D o c umen toS de tr abajo

LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
EN COLOMBIA:
INICIO DE UN DEBATE NECESARIO

SOBRE FORMA Y SUSTANCIA:

Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Elaborado por:
Felipe Botero, Gary Hoskin y Mnica Pachn

La dimensin constitucional de la democracia

Elaborado por:
Helena Alviar, Alejandra Azuero y Ana Mara Bejarano

Documen to No 7
 SOBRE FORMA Y SUSTANCIA:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia

Documento elaborado por:

Felipe Botero

Gary Hoskin

Mnica Pachn


Contenido

Introduccin 7

Forma vs. sustancia: la democracia electoral 10

Son las elecciones libres y transparentes? 11

Relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y el resultante

equilibrio de poder 22

El sistema de partidos polticos 22

Las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo 25

El balance de poder: Uribe vs. la Constitucin 29

Conclusiones: las diferentes Colombias 31

Referencias bibliogrficas 32
 Introduccin

La democracia yace sobre un conjunto complejo de instituciones que funcionan

con precisin de reloj. No slo interactan, sino que dependen de las otras para
funcionar. Entre esas instituciones, las elecciones se destacan como un mtodo cla-
ve para seleccionar representantes, junto con los otros mecanismos de participa-
cin y consulta que proveen informacin vital acerca de preferencias y exigencias
de los ciudadanos. Pero las elecciones no son suficientes. La democracia tambin
depende de las instituciones estatales que son capaces de proteger los derechos y
las libertades de los ciudadanos, y las instituciones capaces de hacer cumplir el
estado de derecho contra la voluntad de los poderosos, si es necesario. El propsito
final de este complejo arreglo institucional, como dijo una vez Charles Tilly, es
el de hacer posible la consulta protegida. La consulta que es permitida por el
primer conjunto de instituciones arriba mencionadas incluye cualquier medio
pblico a travs del cual los ciudadanos vocalizan sus preferencias colectivas que
incumben al personal estatal y sus polticas. Mientras tanto, el segundo conjunto
de instituciones debe asegurar que dicha consulta se lleve a cabo en condiciones
que garanticen la capacidad de cada ciudadano de participar libremente y sin mie-
do. Despus de todo, es la participacin ciudadana la que hace que este conjunto
de instituciones funcione con precisin de reloj. sta es la razn por la cual es tan
crucial entender cmo y por qu los ciudadanos participan (o no) en el proceso de
toma de decisiones, cules obstculos estn en el camino, qu tipos de oportunida-
des estn abiertos o restringidos, y de este modo es posible evaluar si estn prote-
gidos hasta el punto de que puedan participar plenamente y de modo significativo
en el proceso en curso de su sociedad.

Mientras que parece que el sistema poltico colombiano se caracteriza por un alto
grado de legitimidad y estabilidad poltica como consecuencia de su larga trayec-
toria de democracia electoral, un sistema poltico de partidos que data de me-
diados del siglo XIX, una judicatura independiente, una economa relativamente
vibrante y una opinin astronmicamente alta sobre su presidente lvaro Uribe,
existen serios retos que podran socavar la institucionalizacin frgil del sistema
democrtico del pas. Cules son las amenazas principales que enfrenta la demo-
cracia colombiana?

Primero, la crisis de la parapoltica ha socavado la legitimidad de las instituciones

fundamentales de la representacin democrtica: los partidos polticos y el Congre-
so. El Congreso colombiano se ha visto diezmado, con 68 miembros del Congreso


 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
bajo investigacin y 32 condenados y encarcelados
por sus vnculos con los grupos paramilitares, para
el momento en que se escribe este trabajo. La ofi-
cina del fiscal general ha entregado informacin
a la Corte Suprema que facilitar la investigacin
de cinco miembros, pues expone sus vnculos con
grupos de la guerrilla izquierdista. Estos escenarios
han generado una valoracin psima que afecta el
respaldo que la ciudadana podra otorgar tanto al
Congreso como a los partidos polticos colombia-
nos, y, de igual manera, ha socavado la habilidad del
Congreso para ejecutar sus tareas legislativas, con
consecuencias desastrosas para la amplitud y cali-
dad de la representacin poltica en la democracia
de Colombia.
A pesar de los logros recientes de la poltica de se-
guridad democrtica del gobierno relacionados
con las guerrillas izquierdistas, es poco probable que
el movimiento guerrillero desaparezca en el futuro
inmediato, lo cual dejar intacto el problema del in-
tercambio humanitario existente entre las vctimas
del secuestro y guerrilleros encarcelados, junto con
la probabilidad de que la violencia contine, espe-
cialmente en la parte sur del pas. Adems, nuevos y
reconstituidos grupos paramilitares derechistas han
emergido en varias partes del pas, lo que complica
an ms los esfuerzos de pacificacin del gobierno.
Junto con los ataques de grupos ilegales tanto de
la izquierda como de la derecha a las instituciones
democrticas colombianas, el impacto del narcotr-
fico sigue siendo formidable. A pesar de la extradi-
cin reciente de 14 prominentes lderes paramilitares
profundamente involucrados en el trfico de drogas,
y la confiscacin continua de drogas ilcitas y la des-
truccin de laboratorios para el procesamiento de
la misma, la influencia poltica y la penetracin de
las instituciones democrticas del pas por los nar-
cotraficantes, no desaparecern. La violencia y la
anarqua que provienen de los grupos paramilitares
y guerrilleros, as como del narcotrfico, permane-
cern como un reto significativo a la viabilidad de la

democracia colombiana. Esto es particularmente vi-
sible a nivel subnacional de la poltica con elecciones
locales y regionales que ocurren bajo condiciones
que estn lejos de ser realmente polirquicas.
Otra fuente de preocupacin por la salud de la de-
mocracia colombiana tiene que ver con la relacin
existente entre el gobierno de Uribe y la oposicin,
relacin que frecuentemente es tensa, particular-
mente con el Polo Democrtico, y en una escala me-
nor, con el Partido Liberal. El gobierno tiende a no
ser particularmente tolerante respecto a las crticas
que emanan de los grupos y partidos de la oposi-
cin. Esta carencia de pluralismo vibrante entre los
actores, que es inherente a una democracia en buen
estado de funcionamiento, frecuentemente resulta
de los esfuerzos del gobierno por desacreditar y si-
lenciar a la oposicin en un intento de invisibilizar
la crtica a los enredos del gobierno, especialmente
en lo que respecta al tema del paramilitarismo, que
ha generado cuestionamientos sobre la legitimidad
del gobierno, que no obstante no se ven reflejados
en las cifras de credibilidad del presidente Uribe.
La Constitucin de 1991 otorg poder a las tres
ramas del gobierno, con controles y balances entre
ellas. No obstante, este delicado balance fue socava-
do como consecuencia de un cambio constitucional
introducido en 2005 que le permiti al presidente
Uribe buscar un segundo mandato, mientras mante-
na un esfuerzo continuo para asegurar firmas para
un referendo que le permitiera buscar otros cuatro
aos adicionales en el poder. En consecuencia, el
balance de poder ha cambiado significadamente en
favor de la presidencia, permitiendo al Presidente
adquirir ms influencia sobre la rama judicial a tra-
vs del nombramiento de jueces durante dos, o qui-
zs tres periodos, lo cual va aunado con un aumento
similar de poder sobre las decisiones del Banco de la
Repblica. Adicionalmente, el presidente Uribe no
ha aceptado en buenos trminos los fallos de la Cor-
te Constitucional o la Corte Suprema que no han

favorecido iniciativas gubernamentales. Adems, no
ha repudiado el movimiento que le permitira bus-
car un tercer mandato presidencial, y es probable
que este asunto genere una polarizacin significa-
tiva entre los actores polticos, aunque obviamente
no con el mismo impacto en el pblico votante, que
sin duda reelegira al presidente Uribe si se le per-
mitiera.
Para resumir, los retos que enfrenta la democracia
colombiana son formidables, y los prospectos para
ahondar an ms la desinstitucionalizacin no son
insignificantes. Los rasgos carismticos, y frecuen-
temente autoritarios, del liderazgo del presidente
Uribe podran implicar repercusiones serias para el
sistema poltico. Entre tanto, el xito gubernamen-
tal consistente en afianzar la seguridad del pas me-
diante la pacificacin de los grupos de izquierda y de
derecha, podra ser un requisito para la estabilidad
democrtica. De igual manera, el nfasis sobre la
profundizacin capitalista al parecer no ha impac-
tado notablemente sobre polticas que combatan
la inequidad social y econmica, y la incidencia de
la pobreza en el pas, factores que no conducen a la
viabilidad econmica.
Este artculo se sustenta en un Reporte de Evalua-
cin de la Democracia sobre el estado de la democra-
cia en Colombia siguiendo el formato metodolgico
acordado por la Red de Investigacin sobre la De-
mocracia Andina [Cameron, 2008]. Nuestro reporte
est enfocado sobre los componentes democracia
electoral y derechos polticos. Como tal, esta par-
te de la evaluacin se relaciona fundamentalmente
con las instituciones polticas y las percepciones que
los ciudadanos tienen de ellas. El artculo est dise-
ado de la siguiente manera: la seccin 2 est refe-
rida fundamentalmente al componente electoral y
provee respuestas a las siguientes cuestiones: a) Se
respeta el derecho de voto? b) Las elecciones son
limpias? c) Las elecciones son libres? d) Los servi-
dores pblicos son elegidos y se les permite gober-
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
nar? En esta seccin argumentamos que un resumen
somero revela que los aspectos formales de la demo-
cracia estn presentes en Colombia y han sido res-
petados durante el ltimo medio siglo. Sin embargo,
una inspeccin ms cercana sobre la forma en que
la democracia funciona en Colombia revela rasgos y
prcticas preocupantes que son nefastos para la ca-
lidad de la democracia. La democracia colombiana
ha padecido de algunas de las patologas comunes
de las democracias latinoamericanas, como el clien-
telismo [Leal y Dvila, 1990; Fonseca, 2008] y los
problemas de representacin urbano-rural (mala-
pportionment) [Archer y Shugart, 1997; Samuels y
Snyder, 2001]. Aunque sean preocupantes, son pro-
blemas menores que no la amenazan. Aun en sus
extremos ms vulgares el intercambio de votos,
el clientelismo es una forma de relacin que deja un
mnimo de volicin al ciudadano: precisamente la
decisin de vender o no su voto. Sugerimos que la
amenaza principal a la democracia electoral en Co-
lombia viene de una fuente externa: la interferencia
nefasta en poltica de diferentes actores ilegales.
La seccin 3 est enfocada en la rama legislativa, y
busca aclarar la relacin existente entre el Congreso y
la rama ejecutiva del gobierno. Siguiendo el formato
metodolgico, preguntamos qu tan estrechamente
el comportamiento legislativo colombiano refleja las
pautas caractersticas de un Congreso democrtico.
Comenzamos con una discusin sobre el sistema po-
ltico de partidos para describir los desarrollos ms
recientes durante las dos administraciones de Uribe.
Tambin describimos las instituciones que regulan
las relaciones legislativas y ejecutivas, y su situacin
actual. La seccin termina con una evaluacin de una
fuente adicional de amenaza a la democracia colom-
biana: la concentracin de poder en las manos del
Ejecutivo y los problemas asociados con las relaciones
entre las diferentes ramas del poder.
La seccin 4 presenta unos comentarios a manera
de conclusin.

 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

Forma vs. sustancia:

la democracia electoral

Antes de pasar a una evaluacin ms detallada de la democracia electoral en el pas,

es conveniente mirar algunos ndices de democracia que evalan la actuacin de
la democracia colombiana. Aqu consideramos tres evaluaciones independientes
bien acreditadas y conocidas: el ndice de Democracia Electoral (IDE) del PNUD,
el ndice de Democracia de la Unidad de Inteligencia de la revista The Economist y
la encuesta Libertad en el Mundo de Freedom House.

El ndice de Democracia Electoral (IDE) del PNUD se enfoca solamente sobre

los pases de Amrica Latina. En promedio, durante el perodo de 1990-2002, Co-
lombia recibe una nota de 0,57 en una escala de 0-1, lo cual implica el vergonzoso
ltimo puesto entre 18 pases. Esta nota es bastante inferior al promedio de la
regin, que es igual a 0,89. De los componentes de este ndice, Colombia reci-
be particularmente bajas notas en la transparencia y la libertad de las elecciones.
Esto implica la existencia de irregularidades significantes en el proceso de vota-
cin y restricciones [] que afectan la habilidad de los candidatos potenciales
para lanzarse a cargos pblicos y/o la formacin de partidos polticos (PNUD,
2004: 25-26). La evaluacin del PNUD destaca correctamente las limitaciones que
muchos colombianos enfrentan para ejercer su derecho al voto y otros derechos
democrticos bsicos. Como se explica ms adelante, dichas limitaciones son el
resultado de la influencia de los actores ilegales en todo el pas. Las guerrillas, los
paramilitares y los narcotraficantes interfieren de maneras diferentes con el
desarrollo normal de los procesos democrticos para hacer cumplir sus agendas
[Duncan, 2007; Garca Snchez, 2006].

A su vez, el ndice de Democracia de la Unidad de Inteligencia de la revista The

Economist mide ms de 60 variables en cinco categoras (proceso y pluralismo
electoral, libertades civiles, el funcionamiento del gobierno, la participacin polti-
ca y la cultura poltica) para evaluar la sustancia y la calidad de las democracias del
mundo. En su escala, Colombia est ubicada en el puesto 60 entre 167 pases (oc-
tavo puesto entre 19 pases latinoamericanos). En una escala de 10 puntos, Colom-
bia obtiene 6,54, que es un punto entero ms que el promedio mundial (promedio,
5,55; deviacin estndar, 2.225). La nota general sita a Colombia en una categora
que la revista The Economist llama democracias defectuosas. Los defectos prin-
cipales incluyen el funcionamiento del gobierno (5,38), la participacin poltica
(5) y la cultura poltica (4,38). Colombia recibe buenas notas en las otras dos di-

10

mensiones: el proceso electoral (9,17) y las liberta-
des civiles (8,82). Este resumen refleja justamente el
funcionamiento de la democracia colombiana, de
tal manera que las formas estn presentes, pero la
sustancia y la calidad se encuentran excluidas.
Finalmente, Colombia est clasificada como par-
cialmente libre en el reporte Libertad en el Mundo,
la encuesta de Freedom House de 2008. Es un esta-
tus que comparte con tres de los 18 pases latinoa-
mericanos (Nicaragua, Paraguay y Venezuela).
Aunque estas evaluaciones no necesariamente estn
de acuerdo sobre cmo la democracia de Colombia
se compara con otras de la regin cambia desde
el ltimo puesto al tercio ms alto y al tercio ms
bajo, todas sealan el hecho de que la democracia
colombiana tiene problemas. Las formas estn pre-
sentes, la sustancia es defectuosa.
Para proseguir con el anlisis, discutimos los rasgos
formales de la democracia colombiana que apuntan
a evaluar la transparencia, la equidad y la libertad de
las elecciones del pas. Aqu tratamos principalmen-
te los defectos tradicionales, como el clientelismo y
las amenazas externas que provienen de los actores
ilegales.
Son las elecciones libres y
transparentes?
Se respeta el derecho al voto?
Colombia tiene una tradicin democrtica larga
en la cual las elecciones se han llevado a cabo regu-
larmente. Sin embargo, slo tardamente en el siglo
XX la competitividad se ha convertido en un rasgo
distintivo de las elecciones. Los partidos tradiciona-
les el Conservador y el Liberal tienen una larga
tradicin de exclusin mutua del poder. Desde 1886
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
hasta 1930 gobernaron los conservadores, y desde
1930 hasta 1946 fueron los liberales quienes excluye-
ron a los conservadores. Esta dinmica de exclusin
demostr ser muy polarizante, hasta tal punto que
el pas estuvo al borde de una guerra civil en la d-
cada de 1950. Este perodo la Violencia result
ser muy sangriento, con miles de asesinatos polti-
cos. Un rgimen militar breve puso fin al conflicto y
hasta permiti a conservadores y a liberales coope-
rar en la expulsin del general Rojas, que pretenda
quedarse en el poder indefinidamente. El resultante
acuerdo del Frente Nacional requiri constitucio-
nalmente que los conservadores y los liberales com-
partieran el poder en todas las ramas del gobierno.
Este arreglo implic que los dos partidos alternaran
la presidencia y dividieran el Congreso puntualmen-
te por la mitad. A partir de ese acuerdo, por 16 aos
ningn otro partido tuvo oportunidad de ser elegi-
do en posiciones nacionales o locales. Una vez que
el acuerdo lleg a su fin, la competencia electoral fue
restablecida, pero ambos partidos gozaron de una
ventaja formidable sobre cualquier otro partido.
Sin embargo, a pesar de sus limitaciones, las elec-
ciones son acontecimientos regulares, y parece que
los colombianos las valoran. Los niveles de parti-
cipacin electoral han permanecido alrededor del
45% durante la ltima dcada, que es comparable
a democracias bien establecidas y a la mayora de
las dems democracias latinoamericanas. Son nive-
les de participacin bastante buenos, si se tiene en
cuenta que la votacin no es obligatoria. Por otro
lado, los ciudadanos parecen tener grados acepta-
bles de confianza en las instituciones electorales,
como se puede ver en la figura 1 . Este grfico com-
para las variaciones en los niveles de confianza que
los ciudadanos han demostrado en tres institucio-
nes electorales a lo largo del tiempo. No hay mayor
cambio en la opinin que los colombianos tienen de
estas instituciones entre 2004 y 2007. No obstante,
se debera anotar que la confianza fue ms alta en
11
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

2006, ao en que se llevaron a cabo las elecciones polticos de otras partes. Una interpretacin opti-
nacionales. Es un signo positivo que indica que la mista de esta cifra sugiere que los colombianos son
confianza es levemente ms intensa cuando importa capaces de diferenciar entre la confianza en agentes
ms. La primera institucin representada en la figu- especficos (partidos, Consejo Nacional Electoral) y
ra son las elecciones mismas, que gozan de grados la confianza en los procedimientos (elecciones), algo
de confianza sobre 50%; el promedio por perodo parecido a lo que la literatura considera como dis-
es aproximadamente del 53%. Cuando se pregunt tincin entre patrones concretos y difusos de apoyo
acerca de una institucin especfica, como el Conse- a la democracia [Norris, 1999]. Esto quiere decir que
jo Nacional Electoral el tribunal encargado de la los ciudadanos separan los partidos y las institucio-
supervisin de los procesos electorales, los niveles nes, de los cuales no tienen opiniones favorables, de
de confianza bajaron hasta un poco menos del 50% las elecciones, que valoran como proceso. Esto pue-
(el promedio es aproximadamente 48%). No es sor- de sugerir que mientras no estn cmodos con los
prendente que la confianza en los partidos polticos resultados i.e., los partidos que ganan, pueden
no sea tan slida, dado que permanece alrededor del esperar que una eleccin futura producir resulta-
37%, que no es poco comn respecto de partidos dos ms satisfactorios.

Figura 1

Confianza en las instituciones electorales

100
Promedio de la percepcin

80

56,1
60 53,2 51,9
50,7 48,6 50,7
46,9
47
37,9 38,5
40 35,8 36,2

20

0
2004 2005 2006 2007

Elecciones Consejo Nacional Electoral Partidos

Fuente: LAPOP Colombia 2004-2007.

12

Esta figura muestra los cambios en el tiempo de la
percepcin de confianza de los colombianos en las
elecciones y las instituciones electorales. La cifra
revela que mientras casi el 50% de los colombianos
confan en las elecciones mismas y en el Consejo
Nacional Electoral, los niveles de la confianza caen
cuando se trata de los partidos polticos.
Por tanto, podemos afirmar que el derecho al
voto se mantiene y es ejercido por los nacionales
colombianos. No podemos, sin embargo, afirmar
tan fcilmente que ste sea un derecho debidamen-
te respetado. Existe un nmero de prcticas que
afectan el derecho del pueblo a votar libremente.
Como se mencion, los grupos ilegales ejercen di-
versas presiones sobre los ciudadanos, que directa
e indirectamente afectan la manera como se vota.
Las acciones de los actores ilegales influyen en la
oferta y la demanda de los mercados polticos co-
lombianos, lo que forzosamente impacta el dere-
cho al voto. Los actores ilegales afectan la oferta de
los mercados polticos al amenazar a los candidatos
con el sabotaje de las elecciones. sta es una tctica
usada frecuentemente por las guerrillas, los para-
militares y los narcotraficantes en una escala nacio-
nal y local, enfocada a individuos o clases enteras
de individuos. El ejemplo ms truculento quiz
sea la exterminacin sistemtica de los miembros
de la Unin Patritica (UP), un partido vinculado
con las FARC y creado como resultado de las nego-
ciaciones de paz que se llevaron a cabo durante la
administracin Betancur, a mediados de los aos
ochenta. En pocos aos, entre 2.000 y 5.000 miem-
bros de ese partido las cifras dependen de quin
haga las cuentas fueron asesinados. Esta prctica
se sigue usando en Colombia, e infortunadamen-
te el pas contina siendo el primero en el mundo
en trminos de asesinatos de lderes sindicales. No
sorprende que la mayora de estos crmenes no es-
tn resueltos. De igual manera, lderes nacionales
han sido asesinados, incluyendo cuatro candidatos
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
presidenciales: Jaime Pardo en 1987 y Bernardo
Jaramillo en 1990, ambos miembros de la Unin
Patritica; Carlos Pizarro del M-19 en 1990 y Luis
Carlos Galn del Partido Liberal en 1989. Pero las
vctimas ms comunes de este tipo de intimidacin
son los polticos locales que se lanzan como alcaldes
o se postulan para cargos de las administraciones
municipales o departamentales. stos son los pol-
ticos que viven en areas del pas donde los actores
ilegales son ms generalizados. Existen diferentes
estrategias a travs de las cuales los actores ilegales
afectan el proceso electoral [Arjona, 2008; Garca,
2007; Losada, 2001]. Los grupos ilegales pueden
estar interesados en determinar los resultados de
las elecciones para favorecer candidatos cmplices
con el objeto de usurpar el poder con candidatos
que tengan vnculos estrechos con el grupo ilegal,
estrategia favorecida por los paramilitares. Esta si-
tuacin se presenta tpicamente en alianza o com-
plicidad con los poderes locales en los municipios
[Carrillo et al., 2008], y el grado de xito depende
principalmente del nivel de control local que el gru-
po ilegal pueda tener en una regin en particular.
Una segunda estrategia, normalmente asociada con
la actividad guerrillera, involucra el deseo de los ac-
tores ilegales de bloquear las elecciones de manera
general. Para hacerlo, los grupos armados amenazan
a todos los candidatos e intimidan a los ciudadanos
para que se abstengan de votar (Figura 2).
La Figura 2 muestra hasta qu punto los colom-
bianos estaban sujetos a presiones que limitaron su
derecho a votar libremente. El panel superior (a)
muestra el porcentaje de encuestados que fueron
objeto de amenazas por votar por un candidato en
particular, una estrategia comnmente asociada
con tcticas paramilitares. Del mismo modo, el pa-
nel inferior (b) muestra los porcentajes de quienes
fueron objeto de amenazas para permanecer lejos
de las urnas, estrategia ms comnmente utilizada
por los grupos guerrilleros.
13
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

Figura 2

a. Personas que respondieron a presiones para votar por alguien

6 5,6
Porcentaje

4,3
4
4 3,6 3,7
3,3
2,6
2,2
2
1,2 1,3
0,8 0,8

0
Costa Zona Bogot Costa Zona Antiguos
Pacfica central Atlntica oriental Territorios
Nacionales
Obligados a votar por alguien

Amigos / parientes obligados a votar por alguien

b. Personas que respondieron a presiones para abstenerse de votar

8 7,4

6 5,6
Porcentaje

2 2,1
2 1,6 1,3 1,3
1,1 1,2
0,7 0,8
0
0
Costa Zona Costa Bogot Zona Antiguos
Atlntica oriental Pacfica central Territorios
Nacionales

Obligados a abstenerse

Amigos / parientes obligados a abstenerse

Fuente: LAPOP Colombia 2007.

14

Por el lado de la demanda, los ciudadanos se encuen-
tran presionados por los actores ilegales para votar de
una manera determinada, aunque ste es el caso prin-
cipalmente de las reas rurales donde las guerrillas o
los paramilitares operan. En dichas reas, los actores
ilegales informan a los residentes de un pueblo dado
que deben votar por un candidato en particular o que
deben abstenerse de votar el da de la eleccin. Aque-
llos que retan estas rdenes puede llegar a ser blancos
polticoslo cual es realmente un eufemismo para
decir que las probabilidades de ser asesinados son
sumamente altas. Esta prctica ha sido ampliamen-
te documentada [Duncan, 2006; Romero y Lpez,
2008]. Alguna evidencia aparece tambin en las en-
cuestas de opinin pblica, como las conducidas por
LAPOP. Como se puede ver en la figura 2a, algunos
colombianos reportan haber sido presionados para
votar en favor de alguien (el promedio es 2%). Exis-
ten adems reportes de amigos o parientes que han
sido presionados (el promedio es 3,3%). Sobre estos
asuntos altamente sensibles, las preguntas tpicamen-
te se formulan sobre el comportamiento del indivi-
duo mismo y sobre sus amigos o parientes, ya que la
gente normalmente no est dispuesta a reconocer que
ha sido directamente amenazada tal vez por temor
a la retaliacin y est un poco ms dispuesta a ha- polticos en las regiones de control paramilitar [Va-
cerlo cuando se refiere a un tercero. Adicionalmente,
la figura 2b muestra que existen amenazas a ciudada-
nos para que se abstengan, pero son menos frecuentes
que las presiones para votar por candidatos particula-
res. Adems, ambos grficos revelan que las presiones
no son distribuidas de manera homognea a escala
regional. Estas amenazas se sienten ms fuertemen-
te en los llamados antiguos Territorios Nacionales, es
decir, en los departamentos menos desarrollados y de
ms difcil acceso del pas, que son bastiones de las
guerrillas y los ejrcitos paramilitares.
Las elecciones son transparentes?
Se deduce de la seccin anterior que las elecciones
no son particularmente transparentes en Colombia,
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
dado que los ciudadanos y los polticos son amena-
zados, muchas veces a punta de pistola, para votar
en formas diferentes y contrarias a las cuales ellos
preferiran. No obstante, se debera mencionar que
incluso los reclamos de fraude electoral no han sido
tan comunes como se esperara. Es decir, no hasta el
descubrimiento de la complicidad entre los polticos
y los grupos paramilitares el escndalo de la para-
poltica. Este trmino alude a una serie de acuerdos
entre los lderes paramilitares y polticos locales para
apoyarse mutuamente. Los paramilitares se asegura-
ban de que el poltico ganara la eleccin mediante
la intimidacin de los candidatos de la oposicin y
de los votantes. A su turno, los polticos elegidos se
hacen los de la vista gorda ante las actividades ile-
gales de los paramilitares [Duncan, 2006; Romero
y Lpez, 2008]. Hasta la fecha, 81 miembros del
Congreso han sido investigados por las autoridades
judiciales por posibles vnculos con grupos arma-
dos ilegales, es decir, alrededor del 30% de todos los
miembros del total. La tabla 1 muestra un desglose
de esta figura agregada por cada cmara y partido.
Se ha argumentado que la expansin paramilitar se
correlaciona con el crecimiento de nuevos partidos
lencia, 2007]. A pesar de su novedad, las autoridades
legales han investigado estos casos y condenado a
algunos de los actores responsables. Sin embargo, a
pesar de la sagacidad de estos investigadores, estos
tipos de fraude ahora son una posibilidad en Co-
lombia y requieren que los funcionarios pblicos
estn conscientes de que estos comportamientos
pueden afectar el desarrollo de las elecciones en el
futuro.
La complicidad con los paramilitares no ha despla-
zado formas ms tradicionales de clientelismo, como
la compra de votos. Las relaciones clientelistas con-
tinan presentes en la poltica colombiana, como se
puede ver en la figura 3, y suelen ser usadas por gru-
pos ilegales para mantener el poder local. Los datos
15
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

Tabla 1. Polticos vinculados con el escndalo de la parapoltica, abril de 2009

Senado Cmara Total Partidos y movimientos involucrados

Alas Apertura Convergen. Colombia Cambio Colombia Mov.

Equipo Liberal Ciudadana Democrtica Radical Viva Moral
Colombia
Congresistas 45 28 73 5 4 9 5 8 4 2
involucrados en
parapoltica
Llamado a versin 2 2 4 1 1
libre
Indagatoria preliminar 11 4 15 1 1 1 2 1
Llamado a indagatoria 2 6 8 1 3
En investigacin 7 1 8 1 1 1 1
Archivado a favor del 5 4 9 1
acusado
Detenidos a la espera 13 9 22 2 1 2 2 5 2 1
de decisin judicial
Detenidos 4 2 6 1 1 1
condenados
Detenidos que 1 1 2 1 1
aceptaron cargos
Total detenidos por 18 12 30 2 2 3 4 5 3 1
parapoltica

Congresistas 4 2 6
involucrados en
FARC-poltica
Llamado a versin
libre
Indagatoria preliminar 4 2 6
Llamado a indagatoria
En investigacin

Congresistas 0 3 3 1 1
involucrados en ELN-
poltica
Llamado a versin
libre
Indagatoria preliminar
Llamado a indagatoria
En investigacin 1 1 1 1

Congresistas 48 33 81
involucrados en
investigaciones
judiciales por vnculos
con grupos armados
ilegales

Los partidos en negrilla hacen parte formal de la coalicin del gobierno. Los partidos en cursiva apoyan al presidente, pero no
son parte del gabinete ni fueron parte de la coalicin preelectoral.

16
 Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia

Partidos y movimientos involucrados

Mov. de Partido Polo Partido Partido Partido

Participacin de Accin Democrtico. Conservador Liberal de la U
Popular Social Alternativo
Congresistas 1 1 0 13 11 10
involucrados en
parapoltica
Llamado a versin 1 1
libre
Indagatoria preliminar 1 2 2 4
Llamado a indagatoria 2 2
En investigacin 1 3
Archivado a favor del 6 1 1
acusado
Detenidos a la espera 1 1 4 1
de decisin judicial
Detenidos 1 1 1
condenados
Detenidos que
aceptaron cargos
Total detenidos por 1 2 5 2
parapoltica

Congresistas 1 3 2
involucrados en
FARC-poltica
Llamado a versin 2
libre
Indagatoria preliminar 1 3
Llamado a indagatoria
En investigacin

Congresistas 1
involucrados en ELN-
poltica
Llamado a versin
libre
Indagatoria preliminar
Llamado a indagatoria
En investigacin 1

Congresistas
involucrados en
investigaciones
judiciales por vnculos
con grupos armados
ilegales

Fuente: datos de Congreso Visible, 2009, disponibles en cvisible.uniandes.edu.com.

17
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

en esta figura son nicos. La encuesta de LAPOP de
2007 incluy preguntas francas, pero directas, acerca
de si los individuos han recibido ofertas de vender
su voto. Hasta donde sabemos, es el primer estudio
en el que se incluyen estas preguntas en una muestra
representativa de colombianos. Aunque la evidencia
anecdtica sugera que era una prctica comn, no
exista evidencia slida que documentara qu tan
extendida era. Sorpresivamente, la figura 3 revela
que un promedio de 16% de todos los individuos
recibieron una oferta para vender su voto, es decir,
uno de cada seis ciudadanos. En algunas regiones,
como la costa Atlntica o los antiguos Territorios
Nacionales, la proporcin sube hasta uno de cada
tres, y parece que los vnculos clientelistas son an
ms fuertes all. Ms sorprendente es que las per-
sonas denuncian que de sus amigos o parientes que
han recibido ofertas para vender sus votos, un pro-
medio de 73% han aceptado tales ofertas, es decir,
casi tres de cada cuatro (los individuos estn menos
dispuestos de admitir su tendencia de vender votos
es as o se trata de ciudadanos honorables que
tienen amigos y parientes muy poco escrupulosos?).
Estas respuestas son an ms reveladoras si se tie-
ne en cuenta que la encuesta sali se aplic en julio
de 2007, aproximadamente tres meses antes de las
elecciones locales. En otras palabras, los individuos
fueron encuestados en medio de una campaa elec-
toral ( Figura 3).

Figura 3

a. Encuestados que recibieron ofertas para vender su voto

Muestra completa

30
26 25,9 25,9
24,5
25
19,7
19,1
20
Porcentaje

15 13,5 14,3 13,5

12,3
10,6 11,2
10

0
Costa Zona Bogot Costa Zona Antiguos
Pacfica central Atlntica oriental Territorios
Nacionales

Oferta recibida para vender el voto

Amigos / parientes que recibieron ofertas para vender su voto

Fuente: LAPOP Colombia 2007.

18
 Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia

b. Encuestados que admitieron haber vendido su voto

Muestra parcial de quienes recibieron ofertas para vender votacin

100 92,3

82,3
80 72,4 72,1

60 59,3
60
Porcentaje

50
44,9
37,9
40 34,3
25,6 23,3
20

0
Costa Zona Bogot Costa Zona Antiguos
Pacfica central Atlntica oriental Territorios
Nacionales

Votos vendidos por los encuestados

Amigos / parientes que vendieron su voto

Fuente: LAPOP Colombia 2007.

La figura 3 muestra los datos sobre la transparencia
de las elecciones en Colombia. El panel superior (a)
representa el porcentaje de colombianos que afir-
man haber recibido ofertas para vender su voto a
cambio de dinero o bienes (datos desglosados por
regin). Estas cifras son especialmente elevadas en
regiones como la costa Atlntica, y los antiguos Te-
rritorios Nacionales, donde casi uno de cada cua-
tro ciudadanos han recibido dichas ofertas. El panel
inferior (b) muestra el porcentaje de los individuos
que recibieron ofertas para vender su voto y que ad-
mitieron haber aceptado dinero o bienes a cambio
del mismo. En promedio, alrededor de un tercio de
los encuestados admiti haber vendido su voto, y se-
gn afirmaron, cerca de dos tercios de sus familiares
o amigos tambin lo hicieron. Esto proporciona un
contraste notorio entre lo que la gente admite sobre
su propio comportamiento y el comportamiento de
sus parientes cercanos o amigos.
Adicionalmente, el financiamiento de las campaas
es otro asunto sensible que tiene implicaciones en
la transparencia de las elecciones. Actualmente Co-
lombia tiene un sistema mixto de financiamiento de
las campaas con fondos pblicos y privados. Las
regulaciones laxas y el escaso control del financia-
miento privado crea oportunidades para que los ac-
tores ilegales puedan intervenir en las elecciones por
medio del financiamiento de las campaas. Tambin
les permite a los candidatos ocultar las contribucio-
nes legales e ilegales que violan las limitaciones
de gastos. Los funcionarios electorales estiman que

19
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional
solamente el 30% de los recursos de cada campaa
son reportados en la actualidad [Transparency Inter-
national, 2007]. Es un asunto muy serio que socava
la democracia y se convierte en una falta de claridad
en el financiamiento de las campaas que permite la
interferencia inapropiada de intereses econmicos
poderosos, legales o no, en un intento por asegurar
los beneficios de los funcionarios elegidos.
Las elecciones son libres?
La discusin anterior tambin pone en cuestin qu
tan libres son realmente las elecciones en Colombia.
Como se mencion, las guerrillas y los paramilita-
res interfieren negativamente en el desarrollo libre
Figura 4
a. Percepcin de amenaza a las elecciones locales
No son libres ni justas
Amenaza paramilitar
Amenaza de la guerrilla
Amenaza de la mafia
Amenaza del clientelismo
0 10
Percepcin promedio
Fuente: LAPOP Colombia 2007.
20
de las elecciones en Colombia, y los ciudadanos
perciben que ste es el caso. La figura 4 presenta la
evidencia, de nuevo de LAPOP, mostrando el grado
en que los ciudadanos colombianos creen que las
elecciones estn en peligro. En este caso, la cuestin
fue planteada especficamente para preguntar sobre
supuestas amenazas a las elecciones locales que se
llevaban a cabo en ese momento en particular. Al-
rededor del 30% de las personas crean que las elec-
ciones en sus municipios no seran libres ni justas.
Adems, los encuestados son capaces de identificar
el origen de las amenazas a las elecciones en sus pue-
blos natales. Las personas identifican las amenazas
de los traficantes de drogas como menos graves y las
del clientelismo como las de mayor repercusin.
25,7
27
30,7
32,3
38,8
20 30 40
(%)
 Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia

b. Percepcin de amenaza a las elecciones locales por regin

100

80

60

38
34
53
23
36
30
39
39
34
44
31
41
40
34
46

23
31
29
25
41
40
25
27
24
21
34

26
26
22
19
31
20

0
Bogot Costa Costa Zona Zona Antiguos
Atlntica Pacfica central oriental Territorios
Nacionales

Ni libres ni justas Amenaza paramilitar Amenaza de la guerrilla

Amenaza de la mafia Amenaza del clientelismo

Fuente: LAPOP Colombia 2007.

La figura 4 muestra la percepcin de los diversos ti-
pos de amenazas que provienen de diferentes fuen-
tes. Estas fuentes incluyen las polticas, con las cuales
est relacionada la percepcin de que las elecciones
no son libres o justas y de que las relaciones clien-
telistas obstaculizan el desempeo democrtico.
Tambin se incluyen las amenazas que proceden de
grupos ilegales como la guerrilla, los paramilitares y
los narcotraficantes. El panel superior (a) muestra la
percepcin global de la amenaza que los colombia-
nos sintieron durante las elecciones locales de 2007.
El panel inferior (b) desglosa las percepciones por
regin. Hacindolo se descubre que las amenazas de
clientelismo parecen ser ms fuertes que otros tipos
de amenazas en la mayora de las regiones, y que las
amenazas de la guerrilla son particularmente graves
en los antiguamente llamados Territorios Naciona-
les, donde las guerrillas tienen bastiones.
Aparte de lo que hemos dicho en trminos de las
amenazas documentadas a las elecciones por los ac-
tores ilegales, como la guerrilla y los paramilitares,
estos datos revelan que en realidad los ciudadanos
perciben que las elecciones son asediadas por ml-
tiples actores. As, para un nmero considerable de
colombianos, y en la mayor parte de las regiones del
pas (como se puede ver en el panel inferior de la
figura 4), las elecciones son eventos en que una de
las libertades fundamentales de la poblacin es obs-
taculizada.

21
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

Relaciones entre los poderes Ejecutivo

y Legislativo, y el resultante equilibrio
de poder
Se ha argumentado desde hace tiempo que la mera separacin de poderes, enten-
dida como la existencia de las cadenas de la competencia de la delegacin con los
trminos fijos y de supervivencia independiente, no es suficiente para garantizar
una representacin adecuada de los intereses de los ciudadanos. Es necesario que
los poderes Ejecutivo y Legislativo tengan por igual la capacidad de veto de unos a
otros cuando surja un desacuerdo.

Adicionalmente, se ha establecido un amplio consenso compartido tanto por legis-

ladores como por acadmicos para que los controles reales y los balances funcio-
nen, el diseo constitucional no es suficiente. Una democracia saludable requiere
la presencia de los partidos polticos. stos originan las preferencias en los indivi-
duos que buscan la reeleccin y sirven como un atajo para que los ciudadanos se
informen y aprovechen al mximo sus preferencias y, lo ms importante, ayuden
para que la rendicin de cuentas sea posible [i.e., Powell, 2000; Shugart y Carey,
1992; Haggard y McCubbins, 2001].

Por lo tanto, para evaluar el desempeo democrtico de Colombia, comenzaremos

con una discusin sobre el sistema de partidos polticos para describir los desa-
rrollos ms recientes durante las dos administraciones de Uribe. Tambin descri-
biremos las instituciones que regulan las relaciones entre el poder Ejecutivo y el
Legislativo, y su situacin actual. Por ltimo, evaluaremos una fuente adicional de
amenaza para la democracia colombiana: la concentracin de poder en manos del
Ejecutivo y los problemas asociados con las relaciones entre las distintas ramas del
poder.

El sistema de partidos polticos

El sistema colombiano de partidos data de los primeros aos de la Repblica, y es

considerado uno de los ms antiguos y ms institucionalizados de Amrica Latina
[Mainwaring y Scully, 1995]. Dos partidos el Liberal y el Conservador domi-
naron la arena electoral colombiana durante la mayor parte de la vida republicana.
Hasta hace poco, la dcada de 1990, las etiquetas de los partidos y la identifica-
cin partidista jugaron un papel dominante en muchos aspectos de la vida poltica
[Pinzn de Lewin, 1989]. La reforma que representan la descentralizacin de 1986

22

y la reforma constitucional de 1991 resultaron en una
disminucin del umbral para la formacin de parti-
dos polticos, dejando a los directorios de los partidos
existentes sin mucho control sobre sus miembros en
la arena electoral. Anteriormente, los directorios de
los partidos estaban muy fraccionados, pero los po-
deres de nombramiento del Presidente y el acuerdo
consociacional existente permitan tanto a libera-
les como a conservadores tener el control sobre las
modalidades de la carrera de sus polticos. Despus
de 1991, la fragmentacin del sistema de partidos se
convirti en una caracterstica evidente de nuestro
sistema de partidos polticos. Aunque las etiquetas de
los partidos todava se utilizaban, en parte porque la
oficina del Presidente estaba en manos de uno de los
partidos tradicionales, los problemas de coordinacin
dentro de los partidos Liberal y Conservador eran di-
fciles de superar [Gutirrez, 2002; Pachn, 2002]. La
competencia interna y entre partidos se torn crtica
a partir de 1998, cuando el Partido Liberal perdi las
elecciones presidenciales [Pizarro, 2002, Rodrguez-
Raga 2002, Shugart y Fajardo, 2006].
Despus de varios intentos fallidos para reformar el
sistema electoral, una reforma constitucional apro-
bada en 2003 asign a las organizaciones partidarias
un papel crtico en el sistema poltico. El cambio en
el sistema electoral de cuota simple y mayores re-
siduos sin restriccin en el nmero de listas por
partido a un sistema de divisores de DHondt, con
opcin de listas abiertas (voto preferente), signific
una partida importante de los altos niveles de com-
petencia entre partidos y dentro de ellos. A partir
de 72 partidos legalmente reconocidos y 42 con re-
presentacin en el Congreso en 2002, el nmero de
partidos polticos reconocidos legalmente se redujo
a 22, y slo 10 de ellos obtuvieron representacin en
el Congreso.
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Aunque el uso de listas abiertas an permite la com-
petencia dentro de los partidos, la restriccin de pre-
sentar una lista por partido, la existencia de puesta en
comn de la votacin y las de magnitudes de distrito
relativamente bajas generan nuevos incentivos para
imponer la disciplina y auspiciar coaliciones pre-
electorales [Botero y Rodrguez-Raga 2006; Pachn
y Shugart, 2009]. La figura 5 muestra el nmero de
partidos ganadores en las elecciones a la Cmara y el
Senado, y el nmero efectivo de partidos en el Sena-
do, una medida bien conocida de la fragmentacin
(calculados como el inverso de la suma del cuadrado
de los porcentajes de votos de los partidos en cada
eleccin). Hay tres periodos que pueden ser identi-
ficados. El primero 1974 a 1990 se caracteriza
por la competencia de los dos partidos tradicionales,
con un nmero relativamente pequeo de los parti-
dos que se lanzan y ganan las elecciones. El segundo
perodo comienza en 1990 y va hasta el ao 2002, y
en l hay un marcado aumento en el nmero de par-
tidos que se lanzan y ganan elecciones. De menos de
cinco partidos que se lanzaron y obtuvieron puestos
en la Cmara y el Senado, al final de este perodo
de gran fragmentacin se observa ms de 40 parti-
dos que obtuvieron puestos en el Congreso. Si bien
el nmero efectivo de partidos sigue siendo bajo, el
ao 2002 signific un importante punto de parti-
da. Se sugiere que la divisin del Partido Liberal y la
creciente popularidad de Uribe como candidato han
disminuido significativamente los incentivos para
que los candidatos se lancen usando las etiquetas de
los partidos tradicionales. Finalmente, el ao 2006
muestra una disminucin significativa, lo cual hace
que el nmero de partidos ganadores y el nmero
efectivo de partidos casi coincidan. El efecto de un
umbral ms alto, junto con el sistema de una lista
por partido, tuvo un efecto mecnico de inmediato.
23
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

Figura 5
Nmero de partidos polticos que obtuvieron puestos en ambas cmaras del Congreso, as como
el nmero efectivo de partidos en el Senado durante el perodo 1974-2006.

Nmero de partidos polticos que obtuvieron puestos en el Senado

Nmero de partidos polticos que obtuvieron puestos en la Cmara de Representantes

. . Nmero efectivo de partidos en el Senado durante el perodo 1974-2006.

Fuente: a partir de datos obtenidos de Pachn y Shugart (2009).

Otras reformas responsables del reajuste del sistema
de partidos son las reformas constitucionales que
permiten la reeleccin inmediata del presidente y la
Ley de Bancadas, que regula el comportamiento de
los partidos polticos en el Congreso [Ungar, 2008],
ambas aprobadas en el primer perodo presidencial
de lvaro Uribe Vlez. Su promulgacin devolvi a
los lderes de los partidos la posibilidad de sancio-
nar y premiar a sus miembros con una probabili-
dad mayor que las negociaciones programticas con
la rama ejecutiva. Por ejemplo, slo los lderes del
partido pueden convocar audiencias y tienen dere-
chos preferentes en los debates plenarios, as como
designar el orador de los proyectos de ley de autora
del partido (anteriormente realizada por el comit
de direccin) o solicitar votos nominales. Adems,
el partido o las bancadas de la coalicin estn obli-
gados a votar como una unidad con la excepcin
de los casos en que las partes consideren votos de
conciencia. Este tipo de voto es usual en los sistemas
parlamentarios, y se limita a los casos en que el par-
tido no tiene una lnea poltica clara, o involucran
cuestiones ticas o morales. Puesto que las sanciones
estn reguladas por los estatutos de cada partido, y
bien puede ser que no sean de aplicacin general, esta
excepcin ha sido muy criticada, ya que crea un vaco
legal que permite la indisciplina de los partidos.
Sin duda, el papel del presidente Uribe y sus extraor-
dinarios niveles de popularidad han sido y siguen
siendo variables importantes para entender las cir-
cunstancias por las cuales las numerosas reformas

24

han sido aprobadas, y las coaliciones de procedimien-
to formadas en el Congreso. Esto se puede observar
en las elecciones parlamentarias de 2006, donde el
modelo de coaliciones preelectorales identificadas y
los partidos nuevos tuvieron una clara referencia al
presidente Uribe. Por ejemplo, el Partido de la U est
formado por antiguos dirigentes del Partido Liberal
y otros congresistas que han apoyado la enmienda
constitucional que garantiza la reeleccin de Uribe
y respalda sus principales propuestas polticas. Su
comportamiento en el Congreso ha demostrado que
a pesar de estar al lado del gobierno, siguen siendo
una coalicin frgil, de intereses muy heterogneos.
Otro desafo crucial para la coalicin de gobierno
ha sido la continua renuencia del Presidente a com-
prometerse con cualquier etiqueta poltica, lanzn-
dose como independiente tanto en las elecciones de
2002 y de 2006. De esta manera ha disminuido los
incentivos para que las organizaciones partidarias
que lo apoyan puedan convertirse en una coalicin
poltica coherente, una vez en el gobierno. La falta
de una organizacin y de una delegacin mnima de
poderes del Presidente a su equipo hace que estos
polticos en gran medida dependan de la imagen y
el rendimiento del Presidente. La propuesta de una
reeleccin consecutiva, que se est debatiendo ac-
tualmente, es, en parte, consecuencia de esto. Qu
lder diferente del presidente Uribe puede mantener
unidos estos partidos recin formados?
Sin embargo, en comparacin con elecciones ante-
riores, en las cuales los votantes fueron principal-
mente identificados con los candidatos (ya que es
difcil usar el partido como un atajo a la informa-
cin), el nuevo sistema electoral facilita a los votan-
tes identificar las propuestas polticas. La estabilidad
del sistema de partidos en las elecciones futuras es
un factor determinante para que las nuevas refor-
mas se traduzcan en un esfuerzo de mayor accin
colectiva en nombre de los candidatos, y para mejo-
rar la responsabilidad vertical.
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
El xito de los partidos de la oposicin en las elec-
ciones locales como las de Bogot, donde el Polo
Democrtico gan dos comicios consecutivos se
puede considerar como otro resultado exitoso re-
sultante de los cambios institucionales en el siste-
ma electoral. No slo los partidos tradicionales se
adaptaron a los cambios institucionales, sino que las
fuerzas que anteriormente eran independientes se
han organizado colectivamente, formando nuevos y
exitosos partidos polticos. Por lo tanto, aunque en
las primeras etapas de la consolidacin de las nue-
vas reformas, los resultados de las elecciones de 2002
demostraron ser uno de los ms fragmentados del
sistema de partidos polticos en la regin.
Las relaciones entre Ejecutivo
y Legislativo
Como otros pases de la regin, Colombia se ca-
racteriza por el presidencialismo fuerte, dados los
poderes proactivos del presidente que le permiten
introducir legislacin y cambiar unilateralmente el
statu quo durante tiempos excepcionales [Shugart,
1997]. Aunque la Constitucin de 1991 forzosamen-
te limita los poderes unilaterales del presidente, el
papel del Ejecutivo como el regulador de la agen-
da principal contina. Esto es consecuencia de sus
prerrogativas constitucionales en la mayora de las
reas de la poltica. Los siguientes son algunos de los
instrumentos que le permiten controlar la agenda
legislativa:
a. Veto procedimental y sustantivo. Sin embargo,
el Congreso puede anular el veto del Ejecutivo
con una mayora simple de votos.
b. Declaracin de estado de sitio. El Ejecutivo
puede declarar el estado de sitio o un estado de
conmocin interior o un estado de emergencia
econmica por 90 das, que pueden ser exten-
didos a otros 90 si se considera necesario, en
25
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

el caso de estado de conmocin interior, y por
30 das ampliados hasta un mximo de 90 en el
caso del estado de emergencia econmica. Una
tercera prrroga, sin embargo, requiere del con-
sentimiento previo del Senado. La Corte Cons-
titucional puede revocar los decretos dictados si
de alguna manera se consideran inconstitucio-
nales.
c. Peticin de urgencia. Permite que el presidente
d prioridad a un proyecto de ley en la agenda
legislativa. Cuando tiene lugar dicha peticin, el
Congreso tiene 30 das para debatir y aprobar o
rechazar el proyecto de ley. El presidente tam-
bin puede solicitar sesiones conjuntas de las co-
misiones de Cmara y Senado, a fin de acelerar
el proceso.
d. Introduccin exclusiva de la legislacin. El Eje-
cutivo tiene el derecho exclusivo a presentar pro-
yectos de ley relativos a la estructura de los mi-
nisterios, los salarios de los empleados pblicos,
divisas, presupuesto, comercio exterior y arance-
les, y la deuda nacional, entre otros temas.

Tabla 2. Porcentaje de xito presidencial, 1998-2006

Ao N de proyectos N de tratados Porcentaje de Porcentaje de

de ley presentados xito xito
presentados (incluidos los (se excluyen los
tratados) tratados)
1998 43 14 58% 48%
1999 53 24 87% 76%
2000 40 13 70% 59%
2001 52 23 81% 69%
2002 43 18 81% 76%
2003 62 21 71% 61%
2004 36 13 67% 52%
2005 44 9 55% 49%
2006 38 9 82% 76%
Promedio 46 16 72% 63%

26

Los ndices de xito presidencial varan, pero en con otros pases de la regin como Brasil (72%) o
promedio se parecen a otros sistemas presidencia-
les en la regin. La tabla 2 muestra el xito de la
presidencia desde 1998 hasta 2006. Los ndices de
xito comprenden uno que incluye los tratados in-
ternacionales, y otro que los excluye. Dado que los
tratados raramente son rechazados y no son contro-
versiales, y constituyen un porcentaje significativo
del nmero total de proyectos de ley presentados, su
exclusin nos da una mejor idea del xito del Ejecu-
tivo sobre las cuestiones ms controvertidas. Saiegh
[2008] muestra que, en promedio, los presidentes de
Amrica Latina promulgan el 65% de los proyectos
de ley presentados en el Congreso (incluyendo los
tratados), cifra similar al promedio colombiano.
Aunque en comparacin con el Ejecutivo, el Con-
greso no parece promulgar tanta legislacin, toda-
va juega un papel importante. La tabla 3 muestra
el porcentaje de proyectos de ley iniciados por cada
rama del gobierno. En promedio, el Congreso pre-
senta el 80% de los proyectos de ley. Despus de
1991, el 60% de los proyectos de ley presentados son
de alcance nacional, mientras que el resto son de
alcance ms regional, local o individual en su m-
bito de aplicacin. Se espera que los legisladores
presenten proyectos de ley dirigidos a proveer bie-
nes pblicos a sus electores. Al comparar las ratios
de xito, el Congreso se queda corto en compara-
cin con el Ejecutivo. La tasa de xito del Congre-
so se acerca al 10%. El Congreso histricamente se
ha especializado en los proyectos de ley dirigidos a
grupos locales o regionales. Sin embargo, esto no
implica la abdicacin del Congreso en los asuntos
nacionales. Debido al hecho que el Presidente est
obligado a tramitar por el escenario del Congreso
para promulgar su legislacin, los congresistas son
pro-activos en trminos de la introduccin de en-
miendas en proyectos de ley de autora del Ejecuti-
vo. Crdenas, et.al. (2008) muestra cmo el nmero y posiblemente como resultado de una mayor frag-
de padrinos de un proyecto de ley es un importan-
te predictor de xito. Sin embargo, en comparacin
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
Chile (80%), el control de la agenda del Congreso en
plenaria por parte del ejecutivo en Colombia es re-
lativamente bajo, con un promedio de 50% despus
de 1991 [Carroll y Pachn, 2008].
La membresa exclusiva de las contrasta con otras
legislaturas de Amrica Latina, donde los miembros
pertenecen a varias comisiones permanentes y, por
tanto, no tienen incentivos para especializarse. El
Congreso de Colombia tiene un pequeo nmero
de comisiones permanentes (7) establecidas en la
Constitucin, frente a las legislaturas de Mxico o
Argentina, que tienen ms de 35 comisiones perma-
nentes con jurisdicciones superpuestas. Este hecho
aumenta el poder poltico del Congreso: las comi-
siones son un paso obligado para la introduccin
de la legislacin. El Ejecutivo puede decidir si de-
sea presentar proyectos de ley tanto en la Cmara
de Representantes o del Senado, y si introduce el
proyecto de ley o enmienda constitucional en las
comisiones conjuntas del Congreso. La pertenen-
cia a las comisiones econmicas y de presupuesto
es altamente valorada, debido a la proximidad a los
fondos del gobierno. La comisin encargada de los
asuntos constitucionales y polticos tambin es muy
visible, y la afiliacin es muy reida. Los ndices de
pertenencia de puestos a estas tres comisiones son
significativamente ms altos: 50,1% en promedio,
en comparacin con la tasa de ocupacin promedio
de la Cmara: 37,22% [Crdenas, et al., 2008].
Como consecuencia de la profesionalizacin cre-
ciente, los ndices de pertenencia a las diferentes
comisiones han aumentado de manera constante
desde la dcada de 1930. De un 10%, que era el n-
dice de participacin de puestos en 1935, la tasa ha
aumentado un 50% para el Senado y un 38% para
la Cmara durante los ltimos 10 aos. No obstante,
mentacin, los ndices de pertenencia a las comisio-
nes han disminuido tanto en la Cmara como en el
27
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

Tabla 3. Iniciacin de proyectos de ley por la Administracin, 1982-2003

Administracin Fecha de N de Autor Autor

posesin aos*
Legislativo Ejecutivo Otro Total Legislativo Ejecutivo Otro
Belisario Betancur 8/7/1982 2 262 98 3 363 72% 27% 1%
Virgilio Barco 8/7/1986 2 305 39 7 351 86% 11% 2%
Csar Gaviria 8/7/1990 1 286 72 12 370 77% 19% 3%
Ernesto Samper 8/7/1994 4 905 231 22 1.158 78% 20% 2%
Andrs Pastrana 8/7/1998 4 749 142 29 920 81% 15% 3%
lvaro Uribe 8/7/2002 1 211 49 1 261 81% 19% 0%
Total 2.718 631 74 3.423** 79% 18% 2%

* Aos cubiertos en la base de datos (de un total de 4).

** El nmero total de proyectos de ley es 3.428. El cuadro presenta 3.423 proyectos de ley porque 5 no estn clasificados por autor.

Nota: la base de datos no incluye todas las leyes presentadas en cada administracin.

Fuente: Crdenas et al., 2008.

Senado despus de la promulgacin de la Constitu-
cin de 1991. Sin embargo, en comparacin con los
ndices de participacin de otros pases latinoame-
ricanos, Colombia tiene una de las ms altas tasas
de reeleccin (vase, por ejemplo, Argentina con
el 17% y Brasil con el 45% de tasa de reeleccin).
Ciertamente, hay miembros del Congreso que tie-
nen una tenencia larga y se consideran legisladores
profesionales. Sin embargo, la figura de legislado-
res principiantes no es ajena al Congreso de Co-
lombia.
As pues, podemos concluir que el Congreso siempre
ha sido un actor importante de veto para el presi-
dente. Los legisladores han sido autores de trascen-
dentales enmiendas constitucionales, tales como la
Ley de Bancadas y la de Reforma Electoral de 2003.
No obstante, para que el Congreso cumpla eficaz-
mente sus tareas legislativas es necesario desarrollar
una mejorada capacidad de investigacin centrali-
zada, los partidos deben demostrar ms cohesin y
establecer ms coaliciones y, sobre todo, ms apa-
lancamiento en la explotacin de su propia agenda.
Los poderes procedimentales del presidente, como
la peticin de urgencia y la introduccin de inicia-
tiva exclusiva de la legislacin, son suficientes para
controlar la agenda del Congreso. Las reformas lle-
vadas a cabo durante el perodo actual han generado
algunos necesarios (aunque no suficientes) incenti-
vos para que los partidos se orienten nacionalmente
y tengan ms contenido programtico. No obstante,
dado que el sistema electoral seguir patrocinando
el componente basado en el candidato, se espera
tambin que los tratos no programticos garanticen

28

la supervivencia de los partidos polticos. Aunque el
gobierno ha tratado de eludir el apoyo del Congreso,
como ocurri con el referndum de 2003, los instru-
mentos de democracia directa son muy difciles de
usar a escala nacional y significan un alto costo po-
ltico. Luego, el presidente necesita negociar. A dife-
rencia de como sera interpretada en otros pases de
la regin, sta es una buena noticia para el equilibrio
de poder deseado en una democracia presidencial.
El balance de poder: Uribe vs. la
Constitucin
El equilibrio de poder entre las ramas del gobierno
ha sido alterado como resultado de la reeleccin del
presidente Uribe. En 1991, los reformadores cons-
titucionales conscientemente prohibieron la reelec-
cin, inmediata o no, del jefe del Ejecutivo, y en vista
de ello las relaciones entre las ramas fueron disea-
das bajo la premisa de que el jefe del Ejecutivo ocu-
para su cargo por un mximo de cuatro aos [Botero
y Vlez, 2008; Ungar, 2008]. Cuando el Congreso
aprob la reforma constitucional que permiti al
presidente Uribe buscar un segundo mandato, slo
se elimin la prohibicin a los presidentes de buscar
la reeleccin y no se cambiaron los principales as-
pectos institucionales que garantizan los controles
y equilibrios efectivos. A saber, el presidente tiene
grandes poderes de nombramiento y nominacin
que le permiten nominar a candidatos afines a pues-
tos clave en los distintos organismos gubernamenta-
les, como las oficinas de control (procurador general,
contralor, defensor del pueblo), o en los organismos
de planificacin econmica (Banco de la Repblica,
Departamento de Planeacin Nacional). Adems, la
concentracin de poder en manos del presidente le
ha permitido desafiar a las instituciones que cues-
tionan su administracin, tal como se manifiesta en
las rplicas pugilsticas dirigidas a la Corte Suprema
de Justicia (CSJ). Estos dos asuntos los poderes de
Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia
nominacin y el conflicto con la CSJ se desarro-
llan a continuacin de esta seccin.
La independencia institucional establecida por la
Constitucin de 1991 se bas en el principio de que
el presidente designa y nombra los funcionarios que
servirn en la mayora de las instituciones durante el
perodo siguiente al suyo. La idea era reducir la ca-
pacidad de los presidentes para designar y nombrar
personas afines al Ejecutivo para que ejercieran en
los puestos de control clave durante su propia admi-
nistracin. La reforma constitucional que permiti
la reeleccin presidencial no hizo ajustes a los pro-
cedimientos de nombramiento ni a los trminos de
dichos puestos clave, como los jueces en los tribuna-
les superiores, los jefes de los organismos de super-
visin, los miembros de la junta directiva del Banco
de la Repblica, etc.
Una de las instituciones en las cuales el gobierno ha
adquirido una mayor capacidad de interferencia es
el Consejo Superior de la Judicatura, que se encarga
de garantizar la autonoma de la rama judicial. Este
tribunal est compuesto por dos cmaras, a saber,
la Sala Administrativa y la Sala Disciplinaria. Los
magistrados de esta ltima, encargados de estudiar
los casos relacionados con las faltas disciplinarias
de los miembros de la judicatura y de los abogados
en general, son nombrados por el Congreso entre
los candidatos propuestos por el presidente y tres
candidatos por cada puesto disponible. Para 2008,
todos los magistrados en esta Cmara haban sido
nombrados por el presidente Uribe.
El gobierno tambin ha adquirido influencia sobre
el Banco de la Repblica al nombrar al gerente gene-
ral y a los miembros de la Junta Directiva. Durante
su primera administracin (2002-2006), el presi-
dente Uribe nombr a cuatro de los siete miembros
de la Junta Directiva; en 2008 tuvo la oportunidad
de nombrar dos miembros adicionales, con lo cual
29
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

termin designando un total de seis de los siete

miembros. La Constitucin de 1991 haba idea-
do un sistema de designacin que permita que el
presidente de turno nombrara a un mximo de dos
miembros de dicha Junta. Este esquema protega la
independencia del Banco de la Repblica para que
las polticas macroeconmicas y fiscales se mantu-
vieran lejos de los ciclos polticos. Esa independen-
cia hoy est rota.

Adems, el presidente Uribe tambin nomin den-

tro de una terna al actual fiscal general (Fiscala),
quien sirvi como viceministro de Justicia durante
la primera administracin del presidente Uribe an-
tes de ser nombrado para su cargo actual.

Los desequilibrios institucionales que resultan de

una reforma desordenada se vern agravadas por un
tercer mandato consecutivo. Aunque el presidente
Uribe an no ha declarado oficialmente su intencin
de buscar otra reeleccin, es muy probable que lo
haga. Colaboradores cercanos a l han recogido ms
de 5 millones de firmas de ciudadanos que apoyan
un referndum para cambiar la Constitucin, una
vez ms, para que pueda buscar un tercer mandato.
Su intencin tambin se ha hecho evidente al emitir
un decreto presidencial minutos antes de que finali-
zara la sesin legislativa que convocaba al Congreso
a reunirse en sesiones extraordinarias para discutir
el proyecto de ley que permite el referndum para su
reeleccin [El Tiempo, 2008].

Adems, el mismo presidente Uribe ha demostrado

poco respeto por el principio del sistema de con-
troles y equilibrios, como bien lo demuestran sus
altercados con la Corte Suprema sobre las investiga-
ciones de complicidad entre los polticos y paramili-
tares. Igualmente preocupantes son sus comentarios
despectivos hacia los miembros de la oposicin o de
quien no est de acuerdo con l.

30
 Sobre forma y sustancia:
Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia

Conclusiones:
las diferentes Colombias

Se podra sugerir que la brecha de forma/sustancia tiene en Colombia claras lneas

geogrficas. Para el observador sincero, la realidad nacional parece sumamente
paradjica: una democracia consolidada a travs de una larga coexistencia de los
partidos polticos con un prolongado conflicto armado fratricida. Y es paradjico
por cierto. Sin embargo, tales extremos responden a realidades muy diferentes que
pueden ser atribuidas a la brecha urbano/rural. Durante dcadas, los habitantes de
las grandes ciudades han tendido a ignorar el conflicto armado, ya que ste estaba
limitado a la periferia. No les afecta personalmente y no parece afectar a la econo-
ma; por lo tanto, el problema no es percibido en su magnitud adecuada.

A pesar de que varios acontecimientos de los ltimos aos han hecho que el con-
flicto armado se vuelva ms evidente, la mayora de los colombianos percibe la
realidad a travs de la lente de su propio contexto, al igual que todos los dems.
Pero, a diferencia de lo que ocurre en otros pases, el contexto vara enormemente
entre las grandes reas metropolitanas y las de las aldeas remotas. Residentes de
la ciudad pueden tener una relacin diferente con la democracia, el Estado y el
conflicto slo porque, por casualidad, viven en una zona urbana controlada por
el Estado, donde las instituciones democrticas tienen lugar. se no es el caso de
una gran proporcin de colombianos que viven en zonas rurales, en muchas de
las cuales hay poca o ninguna presencia de instituciones del Estado. Para ellos, la
democracia y la justicia son conceptos definidos por los caudillos que dominan, ya
sean guerrilleros, paramilitares, narcotraficantes o incluso militares.

Los colombianos estn acostumbrados a este tipo de esquizofrenia en que las cosas
son igualmente correctas e incorrectas, y por lo tanto se apresuran a aceptar de
forma acrtica y complaciente una democracia fallida, una sociedad jerrquica, o
profundas desigualdades.

31
 Documentos de Trabajo. Proyecto fortalecimiento democrtico
pnud-idea Internacional

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