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URBANAS EN
AMRICA LATINA
GESTIN Y CONSTRUCCIN DE
SERVICIOS Y OBRAS PBLICAS
INFRAESTRUCTURAS
URBANAS EN
AMRICA LATINA
GESTIN Y CONSTRUCCIN DE
SERVICIOS Y OBRAS PBLICAS
307.76098
E655i
CC BY-NC-SA
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ndice
Autores 9
9
MENEZES, MARLUCI, es antroploga investigadora del Laboratorio Nacional
de Ingeniera Civil (LNEC) en Portugal.
10
CAPTULO PRIMERO
1. Introduccin
Segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, ensamblar quiere de-
cir unir, juntar o ajustar; sin embargo, en diferentes mbitos puede tomar
distintas connotaciones. Por ejemplo, en la lingstica explica la estructura
de una oracin; en la informtica permite la integracin de sistemas infor-
mticos o construir una computadora a partir de sus partes; y en la msica,
un ensamble requiere de un director de orquesta que produzca la integra-
cin de los msicos y los instrumentos, alrededor de una partitura.
En el caso que nos atae, el ensamble de las infraestructuras urbanas ha-
ce relacin a la integracin de ellas en la llamada red de redes; es decir, es el
conjunto y la conjuncin de los medios tcnicos que permiten la operatoria y
las caractersticas de una ciudad. Hoy en da, las infraestructuras no pueden
entenderse o concebirse fuera de la unin y el ajuste de cada una de ellas en
el todo; esto es: una estructura general, una lgica de integracin y una pla-
nificacin que determina las polticas comunes.
En esa perspectiva, la ciudad se convierte en el lugar ms denso en n-
mero y tipos de infraestructuras en el territorio, o sea, en el espacio privile-
giado donde se concentra la ms alta diversidad y cantidad de infraestructu-
ras, para dar lugar a que la ciudad sea en s misma un ensamble mltiple
de infraestructuras.
El ensamble de las infraestructuras que se produce en la ciudad se con-
vierte en la base material de su existencia y desarrollo, as como de sus cuali-
dades, segn el tamao o la funcin que tenga. Una ciudad grande como,
por ejemplo, So Paulo en Brasil tiene un ensamble infraestructural distin-
to a una ciudad como Cuenca en Ecuador; all el metro para el transpor-
te masivo, las condiciones de los canales de televisin y de la prensa, y el ci-
clo de la produccin de energa elctrica son totalmente diferentes a los de
Cuenca. Pero tambin las funciones diferentes de una urbe reclaman in-
fraestructuras distintas: por ejemplo, una ciudad portuaria tiene una base
11
12 FERNANDO CARRIN
2 Esta definicin hace referencia al espacio construido compuesto por edificios, plazas e in-
fraestructuras, que es distinto a lo rural.
El ensamble de las infraestructuras urbanas 15
3 Son interesantes los ejemplo de la EMAAP en Quito, SMAPA en Maip o SEDAPAR en Arequi-
pa, que hacen una administracin integrada de los servicios de agua potable y alcantarillado.
16 FERNANDO CARRIN
pre, fueron creadas en su momento y contexto; pero tambin hay otras que
desaparecieron por la emergencia de servicios ms eficientes. internet es una
de las infraestructuras ms nuevas e importantes, siendo lo ms interesante
su lgica interna: el ensamble mltiple o una red de redes, que adems
requiere de la fusin con otras infraestructuras para que, por ejemplo, le
provean de energa. Y un hecho adicional, la internet no tiene un marco ins-
titucional formal que lo administre: se trata de una red de redes que en s
misma conforma el ensamblaje perfecto; lo cual determina que la totalidad
es la que da existencia a las partes y son estas clulas las que interactan en-
tre ellas; es una red horizontal gestionada virtualmente y horizontalmente.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta que al ensamble tcnico de las in-
fraestructuras le corresponde la interaccin de los diversos actores que es-
tn involucrados en el entramado poltico-econmico de la produccin-cir-
culacin-consumo de los servicios pblicos. En otras palabras, al ensamble
de las infraestructuras le incumbe un correlativo ensamble social, es decir,
de los sujetos sociales que son capaces de vincularse ms all de las infraes-
tructuras. Quizs el ensamble ms significativo de lo social con las infraes-
tructuras sean los movimientos sociales que se producen, primero, con los
paros cvicos para reivindicar el derecho de la poblacin a las infraestruc-
turas en las periferias de nuestras ciudades en la fase de la ciudad frontera
(transporte, electricidad, agua); y segundo, en la actualidad, los que se desa-
rrollan alrededor de la crisis de la poltica o la economa, como son los In-
dignados en Espaa, los Ocupa en EEUU o el yo soy 132 en Mxico,
que se manifiestan en mltiples ciudades del mundo en tiempo real. Estos
movimientos se organizaron, convocaron y expandieron por internet, pe-
ro se concretaron en cuanto tales cuando se encontraron en la ciudad: se-
rn los espacios pblicos de las plazas (Puerta del Sol en Madrid), de los
parques (Zucotti, aunque rebautizado Liberty Park en Nueva York) o de las
avenidas (Reforma en Ciudad de Mxico) los que se convierten en los luga-
res de la protesta, de la visibilizacin y del conflicto, con lo cual se desplie-
ga el ensamble entre lo social, el espacio pblico y las infraestructuras de las
nuevas tecnologas de la comunicacin; permitiendo as resignificar la ciu-
dad como espacio pblico (polis, gora) y a la sociedad como escenario de la
democracia (civitas). En la Puerta del Sol de Madrid se estableci una Asam-
blea Popular que se convirti en un HUB compuesto por mltiples compu-
tadoras que permanentemente reciban informacin y hacan eco global de
las deliberaciones que all ocurran.4
4 La polica pretendi silenciarlos con el corte del fluido elctrico; sin embargo suplieron es-
ta carencia con paneles de energa solar, que potenciaron el ensamble infraestructural y la
18 FERNANDO CARRIN
3. Periodizacin histrica
La condicin histrica de la sociedad se expresa en la transformacin cons-
tante, aunque en ciertos momentos tenga mayor fuerza, como ocurre en
la actualidad que, en palabras de Bauman (2005), se caracterizara por una
Modernidad lquida, lo cual, para el caso que nos ocupa, evidencia la ace-
lerada transformacin de las infraestructuras de las ciudades y de las socie-
dades urbanas. Existen elementos de cambio que interesan para el anlisis
de este trabajo: la mutacin del patrn de urbanizacin gracias, entre otras
cosas, al cambio del sentido de las migraciones y a la innovacin de su clu-
la bsica, la ciudad. En uno y otro caso (urbanizacin y ciudad), la produc-
cin de nuevas infraestructuras, el desarrollo de inditos gobiernos locales,
los cambios en las sociedades locales, sus formas de representacin y la mo-
dificacin sustancial de la organizacin territorial desembocan en dos pe-
rodos urbanos claramente identificados:
5 El caso de la nomenclatura es muy interesante, por cuanto en esta coyuntura se pasa de una
nomenclatura costumbrista a una conmemorativa: en Quito la Plaza Grande se convierte
en Plaza de la Independencia, o el parque de El Ejido se lo nombra como parque 24 de Ma-
yo, con alusin a la Batalla de Pichincha. Con los monumentos y la nomenclatura se legiti-
ma la historia oficial, que termina por legitimar al Estado y a la capitalidad de la ciudad ms
simblica de un pas. En el caso de Ciudad de Mxico, estn las avenidas principales que tie-
nen los nombres propios de la Revolucin: Insurgentes, Reforma, Revolucin y Benito Ju-
rez, entre otros.
6 Fueron asentamientos humanos sin ciudadana, en tanto no eran sujetos de derechos a las
infraestructuras, a los servicios, a la representacin y a la eleccin, entre otros.
7 Las periferias adoptaron distintos nombres segn el lugar: favelas en Brasil, villas miseria
en Argentina, colonias populares en Mxico, callampas en Chile.
El ensamble de las infraestructuras urbanas 21
5. La ciudad relacional
Los orgenes histricos de la ciudad relacional se ubican a fines de los aos
ochenta y principios de los noventa, bajo tres procesos simultneos que ex-
plican esta emergencia. Primero la transicin demogrfica: las ciudades de
Amrica Latina dejan de crecer a los ritmos que lo venan haciendo, debido
al cierre del ciclo de la migracin del campo a la ciudad, y a la apertura del
perodo de la migracin urbana-urbana e internacional. Una condicin de-
mogrfica como la sealada hace que las ciudades reduzcan notablemente
su crecimiento, tanto que se produce una inversin del desarrollo urbano:
del peso que tenan las periferias hacia la ciudad construida; pero en un con-
texto de cierta articulacin internacional, gracias a las remesas econmicas
11 Por eso, los municipios son ms autnomos del gobierno nacional pero ms dependientes
de los intereses provenientes del mercado.
28 FERNANDO CARRIN
7. Conclusiones
Lo primero que se debe afirmar es que el tipo de infraestructura predomi-
nante en la ciudad frontera es de encierro, mientras el de la ciudad relacional es
de apertura; en el primer caso, lo importante son las infraestructuras de lo-
calizacin, y en el segundo son las bases materiales de la integracin de las
urbes, a dos niveles: por un lado, para formar la red urbana global y, por
otro, para generar un pensamiento cvico propio de una comunidad polti-
ca que se construye en un espacio comn: el ayuntamiento.12
Los dos tipos de ciudades funcionan con sistemas de infraestructuras
integrados, bajo la denominacin de ensambles y de cuatro formas claras:
celular y hoy satelital o por internet; siendo el telfono celular una ex-
presin del ensamble ms avanzado, logrando que se lo considere una
oficina multiuso con telfono, internet, radio, televisin, cmara de fo-
tos o filmacin, redes sociales (Facebook, Twitter), control de sistemas
de seguridad, calculadora y GPS, entre otros servicios. Este sera el caso
del ensamble plurifuncional.
t La cuarta hace referencia a cmo el conjunto de relaciones es capaz de
producir la base material de una ciudad o, en otras palabras, cmo este
ensamble infraestructural es consustancial a la ciudad, cuya expresin
ms visible es el espacio pblico en tanto es el lugar al que se llega, se
entra, donde se construye un pensamiento cvico y se desarrolla inte-
raccin social. Nos referimos al ensamble urbano, con el lugar de alta
densidad de las infraestructuras de variado tipo.
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CAPTULO SEGUNDO
1. Introduccin
Es nuestro presupuesto que pensar y actuar sobre, con y en la ciudad como
lugar pblico (Arantes, 1995) implica trabajar con la complejidad de la cues-
tin urbana, as como es importante perfeccionar y desarrollar estrategias
de intervencin que sean consistentes. Todava, siendo esta meta incuestio-
nable, su concretizacin no resulta fcil frente a un cuadro de intenso cre-
cimiento del territorio urbano, de aceleradas transformaciones y de incerte-
zas generalizadas. Aqu nuevos, otros y continuados desafos se colocan en
el mbito de la promocin del acceso a las infraestructuras sociales y fsicas
que corresponden a una cultura de ciudad como un lugar pblico.
Siendo cierto que la creacin de infraestructuras urbanas contribuye a
minimizar las situaciones de pobreza y desigualdad socio-territorial, como
dice Prez (2009), su acceso es una condicin primordial para que las po-
blaciones socio-econmicas ms vulnerables puedan mejorar su calidad de
vida. Para el autor, el aumento creciente de las poblaciones urbanas sin la
debida oferta y mejora de las condiciones de acceso y de gestin de las in-
fraestructuras se refleja en el aumento de las poblaciones que viven en con-
diciones inadecuadas. Esto constituye un obstculo de tipo ambiental para
una efectiva promocin de la calidad de vida en las ciudades, que realce la re-
lacin entre infraestructuras y sustentabilidad ambiental urbana.
Las preocupaciones observadas se encuentran presentes en el trabajo
que desarrollo como antroploga del Ncleo de Ecologa Social1 del Labo-
1 El Ncleo de Ecologa Social (NESO) del LNEC realiza estudios en los siguientes dominios:
a) ecologa social del hbitat urbano, principalmente en relacin con la calidad del hbi-
tat, los problemas sociales en reas degradadas, los grupos sociales de riesgo y los proyectos
de intervencin en el mbito del desarrollo social local; b) ecologa social relacionada con
33
34 MARLUCI MENEZES
2. Contexto de reflexin
4 A nivel nacional se encuentra actualmente en curso el Programa Casa para Todos, que
tiene como objetivo construir en Cabo Verde 8.000 casas a lo largo de un perodo de cinco
aos.
El potencial inexplorado de la cintica urbana 37
5 Para Couto (2010: 28-30), el desarrollo impuesto por las ayudas internacionales al conti-
nente africano, principalmente el cientificismo modernizante de la ingeniera social de
ella decurrente y que se asienta en perspectivas metodolgicas lineales, poco relativizadas y
limitadamente contextualizadas, dio lugar a una hipo-pedagoga que decide en lugar de
evaluar, evidenciando la falta de investigacin fundamental sobre los fenmenos del sub-
desarrollo. Esto, porque la ingeniera social de ah decurrente parti de prejuicios que
todo se haba pensado y todo estaba por hacer. Para el autor, falt un conocimiento con-
textualizado de los fenmenos. Falt colocar cuestionamientos simples de inicio, tales co-
mo: de dnde viene? y para dnde quieren ir?. Se dira que la produccin alrededor
de un censo universalista de justicia social debera primeramente ajustarse a la situacin en
la cual ella es proferida.
El potencial inexplorado de la cintica urbana 39
del par formal/informal por arquitectos para producir una pretenciosa teo-
ra sobre la forma de los edificios y, por extensin, de las ciudades (Hr-
nandez y Kellett, 2010: 1-2).
Para los autores, en el discurso convencional de la Arquitectura, lo que
normalmente es ms considerado como formal son los edificios diseados
por arquitectos, o las partes planificadas de la ciudad. Formal representara,
as, un determinado modelo de abstraccin espacial que descarta las otras
formas de concepcin del espacio. En sntesis, el uso del trmino formal es
eficaz en el intento de supresin de las diferencias, como de las condiciones
histricas que fundamentan el desarrollo de las ciudades. Y el trmino infor-
mal sera utilizado para hacer explcito todo aquello que extrapola el domi-
nio y el control de los arquitectos. En fin, informal sera lo que queda en la
ciudad: los edificios y las partes de la ciudad que hayan sido desarrolladas
sin participacin de los arquitectos (Hrnandez y Kellett, 2010: 2).
La ciudad partida sera, de esa manera, reflejo de un proceso de urbaniza-
cin que se establece a partir de dos rdenes urbanos: la ciudad formal ur-
banizada, de las lites y de los sectores medios, donde operan el sector in-
mobiliario formal o formas capitalistas de produccin de la vivienda y la
ciudad informal ilegal, des-urbanizada, de los sectores populares, donde
operan los mecanismos informales de acceso a la tierra (no necesariamen-
te no mercantiles) u otras formas no capitalistas de produccin de la vivien-
da (Cardoso, 2003, cit. en Caenestraro, 2010: 71). En sntesis, la ciudad
formal sera la ciudad con infraestructura y servicios, mientras la ciudad in-
formal sera aquella donde no estn garantizados el acceso a tales derechos
urbanos.
Adems, Hrnandez y Kellett (2010) observan que, pese a que los con-
flictos subyacentes al par formal/informal no son nuevos, el uso de estos
trminos es relativamente reciente, sobre todo por la disciplina de la Arqui-
tectura. El origen del trmino informalidad estara, sin embargo, relacionado
con el campo de la economa. En este sentido, Caenestraro (2010: 60) obser-
va que el origen del trmino remitira a una de las formas en que histrica-
mente se resolvi la relacin capital-trabajo entre sectores que no lograban
insertarse en la economa moderna. Pero cuando se expande el sentido del
trmino del campo econmico al campo de lo urbano, con el objetivo de ex-
plicar las intrincadas lgicas sociales de acceso al suelo y a la vivienda por
parte de las poblaciones desfavorecidas, como tambin seala Caenestraro,
la nocin de informalidad se asocia a otras dos: ilegalidad e irregularidad.
En fin, tres nociones que, en conjunto, remiten a una contienda con la nor-
ma estatal que rige en una dada sociedad, paralelamente contribuyendo al
40 MARLUCI MENEZES
6 Un ejemplo de esta situacin son las consecuencias no siempre beneficiosas de los recientes
programas de reurbanizacin de favelas en Ro de Janeiro, especialmente para las personas
socio-econmicamente desposedas.
42 MARLUCI MENEZES
Por un lado, aquellas que la interpretan como una posibilidad para expan-
dir procesos de formalizacin de la propiedad, en vistas a dinamizar un ca-
pital muerto []. Por otro, las que postulan la existencia de una legislacin
elitista y excluyente, que no condice con la ciudad real y que forma parte de
la produccin de la informalidad; por donde, es necesario revisar, a la luz
de nuevas herramientas de derecho urbanstico [] que bregan por la mate-
rializacin de una reforma urbana, que contemple no slo el acceso al sue-
lo sino otras dimensiones centrales concomitantes, por ejemplo, el derecho
a la ciudad (Caenestraro, 2010: 72).
8 De acuerdo con Couto (2010: 434), uno de los elementos que mejor definen la incertidum-
bre estructural y contextual de la comunidad/sociedad rural santiaguense es el agua, o su
escasez, por la incapacidad de su almacenamiento y de su gestin en moldes ajustados a las
necesidades de los actores innovadores o emprendedores.
46 MARLUCI MENEZES
en los espacios de la no ciudad, interesa sobre todo observar lo que nace, des-
de un punto de vista social, econmico, cultural y poltico, en los espacios
de esa ciudad desnuda. Una ciudad donde la densidad y la heterogenei-
dad son atravesadas por un movimiento continuo y transformador, toda-
va sin un proyecto inicial de ciudad (Agier, 2011). De acuerdo con Agier,
esto nos conduce a observar, describir y analizar situaciones a partir de los
citadinos, a fin de responder a la pregunta cmo hacen las personas la
ciudad?, a lo que se podra tambin aadir la siguiente pregunta: a qu es-
trategias de adaptabilidad recurren las personas para responder a sus nece-
sidades de servicios e infraestructuras (fsicas y sociales)?
Aqu, muy probablemente, se deba admitir que la informalidad de la
cintica urbana sea un importante aspecto de la constitucin de la mis-
ma condicin urbana en que es introducida (Fiori y Brando, 2010: 184).
Aunque esto no necesariamente significa considerar la ciudad cintica co-
mo instrumento de diseo urbano, sino
6. Conclusiones
A partir de nuestra impresin de que los tcnicos del planeamiento y ges-
tin urbana en la Ciudad de la Playa se confrontan con un gran desafo
para enfrentar las actuales contrariedades urbanas, se desarroll una muy
breve presentacin de estos problemas locales. Este breve encuadramien-
to sirvi para introducir dos cuestiones centrales de una discusin terica
y conceptual. Una primera es que la realizacin de un abordaje polarizado
de la ciudad en formal e informal no contribuye para conocer, compren-
der y actuar sobre, en y con el territorio urbano de una forma ajustada. Una
segunda es que las articulaciones existentes entre las ciudades formal e in-
formal son definidoras de una cintica urbana, ntimamente relacionada
con una continua capacidad social de creacin de nuevas formas de explo-
racin de las infraestructuras urbanas existentes, as como inventando ser-
vicios innovadores.
El potencial inexplorado de la cintica urbana 47
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Bibliografa 49
1. Presentacin
Uno de los problemas ms recurrentes en las ciudades argentinas es la ex-
tensin difusa de periferias de baja calidad urbana, carentes de las infraes-
tructuras, servicios, equipamientos y atributos que habitualmente definen
los atributos de la urbanidad. Estas reas son asiento de la mayor parte de
la pobreza urbana, muchas veces en situacin de irregularidad jurdica y do-
minial. Carencia de infraestructuras por un lado, ausencia de polticas de re-
gulacin y control del suelo urbano y, mucho menos, de su provisin a los
sectores ms necesitados de la sociedad, por otro lado.
De acuerdo a las investigaciones realizadas en el Programa Argentina
Urbana, en el marco del Plan Estratgico Territorial del Bicentenario del
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios1, la mayor
parte de las ciudades argentinas, sin importar su escala y rango, han experi-
mentado en los ltimos aos procesos similares de dispersin sobre la peri-
feria, aumentando de manera notable su consumo de suelo. Se trata de pro-
cesos de urbanizacin de baja densidad, en general llevados a cabo por los
dos extremos del arco social: sectores carenciados que con frecuencia cons-
truyen su hbitat sobre predios de baja calidad o en situacin de riesgo, mu-
chas veces ocupndolos sin ttulos de propiedad; y sectores de ingresos altos
o medios-altos, en la mayora de los casos en urbanizaciones privadas (pri-
vatopas supuestamente alternativas a la congestin e inseguridad de los
centros urbanos). El Estado mismo no es ajeno a este crecimiento disper-
so: los programas de vivienda social son en reiteradas ocasiones la principal
causa de extensin de las manchas urbanas o incluso de avances coloniza-
dores del territorio, sin continuidad con la ciudad existente.
51
52 MARCELO CORTI
Buenos Aires
En 1936, al momento de inaugurarse el Obelisco de la Avenida 9 de Julio, el
smbolo ms conocido de Buenos Aires en el mundo, la ciudad y su conur-
Infraestructuras, poltica de suelo y pobreza 53
Rosario
Entre las dcadas de 1990 y 2000, la ciudad de Rosario realiza un ambicioso
programa de recuperacin de su costa sobre el Paran, una vez que las anti-
guas instalaciones portuarias rosarinas se tornan obsoletas y el uso portua-
rio se traslada a los puertos al sur y al norte de la ciudad; esta es una vieja
ambicin de la ciudad desde su Plan de 1951. Hasta entonces, la ciudad se
desarrollaba hacia su interior y se cerraba ostensiblemente hacia la costa. El
Boulevard Oroo y el Parque Independencia eran las zonas de prestigio, el
mbito de las residencias art dco y los primeros edificios en altura. Las ope-
raciones de recuperacin generaron a lo largo de estos aos un frente coste-
ro ejemplar, democrtico y ciudadano, modesto y diseado a la vez.
Pero a su vez esta operacin de veinte aos de recuperar espacio pblico
y frente costero genera una fuerte presin inmobiliaria sobre la costa. Ya no
es la ciudad hacia adentro, hacia el Boulevard Oroo, sino la ciudad que mi-
ra y descubre el ro, en un proceso de enorme valorizacin inmobiliaria. El
entorno del Monumento a la Bandera y la desembocadura del Boulevard
Oroo se han poblado de torres residenciales. El planeamiento y la obra p-
blica generaron as un incremento exponencial de la renta del suelo urba-
no, cuya recuperacin para quien lo genera es decir el Municipio en nin-
gn momento se previ.
Posteriormente se desarrollaron dos proyectos que pueden considerarse
evolutivos respecto al manejo del suelo. El Parque Habitacional Luduea es
una operacin perifrica en la que el municipio impuso a un grupo de desa-
rrolladores privados el reparcelamiento de un conjunto de terrenos, la cons-
truccin de vivienda social y de equipamientos comunitarios, y la provisin
de espacios pblicos como contraprestacin por el permiso para la cons-
Infraestructuras, poltica de suelo y pobreza 55
Mercedes
En el corazn de la provincia mesopotmica de Corrientes, en la posterga-
da regin del NE Argentino, Mercedes posee un extraordinario patrimonio
arquitectnico y urbano de fines de siglo XIX y principios de siglo XX, y es
la puerta de entrada a la gran reserva natural de los Esteros del Iber. So-
lo su casco cntrico se encuentra provisto de cloacas y pavimento, pero sin
embargo resultan estriles los esfuerzos por controlar el crecimiento de la
mancha urbana, aun cuando existen terrenos baldos o sub-aprovechados
en pleno centro de la ciudad. De tal manera, el hermoso casco histrico re-
sulta rodeado de un cinturn difuso de baja densidad, que el mismo Estado
provincial ha contribuido a generar con la localizacin extraurbana de con-
juntos de vivienda social. La situacin ha ocasionado problemas en la pro-
visin de agua, ya que buena parte de la mancha urbana se extiende sobre
suelos ubicados a niveles ms altos que los correspondientes a las fuentes de
aprovisionamiento de la ciudad.
Pero esa mancha urbana dista de ser continua. Abundan los terrenos
baldos o subutilizados, en muchos casos en pleno centro de la ciudad, en
reas provistas de todos los servicios. Sin embargo, no existen mecanismos
de correccin tan elementales como el castigo fiscal a los terrenos baldos
(una alternativa a la compra de suelo por parte del Estado, que en el caso
de Mercedes no aparece como una opcin factible debido a las restricciones
presupuestarias del Municipio y del mismo gobierno provincial). Esta situa-
cin es anloga a la que experimentan casi dos centenares de ciudades ar-
gentinas de entre 10.000 y 100.000 habitantes, con algunas excepciones co-
mo Trenque Lauquen, provincia de Buenos Aires, donde se implement una
interesante experiencia de urbanizacin dirigida por el estado municipal.
En el resto, la actitud predominante es el escepticismo respecto a cualquier
intervencin del Estado sobre la especulacin en tierras privadas: no se
puede, generara conflictos con actores sociales muy poderosos, no hay
espacio para aumentar la presin fiscal, no lo permite la legislacin vigen-
te, atenta contra el derecho de propiedad y una larga serie de etcteras
4. Omisin o inters?
En el encadenamiento causal que he venido proponiendo entre carencias
de polticas del suelo y dficits de infraestructura, resta entender los moti-
vos por los cuales se mantiene esa situacin. No es la situacin econmica
la que explica la dificultad en completar las redes: la economa argentina,
superada la crisis de 2001-2002, ha venido creciendo a tasas muy elevadas y
Infraestructuras, poltica de suelo y pobreza 67
5. Eplogo
En un sentido ms amplio, la implementacin de polticas de suelo es un
requisito ineludible para lograr el acceso universal de la poblacin a las in-
fraestructuras y servicios que definen la equidad territorial en trminos con-
temporneos. Liderazgo poltico del desarrollo urbano, financiacin de in-
fraestructuras y servicios a partir de la recuperacin de plusvalas, el suelo
servido para los sectores postergados pagado por los emprendimientos in-
mobiliarios de mercado (la urbanizacin de los pobres pagada por la urba-
nizacin de los ricos) son los desafos que se debe afrontar en el futuro in-
mediato para incrementar la calidad de vida en ciudades que tiendan a ser
cada da ms justas.
Las deficiencias en la provisin y el mantenimiento de infraestructuras
son costosas en trminos absolutos y afectan a todos los sectores: los ms
ricos pueden paliar los dficits a partir de su capacidad de costear solucio-
nes parciales o a partir de la eleccin que estn posibilitados de realizar en
cuanto a su localizacin residencial o de trabajo (as como resuelven con su
capacidad de contratar servicios privados ms eficientes que los estatales los
dficits en materia de salud y educacin). Para los ms pobres, e incluso pa-
ra amplios sectores de clase media, la carencia o la inadecuacin de infraes-
Infraestructuras, poltica de suelo y pobreza 69
tructuras se paga con calidad de vida. O incluso con la vida misma, como
qued claro en dos recientes tragedias: el accidente ferroviario del 22 de fe-
brero de 2012 en la estacin Once, en Buenos Aires (51 muertos); y las inun-
daciones del 1 y 2 de abril de 2013 en Buenos Aires y la Plata (al menos 60
muertos y daos millonarios para el Estado y particulares).
70 Bibliografa
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CAPTULO CUARTO
Infraestructuras urbanas,
imgenes de la ciudad y estructura social
RAMIRO SEGURA
1. Introduccin
Ms all de la indudable orientacin prctica, de la funcionalidad y de las
dimensiones tcnicas que involucran, las infraestructuras urbanas tienen
tambin lo que el antroplogo Arjun Appadurai (1991) llam vida social
de las cosas. Me refiero especficamente a un conjunto de evidencias que
nos recuerdan que adems de cumplir (no siempre ni necesariamente del
mejor modo) las funciones para las que fueron construidas, como la comu-
nicacin y el transporte, la dotacin de energa y servicios, el acceso a bie-
nes sociales urbanos como la salud y la educacin, los efectos de las infraes-
tructuras urbanas en los modos de vivir la ciudad, as como las formas en
que los habitantes de la ciudad las significan y las usan, permitiran pensar-
las como bienes clave en la lectura de las posiciones urbanas (y sociales) de
los distintos habitantes de la ciudad. Vivir en el barro o en el asfalto, re-
sidir en un barrio o en una villa, atrs de la va o del otro lado de la
avenida, tener o no cloacas y agua potable, estar colgados a servicios co-
mo la luz o el cable, estar cerca o lejos de la escuela o el hospital, entre
otros sealamientos habituales en la vida cotidiana en la ciudad, muestran
que la presencia o ausencia de una determinada infraestructura y los modos
de acceder a ella funcionan como diacrticos que los actores sociales movi-
lizan para pensarse a s mismos y a los dems, tanto en lo relativo a la clasi-
ficacin y calificacin de las formas de vida y residencia, como en lo que
respecta a los lugares que cada uno ocupa en el espacio urbano y social.
Siguiendo algunos resultados del trabajo de campo etnogrfico en la
periferia urbana de la ciudad de La Plata (Argentina), en este artculo me
gustara reflexionar acerca de la relacin entre las infraestructuras urbanas,
las imgenes de la ciudad y el espacio social. Particularmente me interesa co-
nectar dos campos que se han desarrollado de manera paralela: el de los es-
71
72 RAMIRO SEGURA
2. Infraestructuras urbanas,
imgenes de la ciudad y espacio social
El desafo de este artculo consiste en relacionar dos lneas de investigacin
habitualmente separadas. Nos encontramos, de un lado, con aquellas inves-
tigaciones que enfatizan en los modos en que las infraestructuras urbanas
estructuran las imgenes que los habitantes tienen de la ciudad. En el cl-
sico trabajo La imagen de la ciudad, publicado originalmente en 1960, Kevin
Lynch (2006) sostuvo que las imgenes son el resultado de un proceso bila-
teral entre el observador y su ambiente, donde el observador selecciona, or-
ganiza y confiere significado a aquello que ve. Lynch identific cinco tipos
de elementos a partir de los cuales se elaboran imgenes de la ciudad: sen-
das (canales de circulacin), lmites (elementos lineales no usados como vas
por el observador), barrios (regiones de la ciudad), nodos (lugares estrat-
gicos, puntos de conexin y/o concentracin) e hitos (objetos fsicos iden-
tificables: edificio, seal, comercio o montaa). Sin entrar en una larga y si-
nuosa discusin acerca de las imgenes de la ciudad, sus condiciones de
posibilidad y lo que llegamos a conocer a travs de ellas1, para los fines de
este artculo me interesa resaltar que muchas infraestructuras urbanas ca-
minos, avenidas, iluminacin, asfalto son elementos significativos en las
imgenes de la ciudad que construyen los habitantes.
Del otro lado, identificamos aquellas investigaciones que buscan esta-
blecer relaciones entre la desigual distribucin de las infraestructuras urba-
nas y las formas de conocer la propia posicin (espacial y social) y las de los
dems a partir de la experiencia cotidiana de la desigualdad en el acceso a la
ciudad. Desde esta perspectiva, la segregacin socio-espacial no se reduce a
un fenmeno de desigual distribucin espacial de bienes, servicios y opor-
tunidades. El desafo interpretativo consiste en indagar los efectos de lugar
(Bourdieu, 2002) que las configuraciones espaciales tienen en la vida social,
1 En otro lugar (Segura, 2010) cuestiono dos caractersticas del trabajo habitual con imgenes de
la ciudad. Por un lado, el nfasis en colocar el foco en las relaciones entre individuo y ambiente,
entendiendo que las imgenes son producto (casi) exclusivo de tal relacin. Por el otro, el nfa-
sis en priorizar cuestiones perceptivas, generalmente visuales, en la relacin individuo-ambien-
te. Ambos nfasis pierden de vista (o, en el mejor de los casos, minimizan) las mediaciones so-
cioculturales que hacen posible que un individuo se relacione y perciba el ambiente.
Infraestructuras, imgenes y estructura social 73
2 El diseo escogido para la nueva ciudad, obra de Dardo Rocha y Pedro Benoit, representa
una sntesis de diversas ideas vigentes a fines del siglo XIX acerca del urbanismo (Garnier,
1992a). En el plano fundacional se combinan elementos de la ciudad ideal del Renacimiento
en tanto que fue pensada como una obra acabada; los espacios pblicos, las diagonales y la
representacin fsica del poder en un eje monumental manifiestan una influencia barroca;
la preocupacin por la circulacin y los espacios verdes proviene del higienismo y de la
racionalidad de la ciudad industrial del siglo XIX; y por ltimo, se conserv la cuadrcula,
elemento tradicional del urbanismo en Amrica Latina.
74 RAMIRO SEGURA
Imagen 1
Plano fundacional de la ciudad de La Plata
La ciudad actual, sin embargo, dista mucho del plano fundacional. En efec-
to, procesos socio-territoriales como la suburbanizacin resultado del creci-
miento demogrfico y la expansin perifrica de la ciudad, la progresiva co-
nurbacin con la ciudad Buenos Aires y la significativa edificacin en altura,
transformaron el paisaje urbano y cuestionan el predominio de la forma, la
geometra y las lneas rectas que resaltan en el plano fundacional. En su con-
figuracin actual, es posible identificar dos espacios urbanos contrastantes,
separados por la ancha avenida de circunvalacin: el trazado fundacional
(habitualmente llamado casco urbano) y una heterognea y polarizada
periferia. Este contraste no es nicamente poblacional (200.000 habitantes
en el trazado fundacional, 400.000 en la periferia) sino tambin urbansti-
co, administrativo y socio-econmico.
Infraestructuras, imgenes y estructura social 75
3 Fue durante los aos del Centenario (1982) que la ciudad de La Plata volvi a ser pensada
como un trazado ideal. Esta operacin surgi en medio del clima anti-modernista y revi-
sionista que predominaba en el debate arquitectnico y urbanstico en general. En tal con-
texto, a travs de la comparacin de la ciudad real con el trazado original, se elabor un
diagnstico negativo acerca de la evolucin de la ciudad durante su primer siglo de vida, se
rescat como singularidad digna de valoracin su plan fundacional y se consolid la certe-
za de que la transformacin de la ciudad deba pasar por un redescubrimiento del plano
de 1882 (Garnier, 1992b: 21), y no por su olvido.
4 En la misma direccin, el urbanista suizo Alain Garnier (1992a, 1992b) mostr que los
habitantes se apropiaron de ciertos elementos del trazado fundacional, como el cuadrado
y sus lmites, es decir, que estos elementos son relevantes en los modos de imaginar y vivir
la ciudad. Por su parte, el antroplogo brasileo Jos Mrcio Barros seal que la planta
de la ciudad es tratada no slo por los especialistas sino tambin por los platenses como el
primero y uno de sus ms importantes patrimonios (2005: 174; traduccin propia).
76 RAMIRO SEGURA
Imagen 2
Representacin de la ciudad omitiendo la periferia
Imagen 3
Plano fundacional y localidades perifricas
Imagen 4
Ac afuera no hay nada
Adentro todo; afuera nada. Esta es la ecuacin central que propone Carlos.
En la ciudad, equiparada al trazado fundacional, hay plazas, universidad
y catedral, entre otras instituciones e infraestructuras; afuera no hay nada:
ni edificios, ni colegios, ni hospitales.
Por su parte, Daniel, referente de un comedor barrial que lleg a La Pla-
ta procedente del interior del pas hace 15 aos, compone la siguiente ima-
gen de la ciudad.
Imagen 5
Vivir lejos, recorrer grandes distancias
Y seala:
Imagen 6
Estar divididos
6. Eplogo
Tanto en la relacin ciudad-periferia como en las relaciones al interior de la
periferia asistimos a una compleja dialctica entre espacio urbano y espacio
social. Si tempranamente Durkheim y Mauss (1996) mostraron que las for-
mas de clasificar y significar el espacio, antes que productos de un supues-
to innatismo o de un a priori histrico, tienen ntima vinculacin con la es-
tructura social, tenemos que reconocer que esas clasificaciones espaciales
producto de la estructura social constituyen una dimensin fundamental
para comprender las formas en que los actores sociales incorporan la propia
posicin (y la de los dems) en el espacio social (Bourdieu, 2007).
Es en este juego de espacio urbano y espacio social donde son relevantes
las infraestructuras urbanas (y las imgenes de la ciudad que se construyen
a partir de ellas) en tanto clave de lectura para los distintos actores sociales
acerca de su situacin y de la de los dems: el espacio social se objetiva en un
acceso desigual a las infraestructuras, servicios y bienes urbanos, los cuales
son utilizados como diacrticos para leer el espacio social.
Bibliografa 85
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86 Bibliografa
87
88 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
1. Introduccin
La Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) coordin la realizacin de
la Evaluacin Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Slidos Mu-
nicipales (AVAL 2002, por sus siglas en portugus), que cont con la parti-
cipacin de instituciones pblicas, entidades privadas y de organizaciones
no gubernamentales (ONG) vinculadas a la gestin de los residuos slidos
de los pases de la regin.
Segn el AVAL 2002, la poblacin de ALC alcanza 516 millones de habi-
tantes, de los cuales 406 millones (78,7%) son urbanos y producen 369 mi-
llones de toneladas de residuos slidos municipales diariamente, de los cua-
les 56,4% son generados en los grandes centros urbanos, 21% en los centros
urbanos medios y 23% en los pequeos centros urbanos. Aproximadamente
la mitad de los residuos son producidos en municipios medianos y peque-
os, que tienen mayores dificultades en la gestin de los residuos, ocasio-
nando un impacto considerable al medio ambiente y a la salud pblica ya
que la disposicin final de estos residuos es generalmente deficiente.
La cobertura media de la recoleccin de residuos municipales en la re-
gin alcanza el 83%, con grandes diferencias entre los pases, principalmen-
te en los ncleos poblacionales medianos y pequeos, donde solamente el
63% de la poblacin recibe el servicio de recoleccin. La cobertura de la dis-
posicin final de residuos sanitarios ambientalmente adecuada es inferior
al 31%, considerando que solo el 22% de los residuos se depositan en relle-
nos sanitarios y el 9% en vertederos controlados, lo que hace evidente un se-
rio problema ambiental y de salud por la proliferacin de botaderos a cie-
lo abierto. Esto significa que cerca de 211 millones de residuos se depositan
indiscriminadamente en el ambiente. El restante no recolectado probable-
mente es quemado o depositado sin ningn control en terrenos baldos, ca-
lles, carreteras, ros, etc., contaminando el ambiente y poniendo en riesgo la
salud de las personas. La situacin se agrava con la inadecuada gestin de
los residuos hospitalarios y peligrosos, principalmente cuando estos servi-
cios se desechan conjuntamente con residuos municipales.
De acuerdo con el AVAL 2002, la media regional de generacin de resi-
duos slidos domsticos per cpita alcanza 0,780 kg/hab./da. Existen casos
en que la generacin per cpita no sobrepasa 0,240 kg/hab./da. Por otro la-
do, en pases donde el turismo constituye un factor econmico importan-
te, la generacin per cpita llega a 2,400 kg/hab./da. En cuanto a los resi-
duos municipales, la produccin per cpita media regional alcanza 0,910
kg/hab./da. Las grandes ciudades son las mayores generadoras per cpita,
con cerca de 1,100 kg/hab./da mientras que los asentamientos pequeos y
Anlisis de los residuos slidos en Amrica Latina 89
2. Antecedentes
Desde los aos setenta, la OPAS apoya a los pases de la regin con el objeti-
vo de fortalecer la capacidad nacional y municipal para la adecuada gestin
de los residuos slidos municipales. En este sentido, con el apoyo del Ban-
co Interamericano de Desarrollo Econmico (BID), el Banco Internacional
de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD/Banco Mundial), la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica (USAID/HEP)
y diversas agencias de cooperacin tcnica de pases (GTZ, JICA, AECI, etc.),
la OPAS ha realizado desde 1995 hasta ahora anlisis sectoriales de residuos
slidos en 15 pases de la regin que identificaron proyectos y actividades
importantes para el reordenamiento y el desarrollo del sector en el mbito
nacional y municipal en los pases involucrados.
En 1997, OPAS, con el apoyo del BID, public el Diagnstico de la situa-
cin del manejo de los residuos slidos municipales en Amrica Latina y el Caribe.
Este documento probablemente presenta el primer levantamiento regional
del sector de residuos slidos para Amrica Latina y el Caribe, basado en
informaciones institucionales, legales, econmicas, financieras, tcnicas, de
salud, ambientales y sociales que conforman el campo en que el sector se de-
sarrolla, y ofrece una de las primeras fuentes de referencias consolidadas pa-
ra la regin.
Finalmente, el reconocimiento de la difcil problemtica de los residuos
slidos en la regin y la carencia de datos confiables, principalmente a nivel
municipal, revelados por los autores anteriores, determin la realizacin de
la Evaluacin de Residuos Slidos.
Objetivos
El principal objetivo de la Evaluacin Regional de Residuos en ALC fue pro-
porcionar informaciones relacionadas a la situacin actual y discutir pers-
pectivas futuras de los servicios de gestin de los residuos slidos municipa-
les en los pases de Amrica Latina y el Caribe, buscando el establecimiento
Anlisis de los residuos slidos en Amrica Latina 91
Metodologa
La Evaluacin de Residuos se inici en 2002, con las actividades de progra-
macin y preparacin de los equipos de trabajo y del material pertinente.
Parte de la recoleccin de informaciones en los pases fue hecha en 2002 y
termin en 2003. Finaliz en 2004, con el anlisis de datos, su integracin a
la Biblioteca Virtual de Ambiente y Salud del CEPIS (BVSDE) y la prepara-
cin de los informes especficos de cada pas y del Informe final.
El elemento bsico para recoleccin de datos en los pases fueron los
cuestionarios compuestos de 23 formularios que abordaban aspectos gene-
rales sobre poblacin, salud, aspectos educativos y socio-econmicos; y as-
pectos especficos del sector sobre calidad y desempeo de los servicios, pla-
nificacin, modelos institucionales y participacin pblica y privada, entre
otros.
Fueron considerados tres grupos de ncleos poblacionales: a) grandes,
con poblaciones de ms de 201.000 habitantes; b) medianos, con poblacio-
nes entre 51.000 y 200.000 habitantes; y c) pequeos, con poblaciones de
hasta 50.000 habitantes.
92 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
El proceso de urbanizacin
La poblacin de ALC tuvo un aumento considerable en las ltimas dca-
das, pasando de 209 millones en 1960 a 518 millones en 2001, como mues-
tra el grfico 1.
Grfico 1
Regin de ALC: evolucin de la poblacin
urbana y rural (1960-2001)
600
500
Poblacin (millones)
400
Poblacin total
Poblacin rural
200
100
0
1960 1970 1990 2001
Ao
Marco institucional
Los pases de ALC presentan diversas etapas de desarrollo en el rea de re-
siduos slidos as como en la pertinente organizacin institucional. A ni-
vel nacional, en general, los ministerios de Salud y Medio Ambiente suplen
la funcin de direccin del sector, de regulacin de los servicios en los as-
pectos que les competen, y eventualmente financian inversiones del siste-
ma. En el Brasil actual, los ministerios de Salud, de Medio Ambiente y de las
Ciudades proveen recursos para el financiamiento del sector atendiendo a
los pequeos (hasta 30.000 hab.), medianos (hasta 500.000 hab.) y grandes
municipios (sobre 500.000 hab.) respectivamente. En el mbito local, los
municipios retienen la titularidad del servicio y son los responsables por fi-
nanciamiento, administracin, normalizacin y operacin de los servicios.
La prestacin de los servicios se realiza por diferentes modelos (municipal
directo, municipal indirecto, concesin se servicios por medio de licitacin p-
blica y gestin mixta, entre otras), entre los cuales el sector privado ha adquiri-
do mayor importancia en la prestacin de servicios (principalmente en la reco-
leccin, transferencia y disposicin final de los residuos) y, de forma incipiente,
en las inversiones para el desarrollo del rea de los residuos slidos.
94 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
ca, sino que incluye otros servicios como iluminacin pblica, bomberos,
drenaje pluvial, entre otros. Normalmente, esta tasa no cubre los costos de
los servicios que reciben aportes del gobierno central (Chile, Guatemala,
El Salvador, Uruguay y Repblica Dominicana, entre otros) y/o de los pre-
supuestos municipales. En ALC, el valor medio de las tasas mensuales pa-
ra residuos domiciliares alcanza USD 2,50 por usuario, valor que no cubre
los costos de los servicios de limpieza pblica. Dependiendo de la ciudad,
el manejo de residuos slidos puede consumir de 10% a 50% del presu-
puesto municipal (en Ecuador del 3% al 14%, en Belice 25%, en Brasil 5%).
Se estima que en media entre 50% y 80% del costo del servicio de limpieza
urbana es subsidiado por el presupuesto municipal, significando que ape-
nas cerca de 20% a 50% de los costos son recuperados por la facturacin de
los servicios prestados de limpieza urbana. En los pases del Caribe de len-
gua inglesa, los servicios son casi totalmente subsidiados por diversos im-
puestos de fondo ambiental. En la Evaluacin de Residuos se calcul que
la media regional referente a la recuperacin de costos no llegaba al 47%.
Los costos de los servicios de limpieza urbana en la regin varan en-
tre USD 15 y USD 105 por tonelada, con una media de USD 29 por to-
nelada de basura recolectada, tratada y dispuesta adecuadamente. Estos
costos corresponden a barrido, recoleccin, limpieza de los espacios p-
blicos (playas, plazas, tneles, etc.), transferencia, tratamiento y disposi-
cin final. El mayor costo corresponde a barrido, recoleccin y transporte
de residuos, representando entre 60% y 70% del costo total. En general, los
costos reflejan apenas la parte operacional, sin considerar los costos finan-
cieros ni de capital. Comnmente, los costos de disposicin final de los re-
siduos slidos son bajos en relacin a los costos de recoleccin y transpor-
te, ya que las actividades realizadas en los locales de disposicin final, en
su mayora vertederos no controlados, se reducen cuando mucho al recu-
brimiento y nivelacin del terreno.
En Ecuador, Bolivia, Colombia, Venezuela, Argentina, Panam y Bar-
bados, entre otros, es comn el pago del servicio mediante el cobro de ta-
sas fijas en las cuentas de luz y/o de abastecimiento de agua. En Brasil, Pe-
r, Chile, Paraguay, Honduras, la cobranza es hecha a travs del impuesto
predial. En Belice, Costa Rica, Repblica Dominicana, Guatemala, se co-
bra directamente al usuario. En Brasil, 54% de los municipios no realizan
la cobranza por el servicio de limpieza urbana y recoleccin de residuos.
Del 46% restante, 93% realiza la cobranza a travs del impuesto predial y
territorial, 5% emplea una tasa especfica, 0,5% cobra por servicios espe-
ciales y algunos utilizan otra forma de cobranza no especificada. En la re-
gin, gran parte de las municipalidades desconoce los gastos reales y los
Anlisis de los residuos slidos en Amrica Latina 97
ingresos del servicio. La fijacin de las tasas no depende del anlisis del
costo del servicio, y muchas veces el valor facturado por el servicio es me-
nos de la mitad de los costos reales del servicio. Por otro lado, existen di-
ficultades en la recaudacin de las tasas debido a la ineficiencia de los sis-
temas de recaudacin, a la cultura de no pago por el servicio de limpieza,
y al incumplimiento de los usuarios muy presente en la regin. La caren-
cia de sistemas de gestin de tasas y/o tarifas con base en contabilidad
de costos es crtica para la autosustentabilidad de los servicios, que su-
fren dficits crnicos e imposibilitan que las municipalidades alcancen la
autosuficiencia financiera, obligndolas a depender de transferencias del
gobierno central o a obtener recursos especficos de otras fuentes no tra-
dicionales. La Evaluacin de Residuos mostr que ms de 70% de los mu-
nicipios de la regin aparentemente no conocen los aspectos financieros
pertinentes a la gestin de los residuos y a la prestacin de los servicios de
limpieza pblica.
Son pocos los pases de la regin que cuentan con polticas de finan-
ciamiento del servicio con base en criterios de eficiencia en la recaudacin
y uso de recursos asociados a una programacin determinada. General-
mente los presupuestos son realizados con base en solicitaciones puntua-
les especficas, que no atienden a los planes de desarrollo urbano que in-
cluyan los residuos slidos y las inversiones pertinentes, y comnmente
los criterios polticos predominan sobre los tcnicos. El financiamiento
de las inversiones para el sector de residuos slidos cuenta, en la mayo-
ra de los casos, con fondos nacionales e internacionales. A nivel nacional
es el gobierno central (federal) el que en general contribuye para las inver-
siones ms significativas en el sector, con excepcin de algunas metrpo-
lis de gran porte, donde las inversiones municipales son de gran volumen.
Las fuentes externas ms comunes para la regin provienen de organis-
mos bilaterales (USAID, JICA, GTZ, Gobierno de Holanda, etc.) o multila-
terales (BID, Banco Mundial, Banco de Desarrollo del Caribe, etc.). Se pue-
de concluir que las inversiones en el sector en la mayora de los pases son
relativamente bajas y son dirigidas a la preparacin de la infraestructura
de locales para la disposicin final y para compra y mantenimiento de ve-
hculos de recoleccin o de equipamientos pesados con vida til de cinco
aos. El grfico 2 resume las principales fuentes de recursos para financia-
miento de las inversiones en Amrica Latina y el Caribe.
98 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
Grfico 2
Fuentes de recursos para financiamiento de las inversiones en ALC
Donaciones al municipio
6%
Prstamos
10%
Empresa privada
5%
Municipales
47%
Gobierno central
32%
Grfico 3
Generacin regional media per cpita de residuos domsticos y
municipales de acuerdo con el tamao del ncleo poblacional
Generacin per cpita promedio
1,2
1,09
1 0,91
(kg/hab./da)
0,8 0,75
0,62
0,6
0,4
0,2
0
Ncleos Ncleos Ncleos Regin
poblacionales poblacionales poblacionales
grandes medianos pequeos
Ncleos poblacionales
1 N. del t.: La palabra en portugus es quintal, que se trata de un patio en la parte posterior de
la casa en el que se cultivaba una pequea huerta o rboles frutales.
100 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
Grfico 4
Correlacin entre IDH y generacin de
residuos slidos en pases de ALC
3,00
Generacin per cpita de residuos
2,50
2,00
(kg/hab./da)
1,50
1,00
0,50
0,00
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
ndice de Desarrollo Humano (IDH)
Fuente: Evaluacin de Residuos - CEPIS/OPAS 2002.
Grfico 5
Cobertura media de los servicios de barrido en ALC
80
67
Porcentaje barrido (%)
70 63
59
60
50
38
40
30
20 12 9
10 4 1
0
Grande Mediano Pequeo Regin ALC
Recoleccin y transporte
La recoleccin y el transporte de los residuos slidos constituyen las activi-
dades ms visibles y a las cuales la municipalidad da mayor importancia en
el manejo de residuos slidos. En la regin, entre 60% y el 70% del costo total
del servicio (recoleccin, transporte y disposicin final) es utilizado para la
recoleccin y el transporte de los residuos. Los puntos de recoleccin domi-
ciliar generalmente estn localizados en las veredas o en containers de gran
tamao colocados en puntos estratgicos de fcil acceso a la poblacin y a
los vehculos encargados de removerlos. En locales de difcil acceso o algu-
Anlisis de los residuos slidos en Amrica Latina 103
Grfico 6
Cobertura media de los servicios de recoleccin en ALC
100
82,9
Cobertura del servicio (%)
78,98 80,88
80
69,2
60
40
20
0
Ncleos Ncleos Ncleos Regin
poblacionales poblacionales poblacionales
grandes medianos pequeos
Ncleos poblacionales
Fuente: Evaluacin de Residuos Slidos - CEPIS/OPAS 2002.
104 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
Transferencia
La mayora de las ciudades de ALC con ms de un milln de habitantes
cuenta con estaciones de transferencia. En Buenos Aires, Argentina, exis-
ten tres estaciones de transferencia, que manejan diariamente 4.500 t de re-
siduos; la Ciudad de Mxico posee 13 estaciones que transfieren 9.000 t por
da; en Quito, Ecuador, existen dos estaciones de transferencia y en Caracas,
Venezuela, otras tantas con capacidad para manejar 1.700 y 500 t/da. En
Brasil, 22.145 toneladas diarias de residuos, que equivalen a 14,9% del total
de residuos recolectados en el pas, son manejadas a travs de estaciones de
transferencia. El grfico 7 muestra el manejo de los residuos con el empleo
de transferencia, centros de almacenamiento y aquellos que son enviados
directamente a la disposicin final en los pases de ALC.
Grfico 7
Transferencia y centros de almacenamiento en ALC
80
73,6 75,7 73,2
70
62,8
60
Porcentaje (%)
50 45,5
37,9 Grandes
40
Medios
30 Pequeos
21,9
19,1
20 Regin ALC
15,6
14
10 4,9
1,8
0
Directo al Estacin de Centro de
destino final transferencia almacenamiento
Reciclaje
De acuerdo con la Evaluacin de Residuos, la segregacin y la recupera-
cin formal de materiales reciclables no son realizadas a gran escala en
ALC. Los valores medios encontrados indican que apenas 2,2% de los ma-
teriales es recuperado, siendo el 1,9% del reciclaje de basura inorgnica y
el 0,3% del reciclaje de residuos orgnicos, constituidos principalmente
por restos de alimentos y poda de jardines. Para la mayora de los pases
de ALC, el reciclaje no es atractivo econmicamente, en muchos casos es
ms oneroso reciclar que emplear materia prima nueva, dependiendo de
los incentivos que son concedidos para la actividad. Adems, los merca-
dos para material reciclado quedan sujetos a alteraciones y fluctuaciones
estacionales de precios y costos de los materiales. Esta situacin desesti-
mula la participacin de la empresa formal para el desarrollo de tecnolo-
gas de reciclaje.
En la regin, principalmente en Brasil, Mxico, Colombia y Per, exis-
ten experiencias bastante exitosas de recuperacin de residuos slidos por
medio de la recoleccin selectiva (a pesar de que signifique un aumento
importante en los costos de la recoleccin) y a travs de microempresas y
106 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
Grfico 8
Reciclaje en ALC
4,0
3,4
3,5
3,0
Porcentaje (%)
2,5
2,0
2,0 1,7
1,5
0,8
1,0
0,4 0,4 0,3
0,5 0,2
0,0
o
io
so
ro
a
la
er
t
tic
dr
e
rro
rro
Te
ad
Cu
ar
s
Vi
fe
fe
yc
M
Pl
al
no
l
pe
et
al
M
Pa
et
M
Tabla 1
Cantidad de catadores por cada 1.000 habitantes en pases de ALC
Pas Hombres Mujeres Hijos Total
Antigua y Barbuda 0,053 0,079 0 0,133
Argentina 0,010 0,282 0,008 0,300
Belice 0,008 0,025 0 0,034
Bolivia 0,027 0,017 0,020 0,065
Brasil 0,192 0,134
Chile 0,015 0,046 0,009 0,076
Costa Rica 0,015 0,025 0,020 0,061
Cuba 0,030 0,098 0 0,128
Granada 0,019 0,059 0 0,078
Guatemala 0,208 0,22 0,006 0,430
Guyana 0,048 0,254 0,025 0,329
Honduras 0,107 0,225 0,332
Jamaica 0,012 0,009 0 0,021
Paraguay 1,510
Per 0,156 0,513 0,054 0,724
Repblica Dominicana 0,122 0,212 0,042 0,241
Santa Luca 0,03 0,061 0 0,092
Suriname 0,075 0,075 0,100 0,123
Trinidad y Tobago 0,080 0,180 0 0,260
Venezuela 0,030 0,104 0,025 0,159
Media de ALC 0,185 0,051 0,072 0,173
Datos no disponibles
Fuente: Evaluacin de Residuos Slidos - CEPIS/OPAS 2002.
Incineracin
De acuerdo con la Evaluacin de Residuos, menos del 1% de los residuos s-
lidos municipales son incinerados en ALC. La incineracin en los pases de
la regin es empleada generalmente para el tratamiento de los residuos hos-
pitalarios y en aeropuertos que reciben vuelos internacionales. Las altas in-
versiones necesarias para la construccin de un incinerador, as como su ele-
vado costo de operacin, desestimularon el uso de este equipamiento. En el
Caribe, debido a la limitacin territorial para los locales de disposicin fi-
nal, se emplea la incineracin en algunos pases como Barbados y las Islas
Vrgenes Britnicas.
Disposicin final
Las formas de disposicin de los residuos municipales ms comunes en la
mayora de los pases de la regin son los vertederos no controlados o ver-
tederos a cielo abierto, los desechos2 o rellenos controlados, y el relleno sa-
nitario. La disposicin final es uno de los aspectos ms crticos del mane-
jo de residuos slidos en ALC: pocos pases cuentan con rellenos sanitarios
que cumplen con las condiciones tcnicas mnimas exigidas, con disposicio-
nes que atiendan las posturas ambientales y de salud pblica recomendadas
por la legislacin pertinente (muchos de los llamados rellenos sanitarios no
2 N. del t.: aqu el autor usa despejo (que en este contexto son los desechos, la basura o dese-
cho como la accin de desechar o arrojar basura) como sinnimo de rellenos controlados, que
son los lugares en los que se arroja la basura. Se ha conservado el trmino. Se entiende que
las tres formas de disposicin aqu citadas se caracterizan por un mejor manejo de los re-
siduos desde vertederos ilegales, vertederos o rellenos controlados y los rellenos sanitarios,
que son la opcin ptima del manejo de residuos slidos.
Anlisis de los residuos slidos en Amrica Latina 109
Grfico 9
Disposicin final de residuos en ALC
100
80
Porcentaje (%)
60
45,25
40
22,6 23,73
20
0
Relleno Relleno Vertedero a cielo
sanitario controlado abierto o cursos
de agua
Formas de disposicin final
Fuente: Evaluacin de Residuos - CEPIS/OPAS 2002.
110 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
4. Conclusiones
La situacin del manejo de los residuos slidos en la regin de Amrica Lati-
na y el Caribe mejor en muchos aspectos, pero existen problemas comunes
en el mbito nacional y local, en las reas institucional, legal, financiera, tc-
nica, sanitaria, ambiental y social, que se comenta a continuacin:
t Falta una institucin nacional con autoridad suficiente para formular
e implementar polticas, planes y programas de residuos slidos a nivel
nacional a fin de resolver sanitaria y ambientalmente el problema del
manejo de los residuos slidos en la regin.
t La excesiva alternancia de autoridades y especialistas en los cargos p-
blicos se refleja en la continuidad de los planes, programas y proyectos
que son iniciados dentro de un perodo gubernamental, y son frecuen-
temente interrumpidos tras los cambios de gobierno. Aparentemente
la regin no tiene una planificacin para alcanzar la meta de 100% de
cobertura del tratamiento y disposicin adecuada para el ao 2025, de
acuerdo a la propuesta de la Agencia 21.
t El conjunto de leyes y reglamentos del sector es relativamente abun-
dante. Con todo, se observan lagunas en la regulacin de los servicios
que son importantes para garantizar continuidad, sustentabilidad, ca-
lidad, generalidad e igualdad de los servicios para toda la poblacin,
garantizando de esa manera su eficiencia, proteccin y salud pblica
y al medio ambiente. Existe la tendencia de copiar normas y parme-
tros establecidos en los pases desarrollados, sin adecuarlos a las con-
diciones locales. Falta la capacidad (debilidad) para aplicar sanciones;
la impunidad resultante desmoraliza el cumplimiento de las leyes y
reglamentos.
112 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
5. Tendencias y perspectivas
De forma resumida, se enuncian algunas reflexiones sobre las tendencias y
perspectivas del sector de residuos:
t La generacin de residuos slidos seguir aumentando en funcin del
desarrollo econmico de la regin y a pesar del estmulo al reciclaje.
t Necesidad de mayores inversiones en el sector, principalmente en la imple-
mentacin de proyectos y operacin de instalaciones de disposicin final.
t Creciente participacin del sector privado: comienza en las grandes
ciudades y alcanza ciudades medianas y pequeas, en esos casos mu-
chas veces con servicios de consorcios. La participacin es casi siempre
a travs de contratos de servicios, pero tambin ocurre por medio de
concesiones.
114 LVARO LUIZ GONALVES CANTANHEDE
Bibliografa
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2005 Relatrio da Avaliao Regional dos Servios de Manejo de Res-
duos Slidos Municipais na Amrica Latina e Caribe. Washing-
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lidos em diversos pases da Regio. Washington, DC: Biblioteca
Virtual de Salud y Ambiente - BVSDE/CEPIS/OPAS.
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blioteca Virtual de Salud y Ambiente - BVSDE/CEPIS/OPAS.
CAPTULO SEXTO
1. Introduccin
Amrica Latina es uno de los cotinentes ms urbanizados, donde, si bien las
redes de agua y saneamiento son prioridades para los gobiernos locales, en
general, prevaleci la jerarqua sectorial de los problemas en las reformas
institucionales de las ltimas dcadas; sin demasiada preocupacin por sus
consecuencias urbanas y ambientales, ni por sus efectos sobre el desarro-
llo econmico y social de las ciudades. Probablemente, sea este el resultado
de la especializacin, y hasta cierto aislamiento, con que cada profesin ha
afrontado el fenmeno urbano.
El rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) comparte con las gran-
des ciudades de Amrica Latina un paisaje comn, resultado de largos pro-
cesos de autourbanizacin caracterizados por la desigualdad en el acceso a
los servicios urbanos, en particular al agua y al saneamiento. Otro rasgo co-
mn es la amplia difusin de las reformas orientadas a introducir la din-
mica del mercado en el sector, una poltica aplicada con diferentes ritmos
e intensidad en toda Amrica Latina1 y que se ha constituido en un tema
recurrente al momento de caracterizar los cambios en la regin durante los
aos noventa.
La concesin del servicio de agua y saneamiento a un consorcio inter-
nacional liderado por Lyonnaise des Eaux (Aguas Argentinas S. A.) fue refe-
rencia relevante de esa poltica, por ser una de las primeras experiencias en
1 Si bien el discurso privatizador en los servicios urbanos fue el promotor de las reformas,
su alcance fue difiri segn los sectores. La gestin privada de los servicios de agua y sa-
neamiento fue una de las ms resistidas en Amrica Latina. Argentina junto con Chile
fueron los pases ms vinculados a este tipo de reformas. La contracara de este proceso
fueron las guerras del agua en Cochabamba, Bolivia (2000), o el plebiscito constitucional
de Uruguay (2004).
117
118 ANDREA C. CATENAZZI
entre los actores de la concesin y la gestin urbana ante los conflictos por
el acceso al agua, con el objetivo de analizar los procesos que organizaron
las interacciones ente redes tcnicas y territorios municipales, la dinmica
y las reglas de juego con las cuales se definieron las estrategias territoriales
en torno a una cobertura universal de los servicios de agua y saneamiento.
El AMBA se encuentra atravesada por las aguas superficiales de las
cuencas de los ros Matanza-Riachuelo, Lujn y Reconquista, que desem-
bocan en el ro de La Plata. Las aguas subterrneas estn integradas por seis
acuferos que estn conectados entre s y con el ciclo hidrolgico, forman-
do parte de un sistema hidrulico metropolitano. Ambas fuentes de agua se
interrelacionan en la provisin de los servicios de agua y saneamiento, da-
do que son los mismos cuerpos que proveen del recurso para su potabiliza-
cin, posibilitan parte de la recarga de los acuferos subterrneos y ofician
de cuerpo receptor de los efluentes cloacales e industriales. El ro de La Pla-
ta proporciona una fuente aparentemente inagotable de agua susceptible
de ser extrada y potabilizada a bajo costo. El rea donde se analiza la imple-
mentacin de la concesin forma parte de la cuenca baja del ro Reconquis-
ta, uno de los ms contaminados, con el propsito de dar cuenta de la din-
mica del recurso hdrico; y est delimitada por tres municipios del eje norte
metropolitano: General San Martn, San Fernando y Tigre.
El trabajo se organiza en tres partes. En una primera parte, la dinmica
de urbanizacin del AMBA2 es el teln de fondo para presentar los nuevos
arreglos institucionales que defini la concesin y, en ese contexto, desarro-
llar aquellas cuestiones que estuvieron en juego durante la implementacin
de la concesin y condicionaron la gestin urbana de los municipios. En
una segunda parte, esas cuestiones se restituyen desde las decisiones toma-
das en cada municipio mediante el entramado de intereses de la gestin ur-
bana y la visin de ciudad que las redes tcnicas permitieron o impidieron
materializar. Finalmente, sobre esos entramados de intereses se distinguen
tres estrategias de asociacin territorial: ambiental, municipal y barrial, que
instituyeron nuevas escalas en las que se procesaron y reorientaron los mo-
dos de pensar e intervenir en la gestin de las redes desde la gestin urbana.
3 Al momento de la concesin, segn los datos censales del ao 1991, el porcentaje de poblacin
del rea provista por OSN a travs de la red pblica de agua corriente era del 73,01%, y por red
pblica de desages cloacales era de 55,72% (porcentaje que disminuye considerablemente si
excluimos la ciudad de Buenos Aires, que tiene una provisin casi total).
4 El proceso de privatizaciones en Argentina tiene una relacin cambiante con la poltica de
estabilidad econmica y las polticas de reformas del Estado. Al iniciarse el proceso (1989-
1992), las privatizaciones fueron una herramienta macroeconmica para estabilizar la
economa. En la ltima etapa (1992-1993), al cobrar fuerza la estabilidad, las autoridades
pudieron atender a objetivos diferentes de los puramente macroeconmicos (Gerchunoff y
Canovas, 1995)
Las redes de agua y saneamiento en la agenda urbana 123
8 Ver Surez (2005). El informe presenta los resultados de 300 encuestas realizadas en el
rea Reconquista.
126 ANDREA C. CATENAZZI
9 La sudestadaconsiste en una rpida rotacin de vientos fros del sur al cuadrante del
sudeste, y es un fenmeno meteorolgico comn a una extensa regin delro de La Plata.
El arrastre del viento sobre las aguas del ro produce un oleaje y un aumento del nivel so-
bre la costa argentina con frecuentes inundaciones.
128 ANDREA C. CATENAZZI
ses entre los municipios del conurbano se hizo presente mediante una pro-
puesta donde las prioridades ante situaciones crticas de riesgo sanitario pasaron
a ser un instrumento de negociacin frente al predominio de los criterios
de eficiencia tcnica y econmica presentados por la empresa concesionaria.
En trminos generales, los conflictos derivados de la concesin no estu-
vieron problematizados por la gestin urbana; por el contrario, esta situa-
cin fue considerada como una ventana de oportunidad para negociar
directamente con la empresa concesionaria. AASA tuvo una estrategia dife-
renciada con cada municipio y la segmentacin de la demanda estuvo en l-
nea con la divisin tradicional entre ciudad formal y ciudad informal de
la gestin urbana y el tipo de intervencin focalizada y asistencialista de las
polticas sociales.
Durante la implementacin, la concesin activ nuevas estrategias
de asociacin a partir de la territorializacin del conflicto por el acceso al
agua,11 entre las que se sealan tres de ellas. En primer lugar, las asociacio-
nes en torno al ascenso de las napas que definieron el territorio de la napa
y la cuenca del ro Reconquista como el mbito de referencia de las interac-
ciones. En segundo lugar, las asociaciones en torno a la dimensin poltica
en municipios que incluyeron la relacin entre concesin y acceso a las re-
des de manera diferenciada, tanto en sus prioridades de gestin urbana co-
mo en sus agendas de gobierno. En tercer lugar, las asociaciones en torno a
la cotidianidad de los habitantes, en tanto sus organizaciones y estrategias
atraviesan los modos de articulacin de la demanda de red.
11 Los trabajos de Schneier-Madanes (2001 y 2004) centrados en los conflictos del agua en
Buenos Aires dan cuenta del reconocimiento progresivo de una territorialidad del agua.
132 ANDREA C. CATENAZZI
Bibliografa
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136 Bibliografa
139
140 VICENTE UGALDE
Tabla 1
Generacin de residuos slidos urbanos en Mxico, 2006-2010
Concepto 2006 2007 2008 2009 2010
Generacin (millones
36,13 36,86 37,60 38,33 40,06
de toneladas)
3 Ntese que del total de residuos peligrosos generados en 2009, el 34,06% se gener en la
Zona Metropolitana del Valle de Mxico (SEMARNAT, 2010: 22).
142 VICENTE UGALDE
Tabla 2
Nmero de instalaciones y capacidad de disposicin
de residuos urbanos en Mxico
Rellenos de tierra Total sitios Sitios no
Rellenos sanitarios
controlados controlados controlados
Nmero
Nmero
Nmero
Nmero
Tabla 3
Principales acciones de gestin integral de residuos
slidos urbanos, 2008-2011
Concepto 2008 2009 2010 2011
Inversin directa (millones de pesos) 14,7 250 670,4 414,2
Programas de gestin integral de residuos 5 12 16 14
Saneamiento 5 29 29 26
Construccin de rellenos sanitarios 1 34 54 25
Equipamiento 0 11 68 226
Entidades federativas beneficiadas 4 17 29 26
Fuente: Poder Ejecutivo, 2012: 691.
Por otro lado, algunos gobiernos locales han implementado estrategias no-
vedosas de gestin de residuos slidos urbanos que suponen, por ejemplo,
la participacin de empresas privadas as como el empleo de tecnologas re-
cientes en los rellenos sanitarios. Uno de los casos recurrentemente citados
como exitoso6 se presenta en la Zona Metropolitana de Monterrey, en don-
de a partir del biogs generado por el relleno sanitario del Municipio de Sa-
linas Victoria se alimentan desde 2003 los sistemas de alumbrado pblico
de diferentes municipios de esa zona metropolitana, as como el sistema de
transporte colectivo Metrorrey. La planta de biogs es operada por la em-
presa Bioenerga de Nuevo Len (BENLESA), producto de la asociacin en-
tre la empresa privada Bioelctrica de Monterrey y el Gobierno del Estado
de Nuevo Len, a travs del organismo pblico descentralizado denomina-
do Sistema para el Manejo Ecolgico y Procesamiento de Desechos (SIME-
PRODE). Este sistema, que opera desde 2003, se ha ampliado y sus operadores
abrigan todava expectativas de crecimiento (BENLESA, 2011).
Un sistema de gestin similar opera desde 2006 en el Municipio de
Aguascalientes, en donde tambin se captura el biogs generado por los re-
llenos sanitarios localizados en el territorio municipal con el propsito de
producir energa elctrica. En este caso, la implementacin del mecanismo
de valorizacin de los residuos fue posible gracias a la colaboracin entre
el gobierno local y la empresa britnica EcoMethane, quienes en el marco
del Mecanismo de Desarrollo Limpio establecido por el Protocolo de Kyo-
to acordaron que la firma britnica se encargara del financiamiento y la ges-
tin del sitio hasta 2016 (Hernndez, 2009).
En algunos de estos proyectos el gobierno federal apoya a autoridades
locales, como es el caso del proyecto Bio-Cancn, coordinado por la SEMAR-
NAT y su homlogo canadiense en el mbito de la Iniciativa Global del Meta-
no. En ese caso, el propsito del proyecto, que consistira en la construccin
de un biodigestor alimentado por residuos orgnicos, es tambin generar
energa elctrica a partir del biogs.7 En cuanto a la separacin y el recicla-
je de residuos, aunque se multiplican las iniciativas locales en este sentido,
Tabla 4
Plantas autorizadas para el manejo de residuos peligrosos
Capacidad de procesamiento
Ao Plantas autorizadas
(miles de toneladas)
2006 1.173 13.356
2007 1.210 13.870
2008 1.238 14.335
2009 1.258 14.665
2010 1.282 16.046
2011 1.308 17.644
Fuente: Poder Ejecutivo, 2009: 618; 2010: 654; 2011: 693.
que subyace la idea de que el residuo es algo que se quiere alejar, as que la
cuestin del residuo constituye fundamentalmente un problema de proxi-
midad. Esa relacin del sujeto con la cosa se traduce en la exigencia hacia el
gobierno para que este se encargue de la recoleccin. El momento al que nos
referimos ocurre cuando esa percepcin es modificada pues se advierte su
carcter de elemento que amenaza la salud y el medio ambiente. La idea del
residuo como un contaminante agrega a la exigencia de la recoleccin la de
una eliminacin en la que el residuo no afecte negativamente al medio am-
biente. Esos cambios han sido objeto de aprehensin jurdica desde la d-
cada de los setenta, cuando la Ley para Prevenir y Controlar la Contamina-
cin Ambiental (1971) dio cabida a los residuos como contaminantes de los
suelos: Los residuos slidos como basura y otros capaces de producir con-
taminacin, provenientes de usos pblicos, domsticos, industriales, agro-
pecuarios y dems que se puedan acumular o se acumulen en los suelos, de-
ben reunir las condiciones para prevenir: a) la contaminacin del mismo
(artculo 26 de la Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin [DOF]
del 23 de marzo de 1971). Tanto esa ley como una posterior, la Ley Federal
de Proteccin al Ambiente (1982), prohiban la contaminacin de los sue-
los con residuos y asignaban su regulacin al gobierno federal: Queda pro-
hibido, sin sujetarse a las normas correspondientes, descargar, depositar o
infiltrar contaminantes en los suelos (artculo 23). En ambas leyes los go-
biernos estatales y municipales tenan reservado el papel de autoridades au-
xiliares (DOF del 11 de enero de 1982).
A pesar de que tradicionalmente los municipios se han encargado del
servicio de limpia, entendido en la poca no solo como el barrido de calles
sino tambin como recoleccin de todo tipo de residuos y su disposicin, la
inscripcin en leyes federales del residuo como un contaminante de suelos
tuvo traducciones concretas en la administracin pblica del gobierno fede-
ral. Una Direccin General de Saneamiento de Suelos y Programas Especia-
les de la Secretara de Salud federal se encarg del tema de los residuos hasta
1982. A partir de ese ao, al instituirse la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa, se cre una Direccin de Residuos Slidos y de la Contaminacin
de los Suelos, e incluso un Departamento de Residuos Slidos e Industria-
les Peligrosos. Esto cambi en 1985, cuando esas funciones pasaron a la Di-
reccin General de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental; y
luego, en 1992, la responsabilidad sobre el tema de los residuos peligrosos
pas al sector ambiental pero no as la de los residuos urbanos, que se dej
en la Secretara de Desarrollo Social, encargada tambin del desarrollo ur-
bano (SEDESOL, 1996). Casi una dcada ms tarde, con el rgimen jurdico
de los residuos de 2003, se volvi a integrar la regulacin de todos los tipos
148 VICENTE UGALDE
11 La ley de 1988 estableca que los residuos deban ser controlados en tanto constituan la
principal fuente de contaminacin de los suelos. Ver especialmente el artculo 134.
150 VICENTE UGALDE
12 El trnsito hacia una concepcin del residuo como elemento contaminante no hubiera si-
do posible sin los esfuerzos de numerosos funcionarios ni sin los trabajos de especialistas
que se ocuparon, durante los aos previos a la ley de 1988, de poner en evidencia ese pro-
blema. A guisa de ejemplo, se puede mencionar, en los aos setenta, la coleccin de divulga-
cin Ecologa y Salud de la Secretara de Salubridad y Asistencia (1974), pero especialmente
los trabajos de Restrepo y Philips (1982), y en general del Centro de Eco-desarrollo. Recien-
temente, entre otros, los trabajos de Bernache (2006). En el plano internacional, entre mu-
chos otros, se puede mencionar a Tolley et al. (1985). En cuanto a la concepcin del residuo
implcita en la ley de 2003, los trabajos de Cortinas como especialista y funcionaria fueron
fundamentales (Cortinas, 2001; Cortinas y Mosler, 2002).
13 Luego de la reforma 1996, la ley asignaba a los estados la regulacin de los sistemas de
recoleccin, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposicin final de los
residuos slidos e industriales no peligrosos, y dejaba a los municipios la aplicacin de
esa regulacin; mientras que al gobierno federal le segua asignando la regulacin de los
residuos peligrosos, y le facult a suscribir convenios con estados y con el Distrito Federal
para transferirles el control de los residuos peligrosos considerados de baja peligrosidad
(DOF del 13 de diciembre de 1996).
14 Por medio de esta reforma se estableci que el Reglamento y las Normas Oficiales Mexicanas
relativas a los residuos estableceran criterios y listados para identificar y clasificar residuos
peligrosos, y para diferenciar los de alta y baja peligrosidad (DOF del 31 de diciembre de 2001).
Rgimen jurdico e infraestructura para gestin de residuos 151
Mapa 1
Rellenos sanitarios en operacin en 2012
para residuos del Distrito Federal
15 Este programa se rige por un convenio general de concertacin para reducir la disposicin
inadecuada de residuos de envases de PET (polietileno tereftalato), pactado entre el Gobierno
del Distrito Federal (GDF) y la asociacin civil Ecologa y Compromiso Empresarial, en 2002,
y tiene como objetivo la recuperacin de ese tipo de envases.
16 Implementado en 2005, este programa abarca aproximadamente 27 estaciones del grupo
Consorcio Gasolinero Plus S. A. de C. V. (Grupo Hidrosina).
17 Si bien no se dispone de datos actualizados, hay indicios de que en 2011 la cobertura geo-
grfica del servicio de recoleccin separada aument de manera considerable.
Rgimen jurdico e infraestructura para gestin de residuos 155
Tabla 5
Rutas y colonias de recoleccin separada en el Distrito Federal
Ao Rutas Colonias
2004 166 163
2005 310 315
2006 383 391
2007 450 461
2008 516 531
2009 620 548
2010 633 559
Fuente: GDF, 2010: 15-17.
18 El rgimen jurdico del Distrito Federal en materia urbanstica por un lado, y de proteccin
ambiental por el otro, reconocen dos grandes modalidades de suelo: el suelo urbano,
que ocupa alrededor del 41% del territorio; y el de conservacin (59%). Ver, entre otros,
el artculo 7 de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, publicada en la Gaceta
Oficial del D. F. del 11 de agosto de 2006.
156 VICENTE UGALDE
Tabla 6
Residuos de la construccin enviados a reciclaje en el Distrito Federal
Ao Metros cbicos Toneladas
2005 34.288 44.574
2006 17.206 22.368
2007 20.202 26.262
2008 26.389 34.305
2009 163.502 212.552
2010 392.327 510.019
TOTAL 653.914 850.080
Fuente: GDF, 2010: 35.
Una nota positiva en este panorama sombro es que, como lo muestra la tabla
6, en los ltimos aos la cantidad de residuos de la construccin objeto de re-
ciclaje ha aumentado de manera considerable, pasando de 44.574 toneladas
en 2005 a 850.080 toneladas en 2010. Se trata en todo caso de avances insufi-
cientes, ya que solo en 2008 se generaron alrededor de 1 milln de toneladas
de residuos de la construccin y aproximadamente 3,5 millones de toneladas
de residuos de la excavacin de obra civil (PAOT, 2010: 48).
La gestin y el manejo de los residuos que establecen las leyes y regla-
mentos suponen arreglos progresivos en numerosas actividades econmi-
cas de las que el gobierno, en este caso del Distrito Federal, solo puede re-
solver de manera progresiva. La inscripcin en la ley de lo que la sociedad
decide hacer con sus residuos, llmese reciclarlos, confinarlos adecuada-
mente o generarlos en menor cantidad, solo puede traducirse en verdaderos
cambios en los comportamientos de los agentes econmicos cuando existen
condiciones institucionales y materiales para su realizacin. La infraestruc-
tura para la separacin, la recoleccin, el reciclaje y la disposicin final son
parte de esas condiciones, y su adquisicin supone sin embargo costos que
difcilmente puede asumir un gobierno en plazos de tiempo reducidos. La
traduccin en hechos de lo que dice el rgimen jurdico de los residuos su-
pone recursos no necesariamente disponibles, y empuja a flexibilizar la apli-
cacin de sus normas, como lo tuvo que hacer el Distrito Federal.
4. Conclusiones
La generacin de residuos en Mxico no deja de aumentar. Ello ha exigido
de parte de la autoridad pblica una gestin cada vez ms eficiente y cuida-
dosa de los mismos. No se trata nicamente de recolectar y alejar los resi-
duos del lugar de su generacin, sino que a esa exigencia se ha sumado la de
Rgimen jurdico e infraestructura para gestin de residuos 157
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160 Bibliografa
1. Introduccin
Aproximadamente 150 toneladas de residuos slidos urbanos en Brasil
42% no estn bien dispuestos en rellenos sanitarios, sitios hmedos,
etc. Datos obtenidos en la ltima encuesta nacional de saneamiento bsico
(IBGE, 2000) apuntan que apenas el 38% de las ciudades brasileas poseen
un sistema adecuado de tratamiento y destinacin final para los residuos.
El porcentaje restante de las ciudades dispone sus residuos en sitios a cielo
abierto y sitios impropios, con riesgo de contaminacin de los recursos na-
turales. Muchos vertederos cerrados se ocultan bajo el suelo sin infraestruc-
turas de proteccin al medio ambiente.
Uno de los grandes problemas de la presencia de depsitos de basura
son los pasivos ambientales no solo durante su vida, sino ms all del tiem-
po. La cuestin se intensifica cuando el rea ocupada por los rellenos sani-
tarios pasa a ser econmicamente valorada. Durante su vida, se forman los
vecindarios cerca del relleno sanitario, atrados por el comercio, adems de
viviendas de bajos ingresos. Al final de su vida til, las familias habitan en el
lugar durante ms de una generacin. El cierre de los vertederos crea un pai-
saje agradable, aunque sigue estando contaminado.
El espacio urbano en la mayora de las ciudades pasa por varios usos su-
cesivos en la misma zona. La desactivacin de las zonas utilizadas como ver-
tedero, con su uso repetido sin pasar por el tratamiento adecuado, puede ex-
poner a la poblacin debido al contacto con sus efluentes, y tambin puede
causar daos al medio ambiente y de salud pblica.
La disposicin de los residuos slidos urbanos en lugares sin la protec-
cin al ambiente puede ser responsable por la contaminacin del suelo, de
aguas y del aire, por medio de la emisin de efluentes lquidos y gaseosos.
De igual modo, despus de encerrar las actividades de la disposicin, los re-
161
162 ADRIANA S. DE SCHUELER Y CLAUDIO F. MAHLER
agrcola. Se estima que cerca del 30% al 40% son materiales potencialmen-
te reciclables; todava no ms del 8% son efectivamente reciclados (Schue-
ler, Mahler et al., 2009).
El porcentaje de reciclables depende de la estructura de seleccin y sepa-
racin, as como del estado en que la basura es recibida en la usina de selec-
cin. La factibilidad fsica y comercial se eleva bastante, en caso de que el re-
siduo llegue suelto, desagregado, sin haber sido compactado. Donde existe
separacin de los residuos en la fuente, el porcentaje de la fraccin recicla-
ble aumenta hasta el mximo comercialmente factible, de 40% a 50%; pero
esto solo ocurre en ciudades donde la poblacin debe tener altsimo poder
adquisitivo, educacin, organizacin y leyes fuertes que as lo determinan.
Dantas (2008) estudi la gestin de los residuos slidos urbanos de 20 ciu-
dades en el Estado de Ro de Janeiro, con una poblacin total de 941.821 ha-
bitantes y una produccin estimada de residuos slidos urbanos de 1.177
t/da. Segn Dantas, 15 de esas ciudades poseen plantas para seleccin del
material reciclable y compostaje, pero apenas 4 realizan efectivamente la se-
leccin y el compostaje. En 5 ciudades, los residuos son apenas selecciona-
dos, y en 6 de ellas las usinas estn inactivas y todo el residuo slido urbano
generado es dispuesto en rellenos a cielo abierto (mapa 1).
En el caso de seleccin visando al reciclaje, las fracciones separadas nor-
malmente consisten en papel, metales, plsticos y vidrios. Cuando se hace el
compostaje, el material fcilmente degradable la materia orgnica y restos
de alimentos es separado y enviado para silos con aeracin forzada.
Casi siempre, el compuesto es distribuido al final de la primera fase de
degradacin aerobia, an crudo. El desecho de esta seleccin, despus de re-
movidas las fracciones reciclables y pasibles de compostaje en este trabajo
llamada rechazo, es encaminado a los rellenos.
3. Estudio de caso
El trabajo se llev a cabo con el objetivo de estudiar la posibilidad de recu-
peracin energtica para el rechazo de los residuos slidos urbanos de pe-
queas ciudades en el Estado de Ro de Janeiro, Brasil, y su posible explota-
cin, como energa trmica y elctrica, pudiendo contribuir con el aumento
de vida til de los rellenos sanitarios e injerir en la matriz energtica del
pas. El estudio se realiz en la ciudad de Cantagalo, por el equipo del Gru-
po de Estudio de Tratamientos de Residuos (www.getres.ufrj.br), junto con
la empresa cementera Lafarge y el ayuntamiento de la ciudad (y se detalla en
Schueler, Mahler et al., 2009).
164 ADRIANA S. DE SCHUELER Y CLAUDIO F. MAHLER
Mapa 1
Ciudades del Estado de Ro de Janeiro que hacen tratamiento
con residuos slidos urbanos
Macuco
Carmo
Duas Barras Cordeiro
Bom Jardim
S. Jos Vale Sumidouro
R Preto
Quissam
Carapebus
Conceio de Macabu
Santa Maria Madalena
Trajano de Morais
Casimiro de Abreu
Nova Friburgo
Silva Jardim
4. Etapas
Operaciones en la planta
La planta de seleccin y compostaje estudiada recibe 222 t de residuos s-
lidos urbanos por mes. Al llegar a la planta, los residuos pasan por la este-
ra de seleccin, donde son retirados los residuos reciclables (papel, plstico,
metal y vidrio). Este material es almacenado para posterior venta (fotogra-
fa 1). Lo que sobra de los residuos que permanecen en la estera el mate-
rial de origen vegetal, restos de alimentos y el rechazo tienen dos destinos.
Los vegetales y el resto de alimentos son triturados y dispuestos en silos de
compostaje con aeracin forzada. En estos silos el material orgnico es bio-
degradado y se transforma en compuesto crudo (fotografa 2). Son deposi-
tados en los silos cerca de 100 t/mes de materia orgnica.
Fotografa 1
Operacin de la seleccin para reciclaje en la planta de Cantagalo
166 ADRIANA S. DE SCHUELER Y CLAUDIO F. MAHLER
Fotografa 2
Operacin de la seleccin para el compostaje y la clasificacin
de basura en la planta de Cantagalo
Tabla 1
Residuo slido urbano operado en la planta estudiada
Fotografa 3
El rechazo despus de la seleccin para el reciclaje y compostaje
en la planta de Cantagalo
Caracterizacin gravimtrica
Fueron identificados los siguientes componentes en el rechazo: aluminio
(envolturas de alimentos), fragmentos (pequeos pedazos de vidrio, azule-
jo, cermica y otros), goma/cuero, envolturas, espuma de poliestireno, ma-
dera, papel, plstico, paales, tejido, otros.
5. Resultados
Las fracciones fueron agrupadas en tres subgrupos: Orgnicos, Inorgni-
cos y Otros.
Tabla 2
Valores de las fracciones en peso (kg) y porcentaje por da
Rechazo Kg % Kg %
Goma 21,9 7,5
Embalaje 5,9 2,0
Espuma de poliestireno 4,9 1,7
Materiales Madera 27,8 9,6
265,8 91,5
orgnicos Papel 8,0 2,7
Total
Grfico 1
Fracciones encontradas en el rechazo (en porcentaje)
Materiales inorgnicos Otros
Retenido en el
Aluminio
tamiz 1
38%
30%
Fragmentos Pasado por el
62% tamiz 1
70%
Otros
Materiales Embalaje
2%
inorgnicos Espuma de 2%
6% poliestireno
2% Goma
8%
Madera
10% Paal
Papel 42%
3%
Plstico
6%
Tejido
Materiales 42%
orgnicos
92%
Materiales orgnicos
Gestin de los residuos slidos urbanos 169
Tabla 3
Estimativas del poder calorfico de las fracciones caracterizadas
P. C. kcal/kg % P. C. kcal/kg
Aluminio 0 2,2 0
Fragmentos 0 3,6 0
Goma 6.000 7,5 450
Envolturas 6.330 2,0 126,6
Espuma de poliestireno 9.170 1,7 156
Madera 3.700 9,6 355
Papel 3.780 2,7 102
Plstico 7.830 5,4 423
Tejido 4.170 24,2 1.009
Paal (material) 20% 5.970 7,7 459
Paal (humedad) 80% -607 30,7 -186
Otros 800 2,5 20
P.C. I. estimado --- --- 2.914
Fuente: Schueler, Mahler et al. (2009).
Tabla 4
Poder calorfico estimado del rechazo de la planta estudiada
Fraccin kcal/kg kcal/mes
Total = 44 t/mes 2.914 128.744
Sin inorgnicos = 41,5 t/mes 3.104 128.816
Sin inorgnicos sin paales = 24,6 t/mes 4.741 116.179
Fuente: Schueler, Mahler et al. (2009).
7. Conclusiones
Las conclusiones del trabajo son importantes por el aspecto de reutiliza-
cin y valoracin del 100% del residuo slido urbano colectado en esta ciu-
dad, y posiblemente el mismo ocurra en las otras ciudades del mismo tama-
o de la regin.
Actualmente, la ciudad recicla mximo el 35% de los residuos slidos
urbanos colectado, y realiza compostaje del 45% por medio de equipos sim-
ples y un gran incentivo e involucramiento por parte del poder pblico. Es-
te trabajo demuestra que la fraccin restante, el rechazo final, si es dirigido
para la recuperacin de energa, puede representar el 20% del uso de energa
en las residencias locales, o el consumo energtico del 7% de la poblacin de
la ciudad. Si la cogeneracin fuera adoptada, suministrara una energa tr-
mica adicional para industrias, comercios, centros comerciales y otros.
Sin embargo, es muy importante la realizacin de pruebas para el clcu-
lo del valor del poder calorfico de los residuos. Su determinacin es muy di-
fcil debido a la imposibilidad de obtener muestras representativas del ma-
terial, para tal propsito. Adems, el simple uso de los valores encontrados
en la literatura, sin comparacin con los valores obtenidos en pruebas de
laboratorio, podra no ser suficiente, porque hay que considerar la hume-
dad presente, muy variada en la basura. Estas conclusiones, no obstante, de-
muestran que la recuperacin de la energa de los residuos slidos urbanos
puede ser significativa para la matriz energtica del pas y, en consecuencia,
no debe ser ignorada.
Adems, hay una contribucin a la proteccin ambiental, al reducir el
volumen de residuos slidos urbanos a ser dispuesto en rellenos, sus costos
y riesgos, as como las emisiones de carbono.
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Agradecimientos
A la Secretara de Medio Ambiente de Cantagalo y la fbrica de cemento Lafarge.
CAPTULO NOVENO
173
174 PEDRO PREZ
2 En los pases centroamericanos y en algunos pases andinos, esos procesos fueron posterio-
res y ms dbiles aun.
Distribucin elctrica y desigualdades en la urbanizacin 179
configura en redes muy amplias. Sin embargo, las fuentes alternativas, cre-
cientemente importantes, como la solar, no son contradictorias con la aglo-
meracin urbana. De todas formas, son an excepcionales en la produccin
de electricidad.
La distribucin de la energa elctrica es un componente central de la
configuracin y el funcionamiento de la ciudad, al garantizar que las dis-
tintas actividades (econmicas, culturales, sociales, etc.), los diferentes gru-
pos de poblacin y los distintos territorios de la ciudad (donde se localizan
o pueden localizarse la poblacin y las actividades) tengan disponibilidad
de energa. Para ello, es necesario contar con una red que lleve (distribuya)
la electricidad de manera adecuada cuantitativa y cualitativamente. Este es
el servicio de energa elctrica fundamental para la existencia y el funciona-
miento de las ciudades.3
Ese papel de la energa elctrica se concreta en una oferta que garantice
que la poblacin y las actividades recibirn la energa que requieren. Esto im-
plica que la produccin y la distribucin de electricidad deben articularse4 en
funcin de la dinmica urbana, tanto la actual como la que se proyecta.
De la gestin urbana dependen solamente algunas de las condiciones
para el acceso a la energa, como ocurre con cualquier otro servicio de in-
fraestructura. La gestin urbana puede garantizar las condiciones urbanas
del servicio, pero no sus condiciones tcnicas. Tampoco puede hacerse car-
go, de manera plena al menos, de las condiciones de las que dependen las di-
ferentes situaciones socio-econmicas de la poblacin asociadas con la dis-
tribucin del ingreso. Sin embargo, todo ello est asociado con la relacin
que existe entre los costos del servicio y los de las actividades urbanas, y la
capacidad de la sociedad urbana para solventarlos. Esa relacin es clave en
razn de las diferentes situaciones de mercado de los integrantes de una ciu-
dad, y de la capacidad del servicio para definir, parcialmente al menos, las
condiciones econmicas del funcionamiento de las actividades urbanas. Es-
te servicio es, as, clave para definir la orientacin del funcionamiento de la
ciudad, tanto en la inclusin/exclusin de la poblacin y las actividades eco-
nmicas como de la productividad en su sentido ms amplio, referida a las
actividades econmicas y a las familias en su uso de la ciudad.
La configuracin tcnica y la distribucin territorial de los procesos ur-
banos son relevantes para el diseo del servicio elctrico, como tambin pa-
ra determinar su oferta. Algunas polticas urbanas pueden percibirse, enton-
La electricidad y la poblacin
La distribucin elctrica puede analizarse con dos indicadores: cobertura te-
rritorial y cobertura social. La primera muestra los territorios o reas urba-
nas que cuentan con la infraestructura de distribucin. La segunda muestra
la poblacin que accede a dicha red y recibe el servicio, independientemente
del lugar de la ciudad donde resida. Por cierto que no solamente es relevan-
te el acceso de la poblacin sino tambin el de las actividades econmicas.
Pero en este artculo me interesa particularmente trabajar el caso de la vin-
culacin de la poblacin con ese servicio.
Vale la pena mencionar que, por lo general, en las ciudades de Amrica
Latina es mayor la oferta de infraestructuras y servicios destinados a apo-
yar la acumulacin de capital que los que se orientan a la reproduccin de
la poblacin, como lo indican para la Ciudad de Mxico Garza y Damin
(1991: 30).
En el caso particular de la distribucin elctrica en las ciudades de la re-
gin se observa que, de manera generalizada, la gran mayora de la pobla-
cin cuenta con el servicio. Ese dato indica, por lo menos, dos condiciones.
182 PEDRO PREZ
Grfico 1
RMBA: Poblacin con conexin a las redes de agua, cloacas
y electricidad, 2001
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
CAB A 1 C o ro na 2 C o ro na 3 C o ro na RMBA
C lo ac as 99,50 82,07 30,90 27,17 66,36
A gua de red 99,92 75,57 58,53 40,26 74,30
E lec tric idad 98,72 97,32 96,58 95,43 97,35
Grfico 2
RMBA: Prdidas totales de electricidad (SEGBA 1973-1992, Edelap,
Edenor y Edesur 1993-2005)
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
73 74 75 76 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5
SEGBA 14, 13, 12, 13, 13, 13, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 20, 21, 23, 22,
Edenor 30, 26, 20, 17, 14, 11, 10, 10, 10, 11, 12, 12, 11, 11,
Edesur 25, 22, 12, 10, 8,3 8,1 7,8 10, 9,9 11, 11, 11, 11,
Edelap 11, 10, 10, 9,9 10, 9,8 11, 12, 13,
Tabla 1
Regin Metropolitana de Buenos Aires
Composicin de las prdidas de la distribucin de electricidad, 1992
% % %
Prdidas totales 30,0 100,0
Prdidas tcnicas 10,5 35,0
Prdidas no tcnicas 19,5 65,0 100,0
Fraude por conexin directa 8,5 28,3 43,6
Fraude por manipulacin de instalaciones o 5,0 16,7 25,6
medidores
Anomalas comerciales 4,0 13,3 20,5
Anomalas tcnicas 2,0 6,7 10,3
Fuente: Prez, 2009: tabla 5.
5 Para la produccin se utilizan recursos hdricos, trmicos (carbn o derivados del petrleo),
geotrmicos, nucleares u otros (como los elicos y dems alternativas no contaminantes).
El transporte se realiza en bloques, normalmente a altos niveles de voltaje. La distribucin
se efecta a voltajes menores, entregando la electricidad a consumidores medianos y peque-
os a bajos voltajes (Blanlot, 1992: 284).
6 [L]as inversiones necesarias en el proceso de electrificacin eran a menudo de baja renta-
bilidad privada, de modo que ha sido la inversin estatal la que ha dominado el proceso de
186 PEDRO PREZ
Tabla 2
Chile: Poblacin conectada a la red estatal de distribucin elctrica,
1940, 1965 y 19807
Ao Poblacin conectada
1940 40%
1960 65%
1980 85%
Fuente: Blanlot, 1992: 288.
desarrollo del sector. Este es el caso de Chile y de otros pases latinoamericanos (Blanlot,
1992: 287).
7 En este ltimo ao, prcticamente la totalidad de la produccin, transporte y distribucin
estaba en manos estatales en todo Chile (Blanlot, 1992: 289).
Distribucin elctrica y desigualdades en la urbanizacin 187
Grfico 3
Prdidas en distribucin elctrica de SEGBA (1973-1992) y promedio de las
distribuidoras privadas (1993-2005), proporcin de poblacin bajo lnea de
pobreza (1988-2005) y de la PEA desempleada en el AMBA, 1973-2005
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
73 74 75 76 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5
Prdidas 14 ,2 13 ,6 12 ,7 13 ,2 13 ,8 13 ,1 13 ,5 14 ,4 16 ,5 17,8 19 ,3 2 0 ,9 2 0 ,8 2 1,9 2 3 ,0 2 2 ,8 3 0 ,0 2 5,9 2 1,15 13 ,6 11,77 10 ,2 9 ,55 9 ,4 2 10 ,0 10 ,6 12 ,17 12 ,6 11,6 11,2
Desempleo 4 ,2 2 ,4 4 ,8 3 ,9 2 ,0 2 ,3 4 ,1 5,7 5,2 4 ,1 5,5 4 ,8 5,4 6 ,3 7,6 8 ,6 6 ,3 6 ,6 10 ,6 11,1 2 0 ,2 18 ,0 17,0 14 ,0 15,6 16 ,0 17,2 2 2 ,0 18 ,7 15,9 13 ,4
La relacin entre prdidas y desempleo muestra desde los aos setenta una
tendencia semejante: hasta fines de los aos ochenta, un incremento rela-
tivamente leve del desempleo y un poco mayor de las prdidas, mientras
que un fuerte aumento de ambos indicadores en los primeros aos noventa.
Mientras la desocupacin contina con esa tendencia hasta 1996, las prdi-
das de electricidad bajan decisivamente desde 1993 llegando a representar
(entre 1997 y 2000) seguramente muy poco ms que las prdidas tcnicas.
En los ltimos aos, las curvas de ambas variables se muestran relativamen-
te paralelas otra vez.
La equivalencia observada no se repite con el indicador de pobreza, aun-
que se percibe cierto acompaamiento. A fines de los ochenta, con el mayor
registro de prdidas, se presenta uno de los picos del crecimiento de la pobre-
za. Su disminucin, a inicios de los aos noventa, coincide tambin con una
nueva baja de las prdidas. Pero a la vez, el fuerte incremento de la pobreza
desde mediados de los aos noventa, que contina hasta 2002, coincide en
sus primeros aos (hasta 1999) con la mayor disminucin de las prdidas. En
los ltimos tres o cuatro aos, las tres curvas se muestran relativamente para-
lelas, sugiriendo la relacin entre los indicadores que analizamos.
Distribucin elctrica y desigualdades en la urbanizacin 189
La reestructuracin neoliberal
Las tendencias generales respecto de los servicios urbanos fueron la descen-
tralizacin, la tensin hacia su autofinanciamiento y las diferentes formas
de privatizacin.
En Amrica Latina, Chile realiz en primer lugar la transformacin del
sistema elctrico. Comenz en 1978 con la creacin de la Comisin Nacio-
nal de Energa (CNE) como asesora del Gobierno para definir polticas y es-
trategias de desarrollo, y realizar el estudio y la proposicin de normas eco-
nmicas y tcnicas, as como el clculo de tarifas y precios. De ella fueron
las propuestas para la reestructuracin y privatizacin del sector. En 1982 se
abri la posibilidad de que las empresas privadas entraran al sector de ma-
nera equitativa respecto de las estatales. Dos organismos independientes, la
CNE y a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, recibieron las
atribuciones normativas y fiscalizadoras del sector, que de hecho vena ejer-
ciendo una de las empresas estatales (ENDESA). Entre 1978 y 1984 las em-
presas estatales se reorganizaron y sanearon financieramente para ser pri-
vatizadas. Se descentralizaron territorialmente y se convirtieron en varias
empresas autnomas. Entre 1986 y 1987 se privatizaron. El proceso termi-
n en 1989 con la venta de acciones de ENDESA. Pese a los procesos de des-
membramiento de las empresas estatales, el sistema mantuvo inicialmente
un importante grado de integracin vertical (Blanlot, 1992: 289-290).
Casi todos los pases de Amrica Latina modificaron el sistema elctri-
co en los aos noventa. Brasil, por ejemplo, lo hizo con base en leyes dicta-
das en 1993 y 1996; Venezuela, por su parte, con una norma de 1999 (Coing,
2000); en Colombia con la Ley 142 de 1994 (Hayata, 2010: 209).
190 PEDRO PREZ
Tabla 3
Minas Gerais: aplicacin de subsidios cruzados en las tarifas elctricas
Sector R$/MWh Diferencia %
Tarifa normal 127,24 0
Entre 100 y 180 KW/h 114,00 -10,41
Entre 31 y 100 kWh 76,00 -40,27
Hasta 30 kWh 44,00 -65,42
Rural 74,00 -41,84
Fuente: Coing, 2000.
Es importante tener en cuenta que esas tarifas, y los subsidios cruzados que
incluyen, se aplican en una escala regional (estadual).
11 Adems, las empresas deben transferir el 2,5% de sus ganancias a un fondo que financiar
principalmente la electrificacin rural en el Norte, Nordeste y Centro-Oeste del pas.
Distribucin elctrica y desigualdades en la urbanizacin 193
El uso del consumo prepago, por su parte, lleva hasta el extremo la mer-
cantilizacin de la energa elctrica. Esta ya no solamente debe ser comprada
en el mercado, sino que nicamente se compra la cantidad que corresponde
con el dinero con que se cuenta en cada momento, independientemente de
la necesidad de energa que exista.
Los comportamientos clandestinos se muestran asociados con las con-
diciones socio-econmicas, en trminos de desempleo y pobreza. Tambin
aparecen vinculados con las condiciones de la gestin. Analizando el grfico
3 se observan discontinuidades entre las curvas que generan dudas. Para ini-
cios de los aos noventa surgen dos cuestiones: a qu se deben las diferen-
cias en el sentido de las curvas?; y por qu cuando aumentan el desempleo
y la pobreza las prdidas disminuyen radicalmente? Podemos suponer que
esas incoherencias se deben al cambio del modelo de gestin del servicio,
con su paso de estatal a privado, y a la consecuente aplicacin de una nue-
va poltica. Se trata del abandono de la tolerancia o permisividad y la aplica-
cin de una nueva poltica de disciplinamiento.13 De esa manera se logra
torcer el peso de las dimensiones socio-econmicas.
La informacin mencionada sugiere la existencia de una relacin entre
situaciones sociales y no la de una causalidad directa. Esto es, cuando em-
peoran los indicadores socio-econmicos (pobreza y sobre todo desempleo)
tiende a incrementarse el peso de las prdidas de la energa elctrica distri-
buida en la RMBA. Pero esa relacin, adems, est afectada por la influencia
del modelo de gestin. El inicio de la gestin privada parece alterar el impac-
to de las condiciones socio-econmicas, as como el deterioro de la gestin
estatal habra contribuido a acentuar las prdidas durante su vigencia, ade-
ms de la posible disminucin de los controles que mantenan limitadas las
conexiones clandestinas.
Podemos pensar que el aumento de las prdidas durante la gestin es-
tatal puede haber incluido tanto las prdidas no tcnicas como las tcni-
cas. Mientras que en el modelo privado, la baja general tuvo un importante
componente de disminucin de las prdidas tcnicas, que habran llegado
a su mnimo. El sistema elctrico, para entonces, se habra recuperado de la
crisis de los aos ochenta. De la misma manera, cuando vuelven a incremen-
tarse las prdidas, luego del ao 2001, las condiciones de la gestin privada
explicaran tanto su limitacin como su rpido control.
13 Puede tambin considerarse un pequeo efecto por la aplicacin del Acuerdo Marco (Prez,
2009: 193).
196 PEDRO PREZ
Reflexiones
Breves conclusiones
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Bibliografa 201
1. Introduccin
El sector de telecomunicaciones ha sido objeto de enormes transformacio-
nes en las ltimas dcadas. Se puede decir que las telecomunicaciones se
reinventaron a s mismas: de simples industrias de servicios urbanos a nivel
local, generalmente limitadas a servicios de telefona, se convirtieron en un
sector muy dinmico, que da un servicio indispensable y fundamental para
el funcionamiento de todos los sectores de la economa (ITU, 2002). Se tie-
nen grandes esperanzas de que estas nuevas tecnologas conducirn al avan-
ce del conocimiento, a una vida ms saludable, con mayores libertades so-
ciales y mayor productividad (UNDP, 2001).
Esto ha sido posible por los grandes avances producidos luego de la
convergencia de la informtica y las telecomunicaciones en un solo siste-
ma, las llamadas Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC), lo que
produjo un aumento exponencial de la capacidad y portabilidad de las com-
putadoras conectadas globalmente a travs de la internet. Inicialmente, es-
to permiti extender las actividades de las empresas ms avanzadas (del sec-
tor finanzas y multinacionales) a nivel global. Pero la verdadera revolucin
fue en 1994, cuando la World Wide Web (www) puso las telecomunicacio-
nes globales (a travs de internet) al alcance de todos, tanto en los hogares
como en las empresas (Fernndez-Maldonado, 2004). Pocos podrn negar
que el mundo de hoy es diferente de lo que era en 1990, antes de la difusin
masiva de las telecomunicaciones globales. La posibilidad de poder inter-
cambiar informacin y conectarnos de manera instantnea, econmica y
a escala global ha cambiado nuestras maneras de trabajar, estudiar, hacer
negocios, comunicarnos, socializar y entretenernos. Gradualmente estamos
entrando a la era de la conectividad generalizada.
Para la economa, su importancia es fundamental: las telecomunicacio-
nes pasaron de ser un sector relativamente poco importante y de bajo cre-
203
204 ANA MARA FERNNDEZ-MALDONADO
2. Urbanismo de redes:
de la ciudad histrica a la ciudad actual
En la ciudad histrica, el espacio pblico (las plazas, los mercados, el gora,
la arena) y los grandes edificios (palacios, templos, etc.) eran los lugares en
donde se producan e intercambiaban la informacin y el conocimiento. Las
ciudades se desarrollaron con una lgica espacial para facilitar los contac-
tos, los encuentros y los intercambios. Esta ciudad a escala humana exis-
ti durante la mayor parte de la historia de la humanidad, tal vez por eso
hasta ahora la encontramos muy agradable.
La transformacin gradual de la ciudad histrica en una gran ciudad
con un centro y suburbios circundantes ocurri debido a transformaciones
de largo alcance producidas en el siglo XIX. La ciudad industrial fue resul-
206 ANA MARA FERNNDEZ-MALDONADO
Grfico 1
Extensin de infraestructuras urbanas
en las ciudades del mundo occidental
servicio universal
100%
transporte pblico
Porcentaje de conexin
80%
60%
telfono
40% agua televisin
gas
desage electricidad
20%
0%
1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
Tabla 1
La organizacin del espacio y tiempo en la ciudad histrica,
la ciudad industrial y la ciudad contempornea
Tipo de Organizacin Organizacin Organizacin de Cultura de
ciudad del espacio del tiempo la economa comunicacin
Histrica Lugar Agrcola y
Biolgico Oral (memoria)
(peatonal) (proximidad) comercial
+Industrial + Produccin
+ Zonas y redes + Mecnico + Tipogrfica
(transporte industrial de
(movilidad) (reloj) (tipo)
motorizado) bienes
+ Flujos digitales + Instantneo + Produccin de + Electrnica
+ Contempornea
(conectividad) (ubicuidad) conocimiento (bit)
Fuente: Fernndez-Maldonado, 2004.
Redes de telecomunicaciones 209
Grfico 2
Las tres redes superpuestas del urbanismo de redes
Redes/territorio de la
unidad familiar
Redes de produccin
y consumo
Redes de
infraestructuras
1 Para tener una idea de la alta capacidad de transmisin de la fibra ptica: una fibra de la di-
mensin de un cabello fino puede transmitir 60 mil llamadas telefnicas a la vez (Graham
212 ANA MARA FERNNDEZ-MALDONADO
Tabla 2
Tipos de redes de telecomunicaciones que admiten flujos digitales.
Banda Banda
Fibra Cable Lnea Lnea terrestre terrestre
Cobre Satlite
ptica coaxial telefnica elctrica sin con
licencia licencia
Grfico 3
Tipos de redes segn velocidad y movilidad
Cableadas
alta Inalmbricas
Fibra
(FTTH/FTTB)
IMT avanzado (4G)
Cable
LTE avanzado
Cobre MAN avanzado inalmbrico
(xDSL)
Velocidad WiMax (fijo) WiMax
IMT-2000
(mvil) Banda ancha
satlite (3G)
WiFi UMTS
CDMA2000
Mapa 1
Ubicacin de cables submarinos de fibra de vidrio en el ao 2007
2 Este fue tambin un periodo de grandes compras corporativas, fraudes, crisis, quiebras y es-
cndalos en el sector de telecomunicaciones.
216 ANA MARA FERNNDEZ-MALDONADO
Grfico 4
Cmo la nueva lgica del sector de telecomunicaciones
conduce a la polarizacin socio-territorial
Alta Sin
inversin e inversin e
HOT SPOT innovacin innovacin COLD SPOT
Qu han hecho los gobiernos para romper este ciclo? Se han establecido
diferentes tipos de polticas para promover el despliegue de redes de teleco-
municaciones de manera ms equitativa. Dentro del casco urbano, se sue-
le imponer a las empresas de telecomunicaciones la obligacin de desplegar
las redes bsicas en toda la extensin de la ciudad y sus suburbios, pero esto
generalmente no rige para redes ms especializadas. La equidad digital, sin
embargo, es muy difcil de conseguir a nivel nacional. Las medidas ms usa-
das a nivel nacional son polticas de tendido de infraestructura con fondos
del Estado; el establecimiento de fondos especiales de telecomunicaciones
para reas rurales o aisladas, generalmente con impuestos a las utilidades de
empresas de telecomunicaciones; y el establecimiento de partenariados p-
blico-privados (PPP) con el mismo fin de ampliar las redes dorsales nacio-
nales. Estas polticas han tenido diferentes niveles de xito, segn la situa-
cin del pas, los recursos dedicados a ellas, y los alcances de la gobernanza.
Pero no solo el acceso a las redes es importante, sino tambin la calidad
del acceso. Actualmente se considera que, en vista de la amplia penetracin
de la telefona mvil, existe una nueva fuente de divisin tecnolgica: la ve-
locidad y calidad de conexin a las redes. Esta divisin es entre aquellos pa-
ses con alta velocidad, capacidad y calidad en el acceso y aquellos con menor
velocidad, capacidad y calidad (ITU, 2011), lo que ms o menos equivale a
las diferencias Norte-Sur. En general, esta divisin est determinada por la
218 ANA MARA FERNNDEZ-MALDONADO
Grfico 5
Penetracin de banda ancha fija, 2000-2010
30
25
23,6
Cada 100 habitantes
20
15
10
7,6
5
4,2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Grfico 6
Penetracin de banda ancha mvil, 2000-2010
50
45 46,2
40
Cada 100 habitantes
35
30
25
20
15
12,6
10
5,3
5
0
2007 2008 2009 2010
Ciudades inteligentes
Las ciudades inteligentes intentan aprovechar la conectividad generalizada
al mximo para mejorar la eficiencia de la gestin urbana para el desarrollo
sostenible. Con sistemas compuestos por sensores automticos capaces de
captar y almacenar una enorme cantidad de datos del medio ambiente y
equipos de gran poder de computacin, se pretende monitorear y guiar el
funcionamiento urbano por medio de algoritmos, que representan el funcio-
namiento de una ciudad. Tecnologas de este tipo para el trnsito vehicular ya
se usan en muchas ciudades de pases del Norte. Las smartcities las amplan a
otros sectores urbanos como energa, seguridad y sistemas de vigilancia.
Una de las ms conocidas es Masdar, un clster de cleantech (tecnologa
limpia), producto del planeamiento de Abu Dabi (Emiratos rabes Unidos)
para 2030. Situada en pleno desierto rabe, a 17 km del centro de Abu Dabi,
y con un rea de 6 km2, Masdar se ha diseado como una ciudad peatonal
de alta densidad, y de alta calidad de vida (fotografa 1), para 50.000 residen-
tes y 60.000 trabajadores ms y rodeada de un muro para protegerla de los
vientos calientes del desierto, as como del ruido del aeropuerto contiguo.
La ambicin de Masdar es ser una de las ciudades ms sostenibles del plane-
ta, promoviendo el desarrollo, la comercializacin y la adopcin de tecnolo-
gas de punta para enfrentar el cambio climtico.
222 ANA MARA FERNNDEZ-MALDONADO
Fotografa 1
Vista del espacio pblico de Masdar
Fuente: nextbigfuture.com.
Fotografa 2
Plan Maestro de Songdo
Fuente: www.metropolismag.com.
Grfico 7
Evolucin del concepto de ciudad de conocimientos desde los aos 1980
Alta
Siglo XXI
Ciudad de conocimientos
grupos de inters
Integracin entre
Clusters de conocimientos
1990
Parques tecnolgicos
Interaccin gobierno/
academia/industria
1980
Baja Sostenibilidad Alta
Grfico 8
Porcentaje de usuarios de internet por regin en el mundo, julio de 2012
frica 15,6%
Asia 27,5%
Europa 63,2%
Oceana 67,6%
Norteamrica 78,6%
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0%
Fuente: www.internetworldstats.com/stats.htm.
Para medir el acceso, los principales criterios a tener en cuenta son el avance
de la infraestructura, las habilidades y la cultura local (cada sociedad tiene
una manera particular de usar y relacionarse con las TIC) y las caractersti-
cas de la gobernanza, que influyen en el xito de las polticas. Algunos pa-
ses asiticos (entre los que se encuentran Singapur, Malasia, Corea del Sur
y Taiwn) han lanzado ambiciosas polticas para promover el acceso a tra-
vs de la llamada de ubicuidad digital (conectividad generalizada),3 pa-
ra llevar la conectividad a escuelas, universidades, centros de trabajo, hoga-
res y equipos mviles. Gracias a sus polticas, Corea del Sur ha pasado a ser
el pas con ms alto ndice de conectividad a nivel mundial (ITU, 2011). La
existencia de una amplia accesibilidad, sin embargo, no implica la ausencia
de una brecha de uso, que est relacionada con el precio/nivel de ingresos;
Grfico 9
Frmula para el clculo del ndice de Desarrollo de las TIC
ndice de desarrollo
de las TIC Aptitud para las TIC
(habilidades)
En efecto, se puede observar que hay una gran diferencia entre pases del
Norte y del Sur global. La asequibilidad ha mejorado, pero los pases en de-
sarrollo siguen pagando mucho ms por los mismos servicios. Al examinar
las diferencias entre la penetracin de telefona mvil, por ejemplo, pode-
mos ver que en los pases de economas avanzadas existe una saturacin del
mercado, donde hay ms telfonos mviles que personas; mientras que en
pases en desarrollo, la penetracin sigue creciendo (grfico 11). Igualmen-
te sucede con los usuarios de internet por 100 habitantes, con un promedio
mundial de 29,7% en 2010, pero donde 68,8% de usuarios de pases del Nor-
te estn conectados versus 21,1% en los pases del Sur (ITU, 2011).
Grfico 10
Crecimiento de telefona mvil, internet y telefona fija a nivel mundial
100
90
78,0
80
70
Cada 100 habitantes
60
50
40
29,7
30
20
17,2
10 12,6
7,6
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Grfico 11
Telefona mvil en el mundo, 2000-2010
120
114,2
100
Cada 100 habitantes
78,0
80
70,1
60
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tabla 3
La desigualdad digital segn los ingresos de la poblacin mundial
Ingresos medios
12.196 al ao)
medio-bajos
995 al ao)
Ingresos
Poblacin
aprox. 1.000 4.000 1.000 1.000
(en millones)
Usuarios de
2,3% 13,7% 29,9% 68,3%
internet
Computadoras
1,2% 4,3% 11,9% 60,4%
en el hogar
Fuente: adaptado de ngm.nationalgeographic.com/2011/03/age-of-man/map-interactive.
Y cmo estn los pases de Amrica Latina dentro de este complicado pa-
norama mundial? Segn el ranking mundial del ndice de Desarrollo de las
TIC, elaborado por la UIT (2011), en el avance de las conexiones a alta velo-
cidad, Amrica Latina es la regin menos dinmica, debido a que 78% de los
pases cayeron en el ranking. El mayor uso de las nuevas tecnologas se da en
Uruguay y Chile, mientras que el mayor incremento en el uso de estas en los
ltimos aos se ha dado en Argentina, Repblica Dominicana y Mxico. En
cuanto a la telefona mvil, Chile y Brasil se encuentran al nivel de los pases
del Norte, con ms de 100% de suscripciones mviles. Sin embargo, tanto
la banda ancha fija como la mvil permanecieron bajas en promedio. En la
primera solo Chile y Uruguay tienen ms de 10%, mientras que Bolivia, Cu-
ba, Nicaragua y Paraguay cuentan con menos de 1%. En banda ancha mvil,
dos pases (Brasil y Chile) pasaron el 15%, mientras que Argentina y Mxico
incrementaron su penetracin.
Estos decepcionantes resultados regionales estn relacionados con el
problema de las tarifas. A pesar de que la mayora de pases de la regin pri-
vatiz y desregul el sector de telecomunicaciones ante las promesas del li-
Redes de telecomunicaciones 233
Grfico 12
Costo de la canasta pre-pago en dlares PPP a nivel mundial, 2009
USD 60
USD 50
USD 40
USD 30
USD 20
USD 10
0
Per
Polonia
Italia
El Salvador
Panam
Uruguay
Turqua
Chile
Repblica Checa
Eslovaquia
Hungra
E.E.U.U.
Bolivia
Ecuador
Venezuela
Dominicana (Rep.)
Espaa
Colombia
Canad
Filipinas
Reino Unido
Paraguay
Portugal
Malasia
Japn
Islandia
Trinidad y Tobago
Nueva Zelanda
Austria
Indonesia
Blgica
Irlanda
Singapur
Nepal
Alemania
Holanda
Maldivas
India
Tailanda
Suiza
Suecia
Bangladesh
Sri Lanka
Noruega
Jamaica
Finlandia
Dinamarca
Argentina
Corea
Guatemala
Grecia
Brasil
Nicaragua
Mxico
Honduras
Francia
Afganistn
Australia
Costa Rica
Butn
Pakistn
Luxemburgo
Qu estn haciendo los pases de Amrica Latina para paliar estos proble-
mas? El fomento de la banda ancha y la inclusin digital son los protagonis-
tas de las nuevas polticas, donde se destacan Brasil y Repblica Dominica-
na con sus planes directos de acceso a la banda ancha. La UIT (2011) pone
de ejemplo a Uruguay y Brasil por sus buenas prcticas en el sector de teleco-
234 ANA MARA FERNNDEZ-MALDONADO
en red se observa una explosin del uso de la telefona mvil, pero mayor-
mente de segunda generacin y limitado por la brecha de asequibilidad de-
bido a las altas tarifas. El desarrollo de las TIC en Amrica Latina durante el
perodo 2008-2010 fue menor que el desarrollo mundial en ese mismo pe-
rodo, es decir, un aumento de 0,39 en Amrica Latina versus 0,45 puntos a
nivel mundial (ITU, 2011).
Estos avances son muy poco auspiciosos si se considera que durante es-
te perodo las economas nacionales han estado en franco crecimiento en
la mayora de pases de Amrica Latina. Asimismo, el convencimiento de la
enorme importancia estratgica de la conectividad digital para el desarro-
llo econmico y social es ahora generalizado, lo que ha redundado en una
mayor atencin a la ciencia y la tecnologa. A pesar de que muchos pases
han mejorado y adaptado sus polticas para el avance del acceso y del uso de
las nuevas tecnologas, estas no son suficientes para producir un desarrollo
ms acelerado que el promedio del desarrollo mundial, mientras que las es-
tructuras tarifarias inhiben el consumo de estos servicios, especialmente en
los sectores ms pobres. El monitoreo preciso y detallado del avance de las
TIC es esencial para la eficacia de las polticas nacionales. Las valiosas ini-
ciativas de seguimiento existentes (OSILAC y ORBA) deben ser aprovecha-
das para disear, revisar y perfeccionar continuamente las polticas en este
campo, con equipos multidisciplinarios y no solamente a nivel nacional si-
no tambin en el nivel urbano/regional.
Concluyendo, se observan dos problemticas que merecen atencin. La
primera se refiere al papel de las TIC en el campo urbano, en donde se cons-
tata que las telecomunicaciones y el urbanismo constituyen an dos mun-
dos separados, que se necesitan pero no se comprenden. Por un lado, las
ciudades son los nodos ms importantes de la red global de telecomuni-
caciones; por el otro, las telecomunicaciones globales son esenciales para
el crecimiento sostenible y equitativo de las ciudades. Algunas ciudades la-
tinoamericanas estn haciendo un esfuerzo al tratar de implementar ciu-
dades del conocimiento como un medio de juntar esos dos mundos, fo-
mentando la economa local y el desarrollo sostenible. Pero esta no es una
tendencia frecuente o muy exitosa. En realidad, la gran complejidad en el
desarrollo de las telecomunicaciones (como tecnologa y como sector eco-
nmico) dificulta las respuestas locales, pues muchos de sus aspectos no
son locales sino nacionales, y muchos otros no responden a estrategias p-
blicas sino privadas.
La segunda problemtica se refiere a la gran ambigedad de los efectos
de las TIC en la sociedad y la economa. La brecha digital entre pases y re-
236 ANA MARA FERNNDEZ-MALDONADO
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CAPTULO DCIMO PRIMERO
1. Introduccin
El intenso desarrollo de la infraestructura y la diversificacin de los mo-
dos de transporte estn generando una dinmica de movilidad mucho ms
intensa que la que hemos conocido anteriormente. Dentro de esta situa-
cin, la posibilidad de dinamizar la gestin de la infraestructura, a travs de
medidas que permiten la participacin privada (o sencillamente una mayor
sensibilidad a las demandas solventes) tiene un rol importante en la movi-
lidad privada por automvil. En el caso del transporte pblico, ha ocurrido
241
242 SCAR FIGUEROA
2. La ciudad y la infraestructura
El concepto de la infraestructura de transporte tiene diversas particulari-
dades que requieren de un cuidadoso examen antes de analizar su funcio-
namiento y sus lgicas de operacin e insercin en la ciudad. Por ello, cual-
quier trabajo sobre el tema requiere primeramente de ciertas definiciones y
precisiones sobre el concepto de la infraestructura vial, su caracterizacin
econmica y su rol en la ciudad, los cuales estn en la base de los aspectos
ms concretos de su funcionamiento. En ese espritu, antes de revisar las in-
fraestructuras en la regin latinoamericana, es necesario introducir algunas
precisiones conceptuales.
Se entiende como infraestructura vial a todas las fundaciones fsicas
que se instalan para el movimiento de los medios de transporte, tales como
calles, autopistas, vas frreas, etc., que permiten que los vehculos se despla-
cen de un lugar a otro y que lo hagan de manera fluida y continua (Owen
Jansson, 1993). Constituyen activos fijos de la ciudad (en el caso en que sean
urbanas), de alto valor, y que dejan una fuerte impronta, no solo formal si-
no tambin funcionalmente.
Se trata habitualmente de bienes de capital, que producen externalidades
positivas para el territorio y sus habitantes, y cuyo consumo tiene un fuerte
rendimiento marginal positivo (Rietveld y Nijkamp, 1993), por lo que es con-
veniente su provisin para demandas elevadas. Ello explica que incluso para
la construccin de las vas ms sencillas en el territorio urbano, los proyectos
Infraestructuras de transporte terrestre 243
y Triebel, 1982); por otra parte, el monopolio aparece como la forma ms re-
comendable de gestin, en la medida en que la competencia bajara los ren-
dimientos, en especial por no poder reducir las indivisibilidades de los bie-
nes, las que en competencia atenderan demandas ms bajas.
Las infraestructuras son adems productoras de importantes externa-
lidades. Las externalidades positivas tienen que ver con un abaratamiento
de la conexin de las personas y los bienes entre distintos puntos de origen
y destino; permiten, adems, la accesibilidad a nuevos territorios cuyos ren-
dimientos productivos se incrementan. Por todo ello, se producen impor-
tantes procesos de valorizacin de los suelos que se encuentran en las cerca-
nas de las vas, en especial de las de mayor capacidad, que benefician a sus
propietarios sin que hayan comparecido para ello acciones de dichos pro-
pietarios.
Entre las externalidades negativas producidas por las infraestructuras,
las ms conocidas se asocian a los impactos de degradacin de sus zonas in-
mediatas, el efecto barrera o de fraccionamiento territorial y social de las zo-
nas donde se implanta, y el efecto tnel, consistente en la prdida de valor
o de inters en las zonas adyacentes que no tienen comunicacin con la in-
fraestructura. A ello deben agregarse impactos indirectos tales como la con-
centracin de contaminacin, los riesgos de accidentes y, eventualmente, la
congestin.
Estas son razones adicionales por las que tradicionalmente las infraes-
tructuras viales han sido asumidas como responsabilidad del sector p-
blico. El sector pblico debe ocuparse de asegurar los beneficios sociales
potenciales de la vialidad, de eliminar o mitigar los efectos negativos, y de
evitar que se produzcan exclusiones en su uso, las que podran manifestar-
se en caso de que estos bienes fueran gestionados por la iniciativa privada.
El sector pblico implementa normalmente metodologas de costo-be-
neficio para tomar decisiones de inversin, donde habitualmente se estiman
los beneficios del proyecto a partir de las ganancias de tiempo de los viaje-
ros y de las reducciones de costo del traslado de mercancas, lo que promue-
ve ganancias para la sociedad.
La decisin de inversin pblica en la infraestructura vial se funda tam-
bin en al menos otros dos aspectos. Por una parte, el hecho de ser bienes
colectivos no excluyentes hara que un sistema de cobro fuera difcilmen-
te aplicable (con el requisito de que los costos de exclusin fuesen menores
que los beneficios de excluir), lo que acarreara una eventual filtracin de in-
gresos que no hara rentable el negocio para un operador privado. Por otra
parte, el carcter social del servicio tiene como objetivo asegurar la accesibi-
246 SCAR FIGUEROA
Tabla 1
Rendimientos de los distintos modos de transporte
en su correspondiente infraestructura
Capacidad Velocidad
Intervalos
Modo Asientos en lnea comercial
(segundos)
(asientos/hora) (km/h)
Bus 1 x 75 = 75 70-50 3.800-5.400 8-12
BRT 1 x 140 = 140 30-10 9.000-36.000 16-20
Tranva 3 x 170 = 510 150-75 12.200-26.900 18-30
Metro 8 x 200 = 1600 120-100 51.800-72.000 22-40
Tren de 10 x 200 = 2000 180-120 40.000-60.000 35-55
cercanas
Autopista
1,3* - 5.460-7.800** 80-100
de 3 carriles
* Pasajeros promedio por vehculo
** Pasajeros totales, con independencia del nmero de asientos
Fuente: elaboracin propia, basada en datos de Vuchic (1981).
Grfico 1
Costos y rendimiento de las infraestructuras y sus modos de transporte
Costos, inversin
METROS
TRENES DE CERCANAS
AUTOPISTAS
BRT
TRANVAS
SISTEMAS MASIVOS
BUSES EN
CORREDORES
BUSES
La figura precedente, que ha sido elaborada por Vuchic (1981), ilustra es-
ta condicin, mostrando que los sistemas masivos pueden alcanzar altos
rendimientos, pero igualmente son ms caros. En el ngulo contrario, los
sistemas menos costosos, como los buses, tienen menos capacidad y ren-
dimiento. Evidentemente, hay situaciones superpuestas donde diferentes
tecnologas pueden responder a una misma exigencia, como se aprecia en-
tre los metros y los sistemas de buses en corredores (BRT); la evolucin fu-
tura de las demandas y las necesidades en cada caso debiera permitir reali-
zar la mejor eleccin de la tecnologa para esas situaciones.
Grfico 2
Densidad y consumo energtico en ciudades seleccionadas
80
75 Houston
70 Fnix
Detroit
65
Denver
60
San Francisco
55
Gasolina GJ/capita
Washington
50 Boston
Chicago
45 Nueva York
40
35 Perth Toronto
30 Brisbane Melbourne
Adelaide
25 Sidney
20 Hamburgo
Frncfort
15 Estocolmo Zrich ParsBruselas
Copenhague Londres Viena
10 msterdam Berln Mnich Tokio
Oriental Singapur
5 Hong Kong (293)
0
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130
Densidad urbana / ha
jos y gran homogeneidad estn las europeas, para finalmente ubicar a las
muy densas ciudades asiticas, con baja prctica en el uso del automvil.
Las autopistas urbanas implementadas en las ciudades latinoamerica-
nas han sido gestionadas de dos manera diferentes. En algunos casos, a tra-
vs de concesiones al sector privado (Santiago, Buenos Aires, Panam, Ro
de Janeiro) y con cobro de peajes; en otros casos, simplemente como inver-
siones pblicas, con o sin peaje, como sucede en So Paulo, Bogot, Cara-
cas y Ciudad de Mxico. Habitualmente, las autopistas se han construido a
travs de un upgrade de rutas existentes con anterioridad, y en pocos casos
han sido construidas enteramente nuevas. Ello es revelador de que las ciu-
dades buscan extender sus reas en las direcciones tradicionales de su creci-
miento, pero ganando en velocidad y, por lo tanto, con capacidad de llegada
ms lejana y mayor capacidad de urbanizacin. Si una autopista permitie-
ra incrementar la velocidad en tan solo 1 km/hora, ello permitira incorpo-
rar a la ciudad un rea nueva de 50 hectreas. Dado que las autopistas ge-
neran incrementos de velocidad bastante mayores, el efecto de expansin es
considerable. En el mapa a continuacin se muestra la forma como se con-
traen las distancias de viaje y se crea la potencialidad de expansin a partir
de las autopistas urbanas de Santiago, lo que resulta revelador del anlisis
que aqu se propone.
El mapa muestra dos imgenes de Santiago: la ms extendida corres-
ponde al tamao real geogrfico de la mancha urbana de la ciudad; la ima-
gen ms reducida corresponde a las isocronas, es decir, da cuenta de los
tiempos de viaje para acceder a los distintos lugares de la ciudad. Se pue-
de apreciar entonces que las autopistas han conseguido encoger las dis-
tancias, permitiendo a sus usuarios (normalmente automovilistas) llegar en
menos tiempo a sus destinos tradicionales, o simplemente alargar las dis-
tancias recorridas en el futuro sin incrementar el tiempo de viaje, e incorpo-
rar as nuevos territorios a la ciudad.
De esta forma, las autopistas son un importante factor de expan-
sin, no solo del rea urbana, sino de la economa en general. Gracias a
la construccin de autopistas, se promueve el negocio inmobiliario, el de
las obras pblicas y el del mercado de vehculos; todos, factores de gran
importancia para la economa de los pases, y siempre apreciado por los
gobiernos, con independencia de las consecuencias sobre el transporte,
la ciudad y sus habitantes.
Infraestructuras de transporte terrestre 257
Mapa 1
Santiago: isocronas y reduccin de tiempos de viaje
debido a las autopistas urbanas
ses. Sin embargo, lo ambicioso y global del proyecto, adems de algunas li-
mitaciones financieras y de concepto de la red, no han logrado producir el
resultado esperado. Aunque el sistema ha promovido innovaciones impor-
tantes, tales como el nuevo medio de pago con tarjeta sin contacto y la in-
tegracin tarifaria, y una espectacular expansin del metro no ha logrado
ofrecer una buena calidad de servicio, ni detener una fuerte inflacin de cos-
tos que significa que las tarifas actuales estn entre las ms altas de la re-
gin, a pesar del cuantioso dficit que debe ser cubierto permanentemen-
te por el gobierno.
Otras innovaciones importantes se han verificado a travs de la incor-
poracin de los sistemas de cable (andariveles) en el transporte pblico, con
el proyecto pionero de Medelln, que se intenta replicar en muchas otras
ciudades,donde hoy existen proyectos (desde la muy antigua iniciativa de
La Paz hasta otras remozadas en Santiago de Chile y en Quito) y que ya tie-
ne sus primeras realizaciones en Ro de Janeiro.
Del mismo modo que se han producido importantes innovaciones en
sistemas asociados a la infraestructura y a nuevas tecnologas, el sector in-
formal tambin ha participado en la diversificacin de la oferta de transpor-
te, a travs de la proliferacin de mototaxis y triciclos, que se agregan a los
antiguos jeeps, camionetas y combies que han sido tradicionales en las perife-
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CAPTULO DCIMO SEGUNDO
Infraestructuras y servicios.
El caso del transporte y la movilidad
en la Ciudad de Mxico
BERNARDO NAVARRO BENTEZ
Consideraciones generales
El objetivo de este texto es presentar la experiencia reciente en materia de
polticas de transporte pblico y movilidad en la Ciudad de Mxico duran-
te el perodo 2007-2012. Por ello, los alcances del estudio son muy acota-
dos y no pretenden abarcar un anlisis comparativo o terico a profundi-
dad del objetivo que nos hemos planteado. La principal razn de ello radica
en el gran significado, la amplitud y los impactos territoriales y sociales de
las mencionadas polticas y acciones pblicas en s mismas, que las convier-
ten en un objeto de exposicin vasto y de gran complejidad. Expliquemos
nuestra afirmacin.
La primera es de orden poltico institucional. Desde la segunda mitad
de la dcada de los aos ochenta del siglo pasado, el Gobierno mexicano
decidi seguir una ortodoxa poltica de ajuste econmico y de aplicacin
de polticas neoliberales, que en el caso especfico del transporte pblico
urbano en la Ciudad de Mxico se tradujo principalmente en un paulatino
retiro de la participacin gubernamental en este sector; en consecuencia,
se produjo la prctica eliminacin de la inversin pblica y el desmante-
lamiento de los organismos pblicos de autobuses de propiedad guber-
namental. Lo anterior provoc en consecuencia una disminucin de los
subsidios directos a los usuarios de menores ingresos que brindaban estos
servicios gubernamentales.
La segunda, de la misma naturaleza, fue la aplicacin, desde las mis-
mas fechas, de polticas de liberalizacin y desregulacin que fomentaron la
fragmentacin, competencia irrestricta y el predominio artesanal en la ex-
plotacin de los servicios pblicos mayoritarios de pasajeros. Esto ocasio-
265
266 BERNARDO NAVARRO BENTEZ
Sistema de coinversin
t Centro de Transferencia Modal (Cetram) El Rosario. Ubicado al nor-
poniente del DF, recibe una importante masa de usuarios de la pe-
riferia metropolitana. El Cetram El Rosario es una obra avaluada en
casi 2.000 millones de pesos, un poco menos de USD 200 millones (de
acuerdo a Antonio Gmez, director general de Grupo Carso Infraes-
tructura y Construccin).
t Estacionamiento de la Plaza de la Repblica. La Plaza de la Repblica
constituye un espacio emblemtico de la Ciudad de Mxico y fue recu-
perado integralmente para el Bicentenario de la Independencia. Contar
con un espacio subterrneo de estacionamiento digno constituy un
componente fundamental de esta recuperacin.
Concesin Pura
t El Sistema de Autopistas Urbanas. Se trata de un ambicioso sistema de
obras viales de cuota de elevadas especificaciones, con una longitud de
30 kilmetros. En ellas no se utilizaron recursos fiscales, y se realizan
totalmente mediante inversin privada.
Mapa 1
Nuevas alternativas de transporte pblico de elevada capacidad y
calidad en Mxico, Distrito Federal
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de los organismos pblicos de transpor-
te y la Secretara de Transportes y Vialidad del GDF, Mxico, 2012.
Infraestructuras y servicios 273
7. Principales avances
a. Corredores de transporte pblico concesionado.
b. Programa integral y de sustitucin de taxis.
c. Lnea 12 del STC-Metro.
d. Incremento del Sistema BRT (metrobs).
e. Programa para la sustitucin de microbuses por autobuses.
f. Corredores Cero emisiones de transporte pblico elctrico.
g. Servicios Expreso y Bicentenario de autobuses.
h. Conectividad e infraestructura de la red vial.
Corredor Perifrico
El Corredor inici operaciones en 2010, y su longitud actual es de 35,4 km.
El Anillo Perifrico es una vialidad de acceso controlado de crucial impor-
tancia metropolitana, con intensa demanda de movilidad y caractersti-
cas fsicas que posibilitan su funcionamiento como corredor de transpor-
te. Aun as, es necesario optimizar sus condiciones, como ocurrir cuando
se termine la construccin del Segundo Piso, que permitir la implanta-
cin del Peribs.
Cuenta con 220 unidades con altas especificaciones tecnolgicas de
parque vehicular, con una longitud de 70,8 km ida y vuelta; y 69 paradas en
cada direccin. Gracias a su organizacin como empresa, se elimina la com-
petencia por el pasaje y se introduce la logstica racional en la operacin del
Corredor.
Corredor Reforma
Esta avenida es un corredor de servicios urbanos estratgicos de la ciudad y
tiene un elevado valor simblico.
A lo largo de la vialidad se encuentran centros burstiles, de negocios,
financieros, museos, hoteles de alto nivel e importantes monumentos e ico-
nos de la Ciudad de Mxico.
Consta de una longitud de servicio de 28,5 km para atender a 175 mil
usuarios. Permite la transferencia con 6 lneas del STC-Metro.
14. Ecobs
Se trata de un servicio de autobuses a gas natural de ltima generacin Eu-
ro-V con aire acondicionado y escaln bajo, con paradas pre-establecidas,
18,5 km de longitud de servicio que conecta el rea central de la ciudad con
el distrito de negocios y corporativo estratgico, ubicado al oeste de la mis-
ma y que se denomina Santa Fe. El precio del viaje es de 5 pesos (USD 0,35)
por 18,5 km de recorrido.
Tienen una demanda diaria de 20 mil usuarios, reduciendo el tiempo de
viaje de 120 a 55 minutos.
278 BERNARDO NAVARRO BENTEZ
16. Conclusin
Las polticas pblicas de transporte de la capital mexicana del perodo 2007-
2012 constituyen una experiencia particular en cuanto a magnitud, condi-
ciones de su realizacin, velocidad de implantacin e intencionalidad de las
acciones realizadas. Estas polticas representaron un giro de 180 grados a la
inercia que exista en las acciones pblicas del sector durante los gobiernos
designados del DF.
Indicativo de ello es que tan solo las nuevas alternativas de transporte
pblico han beneficiado a ms de 3,5 millones de usuarios del transporte p-
blico de la ciudad; han permitido alcanzar importantes impactos ambienta-
les positivos al posibilitar el ahorro de aproximadamente 1,26 millones de
toneladas de gases de efecto invernadero y/o equivalentes. Estas novedosas
alternativas prcticamente se realizaron en su totalidad con recursos pro-
pios de la ciudad. Tienen un elevado impacto en competitividad, producti-
vidad y eficiencia de la urbe. Pero sobre todo permiten incrementar la accesi-
bilidad a las oportunidades y servicios que brinda la Ciudad de Mxico con
tarifas asequibles a la poblacin mayoritaria. Estas polticas rompieron la
inercia de falta de atencin adecuada a las necesidades de movilidad preva-
lecientes durante los gobiernos locales designados, e incorporaron nuevos
actores sociales al escenario de la movilidad pblica de la Ciudad de Mxico.
Los principales puntos crticos de las mismas radican en la posibili-
dad de su necesaria continuidad, y la importancia de llevar a sus ltimas
consecuencias los proyectos viales compartidos con el transporte pblico
de elevada capacidad y calidad. Igual reto representa el abordar las ingen-
tes necesidades de los traslados metropolitanos de la poblacin en mejores
condiciones de eficiencia, comodidad, precio, y con menores impactos am-
bientales.
280 BERNARDO NAVARRO BENTEZ
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