios do Fies foi decorrente
das mudanas introduzidas neste programa, tornando-o bastante vantajoso para os
contratantes, especialmente no que se refere reduo da taxa de juros, que passou
a ser negativa, quando se tem por referncia os ndices inflacionrios do perodo.1
Assim, com uma taxa de juros de 3,4%, o Fies tornou-se atrativo inclusive para
aqueles que dispunham de recursos financeiros suficientes para custear os estudos.
Alm disso, o prazo de amortizao foi ampliado para at trs vezes o perodo
de utilizao do financiamento, acrescido de doze meses, bem como o perodo de
carncia para o incio da quitao do emprstimo, que foi estendido para 18 meses.
Anteriormente, o prazo de amortizao era de duas vezes o perodo contratado,
acrescido de doze meses, com carncia de apenas seis meses.2
No intuito de adequar as receitas disponveis, que foram submetidas a elevados
cortes oramentrios, demanda ampliada nos ltimos anos, foram estabelecidos
1. At ento, a taxa era de 3,5% ao ano (a.a.), apenas para os cursos considerados prioritrios (cursos superiores de tecnologia,
licenciaturas em fsica, qumica, matemtica e biologia, cursos de medicina, engenharia e geologia), e de 6,5% a.a. para os demais.
2. Conforme disposto no Decreto no 7.790/2012.
Educao 205
critrios para a seleo dos novos contratos. Para os alunos, a exigncia de nota
mdia mnima de 450 pontos no Enem e de nota na redao diferente de zero.
Por sua vez, a distribuio das vagas disponveis s instituies de ensino passou
a ser feita com base nos conceitos obtidos pelos cursos no Sistema Nacional de
Avaliao de Cursos (Sinaes). Desse modo, foram estabelecidas cotas de contratos
por instituio de ensino, tendo-se como referncia o retrospecto do ano anterior.
Por fim, limitou-se em 6,41% a correo no valor dos financiamentos, como forma
de coibir aumentos abusivos das mensalidades praticadas pelas instituies de ensino.
Alm dessas mudanas j introduzidas, o ministro da Educao anunciou
que as vagas a serem ofertadas no segundo semestre de 2015 tambm levaro em
conta as seguintes prioridades: cursos com notas 5 e 4; reas de interesse social
e econmico, como engenharia, formao de professores e sade e regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste (exceto o Distrito Federal).
A consequncia imediata das novas regras, resultante desse redesenho do
programa e das restries oramentrias, foi a reduo na oferta de novos contratos
de financiamento para 2015. Se, no ano anterior, haviam sido firmados cerca de
732 mil novos contratos, neste ano a previso de se atingir apenas 314 mil.
Com isso, as IES privadas esto adotando medidas mais agressivas, no sentido
de reduzir a evaso e ampliar a captao de novos estudantes, uma vez que boa parte de
suas matrculas vinha sendo custeada diretamente e indiretamente pelo governo federal,
por intermdio do Fies e do Programa Universidade para Todos (ProUni).
Exemplos dessas medidas ocorrem principalmente entre os grandes grupos educacionais,
entre os quais a Universidade Paulista (Unip), que passou a parcelar de 30% a 50%
do valor da mensalidade, sem cobrana de juros. Alm disso, estabeleceu acordo com
uma instituio financeira para oferecer financiamento direto a estudantes, por meio
do qual a maior parcela do juro seria custeada pela Universidade.
Algo semelhante vem ocorrendo entre empresas listadas na Bolsa de Valores
de So Paulo (Bovespa), cujos efeitos dos cortes no Fies j se fazem notar.
A Anima Educao, que ao final de 2014 atendia cerca de 71 mil estudantes
de graduao, registrou queda de 22% no contingente de novos estudantes em
cursos de graduao presencial, no processo seletivo do meio do ano de 2015,
de acordo com a matria publicada no jornal Valor Econmico, em 10/11/2015.
Por sua vez, na Estcio de S, no Rio de Janeiro, houve aumento da evaso entre
alunos veteranos, cujo dado foi publicado em matria deste mesmo peridico,
em 9/11/2015. Nesse caso, a proporo de estudantes que no renovaram suas matrculas
no terceiro semestre deste ano foi 30% maior que a registrada doze meses atrs.
Portanto, so exemplos que evidenciam impactos do redesenho do Fies no
mercado de educao superior privada entre as maiores empresas do setor, talvez pelo
fato de serem elas as maiores beneficirias, em termos absolutos e relativos, de recursos
oriundos do Fies. No entanto, trata-se de uma situao que somente poder ser
completamente avaliada quando estiverem disponveis dados de pesquisas como
a Pnad 2015 ou o Censo da Educao Superior desse mesmo ano, tendo em
vista que as matrculas esto dispersas por cerca de 2,1 mil instituies de ensino
privadas que, em sua maioria, no disponibilizam informaes dessa natureza.

O PNE, a viger entre 2014 e 2024, dever tornar-se o principal termmetro
da poltica educacional brasileira neste perodo. Via de regra, contempla metas
bastante ousadas, tanto em termos da complexidade de fatores que interferem no
seu alcance, quanto em relao aos esforos financeiros que sero demandados.
Cabe lembrar que sua tramitao no Congresso Nacional prolongou-se por cerca
de trs anos, em grande medida, pela falta de consenso em torno da fixao de
meta para os investimentos pblicos em educao, como proporo do produto
interno bruto (PIB). Conforme estabelecia a proposta original encaminhada pelo
Poder Executivo, tais investimentos deveriam atingir 7% do PIB ao final da vigncia
do PNE. Trata-se de um percentual que havia sido aprovado no PNE anterior,
mas que sofreu veto presidencial. Por sua vez, os movimentos sociais vinculados
educao propuseram percentual de 10%, com base em estudos relacionados
com o custo aluno-qualidade, tendo logrado a adeso da maioria dos congressistas.
Diante dessa conquista histrica, considerada condio necessria para o
alcance das metas fsicas contidas no novo PNE, o desafio que ora se coloca o de
concretizar sua aplicao, especialmente quando se tem em conta uma conjuntura
econmica de recesso e um cenrio de baixo crescimento para os prximos anos.
Algumas dificuldades j haviam sido apontadas em estudos sobre como assegurar os
recursos necessrios para o cumprimento das metas contidas no Plano, a comear pela
existncia ou no de novas fontes de recursos para viabilizar os investimentos pblicos
adicionais que, segundo estimativas em valores de 2011, somariam cerca de R$ 162 bilhes.
Para alm do desafio de assegurar os recursos financeiros, deve ter-se em conta
as limitaes e os entraves no campo da gesto, especialmente quando se tem em
conta a baixa capacidade de execuo e a carncia de pessoal qualificado de boa parte
dos municpios brasileiros. Para esses casos, no ser suficiente que se assegure a
complementao de recursos financeiros, mediante transferncias intergovernamentais,
como tambm ser imprescindvel o fortalecimento de um regime de colaborao
capaz de superar essa baixa capacidade de execuo de programas e aes.
O PNE 2014-2024 composto de vinte metas, que podem ser classificadas
segundo os nveis de ensino abrangidos e/ou objetivos ou tipos de interveno aos
quais se referem. No quadro 1, a seguir, so apresentados os enunciados destas metas,
bem como sua classificao segundo estes dois critrios.
Educao 207
QUADRO 1
Metas do PNE 2014-2024: nveis de ensino e objetivos a serem atingidos
Meta Enunciado Nvel/modalidade Objetivos
Universalizar, at 2016, a educao infantil na pr-escola para as crianas de 4 (quatro) a 5 (cinco)
1 anos de idade e ampliar a oferta de educao infantil em creches de forma a atender, no mnimo, Educao infantil Acesso/oferta
50% (cinquenta por cento) das crianas de at 3 (trs) anos at o final da vigncia deste PNE.
Universalizar o ensino fundamental de 9 (nove) anos para toda a populao de 6 (seis) a 14 (quatorze) Acesso/oferta;
anos e garantir que pelo menos 95% (noventa e cinco por cento) dos alunos concluam essa etapa na Ensino desempenho/
2 fundamental
idade recomendada, at o ltimo ano de vigncia deste PNE. resultados
Universalizar, at 2016, o atendimento escolar para toda a populao de 15 (quinze) a 17 (dezessete) Ensino mdio/
3 anos e elevar, at o final do perodo de vigncia deste PNE, a taxa lquida de matrculas no ensino mdio ensino Acesso/oferta
para 85% (oitenta e cinco por cento). fundamental
Universalizar, para a populao de 4 a 17 anos com deficincia, transtornos globais do
desenvolvimento e altas habilidades ou superdotao, o acesso educao bsica e ao atendimento
educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a garantia de sistema Educao especial/
4 educao bsica Acesso/oferta
educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou servios especializados,
pblicos ou conveniados.
Ensino Desempenho/
5 Alfabetizar todas as crianas,no mximo,at o final do 3 (terceiro) ano do ensino fundamental. fundamental resultados
Ensino
Oferecer educao em tempo integral em, no mnimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas pblicas,
6 fundamental/ Acesso/oferta
de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos(as) alunos(as) da educao bsica. ensino mdio
Ensino
Fomentar a qualidade da educao bsica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo fundamental/ Desempenho/
7 escolar e da aprendizagem de modo a atingir as seguintes mdias nacionais para o Ideb. resultados
ensino mdio
Elevar a escolaridade mdia da populao de 18 a 29 anos, de modo a alcanar, no mnimo, 12 anos
de estudo no ltimo ano de vigncia deste plano, para as populaes do campo, da regio de menor Educao bsica/ Aumento da
8 escolaridade no pas e dos 25% mais pobres, e igualar a escolaridade mdia entre negros e no negros educao superior escolaridade
declarados fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Elevar a taxa de alfabetizao da populao com 15 anos ou mais para 93,5% at 2015 e,at o Educao de Aumento da
9 final da vigncia deste PNE, erradicar o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de
analfabetismo funcional. jovens e adultos escolaridade
Oferecer, no mnimo, 25% das matrculas de educao de jovens e adultos, nos ensinos fundamental Educao
10 e mdio, na forma integrada educao profissional. profissional tcnica Acesso/oferta
Triplicar as matrculas da educao profissional tcnica (EPT) de nvel mdio, assegurando a qualidade da Educao
11 oferta e pelo menos 50% da expanso no segmento pblico. profissional tcnica Acesso/oferta
Elevar a taxa bruta de matrcula na educao superior para 50% (cinquenta por cento) e a taxa lquida
para 33% (trinta e trs por cento) da populao de 18 (dezoito) a 24 (vinte e quatro) anos, assegurada a
12 qualidade da oferta e expanso para, pelo menos, 40% (quarenta por cento) das novas matrculas, Educao superior Acesso/oferta
no segmento pblico.
Elevar a qualidade da educao superior e ampliar a proporo de mestres e doutores do corpo docente Padro de
13 em efetivo exerccio no conjunto do sistema de educao superior para 75%, sendo, do total, no mnimo, Educao superior oferta/ insumos
35% doutores.
Elevar gradualmente o nmero de matrculas na ps-graduao stricto sensu, de modo a atingir a
14 titulao anual de 60 mil mestres e 25 mil doutores. Educao superior Acesso/oferta
Garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, no prazo
de 1 (um) ano de vigncia deste PNE, poltica nacional de formao dos profissionais da educao Padro de
15 de que tratam os incisos I, II e III do caput do art. 61 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, Educao bsica oferta/ insumos
assegurado que todos os professores e as professoras da educao bsica possuam formao especfica
de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea de conhecimento em que atuam.
Formar, em nvel de ps-graduao, 50% dos professores da educao bsica, at o ltimo ano
de vigncia deste PNE, e garantir a todos(as) os(as) profissionais da educao bsica formao Padro de
16 continuada em sua rea de atuao, considerando as necessidades, demandas e contextualizaes dos Educao bsica oferta/ insumos
sistemas de ensino.
Valorizar os(as) profissionais do magistrio das redes pblicas de educao bsica de forma a equiparar
seu rendimento mdio ao dos(as) demais profissionais com escolaridade equivalente, at o final do Valorizao
17 Educao bsica profissional
sexto ano de vigncia deste PNE.
Assegurar, no prazo de dois anos, a existncia de planos de carreira para os(as) profissionais da educao
bsica e superior pblica de todos os sistemas de ensino e, para o plano de carreira dos(as) profissionais Educao bsica/ Valorizao
18 da educao bsica pblica, tomar como referncia o piso salarial nacional profissional, definido em educao superior profissional
Lei Federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituio Federal.
Assegurar condies, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivao da gesto democrtica da educao,
19 associada a critrios tcnicos de mrito e desempenho e consulta pblica comunidade escolar, Educao bsica Gesto escolar
no mbito das escolas pblicas, prevendo recursos e apoio tcnico da Unio para tanto.
Educao
Ampliar o investimento pblico em educao pblica de forma a atingir,no mnimo, o patamar bsica/ educao Financiamento
20 de 7% (sete por cento) do produto interno bruto PIB do pas no 5o (quinto) ano de vigncia desta Lei e, profissional e gastos
no mnimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decnio. tcnica/ educao
superior
Fonte: Brasil (2015).

Elaborao da Disoc do Ipea.
A tabela 2 sintetiza a classificao das metas por nvel de ensino abrangido,

pela qual possvel verificar que as maiores incidncias ocorrem em relao aos
ensinos fundamental e mdio. Alm disso, pode-se observar que quase todas as
metas abrangem mais de um nvel de ensino.
TABELA 2
Classificao das metas do PNE 2014-2024, segundo os nveis e as modalidades
de ensino Brasil
Nvel/modalidade de ensino Metas Total
Ensino fundamental 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 14
Ensino mdio 3, 4, 6, 7, 8, 10, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 12
Educao infantil 1, 4, 6, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 9
Educao de jovens e adultos 3, 9, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 8
Educao especial 4, 6, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 8
Educao integral 6, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 7
Educao superior 8, 12, 13, 14, 18 e 20 6
Educao profissional tcnica 10, 11 e 20 3

Alm dessa categorizao, podem-se classificar as metas segundo os objetivos

a serem alcanados ou resultados esperados. A tabela 3 apresenta sua distribuio,
segundo sete categorias identificadas.
TABELA 3
Classificao das metas do PNE 2014-2024, segundo os objetivos a serem atingidos Brasil
Objetivos/Resultados Metas Total
Acesso/Oferta 1, 2, 3, 4, 6, 10, 11, 12 e 14 9
Padro de oferta/Insumos 13, 15 e 16 3
Desempenho/Resultados 2, 5 e 7 3
Valorizao profissional 17 e 18 2
Aumento da escolaridade 8e9 2
Gesto escolar 19 1
Financiamento e gastos 20 1

Conforme mostra a a tabela 3, predominam as metas voltadas ampliao

do acesso e, consequentemente, da oferta de ensino, com nove incidncias, o que
evidencia que assegurar a educao enquanto direito para uma parcela significativa
da populao brasileira ainda constitui um desafio a ser vencido.
Educao 209
A seguir, analisa-se o PNE 2014-2024, desagregado pelos trs grandes nveis

de ensino, partindo-se de uma anlise situacional e das perspectivas de alcance dos
resultados desejados, considerando-se para tanto a evoluo dos indicadores nos
ltimos dez anos. Em seguida, busca-se identificar os principais fatores que inter-
ferem na sua efetivao e, por fim, mensuram-se os esforos que sero necessrios
para o seu alcance, considerando-se a adequao e as fragilidades dos programas
e das aes existentes.
3.1 Educao bsica

Conforme apresentado na seo anterior, a maior parte das metas do PNE 2014-2024
tem impactos diretos sobre os nveis e as modalidades de ensino que compem a
educao bsica. A anlise que se segue ter como referncia os objetivos aos quais
se refere cada meta.
3.1.1 Universalizao e ampliao do acesso

A ampliao do acesso educao bsica, o que pressupe aumento da oferta de
vagas em alguns casos, tema de cinco metas do PNE (1, 2, 3, 4 e 6), que abrangem
estudantes da educao infantil ao ensino mdio, passando pelas modalidades da
educao especial e em tempo integral.
No primeiro caso, pode-se argumentar que a universalizao, at 2016,
da educao infantil na pr-escola crianas de 4 a 5 anos de difcil cumprimento,
tendo em vista o quadro evolutivo no ltimo decnio. De acordo com dados
das Pnads, a taxa de frequncia destas crianas saiu de 61,5%, em 2004, para 82,7%,
em 2014, o que equivale,3 a um acrscimo mdio de cerca de 86,9 mil alunos,
ao ano. De fato, mantido esse ritmo, a meta de universalizao seria atingida
somente em 2023. Todavia, para incluir todas as 981 mil crianas que ainda
estavam fora da escola em 2014, seria necessrio adicionar cerca de 490 mil
por ano, at 2016. Trata-se de uma tarefa pouco crvel, considerando-se que aquela
evoluo foi observada em um perodo de pujana econmica e que a situao
atual diametralmente oposta.4
Em termos de esforo oramentrio, a referida incluso das 981 mil
crianas envolveria, utilizando o valor aluno-ano do investimento total em 2014,5
cerca de 6,7 bilhes de reais. Para que o leitor tenha ideia da ordem de grandeza,
3. As taxas de frequncia com base nas Pnads e as projees populacionais do IBGE.

4. Em 2014, quando o PIB ficou praticamente estvel, o acrscimo foi de apenas 8 mil novos alunos. Para 2015, estima-se
uma reduo de 3,4 pontos percentuais do PIB, o que pode afetar a incluso de novos alunos.
5. Inep, Plano Nacional de Educao PNE 2014-2024: Linha de Base, outubro 2015. Meta 20, p. 340; tabela 2 Estimativa
do valor do investimento total em educao, por nveis/etapas de ensino, valores constantes de 2013 Brasil. Ns
calculamos por aluno da rede pblica da Pnad 2013 e inflacionamos, pelo IPCA de 6,41%, para 2014 (R$ 6.847,84).
Ento multiplicamos pelas 981 mil crianas fora da escola.
esse valor bem prximo do desvio em propinas admitido pela Petrobras em

seu balano, no primeiro trimestre de 2015 (6,2 bilhes).
J no segundo caso creche para crianas de 0 a 3 anos vale inicialmente
destacar que, ao contrrio das crianas de 4 a 5 anos, a frequncia no obrigatria
por lei, mas a demanda existe e a meta estipulada chegar a 50%, no final do PNE.
De acordo com dados das Pnads, saiu de uma frequncia de 13,4% para 24,5%
entre 2004 e 2014. Mantida essa velocidade, a meta no ser atingida em 2024,
pois apenas 35,8% das crianas estariam em creche.
O esforo oramentrio para que se chegue aos 50% em 2024 da ordem de
1,6 bilho de reais por ano6 correspondente a cerca de 235 mil novas crianas
em creche , o que daria 16,1 bilhes nos prximos dez anos, em valores de 2014.
Em 2014, a incluso observada foi de 124 mil novas crianas, valor acima da mdia
da ltima dcada, 109 mil, mas abaixo do necessrio para cumprir a meta.
Vale chamar a ateno que a desigualdade regional ainda muito pronunciada
para essa faixa etria na regio Norte, por exemplo, apenas 8,3% das crianas
esto em creche, enquanto na Sul, so 32%.
Quanto ao ensino fundamental de nove anos de durao, que abrange as crianas
de 6 a 14 anos, sua universalizao pode ser considerada virtualmente equacionada.
Em 2014, 98,5% delas estavam na escola, restando ainda 445 mil fora dela, em um
conjunto de quase 30 milhes de crianas. Essa cobertura quase total no um
fato recente, uma vez que, segundo a Pnad de 2004, essa taxa j era 96,1%.
Importante de ser ressaltado o decrscimo demogrfico desta coorte, calculado
em 378 mil crianas por ano, entre 2015 e 2024.7 Considerando essa tendncia,
possvel que ocorra uma melhora no atendimento dessa populao, com base na
mesma estrutura de oferta.
Contudo, o cenrio no se mostra to favorvel no que diz respeito ao fluxo.
Ainda que venha melhorando, alcanar a meta de 95% de taxa de concluso na idade
adequada demandar mais esforos, principalmente relacionados a melhorias substanciais
nas condies de ensino ofertadas s populaes socioeconomicamente vulnerveis.
As Pnads do IBGE mostram que a proporo de jovens com 16 anos e que haviam
concludo o ensino fundamental8cresceu de 53,3%, em 2004, para 69,3%, em 2014.
Foram seispontos percentuais (p.p.) nos ltimos dez anos. Se for mantido o mesmo ritmo,
chegaramos ao final do PNE, com apenas 75,3%. Portanto, deve-se empreender um
esforo muito maior na preveno da repetncia.
6. O nmero de crianas foi estimado com base nas projees do IBGE e em taxas projetadas para o atingimento da meta.
O valor por criana de R$ 6.847,84, obtido conforme nota anterior.
7. Projeo da populao do Brasil por sexo e idade para o perodo 2000-2060. IBGE, 2013.
8. Esse indicador utilizado para medir se as crianas esto terminando o fundamental na idade recomendada.
Educao 211
Para a faixa etria de 15 a 17 anos, o PNE estabelece a universalizao do

atendimento escolar em 2016 e que 85% deles estejam no ensino mdio, at 2024.
Segundo a Pnad 2014, 83,4% estavam estudando. Isso significa que 1,6 milho
ainda estavam fora da escola, naquele ano. Na hiptese de incluir todos esses
jovens no ensino mdio, o esforo oramentrio requerido seria da ordem de
12,5 bilhes de reais, considerando o investimento/aluno/ano de R$ 7.649,63.9
Entre 2004 e 2014, a taxa lquida no ensino mdio subiu de 44,7% para 56,5%.
Se esse mesmo incremento de 11,8 p.p. fosse reproduzido at 2024, chegaramos ao
valor de 68,3%, bastante aqum da meta de 85%. Novos esforos, portanto, so
requeridos para melhorar esse cenrio.
Outra preocupao importante a incluso, na educao bsica, das pessoas
com deficincia, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou
superdotao. A escola deve, portanto, acolher as diferenas direcionar as distintas
capacidades dos estudantes. A Meta 4 do PNE dedicada especificamente para
contemplar esse pblico, na faixa etria de 4 a 17 anos.
Recentemente, a tendncia de incluso daquelas crianas em escolas comuns j
vem sendo observada no Brasil. Segundo o censo escolar do Inep, em 2009, 69% dessas
matrculas estavam em classes comuns, percentual que cresceu para 85%, em 2013.
Com relao universalizao do acesso educao bsica por parte desse pblico,
o censo demogrfico de 2010 mostra que 85,5% j frequentavam escola.
O tempo de permanncia na escola tambm uma varivel importante para
o aprendizado do estudante. Por essa razo, o PNE a contempla na sua Meta 6.
Tendo-se em conta a evoluo dos indicadores, pode-se inicialmente destacar que entre
2009 e 2013, segundo o censo escolar do Inep, o percentual de matrculas em tempo
integral na educao bsica cresceu de 5,6% para 13,5%, ou seja, cerca de 8 pontos
percentuais em quatro anos. Nesse ritmo, no seria atingida a meta de 50%, em 2024,
demandando polticas mais ativas para a oferta de educao em tempo integral.
Do ponto de vista da oferta, a meta estipula que pelo menos 50% das escolas
pblicas tenham essa modalidade em seu currculo. O indicador elaborado pelo Inep
informa que, se houver pelos menos uma matrcula em tempo integral, ento ela
oferece esse servio. Em 2009, 26,1% das escolas pblicas estavam nessa categoria,
percentual que aumentou para 44,2%, em 2013. Desse modo, se a performance
observada continuar, essa meta ser rapidamente atingida, mesmo antes de 2024.
3.1.2 Insumos e padro de oferta

A meta 15 trata do nvel de formao dos profissionais da educao bsica.
Mais precisamente, estabelece prazo de um ano a partir do incio da vigncia do
9. Conforme Nota 3, s que para alunos do ensino mdio.

PNE para que os entes federados, em regime de colaborao, definam uma poltica
nacional de formao dos profissionais da educao, tal como estabelece a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei no 9.394/1996) em seu Artigo 61.
Apesar de o enunciado da meta restringir-se aos professores e professoras
da educao bsica, ao definir que todos tenham formao em curso superior,
na modalidade de licenciatura e na rea de sua atuao, tambm se faz aluso
formao dos demais profissionais da educao nas estratgias 10 e 11.
GRFICO 1
Docncias com formao compatvel com as disciplinas que lecionam segundo as
macrorregies Brasil (2013)
(Em %)
80
58,4 61,0
60 55,1
45,8
40 35,9
20
0
Nordeste Norte Centro-Oeste Sudeste Sul

GRFICO 2
Docncias com formao superior compatvel com as disciplinas que lecionam,
segundo as UFs Brasil (2013)
(Em %)
80
66,2 66,6 67,6
59,4 62,0 62,7
60 52,9 54,8 55,0 55,4 56,1
47,3 49,3 50,6 51,1 51,4
42,3 45,1 45,6
40 37,7 38,0 38,5 38,9 41,0 41,0
25,2 28,9
20
0
Esprito Santo
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Gois
Minas Gerais
Rio Grande do Norte
Sergipe
Rondnia
Mato Grosso do Sul
Distrito Federal
Cear
Par
Piau
Acre
Alagoas
Maranho
Pernambuco
Roraima
Paraba
Bahia
Mato Grosso
Amap
Rio de Janeiro
Tocantins
Amazonas

De acordo com o Inep (2015), cerca de 51% das funes docentes na educao
bsica cumpriam esses requisitos, mas com variaes significativas entre os nveis de
ensino abrangidos e, principalmente, em relao localizao geogrfica, a comear
pelo recorte macrorregional, conforme mostrado no grfico 1.
Educao 213
Por sua vez, quando se desagrega esse indicador por unidades federativas (UFs),
constata-se que se ampliam as desigualdades entre elas. Desse modo, a razo entre
o menor e o maior ndice alcana 59% entre as macrorregies, mas no ultrapassa
37% entre as UFs, conforme pode ser calculado com base nos grficos 1 e 2.
H evidncias de que esse indicador de qualificao docente exerce influncia
significativa no Ideb das redes pblicas por UF,uma vez que h elevada correlao
positiva entre ambos, tanto em relao aos anos iniciais (0,76), quanto no que se
refere aos anos finais do ensino fundamental (0,73).10
Alguns programas e aes voltados formao e qualificao dos profissionais
da educao e, em particular, dos professores j encontram-se em andamento, sendo
que os de maior vulto financeiro so o Programa de Iniciao Docncia (Pibid) e o
Programa Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica (Parfor). Trata-se
de iniciativas do MEC, gerenciadas pela Capes, que foram institudas em momento
anterior ao incio da vigncia do PNE 2014-2024, mas, que, devero ser ampliadas,
tendo em vista o contingente de professores que no se enquadram no padro de
formao estabelecido pela meta 15.
O Pibid consiste em uma oportunidade para alunos de cursos de licenciatura
de IES pblicas ou privadas, de enriquecimento de sua formao acadmica,
mediante fortalecimento da relao teoria-prtica. Difere do estgio supervisionado
por ser uma atividade extracurricular e por possibilitar a participao do estudante
desde o primeiro semestre letivo. So objetivos deste programa:
incentivar a formao de docentes em nvel superior para a educao bsica;
contribuir para a valorizao do magistrio;
elevar a qualidade da formao inicial de professores nos cursos de licenciatura,
promovendo a integrao entre educao superior e educao bsica;
inserir os licenciandos no cotidiano de escolas da rede pblica de
educao, proporcionando-lhes oportunidades de criao e participao
em experincias metodolgicas, tecnolgicas e prticas docentes de carter
inovador e interdisciplinar que busquem a superao de problemas
identificados no processo de ensino-aprendizagem;
incentivar escolas pblicas de educao bsica, mobilizando seus professores
como coformadores dos futuros docentes e tornando-as protagonistas
nos processos de formao inicial para o magistrio; e
contribuir para a articulao entre teoria e prtica necessrias formao
dos docentes, elevando a qualidade das aes acadmicas nos cursos
de licenciatura.
10. Considera-se como correlao positiva os resultados acima de 0,5, em um escala de 0 a 1,0.
De acordo com a Capes,11 havia 284 IES participantes do Pibid em 2014 e

um total de 72,8 mil estudantes bolsistas. Alm destes, outras 17,4 mil bolsas foram
concedidas a professores supervisores e coordenadores. Para tanto, foram despendidos
Por sua vez, o Parfor destina-se a professores em exerccio que no tenham
formao em cursos de licenciatura; queles que, mesmo sendo licenciados,
esto atuando em rea distinta de sua formao original; e aos professores graduados
sem formao pedaggica.
Segundo a Capes, at 2014 foram implantadas 2.428 turmas, em 451 municpios,
localizados em 24 UFs. Nesse perodo, o Parfor atendeu 51 mil professores das redes
pblicas de ensino, oriundos de cerca de 3,3 mil municpios brasileiros.
Em que pese a relevncia desses dois programas voltados formao de profes-
sores para a educao bsica, inclusive no que se refere a sua evoluo quantitativa
ocorrida nos ltimos anos, no se deve subestimar o tamanho do desafio que se
tem pela frente para o cumprimento da meta 15. Portanto, para que se alcance a
referida meta, os esforos e os resultados devero ser redobrados.
3.1.3 Valorizao dos profissionais da educao

A valorizao dos profissionais do magistrio das redes pblicas um tema
muito debatido, sendo possvel afirmar que a elevao do salrio dos professores
parece ser uma proposta de ao quase consensual, justificando a meta 17. Prova disso
a destacada meno sobre o tema em Brasil (2014), ao sublinhar a importncia
da iniciativa para a prxima dcada. Os argumentos apresentados para defender
o aumento salarial revelam que no haver estmulo para ingressar na carreira por
parte de profissionais bem preparados se a remunerao no for compatvel com
aquela paga a outros profissionais com a mesma formao.
A consolidao de planos de carreira prevista pela meta 18 visa a atrair e manter
profissionais na educao pblica bsica e superior. A prpria Constituio Federal,
em seu Artigo 206 prev essa mesma medida. Ao implantar o Piso Salarial
Profissional Nacional (PSPN) com a Lei no 11.738/2008, foi empreendido
outro marco para a meta 18. Por fim, com a entrada em vigor do PNE em 2014,
foi reforada a nfase nessa temtica.
A efetivao da gesto democrtica proposta pela meta 19 uma iniciativa
importante, j inscrita no Artigo 206, inciso VI, da Constituio Federal. A LDB
(Lei no 9.394/1996) colocou a gesto democrtica entre os princpios bsicos da
educao brasileira no Artigo 3o, inciso VIII. Ao analisar os resultados para o Brasil
do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), da Prova Brasil e do Pisa
(Programme for International Student Assessment) realizado pela Organizao para
11. Disponvel em: <http://goo.gl/6Uf42B>.

Educao 215
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e pela Organizao das

Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), foi possvel
constatar que as escolas onde se verifica um maior envolvimento de professores,
alunos, funcionrios e pais com a instituio, existe uma maior probabilidade para
obter um melhor ambiente para a educao, um destacado compromisso com o
aprendizado e melhores resultados em termos de desempenho. O fato de o Brasil
possuir esferas de governo separadas e sem hierarquia entre elas significa que as
decises locais so cruciais e a escola o locus para implantar a gesto democrtica,
cabendo s esferas estaduais e federal um papel de apoio para a assistncia tcnica,
acadmica e administrativa, sobretudo onde existem reduzidas capacidades estatais
e dificuldades de gesto.
As informaes relativas s metas 17 e 18 integram a tabela 4.
TABELA 4
Salrio/hora mdio dos professores da educao bsica da rede pblica, com jornada
de 40 horas semanais ou mais, no trabalho principal, com ensino superior completo
em relao ao total de profissionais na mesma situao e com verificao de
existncia de planos de carreira nos municpios em anos selecionados no Brasil
(Em %)
Grandes regies 2005 2013 2014 Planos de carreira em 2014)
Brasil 51,7 61,4 65,2 89,6

1 Norte 59,8 73,3 74,5 80,4
2 Nordeste 48,3 63,6 68,3 92,4
3 Sudeste 51,0 54,7 59,8 84,1
4 Sul 59,8 68,7 74,6 96,1
5 Centro-Oeste 51,1 73,5 78,2 91,0
Fonte: IBGE/Pnads e IBGE/Perfil dos municpios brasileiros 2014.

Elaborao da Disoc/Ninsoc do Ipea.
A tabela 4 revela que as diferenas de remunerao reduziram-se, entre 2005

e 2014, em 13,5 p.p. ou o equivalente a 1,5 p.p. ao ano. Nesse ritmo de evoluo,
a equiparao entre rendimentos dar-se-ia em 2045 e no atingiria as metas do
PNE em 2020. No entanto, entre 2013 e 2014, o crescimento foi mais rpido e
equivaleu a 3,8 p.p., o que denota que o PNE foi colocado em marcha quando o
tema foi a equiparao do salrio dos professores em relao mdia de mercado
prevista na meta 17. Com essa velocidade, a equiparao dar-se-ia em 2024.
Com o ritmo de evoluo do sudeste e, especialmente, do sul, o novo nvel salarial
do Brasil poderia ser atingido em 2023 e 2022, respectivamente. Isso ainda no
permitiria atingir o patamar em 2020 previsto pelo PNE, mas seria algo promissor
em relao ao quadro anterior. Entre 2013 e 2014, a regio Norte evoluiu pouco, o
que exige ateno. As diferenas de resultados em relao ao Brasil (2015) devem-se,
em grande medida, ao estabelecimento de comparao de salrio/hora, apenas no

presente estudo, para profissionais que possuem jornadas de trabalho semanais
iguais ou superiores a 40 horas.
Em um contexto como o atual, marcado por desacelerao econmica, e com
a mobilizao em torno de um forte ajuste fiscal como o observado desde 2015,
cabvel ter cautela quanto ao cumprimento da meta 17.
Ao considerar os dados existentes para o Brasil, possvel perceber, com base
na tabela 4, que, em 2014, quase 90% dos municpios alegaram possuir planos
de carreira para a educao bsica. Como os dados referem-se a 2014, razovel
supor que exista uma razovel probabilidade de atingir a meta 18 na totalidade
dos municpios em 2016.
As regies com maior atraso no cumprimento da meta 18 em 2014 foram
Norte e Sudeste, mas os patamares eram superiores a 80%. Os ndices mais
reduzidos da regio Norte podem estar associados s reduzidas capacidades estatais
dos municpios, o que exige mais apoio dos estados e da prpria Unio. Por fim,
bom lembrar que a regio Norte conta com uma elevada incidncia de municpios
com baixa renda no interior dos estados. Alm disso, a escassa disponibilidade de
servios pblicos dificulta a permanncia e atualizao de profissionais com maior
preparo para lidar com a gesto dos sistemas escolares.
Os ndices apresentados pela regio Sudeste requerem outras formas de explicao.
Por ser a regio dotada de mais recursos e disponibilidade de profissionais com
melhor formao, no parece ser provvel que os problemas de capacidades estatais
tenham o mesmo impacto que o observado na regio Norte. O processo de
consolidao de planos de carreira est em curso e, provavelmente, a meta 18 ser
atingida no prazo. A inexistncia de acompanhamento em tempo real via tecnologia
da informao e comunicao pode omitir o fato de que o processo esteja em
estgios mais avanados para cumprir a meta 18 no momento da publicao do
presente estudo.
Ainda que o momento seja de crise, possvel elevar o salrio dos professores,
seguindo a meta 17. A ttulo de exemplo, o piso nacional do magistrio foi elevado
em 22,2%, entre 2011 e 2012; 8%, em 2013 e 13%, em 2014; ou seja, em valores
muito superiores aos 6,2% necessrios para atingir as metas do PNE at 2020.
Em outras palavras, os esforos dirigidos garantia dos pisos devem estender-se
mdia salarial para poder atingir a meta 17.
Por outro lado, em um perodo de dificuldades econmicas pode haver reduo
do valor do salrio mdio da economia brasileira. Nessas circunstncias, ao conjugar
aumento salarial para os professores com reduo dos demais trabalhadores com
educao de nvel superior, seria possvel equiparar os rendimentos a um prazo
Educao 217
menor ou com um esforo mais reduzido que o previsto para uma economia com
maiores nveis de crescimento.
As estratgias envolvidas na meta 18 permitem criar bons planos de carreira
que no existam apenas no formato de um documento formal sem valorizar a
contribuio dos professores. A primeira estratgia do PNE prev alocar pelo menos
90% dos docentes e 50% dos demais profissionais em cargos de provimento efetivo
no incio de 2017. A meta ousada, porm, necessria para promover a melhoria
da qualidade das polticas de educao. Contudo, essas propostas podem no
conseguir consolidar-se com a velocidade prevista num contexto de crise econmica,
como o iniciado em 2015.
A crise econmica tambm apresenta potenciais implicaes para as demais
estratgias previstas para a meta 18. A primeira dificuldade envolve a consolidao
do estgio probatrio. O nmero de docentes com contratos temporrios ainda
elevado e sua proficincia pode no atender s necessidades do estgio probatrio.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) realizou auditoria em 2013 com o
objetivo de avaliar a oferta e a qualidade do ensino mdio no Brasil (Brasil, 2014).
Foram visitadas 580 escolas em todo Brasil, sendo aferido um elevado ndice
de contratao de professores temporrios, ou seja, 30%, em mdia, no Brasil.
Em onze estados, o ndice oscilou entre 40% e 67%.
Outra questo que parece estar em risco a previso de licenas para a
qualificao profissional, incluindo a ps-graduao stricto sensu. Os parmetros
propostos no apresentam limites para fins de acesso e durao da licena, o que
inibe a viabilizao dessa estratgia. O mesmo vale para o censo dos profissionais
da educao que no parece evoluir bem, pois as edies so antigas e a mais
recente de 2003, sendo que essa deve ser uma iniciativa de periodicidade anual.
No entanto, como o censo escolar fornece informaes sobre a meta 18, ou seja,
compensa em parte a ausncia do censo dos profissionais da educao.
As mesmas observaes valem para as estratgias que tratam de especificidades
socioculturais, como no caso das comunidades quilombolas e das prioridades
nos repasses de recursos. Sem a existncia de planos de carreira consolidados
e um monitoramento regular, as proposies podem ser incuas. Alm disso,
a disponibilidade de pessoal para atuar nesse mbito parece ser reduzida, o que
gera grandes desafios para os contextos socioculturais especficos.
Alm da crise econmica, existem outros percalos a considerar na meta 17.
A poltica de pisos, defensvel per se, beneficia, sobretudo, as regies ou municpios
mais carentes, contudo, as diferenas entre o piso e a mdia salarial da economia
so grandes. Diante disso, ser necessrio que estados e municpios comprometam-se
a elevar os valores da remunerao ou, ainda, contar com maiores transferncias
da Unio, que no se restrinjam apenas ao piso e que busquem simbiose com a
meta 17. Esse comprometimento pode ser difcil com o forte grau de endividamento,
taxa de juro da dvida pblica em elevao e, por outro lado, com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, que fixa rgidos limites nos gastos com pessoal.
Para atingir a meta 17, pode ser necessrio reduzir a disponibilidade de pessoal
em outras reas de atuao para favorecer a educao. Outra alternativa aumentar
a disponibilidade de tempo dos professores para realizar tarefas administrativas,
o que reduz o contingente de servidores em funes administrativas nos sistemas
pblicos de educao. Essas medidas podem ser muito difceis de levar a cabo,
tendo em vista que muitas atividades dos entes da federao concentram-se na rea
social e tambm resultam de compromissos firmados junto sociedade.
Essas observaes induzem discusso sobre os gastos pblicos. Elevar os
gastos de 6% do PIB para 10% exigir reduo potencial da participao de
outras polticas pblicas para atingir a meta 17. Um dos grandes incentivos para
promover essas aes era a apropriao de ganhos com a explorao do petrleo
na camada pr-sal. Porm, as oscilaes de preos no mercado internacional e as
dificuldades institucionais enfrentadas pela Petrobras podem limitar o potencial
das estratgias anteriormente formuladas.
A esfera federal por meio do Ministrio da Educao apresentou a
Portaria no 618/2015, que institui um Frum para verificar o acompanha-
mento do piso salarial para os profissionais do magistrio. Alm disso, com a
Portaria no 619/2015 foi instituda a instncia permanente de negociao federativa
no MEC, para promover a articulao entre as diferentes esferas de governo para
atingir as metas do PNE.
Conforme aponta Brasil (2015), ainda existe dificuldade para lidar com o PSPN,
pois o seu aumento impacta no somente o piso, mas, tambm, os demais salrios.
Esses proventos apresentam acrscimos porcentuais de ganhos em funo do
tempo de integrao carreira docente e da evoluo do nvel de instruo,
sobretudo para quem atinge o nvel superior, tendo ingressado na carreira com
formao de nvel mdio.
A ttulo de exemplo, segundo Brasil (2015), um tero dos estados no
pagam o valor atualizado do PSPN e 40,7% deles no estruturam a jornada de
trabalho de acordo com a Lei no 11.738/2008. Nas capitais das UFs, esses mesmos
indicadores representam, respectivamente, 23,1% e 61,5%. A existncia de fruns
um passo positivo, mas talvez fosse til priorizar a liberao de recursos aos
municpios que tratam de seguir as instrues legais, sem deixar de apoiar quem
possui menores capacidades estatais Brasil afora. Outro elemento importante
no mais atrasar a execuo de censos e monitoramentos, pois isso essencial para
compreender melhor as realidades locais.
Educao 219
3.1.4 Desempenho e resultados

Todo sistema educacional das sociedades modernas persegue dois objetivos, por um
lado incluir todos os cidados e, por outro, fazer com que todos que participam
do sistema aprendam o contedo preconizado.
As demandas de alfabetizao e letramento so pressupostos bsicos para
que toda criana possa dar prosseguimento ao seu desenvolvimento pessoal,
intelectual e escolar. Por criana alfabetizada, compreende-se o domnio da leitura,
produo e compreenso de textos e habilidades em operaes matemticas bsicas.
Tais capacidades atuam como mediadoras e impulsionadoras das diversas apren-
dizagens cognitivas e sociais s quais as crianas, em particular na faixa etria de
6 a 8 anos, esto cotidianamente expostas, dentro e fora do contexto escolar. Trata-se de
processo de mltiplas faces, complexo, que, entre outras, envolve pr-disposies biolgicas,
psicolgicas, sociais, aes externas ao alfabetizando dentro e fora do contexto escolar.
Direito de toda criana, dever irrevogvel do Estado. A meta 5 do PNE diz respeito
a esse direito.
Na perspectiva da alfabetizao como prtica escolarizada, exercida em
local pblico, qualificada de inteno e mtodo, saber ler e escrever constitui-se como
indicador de eficcia dos sistemas de educao. com base nessa prerrogativa que
os mecanismos de avaliao educacionais dos nveis de alfabetizao e qualidade da
educao tm sido propostos e organizados, sobretudo, nos ltimos quinze anos.
Tendo como pressupostos a verificao, a avaliao e a proposio de polticas
pblicas para melhoria dos possveis nveis escolares de alfabetizao e letramento
dos estudantes da educao bsica, bem como da melhoria das condies de ensino
e aprendizagem escolar, o governo federal instituiu, em 2013, a Avaliao Nacional
da Alfabetizao (ANA), sob a responsabilidade do Ministrio da Educao,
por meio do Inep.
Trata-se de uma avaliao que objetiva aferio dos nveis de alfabetizao
das crianas situadas no terceiro ano da educao bsica ou ao final do ciclo bsico
de alfabetizao, situao que, via de regra, atinge crianas de 8 e de 9 anos de idade.
Por ter sido criada recentemente, no h srie histrica para saber como a
alfabetizao das crianas brasileiras tem evoludo. A Pnad do IBGE, no entanto,
oferece um indicador que pode ser analisado como perspectiva histrica. Trata-se da
pergunta sabe ler ou escrever um bilhete simples?. Claro que o respondente
no a prpria criana, mas a pessoa entrevistada no inqurito. Por esse critrio,
a taxa de alfabetizao de crianas de 8 anos ampliou-se de 82,6% para 89,9%,
no perodo 2004-2014.
Os dados da ANA 2014, por sua vez, mostram que existe um caminho ainda
mais rduo a percorrer, principalmente no que diz respeito matemtica. Apenas 43%
das crianas que fizeram a avaliao demonstraram proficincia adequada. Em escrita

e leitura, os valores so um pouco melhores, 65,6% e 77,8%, respectivamente.
Ainda nesta linha de Resultados e Desempenho, apresenta-se a meta 7 do PNE,
que trata especificamente do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb),
cuja evoluo e metas so apresentadas na tabela 5.
TABELA 5
Evoluo do Ideb no perodo 2005-2013 e metas a serem atingidas at 2024,
segundo os nveis de ensino Brasil
Ideb Variao anual Variao anual
Nvel de ensino mdia necessria
2005 2013 2024
Anos iniciais do ensino fundamental 3,8 5,2 6,0 0,18 0,08
Anos finais do ensino fundamental 3,5 4,2 5,5 0,09 0,13
Ensino mdio 3,4 3,7 5,2 0,04 0,15

Nota: Apesar de a meta do PNE referir-se a 2024, o Ideb calculado a cada dois anos, de modo que a variao anual neces-
sria para atingir a meta do PNE teve como referncia a avaliao prevista para 2023, ou seja, um perodo de dez anos.
Conforme constatado na tabela 5, mediante comparao das variaes anuais

mdias e daquelas que se fazem necessrias no perodo de vigncia do PNE,
somente seria atingida a meta referente aos anos iniciais do ensino fundamental.
Por sua vez, esforos adicionais devero ser empreendidos para que o mesmo venha
a ocorrer no caso dos anos finais desse nvel de ensino. Por fim, algo como uma
revoluo educacional torna-se necessria quando se tem em conta o tamanho do
desafio a se impor para que a meta do Ideb no ensino mdio seja atingida.
3.1.5 Aumento da escolaridade e reduo das desigualdades

A educao e a escola fazem parte de experincias sociais abrangentes, sendo que
a primeira associa-se ao vivido em diferentes espaos de sociabilidade e a segunda
tem uma lgica institucional especfica, com suas regras, estilos e formas organiza-
cionais. A escola uma instituio portadora de valores legtimos, considerados de
tal forma a serem universalizados. A educao, por sua vez, situa-se no espao das
singularidades embora conhecimentos, habilidades, competncias e valores possam
ser tomados como universalizveis. possvel falar de movimentos de aproximao,
de tenses, de ruptura e de mtua considerao.
Os grandes nmeros na educao brasileira nos impem a fora dos nossos
valores mais caros, quais sejam aqueles que direcionam a ateno para universalizao
do acesso escola e educao. Os dados expressam as grandes desigualdades sociais,
que se constituem em determinantes das condies de acesso educao, e tambm
Educao 221
as efetivas desigualdades de oportunidade decorrente das condies oferecidas pelas

instituies educacionais. Mas tambm devemos levar em considerao a existncia
de povos, grupos e comunidades (povos indgenas, comunidades quilombolas,
ribeirinhos e populaes rurais, por exemplo) que se organizam em territrios,
vivem em condies singulares e que, em decorrncia, tm necessidades educacionais
diferenciadas em relao populao em geral.
As metas do Plano Nacional de Educao (PNE) apontam para a igualdade
de oportunidades, no entanto, na sua arquitetura global, indicam a sensibilidade
para os problemas locais da escola e para o quadro das relaes pedaggicas.
Incursionaremos brevemente por essas questes, problematizando-as.
A questo das desigualdades de acesso ou de oportunidades educacionais ainda
demarca um campo importante de preocupaes na organizao da ao pblica.
conhecido o papel do sistema educacional na reproduo de desigualdades
de classes, porm, no menos importante, o seu papel na produo de condies de
integrao social em torno de valores progressistas e democrticos.
A anlise da escala estrutural ou sistmica na educao deve ser complementada
com a descrio do encontro entre escola e educao, ou seja, para a escala das
relaes pedaggicas, na qual se encontram professores e alunos, para a escala
das interaes entre escola e comunidade ou, em termos de um vocabulrio
mais abstrato, para o espao concreto da produo de valores, saberes e subjetividades.
Podemos adicionar questes aqui: a escola que no reconhece as culturas e as necessidades
singulares de aprendizado de indivduos e comunidades diferentes pode ser justa?
As necessidades de educao de indivduos e comunidades nem sempre encon-
tram na escola o espao de relaes positivas, no pela natureza das coisas, mas pela
maneira com a qual a escola se organiza e pelas crenas a respeito do que importante
de ser ensinado e de como esse processo deve acontecer. Em primeiro lugar, h de
se reconhecer que os indivduos e as comunidades tm interesses e orientaes
ideolgicas diferenciadas para o que a escola tem a oferecer. Em segundo lugar,
a presuno de desenvolvimento de capacidades cognitivas universais desconsidera
os diferentes objetivos envolvidos na educao. Contar, ler e escrever, por exemplo,
alm de se constiturem em conhecimentos que adquirem cores e formas diversas
em contextos diferentes, nem sempre devem ser percebidos, pelo menos no pacifi-
camente, como qualificaes para a insero nos mercados de trabalho, em setores
de alta produtividade. Isso no faz sentido para um nmero significativo de pessoas.
importante lembrar tambm que processos de aprendizado so mais precisos
ao considerarem as capacidades e necessidades especficas, o que varia com idade,
contexto social e recursos cognitivos estruturados.
Mesmo com essas consideraes, apontamos a seguir para a escola como
um espao institucional de convergncia tanto do problema da educao
intercultural como, tambm, das possibilidades de equacionamento. Mesmo em

meio a outras culturas, a escola tanto serve de processos de colonizao cultural,
quanto de emancipao. Para no estender muito o argumento, lembremo-nos dos
cuidados para que a interpretao, aqui genrica, restrinja-se s situaes concretas.
A ateno deve focar as dinmicas culturais e sociais locais. Escola e
educao articulam-se, s vezes de forma liberadora, mas tambm pode significar
a reproduo de violncias simblicas mais ou menos sutis. Em vez de advogar
uma sociedade sem escola, podemos imaginar que o que deve ser desescolarizado
o ethos da escolarizao, ou seja, que a igualdade de oportunidades no acesso
escola signifique a educao adequada para as diferenas individuais e coletivas.
Dessa maneira, possvel manter a ideia da igualdade de oportunidades, com a
ampliao do acesso ao ensino pela gratuidade, aumento de vagas, remoo de
obstculos econmicos continuidade dos estudos (com bolsas ou cotas, por exemplo)
e prolongamento do tempo de obrigatoriedade.
O acesso aos bens escolares cresceu no Brasil das ltimas dcadas (2004-2014).
O nvel escolar mdio aumentou de 8,4 anos de estudo em 2004 para dez anos
de estudo em 2014. O grfico 3 cobre o perodo que vai de 2004 a 2014 e mostra
a evoluo dos indicadores da meta 8 do Plano Nacional de Educao (PNE)
vigente de 2014 a 2024. Esta tem 12 anos mdios como objetivo para os grupos
de 18 a 29 e de maior vulnerabilidade.
GRFICO 3
Anos mdios de estudo da populao de 18 a 29 anos segundo categorias
selecionadas Brasil (2004-2014)
11
10
5
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Brasil Mulher negra Homem negro
Pobre (25% com menor renda domiciliar per capita) Rural Nordeste
Fonte: Microdados da Pnad (IBGE, 2004 a 2014).

Os resultados no so decepcionantes, ao contrrio, a educao vem trans-

formando o Brasil sob diferentes pontos de vista, especialmente o da igualdade
de oportunidades. Mas possvel apontar adicionalmente algumas caractersticas do
sistema educacional que se impem reflexo como desafios, inclusive reconhecidos
Educao 223
no PNE. Em primeiro lugar, que a pobreza ainda um obstculo igualdade

de oportunidade.
A mdia de anos de estudo dos 25% mais pobres era de 5,7 (2004) e vai para
8,1 anos de estudo (2014), sendo que a distncia em relao mdia brasileira
ainda grande. Segundo a Pnad 2014, os 25% mais ricos j tinham uma escolaridade
mdia de 12 anos de estudo.
Do ponto de vista regional, a mdia de anos de estudo da populao da regio
Nordeste tambm melhorou (vai de 6,2 para 9,2 anos de estudo), sendo que o
desafio para atingir doze anos mdios de estudo at 2016 ainda significativo.
Em 2014, a escolaridade mdia na regio Sudeste era de 10,5 anos de estudo, da Sul,
de 10,3, da regio Centro-oeste, de 10,2, e, da regio Norte, de 9,3 anos de estudo.
Em segundo lugar, as desigualdades de oportunidade esto relacionadas s
questes relativas aos modos de vida no campo, mas tambm com questes tnicas
e culturais especficas (negros, indgenas, quilombolas, populaes ribeirinhas etc.).
Mesmo assim, houve reduo das desigualdades de escolaridade da populao do
campo em relao mdia nacional. Em 2004, correspondia a 5,6 anos, enquanto o
ndice mdio nacional era 8,4 anos. Uma dcada depois, a populao rural atingia
8,2 anos de estudo e a mdia nacional chegava a dez anos.
No que tange populao negra, verifica-se que as desigualdades em relao ao
nvel de escolaridade ainda so significativas, em que pesem os avanos observados
na ltima dcada. Entre as mulheres negras, ampliou-se de 7,8 anos, em 2004,
para 9,8 anos, em 2014. Por sua vez, homens negros, que tinham em mdia sete
anos de estudo passaram para nove anos ao final do mesmo perodo. A despeito
dessa evoluo, tais ndices permanecem aqum da escolaridade mdia da popu-
lao branca, que era de 10,8 anos em 2014.
Por fim, o PNE estabelece em sua meta 9 dois indicadores para o seu acom-
panhamento: i) erradicar o analfabetismo absoluto da populao de quinze anos
ou mais (9A); e ii) reduzir em 50% o analfabetismo funcional (9B). Alm destas,
definiu-se como meta intermediria a taxa de alfabetizao de 93,5%, at 2015.
A erradicao do analfabetismo constitui um problema complexo e de difcil
superao, tanto para o Brasil, quanto para a maioria dos pases ditos em desen-
volvimento. A lenta reduo, que se observa em relao taxa de analfabetismo
entre pessoas de 15 anos ou mais, est associada ao fato de haver um elevado
contingente de adultos e idosos analfabetos, em certa medida, decorrente do
aumento da expectativa da vida da populao e da baixa cobertura e ineficcia
dos programas de alfabetizao voltados a este pblico. Tal lentido pode ser
observada pelo grfico 4, que apresenta a evoluo da taxa de alfabetizao da
populao nesta faixa etria no perodo 2004-2014.
GRFICO 4
Taxa de alfabetizao da populao de 15 anos ou mais Brasil (2004-2014)
(Em %)
100
89,5 89,9 90,0 90,3 91,4 91,3 91,5 91,7
90 88,6 88,9
80
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Conforme se observa no grfico 4, a taxa de alfabetizao nessa faixa etria teve

ampliao de 3,2 p.p., no perodo 2004-2014, o que corresponde a um aumento
mdio anual de apenas 0,3 p.p., tendo atingido 91,7% neste ltimo ano. Por sua vez,
o PNE estabelece como meta para 2015 a taxa de 93,5%, ou seja, 1,8 p.p. acima
daquela registrada no ltimo ano do perodo sob anlise. Cabe ressaltar que, para
se lograr aumento desta ordem, foram necessrios sete anos (2007-2014).
Tampouco crvel o alcance da meta de erradicao do analfabetismo at o
fim da vigncia do PNE, que implicaria aumento mdio anual de 0,8 p.p. na taxa
de alfabetizao, especialmente quando se tem em conta que justamente essa
populao analfabeta que rene as menores probabilidades de insero, permanncia
e sucesso nos programas de alfabetizao de jovens e adultos.
Alm de a taxa mdia situar-se muito aqum das metas estabelecidas pelo PNE
2014-2024, deve-se ter em conta que aquela ainda encobre desigualdades pronunciadas,
a comear pela dimenso regional. Por exemplo, na regio Sul, onde foi registrada
a maior taxa (95,6%), j se atingiu padro comparvel ao de Portugal (IDH 2014),
mas, no Nordeste, com taxa de apenas 83,4%, tem-se um nvel de alfabetizao
semelhante ao dos pases mais pobres da Amrica Central. A evoluo desse indicador,
no perodo 2004-2014, pode ser observada na tabela 6, a seguir.
TABELA 6
Taxa de alfabetizao da populao de 15 anos ou mais Brasil e macrorregies
(2004-2014)
(Em %)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014
Norte 87,0 88,1 88,3 88,7 88,8 89,1 89,8 90,0 90,5 91,0
Nordeste 77,6 78,1 79,3 80,1 80,6 81,3 83,2 82,6 98,1 83,4
Sudeste 93,4 93,4 94,0 94,2 94,2 94,3 95,2 95,2 95,2 95,4
Sul 93,7 94,1 94,3 94,5 94,6 94,5 95,1 95,6 95,4 95,6
Centro-Oeste 90,8 91,1 91,7 91,9 91,8 92,0 93,7 93,3 93,5 93,5
Brasil 88,6 88,9 89,5 89,9 90,0 90,3 91,4 91,3 91,5 91,7

Educao 225
Apesar de ainda existirem desigualdades significativas entre as macrorregies

brasileiras, um fato positivo chama a ateno: trata-se da reduo das desigualdades
inter-regionais ao longo dessa dcada, conforme mostrado no grfico 5.
GRFICO 5
Razo entre as taxas de alfabetizao da populao de 15 anos ou mais das
macrorregies em relao regio Sul
(Em %)
100
80
60
92,9 95,2 96,9 97,8 99,6 99,8
40 82,8 87,2
20
0
Nordeste Norte Centro-Oeste Sudeste
2004 2014
Fonte: Microdados da Pnad (IBGE, 2004 e 2014).

possvel observar no grfico 5 que todas as demais regies aproximaram-se

do padro alcanado pela regio Sul que, ao longo do perodo sob anlise, manteve a
liderana em relao taxa de alfabetizao de pessoas de 15 anos ou mais.
No entanto, para erradicar o analfabetismo absoluto, dois movimentos devem
ocorrer simultaneamente: no gerar novos analfabetos e alfabetizar as pessoas mais
velhas que no o fizeram na idade correta. A taxa de alfabetizao dos jovens de 15 a
17 anos j era de 99,1% em 2014, o que mostra que a questo da gerao de novos
analfabetos est virtualmente equacionada. Por sua vez, a populao de 55 a 64 anos,
por exemplo, ainda apresentava um analfabetismo de 14,4%, em 2014.
As polticas de alfabetizao de jovens e adultos tm se mostrado pouco eficazes,
de modo que as perspectivas para essa meta no so favorveis. De acordo com o
ltimo relatrio de gesto da Secadi, referente a 2013, estavam cadastrados cerca
de 1,1 milho de alfabetizandos no mbito do Programa Brasil Alfabetizado.
Este contingente correspondia a 8,3% do universo de analfabetos na faixa etria
de 15 anos ou mais, tendo-se em conta os dados da Pnad 2013. No entanto,
com base da Pnad do ano seguinte, verifica-se que houve reduo de apenas 165 mil
analfabetos na faixa etria em referncia, o que equivalia a cerca de 15% do total
de pessoas que se encontravam em processo de alfabetizao em 2013.
Portanto, mantidos o desenho, a cobertura e a forma de implementao da
maioria dos programas existentes, dificilmente poder haver ampliao dos ndices na
velocidade requerida pela meta estabelecida pelo PNE. Caso esse ritmo de reduo
do analfabetismo mantenha-se ao longo do perodo 2014-2024, e considerando

a projeo de crescimento da populao elaborada pelo IBGE, os analfabetos na
faixa de 15 anos ou mais ainda corresponderiam a 6,6% deste grupo etrio.
Por fim, o segundo indicador da meta 9 refere-se reduo em 50% do
analfabetismo funcional na populao de 15 anos ou mais. Sob a tica qualitativa,
considera-se como sendo analfabeto funcional aquela pessoa que, mesmo sendo capaz
de reconhecer letras e nmeros, ao ler um texto, por exemplo, no consegue entend-lo,
qui, interpret-lo. No entanto, como essa definio dificulta a mensurao
do analfabetismo funcional, estabeleceu-se um padro quantitativo para definir
esse nvel de escolaridade. Assim sendo, para fins estatsticos, a definio de
analfabeto funcional corresponde pessoa que no concluiu ao menos quatro
anos de estudos.12
Apesar de se tratar de indicador limitado, haja vista as capacidades de ler,
escrever, interpretar textos, bem como executar as quatro operaes matemticas,
nem sempre esto associadas quantidade de anos de estudos, torna-se til para
fins de acompanhamento e de realizao de anlises comparadas.
Portanto, para que se atinja a meta estabelecida pelo PNE, ser necessrio
reduzir a taxa de analfabetismo funcional para 15,3% da populao de 15 anos ou
mais at 2024, tendo-se em conta o que estabelece a Lei que o instituiu,13 no que
tange linha de base a ser considerada.
3.1.6 Gesto democrtica

Em relao meta 19 do PNE, que trata do funcionamento dos Conselhos de
Educao das Escolas, Brasil (2015) adotou a estratgia de avaliao dos questionrios
do Saeb e da Prova Brasil para coletar informaes com base em respostas para
2013. Brasil (2015) enfatizou que existem limites para essa abordagem, pois esses
questionrios referem-se a uma amostragem das escolas, o que sempre pode gerar
algum vis estatstico. Ainda assim, existem resultados dignos de ateno, a saber:
i) a ocupao de um cargo de direo foi feita por indicao, em 45,6% das escolas,
e via seleo pblica, em 21% delas; ii) ao adotar um modelo pedaggico, 42% das
12. Nota explicativa para o clculo do indicador 9B: A Lei no 11.114, de 16 de maio de 2005, e a Lei no11.274, de
6 de fevereiro de 2006, promoveram alteraes significativas no ensino fundamental (EF), de tal modo que o ingresso
nessa etapa passou a se dar no mais a partir dos sete anos de idade, mas aos seis, e sua durao passou de oito para
nove anos. Tradicionalmente, o conceito de analfabetismo funcional adotado pelo IBGE considera analfabetas funcionais
as pessoas de 15 anos ou mais de idade com menos de quatro anos de estudo. Na legislao anterior, quatro anos de
estudo correspondiam aos anos iniciais do EF. Considerando as mudanas advindas da nova legislao, para fins de
acompanhamento da Meta 9, adaptou-se o perodo de quatro para cinco anos de estudo, hoje equivalentes durao
total dos anos iniciais do EF. Portanto, o Indicador 9B referente ao percentual da populao de 15 anos ou mais de
idade sem os anos iniciais do EF concludos.
13. De acordo com o Inep (2015): o art. 4o da Lei do PNE estabelece que as metas nela previstas devam ter como
referncia os dados disponveis na data de sua publicao. [...] os dados utilizados para o clculo dos indicadores da
Meta 9 so oriundos da Pnad, cujos dados disponveis em 25 de junho de 2014, data de promulgao da Lei do PNE
(ver art. 4o), eram referentes ao ano de 2012.
Educao 227
escolas elaboraram um modelo prprio e 39,5% optaram por um modelo de

referncia com a introduo de adaptaes a ele efetuadas pela equipe da escola;
iii) houve trs reunies ou mais do Conselho Escolar em 64,4% das escolas e
duas em 17% delas; iv) em 63,4% das escolas, o conselho escolar era composto
por professores, funcionrios, pais e alunos e, em 20,3% delas, essa composio
exclua os alunos.
Para elaborar o presente estudo, a opo recaiu sobre a anlise de dados de 2014
elaborados pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic) do IBGE,
com vistas a lidar com a meta 19. Essas informaes possuem um carter diferente
daquele adotado por Brasil (2015), pois o foco ali eram as escolas, ao passo que na
Munic a esfera municipal que est em foco. A escola, por certo, o locus da gesto
participativa e a informao da Munic apresenta alguns limites nesse contexto.
Todavia, se as municipalidades apresentam dados sobre o tema, isso revela que
existe empenho por parte do gestor para cumprir o que foi proposto na meta 19.
Alm disso, os dados da Munic compreendem todas as municipalidades, no se
tratando de uma amostragem, o que elimina o potencial de vis. A tabela 7 retrata
a situao dos municpios em relao a indicadores referentes meta 19.
TABELA 7
Municpios com conselho municipal de educao: composio, nmero de reunies
e com projeto pedaggico prprio Brasil e macrorregies (2011 e 2014)
(Em %)
Composto por
Existe conselho municipal professores, Mais de trs Projeto pedaggico
Grandes regies de educao funcionrios, reunies por ano prprio
alunos e pais
2011 2014 2014 2014 2014
Brasil 84,8 87,5 56,1 65,9 37,5

Norte 65,0 71,1 51,1 52,3 32,3
Nordeste 84,0 87,4 56,8 56,2 35,3
Sudeste 90,0 91,6 56,5 75,8 44,2
Sul 88,0 91,0 60,0 68,6 42,5
Centro-Oeste 79,8 80,1 54,4 77,2 34,0
Fonte: IBGE/Perfil dos municpios brasileiros.

Existem conselhos municipais de educao em mais de 85% das localidades

brasileiras, segundo a tabela 7, mas, como a elevao deste patamar reduziu entre
2011 e 2014, preciso ponderar que a meta 19 pode no se realizar at 2016.
O grau de desenvolvimento econmico e social parece estar relacionado exis-
tncia de conselhos, pois existe uma proporo mais elevada no Sudeste e no Sul,
sendo menor em outras regies. Ademais, como a evoluo foi lenta entre 2011
e 2014, pode ser necessrio reforar a interlocuo da Unio com as municipalidades

para poder atingir a meta 19.
Segundo a tabela 7, a proporo de municpios que contam com conselhos
compostos por professores, funcionrios, alunos e pais varia de 50% a 60% nas
diferentes regies do Brasil. Isso denota que muitos municpios ainda no adotam
regras de paridade na gesto e na participao em decises que j existem em outras
polticas sociais brasileiras, com destaque para a sade, em que o processo est mais
avanado e prximo do que estabelece a meta 19 para o PNE.
A tabela 7 apresenta resultados quanto proporo de municpios com mais
de trs reunies anuais dos conselhos. As regies Norte e Nordeste apresentam
propores menores em relao ao nmero de reunies com todas as partes que
compem o conselho. O fato de a regio Sul apresentar resultados inferiores ao
Sudeste e ao Centro-Oeste tambm merece ateno, pois deixa entrever que a
vocao rural apresenta limites para promover um maior nmero de reunies em
funo das distncias a percorrer, o que tambm vale para o Nordeste. O cenrio
indica que as esferas estaduais e federais devem reforar a importncia da gesto
democrtica via atuao dos conselhos junto s prefeituras.
Ao considerar os resultados apresentados na tabela 7, possvel verificar
que pouco mais de um tero dos municpios do Brasil elaboram os prprios
projetos pedaggicos (meta 19). As diferenas entre regies, uma vez mais, espelham
as diferenas econmicas, sociais e de capacidades estatais, pois os nmeros para
o Sudeste e o Sul so mais elevados. Esse indicador precisa ser avaliado de forma
relativa, pois alguns municpios podem optar por destacar contedos especficos
em detrimento a conhecimentos valorizados pelo mercado de trabalho, o que
pode ser um comportamento de risco, mas pode tambm representar uma atitude
de vanguarda.
Para superar as dificuldades, as estratgias utilizadas em anos mais recentes
parecem requerer a continuidade em aes que j esto em curso. Em outras palavras,
a divulgao de resultados de testes para avaliar a qualidade das escolas, com nfase
em questes de gesto democrtica relacionadas meta 19 uma necessidade.
Alm disso, importante promover mais e estudos referentes a essas questes para
delimitar os problemas existentes e ofertar, ao mesmo tempo, condies de apoio
em escolas ou localidades mais carentes.
Outra medida interessante parece ser incluir na avaliao dos professores e
dos demais profissionais da educao, a insero ou no em escolas com gesto
democrtica segundo os critrios apresentados at aqui. Essa iniciativa pode
melhorar o grau de conhecimento sobre a situao das escolas e da educao
nos municpios. Isso pode, ainda, reforar a presso para a adoo de princpios
de gesto democrtica. Uma proposta dessa natureza deveria ser objeto de ao
Educao 229
das comisses bipartite e, sobretudo, tripartite, pois so iniciativas importantes

para consolidar o SNE.
Uma proposta inicial seria destinar mais recursos para a criao de bases de dados
revigoradas e introduzir novas formas de avaliao com vistas a concretizar a gesto
democrtica prevista pela meta 19. No entanto, em um contexto de crise e de menor
atividade econmica, essa forma de atuar apresenta limites. Redistribuir os recursos
financeiros e humanos existentes com esse foco uma alternativa para atingir essa meta.
A influncia federal sobre a educao e o ambiente escolar pode ser decisiva
ao considerar os repasses de recursos para viabilizar programas e iniciativas estatais.
Segundo Brasil (2015), as escolas declararam receber recursos das seguintes origens:
i) 90,3% das escolas receberam recursos federais; ii) 47,3% delas receberam recursos
da esfera estadual; iii) 50% das escolas receberam recursos da esfera municipal;
e iv) 14,2% delas receberam recursos de doaes da iniciativa privada.
Como a esfera federal possui um papel de destaque no repasse de recursos para
lidar com planos ou programas de incentivo educao ou s escolas, possvel
repassar recursos com prioridade para quem cumpre a meta 19 e as suas estratgias.
Outro elemento a destacar, ainda segundo Brasil (2015), o de que 92,3% das
escolas relatam receber apoio da comunidade na gesto; 88,3% recebem apoio de
instncias superiores e 35,3% relatam existir interferncia externa na gesto. Este ltimo
aspecto talvez revele ser necessrio haver maior interferncia externa para lidar com as
dificuldades e, medida que os objetivos vo sendo alcanados, conceder uma maior
autonomia para a direo reconhecer a excelncia da gesto. Iniciativas comparveis
a essa proposta foram adotadas no Sistema nico de Sade (SUS) e podem
adaptar-se ao SNE.
3.2 Educao profissional tcnica

A educao profissional em nvel tcnico foi contemplada com duas metas no
PNE 2014-2024. Ambas dizem respeito, sobretudo, ampliao do acesso.
A meta 10 trata da oferta de EJA integrada educao profissional, enquanto a
meta 11 se refere ampliao das matrculas de modo geral.
Quando se analisam os dados do censo escolar, verifica-se que a proporo de
matrculas da educao de jovens e adultos na forma integrada educao profis-
sional ainda residual. De acordo com o Inep (2015), apenas 2,8% dos estudantes
matriculados em 2013 na modalidade EJA enquadravam-se nessa condio, o que
corresponde a um patamar muito aqum da meta de 25%, a ser alcanada ao final
da vigncia do PNE.
Para se atingir a referida meta, ser necessrio algo como 2,2 p.p. de aumento
mdio anual, o que tambm situa-se muito acima do aumento mdio registrado
no perodo 2008-2013, que foi de menos de 0,5 p.p. ao ano.
Vrias so as dificuldades que devero ser superadas para que se atinja meta to
ousada, tendo-se em conta a situao atual. Em primeiro lugar, as escolas que ofertam
EJA so majoritariamente pblicas (estaduais e municipais), as quais respondiam
por 95,3% das matrculas em 2014. Trata-se de escolas que, via de regra, no
dispem de instalaes adequadas oferta de educao profissional de nvel tcnico.
Alm disso, deve-se ter em conta que a ampliao das vagas nessa modalidade de
formao demandar a contratao de um contingente significativo de professores
para tal, o que esbarrar na carncia de profissionais habilitados e qualificados na
maioria dos municpios brasileiros. Por fim, deve-se considerar que o pblico-alvo
desse tipo de formao acumula carncias e limitaes que devero ser consideradas,
tais como renda insuficiente e menor disponibilidade para o cumprimento de uma
jornada de estudos ampliada.
Portanto, para o alcance da meta 10, devero ser consideradas tanto essas
limitaes relativas oferta de ensino, como tambm as caractersticas socioeco-
nmicas e especificidades da populao-alvo.
Quando se analisam as estratgias definidas para o alcance da meta 10,
verifica-se que em sua maioria so bastante genricas e, por vezes, constituem objetivos
e no estratgias propriamente ditas. No entanto, uma dessas estratgias expressa
de forma bastante clara uma ao que poderia contribuir para a permanncia do
estudante na escola. Trata-se da estratgia 10.9, que prope o seguinte
institucionalizar programa nacional de assistncia ao estudante, compreendendo
aes de assistncia social, financeira e de apoio psicopedaggico que contribuam
para garantir o acesso, a permanncia, a aprendizagem e a concluso com xito da
educao de jovens e adultos articulada educao profissional.
Assim como foi argumentado anteriormente, um programa dessa natureza
faz-se absolutamente necessrio, em razo do perfil da populao-alvo da meta 10,
no intuito de favorecer a permanncia do estudante na escola, bem como a concluso
de sua formao com qualidade.
A meta 11 tambm pode ser considerada ousada, quando se tm em conta
dois fatos. O primeiro deles diz respeito ao crescimento das matrculas no
perodo 2008-2013, que foi de apenas 42%, neste perodo de cinco anos, que
corresponde a um aumento mdio anual de 8,4%. Ou seja, caso fosse mantido
esse ritmo de crescimento, no perodo 2014-2024, as matrculas atingiriam
patamar de pouco mais do dobro do existente no incio deste perodo (124%).
Educao 231
No entanto, o crescimento das matrculas registrado em 2014, da ordem de

18% em relao ao ano anterior, poderia favorecer um maior otimismo quanto
ao alcance da referida meta, caso a conjuntura macroeconmica no tivesse sido
radicalmente alterada em 2015. Nesse sentido, deve-se considerar que foi justamente
nos ltimos anos que antecederam a aprovao do PNE que houve grande expanso
da rede federal, o que no dever se repetir, no mnimo, no mdio prazo.
No que se refere participao do setor pblico nas matrculas da educao
profissional tcnica, verifica-se que o mnimo de 50% foi assegurado at 2013,
conforme mostrado no grfico 6. Porm, no ano seguinte, amplia-se significa-
tivamente a participao do setor privado, o qual assume a liderana nessa rea.
GRFICO 6
Participao das redes pblicas no total de matrculas na educao profissional
tcnica de nvel mdio Brasil (2008-2014)
(Em %)
70
59,0 59,0 59,1 59,4 58,1
60 56,2
48,4
50
40
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fontes: Brasil (2015); Brasil ([s.d.])b.

A reduo da participao das redes pblicas teve incio em 2012, conforme se

observa no grfico 6. Porm, tal reduo acentua-se no ltimo ano da srie histrica,
levando-as a assumir posio ligeiramente minoritria. Isso se explica em razo da
expanso do Pronatec, institudo em 2011, mas tambm pela reduo do ritmo de
crescimento das redes estaduais e municipais, como pode ser observado na tabela 8.
TABELA 8
Matrculas na educao profissional tcnica segundo as redes de ensino Brasil
(2011-2014)
(Em %)
Rede 2011 2012 2013 2014 Var. (%)
Estadual 616.509 624.085 621.819 629.203 2,1

Federal 204.518 224.892 241.473 249.604 22,0
Municipal 45.997 41.929 37.227 34.589 -24,8
Pblica 867.024 890.906 900.519 913.396 5,3
Privada 591.472 641.656 702.427 972.208 64,4
Total 1.458.496 1.532.562 1.602.946 1.885.604 29,3
Fonte: Brasil ([s.d.])b.

Desse modo, as redes pblicas tiveram incremento de apenas 5% no perodo

sob anlise, ao passo que o setor privado registrou aumento de 64%. Com isso,
a participao das primeiras na expanso das matrculas foi de apenas 11%, ou seja,
muito aqum dos 50% estabelecidos pelo PNE.
3.3 Educao superior

A educao superior foi contemplada no PNE 2014-2024 com trs metas, sendo duas
destas voltadas ampliao do acesso (metas 12 e 14) e a terceira com foco na
melhoria da oferta do ensino (meta 13), por meio da ampliao da proporo de
docentes com titulao de mestre ou doutor.
O alcance da meta 12, que trata da ampliao da taxa de matrcula na
educao superior, depender, em grande medida, da melhoria substancial do
fluxo escolar e do consequente aumento da taxa de concluso da educao bsica.
Portanto, no bastaro os esforos no sentido de ampliar vagas, pblicas ou
privadas e, neste caso, a oferta de crdito educativo.
O que se observa que o nmero de concluintes do ensino mdio ainda
bastante baixo, especialmente quando se tem em vista o alcance da taxa de
frequncia lquida de 33% na educao superior. De acordo com o censo da
educao bsica 2013, o contingente de concluintes do ensino mdio naquele
ano foi de 1,8 milho. Quando se analisa a srie histrica dos ltimos dez anos,
verifica-se certa estagnao em torno deste patamar.
O fluxo escolar tem sido comprometido pela ainda elevada taxa de no aprovao
(reprovao/abandono), o que evidenciado pela diferena das matrculas no incio
e ao final do ensino mdio. De acordo com o censo da educao bsica 2014,
havia cerca de 3,4 milhes de matrculas na primeira srie do ensino mdio e apenas
2,2 milhes, na terceira srie. Portanto, a diferena entre as duas sries resulta de
reprovaes que retm estudantes na srie inicial e da evaso escolar.
De acordo com a Pnad 2014, apenas 46,5% dos jovens de 18 e 19 anos
haviam concludo ao menos onze anos de estudo, ou o equivalente ao ensino mdio.
Trata-se, pois, da faixa etria considerada aceitvel para a concluso desse nvel de
ensino. Portanto, a maioria desse universo de jovens no dispunha do pr-requisito
para ingresso na educao superior. Mesmo quando se amplia esta faixa at os
24 anos, a taxa de concluso limita-se a 57,4%, o que descredencia, de imediato,
o acesso educao superior a mais de 40% dos jovens pertencentes a esta faixa etria.
Por outro lado, a oferta de vagas em cursos de graduao presenciais naquele
ano superou o patamar de 3,5 milhes,14 o que, em princpio, no configuraria um
gargalo para o ingresso na educao superior. Porm, quando se analisa a natureza
14. Sem contar as chamadas vagas remanescentes, inseridas nas estatsticas do censo da educao superior 2014.
Educao 233
dessa elevada quantidade de vagas, verifica-se que apenas 15,5% deste total eram
ofertados pelas redes pblicas.
Considerando-se que o nvel de concorrncia por vaga nas redes pblicas
muito maior que o da rede privada,15 a tendncia a de os jovens que tiveram as
piores condies de preparao, intrnsecas e extrnsecas escola frequentarem
cursos em instituies privadas, o que dificulta a continuidade dos estudos e
sua concluso, dadas as necessidades de arcar como os custos decorrentes e/ou a
conciliao dos estudos com o trabalho.
Portanto, so dois os principais entraves para se alcanar a meta de 33% de
frequncia lquida na educao superior. O primeiro deles diz respeito baixa
concluso do ensino mdio, a qual agravada pela elevada distoro idade-srie.
Desse modo, reduz-se bastante a demanda potencial por vaga na educao superior,
uma vez que a obteno do pr-requisito formal para o acesso a este nvel de
ensino ainda est longe de ser universalizado. Por outro lado, entre os que con-
seguem obt-lo, boa parte o faz em idade avanada, o que dificulta ainda mais a
continuidade nos estudos. Por fim, esses jovens so justamente aqueles que dispem
das piores condies socioeconmicas entre aqueles que concluem a educao bsica,
o que contribui para que tenham desempenho acadmico inferior ao daqueles que
conseguem conclu-la na idade adequada, colocando-os, assim, em desvantagem
na disputa por uma vaga nas IES pblicas.
Desse modo, restariam duas alternativas a esses jovens. A primeira, ingressar no
ensino superior privado noturno, sobretudo para aqueles (a maioria) que tero de
conciliar estudos com o trabalho, de modo a viabilizar o custeio das mensalidades
escolares e/ou para ajudar na composio da renda familiar. A segunda, desistir de
ingressar em um curso de nvel superior.
Portanto, torna-se necessrio assegurar condies de permanncia a
uma parcela significativa dos jovens que ingressam na rede de ensino privada.
Sob essa diretriz, avanos significativos ocorreram nos ltimos anos por conta do
Programa Universidade para Todos (ProUni) e do Financiamento Estudantil (Fies).
Por intermdio desses dois programas, foi possvel assegurar a permanncia de mais
da metade dos estudantes matriculados em cursos de graduao presenciais em 2014.
Com relao ao Fies que, recentemente, sofreu cortes oramentrios de
monta, tambm se faz necessria a instituio de regras para tornar o acesso a essa
fonte de recursos pblicos mais democrtico e menos concentrado em torno de
grandes conglomerados educacionais e de segmentos de renda mais elevada. Estudo
recente realizado no Ipea mostrou que os maiores grupos de educao superior
15. De acordo com o censo da educao superior 2013, a proporo de inscries nos processos seletivos por vaga
ofertada era de 13,8 nas redes pblicas e de apenas 1,6 no setor privado.
atuantes no Brasil, que recebem aportes de investimentos estrangeiros e do mercado

de aes, tambm detinham propores de beneficirios do Fies muito acima
da mdia nacional. Trata-se, portanto, de mais uma evidncia da necessidade de
regulao desse mercado, cuja tendncia atual a da formao de conglomerados
de instituies de ensino.
Em sntese, h pelo menos duas categorias de aes necessrias para o alcance
da meta 12. A primeira, diz respeito melhoria do fluxo escolar na educao bsica,
de modo a universalizar sua concluso, preferencialmente na idade adequada. A outra
destina-se queles que conseguiram lograr esse intento e dependem de suporte
financeiro para o ingresso, a permanncia e a concluso de um curso superior.
Certamente, a primeira categoria a de maior complexidade e, portanto,
requer mais tempo e investimentos para que os resultados e avanos venham a ocorrer.
Nesse sentido, pressupe a interveno em uma srie de fatores, desde aqueles de
natureza extrnseca escola at aos que se referem s condies de oferta do ensino.
Em outras palavras, o alcance desta meta ser condicionado em grande medida
pelo grau de sucesso alcanado pela meta 3. No entanto, no basta ampliar a demanda
potencial por educao superior (contingente de jovens com ensino mdio completo),
mas tambm ser preciso torn-la efetiva, por meio da ampliao de vagas em IES
pblicas e/ou pela garantia das condies de ingresso e permanncia no setor privado.
Em ambos os casos, as perspectivas de curto e mdio prazo no so favorveis.
De um lado, o ajuste fiscal do governo federal, com impactos na reduo dos
investimentos e no custeio das Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes).
De outro, a reduo para menos da metade dos novos contratos de financiamento
do Fies, ocorrida no incio de 2015. Portanto, so duas medidas que vo de encontro
meta de ampliar o acesso dos jovens brasileiros educao superior.
Por fim, a meta 13 diz respeito titulao dos docentes que atuam na educao
superior. De acordo com o censo da educao superior de 2014, cerca de 74%
dos vnculos docentes em efetivo exerccio tinham titulao mnima de mestrado,
sendo que 35% do total, em nvel de doutorado. Portanto, trata-se de uma meta
que j se encontra muito prxima de ser alcanada no caso do primeiro indicador
e de ter sido atingida em relao aos doutores.
Tendo em vista que a meta 13 foi praticamente alcanada em 2014, caberia
estimar a demanda por docentes titulados ao longo dos prximos dez anos, de modo
a assegurar o alcance das metas de titulao de docente ao trmino da vigncia
do PNE. Caso seja mantida a mesma taxa de crescimento do nmero de funes
docentes, verificada no perodo 2004-2014, de cerca de 37%, seria necessrio
incorporar 106,6 mil novas funes docentes com titulao mnima de mestrado
at 2024, sendo 50,3 mil destes em nvel de doutorado.
Educao 235
Portanto, algo como cinco mil doutores a serem incorporados a cada ano,
contingente este pouco expressivo, quando se tem em conta, por exemplo, que apenas
em 2014 foram titulados 16,7 mil doutores. Portanto, a capacidade de oferta de
docentes titulados no constitui, em princpio, um entrave consecuo da meta
em referncia.
Entretanto, quando se desagregam os dados pelas redes de ensino, verifica-se que
no setor privado a proporo de docentes com pelo menos o ttulo de mestre cor-
respondia a cerca de 67% do total. Neste caso, 8 p.p. abaixo da meta estabelecida
para 2024. No que se refere aos doutores, o ndice alcanado pelas IES privadas era de
apenas 20%, ou seja, pouco mais da metade da meta a ser atingida ao final do PNE.
Por sua vez, nas IES pblicas, a titulao mnima de mestrado correspondia a cerca
de 85% dos vnculos docentes e os doutores representavam 56% do total.
Essas desigualdades ampliam-se quando se faz a desagregao regional das
redes de ensino. Conforme apresentado no grfico 7, em nenhuma das cinco
macrorregies brasileiras foi atingida a proporo de 75% de docentes com titulao
mnima de mestrado pela rede privada. Por sua vez, o oposto foi verificado em
relao s redes pblicas.
GRFICO 7
Proporo de vnculos docentes na educao superior com titulao mnima de mestrado,
por macrorregio e rede de ensino Brasil (2014)
(Em %)
100
80
60
86,6 90,1
40 75,4 78,3 80,6
63,0 70,0 69,3
54,9 59,4
20
0
Norte Centro-Oeste Nordeste Sudeste Sul
Privada Pblica
Fonte: Brasil, ([s.d.])a.

Quando se analisa o indicador referente titulao em nvel de doutorado,

verifica-se um aprofundamento das desigualdades entre essas duas redes de ensino,
entre as cinco grandes regies brasileiras. possvel constatar no grfico 8 que a
proporo registrada na rede privada da regio Norte corresponde a apenas 16%
da proporo das IES pblicas da regio Sudeste.
GRFICO 8
Proporo de vnculos docentes na educao superior com titulao em nvel de
doutorado, por macrorregio e rede de ensino Brasil (2014)
(Em %)
100
80
60
40
68,5
47,0 48,8 55,7
20 36,1
14,7 16,2 20,0 22,8
11,1
0
Norte Nordeste Centro-Oeste Sul Sudeste
Privada Pblica
Fonte: Brasil ([s.d.])a.

Portanto, permanece em xeque a situao do setor privado, cujos ndices

esto muito aqum daqueles registrados nas redes pblicas, especialmente no que
se refere titulao em nvel de doutorado.
Tendo em vista que o setor privado est majoritariamente voltado para o
ensino de graduao, no qual a titulao em nvel de doutorado uma condio
desejvel, mas no obrigatria, torna-se pouco provvel que as instituies privadas
venham a investir recursos financeiros na contratao de profissionais com esse
nvel de titulao, especialmente em uma conjuntura econmica de recesso ou
de baixo crescimento.
Portanto, o custo de contratao de docentes com doutorado torna-se um
tanto quanto incompatvel com a conjuntura econmica atual, que tende a reduzir a
demanda por vaga e a permanncia de estudantes no setor privado, seja pela perspectiva
de desemprego e/ou baixa gerao de postos de trabalho, seja pela reduo dos finan-
ciamentos por intermdio do Fies, que sofreram cortes da ordem de 60% em 2015.
Os esforos financeiros necessrios para o alcance da meta esto diretamente
associados rentabilidade do setor privado, ou melhor, a sua capacidade de absorver
custos adicionais em uma conjuntura recessiva ou mesmo de baixo crescimento
econmico. Sob tais condies, torna-se pouco factvel que as IES privadas venham
a ampliar seus dispndios com pessoal.
Mesmo quando se tem por referncia o perodo de crescimento do setor privado,
impulsionado pela expanso acentuada dos contratos de financiamento do Fies nos
ltimos anos,16houve ligeira reduo do salrio mdio dos docentes nas IES privadas.17
16. O nmero de contratos ativos do Fies elevou-se de 620 mil para 1,9 milho no perodo 2011-2014.
17. De acordo com dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), o salrio mdio dos docentes nas IES privadas
sofreu reduo de 1,6% no perodo 2007-2013.
Educao 237
Por sua vez, as IES pblicas tambm devero ser afetadas pelos cortes ora-
mentrios nas trs instncias de governo, o que incidir sobre a contratao de
docentes e concesso de licenas de afastamento para estudos. Com isso, o ritmo
de expanso do ndice de titulao nessas instituies poder ser reduzido no curto
e mdio prazo.
Por fim, o alcance da meta 14, que se refere ampliao de titulados na
ps-graduao stricto sensu, torna-se bastante factvel, caso se mantenha a taxa de
crescimento mdio anual dos ltimos dez anos que, em relao aos mestres, foi
da ordem de 8,8% e, no caso dos doutores, o aumento foi ainda maior (10,7%).
Porm, quando se tem em conta o binio 2013-2014, verifica-se que o nmero
de mestres titulados neste ltimo ano teve queda de 0,5%, o que aponta para uma
possvel saturao nesse nvel de formao.
Uma das possveis explicaes para esse recuo pode estar associada ao fato de que,
uma vez implantados os cursos de mestrado, a tendncia natural dos programas de
ps-graduao a de oferecer os doutorados, razo pela qual a expanso destes ter
sido maior que a dos primeiros, quando se tem como referncia os ltimos anos.
Para um melhor entendimento dessas distintas tendncias, torna-se necessria
a desagregao dos dados por redes de ensino, ou dependncias administrativas,
bem como analis-los sob o enfoque regional, uma vez que h profundas desigualda-
des na oferta de cursos de ps-graduao entre as macrorregies brasileiras. Por fim,
cabe ressaltar que h duas modalidades de mestrado (acadmico e profissional),
as quais tm apresentado evolues distintas.
Apesar de a rede privada ter registrado crescimento menor que as redes estaduais
e a federal no perodo 2004-2014, neste ltimo ano houve inverso dessa tendncia,
com pequeno crescimento da primeira e reduo nas redes pblicas. No entanto,
em todas elas houve diminuio dos titulados em mestrados acadmicos e aumento
na modalidade profissional, o que tambm aponta para uma maior demanda por
esta modalidade, sobretudo na rede privada, que respondeu por 42% do total de
titulados em 2014.
Com relao aos doutores, observa-se que a rede federal assumiu o protago-
nismo dessa expanso ao longo dos ltimos dez anos. Se, em 2004, as IES estaduais
exerciam ligeira liderana em termos do contingente de titulados, com 45%
do total, em 2014, as Ifes haviam atingido a proporo de 56%, ficando as primeiras
com apenas 33% do total. Nesse nvel de formao, houve pequeno aumento da
participao do setor privado ao longo desse perodo, atingindo 10,6% em 2014,
o que significa acrscimo de apenas 0,6 p.p. em uma dcada.
Em todas as redes de ensino houve crescimento do nmero de doutores
titulados ao longo do perodo sob anlise, inclusive em seu ltimo ano em que a taxa
registrada foi de 7,7%. Este ndice, portanto, alm de estar prximo da taxa mdia
anual nos ltimos dez anos, que foi de 10,7%, tambm maior que o crescimento
mdio anual 4,9%, necessrio para se atingir a meta de 25 mil doutores em 2024.
Sob o enfoque regional, observa-se que, nos ltimos dez anos houve reduo da
participao da regio Sudeste no total de titulados em nvel de mestrado e doutorado.
Em 2004, essa regio respondia por 61% dos mestres e 76% dos doutores formados
no pas. Porm, em 2014, tais participaes haviam sido reduzidas a 49% e 60%
do total, respectivamente.
Acredita-se que os esforos necessrios para o alcance da meta 14 no sero
de grande vulto. No caso das Ifes, pelo fato de ter sido ampliada a capacidade
instalada nos ltimos anos, por intermdio do Reuni.18 Este programa implicou
ampliao fsica das instituies existentes, assim como na construo de novos
campi e, para dar conta dessa expanso fsica, houve ampliao do corpo docente
em cerca de 60%, no perodo 2007-2013, sendo que o quadro de doutores teve
crescimento de 92%, passando de 30,4 mil para 58,4 mil.
Por sua vez, as IES privadas tm apresentado maior dinamismo no que
concerne oferta de mestrados profissionais, tendo-se em conta a vocao dessas
instituies para a formao voltada para o mercado de trabalho. Porm, nesse caso,
a continuidade dessa expanso poder demandar maior participao das agncias
oficiais de fomento, como Capes e CNPq, assim como das fundaes estaduais
de pesquisa, no que se refere concesso de bolsas de estudos.
3.4 Financiamento e gastos

Em sua Meta 20, o PNE 2014-2024 prev a ampliao do investimento pblico total
em educao Unio, estados e municpios , de forma a atingir, em 2019, o quinto
ano de vigncia da lei, o patamar mnimo de 7% do PIB e, ao final, a proporo
de 10%. O grfico 9 mostra a evoluo deste indicador no perodo 2000-2013,
bem como as metas previstas no PNE.
Conforme mostrado no grfico 9, no perodo 2006-2013, estabelece-se
uma trajetria de crescimento praticamente contnuo, no qual houve ampliao de
cerca de 38% dos investimentos pblicos como proporo do PIB. Para se atingir a
meta intermediria de 7%, em 2019, ser necessrio ampliar essa participao em
cerca de 13%, o que no seria esforo de grande monta caso a economia crescesse
em ritmo semelhante ao daquele perodo. Por sua vez, para o alcance da meta
estabelecida para o final da vigncia do PNE, o desafio torna-se bem mais ambicioso,
pois haveria de aumentar a proporo dos investimentos em cerca de 61% no prazo
de onze anos, tendo-se como linha de base o ano de 2013.
18. Programa de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais.

Educao 239
GRFICO 9
Estimativa do investimento pblico total em educao com relao ao PIB (2000-2013)
e metas do PNE (2019 e 2024) Brasil
(Em %)
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2019 2024
Fonte: Inep/MEC
Sob a tica monetria,19 para se atingir os 7% do PIB, em 2019, os investimentos

deveriam ser incrementados em R$ 42 bilhes, ou seja, dos atuais R$ 322 bilhes
para R$ 364 bilhes. Mas, para se atingir os 10% do PIB em 2024, o aumento
seria de R$ 200 bilhes, passando daqueles R$ 322 bilhes para R$ 520 bilhes.
Os recursos financeiros executados pela Unio em 2014 somaram cerca de
R$ 94 bilhes, conforme apresentado na tabela 9. Destaca-se que os dispndios
realizados tiveram aumento, em valores constantes, de 8,1% no binio 2013-2014.
TABELA 9
Execuo financeira dos programas e aes do MEC Brasil (2013 e 2014)
(Em R$ constantes)
Programas/anos 2013 2014 Diferena Var. (%)
Total geral 86.718.751.707 93.774.690.663 7.055.938.956 8,1
Programa de Gesto e Manuteno 29.206.610.905 32.787.786.939 3.581.176.034 12,3
do Ministrio da Educao
Pagamento de pessoal ativo da Unio 22.771.456.665 25.076.979.084 2.305.522.419 10,1
Contribuio da Unio, de suas autarquias e fund. para 4.169.376.655 4.585.668.629 416.291.974 10,0
custeio do reg. de prev. dos serv. pblicos federais
Auxlio-alimentao aos servidores 1.142.193.739 1.147.219.506 5.025.767 0,4
civis, empregados e militares
Outros 1.123.583.845 1.977.919.720 854.335.875 76,0
(Continua)
19. Tomando-se como parmetro o PIB de 2013 R$ 5,2 trilhes.

(Continuao)
Programas/anos 2013 2014 Diferena Var. (%)

Educao bsica 29.951.896.899 29.131.477.795 -820.419.104 -2,7
Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de 11.434.700.863 10.859.458.668 -575.242.195 -5,0
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb)
Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica (Pnae) 3.775.009.596 3.704.211.192 -70.798.404 -1,9
Implantao de escolas para educao infantil 2.111.387.220 2.681.159.284 569.772.064 27,0
Dinheiro direto na escola para a educao bsica 2.822.015.558 2.550.784.215 -271.231.343 -9,6
Produo, aquisio e distribuio de livros e materiais
1.587.782.814 1.856.405.692 268.622.878 16,9
didticos e pedaggicos para educao bsica
Concesso de bolsas de apoio educao bsica 1.605.617.897 1.809.764.839 204.146.942 12,7
Infraestrutura para a educao bsica 1.855.234.639 1.714.442.723 -140.791.916 -7,6
Implantao e adequao de estruturas
1.243.507.260 800.600.000 -442.907.260 -35,6
esportivas escolares
Exames e avaliaes da educao bsica 676.926.634 734.880.523 57.953.889 8,6
Apoio ao transporte escolar na educao bsica 618.745.388 581.178.023 -37.567.365 -6,1
Apoio ao transporte escolar para a educao 554.108.046 510.405.558 -43.702.488 -7,9
bsica caminho da escola
Outros 1.666.860.985 1.328.187.078 -338.673.907 -20,3
Educao superior graduao, ps-graduao,
21.239.161.490 25.100.968.540 3.861.807.050 18,2
ensino, pesquisa e extenso
Fies 7.768.988.610 12.132.517.111 4.363.528.501 56,2
Concesso de bolsas de estudos 3.557.079.195 4.035.721.783 478.642.588 13,5
Funcionamento de instituies federais de ensino superior 4.315.763.940 3.672.059.167 -643.704.773 -14,9
Reestruturao e expanso de instituies
2.760.825.562 2.401.342.867 -359.482.695 -13,0
federais de ensino superior
Assistncia ao estudante de ensino superior 678.474.788 713.567.760 35.092.972 5,2
Fomento s aes de graduao, ps- 504.447.284 452.352.465 -52.094.819 -10,3
graduao, ensino, pesquisa e extenso
Apoio residncia em sade 367.976.696 442.196.100 74.219.404 20,2
Reestruturao e modernizao de
279.687.410 295.365.145 15.677.735 5,6
instituies hospitalares federais
Funcionamento e gesto de instituies
287.208.454 235.171.987 -52.036.467 -18,1
hospitalares federais
Outros 718.709.552 720.674.155 1.964.603 0,3
Educao profissional e tecnolgica 6.321.082.413 6.754.457.389 433.374.976 6,9
Apoio formao profissional, cientfica e tecnolgica 2.929.971.317 3.601.784.757 671.813.440 22,9
Funcionamento de instituies federais de
1.875.621.883 1.970.420.999 94.799.116 5,1
educao profissional e tecnolgica
Expanso e reestruturao de instituies federais
877.924.236 677.791.993 -200.132.243 -22,8
de educao profissional e tecnolgica
Assistncia ao estudante da educao
252.015.266 329.879.340 77.864.074 30,9
profissional e tecnolgica
Modernizao da rede pblica no federal de
205.308.610 74.435.772 -130.872.838 -63,7
educao profissional, cientfica e tecnolgica
Outros 180.241.102 100.144.528 -80.096.574 -44,4
Fonte: Siga Brasil.

Educao 241
Observando-se os componentes da Execuo Oramentria do MEC, veri-

fica-se que o pagamento de pessoal ativo da Unio foi a rubrica que mais pesou,
tendo crescido de R$ 22,8 bilhes para R$ 25,1 bilhes, no perodo em questo,
evidenciando o carter inercial deste gasto.
Na anlise por nveis educacionais, constata-se que, na educao bsica,
houve uma involuo real de 2,7%, o que equivale a um decrscimo de
R$ 820,4 milhes. Os quesitos que mais contriburam para isso foram a com-
plementao da Unio ao Fundeb (R$ 575,2 milhes); implantao e adequao
de estruturas esportivas escolares (R$ 442,9 milhes); e dinheiro direto na
escola para a educao bsica (R$ 271,2 milhes). Por outro lado, os gastos
cresceram na implantao de escolas para educao infantil (R$ 569,7 milhes);
seguida da produo, aquisio e distribuio de livros e materiais didticos e
pedaggicos para educao bsica (R$ 268,6 milhes); e da concesso de bolsas
de apoio educao bsica (R$ 204,1 milhes). Evidencia-se assim uma nfase
do governo federal em investir na implantao de escolas de educao infantil,
de fato, o nvel que apresenta maior dficit com relao s metas estabelecidas
pelo PNE 2014-2024.
No que diz respeito educao superior, o quadro mais animador. Entre 2013
e 2014, o gasto elevou-se em R$ 3,8 bilhes, capitaneado inequivocamente pelo Fies
que cresceu em aproximadamente R$ 4,4 bilhes. Em linhas gerais, o perfil do
gasto neste nvel de ensino aponta para a ampliao do financiamento direto
aos estudantes do setor privado, assim como na concesso de bolsas de estudo,20
e para a reduo dos aportes expanso e manuteno das instituies federais
de ensino superior.
Por fim, na educao profissional e tecnolgica, os gastos passaram de
R$ 6,3 bilhes para R$ 6,7 bilhes. A principal variao foi o incremento
de R$ 671,8 milhes no apoio formao profissional, cientfica e tecnolgica,
acompanhado por diminuies nas rubricas de investimento, quais sejam, expanso e
reestruturao de instituies federais de educao profissional e tecnolgica
(R$ 200,1 milhes) e modernizao da rede pblica no federal de educao
profissional, cientfica e tecnolgica (R$ 130,8 milhes), comportamento tpico de
pocas de crise, em que se compromete a capacidade futura de oferta e qualidade
do servio.
20. Em grande medida, devido ampliao do nmero de bolsas concedidas pelo Programa Cincia sem Fronteiras.
Entre o primeiro e o quarto semestre de 2014, o estoque de bolsas foi ampliado de 48,3 mil para 74,6 mil.
4 TEMA EM DESTAQUE
4.1 A Estruturao de um regime de colaborao entre os entes federados,

compatvel com a dimenso dos desafios estabelecidos pelo PNE e capaz
de neutralizar os efeitos de uma conjuntura macroeconmica desfavorvel
A expresso regime de colaborao foi contemplada no caput do Artigo 211
da Constituio Federal de 1988, na forma como segue: A Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus
sistemas de ensino.
Alm disso, no 1o desse artigo, ficou estabelecido que a Unio
exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a
garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade
do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios.
Por sua vez, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), de 1996,
estabelece que
o dever do Estado com educao escolar pblica ser efetivado mediante a garantia de:
IX padres mnimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e
quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do
processo de ensino-aprendizagem.
Portanto, a estruturao de um regime de colaborao entre os entes federados
j figurava h algum tempo como condio necessria para assegurar a educao de
qualidade como direito de todos os brasileiros. Em relao aos desafios estabelecidos
pelo PNE 2014-2024 e diante de uma conjuntura macroeconmica desfavorvel,
tornar-se- imprescindvel.
A Unio tem ampliado sua atuao no exerccio das funes redistribu-
tiva e supletiva, a exemplo do que ocorreu em relao complementao de
recursos para assegurar o gasto mnimo por aluno, entre o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef) e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), de modo que, ao menos
sob a tica quantitativa, houve substancial reduo das desigualdades de acesso
educao bsica no Brasil e, no mbito desta, especialmente no ensino fundamental,
conforme pode ser constatado por intermdio da tabela 10.
Conforme se observa na tabela 10, tanto a regio Nordeste quanto a rea rural
estavam em visvel desvantagem em relao ao restante do pas. No primeiro caso,
a taxa de frequncia no Nordeste era 21% menor que a do Sudeste, mas, em 2013,
a diferena entre ambas foi reduzida a menos de 1%. Por sua vez, a reduo da desi-
gualdade entre as reas urbana e rural foi ainda mais expressiva, passando de 23,4%,
em 1992, para 0,7%, em 2013.
Educao 243
TABELA 10
Taxa de frequncia escola na faixa etria de 6 a 14 anos, por macrorregio e
localizao do domiclio Brasil (1992 e 2014)
(Em %)
Regio 1992 2014
Brasil 72,4 98,5
Norte 73,5 97,8
Nordeste 61,8 98,2
Sudeste 78,5 98,9
Sul 77,7 98,7
Centro-Oeste 76,3 98,7
Localizao
Urbano 76,9 98,6
Rural 58,9 98,3
Fonte: Microdados da Pnad (IBGE, 1992 e 2014).
A despeito dessa inequvoca equalizao do acesso a esse nvel do ensino, intensifi-

cada, sobretudo, com a implantao do Fundef, os indicadores de desempenho escolar
ainda evidenciam profundas desigualdades regionais. Geralmente, tais desigualdades
esto intimamente associadas s condies socioeconmicas, tal como mostrou estudo
realizado no mbito do Ipea, que correlacionou o Ideb das redes pblicas de ensino
com fatores extrnsecos e intrnsecos escola. A sntese dos principais resultados
apresentada na tabela 11.
TABELA 11
ndice de correlao de Pearson entre Ideb e fatores selecionados Brasil (2010)
Fatores ndice de correlao de Pearson
Extrnsecos
Taxa de alfabetizao da populao 18 a 64 anos 0,69
Renda domiciliar per capita 0,60
Intrnsecos
Professores com curso superior 0,54
Quadra de esportes 0,45
Fonte: Microdados do censo demogrfico (IBGE, 2010); microdados do censo da educao bsica (Inep, 2010).
Conforme pode ser observado na tabela 11, os fatores externos escola

estabelecem correlao positiva com o Ideb mais elevada que a estabelecida com os
fatores internos, tais como professores com formao em nvel superior e existncia
de quadra de esportes.
Isso no significa que os fatores intrnsecos escola sejam irrelevantes, mas,
sim, que a influncia das condies socioeconmicas do aluno preponderante.
No entanto, a alterao de tais condies, alm de mais complexa, dificilmente pode
ocorrer no curto, enquanto a interveno nos fatores intrnsecos , em geral,

mais imediata.
Portanto, o regime de colaborao federativa faz-se necessrio em virtude desses
dois fatores. De um lado, as precrias condies socioeconmicas encaminham
escola crianas e jovens com carncias no supridas no seio da famlia. Por sua vez,
a fragilidade econmica de estados e municpios implica oferta insuficiente e/ou
qualitativamente precria para esses segmentos populacionais mais carentes.
De acordo com Prado (2006), a questo da equalizao passa pela reviso
da distribuio dos encargos, competncias e recursos entre governo central e
governos subnacionais. Portanto, implicar uma reviso do arcabouo legal exis-
tente, tanto no que diz respeito s responsabilidades dos entes federados, quanto,
e principalmente, ao que se refere repartio dos recursos advindos de impostos e
contribuies sociais.
Tm sido frequentes os clamores por uma reforma tributria que viabilize
o cumprimento das atribuies e responsabilidades estabelecidas pela CF 1988.
Porm, enquanto tal mudana no se concretiza, recai sobre a Unio a tarefa de
reduzir as desigualdades na oferta de ensino, sejam elas de natureza quantitativa
ou qualitativa.
Apesar de a disponibilidade de recursos financeiros ser crucial para ampliar
o acesso e melhorar a qualidade da oferta de ensino, h tambm limitaes rela-
cionadas a questes de ordem tcnica, relativas gesto e aos recursos humanos,
e de natureza extrnseca escola, como as condies socioeconmicas, que em
muito interferem nos resultados educacionais e, portanto, requerem intervenes
de outras polticas pblicas ou, ao menos, aes de natureza compensatria que
minimizem seus efeitos sobre o desempenho escolar dos estudantes.
Nesse sentido, o regime de colaborao tambm pressupe intervenes no
campo da assistncia tcnica e gesto. A educao de qualidade e, consequentemente,
o alcance das metas do Ideb dependero em grande medida da oferta de profissionais
da educao qualificados e do tipo de gesto implementado em cada escola, tendo em
vista suas especificidades e necessidades.
A questo da formao de pessoal (docente e de apoio escolar) especial-
mente cara queles municpios desprovidos de instituies de educao superior.
Normalmente, tais municpios so tambm aqueles considerados menos atrativos para
a fixao de profissionais oriundos de outras cidades e/ou regies do pas, seja pela
inexistncia/fragilidade de um plano de cargos e salrios, seja pela insuficincia de
opes culturais disponveis, seja pela precariedade dos meios de acesso a tais localidades.
Portanto, na ausncia dessas condies mais favorveis, tais municpios per-
manecem em desvantagem no que se refere atrao e fixao de profissionais da
educao mais qualificados. Desse modo, tais limitaes poderiam ser amenizadas
Educao 245
sob a gide de um regime de colaborao mais efetivo, que oportunizasse meios e

recursos adicionais para a superao dessa carncia de atrativos.
Nesse sentido, h alguns eixos de atuao e interveno absolutamente
imprescindveis quando se tem em conta um regime de colaborao entre os
entes federados: i) financiamento (manuteno e investimentos); e ii) apoio tcnico
(capacitao, monitoramento e avaliao).
Em que pesem os avanos decorrentes da criao do Fundef/Fundeb, o que se
observa ainda hoje que as UFs com os piores indicadores educacionais e socioecon-
micos so justamente aquelas que recebem os menores valores por aluno. Por exemplo,
os nove estados com os menores valores per capita em 2013 tambm apresentavam
Ideb mdio mais baixo que o das UFs que se situavam no extremo oposto, tal como
mostra a tabela 12.
TABELA 12
Valor por aluno no Fundeb e Ideb mdio por categorias de UFs Brasil (2013)
Anos iniciais do ensino fundamental
UFs
Valor mdio por aluno Ideb mdio
Com menores valores por aluno 2.024,00 4,1
Com maiores valores por aluno 2.796,56 5,2
21
Fontes: Brasil (2013); Inep/MEC.
Essa aparente relao diretamente proporcional entre Ideb e gasto por aluno
sugere que as desigualdades educacionais, ao menos sob a tica do desempenho,
continuem a ser reproduzidas. Portanto, a necessidade de um regime de colabo-
rao est estreitamente relacionada com os limites atuais do financiamento da
educao bsica no pas, uma vez que os recursos disponveis para cada UF refletem,
geralmente, sua capacidade de arrecadao tributria. Em outras palavras, decorre da
dimenso e do dinamismo de sua economia.
Deve-se, ainda, levar em conta um fator agravante, no previsto poca da
tramitao do PNE no Legislativo, que se refere recesso econmica em 2015
e s perspectivas de baixo crescimento para os prximos anos, o que tambm
compromete a capacidade de investimentos das trs instncias de governo.
Conforme defende Pinto (2015, p. 114), h a necessidade de
um novo pacto federativo no qual a Unio passe a ter um papel mais proeminente no
financiamento da educao bsica [...], uma vez que os municpios so prejudicados,
pois ficam com as etapas mais onerosas (educao infantil e educao do campo),
sendo os entes mais pobres da Federao.
21. Disponvel em: <http://goo.gl/ZPd2rO>.

Esse autor tambm lembra que o Fundeb tem carter transitrio, cuja vigncia
se encerrar em 2020. Nesse sentido, ele alerta para a necessidade de se instituir
uma rede pblica nica de educao bsica, que no fique em mos de governadores
ou prefeitos, mas que seja gerida por um conselho composto por representantes do
Executivo (trs nveis), dos trabalhadores da educao e, principalmente, dos usurios
(pais e alunos).
Em sntese, um regime de colaborao consequente com os desafios educacio-
nais que se colocam para a sociedade brasileira pressupe a reviso das atribuies e
responsabilidades, assim como da redistribuio mais justa das receitas oramentrias,
tendo-se sempre como norte a busca da equidade das condies de ensino e os
desafios a serem superados.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Educao. Planejando a prxima dcada: conhecendo as
20 metas do Plano Nacional de Educao. Braslia: MEC, 2014.
BRASIL. Ministrio da Educao/Secretaria de Educao Superior/Fundo de
Financiamento Estudantil. Prestao de Contas Ordinrias Anual Relatrio de
Gesto do Exerccio de 2014. Braslia: MEC, 2015.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio de Auditoria Coordenada no
Ensino Mdio. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2014. TC 007.081/2013
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS EPESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA. Plano Nacional de Educao PNE 2014-2024: Linha de Base.
Braslia: Inep, 2015. 404 p.
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS
EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA. Censo da educao superior (vrios anos).
Braslia: Inep [s.d.]a.
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS
EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA. Sinopse estatstica da educao bsica.
Braslia: Inep [s.d.]b.
FNDE FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO.
Portaria Interministerial no 16, de 17 de dezembro de 2013 Anexo I. Braslia:
FNDE, 2013.
PINTO, J. M. R. O Fundeb na perspectiva do custo aluno-qualidade. Em Aberto.
Braslia, v. 28, n. 93, p. 101-117, jan./jun., 2015.
CAPTULO 5
CULTURA
1 APRESENTAO
A cultura e a educao pblica esto acima, inclusive, do comit de salvao
pblica. Os professores devem impor a educao a um povo que no quer estudar.
A maior riqueza das naes a sua cultura (Trechos da entrevista de Jorge Mautner
ao programa Roda Viva, TV Cultura, em 19 de junho de 2000).
Essas assertivas orientam a reflexo que se seguir. No h que opor a cultura
a outras polticas, nem imaginar que elas devam constituir-se em impossveis
transversalidades. No necessrio imaginar que, considerando a cultura uma parte
de um vasto e variado conjunto de direitos direitos educao, comunicao,
informao, ao reconhecimento dos modos de vida, saberes e fazeres de quilombolas,
indgenas e outros povos e comunidades tradicionais, para citar alguns exemplos ,
os rgos setoriais de cultura devam articular-se com todas as outras polticas de
forma sistemtica ou em funo de categorizaes e classificaes genricas prprias
para organizar discursiva e praticamente as aes.
A cultura a estrutura valorativa das sociedades, a ao intencional, crtica e criativa,
que deve ser acessvel a todos. A cultura vivida e a experincia nem sempre se opem
s formas objetivadas, legtimas e institucionalizadas. Mas, entre subjetividades e
conhecimentos formais, pode ser que se produzam espaos intransponveis.1 Portanto,
as assertivas citadas anteriormente devem ser recontextualizadas. Formuladas no quadro
do pensamento republicano radical, implicam reconhecimento do valor intrnseco
da educao e da cultura, da ao transformadora e democrtica das instituies e da
necessidade de polticas pblicas abrangentes e universalistas.
A cultura um processo contnuo, provisrio, mltiplo, multidimensio-
nal, transversal, rizomtico, parte de uma rede complexa de valores, crenas e
prticas cotidianas, tanto institucionais quanto informais. Nos contextos culturais
coexistem e interagem diferentes racionalidades, lgicas prticas e modos de viver.
Como a vida cultural no uma vida apenas da razo, argumentativa ou tcnica,
comunicativa ou instrumental, o viver cultural implicando dimenso subjetiva,
afetiva e emocional, necessrio imaginar o desenvolvimento e a consolidao
de prticas de convivncia e solidariedade, capazes de recuperar a diferena como
1. A vivncia esgota-se na realizao. A experincia ao reflexiva, rememorada, solidria com outros processos
individuais e sociais.
relao de reconhecimento da alteridade, mas tambm como relao conflitiva,

capaz de potenciar e integrar diferentes racionalidades e afirmar diversidades.
Nesse sentido, as decises polticas e administrativas no deveriam implicar
nem uniformidade nem unanimidade, muito menos, na anulao da diferena,
mas na traduo dos conflitos entre atores em consensos dinmicos, passveis de
serem questionados e criticados. A capacidade de improvisar, reagir de forma
flexvel e fluida, responder de forma criativa e tica aos problemas deve ser seguida
pelo respeito alteridade e diferena. A grande dificuldade que o treino pro-
porcionado nos quadros da cultura poltica vigente tende a contornar e evitar o
conflito, procurando a homogeneidade por meio de trabalho de categorizao e
classificao realizado no apenas pelo direito, mas pelas cincias sociais engajadas
na interveno e na engenharia social. A negao das maneiras particulares de
percepo e construo do mundo, do relacionar-se, expressar-se, comunicar-se
e aprender de formas singulares etc. muito comum como parte de processos de
colonizao cultural e de dominao de grupos especficos sobre outros.
A direo dos ltimos anos nas polticas culturais foi a de reconhec-las como
autnomas, pressupondo uma institucionalidade especfica, com rgos, estruturas de
gesto, financiamento e objeto de ao prprios da rea. A ideia de Sistema Nacional
de Cultura (SNC) repleta de inmeros pressupostos: i) rgos gestores da cultura;
ii) conselhos de poltica cultural; iii) conferncias de cultura; iv) comisses interges-
tores; v) planos de cultura; vi) sistemas de financiamento cultura; vii) sistemas de
informaes e indicadores culturais; viii) programas de formao na rea da cultura;
e ix) sistemas setoriais de cultura.2 O equacionamento da questo do financiamento,
previsto na EC no 71 de 2012,3 com a ideia de sistema de financiamento e com
o princpio da ampliao progressiva dos oramentos culturais o ponto que
fecha a geometria das polticas setoriais de cultura, mas que ainda est em processo
2. A Emenda Constitucional no 71/2012 traz os seguintes princpios: i) diversidade das expresses culturais; ii)
universalizao do acesso aos bens e servios culturais; iii) fomento produo, difuso e circulao de conhecimento
e bens culturais; iv) cooperao entre os entes federados, os agentes pblicos e privados atuantes na rea cultural; v)
integrao e interao na execuo das polticas, programas, projetos e aes desenvolvidas; vi) complementaridade
nos papis dos agentes culturais;
vii) transversalidade das polticas culturais; viii) autonomia dos entes federados e das instituies da sociedade civil;
ix) transparncia e compartilhamento das informaes; x) democratizao dos processos decisrios com participao e
controle social; xi) descentralizao articulada e pactuada da gesto, dos recursos e das aes; xii) ampliao progressiva
dos recursos contidos nos oramentos pblicos para a cultura.
3. A EC no 71/2012 estabelece o SNC e prev a ampliao progressiva dos oramentos pblicos da cultura e como parte
da estrutura do prprio SNC, de sistemas de financiamento cultura. A PEC no 150 vincula receita de impostos cultura.
Cultura 249
de discusso por meio da PEC n o 150/2003.4 Na conjuntura atual, as chances de

aprovao so remotas.
Assim, a complexidade do relacionamento entre SNC e sociedade no pode
ser reduzida s narrativas arquitetnicas, em que ideias gerais associam-se para
gerar uma retrica ou discurso de totalidade nacional, pois na traduo local,
experincia emprica nica, que se entrelaam posies, ideias, interesses e instituies;
nesse espao onde se indiciam particularismos irredutveis e onde se desdobram
complexidades que no so completamente formalizveis em padres de ao e em
hierarquias de prioridades. O espao de exerccio das diferenas um espao dos
reconhecimentos, embora tambm de violncias e de excluses seletivas.
Pensando nesses aspectos que se buscam indcios nos processos de elaborao
do Plano de Cultura do Distrito Federal, no desenho dos seus documentos provi-
srios e nas entrevistas com participantes do processo de elaborao, que permitam
interpretar os desafios e as qualidades da poltica nacional e local de cultura.
Nesse quadro, a reflexo sobre as prticas locais permite imaginar e compreender
que sempre existem outras configuraes de ideias, crenas e interesses que ordenam
o mundo, sendo que o conflito nasce exatamente da impossibilidade de uma
viso global e de uma arquitetura que coloque cada ator em um quarto reservado
e funcional, pelo menos, do ponto de vista da descrio emprica do que acontece
nos sistemas de ao e priorizao local.
No se afirma com isso que o SNC e o Plano Nacional de Cultura (PNC)
colonizam os planos de cultura locais, afinal, as discusses locais tm ordens lgicas
e polticas especficas. Contudo, necessrio compreender de forma mais precisa os
agenciamentos e os desafios nas relaes entre os nveis de governo. Especialmente,
necessrio enfatizar que fazer poltica cultural produzir e sedimentar escolhas
4. A PEC no 150 prev a vinculao anual das receitas resultantes de impostos, inclusive as transferncias, de 2% do
oramento federal, 1,5% do oramento dos Estados e Distrito Federal e 1% do oramento dos municpios. A PEC
uma prioridade para a cultura e foi um dos temas da III Conferncia Nacional de Cultura, realizada entre 27 de
novembro e 1o de dezembro, em Braslia. A PEC no 310/2004 prope a aplicao de 2% das receitas tributrias. A
PEC no 421/2014 precisa nas suas definies, propondo recursos mnimos e a aplicao gradual das alquotas em
trs anos. Vejamos: Art. 6o acrescentado o 98 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, com a seguinte
redao: Art. 98 At o terceiro exerccio financeiro aps a promulgao desta emenda constitucional, os recursos
mnimos aplicados nas aes e servios para a preservao do patrimnio cultural brasileiro, a produo e difuso da
cultura por parte da Unio sero equivalentes a: a) 0,5% do produto da arrecadao dos impostos no primeiro ano de
vigncia desta emenda constitucional; b) 1% do produto da arrecadao dos impostos no segundo ano de vigncia
desta emenda constitucional; c) 1,5% do produto da arrecadao dos impostos no terceiro ano de vigncia desta
emenda constitucional; Pargrafo nico. Os percentuais fixados para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nos
incisos II e III do art. 216-A devero ser elevados gradualmente at o quinto exerccio financeiro aps a promulgao
desta emenda constitucional, reduzida a diferena razo de, pelo menos, um quarto por ano; Art. 7o acrescentado
o art. 99 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, com a seguinte redao: Art. 99 At o terceiro exerccio
financeiro aps a promulgao desta emenda constitucional, a destinao dos recursos previstos no 1o do art. 216-A
ser equivalente a: a) 15% para os Municpios e 10% para os Estados e o Distrito Federal no segundo ano de vigncia
desta emenda constitucional; b) 22% para os Municpios e 15,5% para os Estados e o Distrito Federal no terceiro ano
de vigncia desta emenda constitucional. Art. 8o At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o 2o,
do art. 216-A, os critrios de rateio dos recursos destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios sero os
mesmos aplicveis aos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios.
entre dolos ou entre valores, ou seja, significa fazer escolhas no quadro de valores
da cultura poltica. O balano complexo entre valores republicanos e democrticos
de um lado e, de outro, a centralidade no Estado ou nas dinmicas sociais da cultura
remete discusso da disjuntiva conceitual entre acesso ou reconhecimento das
culturas e, ainda, da democratizao ou da democracia cultural.
Entretanto, para organizar os argumentos, apresentamos rapidamente a
arquitetura e algumas das categorias gerais que organizam o PNC.
O PNC constitucionaliza, dando-lhe forma, o SNC. Se o SNC traz pilares,
o PNC orienta a ao pblica, apontando diretrizes, metas, prazos e finalidades
para a atuao dos poderes pblicos.5 Faz parte da arquitetura normativa e constitui
orientaes gerais da constituio programtica, mas no rgido, sendo que estados,
municpios e Distrito Federal devem tom-lo como referncia e inspirao, como texto
para o qual cabem muitos desdobramentos e desenvolvimentos intertextuais. A textura
semanticamente aberta encontra na linguagem e nas determinaes gerais alguns dos
seus limites mais evidentes, mas tambm encontra, nessa abertura e generalidade,
as possibilidades estratgicas, especialmente aquelas relacionadas ao gradualismo ou ao
incrementalismo, que correspondem a adeses diferidas no tempo e a ponderaes de
convenincia dos governos locais. Entretanto, h que se fazer diferenas na perspectiva
ou no plano de anlise. Em termos gerais, pode-se avaliar a presena de princpios ou
ideias gerais e o alcance dos instrumentos propostos; depois, pode-se inferir algo
relativamente ao comportamento dos diferentes atores envolvidos, nesse caso,
dos atores envolvidos com a elaborao do Plano de Cultura do DF.
Consideraram-se seletivamente trs pontos como relevantes no PNC para
desenvolvimento nesta anlise: i) compromisso com a avaliao, o que implica
produo de medidas quantitativas e qualitativas determinadas pela Lei n o 12.343,
de 2 de dezembro de 2010, que estabelece o PNC; ii) necessidade de consolidao
e fortalecimento do Estado Cultural descentralizado, cooperativo e participativo;
iii) direcionamento e vinculao de recursos para a consolidao de polticas federativas.
Para acompanhar alguns desses pontos, centramos a discusso em
torno do Estado Cultural no Brasil e distribumos o texto da seguinte forma:
em Fatos relevantes, apresentamos rapidamente a estrutura geral do PNC, pressupondo
que ele um dos eixos que orientam a construo das polticas setoriais de cultura,
e o SNC, quadro institucional que tem no Ministrio da Cultura (MinC) um
dos seus ns institucionais mais importantes. Aqui j se discute, em linhas gerais,
o uso de alguns indicadores de prticas culturais para monitorar aes do PNC.
5. O Plano Nacional de Cultura (PNC) deve ser discutido nas conferncias nacionais, aprovado pelo Conselho Nacional
de Polticas Culturais (CNPC) e estabelecer diretrizes para a Poltica Nacional de Cultura.
Cultura 251
A seo Acompanhamento da poltica e dos programas traz a descrio e breve

reflexo sobre as articulaes entre o PNC e o Plano de Cultura do Distrito Federal.
Foram acompanhadas reunies do Governo do Distrito Federal realizadas pela
Secretaria de Cultura (Secult-DF) e, alm disso, foram realizadas numerosas entrevistas.
Nessa parte, mostra-se como o Distrito Federal lida com a rea e como o PNC e
as polticas locais podem ser considerados como um retrato em miniatura do que
acontece em nvel federativo.
A seo Tema em destaque reflete sobre tipos de ao do Estado Cultural e de
relaes possveis com as instituies e os equipamentos culturais. Essa reflexo fecha o
conjunto do texto apontando as dificuldades das polticas republicanas e universalistas,
considerando as imensas desigualdades sociais e culturais presentes no Brasil e tambm
as fragilidades institucionais desde a federao at as esferas locais de poder.
2. FATOS RELEVANTES
2.1 O Plano Nacional de Cultura

O ano de 2015 traz a reviso do PNC como parte da agenda da cultura. A reviso
tem duas fases, a primeira comeou no incio do segundo semestre de 2015 e a
segunda em abril de 2016, sendo que as expectativas so de que o Sistema MinC
trabalhe com base nas metas revisadas at junho de 2016.
O PNC um instrumento importante para orientar, direcionar e priorizar
aes no campo das polticas culturais. Mais importante, entretanto, a possi-
bilidade de dotar essas polticas de uma linha estvel de atuao na garantia de
direitos culturais. O PNC foi inscrito no Artigo 215 da Constituio Federal pela
Emenda Constitucional no 48, de 10 de agosto de 2005, e foi regulamentado pela
Lei no 12.343, de 2 de dezembro de 2010, como mecanismo de articulao da Unio,
dos estados, dos municpios e da sociedade civil.6 Est previsto no Artigo 215 que:
3o A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao
desenvolvimento cultural do Pas e integrao das aes do poder pblico que conduzem :
I defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro;
II produo, promoo e difuso de bens culturais;
III formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses;
IV democratizao do acesso aos bens de cultura;
V valorizao da diversidade tnica e regional.
6. A Lei no 12.343/2010 estrutura-se em quatro captulos: atribuies do poder pblico, financiamento, sistema de
monitoramento e avaliao e disposies finais.
O PNC foi elaborado com ampla e ativa participao da sociedade civil e, assim,
serviu-se da escuta das demandas no campo das polticas culturais. Essa ampla participa-
o reflete-se no escopo das demandas que abrangem a cultura como sistema das artes,7
memria coletiva,8 modos de vida, saberes e fazeres populares e tradicionais9 e,
evidentemente, indica o papel da sociedade com complementariedade do Estado e
de suas aes para o desenvolvimento cultural, respeitados os valores fundamentais.
Na primeira dcada do sculo XXI, especialmente depois de 2003, apontou-se repe-
tidamente para as trs dimenses da cultura que deveriam ser objeto de cuidados por
parte do poder pblico: a dimenso antropolgica, a cidad e a econmica.
As possibilidades de planejamento conjunto entre os nveis de governo j
estavam expressas no texto constitucional, bem como os planos plurianuais j estavam
informados por diretrizes organizacionais dos rgos de planejamento, abertos s
possibilidades de integrao de aes entre as esferas governamentais. Tambm j
estavam previstos os mecanismos de participao social, direito fundamental e a
integrao das aes, aspecto que decorre do fato de o Brasil organizar-se na forma
de um federalismo cooperativo. De qualquer maneira, a constitucionalizao do
PNC em dispositivo especfico fortaleceu a inteno de que o pacto federativo se
estendesse de forma explcita ao campo cultural, alm do fato de ter resultado de um
processo gradual, mas intenso de mobilizao coletiva, talvez, o aspecto crucial da
construo do PNC, j que este envolve no apenas instrumentos tcnicos, mas a
mobilizao ampla de atores.10
Na verdade, a proposta do PNC conforma um vasto conjunto de conceitos,
valores, objetivos, estratgias e diretrizes, nem sempre claros enquanto conjunto a
ser acompanhado e avaliado. O plano, suas estratgias e suas diretrizes formam um
texto denso e dotado de certa coeso, embora os conceitos trabalhados em cada parte
desloquem-se por eixos semnticos instveis, ou seja, mudam, ganhando nuances
novas a cada novo uso. Esse caminho nem sempre o melhor do ponto de vista do
compartilhamento de mtodos, de metas e de objetivos, dado o alto grau de impreciso
e a latitude semntica deixada a cada enunciado do plano. Ou seja, o que bom para
a poesia, para a literatura e para a filosofia, nem sempre bom para a clareza poltica.
No entanto, deve-se reconhecer que, do ponto de vista processual, isto ,
do reconhecimento do campo das polticas culturais, seus objetos de ao e dos
atores que ali esto se movimentando, h ganhos sensveis, sobretudo, em relao
ao amplo arco de apoio e de alianas que se configura para a mudana do padro
de comportamento do Estado em relao cultura. Destacam-se, aqui, as cinco
7. Msica, dana, cinema, literatura e leitura, artes cnicas e teatro.

8. Patrimnio material e imaterial, museus e museus sociais.
9. Culturas indgenas, quilombolas, populares, ribeirinhos etc.
10. Esse processo resultou do trabalho da Cmara dos Deputados e do MinC, que colocou em foco diretrizes gerais
para o debate pblico. Decorreram deste momento diversos seminrios em cidades brasileiras durante 2008. Em 2009,
foi apresentado o documento Por que aprovar o Plano Nacional de Cultura: conceitos, participao e expectativas.
Cultura 253
estratgias e suas respectivas diretrizes, pois estas permitem a visualizao das

intenes e a apresentao do sentido geral que nutre o PNC.
QUADRO 1
PNC
Estratgias Diretrizes e nmero de aes Objetivos
Implantar o SNC, instituio de marcos
legais e participao da sociedade civil;
1. Fortalecer a ao do - Instituies e mecanismos de integrao desenvolvimento de sistemas de informao,
Estado no planejamento (25 aes) indicadores de avaliao, mecanismos de
e na execuo das - Financiamento (19 aes) regulao de mercado e territorializao
polticas culturais - Legislao (13 aes) das polticas; aprimoramento das regras de
financiamento e definio de prerrogativas e
responsabilidades das esferas de governo.
- Criao, conservao, preservao e valorizao
2. Incentivar, do patrimnio artstico e cultural diversificado
proteger e valorizar a (43 aes) Adequar a legislao e a institucionalidade
diversidade artstica - Estmulo reflexo sobre as artes e a cultura conveno da diversidade da Unesco.
e cultural brasileira (21 aes)
- Valorizao da diversidade (19 aes)
- Fluxos de produo e de formao de pblico
3. Universalizar o acesso (30 aes) Criar condies para a formao artstica e de
dos brasileiros fruio - Equipamentos culturais e circulao da produo pblico, bem como facilitar a disponibilizao
e produo cultural (22 aes) de meios de produo e difuso.
- Estmulo difuso por meio da mdia (nove aes)
- Capacitao e assistncia ao trabalhador
4. Ampliar a Formao profissional; regulamentao
da cultura (18 aes)
participao da cultura do mercado de trabalho; estmulo ao
- Estmulo ao desenvolvimento da economia
no desenvolvimento investimento e ao empreendedorismo;
da cultura (35 aes)
socioeconmico insero de bens culturais nas dinmicas
- Turismo cultural (13 aes)
sustentvel econmicas contemporneas.
- Regulao econmica (13 aes)
5. Consolidar os - Organizao de instncias consultivas e de
Criar condies para cogesto participativa
sistemas de participao participao direta (18 aes)
das polticas com a sociedade; criar redes,
social na gesto das - Dilogo com as iniciativas do setor privado e da
canais de acompanhamento e transparncia.
polticas culturais sociedade civil (9 aes)
Fonte: Diretrizes Gerais para o Plano Nacional de Cultura (Brasil, 2007).

As estratgias desdobram-se em diretrizes, cada uma com um nmero especfico

de aes, enquanto os objetivos detalham um pouco a linha de ao das estratgias.
De modo geral, as estratgias, as diretrizes e as aes, embora se repitam e sejam
aparentemente fragmentrias, apresentam uma viso de conjunto dos problemas
e dos desafios da rea cultural.
A par desse conjunto de consideraes e descries, pode-se afirmar que o
PNC carrega elementos constituintes: princpios, objetivos, valores, metas e ins-
trumentos de polticas. Enfim, o PNC pretende articular de forma sistemtica um
conjunto de aes para a garantia de direitos culturais e a realizao de objetivos.
Narra um conjunto de hipteses prticas e rene meios para atingimento de fins
determinados politicamente, sendo sua durao de dez anos. A seo seguinte
pe foco em algumas metas do PNC e seu desenho, concentradas no pblico e na
concepo de aumento das frequncias a tipos especficos de prticas.
2.1 Avaliao de frequncia no PNC

A rea cultural convive com um estranho dilema. Quem produz arte e cultura
percebe suas atividades como socialmente desprestigiadas e, ao mesmo tempo,
considera-as como fundamentais para o desenvolvimento integral das pessoas.
Desse ponto de vista, as artes seriam atividades centrais para o desenvolvimento esttico,
afetivo e para a construo das subjetividades, alm de expressarem formas de
ser e estar no mundo. Assim, adicionam-se outras camadas de significados ao
fato de se produzir arte e cultura: as subjetividades no so redutveis a formas
estticas padronizadas ou a quantificaes; pelo contrrio, seria necessrio resistir
a estas redues. A relao com as polticas pblicas seria assim um vnculo de
necessidade e repulsa. Ao mesmo tempo, a poltica faz mediaes de processos
de reconhecimento e legitimao das vrias formas do fazer artstico e cultural,
produz procedimentos burocrticos, de padronizao de projetos, de uso de recursos
(as prestaes de contas so os pontos mais criticados) e de critrios excludentes.
No campo da avaliao de polticas, isso se reproduz. As avaliaes de polticas
pblicas no campo cultural tm como unidade de anlise os processos prprios
das polticas pblicas, assertiva algo trivial. Entretanto, comum a proposio
de avaliaes que levem em considerao as subjetividades, que foquem projetos
especficos e a necessidade de desenvolvimento de mtodos avaliativos especiais,
com participao dos atores dos processos, em escala de projetos e que considerem
mtodos esttico-existenciais. O que se desconhece a complementariedade
das questes e mtodos levantados, transformando problemas especficos em
questes ideolgicas, quando linhas particulares de avaliao so universalizadas,
traduzindo preconceitos ou lutas simblicas de campo institucional e social.
BOX 1
Meta 28 Plano Nacional de Cultura (PNC)
Aumento em 60% do nmero de pessoas que frequentam museu, centro cultural, cinema, espetculos de teatro,
circo, dana e msica.
Aumentar o nmero de pessoas que vo a museus, centros culturais, cinemas e espetculos artsticos.
Como esta meta est sendo medida: pelo nmero de pessoas que frequentam museus, centros culturais, cinemas,
espetculos de teatro, circo, dana e msica, em relao situao de 2010.
Situao atual da meta
De acordo com a pesquisa sobre prticas artsticas e culturais (Frequncia de prticas culturais, do Sistema de
Indicadores de Percepo Social Sips), realizada em 2013 pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea),
14,9 % das pessoas vo aos museus ou centros culturais. Em relao aos espetculos de teatro, circo ou dana a
frequncia de 18,1% das pessoas. Frequentam espetculos de msica 13,8 % da populao e, nos cinemas, a
frequncia de 24,6%.
Em comparao com a primeira edio dessa pesquisa, feita em 2010, os resultados de 2013 tiveram um aumento
no nmero de pessoas que frequentam algum tipo de equipamento cultural descrito na meta. A nica exceo
foi o percentual de pessoas que frequentam espetculos de msica, que apresentou um decrscimo em relao
sondagem anterior.
Cultura 255
O Plano Nacional de Cultura estabeleceu alguns objetivos e metas. O PNC

transita pelo rol dos direitos culturais, valorizando questes relativas tanto s
artes mais legtimas quanto s menos reconhecidas, passando pela cultura em
sentido amplo e, com isso, valorizando as diferentes formas das culturas populares.
Entretanto, algumas metas podem ser reconsideradas em seu sentido geral e alcance.
Limitar-nos-emos aqui a descrever uma das metas, a de nmero 28, e alguns dos
seus problemas. Certamente, insinua-se aqui o problema dos levantamentos de
informaes para os nveis locais.
Trs grandes questes podem ser avaliadas por meio de pesquisas de frequentao
de pblicos: i) o aumento, diminuio e estabilizao da frequncia da populao a
certas atividades culturais; ii) a morfologia dos pblicos, ou seja, o comportamento do
pblico por suas caractersticas demogrficas e sociais (idade, sexo, origem geogrfica,
classe social, nvel de estudos, nvel de renda), sendo que possvel explicar,
em parte, a primeira (nvel de frequentao em geral) por estas dimenses. A concluso
das pesquisas de pblico a de que no existem pblicos em geral e que o acesso e a
realizao de atividades tm componentes de desigualdade de classe, institucionais,
de sexo, renda, idade, etc.; iii) por fim, a anlise da morfologia de pblicos apresenta
as frequncias e intensidades do comportamento relativas s atividades culturais,
sendo que os investimentos e desinvestimentos envolvem o valor depositado
nas atividades, ou seja, as disposies para realiz-las, mas tambm as situaes
de oferta, as preferncias e as estratgias relativas dos indivduos, contextualizadas
segundo cada momento dos seus ciclos sociais e de vida.
As pesquisas de pblico apontam para a existncia de motivaes de realizao
ou no realizao de prticas que no so explicadas pela reduo do comportamento
e das preferncias a variveis ou determinaes sociais e demogrficas. Tais prticas
devem ser complementadas pelos mltiplos estilos e inseres dos indivduos em
redes de sociabilidades. possvel, por exemplo, que a frequncia a certas atividades
de grande legitimidade (exposies de artes plsticas) seja motivada no apenas
pelo valor da atividade, mas pela companhia e pela dinmica das amizades e afetos.
Tambm possvel dizer que o padro de comportamento enquanto leitor seja
condicionado pelo ciclo escolar, pelas atividades profissionais, pelas condies
do mercado editorial, pelas relaes da leitura com o desenvolvimento de outras
mdias, tecnologias e suportes de leitura ( muito comum o lanamento de livros
relacionados ao cinema e televiso, assim como conhecido o impacto da internet
e do desenvolvimento de dispositivos digitais, inclusive com alternativas de acesso a
informaes o YouTube um exemplo evidente , no comportamento de leitor).
Essas pesquisas apontam para o fato de que o gosto e as prticas de atividades
culturais esto relacionados a complexas determinaes sociais, com a produo de
disposies que so internalizadas nas trajetrias dos indivduos e nas suas relaes
com as dinmicas dos espaos sociais. A socializao de valores realizada na famlia,
na escola e nas instituies culturais e, portanto, no existe gosto puro e desinteressado

que no dependa de subjetividades construdas e da objetividade das relaes sociais
estruturadas. Educao, competncia lingustica e esttica ou as disposies estruturadas
para produzir e fruir a cultura so construes sociais e histricas internalizadas, no
so variveis formais, dependentes ou independentes, como indicam as estatsticas.
Portanto, as disposies culturais no se situam de forma alternativa e exclu-
dente no polo do subjetivo-esttico (como querem os ps-modernismos) ou das
objetividades (como querem as teorias econmicas mais formais e os vrios socio-
logismos). Antes, situam-se no eixo dos espaos sociais estruturados pelas relaes
econmicas de um lado (capital econmico) e, por outro, pelo capital cultural
(herdado da famlia, mas tambm construdo na escola e nas interdependncias
com as outras instituies culturais), ou seja, em processos de mediao ou de
relao de vai e vem entre um e outro polo.
Essas assertivas relacionam-se com aplicaes prticas. Ignorar as condies
sociais e culturais de acesso e barreiras invisveis, como o desconforto para fre-
quentar certas instituies e a falta de repertrios interpretativos dos indivduos
em relao s obras ou aos bens simblicos ofertados, considerando idealmente
a transparncia e a universalidade de sentidos dos bens, apenas ajuda a reproduzir
a desigualdade das condies do acesso cultura objetivada. Assim, as instituies
culturais deveriam considerar essas camadas de significao e a necessidade de oferecer
ativamente os instrumentos de acesso aos sentidos dos bens culturais. Evidentemente,
essas preocupaes no so igualmente distribudas pelos agentes culturais, sendo uma
preocupao especfica das instituies de cultura mais estruturadas. De qualquer forma,
pode-se dizer aqui que a arte e a cultura obedecem a determinaes sociais.
O PNC est em pleno processo de reviso com a recepo de propostas em
consulta pblica amplamente participativa. O secretrio de Polticas Culturais
do MinC, Guilherme Varella, em reunio do grupo de trabalho responsvel pela
proposta de reviso do Plano, enfatizou a necessidade de utilizar o Fundo Nacional
da Cultura (FNC) e o Sistema Nacional de Informaes e Indicadores Culturais
(SNIIC) de forma sistmica:
O FNC no pode funcionar apenas como apndice dos fundos de estados e municpios,
mas precisa ser um meio para democratizar o acesso aos recursos. J o SNIIC vai
subsidiar nossas atividades, com seus dados e indicadores, para que consigamos atuar
de maneira integrada, mais metdica e menos intuitiva, atingindo nossos objetivos.11
Se as metas do PNC podem ser objeto de crtica, certamente no o sero pela
insistncia de adotarem parmetros quantificveis ou pelo fato de a cultura no poder
ser reduzida a nmeros. Todas essas consideraes foram levantadas no processo
de elaborao e durante as pesquisas de produo dos indicadores de prticas.
11. Ver (Brasil, 2015).

Cultura 257
Esto superadas. Mesmo com as resistncias de nmero considervel de atores do

campo cultural, no se pode mais desprezar a necessidade de definir medidas e a
dialtica entre quantidades e qualidades nas polticas pblicas, que exigem aes
no terreno das singularidades, mas tambm em escala nos territrios. As opes
de monitoramento relacionam-se com escolhas em termos de imagem-objetivo
das polticas culturais: aumentar a frequncia de pblicos a atividades culturais e,
considere-se, nesse caso, para um rol limitado de prticas.
Essas duas decises associam-se com a ideia de democratizao, ou seja,
pressupem a desejabilidade do aumento global de frequncia e da legitimidade das
prticas selecionadas. Na verdade, o processo de formatao da meta relacionou-se
menos com a legitimidade, em grande parte, desconsiderada pelos gestores atuais
mais sensveis dimenso antropolgica, ou melhor, relativista, dos valores culturais ,
do que com a opo emprica de trazer para o PNC metas especficas e representativas
de diferentes segmentos culturais presentes nos momentos-chave da formulao.
A pesquisa para a produo de indicadores, ao contrrio, permitiu o questiona-
mento da ideia dos pblicos e das frequncias homogneas e indistintas, apontando para
as caractersticas sociais e demogrficas dos pblicos frequentadores e para as desi-
gualdades de acesso. Tambm apontou para as intensidades de frequncia e para os
nveis de investimentos e desinvestimentos diferenciados para cada uma das prticas.12
O grfico 1 apresenta o percentual dos indivduos que nunca fazem as prticas
selecionadas. Dos entrevistados, 62% nunca vo ao cinema, e os percentuais dos que
no mantm prticas culturais aumentam quando se passa para outras prticas, como ir
a espetculos de msica, centros culturais, circo, dana e teatro, at chegar aos 83,4% que
nunca vo a museus. Pode-se imaginar que o aumento da frequncia est correlacionado
para cada prtica cultural, diminuio do nmero dos que nunca a realizam. Entretanto,
existem outras determinantes importantes, como renda, local de residncia e educao.
A questo se possvel agir sem atuar nesse conjunto de determinaes de forma coordenada.
GRFICO 1
No praticantes do rol de prticas selecionadas
100
81,3 82,1 83,4
80 78,3 78,8
72,2
62,2
60
40
20
0
Cinema Espetculos Centros Circo Espetculos Teatro Museus
de msica culturais de dana
Fonte: SIPS-Ipea/2013.
12. A pesquisa de prticas culturais foi realizada no mbito do Sistema de Informaes de Percepo Social (Sips), tendo
ido a campo em dezembro de 2013.A amostragem representativa para o Brasil e teve 3.810 pessoas como respondentes.
GRFICO 2
No praticantes do rol de prticas selecionadas por nvel de escolarizao
87,9
85,8
83,5
90,4
90,5 75,0 75,6
86,8
89,1 81,2 79,6
81,9
59,0 57,3
52,7
53,8 45,6
91,0 82,9 66,5
77,1 57,2
66,8 64,4 33,5 32,3 30,6
91,0 89,1 83,7 45,7 41,7
77,6 78,2 47,3
25,0
63,4 58,7 36,1
82,1 83,7 79,6 77,4 75,7 33,3
67,7 69,2
61,1
90,4 91,4 87,9 79,6 77,6 57,9 52,7 33,3
Analfabeto/ Fundamental Fundamental Mdio Mdio Superior Superior Ps-superior

sem instruo incompleto completo incompleto completo incompleto completo
Ir aos centros culturais Ir a museus Ir ao cinema
Ir a espetculos de msica Ir a espetculos de dana Ir ao circo Ir ao teatro
Fonte: Sips-Ipea/2013.
O grfico 2 a seguir mostra que o percentual dos que nunca realizam prticas
culturais diminui com o aumento da escolarizao, mas tambm mostra que o aumento
das prticas no homogneo para cada uma delas. Comportamentos heterogneos
por categorias estatsticas (sexo, idade, renda e local de residncia) e em relao
disposio de frequentar podem ser observados.
Outro problema surge imediatamente. O mesmo indivduo pode realizar
vrias vezes uma mesma prtica cultural ou pode dedicar-se a um conjunto maior
ou menor de prticas. Nesse caso, pode-se perguntar sobre os significados do
aumento das frequncias. O aumento de frequncias significa aumento do nmero
de pessoas que despertaram ou construram um gosto ou desejo de frequentar o rol
selecionado de prticas culturais, ou um mesmo conjunto de indivduos ampliou
seu repertrio ou aumentou a intensidade das prticas que realiza?
O mesmo indivduo, pois, pode ser praticante de vrias atividades culturais,
mas tambm frequentador intensivo de determinada prtica cultural e pouco
assduo de outra. Disso resulta que uma prtica pode ser realizada muitas vezes
pelo mesmo conjunto de indivduos em um perodo ir ao cinema, por exemplo ,
sem ampliao do nmero de pessoas que tm acesso ao cinema. Por outro lado,
possvel ser um leitor intensivo de materiais diversos, mas no de livros e literatura.
O grfico 3 apresenta o percentual de indivduos que frequentam apenas uma,
de duas a trs ou mais de quatro prticas.
GRFICO 3
Cultura
Percentual de praticantes por nmero de prticas realizadas (sexo, idade, raa/cor, rea de residncia, renda e escolarizao)
100
90
28,57
80 41,56 45,80 39,29
47,02
54,17 56,45 55,25 52,66 56,07 56,35 57,29
70 60,87 60,34 61,75 59,72 61,46 65,17 60,71 60,19 58,49 63,64 64,52 65,48 63,96 63,13 62,86 59,20 63,98 60,67
67,23 68,75 70,42 67,37 69,55
72,99
60
50 46,43
37,50
40 36,36
37,82
30 33,33 31,45 45,03
36,27 39,64 34,58 33,85 33,42
32,53 30,11 29,34 32,58 27,71 31,24 29,61 33,96 30,00
31,60 32,00
27,27 29,03 18,75
20 27,73 28,25 29,37 29,70 31,34 30,09
24,35 27,37 23,87
23,56
22,08 23,21 25,00
10 16,33 12,50
12,50 12,10 8,47
6,60 9,55 8,91 7,70 7,69 10,83 7,11 4,52 8,05 10,19 7,55 9,09 6,45 5,15 6,35 5,53 9,35 5,24 7,14 9,20 5,92 7,95 5,26 6,58 7,33
9,81 9,39
3,45
0
Homens
Mulheres
Brancos
Negros
Outros
16 a 17 anos
18 a 24 anos
25 a 29 anos
30 a 39 anos
40 a 59 anos
60 anos ou mais
Urbana
Urbana no metropolitana
Rural
Sem rendimento
At 1/4 salrios-mnimos
De 1/4 a 1/2 salrios-mnimos
De 1/2 a 1 salrios-mnimos
De 1 a 2 salrios-mnimos
Mais de 5 salrios-mnimos
Sem declarao
Analfabeto ou sem instruo
Ensino fundamental incompleto
Ensino fundamental completo
Ensino mdio incompleto
Ensino mdio completo
Ensino superior incompleto
Ensino superior completo

mestrado ou doutorado
Ps-graduao,
(at 20.000 hab.)
Pequeno I
(de 20.001 a 50.000 hab.)
Pequeno II
(de 50.001 a 100.000 hab.)
Mdio
(de 100.001 a 900.000 hab.)
Grande
(mais de 900.000 hab.)
Metrpole
Sexo Raa/cor Idade rea Renda Nvel de instruo Porte do municpio
Em quatro ou mais atividades Em duas ou trs atividades Apenas em uma atividade
259
O grfico 4 apresenta os critrios que usamos para construir representaes

sobre a intensidade das prticas. Em seguida, apresenta-se o percentual de prati-
cantes para cada prtica cultural selecionada. O mais importante dessas descries
lembrar que, por trs da ideia de democratizao por aumento das frequncias,
esto fenmenos sociais, preferncias e disposies, que devem ser clareados do
ponto de vista analtico e emprico.
GRFICO 4
Intensidade das prticas critrios
Ler jornais, Ir aos centros
Frequncia Ir ao teatro Ir ao circo Ir a espetculos Ir a espetculos Ir ao cinema Ir a museus
revistas ou livros de dana de msica culturais
Todos
Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo
os dias
Uma vez
Mdio ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo
por semana
Uma vez a
Pouco ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo
cada 15 dias
Uma vez
Pouco ativo Mdio ativo Muito ativo Muito ativo Muito ativo Mdio ativo Muito ativo Mdio ativo
por ms
Uma vez
Pouco ativo Pouco ativo Mdio ativo Mdio ativo Mdio ativo Pouco ativo Mdio ativo Pouco ativo
por ano
Menos que uma

Pouco ativo Pouco ativo Pouco ativo Pouco ativo Pouco ativo Pouco ativo Pouco ativo Pouco ativo
vez por ano
Nunca Inativo Inativo Inativo Inativo Inativo Inativo Inativo Inativo
GRFICO 5
Percentual de praticantes em categorias de intensidade por prticas selecionadas
5A Ler jornais, revistas ou livros
24,86
33,27
24,16
17,70
Muito ativo Mdio ativo Pouco ativo Inativo

Cultura 261
5B Ir ao teatro
2,11
4,57
9,92
83,41

5C Ir aos centros culturais
2,54
6,81
11,16
79,49

5D Ir ao circo
4,32
10,00
5,95
79,73
Como ressalta do grfico 5A, a leitura de livros, jornais ou revistas uma ativi-
dade com grande percentual de praticantes de diferentes intensidades. Aqueles mais
ativos esto em 24,8%, ndice que, de acordo com o grfico 4, representaria as
pessoas que leem todos os dias. Os que leem uma vez por semana, intensidade mdia
de atividade, aparecem quase na mesma proporo: 24,1%. Os inativos, que nunca
praticam a leitura, esto em 33,2%. Essa prtica distingue-se das demais pelo
elevado percentual de praticantes (muito, mdio e pouco ativos) e pelo menor
percentual de no praticantes. Talvez o elevado nmero de pessoas que realizam essa
atividade reflita sua relao com o universo profissional, seu prestgio social, ou sua
maior acessibilidade, que no requer o deslocamento para algum equipamento
cultural especfico como o caso do teatro, do museu e das demais prticas que
constam nesses grficos , mas pode ser realizada nos mais diversos locais, como a
prpria residncia.
Com relao s prticas representadas nos grficos 5 e 6 frequncia a teatro,
centros culturais, circo, cinema, museus e a espetculos de dana e msica ,
o nmero de inativos bastante elevado: entre 63,08% (cinema) e 84,5% (museus).
Entre essas prticas, o cinema e os espetculos de msica destacam-se pelo maior
percentual de praticantes. No primeiro, os nmeros so, respectivamente, de 7,5%,
17,4% e 12,1% para os praticantes muito, mdio e pouco ativos. Os frequentadores
mais intensivos assistem a um filme, pelo menos, todos os dias ou a cada quinze dias.
J os frequentadores que escolhem os espetculos de msica distribuem-se em 13,8%,
muito ativos, 9,7%, mdio, e 3%, pouco. O grau mais intenso de frequncia
Cultura 263
corresponde a um show todos os dias ou at uma vez por ms. Uma vez por ano
vo os frequentadores mdios e, menos do que isso, os que frequentam pouco.
Com o menor percentual de praticantes, encontra-se a dana (82,4%), o teatro
(83,4%) e o museu (84,5%). Na dana, os praticantes muito ativos e medianos esto
em 7,1% e 7,4%, bastante prximos. Os pouco ativos aparecem em 3%. No teatro,
a intensidade de frequncia mais recorrente a dos pouco ativos, com 9,9%, o que
corresponde a uma ida ao ano ou menos. Os outros, muito e mdio ativos, esto em
2,1% e 4,5%. Com relao ida aos museus, os nmeros distribuem-se em 5,5%,
6,4% e 3,4% dos frequentadores mais assduos aos frequentadores menos assduos.
Os circos, por sua vez, apresentam um percentual mais alto de frequentadores
de mdia intensidade (10%), que vo uma vez ao ano. O nmero de pessoas que no
vai ao circo prximo do daquelas que nunca vo a um centro cultural 79,7%,
para o primeiro, e 79,4%, para o segundo. Nos centros culturais, o maior nmero
de frequentadores concentra-se entre os que vo uma vez ao ano ou menos, ou seja,
os de baixa intensidade (11,1%).
Em sua maioria, essas prticas enquadram-se no hall das prticas culturais
dotadas de grande legitimidade social. para esse universo que se voltam as polticas
culturais de democratizao do acesso cultura. E a esse contexto que se refere
a meta 28 do PNC, que analisamos anteriormente.
GRFICO 6
Percentual de praticantes em categorais de intesidade por prticas selecionadas
6A Ir a espetculos de dana
7,14
7,43
3,03
82,41

6B Ir a espetculos de msica
13,89
9,70
3,00
73,41

6C Ir ao cinema
7,59
17,14
12,19
63,08

Cultura 265
6D Ir a museus
5,59
6,41
3,41
84,59
A partir dessas colocaes, pode-se dizer, portanto, que as disposies no

so sistemticas, coerentes e acionadas com a mesma intensidade e em todas
as situaes. As disposies culturais no so transponveis de um domnio de
prtica a outro de forma automtica. Disso resulta que as estratgias institucionais
no devem pressupor que indivduos desenvolvam estratgias coerentes e estveis
enquanto praticantes. As prticas dependem de contextos e da estrutura das ofertas,
questes que no sero abordadas aqui.
H tambm aqui uma limitao metodolgica relacionada restrio do rol
de atividades e opes culturais do cardpio de questes levantadas, que implica
questes de interpretao sobre o uso do tempo livre. evidente que as prticas
culturais que constam nesses grficos, dotadas de legitimidade social, concorrem com
outras prticas culturais, muitas vezes, desprovidas da mesma legitimidade, e prticas
de sociabilidade como a comensalidade, festas, danas, prticas da bricolagem,
jardinagem, msica amadora, pintura, costura etc. Uma descrio mais completa
das atividades realizadas no tempo livre exige a elaborao de levantamentos mais
extensivos das prticas e preferncias.
Portanto, so necessrios levantamentos adicionais de cada uma das atividades
selecionadas, das condies da oferta institucional que sero monitoradas e de
um conjunto mais completo de prticas que seja capaz de descrever os usos do
tempo livre. Tambm necessria a elaborao de estratgias de pesquisa com
desenho tal que permita desdobrar no tempo as respostas desejadas ainda que
sejam restritivas, no sentido do legitimismo ou que oferea uma descrio dos
usos sociais amplos do tempo livre. Aparentemente, essas questes no se ligam s

polticas pblicas culturais, mas essa impresso no verdadeira: elas organizam
suas alternativas. Se o acesso cultura significa a reproduo de desigualdades,
estamos fazendo perguntas relacionadas ao acesso a um conjunto de bens consi-
derados legtimos. No h sentido em falar em desigualdades em geral, mas em
relao a um padro (renda, ativos, escolarizao, capacidades, titularidades, acessos,
servios, transferncias e, no caso da cultura, acesso a bens legtimos ou ao igual
reconhecimento de formas existenciais ou escolhidas de viver, como exemplos).
As polticas culturais, portanto, fazem efetivamente diferentes escolhas.
Podem desconsiderar o problema das desigualdades de acesso, deixando que a
cultura se auto-organize (liberalismo), ou decretar que no h razo para negar
o acesso de todos quela cesta de bens legtimos (voluntarismo igualitarista).
No primeiro caso, as desigualdade agravam-se e, no segundo, o sentimento de
indignidade da prpria cultura (que no seja a legtima) agrava-se pelas dificuldades
de apreciao das obras (presena de repertrios restritos); uma terceira poltica inverte
o sentido da ao pblica, fazendo o elogio da cultura popular e a reinvindicao do
direito diferena as diferenas entre arte e cultura desaparecem e ocorre a valorizao
de todos os lazeres relacionados s culturas populares contemporneas (populismo).
Para finalizar, uma quarta alternativa o favorecimento dos artistas de vanguarda ou
j reconhecidos pelos mercados mais dinmicos (elitismo).13
3.1 Referenciais em poltica cultural

A anlise que aqui se desdobra interpreta o sentido das demandas sociais ao Governo
do Distrito Federal no mbito da elaborao do Plano de Cultura do Distrito Federal
a partir de referenciais que compem o conjunto de aes que do significado
ao Sistema Nacional de Cultura (SNC) e ao Plano Nacional de Cultura (PNC).
A seo mostra como uma iniciativa federal, concebida ao abrigo da heterogeneidade,
de conflitos e especificidades regionais em diversos nveis, toma corpo no campo
da poltica local. A anlise do processo de elaborao do plano local pauta-se na
estreita relao entre ele e o plano nacional, uma vez que o local realizado no
quadro proposto pelo governo federal, por meio do MinC, e reflete, em micro,
o que acontece nas outras esferas de governo. O Distrito Federal aqui abordado
como modelo de processos, questes e desafios que a institucionalizao local
de uma poltica federal coloca.
O acompanhamento do processo de elaborao do Plano de Cultura do DF
ocorreu em sua fase de consulta pblica, com base no trabalho de campo pautado
13. Ver Heinich (2008, p. 92-93).

Cultura 267
em observao de reunies e realizao de entrevistas, entre os meses de maio a

julho de 2015. Foram observadas as reunies promovidas pela Secretaria de Cultura
em 24 RAs, chamadas Dilogos Culturais. Concomitantemente, foram realizadas
entrevistas com lideranas da rea cultural de todo o DF.14 O trabalho de campo
realizado pelos autores junto a atores desse processo de institucionalizao local da
poltica federal ser melhor explanado no decorrer da seo. Antes, propomos uma
discusso mais geral acerca dos referenciais em poltica cultural, centrais para se
pensar a ao poltica.
usual encontrar definies de poltica pblica que colocam a resoluo de
problemas como mtrica e critrio definidor. Essa no uma descrio suficiente,
pelo menos, no luz dos dados de campo acerca da elaborao do Plano Distrital
de Cultura. Os dados mostram que os problemas apresentam-se a cada ator social de
variadas formas, quando no se apresentam como problemas diferentes.
Entretanto, as polticas pblicas em geral pressupem quadros relativamente
organizados de interpretaes que permitem explorar possibilidades alternativas de
resoluo dos problemas. Assim, antes de se definirem por capacidades instrumentais,
lidam com conjuntos de operaes conceituais quando mobilizam diferentes
explicaes para as causas da existncia de certos problemas e justificativas para
a ao pblica. O Plano Nacional de Cultura (PNC) expressa as direes da
democratizao e democracia cultural, bem como os papis do Estado na garantia
do pleno exerccio dos direitos culturais.15
Na constituio de polticas pblicas est implicada a organizao de um
conjunto interdependente de dispositivos, prticas sociais e institucionais de resoluo
de problemas. Portanto, o objeto das polticas pblicas de cultura, especialmente
expressadas no PNC, no to-somente a resoluo tcnica, instrumental e intelectual
de problemas, ou mesmo o atingimento frio de metas, mas, em primeiro lugar,
a construo de quadros de interpretaes do mundo, a partir dos quais problemas
e dispositivos podero ser articulados e referidos pelas comunidades e redes de
atores envolvidos com as polticas. Alis, no incomum o convvio de formas
conflitantes de percepo e construo de problemas nas polticas; mesmo quando
h certo consenso a respeito das explicaes, no raro que se abram divergncias
sobre como enfrentar as questes. O importante que o conflito ocorre em torno
de ideias compartilhadas, do sentido da resoluo de questes e da mobilizao de
valores considerados importantes.
14. O processo de consulta pblica do PCDF contou ainda com colaboraes feitas na plataforma ParticipaBR (http://
www.participa.br/culturadf), que recebeu, at o final de julho deste ano, contribuies para cada eixo do Plano Distrital,
incluindo propostas de alterao do texto das diretrizes e estratgias. Nos Dilogos Culturais, os participantes foram
informados sobre a plataforma e receberam uma cartilha que explicava o Plano e como contribuir com ele no ambiente
virtual. Essa fonte de informaes no ser tratada nesse texto.
15. Ver Barbosa, Ellery, Midlej (Ipea, 2009); Varella (2014); Costa (2012).
Um segundo momento implica a delimitao de prticas, organizao e

alocao dos recursos e, no raramente, implica maiores ou menores reformula-
es na maneira como os problemas so definidos. Dificuldades organizacionais
e escassez de recursos condicionam a maneira como os prprios problemas so
delimitados. Ao conjunto de representaes e exemplos de soluo de problemas,
denominaremos referenciais.
Os referenciais denotam, de um lado, constelaes de crenas, valores, tcnicas e
operaes prticas e, de outro, a habilidade de resoluo concreta de problemas.
Eles no oferecem padres ou critrios para o estabelecimento de consensos
definitivos e no so padres ou modelos completamente acessveis a elaboraes
formais ou conscientes, mas disposies em estado prtico, quer dizer, so o efeito
de realizaes passadas e, portanto, de realizaes exemplares que tendem a se
atualizar no presente e no futuro, por efeito do conjunto de relaes constituintes
das instituies e do seu entorno. Na verdade, as regras explcitas, tais quais as
regras jurdicas, so partes nfimas, porm, importantes das regras encontradas
nas prticas sociais.16 Em realidade, o referencial funciona como uma matriz
que agrega diferentes elementos: gerais (crenas e valores), comportamentos
normativos (prticas e expectativas institucionais e individuais) e dispositivos de
resoluo de problemas (tcnicas de gesto, elaborao e execuo de oramentos,
processos de deciso etc.)
3.1.1 Ideias gerais (crenas e valores)

Depois da delimitao de problemas, vem a capacidade de mobilizar as explicaes,
crenas e valores na organizao de dispositivos e disposies institucionais.
Recursos oramentrios e financeiros, organizao de informaes, articulao
de atores, uso de instrumentos jurdicos, realizao de projetos etc. so motivados
e justificados dentro de um quadro de crenas e valores.
Os atores, entretanto, nem sempre configuram esses elementos de maneira similar.
Alguns do peso a aes que permitam o aumento dos recursos financeiros,
outros preocupam-se com critrios polticos e estratgicos na distribuio de recursos,
h aqueles que se preocupam com a realizao de projetos e ainda os que tm como
foco a garantia de vinculao e estabilizao de recursos.
O mesmo ocorre para as outras questes. Os modos de considerar o papel
das informaes, por exemplo, so diversos. As informaes podem servir para
justificar as aes, ou para responder a processo de controle social ou ainda podem
ser estratgicas para decises polticas; enfim, prestam-se a diferentes usos.
16. Ver Kuhn (1996, p. 222).

Cultura 269
No contexto da elaborao do Plano de Cultura do Distrito Federal,

alguns referenciais que compem o conjunto de aes que do sentido ao Sistema
Nacional de Cultura (SNC) e ao Plano Nacional de Cultura (PNC) ficaram bastante
evidentes nas falas das lideranas entrevistadas. A anlise do processo de elaborao do
plano local metonmica da do nacional, uma vez que o plano realizado no quadro
proposto pelo governo federal, por meio do MinC, mas tambm por intermdio
das conferncias nacionais e do Conselho Nacional de Polticas Culturais (CNPC).
Os processos locais, por sua vez, so exemplares do potencial e dos limites do
que acontece no territrio nacional e tm como vantagem deslocar as narrativas
gerais e a descrio do prprio Estado como um fenmeno total. Esse , em geral,
descrito como um conjunto de instituies com certa coeso, mas s o como
efeito do encontro de quadros de interpretao articulados por atores com diferentes
preocupaes e posies enquanto participantes das polticas.
J se indicou que os problemas e as redes causais que os explicariam so uni-
ficados em quadros de interpretao comuns, o que chamamos aqui de referencial.
Adicione-se que os consensos no aparecem em toda sua extenso em todos os
pontos dos referenciais. Os pesos atribudos a cada elemento da explicao so
diferenciados, bem como o lugar que lhes conferido na ao, de acordo com
posies institucionais e possibilidades abertas s prticas efetivas.
Algumas das crenas e dos valores que permeiam os discursos de lideranas
das 31 regies administrativas (RAs) do DF entrevistadas dizem respeito ao papel
do Estado em relao cultura, institucionalizao da cultura, participao
social e valorizao da diversidade. Sobre o primeiro aspecto, foi observado
recorrentemente o entendimento de que responsabilidade do Estado financiar a
produo cultural e artstica, garantindo aos produtores liberdade de criao. Muitos
pensam o Estado, mais propriamente a Secretaria de Cultura do DF (Secult-DF),
como contratante, o que condizente com a tradio de eventos, sobretudo, musicais,
que predominou na poltica cultural local, subsidiada pelo financiamento pblico.
A palavra apoio tambm foi recorrente. Ela mascara diferentes tipos de relao
com o Estado, ora diz respeito ao apoio financeiro, ora ao reconhecimento, ou a
um tipo de suporte, como o acesso a equipamentos, materiais, infraestrutura etc.
A institucionalizao da cultura apareceu como algo bastante aceito e
mesmo desejado. Perpassa as exigncias por criao de equipamentos culturais
pelo Estado, pela normatizao de procedimentos de gesto dos espaos culturais
e pela objetivao dos processos de financiamento.
A importncia da participao social na poltica e na gesto cultural o
terceiro ponto destacado, que foi enfatizado em diversas falas, sobretudo, a partir
dos conselhos regionais de cultura. As lideranas entrevistadas ressaltaram a centra-
lidade da participao social no processo das polticas culturais, como ela contribui
para a efetividade das polticas. Em entrevista, um mestre de capoeira do Varjo

expressou sua opinio de que o conselho regional deve participar de todas as
decises polticas para cultura. Outras demandas propem o empoderamento dos
conselhos regionais, sua participao na gesto dos espaos culturais das cidades e
na escolha do gerente de cultura da RA, a ausncia de limites quanto ao nmero
de integrantes e a reviso da composio de membros. As falas abaixo traduzem a
valorizao da participao social na poltica cultural:
Quando tem participao social (...) fica uma coisa que no o governo trazendo
pra gente. a gente definindo e levando demanda pro governo. Que a lgica do
Estado essa, perguntar a demanda e dizer: t aqui.17
Na verdade, essa ausncia [das pessoas na poltica cultural] se d muito pelo andar da coisa.
As pessoas vo ficando um pouco descrentes e acabam no indo. E fica meio que a gente,
que participa desses processos e sabe a importncia deles, de tentar convencer. Vamo l,
vamo l, vamo l, vamo l. Mas acaba que a gente fica meio penalizado por isso.18
Nesse momento ento de preparao do Plano de Cultura seria fundamental o
Conselho [Regional] estar funcionando. (...) Essa mobilizao, esse dilogo que vai
ter hoje, preparatrio, era pra ser o Conselho que t puxando, mobilizando, dialogando.
Acaba sendo uma coisa unilateral. Mais o Governo atrs do que os movimentos
organizados na base fazendo as trocas. Mas tambm fruto do desgaste que os
Conselhos tiveram nos ltimos tempos. Todos os espaos de controle e participao
social foram, de certa forma, desvalorizados. As pessoas no querem participar. (...)
Precisa retomar as polticas de controle social, dos Conselhos, seria bom, seria bom.19
Evidentes nas duas ltimas falas, a descrena e o desnimo permearam tambm
muitas das reunies dos Dilogos Culturais e outras entrevistas, ao lado da questo
da participao social. O reconhecimento da necessidade da participao apareceu,
muitas vezes, associado falta de flego daqueles que compareceram a tantas reunies,
integram conselhos e no veem acontecer as sugestes e demandas que encaminham
ao Estado nas diversas conferncias e ocasies de encontro com o poder pblico.
Isso gerou, inclusive, descrena em relao efetividade do Plano Distrital de Cultura.
At que ponto no seria apenas mais um documento, mais uma reunio que no
daria em nada? Uma ltima fala para encerrar essa questo:
Eu no queria assumir nada [no Conselho Regional]. Eu tava cansada de tanto tempo,
de tanta luta. Eu queria focar no meu trabalho autoral. (...) Gente, eu no quero mais
trabalhar de graa, muito trabalho. A gente gasta telefone, internet, gasolina. (...)
No tem ningum que trabalhe mais que os conselheiros e os delegados.20
17. Integrante do grupo Famlia Hip Hop, em entrevista realizada em Santa Maria, em 10 de junho de 2015.
18. Integrante da Rede Urbana de Aes Socioculturais (R.U.A.S), em entrevista realizada em Ceilndia, em 27 de
maio de 2015.
19. Integrante da Casa Viva em entrevista realizada no Parano, em 3 de junho de 2015.
20 Cantora e integrante do Conselho de Cultura de Sobradinho I em entrevista realizada em Sobradinho I, em 22 de
junho de 2015.
Cultura 271
Por fim, destacamos a questo da valorizao e do reconhecimento exigidos

por diversas manifestaes culturais e artsticas. Isso se expressa nas demandas por
reconhecimento da legitimidade das diversas reas artsticas nos rgos pblicos,
como as administraes regionais e a Secult, pelo estabelecimento de critrios
claros para valorar o cach dos artistas e pela equalizao das diferenas de cachs
entre as diversas reas artsticas.
Os quatro aspectos destacados das entrevistas com as lideranas da rea
cultural de diversas regies administrativas do DF, durante o processo de valida-
o do Plano Distrital, demonstram sintonia e convergncia com as estratgias
do Plano Nacional, que busca fortalecer a participao do Estado no planeja-
mento e execuo das polticas culturais, promover a consolidao da participao
social e a proteo e valorizao da diversidade artstica e cultural. O contexto
emprico agrega, entretanto, nuances que escapam normatizao, como as diver-
gncias de que falamos, os sentidos mltiplos vinculados, s vezes, a uma mesma
ideia ou demanda, questes subjetivas e sociais atreladas s questes polticas,
como o desgaste na participao social, que tem seus efeitos.
3.1.2 Prticas e normas

Tendo em vista que as explicaes no so objeto de consensos amplos e definitivos
e que elas tambm nos remetem a prticas e comportamentos que obedecem a
lgicas diferentes, as polticas pblicas configuram-se como espaos em meio aos
quais diferentes atores exprimem suas relaes com o mundo, maneiras de perceber
o real, seu lugar diante de indagaes existenciais e de como o mundo deveria ser.
Ou seja, as dimenses cognitivas e normativas esto ligadas. Tambm so espaos
onde os atores e instituies projetam o futuro.
Entretanto, essas mesmas instituies fixam regras, rotinas e modos de
operao poltica. So lugares de produo e estabilizao de sentidos e codificao
de operaes, ou de sequncias prticas. Esses aspectos tocam profundamente as
identidades coletivas dos atores implicados e estabilizam as relaes entre eles em
dialtica permanente entre os jogos estruturados jogados entre os atores, quadros de
interpretao e suas transformaes.
No se podem presumir relaes funcionais dos atores com as estruturas
institucionais, mas possvel descrever relaes contraditrias e at antagnicas
em espaos ou campos que opem atores em razo de posies estruturadas e da
posse de diferentes formas de capital simblico.
No mbito da Poltica Cultural do DF, algumas das principais instituies
so a Secretaria de Cultura e a Administrao Regional, os Conselhos Regionais
de Cultura e o Conselho de Cultura.
A poltica cultural da Secult-DF tem se restringido ao Plano Piloto e RAs

mais prximas e ricas, como veremos em mais detalhes, seja na presena e gesto
dos equipamentos culturais, seja no financiamento cultura. Foi recorrente
solicitao de descentralizao dos procedimentos de cadastramento no Ceac21
e Siscult,22 para que estes deixassem de ser realizados somente na Secretaria,
localizada no Plano Piloto, e pudessem ser recebidos pela Administrao de
cada RA. A articulao institucional entre a Secretaria e a Administrao Regional
foi um ponto que permeou muitas falas acerca do Plano Distrital, com o desejo de
descentralizar a gesto cultural no DF, qualificar a gesto da cultura feita em cada
regio administrativa com um gestor escolhido pela Secult, ampliar a presena
de equipamentos culturais e facilitar os procedimentos burocrticos e o acesso
informao.
Como criar uma rede institucional articulada que seja capaz de dar conti-
nuidade poltica e gesto cultural local de modo equilibrado, contemplando
a diversidade dos territrios e suas demandas especficas? Esse desafio contm,
no mbito local e micro, outro que se configura nacionalmente: como articular
as instncias gestoras e a participao social considerando os diversos nveis de
organizao poltico-territorial (municpios, estados, distrito) para garantir direitos
culturais cada vez mais estendidos pelo tecido social?
3.1.3 Estado e polticas pblicas: articulaes entre poltica e sociedade

O desafio colocado para a filosofia e sociologia clssicas era o de saber como era
possvel o estabelecimento da ordem social. A ideia do contrato social articulou
respostas a esta pergunta e colocou o Estado soberano, portador de legitimidade
e jurisdio, sobre populaes e territrios, no centro da imaginao poltica.
Essas representaes da poltica ainda so recorrentemente atualizadas no incons-
ciente poltico.
Contemporaneamente, a questo ganhou novos contornos. As heteroge-
neidades estruturais, desemprego estrutural, novas formas de territorialidades
(local, nacional e global), a presena de atores com motivaes e orientaes diversas
e o afloramento de identidades comunitrias e tnicas compem um mosaico de
grande complexidade que desafia os referenciais do estado clssico.
A pergunta central ganhou nova fisionomia: como construir a ordem em uma
sociedade complexa e com um Estado cujo gigantismo o aprisiona em mecanismos
formais de deciso e controle burocratizado? Essa mesma questo tambm deve
21. O Cadastro de Ente e Agente Cultural (Ceac) um cadastro de artistas, produtores e entidades culturais do DF,
mantido pela Secretaria de Estado de Cultura. Ele fonte de informao para mapeamento da cadeia produtiva na
cultura local e habilita o artista a concorrer aos editais de apoio financeiro do Fundo de Apoio Cultura (FAC).
22. O Siscult o novo sistema de cadastro e credenciamento de agentes culturais, da Secretaria de Cultura do DF. Os
artistas contratados pelo governo local devero necessariamente constar no Siscult.
Cultura 273
renovar necessariamente a reflexo a respeito das relaes entre atores e estruturas

de significao.
A anlise das polticas pblicas enquanto processo de produo de significaes
pressupe a possibilidade de interpretao dos seus impactos nas realidades sociais
e simblicas, podendo responder pequena parte das questes relativas produo
de ordem, adeso a valores e legitimao. Quer dizer que a produo, mudana e
consolidao de referenciais implicam a construo de quadros de interpretao e
mudanas na imaginao poltica e social.
O sequenciamento das polticas (delimitao e explicao dos problemas)
concerne a diferentes sries de sentido e aes articuladas de maneiras mais ou
menos complexas. Podemos desdobrar essas sries em polticas profissionais
e administrativas, e essas ainda em diferentes elementos analticos. Como se pode
deduzir dessa descrio, o Estado no pode ser descrito simplesmente como uma
empresa de dominao capaz de impor uma ordem global, mas como um conjunto
complexo de estruturas e instituies que se articulam entre si em diferentes intensidades.
Assim, colocamos em dvida a descrio da ao pblica em termos de
racionalidade global: os seus resultados podem ser diversos em relao aos objetivos,
a fase de deciso no compreende o principal momento da poltica e as aes so
suscetveis a mudanas de contedos, a depender das configuraes sociais e sim-
blicas das polticas. Em vez de olharmos o Estado de cima e como bloco unitrio,
propomo-nos a observ-lo por baixo e em detalhes, centrando a anlise nos atores
e em suas estratgias, de forma a compor o conjunto de acordo com as suas
relaes constitutivas.
Dessa forma, pode-se dizer que h um limite racionalidade idealizada e s
capacidades dos atores em mobilizar informaes pertinentes. Os processos das
polticas esto mais prximos de uma acomodao, decantao progressiva de
decises, mobilizao de informaes e argumentos pouco coerentes e heterogneos.
A proposta que as instituies so formadas por praticantes que compartilham,
de certa maneira, em ver as coisas, os problemas enfrentados e os objetivos
almejados. Em muitos casos, essa viso decorre da histria profissional comum,
em outras, de experincias compartilhadas (formao escolar e universitria) ou de
trajetrias pessoais. Em geral, as instituies proporcionam as condies para
a formao especializada, com base na literatura tcnica e geral, a qual permite
retirar exemplos e construir uma viso comum. No entanto, h instituies que
abordam e abrigam a respeito do mesmo conjunto de indagaes, pontos de vista
incompatveis entre si. Essas incompatibilidades no so raras, mas, em geral,
so contornadas pelo funcionamento das estruturas polticas e administrativas.
Mas possvel que essas mesmas estruturas impliquem dificultar as comuni-

caes entre os praticantes, j que cada posio domina um quadro de histrias,
procedimentos e consensos para os quais outros no tm sensibilidade nem
sequer percebem. Frequentemente, os resultados so os mal-entendidos e os
desacordos latentes ou explcitos.
Dessa forma, as instituies existem em muitos planos estruturais e nveis
administrativos. A estrutura mais global composta por todos os funcionrios do
Ministrio da Cultura. Em nvel superior, o Ministrio composto pelo ministro
e seu staff mais prximo, depois, pelas instituies vinculadas, por secretarias
e coordenaes, grupos de especialistas e assim sucessivamente. Esses grupos
se unem por procedimentos burocrticos formais e por mltiplos canais de comunicaes
informais. Tambm se unem por afinidades de toda ordem, adquiridas pela formao
ou origens comuns, pela literatura lida, produo de documentos, participao em
fruns, conferncias etc. Os grupos concorrentes so excludos.
O interessante a constatar que o que une os atores um padro institucional
e um conjunto de ideias gerais, a exemplo das ideias de cultura e de poltica cultural.
Mas os objetos dessas polticas so esquivos e mltiplos, o que leva a inmeros
processos e agrupamentos com seus critrios de incluso e excluso, ou seja,
de identidades, reconhecimentos, alianas e oposies mltiplos. Se, por um lado,
as ideias gerais unem, constatvel nas entrevistas realizadas com as lideranas da
rea cultural do DF que, por outro lado, elas tambm ocultam inmeras contradies
e conflitos, bem como a difcil comunicao entre posies estruturais diferenciadas.
As transformaes dos referenciais respondem a diferentes linhas de fora.
Em primeiro lugar, preciso salientar que as transformaes advindas das polticas
eleitorais e dos governos (a exemplo de realinhamento de foras) podem abrir opor-
tunidades para mudanas de contedos das polticas. Essas tambm podem advir
das mudanas de qualidade dos recursos humanos ou de formaes profissionais.
Os componentes da estrutura das instituies podem favorecer a conservao de
referenciais ou sua gradual transformao. Mais raras so as mudanas revolucio-
nrias que fazem tbula rasa das estruturas e tradies institucionais de resoluo
de problemas.
Os referenciais constroem imagens codificadas da realidade. Estruturam-se em
torno de campos semnticos que emergem, deslizam e transformam-se nas dobras
da histria e das lutas sociais. Por exemplo, a ideia de desenvolvimento cultural
desdobra-se em torno de outros eixos semnticos, como o da perfectibilidade do
ser humano, das indstrias culturais, das tecnologias e das mdias, da ideia de
economia da cultura, da economia criativa ou da sustentabilidade. A participao
desdobra-se em aes culturais, aes administrativas, cogesto das polticas e em
modelos de representatividade como as participaes profissionais ou corporativas,
Cultura 275
paritarismo, assembleias etc. A ao pblica pode ser nacional, federal, descentralizada

ou local, a depender de valores, crenas e posies no campo das polticas culturais.
Os equipamentos culturais podem ser considerados importantes ou no, podem
ser nacionais, territoriais de vizinhana e com diferentes estruturas de governana.
Escolhemos alguns elementos de referenciais que coabitam. Como descrevemos
nas sees anteriores, a ideia de um Sistema Nacional de Cultura (SNC) est em
permanente tenso com as polticas locais descentralizadas. Os atores interpelam
essas ideias conforme diferentes posies institucionais e localizaes territoriais.
Plano Nacional e Local expressam referenciais diferentes e desdobram-se em aes
com diferentes sentidos.
3.2 Proposta do Plano Distrital

O Distrito Federal (DF) organizado em 31 regies administrativas com diferentes
configuraes histricas, polticas e institucionais. Tem diversos ncleos urbanos,
sendo que o principal deles, o que concentra renda, equipamentos e espaos culturais,
a RA de Braslia, que se confunde com o Plano Piloto. Lago Norte, Lago Sul e
Sudoeste/Octogonal completam este ncleo de maior riqueza, embora no se situem
nessas RAs os equipamentos culturais mais conhecidos. O Varjo est em enclave
no Lago Norte e tem perfil e histria social diferenciados. Outras RAs esto pratica-
mente conurbadas com o Plano Piloto, como o Ncleo Bandeirante, o Cruzeiro e o
Sudoeste. Os mapas 1 e 2 mostram as regies do DF e as reas consideradas centrais.
MAPA 1
Distrito Federal e regies administrativas
Fonte: Disponvel em: <http://goo.gl/DXfNF4>.

MAPA 2
Distrito Federal e regies administrativas centrais
Fonte: Codeplan (2015).
O Plano Distrital de Cultura estabelece as diretrizes, estratgias e aes

prioritrias para a Poltica Cultural do Distrito Federal para os prximos dez
anos. O objetivo, tal qual o do PNC, estabelecer linhas e prioridades de atuao
para o governo distrital na promoo do desenvolvimento das artes e da cultura
na localidade.
A proposta do Plano Distrital de Cultura foi estruturada em eixos diretores,
estratgias e aes, em consonncia com o modelo proposto pelo MinC.23
Os primeiros constituem grandes campos de ao. Cada eixo corresponde a um
conjunto de diretrizes prioritrias, linhas de atuao que definem conceitos e princpios.
As estratgias estabelecem prioridades e, dessa forma, delimitam o que est includo
em cada eixo e o que est fora. Junto com as aes, elas correspondem a desdo-
bramentos das diretrizes, que indicam como se alcanar o que a diretriz prope.
No momento em que este texto elaborado,24 o Plano Distrital est organizado
nos seguintes eixos, diretrizes e estratgias; as aes ainda no foram inseridas.
23. Para a apresentao da metodologia utilizada para a construo dos Planos Estaduais, consultar Dellagnelo et al
(2014). Por ser um dos raros trabalhos crticos na rea, caracterizada por escritos de carter exortativo e normativo, vale
destacar um trecho longo, que, alis, no exime a leitura do trabalho: Estes foram pontos fundamentais do trabalho,
os quais certamente representaram um desafio para os estados participantes do projeto. Alguns tiveram dificuldades
em trabalhar esses conceitos, no pelo fato de no compreenderem esses princpios, mas por terem uma capacidade
de recursos limitada para fazer frente s necessidades oriundas dessa abordagem. A abordagem territorial e o respeito
perspectiva participativa no processo significavam a necessidade de determinadas condies polticas e tcnicas nem
sempre presentes em muitos estados (Ob. Cit., p. 79).
24. Novembro de 2015.
Cultura 277
BOX 2
Proposta do Plano de Cultura do Distrito Federal25
Eixo 1: Patrimnio e infraestrutura cultural
Diretriz: Este eixo tem como diretriz dinamizar os circuitos e espaos culturais nos territrios do DF, assim como
reconhecer e zelar pelo patrimnio material e imaterial de valor universal de Braslia.
1.1. Restaurar, proteger e ampliar o patrimnio material e imaterial, cultural e artstico, mvel e imvel,
das regies administrativas do Distrito Federal e rea metropolitana.
1.2. Ampliar as estratgias de gesto de museus, equipamentos e circuitos culturais do DF.
1.3. Incentivar a ocupao cultural dos espaos urbanos do Distrito Federal.
1.4. Fortalecer iniciativas culturais locais e consolidar espaos e/ou circuitos culturais com programao
continuada nas Regies Administrativas do Distrito Federal e rea metropolitana.
Eixo 2: Identidades, cidadania e direitos culturais
Diretriz: Este eixo tem como diretriz zelar pela afirmao identitria dos diversos segmentos culturais, especialmente aqueles
historicamente excludos, e garantir a igualdade de direitos a todos os cidados do DF na produo e acesso arte e cultura.
2.1. Reconhecer e proteger a memria e o patrimnio artstico e imaterial que formam as identidades do
Distrito Federal.
2.2. Ampliar polticas inclusivas para garantir igualdade de oportunidades nas condies de produo e acesso
arte e cultura aos diversos segmentos historicamente excludos ou em condies de vulnerabilidade social.
2.3. Fortalecer os ideais de inovao, ousadia, criatividade e igualdade social como traos da identidade
brasiliense e de sua produo artstica e cultural.
Eixo 3: Difuso, promoo e circulao
Diretriz: Este eixo tem como diretriz movimentar a produo cultural e artstica do DF, entendendo que a produo de
bens e servios e a afirmao das identidades culturais aumentam a capacidade de atrao de novas oportunidades
para o mercado criativo.
3.1. Estimular e expandir o intercmbio cultural e artstico, assim como as aes entre os diferentes setores
nas regies do Distrito Federal e rea metropolitana.
3.2. Ampliar a participao do Distrito Federal no cenrio cultural de outros estados e pases por meio da
exibio, intercmbio e formao.
3.3. Estimular a produo de pensamento e pesquisa sobre arte, cultura e a memria do Distrito Federal e
suas relaes com as diversas reas do conhecimento.
Eixo 4: Cultura, educao e novos pblicos
Diretriz: Este eixo tem como diretriz promover a insero da cultura e da arte nos processos educativos, assim como
aproximar novos pblicos da criao, da produo e do consumo cultural.
4.1. Aproximar e alinhar os processos formais de educao aos processos culturais e artsticos.
4.2. Incentivar processos de formao e capacitao artstica, cultural e em gesto e empreendedorismo criativo.
4.3. Ampliar a participao da populao na vida cultural do DF, principalmente das crianas, adolescentes
e jovens.
Eixo 5: Cultura, empreendedorismo e economia criativa
Diretriz: Este eixo tem como diretriz posicionar a cultura como fator estratgico no desenvolvimento econmico do
Distrito Federal e valorizar as iniciativas criativas e inovadoras.
5.1. Reconhecer e valorizar as potencialidades criativas do Distrito Federal e regio metropolitana, fomentando
arranjos e cadeias produtivas culturais locais e processos coletivos de criao.
5.2. Estimular o desenvolvimento territorial com base nos intercmbios criativos entre as redes culturais locais.
5.3. Articular desenvolvimento educacional, cultural e artstico com as novas tecnologias e cultura digital para
expanso dos processos de criao, produo, distribuio e circulao.
25. Texto apresentado em material elaborado pela Secretaria de Cultura do DF e distribudo publicamente nos Dilogos Culturais.
No o texto aprovado pela Cmara.
Eixo 6: Desenvolvimento cultural e artstico

Diretriz: Este eixo tem como diretriz criar um ambiente favorvel e sustentvel para o desenvolvimento da criao,
produo, exibio e circulao artstica e cultural no DF e rea metropolitana.
6.1. Formular e implementar poltica para as artes conforme vocao e identidade do Distrito Federal.
6.2. Diversificar as estratgias e fontes de financiamento para as polticas culturais, com foco na transversa-
lidade e sustentabilidade dos empreendimentos.
6.3. Ampliar e proteger os recursos para fomento e incentivo produo artstica e cultural, inclusive de
pesquisa, experimental, tradicional e aquelas historicamente excludas.
Eixo 7: Gesto pblica da cultura
Diretriz: Este eixo tem como diretriz modernizar e desburocratizar a gesto pblica da cultura, visando a aprimorar
as dinmicas das necessidades e demandas da sociedade civil.
7.1. Desburocratizar e institucionalizar os processos de gesto da cultura.
7.2. Fortalecer as esferas de transparncia e participao social nos territrios do DF e regio metropolitana.
7.3. Criar e implementar marcos legais para a sustentabilidade das polticas culturais.
7.4. Fortalecer mecanismos de gesto inovadores, instaurando o uso de novas tecnologias em gesto.
Quando comparados os eixos do Plano Distrital com as estratgias do

Plano Nacional, observa-se grande convergncia. A primeira e a quinta estratgia do
PNC correspondem ao eixo 7, referido anteriormente, que contempla tanto a ao
estatal de planejamento e execuo das polticas culturais, quanto a participao social
na gesto pblica da cultura. A terceira estratgia simtrica ao quarto eixo, que busca
promover a formao artstica e de pblico. Da mesma forma, a quarta estratgia
do PNC Ampliar a participao da cultura no desenvolvimento socioeconmico
sustentvel corresponde ao eixo 5 do Plano Distrital, Cultura, Empreendedorismo
e Economia Criativa. As diferenas entre as propostas revelam-se, principalmente,
nos pontos referentes ao Patrimnio e Infraestrutura Cultural (eixo 1), Difuso,
Promoo e Circulao (eixo 3) e Desenvolvimento Cultural e Artstico (eixo 6),
que o Plano do DF explicita em proposies especficas, s quais correspondero
um conjunto de aes. Outro ponto de distino diz respeito ao destaque do PNC
para a diversidade artstica e cultural, que no aparece no PCDF. Este, por sua vez,
dedica um eixo (2) para a afirmao identitria dos diversos segmentos culturais,
especialmente aqueles historicamente excludos, e procura garantir a igualdade
de direitos questes que, apesar de distintas, apresentam afinidades entre si.
O Plano Distrital de Cultura vem sendo elaborado desde quando o DF
formalizou sua adeso ao Sistema Nacional de Cultura, em janeiro de 2013. A atual
gesto da Secretaria de Cultura do DF, empossada em 2015, sob a liderana da
recm-criada Subsecretaria de Polticas Culturais, organizou o material e props
um processo de validao pblica, ou seja, promoveu estratgias para divulgar a
proposta para o Plano, elaborada at ento, e verificar junto s comunidades das
31 regies administrativas do DF se concordam com o que est sendo proposto
e se os eixos, diretrizes e estratgias correspondem s prioridades das RAs para a
cultura nos prximos dez anos. A proposta do Plano apresenta-se aberta para receber
Cultura 279
sugestes de mudanas na redao e na organizao do texto. A Secult lanou

mo de trs estratgias para empreender a consulta pblica: reunies chamadas
Dilogos Culturais; entrevistas com lideranas da rea cultural; e contribuies
na plataforma ParticipaBR. Dessas, as duas primeiras fazem parte da pesquisa de
campo dos autores e subsidiam a anlise aqui apresentada.26
Os Dilogos Culturais foram encontros promovidos pela Secretaria de Cultura
do DF, que envolveu representantes do rgo, incluindo o secretrio Guilherme Reis
e a secretria adjunta Nanan Catalo e as comunidades das 31 regies administrativas.
Esses encontros atingiram amplamente o territrio do Distrito Federal. Algumas RAs
foram contempladas em uma mesma reunio, em funo da proximidade geogrfica
e social, reduzindo o nmero de encontros de 31 para 24 territrios.
QUADRO 2
Reunies dos Dilogos Culturais e datas de realizao
Nmero de Nmero de
Regio administrativa Data participantes (lista Regio administrativa Data participantes (lista
de presena) de presena)
Planaltina 11/5 65 Itapo 17/6 25

Varjo e Lago Norte 13/5 39 Sobradinho I 22/6 27
Gama 18/5 42 Guar e SIA 23/6 42
Sobradinho II e Fercal 20/5 38 SCIA e Estrutural 25/6 43
Ncleo Pioneiro,
Brazlndia 25/5 67 Candangolndia, 29/6 65
Ncleo Bandeirante, Park Way
Ceilndia 27/05 58 Riacho Fundo I 1/7 42
Samambaia 1/6 30 Taguatinga 6/7 28
Parano 3/6 50 guas Claras 7/7 13
Riacho Fundo II 8/6 29 Vicente Pires 8/7 51
Sudoeste Octogonal
Recanto das Emas 9/06 46 13/7 27
e Cruzeiro
Santa Maria 10/6 28 Jardim Botnico e Lago Sul 21/7 26

So Sebastio 15/6 48 Braslia (Plano Piloto) 27/7 25
Total de participantes: 954
Durante os meses de maio a julho deste ano, foi realizado o trabalho de

campo que subsidia esta anlise. Ele consistiu no acompanhamento e observao
das reunies promovidas pela Secult, os Dilogos Culturais, e na realizao de
entrevistas com lideranas da rea cultural de diversas RAs. A metodologia utilizada
26. A partir da anlise das trs estratgias de consulta pblica, elegemos a primeira e a segunda para subsidiar esta
reflexo, visto que oferecem o material mais rico.
nos Dilogos Culturais consistia na apresentao dos sete eixos do Plano, que ficavam
expostos em cartazes para melhor visualizao e para facilitar a organizao das falas
e do processo argumentativo. A reunio iniciava com uma fala de apresentao
da proposta metodolgica, momento no qual se explicava o objetivo da Secretaria de
Cultura e em que eram expostos os significados e objetivos do Plano Distrital de Cultura.
Nesse primeiro momento, eram estabelecidos os procedimentos, os acordos sobre
o tempo de fala e a dinmica das contribuies. Foram recorrentes nas falas do
secretrio de cultura as aes ento realizadas pela Secretaria. Ele tambm estabelecia
conexes entre o que acontecia naquele local com outras RAs. Seguia-se a isso o
compartilhamento de percepes e falas avaliativas a respeito das dinmicas dos
Dilogos Culturais realizados em outras cidades.
A fala dos administradores regionais, quase sempre presentes, era o passo seguinte;
ento, dava-se incio rodada de contribuies da comunidade, cuja fala era livre,
ou seja, no tinha a necessidade de se pautar nos eixos do Plano. Em geral, as
falas expressavam anseios e denunciavam carncias da rea cultural. No momento
do encontro, elas eram traduzidas em proposies afirmativas para a mudana do
cenrio cultural local e enquadradas em algum dos eixos do Plano Distrital.
Alm da observao e participao nos Dilogos Culturais, foram realizadas,
em companhia de um representante da Secult, entrevistas semiestruturadas,
com lideranas culturais em praticamente todas as RAs consultadas. No total,
foram 42 entrevistas com produtores culturais das mais diversas reas (hip hop,
artes cnicas, msica, capoeira, cultura popular etc.), alm de pessoas vinculadas a
projetos sociais de cunho cultural e artstico e um pastor evanglico. Como parte
do processo de consulta pblica ao Plano Distrital de Cultura, as entrevistas
visavam a explicar o que seria realizado nos Dilogos Culturais e mapear demandas
da cidade o que poderia potencializar a produo artstica e cultural local.
Geralmente, eram realizadas no mesmo local e data dos Dilogos Culturais, horas
antes desta reunio. Algumas das falas dos entrevistados atravessam a descrio e
a anlise apresentadas ao longo do texto.
Os Dilogos Culturais, porque constituram um espao de fala livre da
comunidade e das lideranas culturais vinculadas s demais regies administrativas
de Braslia, permitiram o esboo de um diagnstico da cultura no Distrito Federal.
Evidentemente, esse no foi o objetivo primeiro das reunies, mas o dilogo com
produtores, artistas e comunidades de todas as RAs ofereceu um panorama das
carncias mais significativas, das demandas mais urgentes, do modo de se relacionar
com a cultura, independentemente de poltica cultural. Por isso, derivaremos
dessa pesquisa consideraes sobre o estado da cultura no DF para pensar sobre o
Plano Distrital e sua relao com o PNC.
Cultura 281
Em cada cidade, uma espcie de mapa da cultura poderia ser esboado

com base nas reunies dos Dilogos Culturais. Agrupadas as contribuies das
comunidades de acordo com os eixos da proposta do Plano Distrital, era possvel
ver que aspectos predominavam naquela ou naquelas regies administrativas.
No Recanto das Emas, por exemplo, as sugestes referentes difuso, promoo e
circulao (eixo 3) destacaram-se em propostas que se relacionavam valorizao
dos artistas locais, difuso de informao sobre cultura, criao de uma agenda
cultural da cidade e oferta cultural. No Jardim Botnico e no Lago Sul, as falas
apontaram principalmente para questes relativas ao patrimnio e infraestru-
tura cultural (eixo 1), em torno da desburocratizao do processo de licenas e
alvars para realizao de eventos em espaos pblicos, construo de equipamen-
tos culturais, como pista de skate e galpo para artesanato, e um mapeamento de
espaos com vocao cultural. Um ltimo exemplo: em Taguatinga, as questes
sobre os colegiados setoriais e conselhos de cultura, cogesto dos espaos culturais
(Estado e comunidade), cadastros no Ceac e Siscult e processos de seleo e
pagamento do Fundo de Apoio Cultura (FAC),27 agrupados no eixo de gesto
pblica da cultura (eixo 7), apareceram em maior concentrao.
De modo geral, em todas as RAS, as reas cobertas pelos sete eixos diretores
receberam contribuies, umas mais, outras menos. Sugestes relativas aos espaos
para cultura e outras relacionadas difuso cultural e gesto cultural pblica,
eixos 1, 3 e 7, respectivamente, apareceram em destaque. Somadas as contribuies
das comunidades ao longo dos 24 encontros, cada eixo concentrou a seguinte
quantidade de contribuies: eixo 1 (141), eixo 2 (33), eixo 3 (153), eixo 4 (94),
eixo 5 (50), eixo 6 (72) e eixo 7 (107).
No eixo 1, encontra-se a demanda mais recorrente de todo o processo
de consulta pblica do Plano Distrital: a criao de equipamentos culturais.
As comunidades das regies administrativas e as lideranas entrevistadas expressaram
a necessidade por tipos diferentes de equipamento: uma casa de cultura, um museu,
um cinema, teatro, casa de memria etc. Outras propostas recorrentes foram: potencia-
lizar o uso de espaos urbanos pblicos para finalidades culturais e artsticas, revitalizar
equipamentos culturais e desenvolver modelos de gesto dos espaos de cultura e arte.
Em torno da questo da difuso cultural, central no eixo 3, destacou-se o
interesse dos produtores culturais das mais diversas RAs de garantir a participao
dos artistas locais nos eventos da cidade e estabelecer critrios para eles que par-
ticipem dos mesmos, de modo que sejam contempladas as diversas expresses da
cultura local. Outro ponto destacado foi a demanda por ampliao da divulgao
27. O FAC foi criado, em 1991, e alterado pela Lei Complementar no 267, de 1997; o principal instrumento de fomento
s atividades artsticas e culturais da Secretaria de Cultura do DF, que oferece apoio financeiro a fundo perdido e cujos
projetos so selecionados por editais pblicos. A principal fonte de recursos do Fundo consiste em 0,3% da receita
corrente lquida do governo distrital.
e do acesso informao na rea cultural, seguido pela vontade de promoo

de eventos, projetos e atividades artsticas e culturais no espao urbano.
As demandas mais recorrentes no eixo 7 foram aquelas relacionadas ao tema
propriamente da gesto cultural: promover e facilitar os processos pblicos de cadas-
tramento dos artistas, como o Siscult e o Ceac, a demanda com maior incidncia.
Em seguida, esto: articular as instncias de gesto da cultura no DF e ampliar a
comunicao e colaborao entre governo, comunidade e produtores culturais.
Os processos locais, embora nicos, so exemplares do potencial e dos limites
do que acontece no territrio nacional. A vantagem da sua anlise deslocar
as narrativas gerais e a descrio do prprio Estado como um fenmeno total.
Algumas questes recorrentes refletem-se aqui: i) a oposio entre Estado
e sociedade; ii) a autonomia da arte e das subjetividades em contraste com o
formalismo do Estado e de sua burocracia; iii) a criatividade e solidariedade da
cultura em contraste com as rotinas e procedimentos de controle do Estado; iv)
as dificuldades de escuta do Estado em relao s demandas culturais; v) a des-
considerao das formas culturais e expressivas dos grupos populares no desenho
de financiamento. Essas so algumas das questes que reaparecem ao longo da
elaborao dos planos locais de cultura.28
Disso tudo decorrem inmeras representaes e propostas de ao: a desbu-
rocratizao de procedimentos e simplificao de protocolos legais; a proposio de
avaliaes qualitativas dialgico-estticas e outras avaliaes de projetos, de carter
mais pontual, em contraposio a avaliaes estruturadas de polticas e programas;
demandas por democratizao dos processos de deciso, criao de conselhos
sub-regionais, por segmentos, com participao popular ampliada; demandas por
equipamentos culturais, acesso a espaos culturais e democratizao das polticas
de acesso aos recursos de fomento, especialmente do FAC.
Dispensvel dizer que, embora confusos, em muitos casos, os discursos e
demandas dos atores sociais participantes do processo de consulta pblica do
Plano de Cultura do DF fazem sentido em termos situacionais e conforme as
posies sociais de cada um. A seo que segue explora as demandas e sua relao
com os atores sociais no processo de validao pblica do Plano de Cultura do
Distrito Federal.
3.2.1 Demandas e atores

Os atores no mbito cultural dividem-se em artistas, produtores, agentes culturais e
gestores pblicos. Cada um tem diferentes atitudes em relao ao Plano de Cultura
do DF (PCDF), em relao Secretaria de Cultura do Distrito Federal (Secult-DF)
28. Ver Calabre (2015).

Cultura 283
e suas polticas. A distribuio de recursos pblicos, legitimidades e valores associados

s prticas artsticas e culturais e, mesmo s dinmicas das formas expressivas,
impe-se de maneiras diferenciadas nas diversas regies administrativas.
Nas reunies dos Dilogos Culturais misturaram-se novos e expe-
rientes produtores culturais, pessoas da comunidade, lideranas das cidades,
representantes do governo, lderes religiosos, interessados em arte e cultura em geral.
Uma diversidade de contribuies resultou de cada encontro e se desatrelou dos
respectivos propositores.
O que propomos a seguir relacionar algumas demandas com um conjunto
de atores, tendo como base, principalmente, as entrevistas realizadas com as lideranas da
rea cultural, as quais permitem relacionar os autores com os tipos de demanda.
Propomos um olhar mais detido para alguns grupos que se aglutinam em torno de
uma produo artstica e cultural especfica, como o hip hop e a cultura popular,
em diversas de suas expresses.
O hip hop revelou sua presena intensa no Distrito Federal. No somente
em Ceilndia, onde sua fora e seus artistas j so conhecidos, mas tambm em
guas Claras, no Recanto das Emas, em Sobradinho II, no Parano, no Varjo,
no Riacho Fundo I, para citar algumas regies administrativas. Foi possvel observar
que as pessoas agrupadas em torno do hip hop desempenham um nmero variado
de funes: cantam rap e so produtores de eventos; so danarinos de break,
mas tambm professores, que formam novos jovens. A maioria no encontra no hip hop
sua fonte de renda. A dedicao ao movimento acontece por outras motivaes.
Um trao interessante observado foi a constituio de um circuito cultural em
torno do hip hop, que se mantm praticamente margem das polticas culturais.
A partir da noo de circuito cultural como aes organizadas que articulam
agentes culturais profissionais ou amadores em torno da produo simblica,
da difuso e da formao de pblicos, 29 possvel compreender um conjunto
amplo de aes espalhadas pelo territrio do DF, com diferentes graus de organi-
zao e distintos nveis de articulao entre os agentes. No afirmamos que seja
um movimento organizado ou fruto de articulao intencional. Ao contrrio,
revelou-se fragmentado, em encontros que uns e outros agenciam em vista de
objetivos em comum ou interesses convergentes. um dado interessante, entretanto,
que merece ser mapeado e melhor compreendido para que se possa promover
intencionalmente o seu fortalecimento enquanto circuito cultural. Mas j apresenta
algumas articulaes entre os agentes, formas de intercmbio e potencialidades.
As aes que mais se evidenciaram foram as trocas de conhecimentos entre
os agentes, em oficinas onde uns ensinam passos de break para outros, em intercmbios
29. Barbosa e Coutinho (2014, p. 287).

sobre os mecanismos de financiamento e produo cultural, na frequentao dos

eventos uns dos outros e no consumo da produo local. Essas falas de um danarino
e professor de break do Riacho Fundo I traduzem algumas dessas trocas:
O break aqui muito forte. Todo mundo procura, todo mundo gosta. Temos ajuda de
muitos outros Bboys. Porque o Bboy ele livre, no tem essa. Eu tenho o meu grupo,
tem o do amigo. No tem essa. Da outra vez eu chamei alguns membros da DF
Zulu e eles vieram. Eles chegaram da Frana e vieram. Eu perguntei: Iuri, como
l? Passa um pouco pra galera aqui como que essa turma se capacita, como eles
fazem pra ir pra fora?.
Eu aprendo com a Ceilndia, com a New Old School. A trago pra c. A o que
eles passam l, eu passo aqui. L a New Old School, aqui a Hard Jam. Como os
outros meninos do grupo aprendem l e passam no Recanto. L no Recanto um
outro polo do Hard Jam daqui. Quem fez foi eu e o Robson.30
Algumas outras demandas formuladas pelo mesmo entrevistado so de
profissionalizao dos artistas locais e maior difuso de informao sobre a rea
de cultura. Ao contrrio dos entrevistados de Ceilndia, cujas demandas sero
apresentadas mais adiante, este Bboy do Riacho Fundo I ainda tem grande dificuldade
de recorrer ao financiamento pblico para cultura:
Eu t completamente bagunado. No sei como tira o CEAC, no sei como pega
ajuda do FAC. Eu no tenho auxlio. Eu tenho s o espao e eu trago Bboys de
outros lugares, que saram pra fora, do meu bolso ou na amizade mesmo, pra eles
virem aqui me ensinar.31
Ceilndia uma referncia importante para o hip hop no Distrito Federal.
O cenrio do movimento, mais consolidado, traduz-se na diferena das demandas
feitas em entrevista, por alguns dos seus importantes nomes, como DJ Jamaica, Rivas e
Will Ocking.32 Esses artistas querem fomentar a internacionalizao da cultura hip hop
brasiliense e viabilizar a participao desse artistas em eventos internacionais;
promover treinamento, formao e manuteno do trabalho de artistas do hip hop;
criar financiamento especfico para grandes eventos; integrar eventos de hip hop ao
calendrio oficial de Braslia; construir o Museu do Hip Hop; promover a aceitao
dos artistas de arte urbana pelas instituies legitimadoras (como o cadastro na
Delegacia Regional do Trabalho DRT, realizado pelo Sindicato dos Artistas e
Tcnicos em Espetculos de Diverses SATED). Como possvel observar,
so demandas que apontam para a profissionalizao dos artistas, para um ganho
de legitimidade e reconhecimento institucional.
30. Entrevista realizada no Riacho Fundo I, em 1o de julho de 2015.

31. Idem.
32. Entrevistas realizadas em Ceilndia, em 27 de maio de 2015.
Cultura 285
Trao recorrente em muitos depoimentos de integrantes do movimento hip hop,

o desejo por mais reconhecimento e legitimidade toma diferentes formas.
Alguns querem participar das festas realizadas pelas administraes regionais, como
o aniversrio da cidade; muitos outros querem o respeito da Polcia Militar que,
frequentemente, age de maneira violenta e desrespeitosa com os participantes de
eventos de hip hop, em funo de racismo e da criminalizao do movimento.
Alguns querem ingressar nos mecanismos pblicos de financiamento e gesto
da cultura, como o FAC e os Colegiados Setoriais de Cultura, e equalizar as
diferenas de cachs entre as diversas reas artsticas no Siscult. Foi observado,
na reunio dos Dilogos Culturais realizada em guas Claras, jovens do movi-
mento pedindo ao secretrio de cultura que a Secult fizesse uma carta ou cedesse
um banner que atestasse que o hip hop cultura, para que no sofressem alguns
dos prejuzos em decorrncia do pouco reconhecimento e legitimidade de que
dispem, considerando principalmente a relao com as instncias institucionais
(Polcia Militar, Administrao Regional etc.).
Outro trao importante do circuito do hip hop no DF a realizao de Batalhas
de MCs. Praticamente todos os dias da semana possvel ir a uma batalha em
alguma RA. Uma sugesto feita nos Dilogos Culturais em guas Claras foi de se
mapear o calendrio das batalhas no DF.
Nas entrevistas com mestres de capoeira, uma artes, um diretor de quadrilha
junina e outros da cultura popular do DF, tambm sobressaram os vnculos
e parcerias que estabelecem entre si, outro circuito cultural esboado, em que
convergem aes de apoio mtuo para produo cultural e de formao de artistas.
Uma maranhense responsvel pelo Bumba meu Boi e Tambor de Criola do Itapo,
que nunca teve projeto aprovado pelo FAC, disse que a principal contribuio para
o trabalho que realiza vem de doaes e parcerias com amigos.
Pra gente no ficar perdido, dana no carnaval, a gente dana com o Bola Preta, a gente
dana com o Robson l, no Acadmicos da Asa Norte. A gente vai, pega a ala, fecha
a ala, dana, colhe a roupa todinha, bota dentro do carro, a chega em casa, a gente
desmancha e faz a roupa do Boi. (...) A gente escolhe a ala. A que sai melhorzinha
pra roupa do Boi.33
O carnaval a grande festa que agrega muitos grupos e da qual muitos
se beneficiam. No exemplo citado, o figurino do Boi feito a partir das fantasias das
escolas de samba, e a escola ganha com a participao de grupos grandes de jovens
nos desfiles. As parcerias no se restringem ao DF. Um grupo do Maranho, com o
qual o Boi do Itapo mantm grande proximidade, ajuda o grupo, enviando penas
para o figurino. Tambm como apoio para a realizao de eventos, a entrevistada
do Itapo destacou a parceria com o grupo Tambores do Parano (Tamono):
33. Entrevista realizada no Itapo, em 17 de junho de 2015.

Mas a gente trabalha nessa parceria. O Tamono s vezes vem bater pra mim,
ns vamos no Tamono, a gente dana no Tamono. A gente faz essa parceria. At a
gente t pensando, esse tempo a gente vai se unir, eles esto sem espao.34
O grupo de quadrilha da Estrutural,como os jovensdo Boi de Itapo,tambmdana
no carnaval. Segundo o diretor da Quadrilha do Povo, da Estrutural, geralmente eu
vejo esse povo, as quadrilhas, dana do boi, dana do coco, essas danas do Norte e
do Nordeste, geralmente a gente se encontra no carnaval, nas escolas de samba.35
Com base nas entrevistas realizadas com lideranas, foi possvel observar que
os vnculos de colaborao sobressaram aos de disputa. Sem excluir os ltimos,
mas tambm sem acentu-los, ressaltamos o que foi observado nas falas dos mestres
e representantes da cultura popular nas entrevistas. possvel que os desafios para
realizar e manter a brincadeira e a festa possam contribuir para as associaes
colaborativas. Pela escassez de recursos para a rea, talvez seja melhor beneficiar-se
do apoio mtuo, das trocas de servios e conhecimentos, do que disputar por
um espao pequeno de financiamento, reconhecimento e legitimidade. E para
no entrar em disputa com o Boi mais antigo do DF, o Boi do Seu Teodoro,
de Sobradinho, o grupo do Itapo preferiu outro sotaque, ou seja, outro estilo,
forma e expresso do Boi:
Ns no queremos chocar com o Seu Teodoro, porque ele Pandeiro. Vamos botar
Orquestra. Mas Orquestra ns vamos precisar de sopro. Carssimo os instrumentos.
A os meninos falaram vamos botar Costa de Mo, que a j no choca com ele.
Porque o nico Boi que tem mais aqui de Sobradinho. Um pelo respeito da cultura
do outro. Pra gente no chocar. No d rivalidade. Se no vai ficar o Garantido e o
Caprichoso, com a rivalidade. E ns no queremos isso.36
Aes de formao tambm tm sua relevncia. O grupo Pelinski de dana do
Cruzeiro responsvel pela formao de um nmero grande de jovens da Estrutural,
Ceilndia, Guar, entre outras RAs. Um desses jovens formados pelo Pelinski foi a
liderana responsvel pela criao da Quadrilha da Estrutural, que tambm concebe
o figurino e a coreografia de cada apresentao.
Em convergncia com a centralidade das trocas e parcerias entre os agentes
da cultura popular no DF, uma demanda apresentada por alguns nas entrevistas
realizadas foi quanto ao fomento das parcerias entre produtores culturais. O que
visam potencializar, por meio de aes da poltica cultural, o circuito cultural
que j acontece.
Outra demanda que perpassou algumas das falas foi a de facilitar e demo-
cratizar as ferramentas de financiamento pblico da cultura. Associada a esta,
34. Idem.
35. Entrevista realizada na Estrutural, em 25 de junho de 2015.
36. Responsvel peloBumbameuBoi e Tamborde Criolado Itapoem entrevistarealizadano Itapo,em 17 de junhode 2015.
Cultura 287
est a de desburocratizar e facilitar o processo de inscrio no Ceac. Para a lder

do Boi do Itapo, importante que a comunidade seja capacitada para realizar os
projetos culturais em seu territrio, e no somente beneficiria de projetos realizados
por produtores de outras RAs, que escolhem aquela para uma ao pontual. A fala
de um mestre e professor de capoeira do Varjo traduz um ponto de vista sobre
o FAC, que contempla as queixas de outros envolvidos com a cultura popular,
que no se enquadram no contexto de profissionalizao dos agentes culturais.
Ficou muito complicado, virou quase um concurso pblico. (...) No t mais
contemplando aquele cara simples que vive da cultura, aquele mestre antigo que
aprendeu a cultura com o av na rua, entendeu? Ele acabou ficando uma coisa pra
quem mais tcnico.37
As demandas especficas so tambm de extrema importncia e contemplam
necessidades prprias a cada rea. No mbito do artesanato, por exemplo, foi sugerida
a insero de pontos de venda da produo local de artesanato nos locais tursticos
de Braslia e a qualificao de artesos para que os produtos tenham maior entrada
no mercado.38 Essas demandas visam a uma articulao mais estreita do artesanato
com o turismo e o mercado. O lder da Quadrilha da Estrutural sugeriu que os
concursos de quadrilha do DF acolhessem grupos das demais cidades satlites.39
E uma demanda que no se restringe cultura popular, mas apareceu em entrevistas
com representantes de diversos grupos culturais do Distrito Federal como o
Tamono (Parano), a escola de samba do Varjo, o grupo Pelinski (Cruzeiro),
o Bagagem Cia de Bonecos (Gama) o desejo por uma sede para o grupo,
local onde possa ensaiar, guardar instrumentos, realizar eventos, promover oficinas
e intercmbios.
3.2.2 O Estado a partir de baixo

A ao pblica no mbito da cultura esteve tradicionalmente fundada na estratgia
de democratizao da cultura legtima, entendida enquanto artes tradicionais
(teatro, dana, msica, artes plsticas etc.), dotadas de reconhecimento e valoriza-
o social. Passou, depois da gesto Gilberto Gil, no mbito Federal, a compreender
a reabilitao e legitimao de culturas populares. Obviamente, podem-se tomar os
dois objetivos como complementares. Entretanto, h que constatar que, a despeito
de seu aparente convvio, tais objetivos no so de todo convergentes, visto que
requerem aes distintas e apoiam-se em atores sociais diferentes, o que contribui
para tornar opacos os objetivos das polticas culturais.
37. Mestre de capoeira do Varjo em entrevista realizada no Varjo, em 13 de maio de 2015.

38. Artes de Sobradinho I em entrevista realizada em Sobradinho I, em 22 de junho de 2015.
39. Entrevista realizada na Estrutural, em 25 de junho de 2015.
Apesar de ainda serem, muitas vezes, estruturadas de formas hierarquiza-

das pelas instituies culturais, as culturas legtimas e populares convivem nos
espaos da cultura. Contemporaneamente, j no possvel estabelecer rgidas
divises entre culturas eruditas legtimas, culturas populares e culturas da diverso.
Tambm aqui preciso dizer que as chamadas culturas dominantes legtimas
s o so no contexto sincrnico, ou seja, em uma perspectiva de momento
(histrico-estrutural ou metodologicamente) e so postas em questo como objeto de
luta e reconhecimento o tempo todo. A interveno pblica a partir de um conceito
ampliado como o de cultura largamente retrica. Veja, a seguir, algumas demandas
dos agentes culturais do DF, apresentadas em entrevistas. Aqui o olhar se volta do
voo panormico.
O contexto atual de discusso do Sistema Nacional Cultura (SNC) o do
fortalecimento da federao a partir do centro, com polticas pblicas elaboradas e
pactuadas entre os nveis federais e demais esferas de governo e com transferncias de
recursos em nome de um pacto federativo. Algumas das polticas tiveram origem no
nvel federal, a exemplo do Programa Mais Cultura40 e do Programa Cultura Viva.41
Todo esse arranjo implica mobilizao poltica e social e tem forte estmulo do
governo federal.42 O movimento de construo do SNC carrega fortes concepes de
contra-hegemonia a foras ou ideias neoliberais e aos mercados, ao passo que busca
fortalecer a republicanizao e democratizao da cultura. O Estado tomado como
um agente global um mito,43 mas uma referncia para o conjunto discursivo das
garantias de direitos culturais. Por outro lado, os sistemas culturais aparecem nesse
conflito de ideias e direes polticas como fenmenos que se apoiariam e seriam
40. Lanado em 2007, o Programa Mais Cultura reconhece a cultura como necessidade bsica e direito. Estrutura-se
em trs dimenses articuladas entre si: Cultura e Cidadania, Cultura e Cidades e Cultura e Economia.
41. Criado em 2014, o Programa Cultura Viva visa garantir a ampliao do acesso da populao aos meios de produo,
circulao e fruio cultural, a partir do Ministrio da Cultura e parcerias com governos estaduais e municipais e outras
instituies, como escolas e universidades. Desde 2004, j foram implementados 4.500 Pontos de Cultura por todo o
pas. Em 22 de julho de 2014, a presidenta Dilma Rousseff sancionou a Lei no 13.018, que transformou os Pontos de
Cultura na Poltica Nacional de Cultura Viva para simplificar e desburocratizar os processos de prestao de contas e
o repasse de recursos para as organizaes da sociedade civil.
42. Abreu, L.E. compara a formao do Conselho Nacional de Cultura (CNPC), que a parte do SNC, com o Conselho
Nacional de Sade (CNS), interpretando-os da seguinte forma: O Conselho Nacional de Poltica Cultural e o Sistema
Nacional de Cultura obedecem a lgicas fundacionais inversas: na cultura, no um movimento que comea, digamos,
de baixo para cima e contra o regime autoritrio, em favor de um Estado democrtico (...) no caso do CNPC o Estado
democrtico que requer a participao social, um sistema de mobilizao organizado (...) No caso da sade, tratava-se
de fazer um Estado aceitar algo que ele no controlava e que era contrrio sua maneira de proceder politicamente;
no caso da cultura, trata-se da tentativa do Estado de implementar uma poltica pblica em um determinado formato,
o que, por sua vez, implica em mobilizar a sociedade em torno da cultura, criando, talvez, um movimento social que no
existia anteriormente. No caso da sade a principal referncia era a democracia, sendo que a desigualdade compunha
o pano de fundo no qual fazia sentido a reivindicao democrtica; no caso da cultura, pressupe-se a democracia
(formal, pelo menos) para intervir na desigualdade. (Abreu, 2012).
43. O Estado um conjunto contraditrio e conflitivo de ideologias, interesses e instituies. Enquanto uma parte
dele defende culturas indgenas e quilombolas, por exemplo, outras partes as destroem; enquanto partes do Estado
dinamizam mercados artsticos nacionais, outras ligam-se a circuitos das indstrias e dos mercados internacionalizados;
enquanto polticas pblicas tentam valorizar as comunicaes entre as culturas locais, outras padronizam e colonizam
as prticas locais pela gramtica normativa e por cdigos estticos nacionalizantes. Para uma abordagem crtica sobre
o Estado. Ver Cassirer (2003).
Cultura 289
reconhecidos pelo Estado. Entretanto, pode-se lembrar que a cultura um conjunto de

fenmenos recorrentes, dirios e cotidianos, que no precisam do Estado para existir.
O que define a cultura sua autonomia. O campo cultural tenciona-se, por um lado,
com o campo econmico e, por outro, com o poltico. No primeiro caso, constri-se
contra o mercado e, no outro, contra as burocracias pblicas, ou seja, contra o Estado.
Em ambos, afirmam-se valores prprios do campo cultural, que seriam vividos, pelo
menos ideologicamente, como espao da criatividade e da singularidade irredutvel.
Mesmo que, contemporaneamente, a cultura esteja investida de grande densidade
econmica e poltica, sendo suas conexes com a economia e a poltica muitas vezes
complexas, as tenses entre essas esferas atravessam a formao do campo cultural.
Em outras sociedades, a prtica artstica est inserida no conjunto da vida social;
aqui, no capitalismo, ela separa-se e cria objetos especiais para serem vendidos.
Paradoxalmente, o mercado constituiu o campo cultural como uma ordem indepen-
dente, em que seus objetos e valores circulam com certa autonomia; e, ao mesmo
tempo, contra esse mercado que as foras do campo cultural defendero os valores
da cultura, da autonomia da arte pela arte ou da cultura pura. Ento, o campo cultural
constitudo pelo mercado e contra ele. Traz-lo para a poltica dotar-lhe de outras
significaes. Patrimnio material e imaterial, cultura popular, artes, movimentos
culturais apoiados em associaes, grupos, redes, povos indgenas territorializados ou
demandantes de novas identidades etc. so exemplos de sujeitos de direitos e de objetos
de ao pblica completamente diversos. Entretanto, as culturas (e os atores sociais
a elas relacionados) passaram a ser parte de um complexo jurdico-poltico. Este no
apenas distribui os atores em campos polticos distintos (defensores do mercado e do
fortalecimento do Estado), tendo funes discursivas prprias da poltica partidria
e das lutas ideolgicas, mas, tambm, e igualmente importante, constitui campos
sociais estruturados e dispe os atores em posies relativas uns aos outros (mercados
de trabalho, classes sociais, cadeias produtivas, campos artsticos, sistemas educacionais,
instituies de produo e difuso etc., todos associados a algum segmento da produo
artstica, de modos de vida tradicionais e das culturas vividas no cotidiano).
Portanto, a cultura um conjunto de fenmenos fluidos. No tem contornos
definidos para efeito de elaborao e execuo de polticas pblicas. Sua extenso
da arte para um conceito antropolgico borrou ainda mais alguns dos seus limites
mais claros (arte como um conjunto de prticas localizveis no espao social),
tornando mais opaco o ponto de vista da poltica cultural, ou melhor, tornando
mais indeterminados seus objetos e objetivos. A cultura como objeto da ao pblica
tornou-se algo ainda mais vago, embora passasse a abranger muitos usos polticos.
A profissionalizao da administrao cultural no Brasil algo incipiente, sendo,
por isso, difcil imaginar processos participativos e de agenciamento poltico
das aes. Mesmo assim, o ponto de vista dos atores das RAs desloca o foco: em vez
de poltica do DF, as demandas deslizam para a localidade e para as necessidades
dos territrios prximos. Novamente, voltamo-nos para as falas de lideranas

entrevistadas no processo de consulta pblica do Plano Distrital e suas demandas.
Um importante representante do hip hop de Sobradinho II props a elaborao
de poltica cultural voltada para o movimento, inclusive com apresentaes de
hip hop nos eventos pblicos e em horrios nobres. Seu quadro de referncia d
igual tratamento s manifestaes culturais, sejam elas parte da cultura de maior
legitimidade social ou no.44 Da mesma RA, um integrante do Coletivo OPA,
de arte urbana, afirmou A cidade no tem teatro, no tem um espao de show,
no tem absolutamente nada, propondo, ento, a construo de equipamentos
culturais em Sobradinho II.45
Uma atriz da Bagagem Cia de Bonecos, do Gama, props a revitalizao
de espaos culturais e facilitao do uso dos espaos pblicos para a realizao de
iniciativas culturais (A gente tem algumas dificuldades. (...) A gente passa por
questes de alvar, de liberao. Um ponto de energia no tem nos espaos), no que
foi seguida por um integrante do Coletivo Gamaika Sound System. Ela disse que
tudo parece que vai se diluindo. Por qu? Pela falta de espao. A gente comea
a pensar pequeno se a gente no tem espao pra fazer nossa produo, n?.
As demandas no se restringem ao domnio da cultura e se estendem a questes
relacionadas institucionalizao de processos formativos, como foi ressaltado
pela atriz: a gente queria muito uma escola parque no Gama, para uma iniciao
sistemtica em artes; entretanto, a fala foi logo seguida por certo tom desalentado
Braslia tem o dom de enterrar coisas boas, ao se referir ao fim de bons projetos
e inconstncia da poltica cultural local.46
Um pastor evanglico, do Varjo, falou sobre motivar a comunidade a conhecer
outros tipos de cultura e sobre o papel social da cultura, como trazer projetos
para ocupar o tempo das crianas. Fazer um trabalho com escolas, creches e
instituies que atendem s crianas da comunidade. O pastor tambm associou
nas suas falas a necessidade de melhorar os instrumentos de apoio e gesto das
aes culturais: investir na manuteno e gesto dos espaos culturais pblicos,
por exemplo. Afirmou:
aqui ns temos um espao cultural. Funciona? Tem estrutura? Tem gesto? Comunidade
tem acesso? (...) Se temos um espao para cultura precisa funcionar para cultura.
Precisa haver cultura. Talvez pensar em criar um anfiteatro, pra trazer espetculos.
Ento acho que precisa, alm dos espaos, ter um mecanismo para que os
espaos funcionem.47
44. Entrevista realizada em Sobradinho II, em 20 de maio de 2015.

45. Entrevista realizada em Sobradinho II, em 20 de maio de 2015.
46. Entrevistas realizadas no Gama, em 18 de maio de 2015.
47. Idem.
Cultura 291
Ele tambm apontou a necessidade de conhecimento e oferta de cultura para

cada pblico especfico.
Tambm do Varjo, uma integrante da escola de samba dessa RA fez crticas
duras realizao de polticas pblicas culturais: O pessoal t cansado de 0800,
de trabalho voluntrio. A maioria aqui no tem cach. A falta de apoio financeiro
uma das principais causas [para pessoas deixarem de fazer cultura e arte]. Acho que
isso podia mudar. Ela demandou apoio financeiro para os agentes culturais e falou
do desejo de sua comunidade por uma sede para a escola de samba, para realizar
um conjunto de atividades, como feijoada e shows. 48
Os recursos so parcos e a capacidade de ao ordenada baixa. Entretanto, a
extenso do conceito j se inscreve nas prticas institucionais com efeitos de legiti-
mao global da ao pblica, por mais dificuldades que esta ainda possa enfrentar.
Os efeitos de conjunto das polticas culturais divergem das elaboraes genricas
do conceito antropolgico e do tratamento igualitrio e universalista. No caso
das polticas do Distrito Federal, a hegemonia da RA I, Braslia, Plano Piloto.
Esse aspecto foi largamente referido no apenas nas demandas de descentralizao,
mas nas crticas de que os instrumentos de polticas no conseguem atingir as
demais RAs. A distribuio do capital objetivado (equipamentos e espaos culturais)
e de outras formas de capital (social, cultural, educacional etc.) reproduzida nos
quadros das polticas culturais. As demandas expressas na elaborao do plano
local so reveladoras do tratamento diferencial recebido pelos grupos do DF.
Os grupos locais so objeto de tratamento desigual e at preconceituoso, de etique-
tagem negativa. Para contornar esses elementos constitutivos, foram feitas crticas,
mas tambm proposies.
Um entrevistado de Sobradinho II, representante da cultura hip hop,
props algumas iniciativas para melhorar a participao social e gesto cultural,
como ampliar o dilogo da Administrao Regional com outros rgos do Estado
(Secretaria de Cultura, de Segurana, de Educao etc.) e concentrar na Administrao
Regional a realizao dos processos necessrios para a realizao de eventos, em vez
de ter que percorrer diversos rgos. O integrante do Coletivo OPA props o
aperfeioamento do apoio da Secretaria de Cultura para as diversas regies do
Distrito Federal, tanto para garantir a equidade e descentralizao dos recursos
do FAC, quanto para contornar os problemas de favoritismo. Tambm props
descentralizao da gesto da cultura para as RAs, com nomeao dos gerentes de
cultura de cada uma delas, e, ainda, a realizao de um cadastro dos artistas em
todas as RAs.49
48. Entrevista realizada no Varjo, em 13 de maio de 2015.

49. Entrevistas realizadas em Sobradinho II, em 20 de maio de 2015.
As falas do mestre de capoeira do Varjo espelham a necessidade de desenhos

alternativos de gesto e participao que no tenham nos modelos formais a refe-
rncia nica; ele props conselhos de cultura regional sem limitao de membros,
de forma comunitria mesmo. Porque, quanto mais pessoas participam do Conselho de
Cultura, mais gente tem vontade de fazer cultura, concorda comigo? (...) Quando voc
d voz, d liberdade, d poder mesmo pra que a comunidade se junte e opine. A gente
tem um bom exemplo aqui que foi o aniversrio do Varjo. Foram feitas diversas
reunies com todo o Conselho pra ver como seria feito.50
O mestre sugeriu que o Conselheiro de Cultura deveria poder ter Ceac, que os
conselhos regionais deveriam participar da escolha de gerentes de cultura das RAs,
das decises de poltica pblica e da gesto dos espaos culturais da cidade como
alternativa para a descontinuidade na gesto pblica da cultura. Apresentou um
documento e disse:
Isso aqui um documento elaborado em 2011 pelos ento Conselheiros de Cultura,
que foi uma proposta que a gente fez. (...) uma das principais reivindicaes
nossas hoje [do conselho de cultura do Varjo]. Que que os espaos culturais
possam ser geridos pelos Conselhos de Cultura, entendeu? Porque muitos projetos da
cidade ficam desabrigados, enquanto outros no. (...) Muitas vezes um projeto cultural
consegue um apoio de uma Administrao, e a gente sabe como funciona isso no DF.
O Administrador sai, tudo o que ele fez desanda.51
Do conjunto de falas e demandas dos atores agrupados em torno do fazer
cultural no Distrito Federal possvel entrever que a poltica cultural, at ento
implementada na capital, tem carter marcadamente centralizador. No s pela
concentrao quase total dos equipamentos culturais e oferta cultural no Plano Piloto,
mas tambm no que diz respeito ao financiamento cultura. O FAC o prin-
cipal instrumento de financiamento cultural do DF, e, como ficou evidente nos
diversos encontros dos Dilogos Culturais, um recurso difcil de ser acessado,
seja pela complexidade do processo de cadastramento, seja pela elaborao e gesto
dos projetos. No grande nmero das cidades visitadas, poucos artistas e produtores
disseram ter acessado esse fundo.
Desse modo, alm de centralizada no Plano Piloto, a poltica da Secretaria
de Cultura do DF voltou-se, at ento, para as artes, sem conceber tanto espao
para as manifestaes da cultura popular e para as dimenses da cultura ligadas s
identidades ou aos segmentos historicamente excludos.
Enquanto o PCDF busca criar uma proposta que unifique e contemple as
diversas demandas espalhadas pelos territrios do DF, as realidades locais apresen-
tam ecos de carncias semelhantes, mas tambm especificidades e complexidades
50. Entrevista realizada no Varjo, em 13 de maio de 2015.

51. Idem.
Cultura 293
prprias. A poltica cultural aglutina esses diferentes atores, artistas, produtores,

amadores a partir de anseios por condies profissionais, de lazer ou de formao.
O Plano de Cultura local busca oferecer um lastro para a implementao de aes
e avaliao do contexto cultural. Com ele, possvel criticar com critrios e no
de forma retrica; possvel ponderar e comparar. um passo para polticas
estruturadas, de mdio e longo prazo, que avanam para alm de projetos pontuais
e recursos pulverizados em editais. Por outro lado, o Plano Local opera passando
por cima das diferenas. E cada instituio, equipamento e situao social exigir
respostas diversas e dar solues diferentes questo federativa. Para alguns dos
atores entrevistados, restam dvidas sobre a efetividade da proposta do Plano.
Uma representante da Associao Meninos da Ceilndia, de carter sociocultural,
diz que Precisa do governo vir pra dentro das cidades.52J para um ator e palhao,
morador de So Sebastio,
Porque no so produtos unificados, no d pra fazer uma poltica s pra cada um.
Tem que ouvir quais so as demandas de So Sebastio, por exemplo. (...) Talvez seja
necessrio personalizar as polticas pblicas ao invs de fazer uma poltica pblica
pasteurizada do DF.53
Do centro do pas, a relao entre centro e periferia, que configura o vnculo
do Plano Piloto com as RAs, metfora das desigualdades sociais, de acesso
cultura e de outras tantas. Essa configurao aponta para o desafio de uma poltica
cultural nacional, considerando o imenso nmero de centros e periferias espalhado
pelo territrio brasileiro. Como articular os diversos nveis de governo de modo a
contemplar as reas mais carentes e distantes dos circuitos culturais?
Em contato com outros estados, a gente v o Acre, o que o Acre briga pro Brasil,
por uma poltica cultural estruturada, o que Estrutural, Samambaia, Ceilndia brigam
por espao aqui [em Braslia]. Ento legal ver esse macro e micro. legal no sentido
de entender, mas horrvel no sentido de distribuio de recurso.54
3.3 Espaos para cultura e arte

As cidades brasileiras so caracterizadas por diferentes dinmicas e demandas culturais.
Muitos municpios desconhecem a atuao pblica sistemtica e coerente no que
se refere a ofertas de produtos e bens culturais. As instituies culturais desenvolveram-se
de forma diferenciada, o que decorre da frgil institucionalizao do Estado Cultural
no Brasil.
No DF, foi possvel observar a fragilidade e o limitado alcance das polti-
cas culturais locais. Grande parte das demandas dos participantes dos Dilogos
52. Entrevista realizada em Ceilndia, em 27 de maio de 2015.

53. Entrevista realizada no Plano Piloto, em 15 de junho de 2015.
54. Ator e palhao, morador de So Sebastio, em entrevista realizada no Plano Piloto, em 15 de junho de 2015.
Culturais girou em torno da questo do espao. A maioria das RAs solicitou a

construo de equipamentos culturais: um teatro, uma biblioteca, um museu,
um espao cultural, um cinema, uma casa de memria, ou vrios deles. A carncia
de espaos para os grupos locais ensaiarem e apresentarem, para o acesso a espet-
culos, shows ou outras produes, ficou como uma questo central dos encontros
e das entrevistas. Para citar apenas uma das falas sobre o tema, uma integrante da
Casa Viva, empreendimento feminista voltado para assessoria e formao em arte
e cultura, do Parano, declarou:
A gente descobriu que vrias outras RAs tinham essa demanda de uma casa de cultura.
Um espao que pudesse ser descentralizado do Plano [Piloto], essas vivncias e acessos
das vrias linguagens. Ento, pra mim, isso no pode passar em branco, deixar de
tentar ser materializado nesse Plano de Cultura.55
No Plano Piloto concentram-se os equipamentos culturais da Secretaria
de Cultura. O nico que no se encontra na regio central a Casa do Cantador,
localizada na regio administrativa da Ceilndia. Os equipamentos culturais
existentes em algumas RAs, em geral, uma casa de cultura, um espao multiuso
ou um teatro, costumam ser de posse da Administrao Regional, da Secretaria
de Educao, do Sistema S ou so espaos independentes, de algum grupo local.
evidente o trao centralizador da poltica da Secretaria de Cultura na questo
dos espaos para a cultura.
As RAs que j possuem algum equipamento solicitaram, muitas vezes,
a reforma ou revitalizao daqueles existentes ou a construo de outros de
maior porte. Outra demanda da classe artstica e comunidades participantes dos
Dilogos Culturais que chamou a ateno diz respeito aos modelos de gesto dos
espaos de cultura e arte. Alm de contar com equipamentos pouco qualificados,
a gesto desses espaos no atende demanda local. A carncia de editais para
regular o uso deles e a falta de priorizao das atividades culturais, suprimida pelas
atividades de cunho comercial ou religioso, foram as principais queixas.
Do processo de acompanhamento da consulta pblica ao Plano Distrital
de Cultura, ficou evidente a insipincia de uma poltica cultural para as regies
administrativas do Distrito Federal. A carncia de equipamentos em grande nmero
de RAs dificulta a produo cultural local, o acesso arte e cultura e a criao de
circuitos culturais mais potentes envolvendo todo o DF. Apesar de o Plano Piloto
ser a regio de maior confluncia e mais fcil acesso, considerando todo o DF,
caso se almeje a democratizao e ampliao do nmero de frequentadores de
prticas culturais, uma poltica centralizadora no a mais eficiente. Essas falas
traduzem algumas das barreiras para se chegar produo artstica:
55. Entrevista realizada no Parano, em 3 de junho de 2015.

Cultura 295
A gente comeou todo o movimento cultural em So Sebastio, em 2003, porque a

gente no conseguia atravessar a ponte [que liga So Sebastio ao Plano Piloto]. (...)
Ningum no final de semana pega um nibus pra ir pro Teatro Nacional assistir
uma pea. (...) Como atravessar essa ponte?56
Meu sonho aqui montar uma sala de cinema popular. Porque quem tem condio de
pagar 30, 40 reais pra ir l em Sobradinho pagar passagem pra ter acesso ao cinema?57
Outras demandas que se relacionam com a questo do equipamento cultural,
mas no a instituies especializadas, dizem respeito ao uso dos espaos pblicos.
Praas, parques, ruas podem funcionar como equipamentos culturais em funo
do uso que se fizer deles. Potencializar e desburocratizar o uso de espaos pblicos
para a realizao de atividades culturais foram pontos reincidentes nas demandas
expressas nos Dilogos Culturais.
Ocupar a cidade uma demanda de muitos grupos, do hip hop ao teatro,
passando pela cultura popular, pelos realizadores de eventos e profissionais da msica.
A realizao de eventos de pequeno porte e gratuitos envolve uma srie de liberaes
de diferentes rgos (Bombeiros, Segurana Pblica, Administrao Regional etc.).
A complexidade desses trmites burocrticos exige dos produtores de eventos des-
locarem-se para diferentes pontos a fim de conseguir os documentos de liberao,
impe desafios e, por vezes, restries a essas prticas.
Os traos observados de modo emprico na capital ressaltam a complexidade da
realidade cultural brasileira, as tantas carncias espalhadas, sobretudo, pelas regies
deslocadas dos pontos centrais de produo e circulao cultural, concentrador de
outros poderes e riquezas. Em aberto, fica a necessidade de um aprofundamento
emprico acerca de outras realidades locais, o que contribuiria para se pensar e
estruturar as polticas culturais no Brasil.
4 TEMA EM DESTAQUE
4.1 Ideias gerais a respeito das instituies e equipamentos culturais

As polticas pblicas so constitudas por ideias gerais, padres de ao normativos,
hipteses prticas relacionadas viabilidade e exequibilidade da ao e, por ltimo,
mas de forma interdependente, de instrumentos de ao. O conjunto desses elementos
produz significaes, sentidos que dizem algo a respeito das opes e dinmicas
das polticas. Uma poltica com desenho conceitual, capacidade de agenciar aes
e fazer com que seus instrumentos movimentem as foras da realidade na direo
das transformaes sociais e culturais uma poltica de excelncia.
56. Produtor cultural de So Sebastio em entrevista realizada em So Sebastio, em 15 de junho de 2015.

57. Representante da cultura hip hop de Sobradinho II, em entrevista realizada em Sobradinho II, em 20 de maio de 2015.
Apresentaremos duas ideias gerais mobilizadas para organizar as polticas

culturais e as relacionaremos com a questo dos equipamentos culturais. Essas duas
ideias correspondem ao disposicionalismo legitimista e pluralista. Pode-se dizer que
as categorias centrais das formas do disposicionalismo traduzem-se nesses dois tipos
dominantes de ao pblica na rea cultural. Uma terceira ideia, a ps-moderna,
ocupa-se pouco dos equipamentos, mas, sendo uma vertente importante de ao
poltica, a ela voltaremos brevemente.
4.1.1 Disposicionalismo linhas gerais

A partir da concepo de cultura legtima e de capital cultural desdobra-se a
ideia de que as instituies culturais funcionam de forma a universalizar o acesso,
formando pblicos com as disposies adequadas para fruir e exercitar a cultura.
As desigualdades na posse de capitais, especialmente de capital cultural, geram desiguais
capacidades para apreciar e exercitar a cultura legtima.
No pluralismo, as instituies devem levar em considerao a multiplicidade de
interesses dos indivduos. As prticas no dependem apenas da estrutura de capitais,
mas de orientaes ideolgicas, interesses e ofertas institucionais. As instituies,
em vez de ofertantes passivas, devem conhecer seu pblico e desenvolver estratgias
adequadas para ofertar-lhes os bens simblicos.
No legitimismo, as instituies escolares so o lugar central para universalizar o
gosto pelas coisas da cultura. Lngua, tcnicas de leitura, de reflexo, de clculo,
o aprendizado de mtodos de pensamento, vocabulrio estruturado para a apre-
ciao e para percepo esttica constituem-se como matrias centrais de reflexo.
Embora seja impossvel reduzir as trajetrias e socializaes individuais s relaes
e aos contatos com estes elementos oficiais, normativos e formais da cultura
dominante, as condies sociais para o acesso universal aos bens culturais mais
legitimados da humanidade estariam idealmente presentes nas instituies capazes
de desenvolver nos indivduos os recursos cognitivos e culturais prprios fruio
e produo daqueles bens legtimos. As belas-letras e as belas-artes oferecem os
cnones do bom gosto. O acesso a bens culturais legtimos deveria refletir a formao
de uma cultura legtima ou de pblicos capazes de reconhec-la. Aos mercados e
ao poder pblico caberia o papel de levar aos despossudos as condies de acesso
queles bens. As instituies de consagrao deveriam funcionar de maneira a
formar nos pblicos as disposies para fruir dos bens legtimos. O legitimismo
uma forma de disposicionalismo marcadamente macrossociolgico.
Nos quadros de socializao dos indivduos por meio dos valores culturais,
existem nveis de estruturao social mais fortes que outros: a famlia e as relaes
de trabalho seriam aspectos centrais para as estruturaes sociais, o que signifi-
caria dizer que a socializao primria na famlia e, depois, secundria na escola
Cultura 297
relacionam-se intimamente com as estruturaes sociais centradas nas relaes

de produo e distribuio econmica. Assim, as condies materiais de vida
e a distribuio econmica seriam fortemente marcantes das estruturas sociais e,
portanto, das experincias culturais possveis e disponveis. Se essas assertivas
esto corretas, famlia e escola esto acopladas aos processos mais gerais de reproduo
das desigualdades de classe (ou econmicas).
Sendo assim, em geral, a presena do Estado Cultural justifica-se por se
contrapor s tendncias a distribuies no igualitrias, tanto das oportunidades
quanto do acesso material aos bens da cultura legtima. Essas distribuies e desi-
gualdades fazem com que todas as anlises sejam feitas em escala das estruturaes do
capital econmico, social e cultural e, por efeito de conjunto, do capital simblico,
da illusio que compe e permite o funcionamento dos campos sociais.
Entretanto, se deslocarmos a anlise para a escala individual, como prope o
pluralismo, teremos outras possibilidades interpretativas. Os indivduos so mul-
tissocializados, reconhecem a cultura legtima e com ela se relacionam a partir de
diferentes investimentos e estratgias, inclusive, de distanciamento, ironia e recusa.
Seja como for, as formas ou a estrutura dos capitais no explicam os diferentes
engajamentos, investimentos, os sentidos ideolgicos e os interesses que os indivduos
desenvolvem em relao s prticas culturais. Na verdade, a mudana de escala
mostra a presena de uma pluralidade de prticas realizadas por diferentes razes.
A legitimidade associa diferentes domnios de prticas, quer dizer, existem
muitas prticas legtimas. O vocabulrio legitimista explica parte das prticas, mas
no compreende os indivduos dissonantes, aqueles cujos comportamentos no
se realizam conforme as expectativas. Portanto, as prticas culturais no somente
podem ser analisadas luz das macrossociologias legitimistas, centradas na ideia do
capital e na sua distribuio desigual, mas podem tambm ser vistas em uma outra
escala, mais micro, quando so levadas a srio as trajetrias individuais particulares,
a mobilidade social, os espaos de socializao que fazem os indivduos diferentes
uns dos outros e, mais, os fazem dissonantes. Nenhuma categoria sociolgica
construda (classe, renda, desigualdade social etc.) explicaria os movimentos e
preferncias dos indivduos nos quadros das prticas. Como j se escreveu,
nem sempre (em todos os espaos e todos os contextos) correspondemos s categorias
s quais supostamente pertencemos por portarmos certa renda, escolaridade ou idade.
Muitas vezes, apesar de dominarmos o cdigo da legitimidade das prticas, optamos por
aquelas menos valorizadas, no reconhecidas, fronteirias por motivos de companhia
no momento da escolha, de situao familiar, de experimentao ou at capricho.58
58. Ver Barbosa e Walcsak (Ipea, 2015).

As configuraes ideolgicas, os interesses e as ofertas institucionais fazem

com que os indivduos relacionem-se com a cultura de formas muito diferenciadas.
O papel do Estado no fortalecimento dos processos de formao de
uma cultura da cultura central; afinal, o funcionamento dos mercados deixado
a si mesmo pode significar o recrudescimento de desigualdades e excluses,
no caso do legitimismo, e de empobrecimento das condies de desenvolvimento
das sociabilidades, das possibilidades de exerccio de prazer esttico e fruio
cultural aberta aos indivduos, no caso do pluralismo. Portanto, as polticas cul-
turais estariam, por um lado, situadas em relaes ntimas e sinrgicas com os
processos de universalizao ou, simples e diretamente, seriam parte dos processos
de reproduo das desigualdades e distines sociais e, por outro lado, deveriam
oferecer condies para as prticas estruturadas e plurais, mesmo que temporrias
e de baixo engajamento reflexivo. Assim, o funcionamento do Estado Cultural
pode ser interpretado de diferentes maneiras: i) seria parte dos processos sociais
e institucionalizados de produo da violncia simblica: as ideias gerais, pro-
duzidas na direo de concepes republicanas de poltica cultural, conviveriam
com a resultante desigualdade nos acessos e distribuies de recursos culturais
(ou capacidades). A direo das ideias gerais no corresponde a aes de construo
institucional intensivas o bastante para mudarem a situao das desigualdades
de acesso; ii) seria parte de polticas cujo iderio republicano e democratizante
exige estratgias e aes estruturantes por parte das instituies capazes de formar
pblico e socializ-lo nas formas legtimas de cultura (legitimismo e pluralismo);
iii) seria parte de processos de uso da cultura como recurso para outros fins e no
da institucionalizao da cultura como campo. Vrios so os objetivos aqui, a
exemplo da produo de emprego e renda, mobilizao poltica e coeso social.
Aqui os incentivos seriam dados produo de aes mais difusas produo criativa
de indivduos (artistas), associaes, grupos e coletivos culturais , sem a preocu-
pao de estruturaes de espaos onde os pblicos fariam a comunicao com a
produo simblica.
Em nome das ideias gerais de direitos culturais, democratizao e
democracia cultural, podem-se reproduzir as desigualdades e excluses conforme
sugerido no item i. Entretanto, pode-se dizer que as categorias centrais das formas do
disposicionalismo traduzem-se em tipos dominantes de ao pblica na rea cultural.
O quadro 3 sintetiza estes tipos relacionados ao item ii.
O item iii exige outro tipo de poltica. A cultura recurso para outros fins.
Nesse caso, o que acontece que a disputa social por recursos pblicos envolve
dizer que a cultura tem finalidades que no so culturais no sentido do acesso a
bens culturais especficos e de natureza esttica ou artstica, mas se relacionam
com a oferta de recursos materiais na forma de trabalho, salrio ou transferncias
Cultura 299
pblicas para a produo cultural. Aqui a cultura oferece recursos de coeso social.
Evidentemente, essa modalidade tambm diz respeito ideia de que a cultura tem
usos econmicos e polticos, feita em nome da cidadania e da democracia cultural.
Assim, possvel recusar polticas que fomentem a cultura legtima, aquelas j
fomentadas pelos mercados e realizadas por atores culturais bem posicionados no
star system ou no campo das artes consagradas ou percebidas socialmente como tal.
QUADRO 3
Tipologia interpretativa e desdobramento em tipos de ao pblica
Tipo analtico Categoria analtica Interpretao da prtica Tipo de ao pblica
Intensidade (frequncia)
Escolarizao e internalizao de disposies
Estruturao de das prticas que corres-
durveis (papel da famlia e da escola) no
Legitimismo disposies orientadas pondem identidade
processo de formao de pblicos e compen-
(Cultura legtima, para a distino ou para social dos indivduos e
sao das desigualdades de capital cultural;
capital cultural) medidas de distncia de a sentidos de pertena
Polticas culturais e de formao de pblico
referenciais legtimos. a grupos (ou campos)
baseadas na ideia de pedagogia universalista.
sociais especficos.
Os praticantes fazem
Contextos mltiplos e acontecimentos
Disposies estruturadas investimentos diferencia-
Pluralismo que consideram os mltiplos interes-
em processos de multisso- dos nas prticas, ativam
(Mltiplas culturas ses e motivaes dos indivduos;
cializao e multideter- e desativam disposies,
legtimas) Polticas culturais que multipliquem as possibilida-
minao das prticas. de acordo com as
des de socializao e exposies a bens simblicos.
situaes e contextos.
Pode-se ver que, a partir da concepo de capital cultural, prpria do legitimismo,

desdobra-se a ideia de que as instituies culturais funcionam de forma a universalizar
o acesso, formando pblicos com as disposies adequadas para fruir e exercitar a cultura.
Evidentemente, aqui se presume a possibilidade de uma pedagogia universalista e a
aposta de bens legtimos reconhecidos pelas instituies. A aposta que basta ofertar
o bem cultural de legitimidade indiscutida que o pblico seria capaz de reconhec-lo.
O pluralismo em vez de um Estado Cultural passivo, no sentido de que reco-
nhece o que legtimo e tenta oferecer condies de acesso, prope a ideia de um
Estado ativo, que elaboraria ofertas adequadas s ideologias mveis, aos interesses
e aos desejos de sociabilidade dos indivduos.
Mesmo considerando esses elementos como relativamente contraditrios,
podemos fazer uma sntese: i) defensvel, a partir do legitimismo, pensar polti-
cas estruturais (institucionalizadas) de formao de pblicos, baseadas na ideia de
acesso universal. Nesse caso, necessrio pensar redes de equipamentos pblicos,
na forma de financiamento de equipamentos, processos de fortalecimento institu-
cional e concertao interinstitucional, bem como processos de profissionalizao
de quadros tcnicos; ii) a partir do pluralismo, possvel pensar em dotar as
instituies de estratgias flexveis de relacionamento com seus pblicos especficos;
para isso, so necessrias estratgias de fortalecimento institucional, concertao,
formao de agendas comuns entre instituies e, especialmente, de capacidade de
entendimento dos pblicos especficos; iii) possvel traduzir a poltica de incentivos

a indivduos, grupos, associaes e coletivos culturais dispersos, em polticas pblicas
estruturadas de animao cultural, em que as ideias de circuitos culturais, redes,
programao pactuada, ocupao de espaos, permitam coordenar as ofertas em
espaos institucionais isolados ou de ofertantes interdependentes.
Se for o caso de dizer que as instituies pensam, possvel lembrar que
elas podem aprender a pensar a partir da heterogeneidade dos pblicos e da
heterogeneidade de estratgias para ajustamento de oferta de bens simblicos aos
desejos dos pblicos. Assim, a atuao estratgica das instituies significa mapear,
conhecer, coordenar aes com os pblicos e fazer uso criativo do que oferecido
pelos diferentes grupos sociais e artsticos.
4.2 Poltica pblica e tipos de Estado Cultural

A cultura como poltica setorial encontra na atuao positiva do sistema poltico
(priorizao na agenda, recursos financeiros e produo normativa) a sinalizao
de que parte socialmente reconhecida e legitimada no quadro das diferentes
polticas pblicas.
Como conceito central que estrutura essa reflexo sobre poltica cultural,
a concepo de Estado Cultural deve ser clareada. Ento temos trs formas de
Estado Cultural: um Estado Cultural passivo, no sentido de que reconhece o que
legtimo e tenta oferecer condies de acesso e, em outro caso, o Estado Cultural
ativo, tentando elaborar ofertas adequadas s ideologias mveis, aos interesses e
desejos de sociabilidade dos indivduos. E um terceiro, em que a cultura parte
de estratgias de ampliao de recursos sociais globais, sem que se anteponha
como parte de valores autonomizados. No quadro abaixo, relacionamos os tipos
de Estado Cultural com as ideias gerais que estruturam polticas culturais e suas
respectivas formas de ao.
QUADRO 4
Tipologias da ao pblica
Tipo de Estado Cultural Ideia geral Formas de ao
Infraestrutura cultural universalista focada na ideia de levar a
Estado Cultural Passivo Legitimismo cultura legtima aos pblicos; o acesso ao bem pblico depende de
polticas e instituies ofertantes e, em geral, especializadas.
Instituies culturais focadas no pblico e nos seus investimentos;
Estado Cultural Ativo Pluralismo o acesso depende de agenciamentos institucionais em relao s
possibilidades de ajustamento entre oferta de bens simblicos e pblicos.
Estado Ps-moderno Politizao do cotidiano Politizao do cotidiano e ativismo cultural.
Elaborao do autor.
Nos primeiros dois tipos, o papel das aes e instituies pblicas especia-
lizadas central. Em casos em que os mercados e associaes civis proveem as
sociedades de bens culturais, o poder pblico regula e normatiza as condies de
Cultura 301
realizao das atividades. No terceiro, a centralidade da ao cultural desloca-se para

a sociedade, que emerge como elemento central de um novo paradigma de poltica,
no qual a ao autnoma dinamizadora de coletivos, circuitos e redes culturais,
sem pressupor uma legitimidade dominante.
Alguns atores afirmam que este novo paradigma orienta um conjunto de
aes e posies emancipadoras e potencialmente capazes de transformar o Estado;
para outros, esta uma forma contempornea da desresponsabilizao do Estado,
geradora de conjuntos de aes mveis, flexveis, pontuais e fragmentadas e que,
mesmo assim, so aes reconhecidamente transformadoras das vidas de indivduos,
grupos e coletivos. Uma ltima posio v na participao da sociedade e no
reconhecimento pblico uma terceira via, a ao a ao possvel em determinado
contexto de fragilidade estatal, e que pode vir a fortalecer laos sociais horizontais
e mesmo o prprio ator Estado.
No Estado Cultural passivo, presume-se a possibilidade de uma pedagogia
universalista e a aposta na existncia de bens legtimos reconhecidos pelas instituies.
A aposta aqui a de que basta ofertar o bem cultural de legitimidade indiscutida
que o pblico seria capaz de reconhec-lo, afinal, a qualidade e a esttica do
bem cultural impem-se percepo universalista. As condies de acesso
relacionar-se-iam com a estrutura do capital possudo, entre eles, o cultural,
mesmo sendo associado ao econmico e s posies sociais, e redes s quais
os indivduos se ligam. No pluralismo, como foi visto, em vez de um Estado
Cultural passivo, concebe-se um Estado Cultural ativo, capaz de produzir ofertas
compatveis com a variedade das vises de mundo, dos interesses e das prticas
sociais dos indivduos aos interesses e desejos de sociabilidade dos indivduos.
O Estado Cultural ps-moderno exige outro tipo de poltica cultural, visto que
ela tratada como recurso para outros fins que no aqueles propriamente culturais.
O fazer cultural refere-se a tudo o que pode ser realizado em nome do reconheci-
mento dos atores sociais enquanto sujeitos de direito e cidados. Como dissemos,
a cultura oferece recursos de coeso social, mais ligados ao mercado, ao Estado ou
sociedade civil. Portanto, caberiam recusas s polticas que fomentem a cultura
legtima e a outras que incentivem uma cultura burocrtica e bancria produzida
pelas instituies, em nome da cultura viva da sociedade civil e do povo.
No tomemos as duas formas de Estado como polos semnticos absolutamente
opostos ou opes ideolgicas excludentes. Por exemplo, razovel pensar que todos
os municpios devem ter uma biblioteca, pelo menos? Em termos tpicos, a resposta
do Estado passivo seria sim. Sem reduzir a importncia da presena de equipamentos
culturais, cabe perguntar se no seria mais interessante, em muitos casos, a presena
de um tipo de equipamento que estimulasse a leitura em composio com outros
tipos de atividade. Alm disso, garantir a presena do equipamento no suficiente.
preciso assegurar recursos (financeiros, humanos etc.) para seu funcionamento
e conceber modelos de gesto. Modelos de governana de equipamentos culturais

que envolvem a sociedade civil tm se mostrado bastante promissores. Essa com-
binao do universalismo da presena de equipamentos somado s caractersticas
do Estado Cultural passivo seria um exemplo de combinao possvel entre as duas
concepes, potente do ponto de vista da poltica cultural.
4.3 Infraestrutura de equipamentos: as cinco formas de equipamentos culturais

Para o Estado Cultural, as instituies referem-se a maneiras coletivas de pensar e agir,
a modos de fazer, de saber e, mesmo, de viver, que se organizam em paradigmas.
Estes podem ser apreendidos nas normas morais e jurdicas, mas, igualmente,
nos sistemas de pensamento, nos sistemas das artes, nos sistemas religiosos,
no sistema poltico, no sistema econmico, na culinria, nas festas, nas celebraes,
nas cerimnias cvicas e particulares, nos lazeres, na organizao do tempo etc.
Os modos de pensar e agir so institudos, estabelecidos; com as instituies,
relacionamo-nos de maneira mais ou menos intensa, mais ou menos contnua,
de forma mais ou menos engajada. Ou seja, a internalizao de crenas, de valores e
da importncia de se ter acesso a certos bens e prticas guarda contedos criativos,
formativos e reflexivos, que enriquecem as formas de vida e dependem de longos pro-
cessos de socializao ou relao com as ofertas institucionais. Por outro lado, as ins-
tituies tm diferentes padres de ao e relacionamento com os coletivos culturais,
a depender dos domnios de prticas e formas sociais a eles relacionadas.
4.3.1 Instituies especializadas, espaos pblicos abertos (a rua e a praa), grupos,

materiais e instrumentos tecnolgicos e equipamentos domsticos
Os equipamentos culturais referem-se tanto a edificaes ligadas a determina-
das prticas culturais (bibliotecas, pinacotecas, museus, galerias, cinematecas,
videotecas, hemerotecas, arquivos, auditrios, salas de espetculos, teatros, salas
de cinema, patrimnio histricos etc.)59, quanto aos grupos culturais abrigados
naquelas edificaes. Tambm podem ser chamados de equipamentos culturais
os instrumentos que tornam operacionais as aes culturais (livros, pinturas,
molduras, filmes, cmeras, refletores, projetores, tintas, pincis etc.).60 Os espaos
pblicos abertos podem funcionar como equipamentos culturais (praas e parques)
e mesmo os novos recursos tecnolgicos consideram-se equipamentos culturais, pois,
ou neles se desenvolvem atividades culturais, ou por meio deles so consumidos
bens simblicos (televiso, rdio, computador, internet, celular etc.).
As instituies culturais especializadas tm uma tendncia a orientar-se no
sentido de levar a cultura queles que dela, julga-se, mais precisam. A especializao
59. Reservaremos aos centros culturais um sentido que ser explicitado adiante, mesmo sabendo que se refere a
instituies que, embora diversas, tm sentidos histricos especficos.
60. (Coelho, 1999, p. 165-166).
Cultura 303
pressupe fortes justificativas a respeito da legitimidade da cultura objetivada em

torno de como e quais atividades as instituies devem organizar. Uma olhada rpida
para aquelas listadas anteriormente evidencia esta caracterstica monofuncional das
instituies culturais especializadas.61
Os centros culturais podem ser mais ou menos relacionados com a cultura
em sentido legitimista. Em muitos casos, a atuao dos centros culturais implica
reforo intencional de aes culturais locais, propondo que elas se relacionem
de maneiras criativas com respeito cultura legtima, indstria cultural e a
outros modos dominantes de cultura, fortalecendo e valorizando assim as dife-
rentes modalidades, formas e interesses sociais alternativos em relao ao prprio
fazer cultural, sem deixar, ento, de propor aes de transformao e enriquecimento
das culturas locais. Assim, as atividades dos centros culturais so transformadoras
ao mobilizar processos de aprendizado e pedagogias racionais.
O centro cultural como parte de polticas pblicas pode ser relacionado ao
papel ou funo mais geral de oferta de condies de produo, acesso e difuso
de bens culturais, sem restries a formas mais ou menos legtimas de arte e cultura.
Pode, inclusive, ser multiespecializado, isto , dispor de recursos para diferentes
prticas culturais e para o acesso a diferentes equipamentos de produo cultural.
Bibliotecas, pinacotecas, museus etc. poderiam funcionar como centros culturais.
Galerias, teatros, videotecas, arquivos etc. podem ser partes mais ou menos inter-
dependentes dos centros culturais ou de complexos culturais.62
Retenhamos alguns elementos da funo centro cultural: so equipamentos
pluriculturais e multifuncionais, que permitem o acesso a uma pedagogia pluralista,
isto , ao exerccio de modos de arte e de sociabilidade comunitrias. Podem ou
no ter acervo e relacionar-se com todas as modalidades de produo simblica
(leitura, artes vivas, audiovisual, memria social etc.), portanto, com todas as
formas das atividades de arte e cultura.
Os centros culturais so lugares de criao, informao, reflexo e debate.
Ali poder-se-o acessar livros, msicas, instrumentos de produo e criao;
ento, mais importante de tudo, so as estratgias criativas de formao de
pblicos em direes que dependero no apenas do que se considera legtimo,
61. As instituies especializadas tm se reorientado para serem lugares de criatividade, reflexo, informao e formao.
As bibliotecas, cinematecas, museus etc. aproximaram-se da ideia de que podem e devem funcionar de maneira o mais
prximo possvel dos seus pblicos e com pedagogias especficas, que levem, no apenas, ao atendimento dos desejos
e interesses do pblico, mas o formem de maneira ativa e relativamente propositiva.
62. Coelho distingue espao cultural, centro cultural e casas de cultura. Os espaos culturais seriam mantidos pela
iniciativa privada. O centro cultural seria mantido pelos poderes pblicos, de porte maior, com acervos e equipamentos
permanentes, voltados para um conjunto de atividades que se desenvolvem sincronicamente e oferecem alternativas
variadas para seus frequentadores, de modo perene e organizado (ob. cit., pgina 168). As casas de cultura podem
ser consideradas centros de pequeno porte, localizados nas periferias, com poucos equipamentos e acervo reduzido,
voltadas para atividades formativas e reflexivas e ligadas s aes culturais locais. Ligar-se-iam s funes de convivncia
sociocultural e de produo cultural comunitria (ibidem).
mas das dinmicas, ideologias e interesses do prprio pblico. De instituies

passiva e monolegitimistas, passa-se ao ativismo e ao pluralismo.
QUADRO 5
Estado Cultural e formas institucionais relacionadas
Tipo de Estado
Relao com as aes culturais Relao com o territrio Formas institucionais
Cultural
Instituies pblicas especializadas para a
Instituies com atuao produo e distribuio de bens culturais
Estado Cultural Instituies universalistas
abrangente com adscrio pblicos e de forte legitimidade;
passivo especializadas
de populaes. Instituies pblicas, mercados e regulao
pblica para as mdias e comunicaes
Hierarquizao de estratgias, Misto de aes universalistas e focalizadas;
Instituies universalistas ajustadas diferentes formas de uso e Instituies multifuncionais;
Estado Cultural
s necessidades dos diferentes articulao entre instituies Instituies com atuao estratgica em funo
Ativo
pblicos e situaes culturais e oferta flexvel de servios do reconhecimento de mltiplas legitimidades
e bens simblicos. e da pluralidade de interesses dos pblicos.
Instituies locais, autnomas, flexveis,
Estado Cultural
mveis e fragilmente articuladas Cartografias locais e subjetivas. Associativismo Cultural.
Ps-moderno
com instituies universalistas
Elaborao do autor.
Na seo seguinte, fazemos uma sntese das possibilidades de planificao,

concertao e uso de instrumentos de atuao conjunta entre poder pblico e
sociedade civil.
4.3.2 As estratgias de concertao no uso de recursos institucionais na cultura:

sinergias e potencialidades
A cultura converteu-se em instrumento para o desenvolvimento econmico e social,
agenciando, potencialmente, aes das vrias reas das polticas pblicas,63 especialmente na
configurao e organizao da ao nos territrios urbanos. O planejamento
cultural contribui para os usos do territrio urbano, conferindo-lhe sentidos,
configurando e distribuindo grupos e recursos sociais nos espaos das cidades,
produzindo coletivos, identidades e a prpria cidade, real e imaginada, estruturada
objetivamente e vivida subjetivamente.
O poder pblico na rea cultural lida com espaos e equipamentos distribudos
no territrio e possvel a consolidao de modelos de governana que impliquem
a ao intencional e planejada no uso daqueles recursos. O uso estratgico da
cultura pode passar a significar a reorganizao dos modos de apropriao simblica
das cidades, no sentido da equidade, da dinamizao cultural, do respeito ao meio
ambiente e da cidadania. Para tal, so necessrios instrumentos conceituais para a
organizao da ao. Foram desenvolvidos conceitos para algumas estratgias que
so usadas de forma incipiente pelo poder pblico federal.64
63. As transversalidades envolvem diretamente as polticas urbanas, transportes, sade, educao, segurana e desenvolvimento.
64. Ver Polticas sociais: acompanhamento e anlise, n. 22, Ipea, 2014.
Cultura 305
a) A primeira forma pode ser chamada de estratgia de ocupao; trata-se de

uma espcie de contrato de concesso de espaos, por meio do qual o
espao cedido para que os grupos desenvolvam projetos que atendam
a critrios (quantidade e tipo de espetculos, datas, perodos de ocupao)
fixados na parceria. A estratgia de ocupao implica reconhecimento de
espaos e equipamentos e racionalizao de seu uso no tempo por parte
de grupos e pessoas produtoras de cultura.
b) A segunda forma a estratgia de criao, na qual o poder pblico
estimula grupos para a valorizao e reconhecimento na perspectiva de
excelncia tcnica, originalidade de apresentao, adequao s exigncias
e aos valores do campo cultural; fazem parte desse tipo de estratgia os
estmulos s obras literrias, composies, exposies de artes visuais,
trabalhos acadmicos, eventos da arte popular etc. A estratgia dotar
os grupos de recursos para que depois se movimentem nos espaos de
circulao de bens simblicos.
c) Outro tipo de estratgia formao de circuitos ocorre quando as
aes no se esgotam nos incentivos a produes, mas necessrio que os
grupos ofeream contraprestaes, como apresentao gratuita ao pblico,
necessidade de continuidade de trabalhos j realizados, intercmbio inter-
regional de projetos, realizao de trajeto de apresentao, entre outras.
Em geral, nesse tipo de estratgia que podemos ver a poltica cultural
baseada em lgica de circuito. Os circuitos ligam os espaos e atores entre
si em atividades coordenadas de incentivo produo, exposio e
educao de pblicos e em diferentes escalas territoriais.
d) A estratgia de formao tem por objetivo a realizao de eventos,
pesquisas e iniciativas que visem formao do artista, de agentes
culturais e pblicos. Em geral, trata-se de projetos que pretendem realizar
seminrios, oficinas, mostras, cursos que se direcionem ao prprio campo
cultural. A estratgia de formao, podendo ou no estar acoplada s trs
primeiras, implica de forma dominante em processos de desenvolvimento
de capacidades, aprendizados e educao cultural e esttica.
e) A estratgia das redes a forma de estimular as trocas simblicas e o
intercmbio entre agentes culturais, tendo evidentemente contedos de
formao. A estratgia de formao das redes implica um nmero maior
de atores, estrutura de governana e processos de pactuao de objetivos
mais horizontalizados e abertos. Conjuntos de circuitos formam redes,
mas as formas organizacionais das redes deslocam-se do poder pblico
para as associaes civis empreendedoras ou solidrias.
f) A estratgia de circulao visa comunicao entre obras, eventos e

pessoas com pblicos, mas sem a ideia de incentivos especficos produo.
Essa estratgia tem como finalidade permitir as trocas e intercmbios,
reconhecendo a especificidade das aes intencionais e planejadas de circulao
de forma a conferir-lhes autonomia em relao produo e, por consequncia,
dando maior nfase articulao dos mecanismos de difuso e troca.
Como se v, os conceitos do orientaes para responder mesma problemtica:
como formar pblicos, como fazer para que a comunicao entre arte e cultura
seja potencializada? Dessa forma, os conceitos articulam produo e difuso de
bens culturais em estruturas de governana diferenciadas.
Em alguns momentos a organizao sobre a ocupao de espaos culturais,
em outro sobre a criao ou reconhecimento, em outro no circuito, ou seja,
na produo e sua comunicao em vrios espaos de forma articulada, ou no
processo de aprendizado, ou na forma de governana dos circuitos caso das redes ,
e na simples organizao da circulao do que foi produzido.
Em todos os casos, pressupem-se a existncia de dinamismos culturais que
possam fluir de forma intencional nos espaos institucionalizados. Evidentemente,
a configurao de cada uma das estratgias, ou do conjunto, exige uma delimitao
mais precisa de cronogramas de aproveitamento dos espaos e de planos de ao que
permitam a potencializao da comunicao dos grupos com pblicos praticantes
em equipamentos prximos, com vocaes locais, nacionais ou internacionais.
5 CONSIDERAES FINAIS
O funcionamento efetivo da cultura se d no territrio, nos diversos contextos locais,
que onde se desenvolvem as aes concretas de poltica, onde se situam os equi-
pamentos, as instituies etc. Centrais no debate que propomos, os equipamentos
culturais tornam possvel e podem dinamizar a criao de circuitos culturais, o acesso
a prticas culturais e oferecem ocasio para as sociabilidades, sejam relacionadas
cultura ou aos mais simples momentos de encontro.
As instituies culturais podem atuar de forma a maximizar os efeitos simblicos
da produo e dos servios culturais oferecidos, mas, igualmente, podem atuar no
sentido de uso racional dos recursos escassos. Mais do que projetar culturalmente
a cidade, com a presena de equipamentos-padro, necessrio definir um conjunto
de princpios e objetivos, prioridades e critrios de atuao.
As vrias instituies culturais especializadas tm potencialidades de funciona-
mento como esfera pblica contempornea, caracterstica de que estamos relacionando
os centros culturais. As polticas pblicas culturais brasileiras tm um baixo nvel de
institucionalizao. Os equipamentos, em grande parte dos municpios brasileiros,
Cultura 307
so inexistentes e, quando esto presentes, funcionam precariamente em relao

aos recursos materiais e aos de gesto. Evidentemente, esses argumentos no so
fortes para afirmar a desnecessidade de instituies ligadas ao livro e leitura,
memria e criatividade artstica.
Entretanto, possvel afirmar a necessidade de existncia de espaos de atividades
capazes de oferecer servios culturais de forma sistemtica e coerente. interessante
constatar a presena de grupos de cultura popular, msica (canto coral e religioso,
bandas e orquestras, por exemplo), teatro, artesanato, dana, teatro de mamu-
lengos, entre tantos outros, por todo o territrio nacional. As polticas culturais
envolvem planificao, concertao e interdependncias entre poder pblico e
sociedade civil, tanto quanto envolvem a avaliao de atividades e de resultados.
Dessa maneira necessrio avaliar o que relevante em cada localidade em termos
das caractersticas e necessidades locais e o que necessrio em termos universais.
A princpio, seria possvel indicar que todos os municpios deveriam ter pelo
menos uma biblioteca (o letramento por meio da leitura de livros um valor caro e
central), instituies de memria (algo prximo a museus sociais, que so espaos de
lembrana e esquecimento dos processos sociais e culturais locais) e centro cultural
(como j vimos, em diferentes modalidades, mas com a caracterstica de serem
espaos pblicos culturalmente plurais e de funcionalidade mltipla).
No entanto, no suficiente haver instituies especializadas: elas devem
fazer sentido para a populao e ter relaes com as necessidades da sociedade civil
e dos grupos. Tambm h uma lgica de mercado e outra de atuao do poder
pblico que devem ser consideradas. Diramos que necessria uma diversificao
da oferta e uma atitude mais ativa do poder pblico e da sociedade civil em relao
s instituies culturais. A animao cultural poderia ser realizada sistematicamente
por centros culturais, museus e bibliotecas, mas, para tal, seriam necessrias estru-
turas institucionais, formao dos profissionais e gestores, bem como a adoo de
estruturas adequadas. Na presena de recursos de gesto, pode-se fazer com que
as instituies atuem de forma sinrgica.
Para fazer uma sntese, uma primeira possibilidade pensar na funo ativa,
culturalmente plural e mltipla dos centros culturais como eixo; depois,
possvel imaginar que os equipamentos locais possam ter atuao na forma de
animao cultural, ou seja, instituies tradicionais como as bibliotecas, por exemplo,
poderiam atuar de maneira criativa nas suas relaes com as sociedades locais;
finalmente, as instituies culturais de memria deveriam ter papel fundamental no
reconhecimento, registro e difuso da memria viva dos grupos e das sociedades locais.
Quais seriam os papis dos nveis federativos na gesto de equipamentos e quais os
modelos de governana mais adequados para eles? Questes como essa se colocam
como incontornveis no contexto do SNC e dos planos nacional e locais, quando se
tenta garantir a potncia de atuao dos equipamentos culturais. Entretanto,

para finalizar, premente lembrar que qualquer linha estratgica de atuao das
instituies culturais pressupe que a cultura ocupe um lugar menos secundrio
no caso das polticas pblicas.
REFERNCIAS
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DELLAGNELO, E. H. L. et. al. A construo dos planos estaduais de cultura,
uma anlise desenvolvida em diferentes estados da federao. In: RUBIM, A. A. C.;
BARBALHO, A.; CALABRE, L. (Orgs.). Polticas Culturais no governo Dilma.
EDUFBA, Salvador, BA, 2014.
HEINICH, N. A sociologia da arte. Edusc, Bauru, SP, 2008, p. 92-93.
KUHN, T. A Estrutura das Revolues Cientficas. Perspectiva: So Paulo, 1996, p. 222.
VARELLA, G. Plano Nacional de Cultura direitos e polticas culturais no Brasil.
Rio de Janeiro: Azougue, 2014.
CAPTULO 6
TRABALHO E RENDA
1 APRESENTAO
A economia brasileira em 2015 passou por um momento delicado e, em termos agre-
gados, os principais indicadores do mercado de trabalho brasileiro evoluram de forma
preocupante no passado recente. No resultado para o terceiro trimestre de 2015,
o produto interno bruto (PIB) caiu 4,5% em relao ao mesmo perodo de 2014,
sendo esta a taxa mais negativa em toda a srie histrica do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), iniciada em 1996.1 Foi a sexta retrao seguida
do PIB nesta base de comparao, tornando-se o perodo recessivo mais longo
da histria recente do pas. Desde que a economia brasileira entrou em recesso,
no segundo trimestre de 2014, a queda acumulada do PIB aproxima-se de 6%,
tambm um recorde dos ltimos vinte anos. J em relao inflao, o ndice de
preos ao consumidor amplo (IPCA) encerrou outubro com uma taxa de variao,
acumulada em doze meses, prxima a 10%, mantendo tendncia de acelerao e
atingindo o pior resultado desde o final de 2000.
O mercado de trabalho vem sendo duramente afetado por esse quadro
de desaquecimento econmico e inflao elevada, alm do contexto poltico
marcado por incertezas. O Cadastro Geral do Emprego e Desemprego (Caged)
do Ministrio do Trabalho (MTE) registrou a perda de quase 1,4 milho de postos de
trabalho entre janeiro e outubro de 2015. A taxa de desemprego medida pela
Pesquisa Mensal do Emprego, do IBGE, atingiu 7,9%, em outubro de 2015,
com aumento de 3,2 pontos percentuais em relao ao mesmo ms de 2014, e o
desemprego medido pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Contnua
(Pnad Contnua), tambm do IBGE, chegou a 8,9%, com alta de 2,1 pontos
percentuais (p.p.) na mesma comparao.
Este captulo inicia-se com uma discusso dos possveis fatores, com destaque
para as decises tomadas no mbito da chamada Nova Matriz Econmica, que levaram
ao quadro atual de queda significativa do nvel de atividade e inflao elevada.
Nesse contexto, so apresentados os possveis cenrios para o mercado de trabalho
brasileiro em um futuro prximo (subseo 2.1). Cenrios marcados por iniciativas de
poltica laboral que parecem colaborar relativamente pouco para a superao da crise.
1. Ver Carta de Conjuntura do Ipea n. 29, dez. 2015. Disponvel em: <www.ipea.gov.br>.
Em seguida, faz-se uma apresentao da conjuntura do mercado de trabalho

brasileiro de 2015 com base na Pnad Contnua (subseo 2.2).
A seo 2 deste captulo trata tambm de temas concernentes legislao
trabalhista. Um deles trata da Lei n o 13.134, sancionada em junho de 2015,
referente Medida Provisria no 465 (MP no 465), a primeira medida provi-
sria do ajuste fiscal sancionada pelo governo da presidente Dilma Rousseff
(subseo 2.3). Basicamente, tal medida restringe o acesso a direitos trabalhistas
associados ao seguro-desemprego, ao abono salarial e ao seguro-defeso. Outro tema
legislativo tratado nessa seo aborda a Lei Complementar no 150 (LC no 150),
sancionada em 1o de junho de 2015 (subseo 2.4). At essa data, o emprego
domstico apresentava uma singularidade em sua legislao na medida em
que no era regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), de 1943,
mas por lei especial (Lei no 5.859/1972) e pela Constituio Federal de 1988,
alterada pela Emenda Constitucional no 72 (EC no 72, de 2 de abril de 2013).
Conhecida como a PEC das domsticas, essa emenda suscitou amplo debate
na sociedade, e as mudanas com relao aos direitos das empregadas domsticas
foram bastante disseminadas na poca. Porm, nem todas as mudanas propostas
pela nova legislao tornaram-se efetivas na prtica imediatamente aps a aprovao
da emenda. Com a LC no 150, os direitos dos trabalhadores domsticos aproximam-se
cada vez mais dos demais trabalhadores brasileiros.
Por fim, a seo 2 faz uma anlise da Medida Provisria no 680/2015, com regras
para o chamado Plano de Proteo do Emprego (PPE).2 Em linhas gerais, esse plano
uma tentativa de minimizar as consequncias dessa dinmica negativa, especi-
ficamente em termos de desemprego. Sua finalidade permitir que as empresas
reduzam o tempo de trabalho e o salrio e, ao mesmo tempo, mantenham os atuais
postos de trabalho.
Quanto s principais polticas do MTE, a seo 3 aponta as tendncias
de financiamento de polticas, alm do desempenho recente dos programas de
seguro-desemprego, de abono-salarial e de intermediao de mo de obra.
A ltima seo deste captulo discute terceirizao do trabalho no Brasil.
Em particular, faz-se uma anlise do projeto de Lei no 4.330/2004 que, entre as
diversas propostas em tramitao no parlamento brasileiro, a que se encontra
mais frente no processo legislativo. Como ser visto, h dvidas quanto ao
projeto ser a melhor opo para definir uma regulao legislativa da terceirizao.
Provavelmente, mais avaliaes de impacto deste fenmeno deveriam ser realizadas,
antes de qualquer deciso do parlamento sobre esse projeto de lei.
2. Posteriormente, essa medida provisria foi regulamentada pelo Decreto no 8.479/2015.

Trabalho e Renda 311
2 FATOS RELEVANTES
2.1 Contexto econmico e perspectivas para o mercado de trabalho

Desde a metade de 2014, a economia brasileira se viu afetada por um clima
bastante negativo, que resultou de uma srie de fatores. Entre estes, possvel
destacar as decises tomadas no mbito da denominada Nova Matriz Econmica.
Entre os propsitos dessa matriz, destaca-se a promoo de
uma nova fase de desenvolvimento econmico e social, em que se combinam crescimento
econmico com reduo nas desigualdades sociais [...], especialmente por meio [...]
da retomada do papel do Estado no estmulo ao desenvolvimento e no planejamento
de longo prazo (Barbosa e Souza, 2010).
Anunciada publicamente pelo governo ainda no final de 2010 (Barbosa e Souza,
2010; Barbosa, 2011; Mantega, 2012), essa matriz foi constituda por inicia-
tivas como3: i) no que se refere poltica monetria: uma reduo acentuada
das principais taxas de juros da economia, bem como uma ampla expanso
do crdito,4 para fomentar o consumo das famlias e os investimentos das empresas;
ii) poltica cambial: uma desvalorizao da taxa de cmbio, levando em conta os
salrios ponderados pela produtividade do trabalho, com o objetivo de estimular
as exportaes das empresas industriais; iii) poltica tributria: uma diminuio
de tributos, como dos voltados para o consumo de bens (autoveculos, ele-
trodomsticos etc.), bem como daqueles focados em salrios (para financiar a
previdncia social), para promover o consumo das famlias e os investimentos
das empresas; iv) poltica fiscal: um aumento acentuado do gasto estatal, especialmente
em infraestrutura (energia, transporte, comunicao, habitao, saneamento etc.), 5
com o intuito de estimular os investimentos das empresas (inclusive das estatais);
v) poltica de produo/de comrcio: vrias iniciativas, referentes a compras pblicas,
a importaes/exportaes etc., para apoiar investimentos no desenvolvimento
das cadeias de insumos envolvendo empresas industriais (em setores como os de
energia e de defesa).
Apesar dos propsitos definidos na concepo dessa matriz econmica,
os resultados da sua aplicao mostraram-se muito negativos. H um debate intenso,
entre economistas de vrios matizes e filiaes, sobre os motivos desse descompasso
3. Saliente-se que o contexto internacional vigente na origem desta matriz caracterizou-se por um ritmo lento da
atividade econmica nos pases desenvolvidos (com baixa inflao e alto desemprego), bem como por polticas para
fomentar esta atividade (em especial, polticas monetrias e fiscais relaxadas e expansivas). Acerca disso, ver Barbosa
e Souza (2010); Barbosa (2011).
4. Essa expanso do crdito, em benefcio das famlias e das empresas, foi realizada principalmente por bancos estatais,
como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco
do Brasil (BB). Sobre isso, ver Almeida (2014); Barros (2014a); Pessoa (2015).
5. Outros elementos desse gasto estatal tambm vinham aumentando, como o desembolso na rea social (destacando-se
as transferncias de previdncia social e os servios de educao).
entre os propsitos e os resultados.6 De qualquer forma, o fato que esses resul-

tados negativos mostraram-se por inteiro na economia, particularmente aps a
metade de 2014. S para citar alguns deles: i) problemas com a conta externa
(principalmente devido a desequilbrios no comrcio, com importaes maiores do
que exportaes). ii) preocupaes com a conta fiscal (com gastos estatais maiores
do que as receitas fiscais, entre outras coisas);7 iii) dificuldades com o encolhimento
dos investimentos (especialmente em relao s empresas estatais, como a Petrobras,
a Eletrobras etc.);8 iv) preocupaes com a acelerao e a disseminao da inflao
(inflao de todos os tipos, incluindo aquela sob o controle direto do governo);
v) problemas com a contrao do consumo das famlias, pela primeira vez em anos
(consumo de bens e tambm de servios).
Provavelmente, o resultado mais importante de todos esses problemas tem sido
a contrao econmica no ano em curso. O PIB brasileiro deve ter cado 3,5% no
ano de 2015 (Brasil, 2015), na direo oposta da maioria dos pases perifricos
incluindo vrios da Amrica Latina (FMI, 2015).
Seguindo nessa direo, o mercado de trabalho tambm tem se contrado.
Em termos agregados, os principais indicadores do mercado de trabalho brasileiro
apontam um quadro preocupante. Tanto a taxa de desemprego como a taxa de
informalidade registram crescimentos expressivos no primeiro semestre de 2015.
Em particular, a taxa de desemprego foi pressionada no s por um aumento
na participao como tambm por uma queda no nvel de ocupao. Ou seja,
do ponto de vista quantitativo, a gerao de postos de trabalho diminuiu, bem como
a qualidade dos postos tem piorado nos ltimos meses, ao menos nas dimenses
captadas pela informalidade.
Apesar de a elevao na taxa de desemprego e na informalidade, juntamente
com a queda na taxa de ocupao e nos rendimentos mdios reais, indicar um quadro
delicado por si s, talvez ainda mais preocupante seja a ausncia de indcios de
reverso nesse contexto. Pelo contrrio, a contratao por salrios cada vez menores
constitui um fator que tende a contribuir para o agravamento no desempenho
desse mercado em um futuro prximo.
6. Diferentes perspectivas nesse debate so encontradas em Almeida (2013, 2014); Almeida, Lisboa e Pessoa (2015);
Barros (2014a, 2014b); Belluzzo (2014, 2015); Canuto e Schellekens (2014); Pessoa (2014, 2015); Romero (2014, 2013);
Tavares, Belluzzo, Bielschowsky (2014b); Tavares, Belluzzo, Bresser-Pereira (2014a); Ubide (2015).
7. Aparentemente, esses problemas com a conta fiscal resultaram em adiamento de pagamentos devidos pelo Estado,
bem como em problemas na contabilidade do Estado. A propsito, a credibilidade das estatsticas relacionadas a essa
contabilidade tem sido questionada por instituies especializadas. Sobre tudo isso, ver: TCU (2015).
8. Nos ltimos anos, as empresas estatais sofreram com: i) o processo de definio de preos por parte do governo
(fixao de preos de petrleo/gs no setor da energia, por exemplo); ii) o processo de regulao do governo sobre a
produo/comercializao de bens/servios (novas regras para a produo/distribuio de eletricidade, por exemplo);
iii) diversos outros problemas, que vm sendo tratados no mbito da justia criminal federal. Sobre isso, ver (Barros, 2014a);
(Pessoa, 2015); (Ubide, 2015).
A anlise desagregada por diversos segmentos da populao tambm aponta um

aspecto preocupante para a reverso desse quadro. A deteriorao dos indicadores
afeta, sobretudo, os homens e os mais escolarizados. Ambos os segmentos experi-
mentaram quedas relativamente expressivas na taxa de ocupao com consequente
aumento de desemprego aliado a aumentos relativamente expressivos tambm na
taxa de informalidade. Dado que esse grupo tende a ter papel relevante na gerao
da renda familiar, pode haver um reflexo da deteriorao no mercado de trabalho
para o bem-estar das famlias.
Por outro lado, os trabalhadores acima de 60 anos de idade registraram aumento
na taxa de ocupao acompanhado de diminuio na taxa de informalidade. Esse grupo
s no registrou uma queda na taxa de desemprego devido a um expressivo aumento
na taxa de participao, que tambm foi observado para as mulheres.
Grosso modo, a reao do governo a esse quadro de contrao (ou mesmo
deteriorao), em termos de polticas laborais, foi marcada essencialmente pela
reformulao dos programas do seguro-desemprego e do abono salarial, com a edio
da Medida Provisria no 665/2014 (convertida depois na Lei no 13.134/2015).
Mas, com isso, o governo estava na verdade tentando mitigar alguns dos problemas
da poltica fiscal. Ou seja, o objetivo do governo no era propriamente resolver os
problemas dessas polticas laborais. O objetivo era atenuar os problemas fiscais, que
estavam afetando toda a economia, como descrito anteriormente.
Em certa medida, isso explica a natureza das medidas proclamadas pela
Lei no13.134/2015, destinadas a restringir o acesso dos trabalhadores a esses programas,
bem como a proteo que deles obtinham. O propsito do governo era limitar o
gasto de recursos que se mostravam bastante escassos, dado o contexto econmico.
Outra parte da reao do governo foi o Programa de Proteo ao Emprego (PPE),
por meio do qual esperava amenizar alguns dos aspectos mais negativos desse contexto,
como a elevao das taxas de desemprego. Com esse programa, esperava-se que
as empresas, em troca de um incentivo fiscal, no desligassem seus trabalhadores,
mas sim reduzissem suas jornadas e suas remuneraes. Mas, diante da grande
dimenso que vem assumindo o fenmeno do desemprego, bem como diante do
pequeno volume de incentivo fiscal disponvel, de se questionar o real impacto
do PPE no mercado de trabalho.
Enfim, com alguma probabilidade, a resoluo dos problemas que vm
afligindo esse mercado no Brasil no vir por meio de iniciativas do governo
no mbito da poltica laboral. Mas vir, provavelmente, mediante iniciativas na
esfera da poltica econmica, capazes de ampliar o investimento das empresas e,
consequentemente, o crescimento do produto. Ganhos reais em termos
de ocupao, formalizao e remunerao dos trabalhadores devem originar-se da
por mais que, nesse momento, dadas as dinmicas negativas da economia, esses ganhos
paream muito, muito distantes.
2.2 Conjuntura do mercado de trabalho 20159

Esta anlise tem por objetivo avaliar o comportamento do mercado de trabalho
brasileiro dos trs primeiros trimestres de 2015, com base nos dados da Pnad
Contnua/IBGE, procurando referenci-lo no contexto de seu desempenho nos
ltimos anos, principalmente os trs primeiros trimestres de 2014, de modo a
minimizar interferncias de ordem sazonal.
A anlise a seguir mostra a trajetria da taxa de desemprego para os anos de
2012 a 2015. Entre janeiro e setembro de 2015, a taxa de desemprego apresentou
um valor mdio de 8,4%, ficando 1,5 p.p. acima do verificado para o mesmo
perodo de 2014, quando registrou 6,9%. Vale destacar o considervel aumento
entre o quarto trimestre de 2014, quando a taxa foi de 6,5%, e o terceiro trimestre
de 2015, quando a taxa de desemprego atingiu 8,9%. No grfico 1, possvel notar
que a magnitude deste aumento nos trs primeiros trimestres de 2015 destoa dos
registrados ao longo dos mesmos perodos dos outros anos recentes.
GRFICO 1
Taxa de desemprego
(Em %)
9,5
9,0 8,9
8,5 8,3
8,0
8,0 7,9
7,9
7,5
7,5
7,2 7,4 7,1
7,0 6,8 6,9
6,9
6,8 6,5
6,5
6,2
6,0
o o o o
1 trimestre 2 trimestre 3 trimestre 4 trimestre
2012 2013 2014 2015
Fonte: Pnad Contnua/IBGE e Boletim de Mercado de Trabalho do Ipea, n. 58 (2015).
O grfico 2 ilustra a evoluo da taxa de participao (ou taxa de atividade)

ao longo dos anos de 2012 a 2015.10 A mdia da taxa de atividade para os trs
primeiros trimestres de 2015 ficou estvel em relao ao mesmo perodo de 2014
(em torno de 61,1%). Nota-se, porm, que essa taxa cresceu de 60,9%, no quarto
trimestre de 2014, para 61,4%, no terceiro trimestre de 2015. Esse crescimento
9. Essa seo aproveita o contedo do Boletim de Mercado de Trabalho do Ipea, n. 58.

10. Taxa de participao (ou taxa de atividade) o percentual de pessoas acima de 14 anos na fora de trabalho na
semana de referncia da pesquisa em relao s pessoas em idade de trabalhar.
contrasta com uma estabilidade registrada para os primeiros semestres de 2014 e

de 2013. Ou seja, houve uma presso no desemprego vindo pelo lado da oferta de
trabalho no primeiro semestre de 2015.
GRFICO 2
Taxa de participao
(Em %)
62,0
61,7
61,5
61,5 61,3
61,2
61,1 61,3 61,4
61,0 61,1
61,0 60,9 60,9
60,5
60,0
1o trimestre 2o trimestre 3o trimestre 4o trimestre
2012 2013 2014 2015
Ao analisar a ocupao nos ltimos anos, verifica-se que nos trs primeiros
trimestres de 2015 a mdia da populao ocupada foi de aproximadamente
92,1 milhes. Esse valor agregado apresentou uma variao de 0,3% em compa-
rao com o mesmo perodo do ano anterior, o que representa um crescimento
de aproximadamente 251 mil postos de trabalho. Por sua vez, a taxa de ocupao,
medida pela proporo de ocupados em relao populao em idade de trabalhar
(s vezes denotada por PIA), registra uma queda de 1,2% nesse mesmo perodo,
passando de 56,8%, nos trs primeiros trimestres de 2014, para um valor mdio
de 56,1%, no mesmo perodo de 2015. A evoluo trimestral desse indicador
entre os anos de 2012 e 2015 apresentada no grfico 3. Nele, possvel notar
que o nvel de ocupao caiu nos trs primeiros trimestres de 2015, passando
de aproximadamente 92,9 milhes de ocupados, no quarto trimestre de 2014,
para 92,1 milhes, no terceiro trimestre de 2015. J em 2014 e 2013, houve um
crescimento para o mesmo perodo do ano.
Juntando as peas apresentadas at aqui, tivemos um primeiro semestre desse
ano com aumento da fora de trabalho, mas com diminuio de postos de trabalho.
Essa combinao explica o aumento expressivo da taxa de desemprego nesses
primeiros nove meses de 2015.
Analisando a evoluo da populao ocupada por posio na ocupao
nos trs primeiros trimestres de 2015, em relao ao mesmo perodo de 2014,
o destaque positivo fica por conta dos empregadores e dos ocupados por conta
prpria que registraram crescimento mdio de 8,2% e 4,1%, respectivamente.
J os trabalhadores sem carteira e com carteira assinada apresentaram decrscimo
de 1,2% e 2,1%, respectivamente.11
11. Os militares/estatutrios tiveram crescimento prximo de 1% no perodo analisado.

GRFICO 3
Nmero de ocupados
(Em milhares)
94.000.000
93.000.000
92.000.000
91.000.000
90.000.000
89.000.000
88.000.000
87.000.000
86.000.000
85.000.000
2012 2013 2014 2015
GRFICO 4
Evoluo do grau de informalidade
(Em %)
0,5
45,7
45,5
0,5 45,4
45,1 45,2
45,0 45,1
0,5 44,8
44,7 44,9
0,4 44,3 44,4
44,1
44,0
0,4 43,9
0,4
0,4
0,4
2012 2013 2014 2015
O contraste entre os resultados dos grupos dos trabalhadores protegidos

(com carteira e militares ou funcionrios pblicos) dos empregadores em relao
ao grupo dos empregados sem carteira junto com os trabalhadores conta prpria
e no remunerados moldam a evoluo do grau de informalidade.12 O grfico 4
permite dizer que o nvel de informalidade mdio da populao ocupada, nos trs
primeiros trimestres de 2015, ficou em 44,7%, o que representa um crescimento
12. Grau (ou taxa de informalidade), portanto, define-se como a relao entre os empregados sem carteira, trabalhadores
conta prpria e no remunerados e o total de ocupados.
de 0,7 p.p. em relao a 2014. Vale destacar que a taxa em 2015 encontra-se em
um patamar superior a 2014 e vem apresentando crescimento desde o 2 semestre
de 2014 quando atingiu seu menor valor (43,9%).
GRFICO 5
Rendimento mdio real habitual no trabalho principal
(Em R$ de maio de 2015)
1.900
1.869,95
1.858,56 1.854,79
1.850 1.870,47 1.845,99
1.827,76 1.834,07 1.835,11

1.800 1.836,89
1.797,75 1.835,55
1.750
1.700
2012 2013 2014 2015

Obs.: Corrigido pelo IPCA15.
GRFICO 6
Massa salarial
(Base 2o trimestre de 2015 = 100)
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
0,9
0,9
0,9
0,9
0,9
2012 2013 2014 2015
Fonte: Pnad Contnua /IBGE e Boletim de Mercado de Trabalho do Ipea, edio n. 58 (2015).
Obs.: Corrigido pelo IPCA15.
O rendimento mdio real habitualmente recebido registrou um ganho mdio

de 0,4%, nos trs primeiros trimestres de 2015, em comparao ao mesmo perodo
de 2014, ficando em torno de R$ 1.854,19 e registrou, no terceiro trimestre,
o valor de 1.834,07, um pouco abaixo do primeiro trimestre de 2015, que foi
de 1.869,95 (recuo de 0,7%). No grfico 5, possvel notar o que rendimento
real fecha o terceiro trimestre de 2015 em um valor muito prximo ao registrado
no quarto trimestre de 2014 (R$1.836,89).
No grfico 6, observa-se a evoluo da massa salarial de 2012 a 2015.13

Nele, pode-se notar que o indicador apresenta uma tendncia de leve queda nos trs
primeiros trimestres de 2015. Na comparao entre a mdia do terceiro trimestre de
2015 com relao ao mesmo perodo de 2014, nota-se uma estabilidade desse indicador.
Em termos agregados, os principais indicadores do mercado de trabalho bra-
sileiro apontam um quadro preocupante. Tanto a taxa de desemprego como a taxa
de informalidade registram crescimentos expressivos no primeiro semestre de 2015.
Em particular, a taxa de desemprego foi pressionada no s por um aumento na
oferta de trabalho como tambm por uma queda no nvel de ocupao. Ou seja,
a gerao de postos de trabalho diminuiu, bem como a qualidade dos postos tem
piorado nos ltimos meses, ao menos nas dimenses captadas pela informalidade.
2.3 Seguro-desemprego, seguro-defeso e abono salarial: as novas regras da

Lei no 13.134/2015
No final de 2014, o governo decidiu reformular os programas do seguro-desemprego
e do abono salarial, com a edio da Medida Provisria no 665/2014 (convertida
posteriormente na Lei no 13.134/2015). Entre outras coisas, com isso, o governo
estava tentando mitigar problemas da poltica fiscal. Ou seja, em alguma medida,
o objetivo do governo no era tanto resolver os problemas de eficcia e eficincia
do seguro-desemprego e do abono salarial, 14 mas sim atenuar os problemas fiscais,
que estavam afetando toda a economia.
Isso ajuda a explicar a natureza das medidas proclamadas pela Lei no13.134/2015,
destinadas a restringir o acesso dos trabalhadores a esses programas, bem como
a proteo que deles obtinham. Note-se que, historicamente, o financiamento
do seguro-desemprego e do abono salarial foi realizado pelo Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT) que, nos ltimos anos, j estava sofrendo de escassez
de recursos.15
2.3.1 Alguns aspectos da Lei no 13.134/2015

Com a inteno de reformular o seguro-desemprego e o abono salarial, a Lei
no 13.134/2015 estabeleceu novas regras, a serem observadas pelos trabalhadores
que podem se beneficiar desses programas.
Em primeiro lugar, no que diz respeito ao seguro-desemprego (devido aos
desempregados involuntrios, antes formalmente empregados), pode-se destacar
as seguintes regras a seguir.16
13. A massa salarial representa a soma de todos os salrios pagos aos trabalhadores durante o trimestre.
14. H diversos problemas que afetam a eficcia e a eficincia do seguro desemprego e do abono salarial. Sobre isso,
ver Campos e Chaves, 2014; CUT/Dieese, 2011; Marinho, Balestro e Walter, 2010.
15. Sobre isso, verificar Amorim et al, 2012.; Cardoso Jr. e Gonzalez, 2007.
16. Regras que alteram a Lei no 7.998/1990, que regula os principais aspectos do seguro-desemprego no Brasil.
1) Regras que redefinem o tempo de trabalho anterior exigido para acessar

o programa:
a) antes da Lei no 13.134/2015, os trabalhadores deviam ter seis meses
de emprego formal remunerado para se beneficiar do seguro;
b) depois da lei, eles devem ter: i) 12 meses de emprego formal remunerado
nos ltimos 18 meses, se esto demandando o seguro pela primeira vez;
ii) nove nos ltimos 12 meses, se esto demandando pela segunda vez;
iii) seis meses, se esto demandando pela terceira vez (ou mais).
2) Regras que redefinem o nmero de parcelas mensais pagas aos
trabalhadores elegveis:
a) antes da lei, deviam ser pagas aos trabalhadores: i) trs parcelas,
se tivessem trabalhado entre seis e 11 meses nos ltimos 36 meses;
ii) quatro parcelas, se tivessem trabalhado entre 12 e 23 meses;
iii) cinco parcelas, se tivessem trabalhado mais que 24 meses.
b) Depois da lei, devem ser pagas aos trabalhadores:
b.1) Na primeira vez que esto demandando o seguro: i) quatro parcelas,
se tm entre 12 e 23 meses de trabalho nos ltimos 36 meses;
ii) cinco parcelas, se tm mais que 24 meses;
b.2) Na segunda vez que esto demandando o seguro: i) trs parcelas,
se tm entre nove e 11 meses de trabalho nos ltimos 36 meses;
ii) quatro parcelas, se tm entre 12 e 23 meses; iii) cinco parcelas,
se tm mais que 24 meses.
b.3) Na terceira vez (ou mais) que esto demandando o seguro:
i) trs parcelas, se tm entre seis e 11 meses de trabalho nos
ltimos 36 meses; ii) quatro parcelas, se tm entre 12 e 23 meses;
iii) cinco parcelas, se tm mais que 24 meses.
Em suma, de acordo com a Lei no 13.134/2015, para acessar o seguro-desemprego,
os trabalhadores tm de seguir regras mais rigorosas. Em particular, em termos do
montante de tempo de trabalho anterior ao requerimento. O montante mnimo,
no primeiro pedido, agora de 12 meses (duas vezes o anterior). E s na terceira
requisio do seguro que o montante permanece o mesmo (seis meses).
Em segundo lugar, a respeito do seguro-defeso, modalidade de seguro-de-
semprego focada em pescadores artesanais (incapazes de subsistirem com base
em seu trabalho, durante o perodo do ano em que a pesca no est autorizada),
a Lei no 13.134/2015 estabeleceu as seguintes regras:17
17. Regras que alteram a Lei no 10.779/2003, que regula os principais aspectos dessa modalidade de seguro desemprego
(com foco em pescadores artesanais) no Brasil.
1) Regras sobre quem so os trabalhadores elegveis para o programa:

a) antes da Lei no 13.134/2015, no havia restries para beneficiar
trabalhadores envolvidos em atividades de apoio pesca (atividades
como reparao de navios, manuteno de equipamentos de pesca,
limpeza de peixes etc.);
b) depois da lei, os trabalhadores beneficiados so apenas aqueles direta e
imediatamente envolvidos em atividades de pesca (excluindo aqueles
em atividades de apoio).
2) Regras sobre o nmero de parcelas mensais pagas a trabalhadores elegveis:
a) antes da lei, esse nmero era definido pelo perodo de restrio da pesca
(o perodo de defeso, em que as espcies no podem ser pescadas);
b) depois da lei, esse nmero restrito para o mesmo nmero mximo
de parcelas pagas aos beneficirios do seguro-desemprego (cinco),
independentemente do perodo de restrio da pesca.
3) Regras sobre a acumulao de benefcios pelos trabalhadores elegveis:
a) antes da lei, no havia restries para a acumulao de benefcios
relacionados a diferentes espcies de peixes (diferentes defesos);
b) depois da lei, os trabalhadores podem obter somente um benefcio de
seguro-defeso, referente a apenas uma espcie de peixe;
c) antes da lei, no havia restrio acumulao de benefcios do seguro-
-defeso e dos programas de transferncia condicional de renda (como
o bolsa famlia);
d) depois da lei, quando os trabalhadores esto recebendo o seguro-defeso,
eles no podem receber a transferncia de renda ao mesmo tempo
(esta ltima deve ser temporariamente suspensa).
4) Regras sobre a gesto do programa:
a) Antes da lei, a gesto do dia a dia do seguro-defeso era uma incum-
bncia do Ministrio do Trabalho (apesar da influncia das decises
do Ministrio da Pesca, quanto identificao dos trabalhadores com
direito ao seguro).
b) Depois da lei, essa gesto foi transferida para o Ministrio da Previdncia
Social18 (que, alegadamente, tem mais capacidades e recursos para
implantar e monitorar o programa).
18. Mais especificamente, para o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).

Em suma, no que diz respeito a esta modalidade de seguro-desemprego,

denominada seguro-defeso, a Lei no 13.134/2015 imps regras mais rigorosas para
os trabalhadores, restringindo seu acesso aos benefcios. Em especial, alguns dos
trabalhadores, como os envolvidos em atividades de apoio pesca (de preparao
dos instrumentos de trabalho, de comercializao dos produtos da pesca etc.),
foram deixados fora do programa. E mesmo aqueles que permaneceram no programa
foram afetados por restries sobre o nmero de benefcios (e o nmero de parcelas).
Em terceiro lugar, no que diz respeito ao abono salarial (devido a trabalhadores
de baixa renda, com emprego formal remunerado por pelo menos trinta dias nos
ltimos doze meses, bem como cadastrados no PIS/Pasep h pelo menos cinco anos),19
a Lei no 13.134/2015 definiu as seguintes regras,20 envolvendo o montante dos valores
pagos aos trabalhadores elegveis: i) antes da Lei no 13.134/2015, aos trabalhadores
devia ser pago o valor exato de um salrio-mnimo; ii) depois da lei, o valor a ser
pago tem valor varivel, proporcional ao nmero de meses trabalhados nos ltimos
doze meses atingindo o mximo de um salrio-mnimo.
Enfim, a respeito do abono salarial, a Lei no 13.134/2015 no alterou as
regras de acesso ao programa. No entanto, as regras que definem os valores a serem
pagos aos trabalhadores foram modificadas, frequentemente reduzindo tais valores
(tendo em conta que, no mercado de trabalho brasileiro, bastante comum os
trabalhadores no completarem um ano de emprego formal remunerado).
Um resumo das regras estabelecidas pela Lei no 13.134/2015 (com outras
modificaes, alm das anteriormente descritas) pode ser encontrado mais frente,
nos quadros do anexo deste texto.
2.3.2 O preo pago pela poltica social

Em meio a numerosos e graves problemas, herdados da Nova Matriz Econmica,
a economia brasileira passou a desacelerar e mesmo a se contrair algo que
particularmente evidente no ano de 2015, quando se espera a contrao de algo
como 3,5% no PIB.21
Como parte disso, o mercado de trabalho tambm desacelerou e passou a se
contrair, como possvel perceber na dinmica da ocupao, do desemprego e do
rendimento do trabalho todas as variveis com uma dinmica bastante negativa
no ano corrente.
Nesse contexto, o governo decidiu reformar dois dos principais programas
entre as polticas laborais brasileiras: o seguro-desemprego e o abono salarial.
19. Sobre o PIS/Pasep, ver Amorim et al., 2012.

20. Regras que alteram a Lei no 7.998/1990, que regula os principais aspectos do abono salarial no Brasil.
21. Sobre isso, verificar BCB (2015).
Ao que parece, a razo dessa reforma no foi qualquer ineficcia ou ineficincia

atribuda a esses programas, mas apenas o seu dispndio fiscal por conta disso
que a Lei no 13.134/2015 imps as regras anteriormente examinadas.
Aparentemente, o principal objetivo desta lei foi restringir o acesso dos traba-
lhadores ao seguro-desemprego e ao abono salarial, bem como reduzir o montante
de dispndios com esses programas. Em outras palavras, o objetivo principal foi
reduzir os gastos estatais, relacionados com este tipo de proteo dos trabalhadores.
De qualquer forma, essa provavelmente uma das principais contradies da
Lei no 13.134/2015: no exato momento em que os trabalhadores mais demandam
proteo contra o aumento do desemprego e contra a queda do rendimento,
o governo decidiu dificultar o acesso ao seguro-desemprego e ao abono salarial,
os principais programas em meio s polticas laborais brasileiras.
Com certeza, essa deciso no foi gratuita ou desarrazoada. Diante dos
acontecimentos na economia, j descritos, o governo adotou uma atitude fiscal res-
tritiva mesmo na rea social. Parece que, hoje, a poltica social brasileira est
pagando um preo (especialmente pesado) pelos problemas gerados pela poltica
econmica dos ltimos anos.
2.4 Arcabouo institucional do emprego domstico no Brasil e a Lei

Complementar no 150/2015
Ainda que tenha havido uma srie de transformaes em seu mercado e na sua
configurao ao longo dos ltimos anos, o servio domstico remunerado continua
sendo uma das principais ocupaes das mulheres brasileiras.
caracterizado por uma ocupao de baixa remunerao e formalizao e
que absorve mulheres de baixa escolaridade e com pouca experincia profissional.
A taxa de informalidade maior entre as empregadas domsticas que so casadas
e com filhos (Perry et al., 2007). H ainda uma imobilidade ocupacional do
emprego domstico. Assim como ter como primeiro emprego o trabalho domstico
aumenta a probabilidade de as trabalhadoras permanecerem nesta mesma ocupao
em comparao com quem no comeou como domstica (Saito e Souza, 2008).
Diante de tais caractersticas e da representao sociocultural e econmica
do emprego domstico no Brasil, a sano da Lei Complementar no 150/2015
torna-se um marco histrico no que diz respeito a polticas pblicas.
A Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), de 1943, no incluiu o emprego
domstico na regulamentao dos direitos trabalhistas.22Tal ocupao s foi o objeto
22. O Decreto-Lei no 3.078, de 1941, foi o primeiro instrumento legal do trabalho domstico no Brasil. Tal decreto disps
sobre a locao dos empregados em servio domstico, determinando o uso da carteira profissional e aviso prvio de
oito dias para vnculos com durao superior a seis meses, alm de definir deveres do empregador e do empregado.
No entanto, a sua efetiva vigncia dependia de regulamentao. Tal fato jamais ocorreu, o que fez com que a categoria
ficasse sem um respaldo jurdico de fato (Pinheiro, Gonzalez e Fontoura, 2012 e Fraga, 2010).
de regulamentao em 11 de dezembro de 1972 pela Lei no 5.859, que tornou

obrigatria a assinatura da carteira de trabalho, o direito a frias anuais remuneradas
de vinte dias teis e o acesso obrigatrio a benefcios e servios da previdncia social.
Mudanas significativas quanto aos direitos das trabalhadoras domsticas
foram introduzidas na Constituio Federal de 1988. Alm dos elencados na
legislao de 1972, foram assegurados ao emprego domstico os seguintes direitos
no Pargrafo nico do Artigo 7o do texto constitucional: i) salrio-mnimo; ii) irre-
dutibilidade salarial; iii) dcimo terceiro salrio; iv) repouso semanal remunerado;
v) frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a mais que o salrio normal;
vi) licena maternidade de 120 dias; vii) licena paternidade; viii) aviso prvio
proporcional ao tempo de servio; e, ix) aposentadoria. A partir da Constituio
de 1988, foi facultado o acesso do empregado domstico ao FGTS e ao benefcio
do seguro-desemprego (Lei no 10.208, de 23/3/2001).
Entre outras alteraes, a Lei no 11.324/2006 alterou a legislao do Imposto de
Renda das Pessoas Fsicas (IRPF) e introduziu a possibilidade de deduzir,
do imposto devido, a contribuio paga Previdncia Social pelo empregador
domstico incidente sobre o valor da remunerao do empregado. O objetivo dessa
medida era elevar o nmero de registros em carteira dos empregados domsticos,
por meio de uma reduo dos custos previdencirios incidentes para o empregador,
via deduo no IR.23 Com o objetivo de se adequar Conveno no 182 da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que tratou da eliminao do
trabalho infantil, o Decreto no 6.481, de 2008, proibiu o trabalho domstico para
menores de dezoito anos.
A Emenda Constitucional no 72 (EC no 72) foi aprovada pelo Congresso
Nacional brasileiro em 2 de abril de 2013. Essa emenda, que ampliou os direitos tra-
balhistas das empregadas domsticas, resulta da Proposta de Emenda Constitucional
no 66, de dezembro de 2012, PEC no 66/2012, que ficou amplamente conhecida
como a PEC das domsticas. A PEC das Domsticas suscitou amplo debate
na sociedade e as mudanas com relao aos direitos das empregadas domsticas
foram bastante disseminadas na poca. A redao do Pargrafo nico do Artigo 7o
da Constituio de 1988, que reforava a excepcionalidade do emprego domstico,
foi alterada pela emenda de 2013 para incluir direitos como a jornada de trabalho
definida (em oito horas dirias e 44 horas semanais) e pagamento de horas extras,
que passaram a valer com a publicao da emenda. Porm, nem todas as mudanas
propostas pela nova legislao tornaram-se efetivas na prtica imediatamente aps
23. Com essa lei, as frias passaram a ser de 30 dias corridos, em vez de vinte dias teis, ficou vedado ao empregador
domstico efetuar descontos no salrio do empregado por fornecimento de alimentao, vesturio, higiene e moradia,
alm de ficar prevista estabilidade no emprego at o quinto ms aps o parto. Theodoro e Scorzafave (2011) chamam a
ateno que este ltimo aspecto poderia diminuir o impacto positivo da lei sobre o nvel de formalizao, contrabalanceando
o efeito da reduo dos encargos trabalhistas.
a aprovao da EC no 72.24 Sete dos novos direitos contidos na emenda passaram

a depender de regulamentao especfica. Eram eles: fundo de garantia por tempo
de servio (FGTS), recebimento de multa em caso de demisso sem justa causa,
seguro-desemprego, remunerao superior por trabalho noturno, salrio-famlia,
auxlio-creche e pr-escola e seguro contra acidentes de trabalho.25
Aps dois anos da promulgao da EC no 72, em 1o de junho de 2015, a
presidente Dilma Rousseff sancionou a Lei Complementar no 150 (LC no 150/2015),
que regulamenta a PEC das Domsticas, regulamentando assim os sete direitos j
mencionados.26A lei sancionada teve dois vetos, mas que no alteravam a essncia do
que foi aprovado pelo Congresso.27 Com a lei, foi institudo o Simples Domstico,
sistema que possibilita o recolhimento unificado dos tributos e do FGTS para os
empregadores domsticos.28
Ainda que o objetivo da lei tenha sido aproximar os direitos das trabalhadoras
domsticas aos dos demais trabalhadores urbanos e rurais no Brasil, no se sabe
quais sero os reais efeitos dessa nova legislao sobre os indicadores agregados do
mercado de trabalho domstico e sobre a elevao do bem-estar dessas trabalhadoras.
Como esta lei bastante recente, uma anlise precisa de tais efeitos s poder ser
realizada mediante um horizonte intertemporal mais longo, quando as informaes
disponveis sobre o emprego domstico antes e depois da lei permitirem captar
os efeitos dessas mudanas.
A seo 3.2 deste captulo discute com mais detalhes duas questes importantes
sobre a legislao das empregadas domsticas. A primeira delas trata da possibilidade
que a LC no 150/2015 abre para o Codefat regulamentar pontos importantes sobre
o seguro-desemprego dos trabalhadores em geral. Por fim, a outra questo trata
da elevao significativa do nmero de segurados da modalidade do trabalhador
domstico em 2014. Mostra-se que essa elevao significativa possivelmente
resultante da EC n o 72.
24. Costa et al. (2015) analisam o impacto da EC no 72 sobre a formalizao, a jornada de trabalho e os salrios das
empregadas domsticas. Os resultados encontrados mostram que a legislao impactou de forma distinta as empregadas
domsticas mensalistas e diaristas. Para as mensalistas, observa-se um aumento na formalizao e algum indcio de
reduo da jornada de trabalho. No entanto, no se encontra efeito sobre os salrios. Para as diaristas, no foi encontrado
nenhum efeito. Entretanto, observa-se um aumento na probabilidade de ser diarista, o que poderia estar associado
substituio da empregada mensalista.
25. A seo 3.2 aborda com mais detalhes a questo da obrigatoriedade do Fundo de Garantia doTempode Servio (FGTS).
26. vlido mencionar que a Lei no 12.964 comeou a vigorar a partir de agosto de 2014 e prev cobrana de multas
ao empregador domstico que no assinar a carteira de trabalho do seu empregado.
27. O primeiro veto trata sobre a possibilidade de estender o regime de horas previsto na lei, de 12 horas trabalhadas por
36 de descanso, e o segundo, sobre uma das razes para demisso por justa causa, a violao de fato ou circunstncia
ntima do empregador ou da famlia.
28. A ferramenta que viabiliza o recolhimento dessas obrigaes (Mdulo Empregador Domstico) ficou disponvel a
partir de 1o/10/2015 e faz parte do eSocial, projeto do governo federal que visa a unificar o envio de informaes pelo
empregador em relao aos seus empregados (Disponvel em: <http://www.esocial.gov.br>).
2.5 Plano de Proteo ao Emprego: regras impostas pela Medida Provisria

no 680/2015
Como mencionado, desde a metade de 2014, a economia brasileira foi afetada
por um clima deletrio, relacionado a inmeros problemas. Um deles tem sido a
desacelerao econmica, que provavelmente resultar em uma acentuada contrao
do PIB em 2015. Na esteira dessa contrao, o mercado de trabalho tambm
desacelerou, o que mostra uma dinmica negativa no que tange ao emprego, ao
desemprego e aos rendimentos do trabalho.
Nesse contexto, o governo editou a Medida Provisria no 680/2015, com
regras para o chamado Plano de Proteo do Emprego (PPE).29 Em linhas gerais,
este plano uma tentativa de minimizar as consequncias dessa dinmica negativa,
especificamente em termos de desemprego. Sua finalidade permitir que as empresas
reduzam o tempo de trabalho e o salrio e, ao mesmo tempo, mantenham os atuais
postos de trabalho.
2.5.1 O mecanismo do PPE

Com este objetivo de preservao dos postos, o PPE pode ser descrito como uma
poltica de trabalho ativa, ao contrrio de outras iniciativas, como o seguro-desemprego,
que focado em trabalhadores que perderam os seus postos de trabalho.
De qualquer maneira, essa poltica no propriamente nova, porque a Constituio
de 1988 j havia estabelecido a possibilidade de reduo simultnea do tempo de
trabalho e do salrio.30 Alm disso, vinte anos antes, a Lei no 4.923/1965 j tinha
definido um mecanismo semelhante, a fim de manter postos de trabalho em meio
a uma crise econmica.31
De acordo com a Medida Provisria no 680/2015, as empresas que enfrentam
dificuldades econmicas so elegveis para o PPE, sendo autorizadas a reduzir tempo-
rariamente o tempo de trabalho de todos os seus trabalhadores (ou parte deles), bem
como reduzir proporcionalmente o seu salrio, at a porcentagem mxima de 30,0%.32
29. Posteriormente, essa medida provisria foi regulamentada pelo Decreto no 8.479/2015.
30. Constituio Federal, Artigo 7o, incisos VI (So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem
melhoria de sua condio social: VI irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou acordo coletivo) e
XIII (So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: XIII
durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensao
de horrios e a reduo da jornada, mediante acordo ou conveno coletiva de trabalho).
31. Lei no 4.923/1965, Artigo 2o (A empresa que, em face de conjuntura econmica, devidamente comprovada, se encontrar
em condies que recomendem, transitoriamente, a reduo da jornada normal ou do nmero de dias do trabalho,
poder faz-lo, mediante prvio acordo com a entidade sindical representativa dos seus empregados, homologado pela
Delegacia Regional do Trabalho, por prazo certo, no excedente de 3 (trs) meses, prorrogvel, nas mesmas condies,
se ainda indispensvel, e sempre de modo que a reduo do salrio mensal resultante no seja superior a 25% (vinte e
cinco por cento) do salrio contratual, respeitado o salrio-mnimo regional e reduzidas proporcionalmente a remunerao
e as gratificaes de gerentes e diretores).
32. Isso no deve resultar em salrios com valor inferior ao salrio-mnimo nacional.
No entanto, essa reduo simultnea tem de ser parte de um acordo coletivo, assinado
por empresas e sindicatos, a fim de conter fraudes e outras situaes problemticas.
De acordo com a medida provisria, a reduo do tempo de trabalho e do
salrio pode durar por seis meses, renovveis por outros seis. E, durante esse perodo,
o Estado paga at metade das perdas dos trabalhadores em outras palavras,
at 15,0% do seu salrio.33 Os recursos para isso vm do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), que historicamente proporciona fundos para o seguro-desemprego.
Uma das ideias por trs do PPE justamente essa: em vez de pagar uma subveno
para os trabalhadores desempregados, melhor pagar um subsdio para aqueles
empregados (apesar dos problemas relacionados com as suas perdas salariais).
H vrios requisitos a serem observados pelas empresas, para que possam
aderir ao PPE: i) devem ter sido constitudas h pelo menos dois anos; ii) tm de
apresentar uma situao regular, no que se refere a impostos e contribuies sociais;
iii) devem estar comprovadamente sob estresse econmico;34 iv) no esto autori-
zadas a demitir trabalhadores durante e depois do PPE (at quatro meses aps);35
v) no podem contratar trabalhadores para desenvolver as atividades daqueles que
sofrem com a reduo de tempo de trabalho/salrio; vi) tm de esgotar as frias
e as licenas de todos os trabalhadores, antes de reduzir seu tempo de trabalho e
seu salrio; vii) devem chegar a um acordo coletivo com os sindicatos; viii) tm
de pagar contribuies sociais sobre o montante do salrio pago pelo Estado; ix)
apenas as empresas com o chamado Indicador Lquido de Emprego (ILE) inferior
a 1,0% podem aderir ao PPE;36 xi) em caso de no observncia de todos esses
requisitos, elas so obrigadas a devolver o montante do salrio pago pelo Estado
(acompanhado de uma multa).
2.5.2 Prs e contras do PPE

Com todos esses requisitos a serem observados pelas empresas, o governo provavel-
mente pretendeu limitar qualquer risco de desvio de recursos pblicos com o PPE.
Em que pese a inteno governamental, a lista de requisitos to extensa que nem
todas as empresas podem ser capazes de aderir a essa iniciativa e, como resultado,
nem todos os trabalhadores podem ter seus empregos protegidos.37 As projees do
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) sobre o alcance do PPE parecem bastante
33. O valor deste percentual de 15,0% tem de ser limitado a 65,0% do valor mximo pago pelo seguro- desemprego.
34. Informaes provando estresse econmico tm de ser enviadas para os sindicatos de trabalhadores com antecedncia.
35. Apenas os trabalhadores que sofreram com a reduo do salrio.
36. O ILE um indicador com a seguinte frmula: ([no admisses nos ltimos doze meses no demisses nos ltimos
doze meses]/[no trabalhadores empregados 13 meses atrs]) * 100,0.
37. Alm dos problemas relacionados com o nmero, h questes relativas aos tipos de empresas capazes de aderir
ao PPE. Esta iniciativa concebida para todas elas ou somente para algumas especficas? Se o ltimo for verdadeiro,
o PPE concebido para pequenas, mdias ou grandes empresas? Para empresas industriais, de construo, comerciais
ou de servios? Todas essas questes so colocadas por Zylberstajn, 2015.
modestas, considerando o rpido aumento no desemprego no perodo recente.

De acordo com essas projees oficiais, essa iniciativa ser capaz de proteger os
postos de aproximadamente 50 mil trabalhadores, o que representa apenas 3,2%
do nmero de postos de trabalho (assalariados formais) fechados no ano de 2015,
segundo o MTE (2016).
De qualquer forma, antes da crtica sobre seu escopo modesto, h uma crtica
sobre a prpria razo de ser do PPE. Alguns atores laborais afirmam que o objetivo
dessa iniciativa problemtico, porque envolve o pagamento de um subsdio pblico
para a reduo do tempo de trabalho e do salrio. Eles questionam a razo pela qual
o Estado deveria incentivar as empresas a enfraquecer (ou mesmo precarizar)
itens relevantes das regulaes laborais, especialmente se considerado que o subsdio
pago com os recursos dos trabalhadores (do FAT).38 Outros atores consideram
que no h nenhuma razo para a diminuio salarial promovida pelo PPE,
porque as empresas j se beneficiam da diminuio do tempo de trabalho (que gera
custos menores, devido ao menor tempo de funcionamento de suas instalaes).39
Finalmente, outros atores afirmam que o PPE problemtico, porque ele surgiu
depois de iniciativas como as isenes de contribuies previdencirias, recentemente
implantadas pelo Estado, que beneficiaram empresas sem quaisquer compromissos
em relao a seus nveis de emprego.40
Em suma, no debate envolvendo os atores laborais, h uma extensa lista de
crticas dirigidas ao PPE. No entanto, h outros atores que consideram essa iniciativa
relevante, dados os problemas atuais do mercado de trabalho. De acordo com eles,
o PPE inspirado na regulao laboral alem. A regulao desse pas estimula as
negociaes entre empresas e trabalhadores, com o apoio financeiro do Estado,
para reduzir o tempo de trabalho e o salrio, em caso de contrao econmica.
Ao longo dos anos, essa iniciativa foi adotada por outros pases em todo o mundo,
com resultados satisfatrios e o mesmo pode, talvez, acontecer no Brasil a partir
de agora.41
Alm disso, esses mesmos atores afirmam que, dados os atuais problemas do
mercado de trabalho, o PPE a melhor opo disponvel para os trabalhadores,
as empresas e at mesmo para o Estado. Com a reduo subsidiada do tempo de
trabalho e do salrio, os postos de trabalho no so reduzidos. E, para os trabalhadores,
isso importante, porque eles mantm a maior parte de seus rendimentos. Para as
empresas, isso tambm relevante, porque elas mantm os seus trabalhadores, que
sero necessrios numa futura retomada econmica. Para o Estado, isso tambm
38. Sobre essa crtica, ver Villaverde, 2015.

39. Sobre essa crtica, ver Anamatra, 2015.
40. Sobre essa crtica, ver Anamatra, 2015. Sobre essa iseno fiscal, ver Ipea, 2014.
41. Sobre isso, ver Pastore, 2012a; 2012b, 2015.
importante, porque ele continua a arrecadar impostos e contribuies sociais,

pagos pelos trabalhadores e pelas empresas.42
Enfim, apesar de todos esses argumentos, o PPE parece ser bastante modesto,
como uma soluo para o desemprego que afeta o mercado de trabalho brasileiro.
Hoje em dia, provavelmente, a soluo no est no domnio de polticas laborais,
mas na esfera das polticas econmicas. Afinal de contas, s com a recuperao da
economia como um todo e, especialmente, com a revitalizao dos investimentos
os postos de trabalho voltaro a ser criados no mercado laboral.43
3.1 Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Execuo Oramentria do

Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
Na tabela 1, pode-se observar que o resultado nominal do FAT44 em 2014,
em valores atualizados,45 foi de cerca de R$ 851,4 milhes, um resultado bem
melhor que o dficit de R$ 11,5 bilhes em 2013. As receitas do FAT cresceram
quase 23% em termos reais no referido ano, enquanto os gastos com as obrigaes
do fundo aumentaram apenas 1,8%.
Pelo lado das receitas, esse aumento ocorreu tanto nas receitas primrias
quanto nas receitas financeiras e nos repasses do Tesouro Nacional para o fundo.
Nos dois primeiros itens, houve uma reverso do crescimento negativo verificado
em 2013. No caso das receitas financeiras, a mudana foi causada pela reverso
do desempenho negativo das aplicaes no extramercado, em 2013, para o padro
positivo dos anos anteriores. J as receitas primrias cresceram 6,6% em termos
reais, o que, embora positivo, est abaixo da taxa mdia de crescimento do perodo
2003-2011, de cerca de 9% a.a. sabido que a Desvinculao de Recursos da
Unio (DRU) e suas verses anteriores subtrai recursos do FAT desde 1994
em um montante que chegou a R$ 10,4 bilhes, em 2014. Mas esse problema foi
reforado pelo aumento das desoneraes do PIS/Pasep feitas nos ltimos anos.46
Em 2007, as desoneraes retiravam cerca de R$ 2,3 bilhes do FAT, o que passou
para R$ 5 bilhes, em 2008, e alcanou R$ 11,6 bilhes, em 2014.
42. Outra vantagem do PPE, do ponto de vista do Estado, que com ele no h necessidade de pagar seguro desemprego
para trabalhadores desempregados. Sobre isso, ver Pastore, 2012a; 2012b, 2015.
43. Sobre isso, ver Dedecca, 2015.
44. O resultado nominal do FAT definido pela diferena entre o total das receitas do FAT (que incluem aquelas advindas
da arrecadao do Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep),
as receitas financeiras e outras entradas de recursos) e o montante da soma das despesas correntes do fundo que
incluem os gastos obrigatrios com o seguro-desemprego e o abono salarial, mais aqueles com os programas de
qualificao profissional e de intermediao de mo de obra com o valor dos repasses do FAT ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), no mbito do determinado pelo Artigo 239 da Constituio Federal de 1988.
45. Nesta seo, o deflator utilizado para calcular os valores reais foi o IPCA.
46. Os dados sobre os recursos perdidos pela desonerao do PIS/Pasep, que sero citados a seguir, foram extrados
do Relatrio de Gesto do FAT 2014.
Por sua vez, os repasses do Tesouro aumentaram 70% em termos reais em 2014,
chegando a R$ 11,9 bilhes, o montante mais alto j registrado. Essa quantia foi
fundamental para que o FAT pudesse cumprir os compromissos com o pagamento
do seguro-desemprego e do abono. Antes disso, chegou a ser considerada a hiptese
de se recorrer aos recursos do FAT no BNDES no mbito do FAT Constitucional.47
Pelo lado das obrigaes, o resultado veio de um arrefecimento do crescimento
real dos gastos com o seguro (6%, em 2014, contra uma mdia de 9%, nos trs
anos anteriores) e no abono (1,8%, em 2014, contra um crescimento superior a
10%, nos trs anos anteriores). Houve tambm uma queda dos repasses para o
BNDES devido a atrasos. Como foi discutido nas sees anteriores deste captulo,
os programas do seguro-desemprego e do abono foram modificados com vista a
reduzir os gastos.
TABELA 1
Entradas e sadas do Fundo de Amparo ao Trabalhador (2012-2014)
(R$ Milhes)1
Oramento do FAT 2012 2013 2014
Receitas
1. Receita primria (PIS-Pasep) 42.671,53 40.417,58 43.107,15
2. Receitas Financeiras: 16.293,16 8.820,46 12.695,34
3. Outras Receitas: 6.982,31 7.798,85 14.307,58
3.1 Transferncia recursos ordinrios Tesouro 5.966,87 7.004,02 11.909,97
3.2 Outras 1.015,44 794,82 2.397,61
Total das entradas (A = 1 + 2 + 3) 65.947,00 57.036,89 70.110,07
Obrigaes
1. Despesas constitucionais: 45.022,81 49.544,19 51.832,55
1.1 Seguro-desemprego 31.119,92 33.946,16 35.955,81
1.2 Abono-salarial 13.902,89 15.598,03 15.876,74
2. Outras despesas: 598,28 528,57 519,51
2.1 Intermediao de mo de obra (Sine) 158,89 124,68 138,69
2.2 Qualificao profissional 65,83 7,04 0,50
2.3 Outras despesas 373,56 396,85 380,32
3. Despesas de capital:
3.1 Emprstimos ao BNDES: (2) 16.973,66 17.993,69 16.906,77
Total das obrigaes (B = 1 + 2 + 3) 62.594,75 68.066,45 69.258,82
Resultado nominal (A B) 3.352,26 -11.029,56 851,24
Fonte: CGFAT/MTE, Siafi/Sidor (2013-2015).
Nota: 1 Valores deflacionados pelo IPCA de 2014.
47. Ver Ata da 124a Reunio Ordinria do Codefat.

Como visto em vrias edies anteriores deste peridico, o aumento dos gastos
com o seguro e o abono est restringindo os recursos disponveis para os programas
de gerao de emprego e renda que so repassados por meio de depsitos especiais.
Diante disso, mencionou-se na edio anterior deste peridico que, em 2014, o
Codefat decidiu, por meio da Resoluo no 727, investir R$ 3,5 bilhes em depsitos
especiais no mbito de programas de gerao de emprego e renda, beneficiando as
micro e pequenas empresas em detrimento das empresas maiores, dado o maior
potencial do primeiro grupo para gerar mais empregos. Mais tarde, foi editada a
Resoluo no 734, que aumentou esse montante para R$ 3,6 bilhes. O montante
mencionado o maior desde 2009, ainda que muito abaixo da mdia 2002-2008
(R$ 9 bilhes, em termos nominais).
Para conseguir isso, no atual contexto de restries, o Codefat, alm de
recorrer ao excedente da Reserva Mnima de Liquidez (RML), como o usual,
decidiu antecipar o Reembolso Automtico (RA) de recursos dos depsitos especiais
que estavam no BNDES alocados no FAT Infraestrutura e no FAT Exportar,
programas destinados a empresas maiores, suspendendo os repasses para o primeiro
ao longo de 2014 e extinguindo o segundo. Um dos argumentos para sustentar
essa deciso foi o exposto no Artigo 9o da Lei no 8.019/1990 (com redao dada
pela Lei no 8.352/1991), que diz que os depsitos especiais esto disponveis para
imediata movimentao por parte do FAT, tese que foi apoiada por um parecer
da Advocacia-Geral da Unio (AGU). Em resposta, o departamento jurdico do
BNDES argumentou, em linhas gerais, que a deciso do Conselho contradiz os
princpios da boa-f objetiva, com quebra de confiana entre as partes e abalo da
segurana jurdica, uma vez que o Banco tinha a expectativa de continuar aplicando
os recursos do FAT no FAT Infraestrutura e no FAT Exportar.48 No fim, o Codefat
aprovou a Resoluo n o 734, j mencionada.
Para 2015, o Codefat props um novo esforo para tentar impulsionar
os programas de gerao de emprego e renda aprovando uma Programao de
Depsitos Especiais (PDE) no montante total de R$ 3,7 bilhes.49 Para isso, alm
de usar o excedente da Reserva Mnima de Liquidez (RML), ele suspendeu defini-
tivamente repasses para o FAT Infraestrutura. A distribuio de recursos aprovada
foi: i) FAT Fomentar: R$ 1,6 bilho; ii) FAT PNMPO (Programa Nacional de
Microcrdito Produtivo Orientado): R$ 260 milhes; iii) Pronaf: R$ 600 milhes;
d) Proger Urbano50: R$ 1,1 bilho; f ) FAT Taxista: R$ 140 milhes.
48. Na edio anterior deste peridico, foi mostrada a distribuio dos recursos aprovados na PDE 2014 entre os
programas. A mudana mais importante que houve foi a suspenso do repasse ao FAT Inovacred, executado pela Finep,
que no cumpriu alguns requisitos formais para o seu recebimento. Os recursos desse programa foram para o Proger.
49. Ver Ata da 128a Reunio do Codefat e a Resoluo do Codefat no 740.
50. Dentro do Proger Urbano, em 2015, foram destinados R$1,070 bilho para o Proger Investimento e R$ 30 milhes
para o Proger Exportao. Alm disso, o Proger passou a incluir linhas pr setor turismo, fazendo com que o FAT Turismo
deixasse de existir como um programa individual.
TABELA 2
Volume e nvel de execuo oramentria do MTE em 2013 e 2014, segundo programas
e aes selecionados do PPA (2012-2015)
(Em R$)1
2013 2014
Programas e aes selecionados
PPA 2012-2015 Nvel de Nvel de
Liquidado* Liquidado*
execuo (%) execuo (%)
Ministrio do Trabalho e Emprego 71.245.070.063 94,80 72.312.690.635 93,83

Desenvolvimento regional, territorial
77.308.953 75,50 67.735.962 80,96
sustentvel e economia solidria
Fomento e fortalecimento de
empreendimento econmicos solidrios 60.401.849 73,40 41.442.156 73,13
e suas redes de cooperao
Fortalecimento da institucionalizao da
16.907.104 85,89 26.293.806 97,38
poltica nacional de economia solidria
Autonomia e emancipao da juventude 74.172.380 52,03 9.181.050 6,04
Concesso de auxlio-financeiro 23.409.676 73,80 7.019.800 24,54
Elevao da escolaridade e qualificao
50.762.705 45,80 2.161.250 1,75
profissional ProJovem Urbano e Campo
Trabalho, emprego e renda 49.897.363.865 98,98 52.150.872.264 99,85
Bolsa de qualificao profissional
para trabalhador com contrato 35.987.662 76,63 56.976.461 94,94
de trabalho suspenso
Pagamento do benefcio abono salarial 15.598.026.379 99,27 15.876.742.344 100,00
Pagamento do seguro-desemprego 31.858.640.176 100,00 33.462.018.859 100,00
Pagamento do seguro-desemprego
2.012.947.637 96,56 2.399.659.373 100,00
ao pescador artesanal
Pagamento do seguro-desemprego 34.414.794 98,14 33.962.338 83,73
ao trabalhador domstico
Pagamento do seguro-desemprego
ao trabalhador resgatado de 4.169.789 61,61 3.192.086 63,04
condio anloga de escravo
Manuteno, modernizao e ampliao
da rede de atendimento do programa
124.675.940 59,87 138.688.345 94,35
do seguro-desemprego no mbito do
Sistema Nacional de Emprego (Sine)
Fiscalizao de obrigaes trabalhistas e

28.834.786 82,85 24.693.189 84,31
inspeo em segurana e sade no trabalho
Democratizao das relaes de trabalho 901.219 51,61 1.244.095 88,86

Produo e difuso de conhecimentos
para a promoo de polticas pblicas 4.686.943 93,73 4.691.650 95,75
em segurana e sade no trabalho
Cadastros pblicos na rea
34.116.937 70,59 28.282.792 99,51
de trabalho e emprego
Estudos, pesquisas e gerao de informaes
6.142.301 34,81 13.278.292 74,50
sobre trabalho, emprego e renda
(Continua)
(Continuao)
2013 2014
Programas e aes selecionados
PPA 2012-2015 Nvel de Nvel de
Liquidado* Liquidado*
execuo (%) execuo (%)
Qualificao social e profissional
7.040.418 5,04 500.000 2,20
de trabalhadores
Outras aes 146.778.883 69,46 106.942.440 79,76
Outros programas finalsticos 55.880.404 96,00 60.379.910 97,78
Programas no finalsticos 21.140.344.460 86,50 20.024.521.449 81,59
Fonte: Execuo Oramentria e Financeira da Unio/Cmara dos Deputados, 2013 e 2014.

Notas: 1 Os valores de 2013 foram deflacionados pelo IPCA de 2014.
Quanto execuo oramentria de programas e aes selecionados dentro

do Ministrio do Trabalho e Emprego, sua sntese consta da tabela 2. No caso
das obrigaes do FAT seguro e abono , houve um crescimento nos gastos
como um todo. Quando o programa do seguro por modalidade foi examinado,
houve continuidade do crescimento, em termos reais, das modalidades formal
(5%, contra 10% no ano anterior). Por sua vez, outras modalidades do seguro apre-
sentaram mudana de direo na sua taxa de crescimento real: no caso do seguro do
pescador artesanal, a queda de 4,7%, em 2013, foi seguida por um crescimento
de 19,2%, em 2014; no caso da modalidade trabalhador domstico o aumento
de 12,3%, em 2013, foi seguido por uma queda de 1,3%, em 2014. Por fim,
os gastos com o seguro-desemprego para o trabalhador libertado da condio de
escravo continuaram a sua trajetria de queda de gastos, que ocorreu a uma taxa de
23,4%, em 2014. Alguns destes movimentos no programa do seguro-desemprego
sero discutidos mais frente. No caso do abono, o contnuo crescimento dos gastos
continua a ocorrer, ainda que, em 2014, o ritmo tenha cado consideravelmente,
como se ver na prxima seo.
Em suma, o que se pode dizer quanto situao do FAT que, como se previa,
ele est se tornando mais dependente de recursos do Tesouro Nacional e, cada vez mais,
est se dirigindo exclusivamente para o pagamento do seguro-desemprego e do abono.
Para melhorar isso, est se contando com o fim da DRU e uma reverso no processo
de desoneraes do PIS/Pasep. Quanto ao primeiro, no ser fcil que ocorra.
Por sua vez, o segundo cenrio parece mais possvel.
Outro aspecto importante a se tirar da anlise a tentativa do Codefat de
dar um impulso para os programas de gerao e renda, concluindo o processo de
enxugamento do grande nmero de programas criados em 2005 e 2006. A inter-
rupo do FAT Infraestrutura simboliza a volta aos objetivos originais dos depsitos
especiais quando da criao do Proger em 1994: apoiar micro e pequenas empresas,
dado que elas tm menos acesso aos meios de financiamento convencionais e tm
maior potencial de gerao de empregos. Ao mesmo tempo, os recursos destinados
ao BNDES pelo FAT Constitucional continuaro a ser uma fonte de recursos para
incentivar grandes projetos: por exemplo, em 2014, 38% desses recursos foram
desembolsados em projetos na rea de infraestrutura.
3.2 Programas de garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial

Em 2014, foram gastos cerca de R$ 35,9 bilhes com o pagamento dos benefcios do
Programa do Seguro-Desemprego em todas as suas modalidades, um montante cerca
de 6% superior em termos reais ao resultado de 2013. J o nmero de segurados aten-
didos pelo programa em todas as suas modalidades passou de cerca de 9,2 milhes,
em 2013, para 9,4 milhes, em 2014,51 com uma taxa de crescimento de 2,7%.
Foi um crescimento abaixo da mdia do perodo 2005-2013 de quase 7%.
Esse aumento foi impulsionado pelo crescimento das duas principais moda-
lidades do programa: o seguro-desemprego formal e o seguro-defeso. No primeiro,
havia 8,3 milhes de segurados, em 2013, e quase 8,5 milhes, em 2014, enquanto
na segunda modalidade havia 811 mil segurados, em 2013, e 874 mil, em 2014,
em ambos os casos, verificou-se um aumento abaixo da mdia recente. Deve-se
destacar, por outro lado, que duas modalidades pequenas dentro do programa
tambm cresceram significativamente acima do seu padro histrico, em 2014: o
seguro do trabalhador domstico e a bolsa-qualificao.
Quanto aos fatores que podem influenciar o nmero de segurados da moda-
lidade formal, os mais importantes nos ltimos anos foram a formalizao e o
aumento real do salrio-mnimo. Porm, principalmente no caso da formalizao,
esses movimentos esto perdendo fora. Por exemplo, o Caged mostrou que o
saldo de empregos formais em 2014 caiu de cerca de 730 mil postos para cerca de
152 mil, enquanto essa mesma varivel para o perodo de janeiro a julho de 2015 j
est com um resultado negativo de cerca de 547 mil. Um olhar mais detido sobre o
resultado de 2015 comparado ao mesmo perodo do ano anterior mostra que,
curiosamente, o nmero de demitidos sem justa causa manteve-se praticamente
estvel e o nmero total de desligados caiu 6,4%. Portanto, o grande problema
da queda da gerao de empregos formais veio da queda de 14,4% no nmero de
admisses. Assim, num contexto de alta rotatividade de mo de obra, a narrativa
da gerao de empregos formais como causa para o aumento do nmero de pessoas
demitidas com direito ao seguro pode estar sendo interrompida.
neste contexto macroeconmico e de mercado de trabalho colocado aqui
e na seo anterior que foi aprovada a Lei no 13.134, de 16 de junho de 2015,
que restringe o acesso ao seguro-desemprego e ao abono salarial. Tal lei descen-
dente da Medida Provisria no 665, de 30 de dezembro de 2014, j comentada
51. Todos os dados fsicos do seguro-desemprego citados nesta seo foram extrados em agosto de 2015. J os dados
financeiros citados, usaram como fonte os relatrios financeiros do FAT.
anteriormente na seo 2.3 deste captulo. A Lei no 13.124 basicamente diferenciou

as condies de acesso ao benefcio entre a primeira, a segunda e a terceira solicitao.
Como resultado, elevou-se o tempo de trabalho no setor formal necessrio para se
ter acesso ao benefcio. No entanto, a mudana determinada pela Lei no 13.134
ocorreu numa escala menor do que a proposta originalmente trazida pela MP no 665.
A edio da Medida Provisria no665 motivou alguns trabalhos que procuraram
medir seu impacto sobre o nmero de segurados da modalidade formal. Em um deles,
Borges e Fernandes (2015), por exemplo, fizeram um exerccio em que calcularam
que 2,2 milhes de trabalhadores seriam impactados com a mudana nas exigncias
para requerimento do benefcio. Tal montante equivaleria a 26,6% do total de
requerentes no ano de 2014. Em outro exerccio, os autores calcularam que a referida
MP ajudaria a economizar quase R$ 9 bilhes dos gastos com o seguro em 2014,
o que coincide com o valor mencionado na edio anterior, como o objetivo de
diminuio de gastos com o seguro por parte do governo ao editar a MP no 665.
A aprovao da Lei no 13.134, obviamente, diminuir este montante economizado.
De qualquer forma, esse tema ainda motivar muitos estudos.
Pelo lado da gesto, a Resoluo do Codefat no 736, de 8 de outubro de 2014,
havia determinado que os empregadores seriam obrigados a utilizar o aplicativo
Empregador Web52 que ser a nova forma pela qual ser providenciado o
requerimento do seguro-desemprego, colocando esta tarefa a cargo do empregador
a partir de 31 de maro de 2015. Porm, o Codefat depois decidiu, por meio da
Resoluo no 742, de 31 de maro de 2015, adiar o prazo para o final de 2015,
deixando claro que o referido aplicativo ser a nica forma aceita de se fazer o
requerimento do seguro. Ao mesmo tempo, o Conselho resolveu determinar a
elaborao de relatrios gerenciais para acompanhar o grau de adeso ferramenta.
O nmero de segurados na modalidade pescador artesanal, depois de ter
apresentado uma queda incomum em 2013, voltou a subir em 2014, passando de
811 mil para quase 874 mil. O seguro-defeso continua a ter evidncias de fraudes,
que vm sendo investigadas. Por exemplo, o Tribunal de Contas de Unio (TCU),
em 2015, apontou indcios de pagamentos indevidos do benefcio, entre janeiro
de 2012 e junho de 2013, no valor de R$ 19,5 milhes.
O seguro-defeso, assim como a modalidade formal, tambm sofreu mudanas
nas suas normas, primeiro pela MP no 665, e depois pela Lei no 13.134, j comentadas
anteriormente. As medidas tomadas para o seguro-defeso podem contribuir para
dificultar as fraudes, tocando em aspectos que eram frgeis no que diz respeito ao
cadastramento do pescador artesanal, como, por exemplo, a questo de o direito
ser extensvel a atividades de apoio pesca e aos familiares do pescador artesanal.
De qualquer forma, fundamental que o esforo de fiscalizar o pagamento do
52. Ver atas das 127a e 130a reunies do Codefat.

seguro do pescador artesanal seja mantido, sob pena de no se conseguir a economia

de recursos que se espera.
No que se refere ao seguro-desemprego das trabalhadoras domsticas, o fato
mais relevante foi a regulamentao da Emenda Constitucional no 72/2013 pela Lei
Complementar no 150, de 1o de junho de 2015, que tambm tratou da questo do
seguro-desemprego dos trabalhadores domsticos.53Como j discutido na seo 2.4,
uma determinao fundamental da referida lei foi a obrigatoriedade da contribuio
do empregador para o FGTS da domstica. Isto porque na Lei no 10.208, de 23
de maro de 2001, que criou o programa, havia a exigncia de apresentao de
comprovante de recolhimento do FGTS, sendo que tal recolhimento no era obri-
gatrio para o empregador alis, essa exigncia no existia no seguro-desemprego
formal. Porm, com a nova legislao, essa barreira simplesmente deixou de existir.
A Lei Complementar no 150 abriu a possibilidade do Codefat regulamentar
dois pontos importantes do seguro-desemprego do trabalhador: i) o perodo de
trabalho necessrio para poder requerer o benefcio; e ii) o perodo de carncia
entre os benefcios.
Para o item i, a exigncia atual de um perodo de 15 meses nos ltimos 24 meses,
enquanto,parao item ii, a carncia de 16 meses(igual ao do seguro-desempregoformal).
As primeiras discusses do Codefat indicam uma tendncia de manter
essas regras, mas pode ser possvel, por exemplo, determinar que o perodo de trabalho
necessrio para requerer o seguro seja de doze meses nos ltimos dezoito, na primeira
solicitao, assim como determinado pela Lei no 13.134 para o trabalhador formal.
Isso diminuiria as diferenas entre os programas para a trabalhadora domstica e
para o empregado formal. Por outro lado, existem diferenas entre os dois programas
que no podem ser alteradas diante do expresso pela Lei Complementar no 150,
tais como a fixao do benefcio da trabalhadora domstica em um salrio-mnimo
e do perodo de recebimento do seguro em trs meses.
Quanto ao nmero de segurados da modalidade do trabalho domstico,
depois de uma alterao pequena, em 2013, houve um notvel crescimento
de 14,3%, em 2014, com o referido nmero chegando a 17.665. Essa foi a maior
taxa de crescimento j experimentada pelo programa desde 2003, quando ele ainda
estava em implementao. J o valor pago em benefcios, depois de um crescimento
real de 11,6%, em 2013, cresceu apenas 2%, em 2014. Portanto, o aumento de
19% nos gastos com essa modalidade de seguro foi, desta vez, mais puxado pelo
aumento do nmero de segurados. possvel que esse resultado tenha sido causado
pelos progressos j trazidos pela EC no 72 e pela expectativa de sua regulamentao.
53. Uma melhor discusso da regulamentao dos direitos dos trabalhadores domsticos foi feita anteriormente, na seo 2
deste captulo. Nesta seo, sero tratados apenas os temas concernentes ao seguro-desemprego do trabalhador domstico.
Agora que esta ocorreu, h uma clara perspectiva de crescimento do nmero de

segurados do programa nos anos seguintes.
Por fim, quanto ao programa do abono salarial, o gasto do FAT com o paga-
mento do benefcio, em 2014, foi de cerca de R$ 15,9 bilhes, o que representou
um aumento real de apenas 1,8% em relao a 2013. Essa taxa de crescimento
real est bem abaixo da mdia dos anos anteriores, que superior a 10%, o que
acompanhou o crescimento real menor do salrio-mnimo. No exerccio de 2014,
o abono foi recebido por 22,3 milhes de trabalhadores, um nmero 4,9% maior do
que no ano anterior. No ano financeiro do abono 2013-2014, a taxa de cobertura
do benefcio foi de 95,03%, praticamente igual mdia dos ltimos dez anos
(95,05%).
O nmero de trabalhadores com vnculos ativos em 31/12, com base
na Rais, que ganham at dois salrios-mnimos (um dos critrios para se receber o
abono salarial), foi de 26,4 milhes em 2014, contra 26,8 milhes em 2013, ou seja,
houve uma queda de 1,6%. Foi a primeira queda neste montante ao longo do
perodo 2002-2014. O resultado para esse mesmo universo, mas entre aqueles que
no tinham vnculo ativo em 31/12, foi de cerca de 18,8 milhes, em 2014 e 2013,
mas com uma taxa de crescimento ligeiramente negativa de 0,5% a primeira
reduo, ainda que ligeira, observada no perodo 2002-2014. Em ambos os casos,
houve um decrscimo da participao do grupo de trabalhadores que ganham at
dois salrios-mnimos no total de vnculos formais da Rais. Isso refora a perspectiva
de que a desacelerao do crescimento da formalizao do mercado de trabalho
brasileiro possa repercutir em uma demanda menor pelo abono salarial.
Na edio anterior deste peridico, foi mencionado que a MP no 665, no
tocante ao abono, havia determinado duas grandes mudanas: i) a necessidade
de que o beneficirio tivesse tido uma atividade remunerada por pelo menos 180
dias ininterruptos, bem acima dos trinta dias consecutivos ou no da regra atual;
e ii) a determinao de que o valor do benefcio fosse proporcional ao nmero de
meses trabalhados no ano, com o valor do salrio-mnimo sendo apenas o valor
mximo do benefcio em vez de ser o valor fixo. Porm, a Lei no 13.134 manteve
apenas a primeira modificao.
Assim, a bancada do governo no Codefat, no momento da votao do
cronograma do pagamento do abono para o exerccio 2015/2016, props que
tal pagamento comeasse a ocorrer, dependendo do aniversrio do beneficirio,
no perodo de julho de 2015 a maro de 2016. O objetivo claro dessa proposta
foi fazer um ajuste financeiro que reduzissem os gastos com o abono em 2015.
Isso porque, embora o exerccio financeiro do abono se estenda de julho de
um ano a junho do ano seguinte, os benefcios tinham seu pagamento iniciado
no mesmo ano do incio do exerccio. Por exemplo, se o padro histrico fosse
seguido, todos os beneficirios poderiam receber o benefcio ainda em 2015.
A proposta do governo ganhou a votao no Codefat, tornando-se a Resoluo

no 748, de 2 de julho de 2015. Uma compensao foi que aqueles que come-
ariam a receber o benefcio em 2016 o fariam pelo valor do salrio-mnimo
do referido ano. A bancada dos trabalhadores protestou contra o resultado da
votao e tem tentado, ainda sem sucesso, rediscutir a proposta.
3.3 Programas que ofertam servios: intermediao de mo de obra

Assim como as transferncias de seguro-desemprego e abono salarial, os servios de
intermediao e qualificao ocupacional dirigem-se principalmente ao trabalhador
em situao de desemprego, involuntrio e temporrio.54 Enquanto as transferncias
asseguram um rendimento que permite a subsistncia desse trabalhador, os servios
possibilitam que ele consiga uma nova ocupao.
Os servios de intermediao, em especial, dedicam-se ao trabalhador que
est desempregado por conta da assimetria (ou da insuficincia) de informao,
entre quem oferta e quem demanda trabalho no mercado laboral. Ou seja, tais
servios procuram colocar em contato o trabalhador desempregado (que oferta)
e as empresas (que demandam trabalho), que no possuem informaes uns dos
outros (ou as tm em grau insuficiente).
O espao para a atuao dos servios de intermediao varia bastante, conforme
o ciclo da economia. Em momentos de ciclo de baixa, o mercado laboral conta
com poucas vagas de trabalho, deixando pouco espao para a atuao de tais
servios, que incidem essencialmente sobre o desemprego decorrente da assimetria
de informao. J durante o ciclo de alta da economia, h muitas vagas disponveis
no mercado laboral, abrindo bastante espao para os servios de intermediao.
O ciclo experimentado pela economia brasileira nos anos 2000, quando o
PIB cresceu a taxas relativamente aceleradas, assim como o nmero de vagas
de trabalho, abriu espao para esses servios. Ocorre que tal espao foi apenas
parcialmente aproveitado, devido a problemas de diversas naturezas, descritos
sumariamente a seguir.
1) De forma histrica, os trabalhadores desempregados no Brasil tendem
a procurar novas ocupaes por meios pessoais (indicaes de amigos
e parentes, contatos diretos com empregadores, i.e.), e no por meios
institucionais (agncias pblicas e privadas de intermediao, i.e.).55
54. Os servios de intermediao que so o foco desta seo so os servios pblicos, organizados em torno do Sine
(Sistema Nacional de Emprego), que se dedicam principalmente (ainda que no s) intermediao do trabalho assalariado
registrado (ou seja, intermediao do emprego formal). O Sine possui uma estrutura colaborativa, envolvendo diversos
entes federados (estados e municpios), mas coordenado e gerido pelo governo federal mais especificamente, pelo
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). O Sine possui por volta de 1,6 mil agncias pblicas, espalhadas por quase
todo o territrio nacional, que so um ponto de articulao de todas as polticas laborais, sejam elas transferncias ou
servios. Sobre isso, ver Azeredo, 1998; Barbosa e Moretto, 1998; Cardoso Jr. et al., 2006; Moretto, 2007.
55. Sobre isso, ver Guimares, 2004.
2) Dentro dos meios institucionais de intermediao, as agncias pblicas

demonstram, historicamente, dificuldades para mapear vagas de trabalho
dificuldades que, por outro lado, no existem para mapear trabalhadores
desempregados (principalmente, aqueles de baixa qualificao e baixos
rendimentos).56
3) As agncias pblicas apresentam, de maneira histrica, dificuldades para atuar
em segmentos de intermediao que contam com a atuao de muitas agncias
privadas (segmentos em que se destacam os trabalhadores desempregados
de mdia e alta qualificao, bem como de mdia e a alta renda).57
Diante de todos esses problemas, mesmo na dcada de 2000, quando a
economia se expandiu, junto com o nmero de vagas, os servios de intermedia-
o encontraram dificuldades para ampliar sua relevncia no mercado laboral.
As taxas de admisso, que contrastam o nmero de colocados pela intermediao e
o nmero de admitidos no conjunto do mercado, mantiveram-se, na maior parte
do tempo, em torno de apenas 5%.
Isso no significa que os servios de intermediao no desempenhem um papel
relevante junto a segmentos especficos (e mesmo alguns segmentos expressivos)
do mercado laboral. Para os trabalhadores com pouca qualificao e pouca renda
(insuficiente para pagar por servios privados), a intermediao realizada pelas
agncias pblicas mostra-se, historicamente, bastante importante. Trata-se de um
papel promotor da equidade no mercado laboral, que no deve ser desprezado de
maneira alguma.
De toda forma, os dados que constam das tabelas 1 e 2 mostram que a relevncia
dos servios de intermediao continua a ser bastante limitada no conjunto do
mercado de trabalho. Para o Brasil como um todo, os valores da tabela 2 indicam
que as taxas de admisso fixaram-se em nveis inferiores a 5% no perodo mais
recente (inclusive com uma reduo entre 2013 e 2014).
Outros aspectos dos servios de intermediao tambm podem ser estudados
com os dados das tabelas 3 e 4. As taxas de efetividade comparam o nmero de
trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores inscritos nesses servios,
situando-se em torno de 13% no perodo recente (com uma leve reduo entre
2013 e 2014). Em outras palavras, somente um stimo dos trabalhadores que
procuram os servios de intermediao consegue uma colocao.
56. Acerca disso, ver Dieese, 2010; MTE, 2013.

57. Sobre isso, ver Guimares, 2004.
TABELA 3
Nmeros nacionais e regionais da intermediao pblica de trabalho, realizada no
mbito do Sine (2013 e 2014)
(Em nmeros absolutos mil)
2013 Brasil N NE CO SE S
Inscritos 6.055 352 1.090 503 3.067 1.042
Vagas 3.597 106 454 299 2.093 644
Colocados 839 41 222 81 293 202
Admitidos 20.942 870 2.825 1.838 11.044 4.365
2014 Brasil N NE CO SE S
Trabalhos inscritos 5.185 317 975 437 2.527 928
Vagas 2.601 110 441 240 1.262 549
Trabalhos colocados 676 36 203 68 177 191
Trabalhos admitidos 19.523 882 2.072 1.480 10.776 4.315
Fonte: MTE/SPPE, 2013 e 2014.

TABELA 4
Indicadores nacionais e regionais da intermediao pblica de trabalho, realizada
no mbito do Sine (2013 e 2014)
(Em nmeros relativos %)
2013 Brasil N NE CO SE S Desvio-padro4 Coeficiente de variao5
1
Taxa efetividade 13,9 11,6 20,4 16,1 9,5 19,4 4,2 27,5
Taxa aprov. vagas2 23,3 38,6 48,9 27,0 14,0 31,4 11,6 36,4
3
Taxa admisso 4,0 4,7 7,9 4,4 2,7 4,6 1,7 34,7
2014 Brasil N NE CO SE S Desvio-padro4 Coeficiente de variao5
Taxa efetividade1 13,0 11,3 20,8 15,6 7,0 20,6 5,4 35,5
Taxa aprov.vagas2 26,0 32,7 46,1 28,5 14,0 34,8 10,4 33,3
3
Taxa admisso 3,5 4,1 9,8 4,6 1,6 4,4 2,7 54,4
Fonte: MTE/SPPE, 2013 e 2014.

Notas: 1 Razo entre nmero de trabalhadores colocados e nmero de trabalhadores inscritos.
2
Razo entre nmero de trabalhadores colocados e nmero de vagas captadas.
3
Razo entre nmero de trabalhadores colocados e nmero de trabalhadores admitidos (segundo o Caged).
4
Desvio-padro: calculado a partir das taxas das regies N, NE, CO, SE e S.
5
Coeficiente de variao: calculado a partir das mdias das taxas das regies N, NE, CO, SE e S.
Por sua vez, as taxas de aproveitamento contrastam o nmero de trabalhadores

colocados e o nmero de vagas captadas por esses servios posicionando-se ao redor
de 25% no perodo recente (ainda que com um leve aumento entre 2013 e 2014).
Em outros termos, no Brasil como um todo, apenas um quarto das vagas captadas
pelos servios de intermediao aproveitada pelos trabalhadores.
Mencione-se que todos esses indicadores dos servios de intermediao variam

bastante, conforme a regio considerada para a anlise, como pode ser visto com clareza
no grfico 7. Historicamente, o Nordeste destaca-se com os melhores indicadores,
ao passo que o Sudeste indica os piores.
Alguns fatores que podem explicar isso j foram aventados pela literatura
especializada, incluindo: a dimenso do mercado laboral regional, a organizao
desse mercado, a segmentao desse mercado, a competio entre agncias pblicas
e privadas e assim por diante (Dieese, 2010; Guimares, 2004; MTE, 2013;
Sabia e Falvo, 2010; Silva et al., 2013).
GRFICO 7
Indicadores nacionais e regionais da intermediao pblica de trabalho, realizada
no mbito do Sine (2013)
(Em nmeros relativos %)
50
46,1
45
40
35 34,8
32,7
30 28,5
26,0
25
20,8 20,6
20
15,6
15 13,0 14,0
11,3
10 9,8
7,0
4,1 4,6 4,4
5 3,5
1,6
0
Brasil Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
Taxa de efetividade Taxa de aproveitamento de vagas Taxa de admisso
Fonte: MTE/SPPE, 2013.

Notas: 1 Taxa de efetividade: razo entre nmero de trabalhadores colocados e nmero de trabalhadores inscritos.
2
Taxa de aproveitamento de vagas: razo entre nmero de trabalhadores colocados e nmero de vagas captadas.
3
Taxa de admisso: razo entre nmero de trabalhadores colocados e nmero de trabalhadores admitidos (segundo o Caged).
Em que pese essa variabilidade regional, para o Brasil como um conjunto,

permanece o questionamento acerca da importncia dos servios de intermediao
no mercado de trabalho. E esse questionamento, que j se fazia presente nos anos
2000 quando o ciclo econmico era de alta, provavelmente, ganhar fora nos
prximos anos, quando o ciclo sinalizado de acentuada baixa. Ou seja, o que
aguarda os servios de intermediao, agora que se desenha um ciclo de baixa para
a economia brasileira? Se no ciclo de alta o desempenho desses servios j no foi
o melhor, o que esperar de agora em diante?
Como claro, as respostas para isso esto em aberto. Todavia, provavelmente,

as instituies responsveis pelos servios (com destaque para o MTE) tero de
fortalecer e de aperfeioar ainda mais sua atuao, para compensar os problemas
adicionais que o ciclo econmico passar a trazer para a intermediao laboral.
Pode-se dizer que essas instituies j vm fortalecendo e aperfeioando
tais servios. Diversas iniciativas destacam-se nesse sentido, como a reorganizao da
estrutura e do funcionamento do Sine, cujas agncias so um ponto de articulao
de todas as polticas laborais, sejam elas transferncias, sejam elas servios.
Essa articulao vem sendo reforada nos anos recentes, de modo que os
trabalhadores desempregados (foco comum de todas essas polticas) possam realizar,
no mesmo local e ao mesmo tempo, solicitaes de transferncias e de servios
destacando-se os de intermediao.
Nessa articulao, vem desempenhando papel-chave o sistema informatizado
de dados chamado Mais Emprego, implantado desde 2011 pelo MTE.58 Esse
sistema disponibiliza, para a gesto das transferncias e dos servios, informaes
atualizadas e unificadas, permitindo uma melhor articulao entre seguro-desem-
prego, abono salarial, intermediao e qualificao ocupacional.
E outra iniciativa relevante nesse sentido pode vir a ser a implantao do
Sistema nico de Trabalho (SUT).59 Trata-se de sistema de polticas laborais,
nacionalmente articulado, mas tambm descentralizado, custeado e gerido por todos
os entes federados, mas sob a coordenao federal (do MTE) e com a participao
de trabalhadores e empresas. A depender de como venha a ser implantado, esse
sistema pode carrear mais recursos para o fortalecimento e o aperfeioamento dos
servios de intermediao.
4 TEMA EM DESTAQUE: TERCEIRIZAO NO BRASIL ANLISE PRELIMINAR

DO PROJETO DE LEI NO 4.330/2004
A terceirizao pode ter impactos importantes no mercado de trabalho brasileiro,
especialmente para os trabalhadores. Por isso, relevante discutir uma regulao
desse fenmeno em especial, uma regulao legislativa (dado que a jurisprudencial
est em questo, como se ver adiante).
O Projeto de Lei no 4.330/2004, aprovado pela Cmara dos Deputados,
apenas uma das propostas em discusso para essa regulao legislativa. No entanto,
a que se encontra mais frente dentro do processo parlamentar, sendo esta a
razo de sua escolha para estudo nesta edio.
58. Para mais informaes sobre o Mais Emprego, ver Ipea, 2014a.
59. Para mais informaes sobre o SUT, ver Ipea, 2014b.
Como ser visto, h dvidas se Projeto de Lei no 4.330/2004 a melhor opo

para uma regulao legislativa da terceirizao. Provavelmente, mais avaliaes de
impacto desse fenmeno deveriam ser realizadas, antes de qualquer deciso do
parlamento sobre esse projeto de lei.
4.1 O que terceirizao

Um dos possveis conceitos de terceirizao o que destaca a disjuntiva entre as
dimenses jurdicas e econmicas da relao de trabalho. O trabalhador labora
para uma empresa (chamada de contratante), mas todos os direitos relacionados
ao seu trabalho esto ligados a outra uma empresa intermediria (denominada
contratada) (Barros, 2006; Delgado, 2006).
No Brasil urbano, desde a CLT (Consolidao das Leis do Trabalho de 1943),
a regulao da relao mais comum de trabalho (a de assalariamento) no prev
esse tipo de disjuntiva. Os direitos do trabalhador so garantidos pela empresa
em que ele realmente trabalha. Em outras palavras, contratante e contratada so
a mesma empresa nessa relao, que denominada bilateral.
No entanto, de acordo com a regulao de uma relao terceirizada, esses direitos
no so garantidos pela empresa em que o trabalhador realmente labora, mas por
uma empresa intermediria. Desse modo, contratante e contratada so empresas
diferentes, estabelecendo uma relao trilateral com o trabalhador.
importante notar que a terceirizao pode ocorrer por meio de trabalho
assalariado ou por conta prpria. No primeiro caso, o trabalhador continua a ser um
assalariado, com todos os atributos desse tipo de relao laboral.60 No segundo caso,
o trabalhador encontra-se por conta prpria, trabalhando mediante uma variedade
de mecanismos (cooperativas, empresas individuais e assim por diante) (Barros, 2006;
Delgado, 2006).
Em ambos os casos, a terceirizao pode ter variados efeitos no mercado
laboral brasileiro, alguns dos quais podem se mostrar bastante negativos.
Esses impactos so o principal tema deste texto, que apresenta um breve histrico
da terceirizao no Brasil, a nova proposta de regulao discutida no parlamento,
bem como os seus prs e contras.
60. De acordo com a legislao trabalhista brasileira (enraizada principalmente em torno da CLT), um trabalhador parte
de uma relao de trabalho assalariado quando sua relao com a empresa pessoal, tpica, subordinada e remunerada.
De acordo com boa parte da jurisprudncia e da literatura jurdica, pessoal significa que o trabalhador no pode se fazer
substituir sem a aceitao prvia da empresa, porque a relao entre eles intuitu personae. Tpica (ou habitual)
significa que a atividade do trabalhador integra as atividades normais, regulares, ordinrias da empresa.
'Subordinada' significa que a forma como o trabalhador desenvolve suas atividades definida pela empresa (e no
pelo prprio trabalhador). Remunerada significa que o trabalhador desenvolve sua atividade esperando uma
contrapartida financeira, monetria (Delgado, 2006).
4.2 Terceirizao por meio do trabalho assalariado

Historicamente, a CLT no enfocou qualquer relao trilateral de trabalho, como a
que resulta da terceirizao. Apesar disso, outras normas surgiram no Brasil desde
o final da dcada de 1960, dedicando ateno a relaes trilaterais (Barros, 2006;
Delgado, 2006).
Nesse sentido, pode-se mencionar o Decreto no 200/1967 e a Lei no 5.645/1970,
que estabeleceram que, sempre que possvel, as instituies do governo deveriam
adquirir os chamados servios instrumentais (no finalsticos) de empresas privadas.61
Exemplos desses servios, no relacionados com as finalidades dessas instituies,
foram os de limpeza de instalaes, transporte de pessoal, manuteno de equipa-
mentos, servios de segurana e assim por diante.
Assim, no incio, a terceirizao foi estimulada pelo Estado no setor pblico,
estritamente para fornecer servios instrumentais para instituies governamentais.62
No entanto, desde meados da dcada de 1970, o fenmeno disseminou-se bastante,
movendo-se do setor pblico para o privado, o que significou uma grande mudana
na sua trajetria.
Com as Leis no 6.019/1974, no 7.102/1983 e no 8.863/1994, as empresas privadas
foram autorizadas a adquirir servios instrumentais de outras empresas no mercado.
A primeira lei referiu-se a servios temporrios de qualquer natureza, ao passo que a
segunda e a terceira referiram-se especificamente a servios permanentes de segurana.
Por isso, a partir dos anos 1970, a terceirizao foi fomentada pelo Estado no
s no setor pblico, mas tambm no privado. A esse respeito, importante sublinhar
que o ente estatal no se comportou de maneira uniforme, propriamente falando.
De um lado, os poderes Executivo e Legislativo editaram vrias normas que
incentivaram a terceirizao (como as j mencionadas). De outro, o Poder Judicirio
e o Ministrio Pblico agiram no sentido contrrio, limitando as possibilidades para
esse fenmeno (Artur, 2007; Biavaschi, 2013; Campos, 2009).
Em 1986, o TST editou a Smula no 256, que, regulamentando essas possibilidades,
estabeleceu que a terceirizao somente seria permitida nos casos previstos pelas Leis
no 6.019/1974 e no7.102/1983.
61. A definio de servios finalsticos versus instrumentais sempre foi algo complicado no direito, na jurisprudncia
e na literatura jurdica. Mesmo documentos oficiais, produzidos pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), enfrentam
dificuldades na caracterizao desses servios a este respeito, verificar (Brasil, 2014). De qualquer forma, uma definio
comum e simples que os servios finalsticos fazem parte das atividades normais, regulares, comuns e, principalmente,
essenciais desenvolvidas pelas empresas, ao passo que os servios instrumentais no o fazem (Delgado, 2006).
62. As aspas na palavra estimulada justificam-se pelo fato de, provavelmente, o Estado brasileiro refletir, com a edio
de novas normas sobre a terceirizao, posies em conflito nas esferas econmica, social e poltica em particular,
distintas posies adotadas por representantes dos trabalhadores e dos empresrios. O mesmo aplica-se a palavras
semelhantes, utilizadas na sequncia, como fomentada, incentivada e assim por diante.
Mais tarde, depois de um debate intenso, o mesmo tribunal publicou uma

regulao menos estrita. De acordo com a Smula n o 331/1993, a terceirizao
seria proibida, exceto: i) nos casos definidos pelas Leis no 6.019/1974, no 7.102/1983
e no 8.863/1994; ii) nos casos de servios de limpeza e conservao; iii) nos casos
de servios especializados que deveriam ser apenas instrumentais, realizados sem
pessoalidade e subordinao; iv) nos casos de servios instrumentais adquiridos
por instituies governamentais.63
Em suma, no que diz respeito terceirizao realizada por meio do trabalho
assalariado, o Estado brasileiro no se comportou de forma homognea nas
ltimas dcadas. Por um lado, os poderes Legislativo e Executivo ampliaram as
possibilidades de manifestao desse fenmeno; por outro, o Poder Judicirio e o
Ministrio Pblico restringiram-nas.
4.3 Terceirizao mediante trabalho por conta prpria

Como j apontado, alm da terceirizao por meio do trabalho assalariado,
existe uma outra, promovida mediante o trabalho por conta prpria. Nesta ltima,
o fenmeno se faz acompanhar de mecanismos como as cooperativas e as
empresas individuais.
De acordo com a legislao brasileira, as cooperativas (de trabalho) so organiza-
es compostas por grupos de pessoas, que laboram em atividades tipicamente coletivas.
Essas organizaes constitudas por trabalhadores comearam a ser regulamentadas
no incio da dcada de 1970, pela Lei no 5.764/1970.
Historicamente, a CLT no se preocupou com as relaes de trabalho das
cooperativas, porque elas sempre foram concebidas como uma espcie de trabalho
por conta prpria (ou autnomo). E o foco da CLT, como mencionado antes,
sempre esteve sobre as relaes de trabalho assalariado (subordinado).
Apesar disso, na metade dos anos 1990, a CLT foi modificada pela Lei no
8.949/1994, que introduziu um dispositivo estabelecendo que, quaisquer que
fossem as atividades desenvolvidas, no haveria vnculo de trabalho assalariado
entre as cooperativas e seus trabalhadores, bem como entre esses trabalhadores e
as empresas que adquirissem servios de cooperativas.
Com esse novo dispositivo, estabeleceu-se a presuno legal de que os tra-
balhadores cooperativados no realizariam trabalho assalariado, mesmo quando
presentes os atributos dessa relao laboral (como a pessoalidade, a habitualidade, a
63. Em qualquer um dos casos da Smula no 331/1993, h responsabilidade subsidiria do contratante de servios
terceirizados. Em outras palavras, o contratante tem a responsabilidade de arcar com os direitos do trabalhador (ainda
que de forma subsidiria), se por acaso o contratado no for capaz de pagar por eles.
subordinao e a onerosidade).64 E isso fez muita diferena para esses trabalhadores,

porque eles tenderam a perder direitos protees e garantias institudos pela CLT.
Alm disso, esse novo dispositivo abriu possibilidades para que as empresas
pudessem adquirir todos os servios cooperados no mercado. E no somente
servios instrumentais, mas tambm finalsticos, o que representou um problema
adicional no debate acerca da terceirizao.
Mais alm das cooperativas, a terceirizao mediante o trabalho por conta
prpria pode ocorrer com o recurso s empresas individuais. Grosso modo, essas
empresas so constitudas por um nico trabalhador (pessoa fsica), que se trans-
forma em uma entidade (pessoa jurdica), para oferecer seus servios no mercado.
As empresas individuais tm uma extensa histria na legislao brasileira, mas
elas foram claramente fomentadas na dcada de 2000, pelas Leis no 11.196/2005 e
no 11.442/2007. A primeira norma definiu uma regulao especfica para o trabalho
denominado intelectual de natureza artstica, cientfica e de comunicao.
J a segunda norma definiu uma regulao para o trabalho realizado por motoristas
profissionais, nos transportes rodovirios de carga.
Em certa medida, essas leis estabeleceram a presuno legal, de que os trabalha-
dores transformados em pessoas jurdicas no contavam com os direitos atribudos
pelo direito do trabalho em especial, pela CLT. Em vez disso, afirmava-se que
suas atividades eram regulamentadas por leis civis e comerciais, o que fez muita
diferena para esses trabalhadores em termos de direitos ou, em outras palavras,
em termos de protees e garantias.
Alm disso, como pessoas jurdicas, esses trabalhadores tornaram-se capazes de
fornecer quaisquer servios a outras empresas, instrumentais ou mesmo finalsticos
o que representou, mais uma vez, uma questo polmica na discusso sobre a terceirizao.
Em suma, a respeito de terceirizao efetuada por meio do trabalho por
conta prpria, pode-se dizer que o Estado brasileiro a incentivou ao longo das
dcadas de 1990 e 2000, principalmente mediante normas emanadas dos poderes
Executivo e Legislativo.
No entanto, mais uma vez, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico seguiram
pelo caminho oposto, o que reduziu as possibilidades de expanso da terceirizao,
especialmente daquela que se dava por meio de cooperativas (Artur,2007; Biavaschi, 2013;
Campos, 2009). Isso pde ser constatado em numerosas aes judiciais, em que os
tribunais decidiram pela ilegalidade da terceirizao mediante cooperativas e, parale-
lamente, pelo reconhecimento do vnculo assalariado de trabalho.
64. Presuno legal que, em larga medida, segue no sentido contrrio de alguns princpios organizadores do direito
laboral, como o da primazia da realidade. A este respeito, ver Barros (2006), Delgado (2006) e Nascimento (2005).
4.4 Problemas relacionados regulao da terceirizao

Como visto, a terceirizao tem uma longa histria no mercado de trabalho brasileiro,
que remonta ao final da dcada de 1960. Nas dcadas de 1990 e 2000, essa histria
acelerou bastante, com vrias iniciativas normativas promovendo a terceirizao.
De qualquer maneira, importante perceber que, atualmente, h alguns
problemas de segurana jurdica, envolvendo a regulao da terceirizao por meio
de iniciativas jurisprudenciais, tal como a Smula no 331/1993 do TST.
Esses problemas podem ser notados, por exemplo, no questionamento dessa
smula, que est ocorrendo por meio de aes na cpula do sistema judicial brasileiro
o Supremo Tribunal Federal (STF) (Ipea, 2012). Entre os aspectos questionados da
Smula no 331/1993, est a distino entre os servios instrumentais e finalsticos o
que uma questo crucial no debate sobre a terceirizao, como j visto.
At o momento, o STF no demonstrou uma tendncia clara de decidir, em
tais aes, contra a possibilidade de terceirizao de servios finalsticos. E, se isso
realmente prevalecer no julgamento efetuado por esse tribunal, as empresas sero
capazes de adquirir quaisquer tipos de servios no mercado, no apenas instrumentais.
Como isso pode ter diversos impactos no mercado de trabalho, com destaque
para os trabalhadores, pode ser realmente importante debater outro tipo de regu-
lao da terceirizao no pas. No uma regulao jurisprudencial, com toda a sua
incerteza, mas sim uma legislativa, propriamente falando.
4.5 Alguns aspectos do Projeto no 4.330/2004

Atualmente, h diversas propostas em tramitao no parlamento brasileiro, capazes
de definir uma regulao legislativa para a terceirizao. Em meio a todas elas, a que
se encontra mais frente no processo legislativo o Projeto de Lei no 4.330/2004
o objeto de interesse deste texto.65
Essa proposta bastante extensa, abrangendo diferentes aspectos da tercei-
rizao, o que dificulta a anlise de todas as suas regras. Desse modo, o objetivo
aqui apenas abordar as principais regras, bem como verificar em que medida elas
podem afetar os trabalhadores ou as empresas (ou mesmo o Estado).
Para comear, o foco do Projeto de Lei no 4.330/2004 essencialmente
a terceirizao que ocorre por meio do trabalho assalariado (e no mediante
o trabalho por conta prpria). Ademais, o seu foco a terceirizao que se d
no setor privado (deixando o setor pblico fora do seu alcance).66 No entanto,
relevante apontar que o projeto inclui em seu bojo as empresas estatais, que so
65. No momento de redao deste artigo, a verso mais recente do Projeto de Lei no4.330/2004 estava disponvel em:
<http://goo.gl/X5mqxB>. Acesso em: jun. 2015.
66. Ver Artigo 1o, pargrafos 1o e 2o, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
algumas das principais empresas da economia brasileira e que j fazem amplo uso
do trabalho terceirizado.67
Se as empresas contratantes da terceirizao podem ser quaisquer (desde que
do setor privado da economia), as contratadas s podem ser aquelas especializadas
em um servio singular, com capacidade econmica e qualificao tcnica para a
prestao de tal servio.68 Portanto, h alguns requisitos a serem observados para
as empresas contratadas poderem participar da terceirizao, o que pode restringir
a disseminao desse fenmeno.
De todo modo, definidas as empresas que podem participar de terceirizao
(contratantes e contratadas), bem como o tipo de trabalhadores (basicamente os
trabalhadores assalariados), hora de examinar como as regras do Projeto de Lei
no 4.330/2004 podem afetar cada lado da relao de trabalho terceirizado.
No que concerne s empresas, a regra mais importante (no mbito do dever-ser
normativo) provavelmente aquela que admite explicitamente a possibilidade de
terceirizao de quaisquer tipos de servios, instrumentais ou finalsticos.69
Isso pode ter impactos substanciais no mercado de trabalho brasileiro, porque
as empresas sero capazes de terceirizar muitos outros aspectos do seu processo
de produo, muito alm daqueles admitidos pela Smula no 331/1993 do TST.
Essa possibilidade de terceirizao de servios finalsticos um dos principais
temas do debate atualmente realizado e o mesmo ponto que foi recentemente
questionado em aes no STF, como j descrito (Ipea, 2012).
Por outro lado, no que respeita aos trabalhadores, h vrios dispositivos
relevantes no Projeto de Lei no 4.330/2004, a maioria deles (ao menos no mbito
do dever-ser normativo) impondo restries terceirizao:
no admitido para as empresas despedir trabalhadores e terceirizar
parcelas do processo de produo para eles,70 pelo menos no perodo de
doze meses aps as demisses;71
67. A liderana do atual governo solicitou liderana do parlamento incluir as empresas estatais (que so pessoas jurdicas
de direito privado) no mbito do Projeto de Lei no 4.330/2004. Para mais detalhes sobre isso, verificar Cunto (2015).
Corrobora esta solicitao governamental o pedido da Petrobras, datado de julho de 2015, para integrar a ao
judicial em que se discute a terceirizao de atividades finalsticas no STF (como Amicus Curiae), para defender
essa terceirizao (pelo que se depreende do pedido, inclusive em atividades finalsticas). Para mais detalhes sobre isso,
verificar Petrobras (2015). Por fim, algumas informaes atualizadas sobre o peso da terceirizao junto s empresas estatais
(em particular, junto Petrobras) podem ser encontradas em Druck (2015) e Pastore e Ueki (2015).
68. Ver Artigo 2o, inciso III, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
69. Ver Artigo 4o, caput, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
70. Supondo que os trabalhadores demitidos se transformaram em pessoas jurdicas (cooperativas, empresas individuais
e assim por diante).
71. Ver Artigo 2o, 2o, inciso III, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
trabalhadores terceirizados s podem ser subordinados s empresas

contratadas,72 e no s contratantes.73 E os trabalhadores s podem desenvolver
as atividades especificamente previstas no contrato de terceirizao;74
alm disso, a chamada subterceirizao no permitida75, exceto em
situaes especficas, previamente estabelecidas em contrato, comunicadas
aos sindicatos de trabalhadores etc;76
as empresas contratadas tm de oferecer, antecipadamente, garantias
financeiras de que vo cumprir com as obrigaes relacionadas ao trabalho,
previdncia social e aos tributos;77
as empresas contratantes tm que monitorar continuamente a conformidade
das contratadas com essas mesmas obrigaes (trabalhistas, previdencirias
e tributrias);78
as empresas contratantes tm responsabilidade solidria quanto s
obrigaes trabalhistas e previdencirias das contratadas, mesmo nos
casos de subterceirizao;79
as empresas contratantes tm de informar os sindicatos de trabalhadores
sobre qualquer tipo de terceirizao realizada (depois ou mesmo antes
da sua realizao);80
as empresas contratantes tm que garantir, para os trabalhadores
terceirizados, as mesmas condies de trabalho em relao a: alimentao,
transporte, formao, segurana e servios de sade no trabalho;81
quando as empresas contratantes e contratadas forem parte de uma
mesma categoria econmica,82 os trabalhadores dessas segundas sero
representados pelo mesmo sindicato de trabalhadores das primeiras.83
72. Subordinados significa, neste caso, serem contratados, controlados e remunerados.

73. Ver Artigo 3o, 1o, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
74. Ver Artigo 11, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
75. Trata-se da situao em que as empresas contratadas repassam, a outras empresas, parcelas dos servios que lhes
foram demandados pelas contratantes.
76. Ver Artigo 3o, 2o e 3o, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
77. Ver Artigo 5o, inciso III, bem como o Artigo 5o, 2o, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
78. Ver Artigo 5o, incisos IV, V e VI, bem como o Artigo 16, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
79. Ver Artigo 15, caput e Pargrafo nico, do Projeto de Lei no 4.330/2004. A discusso envolvendo os dois tipos de
responsabilidade em situao de terceirizao laboral (responsabilidade solidria versus subsidiria) ampla e antiga.
Para mais detalhes sobre isso, verificar Delgado (2006).
80. Ver artigo 7o do Projeto de Lei no 4.330/2004.
81. Ver artigo 12, incisos I, II e Pargrafo nico, bem como Artigo 13, do Projeto de Lei no 4.330/2004.
82. De acordo com a CLT, a sindicalizao dos trabalhadores no Brasil deve obedecer a definies econmicas e
profissionais. Normalmente, um sindicato pode representar apenas os trabalhadores de uma categoria econmica
particular (definida pelo tipo de atividade de sua empresa) e de uma categoria profissional especfica (definida pelo
tipo de trabalho desenvolvido pelos prprios trabalhadores) (Delgado, 2006).
83. Ver Artigo 8o do Projeto de Lei no 4.330/2004.
Em suma, do ponto de vista dos trabalhadores, essas so as principais regras do

Projeto de Lei no 4.330/2004. E a maioria delas tende a restringir as possibilidades
de terceirizao, por uma variedade de meios especialmente, mediante a imposio
de controles sobre as empresas contratadas, bem como por meio da imposio de
responsabilidades para empresas contratadas e contratantes.
importante acrescentar que, em qualquer situao, o Projeto de Lei no
4.330/2004 prev que, caso a relao de trabalho apresente os atributos de uma
relao assalariada ordinria entre trabalhadores terceirizados e empresas contra-
tantes (como a pessoalidade, a habitualidade, a subordinao e a onerosidade), a
relao direta entre esses trabalhadores e essas empresas ser declarada por qualquer
autoridade (como os tribunais de trabalho).84
Como afirmado anteriormente, atualmente, no parlamento brasileiro, h vrias
propostas para instituir uma regulao legislativa para a terceirizao. O Projeto
de Lei no 4.330/2004 apenas uma dessas propostas provavelmente, a que se
encontra mais frente no processo legislativo.
esta a melhor opo para regular a terceirizao? H um debate intenso
sobre isso, envolvendo principalmente os representantes dos trabalhadores e das
empresas. Especificamente do ponto de vista dos trabalhadores, existem diversos
aspectos que podem causar muita apreenso.
Em primeiro lugar, h preocupaes sobre os direitos dos trabalhadores.
Seguindo por meio da rede de empresas envolvidas na terceirizao, comum passar
de uma grande empresa para outra pequena, de uma empresa bem estruturada
para outra menos organizada. Esse simples fato coloca desafios para os direitos dos
trabalhadores, pois estes tendem a ser mais extensos e mais fortes em empresas
grandes e/ou bem estruturadas (Cardoso e Lage, 2007; Dieese, 2007).
Alm disso, seguindo pela cadeia de empresas enredadas na terceirizao,
via de regra, torna-se mais difcil sindicalizar e mobilizar os trabalhadores. Esse fato
coloca desafios adicionais para os direitos dos trabalhadores especificamente,
para aqueles que advm da negociao coletiva. Tornando-se mais difcil atrair
trabalhadores para os sindicatos, bem como mobiliz-los para negociar, esses direitos
ficam mais propensos a se retrarem e a se enfraquecerem (Dieese, 2007; Dieese, 2012;
Marcelino, 2008).
Em segundo lugar, h preocupaes sobre as garantias dos trabalhadores.
Como mencionado, seguindo pela rede de empresas envolvidas com a terceirizao,
84. Exceto para os casos de empresas estatais, porque a Constituio Brasileira determina que essas empresas s podem
ter seus trabalhadores contratados por meio de concursos pblicos (Delgado, 2006).
geralmente passa-se de uma grande empresa para outra pequena, de uma empresa
bem-estruturada para outra menos organizada. E esse fato tem implicaes em termos
de garantias trabalhistas, porque empresas pequenas e/ou precrias enfrentam mais
dificuldades para oferecer garantias para os direitos dos trabalhadores (Cardoso e
Lage, de 2007; Dieese, 2007).
Em poucas palavras, devido lista de ameaas descritas, a terceirizao
naturalmente provoca apreenso entre os trabalhadores. Alguns dos aspectos
mencionados sobre Projeto de Lei no 4.330/2004 podem talvez amenizar essa
preocupao como aqueles que impem controles sobre as empresas contratadas,
bem como aqueles que impem responsabilidades para as empresas contratadas
e contratantes.
No entanto, talvez seja cedo demais para saber, com antecedncia, se outros
aspectos do Projeto de Lei no 4.330/2004 no provocariam ainda mais preocupao
em meio aos trabalhadores como, por exemplo, aquele que permite a terceirizao
em quaisquer tipos de servios, instrumentais ou finalsticos.
Provavelmente, estudos adicionais deveriam ser realizados sobre os possveis
impactos da terceirizao, antes de qualquer deliberao final do parlamento bra-
sileiro sobre o tema. Afinal de contas, a terceirizao pode trazer muitos impactos
relevantes para o mercado de trabalho do pas, especialmente para os trabalhadores.
QUADRO 1
Problemas nos estudos empricos sobre a terceirizao
Na ltima dcada, poucas avaliaes de impacto sobre a terceirizao foram realizadas no Brasil. E as poucas efetuadas
apresentaram uma variedade de problemas. Entre outros, possvel mencionar os seguintes: i) dados insuficientes
(especialmente no que se refere a dados quantitativos); ii) estimativas indiretas de trabalhadores terceirizados (no
h estimativas diretas); iii) mltiplos vieses de anlise (de seleo e de comparao).
Infelizmente, todos esses problemas metodolgicos afetaram a qualidade das avaliaes produzidas sobre a tercei-
rizao como possvel verificar em Dieese/CUT (2011), por exemplo. E, sem avaliaes qualificadas, difcil
manter aberto o debate sobre a terceirizao no Brasil. por isso que novos estudos deveriam ser realizados, antes
de qualquer deliberao legislativa sobre o Projeto de Lei no 4.330/2004.
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ANEXO RESUMO DAS REGRAS ESTABELECIDAS PELA LEI NO 13.134/2015
QUADRO A.1
Alteraes na Lei no 7.998/1990 Seguro-desemprego
Como era antes Como agora
Em carter excepcional e pelo prazo de seis meses,
os trabalhadores que estejam em situao de
desemprego involuntrio pelo perodo compreen-
dido entre doze e dezoito meses, ininterruptos, e
que j tenham sido beneficiados com o recebimento
do Seguro-desemprego, faro jus a trs parcelas do
benefcio, correspondente cada uma a R$ 100,00
(cem reais). O perodo de doze a dezoito meses
de que trata o caput ser contado a partir do
recebimento da primeira parcela do Seguro-desem-
prego. O benefcio poder estar integrado a aes
Inexistente.
de qualificao profissional e articulado com aes
de emprego a serem executadas nas localidades
de domiclio do beneficiado. Caber ao Conselho
Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalha-
dor (Codefat) o estabelecimento, mediante
resoluo, das demais condies indispensveis ao
recebimento do benefcio de que trata este artigo,
inclusive quanto idade e domiclio do empregador
ao qual o trabalhador estava vinculado, bem como
os respectivos limites de comprometimento dos
recursos do FAT.
Ter direito percepo do seguro-desemprego o trabalhador dispensado

Ter direito percepo do seguro-desemprego o sem justa causa que comprove: I ter recebido salrios de pessoa jurdica
trabalhador dispensado sem justa causa que com- ou de pessoa fsica a ela equiparada, relativos a: a) pelo menos 12 (doze)
prove: I ter recebido salrios de pessoa jurdica ou meses nos ltimos 18 (dezoito) meses imediatamente anteriores data de
pessoa fsica a ela equiparada, relativos a cada um dispensa, quando da primeira solicitao; b) pelo menos 9 (nove) meses
dos 6 (seis) meses imediatamente anteriores data nos ltimos 12 (doze) meses imediatamente anteriores data de dispensa,
da dispensa. quando da segunda solicitao; c) cada um dos 6 (seis) meses imediata-
mente anteriores data de dispensa, quando das demais solicitaes.
Ter direito percepo do seguro-desemprego o

trabalhador dispensado sem justa causa que com-
prove: II ter sido empregado de pessoa jurdica
ou pessoa fsica a ela equiparada ou ter exercido Inexistente.
atividade legalmente reconhecida como autnoma,
durante pelo menos 15 (quinze) meses nos ltimos
24 (vinte e quatro) meses.
Ter direito percepo do seguro-desemprego o trabalhador dispensado

sem justa causa que comprove: VI matrcula e frequncia, quando
aplicvel, nos termos do regulamento, em curso de formao inicial e
continuada ou de qualificao profissional habilitado pelo Ministrio da
Inexistente. Educao, nos termos do art. 18 da Lei no 12.513, de 26 de outubro de
2011, ofertado por meio da Bolsa-Formao Trabalhador concedida no
mbito do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec), institudo pela Lei no 12.513, de 26 de outubro de 2011, ou de
vagas gratuitas na rede de educao profissional e tecnolgica.
(Continua)
(Continuao)

O benefcio do seguro-desemprego ser concedido ao trabalhador
desempregado, por perodo mximo varivel de 3 (trs) a 5 (cinco) meses,
de forma contnua ou alternada, a cada perodo aquisitivo, contados da
data de dispensa que deu origem ltima habilitao, cuja durao ser
definida pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(Codefat). 1o O benefcio do seguro-desemprego poder ser retomado
O benefcio do seguro-desemprego ser concedido
a cada novo perodo aquisitivo. A determinao do perodo mximo
ao trabalhador desempregado por um perodo
mencionado no caput observar a seguinte relao entre o nmero de
mximo varivel de trs a cinco meses, de forma
parcelas mensais do benefcio do seguro-desemprego e o tempo de
contnua ou alternada, a cada perodo aquisitivo,
servio do trabalhador nos 36 (trinta e seis) meses que antecederem a
cuja durao ser definida pelo Codefat. 1o O
data de dispensa que originou o requerimento do seguro-desemprego,
benefcio poder ser retomado a cada novo perodo
vedado o cmputo de vnculos empregatcios utilizados em perodos
aquisitivo, observado o disposto no artigo anterior.
aquisitivos anteriores: I para a primeira solicitao: a) 4 (quatro)
2o A determinao do perodo mximo mencionado
parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio com pessoa
no caput deste artigo observar a seguinte relao
jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada de, no mnimo, 12 (doze) meses
entre o nmero de parcelas mensais do benefcio do
e, no mximo, 23 (vinte e trs) meses, no perodo de referncia; b) 5
seguro-desemprego e o tempo de servio do traba-
(cinco) parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio com
lhador nos trinta e seis meses que antecederam a
pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada de, no mnimo, 24 (vinte
data de dispensa que deu origem ao requerimento
e quatro) meses, no perodo de referncia; II para a segunda solicitao:
do seguro-desemprego: I trs parcelas, se o
a) 3 (trs) parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio com
trabalhador comprovar vnculo empregatcio com
pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada de, no mnimo, 9 (nove)
pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada,
meses e, no mximo, 11 (onze) meses, no perodo de referncia; b) 4
de no mnimo seis meses e no mximo onze meses,
(quatro) parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio com
no perodo de referncia; II quatro parcelas, se o
pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada de, no mnimo, 12 (doze)
trabalhador comprovar vnculo empregatcio com
meses e, no mximo, 23 (vinte e trs) meses, no perodo de referncia; c)
pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada,
5 (cinco) parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio com
de no mnimo doze meses e no mximo vinte e trs
meses, no perodo de referncia; III cinco parcelas,
e quatro) meses, no perodo de referncia; III - a partir da terceira solicita-
se o trabalhador comprovar vnculo emprega-
o: a) 3 (trs) parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio
tcio com pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela
com pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada de, no mnimo, 6
equiparada, de no mnimo vinte e quatro meses, no
(seis) meses e, no mximo, 11 (onze) meses, no perodo de referncia; b)
perodo de referncia.
4 (quatro) parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio com
pessoa jurdica ou pessoa fsica a ela equiparada de, no mnimo, 12 (doze)
meses e, no mximo, 23 (vinte e trs) meses, no perodo de referncia; c)
5 (cinco) parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio com
e quatro) meses, no perodo de referncia.
O Codefat observar as estatsticas do mercado de trabalho, inclusive o

tempo mdio de permanncia no emprego, por setor, e recomendar ao
Inexistente.
Ministro de Estado do Trabalho e Emprego a adoo de polticas pblicas
que julgar adequadas mitigao da alta rotatividade no emprego.
O pagamento do benefcio do seguro-desemprego ser suspenso nas
seguintes situaes: IV recusa injustificada por parte do trabalhador
Inexistente.
desempregado em participar de aes de recolocao de emprego,
conforme regulamentao do Codefat.
Elaborao dos autores, com base na Lei no 13.134/2015.

QUADRO A.2
Alteraes na Lei no 10.779/2003 Seguro-defeso
O pescador artesanal de que tratam a alnea b do inciso
VII do art. 12 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, e a
O pescador profissional que exera sua atividade de forma
alnea b do inciso VII do art. 11 da Lei no 8.213, de 24 de
artesanal, individualmente ou em regime de economia familiar,
julho de 1991, desde que exera sua atividade profissional
ainda que com o auxlio eventual de parceiros, far jus ao
ininterruptamente, de forma artesanal e individualmente ou
benefcio de seguro-desemprego, no valor de um salrio-
em regime de economia familiar, far jus ao benefcio do
-mnimo mensal, durante o perodo de defeso de atividade
seguro-desemprego, no valor de 1 (um) salrio-mnimo mensal,
pesqueira para a preservao da espcie.
durante o perodo de defeso de atividade pesqueira para a
preservao da espcie.
Entende-se como regime de economia familiar o trabalho Considera-se profisso habitual ou principal meio de vida a
dos membros da mesma famlia, indispensvel prpria atividade exercida durante o perodo compreendido entre o
subsistncia e exercido em condies de mtua dependncia e defeso anterior e o em curso, ou nos 12 (doze) meses imediata-
colaborao, sem a utilizao de empregados. mente anteriores ao do defeso em curso, o que for menor.
Para se habilitar ao benefcio, o pescador dever apresentar

ao rgo competente do Ministrio do Trabalho e Emprego os
Considera-se ininterrupta a atividade exercida durante o
seguintes documentos: IV atestado da Colnia de Pescadores
perodo compreendido entre o defeso anterior e o em curso, ou
a que esteja filiado, com jurisdio sobre a rea onde atue o
nos 12 (doze) meses imediatamente anteriores ao do defeso
pescador artesanal, que comprove: b) que se dedicou pesca,
em curso, o que for menor.
em carter ininterrupto, durante o perodo compreendido entre
o defeso anterior e o em curso.
Para se habilitar ao benefcio, o pescador dever apresentar
ao rgo competente do Ministrio do Trabalho e Emprego os
Somente ter direito ao seguro-desemprego o segurado
seguintes documentos: IV atestado da Colnia de Pescadores
especial pescador artesanal que no disponha de outra fonte
a que esteja filiado, com jurisdio sobre a rea onde atue o
de renda diversa da decorrente da atividade pesqueira.
pescador artesanal, que comprove: c) que no dispe de outra
fonte de renda diversa da decorrente da atividade pesqueira.
O pescador profissional artesanal no far jus, no mesmo ano,
Inexistente. a mais de um benefcio de seguro-desemprego decorrente de
defesos relativos a espcies distintas.
A concesso do benefcio no ser extensvel s atividades
de apoio pesca nem aos familiares do pescador profissional
Inexistente.
que no satisfaam os requisitos e as condies estabelecidos
nesta Lei.
Inexistente. O benefcio do seguro-desemprego pessoal e intransfervel.
O perodo de recebimento do benefcio no poder exceder o
limite mximo varivel de que trata o caput do art. 4o da Lei no
Inexistente.
7.998, de 11 de janeiro de 1990, ressalvado o disposto nos
4o e 5o do referido artigo.
Para se habilitar ao benefcio, o pescador dever apresentar Cabe ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) receber e
ao rgo competente do Ministrio do Trabalho e Emprego os processar os requerimentos e habilitar os beneficirios, nos
seguintes documentos: termos do regulamento.
Para se habilitar ao benefcio, o pescador dever apresentar Para se habilitar ao benefcio, o pescador dever apresentar
ao rgo competente do Ministrio do Trabalho e Emprego os ao INSS os seguintes documentos: I registro como pescador
seguintes documentos: I registro de pescador profissional profissional, categoria artesanal, devidamente atualizado no
devidamente atualizado, emitido pela Secretaria Especial de Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), emitido pelo
Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica, com antece- Ministrio da Pesca e Aquicultura com antecedncia mnima de
dncia mnima de um ano da data do incio do defeso 1 (um) ano, contado da data de requerimento do benefcio.
(Continua)
(Continuao)

Para se habilitar ao benefcio, o pescador dever apresentar ao
INSS os seguintes documentos: II cpia do documento fiscal
Para se habilitar ao benefcio, o pescador dever apresentar de venda do pescado a empresa adquirente, consumidora ou
ao rgo competente do Ministrio do Trabalho e Emprego consignatria da produo, em que conste, alm do registro
os seguintes documentos: II comprovante de inscrio no da operao realizada, o valor da respectiva contribuio
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) como pescador, e do previdenciria de que trata o 7o do art. 30 da Lei no 8.212,
pagamento da contribuio previdenciria de 24 de julho de 1991, ou comprovante de recolhimento da
contribuio previdenciria, caso tenha comercializado sua
produo a pessoa fsica;
Desde que atendidos os demais requisitos previstos neste

artigo, o benefcio de seguro-desemprego ser concedido ao
pescador profissional artesanal cuja famlia seja beneficiria
de programa de transferncia de renda com condicionalidades,
Inexistente.
e caber ao rgo ou entidade da administrao pblica
federal responsvel pela manuteno do programa a suspenso
do pagamento pelo mesmo perodo da percepo do benefcio
de seguro-desemprego.
QUADRO A.3
Alteraes na Lei no 7.998/1990 Abono salarial
assegurado o recebimento de abono salarial no valor de um assegurado o recebimento de abono salarial anual, no valor
salrio-mnimo vigente na data do respectivo pagamento, aos mximo de 1 (um) salrio-mnimo vigente na data do respec-
empregados que: tivo pagamento, aos empregados que:
O valor do abono salarial anual de que trata o caput ser
calculado na proporo de 1/12 (um doze avos) do valor do
Inexistente. salrio-mnimo vigente na data do respectivo pagamento,
multiplicado pelo nmero de meses trabalhados no ano
correspondente.
Elaborao dos autores, com base na Lei no 13.134/2015.

CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTO RURAL
Para o amigo e companheiro de tantas jornadas

na defesa da reforma agrria,
Raimundo Joo Amorim.
1 APRESENTAO
A questo agrria brasileira, traduzida na continuidade dos elevados ndices de
concentrao fundiria, segue sem soluo no horizonte. Embora as autorida-
des agrrias tenham reconhecido a existncia de, ao menos, 120 mil famlias
sem-terra vivendo em precrios acampamentos. Embora se tenha projetado,
como meta no ltimo Plano Plurianual, assent-las todas at o final de 2018,
as dificuldades oramentrias, a criao de sucessivos instrumentos legais de trans-
ferncia de reas pblicas ao domnio privado e, sobretudo, o acirramento de um
contexto institucional, poltico e ideolgico que deslegitima as polticas de demo-
cratizao do acesso terra tm, em conjunto, constrangido a atuao dos rgos
responsveis por realizar a poltica fundiria distributiva prevista na Constituio
e assegurar a povos e comunidades tradicionais a posse de seus territrios.
Se for realizada em toda sua potencialidade, a reforma agrria pode, alm de
promover uma mais equitativa distribuio de terra, constituir-se em um meca-
nismo de superao da pobreza, de promoo da segurana alimentar e incluso
socioeconmica e de diminuio das desigualdades. 1 Em termos estratgicos,
ela pode contribuir como j tem contribudo para a produo de alimen-
tos saudveis, para a construo em maior escala de um modelo agroecolgico
de produo, para oferecer condies de permanncia no campo s famlias que
nele desejam viver e produzir.
Tendo como pano de fundo a tese que reafirma a atualidade da questo
agrria brasileira, este captulo dedica-se fundamentalmente a propor uma leitura
crtica da conjuntura do pas, buscando entender como as histricas estratgias
1. Ver Gehlen (2004).

de obstruo da agenda da reforma agrria se tm manifestado nos anos recentes.

Esse esforo abrange desde o exame das mudanas normativas e institucionais
ocorridas no ltimo binio, passando pelo acompanhamento dos conflitos
de terra, at chegar a uma anlise da gesto das principais polticas agrrias vigentes,
mantendo, ao longo de todo o texto, a preocupao em referir esses processos
lgica poltica e econmica que os sustenta.
Para que a reforma agrria se torne um instrumento efetivo em democratizar
o acesso terra no Brasil, necessrio um novo pacto entre os setores progressistas
da sociedade brasileira com vistas a conquistar espaos na estrutura do Estado e
recolocar a questo agrria na agenda governamental.
2 FATOS RELEVANTES
2.1 A ofensiva ruralista contra os tmidos avanos conquistados pelos

trabalhadores assalariados do campo nos anos recentes
No atual contexto poltico e econmico, que se vem mostrando propcio efetivao
de pautas favorveis reduo dos direitos e conquistas sociais, a bancada ruralista
e o empresariado agropecurio organizado tm concentrado seus interesses em
dois objetivos principais, no que diz respeito ao trabalho rural: a legalizao da
terceirizao para qualquer atividade pauta que, alis, abarca fundamentalmente
os interesses do grande setor industrial e o esvaziamento do conceito contem-
porneo de trabalho escravo. Esses objetivos tomaram corpo, em abril de 2015,
com a aprovao, na Cmara dos Deputados, do Projeto de Lei (PL) no 4330/2004, e,
no mbito da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento
Rural tambm da Cmara do PL no 3842/2012, que altera a definio do crime
de explorao de trabalho em condies anlogas escravido, dada pelo art. 149 do
Cdigo Penal. Uma vez realizados no mbito legal e institucional, ambos afetaro
dramaticamente as condies do trabalho assalariado no campo.
Taisiniciativas so ainda, no mesmo contexto, agravadas por medidas recentes
da poltica de ajuste fiscal, que, ao penalizar os trabalhadores, introduziu, mediante a
Lei no 13.134, de 16 de junho de 2015, significativas mudanas nas condies de
acesso ao seguro-desemprego e ao abono salarial.
As sees seguintes dedicam-se a analisar as consequncias desse processo
sobre os assalariados rurais. Para tanto, porm, til oferecer um breve panorama
das mudanas pelas quais vem passando o mercado de trabalho agrcola, a fim de
mostrar que a ofensiva recente contra os direitos dos trabalhadores no somente agrava
as condies de sobrevivncia pelo trabalho que marcam a trajetria histrica do
campesinato brasileiro, como, ainda, pe a perder importantes conquistas sociais que,
em tempo recente, beneficiaram as populaes do campo.
Desenvolvimento Rural 363
2.1.1 Evoluo do emprego agrcola entre 2005 e 2013: pequenos ganhos contra a
precariedade predominante
Nos ltimos anos, observaram-se importantes alteraes no quadro geral do
assalariamento agrcola no pas. De 2005 a 2014,2 o rendimento mdio dos
assalariados agrcolas conjunto que abrange empregados permanentes e tempo-
rrios, e exclui trabalhadores por conta prpria teve aumento real significativo.
Segundo a Pnad, no incio desse perodo, empregados permanentes diretamente
envolvidos na atividade agropecuria recebiam, em mdia, R$ 659 por ms, ao
passo que em 2014 seus rendimentos alcanavam R$ 991, uma alta real de 50,5%.
Entre os empregados permanentes em servios agrcolas auxiliares, o crescimento
foi ainda maior: alcanou 67,8%, tendo saltado de R$ 716 para R$ 1.202. A renda
mdia mensal dos empregados temporrios, por sua vez, subiu de R$ 395 para
R$ 557, anotando crescimento real de 40,9% entre os mesmos anos.3 O grfico 1
apresenta a favorvel evoluo do rendimento do emprego agrcola no perodo
em anlise.
Os ganhos observados, certamente, so tmidos para reverterem a histrica pre-
cariedade da situao do emprego agrcola. No concorreram, tambm, para mitigar
as desigualdades de posio entre os assalariados do campo, nem tampouco se
distriburam equitativamente pelas regies. A diferena relativa entre as remuneraes
de empregados permanentes e temporrios observada em 2005 quando estes
recebiam apenas 60% da renda daqueles manteve-se praticamente inalterada
em 2014 quando o rendimento mdio mensal dos empregados temporrios ficou
limitado a 56% do rendimento dos permanentes. Alm disso, as rendas do trabalho
dos empregados permanentes das regies Sudeste e Sul registraram, de 2005 a 2014,
altas de 53% e 51%, respectivamente, contra 38% e 41% no Norte e no Nordeste.
Com efeito, no ltimo ano desse perodo, os empregados permanentes daquelas
duas regies ganhavam aproximadamente 1,7 vezes mais que os nordestinos. Para os
empregados temporrios, verificaram-se, em termos proporcionais, praticamente as
mesmas disparidades regionais quanto aos rendimentos.
2. Optou-se por adotar 2005 como ano de partida do perodo analisado, porque, apenas aps 2004, a Pnad passou a
cobrir as reas rurais da Regio Norte, incorporando a seu universo toda a populao brasileira.
3. Para os demais empregados agrcolas permanentes, classificados em outras atividades, os ganhos salariais entre
2005 e 2014 foram de 19,2%.
GRFICO 1
Evoluo do rendimento mdio real1 dos assalariados agrcolas Brasil (2005-2014)
1.400
1.200 1.202
1.000 991
969
800 813
716
600 659
557
400 395
200
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Empregado permanente nos servios auxiliares
Empregado permanente na agricultura, silvicultura,
ou criao de bovinos, bubalinos, caprinos, ovinos ou sunos
Empregado permanente em outra atividade
Empregado temporrio

Nota: 1 Em reais de setembro de 2014, deflacionados pelo INPC.
Por outro lado, o aumento salarial no foi o nico indicador de melhoria das
condies do trabalho assalariado no campo. Outro importante indcio de avano
diz respeito ao crescimento da taxa de formalizao: em 2005, somente 31,9%
dos empregados entre permanentes (contando os vinculados a servios auxiliares
ou a outra atividade ligada agropecuria) e temporrios tinham carteira de
trabalho assinada; em 2014, os formalizados somaram 43,2% do total. Tal incremento
decorreu de dois movimentos: a expanso da formalizao dos empregados perma-
nentes de 50,2%, em 2005, para 54,5%, em 2014 , conjugada ao crescimento
absoluto de 11% do total de empregados permanentes e ao consequente aumento
da participao relativa desse grupo de 51,1% para 71,2% sobre o total de
assalariados agrcolas no perodo. De outra parte, se a taxa de formalizao dos
empregados temporrios permaneceu entre 12% e 15%, entre 2005 e 2014,
seu contingente total decresceu 53,2%. exatamente a reduo de 1,3 milho de
ocupados desse grupo que responde pela queda de 20,3% do total de assalaria-
dos agrcolas entre esses anos. Em outras palavras, conforme ilustra o grfico 2,
houve importante queda do contingente total de assalariados agrcolas no perodo,
mas essa baixa deu-se essencialmente nas ocupaes mais precrias.
De todo modo, portanto, os dados at aqui apresentados sugerem que,
entre 2005 e 2014, o mercado de trabalho assalariado agrcola experimentou uma
significativa retrao. Por outro lado, em princpio, ocorreu alguma atenuao
de elementos de precariedade caractersticos das condies de trabalho rural:
houve aumento da formalizao e dos rendimentos, alm do crescimento do emprego
permanente, que absorveu uma pequena parte da diminuio do emprego temporrio.
Tal tendncia, como se ver, sugere que os ganhos reais do salrio-mnimo na

ltima dcada, difundidos sob a forma de rendimentos do trabalho e de benefcios
previdencirios, alm das polticas de transferncia de renda, tiveram efeito regulador
sobre o mercado de trabalho rural, atenuando situaes de carncia que compeliam
trabalhadores a aceitar ocupaes instveis e mal remuneradas e, no caso dos jovens,
a renunciar aos estudos , sob a presso da necessidade de trabalhar.
GRFICO 2
Evoluo da populao assalariada em atividades agrcolas Brasil (2005-2014)
1.000
900
1.294.864 1.141.667
1.524.648 1.418.820
800 2.059.252 2.175.485
2.436.879 2.400.348 2.239.641
700
600
500
400 1.926.329 2.438.001

2.469.227 2.406.092
2.418.390 2.314.827
300 2.305.806 2.198.318 2.300.624
200
100 793.066
320.651 377.555 320.462 358.551 390.341
241.450 241.738 265.645
0
2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 2014
Empregado permanente em servios auxiliares ou outra atividade
Empregado permanente na agricultura, silvicultura e criao
Empregado temporrio
As mudanas nas relaes de trabalho assalariado no campo incidem,

de maneira geral, sobre os empregados vinculados a grandes setores da agri-
cultura patronal, como as monoculturas de escala e a pecuria de leite e corte.
Segundo a Relao Anual de Informaes (Rais), dos 1.499.466 empregados
formais registrados, em 2013, em atividades agropecurias (ativos em dezembro
de 2013),4 52% estavam vinculados s culturas de cana, soja, caf, laranja e criao
de bovinos. Subsistem, certamente, diferenas especficas entre tais setores, mas
possvel afirmar, como elementos comuns a elas, que suas atividades produtivas
concentram-se em grandes propriedades rurais5 e que passam por intenso processo
de mecanizao, o que, em diversos nveis, reduz o nvel de contratao e substitui
4. Atividades correspondentes seo A da tipologia da Classificao Nacional das Atividades Econmicas (Cnae/IBGE),
englobando ainda produo florestal e aquicultura.
5. Segundo o ltimo Censo Agropecurio do IBGE, estabelecimentos com mais de 500 ha respondiam, em 2006,
por 70% da rea colhida de cana e 62% da rea colhida de soja. Laranja e caf, embora ocupem reas menores por
estabelecimento em virtude de suas caractersticas agronmicas, registravam, em 2006, as maiores concentraes de
rea colhida entre as lavouras permanentes.
trabalhadores com vnculos precrios e baixas remuneraes por operadores tcnicos

com capacitao especfica: em tese, estes ingressam na relao de emprego em
posio mais favorvel que a de empregados temporrios.
Outro importante elemento da mecanizao das vrias etapas do processo
produtivo que, em geral, ela vem acompanhada de novas prticas de gesto e de
controle da mo de obra, que se v obrigada a aumentar a intensidade do trabalho.
No raro, o prprio maquinrio introduzido passa a ditar o ritmo do trabalho,
e o controle individual da produo faz com que somente aqueles que atingem
patamares mnimos de produtividade dirios permaneam empregados (Dieese, 2012,
p. 132-133).6 Souza (2013),7 ao tratar da modernizao da agroindstria canavieira,
revela como se d esse processo. Segundo a autora, o desenvolvimento de
sofisticados sistemas de incentivos e prmios por produtividade tm possibilitado
que mais toneladas de cana sejam cortadas por um nmero menor de cortadores,
os denominados campees de produtividade. A esses so concedidos prmios
pecunirios que chegam a representar de cinco a seis vezes o piso da categoria e,
ainda, a possibilidade de ascenso a atividades mais nobres, como operador
de colheitadeira, motorista e auxiliar de manuteno automotiva. Nesse cenrio,
portanto, mantm-se no emprego apenas os trabalhadores mais produtivos,
muitas vezes recebendo salrios maiores, porm muito mais suscetveis a doenas
e acidentes do trabalho, ou mesmo morte.
Se os fatores microeconmicos ressaltados explicam parte da dinmica do
mercado de trabalho agrcola, preciso compreend-los de acordo com o contexto
macroeconmico, reconhecendo a centralidade deste na determinao da renda
e do emprego. Desde a crise cambial de 1999, a reestruturao econmica do
chamado agronegcio foi orquestrada pelo Estado Brasileiro a fim de reorganizar
sua poltica comercial externa. Diante de um ciclo de forte expanso do mercado
internacional de commodities, a estratgia macroeconmica adotada desde ento foi
apoiar intensamente o setor para que este produzisse saldos comerciais favorveis.
O agronegcio passou, ento, a exercer um papel central no sistema econmico,
tornando-se prioridade na agenda da poltica macroeconmica externa e da poltica
agrcola interna. 8 Nesse cenrio, vultosos recursos foram e continuam sendo
direcionados para a modernizao do setor. A evoluo dos Planos Safra9
um importante instrumento de apoio estatal ao setor oferece uma dimenso
6. Ver Dieese (2012).

7. Ver Souza (2013).
8. Segundo Delgado (2012), a poltica agrcola, que deveria ser conjuntural, passa a subordinar e prevalecer sobre
a poltica agrria/fundiria, que estrutural, contrariando o que preconiza a Constituio Federal de 1988, quando
estabelece o princpio da funo social da terra.
9. Os Planos Agrcolas e Pecurios, ou Planos Safra, so elaborados anualmente pelos ministrios da Agricultura e
da Fazenda. Eles contm a previso anual do crdito a ser concedido e as respectivas condies de financiamento, os
preos de garantia, as condies do seguro agrcola e demais inovaes legais pertinentes ao calendrio agrcola do
ano safra que se est planejando.
desta reorientao da poltica econmica: entre o Plano Safra 1999/2000 e o

Plano Safra 2014/2015, os recursos programados para a agricultura empresarial
elevaram-se continuamente, saltando, em termos reais,10 de R$ 21,9 bilhes para
R$ 156 bilhes (Brasil, 2015a).
Outro importante elemento do apoio estatal ao agronegcio diz respeito
poltica fundiria, que atuou decisivamente para permitir a expanso do mercado
de terras sem a adequada fiscalizao e regulao no que diz respeito aplicao dos
princpios constitucionais da funo social da terra e de demarcao e identificao
da terra indgena. Delgado (2012; 2013), na verdade, argumenta que as instituies
vinculadas regulao fundiria (Incra, Ibama e Funai) foram desautorizadas a
aplicar tais princpios, o que no apenas permitiu o avano da fronteira agrcola,11
como tambm um aprofundamento da concentrao da propriedade, a captura da
renda da terra por parte dos latifndios e a especulao fundiria.12 Ainda segundo
o autor, a no atualizao dos ndices de produtividade da terra (calculados com base
no Censo Agropecurio de 1975) e a reviso do Cdigo Florestal so manifestaes
evidentes dos atuais objetivos da poltica fundiria federal: garantir a expanso da
agricultura empresarial.
Os ltimos 15 anos, portanto, foram muito favorveis ao agronegcio.
No toa, o setor acumulou recordes no perodo. O valor bruto da produo
agropecuria, por exemplo, saltou de R$ 182 bilhes, em 2003, para R$ 451 bilhes,
em 2014, um incremento real de 148%.13 J as exportaes do agronegcio quase
quintuplicaram entre 1999 e 2014: saltaram de 20,49 bilhes de dlares para
99,97 bilhes de dlares (Brasil, 2015a). Diante desse cenrio, o setor, certamente,
no encontrou dificuldades em absorver presses salariais.
A conquista de aumentos salariais no meio rural, todavia, no parece resultado
da presso das campanhas sindicais. Segundo documento do Dieese (2012, p. 135),
a grande maioria dos pisos salariais negociados nas atividades agrcolas na dcada
de 2000 no ultrapassou o valor de um salrio-mnimo, acrescido de um pequeno
percentual. Tal constatao evidencia o tamanho do desafio que os assalariados
agrcolas tm de enfrentar. A sazonalidade da atividade agrcola que estabelece
10. Em reais de 2014, deflacionado pelo IPCA.

11. Entre 2005 e 2013,a rea plantada de cana de acar,caf e soja, porexemplo,cresceu76%, 80% e 20%, respectivamente.
12. Estudo realizado pelo Ministrio da Agricultura e Abastecimento Mapa, em parceria com a Universidade de Braslia,
revelou que, entre 2002 e 2013, o preo mdio das terras agrcolas subiu 308% no Brasil, tendo atingido quase 700%
no estado de Tocantins. (Disponvel em: <http://goo.gl/Vi5Tq0>. Acesso: em 8 out. 2015). A aquisio de reas rurais
nesse perodo, portanto, despontou como um investimento bastante atrativo, o que sem dvida favoreceu a ampliao
da concentrao fundiria. Sobre esta, o ltimo Censo Agropecurio, realizado em 2006, j conseguiu captar parte
desse processo: revelou um Gini de 0,872, superior aos ndices apurados nos anos de 1995 (0,856) e 1985 (0,857).
Dados mais recentes do Incra sugerem que o fenmeno da concentrao de terras permanece operando: segundo o
Sistema Nacional de Cadastro Rural, as grandes propriedades privadas saltaram de 238 milhes para 244 milhes de
hectares entre 2010 e 2014. (Disponvel em: <http://goo.gl/ltL1fv>. Acesso em: 9 out. 2015).
13. Preos reais pelo IGP-DI, mdia de janeiro a dezembro de 2014, conforme Ministrio da Agricultura e Abastecimento
Mapa (2015, p.48).
acentuada diferena no nmero de contrataes nos perodos de safra e entressafra ,

as formas variveis de remunerao do trabalho e a elevada rotatividade da mo de
obra tornam as negociaes coletivas no campo bastante complexas, mesmo em
um perodo de crescimento da produtividade do setor.
Se as campanhas salariais contriburam pouco, dois principais elementos
parecem ter pressionado os salrios agrcolas. Em primeiro lugar, sem dvida,
a poltica de reajuste do salrio-mnimo que, desde 2004, assegurou importantes
ganhos superiores aos da inflao: entre janeiro de 2005 e dezembro de 2014,
o salrio-mnimo real cresceu 65,4%.14 Associado a esse fator, h que se mencionar o
esforo de fiscalizao empreendido pelo Ministrio do Trabalho e Previdncia Social
(MTPS) e, ainda, a maior judicializao de conflitos trabalhistas, todos contribuindo
para o aumento da taxa de formalizao e do respeito legislao trabalhista,
em especial, o respeito ao piso mnimo de remunerao.
Em segundo lugar, relevante mencionar que, no mesmo perodo, a renda
domiciliar per capita das reas rurais cresceu 63,7%, em termos reais, passando de
R$ 397,17 para R$ 650,05. verdade que tal incremento deve-se, em grande parte,
evoluo do salrio-mnimo (como veremos adiante), mas aqui este opera de
forma indireta. Em geral, a melhoria das condies materiais das famlias altera as
estratgias de seus integrantes no que diz respeito s opes entre estudar ou trabalhar,
participar da produo familiar ou empregar-se, aceitar um emprego disponvel ou
procurar outro melhor, entre outras. Como regra, a propenso a aceitar empregos
em condies precrias e/ou mal remunerados diminui neste cenrio. Torna-se,
portanto, mais difcil arregimentar pessoas para exercerem atividades agrcolas,
o que pressiona os salrios a subirem.15
O grfico 3 ilustra a trajetria da mdia da renda domiciliar per capita
conforme a fonte de rendimento ao longo do perodo analisado. Por meio dessa
decomposio da renda domiciliar, possvel observar uma acentuada elevao
dos rendimentos domiciliares advindos de aposentadorias, penses e benefcios
sociais, estes ltimos includos na rubrica outras rendas. A renda domiciliar
per capita oriunda de aposentarias e penses cujo piso vinculado ao valor do
salrio-mnimo registrou um incremento de 102,6%, bastante superior ao
incremento real do salrio-mnimo, o que sugere uma importante elevao do
14. Ipeadata, deflacionado pelo INPC.

15. Em matria intitulada Nordestino agora dispensa colheita de cana de acar, de 12 de maio de 2013, de autoria
de Pablo Pereira, do jornal O Estado de So Paulo, o jornalista noticia que empresas do Centro-Sul do pas que buscam
mo de obra no interior do Nordeste para a produo agroindustrial esto voltando de suas misses de contratao
com as mos abanando. Segundo um encarregado de recrutar trabalhadores entrevistado, o pessoal agora est
mais exigente (...) s aceita vir se conhece bem a empresa contratante, se puder voltar para casa no fim da safra e se
tiver alojamento e quem faa a comida deles (...) No mais como era antigamente, que se tinha mais facilidade para
conseguir gente. Disponvel em: <http://goo.gl/7bQrKa>. Acesso em: 16 out. 2015.
nmero de beneficirios.16 A rubrica outras rendas que inclui benefcios sociais

como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), vinculado ao salrio-mnimo,
e o Bolsa Famlia tambm revelou um crescimento real significativo: 113%.
Nesse caso, parece relevante ressaltar que o valor do benefcio do Bolsa Famlia
aps ter sofrido razovel depreciao desde sua instituio foi reajustado cinco vezes
aps 2007.17 J a renda domiciliar advinda do trabalho agrcola como conta-prpria
ou pequeno empregador cresceu 42,3%, taxa de incremento inferior s demais,
mas suficiente para manter a importncia dessa fonte de rendimento na renda
per capita da famlia. Em outras palavras, os nmeros parecem revelar que as famlias
rurais reduziram sua dependncia em relao ao trabalho subordinado. Essa nova
configurao da renda domiciliar pode ter sido uma das responsveis pela presso
por aumentos salariais, o que revela o poder desses instrumentos de poltica
o salrio-mnimo e os benefcios sociais na regulao do mercado de trabalho.
GRFICO 3
Mdia da renda per capita dos domiclios em rea rural conforme fonte
de rendimento Brasil (2005-2014)
250
207,69
200 184,54
175,35
150
123,20
110,25
100
102,50
50 43,84
20,58
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Empregado assalariado Conta prpria1
Aposentadoria e penso Outras2

Notas:1 Inclui pequeno empregador, que possua at cinco empregados.
2
O item outras inclui abono de permanncia, aluguel, doao de no morador, caderneta de poupana e de outras
aplicaes financeiras, dividendos, programas sociais e outros rendimentos.
Desde 2012, entretanto, o agronegcio tem sofrido algumas perdas,

principalmente devido ao desaquecimento do mercado mundial de commodities.18
verdade que parte dessas perdas tem sido compensada pela desvalorizao cambial e,
16. De acordo com o Boletim Estatstico da Previdncia Social, o nmero de aposentadorias e penses previdencirias
emitidas em reas rurais elevou-se 22%, entre 2006 e 2013.
17. Algumas mudanas no desenho do Programa tambm ampliaram o valor dos benefcios pagos: a introduo do
benefcio para jovens, com efeitos a partir de 2008; a expanso do limite de trs para cinco crianas, em 2011; a
introduo do Benefcio para Superao da Extrema Pobreza, em 2012, universalizado em 2013 (Osrio e Soares, 2014,
p. 748-749). Como resultado dessas alteraes, entre 2007 e 2014, o total pago a famlias beneficirias elevou-se, em
temos reais, 33%, passando de R$ 19,7 bilhes, em 2007, para R$ 26,3 bilhes, em 2014.
18. O ndice de preos das commodities agrcolas, medido pela FAO, caiu de 229,9, em 2011, para 213,3 em 2012;
209,8, em 2013, e 201,8, em 2014. Em agosto de 2015, o ndice alcanou o nvel mais baixo em sete anos: 155,7.
Disponvel em: <http://goo.gl/hWgYN>. Acesso em: 2 out. 2015.
tambm, por polticas direcionadas ao setor.19 O contexto de crise econmica

e poltica, contudo, vem sendo aproveitado pelos representantes da agricultura
patronal para emplacar suas agendas, conforme destacamos na introduo desta seo.
As prximas sees revelam de que maneira os tmidos avanos mencionados at
aqui tm sido ameaados por esse movimento.
2.1.2 Pequenos ganhos ameaados e novas iniciativas de desregulamentao do direito

do trabalhador no campo: o trabalho anlogo escravido e terceirizao
O conceito de trabalho anlogo ao de escravo, fixado no Artigo 149 do Cdigo Penal,
corresponde ao limite prescrito pelo Estado explorao do trabalho, isto ,
o parmetro abaixo do qual o assalariamento socialmente ilegtimo. Essa definio
legal envolve, como elementos principais, a sujeio do trabalhador a condies
degradantes de trabalho e a jornadas exaustivas, alm de restrio de sua locomoo
em virtude de dvida contrada com o empregador. Tais condies, explcitas no
texto da lei, denotam que a caracterizao legal do crime de explorao de trabalho
em condies anlogas escravido no se restringe coao direta do empregador,
mas concerne dinmica prpria da relao de assalariamento.20
O PL no 3.842/2012 exclui, da definio de trabalho anlogo escravido,
as expresses jornada exaustiva e condio degradante de trabalho,
mantendo apenas a coao do trabalhador mediante ameaa, violncia ou dvida como
elemento tipificador da explorao de trabalho escravo. Desse modo, pretende ampliar
significativamente as possibilidades de explorao do trabalho no pas e dificultar a
ao da fiscalizao realizada pelo MTPS. Alm disso, esse projeto de lei constitui
uma reao da bancada ruralista aprovao da Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) no 438/2001, a chamada PEC do Trabalho Escravo, que determina a
expropriao de imveis rurais onde for flagrada a explorao de trabalho anlogo
escravido: uma vez que a aprovao da PEC instalou a possibilidade de punir
os proprietrios das reas em que se encontrasse trabalho escravo, uma alternativa
adotada pela bancada ruralista foi modificar a prpria definio de trabalho escravo.
Os parlamentares que patrocinam a reviso alegam que a ausncia no Cdigo
Penal de definies explcitas acerca da jornada exaustiva e das condies degra-
dantes de trabalho poderia ensejar interpretaes diversas para sujeitar os imveis
desapropriao, expondo os proprietrios insegurana jurdica. Tais conceitos,
19. Por exemplo, o projeto de lei oramentria de 2016, em tramitao no Congresso Nacional, prev renncias tributrias
para as exportaes do agronegcio no valor de R$ 6,4 bilhes, valor oito vezes superior s dotaes previstas para o
programa de reforma agrria (Teixeira, 2015).
20. Ver Filgueiras (2014).
no entanto, esto suficientemente qualificados nos normativos que regem a atuao

dos fiscais de trabalho.21
Mas a ofensiva ruralista contra a PEC do trabalho escravo no se esgota
apenas no PL no 3.842/2012: ainda durante a votao da PEC no Senado, foi
includa emenda que submete sua regulamentao e produo de efeitos a uma
lei complementar, determinando que os imveis onde for flagrada explorao de
trabalho escravo sero expropriados na forma da lei. Por fim, em 1o de setembro
de 2015, dias aps o Incra publicar a Instruo Normativa (IN) no 83, que, no seu
artigo 3o, previa incorporar ao programa de reforma agrria os imveis constantes
no cadastro de propriedades onde fosse constatada a presena de trabalhadores
em regime de escravido, a Advocacia Geral da Unio determinou a suspenso
desse dispositivo, com base no argumento de que faltava amparo legal ao Incra para
instituir novas regras de desapropriao de imveis rurais. O despacho da AGU
cedeu reivindicao da Frente Parlamentar Agropecuria (FPA), que, reunida uma
semana antes com o ministro-chefe da Casa Civil, pressionara pela revogao da
IN no 83/15.22 Pode-se dizer que a retirada dessa punio contribuiu para ampliar as
possibilidades de explorao do trabalho. No suprfluo pontuar que a expropriao
de imveis rurais que mantm trabalhadores em condies anlogas escravido,
com sua subsequente destinao ao programa de reforma agrria, permitiria
ainda dar concreta aplicabilidade aos requisitos constitucionais da funo social
da propriedade(Artigo 186,incisosIII e IV) queestabelecem,parao proprietrio,o deverde
observar as disposies que regulam as relaes de trabalho e de promover uma
explorao econmica que favorea o bem-estar dos trabalhadores.
As protelaes e indefinies que tm comprometido a eficcia do novo
dispositivo constitucional e obstado a ao dos fiscais do trabalho favoreceram a
deciso liminar do STF, no final de 2014, que determinou a suspenso da divulgao
da chamada lista suja do trabalho escravo.23 Os dados agregados, no entanto,
apontam que, entre 1995 e 2014, cerca de 48 mil trabalhadores foram resgatados,
pela fiscalizao, de atividades em que trabalhavam em condies anlogas escravido.
Apenas no ano de 2014, 1.590 trabalhadores foram resgatados; a construo civil foi,
21. A Instruo Normativa no 91/2010, da Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT/MTE), estabelece no Artigo 3o, as
definies de jornada exaustiva e condio degradante de trabalho nas alneas b e c, respectivamente. Sobre a
jornada exaustiva, o normativo define: toda jornada de trabalho de natureza fsica ou mental que, por sua extenso ou
intensidade, cause esgotamento das capacidades corpreas e produtivas da pessoa do trabalhador, ainda que transitria
e temporalmente, acarretando, em consequncia, riscos a sua segurana e/ou a sua sade. Condies degradantes do
trabalho, por seu turno, esto definidas como todas as formas de desrespeito dignidade humana pelo descumprimento
aos direitos fundamentais da pessoa do trabalhador, notadamente em matria de segurana e sade e que, em virtude
do trabalho, venha a ser tratada pelo empregador, por preposto ou mesmo por terceiros, como coisa e no como pessoa.
22. Ver notcias em: <http://goo.gl/rrQ0pD>. At a data de fechamento deste texto, o teor integral do despacho no
havia sido publicado no site da Advocacia-Geral da Unio (AGU).
23. Em pedido impetrado pela Associao Brasileira de Incorporadoras Imobilirias, em 22 de dezembro de 2014.
isoladamente, atividade que respondeu pelo maior nmero de casos, mas pecuria,
agricultura e extrao vegetal, juntas, somam quase metade do total de resgatados.
As dimenses sociais da explorao de trabalho em condies anlogas
escravido no se esgotam, porm, nos dados da fiscalizao: o trabalho escravo
constitui o termo extremo da explorao, mas sua ocorrncia, em vez de ser con-
siderada uma exceo no mundo do trabalho rural, deve, antes, ser compreendida
como acentuao de explorao que marca estrutural do assalariamento agrcola:
em outras palavras, no se trata de uma diferena de natureza da relao de trabalho,
mas, sim, de uma diferena de grau de explorao, delimitada pelos critrios
de jornada exaustiva e condies degradantes. Pode-se aduzir, como evidncia
indireta disso, que, conforme a Pnad 2013, 311,4 mil empregados agrcolas
(permanentes e temporrios) trabalhavam mais de 44 horas semanais por uma
remunerao inferior a um salrio-mnimo.
A conexo entre trabalho anlogo ao escravo e terceirizao no fortuita.
Em geral, a terceirizao compreendida como a transferncia de parte da atividade
de uma empresa para uma prestadora de servios especializados, por ela contratada,
com o objetivo de liber-la para se concentrar nas atividades essenciais ao seu
processo produtivo. Ainda que essa estratgia de negcio seja amplamente apre-
goada, o que se observa no mercado de trabalho brasileiro, em regra, no isso.
Em estudo analisando centenas de pequenas, mdias e grandes empresas objeto de
fiscalizao trabalhista, Filgueiras (2014) observa que a definio de terceirizao
como transferncia de parte da atividade empresarial no procede. Segundo o
autor, as pesquisas apontam (...) que, invariavelmente, o tomador de servios
que terceiriza, longe de transferir a atividade, continua a ter controle sobre ela.
Nesse contexto, a compreenso do fenmeno da terceirizao exige analis-lo
sob outra perspectiva, na qual a terceirizao aparece, na verdade, como uma
estratgia de gesto do trabalho, cujo objetivo contornar os limites explorao
do trabalho, fixado, em termos de direitos e garantias, pelas regras formais das
relaes de assalariamento.
Afirmar que a terceirizao uma estratgia de gesto da fora de trabalho
no significa apenas dizer que ela opera como precarizador do emprego por
desobrigar o contratante de sua responsabilidade direta sobre os direitos e condies
de trabalho dos empregados: a terceirizao constitui, de fato, o instrumento
pelo qual o contratante, como tomador de servios, se beneficia dessa desres-
ponsabilizao ao mesmo em tempo que, recorrendo a um ente intermedirio,
segue mantendo controle sobre as atividades de sua prpria fora de trabalho.
Portanto, conforme argumentou-se, a transferncia contratual da atividade no se
traduz em alienao do controle sobre a atividade, e especialmente essa relao
que potencializa a capacidade de explorao do trabalho e reduz a probabilidade
de atuao dos agentes que poderiam impor limites a esse processo. Dito isso,
torna-se fcil compreender o porqu da prevalncia de terceirizados entre os
trabalhadores resgatados em condies anlogas de escravo. Com efeito, os dados
do Departamento de Erradicao do Trabalho Escravo (Detrae-MTE)24 apontam
que 90% dos trabalhadores resgatados entre 2010 e 2014 nos dez maiores flagrantes
de trabalho escravo eram terceirizados.
Nesse contexto, a aprovao, na Cmara dos Deputados, do PL no 4.330/2004,25
conhecido como PL da Terceirizao, lana uma perspectiva de agravamento dos
efeitos da terceirizao sobre as relaes de trabalho no campo. O PL autoriza os
contratantes a transferir qualquer atividade a outras empresas, tornando, assim,
sem efeito o dispositivo da Smula no 331 do TST, que restringia tal autorizao s
atividades-meio das empresas. Ademais, o PL estende a possibilidade de contratao
de mo de obra terceirizada ao produtor rural pessoa fsica (Artigo 2o, 1o).
As formas mais frequentes de terceirizao praticadas no mbito do emprego
agrcola tm sido a intermediao por empreiteiros (os chamados gatos) e a
contratao de cooperativas de mo de obra. Estas ltimas proliferaram-se no meio
rural a partir da Lei no 8.949/1994, que, introduzindo um pargrafo no Artigo 442
da CLT, estabeleceu a inexistncia de vnculo empregatcio entre a cooperativa e
seus associados. Usadas como instrumento formal de contratao de trabalhadores
nos perodos de safra, tais cooperativas funcionaram, em muitos casos, como meio
de fraude legislao trabalhista,26 uma vez que os trabalhadores arregimentados
atuam em regime de subordinao ao empregador ou seu preposto, realizando
servios remunerados, no eventuais e com pessoalidade. Tais pressupostos so
precisamente aqueles que caracterizam a relao de emprego e, por conseguinte,
desautorizam o uso de trabalho terceirizado via cooperativa.27
O mesmo se pode dizer em relao terceirizao que toma forma com a inter-
mediao pessoal gato, preposto do empregador ou o prprio empregador,28
na contratao de mo de obra. Nesse caso, subsistem em geral elementos
de aliciamento, ameaa e violncia. Em regra, os trabalhadores so atrados a
outros municpios com promessas de condies vantajosas de trabalho, tendo as
despesas de transporte, alimentao e estadia financiadas pelo empregador:
uma vez empregados, so obrigados no s a submeter-se a jornadas penosas para
quitar tais dvidas, como, ainda, se veem constrangidos a estender esse vnculo
24. Ver Filgueiras (2014).

25. O PL no 4.330/2004, aprovado pelo plenrio da Cmara, em 22 de abril de 2015, aguardava ainda, at o fechamento
desta edio, pela apreciao do Senado Federal.
26. Ver Brasil (2002, p. 43).
27. A rigor, dado que a Lei no 5.889/1973, que disciplina as relaes de emprego no campo, institui que o trabalhador
que prestar servio a empregador rural faz jus a todos os direitos trabalhistas (Artigo 17), a terceirizao via cooperativa
de mo de obra , em virtude do princpio do primado da realidade, uma impossibilidade legal.
de sujeio, adquirindo vveres bsicos de subsistncia a preos superfaturados nos

barraces e cantinas controlados pelo empregador.
Cumpre salientar que essa forma de aliciamento constitui delito previsto
no Artigo 207 do Cdigo Penal com redao dada pela Lei no 9.777/1998
e, por certo, no se confunde com a terceirizao que o PL no 4.330/2004 legaliza:
com efeito, o 3o do Artigo 4 deste dispositivo veda a intermediao de mo
de obra. Desse ponto de vista, o PL mantm a proibio j presente no primeiro
enunciado da Smula no 331 do TST, que restringe prestao temporria de servios
urbanos a possibilidade de contratao de trabalhadores por empresas interpostas,29
e certamente no chancela os processos de recrutamento ilegal praticado pelos gatos,
uma modalidade de explorao do trabalho que, alis, se tem tornado cada vez
menos frequente, segundo os registros da fiscalizao. No entanto, ao ampliar s
atividades-fim das empresas (ou do produtor rural pessoa fsica) a permisso de
contratar empresas terceirizadas, o PL agrava os riscos a que se expe o empre-
gado agrcola, decorrentes tanto da sua relao precria com o empregador que
explora e controla diretamente seu trabalho sem ter com ele vnculo formal nem
responder pelas obrigaes legais da derivadas, quanto das condies caractersticas
do assalariamento agrcola, marcadas pela temporalidade de curto prazo e pela
informalidade.30
A ressalva, prevista no PL no 4. 330, que exige da empresa terceirizada a
comprovao de sua capacidade de executar o servio contratado no constitui
garantia suficiente para impedir a criao oportunista de firmas formalmente
especializadas em servios de plantio e de colheita, ou mesmo de cooperativas
como as descritas aqui, por meio das quais o empreendimento agrcola principal se
beneficie de uma estratgia de gesto do trabalho que reforce seu controle prximo
da explorao da mo de obra ao mesmo tempo que alienando a outra entidade,
com registro e patrimnio distintos, a responsabilidade jurdica pelas condies
de trabalho. Embora seja difcil oferecer uma estimativa precisa do impacto que o
29. Como os servios de vigilncia e limpeza, nos termos da Lei no 6.019/74. O trabalho temporrio referido como exceo
em que a terceirizao autorizada na Smula no 331 do TST no se confunde com a figura do trabalhador admitido por
prazo determinado, mediante contrato especfico, pela prpria empresa tomadora de servio, isto , sem intermediao.
30. Mesmo as garantias j existentes tm se mostrado frgeis para coibir a terceirizao da mo de obra agrcola. Um
acrdo do TRT da 15a Regio, originado de uma ao relativa ao emprego de terceirizados em uma usina, constituiu
jurisprudncia no sentido de admitir que, cabendo empresa definir quais so suas atividades-meio, ou secundrias,
e suas atividades-fim, ou essenciais, caberia tambm a ela decidir em quais de seus processos deve lanar mo de
empregados terceirizados: perfeitamente lcita a contratao de terceiros (...) pouco importando (...) se se trata de
atividade primordial ou secundria da empresa, e tal terceirizao pode versar sobre o fornecimento de servios
de limpeza, de vigilncia, de corte e plantio de cana de acar etc., desde que, para tanto, haja necessidade de um
conhecimento especfico, que no precisa ser, necessariamente, altamente complexo (Acrdo 0514/119 do TRT da
15a Regio, publicado no DOE 1/12/1999). Disponvel em: <http://goo.gl/phoFYA>. Acesso em: 5 out. 2015. No mesmo
sentido, posicionou-se o STJ, no recurso especial no 542.203 SC (2003/0077740-0), examinando a utilizao de
mo de obra terceirizada para realizao de colheita em lavoura de alho. Ao dar provimento ao recurso especial, o TST
reconheceu como legtima a contratao de trabalhadores rurais por empresa de locao de mo de obra temporria,
ainda que para o exerccio de atividades-fim. Disponvel em: <http://goo.gl/mK7yt7>. Acesso em: 23 de out. 2015.
PL pode causar ao empregado agrcola, no difcil inferir que, em um mercado

marcado pela sazonalidade dos vnculos e pela informalidade, a terceirizao abrir
espao maior desregulamentao das relaes de trabalho. Como a rotatividade
do trabalho, j alta no setor, tende a aumentar, as novas restries de acesso ao
seguro-desemprego colocadas pelas medidas propostas no contexto do ajuste fiscal
devero, ainda, acrescentar elementos de instabilidade situao do trabalhador.
A seo seguinte, tratando especificamente da Lei no 13.134/2015, que reiterou
as disposies relativas ao seguro e ao abono salarial previstas na MP 665, tentar
assinalar os efeitos dessas mudanas.
2.1.3 Pequenos ganhos mais distantes: a Lei no 13.134/2015 e os efeitos do ajuste

fiscal sobre as condies de trabalho dos assalariados agrcolas
Aprovada em 16 de junho de 2015, a Lei no 13.134 promoveu significativas
alteraes nas condies de acesso dos trabalhadores ao seguro-desemprego e ao
abono salarial. Diante da alta informalidade no setor agrcola apenas 40% dos
assalariados tm carteira assinada, e, entre empregados temporrios, somente 12%31
poder-se-ia questionar se tais mudanas teriam incidncia relevante sobre o emprego
agrcola, uma vez que a maioria dos trabalhadores sequer acessa os direitos que
o novo dispositivo restringe. Em primeiro lugar, preciso ressaltar que a falta de
registro em carteira de trabalho se trata de uma fraude s normas trabalhistas,
que pode ser denunciada e reparada em juzo. Em segundo lugar, importante
ter presente que a deteriorao dos instrumentos de proteo social que cobrem a
situao do assalariado agrcola formal pode, em seus efeitos dinmicos, afetar a
economia local e, dessa forma, as posies mais instveis ou perifricas do mercado
de trabalho rural.
De incio, pode-se afirmar que os efeitos das alteraes inscritas na Lei no 13.134,
ao condicionarem a concesso do seguro-desemprego e o valor do abono a um tempo
maior de permanncia no emprego, devero ter forte impacto entre os assalaria-
dos agrcolas. Estudo do Dieese, a partir das informaes da Rais,32 mostrou que,
em 2013, o grau de rotatividade do trabalho na agropecuria foi o segundo
maior entre os setores econmicos atrs apenas da construo civil , chegando
a uma taxa global de 88,8% e uma taxa descontada (subtrada das motivaes
ligadas aos trabalhadores) de 65,4%. Embora consideravelmente defasados no
tempo, os dados do ltimo Censo Agropecurio apontaram na mesma direo,
registrando que, em 2006, 70% do pessoal ocupado nos estabelecimentos e sem
lao de parentesco com o produtor mantiveram vnculos de menos de 180 dias de
31. Pnad 2013.

32. Ver Dieese (2014).
trabalho no ano.33 A ocorrncia frequente de vnculos de assalariamento agrcola

de curta durao encontra respaldo no prprio aparato legal, que estatui diversas
formas de contratao temporria de empregados rurais, como os contratos de
safra e por pequeno prazo.
O contrato de safra um contrato de prazo determinado, cuja durao,
prevista no Artigo 14 da Lei no 5.889/1973, depende das variaes estacionais das
atividades agrrias, abrangendo as tarefas realizadas no perodo que vai do preparo
do solo colheita. Sua temporalidade no se define, pois, pelo nmero de dias,
mas pela durao das atividades, segundo seus ciclos e oscilaes: por essa razo,
o contrato do safrista informa apenas o ano da safra e a cultura. Embora a lei
obrigue o empregador a assinar a carteira do safrista, assegurando a este os direitos
da decorrentes, sua flexibilidade, justificada pela prpria sazonalidade agrcola,
torna a relao de trabalho suscetvel a formas diversas de precarizao contrrias
lei, desde o engajamento do empregado em mais de uma cultura na mesma
propriedade 34 at prorrogaes que excedem a safra sem serem sucedidas de
novo contrato.35 Agrava consideravelmente esse risco o fato de os contratos de
safra serem, no raro, apenas verbais. Os contratos por pequeno prazo, tambm
definidos pela Lei no 5.889/1973 e inscritos nela pela Lei no 11.718/2008 ,
oferecem ainda ao empregador rural a possibilidade de fixar a durao do vnculo
em apenas dois meses. Alm disso, a lei no probe a adoo pelos empregadores
rurais do contrato de experincia como alternativa para vincular os empregados
por um prazo mximo de noventa dias.
Tais modalidades contratuais garantem que os regimes de trabalho dos empre-
gados agrcolas combinem-se segundo as diferentes necessidades da empresa agrcola:
com efeito, uma vez que o perodo de safra das principais culturas varia entre trs
e seis meses, os contratos de safra no ultrapassam, em regra, o prazo de 180 dias,
e, na maior parte das vezes, restringem-se a perodos de colheita plena, que so
menores; a estes, podem igualmente aplicar-se, por exemplo, os contratos por
pequeno prazo ou por experincia. Esta flexibilidade no modo de contratao
importante acrescentar corresponde a uma flexibilidade na remunerao:
em regra, os empregados temporrios, se formais, so registrados com remunerao
de um salrio-mnimo e recebem um complemento por produo. Em 2013-2014,
33. Para as lavouras temporrias (como a cana e a soja), o ndice chegava a 86%, o que sugere que, embora as
remuneraes mdias nesse setor sejam maiores, os vnculos so mais instveis; mesmo para a pecuria e lavoura
permanente, atividades com vnculos menos instveis, 69% dos ocupados sem laos de parentesco com o produtor
trabalhavam menos de 180 dias no ano.
34. O Artigo 12 da Lei no 5889/1973 dispe que a plantao subsidiria ou intercalar (cultura secundria) a cargo do
empregado rural ser objeto de contrato em separado.
35. Como o Artigo 452 da CLT estabelece que novo contrato por prazo determinado que suceda a um de mesmo tipo
em seis meses valer como contrato de prazo indeterminado, o empregador somente pode contratar o mesmo safrista
aps o intervalo de um semestre.
por exemplo, o valor pago nas safras de So Paulo aos trabalhadores para cada
tonelada cortada de cana era de R$ 4. 36
Contudo, se os tipos de contratao temporria ajustam-se s necessida-
des econmicas das empresas agropecurias em vista das variaes sazonais das
atividades agrcolas, eles oferecem pouca estabilidade e segurana social aos
assalariados agrcolas. A fragilidade da posio destes ltimos tornou-se evidente
com as alteraes criadas pela Lei no 13.134/2015 quanto forma de acesso
aos benefcios trabalhistas; estas, em linhas gerais, prejudicam precisamente os
trabalhadores que se empregam com vnculos de curta durao.
No que diz respeito ao abono salarial, imediata a percepo de que a modi-
ficao dos critrios de definio do valor penaliza os assalariados com vnculos
mais curtos e instveis. A regra anterior (Artigo 9o, Lei no 7.998/1990) assegurava o
recebimento de um salrio-mnimo anual, a ttulo de abono, a todos os empregados
que tivessem percebido remunerao mensal de at dois salrios-mnimos (SM)
no perodo trabalhado e exercido atividade remunerada por ao menos trinta dias
no ano. A nova regra da Lei no 13.134/2015 manteve iguais as condies de acesso
ao benefcio,37 mas determinou que o valor do abono seja calculado na proporo de
1/12 do valor de um SM, multiplicado pelo nmero de meses trabalhados no ano:
em outras palavras, o valor do abono passar a ser um percentual do salrio-mnimo
definido pela durao do vnculo empregatcio.
Ora, a Rais registrava, em 2013, 1,50 milho de empregados formais no
setor agrcola, nmero bastante prximo do total de 1,64 milho de ocupados
agrcolas com carteira assinada que a Pnad do mesmo ano contabilizava entre
empregados permanentes e temporrios. Sem jamais perder de vista que o conjunto
de empregados formais abrange apenas 40,5% entre os assalariados agrcolas
(segundo o total da Pnad), pode-se considerar, dessa minoria formalizada, ao menos
40,0% (segundo o total da Rais) estariam sujeitos a ter alguma reduo da renda
proveniente do abono salarial, em virtude dos novos critrios de clculo do valor
desse benefcio: com efeito, dos 1,50 milho de empregados formais constantes
na Rais, 600,3 mil ficaram vinculados por menos de doze meses; destes, 351,2 mil
quase um quarto do total com vnculos inferiores a 6 meses, poderiam perder,
ao menos, metade do valor do abono determinado pelas novas regras. No certa-
mente impossvel que esses empregados com vnculos curtos encontrassem outras
colocaes no mercado de trabalho ao longo do ano, mas, dada a informalidade
36. Segundo estudos de campo, os trabalhadores do corte chegam a caminhar 4,4 km por dia, carregando feixes de 15
quilos por vez, e do aproximadamente 67 mil golpes de faco por dia para atingir as metas fixadas pela usina (cerca
de 10 a 15 toneladas dirias). Ver: Pagamento por produo adoece e mata cortadores de cana, adverte pesquisador.
Disponvel em: <http://goo.gl/m2T4Qk>. Acesso: 21 set. 2015. E tambm Novaes (2009).
37. Tais condies eram mais restritivas na redao original da Medida Provisria (MP) no 665, que deu origem lei:
com efeito, a MP exigia o prazo de 180 dias ininterruptos de exerccio da atividade para a concesso do benefcio.
dominante no setor e a dinmica de emprego do rural, tal hiptese cobriria uma

minoria de casos.
No cabe oferecer, nesta seo, estimativa mais detalhada dos efeitos
dessas perdas, mas a ttulo de ilustrao pode-se dizer que, em 2015, o pagamento
do abono integral no ano acrescentaria o equivalente a R$ 65 no rendimento
mensal dos empregados agrcolas, um valor prximo dos R$ 77 que constituem o
benefcio bsico do Programa Bolsa Famlia e cujo peso no pode ser desprezado
em um contexto poltico de esforo para erradicao da pobreza em que mesmo
uma pequena reduo na renda significativa. Se o abono foi criticado amide por
no atingir os trabalhadores mais pobres em geral, informais , no improvvel
que sua concesso seja, em termos globais, mais importante do que, a princpio,
se supe na renda de assalariados agrcolas e famlias rurais como um todo, sobretudo,
considerando que, no Censo de 2010, uma em cada quatro pessoas residentes no
rural estava em situao de pobreza extrema.
Parte dessas ponderaes pode ser estendida s mudanas relativas ao
seguro-desemprego. A Lei no 13.134, basicamente, altera os critrios de acesso
ao seguro na primeira solicitao: em lugar de facultar essa possibilidade ao
trabalhador empregado por seis meses consecutivos ou por, pelo menos, 18 dos
ltimos 24 meses imediatamente anteriores data da dispensa, 38 a lei estipula,
em alternativa, a exigncia de que o solicitante tenha recebido salrios relativos a,
pelo menos, 12 dos ltimos 18 meses que antecederam sua demisso.
A Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) mani-
festou-se em contrrio a essas alteraes e envidou esforos, junto aos poderes
Executivo e Legislativo, com o intuito de advertir que as novas regras excluiriam
do seguro-desemprego parte ainda maior dos assalariados rurais e de chamar a
ateno para a necessidade de estender o seguro a trabalhadores safristas e contra-
tados por curto prazo. Como tais reivindicaes no foram atendidas, a Contag
compreendeu que a manuteno das regras precedentes representaria dano menor
aos assalariados agrcolas que os critrios introduzidos pela Lei no 13.134. Tal
preocupao ganhou forma na emenda proposta pelo senador Paulo Rocha (PT-PA).
Aprovado no Parlamento, o Artigo 4-A, que previa a preservao, em favor dos
assalariados agrcolas, das regras anteriores ao ajuste foi, todavia, vetado pela
Presidncia da Repblica,39 sob o argumento de que a medida resultaria em
critrios diferenciados, inclusive mais restritivos para a obteno do seguro
pelo trabalhador rural, alm de importar em quebra da isonomia em relao ao
trabalhador urbano.
38. Como constava na redao precedente do Artigo 3o, I, da Lei no 7.998/1990. O critrio de acesso segunda solicitao
foi tambm alterado, passando de doze meses trabalhados em dezesseis para nove meses trabalhados em doze, mas,
nesse caso, a proporo de tempo trabalhado no se modificou.
39. O veto foi publicado no DOU de 17 de junho de 2015.
A afirmao de que o artigo vetado causaria uma ruptura na isonomia entre os

trabalhadores urbanos e rurais, no entanto, desconsidera o fato de que as condies
de trabalho desses grupos so estruturalmente distintas, para no mencionar o dado
histrico de que, at a Constituio de 1988, os rurais estavam excludos dos direitos
que a Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT) garantia aos empregados urbanos.
A alta informalidade e uma dinmica de mercado amide regida por vnculos de
curta durao legalmente chancelados parecem conferir ao emprego agrcola uma
precariedade intrnseca que tornaria justificvel a adoo de regras especficas e
mais includentes em favor dos trabalhadores rurais no que concerne s exigncias
de acesso ao seguro-desemprego.
Quanto ao carter mais ou menos restritivo dos critrios previstos pela
Lei no 13.134, possvel dizer tendo sempre em conta os dados da Rais,
citados anteriormente, sobre a durao do vnculo empregatcio que a Contag40
visava, com a tentativa de introduo do Artigo 4-A na Lei no 13.134, garantir
duas vias possveis de acesso dos trabalhadores ao seguro-desemprego: com seis
meses consecutivos trabalhados perodo que poderia beneficiar os safristas
e com 18 em 24 meses perodo que cobriria as entressafras ou trajetrias laborais
marcadas por uma sucesso de vnculos curtos. Tal percepo no se restrin-
giu apenas Contag: em maio de 2015, o deputado federal Jarbas Vasconcelos
(PMDB-PE) props o Projeto de Lei (PL) 1.582,41 precisamente, com o objetivo de
garantir a concesso do seguro-desemprego aos trabalhadores da cana em perodo
de entressafra, estipulando, como critrio de acesso, que o empregado tivesse sido
remunerado pelo cultivo canavieiro nos seis meses imediatamente anteriores
data do requerimento de habilitao ao benefcio. Embora, na regra fixada pela
Lei no 13.134, a proporo do tempo de trabalho exigido 12 em 18 meses,
ou 66% desse perodo seja menor que a prevista na lei anterior 18 em 24 meses,
ou 75% desse perodo , as preocupaes expressas na posio da Contag e no
PL no 1.582, ante essa nova norma, indicam, ainda que, em carter de exemplo,
as mudanas que ela insere nas formas de acesso ao seguro-desemprego no apenas
parecem pouco adequadas realidade do assalariamento agrcola como, em sentido
amplo, importam efetivamente em perda de proteo social.
2.2 Panorama recente dos conflitos no campo no Brasil

As informaes disponveis sobre violncia no campo no Brasil demonstram que
as injustias recorrentes no meio rural brasileiro esto longe de serem superadas.
Mais que isso, os dados reiteram que, ano a ano, a violncia vem transcendendo a
40. Essa crtica ao veto consta de ofcio emitido pela Secretaria de Assalariados(as) Rurais da Contag, em 25 de setembro
de 2015, em resposta consulta feita pela equipe responsvel pela elaborao deste captulo a propsito da posio
da Confederao acerca da Lei no 13.134/2015.
41. Ver: <http://goo.gl/9O3dyr>. Acesso em: 10 out. 2015.
questo da garantia do direito terra para abranger outras modalidades de conflito,

como, por exemplo, por acesso gua e contra grandes projetos de minerao e
energia com impacto social, ambiental e fundirio. A essa tendncia se contrape
o crescente protagonismo dos povos indgenas, comunidades quilombolas e outras
populaes tradicionais na luta por seus territrios.
De acordo com o Relatrio de Conflitos no Campo no Brasil de 2014,42
da Comisso Pastoral da Terra, o nmero de ocorrncias de conflitos em 2014
foi de 1.286. A srie histrica dos ltimos cinco anos apresentada no relatrio
mostra que o nvel de conflitos pouco se alterou, nunca esteve abaixo da marca
de 1.100 casos. Se forem consideradas as pessoas envolvidas nesses conflitos,
entretanto, 2014 apresentou o maior nmero do perodo, um aumento de 43%
em relao ao ano anterior.
TABELA 1
Nmero de conflitos no campo Brasil (2010-2014)
Ano Conflitos Assassinatos Pessoas envolvidas
2010 1.186 34 559.401

2011 1.363 29 600.925
2012 1.364 36 648.515
2013 1.266 34 573.118
2014 1.286 36 817.102
Fonte: Comisso Pastoral da Terra Conflitos no Campo (vrios anos).
Do total de conflitos no campo registrados em 2014, aqueles relacionados

disputa por terras chegaram soma de 793 casos, envolvendo em torno de
600 mil pessoas. Entre os estados, o Maranho, com 123 conflitos registrados,
foi o que apresentou o maior nmero de conflitos, seguido do Amap, com 74,
e da Bahia, com 59.
Vale observar que os casos de ocupaes/retomadas vm diminuindo no
decorrer dos anos. Em 2014, foram registradas 205 aes de ocupaes de terras,
menos que a metade do que ocorrera em 2005, quando foram computadas 437 aes.
Uma leitura superficial dos nmeros poderia sugerir como causa dessa reduo o
atendimento das famlias sem-terra em projetos de assentamentos da Reforma Agrria.
No entanto, os nmeros oficiais do Programa Nacional de Reforma Agrria no
corroboram tal hiptese, dado a baixa execuo dessa poltica nos ltimos anos,
42. Desde 1985, a Comisso Pastoral da Terra (CPT) vem publicando relatrios anuais de conflitos no campo no Brasil,
constituindo o mais amplo banco de dados sobre o tema no pas. Para coleta e sistematizao de informaes, a CPT
vale-se, em primeiro lugar, de dados primrios trazidos por seus agentes de base distribudos no territrio brasileiro e,
em segundo lugar, de dados secundrios, obtidos de jornais, documentos oficiais e denncias feitas por movimentos
sociais. Por isso, para efeitos de anlise, considera-se que os dados anuais publicados refletem o mnimo de conflitos
ocorridos, e no o universo de conflitos ocorridos anualmente.
conforme este peridico tem alertado reiteradamente. A reduo dessa ao histo-

ricamente utilizada pelos movimentos sociais do campo para reivindicar o direito
terra somente pode ser explicada pela conjuno de uma srie de fatores, como a
crescente criminalizao dessas aes, os despejos legitimados por decises do
Poder Judicirio, ampliao da renda das famlias rurais, entre outros. Em regra,
todos esses elementos contribuem para que boa parte do contingente de famlias
sem-terra desista da rdua e desigual luta pela terra e busque por estratgias distintas
de sobrevivncia.
Um dos casos emblemticos de ocupao ocorrido em 2014 foi o acampa-
mento Dom Toms Balduno. No dia 31 de agosto, 3,5 mil famlias ocuparam
a Fazenda Santa Mnica, localizada no municpio de Corumb de Gois.
Com rea de 21 mil hectares, a fazenda pertence ao Senador Euncio de Oliveira.
Importante destacar a presteza e rapidez do Judicirio local em atender a demanda
do proprietrio da fazenda que, no dia seguinte ocupao, havia proferido
liminar de reintegrao de posse em seu favor. Aps disputa judicial e a iminncia
de ecloso de um conflito violento em virtude da ao de despejo pela polcia,
estabelecida para maro deste ano, as famlias resolveram retirar-se pacificamente
da fazenda (Misnerovicz e Canuto, 2015).
Nos ltimos cinco anos, os conflitos pela gua somaram 454 casos, sendo que
2014 foi o ano mais crtico do perodo, com 127 casos. Entre 2010 e 2014,
os conflitos relacionados ao uso e preservao, ou seja, caracterizados por extino
de fontes, contaminao de gua, conflitos de pesca, corresponderam a 222 casos.
Os referentes a barragens e audes somaram 196 casos e os relativos apropriao
particular 45. Ao todo, foram 168.579 famlias envolvidas nos conflitos por gua,
dos quais aqueles vinculados a barragens e audes envolveram mais da metade desse
contingente. Entre os mais emblemticos, esto aqueles que envolvem projetos
ligados minerao, como a implantao do complexo industrial da Companhia
Siderrgica do Atlntico, no Rio de Janeiro, e a construo de usinas hidreltricas,
principalmente, na regio amaznica, cenrio de grandes projetos hidreltricos,
como as usinas de Jirau e Santo Antnio, em Rondnia, e Belo Monte, no Par.
Em 2014, a construo da UHE Belo Monte estava includa em sete das doze
ocorrncias de conflitos por gua no estado do Par, envolvendo 7.487 famlias,
76% do total de famlias em conflitos pela gua naquela unidade da federao.
As situaes de conflito registradas envolvem destruio ou poluio de
recursos naturais, no cumprimento de procedimentos legais e falta de reas-
sentamento. Entre os atingidos, esto famlias ribeirinhas, ocupantes tradicionais
de ilhas e margens do rio Xingu e comunidades rurais agroextrativistas, as quais
no vm sendo devidamente reparadas pelos danos ambientais, sociais e eco-
nmicos causados pela implantao da usina. Alis, pelo no cumprimento de
doze condicionantes exigidas na licena de instalao, o Ibama, em setembro

de 2015, decidiu no conceder a licena de operao da UHE Belo Monte,
cujo incio do funcionamento estava previsto para este ano.43
Os casos de violncia contra a pessoa, em 2014, incluindo assassinatos,
ameaas, tentativas de homicdio, tortura, prises e agresses, resultaram em
706 vtimas. O nmero de homicdios, nos ltimos cinco anos, manteve-se com
poucas oscilaes, uma mdia de 34 mortes anuais, com 36 vtimas no ltimo ano.
Predominantemente, as situaes de violncia esto relacionadas a conflitos
por terra, englobando acampamentos de sem-terra, assentamentos, ocupaes,
territrios tradicionais invadidos. So recorrentes aes de pistolagem, de milcias
armadas e da prpria polcia, em aes truculentas de intimidao e represso,
cujas vtimas so, em sua grande maioria, os despojados de terras e de direitos.
Entre as mortes ocorridas em 2014, esto lideranas de movimentos sociais,
quilombolas, ndios e sem-terra.
GRFICO 4
Nmero de ativistas mortos em conflitos ambientais e fundirios entre 2002 e 2014
em pases e regies do mundo
138
12
7
14
477
351
Brasil Amrica Latina frica Europa Oceania sia

44
Fonte: Global Witness (2015).
Ao encontro dos nmeros divulgados pela Comisso Pastoral da Terra (CPT),

a organizao Global Witness apresentou dados de conflitos no campo levantados
43. Ver Ofcio 02001.010573/2015-51 Dilic/Ibama. Disponvel em: <http://goo.gl/T0LuTU>.

44. Amrica Latina: Honduras, Colmbia, Peru, Mxico, Guatemala, Paraguai, Argentina, El Salvador, Nicargua, Equador,
Costa Rica, Panam, Venezuela; frica: Chade, Sudo, Uganda, Serra Leoa, Gana, Qunia, frica do Sul; Europa: Rssia,
Ucrnia; Oceania: Indonsia, Papua-Nova Guin; sia: Filipinas, Tailndia, Camboja, ndia, China, Paquisto, Mianmar,
Cazaquisto, Nepal, Malsia, Sri Lanka.
em vrias regies do mundo. De acordo com o levantamento, em 2014, o Brasil foi

palco de 29 assassinatos de ativistas ligados defesa do meio ambiente e da terra,
colocando o pas pela quarta vez consecutiva em primeiro lugar no ranking de
violncia no campo. Desde 2002, quando a organizao iniciou os levantamentos de
conflitos no mundo, o Brasil acumulou 477 casos de assassinatos, o que representa
48% da soma de todos os pases.45
Observa-se no grfico 4 que 83% dos casos registrados de mortes de ativistas no
mundo esto localizados em pases da Amrica Latina. Mais do que em outros lugares,
esta regio est marcada por disputas pelos recursos naturais, pelo avano
do agronegcio, por grandes projetos de minerao e de hidroeletricidade,
recorrentemente avanando sobre territrios ocupados por populaes tradicionais.
Um dos fatores subjacentes aos assassinatos de defensores do meio ambiente e da terra,
em praticamente todos os casos, foram as disputas pela propriedade, o controle
e o uso da terra. Observou-se um aumento dos assassinatos relacionados com
projetos hidroeltricos, um problema especialmente preocupante em Honduras (...),
mas entre as principais causas esto tambm a minerao e outras indstrias extrativas,
a agroindstria e a explorao madeireira. Outros problemas ambientais relacionados
com os assassinatos so a contaminao, a conservao da flora e da fauna e a
pesca ilegal. (Global Witness, 2014, p. 8, traduo livre)
O envolvimento de populaes tradicionais em disputas fundirias eviden-
ciado tambm pelo trabalho da CPT, que desde 2008 vem identificando indgenas,
quilombolas, ribeirinhos, seringueiros etc., entre as categorias camponesas envolvidas
em conflitos fundirios. Nesses ltimos sete anos, visvel o aumento da proporo
de comunidades tradicionais envolvidas nos conflitos de terra. Com exceo
de 2014, que apresentou uma pequena queda em relao ao ano anterior,
o percentual de conflitos envolvendo comunidades tradicionais foi ascendente, partindo de
26% em 2008, atingindo 41% em 2013. O nmero de famlias pertencentes a
comunidades tradicionais que em 2008 fora de 12.409, em 2014, chegou a 38.922.
Entre as unidades da federao, o estado Maranho, com 352 casos, o que
apresenta a situao mais crtica em relao a comunidades tradicionais no
perodo considerado. Em seguida, esto os estados do Par e do Mato Grosso do Sul,
45. O estudo realizado pela Global Witness baseia-se em pesquisa sobre casos de assassinatos, execues extrajudiciais
e desaparecimentos forados registrados em fontes de informao em todo o mundo, valendo-se de informes nacionais e
internacionais, de relatrios de organismos internacionais, organizaes nacionais e internacionais de direitos humanos,
de defesa do meio ambiente e da terra. Dos dados coletados, so considerados aqueles que cumpram, no mnimo, um
dos seguintes critrios: fonte de informao fidedigna, pblica e atual; que contenham o nome da vtima, bem como o
registro do mtodo de violncia, da data e da localizao exata do assassinato; registro biogrfico da vtima relacionado
sua profisso, filiao poltica ou organizativa, identidade tnica ou indgena; conexo clara com conflito ambiental
ou fundirio. A organizao faz a ressalva de que os nmeros devem ser considerados como estimativa conservadora,
sobretudo em regies como a frica, o centro e o sul da sia, onde a coleta de dados prejudicada devido ausncia
de organizaes da sociedade civil em defesa do meio ambiente e da terra, supresso dos meios de comunicao e
existncia de conflitos polticos mais amplos que impossibilitam a identificao de casos especficos.
apresentando cifras muito prximas: 223 e 222 casos, respectivamente. Entre as

categorias, indgenas, quilombolas e ribeirinhos representam 30% dos casos.
GRFICO 5
Casos de conflitos de terra envolvendo populaes tradicionais Brasil (2008-2014)
45
41
40 37
35 33
31
30 29
28
26
25
20
15
10
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Comisso Pastoral da Terra.
TABELA 2
Casos de conflitos de terra envolvendo populaes tradicionais no Brasil (2008 a 2014) 1
Categoria 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total da categoria
Indgenas 52 44 33 81 119 165 138 632
Quilombolas 29 54 79 101 99 92 76 530
Ribeirinhos 35 43 55 62 25 23 22 265
Seringueiros - 2 2 2 - 21 30 57
Camponeses de fundo e fecho de pasto 2 3 10 4 10 7 10 46
Pescadores - 1 3 1 5 9 10 29
Extrativistas - - - - 7 3 - 10
Geraizeiro - - 2 2 - 1 5 10
Vazanteiros - - 3 - 1 - 2 6
Retireiros - - - - - 4 1 5
Quebradeiras de coco babau - 2 - - - - 1 3
Caiara - - - - 1 - 1 2
Castanheiros - - 1 - - - - 1
Terra Livre - - - - - 1 - 1
Total geral 118 149 188 253 267 326 296 1.597
Fonte: Comisso Pastoral da Terra.
Nota: 1 Para mais informaes sobre as diversas categorias de populaes tradicionais existentes no Brasil, ver: <http://goo.gl/wkI9LA>.
A morosidade no processo de reconhecimento das terras de populaes

tradicionais um dos agravantes dos conflitos de terra. Com relao aos indgenas,
segundo dados da Funai, existem hoje no Brasil 545 terras indgenas registradas,
das quais 434 esto regularizadas. 46 Contudo, relatrio apresentado pelo Conselho
Indigenista Missionrio (Cimi, 2015) aponta a existncia de 334 terras indgenas sem
providncia de reconhecimento. Soma-se a isso o aumento da judicializao de
processos de demarcao, frequentemente resultando em decises judiciais contrrias
s comunidades indgenas demandantes, impedindo o andamento do processo
demarcatrio. Como exemplo, podem-se citar as decises da 2a Turma do Supremo
Tribunal Federal em anular atos administrativos do Poder Executivo que visavam
demarcar a terra indgena Guyraroc, da etnia Guarani-Kaiow, e a terra indgena
Limo Verde, do povo Terena, ambas localizadas no estado do Mato Grosso do Sul.
No Mato Grosso do Sul, crtica a situao de conflitos envolvendo popula-
es indgenas. Nos ltimos sete anos, dos 234 conflitos de terra registrados pela
CPT no estado, 219 envolviam comunidades indgenas. emblemtico o caso da
etnia Guarani-Kaiwo. No incio do sculo passado, as comunidades pertencentes
a essa etnia que, a tempos imemoriveis, habitavam principalmente a poro sul
do estado, foram deslocados para reservas criadas pelo Servio de Proteo
ao ndio, com o intuito de liberar grandes reas de terra para colonizao.
Hoje, em reas diminutas, convivem com problemas advindos de superpovoamento,
desestruturao de suas formas tradicionais de organizao social, perda de refe-
rncias culturais em virtude da desterritorializao. Nos ltimos anos, inten-
sificou-se o processo de organizao e mobilizao dos ndios para reivindicar
junto ao poder pblico a recuperao de suas terras. Na luta para reconhecer seus
direitos territoriais, tem de enfrentar a resistncia de no ndios, sobretudo de
grandes fazendeiros da regio.
Distribudas em diversas regies do territrio nacional, as comunidades quilom-
bolas tem o direito ao reconhecimento territorial expresso na Constituio Federal.
No entanto, grande parte dos territrios de remanescentes de quilombos carece
de regularizao. De acordo com as informaes da Fundao Cultural Palmares,
existem cerca de 2600 comunidades quilombolas certificadas. Mas apenas 217
comunidades em todo o Brasil tiveram seus territrios devidamente titulados
(Incra, 2015). Alm da morosidade dos rgos responsveis pelos procedimentos de
regularizao, essas comunidades enfrentam o avano, sobre suas terras, de projetos
de minerao e de monocultivos. o caso, por exemplo, da expanso de monocul-
tivos de eucalipto para produo de papel e celulose na regio leste do Maranho.
Nos municpios de Parnarama e Mates, integrantes das comunidades quilombolas
locais vm denunciando o crescente avano da empresa Suzano Papel e Celulose S.A.
sobre suas terras, inclusive com queimadas de reas de vegetao nativa e de
46. De acordo com o Decreto no 1.775/1996, o processo de reconhecimento de terras indgenas inicia-se com estudo
de identificao e delimitao, seguido pela declarao de demarcao por ato do Ministrio da Justia, homologao
pela Presidncia da Repblica e regularizao mediante registro cartorial.
roados para expanso da monocultura de eucalipto (CPT-MA, 2014). Em julho

de 2014, no municpio de Acar, estado do Par, o terceiro irmo de uma famlia
de quilombolas foi assassinado por pistoleiros. A vtima era liderana da comu-
nidade Mandacaruba, que vem reivindicando o reconhecimento de seu territrio
junto ao Iterpa e ao Incra. A rea tambm reivindicada pela empresa Biopalma,
subsidiria da Vale S.A., que visa a expandir a monocultura de dend na regio.
Enquanto suas terras no so efetivamente reconhecidas, as comunidades locais vivem
sob ameaas de grileiros de terras, pistoleiros, havendo, inclusive, denncias contra
policiais da regio (CPT, 2014).
As comunidades ribeirinhas correspondem terceira categoria em relao
ao nmero de casos de conflitos de terra levantados pela CPT. Presentes princi-
palmente na Amaznia, mas tambm significativos no vale do rio So Francisco
e na bacia do rio Paraguai, ocupam tradicionalmente reas que envolvem vrzeas,
margens de rios e ilhas fluviais, vivendo do extrativismo, da pesca artesanal e de
pequenos roados, cultivados em geral nos perodos de vazante. O processo de
ocupao dessas reas ocorre de forma espontnea e em geral tais comunidades
no dispem de qualquer documento oficial que reconhea seus direitos de uso,
cujas reas so em sua maioria de domnio pblico. A ausncia de reconhecimento
territorial submete as famlias ribeirinhas ao de pretensos donos que, recor-
rentemente, exploram sua mo de obra em relaes injustas de trabalho, coao e
expulso de suas moradias.
Os casos de conflitos envolvendo comunidades ribeirinhas no interior
da Amaznia certamente so maiores que o trabalho que a CPT vem conse-
guindo registrar, dado o grau de isolamento dessa populao. Toma-se, por exemplo,
o arquiplago do Maraj, no estado do Par. O municpio de Afu, coberto pela
unidade da CPT em Macap/AP, apresentado no relatrio da CPT de 2014 com
doze ocorrncias de conflitos, envolvendo 307 famlias ribeirinhas. So casos de
explorao de trabalho, expulso de famlias, invaso de reas por pretensos donos,
conflitos com unidades de conservao. Situaes similares ocorrem em outros
municpios do arquiplago, como Ponta de Pedras, onde famlias ribeirinhas tm
de se submeter a relaes precrias de trabalho com pretensos donos, sob pena
de serem expulsas de suas terras.47 Cabe ressaltar que, embora no tenham seus
direitos territoriais expressos na Constituio Federal, como ocorre aos indgenas
e quilombolas, as comunidades ribeirinhas, assim como as demais categorias
de comunidades tradicionais, tm seus direitos ao reconhecimento territorial
garantido pela Conveno 169 da OIT. Salvo a implementao de projetos de
assentamentos diferenciados, de unidades de conservao de uso sustentvel e a
47. Situaes semelhantes de conflitos envolvendo famlias ribeirinhas tanto em Afu como em Ponta de Pedras foram
constatadas em pesquisa realizada pelo Ipea. Ver Ipea (2015).
cesso de uso de terras pblicas, tais populaes ainda carecem de uma poltica
nacional que efetive seus direitos.
O cenrio de intensificao de conflitos envolvendo populaes tradicionais
configurado, de um lado, pela maior conscientizao desses povos de seus
direitos garantidos pela legislao brasileira, o que propicia uma maior organizao
em movimentos reivindicatrios junto ao poder pblico e a atos de resistncia
em defesa de seus territrios. De outro lado, reao de antigos opositores
aos movimentos reivindicatrios, como detentores de grandes reas de terra,
fazendeiros e latifundirios que buscam manter seus velhos potentados, somam-se as
investidas de grandes empresas ligadas ao agronegcio e explorao mineral,
constituindo uma fora poltica e econmica muito poderosa contra efetivao
de direitos territoriais.
Nesse contexto, a omisso, a morosidade ou mesmo a negao do Estado
Brasileiro em efetivar direitos constitucionais so expresses do pacto de
poder estabelecido, o que tem contribudo para permanncia e intensificao
dos conflitos no campo. Da parte do Poder Executivo, os processos de reconhe-
cimento, frequentemente, prolongam-se no tempo sem chegar a termo. Junta-se
a atuao recorrentemente truculenta da polcia contra famlias acampadas nas
terras em disputa, atendendo decises judiciais de reintegrao de posse, em geral,
favorveis a grandes detentores de terras, sejam eles empresas, sejam eles fazendeiros.
No Congresso, no faltam investidas de parlamentares ligados ao agronegcio no
sentido de anular conquistas constitucionais, como a tentativa de esvaziar o conceito de
trabalho anlogo a escravo, analisada na seo anterior, e de transferir o poder
de homologar terras tradicionalmente ocupadas do Executivo para o Legislativo,
consubstanciada na PEC n o 215/2000.
A questo do reconhecimento dos territrios tradicionais, para alm
das disputas locais envolvendo comunidades, fazendeiros, empresas e outros,
diz respeito a aspecto mais amplo, relacionado s caractersticas predominantes
da forma de apropriao da terra e de seus recursos pelas populaes tradicionais,
frequentemente baseada no extrativismo e em atividades agropecurias de pequena
escala e de baixo impacto ambiental, voltado em grande parte para o autoconsumo.
Tambm frequente o estabelecimento do uso coletivo, no individualizado,
da terra. Por fim, as terras reconhecidas como tradicionalmente ocupadas adquirem
o atributo da inalienabilidade. Tais caractersticas contrapem-se ao modelo
hegemnico de desenvolvimento, uma vez que retira grandes reas do mercado
de terras e de sua apropriao para implantao de monocultivos ou de grandes
projetos minerrios e de gerao de energia.

No tem sido fcil aos povos pobres do campo cultivar a esperana por dias melhores.
Sem-terras, indgenas, quilombolas, ribeirinhos e pequenos produtores familiares
continuam espera de terem garantido o direito s terras de que necessitam para
viver e produzir. Seus antagonistas somam, fora bruta, a simpatia e o beneplcito
de autoridades de diferentes escales, desde os signatrios do poder local at os
mais altos escales da Repblica. Conforme ressaltado na primeira seo deste
captulo, o protagonismo do agronegcio na estratgia macroeconmica adotada
pelo governo tem relegado totalmente a fiscalizao e a aplicao do princpio da
funo social da terra. A presso dos grupos econmicos e polticos contrrios
reforma agrria manifesta-se nos trs poderes da repblica.
No Legislativo, encontra-se em discusso uma srie de propostas que tem em
comum o objetivo de possibilitar o avano do grande capital sobre terras de popula-
es tradicionais, ferindo princpios arduamente conquistados com a Constituio
de 1988. A bancada ruralista formalmente uma ampla e pluripartidria frente
parlamentar tem adotado uma estratgia ofensiva em defesa dos interesses ligados
ao agronegcio. Seus propsitos, de modo geral, tangem necessidade de aumentar
os estoques de terra disponveis apropriao privada em grande escala com a
transferncia de terras pblicas ao mercado e com a contnua restrio dos direitos
territoriais de indgenas e quilombolas e de manter regimes de explorao do
trabalho precrio e mesmo em condies anlogas escravido, como forma de
reduzir os custos de suas atividades e garantir competitividade.
No Judicirio, as vitrias do agronegcio tambm se acumulam. O processo
de judicializao das desapropriaes, por exemplo, tem emperrado a obteno de
terras e elevado sobremaneira seu custo final. Sem dvida, esse configura-se como
grave entrave aplicao do princpio da funo social da terra no pas. Entre as
vitrias mais ilustrativas do grande capital agroindustrial no Judicirio, talvez valha
a pena mencionar a deciso liminar do STF, no final de 2014, que determinou a
suspenso da divulgao da chamada lista suja do trabalho escravo. Como ressaltado
na seo anterior, tal lista considerada um dos principais instrumentos de combate
ao trabalho escravo no Brasil, pois, a partir dela, empresas e bancos podem negar
crdito, emprstimos ou relaes comerciais de qualquer tipo com empresas que
usam trabalho anlogo ao escravo foi suspensa em total desacordo com o direito
de acesso a informaes assegurado pela Lei no 12.527/2012.
No mbito do Executivo, opera-se um verdadeiro desmonte da poltica sob
responsabilidade do MDA e do Incra. A criao de novos projetos de assentamento,
que j vinha desacelerando desde os anos finais da dcada de 2000, apequenou-se
ainda mais desde ento. O quadro geral de concentrao fundiria, por sua vez,
acentuou-se em anos recentes. A rea total apropriada por imveis rurais com
rea superior a 2 mil hectares aumentou 36,9 milhes de hectares entre 2003 e
2015. Como resultado, segundo o Sistema Nacional de Cadastro Rural, 130,3 mil
grandes propriedades privadas (2% do total) ocupam, atualmente, 244,8 milhes
de hectares, 47% de toda rea cadastrada. J os minifndios48 imveis com rea
insuficiente para a manuteno e reproduo da unidade familiar , somam 3,75
milhes de unidades, o que equivale a 65% do total de imveis rurais e apenas
10% da rea, como mostra a tabela 3.
TABELA 3
Categoria dos imveis rurais, segundo o Cadastro de Imveis Rurais situao jurdica:
titularidade particular
Categoria de imvel rural No de imveis rea (ha) Imveis (%) rea (%) rea mdia
Total 1
5.766.610 521.837.742,20 - - -
Minifndio 3.758.898 53.187.357,10 65 10 14,15
Pequena propriedade 1.461.966 99.529.129,59 25 19 68,08
Mdia propriedade 401.608 120.797.434,92 7 23 300,78
Grande propriedade 130.299 244.776.964,95 2 47 1.878,58
Soma 5.752.771 518.290.886,56 100 100 90,09
Fonte: Cadastro de Imveis Rurais/Incra, agosto/2015.

Nota: 1 Inclui 13.839 imveis em uma rea de 3.546.855,63 hectares no classificados.
A elevada concentrao fundiria brasileira est na base da prevalncia da

pobreza rural e do esvaziamento demogrfico do campo, alm de ser a principal
responsvel pela violncia no campo, como se destacou na seo anterior deste
captulo. Quase 4 milhes de famlias rurais habitam os minifndios, com prec-
rias ou nulas condies de se manterem no campo, caso no apelem para outras
modalidades de obteno de sustento que no a explorao da terra que ocupam
(como o assalariamento eventual ou permanente, o extrativismo, a pesca artesanal,
a caa). O Estatuto da Terra, ao tratar dos minifndios, reconhece sua precariedade
e, por isso, indica a necessidade de serem contemplados pelo programa de reforma
agrria, o que no encontra registro nas aes do Incra.
To grave quanto a concentrao fundiria a situao de improdutividade
detectada pelo Cadastro, que afeta pequenas, mdias e grandes propriedades:
apenas 10% dos imveis, em 33% da rea total, esto claramente designados
como produtivos. Ou seja, 90% dos imveis rurais, que ocupam 2/3 das terras
do pas, no estariam cumprindo sua funo social quanto ao requerimento de
produtividade. Descontando os imveis pequenos e mdios, que, pela legislao
48. O Estatuto da terra definiu o minifndio como o imvel rural de rea e possibilidades inferiores s da propriedade
familiar. Esta assim definida: "propriedade familiar", o imvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor
e sua famlia, lhes absorva toda a fora de trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico,
com rea mxima fixada para cada regio e tipo de explorao, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros.
(Artigo 4o, item II). A Lei da Terra (no 8.629/1993) no contemplou possibilidade inscrita no Estatuto, estabelecendo,
como objeto da reforma agraria via desapropriao, apenas os imveis com rea acima de quinze mdulos fiscais.
vigente, so insuscetveis a desapropriao para fins de reforma agrria, restam os

imveis classificados como grandes, com rea superior a quinze mdulos fiscais: do
total de 244,8 milhes de hectares, foram considerados produtivos 100,9 milhes
de hectares (41%) e os demais 143,8 milhes de hectares (59%), improdutivos.
H que se considerar, ainda, que o ndice de produtividade das propriedades
rurais foi estabelecido uma nica vez em 1980, com base nos parmetros colhidos
pelo Censo Agropecurio de 1975. Caso fosse atualizado, como preconiza a Lei da
Terra no 8.629/1993, esses nmeros seriam mais alarmantes.49Teoricamente, portanto,
h disponibilidade de terras para assentamento de todas as famlias acampadas.
Os bices so, sobretudo, de ordem poltica. Em vez de desconcentrao da estrutura
fundiria, os dados gerais apresentados mostram que h, na verdade, um processo
de concentrao em marcha, impactado pelos interesses e fora do agronegcio e
pela valorizao das commodities.
A subseo a seguir apresenta uma viso geral da situao oramentria recente
do MDA e Incra. O contexto de ajuste fiscal contribui para dar visibilidade falta
de prioridade desses rgos na agenda governamental. Os cortes oramentrios
sofridos por eles so sempre proporcionalmente maiores que o da grande maioria
dos demais rgos, em especial o Ministrio da Agricultura e Abastecimento (Mapa),
responsvel pela poltica dirigida ao agronegcio. Por isso argumenta-se que h,
em curso, um processo de desautorizao nas palavras de Delgado (2012; 2013)
da capacidade de articulao institucional dos rgos incumbidos de realizar
aes de democratizao do acesso terra. As subsees seguintes examinam mais
detalhadamente como as restries impostas rea de desenvolvimento rural tm
comprometido a ao governamental nas principais polticas pblicas voltadas aos
trabalhadores sem-terra e aos pequenos produtores rurais.
3.1 Execuo oramentria de 2013 e 2014 e perspectivas para 2015 e 2016

A desacelerao da economia brasileira nos anos recentes tem preocupado o
governo federal, que passou a adotar como resposta medidas fiscais que restringem bastante
sua capacidade de atuao. Estabeleceu-se um programa gradual de reequilbrio fiscal,
cujas metas envolvem a tentativa de produo de supervits primrios crescentes at
2019. Nesse cenrio, as perspectivas para as polticas pblicas no so favorveis. No
que se refere s polticas de desenvolvimento rural, o contexto ainda mais restritivo.
Isso porque os cortes no afetam todos os rgos igualmente. O oramento expressa,
em grande medida, o poder poltico de cada grupo no interior do governo.
Entre 2013 e 2014, a despesa executada pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) caiu drasticamente. Enquanto em 2013 o rgo executou
49. Art. 11. Os parmetros, ndices e indicadores que informam o conceito de produtividade sero ajustados, periodicamente,
de modo a levar em conta o progresso cientfico e tecnolgico da agricultura e o desenvolvimento regional, pelos Ministros
de Estado do Desenvolvimento Agrrio e da Agricultura e do Abastecimento, ouvido o Conselho Nacional de Poltica Agrcola.
R$ 8,7 bilhes, em 2014, esse valor diminuiu para R$ 4,7 bilhes, uma queda
de 46,2%. Tal reduo no pode ser atribuda a problemas na gesto do recurso por
parte da instituio. O total de recursos oramentrios autorizado no perodo caiu
na mesma proporo 45,2% , o que revela a magnitude do corte oramentrio
praticado. Para efeito de ilustrao, destaca-se que os recursos autorizados para o
Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (Mapa) ministrio responsvel,
primordialmente, pela poltica orientada ao grande capital agroindustrial
tambm caram no perodo. A queda, contudo, foi de apenas 7,3%.
A abrupta reduo dos recursos direcionados ao MDA impactou decisivamente
as polticas operacionalizadas pelo rgo, composto pelo prprio MDA e pelo Incra.
A execuo dos programas finalsticos ficou totalmente comprometida, em especial do
programa Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria,
que concentra as aes que realizaminvestimentosem reas de assentamento. Se, em 2013,
o MDA executou R$ 6,9 bilhes, em 2014 esse valor no alcanou R$ 3 bilhes, uma
queda de 57,8% (ver tabela 4). Como resultado, os programas finalsticos, que em
2013 representavam quase 80% do oramento total executado pelo MDA, passaram
a representar somente 62%, em 2014. Fica claro, pois, que o contexto de restrio
oramentria compromete mais, em termos proporcionais, a oferta direta de bens
e servios populao do que as atividades de apoio administrativo. A manuteno
da estrutura administrativa menos flexvel a cortes vai se tornando mais pesada,
o que vai de encontro ideia de racionalizao da gesto.50
O programa Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia
Solidria era, em 2013, o maior do MDA em termos oramentrios. Em 2014,
entretanto, ele praticamente no foi executado.51 O total de recursos alocado caiu de
R$ 4 bilhes, em 2013, para R$ 211 milhes, em 2014. Ou seja, o corte oramentrio
sofrido pelo MDA foi praticamente todo direcionado s suas aes, que compreendem
investimentos de apoio ao desenvolvimento sustentvel de territrios rurais e construo
de infraestrutura produtiva municipal, inclusive recuperao de estradas vicinais.
Como veremos adiante, tais intervenes objetivam promover a estruturao dos
projetos de assentamento, algo que aparece como prioridade no discurso do rgo.
50. Sublinha-se aqui esta dimenso do corte, pois anncios oficiais de ajuste fiscais vm, frequentemente, associados
ideia de que possvel fazer economia tornando a mquina pblica mais eficiente, sem produzir prejuzos
sociedade. Na prtica, muitos dos gastos administrativos so obrigatrios e, no contexto de urgncia dos cortes, estes
acabam incidindo nos programas finalsticos especialmente em aes que realizam investimentos cuja despesa
discricionria. No binio 2013-2014, as despesas executadas com pessoal e encargos sociais, que representavam 12%
do total executado pelo MDA em 2013, passaram a representar 23% no ano seguinte. J os investimentos caram de
51% para 10% do total executado.
51. As aes deste programa sob responsabilidade de outros rgos tambm sofreram quedas significativas nos valores
executados entre 2013 e 2014. No mbito do Ministrio da Integrao Nacional, os recursos executados caram pela
metade (de R$594 milhes para R$297,0 milhes), afetando, por exemplo, a ao Provimento de Infraestrutura
Produtiva para Arranjos Produtivos Locais Plano Brasil Sem Misria, cuja execuo reduziu aproximadamente 30%.
As operaes oficiais de crdito que integram o programa que financiam projetos do setor produtivo no mbito do
Fundo de Desenvolvimento da Amaznia, do Nordeste e do Centro-Oeste tambm tiveram seus oramentos subtrados.
Neste caso, os valores executados passaram de R$5,2 bilhes para R$4,4 bilhes (-16%).
TABELA 4
Execuo oramentria dos programas finalsticos do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (2013 e 2014)
(Em R$ de 2014 IPCA)
Programas finalsticos do Ministrio do Desen- Despesa executada
volvimento Agrrio (inclui MDA e Incra) 2013 2014 2014-2013 2014-2013 (%)
Total executado 8.715.749.844 4.688.243.186 -4.027.506.658 -46,2
Programas finalsticos 6.915.677.132 2.917.488.239 -3.998.188.893 -57,8
Agricultura familiar 1.687.549.566 1.629.864.755 -57.684.811 -3,4
Contribuio ao Fundo Garantia-Safra 1.042.376.987 916.267.709 -126.109.278 -12,1
(Lei no 10.420, de 2002)
Apoio estruturao das entidades estaduais
de assistncia tcnica e extenso rural 13.943.478 - -13.943.478 -100,0
Assistnciatcnica e extensorural paraagricultura familiar 267.163.289 285.393.341 18.230.052 6,8

Assistncia tcnica e extenso rural para reforma agrria 295.288.867 371.638.245 76.349.378 25,9
Promoo e fortalecimento da agricultura familiar 45.512.243 40.526.441 -4.985.803 -11,0
Apoio organizao econmica e promo- 23.264.703 16.039.019 -7.225.684 -31,1
o da cidadania de mulheres rurais
Desenvolvimento regional,territorial sus- 4.046.383.581 211.592.383 -3.834.791.198 -94,8
tentvel economia solidria
Aquisio mquinas e equipamentos de recuperao 2.333.162.447 - -2.333.162.447 -100,0
estradas vicinais (municpios at 50 mil habitantes)
Aquisio mquinas e equipamentos para ade- - 31.394.520 31.394.520 -
quao infraestrutura produtiva municipal
Apoio ao desenvolvimento sustentvel de territrios rurais 1.696.633.781 180.197.863 -1.516.435.918 -89,4
Apoio a projetos de infraestrutura e ser- 16.587.353 - -16.587.353 -100,0
vios em territrios rurais
Enfrentamento ao racismo e promoo da igualdade racial 49.961.206 31.655.835 -18.305.371 -36,6
Apoio desenvolvimentosustentvel comunidades 308.532 1.724.278 1.415.746 458,9
quilombolas, indgenas, povos e comunidades tradicionais
Reconhecimento e indenizao de territrios quilombolas 49.652.674 29.931.557 -19.721.117 -39,7
Reforma agrria e ordenamento da estrutura fundiria 1.110.290.073 1.012.470.014 -97.820.059 -8,8
Pagamento de Indenizaes Complemen-
tares nos Processos de Desapropriao de 15.088.990 - -15.088.990 -100,0
Imveis Rurais para Reforma Agrria
Gerenciamento e fiscalizao do cadastro rural 1.890.540 1.940.889 50.349 2,7
Estruturao e Consolidao de Unida- 55.427.939 40.688.604 -14.739.335 -26,6
des Produtivas Crdito Fundirio
Assistncia social e pacificao no campo 3.618.222 3.444.812 -173.409 -4,8
Promoo da educao no campo 28.955.136 30.474.688 1.519.552 5,2
Organizao da estrutura fundiria 34.454.373 28.281.634 -6.172.739 -17,9
Desenvolvimento de assentamentos rurais 340.539.777 289.295.557 -51.244.219 -15,0
Desapropriao de imveis rurais para criao 547.448.957 569.209.476 21.760.520 4,0
de assentamento da refo rma agrria
Regularizao da estrutu ra fundiria na rea 76.555.381 49.134.354 -27.421.028 -35,8
de abrangncia da Lei no 11.952, de 2009
Educao de jovens e adultos no campo 3.327.193 - -3.327.193 -100,0
Concesso bolsas capacitao e formao profis- 1.063.292 - -1.063.292 -100,0
sional em assistncia tcnica, pedagogia e social
Capacitao e formao profissional de nvel 1.920.274 - -1.920.274 -100,0
mdio e superior para a reforma agrria
Segurana alimentar e nutricional 21.492.705 31.905.252 10.412.547 48,4
Aquisio de Alimentosdo programa 21.492.705 31.905.252 10.412.547 57,8
Agricultura Familiar PAA
Fonte: Siga Brasil ([s.d.]).
A segunda maior perda de recursos oramentrios em programas finalsticos do

MDA ocorreu no programa Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria.
A subtrao de R$ 97,8 milhes no oramento do programa pode no parecer,
em termos relativos, to acentuada (-8,8%), contudo relevante pontuar que
algumas importantes aes para sua efetivao justamente aquelas que objetivam
promover a estruturao dos assentamentos foram bastante afetadas, como o
caso da Estruturao e Consolidao de Unidades Produtivas Crdito Fundirio
(-26,6%) e do Desenvolvimento de Assentamentos Rurais (-15%).
O programa Agricultura Familiar quase conseguiu, em 2014, assegu-
rar o patamar de execuo de 2013. Diante do contexto restritivo, sofreu corte
de 3,4%. Cumpre reconhecer uma sensvel elevao nos recursos destinados
assistncia tcnica, especialmente aqueles orientados aos assentamentos de reforma
agrria (25,9%). Entre as aes que apresentaram reduo no valor executado,
a Contribuio ao fundo do garantia-safra preocupa mais (queda de 12,1%).
O garantia-safra um seguro do Pronaf voltado a agricultores do semirido que
sofreram perdas de safra em funo de seca ou excesso de chuvas. Parece desneces-
srio ressaltar sua importncia na garantia de uma renda mnima aos agricultores
atingidos e, tambm, na dinamizao da economia dos pequenos municpios rurais
afetados pelas intempries.52
Sobre o programa Enfrentamento ao racismo e promoo da igualdade racial,
relevante mencionar que o MDA seu principal executor. Em 2013, por exemplo,
83% dos recursos executados no mbito do programa eram de responsabilidade
do MDA, e no da Secretaria de Polticas e de Promoo da Igualdade Racial,
que respondeu por apenas 17%. Dito isso, parece mais fcil compreender o sig-
nificado do programa e do grave corte de 36,6% no total dos recursos executados
no MDA entre 2013 e 2014. Eles configuram uma poltica de no enfrentamento
ao racismo, de no reconhecimento de novos territrios quilombolas e, tambm,
conforme tem-se reiterado neste captulo, de desautorizao das instituies
incumbidas de promover polticas de democratizao do acesso a terra.
Por fim, ainda sobre a execuo oramentria no perodo 2013-2014, vale realar
que o programa Segurana Alimentar e Nutricional, no MDA, obteve um ganho
relativo alto (48,4%), mas cujo valor insignificante para o programa em sua
integralidade, operado primordialmente pelo Ministrio do Desenvolvimento Social
e pelo Ministrio da Integrao Nacional. A ao que o MDA executa no mbito
da segurana alimentar e nutricional diz respeito Aquisio de Alimentos da
52. Na safra 2013/2014, o valor anual do Benefcio Garantia-Safra foi de R$ 850,00, vinculado ao cumprimento
de requisitos, inclusive o pagamento por parte do agricultor do boleto bancrio de adeso ao Garantia-Safra e a
constatao de perda pela SAF/MDA de, pelo menos, 50% da produo de culturas cobertas pelo programa no municpio
devido seca ou excesso de chuvas. Para mais informaes, acesse: <http://goo.gl/xXebEW>. Acesso em: 27/12/2015.
Agricultura Familiar (PAA),53 que representa aproximadamente 1% do oramento

total executado pelo programa Segurana Alimentar e Nutricional. No agregado
dos rgos que o implementam, este sofreu queda de 10,2% na despesa executada
entre 2013 e 2014.
Se o ano de 2014 no foi favorvel s polticas de desenvolvimento rural, o
ano de 2015 no ser muito diferente. Em relao a 2014, houve um pequeno
incremento de 10,6% no valor autorizado54 para o MDA, mas tal elevao ainda
foi muito aqum da necessria para uma equiparao com o patamar de 2013,
que, como tem ressaltado este Boletim, j se encontrava em nvel bastante baixo.
Alm disso, se os valores autorizados para o rgo elevaram-se em 10,6%, aqueles
dirigidos aos programas finalsticos, ao contrrio, foram reduzidos em 2,8%,
conforme se nota na tabela 5. Em outras palavras, os bens e servios que o MDA
oferece diretamente sociedade provavelmente ainda sero mais limitados do que
aqueles observados em 2014. Se tais valores forem executados nessa proporo,
os programas finalsticos passaro a representar apenas 59,3% do oramento total
executado pelo rgo.
No mbito do programa Agricultura Familiar, a reduo nos valores auto-
rizados entre 2014 e 2015 grande (-22,6%). Chama ateno, novamente, a ao
Contribuio ao fundo garantia-safra, cujos recursos autorizados para 2015 caram
pela metade. O programa Segurana alimentar e nutricional sofreu uma queda de
31,2% nos recursos autorizados. Provavelmente, portanto, a pequena recomposio
oramentria ocorrida em 2014 ser perdida. No que diz respeito ao programa
Reforma agrria e ordenamento da estrutura fundiria, nota-se uma preservao
dos valores autorizados em 2014, o que no significa que suas aes foram todas
igualmente protegidas. J no programa Enfrentamento ao racismo e promoo
da igualdade racial observa-se, mais uma vez, importante subtrao de recursos
oramentrios (-14,3%), o que torna a perspectiva de reconhecimento de novos
territrios quilombolas ainda mais distante. Por fim, o programa Desenvolvimento
regional, territorial sustentvel e economia solidria, que em 2014 praticamente
no operou, obteve uma pequena recomposio de seus valores, bastante aqum
do patamar praticado em 2013.
53. O PAA foi objeto de anlise nas duas ltimas edies deste peridico. Ambas destacaram que a poltica sofreu
uma srie de ajustes e alteraes estratgicas, o que acarretou baixos ndices de execuo. Em 2014, observa-se que
parte do oramento foi recomposto, mas os valores ainda so insuficientes para que o programa atinja os resultados
de 2012. Por exemplo, neste ano, 192,5 mil famlias fornecedoras foram beneficiadas pelo PAA, enquanto em 2013 e
2014 apenas 96,5 mil e 113,3 mil, respectivamente (PAA Data).
54. Como o exerccio de 2015 ainda no foi encerrado, a anlise realizada nesta etapa compara os valores oramentrios
autorizados em 2014 e 2015. Entende-se como autorizado a soma dos valores da dotao inicial estipulados pela
Lei Oramentria Anual (LOA) , com os cancelamentos e remanejamentos relativos abertura de crditos adicionais,
sejam eles suplementares, especiais ou extraordinrios. Em 2015, tais valores esto sujeitos a alteraes.
TABELA 5
Valores autorizados para programas finalsticos do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (2015-2014)
Programas finalsticos e aes do Ministrio do Autorizado

Desenvolvimento Agrrio (inclui MDA e Incra) 2014 2015 2015-2014 2015-2014 (%)
Total autorizado 5.622.126.874 6.217.641.097 595.514.223 10,6
Total autorizado para programas finalsticos 3.794.061.054 3.686.838.377 -107.222.677 -2,8
Agricultura familiar 1.983.845.907 1.535.485.415 -448.360.492 -22,6
Contribuio ao Fundo Garantia-Safra

916.267.709 446.274.009 -469.993.700 -51,3
(Lei no 10.420, de 2002)
Assistncia tcnica e extenso rural para agricultura familiar 579.845.248 631.307.500 51.462.252 8,9
Assistncia tcnica e extenso rural para reforma agraria 395.011.428 355.367.085 -39.644.343 -10,0
Promoo e fortalecimento da agricultura familiar 60.221.522 83.584.461 23.362.939 38,8
Apoio organizao econmica e promoo

32.500.000 18.952.360 -13.547.640 -41,7
da cidadania de mulheres rurais
Desenvolvimento regional, territorial

489.754.661 827.998.842 338.244.181 69,1
sustentvel e economia solidria
Aquisio de mquinas e equipamentos para

156.891.729 455.534.443 298.642.714 190,0
adequao de infraestrutura produtiva municipal
Apoio ao desenvolvimento sustentvel de territrios rurais 332.862.932 372.464.399 39.601.467 12,0
Enfrentamento ao racismo e promoo da igualdade racial 36.500.000 31.290.167 -5.209.833 -14,3
Apoio desenvolvimento sustentvel das

comunidades quilombolas, povos indgenas 6.100.000 1.790.167 -4.309.833 -70,7
e povos e comunidades tradicionais
Reconhecimento e indenizao de territrios quilombolas 30.400.000 29.500.000 -900.000 -3,0
Reforma agrria e ordenamento da estrutura fundiria 1.236.247.006 1.259.220.011 22.973.005 1,9
Gerenciamento e fiscalizao do cadastro rural 4.560.000 3.600.000 -960.000 -21,1
Estruturao e consolidao de unidades

58.096.408 54.737.073 -3.359.335 -5,8
produtivas (crdito fundirio)
Assistncia social e pacificao no campo 7.215.555 3.402.849 -3.812.706 -52,8

Promoo da educao no campo 34.500.000 32.550.000 -1.950.000 -5,7
Organizaoda estrutura fundiria 34.635.463 35.920.999 1.285.536 3,7

Desenvolvimento de assentamentos rurais 303.313.654 281.934.900 -21.378.754 -7,0
Desapropriao de imveis rurais para criao 716.225.926 800.000.000 83.774.074 11,7

de assentamento da reforma agrria
Regularizao da estrutura fundiria na rea

77.700.000 47.074.190 -30.625.810 -39,4
de abrangncia da Lei no 11.952, de 2009
Segurana alimentar e nutricional 47.713.480 32.843.942 -14.869.538 -31,2
Aquisio de Alimentos do programa

AgriculturaFamiliar PAA 47.713.480 32.843.942 -14.869.538 -31,2
Fonte: Siga Brasil ([s.d.]).

A expectativa em relao aos valores que sero, de fato, executados pelo MDA
em 2015 que no alcancem os valores autorizados analisados. Em maio de 2015,
o governo federal anunciou um contingenciamento recorde, de R$ 70,9 bilhes, o
que colocou srios limites implementao das polticas pblicas (Decreto no 8.456,
de 2015). Diante do cenrio econmico adverso, em julho de 2015, o governo
decidiu aumentar o contingenciamento das despesas em R$ 8,6 bilhes em relao
s limitaes j anunciadas anteriormente, totalizando um bloqueio acumulado
de R$ 79,4 bilhes nos trs poderes (Decreto no 8.496, de 2015). Como resultado
desse processo, o MDA sofreu um drstico corte de 54% dos recursos previstos na LOA,
o sexto maior bloqueio entre todas as pastas afetadas pelo contingenciamento, atrs do
Ministrio do Turismo, da Pesca e Aquicultura, da Secretaria de Direitos Humanos,
da Secretaria de Promoo da Igualdade Racial e do Ministrio das Cidades.
Por fim, resta dizer que o cenrio para 2016 mantm-se desanimador. O Projeto
de Lei Oramentria (PLOA) 2016, enviado pelo governo federal, em 31 de
agosto de 2015, para o Congresso Nacional, prev mais cortes para a rea de
desenvolvimento rural. Os recursos esto, de fato, minguando, e mais uma vez
a rea est entre as mais afetadas pelos cortes propostos. Na comparao com
os valores constantes na PLOA 2015, os recursos propostos na PLOA 2016 so
29,5% menores, a terceira maior reduo proposta entre todos os ministrios e
secretarias especiais. O Mapa, por seu turno, apresenta-se no grupo de rgos que
conseguiu um incremento nos valores propostos pelo Executivo: a PLOA 2016
prev 10% a mais de recursos que a PLOA 2015 previa.
Tal projeto de lei tramitar no Congresso Nacional at ser votado e aprovada
a Lei Oramentria (LOA) 2016. Tendo em vista a fora da bancada ruralista no
Legislativo, improvvel que o quadro se altere favoravelmente aos povos do campo.
Alm disso, em 4 de novembro de 2015, o governo federal encaminhou Presidenta
da Comisso Mista de Oramento, senadora Rose de Freitas, e ao relator do Projeto
de Lei Oramentria 2016, deputado Ricardo Barros, ofcio com proposta de
reduo de despesas de R$ 26 bilhes no PLOA 2016. A proposta inclui a reforma
administrativa anunciada em setembro de 2015 que previu a reduo de ministrios,
a reestruturao de rgos pblicos, a extino de cargos comissionados e a reduo
de gastos de custeio alm da reduo de metas e alongamento de prazos de execuo
de vrios programas. Novos cortes, provavelmente, viro, principalmente quando
se considera que, s vsperas do anncio da reforma administrativa, eram fortes os
rumores de que o MDA seria extinto. To fortes que o movimento social rural e a
Frente Parlamentar da Agricultura Familiar mobilizaram-se para entregar Casa
Civil da Presidncia da Repblica um documento manifestando a contrariedade
das entidades a qualquer possibilidade de extino ou perda de funes da pasta.
A subseo a seguir examina como as restries impostas rea de desenvol-
vimento rural tm impactado a execuo do Programa de Reforma Agrria.
3.2 O Programa de Reforma Agrria: balano geral dos assentamentos
3.2.1 Evoluo recente: assentamentos rurais no perodo 2003 a 2014

Pouco h a acrescentar ao que este peridico tem apresentado sobre o andamento do
programa de reforma agrria. Como j relatado em edies anteriores e evidenciado
pelo grfico 6, o nmero de famlias assentadas a cada ano registra os melhores
desempenhos entre 2004 e 2006. necessrio observar que existe um descompasso
entre a data de criao dos projetos e o recebimento de famlias beneficiadas.
No grfico 6 est representado o nmero de famlias assentadas a cada ano, sem levar
em considerao a data de criao dos projetos que recepcionaram as novas famlias.
GRFICO 6
Nmero de famlias assentadas a cada ano Brasil (2003-2014)
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Sipra/SDM/Relatrio: Rel. 0229, em 12/2/2015.
Nos quatro anos iniciais dessa srie, o nmero de famlias assentadas

cresce significativamente: de 35 mi,l em 2003, para mais de 136 mil, em 2006,
voltando a cair nos anos seguintes e atingindo os nveis mais baixos em 2011 e 2012.
As expectativas otimistas referentes aos possveis avanos no trato da questo
agrria a partir dos resultados das eleies de 2002 foram se esvanecendo nos
anos seguintes: desde 2007/2008, observa-se progressivo obscurecimento da
questo agrria na agenda governamental, o que se reflete no baixo desempe-
nho do programa. Para setores ora politicamente hegemnicos, ela h muito
tempo deixou de ser problema, pois teria sido superada (resolvida?) pelo sucesso
do agronegcio. No esse o entendimento de muitos pesquisadores da rea agrria
nem muito menos o dos movimentos sociais que continuam lutando por melhores
condies de vida no campo, um objetivo que passa necessariamente pela reforma
agrria em sentido pleno. Essa qualificao sentido pleno no deveria ser
necessria se o entendimento comum do contedo intrnseco da reforma agrria no
se restringisse, com frequncia, apenas ao acesso terra. Propiciar o acesso terra
to fundamental quanto garantir nela a permanncia dos assentados. Ambos os
aspectos demandam polticas especficas a tempo certo.
Desempenho da reforma agrria por quadrinio: alguns nmeros

Aps um desempenho expressivo quanto ao nmero de famlias assentadas no
quadrinio de 2003 a 2006, inicia-se a queda nos quantitativos de assentamentos
realizados a cada ano: no segundo espao de tempo aqui considerado (2007/2010),
os nmeros mostram uma queda de cerca de 40%, que quase dobra no perodo
seguinte (2011/2014), chegando a uma reduo de 72% em relao ao primeiro
quadrinio destacado.
(a) No de famlias assentadas: (b) No de projetos criados (total):
- 2003/2006: 379,6 mil - 2003/2006: 2.307
- 2007/2010: 230,1 mil - 2007/2010: 1.224
- 2011/2014: 107,0 mil - 2011/2014: 512
O nmero de projetos de assentamento rural criados ou reconhecidos55pelo Incra

tambm teve seus melhores momentos entre 2003 e 2006; no quadrinio seguinte,
reduz-se quase metade (53%) para em seguida (2011 a 2014) ser ainda menor: 22%.
As sucessivas quedas na criao de projetos tm impacto no apenas no ano em
que ocorrem, mas nos anos subsequentes, haja vista que a ocupao dos lotes no
se esgota no ano de criao dos assentamentos, mas se prolonga nos anos seguintes.
(c) No de projetos criados em reas desapropriadas: (d) rea dos projetos criados em reas desapropriadas:
- 2003/2006: 1.004 (43,5%) - 2003/2006: 2.531,6 mil ha (8,1%)
- 2007/2010: 651 (53,3%) - 2007/2010: 1.435,7 mil ha (8,7%)
- 2011/2014: 300 (58,6%) - 2011/2014: 561,4 mil ha (18,9%)
Os nmeros acima devem ser analisados de acordo com duas perspectivas:

a primeira mostra que a criao de projetos em rea desapropriada diminui ao longo
do tempo. De outra parte, mostram o aumento na instalao de projetos em reas
obtidas por desapropriao em relao do total de cada perodo. Como indicam os
dados a seguir apresentados, esse feito perde boa parte de importncia quando se
verifica o total de rea desapropriada destinada a novos projetos nos trs perodos.
A rea desapropriada incorporada pelos projetos tambm decrescente: de 2,5 milhes
de hectares, o total da rea baixa para 1,4 milho e, a seguir, para 561 mil hectares.
Assentamentos rurais em execuo: situao em 31/12/2014

Apesar dos nmeros declinantes em termos de realizaes em perodos recentes,
o Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra) registrava, em 31
de dezembro de 2014, quase um milho de famlias assentadas, distribudas por
9.255 projetos e ocupando uma rea de 88,32 milhes de hectares.
55. Como pode ser verificado em edies anteriores deste peridico, a cada ano o Incra tem incorporado a sua base
de projetos em execuo tambm muitos criados por governos estaduais e ainda efetuando o reconhecimentos com
beneficirios de reforma agrria sobretudo de populaes tradicionais ocupantes de reas que passam a ser reconhecidas
como de projetos da reforma agrria.
Embora significativos, esses dados devem ser analisados com cuidado. Para
muito agraristas, apenas os assentamentos em terras desapropriadas e, portanto,
com potencial para afetarem a estrutura fundiria, conformariam o real espao
conquistado pelo programa de reforma agrria. Os demais projetos seriam parte da
poltica fundiria de regulao da ocupao de reas rurais do territrio nacional.
Os projetos distribuem-se de forma desigual pelas grandes regies brasileiras:
o Nordeste deixou de ser a regio com maior nmero de famlias assentadas, tendo
sido ultrapassada nesse quesito pela regio Norte, que tambm abriga a maior parte
das terras destinadas aos assentamentos rurais (76%). Esses resultados refletem
a inflexo observada a partir de 2002-2003 com o aumento na constituio de
assentamentos em terras pblicas e criao de novas modalidades de projetos
voltados para o manejo florestal e otimizao no uso dos recursos naturais. Isso em
boa medida ocorreu pela incorporao de parcelas da populao que j ocupavam
e exploravam reas de floresta e vrzea amaznica, com atividades econmicas
extrativistas (ribeirinhos, quilombolas, povos da floresta).
A tabela 6 mostra, na parte superior, a distribuio por grandes regies dos
assentamentos rurais em execuo, ou seja, inscritos no Sipra/Incra em 31 de
dezembro de 2014. Como j assinalado, na regio Norte, os assentamentos rurais
abarcam 76% da rea total dos projetos e 44% do total de famlias beneficiadas.
Na parte posterior da tabela, esto os dados dos seis estados que abrigam 62%
das famlias assentadas. O estado do Par continua abrigando a maior parte das
famlias includas no programa de reforma agrria (1/4 do total) e apresentando a
terceira maior rea mdia do pas.
Vem crescendo significativamente a atuao do Incra no estado do Amazonas,
que, com outros cinco estados, responde por mais de 60% das famlias assentadas
(segunda parte da tabela 6). Ali, a criao de projetos de assentamentos at 2002 era
tmida. A partir de 2003, o estado passa a ter muitas de suas reas, com a populao
nelas instalada, reconhecidas ou estabelecidas como projetos da reforma agrria,
especificamente pela criao de projetos voltados para a preservao ambiental.
Tal movimento ocorreu tambm, ainda que em menor mpeto, nos demais estados
da regio, mas no Amazonas grandes territrios foram configurados como projetos
de assentamento, para proteo e preservao ambiental:56 144 unidades, em uma
rea de quase 26 milhes de hectares.57 Um segundo conjunto de assentamentos,
com 39 unidades, segue o modelo tradicional de assentamento, sem prejuzo do
respeito s normas ambientais, mas sem exclusividade em atividades extrativistas.
A rea mdia dos lotes de assentamento no estado a maior do pas, com pouco
56. Projetos verdes: Floe, Flona, PAE, PSF, PDS, RDS e Resex.
57. A rea total ocupada pelos projetos da reforma agrria no estado do Amazonas a maior do pas.
mais de 380 hectares, uma extenso superior rea total de muitos projetos.58
Mas o fato mais significativo est em que, atualmente, o Amazonas responde,
sozinho, pela quase tera parte de todas as reas dos projetos de assentamento (31%).
TABELA 6
Reforma agrria: projetos em execuo, por regies e UFs selecionadas
Brasil (31/12/2014)
Regies No de No de rea Famlias
Capacidade: Projetos rea
e UFs proje- rea (ha) famlias mdia (ha) assenta-
no famlias (1) (%) (%)
selecionadas tos assentadas (2) das (%)
Brasil 9.255 88.316.516,98 1.173.317 969.626 75,27 100,0 100,0 100,0

Norte 2.134 67.235.327,71 553.426 428.229 121,49 23,1 76,1 44,2
Nordeste 4.260 10.763.479,28 360.486 323.531 29,86 46,0 12,2 33,4
Sudeste 777 1.457.177,85 55.121 43.712 26,44 8,4 1,6 4,5
Sul 830 825.360,22 39.996 36.464 20,64 9,0 0,9 3,8
Centro-Oeste 1.254 8.035.171,91 164.288 137.690 48,91 13,5 9,1 14,2
PA 1.120 23.149.606,42 314.033 244.778 73,72 12,1 26,2 25,2
MA 1.013 4.716.566,39 146.514 130.847 32,19 10,9 5,3 13,5
MT 546 6.083.617,95 101.582 83.475 59,89 5,9 6,9 8,6
AM 144 27.381.804,28 71.744 56.179 381,66 1,6 31,0 5,8
BA 674 2.009.945,12 55.556 46.908 36,18 7,3 2,3 4,8
RO 217 6.181.552,98 65.786 38.792 93,96 2,3 7,0 4,0
Soma 3.714 69.523.093,14 755.215 600.979 92,06 40,1 78,7 62,0
Fonte: Sipra/SDM/Relatrio: Rel_0229, em: 12/2/2015.

Elaborao da Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.
Notas:1 A capacidade do assentamento uma estimativa preliminar feita a partir da extenso total da rea do projeto, sem
levar em conta suas especificidades (variaes topogrficas e agronmicas do terreno, a heterogeneidade das famlias,
a necessidade de instalar redes de gua e energia, de abrir estradas etc.), antes de se proceder delimitao dos lotes.
Isto quase sempre significa um superdimensionamento da capacidade da rea, embora a medida inclua, tambm, lotes
em projetos recentes e ainda no plenamente ocupados e as possveis vagas criadas por desistncias. A diferena entre
capacidade e o nmero de famlias assentadas no oferece um quantitativo preciso das vagas disponveis, mas
a partir da medida de capacidade que se estabelece a rea do lote ser ocupado por cada famlia.
2
rea Mdia = rea/capacidade do assentamento (no de famlias passveis de serem assentadas).
No Nordeste, sobressaem os estados do Maranho eda Bahia, mas com concentraes

de rea apropriada e famlias assentadas menores que o observado no estado do Par.
Na Bahia, o perodo entre 1995 e 2002 concentrou a maior parte dos assen-
tamentos do estado (77%) e das famlias assentadas (67%), mas apenas aps
2009 houve a criao de projetos com claros objetivos ambientais: um Projeto
de Desenvolvimento Sustentvel (PDS) e quatro Reservas Extrativistas (Resex).
58. Boa parte dos projetos verdes, sobretudo os desenvolvidos em reas florestais e de reserva extrativista, por suas
caractersticas e para cumprirem o objetivo de funcionarem como reservas ambientais, no passa por parcelamentos
como acontece com os assentamentos rurais em geral, onde cada famlia desenvolve suas atividades produtivas.
Exclusivamente na Bahia existe um tipo peculiar de assentamento:

Projetos de Fundo de Pasto (PFP).59 Apesar das mudanas na regio do semirido,
determinados modos de vida ainda resistem. Em um ambiente hostil para a
agricultura, o pastoreio continua sendo a base da sobrevivncia dessas famlias,
que, para tanto, estabeleceram uma estratgia baseada no compartilhamento
dos territrios que ocupam desde tempos coloniais. Constituem comunidades
unidas por laos de compadrio e parentesco, vivendo e trabalhando em reas
sem cercamento.60 O uso comum das pastagens e de outros recursos bsicos se d
pela juno de glebas pertencentes a cada unidade familiar, acrescidas das terras
de uso comum, onde realizam o pastoreio de animais.
As comunidades sertanejas de Fundo de Pasto, com frequncia, tm as terras
que ocupam disputadas por fazendeiros, s vezes por meios violentos, outras pela
judicializao das disputas. Os PFPs j reconhecidos como projetos de assenta-
mento compreendem uma pequena parcela dessas comunidades: so 152 projetos,
com cerca de 10% da rea dos projetos de assentamento em geral e 10% das famlias
assentadas na Bahia.61
Como mostra a tabela 6, o Maranho abriga 13,50% das famlias assentadas
em 5% da rea total de projetos de assentamento registrada em 31 de dezembro
de 2014. Poucos projetos do Maranho podem ser classificados como verdes,
embora o estado tenha boa parte de seu territrio incrustado na Amaznia Legal:
1,6% do nmero de projetos e da rea e menos de 1% das famlias assentadas
em sete projetos agroextrativistas, sete de desenvolvimento sustentvel e duas
reservas extrativistas, todos em fase inicial de instalao, criados a partir de 2005.
Rondnia, estado que foi destinatrio de projetos de colonizao oficial e
privada na dcada de 1970, ainda possui em execuo alguns projetos de colonizao
integrada (PIC), que ocupam 1,8 milho de hectares, com capacidade para 17,5
mil famlias. Somente a partir de 2002, comearam a ser estabelecidos projetos
exclusivamente voltados para a preservao ambiental: Floresta Nacional (Flona),
Assentamento Florestal (PAF) e Reserva Extrativista (Resex). Ainda minoritrios,
ocupam menos de 30% da rea atualmente destinada para a reforma agrria,
59. Os povos e comunidades tradicionais, como os indgenas, quilombolas, faxinais, fundo de pasto e outros, esto
amparados, no mbito nacional, pela Constituio Federal, pelo Decreto Federal no 6.040/2007 e pela Comisso Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais, e, no mbito internacional, pela conveno no
169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo Decreto Presidencial no 5.051/2004. No mbito
estadual, as comunidades de fundos de pasto esto contempladas na Constituio da Bahia de 1989, Artigo 178.
60. Os remanescentes grupos de fundo de pasto so formados por descendentes de vaqueiros da chamada Civilizao
do Couro perodo que remete aos primrdios da colonizao do serto, quando se criava gado para fornecer animais
de trabalho aos engenhos de acar. Eram homens livres que, por seus servios, recebiam filhotes como pagamento
sistema que perdurou at tempos recentes entre trabalhadores de poucas posses e proprietrios de rebanhos maiores.
61. Apenas comearam a ser reconhecidos e incorporados ao programa de reforma agrria em 2001, sobretudo nos
anos de 2005 e 2006. Cobrem uma parcela pequena das comunidades dessa natureza existente na Bahia e nenhuma
das demais espalhadas por outros estados do Nordeste.
abrigando 3% das famlias assentadas no estado. Majoritariamente, os projetos

esto classificados como assentamento federal/estadual, ou seja, reas parceladas
em lotes entregues s famlias sem-terra.
Finalmente, o Mato Grosso, territrio que durante os anos 1970 e 1990
observou forte expanso da fronteira agrcola apoiada pela instalao de projetos
privados de colonizao. At 1990, o nmero de projetos oficiais de assentamento
era pequeno: 43 ou 8% do total existente. Entre 2000 e 2010, foram criados
491 projetos, onde vivem quase 70 mil famlias. A partir de 2007, inicia-se a
implementao dos projetos de desenvolvimento sustentvel; atualmente so 12 e
abrigam 1,5 mil famlias, nmeros pequenos frente ao total de famlias assentadas
em outros tipos de projetos (mais de 80 mil).
Estruturao dos projetos de assentamento

Tem sido recorrente, h dcadas,62 a assertiva governamental de que a estrutu-
rao dos projetos de assentamento constitui o grande desafio a ser vencido,
tanto pela necessidade de que isso ocorra, como para justificar metas modestas para
o assentamento de novas famlias. Ainda assim, 55% dos projetos em execuo,
em 31 de dezembro de 2014, no ultrapassaram as etapas iniciais de instalao.
Nesses projetos vivem 525 mil famlias, mais da metade do total de famlias
assentadas (conforme tabela 7, a seguir).
Nem todos os projetos so de criao recente: 47% foram criados h mais de
cinco anos, tempo que deveria ter sido suficiente para se situar a maioria, ao menos,
na fase de estruturao.
Um obstculo a ser vencido para o desenvolvimento dos projetos de assentamento
de forma a propiciar qualidade de vida s famlias assentadas e estruturao pro-
dutiva dos lotes passa pela instalao da infraestrutura bsica:63 acesso gua,
a estradas e a outras obras. Mesmo que o Incra possa construir parcerias com
governos estaduais e municipais, alm de articular-se com outras instituies e
movimentos sociais, dificuldades diversas continuam presentes. Restries oramen-
trias e carncias de recursos tcnicos e humanos ajudam a entender as dificuldades
para o desenvolvimento dos assentamentos, sobretudo pelo fato serem reiteradas a
cada ano. As dificuldades logsticas tambm so grandes, dada a extenso territorial
do pas e as diversidades culturais, de clima, geogrficas e agronmicas.
62. O Estatuto de terra (Lei no 4.504/1964) estabelece em vrios dispositivos, especialmente os artigos 73 e 89, ainda
vigentes, a determinao de propiciar aos assentamentos rurais toda infraestrutura necessria para seu desenvolvimento.
63. O Incra atua de forma direta, por meio de parcerias com governos estaduais e/ou municipais alm de fazer a
articulao junto a outros entes do acesso a polticas pblicas voltadas infraestrutura como acesso energia,
saneamento, moradia, gua etc. De outra parte, a construo de moradia no mais realizada com recursos do Crdito
Instalao, mas por meio do Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR), subprograma do Programa Minha Casa
Minha Vida (Portaria Interministerial no 78, em 8/2/2013 e conforme procedimentos definidos na Nota Tcnica DD/
Incra no 2/2013, de 22/7/2013).
Basicamente a implantao e a recuperao de infraestrutura bsica em

projetos de assentamento tm como objetivo propiciar as condies necessrias
para o desenvolvimento econmico e social nas reas de reforma agrria. Em 2014,
segundo o Relatrio de Gesto 2014 (Brasil, 2015b),64 o Incra priorizou sua
atuao na implantao e recuperao de infraestrutura bsica em projetos de
assentamento e no
levantamento das demandas de infraestrutura dos PAs a serem beneficiados com a
implantao ou recuperao de estradas vicinais, rede eltrica, saneamento bsico e
sistemas de captao e distribuio de gua, etc., visando proporcionar as condies
fsicas necessrias para o desenvolvimento sustentvel dos assentamentos
Os dados do Sipra/Incra revelam que os esforos desenvolvidos no resultaram
em melhorias perceptveis nos dados relativos classificao das fases dos projetos
entre 2013 e 2014. Nesse perodo, as condies dos projetos permaneceram iguais,
como mostra a tabela 7.
TABELA 7
Fases dos projetos de reforma agrria em execuo (2013 e 2014)
2013 no 2014 no
Fases de de
projetos 2013 Projetos (%) projetos 2014 Projetos (%)
Assentamento criado 3.314 36 3.418 37

Assentamento em instalao 1.636 18 1.639 18
Assentamento em estruturao 2.553 28 2.584 28
Assentamento em consolidao 1.099 12 1.109 12
Assentamento consolidado 507 6 505 5
Total geral 9.109 100 9.255 100
Fonte: Sipra/SDM/Relatrio: Rel_0227, em 13/2/2014 e 12/2/2015.

Um novo modelo de financiamento das etapas iniciais de constituio e desen-

volvimento dos assentamentos foi recentemente proposto. Compreende trs ciclos:
i) Estruturao Inicial acesso ao apoio inicial e ao fomento; ii) Crdito Rural Para
a Insero Produtiva Segurana Alimentar: Acesso ao Microcrdito Produtivo
com condies especiais de acesso para os assentados do PNRA; e iii) Crdito Rural
para a Consolidao Produtiva acesso ao Pronaf A.

QUADRO 1
Novos crditos da reforma agrria1
Apoio inicial 1: R$ 2,4 mil
+
Fomento 1: R$ 3,2 mil
Ciclo I Instalao Apoio inicial 2: R$ 3,2 mil
At R$ 14 mil/assentado +
Fomento 2: R$ 3,2 mil
+
Mulher: R$ 3,2 mil
Ciclo II Incluso Microcrdito
Produtiva Segurana alimentar R$ 4 mil/ano
At R$ 12 mil/assentado Limitado at trs operaes/assentado
Atividades produtivas
Ciclo III Estruturao
(custeio e investimento)
Produtiva
R$ 25 mil
Mais alimentos para a reforma agrria
Fonte: Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de Assentamentos (DD), Incra (2014).
Nota: 1 O atual Crdito de Instalao foi criado com a edio da Medida Provisria no 636/2013 (convertida na Lei no13.001/2014)
e regulamentado pelo Decreto no 8.256/2014, que adotou nova sistemtica de garantia de recursos ao pblico da reforma
agrria, resultando na modernizao do Crdito de Instalao. O novo modelo ainda no plenamente em vigor
compreende ciclos progressivos (Instalao, Microcrdito e Mais Alimentos Reforma Agrria) com vistas estruturao
produtiva, com agilidade na operacionalizao, a ser realizada via bancria, por meio de carto magntico individual.
Em fase inicial de implantao deve contemplar primeiramente os assentamentos realizados em 2015, portanto ainda
sem informaes suficientes para uma avaliao.
Relatrio de Gesto Incra/2014

Ordenar e racionalizar a disponibilidade de recursos para essa tarefa de fundamental
importncia, desde que acontea a tempo justo. Dificuldades financeiras, operacionais
e tcnicas tm sido constantes no processo de implantao dos assentamentos rurais.
Recursos financeiros escasseiam e a formulao de projetos adequados a cada
realidade necessita de tcnicos especializados, nem sempre disponveis.
TABELA 8
Projetos em execuo, segundo as fases de implantao, por regies e perodos de
criao Brasil: posio em 31/12/2014
(Em %)
Fase dos projetos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total geral
Fase inicial1 67 50 66 62 26 55
Assentamento em estruturao 16 34 17 28 44 28
Fases finais2 17 17 17 10 30 17
Total geral 100 100 100 100 100 100
Fonte: Sipra/SDM/Relatrio: Rel_0227, em 12/2/2015.
Notas: 1 Inclui os projetos em fase inicial e em instalao.
2
Inclui projetos em fase de consolidao e projetos consolidados.
As limitaes ao desenvolvimento social e produtivo dos assentamen-

tos rurais esto presentes em todas as regies do Brasil, tendo avanado mais,
em termos relativos, no Centro-Oeste, onde 30% dos projetos esto em fase de

consolidao e/ou consolidados.
Apesar das aquisies sob a forma onerosa (desapropriaes e compra e
venda de terras) ocorridas em 2014, ainda tem prevalecido a constituio de novos
assentamentos em terras pblicas, a maior parte j ocupadas e compondo parte
importante das aes de regularizao fundiria. Como j apontado neste peridico,
com nenhum
impacto sobre a estrutura fundiria e beneficiando apenas marginalmente trabalhadores
rurais sem-terra, haja vista que a criao de projetos sobretudo na Amaznia Legal,
embora poltica importante e necessria, beneficia os seus ocupantes histricos,
populao extrativista e ribeirinhos (Boletim de Polticas Sociais n. 23 (2015)).
Os atuais impasses
O cenrio poltico aponta aumento das restries e engessamento das possibilidades
de cumprimento integral da funo social da terra, haja vista a deciso do governo
de voltar atrs em relao Instruo Normativa no 83, do Incra, que pretendia
ajustar os procedimentos para obteno de terras para os assentamentos rurais,
com novas diretrizes. Mais uma vez, o governo desautorizou o Incra e o MDA
para atender a presso dos ruralistas.
As terras pblicas, at agora em boa parte protegidas por mandato constitucional,
podem agora ser disponibilizadas para o mercado de terras. Recentemente foi
promulgada a Lei no 13.178/2015, que praticamente ratifica de ofcio os ttulos
das grandes propriedades na faixa de fronteira.
A preocupao no apenas agrria, mas por razes de segurana nacional na
faixa de fronteira do pas. O referido projeto de lei despreza as normas vigentes,
passando por cima do Estatuto da Terra e do Poder Executivo, desprezando, inclusive,
audincia do rgo fundirio nacional o Incra. Os prejuzos vo alm dos ttulos
concedidos irregularmente, com indenizaes, requeridas judicialmente, cujo montante
estima-se em mais de R$ 30 bilhes, s na faixa de fronteira no Estado do Paran.
(Osvaldo Russo. Artigo publicado no Jornal Brasil Popular 23/9/2015).
certo que a lei dever ser objeto de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade
(Adin). Poder ser revogada ou amenizada. O que revela claramente que o avano
sobre todas as terras pblicas segue fortemente impulsionado pela bancada ruralista.
Nesse sentido, est em discusso um projeto e lei que visa liberar a aquisio de
terras por estrangeiros.
A boa notcia vem do STJ, em especfico na sua deciso colegiada acerca
de mandado de segurana em favor de famlias sem-teto, impedindo a execuo de
mandado de despejo e, dessa forma, evitando a resoluo do conflito por meio
da violncia policial.65 Espera-se que tal deciso venha a proteger tambm as famlias
sem-terra que ocupam latifndios improdutivos como forma de pressionar as
autoridades fundirias a promover sua desapropriao. Se a regra ser seguida por
outras instncias governamentais, isto , algo a ser observado daqui para frente.
3.3 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf)

Para o ano-agrcola 2014-2015, foram destinados R$ 24,1 bilhes agricultura
familiar para financiamento da produo pelo Pronaf. Em termos nominais,
um acrscimo de 14,7%, em relao ao perodo anterior. Se o valor disponibi-
lizado para o Pronaf for considerado dentro total de recursos do crdito rural
disponibilizado para o perodo, que foi de R$ 156,1 bilhes, algumas observaes
interessantes podem ser levantadas. agricultura familiar que, segundo o ltimo
Censo Agropecurio, representa 84,4% dos estabelecimentos agropecurios,
os recursos disponibilizados para o crdito rural correspondem a 15,4% do total.
Para a agricultura patronal, os nmeros praticamente se invertem: o segmento que
representa 15,6% dos estabelecimentos beneficiado com 84,6% dos recursos.
Mesmo se for considerada a rea dos estabelecimentos que, conhecidamente,
detida em sua grande maioria pela agricultura patronal, ainda se observa uma
desproporo, visto que a rea referente agricultura familiar corresponde a 24%
do total ocupado pelos estabelecimentos.
GRFICO 7
Estabelecimentos agropecurios e crdito rural, por categorias (agricultura familiar/
Pronaf e no familiar)
(Em %)
100
15,4
90 24,0
80
70
60 84,4
50
84,6
40 76,0
30
20
10 15,6
0
Estabelecimentos rea Crdito rural
Agricultura familiar No familiar
Fontes: IBGE/Censo Agropecurio; MDA: Plano-Safra 2014-2015; Ministrio da Agricultura e Abastecimento: Plano Agrcola
e Pecurio 2014-2015.
65. Trata-se do caso da ocupao Izidora, na zona metropolitana de Belo Horizonte.

Do total disponibilizado pelo Pronaf, foram executados praticamente 100%

dos recursos, o que permitiu a formalizao de 1,88 milho de contratos na
ltima safra, um aumento de 5% em relao safra 2013-2014. O valor mdio dos
contratos foi de R$ 13,2 mil. Observando os dados desagregados por modalidade
de financiamento, v-se que o nmero de contratos de investimento (destinados
aquisio de equipamentos, estruturao do estabelecimento e compra de efetivos
de animais) foi praticamente o dobro do nmero de contratos de custeio (que tm a
finalidade de financiar a compra de insumos para produo: sementes, fertilizantes,
agrotxicos, rao animal, entre outros). Com relao ao montante negociado,
os contratos de custeio representaram 45% e os de investimentos 55% do total.
TABELA 9
Pronaf nmero de contratos e valores negociados
Nmero de contratos Montante negociado (R$ milhes)
Ano-agrcola
Custeio Investimento Total Custeio Investimento Total
2013-2014 639.601 1.153.812 1.793.413 10.360,83 13.217,75 23.578,59

2014-2015 614.927 1.269.726 1.884.653 11.170,52 13.721,79 24.892,31
Variao (%) -3,90% 10,00% 5,10% 7,80% 3,80% 5,60%
Fonte: Banco Central/Sicor Matriz de Dados do Crdito Rural.

Obs.: Considerado, para cada ano-agrcola, o perodo de julho-junho. Valores mensais deflacionados para junho/2015 pelo IGP-DI.
Ao analisar o desempenho do Pronaf por grandes regies, constata-se que, apesar

do aumento do nmero de contratos, nacionalmente, em relao ao ano-agrcola
anterior, as regies apresentam diferenas. Trs regies apresentaram queda em
nmero de contratos: Sul, 3,4%; Sudeste, 0,3%; Norte, 13,2%. As regies Nordeste
e Centro-Oeste apresentaram elevao do nmero de contratos, respectivamente,
15,3 e 5,6. Com quase 121 mil contratos a mais do que o perodo anterior, a regio
Nordeste foi a responsvel pelo aumento geral do nmero de contratos. A regio
representou quase metade do total de contratos do Pronaf na ltima safra.
Contudo, ao serem comparados os montantes negociados, observa-se que a
regio Sul a que deteve o maior percentual. Praticamente a metade dos valores
negociados ocorreu nessa regio. No Sudeste, o montante negociado representou
20% do total. As regies Norte e Centro-Oeste apresentaram percentuais seme-
lhantes entre si, em torno de 7,5% cada. No Nordeste, os quase 912 mil contratos
realizados representaram apenas 14,5% dos valores negociados. Nessa regio,
86,6% dos contratos foram de investimento, apresentando um valor contratual
mdio de R$ 3,5 mil, o qual corresponde ao teto do Microcrdito Rural (Grupo B
do Pronaf ). Assim, apesar de no estar disponvel a informao do desempenho do
Pronaf por enquadramento para o perodo analisado, fica evidente que a grande
maioria dos contratos firmados na regio Nordeste refere-se ao Microcrdito Rural,
destinado ao segmento de menor renda da agricultura familiar.
TABELA 10
Pronaf desempenho por grandes regies (2014-2015)1
Nmero de contratos Montante negociado
Regies
Custeio Investimento Total Custeio Investimento Total
Centro-Oeste 5,30% 2,40% 3,30% 6,80% 8,50% 7,70%
Nordeste 7,20% 68,30% 48,40% 4,30% 22,80% 14,50%
Norte 2,60% 5,70% 4,70% 2,70% 11,40% 7,50%
Sudeste 18,70% 13,60% 15,20% 19,50% 21,20% 20,40%
Sul 66,20% 10,10% 28,40% 66,70% 36,20% 49,80%

Nota: 1. Para os dados absolutos, ver Anexo Estatstico deste captulo.
Uma anlise importante a ser feita diz respeito ao que o Pronaf vem financiando,
especialmente, com relao s atividades e aos produtos agropecurios beneficiados
pela poltica. Tomando especificamente a modalidade de custeio do crdito Pronaf,
a pecuria bovina e as lavouras de milho, soja e caf representam 79% dos contratos
firmados e 74% do montante negociado. Para efeito de comparao, o crdito rural
destinado agricultura patronal, apresentou comportamento semelhante no mesmo
perodo, quando 77% dos contratos de custeio destinaram-se ao financiamento
dos mesmos produtos.66
TABELA 11
Crdito rural produtos financiados na modalidade custeio (2014-2015)
Pronaf Outros programas
Produto
Contratos Montante (R$) Contratos Montante (R$)
Bovinos (A) 184.432 3.115.218.774,77 118.947 14.904.687.737,60
Milho (B) 139.532 1.703.026.581,49 35.370 5.957.689.072,01
Soja (C) 111.017 2.239.539.202,20 56.903 13.435.937.471,39
Caf (D) 48.336 830.293.130,63 48.855 4.308.692.762,90
Soma (A,B,C,D) 483.317 7.888.077.689,09 260.075 38.607.007.043,90
Outros Produtos 131.612 2.804.749.919,18 79.779 31.838.881.336,60
Total geral 614.929 10.692.827.608,27 339.854 70.445.888.380,50
66. Para clculo dos percentuais de produtos da agricultura patronal financiados pelo crdito rural oficial, foram
subtrados os valores referentes ao fumo. Predominantemente, a fumicultura atividade desenvolvida pela agricultura
familiar que, porm, vem deixando de ser financiada pelo Pronaf. Em 2014-2015, foram firmados (fora do Pronaf) 128,6
mil contratos para custeio da produo de fumo, totalizando um valor nominal de R$ 533 milhes, o que corresponde
um valor mdio contratual de R$ 4,1 mil. Pelo Pronaf, foram formalizados 151 contratos, em um montante de R$ 1,6
milho, apresentando o valor mdio de R$ 10,3 mil.
Os nmeros do crdito rural, em geral, e do Pronaf, em particular, apontam para

algumas consideraes. Em primeiro lugar, a desigualdade da distribuio do
crdito observada pelas propores inversas entre agricultura familiar e agricultura
patronal reflete, e refora, a desigualdade fundiria histrica no pas. Para dentro
da agricultura familiar, a concentrao do financiamento em algumas atividades
e produtos, similarmente ao que ocorre com a agricultura patronal, incentiva a
especializao em produtos que constituem hoje as principais commodities negociadas
no mercado. Assim, ao analisar a importncia do Pronaf como poltica pblica
voltada para a agricultura familiar, deve-se tomar em considerao que ele est
formatado para o segmento mais capitalizado, cujo modelo de produo est muito
semelhante agricultura patronal, ou seja, integrado ao modelo agrcola dominante
vinculado ao agronegcio. Em todo caso, importante observar o comportamento
do Pronaf junto ao segmento menos capitalizado da categoria o grupo B ,
cuja participao relativa vem aumentando, e seus efeitos sobre a maior ou menor
diversificao da produo de alimentos.
4 TEMA EM DESTAQUE: AFINAL, PARA ONDE CAMINHA A REFORMA AGRRIA

NO BRASIL? DA REGULAO DA FUNO SOCIAL DA TERRA INCLUSO
PRODUTIVA DE ASSENTADOS
4.1 O contexto poltico-institucional e econmico

Seguindo as ltimas edies deste peridico, o presente captulo de Desenvolvimento
rural reitera que h um processo de paulatino constrangimento da poltica de
reforma agrria nos anos recentes.
Tal como visto nas sees anteriores, esse constrangimento exprime,
em primeiro lugar, o protagonismo que as exportaes de commodities agrcolas
passaram a desempenhar, a partir dos anos 2000, no equilbrio macroeconmico do
pas, gerando saldos de comrcio exterior que supriram a necessidade de financiamento
do dficit em conta corrente do balano de pagamentos. Delgado (2015) assinala
que essa frmula de ajuste, j aplicada a crises anteriores de endividamento externo,
deixou de ser uma medida conjuntural para se tornar uma estratgia de longo
prazo que submeteu a questo agrria funcionalidade macroeconmica do setor
primrio exportador. Colocada a servio da sustentao do equilbrio macroe-
conmico, a poltica agrcola, em geral regida por determinantes conjunturais,
acabou por subordinar a poltica agrria, qual a Constituio atribui, pelo princpio
da funo social da terra, prioridade estrutural.
Esse arranjo engendrou um intenso processo de acumulao de capital no
setor agroexportador, sob patrocnio estatal, tanto na forma de crditos e subs-
dios pblicos como nos Planos Safras, nas polticas de incentivo aquisio
de maquinrio agrcola etc. , quanto na forma de uma poltica de regulao
(ou desregulao) fundiria que tem garantido as condies de expanso das

atividades agroexportadoras. Do ponto de vista macroeconmico, tal estratgia
tem-se mostrado exitosa, dados os sucessivos recordes de safra e exportao.
Contudo, se se pode enaltecer, por exemplo, o fato de que, de 2000 a 2014, as
quantidades produzidas de cana-de-acar e soja cresceram 2,2 e 2,6 vezes, atin-
gindo, respectivamente, 737 milhes de toneladas (ton.) e 86 milhes de ton., no
suprfluo notar que as reas plantadas dessas culturas ampliaram-se, no perodo,
em 2,1 e 2,2 vezes, passando a ocupar 10 milhes de hectares (h) e 30 milhes ha.
Tais resultados so efeito da articulao entre as cadeias de produo agrcola, a
grande propriedade e o Estado, e, ao mesmo tempo, a causa pela qual este ltimo
se torna mais dependente desta estratgia e o setor agropecurio se torna mais
dependente do Estado em suas vrias esferas institucionais para reproduzi-la
na escala necessria.
O sucesso dessa estratgia promoveu uma generalizada elevao dos preos da
terra no pas, o que no apenas restringe fortemente as possibilidades de obteno de
terra para a reforma agrria, como, ainda, aumenta a disputa sobre as terras pblicas.
Essa disputa transcorre na esfera dos poderes Executivo, Judicirio e Legislativo.
Neste ltimo, como dito na seo Fatos relevantes, a atuao da bancada ruralista
tem ganhado a dimenso de verdadeira ofensiva pela mercantilizao do patrim-
nio fundirio pbico e contra as polticas de democratizao do acesso terra.
Tal movimento delineia uma poltica fundiria liberalizante, cujo sentido geral
est em ampliar a oferta de terras apropriveis pelo grande setor agropecurio,67
o que envolve, entre outras aes, a transferncia de terras pblicas ao mercado
por meio, da regularizao fundiria e titulao de assentamentos, citadas adiante ,
o cerceamento de direitos territoriais de povos tradicionais como pretende
a PEC no 215, que, se aprovada, transferir ao Congresso a palavra final sobre
as demarcaes de terras indgenas , e a reduo das obrigaes ambientais
como na reforma do Cdigo Florestal, que permitiu aos proprietrios compensar
o uso da reserva legal com aquisio de outra rea preservada em microbacia
distinta daquela em que ocorreu o desmatamento. A sano da Lei no 13.178/2015,
que ratifica registros de imveis em faixas de fronteira, independentemente do
tamanho da rea, legalizando a apropriao indevida de terras pblicas, vem acrescen-
tar ao quadro uma nova abertura em favor da expanso do grande setor agropecurio.
No que diz respeito ao Poder Judicirio, as decises adversas reforma agrria
consubstanciam-se principalmente nos processos de desapropriao: alm de,
frequentemente, no atender a regra legal de imitir o Incra na posse dos imveis
desapropriados to logo seja publicado o decreto correspondente, o Judicirio por
vezes arbitra, em favor dos proprietrios, indenizaes que majoram a tal ponto o
67. Para uma anlise mais completa desse processo, ver Ipea (2015).
valor de mercado das reas incorporando juros compensatrios e moratrios que a

alternativa de obter terras via compra tem-se mostrado menos custosa em alguns
casos recentes. Tais68determinaes permitem presumir que a concepo civilista da
propriedade fundiria como bem mercantil particular ainda prevalece, na tradio
jurdica brasileira, sobre o princpio constitucional da funo social da terra.
No mbito do Poder Executivo, a capacidade de presso da bancada ruralista
autointitulada Frente Parlamentar pela Agropecuria e das grandes associaes
patronais agropecurias, como a CNA, no apenas tem por objetivo ampliar a
parcela de recursos pblicos capturados para o financiamento do setor, como,
ainda, atua no sentido de obstar a efetivao concreta de medidas necessrias
realizao da poltica de reforma agrria, como, por exemplo, a atualizao dos
ndices de produtividade que embasam as aes de desapropriao e que ainda
adotam os parmetros do Censo Agropecurio de 1975.69 Essa presso responde,
tambm, como indicado anteriormente, por sucessivas estratgias de desautorizao
das instituies incumbidas de promover polticas de democratizao do acesso
terra e reconhecimento dos territrios de povos e comunidades tradicionais,
como o Incra e a Funai: ilustram esse processo a PEC no 215, referida h pouco,
a ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo antigo PFL junto ao STF , e
ainda pendente de votao, contra o Decreto no 4.887/2003, que regulamenta os
procedimentos de regularizao dos territrios quilombolas, 70 e a tambm j citada
revogao, pela AGU, do dispositivo da IN no 83/2015 que inclua no cadastro
das propriedades suscetveis a desapropriao os imveis em que fosse flagrada a
explorao de trabalho anlogo escravido. importante ressaltar que, embora se
possa vislumbrar, na capacidade de presso da bancada ruralista, um elemento de
continuidade do domnio poltico das velhas oligarquias agrrias entre ns, mais
plausvel, hoje, imputar esse poder ao papel que o grande setor agroexportador,
modernizado, englobando em sua classe atores internos e externos, desempenha
na estratgia macroeconmica que propriamente a uma permanncia histrica.71
Esse o contexto que tem delimitado a atuao recente do Incra e a partir
do qual um novo modelo de reforma agrria tem sido construdo. Esse novo
modelo no parece ser pensado a partir da constatao de que o modelo anterior
68. Essas questes so escrutinadas mais detalhadamente em Perspectivas da poltica social do Ipea.
69. Tal atualizao, em voga nos anos 2010 e 2011, objeto de portaria conjunta do Mapa e MDA.
70. O julgamento foi iniciado em 2012, quando o Ministro Cezar Peluso votou pela inconstitucionalidade do decreto.
Aps este voto, a Ministra Rosa Weber pediu vistas do processo e, em maro deste ano, na retomada do julgamento,
votou pela constitucionalidade. Os demais ministros ainda devero pronunciar-se a respeito.
71. Em meados da dcada de 1990, quando, segundo Delgado (2015), a estratgia macroeconmica abandonara a
poltica de exportaes de commodities agrcolas sob a perspectiva de que a abertura financeira equacionaria o problema
da dependncia de recursos externos e, quando parte das polticas de apoio estatal ao grande setor agropecurio havia
sido desativada, registra-se no apenas uma ascenso das mobilizaes sociais por terra, como, ainda, uma ampla
aprovao popular pauta da reforma agrria. Para mais detalhes desse contexto, ver Polticas sociais: acompanhamento
e anlise do Ipea.
o modelo constitucional se teria esgotado, mas, sim, a partir do fato de que sua
realizao se tornou quase impossvel em uma estrutura de relaes de poder que,
como descreve Delgado (2015), deu forma a um pacto de economia poltica que,
no campo das questes agrrias, agrcolas e fundirias, confere aos interesses ligados
ao grande agronegcio uma primazia indisputvel. Dito de outro modo, a reforma
agrria constitucional com desapropriao de latifndios por descumprimento
da funo social da propriedade e com a destinao prioritria das terras pblicas
criao de assentamentos no foi superada: ela foi constrangida por fora dos
obstculos externos que se opem sua realizao na conjuntura poltico-institu-
cional e econmica que definiu o espao das aes do Estado nos ltimos anos.
4.2 A reforma agrria relegada: a prtica da regularizao fundiria e o

discurso da estruturao dos assentamentos.
Tendo cada vez menos visibilidade na agenda governamental, em especial a partir
de 2007, quando comeam a ser registradas as redues no nmero de desapropriaes
e de criao de novos projetos de assentamento, a reforma agrria deixou de figurar,
no campo discursivo e no campo da prtica, como principal resposta do Estado
demanda social por terra. Desde ento, duas polticas sobressaram no discurso
oficial como estratgias alternativas e alegadamente prioritrias da ao do Estado
em ateno s necessidades dos trabalhadores rurais sem-terra, dos assentados e dos
pequenos agricultores: a regularizao fundiria e a estruturao dos assentamentos
j instalados. De certo modo, pode-se dizer, nas atuais circunstncias, que ambas
operam no sentido de promover uma contrarreforma agrria.
Embora tenha sido justificada como instrumento capaz de conferir segu-
rana jurdica s ocupaes precrias de terra em favor dos pequenos posseiros, a
poltica de regularizao fundiria no necessariamente limita-se a esses objetivos.
Com efeito, o programa Terra Legal, exemplo maior desta poltica nos ltimos
anos, colide, por princpio, com a determinao constitucional,72 segundo a qual
a destinao de terras pblicas deve compatibilizar-se com a reforma agrria.
O programa, cuja proposta inicial visava legalizar at 300 mil reas particulares
em 58 milhes de hectares de terras da Unio na Amaznia, no apenas tem
reproduzido a forte concentrao fundiria da regio,73 regularizando posses de at
1.500 ha o que excede largamente os parmetros da agricultura familiar , como,
ainda, ao dispensar de vistoria grande parte das reas e no estatuir critrios seguros
e aferveis de comprovao das ocupaes, no tem oferecido garantias suficientes
que impedissem a legitimao de grilagem de terras numa regio marcada por
72. Constituio Federal, Artigo 188.

73. Com efeito, at 2011, as posses com rea de at um mdulo fiscal, embora representassem 63,7% do total, detinham
em conjunto apenas 17,4% da rea total cadastrada; inversamente, as posses com reas entre 4 e 15 mdulos fiscais,
ou superiores a esse limite, somavam, em nmero, pouco mais de 8% do total, mas abrangiam metade (49,1%) da rea
cadastrada. Ver Brito e Barreto (2011). Para uma anlise mais detalhada do programa Terra Legal, ver Valadares (2013).
conflitos fundirios. Alm de absorver parte de recursos tcnicos e financeiros do

Incra, o Terra Legal tem operado a subtrao de um amplo patrimnio pblico
que poderia servir de base fundiria para aes de democratizao do acesso terra.
Tal poltica exprime a viso hegemnica que guiou as aes recentes do Estado
na questo agrria: reiterando uma concepo de propriedade rural fundada na
figura do imvel privado e individual, a regularizao fundiria converteu-se mais
propriamente em um meio de ampliao do estoque de terras para o mercado
fundirio da Amaznia, tendo como exemplo uma viso comprometida com os
imperativos constitucionais da funo social da terra.
Outra linha recente de ao da poltica de terras, cujas consequncias mais
amplas encontram correspondncia nos efeitos da poltica de regularizao fundiria,
toma forma no projeto de promover a titulao dos lotes de assentamentos de
reforma agrria. Esse projeto ganhou expresso na Lei n o 13.001, de 2014,74 que
promove a transferncia no onerosa ao domnio particular de atuais beneficirios
da reforma agrria, de lotes de assentamento, criados em terras pblicas federais,
cuja extenso no exceda a um mdulo fiscal. A soma das reas suscetveis titulao
nos termos da lei poderia chegar a 7 milhes de hectares, 84% de toda a terra
pbica destinada a assentamentos nos ltimos vinte anos.75 Conquanto contenha
um vis distributivo e legalista, a medida favorece tambm o mercado de terras,
j que amplia a oferta mediante a incorporao, ao estoque fundirio disponvel,
de terras que estavam sob domnio da Unio. Como as reas alienveis esto no
limite ou abaixo do limite considerado suficiente para garantir sua viabilidade
econmica um mdulo fiscal , dificilmente os assentados que se tornarem
proprietrios delas tero condies de conquistarem sua emancipao produtiva:
como, por isso, esses lotes tendem a ser vendidos, possvel que tal titulao
funcione como uma poltica de mercantilizao da terra pblica e de retrocesso
no combate concentrao fundiria. De resto, a autorizao transferncia
dos lotes aos assentados, dada pela Lei no 13.001/2014, veio ao encontro de
diretrizes que, ao menos desde 2012, tm conferido titulao papel de maior
relevo nas estratgias de atuao do Incra.76 Se a ideia de emancipar os assentados,
abrindo-lhes uma porta de sada da reforma agrria, no nova, no atual contexto
ela parece ser retomada como objetivo estratgico de um rgo que precisa abdicar de
obrigaes secundrias ligadas estruturao inicial (moradias, estradas etc.)
e gesto permanente dos projetos e concentrar-se no seu papel institucional estrito
isto , a administrao e o ordenamento da malha fundiria.
74. Uma anlise mais ampla dessa lei e de suas consequncias pode ser encontrada em Polticas sociais: acompanhamento
e anlise, 23.
75. Os assentamentos criados em imveis desapropriados no seriam atingidos por essa medida. Os detalhes da
estimativa citada constam no texto referenciado na nota anterior.
76. Para a descrio crtica desse processo, ver Polticas sociais: acompanhamento e anlise, n. 22 do Ipea.
De outra parte, a proposta de conferir prioridade estruturao

dos assentamentos, considerada em si mesmo, vinha ao encontro da necessidade
premente de dotar os projetos de infraestrutura bsica, no apenas para assegurar
condies de permanncia s famlias, mas, ainda, para garantir a efetividade
tempestiva das demais polticas de incentivo produo, como os crditos.
Ademais, tal orientao, tornada mais clara a partir de 2012, afinava-se com os
objetivos do programa Brasil Sem Misria de promover a gerao de renda entre
as populaes pobres do campo, e envolvia investimentos em assistncia tcnica
para assentados, em articulao com uma poltica de fomento direcionada a esse
grupo e a metas de incluso dos beneficirios da reforma agrria nas polticas
de compra pblica da produo, como o PAA. Contudo, a prioridade em favor
do investimento qualitativo nos assentamentos j criados significou, no prprio
discurso oficial,77 a relegao a segundo plano das aes de obteno de terras e do
compromisso de aumentar o quantitativo de famlias assentadas.
Esse calculado sacrifcio da pauta agrria no parece ter colhido as com-
pensaes esperadas: segundo dados do Incra,78 53% do total dos projetos de
assentamento em 2011 no haviam atingido a fase de estruturao; at meados
de 2015, conforme foi visto na seo anterior, esse ndice era de 55%. Isso significa
que mais da metade dos projetos ainda no superou as fases iniciais de criao
e instalao, nem foi, portanto, beneficiada com, pelo menos, algumas das aes
de implantao de infraestrutura bsica compreendidas na fase de estruturao,
como abastecimento de gua, eletrificao, abertura de estradas vicinais e edificao
de moradias. Dificilmente, poder-se-ia atribuir essa alta no ndice de assentamentos
no estruturados instalao de novos projetos no perodo de 2011 a 2014, que se
caracteriza por registrar as mais baixas mdias de criao de assentamentos desde o
Governo Collor, sobretudo porque o prprio governo expressou que a obteno de
terras para a reforma agrria no figurava entre suas prioridades. Por fim, os dados
mais recentes do PAA79 mostram que o programa, longe de atingir a meta de incor-
porar 445 mil famlias fornecedoras at 2014, projetada pelo Brasil sem Misria,
reduziu-se, em 2013 e 2014, a patamares menores que os alcanados em 2012
96,5 mil e 113,3 mil, respectivamente, contra 192,5 mil80 , pondo em dvida,
pois, a eficcia da deciso poltica de converter o PAA em meio de gerao de renda
e incluso produtiva qualificada do amplo contingente de agricultores pobres e de
assentados da reforma agrria do pas.
77. Ver, por exemplo, a matria Incra quer elevar produo agrcola nos assentamentos do Valor Econmico.
78. Dados do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra).Ver tambm Polticas sociais: acompanhamento
e anlise, n. 20, 22 e 23 do Ipea.
79. Para uma anlise detalhada do desempenho recente do PAA, ver Polticas sociais: acompanhamento e anlise,
22 e 23 do Ipea.
80. Dados do PAA Data.
Seja no nvel das prticas, seja no nvel dos discursos, a centralidade das polticas
de regularizao fundiria, incluindo a titulao, e da estruturao dos assentamen-
tos conformou, em parte, o terreno poltico e institucional sobre o qual o Incra atual-
mente discute um novo modelo para a reforma agrria. Embora, como se ver adiante,
o Incra proponha um diagnstico acerca dos sinais de esgotamento do modelo
anterior e tente responder a tais sinais com um novo modelo de reforma agrria,
o contexto que tem balizado sua atuao segue sendo fortemente restritivo. Essa ava-
liao talvez permita afirmar que, se a poltica agrria recente gravitou em torno da
priorizao da regularizao fundiria e da estruturao dos assentamentos, isto no
decorre de uma voluntria renncia do Incra e do MDA ao compromisso de fazer
a reforma agrria, mas expressa, antes, uma espcie de poltica agrria possvel no
atual momento histrico. Esse novo modelo, reiterando o discurso da estruturao
dos assentamentos j com vistas incluso produtiva, consolida, no discurso,
a substituio da poltica fundiria cuja realizao o Incra se v alijado por uma
poltica de desenvolvimento territorial. Esta ltima, pensada como forma de desen-
volvimento rural dos assentamentos, atua sobre quadros fundirios preestabelecidos,
tomados como dados, e no como objetos de uma interveno fundiria distributiva
calcada no princpio da funo social da terra.
4.3 A resposta do Incra ao contexto restritivo: causas do esgotamento

da reforma agrria constitucional, abandono da poltica fundiria e
incorporao da matriz territorial ao novo modelo
O contexto poltico e econmico atual, delineado nas sees anteriores,
suscita expectativas sobre as diretrizes que estaro no plano nacional de reforma
agrria 2015-2018, com previso de lanamento ainda em 2015. Pode-se, entretanto,
oferecer uma antecipao dos rumos gerais que a poltica pretende seguir com base na
anlise do documento Um novo modelo para a reforma agrria, divulgado pelo Incra
aps audincia pblica em Sena Madureira (AC), ocorrida em 16 de julho de 2015.
O modelo proposto tem por base um diagnstico que aponta para o
esgotamento da reforma agrria constitucional, isto , da reforma agrria reconhe-
cida como poltica fundiria distributiva que se realizaria a partir da aplicao do
princpio da funo social da terra sobre uma estrutura marcada pela concentrao
da propriedade. O diagnstico do Incra remete a dois conjuntos de justificativas
que abonariam a mudana de paradigma de suas aes. O primeiro diz respeito
s mltiplas transformaes demogrficas, sociais e econmicas pelas quais vem
passando o pas: envelhecimento populacional, maior acesso habitao, ao
consumo de bens durveis e s tecnologias de informao e de comunicao, alm
da interiorizao das instituies de ensino superior e de uma dinmica aparen-
temente mais intensa de aproximao do campo em relao a redes de servio,
sobretudo de sade, situadas nas cidades. O segundo conjunto de justificativas
est associado desautorizao tacitamente imposta aos rgos incumbidos

de efetuar o princpio da funo social da terra de intervirem sobre o status quo
fundirio ante os limites dados pela conjuntura poltico-econmica. O novo modelo
assume que, nesse contexto, a submisso da poltica agrria poltica agrcola,
a dificuldade de desapropriar imveis pelos critrios de produtividade vigentes,
o passivo de infraestrutura de transporte, logstica e servios nas reas de reforma
agrria e a dinmica do mercado de terras seriam, todos, sinais de esgotamento
da poltica de reforma agrria constitucional, e no mais problemas suscetveis
ao poltica do Estado.
A despeito de essas mudanas afetarem vrias dimenses da vida social dos
sujeitos do campo, em direes e magnitudes de difcil prospeco, a visibilidade
desses processos parece ter permitido ao Incra avanar na compreenso dos assen-
tamentos de reforma agrria segundo uma abordagem territorial. Tal abordagem
tem-se tornado recorrente no mbito das polticas agrrias desde, pelo menos,
2003, quando o MDA, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial,
comeou a gestar o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos
Territrios Rurais81 e, posteriormente, o Programa Territrios da Cidadania. 82
Ambos propuseram uma concepo do rural que realava as interfaces com o
espao urbano em vista de constituir estratgias de desenvolvimento, de gerao
de renda e trabalho que dinamizassem as potencialidades locais. O mais recente
desdobramento dos numerosos estudos acadmicos e institucionais que celebram o
conceito de territrio como matriz de polticas pblicas foi o amplo e rigoroso estudo
Repensando o conceito de ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas pblicas,
coordenado por Tania Bacelar.83 Sua abordagem que, em consonncia com os
critrios da OCDE, reitera que o Brasil rural maior que o dos dados oficiais,
abrangendo 37% da populao84 aponta para a existncia de 26 tipos de regies
rurais, definidas a partir dos biomas e outras caractersticas, propondo, por fim,
como caminho para o desenvolvimento rural, o conjunto de oportunidades
territoriais geradas pelo continuum rural-urbano.
81. Implementado em 2003 pela SDT/MDA, o programa foi acolhido no PPA 2004-2007 e mantm-se no PAA 2012/2015.
Encontra-se estruturado em 164 territrios em todo o pas e constitui-se de 2,5 mil municpios. Sua execuo conta
com a instituio de um Colegiado de Desenvolvimento Territorial (Codeter).
82. Implementado em 2008, estruturava-se em 120 territrios da cidadania. A prioridade era atender territrios que
apresentassem baixo acesso a servios bsicos, ndices de estagnao na gerao de renda e carncia de polticas
integradas e sustentveis para autonomia econmica de mdio prazo. Seu objetivo a superao da pobreza e
gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel.
Especificamente, o programa visa promoo da incluso produtiva das populaes pobres dos territrios, mediante
o planejamento e integrao de polticas pblicas (Delgado; Leite, 2011, p. 94).
83. Para execuo do projeto, o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), por meio do Frum
DRS estabeleceu parcerias com os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e do Planejamento, Oramento e Gesto,
o banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDS), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), a Fundao
Banco do Brasil (FBB) e os governos dos estados de Pernambuco, Paraba, Cear e Bahia.
84. O Censo Demogrfico de 2010 do IBGE calcula em 16% o total da populao rural do pas.
O chamado novo modelo de reforma agrria subscreve esse entendimento,

reconhecendo no territrio o espao aglutinador de dinmicas socioeconmicas,
com oferta de servios, redes de mercado e oportunidades de trabalho e formao
que podem somar-se s estratgias produtivas dos assentamentos. Conquanto esteja
ainda pouco clara a forma com que o Incra pretende dar efetividade perspectiva
territorial, o novo modelo de reforma agrria compromete-se com o referencial de
regionalizao, assumindo como premissas os conceitos de nova ruralidade e redes
de cidades, com objetivo de repensar as condies de criao e de desenvolvimento de
novos assentamentos. O texto da IN no 83/2015 permitiu captar uma inflexo nas
regras que presidem obteno de imveis rurais, substituindo a preocupao em
buscar apenas propriedades improdutivas pela inteno de priorizar regies cujas
dinmicas rural-urbanas ofereceriam melhor viabilidade econmica aos projetos.
O 2o do Artigo 3 daquela norma prev esse condicionante ao indicar que o Incra
elaborar Estudo da Capacidade de Gerao de Renda regionalizado que servir
de instrumento para definir parmetros e subsidiar decises relacionadas s aes
de obteno de terras, com vistas ao desenvolvimento territorial. O inciso I do
Artigo 17 do dispositivo refere, por sua vez, que a identificao do potencial de
gerao de renda levar em conta as condies produtivas do solo, o acesso gua
para consumo e a produo e o mercado consumidor.
Conquanto o discurso referente funo social da terra no esteja de todo
ausente dos documentos que constroem o novo modelo de reforma agrria, pode-se
afirmar que a matriz territorial que parece defini-lo obscurece a perspectiva fundiria e,
assim, afasta de seu horizonte o enfrentamento da crescente concentrao da pro-
priedade da terra no pas. A despeito desses limites, porm, o novo modelo e reforma
agrria projeta duas metas importantes: o assentamento de 120 mil famlias at 2018
e a adoo de uma estratgia de incluso produtiva calcada na agroindustrializao
com gesto cooperativa e no apoio comercializao da produo dos assentados.
Este ltimo objetivo, especificamente, tem-se respaldado na experincia de dois
programas o Terra Sol e o Terra Forte , e articula-se abordagem territorial
que condiciona a criao dos projetos a estudos de viabilidade econmica. A seo
seguinte pretende oferecer uma descrio e uma crtica desses processos.
4.4 O dilogo entre as dinmicas econmicas territoriais e as estratgias de

agroindustrializao do novo modelo de reforma agrria e seus problemas
Em ateno necessidade de inserir os assentamentos nas dinmicas econmicas
dos territrios, a fim de promover a incluso produtiva e a gerao de renda das
famlias assentadas, o novo modelo para a reforma agrria prope aes de fomento
agroindustrializao e comercializao, com apoio implantao ou modernizao
de empreendimentos coletivos. As aes previstas no novo modelo devem realizar-se
por meio de dois programas j existentes: o Terra Sol e o Terra Forte.
Criado pelo Incra em 2004, com objetivo de estimular a agroindustrializao

e a explorao comercial dos produtos e servios dos assentamentos, o Programa
Terra Sol foi pensado como estratgia de gerao de renda a partir de atividades
sustentveis e pluriativas, que valorizassem experincias e potencialidades regionais
com nfase na agroecologia e na segurana alimentar. Desde sua criao, foram
investidos R$ 44 milhes em apoio a 102 projetos, beneficiando 147 mil famlias.85
Tais resultados, porm, devem sua maior parte ao desempenho do programa no
binio 2007-2008, quando mais de 80 mil famlias foram atendidas: de 2009 em
diante, os dados denotam acentuada queda na sua execuo, com o nmero de
famlias beneficiadas, raramente chegando a 15 mil ao ano.86
O Terra Forte, ativado em 2013, viria de certa forma reiterar, em cenrio
ampliado, a estratgia do Terra Sol, pondo nfase na instalao de empreendi-
mentos coletivos agroindustriais nos assentamentos e na estruturao de circuitos
de comercializao.87 Os objetivos especficos de promover a adequao sanitria
dos produtos das agroindstrias dos assentados e a regularizao jurdicas das
organizaes coletivas constitudas por eles denotam a preocupao em conferir
escala de mercado ao programa. Quando lanado, porm, dispondo de recursos
iniciais de R$ 300 milhes para vigorar por cinco anos com expectativa de atender
200 cooperativas e beneficiar 20 mil famlias, o Terra Forte ficou longe de atingir
os resultados previstos: de 300 demandas por agroindstrias em assentamentos
identificadas pelo Incra, apenas 138 projetos integraram a carteira de investimentos
do programa e, destes, 32 foram qualificados pela Fundao Banco do Brasil,
responsvel por operar a linha de crdito;88 ao final, j em julho de 2015, somente
dois foram aprovados.
O novo modelo de reforma agrria, no entanto, pretende reformar o programa
Terra Forte, simplificando suas etapas e articulando-o a uma abordagem territorial.
85. O Terra Sol opera por meio de uma chamada pblica de projetos. As propostas das entidades representativas
(associao ou cooperativa) so avaliadas pela Superintendncia Regional do Incra. Os dados foram consultados no
site do Incra: <http://goo.gl/0q8LJ5>. Acesso em: 7 nov. 2015.
86. Linhas apoiadas pelo Programa Terra Sol: Agroindustrializao, implantao e recuperao de agroindstrias;
Aquisio de equipamento; Capacitao dos beneficirios para a atividade agroindustrial; Comercializao, divulgao
e venda dos produtos da reforma agrria; Capacitao dos beneficirios em gesto administrativa e comercializao;
Atividades pluriativas, turismo rural e ecoturismo; Restaurantes rurais; Artesanato; Agroecologia: Fomentar estudos
e projetos inseridos em uma estratgia de transio agroecolgica; Beneficiamento e comercializao de produtos
agroecolgicos; Apoio implementao, em carter demonstrativo, de iniciativas com bases agroecolgicas que tenham
resultados comprovados por estudos realizados por instituies de ensino ou pesquisa.
87. Os objetivos do Programa Terra Forte so: apoiar a implantao de empreendimentos coletivos agroindustriais e
de comercializao da produo dos assentados da reforma agrria; apoiar a adequao, ampliao, recuperao e/ou
modernizao de agroindstrias da produo agropecuria e extrativista; apoiar a elaborao de projetos de adequao
e regularizao sanitria de produtos de agroindstrias de assentamentos da Reforma Agrria; apoiar a estruturao
de circuitos de comercializao; viabilizar a organizao e a regularizao jurdica dos empreendimentos produtivos
coletivos; e viabilizar as condies e opes de gerao de trabalho e renda para os assentados da reforma agrria.
88. Do recurso total de R$ 300 milhes, metade viria do BNDES, R$ 20 milhes da Fundao Banco do Brasil e R$
130 milhes dos demais parceiros (BB, MDA, MDS, Incra e Conab). Para constituir uma carteira de projetos a serem
atendidos pelo Programa, foi realizada uma Chamada Pblica. Ver em: <http://goo.gl/Z9o2kv>. Acesso em: 20 nov. 2015.
Segundo sua lgica, as aes de obteno de terras para a reforma agrria seriam
precedidas por um estudo das funes e fluxos econmicos gerados por uma
agroindstria ncora, a partir da qual se projetaria uma rea de abrangncia,
cuja definio serviria tanto instalao de novos projetos quanto integrao
dos projetos existentes dinmica produtiva criada por ela. O modelo emula,
de certo modo, as redes de servios pblicos, como os de sade, cuja estrutura
organiza-se por nveis crescentes de complexidade: assim como os hospitais, que
concentram servios de maior complexidade, definem, a partir de sua localizao,
uma rea de abrangncia, assim tambm as agroindstrias, que concentrariam as
etapas de agregao de valor, seriam o centro ordenador das atividades produtivas
dos assentamentos.
Criado um novo projeto, teria incio a fase de estruturao bsica, com o
subsequente repasse dos fomentos produtivos s famlias e com a chegada dos servios
de assistncia tcnica ao assentamento. Essa assistncia tcnica j seria inteiramente
voltada atividade da agroindstria ncora. A entrada das famlias no programa
Terra Forte, por meio de cooperativas de produo ligadas agroindstria ncora,
constituiria a etapa culminante do novo modelo de reforma agrria. As 120 mil
famlias que o Incra promete assentar at 2018 j se enquadrariam nesse modelo.
Em tese, a articulao entre cooperativismo e agroindstria, com base na
agricultura familiar, poderia, satisfeitas as necessidades de estruturao dos assen-
tamentos, surtir efeitos positivos, no apenas por agregar valor produo dos
assentados, mas por propiciar-lhes uma insero econmica fundada na autonomia
coletiva. O modelo, de certo modo, atribui s agroindstrias a funo das empresas
integradoras; no entanto, ao prefigurar a possibilidade de transferir aos produtores
cooperativados o controle sobre o processo de agregao de valor, no reproduz,
ao menos nesse nvel, a dependncia caracterstica do regime de trabalho dos pro-
dutores integrados aos grandes complexos agropecurios. Mas, se relativamente
mais simples integrar os assentados a dinmicas econmicas preestabelecidas que
promover autonomia de deciso e organizao no processo produtivo, o modelo
parece considerar a constituio das cooperativas como uma espcie de obrigao
jurdica que se impe aos assentados para fins de obteno de financiamento, e
no como uma resposta coletiva s necessidades comuns.
O novo modelo prev, ainda, ativar polticas pblicas j existentes como o PAA,
o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) e outras modalidades de
compras institucionais federais para assegurar a comercializao da produo
dos assentados e, assim, equacionar a dependncia dos pequenos produtores
rurais em relao a intermedirios privados. Tal estratgia almeja tambm for-
talecer a autonomia econmica dos assentados, criando condies para ampliar
a parcela da renda apropriada por eles a partir da comercializao da produo.
Dado, porm, o desempenho recente dos programas de compras pblicas, est

claro que essa alternativa demandaria um esforo olmpico de incluso das famlias
assentadas no quadro j restrito de fornecedores do PAA e do Pnae: em 2014,
por exemplo, apenas 13,7 mil assentados participaram do PAA,89 e menos de 40%
dos municpios do pas cumpriram a cota fixada em lei de reservar 30% dos recursos
da merenda escolar para aquisio de alimentos produzidos pela agricultura familiar.90
Em sntese, o novo modelo de reforma agrria abrangeria, pois, um amplo e
intensivo programa que empreendesse a estruturao dos assentamentos mais da
metade deles, como foi visto, ainda no superou as fases iniciais de instalao ,
para, a partir da identificao de dinmicas econmicas em que os assentamentos
poderiam inserir-se, unir as famlias em torno de um projeto produtivo coletivo
e fazer funcionar as agroindstrias cooperativadas cuja produo seria comer-
cializada por meio de programas federais de compras pblicas. Se tal agenda,
conquanto promissora, j soa, pela simples enunciao dos objetivos, como uma
tarefa de difcil consecuo, necessrio pontuar ainda que, luz dos resultados
at agora alcanados, as metas que tm sido divulgadas pelo Incra parecem
decididamente ressentir-se de uma avaliao de factibilidade. De acordo com
o documento que vem servindo de referncia a essas consideraes,91 o Incra
pretende mediar a contratao pelas instituies de financiamento do programa
Terra Forte de mil cooperativas de assentados at 2018, com um investimento
total de R$ 3,4 bilhes na agroindustrializao, de R$ 2,2 bilhes em crditos,
alm de R$ 180 milhes em assistncia tcnica e R$ 390 milhes no Programa
Nacional de Educao da Reforma Agrria (Pronera), para a formao de quadros
tcnicos entre os produtores assentados.92
No est claro se tais metas aplicar-se-iam to somente s 120 mil famlias
a serem assentadas at 2018 ou se poderiam incluir produtores j assentados. As
sees anteriores deste captulo, porm, assinalaram o imenso passivo de estrutu-
rao dos assentamentos e a reduo dos valores investidos em 2013 e 2014 na
ao oramentria correspondente, alm de registrarem que a meta inaugural do
programa Terra Forte de atender a duzentas cooperativas em cinco anos93frustrou-se
89. Segundo o PAA data.

90. Segundo o FNDE. Em 2014, porm, o nmero dos municpios que cumpriram a cota de 30% estipulada pelo Artigo
14 da Lei no 11.947/2009 foi 52% superior ao registrado em 2013. Os totais, no entanto, referem-se a todo o universo
dos agricultores familiares, e no apenas aos assentados da reforma agrria.
91. Um novo modelo para a reforma agrria, divulgado pelo Incra aps audincia pblica em Sena Madureira (AC),
ocorrida em 16 de julho de 2015.
92. Essas metas esto programadas por ano-safra: para a safra de 2015/2016, seriam 32 cooperativas contratadas, R$ 94 milhes
em agroindstrias, R$ 30 milhes em Ater, R$ 29 milhes em Pronera e R$ 80 milhes em crdito; para a safra 2016/2017,
seriam 250 cooperativas contratadas, R$ 900 milhes em agroindstrias, R$ 50 milhes em Ater, R$ 120 milhes em Pronera
e R$ 700 milhes em crdito; para as safras 2017/2018 e 2018/2019, seriam, a cada ano, 359 cooperativas contratadas,
R$ 1,2 bilho em agroindstrias, R$ 50 milhes em Ater, R$ 120 milhes em Pronera e R$ 700 milhes em crdito.
93. Ver: <http://goo.gl/Z9o2kv>. Acesso em: 25 nov. 2015.
antecipadamente com a contratao de apenas dois projetos em pouco mais de

dois anos de operao. A inteno inscrita no novo modelo de reforma agrria de
contratar mil cooperativas de assentados at a safra 2018/2019 significaria nada
menos que quintuplicar uma meta recente, as duzentas cooperativas previstas no
lanamento do Terra Forte, que ficou longe de ser atingida.
4.5 A questo do financiamento do novo modelo e a redescoberta do ITR

Parte das dificuldades que cercam a implantao efetiva do novo modelo de reforma
agrria diz respeito ao seu financiamento. Para contornar esse limite, um conjunto
de alternativas tem sido pensado. Ao programa Terra Forte, seriam incorporadas
outras instituies financiadoras Caixa Econmica Federal, Banco do Nordeste,
Banco da Amaznia, Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul e
cooperativas de crdito , de maneira a abreviar o tempo de avaliao dos projetos
e ampliar as possibilidades de qualificao financeira das propostas. Alm disso,
o novo modelo de reforma agrria contaria com a criao de um Fundo da
Agroindstria Familiar, para aval das operaes do mesmo programa. A fonte dos
recursos que viria a compor esse fundo, segundo declaraes recentes do ministro
do Desenvolvimento Agrrio,94 seria o Imposto Territorial Rural (ITR).
A trajetria do ITR no sistema tributrio brasileiro concorre, de certo modo,
com a trajetria institucional da poltica de reforma agrria e com o grada-
tivo ocultamento do princpio da funo social da terra na poltica fundiria.
Previsto no Artigo 153 da Constituio, o ITR fora concebido inicialmente como
um tributo extrafiscal, cuja finalidade era penalizar o latifndio improdutivo:
a Lei no 9.393/1996,95 que o regulamenta, estipula alquotas sobre o valor da
terra nua, que variam de 0,03% para imveis de menor rea (at 50 ha) e alto
grau de utilizao da terra96 (maior que 80%); at 20% para imveis de maior rea
(mais de 5 mil ha) e baixo grau de utilizao da terra (menor que 30%). A arreca-
dao do ITR deveria reverter para um fundo de financiamento da reforma agrria.
A partir da Lei no 11.250, de 2005, foi facultado Unio delegar, por convnio,
aos municpios que assim optassem, a atribuio de fiscalizar, lanar e cobrar
o ITR.97 Como o peso do imposto na arrecadao federal era pouco relevante, a
municipalizao no implicava perdas substantivas para a Unio e, ao mesmo tempo,
podia favorecer municpios com baixa receita fiscal; tal concesso, contudo,
enfraquecendo o carter federal do ITR, ratificou sua irrisria efetividade como
94. Ver entrevista com o ministro Patrus Ananias, publicada na edio de 28 de setembro de 2015, no Valor Econmico.
95. A essa lei, seguiram-se o Decreto Federal no 4.382/2002, que regulamenta tributao, fiscalizao, arrecadao
e administrao do ITR, a Instruo Normativa da Secretaria da Receita Federal (SRF) no 256/2002, que dispe sobre
normas relativas ao ITR, e a Lei Federal no 11.250/2005. Ver: Meneghetti (1992).
96. O grau de utilizao da terra (GUT) exprime a relao percentual entre a rea efetivamente utilizada e a rea
aproveitvel do imvel.
97. O procedimento foi regulamentado pela Instruo Normativa 884/2008, da Secretaria da Receita Federal.
instrumento estratgico para financiamento da reforma agrria e retirou dele a

atribuio de penalizar o latifndio por descumprimento da funo social da terra.
As atuais discusses em torno da retomada da cobrana do ITR pela Unio
pelo Incra preveem uma elevao da arrecadao de R$ 930 milhes para
R$ 8,3 bilhes, a partir da reviso do valor da terra nua (VTN), sem alterao
das alquotas. Seriam destinados 25% desses recursos a um fundo de obteno terras;
os 75% restantes constituiriam um fundo de financiamento das agroindstrias fami-
liares. Tal diviso confirma de certo modo a perda de protagonismo das aes
fundirias na poltica de reforma agrria e reitera o argumento relativo s mudanas
de rumo dessa poltica, cujas prioridades concentram-se, cada vez mais, em aes
de estruturao e incluso produtiva dos assentados. Mas no apenas isso: o debate
sobre o ITR tambm envolve a celebrao de uma parceria entre Incra e Receita
Federal para o gerenciamento compartilhado de um novo Cadastro Nacional de
Imveis Rurais (CNIR), com o objetivo de aperfeioar o conhecimento da estrutura
fundiria e de conferir maior segurana jurdica s transaes imobilirias.98
Tal propsito remete, mais uma vez, precedncia que vem sendo conferida,
a partir do fim da ltima dcada, a programas de regularizao fundiria pr-mer-
cantilizao da terra agora sob o paradigma da governana fundiria , sem que
se mencione claramente em que medida tais esforos favoreceriam, por exemplo,
o acesso terra de agricultores pobres ou o reconhecimento dos territrios de
comunidades e povos tradicionais, a par de proporcionar um ambiente seguro de
negcios para empresas do setor agropecurio. Ademais, a ideia de compartilhar a
gesto da malha fundiria no nova: na dcada de 1990, a arrecadao do ITR
fora transferida pelo Incra Receita Federal justamente com o objetivo de constituir
um cadastramento nacional das terras.99
importante, porm, reconhecer que essas novas propostas em torno do ITR,
na medida em que visam a aumentar a arrecadao pelo reajuste do VTN, poderiam
tornar novamente efetivo o princpio punitivo do imposto ao latifndio improdutivo.
Embora seja tambm contemplada nos termos do novo modelo de reforma agrria,
a possibilidade de pr fim cobrana de juros compensatrios nas aes de desa-
propriao, que oneram sobremaneira a poltica, depende, para se concretizar,
de deciso jurisprudencial.
98. Segundo reportagem publicada na edio de 24 de junho de 2015 no jornal Valor Econmico, o sistema do CNIR
ser uma ferramenta importante para o planejamento e para a execuo de polticas pblicas relacionadas s questes
fundirias, fiscal e ambiental.
99. Cumpre informar que o CNIR est previsto desde 2001, pela Lei no10.267, que estabelecia a integrao do SNCR/
Incra com o Cafir, da Receita Federal. Mas tal previso nunca se concretizou.
As primeiras subsees do Tema em destaque argumentam que a poltica de reforma
agrria implementada pelo Incra est transitando para uma poltica de incluso
produtiva de assentados. Nessa direo, o princpio constitucional da funo social
da terra foi abandonado, e a desigual estrutura fundiria brasileira no aparece mais
como objeto de interveno estatal. Na verdade, argumentou-se que, sob deter-
minadas circunstncias, as polticas atualmente em execuo operam, at mesmo,
no sentido de promover uma contrarreforma agrria. Nas sees seguintes, apresen-
tou-se mais detalhadamente o novo modelo de reforma agrria proposto pelo rgo
e questionou-se a viabilidade do Incra implementar o redirecionamento proposto.
O contexto de intenso ajuste fiscal e o histrico dos resultados at hoje alcanados
sugerem que as metas divulgadas, provavelmente, ressentem-se de uma avaliao
de factibilidade.
Para alm das crticas j apresentadas, esta seo conclui a anlise do
Novo Modelo para a Reforma Agrria com breves consideraes sobre os even-
tuais riscos de se incluir assentados sob a nova abordagem. Embora as idealizadas
agroindstrias cooperativadas possam representar uma forma mais emancipada
de associao dos trabalhadores em um modelo de integrao quando com-
parada integrao, na qual trabalhadores incorporam-se individualmente s
cadeias produtivas , este modelo no est isento de contradies e limitaes.
Entre as principais questes que se podem aventar, duas parecem centrais.
Em primeiro lugar, o novo modelo pressupe um processo de cooperao
induzido pelo Estado, uma vez que recursos direcionados estruturao produtiva
dos assentamentos de reforma agrria estaro vinculados prerrogativa de uma ao
coletiva sintetizada na pessoa jurdica de uma cooperativa. Obviamente, no ser a
primeira vez que uma poltica pblica inferir sobre a organizao social dos agri-
cultores, mas, muito embora a organizao social e produtiva seja desejada, sabido
e j bastante debatido que preciso, primeiramente, educar-se para a cooperao.
Nesse sentido, h de se considerar a existncia de certa insistncia obrigacional de
parte de polticas e programas, principalmente referentes reforma agrria, de que
preciso estar vinculado a alguma cooperativa e/ou associao para contar com a
possibilidade de acesso a aes governamentais.
Em segundo lugar, h, aparentemente, um srio risco de a interveno estatal
planejada incentivar uma espcie de especializao produtiva nos assentamentos,
o que pode comprometer uma srie de funes estratgicas que os assentamentos
prestam (ou podem prestar) sociedade. Segundo Wanderley (2003), a agricultura
familiar brasileira cumpre quatro funes primordiais: i) reproduo socioeconmica
das famlias rurais; ii) promoo da segurana alimentar das famlias e da sociedade;
iii) manuteno do tecido social e cultural; iv) preservao dos recursos naturais
e da paisagem rural. Ora, em um contexto de especializao produtiva em torno

de produtos e cadeias produtivas eleitas, todas as quatro funes elencadas podem
ser comprometidas.
A reduo da diversificao produtiva pode comprometer, em primeiro lugar,
as condies alimentares das prprias famlias assentadas e, tambm, o abastecimento
do mercado interno de alimentos saudveis. Pode-se argumentar que a integrao
aumentaria a renda da famlia, que poderia, assim, recorrer ao mercado para suprir
suas necessidades alimentares. Entretanto, no se pode ignorar que a renda oriunda
da agricultura , naturalmente, instvel, e que a ampliao da dependncia em
relao a um nico produto produzido aumentaria tal instabilidade. Condies cli-
mticas, preos, dependncia de insumos, submisso s cadeias de comercializao,
entre outros, tudo ampliaria a instabilidade da renda dos assentados e, portanto,
afetaria a reproduo socioeconmica das famlias rurais, principalmente se conside-
rarmos que muitos agricultores podem endividar-se e ter seus custos fixos aumentados
significativamente em um processo de incorporao tecnolgica custoso o que,
usualmente, faz parte do processo de integrao produtiva.
Atento a essa questo, Altieri (2012, p. 11) sustenta que a subordinao da
agricultura familiar s cadeias agroindustriais tem sido tradicionalmente incentivada
pelas polticas de Estado. Para o autor,
esse processo se manifesta a montante, pela alta dependncia de insumos e equipamentos
industriais adquiridos em grande parte via concesso de crdito pblico, e a jusante
atravs da integrao a cadeias mercantis dominadas por grandes empresas dos setores
de processamento e distribuio.
Como resultado desta dupla subjugao, tem-se a fragilizao econmica
das famlias agricultoras, seu endividamento e sua inadimplncia. Nesse contexto,
considerando que as estratgias pensadas no novo modelo de reforma agrria
no enfrentam a forte concentrao fundiria do pas, isto per se aumenta os j
altos riscos. A dinmica do grande capital agroindustrial constitui um condicionante:
ele capaz de asfixiar qualquer tentativa de reposicionar a agricultura familiar nas
cadeias produtivas agroindustriais.
Para alm da questo econmica, preciso reconhecer que a mudana de
paradigma pode afetar prticas sociais e culturais importantes. A autonomia dos
produtores familiares assegurada pela diversidade da produo agrcola e animal
uma marca caracterstica desta forma de organizao social, e, assim, est repleta
de saberes e valores transmitidos de gerao para gerao. Isso significa dizer que
as regras de funcionamento da atividade agrcola familiar no necessariamente se
adequam s exigncias e regras gerais de funcionamento do mercado, uma vez que
foram moldadas pela vida e pela histria dessas pessoas. Em outros termos, ressalta-se
que o autoconsumo integrante da lgica da agricultura familiar, mas muitas
vezes reconhecido pelas polticas pblicas como sinal de atraso ou inviabilidade

econmica diz respeito no apenas segurana alimentar da famlia produtora,
mas sociabilidade, transmisso de conhecimentos, sensao de proteo em
relao s intempries do mercado e, at mesmo, a um ideal de qualidade de vida.
Dessa forma, compromet-la significa comprometer parte deste patrimnio social
e cultural.
necessrio ressaltar que o desenho de poltica proposto parece, tambm, no
dar a devida ateno preservao dos recursos naturais e da paisagem rural. Ainda
que a estratgia preveja, em tese, fomentar atividades sustentveis, que valorizem
experincias e potencialidades regionais com nfase na agroecologia, a tendncia
especializao produtiva contrape-se ideia de prticas de conservao e uso
sustentvel da biodiversidade, alm de transformar a relao dos homens do campo
com a terra e com a natureza.
Por fim, entende-se que o modelo de insero produtiva idealizado calcado na
agregao de valor aos produtos e em uma insero mais qualificada dos assentados
nas cadeias produtivas locais ou regionais reproduz a lgica economicista do
modelo agroindustrial hegemnico. Essa viso no parece orientada pelo objetivo
de incorporar, efetivamente, o paradigma agroecolgico no desenho das polticas de
desenvolvimento rural demanda social que tem aparecido de forma crescente nas
pautas e bandeiras dos movimentos sociais do campo. O paradigma agroecolgico
defende um modelo alternativo agricultura industrial e no complementar.
Pode-se afirmar que, a rigor, as novas diretrizes de ao defendidas pelo Incra,
e analisadas at aqui, no abrangem, na acepo maior do termo, um novo modelo
de reforma agrria. Elas limitam-se a aperfeioar os meios de operacionalizao
da poltica, buscando reduzir custos, aumentar arrecadao e buscar novas fontes
de financiamento. A abordagem territorial pretendida pode, dentro do contexto
restritivo descrito, vir a construir uma tentativa de promover o desenvolvimento
econmico das famlias assentadas, o que, sem dvida, viria ao encontro de um dos
quesitos constitucionais da funo social da terra. Mas necessrio sublinhar que
as estratgias pensadas no novo modelo de reforma agrria no enfrentam a forte
concentrao fundiria do pas e que constituem um fator estrutural e condicionante
capaz de asfixiar o desenvolvimento social e econmico dos assentamentos e da
agricultura familiar como um todo.
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CAPTULO 8
IGUALDADE RACIAL
Antonio Teixeira Lima Junior1

Carolina Orquiza Cherfem2
1 APRESENTAO: 2015, FELIZ ANO VELHO

Em 2014, mais de 52 mil pessoas morreram por homicdio, 3 mil morreram em
decorrncia de violncia policial e a populao carcerria total atingiu 607.373 pessoas
(Frum Brasileiro de Segurana Pblica, 2015). Em todos esses indicadores,
como se poder observar ao longo do texto, a populao negra figura como
clientela preferencial. A violncia praticada contra a populao negra, porm,
necessita ser pensada para alm dos nmeros, moldura burocraticamente construda
para traduzir a realidade em cifra e ocultar a presena de sistemas discriminatrios
como um de seus fundamentos. O reconhecimento da morte precisa ser pensado
luz das reminiscncias racistas histricas que fazem da violao mortfera de
corpos individuais um ataque simblico a uma populao inteira. E aqui que
o genocdio precisa ser pensado como a poltica integral de gesto e controle da
populao negra, da colnia aos dias atuais.
O racismo uma forma de catalogao de mulheres e homens, sistema de
ordenao das relaes que segmenta indivduos e grupos segundo uma escala
de humanidade. Em suma, trata-se de uma identidade negativa, adjetivao carregada
de estigmas que concorre para a produo sistmica de assimetrias, distribuio de
lugares sociais, vulnerabilizao de sujeitos, produo de sofrimento psquico.
O racismo fratura subjetividades e sobredetermina expectativas no mundo do trabalho,
no prazer, na dor, nas experincias de morte e vida.
A construo poltica que liga o fentipo moral, ao comportamento, beleza
tem como pressuposto uma comunidade idealizada e calcinada em uma perspectiva
civilizatria exclusivista e hegemnica (Schucman, 2012). Essa construo, porm,
1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea (Coordenao de Igualdade de
Gnero e Raa). Graduado em direito pela Universidade Federal da Bahia (2006), especialista em filosofia contempornea
pela Faculdade So Bento (2008) e mestre em sociologia e direito pela Universidade Federal Fluminense (2012).
2. Professora titular da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) pelo Departamento de Estudos Especializados
em Educao Curso de Educao do Campo. mestre em prticas sociais e processos educativos pela Universidade Federal
de So Carlos (UFSCar) e doutora em Cincias Sociais da Educao pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
existe em funo do exerccio de um poder materialmente expresso na necropoltica,

modo estatal de governao da morte, tendo como objeto um opositor racializado
(Pinho, 2015). No Brasil, o projeto civilizatrio concretamente construdo ganha
expresso em mltiplas dimenses: na esterilizao do corpo da mulher negra,
na interdio da identidade, no epistemicdio,3 nas taxas racializadas de evaso escolar,
na segregao espacial e nos dispositivos de sujeio e controle penal (Flauzina, 2006),
entre outros. Esse sistema possui uma engenharia que tem no racismo o elemento
estruturante de programas, dispositivos e polticas pblicas.
Este texto pretende debruar-se, pois, sobre as formas e expresses atuais do geno-
cdio, concretamente identificadas nos silncios e nas respostas institucionais s
violncias que o prprio Estado provoca, atualizando um roteiro desenhado sculos atrs
(Flauzina, 2006). O ano de 2015, neste aspecto, no poderia ser to emblemtico:
chacinas espalhadas cotidianamente Brasil afora, que tornam este texto conjuntural
permanentemente defasado; a reduo da maioridade penal, reedio de um debate
clssico que parecia estar enterrado; o recrudescimento dos dispositivos de controle social,
como a tipificao do crime de terrorismo; a terceirizao de toda e qualquer ativi-
dade laboral, o que aumenta o poder do setor patronal sobre os trabalhadores, em geral,
e da sua frao mais fragilizada, em especial; o fim de um ministrio vinculado
pauta racial, subproduto de chantagem poltica explcita; o desmonte da regulao
do trabalho escravo, retirando qualquer limite explorao da fora de trabalho
todos esses fatos parecem reforar a violncia sistmicacomo poltica oficial de Estado.
A possibilidade de generalizar a terceirizao das relaes de trabalho e as disputas
em torno da regulao pblica do denominado trabalho escravo contemporneo,
por exemplo, permitem que os sistemas discriminatrios de raa e gnero sejam articulados
de forma livre nas experincias concretas de classe, segmentando e reproduzindo de
forma naturalizada o pertencimento de mulheres e negros a lugares sociais classicamente
estabelecidos no mundo do trabalho. A dissoluo dos patamares mnimos de civilidade
estabelecidos pela legislao trabalhista em um mundo do trabalho racializado tende a
intensificar a taxa de explorao dos trabalhadores negros, j alocados majoritariamente
em setores formais precrios ou no heterogneo e vasto setor informal.
Esse pacote de medidas, somado crise econmica que comea a ganhar reflexo
nos indicadores de desemprego, ameaa a melhora nos indicadores sociais auferidos
pela populao em geral nos ltimos anos. Porm, a precarizao ampliada da vida
atinge de forma ainda mais subalternizante os sujeitos duplamente atingidos por uma
sociedade que clama por segurana e intensifica a explorao da fora de trabalho:
negras e negros periferizados, clientes preferenciais do extermnio, da priso, dos
deslocamentos forados, das polticas de controle que limitam o acesso aos territrios
brancos elitizados, do novo higienismo urbano.
3. O termo epistemicdio tem seu significado ligado excluso de outras formas de conhecimento que no as estabelecidas
(Carneiro, 2007). Disponvel em: <http://goo.gl/RYQe4D>.
Igualdade Racial 431
Nesse contexto, mais que uma anlise de conjuntura focada na poltica

de promoo da igualdade racial, este texto buscar apresentar uma agenda de
reflexo calcada na anlise da questo racial como continuidade e ruptura do
legado imperial-escravista. Agenda que se expressar, em um primeiro momento,
na relao entre mundo do trabalho, violncia e racismo; em um segundo momento,
na anlise das contradies que explicam o baixo grau de institucionalizao da
pauta racial, que culminou com a extino do Ministrio vinculado pauta;
em um terceiro momento na interpretao to histrica quanto atual das relaes
entre violncia, racismo e segurana pblica. Por fim, cumpre considerar que a
interpretao do cenrio atual ser aqui conduzida no apenas pelas declaraes e
documentos oficiais, mas tambm pelos silncios e cumplicidades.
Aos leitores, feliz ano velho.
2 FATOS RELEVANTES TERCEIRIZAO E TRABALHO ESCRAVO CONTEMPORNEO:

OS LUGARES DA RAA NO MUNDO DO TRABALHO4
A Cmara dos Deputados concluiu no dia 22 de abril de 2015 a votao do projeto de lei
(PL no 4.330/2004) que traz nova disciplina para a terceirizao das relaes
de trabalho. Se aprovado no Senado,5permitir que a maior parte dos trabalhadores de
uma empresa seja terceirizada, independentemente da natureza da atividade
que realiza. Tal medida foi aprovada a despeito dos protestos de centrais sindicais,
movimentos sociais e associaes de juzes do trabalho, que relacionam a terceirizao
precarizao das relaes de trabalho e diminuio dos direitos sociais.
A terceirizao regulada no Brasil pela Smula no 331 do TST, que dis-
ciplina os limites para o seu exerccio. Em sntese, a smula estabelece que a
contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, o que forma vnculo
direto com o tomador de servios, exceo dos casos de trabalho temporrio,
servios de vigilncia, conservao e limpeza e servios especializados ligados
atividade-meio do tomador. Estabelece ainda que o inadimplemento de obrigaes
trabalhistas enseja a responsabilidade subsidiria do tomador de servios se este
participou da relao processual e consta do ttulo executivo judicial. Para os entes
integrantes da administrao pblica direta e indireta, a responsabilidade subsidiria
s reconhecida caso seja evidenciada conduta culposa das instituies estatais,
que devem fiscalizar o cumprimento das obrigaes trabalhistas assumidas pela
empresa contratada,6 conforme disciplina o Artigo 71, 1o, da Lei no 8.666/1993
(Lei de Licitaes e Contratos Administrativos).
4. Estes temas so tratados tambm nos captulos de Desenvolvimento Rural e Mercado de Trabalho deste peridico.
5. O projeto de Lei no 4.330/2004, aprovado na Cmara, foi remetido ao Senado, onde tramita como Projeto de Lei
da Cmara (PLC) no 30/2015. No Senado o PLC dever ser submetido apreciao de cinco comisses antes de ser
votado pelo Plenrio da Casa. At o fechamento desta edio, nenhuma movimentao relevante foi registrada.
6. Esta ltima disposio resultado de entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no mbito da Ao
Declaratria de Constitucionalidade (ADC 16-DF) ajuizada pelo Distrito Federal e julgada em 24/11/2010.
A distino entre atividade-fim e atividade-meio o elemento central da regu-

lao estabelecida pela jurisprudncia trabalhista vigente e sobre ela que o projeto
de lei pretende incidir. Na prtica, o PL acaba com a distino entre atividades-meio
e atividades-fim, permitindo que qualquer atividade desempenhada no interior das
empresas possa ser realizada por trabalhador contratado via empresa interposta.
Alm disso, a emenda aprovada no plenrio ampliou os tipos de empresas
que podem atuar como terceirizadas, a exemplo das associaes, fundaes e
empresas individuais; permite que o produtor rural pessoa fsica e o profissional
liberal atuem como contratante; permite, por fim, a quarteirizao das relaes
de trabalho, em se tratando de servios tcnicos especializados.
Outra importante alterao introduzida pelo PL aprovado na Cmara diz
respeito organizao sindical. Atualmente a filiao sindical livre, embora a justia
tenha reconhecido a submisso dos termos do contrato de trabalho aos acordos
e convenes coletivas firmados com o sindicato da atividade preponderante da
empresa contratante em caso de terceirizao irregular ou ilcita. O projeto de lei,
por sua vez, estabelece restries liberdade de filiao sindical, o que disciplina que
os terceirizados s podero ser representados pelo sindicato da empresa contratante
quando se tratar de terceirizao entre empresas pertencentes mesma categoria
econmica. Em outros termos, a nova regra traz limites e estabelece regras que
interferem diretamente no direito de livre associao sindical, esteio da fragilizao
das categorias de trabalhadores que j vivem a disseminao dessas prticas.
O projeto de lei tem sido questionado pela doutrina jurdica e por associaes
de juzes que integram a magistratura trabalhista. De acordo com a Associao dos
Magistrados da Justia do Trabalho da IV Regio,
o PL 4.330 prev afastamento de limites civilizatrios mnimos para a terceirizao
no Brasil, reduz direitos trabalhistas elementares e abre largo espao para aumento
do desemprego e da precarizao do mercado de trabalho.
Historicamente, os juzes do trabalho percebem que, de um modo geral,
trabalho terceirizado tem firme associao com prticas discriminatrias, amplos
inadimplementos de direitos sociais bsicos e todo tipo de infortnios relacionados ao ambiente
laboral. Apenas como exemplo, tem-se que quatro em cada cinco acidentes de trabalho,
inclusive os que resultam em morte, envolvem empregados terceirizados. Alm do projeto
de lei trazer a perspectiva de aumento dos mutilados pelo trabalho, sobrecarregar ainda mais
o Sistema nico de Sade e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) (Amatra, 2015).
Em direo semelhante, estudo do Dieese (2014) intitulado Terceirizao
e Desenvolvimento: uma conta que no fecha,7 aponta que a terceirizao
provoca impactos relevantes nos salrios, na jornada de trabalho e na estabilidade
7. O estudo do Dieese reagrupou os dados dos setores de atividade econmica pelo tipo de contratao predominante.
Assim os dados referentes aos trabalhadores foram divididos em contratados em setores com uso predominante de
mo de obra terceirizada e contratados em setores com uso de mo de obra diretamente contratada (Dieese, 2014).
dos trabalhadores. De acordo com o estudo, realizado com base em dados do

Relatrio Anual de Informaes Sociais (Rais) de 2013, a remunerao dos traba-
lhadores terceirizados foi 24,7% menor que dos no terceirizados; os terceirizados
esto concentrados nas faixas at trs salrios-mnimos, perfazendo 78,5% do total
dos contratados; realizam uma jornada semanal trs horas superior realizada
pelos no terceirizados, sem considerar horas extras; por fim, esto inseridos em
ocupaes mais instveis, pois enquanto a permanncia no trabalho de 5,8
anos para os trabalhadores diretos, em mdia, para os terceiros de 2,7 anos
(Dieese, 2014, p. 15). Em relao distribuio dos terceirizados pelo pas,
destacam-se os estados de So Paulo (30,5%), do Cear (29,7%), do Rio
de Janeiro (29,0%), de Santa Catarina (28%) e do Esprito Santo (27,1%), com uma
concentrao de terceirizados superior mdia nacional de 26,8%.
Esse diagnstico, contudo, demanda uma contextualizao histrica que d
sentido terceirizao como estratgia de acumulao de capital via precarizao
das relaes de trabalho. A terceirizao faz parte de um contexto histrico mundial
de reestruturao produtiva que se inicia na dcada de 1970 na Europa quando o
modelo fordista de produo entra em crise. O modelo rgido de produo fordista
s foi possvel em face do assalariamento e da estabilidade auferida por parcela
substancial da classe trabalhadora, sobretudo organizada em sindicatos. A despeito
de este modelo ter, entre as suas bases de sustentao, a converso de trabalhadores
em consumidores de produtos industriais, os salrios indiretos proporcionados
pelas polticas sociais restringiam o universo de bens de consumo, motivo pelo
qual o modelo que se sucedeu, a partir dos anos 1970, teria de reorganizar a relao
entre Estado, empresas e sociedade de consumo. Embora o assalariamento em larga
escala e a fruio de direitos sociais tenham sido de fato vivenciados por parcela
nfima da classe trabalhadora no Brasil, o Estado de bem-estar social constitudo
em associao ao modo de produo fordista serviu como modelo em diversos
pases do mundo, motivo pelo qual o seu desmantelamento provocou efeitos na
periferia do sistema econmico mundial.
O modo de produo que sucedeu a lgica fordista, acoplado globalizao
e informatizao em escala mundial, foi gestado por governos e burguesias locais,
associadas a conglomerados transnacionais interessados em expandir e fragmen-
tar suas linhas de produo para pases com baixo padro de proteo social
e direitos laborais. Este foi o caso especfico do Brasil, cuja economia de base
escravista permitiu que se perpetuassem como regra, o desemprego e o subemprego,
organizado segundo padres de gnero, raa e classe. No plano ideolgico, o capital
demanda um novo trabalhador, flexvel, capaz de exercer diferentes funes,
subjetivamente identificado com as empresas ou, sendo ele mesmo, a representao
encarnada da prpria empresa. Esse trabalhador est vinculado a novas formas
de contratao, tais como o trabalho parcial e a subcontratao, formas de realizao
centrais do modelo brasileiro de terceirizao.
Como explica David Harvey (1992), as dcadas de 1970 e 1980 represen-

taram um reajustamento social e poltico, denominado acumulao flexvel, que,
nas palavras no autor, caracteriza-se pelo
surgimento de setores de produo inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento
de servios financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de
inovao comercial, tecnolgica e organizacional. A acumulao flexvel envolve rpidas
mudanas dos padres de desenvolvimento desigual, tanto entre setores como entre
regies geogrficas, criando, por exemplo, um vasto movimento no emprego no chamado
setor de servios, bem como conjuntos industriais completamente novos em regies
at ento subdesenvolvidas (Harvey, 1992, p. 140).
Esse modelo apresenta pelo menos quatro tendncias que passaram a caracterizar
o mundo do trabalho: incremento do poder patronal de controle do processo de
trabalho por meio da fragmentao dos trabalhadores; incorporao de regies que
careciam de polos industriais aos circuitos de acumulao do capital, absorvendo
parte dos trabalhadores ento dedicados a formas tradicionais de produo,
sobretudo rural; incremento da quantidade de mo de obra excedente, pressionando
o setor estvel do mundo do trabalho; ataque ao poder dos sindicatos e demais
formas de organizao dos trabalhadores (Harvey, 1992).
A terceirizao, portanto, uma das formas de flexibilizao do trabalho que
integra o processo mais amplo de reestruturao produtiva. Em outras palavras, a ter-
ceirizao a forma jurdica que expressa as mudanas concretas na organizao das
relaes de trabalho, consubstanciado em dois objetivos principais: reduo dos custos
com a fora de trabalho e a externalizao dos conflitos trabalhistas (Braga, 2012).
Como descrevem Cavalcanti e Marcelino (2012), o objetivo passar s empresas
terceirizadas a responsabilidade por eventuais imprevistos, deslocando os riscos
inerentes s relaes de trabalho (morte, adoecimento, acidentes) e socializando
os riscos do negcio (falncia, baixos lucros) com os trabalhadores. Uma de suas
consequncias mais candentes so, em regra, os padres remuneratrios inferiores
aos dos trabalhadores diretamente contratados, sobretudo, quando considerados
os valores pagos por hora trabalhada.
Nesse cenrio, faz-se necessrio perguntar: como essa medida pode atingir
especificamente negros e mulheres no mundo trabalho? A terceirizao, ao atribuir
salrios e direitos distintos a trabalhadores distribudos dentro de um mesmo
ambiente laboral, , em si, uma forma de discriminao. A fragmentao que
lhe intrnseca permite que os sistemas de opresso sobredeterminem os lugares
ocupados pelos grupos subalternizados. Assim, no mera coincidncia que negros
e mulheres ocupem, por exemplo, setores como a construo civil, telemarketing ou
o setor txtil, ambos com alto ndice de terceirizao, rotatividade, acidentes,
adoecimento e baixos salrios. Mesmo em outros pases, a terceirizao esteve
associada explorao de grupos historicamente subalternizados. Desse modo,
para Ruy Braga,
tanto na Europa ocidental como nos Estados Unidos, o compromisso fordista

mostrou-se bastante eficiente em proteger a frao profissional, branca, masculina,
adulta, nacional e sindicalizada da classe trabalhadora, custa da reproduo da frao
proletria no qualificada ou semiqualificada, feminina, negra, jovem e migrante
(Braga, 2012, p. 17).
Ruy Braga (2012) analisa que a precariedade manifesta-se na vida dos
trabalhadores no s no mercado de trabalho, mas por intermdio da violncia
policial rotineira, da deteriorao do ambiente familiar, da vida comunitria,
na participao religiosa e nas formas de resistncia poltica. Essa rede precria
d forma e contedo ao que o autor designa precariado, frao de classe que
integra historicamente a periferia do sistema produtivo. Ou seja, para uma
grande parcela da populao a perda ou ausncia de direitos sociais a regra.
Porm, as medidas adotadas pelo capital no mundo do trabalho, como a ter-
ceirizao, ampliam e intensificam os efeitos da rede precria vivenciada pela
parcela de trabalhadores mais vulnerveis, em que a classe, a raa e o gnero
cruzam-se de forma determinante. A precariedade deveria ser apenas uma etapa
da trajetria profissional, porm, na anlise de Braga (2012), a precariedade est
em vias de se transformar em um estado permanente.
A incluso excludente de negros e mulheres no mundo do trabalho caracteriza
a histria do pas. Uma massa de trabalhadores isolados das formas clssicas de
assalariamento, majoritariamente negra, dedicada a atividades de subsistncia
urbana ou rural, combinada com o bloqueio insero de parte significativa das
mulheres ao trabalho remunerado, constitui o grmen das desigualdades ancoradas
no entrecruzamento de gnero, raa e classe. Assim constituiu-se historicamente
uma frao expressiva de mulheres e negros empobrecidos, submetidos a regimes
de superexplorao e desapossamento, na cidade e no campo. Esse contingente
excedente e marginalizado teve como principal poltica pblica a fora policial e
demais instrumentos de controle populacional, exercida prioritariamente sobre
corpos negros e femininos.
A fora desse processo pode ser bem ilustrada nos indicadores que apontam em
pleno sculo XXI o modo como os entrecruzamentos de classe, gnero e raa do
sustentao reproduo permanente de um significativo contingente da populao
negra pauperizada. A tabela 1 ilustra que os negros tiveram participao percentual
na extrema pobreza bastante reduzida entre 2003 e 2013, o que manteve mulheres
negras e homens negros em patamares muito prximos nos dois anos em destaque.
Aproximadamente 39% dos homens e mulheres negras estavam em situao de
extrema pobreza, em 2003, cifra que passou para 14%, em 2013. Essa queda tambm
ocorreu de forma significativa entre os brancos: em 2003, aproximadamente 17%
dos homens e mulheres brancas estavam em situao de extrema pobreza, cifra que
chegou a 6% em 2013 para os dois grupos. Essas evidentes melhoras contrastam,
porm, com cifras altas e persistentes de pobreza e/ou vulnerabilidade social, com
forte componente racial: em 2013, 68,4% dos homens negros e 70,9% das mulheres
negras tinham rendimentos que no garantiam padres mnimos de bem-estar,
submetendo-se a alguma situao de privao de bens essenciais (extrema pobreza
e pobreza) ou de direitos (vulnerabilidade).
TABELA 1
Distribuio percentual da populao feminina e masculina por cor/raa, segundo
situao de pobreza definida, com base no Programa Brasil sem Misria1 (2003-2013)
Extremamente pobre Pobre Vulnervel No pobre
2003 2013 2003 2013 2003 2013 2003 2013

Mulheres negras 13,7 5,5 22,2 7,1 52,8 58,3 11,4 29,1
Homens negros 13,5 5,1 21,8 6,7 53,0 56,6 11,6 31,6
Mulheres brancas 4,9 2,5 10,3 2,6 51,6 40,8 33,3 54,1
Homens brancos 4,9 2,4 10,4 2,7 51,5 39,8 33,2 55,1
Fonte: Retratos das desigualdades de gnero e raa, com base nos dados da Pnad (vrios anos).
Elaborao do Ninsoc/Disoc/Ipea.
Nota: 1 Extremamente pobres renda domiciliar per capita de at R$ 79,12; pobres renda domiciliar per capita maior ou
igual a R$ 79,12 e menor que R$ 158,24; vulnerveis renda domiciliar per capita maior ou igual a R$ 158,24 e menor
que R$ 678,00; No pobres renda domiciliar per capita maior ou igual a R$ 678,00 (um salrio-mnimo de 2013).
Obs.: A populao negra composta por pretos e pardos.
Situao de pobreza calculada com base no rendimento mensal domiciliar per capita deflacionado pelo ndice Nacional de
Preos ao Consumidor (INPC), perodo de referncia set./2013.
GRFICO 1
Renda mensal domiciliar per capita mdia, por sexo e cor/raa (1995, 2003 e 2013)
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1995 2003 2013
Homens brancos Mulheres brancas
Homens negros Mulheres negras
Fonte: Retratos das desigualdades de gnero e raa, com base em dados da Pnad (vrios anos). Rendimento mensal domiciliar
per capita deflacionado com base no INPC, perodo de referncia set./2013.
Elaborao do Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc/Ipea.
A melhora nos indicadores de pobreza decorre, sobretudo, do incremento da

renda mensal domiciliar per capita mdia no perodo 2003-2013. Essa melhora
no foi suficiente, porm, para desconstruir a reproduo histrica da desigual-
dade ancorada no pertencimento racial. Os dados da Pnad corroboram ainda a
representao piramidal da populao brasileira estratificada pela renda: sobre as
mulheres negras que recai grande parte do peso de todo o sistema discriminatrio
de gnero e raa, o que ocupa os piores lugares sociais se comparadas com os
homens negros e as mulheres brancas. Ela est na base do sistema remuneratrio
quando consideramos a renda domiciliar per capita mdia, recebendo atualmente
menos do que as mulheres e homens brancos recebiam em 1995, conforme se
pode observar no grfico 1.
a mulher negra tambm aquela que, ao chefiar uma famlia, goza das piores
condies para prover o seu sustento. Esses dados fundamentam inmeros estudos
que tratam da feminizao da pobreza e ilustram a um s tempo, o elevado grau
de precariedade que a ausncia de uma poltica oficial de cuidados gera para as
mulheres em geral e para as mulheres negras em particular.
TABELA 2
Distribuio percentual das famlias chefiadas por mulheres, segundo cor/raa da
chefe de famlia e faixa de renda familiar per capita Brasil (1995, 2003 e 2013)
Ano
Cor/raa Renda familiar per capita
1995 2003 2013
At 1 SM 62,2 62,1 42,3
Acima de 1 a 3 SM 26,2 27,8 42,1
Branca Acima de 3 a 5 SM 6,1 5,7 8,0
Acima de 5 a 8 SM 2,9 2,6 4,2
Acima de 8 SM 2,6 1,8 3,4
At 1 SM 87,2 85,7 67,1
Acima de 1 a 3 SM 10,9 12,3 28,4
Negra Acima de 3 a 5 SM 1,2 1,3 2,7
Acima de 5 a 8 SM 0,4 0,4 1,1
Acima de 8 SM 0,2 0,3 0,6
Fonte: Retratos das desigualdades de gnero e raa 2014, com base na Pnad (vrios anos). Valores deflacionados de acordo
com o INPC, perodo de referncia set./2013
Obs.: Salrio-mnimo (SM).
sobre esses grupos de trabalhadores vulnerveis que as prticas de flexi-

bilizao do trabalho avanam. Os setores mais susceptveis terceirizao so,
conforme apontam inmeras pesquisas, a construo civil; o setor txtil, de costura
e calado; o setor de prestao de servios, limpeza, manuteno, segurana,
recursos humanos, educao, sade; entre outros. O estudo do Departamento
Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese) supracitado estima,
com base nos dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), que os ter-
ceirizados totalizam 12,7 milhes de assalariados, cifra que corresponde a 26,8%
do mercado formal de trabalho. Porm, o prprio estudo aponta que os dados
so subestimados por no albergarem os trabalhadores informais (Dieese, 2014).
A precarizao que a terceirizao engendra no mundo do trabalho no gera

apenas efeitos na fora de trabalho contratada por terceiros. Ela tambm afeta
o setor estvel da fora de trabalho, tornando o subemprego uma possibilidade
sempre prxima, independentemente da qualificao dos indivduos (Castel, 2010).
A existncia de um universo de trabalhadores disponveis para o labor em ocu-
paes precrias tende a provocar o rebaixamento das condies de trabalho dos
diretamente contratados. Sendo assim, a despeito dos dados imprecisos a respeito
da terceirizao, possvel considerar que os seus efeitos atinjam grande parte dos
trabalhadores que integram os setores em que o seu uso encontra-se disseminado.
GRFICO 2
Estimativa da populao com 10 anos ou mais, com carteira assinada inserida em
setores que apresentam alto ndice de terceirizao8
20.000.000
18.000.000
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
1995 2003 2013
Brancos Negros Total
Fonte: IBGE/Pnad (2014).

Nota-se que entre 1995 e 2013 houve um aumento significativo de tra-

balhadores inseridos em setores com alto ndice de terceirizao, passando de
6.932.767 trabalhadores, em 1995, para 17.689.797 trabalhadores, em 2013.
Nesse mesmo perodo, h uma alterao do perfil racial da fora de trabalho
terceirizada: em 1995, havia mais trabalhadores brancos do que negros nos setores
8. Pesquisas indicam que a terceirizao comumente encontrada nas reas da construo civil, no meio rural, no setor txtil,
de costura e calado; na rea de autopeas, teleatendimento, setor de prestao de servios, limpeza, manuteno, segurana,
montagem, jardinagem, logstica, recursos humanos, educao e sade (Cavalcanti e Marcelino, 2012; Filgueiras, 2014;
Braga, 2012). Tendo em vista essas pesquisas, para nos aproximarmos dos setores potencialmente terceirizados, os dados da
Pnad foram analisados seguindo o recorte pelos seguintes setores: setor agrcola (retirando o que seria compreendido como
agricultura familiar), construo civil, servios auxiliares (alojamento, alimentao, transporte, armazenagem e comunicao),
servios sociais (educao, sade, servios sociais e servios domsticos), alguns ramos da indstria de transformao (fabricao de
produtos alimentcios e bebidas, fabricao de produtos txteis, confeco de artigos do vesturio e acessrios, preparao de
couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados) e outras atividades industriais (extrao de carvo mineral).
Desse modo, os dados indicam os setores em que existem trabalhadores direta ou indiretamente impactados pela terceirizao.
mais susceptveis terceirizao, cenrio que foi se alterando ao longo dos anos,
conforme se pode observar no grfico 2.
Necessrio ressaltar que os dados sobre mercado de trabalho apontam melhoras
significativas nos ltimos anos, sobretudo quanto aos rendimentos salariais (Leite;
Salas, 2014). Entre 2003 e 2013, a renda do trabalho principal da populao negra
teve 70% de crescimento, contra 45,5% para a populao branca (ver grfico 3).
Contudo, o ponto de partida dos negros era significativamente mais baixo, de modo
que a diferena de rendimento entre brancos e negros continua sendo muito alta.
A renda da populao negra em 2013, aps um breve perodo de crescimento
econmico, no foi capaz de ultrapassar a renda mdia dos brancos com referncia
em 1995 (ver grfico).
GRFICO 3
Rendimento mdio do trabalho principal da populao ocupada com 16 anos ou
mais de idade
2.500
2.000 1.927,00
1.543,60
1.500 1.324,10
1.101,50
1.000
737,10 645,50
500
0
1995 2003 2013
Branca Negra
Fonte: Retrato das desigualdades de gnero e raa, com base nos dados da Pnad (2014).
Obs.: Valores deflacionados com base no INPC, perodo de referncia set./2013.
Nota-se que a melhoria das condies de insero no mundo do trabalho

nos ltimos anos no alterou, portanto, a estrutura da diviso racial do trabalho,
motivo pelo qual uma conjuntura econmica desfavorvel tende a ser ainda mais
regressiva para os negros inseridos majoritariamente em relaes instveis de
trabalho. Conforme indicado pelas pesquisas de Castro e Barreto (1998) na dcada
de 1990, a reestruturao produtiva gerou, de um lado, a piora das condies de
trabalho dos brancos e, de outro, um aumento de atividades precrias que passaram
a ser destinadas aos negros. Nas palavras das autoras: a aparente atenuao da
desigualdade resulta antes do empobrecimento de brancos que da melhoria na
insero ocupacional de negros (Castro e Barreto, 1998, p. 20).
Entre o pblico potencialmente terceirizado, os negros e negras encontram-se
em maioria nas faixas de renda de 1 at 3 salrios-mnimos, enquanto so minorias
entre os trabalhadores que recebem acima de cinco salrios-mnimos. Nota-se
que brancos e negros esto sujeitos terceirizao, mas entre queles que obtm
menores rendimentos prevalece os negros. Cabe ressaltar ainda que a terceirizao

maior nas faixas de renda mais baixas.
TABELA 3
Populao de 10 anos de idade ou mais com carteira de trabalho assinada,
inserida nos setores com alto ndice de terceirizao, segundo faixa de rendimento
e cor ou raa Brasil (1995, 2003 e 2013)
Em (%)
Total Branca Negra
Faixa de rendimento
1995 2003 2013 1995 2003 2013 1995 2003 2013
At 1 salrio-mnimo 40,9 52,5 16,9 33,1 45,0 12,3 52,6 62,4 21,2
De 1 a 3 salrios-mnimos 44,3 39,6 69,3 47,3 44,0 69,0 40,0 34,0 69,7
Acima de 8 salrios-mnimos 2,9 1,2 1,5 4,3 1,9 2,7 0,7 0,2 0,5
Sem declarao 0,8 1,0 3,1 1,0 1,2 3,6 0,6 0,6 2,6
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

H, portanto, uma dupla dinmica instituda entre os trabalhadores em tempos

de acumulao flexvel (Harvey, 1992). No centro do processo, esto aqueles com
emprego fixo e estvel, condio que permite que esses sujeitos planejem e organi-
zem o seu futuro. Esse ncleo cada vez mais escasso, formado majoritariamente
por homens brancos. Por sua vez, na chamada periferia, h dois grupos distintos.
O primeiro deles formado por empregados em tempo integral, com habilidades
facilmente disponveis no mercado, como pessoal do setor financeiro, secretrias,
pessoal das reas de trabalho rotineiro e de trabalho manual (Harvey, 1992).
Esse grupo caracteriza-se pela alta rotatividade e por ter menos acesso carreira.
Nele encontra-se um nmero grande de mulheres brancas e de homens brancos
e negros. O segundo grupo perifrico encontra-se em condio ainda mais precria,
em geral em trabalhos casuais, temporrios e/ou terceirizados. Trata-se de um grupo
submetido elevada insegurana nas relaes de trabalho, insalubridade, processos de
adoecimento e acidentes, majoritariamente formado por homens e mulheres negras,
bem como mulheres brancas com baixa escolaridade. Esse processo tende, em suma,
a manter um grupo seleto e pequeno de trabalhadores bem remunerados, aumen-
tando no outro extremo uma massa de perifricos dispensveis, sem custos altos
para as empresas (Harvey, 1992).
Os trabalhadores submetidos a relaes precrias de trabalho gozam de carac-
tersticas comuns, embora suas formas de insero sejam bastante heterogneas.
Embora limitada, a Pnad permite identificar essas diferentes formas de insero precria,
caracterizada aqui de acordo com duas caractersticas principais: a ausncia de proteo

social e os baixos padres remuneratrios. Assim, criou-se a categoria trabalha-
dor precrio, resultado da agregao dos empregados sem carteira assinada e dos
trabalhadores inseridos em atividades reconhecidas como autnomas em meio urbano,
com renda do trabalho no superior a dois salrios-mnimos. Foram excludos os
trabalhadores rurais dedicados agricultura familiar,9 dado que o debate sobre trabalho
no campo possui particularidades que exigem uma anlise apartada. No foram
considerados aqui os trabalhadores empregados no setor formal sob o regime de
terceirizao analisados. Caso fossem levados em considerao, as taxas aqui apre-
sentadas seriam significativamente maiores.
Entre 1995 e 2013, houve uma diminuio do nmero de trabalhadores
em condies precrias, a despeito do seu peso percentual no total de ocupaes
permanecer elevado. Porm, em todo o perodo histrico analisado observa-se
a predominncia de trabalhadores negros entre os denominados precarizados,
conforme se pode observar na tabela 4.
TABELA 4
Populao com 10 anos ou mais, com posio na ocupao sem carteira assinada
comparada com outras posies na ocupao
Total Branca Negra
Posio na ocupao
1995 2003 2013 1995 2003 2013 1995 2003 2013
1
Trabalhador precarizado 37,5 41,3 28,8 32,0 35,3 22,9 44,7 48,2 34,3
Trabalhador com carteira assinada 28,3 29,9 39,8 32,4 34 43,6 23,3 25,2 36,6
Militar 0,4 0,3 0,4 0,5 0,3 0,4 0,4 0,3 0,4
Funcionrio pblico ou estatutrio 6,2 6,3 7,0 7,1 7,1 8 5,2 5,4 6,2
Trabalhador domstico com carteira 1,4 2,1 2,2 1,3 1,9 1,9 1,6 2,3 2,5
Outros 26,1 20,2 21,8 26,9 21,4 23,4 24,8 18,7 20,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Nota: 1 A categoria de trabalhador precarizado composta por: trabalhadores com renda de at dois salrios-mnimos, com
posies na ocupao sem carteira assinada, construo para prprio consumo, conta-prpria (urbano), construo para
prprio uso(urbano), no remunerados(urbano) e empregador com at cinco empregados (urbano).
Os dados mostram, portanto, que em um dos ciclos de crescimento eco-

nmico mais virtuoso dos ltimos vinte anos, houve uma mobilidade social
limitada da populao negra, pois a insero laboral em ocupaes precrias e em
9. Usualmente os agricultores familiares so identificados na Pnad a partir da agregao das seguintes posies na ocupao:
trabalhadores na produo para o prprio consumo, conta prpria e no remunerados em meio rural. O nmero total de
agricultores familiares identificados a partir dos dados da Pnad muito prximo dos dados do Censo Agropecurio 2006,
ltima pesquisa censitria com dados precisos sobre essas categorias de trabalhadores.
ocupaes protegidas com baixos salrios e uso largo de fora de trabalho terceirizada,
tornam frgeis os termos em que essa mobilidade ocorreu.
A possibilidade de terceirizar as atividades-fim das empresas em uma sociedade
marcada por padres generificados e racializados de insero no mundo do trabalho,
, portanto, elemento que contribui para a perenizao das desigualdades raciais,
reforando as tendncias consolidao das clivagens histricas que acompanham
a formao social brasileira desde a escravido.
2.1 A degradao do trabalho como demanda do capital: a linha tnue

entre a terceirizao e o trabalho escravo
A Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural aprovou,
no dia 15 de abril de 2015, o Projeto de Lei no 3.842/2012,10 retirando os termos
jornada exaustiva e condies degradantes de trabalho da definio do crime de
trabalho escravo.11 Essa alterao uma reao da bancada ruralista e de organiza-
es empresariais s fiscalizaes do trabalho e vinha sendo articulada desde julho
de 2014, aps a aprovao da chamada Proposta de Emenda Constituio (PEC)
do Trabalho Escravo, que prev a expropriao de imveis rurais e urbanos onde for
constatado trabalho em condies anlogas escravido. O texto da PEC destina
as propriedades reforma agrria ou a programas habitacionais, sem pagar indeni-
zao. Na impossibilidade de alterar a PEC, foi proposta uma definio estreita de
trabalho escravo contemporneo, o que traria efeitos restritivos para a fiscalizao
desse tipo de prtica. Com o argumento de que os fiscais tm poder excessivo para
identificar discricionariamente o trabalho escravo e que a sua atual definio traz
insegurana jurdica, setores diversos pretendem, na prtica, eliminar o trabalho
escravo contemporneo por meio de mera alterao nas formas de tipificao da prtica
(CPT, 2014; Filgueiras, 2014).
A matria atualmente regulada pelo Artigo 149 do Cdigo Penal que alm
de descrever o tipo penal, aponta os modos de execuo da prtica. Em sntese,
a legislao penal define como trabalho escravo a submisso a trabalhos forados
ou jornada exaustiva, em decorrncia de condies degradantes de trabalho ou
restrio, por qualquer meio, de sua locomoo em razo de dvida contrada com
o empregador ou preposto. A regulao atual da matria aponta, portanto, que no
apenas a liberdade, o bem jurdico protegido, mas a dignidade do trabalhador,
10. O projeto de lei ainda ser apreciado pela Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico e pela Comisso
de Constituio e Justia. Em seguida, ser votado no Plenrio. At o fechamento da edio deste peridico, nenhuma
movimentao relevante foi registrada.
11. O texto do Artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro, reformulado em 2003 pela Lei no 10.803/2003, utiliza a expresso
reduo a condio anloga de escravo para definir o crime no pas. O texto indica que o crime corresponde a
Reduzir algum a condio anloga de escravo, quer submetendo-o a trabalhos forados ou a jornada exaustiva,
quer sujeitando-o a condies degradantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoo em razo
de dvida contrada com o empregador ou preposto. A Pena a recluso de dois a oito anos e multa, alm da pena
correspondente violncia (OIT, 2011).
sua vida, sua sade e sua segurana. A liberdade, por sua vez, enquanto bem jurdico
protegido pela codificao penal, no diz respeito apenas preservao do direito
de autolocomoo, mas interposio de limites explorao do trabalho alheio,
impedindo que ocorra um estado de sujeio completo que conduza o trabalhador
mera condio de coisa (Brito Filho, 2013).
A jornada exaustiva definida como aquela jornada de trabalho que submete
o trabalhador a um esforo excessivo, sujeitando-o ao limite de sua capacidade,
negando-lhe condies dignas de vida, como o direito de trabalhar em jornada
razovel e que proteja sua sade, garanta-lhe descanso e permita o convvio social
(OIT, 2011, p. 25). Na viso dos trabalhadores escravizados resgatados e entrevis-
tados em pesquisa qualitativa realizada pela Organizao Internacional do Trabalho
(OIT, 2011), no mbito rural,12 jornada exaustiva corresponde quele servio
que voc pega de madrugada, para de noite, no d tempo de folga, nem para
beber gua. o trabalho que o trabalhador tem que fazer o que ele no pode,
o mximo que o corpo pede (op. cit., p. 31).
Quanto s condies degradantes de trabalho, a OIT (2011) aponta as
ms condies de alojamento, saneamento, ausncia de ventilao, superlotao e
condies insalubres para dormir, como suas caractersticas centrais. Salienta as
condies ruins da gua utilizada indiscriminadamente para beber, cozinhar,
tomar banho e lavar equipamentos utilizados no servio, bem como a ausncia dos
equipamentos de proteo e de segurana. As condies degradantes de trabalho so
descritas ainda pela OIT associadas a fatores como a ausncia de remunerao, aos
maus tratos e humilhao. Nas palavras dos trabalhadores entrevistados, condio
degradante significa trabalhar s pra comer, no receber dinheiro, comer uma
comida ruim (...) tipo escravizado mesmo, como o que estamos vivendo aqui:
trabalhar muito e ganhar pouco, ser humilhado (op. cit. p. 33).
Algumas formas de trabalho escravo contemporneo, porm, mantm marcas
da escravido clssica, como a intensa explorao da fora de trabalho humana, a
submisso aos maus tratos e a absoluta falta de higiene, o constrangimento fsico
ou moral e a sujeio a condies indignas, aplicao de castigos, agresses e at
homicdio. O trfico de trabalhadores 13 tambm no desapareceu de algumas
prticas contemporneas de escravido (OIT, 2010; 2011).
12. O estudo apresentou informaes de 121 trabalhadores resgatados de situaes anlogas escravido, entrevistados
durante pesquisa de campo que acompanhou operaes do Grupo Mvel (GEFM), entre outubro de 2006 e julho de
2007. Tambm analisou o banco de dados do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS), baseado no Cadastro
Geral de Empregados e Desempregados (Caged), que contm informaes sobre idade, sexo, naturalidade e procedncia
de 9.762 trabalhadores resgatados (de novembro de 2002 a maro de 2007).
13. A maior parte dos escravizados na atualidade recrutada por gatos que vendem a fora de trabalho desses
escravizados sados de regies muito pobres, seja no prprio pas, ou seja de regies miserveis de outros pases. Os
gatos so os recrutadores de mo de obra, que percorrem diversas regies procura de trabalhadores temporrios
para serem escravizados (OIT, 2011).
A reao de setores conservadores regulao atual por meio da supresso

da jornada exaustiva e da condio degradante de trabalho, como formas
contemporneas de execuo do trabalho escravo, tem, portanto, diversos motivos,
devendo-se destacar que: i) essas duas modalidades so as formas principais de
caracterizao do trabalho em condies anlogas escravido pela fiscalizao
nos ltimos anos; ii) a fiscalizao do trabalho, ao aplicar esses dispositivos, exps
cadeias produtivas que at ento no compareciam como sujeitos ativos na dissemi-
nao de formas degradantes e/ou exaustivas de trabalho; iii) uma concepo mais
restrita de trabalho escravo, associada tambm a um conceito restrito de liberdade,
integra um conjunto de aes de setores do capital que pretendem incrementar a
competitividade da economia brasileira por meio da superexplorao da fora de
trabalho em seu conjunto. Assim, a ao desses setores no fato isolado, o que
integra as estratgias do conjunto de organizaes empresariais que reivindicam o
desmonte da legislao protetiva em um contexto de baixo crescimento econmico.
Recentemente a chamada lista suja, que divulga publicamente as empresas
que fomentam a prtica da escravido contempornea, foi suprimida, o que
considerado uma derrota entre os estudiosos do tema.14 Conforme destaca o
relatrio da CPT (2014, p. 113), h uma chance real do conceito de trabalho
escravo mudar. E milhares de pessoas que, hoje, poderiam ser chamadas de escravos
modernos simplesmente vo se tornar invisveis.
Segundo relatrio da OIT (2010), no Brasil, as principais vtimas do trabalho
escravo contemporneo so trabalhadores negros oriundos da regio Nordeste, nota-
damente, dos estados mais pobres e com menos perspectiva de trabalho e emprego.
Outra pesquisa realizada pela mesma organizao, em 2011, aponta o perfil dos
trabalhadores submetidos a trabalho escravo: os resgatados eram predominantemente
homens adultos,15 com idade mdia de 31,4 anos, com renda mdia declarada de
1,3 salrio-mnimo; 40,5% disseram obter at um salrio-mnimo e 44,8% entre
um e dois salrios-mnimos; apenas 6,9% declararam ter renda mensal superior
a trs salrios-mnimos (OIT, 2011); a maioria (81%) era constituda de negros,
dos quais 18,2% se autodenominaram pretos, 62%, pardos, e 0,8%, indgena.
A proporo de trabalhadores escravizados negros encontrada na pesquisa foi
significativamente maior do que a encontrada no conjunto da populao brasileira
(50,3%), bem como nas regies Norte (76,1%) e Nordeste (70,8%). Apesar de
14. Instituda em 2003, a Lista Suja do Trabalho Escravo estava disponvel no stio do Ministrio do Trabalho e
Previdncia Social at o dia 31 de dezembro de 2014, quando foi retirada do ar aps liminar do presidente do STF,
Ricardo Lewandowski, acatando pedido da Associao das Incorporadoras Imobilirias (Abrainc). At o fechamento
desta edio, a divulgao da lista suja permanece suspensa por determinao judicial.
15. Cabe destacar que, no mbito rural, as mulheres so minoria entre os trabalhadores resgatados. Segundo o banco
de dados do MTPS baseado no Caged, apenas 4,7% dos resgatados eram do sexo feminino (OIT, 2011). J no trabalho
escravo das cidades, seguindo a regra da diviso sexual do trabalho, as mulheres so encontradas em alguns setores
especficos, como na costura, tecelagem, alimentao etc. Alm do trabalho de explorao sexual.
a pesquisa demandar ponderao nas generalizaes, possvel observar como os

trabalhadores negros esto mais vulnerveis a situaes de trabalho escravo que
os brancos (op. cit). Por sua vez, entre os empregadores entrevistados, todos eram
homens adultos, brancos, com idade mdia de 47,1 anos. Resumidamente, a
investigao concluiu que se tratava de caractersticas que guardam uma estreita
relao com os traos gerais das elites e grupos dominantes no Brasil. Enquanto
os trabalhadores escravizados guardam as caractersticas do perfil da classe mais
vulnervel do pas (OIT, 2011).
A alterao da geografia da fiscalizao colocou em evidncia a existncia de
relaes de trabalho altamente precrias em outras regies e setores econmicos, o
que evidencia que essa modalidade de explorao do trabalho no um fenmeno
restrito s regies de expanso agrcola, espaos em que predominam formas de
acumulao primitiva do capital. O trabalho escravo est presente nas carvoarias
do cerrado; nos laranjais e canaviais do interior paulista; nas fazendas de frutas e
algodo do Nordeste; nas tecelagens do Brs e Bom Retiro, da cidade de So Paulo;
na construo civil de grandes centros econmicos. Est presente em grandes obras
e envolve uma srie de grupos empresariais que tm na extrema explorao dos
trabalhadores uma das suas principais fontes de lucro.16 Est presente tambm
na cadeia de explorao de grandes multinacionais, que faz da possibilidade de
explorar trabalho precrio uma relevante vantagem locacional.17
Portanto, o trabalho escravo contemporneo no um fenmeno restrito
e a sua permanncia no ordenamento jurdico resposta reproduo histrica
16. No ano de 2015, dois casos paradigmticos apontam para a relao entre trabalho escravo e grandes grupos
econmicos em diferentes regies e setores econmicos: o primeiro trata de trabalho anlogo escravido encontrado
pelo MTPS nos bastidores do evento Rock in Rio por meio da empresa terceirizada Batata no Cone. Na operao
foram resgatados 17 funcionrios que no tinham acesso a saneamento bsico, tinham documentos retidos por parte
da empresa e at mesmo contrao de dvida por parte dos trabalhadores que no conseguiram vender todas as
mercadorias. Segundo o MTPS, os trabalhadores pagavam de R$ 210 a R$ 400 reais para garantir um posto de trabalho
de ambulante no evento. Muitos vieram com a promessa de lucrar cerca de R$ 1000 por dia, mas acabaram contraindo
uma dvida que no conseguiam pagar, j que, cada vez que voltavam sem vender uma batata, tinham de pagar R$
12 por unidade. De acordo com as investigaes, o preo da batata era de R$ 14 para o pblico, e o lucro para cada
trabalhador era de R$ 2. A esse respeito ver <http://goo.gl/mS8bWK>. Outro caso trata das empreiteiras contratadas
para a construo do Programa Minha Casa, Minha Vida em diferentes cidades no interior do Cear. Em Ibiapina, a
300 quilmetros de Fortaleza, 24 pessoas prestavam servio na construo de unidades do programa federal Minha
Casa, Minha Vida. As aes foram realizadas em uma parceria entre Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS),
Ministrio Pblico Federal (MPF), Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e Polcia Rodoviria Federal (PRF). Os casos foram
flagrados a partir de denncias realizadas pelos prprios trabalhadores. Nenhum deles tinha Carteira de Trabalho e
Previdncia Social (CTPS) assinada, tampouco Equipamentos de Proteo Individual (EPIs). A obra foi embargada e os
trabalhadores liberados aps receberem as verbas rescisrias. A esse respeito ver <http://goo.gl/ClolmL>.
17. Este o caso, por exemplo, da explorao do trabalho infantil advindo das multinacionais do chocolate, na frica
Ocidental, de onde provm dois teros do cacau utilizado no mundo. As multinacionais alegam no saber da explorao
por parte dos fornecedores de cacau. De acordo com um estudo realizado pela Universidade de Tulane, mais de 4 mil
crianas esto em condies de trabalho forado para a produo de cacau nas grandes empresas do chocolate,
na Costa do Marfim. Algumas crianas so vendidas para traficantes enquanto outras so sequestradas. Os comerciantes
de escravos, por sua vez, vendem as crianas para os donos das plantaes de cacau. A idade das crianas escravizadas
varia de 11 a 16 anos, mas tambm pode haver crianas com idade inferior a 10 anos. Entre os anos de 2009 e 2014,
o nmero de crianas que trabalham no setor do cacau aumentou em 51%. Disponvel em: <http://goo.gl/oCJvI2>.
de formas degradantes de trabalho. Sua ocorrncia guarda ntima relao com o

processo geral de precarizao das relaes de trabalho, destinada preferencialmente
aos setores subalternizados do campo e da cidade. Atualmente, de acordo com os
registros da fiscalizao do trabalho, a sua ocorrncia vem se concentrando em
trs diferentes modalidades, a saber: i) escravido rural, normalmente encontrada
na agricultura, minerao, carvoaria, canaviais e pecuria; ii) escravido urbana,
comumente reflexo da explorao do trabalho migrante por parte de grandes
grupos empresariais nos setores de costura, tecelagem, servios e construo civil;
iii) escravido sexual de mulheres, jovens e crianas, geralmente associadas aos
outros dois modelos possveis.
Os indicadores sobre trabalho escravo no Brasil precisam ser observados
com cautela. O baixo nmero de fiscais do trabalho tem forte peso sobre a capa-
cidade fiscalizatria do Estado, motivo pelo qual os dados e perfis de trabalhadores
resgatados sofrem grande influncia das estratgias da fiscalizao. Assim os nmeros
so indcios da presena e da extenso dos casos de trabalho escravo por diferentes
regies e setores econmicos que compem o mundo do trabalho. E os nmeros,
embora no espelhem o universo de casos de trabalho escravo efetivamente existente,
no deixam de ser expressivos: segundo o Ministrio do Trabalho e Previdncia Social,
entre 1995 e 2015, mais de 47 mil trabalhadores foram resgatados.
GRFICO 4
Nmero de estabelecimentos inspecionados e trabalhadores resgatados
(1995-2014)
400 7.000
350 6.000
300
5.000
250
4.000
200
3.000
150
2.000
100
50 1.000
0 0
1995
1996
1997
1998
1996
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Nmero de estabelecimentos inspecionados Trabalhadores resgatados
Fonte: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (vrios anos).

Conforme se pode observar no grfico 4, o nmero de trabalhadores resgatados

vem diminuindo ao longo dos ltimos anos, embora no seja possvel inferir que
a incidncia da prtica venha diminuindo, pois o nmero de estabelecimentos
fiscalizados tambm vem caindo, ainda que em ritmo menor.
As regies Nordeste e Norte concentraram nesse perodo a maior parte dos

trabalhadores resgatados. Nos ltimos anos, porm, vem crescendo o nmero de traba-
lhadores resgatados na regio Sudeste, merecendo especial destaque a construo civil.
Em 2013, o elevado nmero de trabalhadores resgatados na construo civil contribuiu
para que, pela primeira vez na histria, a escravido urbana ultrapassasse a escravido
rural (53%) (CPT, 2014). Os casos recentes envolvendo o setor de construo civil,
que emprega fora de trabalho majoritariamente negra, vem tornando ainda mais
explcitas as conexes entre terceirizao e o trabalho escravo.
Em artigo recente, Vitor Filgueiras (2014) enfrenta o tema com base na anlise
dos relatrios de ao de combate ao trabalho escravo do Ministrio do Trabalho.
O autor investigou os dez maiores casos de resgate ocorrido entre todos os flagrantes
de trabalho escravo no perodo 2010-2013, considerando os dados agregados,
a atividade econmica e a incidncia da terceirizao por meio da condio de
formalizao dos trabalhadores. Os dados so elucidativos: considerando todo
o perodo, quase 90% dos flagrantes dos 10 maiores resgates de trabalho escravo
envolveram trabalhadores terceirizados (ver tabela 6). O uso dessa modalidade de
explorao da fora de trabalho envolveu mdias empresas desconhecidas, gigantes da
minerao e da construo civil, do setor de produo de suco de laranja, fast food,
frigorfico e multinacional produtora de fertilizantes (Filgueiras, 2014).
TABELA 5
Trabalhadores em condio anloga de escravos no Brasil (informaes
concernentes aos dez maiores resgates em cada ano)
Ano Dos 10 casos, quantos Contratados diretos

Terceirizados resgatados Total de resgatados
envolveram terceirizados? resgatados
2010 9 891 47 938
2011 9 554 368 922
2012 10 947 0 947
2013 8 606 140 746
Total 36 2998 555 3.553
Fonte: Filgueiras (2014) e Departameto de Investigao do Trabalho Escravo (Detrae).
Em face dos dados encontrados, o autor conclui que

existe forte relao entre a ocorrncia de trabalho anlogo ao escravo e a terceirizao.
Isso porque o trabalho anlogo ao escravo no Brasil limite da relao de emprego,
e a terceirizao uma estratgia de gesto do trabalho que objetiva justamente
driblar esses limites (seja ele representado por sindicato, direito do trabalho etc.)
impostos ao assalariamento. essa relao que explica a ampla prevalncia de
trabalhadores terceirizados entre aqueles submetidos s condies anlogas
de escravos (Filgueiras, 2014, p. 7).
Em suma, a despeito das melhoras evidentes nas formas de insero no

mundo do trabalho, muitos avanos so necessrios para desconstruir as prticas
discriminatrias que orientam a seleo dos negros como objeto das mais degradantes
relaes de trabalho. Os setores econmicos em que se concentram os casos de
terceirizao e trabalho escravo, por empregarem fora de trabalho majoritaria-
mente negra, sugerem fortes imbricaes entre classe e raa como um dos elementos
no resolvidos de uma abolio incompleta ou inacabada (Ramos Filho, 2008).
A ampliao do sistema protetivo resultado da necessidade de garantir
patamares civilizatrios s relaes contemporneas de trabalho. Responde neces-
sidade de coibir prticas de sujeio que obstaculizam a liberdade dos trabalhadores
em sentido pleno, impondo limites s relaes de domnio que atentem contra a
condio de ser humano (Brito Filho, 2013).
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS A EXTINO DA

SEPPIR E OS NOVOS RUMOS DE UMA PAUTA RACIAL INSTITUCIONALIZADA
NAS FRANJAS DOS FUNDOS PBLICOS
Desde a sua criao, a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial (Seppir) convivia com a constante ameaa de descontinuidade, sintoma do
elevado grau de vulnerabilidade institucional em que se encontrava. Sob a alegao
de que a fuso de ministrios era importante para garantir o ajuste fiscal, a Secretaria,
que tinha exgua participao nos gastos oramentrios, foi finalmente extinta,
em 2015, e transformada em uma secretaria integrante do Ministrio das Mulheres,
Igualdade Racial e Direitos Humanos.
A aglutinao da Seppir em uma nova pasta, em um cenrio atravessado por
crise poltica e econmica de proporo ainda desconhecida, requer a construo
de um balano crtico que permita verificar alguns dos significados de sua extino.
A alterao das formas de insero da pauta racial na estrutura do Estado ser
aqui pensada no s sob a perspectiva institucional em sentido estrito, mas luz
das demandas e estratgias polticas adotadas pelas organizaes negras entre os
anos 1990 e os anos 2000. Em suma, algumas reflexes sero aqui tratadas: o que
representou a Seppir no histrico de institucionalizao da pauta racial? Qual a
relao das estratgias das organizaes negras com a definio de suas competncias
e limites de atuao? De que forma a pauta racial tem sido lida e incorporada no
Estado brasileiro?
A indefinio do lugar da pauta racial nas aes estratgicas do Estado bra-
sileiro tambm orienta a leitura do oramento definido para a pasta. No ser
feita qualquer avaliao do desempenho da Seppir enquanto fonte de execuo de
recursos, uma vez que sua misso institucional precpua tem sido a coordenao e
articulao de aes, programas e polticas transversais, o que garante a focalizao
de polticas universais, bem como a formulao e monitoramento de polticas de

natureza no oramentria. Para alm do instrumento formal, pretende-se indagar
qual o grau de aderncia da mquina pblica pauta racial, na medida em que
instrumentos como o oramento permitem vislumbrar, em ltima instncia,
projetos polticos em disputa.
3.1 O novo marco na trajetria de institucionalizao da pauta racial: o

Ministrio das Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos
A institucionalizao da pauta racial na mquina pblica tem poucos captulos
em uma longa histria atravessada pelo silncio e pelas polticas de controle como
resposta oficial aos problemas da raa. Do perodo Republicano at a Constituio
de 1988, apenas uma medida antidiscriminatria (a Lei Afonso Arinos) foi criada,
embora sem qualquer eficcia, j que, segundo o senso comum enraizado nas
instituies, no havia racismo no paraso dos trpicos.
O Estado produzia at ento formas mltiplas de controle social, com recortes
diferentes para os indivduos no brancos, compreendidos como inferiores e inci-
vilizados que deveriam ser assimilados e absorvidos pelo progresso (Arruti, 1997).
As instituies criadas no processo de construo do Estado nacional, na metade
do sculo XX, produziram duas matrizes de pensamento para balizar as polticas de
raa e etnia: os povos indgenas eram pensados de acordo com as categorias ndio/
caboclo/civilizado e os negros a de acordo com as categorias negro/mulato/branco.
O ndio era a alteridade radical, o extico que devia ser traduzido como o ncleo
da identidade nacional. As polticas de tutela a ele direcionadas so oriundas da
sua relao com uma representao de pureza originria, diversidade do humano
que poderia ser perdida pelo contgio. O ndio assim, na cosmologia nacional,
a alteridade passvel de contaminao (Arruti, 1997).
Os negros, por sua vez, representavam um problema no plano da identidade:
era o sujeito que precisava ser integrado e absorvido pelo nacional, mas sem
correr o risco de algum tipo de contgio que ameaasse a imagem paradisaca
de uma sociedade branca e europeia. As polticas a ele destinadas no eram de
proteo e isolamento, mas de controle e enquadramento. O negro era o agente
de contaminao, motivo pelo qual o mulato, em distintos tempos histricos,
foi visto de duas formas: como contaminao em si do nacional, expresso do
subdesenvolvimento e da decadncia de um povo, seguindo a linha terica de
Nina Rodrigues; ou como a expresso de uma miscigenao necessria que culminar
com a vitria dos brancos, processo redentor que garantiria a ultrapassagem de
uma longa travessia civilizatria, tradio terica que tem em Oliveira Vianna um
de seus expoentes. Como pondera Arruti,
quando a construo desse nacional tematiza a populao negra, os sinais

se invertem: ela representaria para ele o problema da desagradvel imagem de si mesmo
(um dilema cravado no terreno da identidade e no da alteridade), da necessidade
de absorver, integrar, mas sem se contaminar, sem deixar que esse outro, to ntimo
e to numeroso, altere a imagem de uma nacionalidade ocidentalizante e branca.
Neste caso, a universalidade do problema no estaria no plano do humano, mas no
das populaes subalternas que preciso educar e controlar. Seus dilemas seriam
ora os da democracia, ora os do capitalismo, de forma que o sinal positivo recairia
no na preservao e no isolamento, mas na mudana e na interveno. Marcado e
desvalorizado como aparncia, na sua relao com a sociedade brasileira o negro
agente de contaminao, fazendo com que a alteridade sirva, no seu caso, construo
de um juzo de valor poltico (Arruti, 1997, p. 10).
A miscigenao foi transformada assim em simulacro de uma poltica oficial,
ritual de cura da populao brasileira que conduziria o pas ao cume de um processo
civilizatrio. Durante trinta anos, o caldo das trs raas formadoras serviu como
exemplo mundial de convivncia harmnica, permitindo que o Estado brasileiro
negasse qualquer tipo de medida reparatria populao negra, mesmo sendo o
ltimo pas a abolir a escravido no mundo. As medidas institucionais estavam
concentradas, pois, na polcia poltica sanitarista e no discurso oficial do mito.
Nos anos 1970, aps um perodo de ausncia de estatsticas com corte por
cor/raa, as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclio do IBGE mostravam
que a desigualdade racial permanecia intocada mesmo aps trinta anos de cresci-
mento econmico, adensamento da estrutura produtiva, urbanizao, incremento
da escolaridade e da renda (Alencastro, 2010). A falta de dados permitiu que a
democracia racial se reproduzisse como ideologia dominante, mas a sua repro-
duo ao longo do tempo deixava ntidos sinais de que o racismo consequente
do empreendimento escravocrata18 permanecia como elemento estruturante da
sociedade brasileira.
Esse longo perodo de mistificao e incorporao do negro como objeto
de legislao repressiva foi interrompido apenas em 1988, quando foi criada a
Fundao Cultural Palmares. Sua criao inaugura, aps cem anos de Repblica, a
institucionalizao positiva da pauta racial, recoberta por uma viso culturalista. 19
Esse perodo ficou marcado tambm pela criao de conselhos e rgos de asses-
soria em estados e municpios, visando a promover a participao do negro nos
18. Conforme pondera Luis Felipe de Alencastro (2010), em nenhum pas a escravido em escala foi to ampliada quanto
no Brasil. Dos 11 milhes de negros escravizados que chegaram vivos em toda a Amrica, 44% aportaram no Brasil. O pas
foi tambm o ltimo a abolir a escravatura, alm de praticar o trfico negreiro durante trs sculos (Alencastro, 2010).
19. A Fundao Cultural Palmares, vinculada ao Ministrio da Cultura teria a incumbncia de tratar em nvel nacional
das questes relativas valorizao da cultura negra. As aes tomadas pelo Estado eram pontuais e fragmentadas. A
principal caracterstica da perspectiva culturalista que ela tende a encarar a questo racial apenas em uma perspectiva
simblica. Atualmente, a Palmares tem como uma de suas principais atribuies a certificao de comunidades quilombolas,
primeiro passo no processo de regularizao definitiva da posse e da propriedade dessas terras.
espaos de deciso. A maioria das aes estava centrada, porm, na promoo da

cultura negra (Paulo, 2015).
No fim dos anos 1980, comea a se consolidar uma gerao de iniciativas
voltadas intensificao do combate discriminao e ao racismo por meio de sua
criminalizao. Nessa direo, o racismo foi tipificado como crime imprescritvel e
inafianvel, como propugnado pela Constituio (Artigo 5o, inciso XLII) e pela
Lei no 7.716/1989 (Lei Ca). Foram criadas tambm delegacias especializadas em
crimes raciais em diversos estados e municpios. A despeito da elevao do grau de
reprovao social ao racismo, esses dispositivos permaneceram com baixa eficcia
no nvel concreto, demonstrao ntida dos limites da via criminal como resposta.
Ainda nos anos 1990 as organizaes negras colocavam em novo lugar o
debate sobre o racismo institucional e os seus efeitos sobre as condies de vida da
populao negra. A ideia de racismo institucional permitia que prticas discrimi-
natrias fossem visibilizadas por meio das desvantagens inmeras que o racismo
produz para todo um grupo social. Foi a partir da consolidao e da expanso dos
debates sobre as consequncias prticas do racismo institucional que as polticas
de aes afirmativas surgiram como demanda estratgica do movimento negro.
Estava aberta uma trajetria de luta pautada na defesa da expanso dos direitos
da populao negra, escorada em uma cidadania diferencialista. O diagnstico
implcito apontava que
se polticas sociais universais so imprescindveis para o combate s desigualdades raciais
em um pas com o histrico de racializao da pobreza, como o caso do Brasil, nos
ltimos 20 anos elas foram, progressivamente, deixando de ser consideradas como
os nicos instrumentos necessrios a serem adotados face ao objetivo de reduo das
desigualdades raciais. Nesse sentido, a discriminao racial e o racismo, atuando de forma
a restringir a igualdade de oportunidades e alimentando o processo de manuteno
da populao negra nas piores posies da sociedade brasileira, passaram a ser objeto
cada vez mais presente em debates e foco de proposies (Jaccoud, 2008, p. 58).
At ento, parte substancial das organizaes negras calcinava suas posies
polticas na relao entre raa e classe. A aproximao com organizaes de esquerda,
a denncia da democracia racial como farsa e um programa de transformao
social que combinasse luta antirracista e anticapitalista integravam o programa
de organizaes e militantes.20 O documento da Marcha Zumbi, por sua vez,
defendia a implementao de polticas especficas nas reas de educao, trabalho,
20. Conforme pondera Petronio Domingues ao discorrer sobre o programa do Movimento Negro Unificado nos anos
1980, uma carta aberta, distribuda populao, concitava os negros a formarem centros de luta nos bairros, nas
vilas, nas prises, nos terreiros de candombl e umbanda, nos locais de trabalho e nas escolas, a fim de organizar a
peleja contra a opresso racial, a violncia policial, o desemprego, o subemprego e a marginalizao da populao
negra (Domingues, 2007, p.114).
cultura, sade e violncia, com nfase nas aes afirmativas como estratgia capaz
de diminuir as desigualdades raciais (Jaccoud, 2008).
O perodo que comea com a Marcha Zumbi em 199521 e culmina com
a Conferncia de Durban, em 2001, demarca, portanto, uma nova inflexo nas
organizaes negras que ser decisiva para desenhar o papel da Seppir construdo a
partir de 2003: as polticas de aes afirmativas22 como estratgia central, incorpo-
rando uma perspectiva propositiva, em movimento semelhante ao desenhado pelo
sindicalismo nos anos 1990 (Galvo, 2007), que passou a apostar na participao
colaborativa nas instituies de Estado como estratgia central de interveno.
As polticas de aes afirmativas representaram uma aposta incisiva na promoo
da igualdade racial como vetor capaz de inverter esteretipos e preconceitos que
atuam nas relaes concretas, bloqueando lugares sociais, trajetrias e desejos. O
desenvolvimento de um plano nacional de aes com nfase na defesa da igualdade,
equidade e justia social ganhava relevo. Esses planos deveriam ser executados,
formulados e avaliados por meio de canais institucionais que no s permitissem
democratizar a participao na tomada de decises, mas garantissem o protagonismo
dos negros na sua execuo.
A Seppir nasce, pois, como o produto de uma conjuntura especfica em que
as aes pblicas de combate ao racismo mostravam-se incapazes de reverter o
grave quadro de desigualdades. Representava um novo passo no reconhecimento
pblico da questo racial como um problema de Estado. Sua competncia precpua
de assessoramento, articulao e coordenao de polticas junto Presidncia da
Repblica, de forma direta ou mediante coordenao e articulao de polticas
transversais, abria espao para que novos avanos fossem produzidos sob a forma
de polticas pblicas.
Entre 2003 e 2015, a Seppir participou ativamente da construo de impor-
tantes marcos legais que deram novo impulso institucionalizao da pauta racial.
Apenas a ttulo de exemplo, existem atualmente 166 rgos executivos e 89 conselhos
de promoo da igualdade racial em todo o pas (Seppir, 2015). Entre as medidas
que albergam o espraiamento da pauta racial pelo pas, merece destaque a aprovao
do Estatuto da Igualdade Racial e a construo do Sistema Nacional de Polticas
de Igualdade Racial (Sinapir), previsto pelo prprio Estatuto.
21. A Marcha Zumbi foi realizada no dia 20 de novembro de 1995, reunindo cerca de 30 mil pessoas em Braslia. O ato
marcava simbolicamente 300 anos da morte de Zumbi, denunciando a ausncia de polticas pblicas para a populao
negra. Nesse ano, como resposta Marcha Zumbi contra o racismo, pela cidadania e pela vida, o governo federal cria
o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), reconhecendo por meio da Presidncia da Repblica, a existncia do racismo
e da discriminao racial como elementos fundantes das desigualdades sociais.
22. As polticas de aes afirmativas comeam a ser adotadas antes mesmo da criao da Seppir, por meio da edio
de portarias dos ministrios do Desenvolvimento Agrrio e da Justia.
Observando-se a pauta estabelecida pela Marcha Zumbi vinte anos atrs,

pode-se considerar que grande parte das demandas formuladas naquele perodo
foram traduzidas em leis, sistemas, programas e polticas. A principal conquista
em todo esse perodo foram as leis que estabelecem cotas23 nas instituies de
ensino superior e nos concursos pblicos com base em critrios tnico-raciais, cujos
impactos ainda precisam ser melhor avaliados nos prximos anos. Porm, o critrio
hbrido institudo pela Lei 12.711/201224 diminuiu os efeitos possveis da Lei de
Cotas para a populao negra, como aponta a prpria Seppir em relatrio de gesto:
estima-se que aproximadamente 50% das vagas reservadas foram preenchidas por
negros, pardos e indgenas, em 2013 e 2014, cifra que representa pouco mais de
20% do total de vagas destinadas pelas universidades federais e institutos federais
de ensino nesses anos (Seppir, 2015).
Alm dessas iniciativas, o Ministrio focou suas estratgias de atuao em
campanhas de enfrentamento e preveno do racismo institucional, lanamento
de editais de apoio a projetos culturais com vistas reverso das representaes
negativas da populao negra, desenvolvimento de um sistema de monitoramento
que visibilize as aes pblicas e os seus efeitos sobre as condies de vida dos negros,
entre outras aes construdas em parceria com outros rgos governamentais
(Seppir, 2015).
O alcance dessas aes, contudo, tem esbarrado em bloqueios de naturezas
diversas, na medida em que elas no impediram que o desbloqueio parcial do
acesso da populao negra a lugares sociais monopolizados pelos brancos gerasse
crescimento exponencial dos casos de racismo25 no pas. As estratgias adotadas
pelo rgo, conquanto necessrias, possuem limites explcitos, pois apenas parte
da populao negra poder ser beneficiada com as polticas de aes afirmativas.
Por esse motivo, as aes afirmativas, embora fundamentais, no podem responder
sozinhas aos dilemas de uma sociedade estruturalmente racista.
De acordo com Mario fteodoro (2013), os desafios postos consolidao de
uma poltica de promoo da igualdade racial seriam quatro: construo de uma
base conceitual slida que permita que a poltica atue sobre as causas e no sobre
23. Entre 2001 e 2012, as universidades comeam a adotar os sistemas de aes afirmativas, de forma autnoma no
caso das universidades federais, e por meio de legislao local em algumas universidades estaduais. A ausncia de
legislao federal ou coordenao executiva das aes afirmativas propiciou uma gama variada de experincias com
predominncia dos seguintes modelos: cotas raciais simples; cotas raciais e sociais sobrepostas (maioria dos casos);
cotas raciais e sociais independentes. Com a aplicao das cotas, ocorreram mudanas institucionais relevantes nas
universidades, com a criao de programas de apoio acadmico e integrao universidade, em alguns casos.
24. A Lei no 12.711/2012 estabeleceu que as instituies federais de educao superior devero reservar em cada
concurso seletivo, por curso e turno, 50% das vagas para estudantes que cursaram integralmente o ensino mdio em
escolas pblicas. As vagas reservadas sero destinadas aos autodeclarados negros, pardos e indgenas em proporo
no mnimo igual ao peso destas fraes da populao em cada unidade da federao onde est instalada a instituio,
seguindo-se como padro o ltimo censo do IBGE.
25. Somente no Distrito Federal, o disque-racismo recebeu 5,1 mil denncias de racismo ou injria racial entre janeiro
e outubro de 2015. A este respeito, ver <http://goo.gl/GV5J7h>.
as consequncias dos problemas; desconstruo da identidade entre negritude e

pobreza, distinguindo o enfrentamento pobreza do enfrentamento ao racismo;
dimensionamento de programas e aes proporcional ao lugar que a questo racial
ocupa, pois iniciativas pontuais e localizadas servem apenas para preencher discurso;
estabelecimento de uma fonte estvel de financiamento das aes, por meio da
instituio de um Fundo de Promoo da Igualdade Racial, item que foi retirado
do projeto original do Estatuto da Igualde Racial (fteodoro, 2013).
A ausncia de peso na distribuio do bolo oramentrio, porm, deixou
um desafio em aberto: era necessrio traduzir essa conquista simblica em pol-
ticas capazes de atingir a populao negra em dimenses materiais e imateriais.
Para isso, a Seppir teria de cruzar algumas fronteiras: de um lado, uma mquina
governamental com participao exgua de negros; de outro, uma estrutura de
poder que funciona como um condomnio de interesses, com pastas setorializadas
apenas para garantir ncleos autnomos de deciso em uma estrutura estatal de
matiz oligrquica e antirrepublicana (Oliveira, 2009).
GRFICO 5
Ocupantes de cargos de direo e assessoramento superior (DAS) no Poder
Executivo federal segundo raa/cor (2014)
80 77
73
70 69
63
60 58
55
50
40
30 27 27 25
19
20
13 11
10
0
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6
1
Brancos Negros Amarelos Indgenas No informado
Fonte: Enap Estudos, Servidores Pblicos Federais, 2014.

Nota: 1 Juno da categoria pretos e pardos.
Obs.: A Enap utiliza a categoria negros para designar o grupo que o IBGE classifica como pretos.
Embora pretos e pardos representem 53% da populao brasileira,

segundo dados da Pnad 2014, eles somam exguos 26% dos servidores pblicos
da administrao direta, autrquica e fundacional da Unio, segundo pesquisa feita
pela Escola Nacional de Administrao Pblica26 (Enap, 2014). Considerando-se a
26. A despeito do percentual elevado de subnotificao do quesito cor/raa (18,2%), o estudo constitui o retrato mais
aproximado da distribuio interna dos cargos do Poder Executivo federal entre brancos e negros. A este respeito, ver
<http://goo.gl/3OnYLe>.
distribuio dos cargos que exigem nveis de escolaridade para a sua ocupao,
as disparidades so ainda maiores: os negros tm sua participao aumentada nos
cargos de nvel auxiliar (50,7%) e nvel intermedirio (31,9%), enquanto no nvel
superior o percentual assume nveis inferiores mdia (20,1%). Vale ressaltar que
os cargos de nvel auxiliar, em que os negros so maioria, representam apenas 4%
do total, os de nvel intermedirio 44,4% e os de nvel superior 51,6%. Isso implica
dizer que os negros ocupam as funes menos remuneradas e com menor poder de
influenciar o processo decisrio, motivo pelo qual se pode afirmar que a mquina
pblica reproduz as mesmas caractersticas da diviso racial do trabalho presente
no setor privado (Estanislau, Gomor, Naime, 2015).
Quando considerada a ocupao dos cargos de direo e assessoramento
superior (DAS),27 os negros tm a sua participao restrita a 24,5% do total.
Os brancos, como se pode observar no grfico abaixo, tm a sua menor participao
relativa nos cargos DAS-1 (55%), alcanando o mais alto percentual de participao
relativa nos cargos DAS-6. Os negros tm sua participao relativa distribuda no
sentido inverso da escala de poder: quanto menor a responsabilidade, maior a
participao dos negros.
Embora a ausncia de democracia na ocupao dos espaos de poder sejam
um problema em si, no apenas a baixa presena de negros nos espaos de
poder que representa elemento suficiente para explicar sozinha a baixa adeso
da administrao pblica pauta racial. Em tese de doutorado que investigou a
relao da burocracia que integra o ciclo de gesto do Estado com as polticas de
promoo da igualdade racial, Maria Aparecida Chagas Ferreira (2014) identifica
elevada resistncia dos gestores s aes afirmativas, por afrontarem, segundo
eles, o princpio da meritocracia. A resoluo dos problemas relativos aos negros,
segundo os servidores, dar-se-ia por meio de polticas de combate pobreza e a
polticas universalistas. Assim no a ausncia de autonomia do servio pblico o
problema enfrentado para a consolidao da pauta racial, mas a prpria viso de
mundo dos componentes da mquina. Segundo a autora,
os participantes deste trabalho [servidores do ciclo de gesto] reverberam na estrutura
do Estado as mesmas ideias da populao em geral sobre a populao negra e suas
reivindicaes. Na medida em que no entendem a luta do movimento social negro
que tornou o que era um estado de coisa em um problema de agenda poltica; na
medida em que o princpio da meritocracia aplicado pura e simplesmente no Brasil
contribui para a manuteno da crnica desigualdade racial e social, sobretudo
quando h uma lgica perversa entre meritocracia e discriminao racial; na medida
em que, aps 126 anos de abolio da escravido negra, as polticas universais
27. O nvel de responsabilidade e de poder decisrio medido pela ocupao dos cargos DAS aumenta de acordo com
o nmero do cargo, representando o DAS-6 o topo da escala hierrquica.
tm sido insuficientes para combater o racismo e elevar as condies de vida da

populao negra (Ferreira, 2014, p. 226)
Nesse quadro negativo, a Seppir teve poucas condies para transversalizar as
aes de governo. A eficcia de suas aes dependeu invariavelmente do carisma
dos titulares das pautas setoriais (Paulo, 2015). Em outros termos, a sua institucio-
nalizao deu-se a reboque da existncia de indivduos favorveis ao debate racial,
fazendo com que a pauta estivesse submetida a sucessivos avanos e refluxos ao
longo do tempo.
A setorializao de pastas e pautas foi historicamente utilizada, conforme
pondera Nelson de Oliveira (2009), como bloqueio a qualquer iniciativa refor-
mista transformadora, permitindo que se reproduzisse no Brasil uma espcie de
hibridismo singular que garantiu a transio de uma sociedade agrria escravista
para uma sociedade urbana, agregando os senhores ao condomnio poltico at os
dias atuais. A setorializao da poltica, portanto, funcionou desde sempre como
espao de manuteno do poder decisrio de fraes de classe movidas por um
instinto de sobrevivncia (Oliveira, 2009). Como esperar, pois, que um conceito
a transversalidade inscrita em documentos e promessas oficiais fosse capaz de
desconstruir monoplios polticos por intermdio de uma secretaria que no foi
estruturada altura de sua misso institucional?
A Seppir teria de se deparar, pois, com a lgica conservadora do sistema
poltico brasileiro, de baixssimo teor democrtico, nitidamente condominial e
antirrepublicana. Essa lgica, embora de longa data, ganhou novas roupagens, ao
menos desde os anos 1980, como o modus operandi das instituies brasileiras,
quando o processo de transio conservadora ocorreu base da interdio de toda
e qualquer tentativa de participao direta no processo poltico. Isso permitiu que
o centro poltico brasileiro fosse ocupado por grupos permanentemente governis-
tas, capazes de criar maiorias legislativas com poder de veto entrada de novos
condminos (Nobre, 2013). Em um cenrio como esse, a transversalidade corre
o risco de virar promessa sem base material de sustentao, e os mecanismos de
participao social uma pea retrica, pois no vincula a mquina e seus ocupantes,
que so organizados por um sistema de ameaas, barganhas, chantagens e vetos.
Se a representao metafrica do Estado como um condomnio privado
atravessado pelo autoritarismo razovel e condizente com as condies reais em
que a poltica se realiza atualmente, a continuidade da Seppir no dependia de
sua capacidade de fazer poltica ou da efetivao de altos percentuais de execuo
financeira e oramentria. O projeto integrador do negro via polticas de igualdade
racial colocou a questo racial dentro da casa. Porm, a transformao da secretaria
no teto de participao dos negros nos espaos de poder, a ausncia da pauta
racial das diretrizes estratgicas do Estado e a transformao do Ministrio em
subsecretaria parecem demonstrar de forma cabal que o projeto integrador colocou

a pauta racial dentro da esfera institucional, mas as instituies continuam sendo
definidas pelos habitantes que a hegemonizam. E nada parece ofuscar a ideia de
que a casa continua sendo Casa Grande.
3.2 Muito alm das cifras: estratgias de atuao e oramento de

igualdade racial em um contexto regressivo e repressivo
Surgir em um contexto no qual as aes afirmativas eram o principal veculo de
insero da pauta racial na esfera institucional e a transversalidade a rgua de seu
agir poltico, trouxe possibilidades e limites explcitos Seppir. Seu programa e
suas diretrizes seriam, portanto, necessariamente de natureza no oramentria,
com pouca capacidade de execuo direta de programas e polticas. Os grandes
avanos que a Secretaria produziu durante esse perodo foram, de forma contraditria,
a fonte de sua maior fragilidade poltica: a nfase acertada nas aes afirmativas
como demanda estratgica das organizaes negras no foi seguida pela disputa dos
fundos pblicos. E a frao administrada dos fundos pblicos a medida exata da
importncia das instituies que integram a mquina pblica.
A diviso dos recursos pblicos em pastas e ministrios expresso da disputa de
diversos grupos e setores da sociedade sobre os fundos pblicos. O Estado, ao arbitrar
os conflitos e eleger prioridades em termos oramentrios, permite identificar
quem hegemoniza um determinado bloco de interesses, quem financia, de que
modo o financiamento ser utilizado e qual o destino final desse financiamento.
Os fundos pblicos, assim, tanto garantem o processo geral de acumulao produtiva,
como definem as condies gerais de produo e reproduo da fora de trabalho
por meio das polticas sociais (Salvador, 2010).
Os fundos pblicos, porm, financiam a reproduo da fora de trabalho
de forma diferenciada, atravessada pelos marcadores de raa e gnero.28 O modo
como o Estado apropria-se de parte da riqueza socialmente produzida via impostos
e a escolha dos que financiaro mais pesadamente esta apropriao depende da
correlao de foras polticas inserida em cada conjuntura. Sendo assim, qual o
lugar da populao negra nesta disputa em um contexto regressivo? De que forma ela
se apropria dos fundos pblicos? Quais so as contradies que as prprias escolhas
polticas de organizaes e grupos inseridos nos canais institucionais produziram?
Estudo feito por Evilsio Salvador (2010) mostra que, em 2011, 55% da
arrecadao provinha de tributao incidente sobre o consumo de bens e servios,
28. As discrepncias entre homens e mulheres, brancos e negros, mantiveram-se estveis entre 2004 e 2014, motivo pelo
qual se pode inferir que a trajetria recente de melhora qualitativa das relaes de trabalho no foi capaz de alterar o
cenrio estrutural de desigualdades de gnero e raa. Apenas a ttulo de exemplo, 31,3% das mulheres negras ocupadas
com 16 anos ou mais de idade em 2014 esto inseridas no mundo do trabalho atravs do emprego com carteira assinada.
Esta taxa de participao inferior ao percentual de homens brancos com carteira assinada dez anos atrs (38,3%).
30,4% sobre a renda e apenas 3,7% sobre o patrimnio, caractersticas que apontam
para o carter regressivo do sistema tributrio. Nesse mesmo ano, estudo do Ipea,
baseado em dados da Pesquisa de Oramento Familiares 2008-2009, apontava que
os 10% das famlias mais pobres do Brasil tinham 32% de sua renda destinada ao
pagamento de tributos, ao passo que para os 10% mais ricos, o peso dos tributos
era de 21% (Ipea, 2011). Na estratificao da populao por decis de renda, cons-
tatou-se que, medida que a renda cresce, diminui a participao da populao
negra e aumenta a da populao branca (49% dos integrantes do 10a decil de renda
so homens brancos). Portanto, se a pobreza no Brasil largamente generificada
e racializada so os negros e as mulheres pobres os sujeitos mais onerados pelo
sistema tributrio.
O peso relativo da populao negra sobre a arrecadao tributria no corres-
ponde, como se pode observar no grfico abaixo, ao lugar ocupado pela Seppir na
distribuio de recursos oramentrios. Este grfico , acima de tudo, a expresso
do carter residual das polticas pblicas de promoo da igualdade racial, repre-
sentada concretamente na ausncia de priorizao de programas, submetidos a
contingenciamentos corriqueiros.
GRFICO 6
Execuo oramentria da Seppir (2004-2014)
(Em R$ milhes)
120.000 400
100.000
300
80.000
60.000 200
40.000
100
20.000
0 0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Autorizado Liquidado Nvel de execuo (%)
Fonte: Siga Brasil (vrios anos).

Obs.: Valores deflacionados pelo IPCA com atualizao em 31 de dezembro de 2014.
Como j destacado no boletim anterior, acompanhar e monitorar os gastos do

Estado com a igualdade racial desafiador por trs motivos: i) em razo da natureza
transversal de suas aes, que deve ser executado por diversos rgos; ii) em virtude
de boa parte das aes de igualdade racial no serem passveis de quantificao; iii)
em virtude dos limites implcitos aos instrumentos disponibilizados para a realizao
de monitoramento fsico e oramentrio da pauta. Ademais, algumas aes, por se
destinarem a pblicos diversos, no podem ser discriminadas (Ipea, 2015).
A poltica social, como ficou evidente no perodo recente, tanto ampliou

o mercado de consumo de bens e servios quanto gerou efeitos anticclicos em
perodo de retrao da economia. O incremento do gasto social permitiu que,
no perodo mais recente de crescimento econmico, a base da pirmide social e
racial brasileira experimentasse sensveis melhoras em suas condies de vida. Essa
melhora esteve largamente ancorada, porm, em uma combinao de polticas
universalistas e focalizadas, estas ltimas concentradas no combate pobreza. A
questo racial compareceu no rol de polticas de forma lateral, o que reproduziu
uma tendncia antiga a confundir classe e raa como se fossem, em termos prticos,
categorias sinnimas.
Com isso, mesmo diante de uma forte trajetria de crescimento econmico
e de melhora sensvel dos patamares de insero social da populao negra, as
desigualdades raciais permanecem em nveis radicalmente elevados. Em suma,
quando considerada a estrutura social brasileira a partir da faixa de rendimentos,
possvel visualizar a elevada participao dos negros na camada mais baixa, com
41,5 % da populao negra ocupada recebendo at um salrio-mnimo no trabalho
principal. A despeito da inegvel melhora dos rendimentos na srie histrica, ela
ocorreu na margem, concentrando mais de 90% da populao negra nas faixas de
rendimentos que no ultrapassam trs salrios-mnimos.
TABELA 6
Distribuio percentual da populao ocupada, de 16 anos ou mais, por sexo, segundo
cor/raa e faixa de rendimento no trabalho principal Brasil (1995, 2003 e 2013)
Total
Cor/raa Faixa de rendimentos
1995 2003 2013
At 1 SM 46,6 50,1 23,6
Mais de 1 a 3 SM 34,1 34,9 54,0
Mais de 3 a 5 SM 9,4 8,1 10,2
Branca
Mais de 5 a 8 SM 4,6 3,4 6,4
Mais de 8 SM 5,3 3,5 5,8
Total 100,0 100,0 100,0
At 1 SM 69,9 73,4 41,5
Mais de 1 a 3 SM 23,7 22,4 49,3
Mais de 3 a 5 SM 3,9 2,7 5,3
Negra
Mais de 5 a 8 SM 1,5 0,9 2,4
Mais de 8 SM 1,1 0,6 1,4
Total 100,0 100,0 100,0

Obs.: 1 Em 2004, a Pnad passa a contemplar a populao rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
2
A populao negra composta por pretos e pardos
3
Rendimento do trabalho principal deflacionado com base no INPC perodo de referncia set./2013.
O novo ministrio tem, portanto, um enorme desafio a sua frente. A princpio,

a ideia de uma pasta mais robusta, interseccional, com maior capacidade de
enraizamento e articulao, pode parecer uma sada estratgica para enfrentar o
sistema poltico brasileiro. A adoo da interseccionalidade como categoria analtica
articuladora das intervenes do Estado permite adensar as respostas institucionais
interao que os diferentes sistemas discriminatrios exercem sobre indivduos e
grupos nas relaes concretas. Interseccionar racismo, sexismo, transfobia, homofobia,
opresso de classe e capacitismo imprescindvel para diminuir a vulnerabilizao
que distintos grupos sociais vivenciam no cotidiano. Nesse sentido, a despeito das
circunstncias em que surge, o novo ministrio pode significar um salto qualitativo
em termos polticos e programticos.
Porm, a nova pasta continuar deparando-se com um problema que, se no
novidade, parece ganhar contornos ainda mais nebulosos na atual conjuntura: uma
cultura poltica altamente conservadora, de escasso teor democrtico e que funciona
base de um sistema de chantagens, blindando as instituies dos mecanismos de
participao poltica direta (Nobre, 2013). Ademais, o ministrio ter de encarar
a ausncia de unidade poltica, pois, at ento, os grupos e organizaes que
disputavam as pautas de raa, gnero e direitos humanos reivindicavam recursos,
programas e institucionalidades prprias e exclusivas. E, at o presente momento,
nada indica que isso tende a mudar.
As polticas de promoo da igualdade racial, conquanto respondam aos
dilemas de uma sociedade profundamente desigual, no so suficientes, porm,
para dar resposta a uma das expresses mais extremas do racismo: o genocdio. O
recrudescimento da violncia sistmica, diariamente traduzida em morte, chacina
e encarceramento, coloca em evidncia os diferentes lugares que o mesmo Estado
ocupa no cenrio de enfrentamento ao racismo: ao mesmo tempo em que avana
as polticas de aes afirmativas, cresce o carter genocida das polticas de segurana
pblica no Brasil, reforado por novos instrumentos de controle social, como se
poder observar no tema em destaque a seguir.
4 TEMA EM DESTAQUE GENOCDIO, REDUO DA MAIORIDADE PENAL E

SOFRIMENTO NEGRO COMO POLCIA OFICIAL DE ESTADO
Na edio 23 deste peridico, foram analisadas, entre outras pautas, as relaes
existentes entre o futebol e o racismo, com base em um fio condutor: o controle
social das classes perigosas, que se realiza na rua, na arquitetura, no processo
de gentrificao, na legislao penal, nas polticas urbanas, nos equipamentos
pblicos. Os estdios de futebol eram apenas mais um desses lugares sociais
sobre os quais incidia o processo geral de transformao das cidades brasileiras em
uma mquina de produzir riqueza, o que estimula novas formas privadas de uso e
ocupao do espao urbano (Arantes, 2012). Administrar, controlar e expulsar a
pobreza racializada dos circuitos econmicos de valorizao do capital tornou-se

poltica oficial no declarada de diferentes entes estatais, proporcionando ensejo
reproduo de formas variadas de racismo sob a forma de novas segregaes espaciais.
Nesse nmero, a relao entre racismo, violncia, segurana pblica e futebol
no demanda grande esforo analtico para se tornar evidente. Ela surge como
metfora da morte pronunciada por uma alta autoridade pblica: o gol, traduzido
como disparo de uma arma; a polcia, como o leo do coliseu romano; a torcida,
como expresso do extermnio legtimo; a televiso, como forma de espetacularizao
da guerra; a garantia do direito de viver, como fracasso. Essa a narrativa construda
a respeito de uma operao que deu resultado morte de doze homens negros,29
no bairro do Cabula,30 em Salvador. Segundo o governador do Estado da Bahia,
a polcia () tem que definir a cada momento (), ter a frieza e a calma necessrias
para tomar a deciso certa. como um artilheiro em frente ao gol que tenta decidir,
em alguns segundos, como que ele vai botar a bola dentro do gol, pra fazer o gol
(). Depois que a jogada termina, se foi um golao, todos os torcedores () iro
bater palmas e a cena vai ser repetida vrias vezes na televiso. Se o gol for perdido,
o artilheiro vai ser condenado (). (Rui Costa, governador do estado da Bahia, em
declarao pblica feita a respeito da chacina do Cabula).
A metfora futebolstica, expresso da pena de morte como punio poltica
do Estado, revela o elevado grau de desvalor social atribudo vida de um corpo
negro e ao grau de penetrao do racismo nas instituies. O que torna possvel
uma declarao deste matiz emergir de uma alta autoridade pblica sem gerar
consequncias polticas ou reprovao social para alm do pblico-alvo a quem
se destina a naturalizao da morte? De que forma o Estado l a violncia que ele
mesmo pratica? Nessa leitura, o que seus aparelhos revelam e o que tende a ser
ocultado? De que forma atualmente no s o Estado, mas os grupos econmicos
respondem ao medo como subjetividade onipresente no espao social?
Morte social e dessocializao individual, fragmentao e mutilao de
comunidades negras so um contnuo histrico renovado contemporaneamente pela
necropoltica de Estado, forma precpua de interdio da vida e gesto da morte. Dor,
sofrimento, trauma, memria e esquecimento so os outros lados da violncia que
29. Os laudos cadavricos realizados em doze corpos trazem indcios ntidos de execuo penal: parte dos disparos foi
executada de cima para baixo, alguns a curta distncia e alguns mortos apresentavam perfuraes na palma da mo,
braos e antebraos. A maioria tinha pelo menos cinco marcas de tiros e apenas quatro deles tinha vestgio de plvora
nas mos. Essa descrio aponta que alguns dos mortos estavam em posio de defesa, motivo pelo qual se refora
a tese de execuo. Meses depois, em deciso de celeridade pouco vista nesses costados, uma juza proferiu deciso
inocentando os policiais. A este respeito, ver <http://goo.gl/ygeB0F>.
30. No dia 6 de fevereiro de 2015, uma operao policial realizada durante a madrugada no bairro do Cabula, Salvador,
deu resultado a doze mortes e cinco pessoas feridas. A verso da polcia fala em troca de tiros de quatro policiais
contra trinta homens supostamente armados, vestidos com farda do exrcito. Entre os mortos, apenas jovens negros e
pobres da periferia soteropolitana. A Secretaria de Segurana Pblica do Estado da Bahia defendeu a ao dos policiais,
alegando que o combate ao crime e criminalidade tem de se dar de forma enrgica e que a vida dos policiais e da
sociedade precisavam ser resguardadas.
o Estado insiste em ocultar. Alm da dor da perda, da desestruturao das famlias

e da morte coletiva de todo um grupo social individualmente representado, os que
sobrevivem para velar a morte dos que se foram experimentam concretamente um
processo de desfiliao social. A morte da populao negra, a chacina cotidiana e
o linchamento pblico no geram crise poltica, no produzem luto oficial, no
geram bandeiras a meio mastro. A morte que no gera crise normaliza a barbrie.
Gera, porm, sofrimento negro em larga escala como produto de poltica pblica,
como podemos inferir:
A crueldade o que mais me di. Minhas noites de sono esto perdidas. Durante o dia,
eu no estou lembrando dele porque eu no tenho espao. Eu fao mostrurio.
Eu fao a primeira pea para ir por corte, ento no tenho tempo de lembrar de nada.
Nem da casa eu lembro. Ento, quando d meio dia, eu lembro do que ele comia...
tanto que no estou nem fazendo nada que ele comia para a gente comer. Nada.
Fao tudo ao contrrio, para no lembrar. A eu penso nele: ser que ele j comeu?
(Marina de Oliveira, me de Natanael, um dos meninos negros mortos pela polcia
baiana na chacina do Cabula, em entrevista ao jornal El Pas.)31
Quando a morte deixa de ser possibilidade com data incerta para acontecer
e passa a ocupar o terreno da facticidade, no h humanidade possvel de subsistir.
Pois, em ltima anlise, s h vida passvel de cuidado quando a sua perda tem um
valor socialmente reconhecido. Como nos diz Butler, o luto um pressuposto da
vida que importa na medida em que
sem a condio de ser enlutada, no h vida, ou, melhor dizendo, h algo que est
vivo, mas que diferente de uma vida. Em seu lugar, h uma vida que nunca ter sido
vivida, que no preservada por nenhuma considerao, por nenhum testemunho,
e que no ser enlutada quando perdida (Butler, 2015, p. 33)
Esse caso soma-se a tantas outras chacinas ocorridas Brasil afora, em um
roteiro que se repete exaustivamente. Seus ecos, porm, vm de longe, guardando
sintonia fina com os dispositivos coloniais que, pensava-se, j estava superado. A
discusso sobre a maioridade penal traz tona o debate sobre a constituio histrica
de um sujeito suspeito, criminalizvel, do perodo colonial aos dias atuais. Esse
estratagema permitiu que o Estado penal, um dos principais produtos do sistema
colonial reproduzido ao longo de toda a histria, desse elite a possibilidade de
determinar o que o medo, como combat-lo e quem o representa (Rovaron, 2015).
4.1 A diminuio da maioridade penal como controle da rua no sculo XXI e

o genocdio como projeto nacional
O projeto colonizador construiu, ao longo de cinco sculos, uma engenharia
genocida eficaz. Os negros que aqui chegavam no perdiam apenas a liberdade:
perdiam tambm seus vnculos familiares, culturais e sociais. A maternidade negra
31. Entrevista concedida ao jornal El pas. Disponvel em: <http://goo.gl/KGCelO>. Acesso 25 set. 2015.
era interditada pela venda dos filhos, pela alta taxa de mortalidade infantil e pelo
sequestro do corpo da mulher negra para cuidar dos filhos dos senhores. Esses
expedientes atravessaram as fronteiras temporais da civilizao do acar para se
metamorfosear nas formas atuais de esterilizao, morte e encarceramento. Na
conjuntura recente, ganham novas formas de realizao pela tentativa de sequestro
da liberdade da juventude negra, embutida na proposta de reduo da maioridade
penal que tramita no Congresso Nacional.
Em 19 de agosto de 1993 foi apresentada no Congresso Nacional a PEC
no 171/1993,32 que pretende alterar o Artigo 228 da Constituio, fixando a
responsabilidade penal aos 16 anos. Desde ento foram apensadas mais 38 PECs
tratando da mesma matria. Entre as PECs apensadas, uma pretendia diminuir a
responsabilidade penal para 17 anos; 17 propostas a definiram aos 16 anos; duas,
aos 14 anos; uma, aos 12 anos; por fim, uma delas defende que a matria seja
retirada do texto constitucional. Ao longo de todo esse perodo, quatro pareceres
foram emitidos na Comisso de Constituio e Justia (CCJ), defendendo a
admissibilidade da PEC, mas no foram submetidas apreciao. As propostas
de reduo da maioridade tm suas justificativas formais ancoradas em debates
e perspectivas que, pensava-se, j estavam superados. A relativa aceitao social
da reduo da maioridade como medida eficaz para a reduo dos homicdios,
conquanto mediada por um desejo de retribuio punitiva, reserva definitivamente
um novo encontro com um passado que ainda no acabou.
A proposta de diminuio da maioridade penal para 16 anos est assentada,
ao menos em sua justificao tornada pblica, na sensao de crescimento da crimi-
nalidade juvenil e na capacidade de discernimento dos jovens, plenamente capazes
de compreender as consequncias dos seus atos. A liberdade, acesso informao,
possibilidade de exercer a cidadania poltica mediante voto e emancipao civil
seriam indicadores, segundo autores e defensores das propostas, do pleno reconhe-
cimento das suas responsabilidades como cidado pelo sistema jurdico vigente.
Os argumentos dos autores, de natureza biopsicolgica, enraizadas no senso comum,
foram largamente utilizados entre o sculo XIX e o incio do sculo XX,
no bojo dos embates entre mdicos e juristas sobre a imputabilidade penal.
32. A imputao da responsabilidade penal aos 18 anos uma referncia no mundo, decorrente da Conveno da
Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre os direitos da criana e do adolescente, ratificada pelo Brasil atravs do
Decreto no 28/1990 e promulgada pelo Decreto no 99.710/1990. A PEC, alm de violar disposio inscrita em tratado
internacional ratificado pelo Brasil, desrespeita os limites do poder reformador. A Constituio Federal (CF) prev no
Artigo 60 que no poder ser objeto de emenda, proposta que pretenda abolir direitos e garantias individuais. Por sua
vez, so direitos e garantias individuais aqueles previstos expressamente no Artigo 5o, bem como os direitos e garantias
decorrentes do regime e dos princpios adotados pela Constituio ou por tratados internacionais do qual o pas seja
signatrio. Alm disso, o Artigo 6o consagra o direito infncia e adolescncia como um direito social, em razo da
sua especial condio de desenvolvimento. Cabe ao Estado, neste aspecto, assegurar todos os direitos especificados
nos Artigos 227, 228 e 229 da CF. Esses dispositivos do concreo proteo da infncia, prevista no Artigo 6o da
Constituio, motivo pelo qual no poderiam ser modificados. O Artigo 228 da CF, que estabelece a inimputabilidade
penal aos 18 anos, , portanto, clusula ptrea, derivada da sua inscrio no rol dos direitos individuais fundamentais.
No Imprio e no incio do perodo Republicano, a responsabilidade penal era

definida de acordo com a teoria do discernimento.33 O Cdigo de 1830 estabeleceu
maioridade penal absoluta aos 14 anos, mas crianas com 8 anos podiam ser julgadas
e punidas como adultos se, mediante percia, fosse comprovado o discernimento
nos seus atos, podendo ser recolhidas casa de correo. O Cdigo Criminal de
1890,34 por sua vez, estabeleceu a imputabilidade penal aos 9 anos, aplicando-se
a teoria do discernimento entre os 9 e os 14 anos de idade. Esses dispositivos
vigoraram at 1921 quando a Lei no 4.242 abandonou o critrio biopsicolgico
estabelecido pelo Cdigo de 1890. O abandono desse critrio em favor de parmetros
objetivos seguia tendncia mundial que preconizava um tratamento diferenciado
e especializado ao menor em situao infracional. Por fim, a imputabilidade
penal aos 18 anos foi estabelecida apenas em 1927, com a edio do Cdigo de
Menores de 1927. A despeito dos avanos que ele representou, porm, sua feio
era nitidamente moralista e higienista, 35 contemplando as prescries moralistas e
repressivas elaboradas por mdicos e juristas (de Paula Faleiros, 2011).
Por que motivos crianas e adolescentes negras e pobres eram tratadas como
um problema que demandava interveno pblica? E por que o Estado respondia
a essa demanda por meio de legislao repressiva? De um modo geral, as respostas
legislativas construdas ao longo do sculo XIX e XX tinham como objetivo precpuo
controlar crianas negras e pobres que comeavam a crescer de forma expressiva
nas cidades, trabalhando, pedindo esmolas, brincando ou praticando pequenos
furtos. A concentrao de negros nas cidades, em modelo de territorializao
diferente do projeto agrrio colonial, despertava o pesadelo haitianista (Batista,
2003), possibilidade histrica reforada pelo ciclo de rebelies negras que comea
em 1798 e culmina com a Revolta dos Mals, em 1835 (Nascimento, 2014). O
Estado passou a assumir desde ento o papel antes desempenhado pelo senhor,
pois a rua precisava ser controlada.
nesse contexto que se pode compreender toda a legislao repressiva ins-
tituda para coibir a vadiagem no perodo imperial; a arquitetura do sistema
policial contemporneo, institudo em 1825 para reprimir os quilombos, instituir
os aoites em locais pblicos e cadastrar capites do mato; a represso a formas
33. O Artigo 10 do Cdigo Criminal de 1830 disciplinou a imputabilidade penal, aplicando aos maiores de 8 e menores
de 14 anos a teoria do discernimento nos seguintes termos: Art. 10. Tambem no se julgaro criminosos: 1o Os menores
de quatorze annos. (Grifou-se) [...] Art. 13. Se se provar que os menores de quatorze annos, que tiverem commettido
crimes, obraram com discernimento, devero ser recolhidos s casas de correo, pelo tempo que ao Juiz parecer, com
tanto que o recolhimento no exceda idade de dezasete anos.
34.O Artigo 27 do Cdigo criminal de 1890 disciplinou a imputabilidade penal, aplicando aos maiores de 9 e menores
de 14 anos a teoria do discernimento nos seguintes termos Art. 27. No so criminosos: 1o Os menores de 9 annos
completos; 2o Os maiores de 9 e menores de 14, que obrarem sem discernimento.
35. O Cdigo de Menores de 1927 previa vigilncia da sade da criana, lactantes e nutrizes mediantes inspeo mdica
e higinica; a suspenso do ptrio poder; o vadio podia ser repreendido ou internado etc. Paralelamente, comeava
a se esboar as obrigaes do Estado quanto a garantia do direito da criana pobre, sobretudo no que diz respeito
educao e formao profissional (de Paula Faleiros, 2011).
autnomas de produo do espao pelos negros (quilombos, terreiros e cantos

de trabalho); o controle da circulao e permanncia em espaos pblicos; o
controle da atividade profissional na rua; o controle das diverses pblicas dos
negros e medidas higienistas (Nascimento, 2014). No sculo XIX, a relao entre
legislao escravista, usos do espao urbano e conflitos sociais foi, assim, o ponto
de confluncia a partir do qual o Poder Pblico pretendeu disciplinar o conjunto
da populao negra (Nascimento, 2014).
No que diz respeito infncia, a regulao pblica assumia especificidades
relevantes. Como aos menores negros e pobres no eram reconhecidos direitos ou
o status de filhos de famlia e, ao mesmo tempo, no era possvel acus-los de
um crime, criou-se uma categoria tutelar intermediria: o menor abandonado,
designao dada aos considerados mendigos, vadios, ociosos e os que cometiam
crime sem discernimento (Silveira Faleiros, 2011). O arranjo tutelar construdo
para controlar e encarcerar crianas e adolescentes era resultado, dessa forma, da
associao entre o abandono e a constituio de indivduos potencialmente perigosos.
Em suma, sob a pretensa justificativa de proteg-las, as crianas eram enviadas
para instituies preventivas. A maior parte delas era encaminhada ao juiz de
rfos, que as destinava, em regra, ao trabalho forado em casas de famlia, fazendas
e fbricas (Silveira Faleiros, 2011). O trabalho era utilizado basicamente como
forma de regenerao e sequestro da infncia negra.
A Repblica no altera esse panorama. Com a Constituio do Cdigo
Civil em 1916 e o Cdigo de Menores, em 1927, institucionalizou-se um
sistema dual: enquanto as disposies referentes aos filhos de famlia, baseados no
modelo burgus, eram objeto de disciplinamento pelo Cdigo Civil de 1916,
os dispositivos referentes aos menores abandonados (delinquentes, expostos,
mendigos, vadios, viciosos, libertinos) eram regulados pelo Cdigo de Menores.
O pressuposto implcito era o de que os menores abandonados viviam em famlias
desestruturadas (Silveira Faleiros, 2011). Para as famlias negras e pobres, a
destituio do ptrio poder, a internao e o trabalho precoce eram expedientes
usados sempre em nome de sua prpria proteo. Assim, havia, de fato, duas figuras
perante a ordem estabelecida: a criana, burguesa e branca; e o menor, preto e pobre.
Assim, o Cdigo de Menores de 1927, de ntida feio higienista,36 embora tenha
alterado a imputabilidade penal, contemplava as prescries moralistas e repressivas
elaboradas por mdicos e juristas, pouco contribuindo para a alterao do contexto
que lhe antecedia (de Paula Faleiros, 2011).
36. O Cdigo de Menores de 1927 previa vigilncia da sade da criana, lactantes e nutrizes mediantes inspeo mdica
e higinica; a suspenso do ptrio poder; o vadio podia ser repreendido ou internado etc. Paralelamente, comeava
a se esboar as obrigaes do Estado quanto garantia do direito da criana pobre, sobretudo no que diz respeito
educao e formao profissional (Faleiros, 2011).
A defesa intransigente da ordem, sustentada no encarceramento e na poltica

de insero no trabalho precoce e subalterno, foi, desde ento, a regra. Esse pano de
fundo permite compreender a constituio do corpo negro como inimigo interno
a ser controlado. Essa tecnologia de controle e vigilncia atravessou o sculo,
reproduzida em polticas pblicas construdas para proteger os direitos da infncia.
Na era Vargas, a poltica do menor, inserida no processo de construo
da questo nacional, teve por objetivo precpuo a represso, assistncia e defesa
da raa ariana, adensada por prticas higienistas dirigidas preservao de uma
populao sadia (Faleiros, 2011). Em resumo, a relao entre ordem e cidadania,
pblico e privado, represso e assistncia atravessou toda a poltica da infncia e
da adolescncia no sculo XX. Como expressa Vicente de Paula Faleiros
A relao entre ordem e cidadania se expressa na articulao de polticas para
os perigosos, nas polticas repressivas, seja com nfase na tutela pessoal da criana
seja com nfase na ordem geral a ser preservada, seja na considerao da criana
como menor ou incapaz, seja na defesa da raa e da sociedade. A poltica da
menorizao tambm oscila entre o polo assistencial (abrigos, asilos, albergues)
e o polo jurdico (prises, patronatos, casas correcionais, centros de internamento)
articulada a um processo de institucionalizao como forma de controle social
(de Paula Faleiros, 2011, p. 35-36).
De acordo com Gizlene Neder e Gizlio Cerqueira Filho (2001), o insucesso
das polticas de educao e assistncia direcionadas infncia decorre das perma-
nncias de uma cultura poltica paternalista e autoritria.. Uma das evidncias
do enraizamento de uma cultura poltica autoritria, paternalista e misgina foi
a longa permanncia das Ordenaes Filipinas como instrumento regulador das
relaes sociais no Brasil. Criadas em 1603, as Ordenaes vigeram at 1916,
quando foi promulgado um Cdigo Civil. Assim, 94 anos aps a independncia
e 27 anos aps a proclamao da Repblica, a regulao poltico/jurdica vigente
no pas era baseada em um ordenamento do sculo XVII, que tinha seus dispo-
sitivos reguladores ancorados na noo extensa de ptrio poder. A obedincia e a
hierarquia eram exercidas sob a forma de poder e controle sobre a mulher, filhos,
parentes, criados e agregados. A extenso da plenipotncia da figura paterna como
componente central de uma cultura poltica, teria, segundo os autores, gerado
consequncias profundas: restringiu a constituio liberal dos indivduos, privatizou
a ordem domstica, retirando do Estado o dever de cuidado sobre as crianas e os
idosos, restringiu os direitos das mulheres e tornaram pouco eficazes os modelos
institucionais de assistncia aos rfos e s crianas.
Assim, pode-se compreender a rua como lugar de perigo e devassido moral
que permitia que a mulher fosse culpabilizada pelo estupro sofrido fora do lar.
Ao mesmo tempo, os negros, que tinham a rua como um dos seus principais
espaos de sociabilidade, eram tratados como corpo sob permanente suspeio.

Por esse motivo, perguntam-se os autores:
de que forma esta estrutura afetou (afeta ainda) a condio feminina e o modelo
institucional de assistncia aos rfos e outras crianas que se encontram no que
hoje chamamos situao de risco? Mais: o desdm para com a vida e as prticas
de genocdio associadas ao extermnio, mormente contra os afrobrasileiros,
no estariam ancorados no absolutismo onipotente deste paterfamilis e numa
reiterada ausncia da funo parental do Estado? Estamos convencidos de que
vrios dos problemas que vivenciamos hoje no campo das polticas pblicas voltadas
para atendimento de crianas e adolescentes (prostituio infantil, abuso sexual,
estupro, violncia domstica, abandono) no podem ser solucionados sem que
tenhamos clareza do processo histrico-cultural subjacente. Podemos afirmar ainda
que o fracasso das polticas pblicas para o atendimento de crianas e adolescentes,
de velhos e doentes mentais, nestes mais de cem anos de ordem republicana (seja no
campo assistencial, judicial, policial ou educacional) deve-se em boa parte, forma
tmida como o Estado (paradoxalmente, no mais das vezes, forte e autoritrio)
se incumbe de sua funo parental (Neder, Cerqueira Filho, 2001, p. 115).
Em suma, o disciplinamento da rua um deslizamento histrico do poder do
senhor de engenho, metamorfoseado no sculo XX na imagem do Estado penal e
policial. Em uma Repblica que nasce primeiro com um Cdigo Penal para depois
instituir uma Constituio, as consequncias no poderiam ser pequenas e nem
triviais. Como o crime era compreendido, seguindo a tradio de Nina Rodrigues
e Cesare Lombroso, como o resultado de uma prtica provvel de sujeitos que,
por suas caractersticas fsicas e psicolgicas, decidem delinquir, caberia ao Estado
domesticar e controlar estes indivduos. E as crianas abandonadas, vadias, delin-
quentes ou em situao de mendicncia passaram a representar um perigo para o
qual se destinou a via penal, o trabalho, a educao e a assistncia social. Todos esses
expedientes, invariavelmente, concorrendo para a institucionalizao do cuidado
como forma de adestrar e socializar, corrigindo a propenso das crianas negras
pobres e abandonadas delinquncia.
4.1.1 O crcere da juventude negra como regra na era da proteo especial da criana
e do adolescente
A longa trajetria de polticas repressivas e clientelistas, ancoradas na preservao
da ordem foi interrompida apenas com o Cdigo Penal de 1984 e a Constituio
de 1988, resultado do reconhecimento de que crianas e adolescentes exigem uma
ateno especial e diferenciada, motivo pelo qual o regime penal tradicional foi
afastado como profilaxia. Esse reconhecimento encontrou ressonncia no Artigo 6 o
do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que considera a condio peculiar
de pessoa em desenvolvimento e o interesse superior da criana e do adolescente,37

princpios fundantes de uma legislao protetiva. Em decorrncia desses princpios,
o ECA prev salvaguardas e tratamento especial ao adolescente que pratica ato
infracional. Porm, a despeito dos avanos inegveis propiciados pela Constituio
e pelo Estatuto, a proteo especial dispensada pelo ordenamento jurdico brasileiro
est muito longe da realidade.
Estudo feito pela Secretaria Especial de Direitos Humanos com base em dados
de 2012 mostra que, dos jovens em regime de privao de liberdade, apenas 11%
cometeram a modalidade infracional mais gravosa (estupro, homicdio e latrocnio).
Roubo e furto representaram 42% dos atos infracionais e o trfico de drogas, 27%.
Comparando-se os dados referentes ao total de prticas tipificadas como crime, os
atos infracionais praticados por menores entre 16 e 18 anos representam apenas
0,5% das prticas ilcitas. Quase 70% dos atos infracionais apresentam baixo
potencial ofensivo, motivo pelo qual o crescimento da internao como medida
socioeducativa demonstra ntidos indcios de que, a privao de liberdade, que
deveria ser a ltima medida, passou a ser a regra, como ilustra o grfico abaixo.
GRFICO 7
Evoluo do nmero de crianas e adolescentes em cumprimento de medida
privativa de liberdade
25.000
20.000
15.000
10.000
2.000
0
1999 2002 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Anurio Brasileiro de Segurana Pblica, 2015.
O suposto incremento da delinquncia juvenil, alegado pelos defensores da

diminuio da maioridade penal, carece, portanto, de suporte emprico que lhe
d sustentao. A desproporcionalidade existente entre o grau de ofensividade dos
atos praticados pelos adolescentes e a respostas punitivas do Estado indicam que
no o ato infracional o objeto da pretenso corretiva, mas o jovem que o comete.
H um ntido descolamento entre a violncia identificada nos homicdios
cometidos por jovens e a sensao de violncia efetivamente vivida. Esse descolamento
politicamente produzido para instituir a economia poltica da segurana e do
medo que vem se sustentando na disseminao de uma sociabilidade paranoica,
37. Tanto a criana quanto o adolescente possuem direitos especiais no atribudos aos demais cidados. Assim, no basta
garantir os direitos destinados populao em geral. Esses princpios funcionam como condicionantes do ordenamento
jurdico nacional, amplamente adotado tambm em convenes e tratados internacionais.
que retroalimenta a indstria de armas, o setor imobilirio, a segurana privada

e induz o Estado a fazer investimentos pesados em segurana pblica. Dados do
Anurio de Segurana Pblica 2015 apontam que, embora os gastos da Unio com
segurana pblica sejam relativamente baixos (0,5%), alguns estados da federao
destinaram em 2014 mais de 10% dos seus respectivos oramentos apenas nessa
funo oramentria (casos do Rio de Janeiro, Par, Alagoas, Minas Gerais e
Rondnia). Em 2014, Unio e estados destinaram 67 bilhes de reais, 30% desse
valor apenas para a subfuno policiamento. Esses gastos desconsideram os valores
despendidos com a construo e a manuteno de presdios e os investimentos
disseminados individual ou coletivamente em segurana, concretamente identificados
na lgica condominial que preside a construo de espaos exclusivos. Em suma,
a segurana uma mercadoria que viabiliza grandes negcios.38
O debate sobre a maioridade acabou por nublar os problemas referentes ao
modo como os rgos integrantes do sistema de justia vm garantindo ou no o
cumprimento de suas atribuies legais previstas no Estatuto. Se o objeto central
da pretenso punitiva buscada pelos defensores da diminuio da maioridade a
retirada da proteo especial aos menores entre 16 e 18 anos, equiparando-o aos
adultos, pergunta-se: na prtica, existe proteo especial? H diferenas entre jovens
e adultos no cumprimento de medida de privao de liberdade? As disposies
legais e o funcionamento dos instrumentos protetivos mediado pelas instituies
pblicas tm conseguido dar tratamento diferenciado aos jovens imersos em uma
sociedade violenta?
4.2 Onde jovens e adultos negros encontram-se: o genocdio como

tecnologia de morte e encarceramento
A populao carcerria teve crescimento de 161%, entre os anos de 2000 e 2014,
alcanando 607.373 presos, segundo o Anurio Estatstico de Segurana Pblica 2015.
Em 15 anos, o Brasil foi o segundo pas que mais prendeu pessoas, ocupando
atualmente o quarto lugar no mundo. Aproximadamente 40% das pessoas presas
(excetuados os custodiados pela polcia) so presos provisrios, ou seja, sem
julgamento definitivo de mrito. O dficit de vagas em 2014 foi de 203.531,
razo de 1,5 presos/vaga, dado que expressa o colapso total do sistema prisional
e coloca a poltica criminal no lado oposto a um regime constitucional fundado
nos direitos humanos.
38. De acordo com o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap), existem 55 deputados ligados
diretamente polcia no Congresso Nacional, grupamento conhecido como bancada da bala. A Frente Parlamentar da
Segurana Pblica, por sua vez, possui 293 integrantes, quase metade do Congresso. Essa bancada, alm de defender
abertamente a reduo da maioridade, prope a flexibilizao do Estatuto do Desarmamento, pois, segundo os
integrantes da bala, o Estatuto viola o direito universal posse de arma de fogo. A existncia de um grupo expressivo
de parlamentares financiados pela indstria de armamentos e a tentativa ntida de incrementar o consumo de armas
e balas uma das expresses do lugar que a economia poltica da segurana pblica vem assumindo na conjuntura
poltica atual.
O nmero de pessoas em regime de privao de liberdade, porm, maior

do que o que vem sendo apontado pelos rgos oficiais de segurana pblica.
Se considerarmos a priso domiciliar como uma das expresses de um sistema
abertamente punitivista, o universo de pessoas em regime de privao de liberdade
leva o Brasil para o terceiro lugar no ranking mundial de encarceramento.
GRFICO 8
Evoluo da populao carcerria
700.000
607.373
600.000
496.251
500.000
400.000 361.402
300.000
232.755 222.242
200.000 164.683
80.775 102.116
100.000
20.264 34.857 37.380
10.112
0
2000 2005 2010 2014
Populao prisional total
Populao feminina encarcerada
Nmero de pessoas encarceradas por priso preventiva
Fonte: Levantamento Nacional de Informaes Penitencirias (Infopen), 2015 .

Obs.: O total exclui os internos em cumprimento de medida de segurana.
Vale ressaltar tambm que nos ltimos quatorze anos a taxa de encarceramento
de mulheres39 vem crescendo de forma consistente, refletindo a dinmica repressiva
das polticas de segurana pblica. A populao carcerria feminina, segundo dados
do Infopen, saltou de 10.112 para 37.380 presas, fazendo do Brasil o quinto pas
em nmero de mulheres encarceradas, atrs apenas dos Estados Unidos, China,
Rssia e Tailndia. A maior parte dos casos de encarceramento de mulheres
oriunda de ocorrncias por trfico de drogas.
O Conselho Nacional do Ministrio Pblico Federal realizou, em 2013,
inspeo em 1.598 estabelecimentos prisionais em todo o pas (CNMP, 2013).
Constatou-se, entre outras coisas, a ausncia de assistncia material adequada na
maior parte dos estabelecimentos inspecionados (higiene, alimentao, banho),
superlotao, assistncia sade precria, casos de suicdio, homicdios, leses
corporais e presos com ferimentos. As violaes sistemticas de direitos bsicos
transformam a pena privativa de liberdade um suplcio semelhante ao crime de
tortura (CNMP, 2013). O encarceramento feminino tambm revela graves violaes
39. As mulheres em regime de cumprimento de pena privativa de liberdade so majoritariamente negras (68%), tm
entre 18 e 29 anos (50%) e possuem apenas o ensino fundamental incompleto (50%). Aproximadamente 30% esto
presas provisoriamente (Infopen, 2015).
a direitos bsicos: 34% dos estabelecimentos prisionais possuem celas e dormitrios

adequados para gestantes e apenas 5% das unidades prisionais femininas possuem
creche, alm das demais violaes supracitadas (Brasil, 2014).
Em resposta ao superencarceramento, o governo federal lanou, em 2011,
o Programa Nacional de Apoio ao Sistema Prisional. Foram firmados at hoje
99 convnios para criao de 45.934 vagas. At 2014, nenhuma obra havia sido
concluda. Porm, mesmo que as vagas tivessem sido criadas, o dficit de vagas do
sistema carcerrio permaneceria praticamente intocado, dado o incremento das
taxas anuais de encarceramento que transformam os investimentos estatais em um
autntico trabalho de enxugar gelo.
Os estabelecimentos destinados ao cumprimento de medida que implica
privao de liberdade para adolescentes tambm no so condizentes com os
princpios garantidores institudos tanto pela Constituio quanto pelo ECA.
Pesquisa realizada pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ) em 2012, 40 nos 320
estabelecimentos de internao existentes no Brasil, aponta que problemas na
estrutura fsica e na taxa de ocupao mdia superior ao nmero de vagas existentes.
As taxas de ocupao dos estabelecimentos de internao tm nos estados do Cear
(221%), de Pernambuco (178%) e da Bahia (160%) os maiores ndices. No pas,
a taxa de ocupao total de 102% (CNJ, 2012). Por fim, o estudo conclui que
questes graves puderam ser apuradas neste relatrio. Ao se observar a integridade fsica
dos adolescentes internados, mais de 10% dos estabelecimentos registrou situaes
de abuso sexual. Ocorreram mortes por homicdio em mais de 5% das unidades,
havendo tambm registros preocupantes de mortes por doenas preexistentes e por
suicdio. Alm disso, quase um tero dos adolescentes declarou sofrer agresso fsica
pelos funcionrios, 19% respondeu sofrer castigo fsico e 10% informou receber
agresses pela Polcia Militar dentro da unidade. Completando o quadro, um quarto
dos estabelecimentos registrou haver rebelies e/ou motins (CNJ, 2012, p. 137).
A internao, como medida mais grave prevista no Estatuto, deve ser providn-
cia de exceo, aplicvel no menor tempo possvel. A custdia deve ainda garantir
todos os direitos previstos no Estatuto, mormente disciplinados no Artigo 94.
As instituies corretoras, porm, possuem prticas e ideologias muito semelhantes
aos praticados pelas demais instituies carcerrias. O ECA, portanto, no tem
sido instrumento capaz de garantir proteo especial, pois h uma tendncia de
recrudescimento das medidas punitivas sobre a populao juvenil, nos mesmos
moldes que ocorre atualmente com as polticas punitivas dirigidas aos adultos
(Brasil, 2015, p. 12).
40. A pesquisa entrevistou 1.898 adolescentes por meio de questionrios especficos e coletou dados referentes aos
estabelecimentos por meio de questionrios de mltipla escolha (CNJ, 2012).
O encarceramento, porm, no incide democraticamente sobre o conjunto

da populao, mas sobre grupos sociais especficos e condutas especficas tipificadas
como crimes. A represso penal recai sobre grupos identificados pelo seu morar,
viver, comerciar e trabalhar, concentrados no esteretipo racializado do suspeito.
A filtragem racial atua tanto nas abordagens policiais quanto no funcionamento
do sistema de justia criminal. O 9o Anurio Brasileiro de Segurana Pblica traz
um elevado percentual de subnotificao das informaes de cor/raa/etnia da
populao carcerria. Ainda assim, a participao relativa da populao negra no
sistema prisional (61%, em 2013)41 superior ao seu peso na populao brasileira
(53,6%, segundo a Pnad 2014).
O estudo intitulado Mapa do Encarceramento: os jovens do Brasil, aponta que
a maior parte das vtimas de homicdios e a maioria dos presos do pas em 2012,
possui o mesmo perfil: jovens negros do sexo masculino. Tanto a morte quanto
o encarceramento assumem trajetrias diferentes para os grupos populacionais
distribudos por raa/cor. Entre os brancos, o nmero de vtimas de homic-
dios diminuiu de 19.846, em 2002, para 14.928, em 2012, queda de 24,8%.
No mesmo perodo, entre os negros as vtimas aumentam de 29.656 para 41.127,
o que indica um crescimento de 38,7% (Brasil, 2015). A vitimizao negra,
nesse mesmo perodo, aumentou em 100,7%, motivo pelo qual para cada jovem
branco que morre assassinado, morrem 2,7 jovens negros (Brasil, 2015, p. 86).
No perodo de 2005 a 2012, foram encarcerados mais jovens negros que
brancos no pas. Para cada grupo de 100 mil habitantes brancos acima de 18 anos,
havia 191 encarcerados, enquanto para cada grupo de 100 mil habitantes negros,
acima de 18 anos, havia 292 encarcerados. Proporcionalmente os negros so
encarcerados 1,5 vezes a mais que os brancos (Brasil, 2015). O estudo conclui,
portanto, que os jovens negros esto mais suscetveis ao homicdio, assim como ao
encarceramento, o que indica que a desigualdade estrutural entre negros e brancos
cresceu nos ltimos anos nos dois fenmenos comparados. Em suma,
estes dados apontam que as instituies da segurana pblica e da justia criminal do
pas identificam este grupo da populao como alvo de intenso controle flagrando
em maior intensidade as suas condutas ilegais, com prticas que produzem violncia
e morte. A vigilncia policial enfocada sobre a populao negra culmina em mais
possibilidade de confrontos entre agentes policiais e pessoas negras, resultando assim
em elevado nmero de homicdios em decorrncia da ao policial nos grupos negros
[...] Alm disso, outras pesquisas sobre o fluxo do sistema de justia j apontaram
que a seletividade permanece no curso dos processos judiciais, em que as prticas
e moralidades dos operadores da justia criam desvantagens para este grupo, o que
confirmado pela sobrerrepresentao de negros no sistema carcerrio brasileiro
(Brasil, 2015, p. 90).
41. Em virtude do alto ndice de subnotificao (apenas 246.614 presos esto identificados no quesito cor/raa no
Anurio Estatstico 2015), utilizou-se aqui os dados de 2013.
Isso implica dizer que a ausncia de obedincia ao princpio da proporcio-

nalidade na definio das medidas socioeducativas aponta uma reao sistmica
preservao do direito de propriedade como um dos bens mais importantes no
sistema jurdico brasileiro. No h garantia de tratamento especial dispensado
aos jovens, pois a lgica punitiva estruturada como resposta aos atos infracionais
segue lgica idntica resposta criminal dada aos maiores de 18 anos, ou seja,
encarceramento e morte. O argumento aqui ainda reforado se considerado
que as instituies destinadas ao cumprimento das medidas socioeducativas,
por suas condies precrias, possuem problemas semelhantes aos indicados nos
estabelecimentos prisionais.
Como a qualidade dos indivduos a mola propulsora do aparato penal, sua
operao tem como um de seus principais produtos o estigma, o esteretipo42 e a
discriminao, que conforma uma clientela homognea presa/morta pelos mesmos
motivos e tipos penais. O recado explcito que o sistema emite o de que h uma
humanidade que no cabe no mundo. O sistema penal, portanto, um fracasso
naquilo que declara de forma explcita, mas largamente exitoso naquilo que no
declara como sua prpria finalidade (Flauzina, 2006).
O centro das investigaes sobre a morte passa a ser o modo de vida daquele
que faleceu, deixando ntido aqui que o que releva nos procedimentos investigatrios
no o modo como morreu ou o porqu, mas quem morreu (Zaccone, 2015).
Esse procedimento permite que o Estado silencie sobre a responsabilidade que
possui em relao aos efeitos sociais, polticos e psicolgicos desagregadores que
a violncia cometida por agentes estatais produz, fazendo da dor e do sofrimento
componentes indissociveis queles que experimentam o racismo cotidiano.
A defesa da maioridade penal como medida para a conteno da criminalidade,
alm de repousar na mquina histrica de encarcerar, vigiar, punir e matar negros,
recobre, portanto, pretenses pouco explicitadas na cena pblica. Uma anlise
mais profunda da economia poltica da segurana pblica, contudo, pode ajudar a
compreender as ntimas relaes existentes entre a produo subjetiva do medo e a
demanda por segurana. Nesse sentido, explicitar as respostas do Estado violncia
sistmica que ele induz e ajuda a provocar so imprescindveis para retirar o debate
pblico das teias dos argumentos tanto falsos quanto cnicos da impunidade juvenil.
Somente assim possvel trazer o problema da violncia para outro patamar de
perguntas e questes que precisam ser melhor esmiuadas: afinal de contas de que
modo o Estado responde ao racismo que forma o funcionamento histrico dos
dispositivos institucionais de controle e represso? Quais so os dispositivos que
permitem que o corpo negro permanea sendo o principal alvo do crcere e da
morte aqui explicitadas?
42. Estigma e esteretipo so sistemas de representaes parcialmente inconscientes e contraditrios que orientam
as pessoas em sua cotidianidade. O esteretipo perfeito aquele que atua de forma sistemtica, que tem sua fora
identificada precedncia da razo.
4.3 O silncio, a memria e o anjo da histria

O racismo evidente do perodo escravocrata fora trasladado para o sistema penal,
lugar por excelncia da plataforma estatal de extermnio de um vasto segmento
populacional. Os aparelhos de controle agem rotineiramente sob a forma do massacre
socialmente consentido, transformando territrios negros perifricos em grandes
campos de concentrao.43 Neste massacre a letalidade no um fato ocorrido
margem do direito, mas dentro do direito, sob a forma da legtima defesa policial,
expresso limite de um sistema de produo colaborativa de cadveres,44 composto
pelo Poder Executivo, Legislativo, Judicirio, empresas de segurana privada, indstria
de armas, setor imobilirio e os grandes grupos de comunicao (Zaccone, 2015).
A morte vira registro e a linguagem tcnica uma poltica de silncio, como se
estivssemos diante de uma nova legitimao jurdica do assassinato cometido
mediante razes de Estado (Zaccone, 2015).
Trazer as estratgias polticas de silenciamento para o debate sobre a relao
entre violncia e sofrimento, permite reconhecer a onipresena de um sujeito nos
cenrios em que a morte e o encarceramento de jovens negros apresentam: as mulheres
negras, maioria absoluta nas associaes de familiares de vtimas da violncia; nas
associaes de mes que perderam seus filhos; na defesa dos direitos da populao
carcerria. Sujeito que reivindica justia e memria, atuando como vtima direta,
me, companheira, filha, irm, tanto no espao pblico como nos espaos privados.
Conforme aponta Ana Flauzina (2014), o caso paradigmtico de genocdio
o holocausto. Intelectuais e ativistas usam esse termo para apontar casos diversos de
violao de direitos humanos em funo das respostas polticas dadas ao extermnio
dos judeus. O reconhecimento internacional do holocausto como genocdio trouxe,
como mostra a autora, um elevado grau de censura moral e legal, o que permite
s vtimas e a seus descendentes polticos de reparao45 indenizao pecuniria,
43. No dia 5 de novembro de 2015, o Supremo Tribunal Federal decidiu que so vlidas as provas obtidas em ao
policial por meio de invaso de domiclio sem mandado judicial. A invaso de domiclio considerada vlida desde que
a autoridade policial justifique a posteriori a presena de indcios do cometimento de um crime dentro da residncia.
Como a deciso tem repercusso geral, ela dever ser aplicada por todos os juzes nos conflitos com a mesma matria. Na
prtica, a deciso confere maior poder ao destacamento policial, permitindo que estas prticas, exclusivamente adotadas
em bairros perifricos, continuem se reproduzindo margem de princpios bsicos como a presuno de inocncia.
44. De acordo com Orlando Zaccone, em uma dcada, somente no estado do Rio de Janeiro, morreram 13.671
pessoas vtimas de ao policial. A ideia de que este nmero fruto de uma polcia violenta e despreparada oculta a
participao de outras agncias de controle penal nesse processo. A tese do autor precisamente desvendar a atuao
do Ministrio Pblico e do Judicirio como partcipes ativos na construo destes indicadores por meio daquilo que
ele chama assassinatos dentro da lei. Em outras palavras, as agncias punitivas so as principais responsveis pela
transformao do homicdio em violncia conforme o direito. O alto ndice de letalidade do sistema de justia e poltica
criminal brasileiro, portanto, seria uma poltica pblica sustentada na criao permanente de razes de Estado. O autor
analisou, a partir de 308 pedidos de arquivamento requeridos pelo Ministrio Pblico do Rio de janeiro, entre os anos
de 2003 e 2009, de que modo o rgo constri discursivamente a legitimidade das mortes. A idade mdia das 368
vtimas era de 22 anos; 21% das vtimas eram menores de idade; a vtima mais nova tinha 11 anos de idade; por fim,
75% dos autos de resistncia ocorreram em comunidades e favelas cariocas (Zaccone, 2015).
45. Vale frisar aqui que o Artigo 245 da Constituio Federal estabelece que A lei dispor sobre as hipteses e condies em
que o poder pblico dar assistncia aos herdeiros e dependentes carentes de pessoas vitimadas por crime doloso, sem prejuzo
da responsabilidade civil do autor do ilcito. O Artigo, porm, permanece sem regulamentao especfica at os dias atuais.
punio dos autores, reconhecimento do direito existncia de um grupo e uma

narrativa prpria construda base da preservao da memria do ocorrido e do
seu lugar de fala na histria. Tornar o sofrimento socialmente relevante, portanto,
no algo trivial. Por sua vez, o reconhecimento pblico do genocdio como sua
raiz traria consequncias materiais e simblicas inestimveis.
Porm, o que permite que o Estado brasileiro permanea identificando a
morte massiva de jovens negros como um problema, mas exclua o racismo como
um dos fundamentos da sua produo? Por que o genocdio fora transformado em
palavra proibida e nunca pronunciada nos documentos e manifestaes oficiais?
De acordo com Ana Flauzina, a associao de prticas institucionais genocidas
ao racismo tem sido sistematicamente negada, tornando-se uma heresia retrica
e jurdica (Flauzina, 2014, p. 137). Nenhum documento oficial ou pronncia pblica
reconhece o genocdio como uma poltica em curso. Paradoxalmente, assumem a
presena incmoda da questo racial nas estatsticas oficiais, transformada em pilha
de cadveres sem nome. Isso explica porque nunca conseguimos ultrapassar o limiar
do diagnstico. Nunca houve qualquer tipo de resposta estatal que atuasse sobre
as condies objetivas e subjetivas que permitem que a associao entre sistema
de poltica criminal e racismo continue operando por mais de 500 anos. A raa
mera ilustrao discursiva de uma estatstica fria, transformando vidas concretas
em meros personagens de um teatro tecnificado para apagar os seus efeitos.
O reconhecimento dos limites da linguagem no sofrimento indescritvel,
no inenarrvel e no indizvel pode tornar as formas pblicas de representao
da morte, fsica ou poltica, mais verdadeira. A indiferena ao inenarrvel uma
cumplicidade com o que no podia ter acontecido e aqui que a memria ganha
espao para retirar a humanidade de seu estado de indiferena em relao ao racismo
que pratica diuturnamente.
Na tese IX sobre o conceito da histria, Walter Benjamin (2013) utiliza a
metfora de um anjo desenhado por Paul Klee para pensar o processo histrico
a partir do olhar dos vencidos. O anjo da histria tem uma boca aberta, as asas
aladas por um vendaval o progresso e os olhos esbugalhados, debruados sobre
as runas do passado. Sua inevitvel caminhada para o futuro s pode se dar sob o
olhar atento ao passado atravessado pela memria traumtica (Gagnebin, 2006).
Nessa representao, Benjamin define a histria como barbrie continuada, permeada
por runas, sofrimentos indizveis, no ditos, sobras que a histria oficial no
consegue nem pretende conter.
Uma das angstias narradas pelos que viveram o holocausto era a dificuldade
de contar o que aconteceu pela simples impossibilidade da escuta. O risco de que
ningum conhea o que ocorreu permite que a experincia de dor seja sepultada
em um vazio silencioso sobre o qual no temos nenhuma resposta a dar. O papel
da memria pequeno, pois no resgata a vida dos mortos nem garante repara-
o e justia a quem sofreu (Silva Filho, 2008). Porm, resgat-la nos permite
retirar o acontecido da indiferena, identificando as ressurgncias do passado no
tempo presente (Gagnebin, 2006).
A memria, porm, no apenas um recurso para impedir que o mesmo
acontea de forma reiterada, mas a possibilidade de abrir caminhos para que a justia
acontea aos que tombaram e foram emudecidos pela fora amnsica do progresso
(Silva Filho, 2008). Se o presente um amontoado de corpos e vidas massacradas
sob o qual se sustenta a aparente imagem do progresso, destruir o contnuo no
tempo , por excelncia, a tarefa histrica dos que sobreviveram (Benjamin, 2013).
O rompimento com a arquitetura introjetada do medo imprescindvel para quebrar
o elo de continuidade da barbrie que primeiro se realizou como sequestro e hoje
se realiza como campo de concentrao de corpos negros e pobres em favelas e
periferias. Tratar da violncia contra a populao negra como genocdio uma forma
de reconhecimento pleno do sofrimento negro como poltica oficial de Estado que
precisa ser destruda para reconstruirmos, sobre novas bases, uma nova histria.
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CAPTULO 9
IGUALDADE DE GNERO
1 APRESENTAO
Esta 24a edio foi produzida em meio a um contexto de forte crise poltica que,
associada a uma crise econmica, instigou questionamentos contundentes sobre
a manuteno de estrutura institucional para execuo, elaborao e articulao
de polticas para mulheres, para negros e pelos direitos humanos. Os j parcos
investimentos em polticas pblicas focalizadas que tm resultado em importante
processo de visibilidade tanto da diversidade, quanto da desigualdade existente em
nosso pas tm sido compreendidos por alguns segmentos da sociedade como
gastos excessivos dos recursos pblicos. Os investimentos em polticas sociais foram
tomados como barreiras ao crescimento econmico do pas. O objeto de disputa,
portanto, no so as estruturas de polticas focalizadas, mas, sim, a aposta em um
desenvolvimento econmico e social associado justia social e maior atuao
do Estado na efetivao de direitos e fortalecimento das instituies democrticas.
A economia feita com a reduo da estrutura ministerial, especialmente das
pautas em questo, bastante reduzida. Nesse sentido, a adoo dessa medida
diz menos respeito sobre as cifras da dvida pblica do que sobre a fragilidade
do governo. A reforma ministerial com a extino das secretarias de polticas para
as mulheres, para a igualdade racial e para os direitos humanos, constituindo um
novo ministrio que engloba as trs, resulta de uma aposta em nova correlao de
foras que possam garantir a governabilidade no perodo de 2016-2018.
H no pano de fundo das disputas polticas a reativao de debates de
ordem moral que afetam particularmente os entendimentos sobre os sujeitos que
destoam dos padres convencionais, o que tensiona e problematiza tais convenes,
como mulheres, indgenas, negros, lsbicas, gays, bissexuais, transgneros,
travestis e intersexuais (LGBTI) e pobres. Tais debates ancoram no baixo crescimento
econmico para justificar a necessidade de novas diretrizes para as polticas pblicas,
em especial, as sociais que tm focalizado aes para esses sujeitos e acabam por
produzir assim instabilidade poltica com o acirramento de valores e de intolerncias.
O presidencialismo de coalizo, nos termos de Abranches (1988), resulta da
absoluta incapacidade das elites brasileiras em reconhecer a pluralidade social
e cultural, bem como as desigualdades a elas associadas, e constituir sistema poltico
que fosse representativo dessa diversidade. Na sombra do mito da democracia racial,

da unidade lingustica, do homem cordial, foi o jeitinho brasileiro que se tornou
padro de conduta no cenrio poltico. Nesse sentido as alianas que se formam
com intuito de constituir maioria e garantir alguma governabilidade tm sido to
fortes quanto a convenincia conjuntural possa sustentar.
O reestabelecimento da democracia h trs dcadas ocorreu em contexto poltico
fortemente marcado, por um lado, pelas resistncias ditadura militar e, por outro,
pelo revigoramento do capitalismo aps a guerra fria. Nesse contexto, a polarizao
ideolgica deveria ceder lugar administrao eficiente. Slavoj Zizek (2014) observa
na biopoltica ps-poltica,1 prpria das sociedades capitalistas contemporneas,
efeitos perversos da administrao especializada. Para o autor,
quando se renuncia s grandes causas ideolgicas, tudo o que resta a administrao
eficaz da vida (...), com a administrao especializada, despolitizada e socialmente
objetiva e com a coordenao dos interesses como nvel zero da poltica, a nica
maneira de introduzir paixo nesse campo e de mobilizar ativamente as pessoas
atravs do medo (p. 45).
H, contudo um enorme descompasso entre os princpios que regem as
instituies e a prxis dos sujeitos que as ocupam. O elevado apreo aos meca-
nismos de mensurao, controle e gesto seja dos processos, seja dos corpos est
imbricado a uma cultura poltica clientelista, de apadrinhamentos e assujeitamentos.
O medo, que se tornou elemento constituinte fundamental tambm da subjeti-
vidade contempornea brasileira, tem sido fomentado nas fissuras entre a razo
tcnica da biopoltica ps-poltica e o subjetivismo interessado das elites polticas
e econmicas, seja o medo dos imigrantes, da criminalidade, da depravao sexual,
da carga tributria elevada, seja das catstrofes ecolgicas. Tal forma de terror
invisibilizada na violncia institucional, por sua vez, desumanizadora dos sujeitos,
tomando-os como cifras das polticas pblicas.
Nessa estratgia de terror e medo, destaca-se o pnico moral,2 que se constituiu
em torno da chamada ideologia de gnero, que passou a ser relacionada aos
investimentos pblicos e polticos direcionados promoo de prticas culturais que
promovam a igualdade de gnero e populao LGBT, no apenas nas aes que
se referem vivncia da sexualidade (promoo da sade, educao e preveno),
mas particularmente nas iniciativas afetas desmistificao da construo social
da identidade de gnero, englobando, portanto, tambm as mulheres.
1. Para Zizek, a ps-poltica uma poltica que afirma deixar para trs os velhos combates ideolgicos para se centrar,
por outro lado, na gesto e na administrao especializadas, enquanto a biopoltica designa como seu objetivo principal
a regulao da segurana e do bem-estar das vidas humanas (p. 45, 2014).
2. Pnico moral utilizado aqui nos termos de Stanley Cohen cuja definio se d por uma condio, um episdio,
uma pessoa ou um grupo de pessoas passa a ser definido como um perigo para valores e interesses societrios
(Cohen, 1972, p. 9). No caso brasileiro, deu-se a partir do lanamento de materiais didticos de enfrentamento
homofobia, chamado pelos fundamentalistas em 2011 de kit gay.
Igualdade de Gnero 483
A biopoltica de regulao desses corpos, de renovao de seu cdigo de

conduta faz de sua sexualidade bode expiatrio e constitui a triangulao clssica das
elites econmicas e polticas que, desde o sculo XVII, equacionam raa, gnero e
classe no modelo de famlia ideal para a reproduo da propriedade, dos sujeitos
legtimos e dos valores liberais.
No intuito de conciliar a gama de assuntos demasiadamente complexos e por
vezes inter-relacionados, como referidos nesta primeira seo, o texto a seguir est
dividido em outras trs sees. Nos fatos relevantes, so apresentados os eventos de
destaque no perodo entre 2014 e 2015 passando pelos temas da participao poltica
das mulheres no parlamento e pelos casos de violncia, em especial de estupros.
Na seo de acompanhamento das polticas, so apresentados os avanos e desafios
da rede de atendimento s mulheres vtimas de violncia; e as contradies e
arranjos da regulamentao da nova legislao sobre trabalho domstico; a execuo
oramentria da SPM e, por fim, as mudanas institucionais decorrentes da reforma
ministerial no segundo semestre de 2015. A ltima seo tem como tema em
destaque a denominada cultura do estupro, aqui tratada a fim de adensar a reflexo
sobre os eventos recentes e os elementos mais estruturais da sociedade brasileira.
2 FATOS RELEVANTES BARREIRAS DO CONSERVADORISMO AO TEMA DE GNERO

Nas ltimas trs dcadas, foi posto em curso um processo social de reconhecimento
das mulheres como sujeito de direitos, cujos desdobramentos foram, por exemplo,
a constituio de polticas pblicas focalizadas. Ainda que no texto constitucional 3
a mulher estivesse englobada na famlia tida como unidade base da sociedade ,
ao longo do tempo, um conjunto de tensionamentos deflagrados especialmente pela
denncia da sistmica violao de direitos das mulheres produziu deslocamentos
nesta definio, entre os quais vale destacar a incorporao do conceito de gnero
nas polticas pblicas, constituindo por fim uma noo compartilhada, socialmente
convencionada4 das mulheres como sujeitos de direitos.
Tomando o processo em curso de fortalecimento de grupos conservadores na
arena poltica,5 que vem ocorrendo em diferentes partes do mundo, e a admisso
de que toda conveno socialmente construda, vale observar detidamente os
momentos de produo de consensos e tambm de dissensos sobre os direitos
das mulheres, conformados a partir da correlao de foras na arena poltica
dos sujeitos interessados. Nesta edio apostou-se em uma anlise focada no
processo social de reconhecimento das mulheres como sujeitos de direitos marcado
pela paulatina efetivao de determinados direitos civis, polticos ou sociais.
3. Esse englobamento foi discutido no no 17 deste boletim, em edio especial de vinte anos da Constituio Federal.
4. Para saber mais sobre a ideia de convenes, como noes compartilhadas socialmente, ver Roy Wagner (2010).
5. Para saber mais sobre a ascenso conservadora, ver captulo de Igualdade de gnero no nmero anterior deste peridico.
Contudo, o que se tem percebido nos anos recentes e a ltima edio deste
peridico procurou destacar foi o crescente bloqueio das pautas de gnero por
segmentos conservadores social e politicamente.
A definio de determinados fatos como relevantes para a composio desta
seo pressupe a inscrio deles em processos sociais constitutivos e afetos s
polticas sociais que o peridico destina-se a acompanhar e analisar. Entre as vrias
dimenses da vida social a partir das quais podemos compreender o progresso da
igualdade de gnero nas polticas sociais, ganharam destaque, no ltimo perodo de
junho de 2014 a junho de 2015, os fatos relacionados dimenso da participao
poltica e violncia contra as mulheres.
2.1 Participao poltica: a reforma poltica e o silenciamento das mulheres

Cena 1
No final da manh do dia 16 de junho de 2015, mulheres da sociedade civil, do Executivo e parlamentares
ocuparam o salo nobre da Cmara dos Deputados, celebrando a longa caminhada e luta poltica empenhada
at aquele momento para que mais mulheres pudessem ocupar cadeiras no parlamento. O momento tambm era
de reflexo sobre as barreiras e dificuldades encontradas na cultura poltica brasileira, marcada pelo clientelismo,
pela restrio da vida pblica s mulheres, pelo constrangimento e intimidao nos espaos de fala e poder
poltico que resultavam na vergonhosa proporo de 9,9% de representao feminina no Congresso Nacional.
Nessa ocasio, as procuradorias da mulher da Cmara e do Senado, junto SPM/PR e ONU Mulheres, realizaram o
lanamento da segunda edio do livreto Mais Mulheres na Poltica, que mostra a posio brasileira de 118o
lugar no ranking de 190 pases. Uma posio motivadora de ao poltica, j que reconhecidamente baixa.
De fato, j havia uma indicao de ao poltica, pois na tarde desse mesmo dia seria votada a proposta de cota
para as mulheres no parlamento cuja expectativa era de proposio de cotas de 30% junto a outras propostas
relativas reforma poltica. Contudo, sorrateiramente, as parlamentares foram sendo convocadas uma a uma a se
reunirem a portas fechadas para discutir uma proposta de texto emenda no 187/2007, diferente da paridade j
apresentada dois anos antes, distinta tambm dos 30% propostos em maro, por ocasio da comemorao do dia
internacional da mulher, na presena dos presidentes da Cmara e do Senado e discutidos pela bancada feminina
desde ento. Aps muita conversa, foi assinado pela bancada e encaminhado plenria para votao um texto
propondo a cota de 10%, 12% e 15% progressivas para as prximas trs eleies. Apesar de consideravelmente
mais tmido do que a inteno inicial, o texto sofreu uma lastimvel derrota ainda na noite daquele mesmo dia,
com apenas 293 votos dos 513 parlamentares da Cmara, quando era necessrio um mnimo de 308 votos favor.
Foram 101 votos contrrios e 53 abstenes.
Para melhor compreender a cena narrada, importante trazer um pouco do

histrico recente sobre a luta das mulheres pela paridade no parlamento e sobre a
reforma poltica. A agenda da reforma poltica, enquanto pauta comum a vrias
organizaes e movimentos sociais, vem sendo desenhada h cerca de dez anos.
Como exemplo, tem-se o trabalho da Plataforma dos movimentos sociais pela reforma
do sistema poltico, coletivo de organizaes que se articularam para pensar, propor
e mobilizar a sociedade em torno do tema.6 Contudo, ela ganhou novo flego com
6. A Plataforma dos movimentos sociais pela reforma do sistema poltico, entidade composta por quarenta organizaes
e movimentos sociais, vem atuando desde 2004 em torno da reforma poltica enquanto agenda comum. Para mais
informaes, ver <http://goo.gl/a2NHPb>.
a proposta da presidente Dilma de uma Constituinte exclusiva para a reforma

poltica em resposta s manifestaes de junho de 2013.
Em agosto desse mesmo ano, a Plataforma e outras 120 organizaes e
movimentos sociais formaram a Coalizo pela reforma poltica democrtica e
eleies limpas,7 na qual se destaca entre os pontos principais a paridade de gnero em
lista pr-ordenada. Em novembro de 2013, essas iniciativas que estavam se desen-
volvendo sem relao direta com partidos polticos ganharam outra roupagem,
e foi lanada a campanha Plebiscito por uma Constituinte Exclusiva e Soberana do
Sistema Poltico, que contou com o apoio de 510 organizaes polticas e sociais.
Para as atividades de discusso e mobilizao foram utilizados aqueles documen-
tos j produzidos pela Plataforma e pela Coalizo e acrescidos outros questionando
as deficincias do atual sistema poltico e explicitando a relevncia das mudanas. 8
Atuantes entre 2013 e 2014, os organizadores da campanha centraram esforos na
semana de 1o a 7 de setembro de 2014, quando foram recolhidas 7,4 milhes9 de
assinaturas, entre as quais 97% se manifestaram em favor da convocao de uma
Constituinte Exclusiva e Soberana do Sistema Poltico para a realizao de uma
reforma poltica com vistas a alterar: i) financiamento de campanha; ii) fim das
coligaes proporcionais; iii) paridade de gnero; iv) diversidade da populao;
e v) democracia direta e participativa.
Tambm no segundo semestre de 2013, as procuradorias da mulher na Cmara
e no Senado, que foram institudas neste mesmo ano, produziram a primeira edio
do livreto Mais Mulheres na Poltica10 e mobilizaram-se em torno da campanha
Mulher, tome partido,11 por meio da qual fomentaram as discusses em torno da
reforma poltica como parte da soluo para a baixssima representao feminina
no Congresso Nacional. Segundo a referida publicao, para que a reforma poltica
fosse inclusiva para as mulheres deveria contar com:
mudana do sistema eleitoral no rumo do voto proporcional com listas
fechadas e regra de alternncia de gnero;
financiamento democrtico de campanha;
7. Para mais informaes sobre a Coalizo, ver <http://goo.gl/a2NHPb>.

8. Para mais informaes, ver <http://goo.gl/R63PFa>.
9. Segundo o Artigo 6o, 2o, da Constituio Federal, A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos
por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. Contudo, o projeto foi
apensado a outro e est parado na comisso de finanas desde novembro de 2014.
10. O livreto Mais mulheres na poltica apresenta a evoluo das mulheres no parlamento brasileiro, suas barreiras e
comparaes com outros pases.
11. A campanha Mulher, tome partido, com apoio da ONU Mulheres e SPM, incentivava as mulheres a se filiarem a um
partido poltico a fim de ampliar o nmero de candidatas nas eleies de 2014.
previso legal de punio para os partidos que no cumprirem as leis

quanto s cotas de gnero;
adoo de cotas voluntrias pelos partidos polticos;
desenvolvimento de aes partidrias que garantam a conscientizao,
formao e capacitao de mulheres;
campanhas institucionais de incentivo participao das mulheres
na poltica.
Muito embora houvesse fortes argumentos no livreto dispondo sobre os efeitos
positivos das cotas para as mulheres em outros pases, no havia indicativo explcito
de paridade, como nas cartilhas e jornais produzidos pelas iniciativas populares.
Contudo, a campanha das parlamentares apontava convergncia com as propostas
da Plataforma, da Coalizo e do Plebiscito Constituinte. Ao longo de 2014, as
parlamentares seguiram mobilizadas em torno da ampliao da representao
feminina, nas cmaras estaduais, e das discusses em torno da reforma poltica.
A legislatura de 2015-2019 foi marcada no somente pela manuteno da
sub-representao feminina,12 mas tambm pela reduo das deputadas que se
declaram negras (cai de 7 para 3). Houve renovao de mais da metade delas
na Cmara, somando 29 deputadas em seu primeiro mandado, entre as 51 eleitas
e reeleitas. Outro fator tambm importante foi a mudana na regra para a eleio
das deputadas que ocupam o cargo de Coordenao-geral dos Direitos da Mulher
e da Procuradoria da Mulher na Cmara, restringindo a autonomia da bancada
feminina para tal votao.13 Com essa mudana, a proporcionalidade de mulheres
por partido, que fortalecia as deputadas na bancada feminina, perde flego em
detrimento dos blocos parlamentares. Como efeito, foi eleita para a coordenao
da bancada feminina com indicao do deputado Eduardo Cunha, reconhecido
opositor da igualdade de gnero a Deputada Dmina Pereira,14 que est em seu
primeiro mandado e no apresenta qualquer acmulo nas pautas de direitos das
mulheres. No por acaso, a mobilizao em torno de uma reforma poltica inclusiva
para as mulheres sofreu um forte recuo, da paridade proposio de 30%, dada
a presso da mesa diretora da Cmara, presidida pelo deputado Eduardo Cunha.
12. Do ponto de vista das candidaturas, segundo o TSE houve aumento de 46,5% de mulheres em 2014 em relao a
2010, passando de 19,1% para 29% do total de candidatos, proporo, no entanto, ainda inferior aos 30% previstos
na lei de cotas. Em relao ao resultado do pleito houve um relativo aumento da Cmara, de 8,8% para 9,9% das
deputadas, que, na prtica, representam 6 mulheres a mais na casa, enquanto que no Senado houve declnio de 8,6%
para 6,2% dos assentos, significando a presena de 5 senadoras para o perodo de 2015-2019.
13. A mesa diretora da Cmara definiu, em maro de 2015, que a eleio para esses cargos deveria seguir a
proporcionalidade dos blocos parlamentares, e no mais aquela dos partidos com maior nmero de mulheres sem
levar em conta os blocos , como era anteriormente.
14. A deputada Dmina Pereira tornou-se candidata aps o marido (Carlos Alberto Pereira, ex-prefeito de Lavras/MG)
ter sua candidatura impugnada pelo TRE/MG. At ento, no havia concorrido a nenhum cargo poltico. Ela havia sido
Secretria Municipal de Assistncia Social de Lavras/MG na gesto do marido.
A ausncia do reconhecimento de que devida tambm s mulheres a par-

ticipao poltica e de que ela no ser plena enquanto as barreiras culturais e do
prprio sistema poltico no forem enfrentadas um dos elementos mais fortes no
processo de silenciamento das mulheres.15 Se h de alguma maneira uma chama
acesa em torno dessa demanda porque as mulheres mobilizam-se fortemente e
constrangem seus colegas parlamentares, bem como outros atores no cenrio poltico,
para obter algum apoio e solidariedade. Contudo, enquanto a negociao daquilo
que se avalia como possvel no cenrio presente for balizada pelo mnimo que se
possa barganhar, a igualdade de gnero na esfera poltica estar permanentemente
comprometida. Pois o mnimo est muito longe do ideal, que neste caso seria a
paridade na representao parlamentar.
J dispomos, atualmente, de uma representao de 9% de mulheres parla-
mentares; levar para votao um projeto que prope at 15% de representao
feminina e, mesmo assim, esse ser reprovado em plenria , antes de tudo, um
recado dado pela Cmara de que a poltica no um espao para as mulheres.
No so bem-vindas suas demandas, suas vozes e seus corpos.
O captulo de Igualdade de gnero no nmero anterior deste peridico trouxe
elementos para compor a relao entre o conservadorismo poltico e religioso e as pautas
de gnero no s no mbito do Executivo, mas principalmente no do Legislativo. O que
tentamos destacar aqui a fora deste modus operandi no sistema poltico brasileiro.
2.2 Violncia: entre o enfrentamento e a incitao violncia contra as mulheres

Cena 2
Nos dias 24 e 25 de outubro de 2015, 7,7 milhes de estudantes realizaram o Exame Nacional do Ensino Mdio
(Enem). O exame j est na sua 18a edio e, desde 2009, tem servido tambm como processo seletivo para o ensino
superior.1 Foram quatro horas e meia de prova no primeiro dia e cinco horas e meia no segundo dia, contadas a
partir das 13h30 (horrio de Braslia), para a realizao de quatro provas objetivas e uma redao.
Os candidatos foram avaliados segundo um conjunto de competncias e habilidades, a partir de fenmenos e
situaes-problemas sobre os quais deveriam elaborar reflexo e anlise. Nas questes objetivas, um conjunto
de pensadores da filosofia, cincias sociais e humanas, pedagogia, alm de msicos, poetas e cartunistas foram
citados, aproximando os contedos da atualidade. Uma das questes, em especial, tratou da ao poltica nos anos
1960 pela igualdade de gnero e foi impulsionada pelos escritos de Simone de Beauvoir. Isso causou uma onda de
postagens e comentrios na internet, que se seguiram ao longo do fim de semana.
No caso da redao, cujo objetivo era possibilitar que os participantes, a partir de uma situao problema e de
subsdios oferecidos, realizem uma reflexo escrita sobre um tema de ordem poltica, social ou cultural, produzindo
um texto dissertativo-argumentativo em prosa, o tema escolhido foi A persistncia da violncia contra a mulher
na sociedade brasileira. Assim, milhes de jovens brasileiros foram levados a refletir sobre o problema da violncia
contra a mulher, elaborar argumentos e propor solues.
(Continua)
15. Mesmo o recente PMB Partido da Mulher Brasileira, criado em 2015, conta com 21 parlamentares, dos quais
apenas 2 so mulheres.
(Continuao)
Muito embora os temas da redao do Enem nos seus 18 anos de realizao sempre tenham sido atinados a
questes de cidadania, sociais, polticas e ambientais, neste ano milhares de internautas reagiram ao tema da
redao. Minutos aps os portes dos locais de provas serem fechados, o Inep divulgou pela rede social Twitter o
tema da redao e, nas horas seguintes, uma avalanche de posts nas redes sociais comentava o assunto. Uma parte
dos internautas elogiava a iniciativa do Ministrio da Educao (MEC) de tratar o tema considerando-o relevante,
outra parte criticava e ridicularizava a temtica, julgada por muitos como desimportante, ou at doutrinria. Uma
pgina na rede social Tumblr2 foi criada especialmente para publicar, de modo colaborativo, os posts considerados
machistas que internautas observassem na rede.
Foi divulgado um sem nmero de mensagens carregadas de discursos de dio, culpabilizando as mulheres pela
violncia sofrida, condenando o pensamento feminista e acusando o governo federal de usar o Enem para doutrinar
a sociedade com uma assim chamada ideologia de gnero e de esquerda etc. Na noite do dia 25, em coletiva de
imprensa, o Ministro da Educao fez um balano geral da realizao da prova e respondeu a alguns jornalistas.
Questionado pela reao crtica de parlamentares3 questo objetiva que citou uma pensadora feminista e de
internautas sobre o tema da redao, o ministro respondeu que se houvesse debate com transparncia sobre o
tema talvez consegussemos diminuir a violncia contra a mulher, o que seria um grande avano para a cidadania
e para a democracia brasileira.
Notas:1 Com base no resultado deste exame, milhares de estudantes acessam o ensino superior atravs do Sistema de
Seleo Unificada (Sisu), do Programa Universidade para Todos (Prouni) e do Programa de Financiamento Estudantil (Fies).
2
<http://goo.gl/X7t2O3>.
3
Em suas pginas da rede social Facebook, o deputado Jair Bolsonaro chamou o Enem de Exame Nacional do Ensino
Marxista e de objeto de doutrinao da juventude pelo PT. O deputado Marcos Feliciano desqualificou as ideias da
autora e da teoria de gnero como teorias aliengenas e estranhas aos costumes e tradies brasileiras.
O pnico moral que vem sendo instaurado por lideranas crists e parlamentares
conservadores em torno do que se convencionou chamar de ideologia de gnero
busca enfrentar os processos sociais em curso de valorizao da diversidade e de
combate s desigualdades e s discriminaes sociais, fundamentadas nas diferenas
de sexo, de gnero, de orientao sexual, de raa/etnia e de classe. A pregao de
que a ideologia de gnero seria uma subverso da sexualidade humana e da famlia
natural, e em seus propsitos conceituaria a instituio familiar como opressora das
novas liberdades e dos gneros criados, como a homossexualidade, a bissexualidade,
ou a transexualidade. Essa argumentao chama ateno pelo uso de um discurso
reducionista e pervertido de pensamentos filosficos e feministas das ltimas dcadas,
condenando a diversidade das identidades de gnero e tomando-as como ameaas
instituio familiar. Pensamentos esses que tm tentado dissociar as classificaes
de corpo (masculino e feminino), de representaes sociais (sobre homens e mulheres)
e de desejo sexual e refletir em cima das estruturas de poder que se transformaram
em discurso e constituram essas associaes tidas como naturais. Muitos desses
discursos foram criados e recriados pelo cristianismo e pelo capitalismo desde o
sculo XIII.
Ao mesmo tempo, um novo padro de famlia (burguesa) foi institudo
como o nico reconhecido socialmente, aquele formado por um homem, uma
mulher e seus filhos, mas apenas os legtimos, pois s assim seria possvel garantir
a reproduo do patrimnio da famlia em uma linhagem patrilinear. Associado ao
confinamento das mulheres vida domstica (privada), possibilitava o controle
sobre seus corpos, garantindo a reproduo no s dos indivduos, como tambm

dos valores e moralidades convencionados para estas famlias (Stolcke, 1991).
Trs sculos depois, o que encontramos nas sociedades ocidentais e capita-
listas contemporneas um imenso controle sobre o corpo (fsico e simblico)
das mulheres, um enfraquecimento de sua atuao pblica, em especial poltica,
que impossibilita ainda nos dias de hoje o exerccio pleno de sua cidadania,
liberdade e autonomia. O ltimo sculo, em particular, foi extraordinariamente
transformador das relaes de gnero nas sociedades contemporneas, seja no
mbito poltico, econmico, seja no social. Contudo, um conjunto de sentidos
e significados que desqualificam, desempoderam e desumanizam as mulheres faz
com que muitas pessoas e instituies continuem acreditando e reproduzindo
relaes nas quais existe clara inteno de exercer poder sobre o corpo e a vida
das mulheres. Um exemplo tem sido todo o debate pblico em torno do Projeto
de Lei (PL) no 5.069,16 que culpabiliza as mulheres vtimas de violncia sexual,17
tomando como pressuposto a desconfiana em relao a seus relatos e buscando
exigir que as vtimas registrem ocorrncia policial e realizem exame de corpo de
delito como condio para terem acesso aos primeiros atendimentos bsicos de sade,
como curativos, exames e medicamentos preventivos de gravidez e DST/Aids.
O modo de exprimir sua corporeidade tomado como incitao violncia,
com base na crena de que o corpo feminino destinado procriao, ao cuidado
da casa e da famlia e subordinao aos homens. Assim, continua hegemnica a
expectativa de que o sexo delas sirva para exclusivo deleite do outro. Enquanto sobre
o sexo e a sexualidade h muitos silncios e regulaes, os discursos de dio, de
incitao violncia e principalmente aqueles que, ancorados nas insgnias das
masculinidades violentas, perpetuam o machismo e a misoginia, seguem ganhando
espao na nossa sociedade. A destinao das mulheres ao espao privado encerrou
tambm no ambiente domstico tudo aquilo que a elas diz respeito. E foram neces-
srios grandes esforos narrativos para que houvesse algum reconhecimento de que
os problemas domsticos no so problemas privados ou individuais de mulheres,
so tambm pblicos e, portanto, deveriam ser politizados. O efeito discursivo
que o slogan o pessoal poltico, cunhado por Carl Hanisch, em 1969, suscitou
foi extraordinrio, pois no s colocava em evidncia um conjunto de narrativas
sobre os mecanismos de opresso embutidos na estrutura social, como tambm
ps em curso novos modos de subjetivao no mais marcados pela subordinao,
intimidao e interiorizao das mulheres.
16. O Projeto de Lei no 5.069/2013, que tipifica como crime contra a vida o anncio de meio abortivo e prev penas
especficas para quem induz a gestante prtica de aborto, em realidade, cria mecanismos para constrangimentos e
criminalizao dos agentes de sade quando da oferta de esclarecimentos sobre as condies previstas em lei (risco
de vida gestante ou gravidez decorrente de estupro) que do acesso ao aborto seguro, podendo ser identificados
como incitao ao crime de aborto.
17. Mais sobre a culpabilizao na seo Tema em destaque.
O empoderamento poltico das mulheres possibilitou que elas entoassem

narrativas de denncia, de queixas e de cenas que caracterizavam as variadas
formas de violncia domstica, sexual, fsica, psicolgica ou moral. H mais de
trinta anos na agenda pblica,18 o problema da violncia contra a mulher foi
ganhando aliados, sendo descortinada e evidenciada a estrutura desigual e discrimina-
tria em meio a qual a sociedade brasileira constituiu-se. Um conjunto de iniciativas
foram implementadas no mbito da segurana pblica, da justia, da sade e da
assistncia social, com vistas a enfrentar o problema da violncia contra as mulheres.
Contudo, a promoo de aes educativas que pudessem verdadeiramente transformar
o pensamento e o modo de agir para com as mulheres no tem sido exitosa.
No Brasil temos assistido diferentes expresses da violncia contra as mulheres,
que vem sendo perpetrada sem que haja o devido constrangimento social e moral
capaz de cercear e inibir os agressores. Uma forma de observar como essa violncia
continua perene na sociedade brasileira retomar os muitos casos de estupros
que vieram a pblico no ano de 2015. Podemos citar os casos de estupros cole-
tivos em Castelo do Piau, onde quatro adolescentes foram abordadas no meio
da tarde, enquanto faziam fotos na cidade a 190 quilmetros de Teresina/Piau.
Surpreendidas por cinco homens, elas foram amarradas e violentamente agredidas
fsica e sexualmente durante cerca de duas horas. Posteriormente foram atiradas de
uma altura de 10 metros sobre um rochedo. Em seguida um dos rapazes desceu
at onde elas estavam para verificar se haviam sobrevivido, com orientaes de
apedrejar caso ouvisse alguma delas balbuciar. Felizmente na noite do mesmo dia
as garotas foram encontradas por um grupo de familiares e amigos que haviam
sado em procura. Apenas uma delas estava consciente. Foram encaminhadas
ao hospital, uma delas com traumatismo craniano e outra com esmagamento
de face (cujo falecimento ocorreu dez dias depois). Em avaliao do mdico legista,
foi constatado que as garotas tiveram os pulsos cortados, mamilos e olhos furados e
vrios hematomas que junto com o material gentico debaixo das unhas indicavam
luta corporal contra os agressores.
Outro caso ocorrido no perodo aconteceu em Osasco/SP e chamou ateno
no apenas pelo absurdo e covardia com que uma garota de 13 anos foi violentada,
mas pela marca geracional que as novas formas de comunicao e tecnologia esto
conectando sujeitos de forma to perversa na partilha de experincias violentas.
A garota foi abordada por um grupo de cinco rapazes, j tarde da noite, e levada para
uma escola, onde foi agredida fisicamente e violentada ao final por nove garotos,
que receberam o convite em tempo real, atravs de mensagens, fotografias e
vdeos enviados pelo WhatsApp.
18. A referncia indicada no perodo so os servios de atendimento mulher em situao de violncia implementados
desde os anos 1970, seguidos pelas delegacias especializadas e a instituio do Conselho Nacional no mbito do
Ministrio da Justia na dcada seguinte.
Tambm repercutiram no perodo as dezenas de denncias de violncias sexuais,

assdios e abusosno interior do campusuniversitrio da Universidade de So Paulo (USP),
que desencadearam a instaurao de uma Comisso Mista Parlamentar de Inqurito
na cmara estadual. Para o presidente da CPI, h muito dinheiro pblico investido
na formao dos alunos nestas universidades, especialmente as de medicina, que
poucos podem acessar, e por esta razo a Comisso teria papel civilizatrio em
garantir que prticas desumanizadoras como essas no sigam impunes. Entre as 39
recomendaes indicadas no relatrio final da comisso, destacam-se a responsabili-
zao penal e civil dos agressores e a efetivao de um cadastro de antecedentes dos
alunos para que aqueles que tiverem se envolvido em trotes violentos no possam
se candidatar a vagas do servio pblico. No entanto, poucas foram as recomen-
daes implementadas, o que, em anlise que considera tambm os demais casos
aqui mencionados, evidencia no apenas a brutalidade com que o machismo e a
misoginia agem em nossa sociedade, mas tambm a descrena no sistema de justia,
que cria lastro para que a violao do corpo das mulheres siga no imaginrio como
prtica sobre a qual no ser imputada qualquer pena.
Na atualidade, observamos uma especializao desses abusos, que potencializa
a amplitude da violao simblica dos corpos femininos: trata-se da utilizao de
ferramentas da web para viralizar cenas e discursos de violncia, por meio da ampla
divulgao de casos de linchamentos, das prticas de humilhao e de violncia
sexual ou do cyberbullying.
Em termos de resposta do Estado brasileiro a tal violao de direitos funda-
mentais, a qual foi cobrada em mbito internacional, formulou-se uma legislao
especfica que ficou conhecida como Lei Maria Penha. Essa iniciativa, de 2006,
foi um dos marcos legais mais importantes no enfrentamento violncia contra
a mulher, tornando-o um compromisso de Estado e no apenas de governo.
Foi considerada, pelas Naes Unidas, uma das legislaes mais modernas do
mundo no que se refere violncia contra as mulheres, pois contm premissas a
partir das quais um conjunto de aes de preveno e de atendimento s vtimas foi
sendo implementado. Do ponto de vista punitivo aos agressores, a lei demandou
outros esforos. O mais recente deles foi a aprovao da denominada Lei do
Feminicdio (Lei no 13.104, de 9 de maro de 2015) que alterou o Artigo 121 do
Cdigo Penal para incluir como uma nova modalidade de homicdio qualificado
o feminicdio, que diz respeito ao homicdio praticado contra a mulher em funo
de sua condio feminina, ou seja, pelo fato de ser mulher. Este tipo de homicdio
foi qualificado como crime hediondo e foram imputados agravantes nos casos em
que a mulher estiver em condies especficas de vulnerabilidade, como estar grvida,
ser menor de idade, ou, ainda, se o fato ocorrer na presena de familiares.
Enquanto a aprovao da Lei Maria da Penha sucedeu dcadas de ativismo

das mulheres, a Lei do Feminicdio tardou imensamente a compor o repertrio do
debate brasileiro, mesmo entre o movimento de mulheres. Seria arriscado colocar
suposies sobre as razes pelas quais o tema do feminicdio esteve invisibilizado no
territrio brasileiro. Podemos, contudo, afirmar que a violncia domstica ganhou
uma visibilidade distinta do debate sobre feminicdio. No Brasil, parte impor-
tante da produo de estudiosas do gnero, assim como a produo institucional
de dados, esteve bastante focada para a violncia contra as mulheres praticada no
ambiente domstico. O feminicdio demanda outros debates, que incluem proble-
matizaes sobre a categoria de gnero e sobre os espaos ocupados por mulheres na
sociedade, que se reflete na multiplicidade do fenmeno dos homicdios de mulheres.
Ou melhor, nos homicdios que se explicam pelo dio ao feminino, em especial
s mulheres negras. Esse um debate mais recente tanto na academia brasileira,
como entre organizaes da sociedade civil e do Estado.
Na Amrica Latina, dezesseis pases j contam com legislao especfica
sobre o feminicdio,19 e o Brasil foi um dos ltimos a aprov-la (Cepal, 2015).
Embora possamos considerar um avano importante no que concerne imputao
de pena aos agressores e assassinos de mulheres, fundamental destacar que a
aprovao desta lei aconteceu em contexto de acaloradas e intensas discusses
entre os parlamentares. Parte deles, imbuda pelo desejo insacivel de combater a
chamada ideologia de gnero, logrou retirar o termo, fruto de amplas reflexes
sobre os entendimentos das violncias perpetradas por discriminaes de gnero,
do texto final, que trouxe to somente a expresso condio do sexo feminino.
Assim, a definio de feminicdio como o homicdio de mulheres por razes de
condies do sexo feminino exclui no s as pessoas trans, mas principalmente
um entendimento contemporneo do que sejam as razes de gnero mais amplas
e complexas por trs dos atos de violncia.
Segundo o Observatrio de Gnero da Amrica Latina e Caribe da Cepal,
no ano de 2014, cerca de 1.700 mulheres foram mortas em um conjunto de pases
da Amrica Latina analisados, um quarto delas em Honduras. Outros trs pases,
Guatemala, Repblica Dominicana e El Salvador, que tiveram conflitos armados
no perodo, concentram parte significativa das mortes, com 217, 188 e 183 homic-
dios respectivamente. O Brasil no fez parte deste estudo da Cepal e tambm no vive
conflitos armados equivalentes; ainda assim, conta com a vergonhosa estimativa de
cinco mil mortes por ano (Garcia et al, 2013). O Mapa da Violncia, publicado pela
segunda vez no Brasil com foco especfico nos homicdios de mulheres,20 com base
19. H diferenas de nomenclatura nas definies adotadas pelos pases: alguns usam femicdio e outros, feminicdio.
20. Devido s limitaes dos dados referentes s motivaes do crime no Mapa da Violncia, foram considerados
feminicdios as mortes decorrentes de agresses cometidas contra uma pessoa do sexo feminino no mbito familiar da
vtima que, de forma intencional, causam leses ou agravos sade.
em dados do Ministrio da Sade, traz nmeros alarmantes sobre este fenmeno

no pas, no apenas pela magnitude do nmero de mortes, como tambm, e espe-
cialmente, por seu aumento expressivo nos ltimos trinta anos. Em 1983, a taxa
de homicdio de mulheres era de 2,3 a cada cem mil mortes (foram 1.353 casos);
em 2013, registra-se a taxa de 4,8 (4.762 casos). Curiosamente, a taxa sofreu queda
no ano seguinte aprovao da Lei Maria da Penha, passando de 4,2, em 2006,
para 3,9, em 2007; contudo, ela seguiu ascendente at 2012, computando 4,8,
que permaneceram iguais em 2013 (Waiselfisz, 2015).
Vale notar que o fenmeno dos homicdios no Brasil sofreu nos ltimos
anos duas alteraes bastante significativas. A primeira delas a interiorizao,
deslocando a concentrao de homicdios das capitais e regies metropolitanas
para o interior dos estados e do pas. A segunda a disseminao da violncia,
diante do incremento bastante forte de homicdios nestas cidades e regies que
antes apresentavam taxas relativamente baixas se comparadas s grandes capitais
(Waiselfisz, 2011; Andrade e Diniz, 2013).
O perfil das mulheres assassinadas tambm denota um acirramento de
questes raciais associadas ao gnero. As mulheres negras sempre foram as vtimas
predominantes dos homicdios de mulheres no Brasil e esse quadro piorou ao longo
dos anos. Nos ltimos dez anos, o nmero de homicdios de mulheres brancas
decresceu 9,8%, ao passo que o nmero de homicdio de mulheres negras teve um
acrscimo de 54,2%.21 Existe uma articulao entre a condio de gnero e raa que
deixa mulheres negras mais vulnerveis violncia letal no Brasil (Waiselfisz, 2015).
GRFICO 1
Taxa de homicdio de mulheres (em cem mil bitos) Brasil (2003-2013)
8
7,0
7
6,1
6 5,6
5
4,2
4
3,8
3
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Mapa da violncia (Flacso/Waiselfisz, 2015).
21. Para saber mais sobre este tema, ver o captulo de Igualdade racial desta mesma edio do Boletim de Polticas Sociais.
No grfico 1, podemos observar a evoluo dos homicdios de mulheres

nos ltimos anos segundo as regies brasileiras. No topo das linhas, est a regio
Centro-Oeste, cujo aumento observado na ltima dcada a manteve no patamar j
bastante elevado (passou da taxa de 5,8, em 2003, para 7, em 2013), encabeada pelo
estado de Gois, que saiu de 5,4 para 8,6, no mesmo perodo. No Norte ocorreu
o maior aumento, da ordem de 75%, saindo de uma taxa igual a 3,5, em 2003,
e chegando a 6,1, em 2013, com importante destaque para o estado de Roraima,
onde os homicdios cresceram 343% neste perodo. O Nordeste apresentou elevao
mais continuada, com taxa igual a 3,2, em 2003, passando para 5,6, em 2013.
A mdia foi certamente afetada pelo crescimento vertiginoso da Paraba, que,
em 2003, obtinha a menor taxa entre os estados (1,9) e, em 2013, chegou
taxa de 7 homicdios para cada 100 mil mulheres. A regio Sudeste apresentou
acelerada queda, entre 2003 e 2007, e a partir de ento a taxa manteve-se pratica-
mente inalterada at 2013. A regio Sul manteve taxa estvel entre 2003 e 2007
e, a partir deste ano, passa a apresentar aumento at 2010, atingindo uma taxa de
4,8, que volta a cair em 201322 (Waiselfisz, 2015).
Para alm dos homicdios, o encarceramento feminino tem crescido exponen-
cialmente nos ltimos anos. Muito embora seja um fenmeno mundial, no Brasil
o crescimento foi da ordem de 567% para mulheres enquanto para homens foi de
220% desde o ano 2000 (Infopen, 2014). O perfil mdio de mulheres jovens,
com filhos, responsveis pela proviso do sustento familiar, com baixa escolaridade,
oriundas de extratos sociais desfavorecidos economicamente e que exerciam atividades
de trabalho informal em perodo anterior ao aprisionamento.
Boa parte desses homicdios e prises est relacionada poltica de guerra s
drogas que acaba por criminalizar a pobreza fazendo matar e deixando morrer
mulheres e homens, predominantemente jovens e negros das periferias das cidades
sem que sejam enfrentadas as razes pelas quais so colocadas nas circunstncias de
morte e crime. Para Carlos (2015), imprescindvel diferenciar a pena nos crimes
de trfico segundo o sexo, uma vez que as mulheres figuram o elo mais fraco da
economia do trfico, cujas vidas valem ainda menos que as de seus companheiros.
Segundo essa pesquisadora, a
Costa Rica j reconhece a especificidade da condio feminina nos crimes de trfico
de drogas ao incluir o critrio de gnero para anlise de proporcionalidade das penas
e de atenuantes causados por vulnerabilidade das mulheres (Ley 9.161, de 2013).
L as penas podem ser reduzidas em funo da extrema pobreza, chefia de lar,
responsabilidade sobre crianas e adolescentes, idosos ou pessoas com deficincia.
22. No foi produzida, ainda, nenhuma explicao acerca das causas desse aumento em determinados estados, mas
ele parece acompanhar um aumento geral da violncia letal. Tambm no podemos descartar a possibilidade de uma
melhoria nos dados sobre homicdios, que poderia explicar uma parte desse aumento.
Apesar dos nmeros alarmantes aqui citados e do reconhecimento internacional

e nacional da questo, a persistncia da violncia contra as mulheres foi chamada
por centenas de internautas como um tema de redao que estava impondo
determinada ideologia de esquerda. Combater a violncia contra as mulheres
passa a ser, nesse discurso, um tema relevante somente para uma parte do espectro
poltico-ideolgico. Contudo, h que se tomar em conta que se trata de um pas
cujo Estado democrtico de direito est ancorado em uma constituio garantidora
das liberdades individuais e coletivas bem como da segurana e do direito
vida digna. O entendimento daquilo que historicamente tem sido constitudo
como ideologia de esquerda ou ideologia de direita, especialmente no que se refere
ao tamanho do Estado e seu papel na promoo de polticas sociais, no deve de
maneira alguma deslegitimar aes educativas por meio das quais se estimule o
desenvolvimento da habilidade de compreender um problema e propor solues
a ele, como o caso da redao. Valorizar e respeitar as liberdades individuais e
potencializar a autonomia dos sujeitos jamais foi visto como uma pauta exclusiva
do polo esquerdo do espectro poltico-ideolgico.
Podemos apenas supor que essa narrativa formulada como estratgia para
manipular o debate pblico. No lugar de se refletir sobre a violao de direitos,
se argumenta que o tema criado pela suposta ideologia de esquerda do governo e,
nesse sentido, no vlido que seja minimamente debatido na esfera pblica.
A estratgia encerrar o debate desqualificando o governo e, junto com ele, o tema
em questo. Mas questionar o fenmeno da violncia contra as mulheres exige
outro esforo, que envolve provar que dados empricos so falsos e que uma densa
produo acadmica no se sustenta. Ou mesmo assumir a existncia da violncia
e afirmar publicamente que o Estado no deve interferir na violao de direitos
humanos fundamentais. Parece, assim, menos custoso encarar o debate pblico
com uma estratgia falaciosa: relacionar o combate violncia contra as mulheres
a uma suposta ideologia de gnero, que, por sua vez, seria uma viso de mundo
que esse governo deseja impor sociedade.

Nesta seo de acompanhamento, optou-se por analisar duas reas de polticas
muito relevantes para a igualdade de gnero em nosso pas, que so objeto de
investimentos do governo e no mbito das quais houve avanos ao longo de 2014
e 2015: o enfrentamento da violncia contra as mulheres e a regulamentao do
trabalho domstico remunerado. A primeira rea prioritria da Secretaria de
Polticas para as Mulheres (SPM) e vem sendo acompanhada h muitas edies
deste peridico. No caso do trabalho domstico, apesar de a atuao da Secretaria
no ser to direta, h um importante papel exercido pelo poder pblico no sentido
de garantia de direitos e no qual a articulao exercida pela SPM tambm tem se
mostrado de grande importncia. Em seguida, apresentam-se as mudanas ocorridas

na SPM e sua execuo oramentria em 2014.
3.1 A rede de enfrentamento violncia contra as mulheres

As aes articuladas no mbito de uma poltica nacional focada nas mulheres so
bastante recentes nas polticas pblicas brasileiras. Os servios de atendimento s
mulheres em situao de violncia, no entanto, foram sendo criados ao longo dos
ltimos trinta anos. As estruturas mais antigas so as delegacias especializadas.
Precedidas pelo Conselho Estadual da Condio Feminina de So Paulo criado em
1983 e por meio do qual mulheres atuaram fortemente demandando aes de
combate violncia , as primeiras delegacias de polcia de defesa da mulher
foram institudas em 1985, com o propsito de oferecer maior acolhimento e
apoio s mulheres, encorajando-as a efetuarem a denncia. Para isso preferiu-se
que os atendimentos fossem realizados por policiais do sexo feminino e, assim,
uma srie de treinamentos foi ofertada para capacitar o atendimento em questes
de gnero. Atualmente, h centenas de unidades, entre as quais cerca de um quarto
no estado de So Paulo.
Os outros servios que hoje compem a rede de atendimento foram igualmente
conquistados pelo movimento de mulheres com persistente incidncia poltica no
mbito local e nacional. Vale destacar que mais do que demandar servios especficos,
as mulheres (de diferentes organizaes sociais e polticas e de universidades)
vm produzindo evidncias da natureza multidimensional deste fenmeno, o que
significa que as respostas no sero suficientes enquanto forem pensadas e imple-
mentadas setorialmente.
Na primeira Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, de 2004,
mais de 120 mil mulheres participaram entre as etapas local, regional e nacional.
Como produto, foi elaborado o primeiro Plano Nacional de Polticas para Mulheres,
a partir do qual foi estabelecido um conjunto de aes, entre as quais estava a implan-
tao de uma poltica nacional de enfrentamento violncia contra as mulheres.
Essa poltica foi instrumento norteador fundamental, na medida em que
estabeleceu conceitos, princpios e aes de preveno e combate violncia contra
as mulheres. Vale destacar o avano normativo, mas especialmente de conceituao
da violncia de gnero, com a incorporao da definio estabelecida na Conveno
de Belm do Par (1994), qual seja, qualquer ao ou conduta, baseada no gnero,
que cause morte, dano ou sofrimento fsico, sexual ou psicolgico mulher,
tanto no mbito pblico como no privado. Alm das diretrizes de preveno e
combate violncia, a Poltica Nacional traz tambm as dimenses de assistncia
e garantia de direitos.
No sentido de articular as aes nas quatro dimenses, estabelece-se o conceito

de rede de enfrentamento. Assim, todo o conjunto de instituies que atuam direta
ou indiretamente segundo as diretrizes da poltica nacional no enfrentamento
da violncia contra a mulher constitui a denominada rede de enfrentamento,
definida por:
atuao articulada entre instituies e servios governamentais, no governamentais
e comunidade, visando ao desenvolvimento de estratgias efetivas de preveno e de
polticas que garantam o empoderamento e a construo de autonomia das mulheres,
os seus direitos humanos, a responsabilizao dos agressores e a assistncia qualificada
s mulheres em situao de violncia (Brasil, 2011).
Para que os objetivos dessa poltica sejam alcanados, atuando na transformao
dos processos de significao das relaes de gnero para que as mulheres no
mais sejam coisificadas, agredidas e violentadas, sobretudo no acesso a servios ,
preciso atuar em muitos e diferentes setores sociais, de um modo como nenhuma
poltica pblica havia sido desenhada antes. Essa poltica traz um desenho de
implementao de natureza intersetorial e transversal imensamente desafiador e
novo para o Estado brasileiro, que no dispunha de instrumentos administrativos
tampouco legislativos para tal. A Lei Maria da Penha (Lei no 11.340/2006),
que trouxe marcos jurdicos importantes para a institucionalizao do enfrentamento
da violncia domstica de gnero no pas, mostrou ser necessria uma pactuao
federativa que possibilite arranjos institucionais para o trabalho articulado no
somente de diferentes nveis da federao, mas tambm, neles, diferentes setores
do Executivo e do Judicirio.
O Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres,
elaborado em 2007, foi o mecanismo de gesto adotado para garantir a imple-
mentao de servios em rede, bem como a efetivao da Lei Maria da Penha.
Nesse sentido o pacto implicou o estabelecimento de um compromisso assumido
pelos representantes do Executivo em promover e monitorar aes para
enfrentar todas as formas de violncia contra as mulheres, a partir de uma
viso integral deste fenmeno. Por intermdio de gesto partilhada entre os
governos federal, estadual e municipal, o pacto visava reduzir os ndices de violncia
contra as mulheres; promover uma mudana cultural a partir da disseminao de
atitudes igualitrias e valores ticos de irrestrito respeito s diversidades de gnero
e de valorizao da paz; e garantir e proteger os direitos das mulheres em situao
de violncia, considerando questes raciais, tnicas, geracionais, de orientao
sexual, de deficincia e de insero social, econmica e regional.
A implementao do pacto23 estava circunscrita a quatro elementos-chave: a
elaborao de um diagnstico do territrio indicando plano de ao, a adeso por
23. Mais informaes sobre o Pacto em edies anteriores deste peridico e em Ipea (2009).
meio de acordo de cooperao, a instituio de cmaras temticas e a articulao

dos servios em rede. Como desdobramentos, eram criados ou fortalecidos os
Organismos de Polticas para Mulheres (OPMs), bem como a integrao ao Sistema
de Convnios (Siconv) para desenvolvimento dos projetos conveniados.
Com efeito, as aes da poltica e do pacto nacional buscaram forjar a devida
articulao das aes, constituindo a denominada rede de atendimento s mulheres
em situao de violncia, composta pelos servios de atendimento s mulheres em
situao de violncia, sendo eles especializados ou no. Estruturada em quatro
dimenses setoriais, cujos servios (indicados na figura abaixo) so geridos pelas
instituies parceiras, h ainda uma dimenso transversal cujos servios so geridos
preferencialmente pelos OPMs. Nesse caso, encontram-se o Ligue 180, o centro
de referncia de atendimento s mulheres, unidades mveis, centro de fronteira e
Casa da Mulher Brasileira.
QUADRO 1
Servios da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres
Organismos de Polticas
Assistncia Social Segurana Pblica Justia Sade
para as Mulheres (OPMs)
Especializados
Delegacia Especializada Ncleo especializado

em Atendimento no Ministrio Pblico
Casa Abrigo Servio de Sade
Mulher (Deam) Ncleo especializado
Casa de Acolhimento Especializado em
Ligue 180 Ncleo Especializado de na Defensoria Pblica
Provisrio Violncia Sexual
Atendimento Mulher Juizado/Vara
Ouvidorias da Mulher
em Delegacia Civil especializado
Centros de Referncia de
Atendimento s Mulheres No especializados
Centros de Fronteira Seca Polcia Militar
Centro de Referncia Juizado Civil Criminal
Casa da Mulher Brasileira Especializado em Polcia Civil Promotoria Pblica
Assistncia Polcia Federal Hospital
Defensoria Pblica
Social (Creas) rgos de Posto de Sade
Posto de Atendimento
Centro de Referncia em Medicina Legal Humanizado aos
Assistncia Social (Cras) Bombeiros Migrantes
Fonte: Brasil, 2013.
Muito embora os servios de atendimento s mulheres em situao de vio-

lncia sejam executados pelos entes federados, muncipios e estados, a Secretaria
de Polticas para as Mulheres atuou fortemente desde 2007 no intuito de apoiar
esses servios, incentivando a formao de redes entre eles para que as mulheres
tenham acesso a um atendimento integral. Para tanto, foi preciso articular, no
mbito federal, com os ministrios da Sade, da Justia e do Desenvolvimento
Social processos de capacitao de agentes pblicos para preveno e atendimento;
a criao de normas e padres de atendimento; o aperfeioamento da legislao;
o incentivo constituio de redes de servios; o apoio a projetos educativos e
culturais de preveno violncia; e a ampliao do acesso das mulheres justia

e aos servios de segurana pblica (Brasil, 2011).
O crescimento do nmero de servios especializados bem como o aper-
feioamento do atendimento foi bastante expressivo nos ltimos anos. H um
salto entre 2003 e 2007, que pode ser atribudo prpria instituio da Secretaria
Especial de Polticas para as Mulheres (2003), seguida da aprovao da Lei Maria
da Penha (2006). Entre 2007, ano de incio da implementao do Pacto, e 2011,
o incremento da rede segue vertiginoso, quase dobrando o nmero de servios no
perodo. Comparando o quadro de 2015 ao patamar inicial de 2003, verifica-se
que quase triplicou o nmero de servios disponveis na rede. Entre 2011 e 2015,
o aumento foi menor, havendo significativa desacelerao no incremento e notvel
refluxo entre os ncleos de atendimento especializado da Defensoria Pblica; por
sua vez, cresceram imensamente os ncleos do Ministrio Pblico e Promotorias
Especializadas (ver grfico 2).
GRFICO 2
Servios especializados no atendimento s mulheres em situao de violncia, por
tipo Brasil (2003, 2007, 2011 e 2015)
1.200
1.000 59
49 101
95 44
800 59
7
600 47 501
475
400 4 338
72 77
200 248
63 236
43 198
36 110
0
2003 2007 2011 2015
Centro Especializado de Atendimento s Mulheres

Casa Abrigo
Deams/Ncleos
Ncleos de Atendimento Especializado da Defensoria Pblica
Juizados, Varas Especializadas e Varas Adaptadas
Ncleos de MP estaduais especializados em violncia/promotorias especializadas
Fonte: Brasil, 2015.
Do ponto de vista da implementao do Pacto, h algumas consideraes a

fazer para melhor compreender a composio e desafios ao incremento da rede.
A primeira delas ressaltar que os pactos do governo federal com os estados, para
alm de mecanismos de gesto nos quais so negociados metas, indicadores e aes,
so, antes de tudo, acordos polticos que constituem supostamente uma forma de
accountability e transparncia que favorea o controle social (Guerreiro e Branco, 2011).
Nele esto imbricados os elementos da razo tcnica, que pressupem metas objetivas
e protocolos claros com o subjetivismo dos interesses polticos de cada vrtice da

rede. Isso significa que eles esto absolutamente sujeitos conjuntura poltica e aos
arranjos institucionais de cada territrio. Ora, o federalismo garantiu autonomia
s gestes, mas definiu estreitas responsabilidades para os todos os nveis. A des-
centralizao das polticas distribui competncias, mas, tendo em vista a escassez
de recursos, produz perversamente disputa entre os entes federados. Para que a
cooperao no seja inviabilizada pela competio, so necessrios estmulos e
reduzida imposio de modo a proporcionar espaos de escuta, sensibilizao e,
sobretudo, convencimento para que sejam firmadas agendas comuns.
No que tange ao problema da violncia contra as mulheres, mais do que acordos,
so necessrios reposicionamentos individuais e tambm institucionais em relao
ao sistema de significao das relaes de gnero, sem os quais se torna impossvel
entoar narrativas eficazes de enfrentamento cultura machista, hierrquica e
discriminatria, que o substrato da violncia de gnero. Ainda que a mudana
das prticas demande certo disciplinamento e muitas vezes constrangimento social,
indubitvel a necessidade de colocar em curso narrativas de reconhecimento da
violncia de gnero como algo a ser enfrentado por cada indivduo, estando ele
implicado na agncia das polticas pblicas e servios ou no.
Desde a criao das primeiras delegacias especializadas, h perenes investimentos
em capacitao e treinamento das equipes de atendimento s mulheres em situao
de violncia. Porm, os nmeros alcanados no refletem a eficcia desses processos
e a permeabilidade dos/as servidores/as s desconstrues feitas. Os deslocamentos
na crena desses profissionais que esto na ponta da implementao devem
primar sobre as naturalizaes das opresses de gnero que instituem dinmicas
de dominao e violncias nas relaes domsticas e familiares. Sendo assim,
os/as profissionais podem prestar um atendimento mais humanizado, sob um
olhar novo, capaz, inclusive, de conferir maior compaixo e, sobretudo, eficincia nos
encaminhamentos no fluxo de servios da rede.
Outro fator importante a consolidao dos protocolos de atendimento e
encaminhamentos de forma a garantir padres mnimos de conduta que ultrapassem
os efeitos intersubjetivos das interaes entre as mulheres atendidas e os profissionais,
especialmente dada a fragilidade institucional de determinadas localidades, geradora
de alta rotatividade das equipes de atendimento. Associada aos protocolos, tem-se
a importncia das equipes interdisciplinares, que possibilitam diferentes olhares
e capacidades para encontrar solues a situaes no previstas nos documentos
reguladores do atendimento.
Em 2013, o governo federal lanou o programa Mulher, Viver sem Violncia,
analisado em detalhes na edio anterior deste peridico. Entre suas dife-
rentes iniciativas, o peso do novo Programa estava na instituio da Casa da
Mulher Brasileira (CMB), cuja proposta reunir, em um mesmo espao fsico,

diversos servios de atendimento s mulheres em situao de violncia, buscando
assegurar a elas um atendimento unificado e mais humanizado, a partir da inte-
grao fsica entre os servios, o que favoreceria a comunicao entre eles, a maior
celeridade dos processos e a atuao, efetivamente, em rede. No ano de 2015,
foi publicado o documento Diretrizes gerais e protocolos de atendimento da
Casa da Mulher Brasileira (CMB), cujas unidades de Campo Grande e Braslia j
esto em funcionamento. Foi estabelecido processo coletivo e interdisciplinar para
a elaborao do documento, que oferece importantes insumos para a definio
dos padres do servio, trazendo detalhes acerca do fluxo de atendimento, das
rotinas, da gesto etc.
Para os centros de referncia de atendimento s mulheres, tambm foram esta-
belecidas normas tcnicas de padronizao do atendimento, em 2006, ainda que no
elaboradas de forma to colaborativa quanto as da CMB. Os servios de abrigamento,
por sua vez, foram orientados pelo protocolo de 2011. Contudo, a busca por um atendi-
mento humanizado e, mais fundamentalmente, integral segue necessria e atualiza-se no
contexto de novos servios, como as unidades mveis e os centros de fronteira. Trata-se
de servios que demandam arranjos inovadores de forma a garantir a intersetorialidade
e a transversalidade.
Outro instrumento importante, criado neste perodo, foi o protocolo de
investigao de feminicdios. Produto de parceria entre a SPM e ONU Mulheres,
o protocolo brasileiro resulta da adaptao do Protocolo Latino Americano24 para
o contexto local, para a qual um conjunto de oficinas foram realizadas com repre-
sentantes do Executivo (federal e estadual), do Ministrio Pblico, Ministrio da
Justia, polcias civil e militar. O intuito de que todo o processo de investigao
das mortes violentas das mulheres seja realizado com uma perspectiva de gnero,
ou seja, que as condies de ser mulher na sociedade brasileira sejam levadas em
conta ao se analisar a cena do crime, os tipos de golpes, as regies do corpo golpeadas,
a relao da vtima com o assassino etc. Para tanto, as diretrizes do protocolo contam
com um roteiro de perguntas elaborado a partir das experincias de profissionais
que atuam na investigao, tanto a polcia militar, que chega primeiramente ao
local e tem a responsabilidade de isolar o ambiente, a polcia civil, que conduz a
investigao e o exame das evidncias, e os delegados, promotores e juzes, bem como
os profissionais dos servios de atendimento s vtimas de violncia de gnero.
Ao longo do ano de 2015, foram realizadas oficinas em cinco unidades
da federao, com representantes dos diversos servios locais. Nessas unidades
federativas (UFs), haver implementao piloto do protocolo, de modo a observar
a aplicabilidade, necessidade de ajustes e aprimoramento para a efetiva aplicao
24. O Protocolo Latino Americano est disponvel em: <http://goo.gl/aXxmwb>.

em todo o territrio nacional. Vale ressaltar que no s o instrumento, mas

sobretudo o processo de discusso desse protocolo, tem implicado em contnua
reviso dos modos de atuao da cada instituio e sua articulao com os outros,
impondo tambm reflexo sobre o papel e as potencialidades de cada uma no
enfrentamento do feminicdio.
Existem alguns relatos acerca de experincias locais bem-sucedidas no que
diz respeito ao funcionamento da rede de enfrentamento da violncia contra as
mulheres. No h absoluta clareza, no entanto, das causas para a rede estabelecer-se
e funcionar em determinada localidade e no em outra. Trata-se, portanto, de uma
importante agenda de pesquisa de avaliao de polticas pblicas: a aferio das
caractersticas e dos condicionantes que garantem servios mais humanizados e
articulados e uma efetiva rede em funcionamento.
3.2 Trabalho domstico: equiparando direitos

Ocupao fundante das relaes de trabalho no Brasil, o trabalho domstico vem
se constituindo com sentidos ambivalentes entre a esfera pblica e a esfera privada
da sociedade moderna brasileira. Entre a invisibilidade, seja dos/as empregados/as,
seja das tarefas domsticas, e a constituio desses/as trabalhadores/as como sujeitos
de direitos, houve, ao longo das ltimas dcadas, uma produo de imagens
bastante distintas que vo de uma ocupao com riscos de extino concesso
de privilgios indevidos categoria. Algumas dessas representaes reservadas
s trabalhadoras domsticas refletem sentidos tradicionais dotados de profundo
preconceito perpetuador da histrica desigualdade social.
Um conjunto de estudos contemporneos tem evidenciado as relaes de
afetividade, compadrio, dependncia, abuso e sujeio entre empregadores/as e
empregadas domsticas (Kofes, 2001; Girard-Nunes e Silva, 2013). E, mais recen-
temente, com o debate pblico em torno dos direitos trabalhistas das domsticas,
estudos analticos25de veculos de comunicao demonstram como tm repercutido
discursos que ora recuperam as noes preconceituosas no final do sculo XIX,
descrevendo as empregadas domsticas como indignas de tais regalias, ora
trazem o reconhecimento da desigualdade nos direitos trabalhistas, dando, assim,
voz luta da categoria pela equiparao dos direitos com os demais trabalhadores.
Aqueles discursos so consoantes com o que empregadores tm entoado, muitos
deles resistentes no s s mudanas recentes na legislao, mas, mesmo antes, s
garantias mnimas para exerccio de um trabalho digno pelas domsticas.
A recente aprovao da Emenda Constitucional no 72, em 2013, que ampliou
os direitos das trabalhadoras domsticas, e da Lei Complementar no 150,
de 1o/6/2015, que regulamentou a maior parte desses direitos, resulta de uma disputa
25. Mendona e Jordo, 2013; Tarini e Santos, 2013; Fontana e Cestari, 2014; Santos, 2015.
poltica, mas, sobretudo, de uma disputa de valores entre diversos atores sociais,
entre os quais se destacam as empregadas domsticas socialmente organizadas,
setores do Executivo, do Judicirio e do Legislativo e organismos internacionais,
como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Parte dos direitos equiparados teve aplicao imediata e outros aguardaram a
regulamentao.26 Ao todo somam dezesseis direitos trabalhistas que a elas haviam sido
negados durante dcadas de avanos dos direitos sociais no Brasil. Contudo, a sociedade
brasileira passa a ter um constrangimento para reconhecer essas trabalhadoras como
sujeitos de direitos.
Com o intuito de facilitar a tarefa das famlias com os registros e pagamentos
dos diferentes tributos, com a lei complementar foi institudo o Simples Domstico
regime unificado de pagamento dos tributos, contribuies e demais encargos do
empregador domstico. Em uma nica guia, incluram-se as contribuies referentes
ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS); seguro contra acidentes de trabalho; fundo para demisso sem
justa causa; e imposto de renda retido na fonte, se incidente.
Para tanto, preciso que sejam feitos cadastro e registro no ambiente da
Plataforma eSocial. Criada com o objetivo de unificar a prestao de servios referen-
tes escriturao das obrigaes fiscais, previdencirias e trabalhistas, a plataforma
busca padronizar os procedimentos de transmisso, validao, armazenamento e
distribuio das informaes. A partir da participao conjunta do Ministrio do
Trabalho e Previdncia Social, Receita Federal, INSS e Caixa Econmica, as infor-
maes fornecidas pelas empresas e empregadores domsticos so consolidadas em
um nico ambiente virtual e repassadas conforme a competncia de cada instituio
para as devidas providncias com vistas efetivao de direitos dos trabalhadores.
A plataforma denominada eSocial ainda no apresenta as ferramentas de
usabilidade e funcionalidade adequadas para que os empregadores domsticos
possam efetuar os registros mensais sobre o regime de trabalho das domsticas.
O sistema passou a vigorar no ms de outubro de 2015. Inicialmente, os pri-
meiros pagamentos deveriam referir-se a esse ms de competncia e, portanto,
serem realizados at o dia 6 de novembro. No entanto, devido a inmeros problemas
encontrados no sistema, como falhas operacionais e erros de clculo dos tributos,
houve o adiamento dessa data. Ainda assim, mais de 1,1 milho de empregadas/os
foram cadastradas/os na plataforma no primeiro ms (outubro/2015). O nmero foi
significativo, mas ainda bastante distante do universo de 6,4 milhes de trabalhadoras/
es domsticas/os apurado pela Pnad 2014 e distante tambm do grupo de 2,1 milhes,
que, de acordo com a pesquisa, afirmaram possuir carteira de trabalho assinada.
26. Os captulos de Previdncia social e de Trabalho e renda deste nmero tambm trazem anlises sobre a recente
regulamentao dos novos direitos das trabalhadoras domsticas.
Alm da instituio do Simples Domstico, a LC no 150/2015 trouxe uma srie

de importantes definies acerca da jornada de trabalho, frias, descontos nos salrios
e definies de alquotas para os novos direitos, como demonstrado no quadro 2:
QUADRO 2
Regulamentaes da Lei Complementar no 150/2015
Direitos e contribuies Alquotas e observaes
3,2% do valor do salrio. Ter o efeito compulsrio de uma poupana. Caso a domstica
seja demitida sem justa causa, este valor poder ser resgatado, substituindo a multa de
Indenizao em caso de despedida 40%, aplicada para os outros trabalhadores assalariados. Contudo, em caso de demisso
sem justa causa por justa causa (ou em caso de aposentadoria ou morte da empregada), o empregador
que efetua o resgate do montante. Resta saber se em alguma medida este regulamento
no criar novas dinmicas perversas entre empregadores e empregados domsticos.
INSS contribuio do empregado 8 a 11%

INSS contribuio do empregador 8%
Seguro contra acidentes de trabalho 3,2%
FGTS 8%
Seguro-desemprego At 3 parcelas
Nos casos de regime de trabalho noturno, muito comum entre as domsticas que efetuam
Adicional noturno cuidado com crianas ou idosos, dever ser acrescida uma proporo de 20% no valor do
salrio-hora em relao ao valor estabelecido no salrio contratado.
Este benefcio de responsabilidade da previdncia social, sendo pago com valor
Salrio-famlia proporcional renda da domstica, com referncia a cada um dos filhos de idade menor
de 14 anos.
O processo de implementao da nova lei ter em grande medida carter

civilizatrio das relaes interpessoais entre empregados e empregadores domsticos.
Parte da morosidade na regulamentao da EC no 72 deveu-se ao desacordo em
relao a determinados dispositivos que implicavam aumento de despesas para as
famlias empregadoras. Tendo em vista o abismo social que em geral separa famlias
empregadoras e trabalhadoras domsticas, a resistncia das primeiras s novas
medidas, com base no argumento da necessidade de no onerar o oramento familiar,
esconde, na realidade, total ausncia de reconhecimento da importncia e do valor
do trabalho domstico. As famlias no puderam se desobrigar, portanto, de arcar
com o custo de poder contar, no prprio lar, com uma profissional responsvel por
realizar os cuidados com a casa, as crianas e outros moradores dependentes, enquanto
os proprietrios realizam o trabalho produtivo de maior prestgio e remunerao.
Com efeito, a formalizao dos contratos de trabalho domstico implica certo
grau de impessoalidade das relaes entre trabalhadora e famlia empregadora, uma
vez que a garantia de direitos concernentes jornada de trabalho, horas extras e
adicional noturno, por exemplo, demandam maior controle e acordo explcito sobre
o regime de trabalho, o que representa o reconhecimento da existncia de uma
relao formal de trabalho, estabelecida entre uma profissional e um contratante.
3.3 Execuo oramentria da Secretaria de Polticas para as Mulheres em 2014

A Secretaria de Polticas para as Mulheres teve seu oramento incrementado ano
aps ano desde sua criao, em 2003, chegando a quadruplicar o montante ao
longo desses doze anos. Para o exerccio do ano de 2014, o valor autorizado para
seu oramento foi de 219 milhes, enquanto no primeiro ano de gesto em 2003
no havia chegado a 40 milhes. Ainda assim este montante representa a proporo
de apenas 0,015% das despesas oramentrias do governo federal.27
O projeto de lei oramentria de 2013 indicava um valor de 140 milhes
para a Secretaria; a ele foram somados outros 78 milhes por emendas, ou seja,
35% do montante final. Isso reflete no somente a forte atuao da sociedade e da SPM
junto ao parlamento, como tambm de parlamentares que reconhecem a importncia
da execuo de polticas para o enfrentamento da violncia contra a mulher.
No Plano Plurianual de 2012-2015, esto discriminados os objetivos e metas
do programa Poltica para as mulheres: promoo da autonomia e enfrentamento
da violncia, a partir do qual, para cada ano, so definidas aes temticas com
dotao oramentria prpria. Para o ano de 2014, foi acrescida a Construo da
Casa da Mulher Brasileira s quatro aes estabelecidas em 2013.
GRFICO 3
Distribuio dos recursos segundo aes temticas da SPM (2012-2014)
100
8,4 10,4
12,6
90 2,2
4,2 9,3 6,6
80 7,5
15,4
15,2 9,1
70
5,0 5,1
60
21,7
50
6,5
40
48,6
30 59,9
20 39,6
10
12,8
0
2012 2013 2014
CMB
Atendimento s Mulheres em Situao de Violncia
Central de Atendimento Mulher Ligue 180
Promoo de Polticas de Igualdade e de Direito das Mulheres
Incentivo Autonomia Econmica e ao Empreendedorismo das Mulheres
Publicidade de Utilidade Pblica
Programa de Gesto e Manuteno da Secretaria de Polticas para as Mulheres
Fonte: Planos Plurianuais 2008-2011, 2012-2015 e Oramento Federal 2012-2015.

Elaborao da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
27. Excluem-se as transferncias a estados e municpios, operaes oficiais de crdito e do refinanciamento da dvida pblica.
importante destacar a mudana no apenas na distribuio dos recursos

para cada uma das aes temticas como tambm no grau de execuo de cada
uma delas. O grfico 3 indica que entre 2012 e 2013 houve aumento significativo
de destinao de recursos para a rea da violncia. Ao se considerar a soma dos
valores autorizados para a central de atendimento Ligue 180, a ao de atendimento
(que engloba apoio a servios e capacitao) e, no ltimo ano, a CMB, houve um
aumento de 20 pontos percentuais (p.p.) entre 2012 e 2014 ainda que tenham
reduzido os recursos da rede de atendimento de 2013 para 2014. Em contrapartida,
as aes de promoo de direitos e autonomia econmica tiveram progressiva perda
proporcional de recursos.
TABELA 1
Execuo oramentria da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres Brasil (2014)
Autorizado Nvel de
Dotao inicial Liquidado
Programas e aes (lei+crditos) execuo (%)
(A) (C)
(B) (D=C/B)
Poltica para as Mulheres: promoo da
194.422.712 196.784.712 113.324.185 57,59
autonomia e enfrentamento violncia
Construo da Casa da Mulher Brasileira 28.100.002 28.100.002 18.733.334 66,67
Promoo de Polticas de Igualdade

21.043.000 20.043.000 15.987.612 79,77
e de Direitos das Mulheres
Atendimento s Mulheres em
101.704.724 106.523.724 39.594.950 37,17
Situao de Violncia
Publicidade de Utilidade Pblica 14.957.000 14.500.000 14.005.010 96,59
Central de Atendimento
11.178.986 11.178.986 11.178.986 100,00
Mulher Ligue 180
Incentivo a Polticas de 17.439.000 16.439.000 13.824.293 84,09
Autonomia das Mulheres
Programa de Gesto e Manuteno da
22.803.853 22.445.014 20.703.902 92,24
Secretaria de Polticas para as Mulheres
Total 217.226.565 219.229.726 134.028.087 61,14
Fonte: Siafi/STN e SPM.

O nvel de execuo oramentria da SPM como um todo foi o mais baixo

desde sua criao, 61% sendo de somente 57% entre as aes finalsticas e 94% dos
recursos de gesto. Notadamente, as duas aes com mais recursos foram tambm
aquelas com mais baixa execuo oramentria, o atendimento s mulheres em
situao de violncia, com apenas 37,2% de execuo, e a construo da Casa da
Mulher Brasileira, com 66,7%. Isso pode significar um dilema colocado Secretaria
entre uma e outra ao e que seguiu mal resolvido ao longo de 2014. Foi despendido
muito tempo de trabalho da equipe na tentativa de superar as dificuldades para
viabilizao das Casas28 que continuam sendo implantadas em um ritmo muito

mais lento do que o inicialmente programado , o que acabou prejudicando as aes
de apoio a outros servios. Cabe notar, adicionalmente, que essas aes com pior
execuo so tambm aquelas que demandam maior articulao interministerial
e interfederativa. Opostamente, a ao do Ligue 180 foi a nica com execuo de
100% de seu oramento e precisamente aquela executada de forma mais direta,
o que exige menor grau de envolvimento de atores externos para sua efetivao.
As grandes aes temticas evidenciam pouco o conjunto de atividades realizadas
ao longo do ano pela SPM, de modo que no apenas a distribuio dos recursos,
mas, tambm, seu grau de execuo, so insuficientes para dimensionar a quantidade
enorme de aes realizadas no perodo de referncia. Com isso, para aprofundar
a anlise da execuo, cabe examinar os chamados Planos Oramentrios (POs),
as subdivises oramentrias dentro de cada ao que organizam de maneira mais
pormenorizada a execuo de cada rgo, tendo em vista o oramento constitudo
de aes mais abrangentes. Alm disso, como j mencionado em outras edies
deste peridico, muitas das importantes aes levadas a cabo pela SPM no so
de carter oramentrio e, portanto, so muitas vezes invisibilizadas nos formatos
usuais de prestao de contas.
Com isso, apesar de os nmeros apresentados serem indicadores relevan-
tes para o acompanhamento das polticas, pela prpria natureza do trabalho
da SPM, sua execuo oramentria no suficiente para refletir as realizaes.
As mudanas introduzidas nos ltimos anos na elaborao do Plano Plurianual (PPA)
tiveram como objetivo, entre muitos outros, tambm contemplar esse tipo diferen-
ciado de atuao. Mas o PPA acaba por no se tornar um instrumento de gesto
do rgo e, desse modo, os controles acabam recaindo to somente sobre as aes
que envolvem recursos.
No primeiro semestre de 2015, a elaborao do planejamento das aes
governamentais para os quatro anos seguintes mobilizou todos os rgos do
governo federal. Como de costume, o Ministrio do Planejamento foi o responsvel
pela definio da metodologia de elaborao e conduziu as oficinas e os trabalhos
dos ministrios e secretarias, alm das oitivas pblicas.
Uma das orientaes dadas para a elaborao do Plano Plurianual (PPA)
2016-2019 foi, primeiramente, de condens-lo. O PPA 2012-2015 j havia
apresentado uma significativa reduo do nmero de programas29 e adotado o
modelo de programas temticos, agora detalhados em objetivos, metas e iniciativas.
Para o novo PPA, buscou-se a reduo desses detalhamentos, sob a orientao de
28. Para mais informaes, ver edio anterior deste peridico.

29. Como analisado na edio anterior deste peridico.
que deveria constar do Plano somente o que prioritrio para o governo para
o quadrinio, sendo dispensvel incluir aes de carter continuado e/ou mandatrio.
Dessa forma, na proposta para o PPA 2016-2019, o programa da SPM
Polticas para as Mulheres: enfrentamento violncia e autonomia composto
por 5 objetivos, 22 metas e 56 iniciativas. Estes nmeros no PPA 2012-2015 eram,
respectivamente, 9, 113 e 36.
No cabe aqui realizar uma avaliao da implementao do PPA 2012-2015,
mas no tarefa difcil perceber que muitas das metas propostas no tinham como
ser cumpridas at o final de 2015. Muitas so as explicaes possveis para esse fato,
mas uma delas, que mais interessa no caso da presente anlise, um planejamento
mal realizado, com falta de definio de prioridades, levando a metas superestimadas.
Com a ampliao da SPM nos ltimos anos antes de sua recente extino,
ocorrida aps a elaborao do PPA , ocorreu tambm uma maior fragmentao,
com cada unidade trabalhando de maneira muito autnoma, o que se repetiu no
processo de elaborao do PPA e se refletiu no planejamento da Secretaria. Com a
extino da SPM e a criao de um novo ministrio abrangendo mltiplas temticas,
ainda no se sabe como ser e se haver redefinio do PPA.30
Outra questo importante a ser levantada diz respeito prpria metodologia
de elaborao do Plano Plurianual. As alteraes metodolgicas trazidas no ano
de 2011 trouxeram maior flexibilidade para o planejamento de rgos que por
natureza atuam mais na articulao que na implementao de aes finalsticas;
por outro lado, restam muitas questes sobre o efetivo papel de planejamento
setorial cumprido pelo PPA. Gestoras e gestores costumam atuar muito mais com
base nos recursos disponveis do que no planejamento fsico; o distanciamento
entre PPA e oramento parece ter exacerbado a desvalorizao do PPA, ainda que
haja instrumentos de controle que se debrucem sobre as metas estabelecidas,
os indicadores selecionados etc.
Diante disso, tem-se uma esquizofrenia institucional que, por um lado, promove
a importncia do PPA para o governo e para a sociedade e com este discurso convoca
a sociedade civil a participar de sua discusso e, por outro lado, o quase total
engavetamento do PPA nos anos seguintes. A essas dificuldades somar-se-o aquelas
relacionadas fuso das secretarias de polticas para as mulheres, igualdade racial,
direitos humanos e juventude, como ser analisado na seo a seguir.
3.4 Mudanas institucionais na Secretaria de Polticas para as Mulheres

A Secretaria de Polticas para as Mulheres foi criada em 2003, como secretaria
especial ligada Presidncia da Repblica, e alada definitivamente como ministrio,
30. Para mais informaes sobre a extino da SPM, ver seo 3.5, a seguir.
em 2010, quando perdeu o adjetivo especial do nome e ganhou alguma robustez

adicional em sua estrutura. Sua criao atendeu, em grande medida, uma demanda
do movimento social de mulheres que, com a ascenso do Partido dos Trabalhadores
presidncia da Repblica, logrou institucionalizar as polticas para as mulheres
em um rgo de maior expresso no mbito do governo federal.31
Apesar disso, a agenda de igualdade de gnero e de polticas para as mulheres
jamais alcanou real legitimidade na sociedade como um todo e no governo em
particular. Em uma sociedade marcada pelo machismo e por elementos culturais
to conservadores, no poderia ser diferente. Essa fragilidade traduziu-se em muitas
dificuldades institucionais, passando pela resistncia incorporao da perspectiva
de gnero por outras pastas, pelo reduzido oramento e pelo escanteamento
muitas vezes vivenciado pela agenda, mas, especialmente, pela constante ameaa
de extino da Secretaria. Ao longo dos dois mandatos do presidente Lula e dos
seis primeiros anos de mandato da presidente Dilma, a cada sinalizao de uma
reforma ministerial ou administrativa, no faltavam especulaes por parte dos
veculos de imprensa e da mdia acerca da extino da Secretaria de Polticas para
as Mulheres, da Secretaria de Polticas para a Promoo da Igualdade Racial e
da Secretaria de Direitos Humanos.32 As trs secretarias tidas como responsveis
pelos temas transversais de difcil enquadramento nas lgicas burocrticas ,
que defendem agendas consideradas no somente marginais e desnecessrias por
parte importante da classe poltica como tambm incmodas, tiveram sua prpria
existncia frequentemente questionada.
Finalmente, em outubro de 2015, em um contexto de grave crise poltica e
econmica, sob forte presso para a reduo de gastos pblicos, em um momento de
grande impopularidade e fragilidade diante do Congresso Nacional, a presidente Dilma,
em sua reforma ministerial, extinguiu as trs secretarias, unificando-as sob a pasta
intitulada Ministrio das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos.
A extino da SPM uma derrota. Uma derrota para a luta das mulheres
organizadas e para o movimento social e uma derrota para a pauta da igualdade de
gnero em nosso pas. Mais que uma derrota, um reconhecimento de que esses
no so temas prioritrios para a agenda poltica do Brasil.
31. Antes da criao da SPM, havia sido criada, em novembro de 2002, a Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher,
ligada ao Ministrio da Justia.
32. Um desses momentos, em dezembro de 2011, coincidiu com a realizao da 3 a Conferncia Nacional de Polticas
para as Mulheres, cuja mesa de abertura a presidente Dilma teve de garantir, diante das milhares de mulheres presentes,
que no extinguiria a SPM.
A reduo do nmero de ministrios um total de oito33 mostra-se uma

resposta poltica com teor muito mais simblico que prtico. A economia que
pode ser alcanada com essa fuso de grau infinitesimal. E no se calculam
todos os custos advindos do esforo ainda em curso de objetivar a fuso.
Trata-se de quatro estruturas diferenciadas pois a pasta abarcar tambm a pauta
de juventude34 , com seus respectivos profissionais, sedes, logsticas, contratos,
processos em andamento, entre muitas outras especificidades. So setores de apoio,
como assessoria internacional, assessoria de comunicao, setor de planejamento
e oramento, protocolo, publicaes, entre outros, que necessitam ser de fato
fundidos, apesar de seguirem operando de forma independente. So hierarquias
que se refazem e equipes que devem ser reconstitudas.35 Coloc-las sob uma
mesma pasta do dia para a noite implica em um grande esforo de conciliao.
E em gastostanto em forma de tempo de profissionais como em termos de reajuste de con-
tratos, reviso de publicaes, entre outros. Do ponto de vista de tempo, mesmo antes
da efetivao, tendo em vista as ameaas que rondaram a Esplanada dos Ministrios
por longas semanas, podem ser contabilizados meses e meses de trabalho estacionado,
de profissionais trabalhando sob um forte clima de insegurana e de projetos paralisados
em funo de indefinio institucional. O prejuzo imediato para as polticas pblicas
difcil de mensurar, mas certamente j houve uma perda no desprezvel do ponto de
vista prtico, de capacidade de entrega de servios para a populao em 2015 e 2016,
e uma importante perda simblica advinda do reconhecimento da agenda de polticas
para as mulheres como uma pauta menor e mais descartvel.
A perda para o avano da pauta da igualdade entre homens e mulheres no pode
ser minimizada. A existncia de uma instncia governamental destinada a discutir,
executar polticas, pautar a temtica intersetorialmente no garante a priorizao
ao tema ou sequer sua entrada na agenda de governo, como jamais garantiu.
O rebaixamento de status e a percepo de que se trata de temticas de minorias,
no entanto, representa uma ameaa ainda maior possibilidade de enfrentamento das
desigualdades de gnero e de raa, estruturantes da nossa sociedade. Nesse contexto,
a manuteno das secretarias agora como segundo escalo do governo sugere que se
pretende to somente diminuir a insatisfao dos movimentos sociais organizados.
33. Alm da fuso das trs secretarias mencionadas, foram extintas as seguintes secretarias: Assuntos Estratgicos;
Relaes Institucionais; Secretaria Geral; Gabinete de Segurana Institucional; Micro e Pequena Empresa; e Pesca.
E fundiram-se os ministrios da Previdncia e do Trabalho.
34. A Medida Provisria no 696/2015, que instituiu a reforma administrativa, j havia previsto que o novo ministrio incorporasse
as polticas de juventude. O Decreto no 8.579, de 26 de novembro de 2015, que reorganiza a nova Secretaria de Governo
(ex-Secretaria Geral, a qual se subordinava a ento Secretaria Nacional de Juventude) determina que a pauta de juventude seja
assumida pelo novo ministrio. Finalmente, o Projeto de Lei de Converso no 25/2015, j aprovada no Congresso, renomeou o
ministrio como Ministrio das Mulheres, da Igualdade Racial, da Juventude e dos Direitos Humanos.
35. Foi institudo um grupo de trabalho de transio, encarregado de repensar toda a estratgia de fuso das quatro
secretarias. O prazo para entrega do relatrio final j foi estendido mais de uma vez e foi institudo novo grupo de
trabalho para Estrutura do Ministrio (ver Portarias no 10, de 21/10/2015; no 21, de 4/11/2015; no 56, de 18/11/2015;
e no 69, de 3/12/2015).
Nesse sentido, a definio do nome do ministrio que, segundo foi noticiado,

chamar-se-ia Ministrio da Cidadania, enunciaria, na deciso final, as trs tem-
ticas abrangidas e a escolha do nome de uma mulher negra para assumir a pasta
foram apresentadas como vitrias diante de todas as perdas sofridas.
Alm da fuso, haver um enxugamento da estrutura: cada uma das secre-
tarias perder uma de suas unidades, o que compromete ainda mais o trabalho
que vinha sendo realizado e representa uma dificuldade adicional para o rearranjo
institucional. Sem contar que passar a integrar o ministrio a pauta de juventude,
o que amplia o escopo de atuao, fragmenta as aes, dificulta a priorizao e
confirma a noo de que um ministrio cedido para as pautas das minorias, para
apaziguar as demandas dos movimentos sociais.
4 TEMA EM DESTAQUE A CULTURA DO ESTUPRO: UM PERSISTENTE TEMA

EM DESTAQUE
Cena 3
No dia 20 de outubro de 2015, o primeiro episdio da verso brasileira do programa Master Chef Jnior foi ao ar na
Rede Bandeirantes. Nos primeiros momentos da exibio do programa, telespectadores comearam a tecer comentrios
sobre os participantes no Twitter. Uma das competidoras recebeu maior ateno do pblico e chegou a ocupar os
Assuntos do Momento do Twitter. Era uma menina de 12 anos, branca, loira, de olhos azuis e cabelos compridos,
relativamente alta para sua idade e magra. Entre muitos comentrios sobre a beleza da menina, parabenizando-a
por ser to linda, ou mesmo com sugestes de que ela seguisse uma carreira de modelo ao sair do programa,
houve alguns outros comentrios de homens adultos dizendo que daqui a alguns anos gostariam que ela fosse
sua namorada. Mas outra onda de comentrios (especialmente de homens adultos) trazia termos como gostosa,
alm de demonstraes explcitas de desejo. Algumas pginas foram criadas para que se falasse da menina nesses
termos, uma delas com o nome porque panela nova que faz comida boa. Boa parte dos comentrios, assim como
essa pgina, foram retirados do ar, seu contedo foi considerado criminoso. O pai da participante do programa deu
uma entrevista dizendo que existiam pessoas cuidando de suas redes pessoais e apagando comentrios nocivos
para que a filha no visse. Ela no estaria sabendo do ocorrido e continuaria focada no programa. Disse ainda que
esperava ter que lidar com o assdio de fs e com comentrios desagradveis, mas no com tarados e com o
tipo de assdio sofrido.
Houve alguma comoo sobre esse caso, muitos telespectadores reagiram no Twitter, chamando os homens de pedfilos
e sublinhando que estavam cometendo um crime. A equipe responsvel pelo blog feminista Think Olga 1 resolveu
lanar outra luz sobre o ocorrido. Sabendo que assdios s meninas so muito comuns e que compem as primeiras
experincias sexuais ou erticas de boa parte das mulheres brasileiras, pediu no Twitter que as mulheres contassem
qual foi o primeiro abuso que haviam sofrido, usando a hashtag (#)primeiroassdio. Em poucos dias, a hashtag foi
replicada 82 mil vezes. O jornal El Pas publicou a anlise de uma amostra de 3.111 histrias: a mdia de idade
dos primeiros abusos foi de 9,7 anos e os locais mais citados foram a casa, a escola e a rua.2 Quanto ao contedo,
encontram-se relatos de assdios falados e ameaas; outras muitas histrias de toques nos seios e genitais; algumas
histrias de estupros; e cenas de homens se masturbando ao olharem as meninas. A campanha foi alm do Twitter,
relatos maiores, em outros espaos, como no Facebook e em blogs, deixaram explcitos sentimentos de nojo, medo e
culpa compartilhados pelas mulheres (e alguns homens) que sofreram abusos.
Na semana seguinte, a participante do Master Chef Jnior ofendida quase no apareceu no episdio do programa.
Alguns telespectadores ressentiram-se e usaram o Twitter para reclamar, argumentando que ela no tinha culpa
do ocorrido e que isso era injusto para a sua campanha no programa. A rede de televiso respondeu que no
havia feito isso de propsito e que a dinmica das histrias e o foco em determinados participantes variavam,
o que havia ocorrido com a menina na semana anterior no teria afetado nenhuma deciso de pauta da emissora.
Notas: 1 Consultar: < http://goo.gl/r0oIRh>.

2
Disponvel em: <http://goo.gl/Co9NrF>.
Esse episdio analiticamente produtivo em muitos sentidos. Funciona como

um exemplo de como valores misginos so postos em prtica, sustentando uma cultura
do estupro que afeta fisicamente e subjetivamente crianas, meninas e mulheres.
Destacamos, ento, o tema da cultura do estupro, o qual tem sido debatido de
forma persistente por feministas e estudiosas do gnero e que ganha uma especial
relevncia no contexto poltico atual.
Comeando pela reao inicial ao assdio perpetrado contra a participante
do programa, notamos duas questes que delimitavam a ofensa sentida pelos
usurios do Twitter. No momento em que foram feitos comentrios explcitos
que sexualizavam seu corpo e nos quais homens adultos demonstravam desejo de
manter relaes sexuais com ela, muitos usurios reagiram em defesa da menina.
Os argumentos utilizados nessa defesa destacavam que se tratava de uma criana e
esse tipo de comentrio era absolutamente inapropriado, mais que isso, os homens
foram acusados de estarem cometendo um crime conhecido como pedofilia e foram
lembrados das consequncias legais de falar e assediar uma criana em termos
sexuais, inclusive na internet. Muitas pessoas escreveram, ainda, sobre o nojo que
estavam sentindo ao lerem esses comentrios, outras disseram-se envergonhadas
por dividirem o mesmo pas com esses homens pervertidos. Nessas interpretaes,
alm de cometerem um crime, os homens possuam um desejo doente, j que a pedofilia
tambm entendida como uma sexualidade adoecida, em termos psicolgicos, e,
dentro dessa lgica, para os comentadores do Twitter apenas homens que se desviam
da normalidade poderiam sentir desejo por uma criana.
Isso instiga uma interpretao interessante. A leitura dos comentrios sugere
que existe uma crena de que a pedofilia um crime e que a condio de vulnera-
bilidade de crianas quando o assunto sexo com adultos est bastante difundida
entre a populao brasileira. Poderamos pensar, em princpio, que uma parte
importante da sociedade brasileira reconhece o assdio a crianas como crime e o
desejo sexual por crianas como um distrbio. So dois discursos que so arrolados
ao mesmo tempo e, normalmente, confundem-se. Pedofilia, contudo, no crime
na legislao brasileira; uma classificao relativamente recente da psiquiatria,
trata-se de um chamado transtorno de sexualidade pelo Catlogo Internacional
de Doenas (CID), para o qual se sugere tratamento e acompanhamento de psic-
logos e psiquiatras. Sentir desejo por crianas no faria do sujeito um criminoso,
o que ocorre apenas quando ele de fato abusa fisicamente delas, ou as alicia para
a pornografia. O assdio a menores de 14 anos crime no Brasil desde 2009,36
chama-se estupro de vulnervel e inclui abusos diversos.
36. A legislao brasileira sobre o estupro ser discutida mais adiante. Destacamos que a tipificao estupro de
vulnervel foi trazida pela lei de 2009. Antes disso, contudo, as chamadas conjunes carnais e atentados violentos
ao pudor com menores de 14 anos eram encaradas de acordo com a categoria de presuno de violncia. Ou seja,
mesmo sem alguma prova de coao ou violncia, havia a presuno de que foi empregada violncia em qualquer
relao entre adultos e menores de 14 anos, que fosse denunciada como estupro ou atentado violento ao pudor.
Alm disso, fato que existe, no Brasil, um acmulo Legislativo na proteo de

crianas e adolescentes, agregados no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA).
Nele, menores de 12 anos so considerados crianas, ao passo que as idades entre
12 e 18 anos so tidas como a adolescncia. A noo de proteo, vulnerabilidade
e direitos especiais bastante difundida nesse documento, que tambm avalia a
maturidade de cada faixa etria e sua condio especial de insero no mundo
dos adultos, como no mercado de trabalho, ou mesmo no cometimento de atos
infracionais. Crianas, como esto em fase de aprendizado e formao e possuem,
assim, maior vulnerabilidade, so excludas das atividades profissionais, e as infraes
cometidas so imputadas famlia. J adolescentes teriam condies especiais e
controladas de insero no mundo e responsabilidades dos adultos.
A legislao sobre estupro mais recente, que cria a tipificao de estupro de
vulnervel, considera que toda e qualquer criana, entendida nessa legislao como
pessoas menores de 14 anos, no possui maturidade para interagir sexualmente
com adultos. Reconhece, ento, que se trata de uma relao composta de distri-
buio desigual de poderes, na qual as crianas so vulnerveis s manipulaes
e investidas sexuais dos adultos. Qualquer contato sexual ou assdio de crianas,
independentemente de ameaa ou fora, considerado, ento, estupro de vulnervel.
A participante do programa ser uma criana foi o principal incmodo dos que
reagiram inicialmente ao que estava sendo postado sobre o desejo sexual narrado
publicamente por homens adultos. Ficou bem evidenciado, nessas reaes, que
existiam determinados personagens que estavam cometendo algo de muito errado.
Um intitulado crime. O episdio todo era culpa de homens pervertidos, doentes,
nojentos. Homens que desejavam uma criana e tinham, assim, uma perverso
em termos de desejo, da qual no poderiam falar publicamente, especialmente
em um espao virtualmente frequentado por crianas e pela prpria participante
do programa. Como j mencionado, o pai da menina, ao se referir ao episdio,
chegou a dizer que esperava que a filha sofresse algum tipo de assdio dos fs, mas
nunca imaginou que ela fosse ser alvo de homens tarados.
Nesse sentido, uma parte importante das mensagens veiculava a interpretao
de que os algozes que cometiam esse crime eram pessoalmente problemticos.
A pedofilia transformou-se em desvio e doena recentemente, em conjunto com
a construo de uma ideia de infncia, vulnerabilidade e necessidade de proteo.
A infncia nem sempre existiu, no sentido do que ela significa simbolicamente hoje.
Mas ao passo que a infncia foi construda como um momento especfico da cons-
tituio do sujeito que demandava, por sua vez, uma srie de protees, a entrada
de crianas no mundo dos adultos foi sendo controlada (Aris, 1981). Esse mundo
dos adultos envolve tambm o mundo dos afetos erticos e sexuais. A pedofilia,
contudo, ganha fora discursiva no sculo XIX, o desejo por crianas delimitado
como errado e personificado em sujeitos com sexualidade desviante e pervertida.
Mesmo os episdios de abuso e estupro, quando reconhecidos como tal,

seja em relao a crianas, seja em relao a mulheres adultas, podem ser analisados
do ponto de vista do desvio individual de determinados homens. Vigarello (1998),
que reflete sobre o status do crime de estupro na Frana, afirma que o estupro passa
a ser aventado como um crime contra a pessoa a partir do final do sculo XIX,
assim tambm a figura do estuprador passa a ser delineada como um sujeito com
problemas. Em determinado momento, os problemas aventados eram de ordem social;
seriam, ento, homens de contextos pouco urbanizados, sem escolaridade, com deter-
minado perfil e raa. Em um momento posterior aos problemas de ordem social, foram
agregadas a esse construto de um perfil suspeito noes de desvio de personalidade.
curioso que, entre as reaes ao ocorrido com a participante do programa,
no houve incmodos reincidentes direcionados a homens adultos que disseram
que esperariam alguns anos para poderem namorar com ela, ou de mulheres lsbicas
que tambm a sexualizaram. Essas duas formas de demonstrao de interesse ertico
no ofenderam as pessoas do mesmo modo, houve alguns comentrios, mas esse
no parecia ser o cerne da percepo de que algo de errado estava sendo feito.
Quanto aos homens adultos que disseram que esperariam para namorar com a
participante do programa, eles demonstravam um interesse ertico, mas falavam dele
sem explicitar a potencial relao sexual envolvida no namoro e, alm disso, diziam que
esperariam alguns anos. Vislumbravam o potencial de manter relaes com ela
quando isso fosse socialmente permitido. Controlavam, assim, seu desejo. Alm disso,
por escreverem sobre o interesse de namor-la, no foram acusados de assdio.
As mulheres lsbicas que sexualizaram a menina receberam crticas, mas isso
tambm no mobilizou o discurso da mesma maneira. Em suma, as primeiras
reaes aos comentrios faziam questo de delimitar o ocorrido como um desvio
pessoal, tendo como alvo das acusaes a figura de alguns homens que demons-
travam seu interesse de forma sexualmente explcita. Nesse tipo de abordagem da
questo, no pareceu figurar como um problema para a opinio pblica o fato de
que a participante do programa estava sendo assediada por mulheres ou mesmo
por homens menos explcitos.
Ademais, passaram despercebidos os muitos e repetidos comentrios sobre a
beleza da menina, os conselhos de que ela deixasse o programa para virar modelo,
ou que tudo ficaria bem se ela fosse eliminada, porque sairia do programa j com
contratos com revistas ou agncia de modelos. A participante do programa em
questo venceu uma srie de competidores para estar l, entrou para perseguir um
objetivo profissional ou, ao menos, para competir com pessoas devido a um talento
que possui e de boa dose de dedicao. Parte do pblico, contudo, achou que o
melhor elogio que poderia ser feito para essa menina o de que ela era linda e de
que seu futuro estava garantido por conta disso.
Isso significa que no geraram reao pblica da mesma feita nem o reforo
de determinado esteretipo de gnero associado beleza que diminui, quando no
deslegitima, os talentos da menina, nem a interpretao de que ela estava pronta
para ocupar capas de revista e seguir a carreira de modelo, o que possivelmente a
inseriria em contextos esteticamente erticos.
No se reagiu tampouco ao fato de que a menina era considerada bonita por
determinadas caractersticas que perpetuam uma padronizao esttica altamente
hierrquica, para a qual ser linda significa ser branca, magra, de cabelos loiros e
olhos azuis. O repetido reforo de tal padro e o encaixe perfeito de uma menina
de 12 anos nesse mesmo padro no pareceu ser material para reaes abrangentes.
A participante do programa sofreu um ataque misgino de vrias frentes, que,
se tomarmos em conta todos os esteretipos de gnero aventados e, ainda, a admirao
de uma esttica que refora um padro de quem pode ser considerada linda, estendeu-se
para o conjunto de mulheres. Um caso ideal e extremado de violncia constitutiva da
experincia com o feminino e com a sexualidade de mulheres e meninas gerou ofensa
porque alguns homens tarados, maus, pervertidos, doentes no dosaram sua
demonstrao de interesse ertico por uma criana.
Outro momento importante analiticamente, que muda o rumo das interpretaes
veiculadas sobre o fenmeno, foi resultado da astcia das blogueiras feministas que
transformaram acusaes realizadas a um punhado de tarados em uma histria
pautada por mulheres e seus primeiros abusos, o que proporciona visibilidade para
a perenidade desses abusos e para a cultura do estupro. Ao pedir que mulheres escre-
vessem sobre os abusos que sofreram, deram visibilidade para um trao cultural que
faz com que o assdio a meninas seja muito frequente e que boa parte das mulheres
tenha entrado em contato com a sua sexualidade a partir de interaes abusivas.
Essa no foi a primeira tentativa de se discutir publicamente a cultura do estupro
no Brasil. Para falar apenas de alguns exemplos dos ltimos anos, as organizadoras
do mesmo blog formularam em 2013 uma campanha chamada chega de fiu-fiu,37
que pedia que mulheres contassem os assdios sofridos em seu cotidiano, sejam
adultas, sejam adolescentes, em ambientes pblicos. Uma compilao dos resultados
da anlise de 7.762 relatos revelou que 83% das mulheres que voluntariamente
participaram da pesquisa no gostam de ouvir cantadas e 81% delas deixaram de
fazer algo ou frequentar determinados lugares por medo de sofrer assdio. Outros
dados chamam ateno: 82% das mulheres afirmaram que homens j tentaram
agarr-las na balada e 85% delas denunciaram que j sofreram com toques
desagradveis, conhecidos como passar a mo.38
37. Consultar: <http://goo.gl/vqmZ0x>.

38. Outros resultados podem ser consultados aqui: <http://goo.gl/4Ta8RZ>.
Outro episdio recente que gerou algum debate pblico foi o da apresentadora
Nicole Bahls, que, a trabalho no programa Pnico na TV, foi cobrir o lanamento
do livro do escritor e diretor teatral Gerald ftomas. No momento da entrevista, o
diretor colocou sua mo por debaixo do vestido da apresentadora. Ela, visivelmente
incomodada, defendeu-se e tentou tirar a mo dele, que insistia em toc-la. O diretor
tambm tocou nos outros participantes da entrevista, mais rapidamente, contudo,
e de forma menos invasiva. Curioso que os outros participantes, um homem
e um homem travestido de mulher, disseram rapidamente um sonoro no,
enquanto Nicole pareceu mais tensa e acuada. O programa abordou o ocorrido
interpretando-o como uma grande brincadeira e a reao da mdia foi compreendida
como fruto de um entendimento equivocado, ou at consequncia de caretice.39
Houve, contudo, crticas mais densas ao ocorrido, especialmente ao modo
como a mdia estava discutindo o que aconteceu com a modelo e, ainda, sobre o
contedo das opinies veiculadas. A cultura do estupro foi trazida para o debate40
no somente como forma de ler o que aconteceu, mas especialmente ao se referir s
defesas que foram feitas ao do diretor, as quais foram massivamente elaboradas
com base em acusaes sobre as roupas e postura da apresentadora. Em uma anlise
sobre as opinies veiculadas nesse episdio, Rost e Vieira (2015) sublinharam a
crena de que o fato de a apresentadora se vestir de maneira tida como provocativa
e ter seu corpo objetificado com frequncia fazia com que qualquer investida sobre
seu corpo fosse parte de uma interao consentida. Algumas pessoas criticaram a
falta de denncia formal feita por ela e como isso seria uma prova da no seriedade
do caso. De fato, depois do ocorrido, a apresentadora disse que no faria uma
denncia, j que o episdio fazia parte do que poderia acontecer no programa,
disse ainda que precisava aprender a separar a pessoa da personagem. Podemos
interpretar que com isso dizia que sua personagem foi feita para receber abusos.
Em maio de 2016, um caso de estupro coletivo novamente mobilizou agendas
e evidenciou as facetas perversas da cultura do estupro. Uma menina de 16 anos
foi violentada por 33 homens. O estupro foi filmado, fotografado e divulgado
nas redes sociais. Os primeiros perfis a divulgarem as imagens adotavam um tom
jocoso, humilhando a vtima com xingamentos ou fazendo piadas sobre as violaes.
As imagens viralizaram na internet e uma parte do pblico solidarizou-se. Vrias
denncias foram feitas ao Ministrio Pblico. A primeira delegacia responsabilizada
pela investigao era especializada em crimes cibernticos, posto que a prpria
divulgao de imagens como essas um crime.
A menina, depois de denncias realizadas por terceiros, foi at delegacia
prestar depoimento. L, o delegado a constrangeu, perguntando se ela havia bebido,
39. Disponvel em: <https://goo.gl/2zv7qT>.

40. Disponvel em: <http://goo.gl/BhjMvk>.
se era comum que praticasse sexo nessas circunstncias, se era usuria de drogas
e se, de fato, seria possvel provar que um estupro havia ocorrido. Ao fazer isso,
ao lado de outros dois homens, em uma sala de vidro que deixava a vista livre
para qualquer pessoa que passasse pelos corredores, exps novamente as imagens
no intuito de averiguar as circunstncias do ocorrido. O delegado foi afastado do
caso depois de ampla divulgao, inclusive de uma entrevista feita com a vtima
pelo programa Fantstico, da Rede Globo. Alm disso, a Delegacia da Criana e
do Adolescente (e uma delegada mulher) assumiu o caso.
As imagens deixavam evidenciados machucados e sangue; aps o ocorrido, a
menina teve uma hemorragia e uma ruptura da bexiga. Apesar disso, o laudo pericial
no foi conclusivo quanto ao estupro, ao que parece, o tempo de mais de cinco
dias para a realizao do exame de corpo delito dificultou a anlise. As reaes ao
caso na internet foram tambm polarizadas entre: ou indignao com o estupro, ou
com a verso da vtima. Ela recebeu ameaas de morte de um pblico muito maior
do que o dos agressores, foi chamada de mentirosa e questionada acerca de seu
comportamento moralmente inadequado, que explicaria e justificaria o ocorrido.
Na entrevista dada ao Fantstico, a vtima relatou a dificuldade que teve
ao lidar com a polcia e com os questionamentos acerca de sua conduta que
pretendiam demonstrar que ela merecia o que havia acontecido. Disse ainda que
compreendia as razes pelas quais outras mulheres no denunciavam e assumiu
que ela mesma, por vergonha e medo, no teve coragem de fazer a denncia
logo depois do ocorrido. Sentia muita indignao por ser questionada sobre uma
violncia que estava filmada, no compreendia como algum poderia negar isso.
A apresentadora, ao final da entrevista, perguntou ainda o que ela desejava que
ocorresse com esses homens, a resposta foi: o que eu desejo, sinceramente, uma
filha mulher. Talvez desejasse que uma filha gerasse empatia em relao ao que
ser mulher e o que estar sujeita a isso, no pareceu esperanosa que essa empatia
pudesse ocorrer em relao a ela, contudo.
A cultura do estupro um tema persistente na pauta de feministas e estu-
diosas do gnero (Herman, 1984; Machado, 1999). Trata-se, em termos gerais,
do compartilhamento de valores e crenas sobre os papis de gnero e sobre as
interaes sexuais que no s permitem, mas estruturam, relaes desiguais nas
quais o interesse sexual ativo deve conquistar e submeter o objeto de desejo. O que
massivamente configura-se na frmula: homens possuem desejo sexual e precisam
realiz-lo, conquistando ou subjugando seu objeto de desejo, que so as mulheres.
Essa a frmula geral e como hegemonicamente as relaes de poder
estabelecem-se na prtica. Contudo, tendo em conta que as relaes hierrquicas de
gnero no so necessariamente vividas em corpos de homens e mulheres adultos/as
cisgnero e heterossexuais, essa relao reproduz-se com outros atores. Nas histrias
contadas sobre abusos, por exemplo, nota-se que o polo ativo pode ser ocupado
por mulheres adultas heterossexuais ou lsbicas e o objeto de desejo pode ser uma
criana, mais frequentemente meninas, mas tambm meninos.
Dentro dessa estruturao do ertico, existe uma compreenso compartilhada
de que as buscas do polo ativo podem ser, por vezes, insistentes, e o limite entre
adequado e inadequado na insistncia e na coao do objeto de desejo muito
malevel narrativamente. O que faz com que determinados assdios, sentidos e
at denunciados como tais, sejam desacreditados, pois so consideradas relaes
sexuais ou erticas comuns. A prpria resistncia do objeto de desejo vista como
parte da interao sexual normal. Outra forma de compreender tais interaes
acusar o objeto de desejo de uma provocao exagerada, tanto a postura de seduo,
como a falta de cuidado em esconder o corpo seriam motivos para que o polo ativo
sentisse desejo e, com ele, uma necessidade incorrigvel de alivi-lo, animalizando,
assim, homens que simbolicamente ocupam esse polo ativo.
Tal noo de que existe uma cultura sexual e ertica que instiga o abuso e
o estupro, justificando suas ocorrncias e colocando em dvida as vtimas, orienta a
escrita desta seo. a partir de tal chave analtica que podemos sair de uma discusso
puramente acusatria e personalizada do abuso e do estupro, que ocorreria pela ao
isolada de determinados homens maus ou homens doentes, ou ainda homens
bons que experimentaram um momento de descontrole, ou que julgaram mal os
sinais recebidos; e galgar passos para refletir sobre o universo simblico por trs do
abuso sexual recorrente e historicamente persistente de crianas, meninas e mulheres.
4.1 O discurso ertico que cria objetos

O corpo feminino , ao menos a partir do sculo XVIII, veiculado como objeto do
desejo ertico. Loponte (2002), ao estudar as relaes entre artes visuais e poder,
conclui que parte importante das pinturas e esculturas clssicas da arte ocidental
tem no corpo feminino o principal recurso esttico para abordar a beleza e o desejo.
No se trata, contudo, de um desejo das mulheres pintadas nos quadros, mas sim
de um corpo exposto e passivo ao olhar e desejo do outro.
Contemporaneamente, corpos de mulheres so utilizados como referncia
esttica para vender produtos em propagandas, veicular ideais de beleza em capas
de revista, adornar programas de auditrio, entre outros. Alm da representao
imagtica, corpos femininos so tambm tema de msicas e de histrias televisivas
e cinematogrficas. Todo esse contexto discursivo cria e perpetua um imaginrio
do corpo feminino como o territrio do desejo. Formula-se, assim, o que se
convencionou chamar de pedagogia do desejo (Loponte, 2002).
O corpo feminino no s apresentado e midiatizado como objeto con-
templativo de desejo, ou mesmo sexualizado em termos do que seria o padro
nico do desejo. Essa esttica do feminino composta por hierarquias raciais,

etrias e de tipos de corpos. O corpo das mulheres negras, por exemplo, insere-se
no imaginrio de forma distinta do corpo de mulheres brancas, as mulheres negras
so constantemente hipersexualizadas (Souza, 2008). Os corpos das mulheres so
utilizados esteticamente, ainda, para representar o grotesco; corpos de mulheres
que fogem muito ao padro esttico so frequentemente divulgados na arte e na
mdia mainstream nesse lugar (Prins e Meijer, 2002).
Ou seja, o corpo feminino frequentemente representado em discurso,
inclusive por meio de um discurso esttico, como objeto. Poderamos dizer,
nesse sentido, que o corpo feminino compreendido como territrio de investidas
do desejo. No se trata apenas dos corpos que compem ou se aproximam do padro,
existe sim uma especializao hierrquica da objetificao do corpo feminino.
Claro que essa uma viso parcial dos discursos sobre sexualidade e desejo.
Existiram e existem discursos sobre corpo e desejo dissidentes. Quando trazemos
aqui a clssica objetificao do corpo feminino para apontar insistncias de deter-
minado universo simblico no qual o desejo ertico formulado (Loponte, 2002).
Essa construo esttico-ertica generificada tambm afeta crianas, mais
frequentemente meninas, mas tambm meninos. Felipe (2006) aponta para os
paradoxos de uma sociedade contempornea preocupada em criar leis e recursos
para proteger a condio vulnervel de crianas nas interaes sexuais com adultos,
mas que se utiliza de corpos infantis, especialmente infanto-juvenis, como recurso
esttico e ertico.
Para a autora, o corpo infanto-juvenil apresentado como objeto ertico,
veiculado sem restries em propagandas, revistas e televiso. A participante do
programa Master Chef Jnior um exemplo. A sugesto dos usurios do Twitter
para que ela seguisse carreira de modelo e ocupasse, assim, capas de revista que
possivelmente a retratariam de forma esteticamente ertica embasa-se em que tipo
de mulher ocupa capas de revista e passarelas. A mdia de idade sugerida para o
incio da carreira de modelo, por exemplo, de 13 e 14 anos.41
Mas, para Felipe (2006), existe ainda uma veiculao do corpo infanto-juvenil
que vai alm do ertico, sendo explicitamente sexualizado. Uma verso desse fenmeno
so msicas produzidas por distintos estilos que tm como fonte de inspirao principal
meninas novinhas. Outra, mais exacerbada, revela-se na constituio recente de
uma nova cultura pornogrfica da pedofilia, que cresce e se especializa cada vez mais.
O Brasil o quarto produtor mundial de pornografia, e a pornografia com crianas
um nicho importante desse mercado. No se trata de uma exclusividade brasileira,
41. Disponvel em: <goo.gl/F6rXxF>.

os lucros com pornografia infantil em 2002 chegaram a 5 milhes de dlares nos

Estados Unidos e a 3 milhes de euros na Europa (Felipe, 2006).
O argumento trazido aqui no de que crianas e adolescentes esto sendo
sexualizados, ou instigados sexualidade pela mdia. Inclusive porque no estamos
discutindo relacionamentos erticos, ou mesmo sexuais, entre crianas e adoles-
centes. No estamos, assim, discutindo a sexualidade infanto-juvenil, mas sim o
imaginrio ertico construdo em cima dos corpos de crianas e adolescentes que
os transformam tambm em objeto de desejo.
4.2 O abuso constante e naturalizado s mulheres e s crianas

Partimos da afirmao j bem pontuada em estudos sobre a cultura do estupro
de que existe um universo simblico que explica e justifica a frequente ocorrncia
de estupros e abusos a mulheres e crianas. Apresentamos, nesse momento, dados
sobre a abrangncia desse fenmeno no Brasil, dimensionando sua gravidade.
Estima-se que: a cada ano, no mnimo 527 mil pessoas so estupradas no Brasil.
Desses casos, apenas 10% chegam ao conhecimento da polcia. (Cerqueira et al.,
2014, p. 5). A partir dos dados do Sistema de Informao de Agravos de Notificao
do Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Sinan/Datasus)
de 2011, estima-se que 88,5% das vtimas de estupro so do sexo feminino e
51% dos casos ocorrem com pessoas de cor preta ou parda. De todos os estupros
que chegam rede de sade, 70% vitimam crianas e adolescentes. Alm disso,
do nmero total de pessoas vitimadas, mais da metade possuam menos de 13 anos
(Cerqueira et al., 2014).
Ainda de acordo com os dados trabalhados por Cerqueira (2014), entre as
crianas estupradas, 81,2% eram meninas e 18,2% meninos. O estupro de meninos
tem sido invisibilizado no debate pblico, apesar de ser consideravelmente recorrente
a campanha #primeiroassdio voltou a chamar ateno para tais abusos. J quando
se trata de adolescentes e mulheres adultas, o fenmeno afeta quase exclusiva-
mente pessoas do sexo feminino. Entre vtimas adolescentes, 93,6% so meninas;
j entre adultos, 97,5% so mulheres.
Entre agressores, destaca-se que 15% dos estupros foram cometidos por
mais de um agressor. A maioria dos algozes do sexo masculino: 96,6% no caso
de estupros contra adolescentes e adultos e 92,5% no caso de crianas. O maior
nmero de mulheres na figura de agressoras se d no caso de estupros de crianas,
1,8%. Nesse tipo de estupro, ainda, 1,3% dos casos foi cometido por pessoas de
ambos os sexos e a informao era desconhecida em 4,4% dos casos.
Quando o estupro de crianas, 32,2% dos casos foram praticados por
amigos e conhecidos, 12,3% por padrastos, 11,8% pelos prprios pais e 12,6%
por desconhecidos. No caso de adolescentes, 37,8% foram praticados por desco-

nhecidos, 28% por amigos e conhecidos, 8,4% por padrastos, 8,2% por namo-
rados e 5,3% por pais. Quando se trata de adultos, 60,5% foram cometidos por
desconhecidos, 15,4% por amigos e conhecidos, 9,3% por cnjuges e 4,3% por
ex-cnjuges (Cerqueira et al., 2014).
Apesar de o Sinan ser a mais antiga e completa fonte de dados existente sobre
os estupros, necessrio ter muito cuidado ao utiliz-la. Isso porque se trata de
casos que tiveram consequncias fsicas que fizeram com que a vtima procurasse
o hospital. No caso de abusos domsticos, as dinmicas de violncia podem esta-
belecer-se de maneiras diversas, envolvendo ou no agresses diretas. Alm disso,
a procura pelo hospital por profilaxia em relao a doenas e/ou gravidez pode ser
maior no caso de agressores desconhecidos. De maneira geral, estima-se que todos
os bancos de dados existentes sobre estupro sejam limitados e que os casos sejam
mais recorrentes do que se possa mensurar.
Os dados situam bem a movimentao em torno da hashtag #primeiroassdio.
Existe uma grande concentrao de vtimas de estupros que so crianas e adoles-
centes. Outro dado que coaduna com esse a procura pelo servio de aborto legal,
36% de todos os abortos legais realizados foram de adolescentes vtimas de estupro
(Anis, 2015).
Se formos falar de outros abusos, a abrangncia dos dados ainda mais complexa.
De acordo com a campanha chega de fiu-fiu que, como j mencionado, pediu que
mulheres contassem suas experincias de abuso estima-se que, das mulheres que
voluntariamente participaram da enquete, 99,6% j sofreram algum tipo de assdio,
sendo que 98% j sofreram assdio na rua; 64% no transporte pblico, 33%
no trabalho, 77% na balada e 80% em lugares pblicos. Parece acertado dizer que
todas as mulheres, independentemente de raa/cor, idade, peso e esttica corporal,
sofreram ou vo sofrer assdio. 42 Alm disso, eles comeam cedo, destacamos,
novamente, que a idade mdia das mulheres que denunciaram com a hashtag
#primeiroassdio os primeiros abusos que lembraram ter sofrido de 9,5 anos.
Temos alguns dados tambm sobre a naturalizao do abuso e sobre o enten-
dimento de que as vtimas fazem algo para caus-los, o que , vale sublinhar,
a concretizao da cultura do estupro. Uma pesquisa sobre percepo da populao
sobre a violncia contra a mulher, revelou que 58,5% dos brasileiros concordam
total ou parcialmente com a afirmao de que se as mulheres soubessem como
se comportar, haveria menos estupros (Ipea, 2014).
42. Uma das produes da campanha, em formato de vdeo, foi bastante compartilhada e resumiu bem esse tema.
Disponvel em: <https://goo.gl/PTXFVK>.
4.3 Os sentimentos
A campanha #primeiroassdio mudou o foco narrativo do que estava ocorrendo:
alm de deixar evidente a perenidade dos casos de assdio e abuso a meninas, fez
com que a voz dos sujeitos que sofreram abuso fosse visibilizada. Nesse momento,
no se tratava mais de uma discusso externa sobre o que os adultos pensavam acerca
do ocorrido com uma participante do programa Master Chef Jnior, ou sobre o
que o pai dela tinha a declarar, ou mesmo como a emissora decidiu abordar o caso,
tratava-se sim de como era para as mulheres terem sido formadas enquanto mulheres
em um espao no qual os assdios so uma constante.
Recorrente nas narrativas dessas mulheres, especialmente aquelas mais longas,
eram sentimentos de nojo, medo e culpa. Machado (1999), em um trabalho
importante na antropologia brasileira sobre o estupro, interpreta, a partir da fala
de mulheres que sofreram estupro e homens que praticaram o estupro, que o corpo
maculado pelo abuso sempre o feminino (ou o que foi abusado). Estratgias de
purificao so citadas por mulheres, como o banho, a limpeza recorrente dos locais
encostados, machucados e invadidos, a impresso de que necessrio livrar-se de
um cheiro que parece permanecer no corpo. O nojo relaciona-se com o ato e com
o algoz, mas a invaso causada deixa marcas no corpo de quem sofreu o abuso.
Machado (1999) tambm aponta para o dilema envolvendo a culpa.
Mesmo quando o ato tem uso de fora fsica e alguma resistncia, so comuns
sentimentos difusos envolvendo a prpria vestimenta, o comportamento no dia,
as falhas em prezar pela prpria segurana, a dvida sobre se ocorreu algum tipo
de seduo. Herman (1984) afirma que uma faceta da cultura do estupro que as
vtimas acabam por sentir culpa e so elas tambm que precisam lidar simbolica-
mente com o discurso que deslegitima a interao sexual forada tendo em vista
o comportamento da vtima.
Silva (2012) ouviu mulheres violadas que foram em busca de um tratamento
psicolgico aps o ocorrido. Nas narrativas das mulheres que conheceu, notou que o passar
cronolgico do tempo no necessariamente vital e suficiente para que uma experincia
como essa seja superada. As consequncias biogrficas que envolvem viver com um corpo
invadido, machucado, manejado como se objeto fosse, so muitas, em alguns casos se
apresentam com doenas frequentes, como infeces urinrias, ou ainda com desmaios,
vmitos e dores de cabea insuperveis, isso mesmo depois de se passarem mais de 15 ou
20 anos do ocorrido. como se o corpo estivesse ainda guardando a presena de outro,
no raro, as mulheres deixam de se reconhecer no espelho. Alm disso, pode-se perder
a coragem de levar a frente projetos pessoais, deixando de lado a autonomia decisria
sobre a prpria vida e o engajamento em relacionamentos afetivos.
O autor tambm observou a dimenso que o sentimento de culpa toma na vida
das mulheres entrevistadas. O episdio revivido muitas vezes, as mulheres pensam de
forma obsessiva sobre o que poderia ter sido feito para evitar o ocorrido, alm disso,
adotam estratgias de modificao corporal e esttica, na tentativa de deixar de ser
objeto de desejo e se proteger de novos ataques. As vtimas sofrem com a ideia de que
foram elas as responsveis ou, ao menos, que poderiam ter evitado. Ainda sentem
medo de tornar pblico o ocorrido, pois imaginam o tipo de julgamento e a falta
de acolhimento com o que viveram, tanto das autoridades, como de conhecidos,
familiares e companheiros. Sabem, em alguma medida, que dificilmente podero
contar com a empatia e compreenso, conhecem o discurso pblico sobre estupros,
elas mesmas sofrem com as dvidas e culpas incutidas por tal discurso.
Machado (1999) reflete sobre a maleabilidade discursiva do sexo forado,
que pode ser considerado um estupro, a depender de um conjunto de fatos,
tanto no que diz respeito ao nvel da resistncia e da violncia aplicada, como do
comportamento feminino e de suas relaes familiares. Contudo, uma parte dos sexos
forados tida como uma relao sexual comum. Isso porque, em sua perspectiva,
o imaginrio ertico ocidental estipula que existem objetos a serem conquistados
por quem sente desejo. A conquista envolve determinado nvel de insistncia e uso
da fora e esperado que o objeto de desejo resista. Alguma resistncia, inclusive,
tida como parte das estratgias de seduo comuns interao sexual.
Nesse sentido, Machado (1999) entende que o no de mulheres, e podera-
mos dizer tambm de meninas e meninos que seriam objeto do desejo de um polo
ativo, nunca compreendido como um no de fato. Em sua anlise do discurso
dos abusadores, comum que eles afirmem que as mulheres, na verdade, queriam a
relao tambm, e que isso estava evidenciado na sua postura, mesmo quando
disseram que no queriam. Uma resistncia muito incisiva esperada para que o
estupro se configure como tal e, da parte dos sentimentos presentes no discurso
de mulheres estupradas, existe ainda uma culpa por no ter resistido o suficiente.
Ainda para a autora, no discurso dos estupradores, a culpa no aventada
em relao dor ou ao mal imputado s mulheres, ou ao menos no com a mesma
frequncia. Existe uma dificuldade, ou negao concreta, de estabelecer empatia
com os sentimentos relatados pelas mulheres vtimas. Para a autora, isso se deve ao
fato de que elas no so tratadas como sujeito da relao ertica. As estratgias de
reparao, no raro, so narrativas, os entrevistados faziam esforos para limpar a
mcula social de terem sido julgados como estupradores pelos seus pares, tentando
provar que no houve um estupro, ou justificando o ocorrido com a afirmao de
que se encontravam em uma situao de descontrole do desejo e das aes, por
estarem vivendo uma situao difcil.
Em um estudo americano da rea de psicologia social, observou-se que
parte importante dos homens universitrios assume que j utilizou de fora para
obter relaes sexuais, mas so poucos os que afirmam terem cometido estupro.
Novamente, a ideia de violncia divide essas duas perspectivas. Os nveis de fora

e resistncia serviriam para distinguir as interpretaes sobre os sexos forados
assumidos nos discursos dos homens (Edwards et al., 2014).
Uma das consequncias mais evidentes desse modelo a naturalizao de casos
de abuso, alm do medo incutido em meninas e mulheres de que abusos sempre
podem ocorrer e que necessrio tomar determinadas cautelas para no ser vtima
de estupro. Existe uma dimenso numrica dessa consequncia: a Pesquisa Nacional
de Vitimizao, estatisticamente representativa de toda a populao brasileira,
revela que mulheres se sentem menos seguras do que homens, tanto ao andar
na rua, como estando em casa. Alm disso, 52,4% das mulheres sentem medo de ser
vtima de agresso sexual e 43% dos jovens dizem sentir esse medo (Brasil, 2013).
4.4 A resposta normativa do Estado brasileiro

No Brasil, as diferentes legislaes sobre o estupro vigentes ao longo dos anos
incorporaram os discursos mais recorrentes em cada poca. A primeira lei a tipi-
ficar o estupro foi o Cdigo Penal do Imprio, que vigorou entre 1831 e 1891.
Nele, o estupro era julgado a partir da honestidade da mulher violada, havia uma
relativizao do crime quando a mulher fosse prostituta e o perdo ao violador
caso ele se casasse com a vtima. Alm disso, o estupro precisava causar dor ou ter
alguma consequncia fsica aparente para a mulher (Cajal e Lima, [s.d.]).
O Cdigo Penal da Repblica, que vigorou at 1940, cunhou a diferena entre
crime de estupro e atentado violento ao pudor; o estupro ocorreria quando houvesse
conjuno carnal, compreendida como a penetrao do pnis de um homem na
vagina de uma mulher ou menina. Ou seja, no existiria possibilidade de homens
serem estuprados, e prticas sexuais sem penetrao vaginal no eram tidas como
estupro. O crime deixou, naquele momento, de ser condicionado honestidade
da mulher, mas continuou relativizado caso a vtima fosse uma mulher pblica
ou prostituta (Cajal e Lima, [s.d.]).
O Cdigo Penal de 1940 o ltimo aprovado e ainda est vigente no Brasil.
Nadai (2012) faz um apanhado do que se refletiu sobre esse cdigo. Em sua anlise,
dialoga com Rolim ao entender que o crime, na perspectiva desse perodo, passa a
ser tratado como uma anormalidade social e individual, e determinados sujeitos
so compreendidos como potenciais criminosos. O estupro, ainda entendido como
conjuno carnal, assim como o atentado violento ao pudor, foi categorizado como
crime contra os costumes. Ao analisar o Dicionrio de Direito Penal de 1974, a autora
relata que a categoria costumes conceituada como o que adequado na conduta
sexual em termos de pudor pblico. Naquele momento, a relativizao do crime contra
prostitutas caiu, mas permaneceu a ideia de que para o estupro ou o atentando violento
ao pudor concretizarem-se era necessrio que existisse violncia ou grave ameaa.
A Lei no 12.015, de 7 de agosto de 2009, reconfigurou o entendimento

do estupro. Nela compreendeu-se que o crime praticado contra a pessoa e
no contra os costumes, e a ideia de atentado violento ao pudor foi eliminada.
Toda interao forada (que se d por meio de violncia ou grave ameaa) em termos
de sexo foi categorizada como estupro, no havendo gradaes de penas quanto
aos chamados atos libidinosos, que substituram o atentado violento ao pudor.
Alm disso, criada a categoria de estupro de vulnervel. No cdigo anterior,
entendia-se que estupro ou atentado violento ao pudor praticados contra menores
de 14 anos, ou pessoas com distrbios cognitivos, continha presuno de violncia,
mesmo sem o emprego de violncia observvel; presumia-se que a condio
vulnervel da vtima indicava violncia. Com a legislao de 2009, contudo,
a presuno de violncia caiu e o critrio de idade foi estabelecido como suficiente
para considerar estupro toda interao sexual com crianas.
H uma crtica de carter tecnicista bastante forte a essa legislao. Cajal e
Lima resumem essa crtica afirmando que o legislador, ao no ter estabelecido uma
gradao de gravidades entre estupro e atos libidinosos e uma diferenciao entre
as penas previstas, teria sido descuidado em termos da aplicao prtica da lei.
Citando autores do direito, como Delmanto (2010), chamam esse paralelo entre
estupro e ato libidinoso de absurdo jurdico, que tem sido corrigido pelos juzes
de duas formas principais: desclassificando os atos libidinosos da categoria de
delito e considerando-os uma contraveno penal ou considerando-os fato atpico.
Na perspectiva de Cajal e Lima, a falta de habilidade tcnica do legislador fez
com que, no lugar de se dar importncia para os atos libidinosos, os juzes passassem
a descaracterizar diversos crimes contra a dignidade sexual.
Existe uma proposta de um novo Cdigo Penal, que tramita atualmente na
Comisso de Constituio, Justia e Cidadania do Senado. O primeiro Anteprojeto
do Cdigo trazia pautas como a flexibilizao do aborto, a descriminalizao do
uso de drogas cultivadas pelo usurio, entre outras. Ao passar por uma Comisso
especial no Senado, o cdigo no s perdeu pautas progressistas, como recrudesceu
em outras, o que tem assustado alguns juristas.43 No que tange ao crime de estupro,44
o termo conjuno carnal seria substitudo por sexo vaginal, oral e anal para definir o
estupro. A necessidade de violncia e grave ameaa continua. Criam-se ainda outras
categorias de ofensas sexuais e atribui-se gradao penal para puni-las. criada
a categoria de crimes sexuais contra vulnerveis, o estupro de vulnervel continua,
mas a idade diminui para 12 anos e ele se especifica como sexo anal, oral e vaginal.
A idade de 12 anos tambm est estabelecida para considerar outros atos sexuais,
independentes da violncia ou ameaa, como crimes sexuais contra vulnerveis.
43. Disponvel em: <http://goo.gl/3WTHjG>.

44. Disponvel em: <http://goo.gl/mZ90Zq>.
Notamos o incmodo de parte importante dos juristas com o entendimento da

legislao de 2009 de que abusos so atentados graves e paralelos ao estupro e uma
inteno de corrigir essa ideia na prpria lei. Ademais, a permanncia da necessidade
de que se comprove violncia e grave ameaa um indicativo do tipo de vtima
e algoz que se espera para que interaes sexuais indesejadas sejam consideradas
crimes sexuais. Para Nadai (2012), a necessidade de violncia, especialmente contida
em argumentaes de juristas em dicionrios de direito penal, refora a constante
suspeita da vtima, que precisa provar a violncia e ameaa grave, no bastando a
afirmao de que o sexo ou ato tenha sido contra a sua vontade. A diminuio da
idade dos crimes contra vulnerveis proposta pelo novo cdigo tambm indica uma
percepo de que meninas e meninos entre 13 e 14 anos j estariam disponveis
para relaes sexuais e outras interaes erticas com adultos e isso se transforma
em crime apenas com a prova de violncia e grave ameaa.
Estudos sobre a prtica investigativa da polcia e sobre o julgamento de crimes
de estupro revelam que muitos discursos so aventados no momento de categorizar
um ato sexual como estupro e interpretar a lei. De acordo com Colouris (2004),
o alto arquivamento dos casos de estupro relaciona-se com a dificuldade de gerar e
interpretar as provas como cabais. Conclui ainda que os estupros julgados atendem
a determinado perfil de algoz, homens desconhecidos e que haviam praticado
outros delitos. Existe um perfil de homens para os quais as consequncias legais
previstas no so aplicadas e, nesses casos, a palavra da vtima tende a ser ainda mais
desacreditada. Seriam os classificados como pais de famlia ou trabalhadores.
Nadai (2012) nota, em sua leitura dos boletins de ocorrncia e inquritos
policiais, que so as violaes perpetradas por desconhecidos que merecem uma
ateno mais investigativa e o uso de palavras incisivas, como: sexo forado com
uso de violncia. Na prpria escrita das peas, algumas palavras so destacadas em
maisculo, como Desconhecido. Fatos ocorridos dentro da dinmica familiar
tendem a ser descritos com outra tonalidade, com frases do tipo: a vtima alega;
ou com o uso frequente de aspas. As narrativas de uma e outra ocorrncia so
distintas e os abusos mais comuns, perpetrados em casa e por conhecidos,
so os que mais merecem desconfiana da palavra da vtima. Debert et al. (2008),
em estudo j clssico e iniciado por Corra (1981), notam que mesmo na ocor-
rncia de homicdio de mulheres existe uma desconfiana sobre a culpa da vtima;
em tribunais de jri comum que as mulheres mortas sejam investigadas em sua
conduta para definir qual a pena justa dos assassinos.45
45. A lei de feminicdio j citada neste peridico vem em conjunto com um protocolo de investigao, que tem como
objetivo trazer uma lente de gnero para o julgamento desses casos e interromper a perpetrao do hbito de julgar
o comportamento das mulheres para minimizar o crime.
Todos os tpicos discutidos articulam-se para explicar o fenmeno que tem

sido chamado de cultura do estupro. Em suma, nosso argumento de que existe
determinado imaginrio ertico compartilhado que influencia as relaes estabe-
lecidas e o prprio desejo. Trata-se de uma esttica e de uma pedagogia do desejo.
Dentro desse imaginrio, h uma maleabilidade na categorizao dos sexos forados,
assimcomo do que seria umainteraobaseada em flertemtuo,ou humilhaoe abuso.
As reaes pblicas a episdios de abuso e estupro tendem a questionar o fato
e investir em escrutnios interminveis sobre a moralidade adequada da vtima,
como essa provocou o ocorrido, ou no cuidou o suficiente para que o polo
desejante pudesse ser contido em algum de seus deslizes ou exageros. A culpa e
o medo, por sua vez, so tpicos frequentes tanto na narrativa das vtimas, como na
constituio subjetiva de mulheres, passam a embasar e limitar boa parte dos
engajamentos dessas com os espaos, pessoas e projetos pessoais.
As relaes sexuais foradas so entendidas como crimes, ou mesmo compor-
tamento social inadequado, dependendo da violncia aplicada, da reao ocorrida
no momento, da idade da vtima, do corpo da vtima, sua vestimenta, relaes familiares
e comportamento. A prpria ideia de consenso malevel discursivamente para desca-
racterizar interaes desiguais e foradas. Ademais, a gravidade dos casos costuma ser
mais valorizada para um tipo de algoz: os homens desconhecidos e com determinado
comportamento sexual tido como desviante, que articulam ainda um construto
discriminatrio acerca do perfil suspeito, racialmente marcado. Essa perspectiva
diverge do fato concreto de que a maior parte dos dados sobre interaes foradas so
cometidas por conhecidos ou familiares, especialmente no caso de crianas.
Apesar dos casos nos quais a violncia explcita gerarem alguma simpatia pelas
mulheres vtimas, ela tambm malevel enquanto prova e no, necessariamente,
faz com que se sinta empatia pelo sofrimento das vtimas. O caso de uma menina
de 16 anos violada e machucada por 33 homens, filmada, fotografada e exposta
na internet no gerou comoo de todos, pelo contrrio, agenciou discursos que
culpabilizavam a vtima em relao ao que ela vestia, com quem se relacionava e
se estava ou no alcoolizada ou drogada.
Nada parece ser prova suficiente para garantir que um estupro seja com-
preendido como um estupro. Vtimas no merecem empatia enquanto sujeitos em
quase nenhum caso, se boa parte dos agressores so familiares, nem as relaes de
parentalidade so garantidoras de respeito, segurana ou acolhimento. Se casos com
provas de violncia so questionados, nem a legislada violncia necessariamente
atribui significado ao estupro. como se um nmero enorme de narrativas pudesse
ser agenciado para ignorar crianas e mulheres quando dizem que no desejaram viver
o que viveram. possvel pensar que existe uma resistncia articulada, mesmo que
no de forma coesa e estratgica, para que se supere a cultura do estupro.
Ademais, parece haver um paradoxo na formulao esttica do que ertico e

no que se consideram desvios da conduta sexual normal. Ao passo que aceito
e naturalizado que meninas no incio da adolescncia ocupem capas de revista,
espaos miditicos e que seu corpo venda produtos e venda tambm um ideal
esttico, refora-se a ideia de que apenas pessoas com desvios de conduta sexual
podem sentir desejo por crianas. Existe ainda uma resistncia enorme ao se debater
tais esteretipos que criam determinada esttica do desejo e tentativas de questionar
isso so amplamente deslegitimadas em espao virtual e televisivo.
Por fim, a cultura do estupro no uma novidade para a discusso dos estudos
de gnero e para a poltica das mulheres. Existem anos de produo de dados e
teorias explicativas para dar conta desse fenmeno. Contudo, a persistncia dos
casos e a falta de um debate pblico ampliado, que gere consequncias em termos de
polticas pblicas, ainda faz com que seja fundamental produzir sobre, discutir e
pautar o debate pblico nesse tema.
Entendemos, ainda, que esse um momento fundamental para retrabalhar
a cultura do estupro, dado que, como foi descrito neste peridico, passamos por
um perodo de instabilidade poltica e recrudescimento ideolgico do Estado.
Observamos, em episdios recentes, que uma proposta de discutir relaes desiguais
de gnero na escola pode ser acusada de ideologia de gnero no discurso poltico
fundamentalista e ser cortada da pauta do Executivo. Vimos ainda a aprovao na
Cmara de um projeto de lei que retira direitos de profilaxia de gravidez em casos
de estupro; um presidente da Cmara que discursa publicamente em defesa desse
projeto afirmando que as mulheres mentem ao dizerem que so estupradas, e que
por isso necessrio que se tenham mais provas concretas do estupro antes de o
Estado oferecer assistncia.46
Ou seja, observamos que as polticas de gnero no precisam s lutar contra a
manuteno dos altos nmeros de casos de estupro e abuso de crianas, meninas e
mulheres e de sua posterior culpabilizao pelo Estado. Elas esto prestes a enfrentar
a perda de direitos fundamentais das vtimas, os quais foram conquistados com muito
esforo de articulao. No sabemos ainda medir o custo do fortalecimento poltico de
um discurso que afirma, sem restries, que determinadas condutas no so abusivas
e que as vtimas mentem sobre o que sofreram, mas evidente que ele fortalece um
imaginrio j hegemnico. Algo talvez at mais perigoso em termos de manuteno de
hegemonias a imposio de um modelo do que pode ou no ser discutido nas escolas
sobre as relaes de gnero, levando a crer que se espera que determinadas hierarquias
(que, por sua vez, geram assdios) sejam mantidas e reforadas entre as novas geraes.
Talvez no seja exagero afirmar que os rumos recentes do Estado tenham como
consequncia o fortalecimento da velha conhecida cultura do estupro.
46. A antroploga Dbora Diniz reagiu de forma muito qualificada a essa fala. Consultar em: <http://goo.gl/ADYHlr>.
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por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
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POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

Urbanas e Ambientais Cultura Frederico Barbosa da Silva

Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 -

1. Poltica Social Peridicos. I. Instituto de Pesquisa

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,

A 24a edio do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise fruto do

apontado que o perodo em questo se revela positivo para diversos indicadores,

de benefcios ao setor privado, ora em discusso no Legislativo, e o permanente

so apresentadas as cinco estratgias que compem o Plano Nacional de Cultura e

O stimo captulo dedica-se aos desafios e polticas voltados para o

e negras em espaos decisrios, bem como pelo predomnio da meritocracia no

passa a se aproximar do observado na experincia internacional; reduzem-se alguns

2.1 Alteraes nas regras de penses por morte e auxlio-doena

2.1.1 Tempo mnimo de contribuio para penses

De acordo com dados do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social,

2.1.2 Tempo mnimo de casamento ou unio estvel para penses

vincular o fim da penso do cnjuge ao afastamento da deficincia, cria-se uma

2.1.3 Durao do benefcio de penso em funo da idade do pensionista na data de

2.1.4 Crime doloso e penso por morte

2.1.5 Perda da penso em caso de simulao de casamento

2.1.6 Frmula de clculo da penso por morte

Novamente, durante a tramitao no Poder Legislativo, houve alterao das

assim declarado judicialmente, no apenas se afasta do conceito de incapacidade,

um expressivo aumento do estoque de auxlio-doena e, aparentemente, fragilizao

Fonte: MP no 664/2014 e Lei no 13.135/2015.

Do ponto de vista fiscal, as alteraes efetivas com a Lei no 13.135/2015

2.2 A frmula 85/95 e a MP no 676/2015

2.3 A Lei no 13.152/2015 e a poltica de valorizao do salrio-mnimo

2.4 A Lei no 13.161/2015 e a desonerao de folha

Certamente, a medida reduzir de maneira significativa a renncia fiscal relacio-

MP no 634 (26/12/2013) convertida na

Elaborao dos autores.

A desonerao da folha tem suscitado grande debate na opinio pblica,

A referida medida acabou contribuindo para deteriorao das contas pblicas,

Outra importante crtica em relao substituio da folha pelo faturamento

2.5 Regulamentao da EC no 72/2013 sobre o trabalho domstico6

o empregador domstico. A reduo da alquota de 12% para 8% deve gerar uma

3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS

3.1 Evoluo dos benefcios previdencirios no perodo recente

Previdencirios 96,4 96,9 97,0 1,4 34,1

Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social (Beps).

De acordo com a tabela 2, os benefcios previdencirios so os que predominam.

extensos permitem observar mudanas do perfil de distribuio dos beneficirios,

A tabela 3 apresenta um nmero de informaes reduzido, porm essas

de concesso que ainda so generosas, explicam a sua importncia em relao ao

Fonte: Consolidado Estatstico Abrapp.

Ao analisar os dados da tabela 4 possvel verificar que existem diferen-

Ao considerar as diferentes dimenses dos pagamentos de benefcios da

Ao observar os indicadores apresentados na tabela 5, a evoluo dos gastos

A divulgao de informaes mais detalhadas pelos RPPS e RPC poderia ajudar

3.2 Perfil de contribuintes e beneficirios

Total de regimes de servidores pblicos 6,5 7,5 7,3

Fonte: Pnad/IBGE (vrios anos).

Outro aspecto relevante para explicar o aumento do nmero de contribuintes

de no cobertura da previdncia. Assim, o aumento da proporo dos assalariados

Tipo de Federal Estaduais Capitais Interior Total

Fonte: Aeps e MP (Boletim Estatstico dos Servidores).

A tabela 7 ao apresentar a distribuio de servidores por esfera de governo

o caso da sade e da educao. Embora as mudanas sejam moderadas, por se

Fonte: Pnad/IBGE (vrios anos).

Segundo a tabela 8, em todas as faixas etrias, houve uma ntida elevao

mais baixos, com destaque para aqueles equivalentes ou inferiores ao salrio-mnimo,

Faixa de rendimento em Contribuintes No contribuintes