SEMANA 1. 1.2.

CICLO DE FORMACION DE POLITICAS PBLICAS

En Barcelona existe un sistema pblico de alquiler de bicicletas. Nunca lo haba

habido hasta que entr en funcionamiento un da del ao 2007. De hecho, cualquier
poltica pblica desde el sistema de alquiler de bicicletas que hemos visto en las imgenes
a los trenes de alta velocidad, las desgravaciones fiscales de los fondos de pensiones, la
educacin preescolar, la misma seguridad social, la prohibicin de fumar en espacios
pblicos, todas estas polticas pblicas no existan hasta que un da vieron la luz. Por
qu? De dnde salen las polticas pblicas? Qu determina su nacimiento en
determinados momentos y lugares? Al contestar o intentar contestar estas preguntas el
proceso de formacin de las polticas pblicas Para ello hacen uso de diversos modelos
que intentan explicar este proceso siendo uno de los ms utilizados el llamado modelo
heurstico. Este modelo divide el proceso de formacin en un conjunto de fases y aunque
existen diversas versiones suelen contemplar al menos las fases que mencionaremos a
continuacin. En primer lugar, la fase de formacin de la agenda es el momento en que se
decide qu es un problema pblico y qu no lo es y sobre el conjunto de problemas
pblicos sobre cules actuar y cules dejar de lado. Los recursos, el tiempo, la capacidad
de atencin de los poderes pblicos son limitados por lo que hay una cierta competicin
entre los problemas para destacar y hallar respuesta en forma de poltica pblica. En
segundo lugar, encontramos la fase de la formulacin y decisin sobre la poltica. Es la
fase en que despus de un proceso de debate poltico y de anlisis tcnico se decide qu
es lo que se va a hacer concretamente ante el problema planteado. Son decisiones que
normalmente quienes las toman son los polticos, you sea en su rol de legisladores, en el
congreso o el parlamento, o de miembros del gobierno y que se concretan en
leyes, reglamentos, decisiones ejecutivas o asignaciones presupuestarias por ejemplo. En
la prctica este tipo de decisin lo que implica son cosas como el incremento del salario
mnimo, la puesta en marcha de un nuevo servicio para personas sin hogar o una nueva
convocatoria de subvenciones por ejemplo para la innovacin empresarial. En tercer lugar
est lo que se llama la fase de implementacin. Despus de la decisin de hacer algo llega
el momento de hacerlo realmente. Para entendernos, la implementacin sera lo que
ocurre entre que se ha decidido construir un nuevo hospital y que el hospital est en
marcha en algunos mdicos y pacientes. En algunos casos como en el incremento de un
impuesto puede ser un paso prcticamente automtico pero en cambio en muchas
ocasiones para otras muchas polticas pblicas indica un largo proceso en el que la
burocracia debe gestionar, contratar trabajadores, aprobar protocolos, hacer contratos
con proveedores y tomar muchas otras microdecisiones que a la final acaban
determinando lo que la poltica realmente es. Finalmente, una vez la poltica se ha
implementado viene el momento de evaluarla. La evaluacin consiste en analizar qu ha
ocurrido, hasta qu punto la poltica ha solucionado el problema que dio razn de ser y a
qu coste, funciona?, para quin funciona?, en qu contexto funciona? Hay
alternativas mejores para tratar el mismo problema? El resultado de la evaluacin debera
mejorar la base de conocimiento tanto sobre el problema como sobre la propia poltica
pblica y activar una especie de crculo virtuoso de mejora continua sobre la base de este
conocimiento. Visto as parece todo bastante lgico verdad? Responde al mismo esquema
que cualquier accin humana que tenga un propsito. Por ejemplo, decidimos dnde
queremos irnos de vacaciones, decidimos cmo vamos a ir a este lugar, vamos y luego
quizs miramos las fotos y pensamos si ha valido la pena y qu lecciones hemos aprendido
para el prximo verano. Pero lo cierto es que las cosas no son del todo as. Este modelo ha
sido y es criticado por describir mal el proceso de formacin de las polticas
pblicas. Demasiado simple, demasiado lineal, excesivamente racionalista. Se supone que
el poltico detecta ciertos problemas e impone ciertos objetivos antes ir de cmo cometerlos
con la ayuda de los tcnicos, toma una decisin, luego la burocracia implementa la
solucin adoptada y en principio a todos los ciudadanos nos parece bien. Pero las cosas
realmente no son siempre as. Para empezar el origen de muchas polticas pblicas no est
en un problema sino en otra poltica pblica. A menudo el proceso se describe mejor como
una evolucin en forma de adendas, reformas, cambios de orientacin que como un
proceso geniudamente nuevo de una creacin de una poltica pblica y si uno quiere ir a
buscar el problema original que motiv la primera versin de la poltica tiene que
irse, remontarse mucho a un perodo muy lejano. En otro caso lo que ocurre es que las
polticas no se formulan con precisin. No hay una decisin concreta sobre qu se va a
hacer concretamente para tratar un problema, sino que los polticos lo que hacen es una
formacin ms o menos discursiva, ms o menos ambigua, ms o menos retrica de lo
que quieren hacer y luego se va definiendo sobre la marcha lo que la poltica pblica
realmente es a lo largo del proceso de implementacin. De este sentido, no habra una fase
de decidir que hacer y una de implementar esta solucin sino que se mezclan de forma
que no es fcil distinguirlas. A veces lo que ocurre y esto lo veremos a lo largo del curso, es
que no hay un problema buscando una solucin sino que lo que hay es ms bien una
solucin buscando un problema o personas o instituciones que you existen buscando algo
que hacer que justifique su existencia. Otras veces la poltica se inicia con el objetivo de
ser referencia a un problema pero el problema y los objetivos van cambiando al paso del
tiempo. Es el caso por ejemplo de la educacin preescolar que empez como una poltica
para facilitar la conciliacin y ha tendido a convertirse en una poltica educativa a medida
que se le otorga un papel ms relevante a estimulacin y al desarrollo cognitivo en los
primeros aos de la vida del nio. A veces lo que ocurre es que la poltica no se plantea
como instrumento para solucionar un problema sino ms bien para acomodar las distintas
demandas y problemas de distintos factores que estn en conflicto y el objetivo ms bien
encontrar una cierta paz y equilibrio entre todos ellos que solucionar un problema
concreto. En sntesis, el proceso es mucho ms desordenado de lo que el modelo nos deja
entender. Sin embargo, el modelo pervive en los libros como una simplificacin til, por
algo se le llama heurstico. Y tambin se le llama de hecho el modelo del libro de texto por
cuanto ayuda a dividir un proceso complejo en fases lo que facilita su comprensin y
anlisis. Y por este motivo nosotros lo vamos a utilizar para estructurar este curso
teniendo siempre en cuenta que es un buen modelo para predicar la comprensin y en
cambio un mal modelo para describir lo que realmente ocurre. Recordaremos de todas
maneras que por mucho que el modelo tenga una apariencia un poco tecnocrtica en el
sentido que hay problema, solucin, aplicacin de la solucin, evaluacin, todas las fases
desde la definicin del problema a la formacin de la agenda pasando por el momento de
decisin, la implementacin e incluso la evaluacin de la poltica que se supone que es
una tarea muy analtica, tiene un componente poltico muy importante puesto que en
todas ellas aparecen personas y organizaciones con intereses y objetivos diversos
intentando influir, intentando presionar, negociar para de alguna manera llevar el agua a
su molino. De hecho a lo largo del curso comprobaremos que si uno quiere mantenerse
muy racionalista en el estudio de las polticas pblicas puede llegar a desesperarse.