DRS 8

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)
Representao do IICA no Brasil
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
Articulao de Polticas Pblicas

e Atores Sociais
VOLUME 8
Organizadores
Carlos Miranda e Breno Tiburcio
Outubro/2008
dos autores
1 edio: 2008
Direitos reservados desta edio:

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA. 2008
Distribuio:
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA
SHIS Qi 3, Lote A, Bloco F, - Centro Empresarial Terracota - Lago Sul
CEP: 71.605-450
Tel.: (61) 2106.5477
Fax: (61) 2106.5459
www.iica.org.br
O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao.
Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no stio Web
institucional: http://www.iica.int
Coordenao editorial: Carlos Miranda

Reviso: Knia Santos
Capa e diagramao: Romero Costa e Delano Regueiro
Foto da capa: Rodrigo Germano / Arquivo IICA

Articulao de Polticas Pblicas e Atores Sociais / Carlos Miranda e Breno
Tiburcio (organizadores); Tnia Bacelar... [et.al] (autores) - Braslia: IICA, 2008. (Srie
Desenvolvimento Rural Sustentvel; v.8.)
p.282; 15 x 23cm.
ISBN13: 978-92-9039-958-2
1. Desenvolvimento rural - Brasil 2. Ordenamento territorial - Brasil 3. Ordenamento

territorial - Polticas I. Echeverri, Rafael II. Leite, Sergio III. Bonnal, Philippe IV. Delgado,
Nelson V. Kato, Karina VI. IICA VII. Ttulo
AGRIS DEWEYE
E50 307.72
Braslia, Brasil
2008
APRESENTAO
Em novembro de 2003, o Instituto Interamericano de Cooperao para

a Agricultura IICA, por meio do seu Frum Permanente de Desenvolvimento
Rural Sustentvel Frum DRS, tomou a iniciativa de organizar o I Frum
Internacional intitulado Territrio, Desenvolvimento Rural e Democracia, cujos
resultados ofereceram importantes insumos para a compreenso de um tema,
cuja concepo se encontrava poca em processo de construo.
Passados mais de quatro anos, a questo do desenvolvimento territorial

no Brasil transformou-se em objeto de um nmero crescente de estudos e
de intervenes polticas. Essa rica, variada e complexa experincia motivou
novamente o IICA a atender a uma demanda das entidades participantes do Frum
DRS a executar, em 2007, um projeto denominado Desenvolvimento Territorial:
Articulao de Polticas Pblicas e Atores Sociais.
Com efeito, a articulao de polticas, de entidades pblicas e privadas e

de atores sociais um dos temas mais recorrentes nas discusses de planejamento
e estratgias de desenvolvimento territorial, refletindo a percepo de freqentes
superposies de aes e de limitaes da eficcia das iniciativas e projetos.
Para responder, pelo menos, parcialmente a esses desafios, o projeto

acima mencionado, realizado em parceria com o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, Banco do Brasil, Governo do Estado da Bahia e apoio tcnico do CPDA1,
foi implementado em cinco etapas: (i) anlise do estado da arte do conhecimento
tcnico-cientfico sobre o tema; (ii) sistematizao das lies apreendidas das boas
prticas; (iii) realizao de ampla consulta e debate virtual; (iv) elaborao de textos
baseados nas boas prticas e reflexes acadmicas; e (v) realizao do III Frum
Internacional sobre o tema em novembro de 2007.
Esta publicao, com a qual o IICA e o Frum DRS promovem o lanamento

do 8 volume da Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, que aborda a temtica
1
Centro de Ps-graduao em Cincia Sociais, em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade.
Desenvolvimento Territorial: Articulao de Polticas Pblicas e Atores Sociais,
apresenta os resultados do processo descrito, consubstanciado em dois artigos,
dois relatrios e um DVD .
No primeiro artigo do livro, a autora faz uma reflexo sobre a perspectiva

das diversas vises de territrio no contexto de um processo avanado de
globalizao. Em seguida, trata de discutir como essas perspectivas se projetam no
contexto do desenvolvimento regional sustentvel brasileiro, considerando que
se trata de um pas continental, muito heterogneo e de grandes desigualdades
regionais, herdadas inclusive da forma de ocupao do seu espao. Frente a
essas constataes, conclui analisando o que denomina os trs grandes desafios
do desenvolvimento territorial no Brasil: consolidar um novo modo de planejar,
adotar um tratamento de mltiplas escalas para seus espaos territoriais e efetivar
uma abordagem multidimensional.
O segundo artigo explora os aspectos associados e condicionantes da

articulao de polticas, com o propsito de mostrar a complexidade de ordem
conceitual, poltica, institucional, financeira e tcnica que envolve sua aplicao.
Corolariamente apresenta a riqueza de instrumentos disponveis para a obteno
de nveis adequados de articulao de polticas pblicas.
Como concluso procura demonstrar que necessrio superar a idia que

a articulao um instrumento de planejamento, de ordenamento do gasto ou
meramente oramentrio, mas, pelo contrrio, sua viabilidade est determinada
por um amplo conjunto de variveis, que envolvem aspectos que vo muito alm
da prtica do planejamento.
Os dois relatrios apresentam, respectivamente, as seguintes abordagens:

o primeiro contempla uma anlise da perspectiva do exerccio da governana no
desenvolvimento territorial e discute os processos de territorializao associados
articulao de polticas pblicas e atores sociais; conclui analisando as lies
apreendidas das experincias de desenvolvimento territorial no Brasil e, finalmente,
oferece um conjunto de recomendaes destinadas a colocar o tema na agenda
nacional e amadurecer propostas de mudana estrutural para encaminh-las
politicamente.
O segundo relatrio trata da memria e da sistematizao da relatoria do

evento, cobrindo todas as palestras, intervenes e debates at a plenria final,
cujos pontos relevantes foram as falas dos relatores e a explicitao da perspectiva
dos representantes das entidades governamentais e atores sociais sobre a
temtica.
Carlos Miranda
Organizador da Srie DRS
PREFCIO PELO IICA
O conceito bsico de articulao de polticas pblicas se refere atividade

desenvolvida por duas ou mais instituies que buscam aumentar o valor de seu
servio por meio de trabalho conjunto ou coordenado, em lugar de faz-lo de
forma separada.
A grande proliferao de especializaes gera novas institucionalidades e,

por conseguinte, como vemos em vrios pases, maior quantidade de ministrios,
secretarias e organismos especializados e setoriais.
Como contrapartida a esse aumento, desenvolvem-se diversas atividades

de planejamento e operacionalizao, com base nas quais se vai tomando
conscincia de que as solues dos problemas dificilmente sero alcanadas por
meio de atividades exclusivamente setoriais.
As formas assumidas pela articulao de polticas pblicas se expressam

em todos os nveis. No internacional, observamos as chamadas cpulas, reunies
em que presidentes adotam distintas modalidades de organizao, que podem
ser entre pases de igual nvel de desenvolvimento, associaes ou grupos de
pases.
Isto expressa o reconhecimento de que as solues para o tema do

desenvolvimento dos pases deixou de ser uma soluo nacional e que os pases,
grandes e pequenos, desenvolvidos e em desenvolvimento, necessitam dessa
articulao de polticas para assegurar melhores resultados para suas intervenes.
No nvel nacional, a articulao se expressa nos grupos interministeriais,
interagenciais, interestaduais e intermunicipais.
Em anos recentes, a necessidade de articulao de polticas pblicas se

viu estimulada pelo desenvolvimento de polticas regionais e territoriais, que faz
com que cada um dos organismos setoriais se veja obrigado a reconhecer suas
prprias limitaes a fim de atingir os objetivos estabelecidos.
Certamente, mais fcil falar de articulao de polticas do que faz-lo na

prtica. As principais limitaes observadas decorrem do poder que continuam
emanando os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, que se preocupam
quase que exclusivamente com problemas de caixa. Cada um dos organismos ou
ministrios se preocupa somente com seus mandatos especficos, sentindo-se no
dever de prestar contas somente disso e no do que se desenvolve em atividades
articuladas.
As dificuldades de comunicao entre secretarias, ministrios e agncias

e o fato de ser mais fcil agregar agendas que elimin-las, complicam ainda mais
a articulao. Finalmente, temos o problema chave: definir quem decide quanto
se vai gastar para atingir os objetivos.
A chave para a articulao de polticas pblicas se encontra em dois

elementos fundamentais: compartilhar informao e sincronizar aes. Desta
maneira, busca-se, por um lado, evitar a duplicao de esforos e, por outro, um
maior impacto via desenvolvimento de atividades articuladas e sincronizadas.
Como sempre, toda organizao tem vcios e virtudes. Organizaes

altamente hierarquizadas favorecem rapidez na tomada de decises, garantem
resultados e rpida resposta diante de sintomas de problemas. Mas, em
contrapartida, tm como defeito a contnua repetio de atividades, sem avaliao
de impactos.
J as organizaes em rede tm como virtudes sua maior adaptabilidade,

elasticidade e capacidade de resposta a causas mais profundas dos problemas. O
risco que oferecem est na maior dificuldade de control-las.
Conforme mencionado, a articulao de polticas apresenta nveis

distintos. D-se nos nveis nacional, estadual, regional e municipal e, como sempre,
no h uma receita nica de sucesso, devendo-se avaliar o tipo de organizao e
suas possibilidades de alcanar a meta especfica.
A articulao de polticas pblicas tem custos importantes. Dentre eles,

destacam-se o temor da perda de poder (controle de meios imateriais, jurisdio,
competncia e oramento) pelas agncias; perda de influncia nos nveis superiores
por conta da horizontalidade dos novos processos; oposio hierarquizao
histrica; necessidade de mudanas institucionais com possvel aumento da
desconfiana e decorrentes acirramentos burocrticos; estabelecimento de
relaes com organizaes com baixo nvel de controle (como, por exemplo,
ONGs) e, por ltimo, gastos no previstos no oramento.
Mas, certamente, os benefcios de articulao de polticas so, tambm,

muito significativos. Entre eles, destacam-se o aproveitamento das capacidades
mais adequadas de cada instituio participante; o desvio de duplicaes de
esforos com, pelo menos, a moderao de seus efeitos indesejveis; a reduo
dos riscos de se deixar alguma rea desatendida; a minimizao de esforos
contraditrios e, sobretudo, a maximizao de resultados e a reduo de custos.
Alm desses benefcios gerais, a articulao de polticas refora o valor de

cada agncia e funcionrio. Pode-se melhorar a superviso e reduzir a corrupo;
reforar o sentido de pertena dos membros de cada uma das organizaes a
entidades maiores; capacitar recursos humanos no curso da experincia; oferecer
oportunidade de comparao e abrir as mentes dos funcionrios.
O atual contexto vivido no Brasil mostra mobilizao por vises

integradas, cortes interagenciais e multidisciplinares. Indica que devemos valorizar
os aspectos positivos dessas possveis interaes e buscar maneiras de minimizar,
com aprendizagem e troca de conhecimento, os custos de que falamos. Nesse
sentido, esta publicao uma boa maneira de contribuir para processos mais
bem-sucedidos de desenvolvimento.
Carlos Amrico Basco

Representante do IICA no Brasil
RESUMO
A questo do desenvolvimento territorial no Brasil transformou-se em

objeto de um nmero crescente de estudos e de intervenes polticas. Essa
rica, variada e complexa experincia motivou o IICA a atender uma demanda das
entidades participantes do seu Frum DRS para executar, em 2007, um projeto
denominado Desenvolvimento Territorial: Articulao de Polticas Pblicas e
Atores Sociais.
Com efeito, a articulao de polticas, de entidades pblicas e privadas e

de atores sociais um dos temas mais recorrentes nas discusses de planejamento
e estratgias de desenvolvimento territorial, refletindo a percepo de freqentes
superposies de aes e de limitaes da eficcia das iniciativas e projetos.
As reflexes sobre essas questes o objeto deste livro, consubstanciadas

nos resultados de cada uma das cinco etapas do projeto acima mencionado, quais
sejam: (i) anlise do estado da arte do conhecimento tcnico-cientfico sobre o
tema; (ii) sistematizao das lies apreendidas das boas prticas; (iii) realizao
de ampla consulta e debate virtual; (iv) elaborao de textos baseados nas boas
prticas e reflexes acadmicas; e (v) realizao do II Frum Internacional sobre o
tema, em novembro de 2007.
RESUMEN
El tema de desarrollo territorial en Brasil se convirti en objeto de un

nmero creciente de estudios y de intervenciones polticas. Esa rica, variada y
compleja experiencia motiv que el IICA atienda una demanda de instituciones
participantes de su Foro DRS para ejecutar, en 2007, un proyecto denominado
Desarrollo Territorial: articulacin de polticas pblicas y actores sociales.
En realidad, la articulacin de polticas, instituciones pblicas y privadas,

as como de actores sociales es uno de los asuntos ms involucrados en las
discusiones de planeamiento y estrategias de desarrollo territorial, reflejando la
percepcin de superposiciones de acciones frecuentes y de limitaciones de la
eficacia de las iniciativas y proyectos.
Las reflexiones sobre esos asuntos es objeto de este libro, fundamentadas

en los resultados de cada una de las cinco etapas del proyecto antes citado, que
son: (i) anlisis del estado de arte del conocimiento tcnico-cientfico sobre el
tema; (ii) sistematizacin de las lecciones aprendidas de las buenas prcticas; (iii)
realizacin de consulta amplia y debate virtual; (iv) elaboracin de textos basados
en las buenas prcticas y reflexiones acadmicas; y (v) realizacin del II Foro
Internacional sobre el tema en noviembre de 2007.
SUMMARY
The issue of territorial development in Brazil has become the object of

a growing number of studies and political interventions. Such rich, varied and
complex experience has motivated IICA to accept a request from participants of
its Sustainable Rural Development Forum, as they asked the Institute to promote
a project called Territorial Development: articulation of public policies and social
actors.
This is notably a recurrent subject in discussions about the planning

and strategizing of territorial development, reflecting the perception of frequent
overlapping of actions and limited efficacy in projects and initiatives.
This book reflects upon such issues as it analyses results of each of

five steps of the above mentioned project: (i) analysis of the subjects techno-
scientific state of the art; (ii) organization of best practices and lessons learned; (iii)
conduction of a broad consultation and web forum; (iv) text production based on
academic evaluation and best practices; and (v) production of the subject related
III International forum, in November 2008.
SUMRIO
PALESTRA MAGNA: POLTICA PBLICA, PARTICIPAO SOCIAL,

DESENVOLVIMENTO SUSTENT VEL E TERRITRIOS 15
ARTICULAO DE POLTICAS E PARTICIPAO SOCIAL 29

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS E
ATORES SOCIAIS 69
MEMRIA E RELATORIA DO II FRUM INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO

TERRITORIAL: ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS E ATORES SOCIAIS 171
INTRODUO 171
PALESTRA MAGNA 175
ARTICULAO E PARTICIPAO SOCIAL 184
EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS 192
Espanha 192
Frana 199
Mxico 209
Portugal 214
EXPERINCIAS BRASILEIRAS NO MBITO ESTADUAL 222
Bahia O Reconhecimento dos Territrios de Identidade como
Unidades de Planejamento Governamental 222
Sergipe Planejamento do Desenvolvimento Territorial
Participativo 227
AS EXPERINCIAS BRASILEIRAS EM SEIS TERRITRIOS SELECIONADOS 235
Territrio das Misses RS 235
Irec BA 236
Cariri PB 239
Territrio de Desenvolvimento Rural Sustentvel Sul de Roraima RR 241
Portal da Amaznia MT 244
Consrcio do ABC SP 246
AS PERSPECTIVAS DOS AGENTES GOVERNAMENTAIS 254
Os atores sociais 255
O papel do Banco do Brasil 257
Governana democrtica e governana participativa 258
PLENRIA FINAL: PAINELISTAS 266
1. Sergio Leite (OPPA/CPDA) 267
2. Nelson Delgado (OPPA/CPDA) 271
3. Ronald Lobato (Seplan BA) 275
4. Ademir Cazella (UFSC) 275
5. Naidison Batista (ASA) 278
6. Ubiramar de Souza (CETI) 279
7. Simplcio Mrio de Oliveira (MIN) 280
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL
Articulao de Polticas Pblicas e Atores Sociais
PALESTRA MAGNA: POLTICA
PBLICA, PARTICIPAO
SOCIAL, DESENVOLVIMENTO
SUSTENT VEL E TERRITRIOS.

Tnia Bacelar
Professora, economista e sociloga
Primeira parte: O contexto mundial e as diversas vises de

territrio e de desenvolvimento regional sustentvel.
O debate sobre as polticas pblicas e sua territorializao, tem a ver com

o momento que ns vivemos um processo muito avanado de globalizao.
Inicialmente, porque os territrios transformam-se, cada vez mais, em palco de
operao dos grandes agentes mundiais, que so capazes de operar em centenas
de territrios ao mesmo tempo. Isso uma mudana importante por duas razes
que gosto de destacar.
Primeiro porque isso aumenta a interao entre os diversos territrios do

mundo. A capacidade desses agentes amplia as ligaes entre os vrios territrios,
colocando uns diante de outros. Mas a razo mais importante no essa. que
esses agentes difundem seus padres nos diversos territrios onde atuam. Disso
resulta o que chamamos de tendncia homogeneizao. Trata-se de uma
tendncia a tudo ficar parecido nos diversos territrios do espao mundial.
Nesse contexto, possvel identificar, em cada territrio, processos,

atributos, padres, tendncias, que no so daquele territrio. So de outros, mas
foram trazidos para eles por agentes que esto presentes em muitos territrios.
Essa uma das razes pela qual a discusso sobre a organizao e dinmica dos
territrios vem se tornando mais intensa.
15
Esse movimento uniformizador gera uma tenso entre esse processo de

homogeneizao e a realidade concreta de cada territrio. Em minha opinio,
vivemos em um momento em que essa tenso est cada vez mais forte. Talvez
isso nos estimule a pensar sobre o territrio.
Por outro lado, o movimento de globalizao no uniforme. Na verdade,

ele redefinidor de hierarquias entre lugares e entre agentes. Alguns tm a
capacidade de atuar mundo afora, a maioria atua localmente. Mas os agentes
globais no escolhem todos os territrios para atuar: escolhem alguns territrios a
partir dos seus prprios interesses e nesse movimento, vo recriando hierarquias.
Estamos em um momento em que hierarquias esto sendo reconstrudas

e interaes redefinidas. Em muitos territrios a presena desses agentes muito
mais forte do que em outros. Nesse caso, a tenso muito mais forte do que em
outros. Isso nos leva a discutir as especificidades de cada territrio, pelo menos
para responder a uma pergunta: por que alguns territrios interessam aos agentes
globais e outros no?
Com a resposta, alcanaremos outro olhar sobre o territrio que no o

mesmo olhar dos grandes agentes mundiais. o olhar de quem vive nos territrios.
Alcanaremos tambm, a convico de que os territrios no so construdos
apenas a partir das escolhas dos agentes globais. Pelo contrrio, os territrios so
construes sociais, como nos ensina a Geografia Regional e a Histria.
Cada territrio tem o seu meio ambiente, sofreu um determinado processo

de ocupao humana, abrigou um conjunto de pessoas. Cada territrio tem os
seus valores, suas manifestaes culturais, sua identidade. Portanto, territrio no
s plataforma de operao dos grandes agentes mundiais, posto que cada um
deles tem vida prpria, tem sua histria, tem identidade.
Por isso, o trabalho das polticas pblicas precisa considerar essa dupla
viso de territrio. Especialmente porque esse debate est cada vez mais presente
na agenda da Academia e entre os formuladores de polticas pblicas, assim
como cresce o interesse sobre ele nos movimentos sociais. Isso gera a curiosidade
crescente que estamos tendo sobre a relao entre polticas pblicas e territrio.
Estamos revendo, tambm, no atual contexto, vrios conceitos. O

conceito de desenvolvimento est sendo revisto. Estamos em uma fase em que a
16
certeza de que desenvolvimento era crescimento econmico, que progresso era

sinnimo de industrializao, e que ser desenvolvido era produzir bens industriais
esto sendo questionados. A tendncia construir um conceito mais complexo
de desenvolvimento.
A questo ambiental veio para ficar. O desenvolvimento no pode mais

desconsiderar a questo ambiental. A questo social, ao final do sculo XX, se
apresentou com tanta gravidade que teve que entrar na pauta do debate mundial.
Cada vez mais se firma a viso de que no qualquer crescimento econmico
que interessa: preciso conciliar o crescimento econmico com a satisfao das
necessidades das pessoas, com a felicidade. Afinal, ns nascemos para ser felizes,
no para ser industrializados.
Existe, por outro lado, novos conceitos sobre desenvolvimento regional.

A maneira de fazer planejamento tambm est sendo discutida. O planejamento
tecnocrtico tem cada vez menos adeptos. O planejamento democrtico que
tende a ganhar novos adeptos. Planejamento cada vez mais entendido como
um processo tcnico e poltico, e no s como processo tcnico. J foi somente
tcnico, inclusive no Brasil, e em agncias de planejamento e desenvolvimento
regional. Esse conceito est sendo deixado para trs.
Planejamento crescentemente visto como um processo tcnico e ao

mesmo tempo poltico. No podemos dispensar os tcnicos, mas no podemos
dar a eles a hegemonia que tinham antes para se articularem com os interesses
hegemnicos. Os tcnicos precisam participar de um processo poltico, em que as
populaes de cada territrio fazem suas escolhas. Os tcnicos opinam, mas no
decidem.
Precisamos dos tcnicos porque quem decide nem sempre tem o

conhecimento especializado sobre a realidade do meio ambiente, a realidade
social, ou no conhece os nmeros da economia. Os tcnicos mudaram de lugar.
Eles passaram a ser assessores, consultores do processo decisrio, no planejamento
contemporneo. Os embates polticos ficam mais claros no ambiente democrtico
e isso melhora o processo decisrio, embora as diversas foras no sejam
semelhantes.
A abordagem da realidade tambm est mudando. A abordagem setorial,

desprovida da dimenso espacial, que ainda muito forte, um dos focos de
17
discusso neste seminrio. A maioria de nossas instituies est organizada

de forma setorial e queremos fazer planejamento e desenvolvimento com
a abordagem territorial. Eis a questo... A abordagem setorial no consegue,
necessariamente, dialogar com a territorial. Ela tende a desconhecer a dimenso
espacial, na maioria dos casos. um aprendizado trabalhar com estruturas setoriais
e lev-las a desembarcar nos territrios.
No contexto em que o debate sobre as polticas territoriais vem ganhado

peso tanto na Academia como nos fruns pblicos, quanto nos fruns da sociedade
civil, inegvel a influncia crescente da teoria do desenvolvimento endgeno.
Por incrvel que parea no mundo da globalizao, a teoria do desenvolvimento
endgeno exerce uma influncia importante, at por que ela sintonizou bem com
a concepo neoliberal que ganhou espao no mundo, nas dcadas finais do
sculo XX (tanto os neoliberais como os tericos do desenvolvimento endgeno
negam a importncia de polticas nacionais).
Nesse ambiente, ganhou espao a viso de que se deve patrocinar (inclusive

com polticas pblicas predominantemente de corte local) processos que se do
de baixo para cima, e de dentro para fora. Esse debate sobre desenvolvimento
regional voltou a ganhar espao. Em momentos anteriores, houve de fato uma
hegemonia da crena de que o desenvolvimento regional precisava de agentes
de fora, do apoio de fora. Acreditava-se que sua construo deveria vir de cima
para baixo.
A teoria do desenvolvimento endgeno se ops a essa viso, mostrando

que existem processos que vm de baixo para cima e so consistentes, movimentos
que vm de dentro para fora e tm viabilidade. Levada ao exagero, no entanto,
essa corrente tendeu a supervalorizar o localismo, como defende Carlos Brando,
da Unicamp, no livro Territrio e Desenvolvimento, recm-publicado.
O debate que temos feito sobre as estratgias de desenvolvimento

regional est associado a essa discusso. Questes instigantes se colocam,
como por exemplo: no mundo da globalizao possvel ter estratgias de
desenvolvimento prprias? O Brasil adota a mesma estratgia que os chineses
adotaram? Qual o grau de autonomia que cada territrio tem para definir a sua
estratgia? O movimento de globalizao real, mas insero nele um dado, uma
fatalidade? Ou a insero nele resultado de uma estratgia dos agentes de cada
territrio? Escolhas polticas nacionais definem o tamanho da insero, o modelo
18
de insero, a natureza da insero de cada territrio no mundo globalizado?
Esse debate tem uma ligao com o que chamamos de desenvolvimento

territorial, exatamente para nos mostrar quais so as oportunidades da integrao
a este movimento de globalizao e quais so os riscos. O debate tem sido
importante tambm para indicar quais so as brechas que existem de autonomia
para construo de processos de desenvolvimento regional especiais. Isso pode
nos ajudar a descobrir as bases do desenvolvimento de cada um dos lugares. E
esse debate tem fluido nas polticas regionais.
Inscrevo-me entre os que acreditam que estamos numa terceira gerao

de polticas regionais. Passamos por uma primeira gerao muito ligada viso
de que o desenvolvimento de certos lugares dependia sempre de agentes de
fora, mas muitas avaliaes mostraram os limites dessa abordagem. Com a crise
mundial e a onda neoliberal, verificou-se uma recuada dessa viso e, como j foi
aqui destacado, a teoria do desenvolvimento endgeno ganhou espao, alcanou,
mesmo, supremacia.
Hoje estamos chegando a um meio termo. Tende-se, cada vez mais a

considerar que o que vem de dentro para fora e o que vem de baixo para cima
seja muito importante, mas ficam cada vez mais cloros os limites desse tipo
de processo, especialmente num pas como o Brasil. Passa-se, assim a propor a
construo de estratgias que combinem os dois movimentos: o de fora para
dentro com o de dentro para fora. isso que eu chamo de terceira gerao de
polticas regionais. Valoriza-se a iniciativa local, mas reconhece-se a importncia de
polticas nacionais.
A poltica regional da Unio Europia nos d lies dessa dupla abordagem

escala supranacional.
Segunda parte: O contexto brasileiro e o desenvolvimento

regional sustentvel.
O Brasil tem uma herana regional muito especial. Primeiro, porque o

Brasil um pas continental. E como todo pas continental, muito heterogneo.
A primeira marca do Brasil, visto na perspectiva regional a diversidade ambiental,
19
como no podia deixar de ser. Afinal, so seis grandes biomas que esto dentro do
nosso pas.
Por sua vez, o processo histrico de ocupao humana e econmica do

imenso territrio deste pas deixou heranas, marcas, muito importantes. A primeira
delas foi a intensidade da ocupao litornea. Um pas desse tamanho ousou
ocupar intensamente o litoral e deixar os territrios do interior subocupados.
O Brasil atual tem muitos lugares para serem ocupados na sua poro
Centro-Norte. Mesmo que no ocupemos a Amaznia e ela no deve ser
adensada o Pas tem um imenso territrio a ocupar. S a regio Sul do Brasil est
quase que inteiramente ocupada. Todas as outras regies ainda possuem muitos
espaos a ocupar.
A segunda herana que se destaca no revelada por uma linha que se

coloca seguindo o litoral. Trata-se aqui de uma linha que divide o Brasil ao meio.
a herana da desigualdade. Como encontrar essa linha? Qualquer mapa de
indicadores sociais (ndice de desenvolvimento humano, taxa de analfabetismo,
nmero mdio de anos de estudo, renda per capita, entre outros) revela dois
Brasis: um de Belo Horizonte para cima, outro de Belo Horizonte para baixo.
Observa-se uma enorme diferena de padres socioeconmicos entre

essas duas realidades, resultante do processo histrico de ocupao humana e
econmica do Pas ao longo de cinco sculos.
O Brasil ousou concentrar, exageradamente, investimentos, na poro que

fica abaixo de Belo Horizonte. Concentrou indstrias, mas concentrou tambm
infra-estrutura econmica, centros de pesquisa, as principais universidades etc.
Essa uma herana pesada e que precisa ser considerada quando se trabalha com
abordagem territorial.
E o que caracteriza o atual contexto brasileiro, quando visto na perspectiva

do desenvolvimento regional? Primeiro, o engate na globalizao, inclusive
financeira. Nela, o Brasil dos anos 1990 mergulhou de cabea. No que se refere
globalizao da esfera produtiva, o Brasil aprofunda sua insero e isso faz avanar
a desnacionalizao de seu parque produtivo. Um dado: antes do Plano Real, 5%
do PIB brasileiro era produzido por transnacionais e hoje esse percentual atinge os
20%.
20
Mas h novidades no mbito mundial que atingem o Brasil. S para citar

duas macrotendncias, o mundo est menos unipolar e a Amrica Latina mudou
de rumo. A economia brasileira no est mais to dinmica como foi no sculo XX,
quando o Brasil fez uma verdadeira revoluo nas suas bases produtivas, crescendo
sua produo a taxas anuais de 10% a 14%. O Brasil era a China de hoje, em alguns
momentos do sculo XX. Chegou a ser a 8 base produtiva no mundo.
No esse o Brasil de hoje. Observa-se, atualmente, uma taxa de

crescimento da economia bem mais modesta, mas h uma novidade: a
desigualdade est diminuindo. E isso um dado importante para a discusso sobre
desenvolvimento territorial, porque esse no era o Brasil com o qual estvamos
acostumados a lidar. Lidvamos com um Brasil dinmico na economia, mas
crescentemente desigual. Agora, o dinamismo menor, mas o Pas est menos
desigual.
E h outras mudanas que merecem destaque. A populao do interior

do Brasil, por exemplo, est crescendo mais do que a das grandes cidades
litorneas. outro Brasil. A era So Paulo passou. A era Rio de Janeiro passou.
Estamos ocupando mais o interior do Pas e as mdias cidades brasileiras so as
que mais tm crescido nos ltimos tempos. Nesse contexto, h mudanas nas
tendncias do processo de ocupao fsica do territrio do Pas que precisam ser
consideradas.
Por sua vez, os primeiros decis da distribuio de renda esto crescendo

mais do que os ltimos decis. Esta uma novidade. O ltimo nmero da revista
Conjuntura Econmica, traz um estudo muito interessante do professor Barros e
outros nos quais os autores dividem a renda nacional em decis e mostram que os
dois primeiros decis da pirmide de rendimentos so os que mais crescem.
Ou seja, a base da pirmide de renda apresenta crescimento em padro

chins. Por sua vez, a pesquisa mensal do comrcio varejista, elaborada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, vem revelando que os estados
do Norte e do Nordeste que esto liderando o crescimento das vendas nos
ltimos anos.
A hiptese que estou colocando a de que o Brasil est vivendo um outro

momento. E este outro momento estimula a discusso sobre o desenvolvimento
regional. E aqui, h outra mudana. No sculo XX, a nfase do debate sobre
21
desenvolvimento regional no Brasil era colocada sobre a desigualdade inter-

regional de renda e de crescimento econmico. A nfase era no debate sobre a
desigualdade entre as regies. Entre o Nordeste e o Sudeste. Essa temtica perdeu
fora, at por que no Nordeste tambm existem desigualdades internas enormes,
como no Sudeste.
Atualmente, trabalham-se em vrias escalas de anlise e reencontram-

se, sempre, enormes desigualdades. que a desigualdade se reproduz no Brasil
nas diversas escalas. E estamos aprendendo a discutir a desigualdade nas diversas
escalas. Estamos redescobrindo o Brasil com essa discusso sobre desenvolvimento
territorial.
Mas, existe outra herana regional importante no Brasil. A desigualdade

montada ao longo de sculos foi to grande que obscureceu outra caracterstica
muito forte do Pas que a sua magnfica diversidade regional. A maravilhosa
diversidade regional do Brasil vem da diversidade da natureza (um pas com vrios
biomas) refora-se nas caractersticas das bases produtivas de cada regio, aparece
com clareza na cultura, na riqueza das manifestaes culturais regionais.
O Brasil um enorme mosaico, rico em diversidade. E a sociedade parecia

haver desaprendido a lidar com isso. O debate atual muito interessante porque
estamos revisitando o Brasil e enxergando que em diversos lugares do Pas existe
um arranjo produtivo, que se for tratado corretamente pode gerar um interessante
processo de desenvolvimento.
Observa-se cada vez mais que um determinado territrio no produz

automvel, mas produz mel para exportao, ou produz flores para vender no
mercado europeu na hora certa. A escala de produo outra, o valor produzido
no tem grande peso no total do PIB quando visto isoladamente, como a indstria
automotiva tem, mas seu dinamismo tem impacto local relevante.
Por isso, estamos redescobrindo potencialidades que no valorizvamos

a partir da leitura dos diversos territrios do Pas. E isso parece ser positivo. No
para esquecermos da desigualdade, pois ela ainda enorme.
para lembrar que existe outro lado da herana regional que um

enorme potencial do Pas: sua magnfica diversidade regional. O Nordeste no o
22
Sul. So realidades muito diferentes. Organizar o desenvolvimento de um territrio

do Sul uma coisa. Organizar no Norte outra. Organizar no Nordeste outra.
Precisamos aprender a trabalhar com isso. Redescobrir essas diferenas e no ver
isso como uma coisa ruim. Pelo contrrio, ver isso como uma coisa positiva, como
um dos patrimnios que herdamos.
Terceira Parte: Mudanas, territrios e polticas pblicas
Do ponto de vista das polticas pblicas, a minha primeira observao

que o territrio entrou na agenda dos debates. Vrias polticas tratam o territrio.
Mas h vrios movimentos e precisamos entend-los melhor.
Primeiro, o movimento de regionalizao ou de territorializao de

polticas setoriais. O Sistema nico de Sade SUS um belo exemplo. Alis, o SUS
uma conquista da sociedade brasileira. Trata-se, por exemplo, de uma poltica
nacional, o que raro no Brasil. O comum no Pas ter poltica federal, ou estadual,
ou municipal. O SUS mudou a agenda, e na sade se estruturou uma poltica
nacional. O Sistema articula o Pas inteiro: agentes do governo municipal, do
governo estadual e do governo federal. Articula tambm governo, setor privado e
sociedade civil.
O SUS estruturou um conjunto de propostas de forma inovadora. Ele

exemplo de uma poltica nacional, que l o Pas inteiro: vem do debate no
municpio at as conferncias nacionais. O modelo to importante que vrias
polticas buscam se espelhar nele. Descobriu-se ser esse um caminho vlido para
construir poltica pblica no Brasil.
O Ministrio da Educao MEC, por exemplo, est fazendo uma

leitura do territrio brasileiro e definindo prioridades para a expanso do ensino
profissionalizante. A interiorizao das universidades pblicas, por sua vez, possui
uma leitura territorial. Ou seja, um ministrio setorial est olhando para o mapa do
Brasil e escolhendo critrios para desembarcar no territrio.
O Ministrio da Cincia e Tecnologia, por sua vez, est assegurando

os 30% do Norte, Nordeste e Centro-Oeste previstos na legislao dos fundos
setoriais. A isso se chama de leitura territorial de polticas setoriais. Mas as polticas
23
continuam setoriais. A novidade que seus formuladores esto lendo o territrio

para aplicarem a poltica.
O segundo movimento muito interessante. o movimento de

construo de polticas pblicas em bases territoriais. Esse j um movimento
mais avanado do que o primeiro. o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDA que assumiu claramente o tratamento territorial em suas polticas. mais do
que isso: h iniciativas que consideram o que eles chamaram de Territrios Rurais.
Alis, o mapa subversivo porque o Brasil se pensa um pas urbano. Acreditamos
nisso porque que o Brasil 80% urbano.
Portanto, em nossa imaginao, somos parte de um pas urbano. Nesse

contexto, o MDA apresenta um mapa cheio de territrios rurais. E aqueles territrios
foram identificados com base em critrios: h que ter populao rural maior do
que a populao urbana, produo rural maior do que a produo urbana etc. O
mapa embute um alerta: o Brasil no So Paulo. Por mais importante que So
Paulo seja para todo o pas, o Brasil muito mais do que So Paulo. Por sua vez,
v-se com clareza que o Brasil no s urbano, o Brasil muito mais do que isso.
A dificuldade articular com outras polticas. Como o ministrio setorial,

mesmo tendo avanado, a grande discusso , por exemplo, em um lugar que
tenha plantao de soja, como se d o dilogo do pessoal da educao com os
produtores rurais?
Por sua vez, o Ministrio da Integrao Nacional definiu mesorregies

estratgicas para atuar: so as regies prioritrias da poltica nacional de
desenvolvimento regional. Isso no uma mera leitura regional de poltica setorial.
mais do que isso. uma leitura do mapa do Brasil, tem a escolha de regies
especiais para implantar determinadas polticas.
Paralelamente, o Banco do Brasil concebeu e vem implementando sua

estratgia de promoo do Desenvolvimento Regional Sustentvel: o DRS. Trata-
se apenas de uma leitura de desenvolvimento regional? No. Quando o Banco
do Brasil desembarca no territrio com o DRS, ele no est olhando s um certo
arranjo produtivo para apoiar: ele se ancora no Arranjo Produtivo Local APL mas
depois ele faz um leitura da dinmica que existe ali naquele lugar. Ento, mais do
que a leitura regional via APL, na minha viso.
24
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, por

outro lado, vem lidando com os territrios de concentrao da pobreza. Tanto
que s vezes registram-se certos conflitos entre os comits do MDA e os do MDS,
e isso no toa. So abordagens semelhantes que esto desembarcando nos
territrios e, s vezes, no mesmo territrio.
Uma experincia muito interessante, que aconteceu recentemente no

Brasil, foi o tratamento que se deu ao investimento na pavimentao da BR-163. O
governo federal no tratou esse projeto como a mera construo de uma estrada.
Para construir a estrada, foi definida uma rea de influncia da estrada e o plano
que tinha a sua construo junto com um plano de desenvolvimento regional. Isso
o Ministrio dos Transportes fazendo desenvolvimento regional. O Ministrio
tratou dos impactos positivos e dos impactos negativos. No tradio de um
ministrio setorial, como o dos Transportes, olhar o Pas desse jeito.
Essas mudanas so muito importantes porque, em todos os exemplos

aqui apresentados, preciso apoiar a construo de novas institucionalidades. Isso
um desafio. Como se introduz uma inovao, as institucionalidades que existem
no do conta. Ento, existe um esforo de criao de novas institucionalidades.
Existe uma grande dificuldade que permeia essas novas iniciativas: a

articulao intersetorial. Mas uma dificuldade boa. Estou convencida de que
ningum junta governo. Governo tem muita dificuldade em se articular. Mas,
vamos para o territrio. Quem que junta o governo? Os agentes do territrio.
Sabe qual foi o programa mais exitoso que eu participei no Recife? O Programa de
Defesa Civil onde mapevamos os territrios de risco da cidade. Todos os rgos da
prefeitura foram atuar nesses territrios de risco e, com isso, a populao articulou
aes de vrias Secretarias a partir de suas necessidades.
Juntar governo a partir dos gabinetes muito difcil. Desculpem-me, mas

eu no acredito que seja vivel. Vamos para o territrio que a populao junta
diversas iniciativas de governo. Essa a grande virtude da abordagem territorial.
Se ela no servisse para nada, serviria para isso.
Outro movimento, que mais recente, o de construo de planos

estaduais regionalizados. Isso no era tradio no Brasil. E est se tornando cada
vez mais comum. Existem vrios tipos de modelos, mas h algo geral: os governos
estaduais esto descobrindo a diversidade regional de seus estados. Planejando
25
suas intervenes em bases regionalizadas. Elaborando os seus planos com a

leitura da diversidade regional. Tratando as regies que integram os espaos
estaduais como construo social. Isso muito positivo.
At agora, falamos de experincias do governo federal regionalizando suas

aes, de governos estaduais regionalizando seus planos, mas, o que chamamos
de desenvolvimento territorial no isso. algo mais ligado aos processos do
desenvolvimento endgeno, que so processos que vm de dentro para fora, que
nascem nas prprias regies. E o Brasil j registra muitas experincias desse tipo
de iniciativa. O trao comum a elas que a sociedade regional quem patrocina
o processo de formulao de estratgias de desenvolvimento, colocando a ncora
em potencialidades locais ou se articulando para enfrentar problemas comuns
(como foi o caso de municpios do ABC paulista em meio crise dos anos 1980).
Nesse tipo de experincia, o lugar que tem um elevado grau de

organizao da sociedade local consegue avanar mais rpido. muito mais
fcil fazer desenvolvimento territorial quando ele aplicado a um lugar onde
a sociedade est organizada. Est estruturada. Sabe para onde quer ir. Sabe se
articular. No Serid do Rio Grande do Norte, por exemplo, a sociedade regional
tem um grau de organizao bastante diferenciado, e um dos agentes com forte
poder de aglutinao e de liderana a Igreja catlica.
Portanto, promover o desenvolvimento territorial requer mais que meros

esforos de regionalizar polticas pblicas nacionais, estaduais ou outras. Parte-se
do territrio, com seus atributos e sua histria, seus agentes e sua cultura, suas
instituies e sua base de recursos.
Diante do exposto, alguns desafios parecem ser os mais relevantes:
O primeiro desafio o de consolidar o novo modo de planejar e de formular

e implementar polticas pblicas, j que este modo muito melhor que o usado
nos tempos do Estado Desenvolvimentista, mais tecnocrtico, mais centralizado.
Para consolid-lo h que enfrentar enormes desafios. preciso consolidar

novas intncias tcnicas, ao mesmo tempo em que se organizam instncias de
dilogo entre governo e sociedade. Atuar assim d mais trabalho do que antes,
mas o resultado muito melhor.
26
No caso de iniciativas de desenvolvimento territorial, a montagem de

novas institucionalidades apresenta-se como um tema importante.
O segundo desafio a adoo de tratamento de mltiplas escalas. No

existe uma escala boa. Uma possvel disputa entre o Ministrio da Integrao
Nacional MI e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, que atuam em escalas
distintas (mesorregies e territrios rurais), no faz o menor sentido. O MI pode atuar
em uma escala maior, o MDA pode atuar em uma escala menor. No necessrio
existir um nico mapa. Pelo contrrio, bom que tenham vrios mapas.
A realidade assim. Precisa-se, por exemplo, adotar cada vez mais o mapa
da Amrica do Sul, j que a integrao sul-americana ganha espao crescente
na agenda dessa macrorregio. Dentro do Brasil podem existir mapas em vrias
escalas. necessrio ter inteligncia para trabalhar em mltiplas escalas. Esse o
desafio.
Os governos estaduais escolheram suas regies de planejamento (ou de

desenvolvimento) e descobrem que determinadas polticas devem ser em uma
escala menor e outras requerem escalas maiores. preciso aprender a trabalhar
em vrias escalas. No existe uma escala boa. Depende do que se pretende fazer.
A escolha da escala se faz em funo do objetivo a ser alcanado.
O terceiro desafio a adoo da abordagem em mltiplas dimenses

quando se quer promover o desenvolvimento sustentvel. Trabalhar tratando a
realidade em mltiplas dimenses mais difcil. necessrio trabalharem juntos:
ambientalista, economista, socilogo, antroplogo, psiclogo, entre outros
profissionais. As vises e linguagens diferem, as teorias variam, as abordagens tm
nfases distintas. Mas o resultado muito melhor. J existem mtodos para fazer
uma anlise integrada, considerando esses mltiplos saberes.
Um desafio especial a construo de polticas territoriais. Enfrenta-se,

em geral, grande dificuldade quando o processo vem de baixo para cima, pois,
quando esse processo encontra as outras esferas, principalmente das polticas
pblicas, dificuldades se apresentam. Uma delas a tradio das instncias tcnicas
de trabalharem de cima para baixo. Nas polticas estaduais cada secretaria acha
que dona da verdade. E nas polticas federais, cada ministrio acha o mesmo.
Seu corpo tcnico tem dificuldade de apoiar as iniciativas que vm dos territrios.
Mas h um aprendizado interessante em curso.
27
Vale ainda destacar que nem todo processo, nem todo desafio se enfrenta
de baixo para cima. Se o objetivo construir sistemas ou quando se pretende
universalizar uma poltica, a abordagem adequada no de baixo para cima.
Para grandes sistemas de infra-estrutura, por exemplo, no faz sentido comear a
discutir somando suas partes. A viso do todo, de sada, fundamental.
Finalmente, cabe lembrar que a abordagem territorial no finaliza conflitos.

Essa uma viso idealista. A abordagem territorial, no s nem sempre ameniza
os conflitos, como muitas vezes os amplifica. Lidar com conflitos ser sempre
importante. Os territrios abrigam agentes com interesses diferentes e muitas
metodologias j foram desenvolvidas para trat-los de maneira democrtica.
28
ARTICULAO DE POLTICAS
E PARTICIPAO SOCIAL
Rafael Echeverri Perico
Consultor IICA
A pertinncia da reflexo
A eficincia das estratgias de desenvolvimento tem se tornado uma

permanente preocupao de polticos, tcnicos e lderes sociais, ao enfrentar
as mltiplas dificuldades e pobres resultados que, com inusitada freqncia,
se observa na aplicao das polticas pblicas. A qualidade do gasto pblico, a
credibilidade das instituies, a confiana das comunidades no Estado, a relao
custo-benefcio de programas e projetos, geram dvidas sobre os esquemas e
mecanismos de gesto de polticas.
Reconhece-se que a ausncia de mecanismos de participao, sinergia,

articulao e valor agregado, se traduzem em disperso, redundncia e falta de
coordenao da ao pblica e da participao social, reduzindo os impactos e
incrementando os custos de transao, ao tempo que limitam a governana.
Essa preocupao tem sido base para fortalecer os enfoques que

privilegiam o territrio como foco de ateno, com uma orientao multissetorial
que atende s diversas dimenses do desenvolvimento, superando as vises
setoriais e parciais de polticas que no dialogam, aplicadas de maneira vertical,
em que predominam as tendncias de oferta, isto , de pacotes predefinidos, aos
quais acedem os receptores da interveno pblica sem maior possibilidade de
ingerncia em sua orientao, propsitos e gesto.
Esse modelo territorial implica, dentre outras significativas mudanas,

a presso por um novo cenrio de gesto das polticas pblicas e um novo
relacionamento entre o Estado e a sociedade que, por sua vez, implica na
coordenao do conjunto de aes e estratgias que o Estado direciona aos
territrios.
29
No presente artigo trata-se de explorar os aspectos associados e

condicionantes dessa articulao de polticas, com o propsito de mostrar a
complexidade de ordem conceitual, poltica, institucional, financeira, e tcnica
que envolve sua aplicao e exerccio, essencialmente com o propsito de mostrar
a riqueza de instrumentos que existem para a obteno de uma adequada
articulao das polticas pblicas.
Procura-se mostrar que necessrio superar a idia de que a articulao

um instrumento de planejamento, de ordenamento do gasto ou meramente
oramentrio. Sua viabilidade est determinada por um amplo conjunto de
variveis que envolvem aspectos que vo muito alm da prtica de planejamento.
Nesse marco, busca-se estabelecer as condies da participao social associadas
obteno da articulao das aes da poltica.
Um dos aspectos mais destacveis desse novo impulso s estratgias

integrais territoriais sua origem nas instituies responsveis pelo
desenvolvimento rural, como vem ocorrendo em muitos dos pases de Amrica
Latina e Europa. Isso impulsionado pelas presses que os Ministrios de
Agricultura enfrentam para abordar o desenvolvimento das reas rurais, contando
para isso, exclusivamente, com instrumentos de ordem setorial agropecurio,
frente s necessidades e requerimentos integrais das comunidades rurais que
devem atender. Igualmente tem sua origem nas instituies responsveis do
meio ambiente e do desenvolvimento sustentvel, que tm uma responsabilidade
claramente transversal que envolve uma condio multissetorial.
O territrio como articulador das estratgias setoriais
Antes tudo, necessrio esclarecer o alcance das estratgias de

desenvolvimento sustentvel como marco da estratgica territorial rural que cobre
os temas do desenvolvimento rural ou desenvolvimento sustentvel nas reas de
alta sensibilidade do patrimnio ambiental que envolve dimenses econmicas,
polticas, sociais, culturais e ambientais de maneira simultnea e complementar. ,
em ltima instncia, um equilbrio entre as diferentes dimenses da vida de uma
sociedade e seus indivduos.
O desenvolvimento por essncia multidimensional. por isso que as
30
estratgias que procuram alcan-lo esto obrigadas a superar objetivos setoriais,

como no caso da agricultura ou da conservao dos recursos naturais, e os
obrigam abordar a integralidade das dimenses e variveis que compem um
projeto de sociedade que subjaz ao objetivo do desenvolvimento. Isto implica que
a integralidade das polticas de desenvolvimento nasce na sua natureza, e no em
objetivos de fazer mais eficientes as aes setoriais, sejam econmicas, sociais ou
ambientais.
O desenvolvimento sustentvel e sua forma particular, desenvolvimento

territorial estabelecem requerimentos multidimensionais, que implicam a ateno
simultnea de diversos setores ou dimenses para formar um projeto de futuro
envolvendo o conjunto social localizado num espao determinado, que se aplica
claramente ao tema rural e ambiental.
Esse projeto se expressa e se compe de metas e demandas setoriais,

mas enlaadas estrategicamente numa viso integral, num projeto territorial que
pode ser local, regional e inclusive nacional. No se trata simplesmente da soma
de metas setoriais, seno que as subordina a propsitos de desenvolvimento
humano e sustentvel de maior envergadura.
Nesse projeto territorial no se eliminam as estratgias ou metas setoriais.

Essas se definem num marco de prioridades de carter estratgico. Isto conduz
formulao de um projeto territorial, de carter multidimensional do qual
dependem as alocaes setoriais de recursos.
Esse enfoque diferencia-se de forma substantiva das estratgias

desenvolvimentistas que subordinaram o desenvolvimento apenas ao crescimento
econmico, expanso do mercado e acumulao, ou de modelos ecologistas
que o subordinam apenas conservao e ao princpio de precauo a ultranza.
Mas, o mais relevante, nessa discusso, o fato de que o modelo

estabelece uma dependncia do setorial s metas estratgicas territoriais. No
suplanta o setorial, o complementa, d-lhe um sentido, estabelece seus alcances,
suas prioridades, suas metas estratgicas e as sinergias que se devem produzir entre
eles. Da nasce, de forma bvia e natural, um dos desafios centrais do enfoque, que
consiste na necessidade de encontrar mecanismos de coordenao e integrao
das estratgicas e metas setoriais no marco de um projeto territorial que cumpre
o papel de articulador.
31
A natureza da articulao no se limita aos tradicionais processos de

focalizao das aes setoriais sob os critrios de prioridade, prprios das estratgias
de eqidade, como a que se produz ao priorizar zonas de extrema pobreza ou
marginalidade. A discriminao positiva, prpria das polticas redistributivas, requer
a concentrao de aes, mas no necessariamente envolve a articulao. Vejamos
que esta comporta processos de maior alcance e de profundas repercusses na
orientao da gesto poltica e social do territrio.
Economia privada e benefcios sociais no primeiro nvel de

articulao
O primeiro fator da articulao o que se desprende da prpria base de

um modelo de economia privada comprometido com o desenvolvimento integral,
o que implica a responsabilidade social da economia.
A principal crtica que as sociedades latino-americanas tm manifestado

frente aos modelos neoliberais radicais que dominaram o espectro econmico e
poltico nas ltimas dcadas, que promove estruturas de economias sem incluso
social. Tendncias de economias integradas, de alta produtividade, rentabilidade
e competitividade, que antes que incluir o grosso da sociedade geram foras
centrfugas que geram marginalidade e brechas profundas de desenvolvimento
desigual.
Conseguir a articulao da economia, a produo e a competitividade

geradora de rendas privadas, com desenvolvimento social, ambiental, cultural
ou poltico, uma dimenso bsica da articulao que se traduz na busca de
mecanismos de integrao entre as polticas econmicas e as polticas de tipo
social, que compreendem estratgicas redistributivas ou de busca de eqidade.
As polticas sociais compensatrias, prprias igualmente do modelo

neoliberal radical, no conseguem equilibrar o que o desenvolvimento econmico
no capaz de integrar em modelos de economia inclusiva. Isso tem se traduzido
em baixa qualidade do gasto pblico e baixo impacto das polticas sociais, o que
significa o outro lado da moeda do modelo de desigualdade de Amrica Latina,
economia excludente e poltica de baixo impacto. Este o primeiro desafio da
articulao de polticas que tm sua mais clara expresso em polticas econmicas
32
para ricos, que no setor rural denominam-se polticas para agricultura comercial,
e polticas para pobres, que no mesmo setor chama-se eufemisticamente,
desenvolvimento rural.
O mercado tem um real potencial para conseguir gerar riqueza e tem

um potencial intrnseco para conseguir sua distribuio entre o conjunto social,
mas como se tem demonstrado a saciedade nas sociedades de maior grau de
bem-estar, isso no se consegue automaticamente, seno que requer a forte
interveno da poltica pblica.
So as imperfeies dos mercados que determinam a necessidade da

ao do Estado para garantir aqueles componentes do desenvolvimento que
o mercado por si s no prov. Por isso, o Estado tem uma funo de alocao,
particularmente dos bens pblicos, em relao aos quais o mercado no opera
com eficincia social. Igualmente, o Estado deve intervir para garantir a eqidade na
distribuio, na compensao da tendncia concentradora natural dos mercados
imperfeitos que existem na realidade.
Por fim, o Estado, deve intervir para garantir a estabilidade da economia,

com estratgias de poltica macroeconmica e direo geral da economia. Essas
polticas de alocao, distribuio e estabilidade so, em essncia, estratgias de
articulao entre o desenvolvimento econmico e o desenvolvimento social.
Isso conduz a que o primeiro nvel de articulao de polticas pblicas

origina-se entre a economia e as estratgias sociais, ambientais, culturais ou
polticas, em que a obsesso do Estado deve ser a de que a riqueza privada se
reflita em riqueza social.
Agora, nos modelos de enfoque territorial, essa articulao considerada

natural e prpria da essncia de integralidade. Um projeto estratgico territorial
baseia-se na incorporao das metas de desenvolvimento integral ao modelo
econmico territorial, superando a perigosa prioridade que tem sido atribuda
aos meros indicadores de rentabilidade e competitividade privada que orientam
as decises de destinao do investimento pblico e privado, geradores de
economias de enclave, geradores de brechas territoriais de desenvolvimento.
As virtudes distributivas da riqueza se produzem pela via das externalidades

positivas de atividades econmicas com eficincia social. no territrio que o
33
crescimento econmico se traduz em emprego, conservao, estabilidade social

e poltica, coeso ou enraizamento da cultura. Igualmente, no territrio onde se
geram mecanismos de encadeamento de valor que integram os conglomerados
econmicos, ou clusters produtivos, que permitem a interdependncia entre a
agricultura familiar, a microempresa, a mediana empresa e a grande empresa
em modelos de desenvolvimento endgeno prprios de modelos da economia
territorial.
A obteno de mecanismos de fortalecimento desses encadeamentos

tema central da articulao de polticas pblicas e atividades econmicas
privadas.
Funo articuladora do capital social
Um fator cada vez mais valorizado pela economia o reconhecimento do

capital social como um dos componentes-chave do desenvolvimento econmico.
importante deter-nos por um momento no significado desse componente
ainda no claramente includo nos modelos de crescimento e desenvolvimento
econmico.
O reconhecimento do capital natural, financeiro, humano e tecnolgico,

tem estado explicitamente includo nos modelos de crescimento econmico. Um
trao que os caracteriza sua possibilidade de apropriao, de privatizao para
serem includos em funes de produo. Mas, o capital social faz parte do entorno
produtivo, assim como outros componentes que atuam como externalidades de
localizao para a atividade empresarial.
Hoje se reconhece que o capital social desempenha um papel fundamental

no desenvolvimento econmico, mas no necessariamente nas condies de
competitividade e rentabilidade da empresa privada, isoladamente considerada. O
capital social cumpre uma funo articuladora por natureza. A institucionalidade, a
organizao social, os valores, as expresses simblicas ou as crenas, so fatores
determinantes da eficincia econmica e canais de integrao e incluso social.
O capital social um dos componentes que faltam ao crescimento econmico,
quando se afirma que este necessrio, mas no suficiente. O capital social
representa a base da funo articuladora entre o modelo econmico produtivo e
34
o desenvolvimento social.
Novamente, encontra-se uma explicao para a nfase territorial dos

modelos de desenvolvimento rural atuais, j que o capital social deixa de ser uma
abstrao conceitual para se converter numa realidade poltica num territrio ao
qual pertence.
A expresso econmica da articulao radica na possibilidade de

encontrar sinergias positivas entre o desenvolvimento e o crescimento econmico
e as rendas sociais que se geram num espao definido e concreto e isso dever
fazer parte da estratgia de integrao de polticas pblicas.
O modelo poltico como componente do capital social
Num Estado de Direito, baseado nos princpios da democracia liberal,

como o padro na quase totalidade de naes latino-americanas, tem-se criado
instituies que atuam como instncias de busca do bem comum. Existe uma
estrutura baseada na separao de poderes e em sistemas de representatividade
democrtica que expressa as aspiraes e metas integrais do desenvolvimento da
sociedade. A gesto poltica est apoiada na existncia de governos e instituies
legislativas popularmente eleitas, num modelo que estabelece que essas
instituies representem o interesse majoritrio, democrtico, do conjunto social.
Na democracia representativa, as organizaes polticas formadas em

partidos ou movimentos, refletem, interpretam, representam e propem modelos
de Estado, de governo e de desenvolvimento. O plano de governo ou de gesto
dos representantes eleitos, expressa um acordo majoritrio ou predominante, que
se materializa num mandato legtimo para sua prtica por meio da gesto e do
exerccio do poder que emana da representatividade legtima no marco do pacto
social prevalecente.
Dentro desse marco de gesto poltica do Estado, cabe a reflexo sobre a

integralidade do projeto poltico que chega ao poder cada vez que se repete um
ciclo eleitoral. Nos processos eleitorais so oferecidas e debatidas, estratgias de
desenvolvimento, entre outros componentes da gesto pblica. Todo o espectro
poltico participa neste processo.
35
No modelo ideal, confrontam-se livremente as diferentes idias de

Estado, de organizao poltica e de modelo de desenvolvimento, no qual atuam
os diferentes interesses, expressados como ideologias, plataformas programticas
ou planos de gesto pblica. Esses modelos so vises essencialmente gerais,
integrais, que expressam os elementos essenciais do bem comum. Isso significa
que a integralidade do desenvolvimento faz parte do libreto dos representantes da
sociedade que exercem o poder por delegao e se convertem nos responsveis
da posta em marcha desse projeto social, integralmente considerado.
Como se vincula isso com a articulao de polticas? Na integralidade do

discurso poltico que chega ao poder do Estado. O mandato da sociedade aos
seus representantes o de procurar atingir metas integrais de desenvolvimento e
colocar em marcha todos os mecanismos necessrios para isso, desde a legislao
at os investimentos pblicos, desde a constituio de instituies at os processos
de planejamento. O enfoque poltico da corrente vencedora no processo eleitoral,
ser a guia que orientar a estratgia de articulao.
Democracia representativa e democracia participativa
Esse modelo idealizado de democracia liberal no necessariamente

constitui um cenrio pleno para a ao poltica. A representao est baseada no
regime de partidos polticos como expresso de vises da sociedade, residindo
neles a responsabilidade fundamental da representao por delegao. Entretanto,
a delegao por representao est submetida a numerosas limitaes. Em
primeiro lugar, as que nascem da debilidade desses partidos que se reflete em
expresses clientelistas, populistas, caudilhistas o de prticas corruptas que
erosionam a credibilidade, a legitimidade e a confiana poltica.
A construo da democracia na Amrica Latina enfrenta processos de

avano e retrocesso permanentes. Essas restries da gesto poltica, prprias da
democracia representativa, tm aberto espaos para outras formas de democracia
que emergem com especial energia no marco da gesto poltica. Os modelos de
democracia participativa estabelecem arranjos institucionais nos quais cidados e
comunidades assumem responsabilidades pblicas e acedem a espaos de tomada
de deciso, quer dizer a espaos de poder, antes reservados s representaes
polticas.
36
Mais ainda, em muitos pases tm-se fortalecido instituies de democracia

direta, que estabelecem a possibilidade da ao soberana da sociedade, de forma
independente da institucionalidade da representao, pela via dos plebiscitos,
referendos ou aes populares. Essa manifestao de ao direta estabelece
procedimentos expeditos que geram equilbrio no exerccio do poder poltico.
A democracia participativa e a democracia direta so canais de expresso

das demandas das comunidades, dos cidados e de suas organizaes numa
interlocuo direta com o Estado.
Institucionalidade democrtica
Se as eleies so o mecanismo de acesso ao poder nos governos e

parlamentos baseados na democracia representativa; e as consultas diretas
populao, por meio do voto, so os mecanismos para a democracia direta, cabe
a pergunta sobre quais so os mecanismos para a instrumentao da democracia
participativa.
Num grande nmero de pases tm-se estabelecido estratgias de

participao referidas a processos de planejamento, de autogesto e de controle
social, como expresses da democracia participativa. Mltiplas estruturas legislativas
se sucederam na busca de organizar a participao. O trao dominante dessas
estruturas as redes de colegiados que tm funes consultivas, de planejamento
ou de co-gesto das responsabilidades governamentais, em particular em temas
relacionados com o desenvolvimento.
Conselhos de variada natureza temtica vm sendo criados e fortalecidos,

permitindo mecanismos de formalizao da participao e da canalizao em
apoio s polticas pblicas.
Entretanto, h um aspecto que em muitas ocasies passa desapercebido

e que tem implicaes polticas de grande envergadura. Trata-se dos espaos nos
quais esta gesto participativa se sobrepe aos mbitos de gesto das instituies
bsicas da democracia representativa. O caso concreto da jurisdio dos colegiados
participativos e dos colegiados de representao no nvel municipal, que se
encontram e se superpem em aspectos crticos de sua gesto.
37
Normalmente, um Conselho Municipal tem competncias e

responsabilidades sobre a orientao do desenvolvimento territorial do municpio,
incluindo a funo de aprovao dos oramentos pblicos. Ao mesmo tempo,
existem conselhos participativos, com atuao em temas como o desenvolvimento
rural, o planejamento municipal, o ordenamento territorial, o desenvolvimento
social ou o desenvolvimento sustentvel.
O nvel de articulao entre essas instncias institucionais crucial

na busca de coerncia poltica, em particular quando se encontram casos nos
quais os conselhos participativos pretendem ser o substituto de conselhos de
representao por perda de confiana e legitimidade poltica frente ao coletivo
social.
A ao coletiva
A participao no se limita s instncias formalizadas como os

colegiados ou por interveno de algumas figuras de incluso em rgos de
direo de instituies pblicas. A sociedade tem outros mltiplos mecanismos
de manifestao de seus interesses e formas de expresso.
A mobilizao social, organizada ou no, tem um peso cada vez mais

importante na definio de rotas de desenvolvimento, na institucionalidade
pblica, na reivindicao das demandas sociais e na presso sobre os representantes
e gestores polticos. A mobilizao conduz canalizao de energias sociais
de enorme importncia na construo democrtica a partir das prprias bases
sociais. Essas expresses podem se limitar a aes reivindicativas e contestatrias,
de protesto ou presso de fato, mas tendem a se organizar, a se articular e a buscar
com graus crescentes de organicidade.
A mobilizao social parte da manifestao de identidade como

caracterstica comum de um grupo social, unido pelos interesses, valores,
tradies, cultura ou posturas polticas. Na medida que essa energia adquire uma
estrutura organizada e iniciativa frente a propsitos claros, d-se a passagem ao
coletiva, como um dos espaos com maiores possibilidades para desempenhar
um papel determinante na direo de uma participao social mais livre, genuna,
independente, no cooptada e efetiva nos propsitos de alcanar o bem comum
38
e a governabilidade poltica.
A ao coletiva busca os mecanismos de expresso e as estruturas

democrticas mistas (representativas, participativas e diretas) esto oferecendo
espaos de integrao funcional.
Esse marco poltico e institucional explica o papel e a natureza dos

diferentes atores, assinalando as dimenses de uma tarefa de articulao na
gesto das estratgias de desenvolvimento ou de construo social. O ponto
de partida para uma anlise de relao entre articulao de polticas pblicas e
participao social, deve levar em considerao esses nveis de expresso poltica,
para estabelecer o sentido e os alcances que so esperveis nos mecanismos de
coordenao e articulao de polticas que sero abordados adiante.
Os partidos polticos, os movimentos sociais organizados expressos em

ao coletiva, os grupos corporativos de presso, as associaes de produtores e as
organizaes no governamentais, so expresses da sociedade na interlocuo
com o Estado e suas polticas.
O Estado como uma rede
As polticas pblicas podem ser entendidas como as estratgias que o

Estado assume para cumprir com o mandato recebido do povo ao qual representa,
tm, portanto, uma dimenso poltica e ideolgica, alm de uma dimenso de
ordem pragmtica ou tcnica.
As polticas respondem a um ordenamento institucional que parte da

Constituio dos pases, interpretado luz de uma viso particular de projeto
de nao, de sociedade e de desenvolvimento. Sua coerncia tem os limites
mesmos da unidade poltica do Estado, o qual depende da primazia poltica, que
nos modelos democrticos impossvel que se traduza em unidade ideolgica e
poltica total.
O Estado um sistema complexo de instituies, regras e organizaes

que tem graus importantes de autonomia. Em primeira instncia a separao
de poderes, marca limites infranqueveis entre o Executivo, o Legislativo e
39
o Judicirio. Mas, no interior de cada um, existe uma enorme diversidade. O

legislativo, conformado por colegiados de representantes por definio plural,
onde convergem vises, inclusive francamente contrapostas. No Executivo, o
governo, apesar de sua estrutura hierrquica, apresenta uma enorme diversidade
de funes, objetivos, enfoques e protagonismos.
O Estado compe-se, portanto, de um conjunto amplo de instncias

que se comportam como uma rede que estabelece programas, aes, projetos,
regulaes, acordos. A sociedade defronta-se com uma oferta diversificada de
aes pblicas que definem cenrios de interlocuo e gesto, onde a legitimidade,
reconhecimento e vinculao, determinam o grau de governabilidade, isto , de
capacidade de que uma sociedade logre as metas que props, a partir da estrutura
institucional e da formulao de sua poltica pblica.
Esse conjunto de aes que o Estado oferece ou pe a servio, e para

as quais convoca a mobilizao da sociedade, conformam a oferta da poltica
pblica. Frente a ela, a sociedade, constitui as demandas de aes do Estado por
meio de diversas formas de interlocuo, que evoluem desde modelos receptivos
passivos, donde a sociedade considerada objeto, beneficiria da ao do Estado,
em modelos assistencialistas ou populistas at modelos de co-responsabilidade,
co-gesto, autonomias e ampla participao.
mbitos, competncias e natureza territorial das polticas

pblicas
Essa evoluo vivida agora em muitos pases da regio, onde convivem

polticas verticais e centralizadas, com modelos amplamente participativos, no
marco de uma transio institucional de profundas implicaes polticas. Mas,
vejamos com alguma ateno as consideraes subjacentes a esses tipos de
poltica, antes de assumir uma posio definitiva sobre uma classificao como a
anterior, perigosa como qualquer classificao to geral.
As polticas no s se diferenciam em virtude de seu objeto ou matria

(sade, educao, promoo do desenvolvimento, infra-estrutura etc.) e sua
natureza est determinada pelo mbito de cobertura e pelo ator responsvel por
sua formulao e gesto. A introduo de um critrio territorial na definio das
40
polticas pblicas permite entender com maior clareza o alcance de suas metas e
objetivos, mecanismos e instrumentos de implementao.
Cada setor tem um conjunto de polticas que so prprias de cada um dos

nveis territoriais, numa estrutura de coordenao e susbsidiaridade. Por exemplo,
h uma poltica de infra-estrutura que tem atores, objetivos, mecanismos e
estratgias nacionais, mas igualmente h outra de infra-estrutura no nvel regional
(estado, departamento ou a provncia) e outra no nvel local (municpio).
Nessa estrutura estabelecem-se competncias que determinam o tipo

de gesto e os processos de implementao em cada nvel e, em conseqncia,
determinam-se tipos de articulao verticais (um setor em suas polticas nacionais,
regionais ou locais) e horizontais (entre setores complementares, como educao
e sade, infra-estrutura e fomento produtivo num nvel territorial) que determinam
mbitos, lgicas polticas, sistemas de incentivos e mecanismos de articulao
particulares.
As competncias tm uma natureza poltica enquanto definem os espaos

de poder de cada nvel territorial e uma natureza tcnica, quanto aos modelos de
planejamento e gesto, que lhes so prprios, especficos, a cada nvel territorial.
Da desprende-se a estrutura de destinao de recursos pblicos, os sistemas
de oramento e o esquema de alocao e execuo, assim como as fontes de
financiamento, estabelecendo as bases do ordenamento territorial da gesto das
polticas pblicas.
mbitos territoriais, competncias, recursos e atores responsveis de

cada nvel determinam a malha ou rede e gesto, que proporcionam um marco
que em mltiplas ocasies transforma-se em gesto poltica ou nos processos de
planejamento.
41
Competncias setoriais
Polticas
setoriais
locais
Polticas locais
Polticas
territorializadas
setoriais
regionais
Polticas regionais territorializadas Polticas

setoriais
nacionais
Polticas nacionais territorializadas Polticas

setoriais
regionais
Polticas regionais territorializadas Polticas

setoriais
globais
Polticas globais territorializadas
LOCAL REGIONAL NACIONAL REGIONAL GLOBAL
Neste grfico se representa a forma como as polticas de cada um dos

nveis territoriais fazem parte do conjunto de polticas que esto presentes em cada
um. O nvel local o lugar onde se executam polticas locais, regionais, nacionais
e internacionais. Em cada nvel so necessrios mecanismos de articulao que
estabeleam a sinergia necessria para otimizar o impacto.
Este esquema se reflete nos sistemas de subsidiaridade, coordenao,

complementaridade e solidariedade prprios dos esquemas de ordenamento
territorial. Nos pases com regimes federais, h esquemas mais ntidos de separao
de polticas e o estabelecimento de objetivos de articulao.
No entanto, esta condio no parece determinante, j que em pases

unitrios a tendncia similar. O que realmente est marcando uma diferena
significativa o tamanho relativo, j que casos como o do Mxico ou Brasil
apresentam desafios regionais de carter incomparvel com pases como Panam
ou Costa Rica.
42
A definio das competncias territoriais em cada uma das polticas

pblicas matria de complexos processos polticos, fiscais e tcnicos. Um equvoco
freqente entender que o estabelecimento de competncias territoriais um
tema predominantemente tcnico, de eficincia na gesto pblica. Pelo contrrio,
as competncias tm um profundo significado e interesse poltico, que se reflete
na enorme dificuldade de racionalizar modelos arcaicos centralistas, aos quais
subjazem estruturas de poder e interesses, tanto de funcionrios e operadores,
como de grupos sociais e polticos, que tm fortes vnculos com esquemas
clientelistas de gesto pblica.
por isso que a cesso de competncias para modelos de gesto territorial

tem implicado em todos os nossos pases em processos difceis e conflitivos, que
em alguns casos chegaram a profundas lutas desestabilizadoras.
Desconcentrao e descentralizao
A atribuio de competncias deve ter em considerao o processo

de delegao ou de cesso de responsabilidade e funes. Tenhamos presente
que viemos de modelos de predomnio das competncias localizadas em nvel
nacional, com forte preeminncia do governo (Poder Executivo), com estruturas
centralistas e estatistas.
O trnsito deste esquema para outros de equilbrios de competncias,

responsabilidade e funes seguiu rotas muito similares na regio. Partiu-se para
esquemas de desconcentrao da gesto pblica, que se caracteriza pela criao
de instncias nacionais nos territrios, as quais esto vinculadas e subordinadas
ao nvel central nacional. A desconcentrao implica a definio de temas,
instrumentos, objetivos e aes de uma nica poltica nacional para ser aplicada
nos territrios.
Neste caso, a gesto territorial no tem capacidade para responder s

especificidades territoriais, uma vez que esta responde a um nico planejamento
nacional. Neste caso, a preocupao pela articulao territorial das polticas carece
de fundamento.
43
O nvel nacional cria delegaes territoriais de desconcentrao da

operao das polticas e a experincia tem mostrado como a coordenao entre
essas instncias essencialmente impossvel em virtude de que cada uma destas
carece de capacidade ou autoridade para adequar territorialmente as diretivas
polticas que vm estabelecidas desde o centro, em nvel nacional.
Agora, no se pode qualificar, generalizadamente, de inadequada essa

estrutura de desconcentrao. No caso das polticas nacionais, de competncia
nacional, por exemplo, a previdncia nacional, esse esquema o que melhor se
ajusta sua natureza estratgica. Mas nem todas as polticas respondem a mesma
condio de formulao ou gesto nacional.
Retornando ao tema da delimitao e definio das competncias,

podemos analisar os critrios segundo os quais os esquemas de delegao vo se
impondo como resultado da busca de modelos de maior eficincia pblica mas,
principalmente, como resultado de mudanas nas foras polticas que lutam por
mais poder para os territrios.
A definio das competncias tem mudado extraordinariamente

nas ltimas dcadas. Polticas como educao ou sade, sofreram mudanas
significativas na forma como se estabeleceram as responsabilidades dos diferentes
nveis territoriais. Nesses casos, pode-se falar com clareza de que existem polticas
nacionais de educao, mas tambm polticas estaduais e polticas municipais.
No como um modelo de desconcentrao, em que a nao mantm o poder,
mas como um modelo de redistribuio de competncias e responsabilidades.
A estratgia nacional de educao atende s responsabilidades nacionais,

de orientao, de universalizao, de regulao, de credenciamento, ou de
financiamento da educao pblica. Mas em nvel estadual, ou departamental,
h competncias que lhe so prprias em termos de coordenao, de orientao
em relao a prioridades de desenvolvimento regional, a aspectos culturais,
entre outros, que so de preocupao e competncia regional, no nacional, no
delegada, genuinamente regional.
Outro tanto ocorre em nvel municipal, que tem suas prprias

responsabilidades sobre as escolas pblicas, os docentes ou os projetos escolares.
Nesse caso, no se trata de uma desconcentrao por delegao, mas um esquema
de descentralizao da poltica, no da execuo, mas da responsabilidade integral
44
desde sua formulao at sua gesto.
Articulao em cenrios de autonomia territorial
No caso dos componentes territoriais de uma poltica, que denominamos

competncias territoriais, a estrutura institucional implica a existncia de
organismos que tenham as capacidades para assumirem essas responsabilidades.
A construo dessa institucionalidade foi um dos limitantes dos processos de
descentralizao e um feito ao seu aprofundamento.
Pois bem, os esquemas de cesso de competncias territoriais

determinam agendas diferentes em sua natureza, em cada nvel territorial. Isso
conduz a modelos nos quais emergem como essncia o conceito de autonomia
territorial, que significa a possibilidade de que cada espao territorial assuma sua
responsabilidade sob o critrio de que as solues devem estar o mais prximas
aos problemas, e que elas devem ser definidas e decididas pelos prprios atores
no mbito territorial em que estes ocorrem. Essa autonomia o fundamento dos
processos de descentralizao que aparecem nas prioridades de poltica da quase
totalidade dos pases da regio.
Nesses espaos de autonomia, em cada nvel territorial, o sentido da

articulao adquire um significado muito diferente do que se encontra nos
modelos de desconcentrao. Aqui possvel estabelecer estratgias, metas
e mecanismos de trabalho entre as diferentes polticas, a partir da leitura das
necessidades e realidades territoriais. possvel coordenar agendas territorializadas
entre instituies com autonomia funcional, de competncia e financeira.
Mas necessrio enfatizar que esses modelos de gesto articulada e

descentralizada so possveis sobre um marco de competncias definidas e que
a pretenso de extralimitar essas fronteiras de responsabilidades e funes no
encontra nenhum cenrio favorvel coordenao de aes. Cada nvel territorial
tem suas competncias de polticas e suas possibilidades de estabelecer integrao
de aes com competncias territoriais em outras polticas.
Dessa forma, possvel identificar dois sentidos da articulao. Uma

que se produz entre diversas polticas num mesmo nvel territorial e outra que
se produz entre os diversos nveis territoriais numa mesma poltica. Em ambos
45
os casos, a institucionalidade criada para o ordenamento territorial ou para a

descentralizao proporciona mecanismos formais, respaldados na normatividade
e com expresses concretas na ordem de mecanismos fiscais. Esses processos
fazem parte dos marcos constitucionais e legislativos.
Autonomias territoriais
Competncias
locais
Decises
Competncias
estratgicas
regionais
Gesto
Execuo Decises Competncias
estratgicas nacionais
Gesto
estratgicas regionais
Gesto
estratgicas globais
Gesto
Execuo Decises
estratgicas
Gesto
Execuo
Como vemos, as competncias em cada nvel se expressam em decises

estratgicas autnomas, sejam locais, regionais, nacionais ou internacionais, que
respondem lgica prpria e natureza de seus mbitos de gesto. Entretanto, a
gesto e a execuo dessas polticas no se restringem ao mbito especfico de seu
nvel, mas se materializam em aes que tm lugar nos nveis territoriais inferiores.
Isso implica, por exemplo, que a gesto e a execuo das decises estratgicas
nacionais so geridas e executadas nas regies e municpios, mas, insistimos, so
decises estratgicas autnomas do nvel nacional, isto , no so delegveis.
A articulao das estratgias e programas internacionais, nacionais e

regionais, somados aos locais, constituem o desafio de articulao na gesto e
execuo das polticas.
46
Hierarquia e subsidiaridade das polticas pblicas
Esses esquemas de interlocuo entre polticas e nveis territoriais se

ajustam aos princpios de estrutura da gesto das estratgias de ao pblica, nas
quais se podem reconhecer fases de aplicao das polticas, que demarcam etapas
de formulao e deciso poltica estratgica, etapas de gesto e execuo e etapas
de acompanhamento e controle social.
Num esquema hierarquizado dessas fases, encontram-se expresses

territoriais, que se manifestam de forma que numa poltica que corresponda
a competncias nacionais, a etapa de formulao e deciso estratgica reside
no nvel nacional, de forma indelegvel. Entretanto, embora a formulao seja
prerrogativa da nao, a gesto pode ser coordenada com os territrios, em escala,
da nao para a regio ou para o local.
As definies estratgicas nacionais so geradas e definidas em nvel

nacional e se convertem em marcos para a gesto e para as definies estratgicas
nos nveis territoriais e regionais, mas da mesma forma, as definies estratgicas
regionais se convertem em marcos para as definies locais.
Dentro desse esquema, possvel estabelecer que as competncias e a

articulao tm cenrios prprios com lgicas, sistemas de incentivos e libretos que
so necessrios reconhecer. Isso no significa que as coisas funcionem como se
desejara, mas necessrio ter presente a existncia de mecanismos estabelecidos
como resultado de processos polticos e tcnicos acumulados na experincia.
47
Competncias territoriais
Competncias
locais
Competncias
regionais
Solues Subsidiaridade Competncias

locais regional nacionais

regionais nacional regionais

nacionais regional globais
Solues Subsidiaridade
regionais global
Solues
globais
Como se v no grfico, a lgica das competncias est baseada em que as

solues plasmadas em programas e aes de poltica correspondem a cada nvel
territorial, mas dentro de um marco de subsidiaridade, que implica que aquelas
solues locais no resolvidas em nvel local por razes de capacidade local, se
convertem em competncias subsidirias de nvel regional. Da mesma forma, do
regional ao nacional e ao internacional.
Reconhecimento de limites ou construo territorial
At agora, referimos os nveis territoriais ao nacional, regional ou local.

Entretanto, para compreender melhor o tema da articulao territorial de
polticas necessrio considerar o processo de definio territorial como um
componente estratgico de enorme importncia, sem dvida um dos processos
de maior significado na aplicao de enfoques territoriais, seja de ordenamento
ou de descentralizao. Trata-se do estabelecimento dos limites territoriais para a
definio do objeto espacial ao qual se refere a ao da poltica.
48
Uma parte fundamental das mudanas que esto ocorrendo na gesto

das polticas seu referente como objeto territorial. A nao bastava para a
definio territorial nos regimes centralistas e isolados internacionalmente. Hoje,
isso no possvel, j que existem diversos limites territoriais que se superpem,
se somam, num esquema de mltiplas subdivises permanentes.
A diviso poltico-administrativa
A primeira delimitao territorial, a mais importante e determinante, a

que corresponde estrutura poltico-administrativa de nossos pases. Seu peso
vem fundamentalmente de estar legitimada em acordos constitucionais que
estruturam todos os rgos do poder pblico.
Os municpios adquiriram enorme importncia em todos os pases e

reforou seu papel como unidade bsica, reforando tambm seu papel em
mltiplas dimenses da vida social, poltica e ambiental. Um segundo nvel o
dos estados, departamentos ou provncias, que tem a dimenso regional e na qual
h uma enorme diferena quanto a seu peso, sua estrutura, suas atribuies e
competncias, entre os pases da regio.
O trao distintivo comum o de coordenao e articulao das estratgias

nacionais e de apoio aos municpios, embora de pas para pas se encontrem
diferenas importantes. Nos pases com estruturas federativas, os estados tm
funes amplas, que chegam ao estabelecimento de constituies prprias e
sistemas legislativos, tudo dentro de um esquema de unidade nacional.
Outras delimitaes para instituies territoriais
As delimitaes territoriais no se limitam a essa estrutura poltica bsica.

A categoria de entidade territorial, isto , que tem capacidade de estabelecer
governos prprios, como os municpios, por exemplo, vem sendo promovida em
diversas legislaes para o caso das regies, geralmente entendidas como um
conjunto de estados ou departamentos.
49
Esse modelo de gesto territorial parte da definio de um conjunto de

competncias que tem como fundamento o tipo de aspectos que tem o maior
nvel de eficincia nesse nvel regional. Isso implica novamente a definio das
competncias de poltica no nvel regional, acima do estado ou departamento.
Essa diviso tem sentido enquanto for a resposta institucional para um nvel
territorial em que a poltica consegue maiores nveis de pertinncia e eficincia.
Isso significa que nem todas as polticas, nem todos os temas, em todos os setores
so delegados nesse nvel territorial.
O nvel regional se considera uma das instncias-chave para a articulao

da gesto de polticas em temas concretos, particularmente os temas relativos ao
desenvolvimento econmico, meio ambiente, infra-estrutura, energia ou temas
relativos malha urbana.
Outra figura de tipo regional, reconhecida pela legislao de quase todos

os pases num nvel mais restrito de territrios reunidos para a gesto de estratgias
de desenvolvimento, a integrao de conjuntos de municpios para estabelecer
uma unio que se expressa numa institucionalidade pblica com capacidade de
orientar polticas e gestionar projetos especficos.
Sua denominao varia de pas para pas com o nome de associaes

de municpios (ex. Colmbia), consrcios municipais (ex. Brasil), mancomunidades
municipais (ex. Guatemala) ou intermunicipalidade (ex. Mxico). Muitas dessas
unies tm mostrado eficincia em temas como saneamento bsico, manejo de
bacias e proviso de bens pblicos regionais.
Essas figuras institucionais so instrumentos-chaves de articulao,

coordenao e gesto compartilhada de polticas pblicas. Sua relevncia radica
no fato de que contam com um status legal, que facilita a gesto e proporciona
cenrios de arranjos com enorme potencial. O carter pblico, isto , de integrao
de organismos pblicos lhes proporciona um carter estatal de gesto, embora
no restrinja necessariamente os modelos de gesto participativa.
50
Delimitao espacial para a gesto pblica
Mas existem outras formas de realizar delimitaes de territrio que

buscam, igualmente, chegar a um nvel espacial timo de gesto para polticas de
alcance especfico. Os modelos de regionalizao do territrio nacional, criando
delimitaes de espaos com base nas caractersticas espaciais, na especializao
funcional ou em condies de desenvolvimento, so utilizados como parte da
gesto de quase todas as polticas nacionais.
Existem delimitaes regionais para o tratamento dos ecossistemas

estratgicos ou reas de proteo ambiental, existem regionalizaes para a
prestao dos servios da rede nacional de sade, existem regionalizaes para
o desenvolvimento de infra-estrutura energtica ou regionalizaes para a gesto
da tecnologia.
Cada pas convive com uma estrutura de mltiplas delimitaes, que se

expressam em complexos sistemas de delegaes das organizaes nacionais,
ou no interior de estados ou departamentos. A funo dessas estruturas de
regionalizao se orienta pela natureza mesma das polticas s quais pertencem e
racionalizao dos recursos, as caractersticas das demandas e a distribuio da
populao receptora de tais servios.
Apesar de mltiplas tentativas de buscar critrios de unificao dessas

estruturas regionais, que conduziram formulao de propostas nacionais de
regionalizao, baseadas em critrios objetivos e marcos metodolgicos gerais,
esses modelos no deixaram de cumprir um papel de referncia, sem alterar de
forma significativa os modelos territoriais de ministrios ou de entidades territoriais
maiores.
A funo mais importante desses modelos integrados de regionalizao

tem sido como base e suporte dos processos de planejamento do desenvolvimento
e a aplicao de modelos de viso de longo prazo, particularmente na ordem do
desenvolvimento econmico e da anlise das brechas regionais.
51
Delimitao territorial
Poltico
Administrativa
SETOR PBLICO
Desconcentrao Integrao Globalizao
Descentralizao Regional
Territrios de Delimitao Regies

SOCIEDADE
Identidade Territorial Desconcentrao
SETOR PRIVADO Regies de

Privatizao Planificao Internacionalizao
de Mercados
LOCAL REGIONAL REGIONAL GLOBAL
O modelo de delimitao territorial que se aplicou no Brasil para colocar

em andamento polticas de desenvolvimento rural se constitui num exemplo
muito bom das novas estruturas territoriais, em que os critrios e mecanismos de
delimitao do territrio para estabelec-lo como unidade de gesto de poltica,
estabelecem um sugestivo esquema de aplicao da essncia das polticas
territoriais.
Como se observa no grfico, a delimitao territorial assume a estrutura

da diviso poltico-administrativa baseada em municpios e estados, mas que
incorpora as regionalizaes que se estabeleceram para a desconcentrao e
gesto das diferentes polticas pblicas setoriais. Alm disso, criaram-se estruturas
territoriais, baseadas no conceito de regies (macro, meso e microrregies) que
estabelecem um sistema coordenado de planejamento.
Entre essas figuras situam-se os consrcios municipais, como unidades

territoriais que gestionam temas especficos com concepo regional. A maior
inovao, neste plano, a introduo dos critrios de territrios de identidade ou
de cidadania, que representam uma tentativa de incluir uma dimenso poltica,
dentro da nfase tcnica dos processos de planejamento e regionalizao.
Mas esses modelos servem igualmente para o desenho de mecanismos

de articulao da gesto das polticas pblicas, o que de especial interesse para
52
a presente reflexo. A obteno de um nvel adequado de articulao e gesto

de polticas coordenadas no territrio passa por uma clareza dos modelos de
regionalizao aplicados pelas polticas especficas, que determinam suas lgicas
de gesto e, portanto, determinam a viabilidade real da aplicao de processos de
articulao.
preciso levar em considerao, a essa altura da reflexo, que no se

pode generalizar quando se enfrentam duas condies diferentes: de um lado
a desconcentrao de competncias nacionais e, de outro, a descentralizao
de competncias de nveis territoriais menores. Especificamente essa anlise se
centra nos componentes de oferta de poltica pblica que caracteriza as polticas
setoriais nacionais, tradicionalmente centralizadas em sua concepo e gesto.
O caso da delimitao urbana e rural
Vale a pena fazer uma reflexo sobre uma delimitao espacial de enorme
utilizao nas polticas pblicas e que no corresponde a critrios e razes similares
s anteriores ou, se o faz, estas resultam pelo menos anacrnicas. Trata-se da diviso
territorial que se faz entre o urbano e o rural.
So mltiplas as definies usadas para isso de pas para pas e em

todas elas h um elemento comum que busca diferenciar espaos de baixa
densidade populacional e de predomnio das atividades primrias, dos espaos
de concentrao e continuidade.
Essa diviso territorial, que a base do chamando desenvolvimento rural,

criou uma segmentao que fazia sentido para a diferenciao de espaos isolados.
Hoje, difcil estabelecer diferenas funcionais, com sentido prtico evidente, a
partir deste esquema que rompe a continuidade dos espaos complementares de
ncleos densos e entornos de baixa densidade que se integram funcionalmente
em sistemas econmicos, ecolgicos, sociais, culturais e polticos.
O enfoque territorial desvirtuou a utilidade dessa regionalizao, j que a

integralidade que defende estabelece unies indissolveis de gesto das polticas
pblicas. A articulao de polticas se torna artificial quando se pretende separar
o urbano do rural. Isso no implica negar a existncia de especificidade em cada
53
um desses tipos morfolgicos de espao, mas o tratamento segmentado ou

fragmentado da realidade espacial do territrio um impedimento conceitual e
metodolgico para a aplicao de enfoques de articulao e de desenvolvimento
baseado em vises sistmicas.
Hoje, de enorme pertinncia a discusso sobre as relaes entre as

reas denominadas rurais e a malha urbana, o tema das funes rurais dos centros
urbanos, o tema da continuidade urbano-rural, o tema do periurbano e suburbano,
o tema da relocalizao de atividades industriais na rea rural, o tema dos plos
de desenvolvimento, enfim, um conjunto de aspectos de crucial importncia
no desenvolvimento aos quais no possvel adequar essa diviso do urbano
separado do rural.
Reconhecimento e surgimento de novas formas territoriais
Agora, no marco dessas estruturas de delimitao territorial existentes

em nossos pases e que so o marco institucional obrigatrio para a discusso da
articulao de polticas, vem gerando um processo de conformao, de outras
formas de conformao de unidades territoriais para a gesto do desenvolvimento
e das polticas que o sustentam.
Essas estruturas territoriais partem do reconhecimento da necessidade de

estabelecer espaos de encontro entre diversos processos polticos e institucionais,
que lhes proporcionam maior viabilidade para a obteno dos objetivos sociais
do desenvolvimento. So modelos territoriais que recolhem a tendncia de
descentralizao pblica e as de participao social, num modelo convergente
que trata de criar novas delimitaes territoriais baseadas no reconhecimento da
evoluo do territrio como uma construo histrica e social.
O modelo emblemtico dessa definio territorial podemos ver nos

Territrios de Identidade ou Territrios de Cidadania que o Brasil estabeleceu
como parte de sua estratgia de desenvolvimento territorial, embora seja possvel
ver processos em direes similares em outros pases.
A base dessa delimitao territorial a identidade, entendida como o fator

estruturante da organizao e da mobilizao social que integra as comunidades,
54
atores territoriais, agentes econmicos e pblicos e a institucionalidade, uma

energia de ao poltica que promove rotas de governabilidade baseadas na ao
coletiva.
A delimitao territorial tem uma lgica poltica, ao prover uma dimenso

espacial ao poder social, uma lgica institucional, enquanto estabelece esquemas
de organizao com legitimidade para sua interlocuo com o Estado, uma lgica
econmica, enquanto busca identificar os nveis timos de encadeamentos
produtivos e uma lgica tcnico-poltica, enquanto identifica a gesto social
do territrio como uma modalidade de organizao, interlocuo e gesto das
demandas sociais e das ofertas de polticas pblicas.
Os Territrios de Identidade tm um nvel intermedirio entre os estados

e os municpios (com tamanhos de cerca de quinze municpios cada um,
similar ao que no Brasil se denomina de microrregies), organizando-se a partir
de caractersticas compartilhadas de identidade, a qual se expressa em termos
culturais ou ambientais, ou econmicos ou polticos, ou em tradies regionais de
diferente natureza. A delimitao expressa essas caractersticas comuns e permite
a incorporao de sistemas de incentivos que se convertem em motores de coeso
sobre os quais se construa a mobilizao social.
Para sua formalizao, criaram-se colegiados territoriais, Conselhos de

Desenvolvimento Territorial, que tm seus prprios referentes no nvel estadual e
nacional, os quais desenvolvem uma agenda denominada Ciclo de Gesto Social
de Territrio, que inclui processos de organizao, mobilizao, planejamento,
gesto e controle social.
Esses Conselhos so integrados por atores territoriais de forma

ampla pblicos e privados, urbanos e rurais, agrcolas e no agrcolas,
produtores e comunidades. A lgica da estratgia a de servir de um modelo
de interlocuo frente s polticas ordenando a demanda em projetos
estratgicos territoriais.
55
Funo articuladora da gesto social territorial
Nesse cenrio, a articulao de polticas adquire uma lgica e uma

dimenso diferente da que se considerava na reflexo sobre os nveis dos gestores
pblicos no nvel nacional ou regional. Nessa instncia, a articulao realiza, ou
busca, pela via de baixo para cima, pressionando, desde a mobilizao social, por
decises de articulao das polticas pblicas.
Trata-se de uma articulao pela via da demanda social, que incorpora

as essncias da democracia participativa e a descentralizao, como vias polticas
para uma gesto mais eficiente do desenvolvimento territorial.
Na realidade dessa possvel articulao, h aspectos chaves a serem

considerados para lograr que a gesto social do territrio realmente faa a
interlocuo com os esquemas de gesto pblica das polticas. Um dos aspectos
centrais dessa articulao o tema das competncias territoriais das polticas.
Os Territrios de Identidade tm uma dimenso espacial que os situa num
nvel especfico, o que conduz necessidade de entender bem quais so as
competncias que podem realmente gerir e articular.
Pelo que foi discutido, no teria sentido pretender utilizar esse nvel
territorial para buscar a articulao de polticas que so de competncia nacional
e que respondem a modelos de gesto desse mesmo nvel ou s especficas do
nvel local. A identificao dos problemas ou desafios do desenvolvimento que
se localizam nesse nvel se constituem em fator crtico de viabilidade de uma
articulao eficiente.
As competncias que podem ser atribuveis ao nvel dos Territrios

de Identidade podem ser definidas a partir da anlise das polticas que
concorrem regionalmente. Entre elas, destacam-se as referidas aos modelos de
desenvolvimento territorial e proviso de bens pblicos regionais. Os planos
de desenvolvimento territorial que so formulados pelos colegiados territoriais
refletem uma viso integral do desenvolvimento e a identificao ordenada das
demandas associadas principalmente a reas de agricultura familiar, economia
rural no-agrcola, infra-estrutura e desenvolvimento social.
O aspecto mais destacvel desse mecanismo est na forma de como
56
possvel conseguir que se focalizem as demandas em relao a reas de

competncia e gesto de competncias do nvel regional, ajudando a interlocuo
com as instituies pblicas.
Mais experincias de territorializao
Modelos com caractersticas similares ao modelo brasileiro foram

colocados em andamento em pases como Mxico, Guatemala, Panam e
Colmbia, em processos que geraram uma corrente de uma nova gerao de
polticas pblicas.
Mas h outras figuras institucionais que tm propsitos similares e que tm

sido utilizadas como mecanismos de articulao territorial de polticas. O modelo
mais conhecido o dos Grupos de Ao Local que operaram na Europa como
instrumento do programa comunitrio de desenvolvimento rural denominado
Leader. Esse modelo baseia-se em princpios similares de organizao, mobilizao
e reconhecimento de atores sociais que realizam processos de planejamento,
menos amplos que os conselhos, mas com a mesma dimenso territorial.
Os Grupos de Ao Local tm ao sobre delimitaes territoriais diversas,

desde grupos de municpios at localidades. O modelo teve grande xito como
estratgia de ordenamento e articulao de polticas da Comunidade Europia,
com fundos e investimentos desse nvel territorial supranacional, para ser geridos
diretamente por instncias institucionais locais.
A articulao de aes e investimentos conseguiu avanar em diversos

planos. No caso da Espanha, por exemplo, os fundos de Leader so complementados
com estratgias e fundos de Proder (programa de desenvolvimento rural espanhol)
e com estratgias das Autonomias, num processo que estabeleceu mecanismos
de coordenao e subsidiaridade claros.
Outra figura de organizao territorial se estabeleceu com figuras mais

especializadas com vistas promoo do desenvolvimento econmico territorial,
por meio de agncias ou corporaes de desenvolvimento, que envolvem atores
privados, associaes de produtores e algumas instituies pblicas, constituindo-
57
se em figuras similares s cmaras de produo ou comrcio, para a promoo de

projetos estratgicos que buscam a articulao da iniciativa privada com a gesto
pblica.
Exemplos desse tipo so possveis de se encontrar na Colmbia ou na

Argentina, com diferentes graus de xito, mas em todos os casos com o resultado
de canalizar as demandas da sociedade em projetos de carter territorial,
negociando e gestionando a focalizao e a aplicao das polticas pblicas no
mbito territorial que cobrem.
A articulao expressa em investimento pblico
At agora, analisamos a articulao de polticas da perspectiva poltica

da participao e das estruturas institucionais territoriais. Agora vamos ao
relacionado aos aspectos oramentrios, fiscais e de investimento que h por trs
da articulao da gesto das polticas pblicas. A anlise busca a natureza dos
critrios que alocam os recursos que so necessrios para que se alcancem metas
de desenvolvimento territorial.
Os projetos de desenvolvimento territorial tm necessidade de buscar as

sinergias entre os recursos pblicos e privados que concorrem nas dinmicas de
desenvolvimento. Os processos territoriais tm motores de desenvolvimento que
encontram apoio na atividade privada, comunitria e social.
A interveno pblica atua como catalisadora, facilitadora, promotora,

articuladora e social dessas iniciativas e aes sociais. Esse um princpio bsico
que deve ser destacado na anlise territorial. Desde os processos de associativismo
produtivo ou de investimento privado, at os mecanismos de mobilizao do capital
social, estes constituem a base das estratgias sustentveis de desenvolvimento. As
responsabilidades do Estado se orientam a prover e garantir as condies timas
para que esses empreendimentos criem a riqueza social.
58
Recursos privados e recursos pblicos
Nessa direo, a articulao e sinergia dos recursos prprios da sociedade

e os provenientes do Estado devem encontrar esquemas de articulao. A
orientao dos recursos pblicos para a mobilizao de recursos privados
uma preocupao permanente dos formuladores de polticas. Casos como os
de investimento em bens pblicos, como infra-estrutura de comunicao ou
de produo, ou sistemas de financiamento e capitalizao, ou estratgias de
desenvolvimento humano, esto intimamente ligados s decises privadas, em
conexes de grande sensibilidade.
So abundantes as experincias de verdadeiros fracassos de estratgias

pblicas que no conseguiram a interlocuo, integrao e articulao com os
recursos ou capitais territoriais. Sem dvida esse um dos maiores desafios da
definio de metas e estratgias na poltica pblica.
A gesto social do territrio busca, como uma de suas prioridades, que tais
decises pblicas sejam permeadas pelas dinmicas territoriais, a valorizao de
seus ativos, o reconhecimento de seus entornos culturais, de suas potencialidades,
de suas vantagens comparativas e competitivas, de suas aspiraes e de seu
projeto territorial.
Em essncia, h um cenrio cada vez mais importante que busca

a articulao de trs esferas: a pblica, a da sociedade civil organizada e a
do empresariado. Em cada uma delas h uma dimenso de gesto que
complementaria dentro do marco de operao do Estado de Direito apoiado na
democracia.
Os princpios polticos da democracia econmica na esfera privada; a

democracia participativa na esfera da sociedade civil; e a democracia representativa
na esfera do pblico constituem os trs nveis que demandam participao e
articulao.
59
mbito da Gesto
Distribuio
Asiginao
SETOR PBLICO
Estabilidade Democracia
Representativa
Ao Coletiva
Mobilizao Democracia Social

SOCIEDADE CIVIL Participativa
Partidos, Organizaes Liberais,ONGS
Organizao
Rendas Sociais
Democracia Mercado
SETOR PRIVA Incluso Empresas, Distribuidores,
Econmica Consumidores
Eficincia
Na esfera privada, busca-se a gerao de riqueza baseada na eficincia

econmica, mas sob o princpio da incluso social e a gerao de rendas sociais. Na
esfera do pblico, o Estado cumpre com suas funes de interveno orientadas
para a busca da estabilidade, a tima alocao de recursos e a distribuio
eqitativa. Na esfera central, no campo da sociedade civil, se exerce a democracia
participativa, gerando modelos inovadores de gesto social do territrio nos
quais se centrou a estratgia institucional de um nmero importante de pases da
regio.
O sentido dessa gesto social do territrio a organizao, mobilizao

e ao coletiva como expresso da fora social que estabelece uma ponte que
contribui para dar eficincia social ao modelo de gesto privada e aplicao
de polticas pblicas. A radica o centro de uma nova gerao de polticas e de
instituies.
60
Gesto Poltica
Executivo
Democracia Entidades
SETOR PBLICO Representativa Territoriais
Legislativo
Integrao Globalizao
Regional
SOCIEDADE CIVIL Sociedade civil

Internacional
Participao
Privatizao
Territrios de
Colegiados
SETOR PRIVADO Democracia
Identidade/
Territoriais Participativa
Cidadania

Essa institucionalidade se expressa por meio de instituies inovadoras
que tm a exigncia de conseguir um equilbrio entre a democracia representativa,
dentro da tradio de fortalecimento democrtico que a Amrica Latina viveu nas
ltimas dcadas e a democracia participativa, como um desafio para desenvolver
espaos por meio da legitimao das instituies de participao, especialmente
centradas em colegiados territoriais, sem que se invadam competncias e
responsabilidades de cada uma das instncias.
O oramento pblico como aterrissagem da articulao
As polticas pblicas se materializam em aes, geralmente em programas

e projetos de investimento pblico, alm de todos os mecanismos regulatrios
da interveno estatal. Esse investimento se reflete em oramentos que tm trs
dimenses que refletem seus objetivos, princpios e estratgias.
Primeiro, a definio dos objetos de gasto ou investimento, isto , aquelas

aes que so consideradas como execuo das polticas e que se refletem na
61
estrutura do programa de investimento, com itens de despesa e aes suscetveis

de obter o financiamento pblico. Os oramentos refletem as prioridades e
determinam os alcances das estratgias de articulao pretendidos. O oramento
o marco de ao e portanto materializa as polticas em fatos.
Quando se formulam os programas do oramento se estabelece a oferta

de poltica pblica, a qual se defronta com a demanda territorial conformada pelos
diferentes esquemas j descritos, encontram-se em vrios pases srias restries
produto da inflexibilidade, centralismo ou verticalidade com a qual foram definidas
essas reas de investimento pblico, restringindo seriamente a possibilidade real
da articulao de demanda e oferta.
Segundo, a focalizao e priorizao da alocao dos recursos pblicos

conduzida pela realidade pura da poltica, disponibilidade dos recursos,
distribuio programtica que reflete as vises e opes dos formuladores da
poltica. Dado que o exerccio oramentrio realizado por um esquema tcnico
(nos governos nacionais ou estaduais ou municipais), e uma validao poltica
(nos congressos ou assemblias ou conselhos) o modelo participativo tem pouca
capacidade de ingerncia em sua definio, ficando na realidade, considerado s
na parte de gesto ou execuo.
Isso significa que a articulao e incidncia dos processos territoriais

no se refletem na alocao dos recursos para os oramentos pblicos, mas a
forma em que so aplicados, uma vez definidos o que e o quanto, o que poderia
ser entendido como uma complementaridade entre o modelo de democracia
representativa e o de democracia participativa.
Terceiro, as regras de operao que aparecem como o marco pragmtico

da execuo oramentria e, portanto, da poltica. Os processos participativos
que so levados a cabo nos territrios e que geram iniciativas, planos e projetos
territoriais se defrontam com as definies de procedimento adotadas por cada
uma das instituies pblicas responsveis pelas polticas. Esses procedimentos
sobredeterminam a execuo mesma da poltica.
H diferentes mecanismos e formas de aplicao de recursos que muitas

vezes se convertem em verdadeira confuso para os receptores do investimento
pblico. A disperso e proliferao de regras dificultam muito a gesto da
articulao e exige a gesto complexa dos mecanismos de interlocuo pblico-
62
privada, a sinergia entre as instituies nacionais, estaduais e municipais.
Mecanismos de orientao do investimento pblico
Nos oramentos nacionais, existem procedimentos de alocao de cotas

territoriais ou tetos oramentrios regionalizados no interior de cada poltica que
obedecem aos critrios de focalizao e priorizao.
Esses mecanismos se complementam com recursos alocados

especificamente para financiar iniciativas de origem territorial, como existem
em vrios pases, em fundos que no tm uma orientao setorial especfica,
mas que esto destinados ao apoio de iniciativas territoriais de ordem integral,
como podem ser os planos territoriais emanados do processo de gesto social
do territrio nos colegiados territoriais, com o que se aplainaria enormemente o
processo de articulao, evitando as negociaes setoriais individuais.
Alm desses esquemas oramentrios, existem mecanismos de articulao

ou de coordenao dos investimentos entre os diferentes nveis territoriais que
proporcionam sadas ou mecanismos de ajuste s restries oramentrias que se
originam nas estruturas mencionadas.
O mais importante dos mecanismos o que corresponde ao esquema

de transferncias de recursos fiscais da nao para as entidades territoriais. Esses
recursos tm, em geral, um componente condicionado quanto ao destino de suas
aplicaes, contam com mecanismos que estabelecem critrios de priorizao
ou focalizao, particularmente referidos a condies de equidade regional,
e estabelecem presso sobre as entidades territoriais para a que metas de
desempenho sejam alcanadas.
As transferncias variam de pas para pas, mas em essncia so a

fonte mais importante de recursos fiscais dos municpios de menor grau de
desenvolvimento, convertendo-se num instrumento de enorme importncia para
o desenvolvimento territorial. A descentralizao reforou de forma importante
esse mecanismo que proporciona, em casos chaves como polticas de educao
ou sade, uma via clara de articulao ou gesto territorial condicionada por
propsitos gerais de poltica.
63
Outro mecanismo aplicado gesto da poltica o do co-financiamento,

como um esquema de enorme potencial como articulador de polticas no mbito
territorial. O esquema opera interinstitucionalmente e entre nveis territoriais,
sob a modalidade de financiamento compartilhado dos projetos territoriais, com
mecanismos claros de articulao. Nesse esquema, h ampla experincia na regio,
convertendo-se num instrumento de interessante potencial como ferramenta
de articulao, que tem uma variante quando so valorizados no modelo de co-
financiamento as contribuies das comunidades ou atores sociais ou agentes
privados nos projetos de investimento.
Do outro lado, encontram-se os recursos prprios das entidades territoriais

que sustentam as polticas regionais ou locais pelas quais so responsveis,
criando uma oferta de aes que so muito mais prximas s estruturas territoriais
e que proporcionam um marco de financiamento que nem sempre se associam
s estratgias de territorializao promovida pelas estratgias nacionais de
territorializao, como a quase totalidade das polticas aqui referidas.
Entretanto, necessrio destacar que as entidades territoriais,

particularmente o nvel estadual ou departamental, contam com mecanismos
de regionalizao ou territorializao prprios que manejam esquemas de gesto
que em muitos casos se viram reforados ou complementados pelas estratgias
nacionais de territrios.
Este esquema se reflete numa estrutura desse tipo:
Recursos territoriais
Responsa-
bilidades
locais
Responsa-
Recursos bilidades
locais regionais
Recursos Responsa-
regionais bilidades
nacionais
Co-financiamento
Transferncias Recursos Responsa-
nacionais bilidades
regionais
Co-financiamento
Transferncias Recursos Responsa-
regionais bilidades
globais
Co-financiamento
Transferncias Recursos
globais
Co-financiamento
Transferncias
64
Em cada nvel territorial h uma tarefa de articulao dos pressupostos

apropriados e exercidos sob os critrios e estratgias prprios e de coordenao
das que correspondem aos outros nveis. Os mecanismos de co-financiamento e
transferncias so os que permitem a gesto articulada em cada nvel. No entanto,
isso nem sempre ocorre, j que muitos dos investimentos nacionais ou regionais
so exercidos sem considerar a gesto dos nveis territoriais inferiores em modelos
centralizadores e excludentes dos atores locais.
Este no um desafio menor e a proposta do modelo de articulao

territorial emerge como um mecanismo idneo para conseguir este tipo de
sinergia no investimento pblico, que pode sintetizar no fato de que uma
administrao local ou regional buscar otimizar seus recursos na somatria, com
os recursos provenientes dos outros nveis territoriais, em torno de projetos de
desenvolvimento territorial. Grande parte das regras e enfoques de investimento
devem ser mudadas para se conseguir que essa articulao se baseie na
alavancagem de recursos com destino a projetos territoriais.
A ferramenta do planejamento que sintetiza a lgica

da articulao
O instrumento bsico por excelncia para que se consiga a articulao

das polticas est referido aos instrumentos de planejamento, como um exerccio
de ordem tcnica, em particular com a transio para esquemas de gesto
descentralizada e participativa.
A figura dos processos de desenvolvimento centralmente planejados

que caracterizaram modelos de Estado socialistas ou que foram predominantes
nos modelos substitutivos de importaes, com Estados nacionais muito fortes
e onipresentes, vem retomando esquemas inovadores de planejamento local e
regional nos modelos de subsidiaridade entre o Estado central e os territrios. A
se enquadram as estratgias de desenvolvimento territorial aqui referidas.
O territrio aparece hoje como a instncia social, econmica e institucional

a qual se pode referir o processo planejador. Este aparece como objeto das
polticas, ao mesmo tempo em que reconhecido como o sujeito que as gestiona.
O ponto de partida o reconhecimento da lgica da proximidade do tratamento
65
das necessidades locais e regionais que outorga claras vantagens aos atores locais
ou regionais para seu enfrentamento, mas, ao mesmo tempo, o reconhecimento
de que esses problemas so os prprios.
A lgica buscada pelo planejamento territorial est demarcada no

conceito de planejamento de baixo para cima, em oposio s tradies de cima
para baixo, que tem caracterizado os Estados centralistas.
O territrio permite a concretizao das vises de futuro territorial, de

potencialidades e prov um cenrio de maior viabilidade para as negociaes que
fazem parte do exerccio poltico ou econmico. O territrio oferece a possibilidade
de compreender melhor as estruturas de gesto, permite o manejo de informao,
a difuso de sistemas de inovao e a participao social direta.
Dessa forma, o territrio aparece como um cenrio natural de articulao,

por meio da identificao de projetos estratgicos regionais ou locais, das
potencialidades endgenas de lev-los a cabo e da integrao das aes da
poltica pblica envolvida em seu propsito.
Em essncia, o territrio o estruturante da poltica. Por isso so evidentes

as vantagens do planejamento territorial, que reduz os custos de transao da
poltica, possibilita o descobrimento de reas de sinergia, incrementa o controle
social e potencia as iniciativas de conglomerados econmicos e redes de gesto
social.
O planejamento territorial, dentro do modelo de gesto de polticas

pblicas descrito, significa um sentido de subsidiaridade que implica o fato de
reconhecer as capacidades dos territrios, em seus mbitos regionais e locais,
para enfrentar de forma autnoma, seus prprios desafios de desenvolvimento,
mas dentro de um marco de solidariedade com os nveis territoriais superiores, de
forma que as competncias da nao estejam determinadas pelos campos nos
quais o territrio no possa suprir solues, seja porque ultrapassam seus limites
ou porque caream das capacidade para enfrent-los. A subsidiaridade , em
essncia, articulao de estratgias, de aes, programas e investimentos entre os
diferentes nveis e setores.
O planejamento participativo conduz prtica do envolvimento dos

atores sociais e econmicos na definio da rota do desenvolvimento local ou
66
regional, proporcionando qualidade s demandas organizadas e oferecendo os

instrumentos de gesto espacial para as polticas de maior nvel territorial. Assim,
encontra-se um mecanismo de viabilidade da necessria coordenao intersetorial
que conta com enormes dificuldades ao ser realizada no nvel nacional, por
diversas razes de poder e jurisdio.
No caso dos modelos de gesto territorial implementados como

substituio aos anacrnicos modelos de desenvolvimento rural, marco no qual
surgiram muitos dos modelos territoriais, existe uma debilidade institucional
de seus responsveis frente a outras instncias, ministeriais especialmente. A
articulao que nasce de processos de negociao local ou regional, fornece um
esquema mais crvel de coordenao e participao.
Isso d lugar a processos de construo de pactos negociados de

gesto das polticas entre o Estado central e os territrios, entre as diferentes
polticas setoriais e entre os atores sociais, agentes privados e agentes pblicos.
Os componentes das polticas e do investimento submetidos a esses processos
de alocao pactuados, encontram na participao social um carter de
legitimidade poltica que os valida e determina seu valor como potenciador do
desenvolvimento.
67
68
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL:
ARTICULAO DE POLTICAS
PBLICAS E ATORES SOCIAIS

Srgio Pereira Leite
Nelson Giordano Delgado
Philippe Bonnal
Karina Kato
Pesquisadores do Observatrio de
Poltica Pblica para Agricultura (OPPA)
do CPDA/UFRRJ
1.INTRODUO
O tema do desenvolvimento territorial no Brasil, em especial nos espaos

rurais, tem sido objeto de um nmero crescente de estudos e intervenes
polticas. Em novembro de 2003, o Instituto Interamericano de Cooperao para a
Agricultura (IICA) tomou a iniciativa de organizar um seminrio intitulado Territrio,
desenvolvimento rural e democracia (IICA, 2003), cujos resultados constituram-se
num relativo brainstorming dedicado ao assunto, rebatendo, inclusive, na armao
do contexto institucional de polticas pblicas no nvel do governo federal, que se
encontrava poca em processo de construo.
Passados quatro anos, e com uma rica e complexa experincia no

limitada ao meio rural, novas investidas sobre o assunto esto em curso, entre as
quais o presente estudo voltado a explorar as interfaces entre desenvolvimento
territorial, polticas pblicas e atores sociais.
Para a elaborao deste texto, realizamos um amplo levantamento

bibliogrfico e documental sobre o tema, em particular valendo-nos da literatura
69
dedicada ao caso brasileiro sem comprometer, contudo, referncias internacionais

quando necessrio. O material recolhido nesse processo foi sistematizado pela
equipe de pesquisadores, procurando dar conta no somente das anlises sobre o
meio rural, mas incorporando igualmente outros textos cujo objeto no se referia
propriamente ao tema agrrio.
No sentido de complementar o tratamento ao assunto, incorporamos,

tambm, o debate travado no frum virtual de discusses sobre Polticas
Pblicas e Atores Sociais, sediado na pgina internet do Frum Permanente de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (Frum DRS); alm da consulta ao material de
entrevistas e depoimentos com representantes do poder pblico e organizaes
da sociedade civil constantes no acervo de estudos anteriores desenvolvidos pelos
membros da equipe.
Estruturamos nossa empreitada a partir de cinco pontos principais,

quatro deles tratados detalhamente nesse texto. So eles: i) emergncia de
uma nova esfera de governana territorial; ii) articulao de atores e processos
de representao/participao poltica; iii) polticas pblicas, desenvolvimento
territorial e articulao institucional; iv) lies aprendidas a partir da experincia
do caso brasileiro; e v) definio de estratgias e recomendaes de propostas e
polticas.
Assim, foi possvel estabelecer um percurso de pesquisa amparado em

dois caminhos, expostos a seguir.
Como na maioria dos casos as polticas pblicas locais so compostas

por programas governamentais de distintas procedncias (federal, estadual,
municipal; alm de programas no-governamentais ou da cooperao tcnica
e/ou financeira internacional), uma das questes importantes no exame de sua
implementao diz respeito articulao desses diferentes programas e polticas.
Neste sentido, deveramos considerar as arenas decisrias e os espaos

pblicos institucionais existentes no apenas como espaos de representao
e participao dos atores no processo da poltica, mas tambm de possvel
articulao dos programas existentes. Em ambos os casos, estamos tratando de
questes polticas, que dizem respeito a relaes de poder, e no de questes
meramente tcnico-administrativas, o que significa que a considerao do
empoderamento dos diferentes atores e instituies crucial para avanar nessa
70
problemtica e as questes tcnico-administrativas tm de ser contempladas

tambm dessa perspectiva.
O tema dos obstculos existentes para a articulao entre polticas, e

entre polticas e instituies, alm das estratgias que podem ser definidas para
super-los, poderia ser explorado levando em conta precisamente esses trs
componentes: (a) os programas governamentais de distintas procedncias; (b) as
arenas decisrias e os espaos pblicos existentes no territrio; e (c) a questo
do empoderamento dos distintos atores e agncias institucionais nos espaos
pblicos existentes e seus efeitos sobre as possibilidades de articulao das
polticas e das instituies.
Ademais, a anlise dos processos territoriais deveria cada vez mais tratar de
considerar a existncia de redes de articulao de atores, instituies e programas
no processo da poltica pblica, buscando caracterizar suas formas de construo
e identificar seus participantes, as estratgias de ao coletiva que conseguem
implementar, e suas condies de reproduo ao longo do tempo. Como as foras
endgenas no so, em um bom nmero de situaes concretas, suficientes
para conduzir e garantir um processo de desenvolvimento local/territorial com
caractersticas sustentveis, central que essas redes de articulao de atores,
instituies e programas no fiquem restritas aos atores, instituies e programas
locais, mas incorporem ou articulem-se a outros de fora do local.
Uma hiptese que pode ser explorada que essas redes de articulao de
atores, instituies e programas reforam a capacidade de ao coletiva dos atores
locais, estimulam a realizao de alianas, fortalecem a implementao participativa
das polticas pblicas e favorecem a criatividade social e a efetividade do processo
da poltica quem sabe construindo condies institucionais para uma articulao
e integrao crescente das aes, muitas vezes diversas e contraditrias, voltadas
para o desenvolvimento local/territorial.
Assim, quando examinamos a literatura existente sobre polticas pblicas,

territorializao e desenvolvimento territorial1, no imprprio destacar, grosso
modo, trs objetivos independentes, mas potencialmente interdependentes,
1 Por exemplo, Seplveda, Rodrguez, Echeverri y Portilla (2003), Schejtman y Berdegu (2003), Guimares
(2003) e FAO (2005).
71
que podem ser identificados no uso da abordagem da territorializao, numa

perspectiva de interveno governamental. So eles: a territorializao da
governana, a territorializao das polticas pblicas e a territorializao do
desenvolvimento. O prximo tpico dedicado ao primeiro ponto, enquanto
os demais constituem objeto dos itens seguintes deste relatrio, precedendo o
resgate que fazemos das experincias recentes sobre o assunto, em particular
aquelas derivadas do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais (PDSTR).
Alm de ilustrar de forma mais concisa a abordagem e argumentao, aqui

desenvolvida, tais experincias servem tambm para apontar os limites e alcances
dos processos e polticas em curso. No final, elaboramos nossas concluses,
buscando, indicar algumas recomendaes de polticas.
Finalmente, preciso dizer que este relatrio constitui-se no resultado do

trabalho desenvolvido pelo Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura
(OPPA), do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Socieade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/
UFRRJ), mediante convnio com o IICA.
Alm das fontes supracitadas, levamos tambm em considerao os

possveis desdobramentos das estratgias sociais, polticas e econmicas que
envolvem o desenvolvimento territorial, bem como as recomendaes de
polticas que atuem sobre as mesmas, oferecidas durante a realizao do II Frum
Internacional Desenvolvimento Territorial: Articulao de Polticas Pblicas e Atores
Sociais, na cidade de Salvador, BA, entre 6 a 9 de novembro de 2007. Dessa forma
estaremos nos valendo, adicionalmente, do trabalho de sistematizao, memria
e relatoria que o OPPA desenvolveu aps o referido evento (Lasa e Kato, 2007)2.
2 Para ampliar o escopo das discusses suscitadas e permitir a maior participao e interao de diferentes
atores sociais na construo do evento, a realizao do II Frum baseou-se em metodologia que contou
com trs etapas principais, as quais se deram de forma simultnea. A primeira delas corresponde realizao
de uma ampla consulta e debate virtual sobre o desenvolvimento territorial e a articulao de polticas
pblicas e atores sociais (Plataforma Virtual). Na segunda etapa, foram elaborados textos baseados em boas
prticas de integrao e em reflexes acadmicas, para apoiar as discusses conceituais, metodolgicas,
tcnicas, institucionais e subsidiar a formulao de estratgias de articulao das polticas pblicas com
participao social. E, por fim, a terceira etapa que corresponde realizao do Seminrio Presencial
Internacional propriamente dito.
72
Com efeito, o II Frum Internacional Desenvolvimento Territorial:

Articulao de Polticas Pblicas e Atores Sociais teve como objetivo principal
contribuir com o aperfeioamento das estratgias, metodologias e modelos de
gesto social e institucional para a articulao das polticas pblicas, agentes
governamentais e atores sociais nos territrios.
O evento foi realizado pelo Instituto Interamericano de Cooperao para

Agricultura (IICA) e o Frum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(Frum DRS) em parceria com o Governo da Bahia, por intermdio da Secretaria
do Planejamento (Seplan), e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria
de Desenvolvimento Territorial (MDA/SDT), o Banco do Brasil, o Ministrio de Meio
Ambiente (MMA) e o Ministrio da Integrao Nacional (MI).
A relatoria do evento, como informado anteriormente, coube ao

Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) do CPDA/UFRRJ.
A realizao deste segundo encontro buscou dar continuidade s discusses
iniciadas em 2003, em Fortaleza, que se centrou no debate sobre a importncia
do reconhecimento da dimenso espacial, tanto em seus recortes regional como
territorial, para a formulao e implementao das polticas pblicas, tema que
perpassa os diferentes tpicos apresentados a seguir.
2. Desenvolvimento territorial e governana
As consideraes, aqui apresentadas, fundamentam-se na premissa de

que a questo do desenvolvimento territorial est ligada forma como o Estado
atua no espao nacional, ou seja, como se articulam as decises pblicas em
todas as escalas da organizao administrativa. Por forma de atuao do Estado,
entende-se o conjunto das prticas pblicas, visando o equipamento do espao
nacional, a organizao espacial dos servios pblicos, assim como as formas de
articulao do Estado com os atores sociais. Sendo assim, o desenvolvimento
territorial e o processo de territorializao das polticas remete, de uma certa
maneira, ao tratamento das dimenses administrativas (desconcentrao) e
polticas (descentralizao), como nos lembram diversos autores, entre os quais
Perraud (2005: 290) e Senceb (2007: 2).
73
No entanto, como teremos oportunidade de examinar adiante, a

articulao desses instrumentos e polticas no trivial e demanda, como aponta
corretamente Echeverri (2007), recortes horizontais (articulao de polticas
setoriais incidentes sobre uma mesma regio) e verticais (articulao de esferas
diferenciadas de poder nacional, regional, estadual, departamental, territorial,
local etc. tendo por base uma determinada poltica).
Vale lembrar que as polticas territoriais foram estruturadas com o propsito

de oferecerem solues inovadoras, com respeito s polticas setoriais, frente aos
novos ou antigos desafios da sociedade e da economia nacional, tais como a
pobreza, a desigualdade regional ou, ainda, a emergncia do desenvolvimento
sustentvel e a sua compatibilidade com o desenvolvimento econmico e social.
2.1 A territorializao da governana
A abordagem da territorializao da governana busca utilizar a noo

de territrio como um locus espacial e socioeconmico privilegiado para
implementar processos de descentralizao das atividades governamentais e da
relao entre Estado e sociedade, que tiveram um papel relevante no processo de
democratizao poltica do Brasil a partir da metade da dcada de 1980.
Por um lado, a descentralizao esteve associada criao de esferas

pblicas ou de espaos pblicos, como foram mais comumente chamados,
entendidos como arenas sociais nas quais a presena de novos atores, usualmente
movimentos e organizaes sociais, de fora do sistema poltico tradicional, buscava
ampliar o campo da poltica ao tentar redefinir as relaes entre Estado e sociedade
(civil), da perspectiva dessa ltima.
Nessa tica, a retomada da poltica e a reconstruo da democracia

no deveriam restringir (indispensvel) reativao/redefinio das instituies
democrticas tradicionais partidos, parlamento, judicirio, eleies livres etc.
mas implicariam a criao de novos espaos pblicos que, ao viabilizarem a incluso
de novos atores sociais e o surgimento de novas prticas de interlocuo entre o
Estado e a sociedade. Dariam fora tentativa de viver a transio democrtica como
um processo de democratizao de uma sociedade historicamente autoritria e
excludente, no sentido de transformao da cultura poltica predominante e de
74
busca de uma maior compatibilizao entre a esfera pblica e o sistema poltico,

como requisitos necessrios implementao de uma governana democrtica3.
Um momento privilegiado da transio democrtica, entendida dessa forma, foi a
promulgao da Constituio de 1988.
O outro lado das transformaes que acompanharam a economia e

a sociedade brasileira, a partir da dcada de 1980, foi o que Delgado (2005: 62)
chamou de ajustamento constrangido ordem econmica globalizada, ou seja, o
ajustamento econmico unilateral crise da dvida externa por parte do Brasil e de
outros pases latino-americanos, que levou simultaneamente quebra financeira
do Estado, crise de sua iniciativa desenvolvimentista e adoo do receiturio de
polticas econmicas e sociais neoliberais, especialmente nos anos 1990.
Com a ascenso ao poder da ideologia e da poltica neoliberais, h

uma inteno explcita de redefinir o papel do Estado na sociedade e de alterar
completamente o padro de relao Estado e mercado predominante na economia
brasileira a partir da dcada de 1950.
Nesse sentido, fz-se um esforo bastante significativo para reduzir a

capacidade de interveno do Estado nacional, com o propsito de passar ao
mercado e s empresas internacionais a responsabilidade fundamental pela
retomada do crescimento econmico do Pas. Assim, o processo de descentralizao
ocorrido neste perodo bem como o surgimento, com muita fora retrica, da
idia de desenvolvimento local como o espao possvel e desejvel para onde a
energia desenvolvimentista deveria ser canalizada4 , reflete tambm a crena no
esvaziamento da capacidade intervencionista do Estado nacional, cuja atuao
deveria ficar restrita, quase exclusivamente, obteno e preservao do
equilbrio macroeconmico (em especial fiscal e monetrio).
3 Existe uma ampla literatura a respeito. Consulte-se, por exemplo, Avritzer (1996 e 2002), Dagnino (1994 e
2002) e Dagnino, Olvera e Panfichi (2006).
4 Ver, a respeito, Oliveira (2001). Mas nota-se que a idia de local e de desenvolvimento local, alm de
ter parte de seu ressurgimento contemporneo associado aos processos da globalizao, ganhou, no
caso brasileiro, grande interesse poltico e acadmico devido proliferao de governos progressistas em
vrios municpios por todo o pas. Nesse sentido, e refletindo a complexidade dos processos que estamos
assinalando, a idia de local e de desenvolvimento local uma inveno tanto de setores conservadores
como das foras progressistas!
75
As peculiaridades das transformaes ocorridas na economia, na

sociedade, na poltica e nas condies de governana do Brasil, a partir da dcada
de 1980 semelhana do ocorrido em outros pases da Amrica Latina - correm
o risco de no serem percebidas se no levarmos em conta a dialtica desse
processo que Dagnino (2004: 195) chamou de:
Confluncia perversa entre, de um lado, o projeto neoliberal que se

instala em nossos pases ao longo das ltimas dcadas e, de outro, um projeto
democratizante, participatrio, que emerge a partir das crises dos regimes
autoritrios e dos diferentes esforos nacionais de aprofundamento democrtico
(nfase no original).
No caso brasileiro, a territorializao da governana ligada ao processo

de descentralizao e de desconcentrao administrativa considerou o municpio
como o seu local por excelncia e, devido em grande parte confluncia perversa
mencionada, produziu uma proliferao concomitante, nos municpios, tanto de
espaos pblicos de participao como de polticas pblicas fragmentadas.
Embora, os espaos pblicos de participao tenham sido criados como

parte de uma nova institucionalidade democrtica que visava preencher o espao
existente entre a sociedade civil e a autoridade estatal, buscando ampliar o conceito
de pblico, partilhar poder com as agncias estatais, e favorecer a construo de
uma cultura democrtica , sua efetividade real foi limitada e enfrentou inmeros
obstculos pelo fato de que os municpios eram os locais onde no apenas estava
o povo ou a sociedade civil, mas onde, tambm, as oligarquias tradicionais
tinham arraigados seu poder e sua capacidade de arregimentao poltica.
As figuras centrais do sistema poltico municipal onde se manifestava o

poder das oligarquias eram as prefeituras e as cmaras de vereadores, de modo
que, do ponto de vista da governana democrtica, conquistar a autonomia dos
espaos pblicos de participao em relao a essas instncias de poder estatal
passou a ser uma luta poltica fundamental. Nesse aspecto, como destaca Dagnino
(2002: 282), os conflitos que se verificam em quase todos os casos estudados de
espaos pblicos locais tm a ver com a partilha efetiva do poder estatal pelas
representaes da sociedade civil local.
Por outro lado, a restrio da capacidade coordenadora do Estado

nacional, motivada por sua crise institucional e pelas orientaes emanadas do
76
credo neoliberal, estimulou uma considervel fragmentao das polticas pblicas

descentralizadas (econmicas e sociais), alm de que dificultou enormemente a j
historicamente limitada capacidade de articulao entre polticas originadas dos
diferentes nveis da administrao governamental (federal, estadual e municipal).
Como muitos espaos pblicos de participao foram concebidos como

instrumentos de acompanhamento e de controle social de polticas pblicas
diferenciadas, a fragmentao dessas polticas estimulou uma correspondente
fragmentao e proliferao dos espaos pblicos, restringindo sua capacidade de
participao nas decises acerca da poltica pblica nos municpios e fragilizando a
possibilidade dessas esferas pblicas representarem espaos de compartilhamento
do poder entre sociedade civil e autoridade estatal local.
A consolidao das esferas pblicas nesses contextos depende tambm

da possibilidade de descobrir como articular o conjunto dos espaos pblicos
existentes, ou seja, de encontrar formas adequadas para viabilizar sua ao
conjunta (Cordeiro et al., 2007).
Ao contrrio do que muitas vezes se alardeia, os espaos pblicos de

participao no so instrumentos mgicos de governana territorial, orientados
estruturalmente construo de algum tipo de concertao/harmonizao de
atores do Estado e da sociedade civil nos territrios. Em sociedades autoritrias
e excludentes como a brasileira, o oposto muitas vezes mais freqente. Ou seja,
esses espaos pblicos so lugares de conflito, nos quais a partilha de poder entre
representantes de esferas sociais diversas nas decises acerca da poltica pblica
um de seus objetivos fundamentais.
Em boa parte desses espaos, tais conflitos se manifestam por meio de

concepes diversas acerca do significado da participao. Por um lado, os atores
(gestores) governamentais entendem a participao como um modelo de gesto
da poltica pblica, submetido lgica da racionalidade tcnica, enquanto os atores
da sociedade civil tendem a consider-la como um processo de democratizao
da poltica pblica, orientado pela lgica da racionalidade comunicativa e da
aprendizagem dos atores envolvidos, alm da oportunidade aberta ao controle
social da implementao dos programas governamentais (Cordeiro et al., 2007).
Como consequncia, muitos espaos pblicos acabam imobilizados pela
impossibilidade de equacionar esses conflitos ou por sua deteriorao.
77
O reconhecimento de que a construo de uma institucionalidade

democrtica seja bastante conflitiva, e de que o territrio no seja simplesmente
um espao social onde a harmonia poltica, gerencial e social possa ser mais
facilmente obtida como algumas abordagens parecem sugerir , remete para a
questo fundamental da necessidade de construo hegemnica no territrio e
de existncia de projetos polticos participativos e democratizadores que possam
ser compartilhados por atores do Estado e da sociedade civil.
Sem esse esforo de construo hegemnica, dificilmente a tenso

existente em todos os espaos pblicos entre gesto e democratizao ser
canalizada de forma positiva, bem como as oportunidades de articulao de
diferentes instituies e polticas pblicas sero consideravelmente estreitadas
(Dagnino, 2002; Delgado e Limoncic, 2004).
2.2 O processo de governana em perspectiva histrica
As questes postas at aqui sobre os limites e alcances destes novos

espaos territoriais como locus de processos sociais, polticos e econmicos
inovadores, devem ser enfocadas a partir de uma perspectiva histrica, em que as
transformaes no contexto poltico e institucional (ou seja, as dimenses politics
e polity das polticas pblicas, respectivamente) tm pesado decisivamente na
capacidade operacional dos novos instrumentos (policies) de interveno pblica
governamental e no-governamental (Leite et al., 2007).
i) Uma descentralizao em construo: cabe ressaltar que, apesar de

que o Brasil exista como Federao desde mais de um sculo, o funcionamento
do federalismo continua sendo um tema de disputa entre o poder federal e os
executivos estaduais e municipais. A inscrio da descentralizao como preceito
constitucional, renovou a reflexo sobre a organizao dos poderes nos trs nveis,
rebatendo na redistribuio das responsabilidades entre eles.
Contudo, tomando em conta a herana nacional marcada pela justaposio

do patrimonialismo estadual e do centralismo autoritrio, a implementao da
descentralizao resulta ser um processo difcil e demorado que realmente teve
incio com o primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
78
Durante a ltima dcada, foram criados instrumentos indispensveis para

avanar na descentralizao da ao pblica. Avanos foram conseguidos em
diferentes reas. Na rea financeira, em primeiro lugar, a Lei de Responsabilidade
Fiscal contribuiu para o esclarecimento das relaes fiscais e oramentrias entre a
Unio e os governos estaduais, tentando restringir a guerra fiscal existente entre
esses dois nveis. Na rea administrativa, aes foram realizadas para melhorar
a gesto dos programas pblicos, implicando na participao da sociedade
local via conselhos, comisses, cmaras, etc., assim como aes de capacitao
dos funcionrios pblicos nos estados e a definio de procedimentos para a
implementao, acompanhamento e fiscalizao das polticas pblicas. Durante
o governo Luiz Incio Lula da Silva, foi elaborada e aprovada a Lei dos Consrcios
que agiliza a cooperao intergovernamental5.
Os mecanismos implementados pelos governos federais sucessivos,

desde 1994, deram resultados altamente positivos, principalmente, na rea
social: sade, educao fundamental, combate fome, previdncia e na rea
financeira (Abrucio, 2006). Isto revela uma real capacidade administrativa na
gesto desconcentrada de polticas pblicas. As dificuldades nascem na hora de
estabelecer polticas prprias aos nveis municipais e estaduais e, principalmente,
para definir polticas pblicas em territrios que no correspondem s unidades
administrativas da Federao.
Mas dificuldades reais limitam ainda o aprofundamento da

descentralizao e impedem a flexibilidade de planejamento das unidades
municipais e estaduais. Uma dessas dificuldades reside na estrutura das receitas
ainda fortemente concentradas no nvel federal, o que limita a transferncia de
responsabilidades da Unio e obriga a manter um pesado sistema de transferncia
de recursos.
Outra dificuldade est, evidentemente, na desigual capacidade financeira

e administrativa entre municpios e entre estados, o que cria uma forte dependncia
das unidades mais pobres vis--vis a redistribuio fiscal da Unio. Enfim, a
persistncia em unidades municipais ou estaduais de uma ideologia no cooperativa
5 Segundo Echeverri (2007), a vigncia dos mecanismos de co-financiamento das aes pblicas em
determinadas regies e/ou territrios tem contribudo para o processo de articulao de polticas pblicas
na medida em que pressupe alguma capacidade de dilogo e interface entre os poderes envolvidos.
79
com respeito s outras unidades da federao, assim como a sobrevivncia de traos

do patrimonialismo, constituem tambm dificuldades reais.
Abrucio (2006) estima que o ponto que mais contribuiu na limitao da

descentralizao foi a fraqueza da viso estratgica durante a dcada de 1990,
quando o esforo para a transformao da mquina administrativa limitou-
se sua adequao aos padres e exigncias do projeto democrtico-liberal.
Os desdobramentos recentes, no entanto, parecem indicar que este quadro
ausncia de projeto estratgico, enxugamento do Estado, liberalizao extremada
das polticas, etc. poderia estar em mutao.
ii) O lento retorno do planejamento estratgico: como se sabe, o sistema

de planejamento estratgico da Unio, introduzido ao final dos anos 1940,
teve um papel importante no equipamento do Pas em diferentes perodos. O
primeiro aconteceu nos anos 1950, com o Plano de Metas, destinado a promover
a modernizao econmica do Pas e a construo de Braslia. O segundo
grande perodo se deu durante os anos 1970, com os Planos Nacionais de
Desenvolvimento I e II, elaborados com o objetivo de promover e complementar
os grandes investimentos requeridos pelo processo de industrializao nacional,
em especial atendendo setores estratgicos como os segmentos petroqumico,
energtico etc.
Durante os anos 1980 e incio dos anos 1990, a crise fiscal, a contestao
do centralismo do Estado e a emergncia da idia de Estado mnimo, tiveram
como conseqncia direta o abandono do planejamento a mdio e longo
prazo. somente em 1995, com o Plano Plurianual (PPA) 1996-1999, que
reemerge a preocupao de antecipar as necessidades do Pas para facilitar seu
desenvolvimento econmico.
Este plano estratgico, formulado na continuidade do Plano Real, num

contexto de crise fiscal e de abertura econmica foi, antes de tudo, norteado pela
preocupao de controlar a inflao e reativar o crescimento. Durante este plano,
a viso estratgica era limitada ao fortalecimento de eixos de desenvolvimento,
concebidos como espaos geogrficos polarizados por vias de transporte com
sada para o mar, ou seja, vias privilegiadas para o abastecimento do mercado
domstico do litoral e do mercado de exportao.
Com o PPA 2000-2003, o projeto do Estado evoluiu, passando de
80
facilitador das exportaes para indutor do desenvolvimento. Tratou-se de apoiar

eixos nacionais de integrao e desenvolvimento. Duas estratgias nortearam
a elaborao deste plano. Em primeiro lugar, estimou-se necessrio ampliar o
conceito de desenvolvimento, integrando uma preocupao da sustentabilidade
no processo de desenvolvimento econmico.
A noo de eixo de desenvolvimento foi transformada em Eixo Nacional

de Integrao e Desenvolvimento, reconhecendo maior consistncia rea de
influncia de cada eixo. A segunda estratgia foi a de atrelar o Plano Plurianual
ao Plano de Estabilizao Fiscal, estabelecendo as regras de estabilizao da
economia, marcada fortemente pelo vis ortodoxo, mantido na gesto posterior.
O PPA 2004-2007, preparado pelo governo Lula, se caracteriza por

manifestar para alm das preocupaes de estabilidade econmica e de estmulo
produtividade e competitividade, que constituam o cerne dos dois planos
anteriores uma vontade de reequilibragem social e territorial, afrontando com
polticas especficas os problemas da pobreza e da estagnao no desenvolvimento
econmico das regies vulnerveis (Arajo, 2003).
Assim, observou-se uma reintroduo da preocupao do desenvolvimento

diferenciado. Com relao formatao, este ltimo PPA inovou ao organizar,
embora de forma muito incipiente e problemtica, um debate pblico, em todo o
territrio nacional, aberto aos atores sociais.
No que diz respeito ao PPA 2208-2011, observa-se que no processo de

elaborao do plano, particularmente no conjunto de textos que resultou na oferta
de subsdios territoriais ao PPA, ou ainda no PPA territorializado, vislumbrou-se
a possibilidade de avanar no processo de concatenao da territorializao das
polticas pblicas e seu rebatimento no planejamento estratgico. No entanto, no
h dvida de que o anncio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em
2007 acabou atropelando uma iniciativa mais concreta de ordenamento territorial
do planejamento ao redefinirem os investimentos pblicos e privados em funo
das linhas de ao prioritrias para o crescimento econmico.
Portanto, a preocupao com o planejamento estratgico, aps o seu

quase abandono durante os perodos de crise e abertura econmica, parece
assistir um processo de renascimento, embora de maneira errtica uma vez
que o Plano Plurianual 2008-2011 no tenha recebido o destaque e a funo de
81
coordenao da ao pblica que podia se esperar ao observar a evoluo dos

planos anteriores.
Durante esses diversos planos, observa-se que o papel do Estado passou

sucessivamente de (i) ator principal do planejamento do desenvolvimento, (ii)
fiscalizador da ortodoxia oramentria, numa lgica de Estado mnimo, para (iii)
ator indutor de desenvolvimento, mediante parcerias com o setor privado e o
dilogo com os movimentos sociais. Obviamente no se trata aqui de afirmar
qualquer linearidade e evolucionismo nessa performance, mas ressaltar, muito
resumidamente, o jogo de foras polticas e econmicas que tem impulsionado
tal transformao.
A definio recente da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

(PNDR) e a discusso em curso sobre a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial
(PNOT) ilustram, a nosso ver, esta tentativa de reinvestir no planejamento estratgico.
A PNDR est estruturada especificamente sobre a problemtica da desigualdade
regional em mltiplas escalas (macroregional, regional e subregional), priorizando
uma entrada territorial.
Uma primeira implicao desta orientao que esta poltica tem um

posicionamento particular com respeito s demais polticas, sendo transversal
s polticas sociais ou econmicas setoriais e complementar s polticas de infra-
estrutura e territoriais (desenvolvimento agrrio, meio ambiente, cidade). Este
posicionamento particular obriga a definir dispositivos especficos de coordenao
entre essas diferentes polticas.
Mais uma vez, esta evoluo no sentido da promoo do planejamento

estratgico integrado de largo prazo, previsto e preparado ao fim do primeiro
governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi alterada pela emergncia, ao fim
do ano 2006, pela afirmao de uma estratgia de mais curto prazo, promovendo
uma preocupao setorial voltada a resolver problemas urgentes e prioritrios
da sociedade, a qual deu lugar implementao, como mencionamos, de
programas especficos tais como: o programa de acelerao do crescimento (PAC),
o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), ou de maneira mais ampla, das
polticas ligadas ao sistema de metas governamentais. Isto aponta sobre a grande
dificuldade operacional, no processo de planejamento nacional, de articular de
maneira eficiente polticas pblicas fragmentadas (ou setoriais).
82
2.3 O contexto e os desafios na lgica do desenvolvimento

territorial
No Brasil, como em outros pases do continente e do mundo, mas de

maneira especfica, o debate atual sobre o desenvolvimento territorial rural se
fundamenta, em primeiro lugar, na observao da persistncia interligada da
pobreza rural e da desigualdade regional, e se enquadra na discusso mais ampla
sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade.
De fato, apesar de se ter observado pela primeira vez na histria nacional

um processo de reduo da pobreza rural no Brasil, seu nvel continua elevado,
uma vez que se estima que em torno de 12 milhes de pessoas viviam, em 2001,
com menos de um dlar por dia. Esta situao de pobreza de massa no meio
rural contrasta evidentemente com as altas taxas de crescimento econmico da
agricultura capitalista.
A desigualdade social e econmica entre as diversas regies do Brasil -

fenmeno que tem estreita relao com a pobreza rural - outra realidade que
chama a ateno pela sua importncia e profundidade histrica. Observa-se que a
renda per capita da regio mais rica da Unio, o Distrito Federal, era, em 2000, cinco
vezes superior da unidade mais pobre, o Maranho (PNDR, 2007). A diferena
evidentemente maior no nvel das microrregies e ainda mais no nvel municipal.
Tambm, cabe lembrar a fora da herana histrica, uma vez que a diferenciao
territorial/regional nasceu com o modo de explorao durante o perodo colonial
e se fortaleceu, durante o perodo republicano, com a concentrao industrial.
Alguns economistas, tais como Arajo (2006) ou Diniz (2002), estimam

que, aps ter ocorrido uma desconcentrao durante a segunda metade do sculo
XX, exista um princpio de reconcentrao espacial das atividades econmicas,
notadamente num polgono localizado no Sudeste e no Sul do Pas, atuando
como plo agregador de indstrias inovadoras. Assim sendo, o Brasil ainda um
dos pases com maior desigualdade espacial e social no nvel mundial, uma vez
que 70% do PIB est concentrado numa rea muito restrita localizada no Centro-
Sul do Pas e nas capitais regionais das outras regies. Os principais elementos
desta desigualdade territorial so os seguintes:
83
i) A concentrao da populao na faixa litornea, correspondendo

velha lgica da explorao do territrio no sentido leste-oeste, com exceo de
algumas capitais regionais do interior.
ii) A urbanizao acelerada e a afirmao do poder econmico e social

das grandes metrpoles que concentram uma parte cada vez mais significativa da
populao e da produo econmica (servios).
iii) A concentrao da pobreza e dos ndices baixos de desenvolvimento

humano nas regies Norte e Nordeste (incluindo a parte norte de Minas Gerais) do
pas, com manchas no sul do Estado de So Paulo e centro do Paran.
iv) A disseminao de sub-regies com bons rendimentos econmicos

e condies de vida, embora de tamanhos muito variveis, nas diferentes
macrorregies do Pas.
Esta situao deve ser posta em perspectiva com as duas orientaes

estratgicas de desenvolvimento do Estado no perodo recente: a vontade
de impulsionar a retomada vigorosa do crescimento econmico e a inteno
de promover o processo de desenvolvimento sustentvel. A estratgia de
desenvolvimento econmico acelerado implica num bom posicionamento
estratgico dos produtos nos mercados (externo e interno). Por outro lado, a
sustentabilidade traz tona a preocupao da preservao dos recursos naturais,
da integrao das dimenses econmicas, sociais e ambientais. A compatibilidade
entre essas duas escolhas estratgicas constitui o tema de um debate permanente
e conflitivo entre os atores pblicos, privados e os movimentos sociais.
O conceito de territrio se encontra na interseco dessas problemticas

e estratgias, de maneira especfica ou combinada, uma vez que geralmente
concebido como uma escala de ao adequada para empreender polticas
pblicas diferenciadas, objetivando a reequilibragem social e territorial.
Esta constatao levanta duas interrogaes. A primeira fundamenta-se

num aparente paradoxo ligado proximidade dos objetivos das diferentes polticas
pblicas e a diferena dos referenciais tericos mobilizados no campo da economia
para justific-las. De fato, a maioria das polticas pblicas territoriais objetiva reduzir
a pobreza e a diferenciao social e territorial, mediante o incentivo ao coletiva
84
voltada para a realizao de projetos de acumulao de renda compatveis com os

ativos culturais locais e respeitosos do meio ambiente.
Frente a esta aparente homogeneidade, observa-se uma variao ampla

das abordagens tericas usadas em trabalhos e programas de desenvolvimento
territorial no Brasil como, por exemplo:
Os referenciais sobre o desenvolvimento territorial local baseados na
concepo neo-mashalliana, muito presentes nos trabalhos sobre os
arranjos produtivos localizados, colocando nfase nas relaes entre
os atores econmicos e sociais e na definio do ambiente favorvel
ao desenvolvimento de produo localizada e diferenciada. Esta
concepo, que se fundamenta nas experincias italianas dos distritos
industriais, defendida por economistas, notadamente europeus, cujo
interesse est centrado nas dinmicas de concentrao de pequenas
indstrias, tais como Pecqueur, Bagnasco e Garofoli (Veiga, 1999).
Os referenciais especficos ao desenvolvimento regional, citados
por Guanziroli (2006), Uderman (2005) e Amaral Filho (1999), tanto
aqueles gerados nas dcadas de 1950 at 1970 sobre os plos de
desenvolvimento e as dinmicas de atrao que fizeram sucesso
durante a poca das polticas de substituio de importaes
(Perroux, Myrdal, Hirschman, Furtado etc.) , quanto os referenciais
mais recentes sobre o crescimento endgeno, o capital social e os
clusters (Krugman, Putnam, Porter etc.).
O referencial institucionalista, ou neo-institucionalista, que enfatiza
os acordos, regras, organizaes, criados pelos atores no nvel local
para diminurem os custos de transao de acesso ao mercado, ou
para se protegerem contra o risco. Outra preocupao presente nos
autores inscritos neste referencial entender o processo de mudana
institucional, tentando perceber como os atores locais adaptam-se a
contextos em transformao ou, ao contrrio, conseguem proteger-
se desse tipo de situao. Tambm est includa nesta abordagem a
questo da ao coletiva e do comportamento do indivduo dentro
do grupo (Olson, Crozier & Fridberg).
Os referenciais da economia solidria, economia plural, sociologia
econmica ou a socioeconomia, que, numa lgica de articulao das
dimenses econmica e social, reconhecem a importncia e a fora
das relaes de solidariedade e de reciprocidade dentro do grupo
(Polanyi, Granovetter, Mauss).
85
A segunda interrogao sobre a coerncia entre os objetivos de combate

pobreza, reequilibragem territorial e incentivo ao coletiva para produo
de renda. Questiona-se aqui, a capacidade, num mesmo programa pblico, de
oferecer solues tanto aos problemas da sociedade civil como um todo (pobreza,
desigualdade social e regional), quanto aos atores privados visando interesses
prprios.
Este questionamento levanta a necessidade de diferenciar a territorializao

das polticas pblicas, entendida como a aproximao do Estado da realidade local
para melhorar a eficincia das suas aes, de outra concepo que a considera
como as polticas de apoio gesto territorial descentralizada e que corresponde a
uma delegao de poder federal em benefcio de um consrcio de atores pblicos,
privados e civis. Esta colocao, por sua vez, recupera o tema da governana e
provoca o debate sobre a articulao de polticas.
3. Territorializao do desenvolvimento e articulao de polticas

pblicas e atores sociais
Diante do quadro exposto, no fcil construir uma anlise que d conta

da complexidade do debate conceitual sobre o emprego de categorias como
territrio, empoderamento, empreendedorismo, entre outras, e da praxis dos
processos sociais, polticos e econmicos que tensionam esses novos espaos de
articulao de atores e polticas pblicas6. Arajo (2007), por exemplo, apresenta
de forma extremamente interessante, uma tipologia das polticas pblicas a partir
do corte territorial, dividida em quatro possibilidades.
A primeira seria aquela em que as polticas setoriais estariam territorializadas

(havendo uma articulao entre as esferas nacional, estaduais e municipais, como
o caso do Sistema nico de Sade SUS) ou onde haveria uma leitura territorial
das mesmas (como o caso de alguns programas da rea de Educao e de
Cincia e Tecnologia).
6 Existe uma vasta literatura sobre as questes supra mencionadas. Consultar, entre outros os trabalhos de
Abramovay (2000, 2003 e 2007), Bebbington (1999), Carrire e Cazella (2006), Couto Fo. (2007), Haesbaert
(2004), Jean (2007), Ortega e Mendona (2007), Sumpsi (2007) e Veiga (1999), alm de documentos oficiais.
86
O segundo tipo de polticas associadas essa dimenso territorial

corresponderia, segundo a autora, aos programas construdos a partir de bases
territoriais especficas, como o caso da poltica de Territrios Rurais da SDT/
MDA, ou ainda de intervenes do MIN (PNDR e Promeso), do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio com os Arranjos Produtivos Locais (APLs)
etc.
A terceira classificao refere-se construo de planos territoriais

especficos como espaos prprios de planejamento (via PPA por exemplo) da
ao governamental, que vem ganhando espao em contextos regionais como
nos casos de Sergipe, Bahia, Rio Grande do Norte, Cear, Par etc.
Finalmente, uma quarta possibilidade diz respeito s polticas territoriais

propriamente ditas, privilegiando um enfoque de desenvolvimento endgeno
ou ainda de um movimento bottom-up, como parece ser os casos de alguns
consrcios intermunicipais ou a experincia de planejamento no Serid, RN.
Sem negar a importncia de uma digresso mais longa sobre esses pontos,
o que foge ao escopo do nosso trabalho, buscamos, a seguir, recortar o problema
a partir de duas questes relacionadas aos processos de territorializao: polticas
pblicas e desenvolvimento.
3.1 Territorializao das polticas pblicas
A abordagem da territorializao das polticas pblicas faz parte do

processo de descentralizao administrativa das atividades governamentais,
que ganhou importncia a partir da metade da dcada de 1980 ao incio dos
anos 1990, precisamente no contexto da experincia de confluncia perversa
entre a democratizao poltica e a adoo de polticas neoliberais, mencionada
anteriormente.
Nesse sentido, ela reflete essa dupla influncia: por um lado, uma inteno
democratizante do desenvolvimento do Pas e de reduo das desigualdades
existentes entre e em suas diferentes regies e, por outro, uma busca de
reordenamento territorial a partir de um Estado nacional para o qual se pretendia,
na poca, reduzir a capacidade de interveno e de formulao de estratgias e de
projetos de desenvolvimento nacional.
87
O resultado foi a multiplicao de agncias e de programas federais,

estaduais e municipais para a territorializao das polticas pblicas sem
a existncia de uma poltica nacional de territorializao que identificasse
mecanismos institucionais capazes de estimular o dilogo e a articulao coerente
entre essas agncias e programas/aes nos diferentesterritrios, que muitas vezes
foram definidos de forma diversa por essas agncias e programas, especialmente
quando pertencentes a nveis administrativos distintos. Ademais, sem uma poltica
nacional de territorializao, as tentativas isoladas de territorializao das polticas
pblicas levam, muitas vezes, guerra fiscal entre estados e entre municpios.
De modo geral, pode-se dizer que a abordagem da territorializao das

polticas pblicas tem sido implementada no Brasil de duas perspectivas. Por um
lado, uma perspectiva de reordenamento/reorganizao territorial, que busca
atualizar as polticas tradicionais de desenvolvimento regional, passando de uma
nfase que priorizava as grandes regies do Pas (Norte, Nordeste, Centro-Oeste,
Sudeste e Sul) para outra que destaca a relevncia da considerao de uma escala
menos abrangente, como o caso da escala micro ou mesorregional. Por outro,
uma perspectiva que salienta a territorializao de polticas pblicas especficas,
usualmente de recorte setorial, diferenciadas ou universais, com o objetivo de
alcanar maior eficcia e efetividade na implementao da descentralizao desse
tipo de polticas pblicas7.
Parece existir um consenso entre os pesquisadores do tema que entre

as dcadas de 1970 e 1990 houve uma relativa desconcentrao da localizao
da produo nacional, com uma reduo da participao da regio Sudeste no
PIB brasileiro e um concomitante aumento do peso das regies Nordeste, Norte e
Centro-Oeste; o Sul mantendo sua participao praticamente inalterada (Arajo,
2000).
Essa tendncia foi acompanhada por uma crescente diferenciao

interna das macrorregies brasileiras, contrapartida do processo de integrao
7 Perraud (2005) mostra muito bem como esse aspecto da territorializao de polticas setoriais
convencionais no algo necessariamente recente no meio rural, mesmo que tais estratgias territoriais no
encontrem amparo ou explicitao na nomenclatura das aes, programas ou subprogramas de polticas
como a PAC (Poltica Agrcola Comum) da Unio Europia. Como mostra o autor, mesmo nesse caso clssico
de poltica setorial agrcola, desde 1975 pode ser observado o emprego de instrumentos (compensatrios,
ambientais etc.) que reconhecem e diferenciam os espaos rurais europeus e sua relao com a distribuio
dos recursos dos fundos especficos.
88
do mercado nacional a partir de So Paulo, que, no entanto, no reduziu a

heterogeneidade existente nessas macrorregies, pelo contrrio, tornou-as mais
complexas e diferenciadas. Tal processo de aumento da integrao produtiva do
Pas teve como atores fundamentais o Estado nacional e o grande capital industrial
(Arajo, 2000 e 2003).
Como j assinalamos, na dcada de 1990, com a crise do Estado nacional

e o maior protagonismo atribudo ao mercado e abertura da economia ao
exterior, verificou-se uma interrupo do movimento de desconcentrao
do desenvolvimento na direo das regies menos desenvolvidas (Arajo,
2000: 119), esboando-se uma tendncia insero espacialmente bastante
diferenciada do Brasil economia internacional, que vai ressaltar a distino entre
espaos competitivos e no-competitivos em todas as macrorregies do Pas,
acentuando em muitos casos a sua heterogeneidade, e reforando a herana de
sua fragmentao em focos dinmicos de incluso e em reas de excluso.
Os aspectos perversos manifestados nessas tendncias foram tolerados

pela inexistncia de polticas de desenvolvimento regional expressivas alm dos
projetos de infra-estrutura voltados para as exportaes durante os anos 1990.
A preocupao com essas possibilidades, juntamente com a emergncia de

novas concepes de desenvolvimento, levou nos anos 2000 ao ressurgimento do
interesse pela definio e pela implementao de uma poltica de desenvolvimento
regional para o Brasil que, ao tentar enfrentar as desigualdades regionais inerentes
ao desenvolvimento nacional, destacasse as potencialidades econmicas, sociais,
e culturais da diversidade territorial existente no pas.
O levantamento feito por Senra (2007) mostra uma gama impressionante

de polticas e de instituies governamentais que, nos nveis federal, estadual e
municipal, dedicam-se hoje temtica do desenvolvimento territorial. Vamos
aproveitar a abrangncia desse trabalho para destacar alguns de seus resultados,
que nos interessam mais de perto.
i) Desenvolveu-se progressivamente, nos anos 2000, um discurso nas

instituies governamentais favorvel abordagem territorial do desenvolvimento
e das polticas pblicas, associado muitas vezes s idias de desenvolvimento
regional e local, e que foi assumido inclusive pelos governos estaduais e municipais.
A partir de 2003, foi criada a PNDR no Ministrio de Integrao Nacional (MIN)
89
que definiu as mesorregies diferenciadas como seu objeto prioritrio de atuao,

tendo em vista a reduo das desigualdades sociais e regionais no Pas. Nesse
mesmo perodo, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), por intermdio
de sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), estabeleceu uma poltica de
desenvolvimento territorial, por meio da criao de Territrios Rurais Sustentveis.
ii) No governo federal, existe um grande nmero de ministrios e

agncias setoriais que formulam e implementam polticas pblicas ou linhas de
financiamento relacionadas, de alguma forma, ao desenvolvimento econmico
territorial8. Entre eles, incluem-se: MIN, Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MPOG), MDA, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio (MDIC), Ministrio das Cidades (MC), Ministrio da Cincia e
Tecnologia (MCT), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Sebrae, Banco do Nordeste
(BNB) e Banco do Brasil (BB).
As polticas setoriais que se relacionam com o desenvolvimento econmico

territorial foram classificadas pelo trabalho de Senra (2007), em quatro grupos
principais: polticas territoriais, polticas de fomento s atividades produtivas,
polticas sociais e polticas de infra-estrutura. Para ficarmos com a classificao
proposta pelo autor, sem prejuzo de outras classificaes possveis, discorremos a
seguir sobre os grupos apresentados.
iii) De modo geral, o exame das polticas de fomento s atividades

produtivas indicou a proliferao de um grande nmero de instituies, cujos
programas e aes no indicam qualquer articulao efetiva em relao s diversas
noes de territrio que so utilizadas pelas agncias governamentais. As polticas
sociais esto organizadas em sistemas nacionais verticais que exigem a adeso
de estados e municpios para garantir seu acesso aos recursos dos programas
nacionais, o que implica a criao de conselhos e de fundos de financiamento
locais, usualmente municipais.
Tais conselhos, no entanto, tm sua vinculao estabelecida em relao
8 Que, no documento de Senra (2007: 7), definido como a capacidade de uma sociedade local formular
propsitos coletivos de progresso material, equidade, justia social e sustentabilidade e mobilizar os recursos
necessrios para sua obteno.
90
a esses programas federais especficos, sem qualquer compromisso com a

transversalidade das polticas pblicas no territrio onde atuam. As polticas de
infra-estrutura, com exceo do saneamento, no so gerenciadas por meio de
sistemas nacionais descentralizados e tendem a no se articularem com outras
polticas existentes nos territrios. So geralmente executadas por agncias
federais especficas.
Apesar das tentativas realizadas, inclusive por intermdio do Plano

Plurianual (PPA) e da Cmara de Polticas de Integrao Nacional da Casa Civil da
Presidncia da Repblica (Brasil, PR, 2006), o estudo de Senra (2007: 36) faz meno
existncia de escassas evidncias sobre a presena tanto (1) de diretrizes e critrios
para a articulao da atuao das instituies federais no territrio, como (2) de
casos concretos de atuao conjunta dessas instituies (Em geral, os programas
no citam os correlatos nem estabelecem formas de articulao de esforos).
iv) Quanto ao que denomina de polticas territoriais federais, o trabalho

de Senra (2007) chama a ateno para um notvel contingente de territrios que
foram criados no Brasil, e que convivem simultaneamente, definidos por atributos
diversos, inclusive de escala, funes e elementos de classificao9. Apesar disso,
sintomtico que o governo federal no enfatize a prtica de territorializar as
polticas pblicas, o que denota, adicionalmente, a ausncia de uma poltica efetiva
de territorializao no pas, no sentido de uma poltica de atuao territorializada
do Estado nacional, ms all da territorializao de suas polticas pblicas setoriais.
Como diz Senra (2007: 46):
Em geral, as polticas setoriais no praticam o planejamento espacializado

dos investimentos, no reconhecem as regionalizaes previstas pelo prprio
governo federal e no adotam indicadores que permitam a priorizao de recortes
territoriais.
9 Dentre todos os mencionados por Senra (2007: 45-46), vamos indicar aqui apenas alguns: territrios
poltico-administrativos dos estados, DF e municpios; macrorregies, mesorregies e microrregies do IBGE;
regies especiais (Amaznia Legal etc); mesorregies prioritrias do PNDR; territrios especiais (BR-163 etc);
RIDES; territrios tnicos ou culturais; territrios rurais sustentveis do MDA; territrios dos CONSADS; bacias
hidrogrficas federais e estaduais; territrios de consrcios inter-municipais; corredores de biodiversidade;
territrios tursticos; e muitos outros. Deve-se ressaltar o esforo do Sistema de Informaes Territoriais
(SIT) existente no portal da SDT em correlacionar cartogrfica e estatistica mente essas diferentes bases
espaciais, buscando explicitar por intermdio dessas fontes secundrias as semelhanas e diferenas entre
esses distintos enfoques.
91
Embora Senra (2007) no trate deste aspecto, a no generalizao dessa

poltica no tem a ver apenas com falhas na racionalidade tcnica da atuao do
governo federal, mas reflete tambm e de forma mais intensa a disputa de
poder envolvida no processo de territorializao, e de qualquer descentralizao
administrativa, que se manifesta concretamente na luta por distribuio de poder
e de recursos entre as esferas federal, estadual e municipal de governo.
v) No obstante, existem, segundo Senra (2007), polticas e programas

federais que atuam diretamente nos territrios e que criam uma institucionalidade
territorial com a expectativa de viabilizar a articulao entre as polticas pblicas
que incidem sobre os mesmos. Cinco dessas polticas e suas institucionalidades
so mencionadas (p. 46): os fruns das mesorregies do MIN; os territrios rurais
sustentveis do MDA; os territrios dos Consads do MDS; os conselhos das cidades
do MC; e os pactos de concertao do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG.
Todas essas experincias no vamos considerar os conselhos das cidades

representam avanos na concepo da territorializao das polticas pblicas,
que as aproximam da abordagem da territorializao do desenvolvimento, pois,
de alguma forma, todas elas se preocupam em criar condies institucionais para
viabilizar o desenvolvimento dos territrios a que se referem e no ficam limitadas
boa operacionalizao e ao controle social de polticas pblicas especifcas.
No entanto, os fruns mesorregionais e os pactos de concertao

so experincias de abrangncia nacional relativamente restrita at agora. As
experincias mais relevantes e promissoras, no caso dos primeiros, so as dos
territrios do MDA e do Consad. Embora os segundos priorizem o tema da
segurana alimentar e do combate fome (Mendona e Ortega, 2007), ambos
so territrios que incluem nmero compatvel de municpios, tm instituies
territoriais federais com objetivos semelhantes, e possuem um grande nmero de
municpios comuns (45% dos municpios dos Consads fazem parte tambm dos
territrios rurais sustentveis) (Senra, 2007: 48).
Mesmo assim, nesses casos e nos outros referidos, a grande diversidade

de recortes territoriais existentes no Brasil um complicador importante para o
estabelecimento de uma poltica nacional de territorializao e para a consolidao
da territorializao das polticas pblicas e no apenas de polticas pblicas
territorializadas , no sentido de sua maior transversalidade, menor fragmentao,
92
institucionalizao territorial mais coerente e efetiva, e maior potencial para

estimular as possibilidades do desenvolvimento territorial no Pas.
No podemos esquecer, no entanto, que a existncia dessa diversidade

de recortes territoriais conseqncia tambm das disputas por poder e por
recursos existentes tanto no mbito das instituies federais, como entre as
instncias federais, estaduais e municipais de governo o que aparentemente no
valorizado por Senra (2007). Talvez seja essa a principal razo da permanncia
dessa situao, das enormes resistncias encontradas para super-la, e da
impossibilidade de implementao de uma politca nacional de territorializao,
mesmo quando todos parecem apoiar a retrica da territorializao.
vi) O levantamento de Senra (2007: 10) observou tambm um crescente

envolvimento dos governos estaduais com a territorializao de suas iniciativas
e polticas pblicas. Nesse sentido foram identificados dois tipos de movimentos
dos governos estaduais: (1) a promoo de atividades produtivas e de gerao de
trabalho e renda nos territrios, e (2) a execuo de polticas de regionalizao e
de descentralizao administrativa e oramentria.
Em relao ao primeiro tipo de atividades, Senra (2007) encontrou trs

posicionamentos diversos dos governos estaduais considerados em sua pesquisa
(Acre, Cear e Minas Gerais) que classificou como: estado facilitador de novos
empreendimentos (Minas Gerais), estado indutor do desenvolvimento econmico
(Cear) e estado investidor direto em atividades produtivas (Acre).
Quanto s polticas de descentralizao administrativa e de regionalizao

foram encontrados diferentes perfis de institucionalizao nos estados pesquisados
(Cear, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul e Santa Catarina), embora seu
objetivo geral fosse regionalizar a administrao estadual, articular as aes
pblicas nos territrios e abrir espaos para a participao da sociedade civil local
nessa institucionalidade. Assim, no Cear predominam escritrios tcnicos de
desenvolvimento local e regional, conselhos e agropolos; em Santa Catarina foram
institudos conselhos regionais e secretarias de desenvolvimento regional (Leite et
al., 2005); no Mato Grosso do Sul e no Rio Grande do Sul foram criados conselhos
regionais (Coredes) como instituies autnomas da esfera governamental.
A experincia dos Coredes, em particular, chama a ateno uma vez que

ilustra bem as dificuldades de descentralizar os centros neste caso estaduais de
93
produo das polticas pblicas. Esses conselhos foram criados, em 1991, com a
preocupao de reduzir a desigualdade intra-regional acirrada pela industrializao
concentrada e pelos processos migratrios por ela induzidos. Em 1996 existiam no
estado 26 conselhos, cuja rea de atuao cobria a totalidade do espao estadual.
Um frum dos Coredes foi ento criado com o intuito de agilizar a coordenao
entre os conselhos e facilitar a negociao junto aos poderes pblicos estadual
e federal. O grande desafio era tentar oferecer uma soluo descentralizada para
as decises de planejamento do governo estadual, construir um sistema de
coordenao horizontal, estabelecer uma organizao que no fosse sensvel
presso poltica-partidria e criar condies para implementar uma regionalizao
dos Oramentos Anuais (Bandeira, 2007).
Limitados no princpio a uma funo consultiva, os Coredes ganharam

progressivamente um espao no processo de deciso na definio do oramento
estadual, apesar de que os efeitos foram reduzidos por causa da falta de
disponibilidade de recursos pblicos10. A estratgia de promover um enfoque
participativo culminou em 1998 quando se aprovou um projeto de lei introduzindo
a Consulta Popular, mediante a qual, a populao era convidada a propor uma
lista de investimentos a serem realizados na regio. Apesar das dificuldades com o
poder executivo estadual, esta dinmica participativa desembocou, em 2002, na
elaborao de uma nova lei estadual combinando elementos das experincias da
Consulta Popular e do Oramento Participativo, aplicado em algumas capitais do
Pas, particularmente em Porto Alegre.
Os Coredes possuem vrias vantagens que explicam o por qu de sua

permanncia: sua legitimidade formal, sua composio plural, a preocupao dos
membros em manter uma pauta autnoma, a capacidade de desempenhar aes
articuladas junto com o Poder Executivo e a Sociedade Civil e a forte implicao
da classe intelectual, oriunda, notadamente, da academia. Mas, apesar dessas
vantagens importantes, os Conselhos Regionais no foram capazes de mobilizar os
devidos apoios para que se implementasse um modelo completo e abrangente
de governana regional (Bandeira, 2007).
10 Os analistas geralmente concordam em reconhecer que os conselhos tiveram uma atuao importante
no que diz respeito anlise da situao regional, mediante a realizao de diagnsticos e na identificao
das obras a serem realizadas, assim como na estruturao de redes congregando diferentes atores
preocupados pelo desenvolvimento regional.
94
Esta experincia, entre outras, aponta em primeiro lugar a forte capacidade

dos atores locais e regionais a criar instituies originais fundamentadas em
procedimentos inditos. Mas, tambm, levanta as dificuldades de definir novos
espaos de governana que, pelo fato de existirem, contestam implicitamente a
repartio do poder nos trs nveis estabelecidos pela constituio, o que remete
ao debate sobre federalismo e descentralizao.
vii) O discurso da territorializao das polticas pblicas coloca os municpios

como os principais elos das organizaes territoriais, base da ocupao do territrio
e do desenvolvimento regional (Senra, 2007: 11). Da mesma forma, as polticas
territoriais dos municpios so consideradas importantes para a consolidao dos
territrios. Entretanto, no obstante os avanos j alcanados, a realidade ainda
est distante da retrica. Segundo informaes do IBGE de 2001, mais da metade
dos municpios brasileiros possua algum tipo de incentivo para atrair empresas,
mas apenas 3% elaborava algum plano estratgico de desenvolvimento (Senra,
2007: 11).
Apesar do aumento da importncia dos municpios nas ltimas dcadas

e da grande diversidade existente em sua capacidade de interveno (municpios
grandes e pequenos, ricos e pobres etc.), a maioria dos municpios brasileiros
enfrenta grandes limitaes financeiras que os tornam dependentes dos recursos
e das polticas federais e estaduais. Como conseqncia, as polticas territoriais
dos municpios so frgeis, carecem de apoio das polticas federais e estaduais
ou a elas se sobrepem. Segundo o levantamento feito, as principais polticas,
que poderiam ser lembradas como territoriais dos municpios so os consrcios
privados (para compartilhar a realizao de servios), as associaes de municpios
(para fortalecer a representao poltica e a capacidade de prestao de servios
tcnicos) e os comits de bacias hidrogrficas.
3.2 A territorializao do desenvolvimento
Nesta abordagem da territorializao, o foco central da anlise posto na

questo do desenvolvimento, que passa a ser concebido numa perspectiva territorial.
No se trata de considerar apenas a questo da governana descentralizada ou
da implementao e do controle social descentralizados de polticas pblicas
especficas: agora o centro da ateno o desenvolvimento sustentvel, que
95
abrange, sem dvida, as questes da governana e da descentralizao de

polticas, mas que tem de costur-las com outras questes suplementares, que
dizem respeito dinmica econmica e social endgena ao territrio.
A abordagem da territorializao do desenvolvimento pode ser

desenvolvida tanto de uma perspectiva nacional, como de uma perspectiva
local. No primeiro caso, o desenvolvimento nacional pensado de uma tica
territorial, ou seja, de como o desenvolvimento nacional se manifesta por meio
de transformaes econmicas, polticas, culturais, ambientais nos diversos
territrios que compem a noo de territrio nacional. Algo semelhante ao
que se utilizou ao falar de desenvolvimento de uma perspectiva regional e que
permitiu questionar a maneira como as transformaes em curso afetavam as
estruturas econmicas, sociais e polticas nas diversas regies existentes no Pas,
reduzindo ou aumentando as desigualdades, criando ou no condies para a
continuidade sustentvel dessas transformaes, aumentando ou debilitando a
coeso territorial nacional etc.
Nessa perspectiva, algum tipo de planejamento nacional teria de ser

concebido para viabilizar o tratamento e a operacionalizao de iniciativas como
a territorializao dos investimentos, das atividades produtivas, da infra-estrutura
de servios etc.
Outra perspectiva na qual a abordagem da territorializao do

desenvolvimento pode ser concebida e operacionalizada a do desenvolvimento
local, quando o local identificado com o territrio, qualquer que seja a noo
de territrio utilizada. Neste caso, o territrio a unidade espacial de interveno
governamental na qual se pretende construir ou dinamizar uma determinada
institucionalidade pblica capaz de criar ou de estimular oportunidades para o
deslanche de processos econmicos, sociais e polticos julgados coletivamente
como adequados ao desenvolvimento sustentvel do territrio.
claro que precisamos aqui de uma noo de territrio e de uma noo de

desenvolvimento. A primeira sempre vai ser um tanto arbitrria, porque escolhida
da perspectiva da interveno governamental. Mesmo que o ponto de partida
seja um territrio identificado a partir de dimenses econmicas, geogrficas,
culturais, polticas etc., o territrio da interveno governamental ser sempre uma
construo social no necessariamente idntica ao territrio originrio. O territrio
Do Sisal da SDT/MDA, na Bahia, no o mesmo territrio Do Sisal que pode
96
ter sido identificado originariamente como o resultado de uma longa construo

histrica. A presena da interveno governamental pode desencadear processos
que promovam deslocamentos ou descentramentos das identidades ressaltadas
originariamente.
Por essa razo, a noo de territrio de identidade deve ser utilizada com
cuidado, pois as identidades no so fixas e podem ser profundamentamente
transformadas como resultado das mudanas econmicas, sociais, culturais
e polticas promovidas por processos de desenvolvimento que venham a
ser implementados nos territrios. Nesse sentido, o conceito de territrio de
identidade pode ser um bom ponto de partida para a escolha dos territrios que
sero includos num programa de interveno governamental na medida em
que aparentemente reforam a possibilidade de construo coletiva tanto da
proposta de desenvolvimento territorial como de sua gesto mas a partir da as
identidades predominantes devem ser relativizadas, pois essa pode ser uma das
consequncias dos processos sociais desencadeados.
A manuteno inalterada de identidades supostamente originrias pode

ser muito mais uma fantasia dos pesquisadores e/ou dos tcnicos, do que uma
reivindicao dos grupos sociais existentes nos territrios: a hibridez das identidades
sociais uma de suas caractersticas mais notveis na contemporaneidade (Hall,
2003; Bhabha, 2003).
Partindo de alguma noo de territrio11, a discusso do desenvolvimento

territorial passa pela considerao metodolgica de trs componentes
fundamentais: (1) as dinmicas econmicas, sociais, polticas e culturais endgenas
ao territrio; (2) a arquitetura institucional predominante a existncia e
conformao de agncias e arenas estatais e de esferas pblicas e sua influncia
sobre a forma como as polticas pblicas incidem no territrio; e (3) os processos
sociais e os mecanismos institucionais atravs dos quais o territrio se relaciona
com o fora do territrio, com o resto do mundo.
11 Como a apresentada em Seplveda et al. (2003: 4), que definem os territrios rurais como espaos
geogrficos, cuja coeso deriva de um tecido social especfico, de uma base de recursos naturais particular,
de instituies e formas de organizao prprias, e de determinadas formas de produo, troca e distribuio
da renda (nfase no original). No h dvida que as dinmicas econmicas e sociais endgenas ao territrio,
adiante mencionadas, vo estar relacionadas com o tecido social, a base natural e as formas de produo,
troca e distribuio de renda existentes no territrio.
97
consensual que o desenvolvimento territorial tem de ser pensado

levando, necessariamente, em conta as dinmicas econmicas, sociais, polticas e
culturais endgenas ao territrio. Essa, alis, uma das razes porque o territrio
preferido ao municpio como unidade de interveno: o fato de o territrio ser uma
construo social, e no simplesmente uma construo poltico-administrativa
como muitas vezes ocorre com os municpios , e possuir, usualmente, uma escala
mais ampla, permite a percepo e o surgimento de dinmicas econmicas, sociais,
polticas e culturais mais complexas e promissoras, capazes de envolver articulaes
rurais-urbanas e propostas de ao coletiva por parte dos atores existentes com
maior capacidade de impactar as caractersticas e a sustentabilidade dos processos
de desenvolvimento.
Dentre o grande nmero de ticas em que as dinmicas endgenas

podem ser consideradas, queremos chamar a ateno para um aspecto: o fato de
que as dinmicas endgenas e o tipo de ao governamental capaz de impact-
las sero influenciados pelas caractersticas do territrio escolhido.
Ou seja, estaremos considerando territrios onde j existem uma economia

razoavelmente estruturada, um tecido social minimamente articulado e atores
sociais relativamente capazes de ao coletiva? De modo que alguns atributos
usualmente destacados para o sucesso do desenvolvimento territorial, tais como
o capital social, a identidade territorial etc. esto, pelo menos incipientemente,
presentes. Ou vamos privilegiar territrios onde a economia, o tecido social
e a capacidade de ao coletiva dos atores tm ainda de ser construdos ou
descobertos? Como usualmente o caso de situaes em que a pobreza
econmica, em grande parte conseqncia da incapacidade das populaes
existentes terem acesso a recursos e a direitos sociais, predominante.
Duas problematizaes saem dessas observaes. A primeira diz respeito

ao conceito de desenvolvimento territorial que ser utilizado. Se for como o
empregado por Schejtman y Berdegu (2003: 1), para quem o desenvolvimento
territorial rural um processo de transformao produtiva e institucional em
um espao rural determinado, cujo fim reduzir a pobreza rural, os territrios
selecionados deveriam ser prioritariamente os do segundo tipo acima mencionado,
nos quais a presena de pobreza rural marcante. Nessa perspectiva, o objetivo da
territorializao do desenvolvimento o combate pobreza rural.
Alm disso, pode-se pensar em um conceito um pouco mais amplo
98
e complementar de desenvolvimento territorial em que o objetivo no seja

exclusivamente o combate pobreza rural, mas sim a dinamizao da sociedade
territorial e o fortalecimento e a consolidao da agricultura familiar, para o qual o
primeiro tipo de territrios acima referido ganha relevncia. Nesse caso, o objetivo
da territorializao do desenvolvimento poderia ser a consolidao da agricultura
familiar no meio rural.
Pode-se dizer, sem dvida, que, no longo prazo, esses dois objetivos
da territorializao do desenvolvimento, se forem bem sucedidos, tendero a
convergir. Em ambos os casos, as aes de desenvolvimento territorial teriam como
objetivo estimular a criao de oportunidades econmicas, sociais, polticas e
culturais que os grupos sociais existentes no territrio deveriam acessar e expandir,
de modo a transformar sua capacidade de agir para ganhar a vida, para dar um
significado s suas aes e para mudar as estruturas econmicas, sociais, polticas
e culturais que lhe impedem de melhorar suas condies de vida (Bebbington,
1999). No entanto, e essa a segunda problematizao aludida, o tipo de ao
de desenvolvimento territorial ser muito diverso segundo consideremos um ou
outro tipo de territrio.
Nos territrios onde existe uma economia j montada, um tecido

social relativamente coeso e capacidade de ao coletiva por parte dos grupos
sociais existentes, a ao governamental pode assumir um carter mais indutor
do desenvolvimento ou mais facilitador de novos empreendimentos, para usar
a classificao utilizada por Senra (2007). O estmulo ao empreendedorismo a la
Abramovay (2003), a mudanas nas relaes com o mercado, a novas articulaes
e alianas com atores de fora do territrio, por exemplo, podem ser suficientes
para reforar as energias latentes existentes no territrio, de modo a deslanchar
processos de desenvolvimento.
No entanto, nos territrios onde a pobreza rural relevante e onde

predominam a fragmentao e a desarticulao econmica e social de modo
que a identidade social fundamental a da pobreza a ao governamental deve
assumir um papel muito mais ativo, no sentido de liderar a construo de uma
estratgia de desenvolvimento para o territrio. Em casos como esse, a busca
de alternativas econmicas que garantam a gerao de emprego e renda no
trivial, mas uma prioridade indiscutvel, sem a qual as dinmicas econmicas e
sociais necessrias para viabilizar o desenvolvimento endgeno do territrio sero
dificilmente desencadeadas.
99
Nesse sentido, a disponibilidade de um mix de polticas pblicas setoriais

(econmicas, sociais, ambientais, culturais), mas implementado horizontalmente,
indispensvel, desde que essas polticas sejam executadas no como distribuio
de benesses sem contrapartida, mas como criao de oportunidades para que os
agricultores possam acessar recursos (materiais e simblicos) que lhes permitam
organizar-se para gerar renda e emprego, empoderar-se frente s agncias estatais,
ao mercado e aos demais grupos da comunidade ou da sociedade civil, aceder
a direitos sociais bsicos de cidadania, e exercer experimentos de ao coletiva,
que estimulem a solidariedade e sinalizem os benefcios sociais que podem ser
conquistados por sua valorizao.
Ademais, a criao e o fortalecimento de redes sociais sejam elas

de polticas pblicas, de interao com mercados, e de parcerias com outras
organizaes da sociedade civil que diminuam o isolamento do territrio,
conectando-o com outros territrios, regies e pases, podem trazer ao mesmo
tempo novas experincias, parcerias, financiamentos, alianas polticas etc., que
talvez sejam capazes de contribuir para o aumento de sua auto-estima e para
que o territrio se aproxime de algo to difcil como comear a perceber-se como
sujeito de seu prprio desenvolvimento.
Mas, neste ponto, queremos retornar a um requisito poltico j destacado

anteriormente. No obstante todos os avanos conceituais e operacionais j
realizados, dificilmente a territorializao do desenvolvimento ser um instrumento
suficiente para o combate pobreza rural no Pas se no estiver acompanhado
pela preocupao, por parte dos atores sociais presentes no territrio e a ele
relacionados, de construir uma hegemonia poltica que compartilhe o objetivo
de colocar a eliminao da pobreza rural no centro de qualquer projeto de
desenvolvimento territorial rural ou de dinamizao econmica, social, poltica e
cultural dos territrios.
3.3 Os atores sociais e os processos de articulao
Como defende Markusen (2005), de certa maneira e de uma perspectiva

bem geral, possvel compreender o prprio territrio como um ator coletivo
que interage com as diferentes esferas do poder pblico, cujas polticas incidam
sobre as reas inscritas nessa diviso espacial. No entanto tal perspectiva, ainda
100
que apresente ganhos ao trabalhar com a lgica da ao coletiva, tendo como

referncia identidades comuns a um determinado territrio, deve ser tomada com
cautela.
Alm da constatao, j mencionada, de que a prpria identidade

no algo fixo e imutvel, reagindo ela prpria ao processo de interveno
governamental, preciso levar em conta que o processo de construo de uma
determinada postura territorial (a partir da institucionalidade e dos espaos de
representao arenas decisrias e/ou consultivas ali existentes) fortemente
conflitivo (Cazella, 2007).
Dessa forma as propostas que defendem uma dimenso participativa e

negociada (cf., entre outros, FAO, 2005) da territorializao, devem considerar que
na rea de abragncia das polticas territoriais figuram um conjunto diferenciado
de atores que podem ser distinguidos quanto localizao propriamente dita
das suas atividades e prticas (rural e/ou urbana), ao carter da propriedade dos
ativos e do emprego de mo-de-obra (setor patronal, agricultura familiar), s
reas de atuao na atividade econmica (agropecuria, indstria, servios etc.)
e ao processo de organizao e representao poltica (sindicatos patronais e
de trabalhadores, movimentos sociais, associaes empresariais, consumidores,
ambientalistas, organizaes no-governamentais ONGs, entre outros) etc.
Assim, mesmo quando se trata de pensar o desenvolvimento dos

territrios rurais (o que no exclui os pequenos municpios) preciso considerar a
amplitude e o carter do leque de atores envolvidos e pensar a dimenso conflitiva
como um processo intrnseco constituio desse novo espao12. O que nos leva,
novamente, a pensar a construo de um campo hegemnico nos processos em
curso, como comentamos no tpico anterior. Isso nos leva a discutir alguns outros
pontos, como disposto a seguir.
Como nos informa Leite et al. (2005), outro tema recorrente nas atuais
diretrizes de polticas territoriais e/ou de desenvolvimento, em especial naquelas
12 A constituio dessas alianas ou redes tambm se faz pelo lado governamental, nas suas diferentes
escalas (federal, estadual, municipal) intra e entre os ministrios e/ou secretarias que os integram, como bem
lembrou Echeverri (2007). No caso concreto da experincia de desenvolvimento territorial rural no Brasil, as
interfaces privilegiadas pela SDT tm valorizado os ministrios da chamada rea social do governo federal,
sendo que o engajamento da rea econmica propriamente dita ainda um desafio a ser vencido.
101
derivadas da proposio de agncias multilaterais13 e nas demandas de diversas

organizaes da sociedade, a participao, muitas vezes, vista como uma chave
mgica para ampliao de processos de democratizao e garantia de maior
eficincia das polticas pblicas.
O debate sobre sua importncia e formas intensificou-se no Brasil no

incio da dcada de 1980, ao mesmo tempo em que se expandia um conjunto
de fenmenos, normalmente identificados sob o termo novos movimentos
sociais. As mobilizaes de diversos segmentos da sociedade; a constituio de
novos grupos e identidades; a presena de ONGs ajudando a formular propostas
e influindo na constituio de novos personagens; a ao da Igreja, por meio
das comunidades eclesiais de base e apoio a formas de organizao emergentes,
colocaram em debate o lugar e o papel do Estado, ao mesmo tempo em que
difundiram um discurso e fizeram proliferar experimentos localizados onde a
tnica era estar de costas para o Estado (Melo, 1999).
Dessa forma um conjunto significativo de aes e grupos de interveno

emergiu na cena poltico-institucional, voltado mobilizao popular e resultando
numa enorme quantidade de experincias que se propunham democratizantes
e se dispunham a questionar as relaes de corte clientelista e/ou assistencialista
e autoritrias, percebidas como a representao de um passado com o qual se
queria romper.
O amadurecimento dessas experincias explicitou a dificuldade de

superar determinados modos de fazer poltica, impondo a reflexo sobre algumas
caractersticas da trajetria dos grupos sociais e as condies em que se dava
o envolvimento das populaes nesses experimentos. Por um lado, frente
necessidade de dotar as aes de certa competncia tcnica, muitas vezes se
reproduziram nas relaes entre mediadores e grupos sociais prticas impositivas.
Por outro, desde logo a postura estar de costas para o Estado mostrou dificuldades
de sustentao, sendo substituda pela busca de mecanismos para pressionar as
diferentes instituies estatais e, em decorrncia, comear a participar de mesas
de negociaes.
13 sintomtico, por exemplo, o engajamento recente do Banco Mundial nessa temtica, como informado
por Julio Berdegu na sua exposio, em agosto ltimo, no Colquio Internacional de Desenvolvimento
Territorial Sustentvel, em Florianpolis. Os argumentos que se seguem estaro fortemente baseados nas
constataes exprimidas no texto de Leite et al. (2005).
102
Nessa direo diversos tipos e formatos de arenas consultivas ou

deliberativas foram acionadas e/ou construdas. Assim, demandas foram feitas
e refeitas, polticas desenhadas e redesenhadas, em funo da particularidade
das disputas de interesse que, a cada momento, se configuram, bem como da
capacidade de cada um dos atores envolvidos de legitimar socialmente suas
reivindicaes.
Aqui cabe uma observao para dizer que a questo da intersetorialidade

das polticas pblicas diante de um determinado territrio de atuao, comentada
anteriormente, no somente um desafio do setor pblico (isto , do lado da
oferta), mas tambm um aspecto a ser enfrentado pelos atores sociais que
invariavelmente atuam de forma fragmentada e setorial no encaminhamento de
suas aes junto ao Estado.
Nesse processo de transformao da forma de organizao e representao

dos interesses, o jogo poltico impe que os atores envolvidos falem uns com os
outros, com outros atores no diretamente afetados, mas tambm com o prprio
grupo que representam, de forma a garantir sua legitimidade como porta-vozes.
Trata-se, ainda, do reconhecimento de um enquadramento institucional que,
mesmo pensado em termos minimalistas, implica em aceitao de algumas regras
e a construo de consensos entre os diferentes atores. Na passagem de uma
postura de valorizar a denncia para a de buscar formular proposies, o tema da
participao ganhou peso.
A constituio de novas identidades, o surgimento de novos temas de

debate e de novas formas de compreender a participao poltica traduziram-se em
novos arranjos institucionais, provocando alteraes, mesmo que moleculares nas
instituies, nas formas de representao, nos espaos e modos de fazer poltica.
Essas mudanas so indissociveis no s da apario de novas identidades e
atores, mas tambm da necessidade de reiterao da legitimidade para participar
dessas arenas. Redefinem-se, assim, as polticas pblicas, mas tambm o prprio
tecido social, que passa a ser permeado pela mobilizao como forma possvel de
forar um dilogo com o Estado.
A descentralizao do Estado que comea a ocorrer no final dos anos

1980 e se aprofunda nos anos 1990 se, por um lado, representou uma progressiva
desresponsabilizao do Estado em relao a uma srie de tarefas, por outro abriu
a possibilidade de constituio de mecanismos que impulsionavam consultas
103
e participao das populaes afetadas pelas polticas pblicas e provocou um

revigoramento dos espaos locais de deciso e implementao de polticas, em
especial os municpios que passam a ser intermediadores de recursos e, portanto,
se tornam focos de disputa.
Um caso constantemente citado pela literatura foi aquele do Pronaf-Infra-

estrutura, sobre o qual voltaremos a tratar no prximo item, com sua exigncia
de elaborao de Planos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel e da
instituio de Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Esse
programa apontado como exemplo da importncia de criao de instituies
que abram espao e regulem a participao, ao mesmo tempo em que utilizado
para chamar a ateno para a artificialidade dos mecanismos participativos e
dotados de pouca representatividade. Em certa medida poderamos pens-lo
luz de processo transitrio de institucionalizao territorial.
Muitas pesquisas apontam ainda para a dificuldade de participao de

alguns representantes nos Conselhos, dado o desconhecimento sobre o modo
de operar das polticas pblicas e dos meandros da burocracia bancria e estatal.
Em diversas situaes, esses novos desenhos institucionais configuram o que vem
sendo chamado de polticas de reconhecimento de atores especficos, que se
fazem ver e reconhecer socialmente por meio de suas particularidades. o caso
de assentados, agricultores familiares, quilombolas, jovens, mulheres, idosos etc.
(Abramovay, 2001; Favaretto e Demarco, 2004; Romano e Delgado, 2002).
Mas, do que se fala quando a referncia participao? Muitas vezes,

tem-se reduzido o debate sua dimenso institucional, ressaltando a presena
(ou no) de agncias, instncias, procedimentos que abram espao para que os
cidados possam expressar suas opinies (Leite et al., 2005). Conselhos e fruns
que proliferaram no Brasil, nos ltimos vinte anos, so tidos como exemplos da
dinmica participativa. No entanto, como a literatura recente tem apontado,
a sua mera existncia no tem sido suficiente para assegur-la, o que impe a
indagao sobre quem participa, como participa e as condies da participao.
Tais indagaes remetem a uma anlise de dimenses culturais e institucionais
dos processos polticos, bem como dos diferentes sentidos de que a participao
e a motivao para ela podem assumir para os agentes envolvidos.
Trata-se de buscar os significados da participao, evitando reduzi-la

estritamente a dimenses mensurveis ou mais visveis e buscando perceber
104
suas nuances, de forma a entender as diferentes disposies ou disponibilidades

para participar da tomada de decises em mbitos societrios especficos.
Envolvimento anterior com organizaes (partidos, sindicatos, associaes etc),
participao em mobilizaes ou atividades polticas, ganhos significativos
em determinadas demandas resultantes desse envolvimento, podem ser, por
exemplo, fatores explicativos. Mas tambm devem ser consideradas fidelidades
pessoais, capacidade de buscar novos aliados, de gerar fatos polticos etc. (Leite
et al., 2005).
Outros elementos merecem aprofundamento na anlise dos

processos participativos. Trata-se de indagar sobre a natureza das instituies e,
principalmente, dos grupos que so mobilizados. possvel destacar, ainda, que
os processos englobando o que se denomina de prticas participativas envolvem
mltiplas dimenses: a) as experincias acumuladas que constituem o mapa
cognitivo das pessoas comuns e que as tornam mais ou menos suscetveis a se
inserirem em determinadas redes sociais, onde relaes de confiana se constroem
com base em critrios os mais variados (e no somente aqueles estritamente do
domnio da poltica); b) as formas como se constitui e se desenvolve o processo de
representao, uma vez que ele no dado, trata-se de um processo que supe
a construo e a reiterao da legitimidade do representante; c) a porosidade das
instituies para permitirem e criarem espaos para que as mltiplas dimenses
de conflitos que so constitutivos do processo se manifestem.
Esse ltimo ponto tem recebido ateno especial no desenho recente

de programas e polticas governamentais, variando, no entanto, sua efetiva
capacidade de operacionalidade conforme os arranjos institucionais e polticos
existentes.
Na mesma direo, se por um lado, a abertura dessas arenas no desenho

poltico-administrativo no necessariamente observada por todos os governos e
formuladores de polticas, por outro, quando elas existem, mesmo limitadas sua
dimenso estritamente formal, no garantem a participao de todos os atores
com os quais se pretende dialogar. Isso se explica pelo fato de que, na lgica de
algumas organizaes, a relao com o Estado se d diretamente entre os rgos
executivos dos programas (ministrios, secretarias etc.), dispensando a mediao
e o dilogo proporcionados por instncias de participao como os conselhos,
comisses, cmaras, colegiados etc.
105
De especial importncia indagar sobre a prpria natureza da

representao, uma vez que nem sempre a representao formal corresponde
representao real. Por outro lado, a representao, como afirmado, no dada
mas constitui um processo que conjuga diferentes nuances e que reiterada no
dia-a-dia do jogo poltico. Ou seja, importante considerar que a representao
um permanente objeto de disputa e de afirmao de legitimidade que nem
sempre se faz estritamente na esfera propriamente poltica.
A definio de quem so os atores propriamente ditos, constitui-se num

outro ponto a ser ressaltado nesse breve resgate do tema. H alguns cuja visibilidade
e importncia indiscutvel, na medida em que eles assumem explicitamente o
papel de protagonistas. Mas, ao lado deles h uma srie de outros, no to visveis,
que precisam ser identificados, uma vez que podem ser estratgicos em diversas
dimenses (apoio financeiro ou material, fornecimento de uma linguagem
adequada, por meio da qual se exprimem necessidades locais e se produz
articulao de redes de apoio que tiram situaes de sua particularidade etc).
Trata-se, portanto, de emprestar visibilidade aos grupos de atores com os quais
a negociao sobre as polticas que se orientam ao desenvolvimento territorial
devem incorporar.
4. As experincias de desenvolvimento territorial no brasil:

algumas lies aprendidas
Alguns dos pontos mencionados podem ser ilustrados a partir da

experincia recente de territorializao de polticas pblicas no Brasil, em especial
no meio rural. Assim, esta seo se concentrar na anlise de algumas experincias
territoriais brasileiras, privilegiando (mas nem sempre se restringindo) aqueles
territrios atualmente apoiados pela SDT, no mbito do MDA, por intermdio do
PDSTR.
Nosso objetivo principal situar o programa no mbito nacional,

apreendendo em parte o estgio de implementao em que se encontra
atualmente e buscando extrair desse exerccio elementos que possam ser comuns
a diferentes territrios e/ou experincias territoriais e que possam contribuir para
o seu aprimoramento (sob a forma de potencialidades, em casos positivos, ou
obstculos, para os negativos).
106
Numa primeira etapa, procuraremos traar em linhas gerais a trajetria

de conformao do programa no mbito do governo federal, que teve como
principal caracterstica o deslocamento do foco da poltica dos limites municipais,
com o antigo Pronaf Infra-Estrutura e Servios Municipais (1997-2002), para o
territrio, uma nova institucionalidade fundada na representao dos interesses
prioritrios da agricultura familiar e que prev a articulao de um grupo de
municpios movidos por uma estratgia de ao conjunta previamente negociada
com os principais atores sociais interessados (condensada nos Planos Territoriais
de Desenvolvimento Rural Sustentvel PTDRS).
Na segunda parte, apontaremos alguns elementos que podem ter permitido

ou contribudo para o aprofundamento dos processos de desenvolvimento nos
territrios, numa perspectiva integradora e participativa, tal qual prevista pelo
enfoque territorial. Nessa etapa, recorreremos mais especificamente anlise do
documento Boas Prticas Territoriais (Brasil.MDA/SDT, 2006). Busca-se extrair das
90 experincias territoriais, ali retratadas, alguns elementos comuns que poderiam
ter influenciado a forma como tais experincias foram implementadas no territrio,
potencializando seus resultados.
Por fim, na terceira parte ser feita uma sistematizao geral de alguns
elementos comuns que podem ser considerados obstculos para que processos
de desenvolvimento territorial sejam efetivamente alcanados na prtica.
importante ressaltar que dificilmente algum territrio vir a apresentar todos esses
elementos simultaneamente. No entanto, o conhecimento dessas experincias
pareceu-nos central por permitir a reflexo em torno das questes relativas ao
desenvolvimento territorial e articulao de atores sociais e polticas pblicas,
bem como por possibilitar o aprimoramento sistemtico dos instrumentos e
mecanismos de poltica. Sempre que possvel, ilustraremos nossas afirmaes,
procurando exemplificar nossos apontamentos por meio de observaes retiradas
de anlises e estudos de casos de territrios rurais brasileiros.
107
4.1 O Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios

Rurais (PDSTR)14
O PDSTR originrio de uma linha de ao do Programa Nacional de

Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) chamada Pronaf Infra-Estrutura e
Servios Municipais que funcionou de 1997 a 2002. Essa linha destinava recursos
para a construo de obras e a aquisio de servios comunitrios e era operada
a partir de uma concepo focada no desenvolvimento municipal e com uma
forma de gesto que, embora priorizasse a formao de conselhos, como os
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs), em que havia alguma
representatividade das comunidades e dos produtores, acabou sendo apropriada,
em diferentes casos, pelo poder local (prefeitura).
Em outras situaes, no entanto, fomentou um espao importante de

discusso entre os atores locais, embora geralmente restrito pauta agrcola
das atividades previstas pelo programa, distanciando-se dos objetivos iniciais
relacionados ao desenvolvimento rural (Abramovay, 2001; Favaretto e Demarco,
2004).
A partir do governo Lula, instituiu-se um novo formato de poltica,

optando-se pela construo de uma nova institucionalidade poltica, o territrio,
fundada na representao dos interesses sociais e econmicos da agricultura
familiar15 e que previa a coordenao e a articulao de um grupo de municpios,
mantida uma identidade coletiva, em torno de uma estratgia comum. Origina-se
da o PDSTR, que substitui o foco no desenvolvimento municipal pela abordagem
territorial do desenvolvimento e que privilegia um grupo de municpios no lugar
de um s, ao contrrio da orientao anterior do Pronaf (Torrens, 2007: 79). Alm
de buscar superar os limites ao desenvolvimento existentes nos municpios, a nova
14 A sigla anterior do programa era Pronat.
15 Inicialmente restrita realidade de agricultores oriundos das regies Sul e Sudeste do Pas, essa
terminologia passou a ser adotada tambm para designar um conjunto mais diversificado de atores
(quilombolas, ribeirinhos, extrativistas etc.), ainda que esses ltimos no necessariamente acionem tal
categoria nas suas formas de representao. De qualquer modo, o alargamento do leque de atores e
o reconhecimento progressivo das diferentes formas de viver e de produzir no campo, em um conjunto
diversificado de situaes sociais e espaciais, parece-nos um aspecto importante a ser resgatado (Almeida,
2006).
108
poltica da SDT parece ser uma estratgia para driblar o controle local, visando
superao das amarras do poder das prefeituras e das oligarquias locais (Leite et
al., 2005: 21).
Essa mudana no enfoque de desenvolvimento rural operado pela

poltica pblica pode ser compreendida dentro de um contexto de mudana na
forma de pensar os prprios processos de desenvolvimento regional. Representa
o abandono do foco exagerado no localismo e no isolamento das iniciativas
locais estimulado, em parte, pelo processo de descentralizao e a retomada
da discusso sobre o papel do Estado como principal indutor e promotor dos
processos de desenvolvimento, especialmente nas condies de acentuadas
desigualdades espaciais (e sociais) caractersticas da realidade brasileira. Antes de
um retorno centralizao, trata-se de uma tentativa de repensar os papis do
Estado e da sociedade civil nas iniciativas que visam ao desenvolvimento, numa
perspectiva que delega ao Estado uma posio estratgica na conduo do
processo (Perafan, 2007).
Pode-se assumir que a adoo dessa abordagem pelo MDA partiu

tambm da reflexo crtica acerca das polticas pblicas de desenvolvimento
(especialmente no meio rural) at ento implementadas. Ainda que tenham logrado
algum dinamismo econmico em certas regies, tais polticas pouco contriburam
para a resoluo dos principais obstculos conformao de um processo de
desenvolvimento, como a pobreza, a fome e a permanncia de elevados ndices
de desigualdade social. Por outro lado, ampliou-se a percepo de que boa parte
da populao brasileira e dos municpios correspondentes possua economias que
dependiam essencialmente das atividades rurais (agrcolas ou no) para a gerao
de empregos e a manuteno de sua identidade e sobrevivncia, o que por si s
j justificaria a implementao de aes de desenvolvimento que tivessem como
recorte especfico os municpios e a populao rurais.
Cresceu tambm o reconhecimento de que as reas rurais passaram

por mudanas importantes nos ltimos anos, em boa parte derivadas de suas
articulaes com os centros urbanos prximos e da intensificao dos processos
de globalizao, que ajudaram a configurar uma nova ruralidade, formada por
mltiplas articulaes intersetoriais, associada percepo de que o meio rural
no mais se restringia apenas s atividades primrias (Torrens, 2007: 13; MDA,
2007).
109
Nesse sentido, o objetivo geral do programa consistiu na construo

e no desenvolvimento das capacidades locais para a articulao das polticas
pblicas e dos atores sociais em torno das principais demandas e potencialidades
percebidas nos territrios como obstculo ou como contribuio para seu
desenvolvimento, conjugando essas aes em um plano que conformaria um
projeto coletivo e negociado de desenvolvimento (o PTDRS). Sua operacionalizao
se d principalmente pela formao de arenas de participao e pela seleo e
articulao de projetos.
A SDT entende os territrios como um espao fsico, geograficamente

definido, geralmente contnuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado
por critrios multidimensionais como o ambiente, a economia, a sociedade,
a cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de
processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam
identidade e coeso social, cultural e territorial.
Os territrios so determinados a partir da concentrao espacial de

municpios cuja densidade demogrfica no seja superior a 80 hab/km2 e cuja
populao seja inferior a 50.000 habitantes. Uma vez identificados, esses municpios
so ordenados com base na concentrao de agricultores familiares e famlias
assentadas/acampadas em projetos de reforma agrria. So realizadas consultas
e negociaes por intermdio dos atores sociais de cada estado, cujos resultados
so submetidos apreciao do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural
Sustentvel (CEDRS) respectivo (Brasil, MDA/SDT, 2005d).
De uma forma geral, o novo enfoque aponta para o rompimento

com a viso centralizadora dos processos de elaborao das estratgias de
desenvolvimento, que as entendia como sendo fruto de uma lgica vertical
e descendente (top-down) da ao do Estado em suas distintas instncias.
Abandonada essa perspectiva centralizadora, a implementao de processos de
desenvolvimento estar intimamente ligada adoo de estratgias integradoras
e democrticas e da capacidade dessas iniciativas contarem com o envolvimento
das foras sociais existentes nos territrios (Torrens, 2007: 13-6).
A territorializao das estratgias e aes pblicas de desenvolvimento,

portanto, implica um novo enfoque para pensar o prprio processo de
desenvolvimento, que no se resume apenas a uma ampliao da escala espacial
110
de planejamento, ainda que essa mudana de escala tambm seja importante

para a configurao das dinmicas de desenvolvimento rural. Isso supe pensar
a prpria territorializao das aes para o desenvolvimento, bem como novas
iniciativas de operacionalizao, numa perspectiva que aborda o local a partir de
suas potencialidades endgenas em constante articulao e coordenao com os
fluxos e as iniciativas exgenas, normalmente com relao aos ncleos urbanos e
as escalas mais ampliadas.
A escala em que se funda e operacionaliza o desenvolvimento ganha

importncia na medida em que se percebe que a abordagem local, regional ou
nacional do mesmo guarda determinadas especificidades que permitem observar
processos diferenciados que no so visveis numa outra escala. Adicionalmente,
essas diferentes escalas no se encontram isoladas e bem delimitadas, mas
articuladas e sobrepostas. Assim, muitas estratgias dos atores locais refletem no
apenas os processos decisrios no local, mas tambm so influenciadas pelos
efeitos e resultados de outras decises tomadas regional ou nacionalmente, seja
pela prpria articulao realizada por esses atores, seja pelos desdobramentos
locais das polticas definidas em dimenses mais abrangentes (Leite et al., 2005: 3).
O desenvolvimento territorial requer o planejamento e a coordenao

das diferentes iniciativas pblicas, sejam elas governamentais ou no, articulando-
as de maneira a mant-las coerentes com a estratgia de desenvolvimento
negociada e conformada pelos diferentes atores sociais que fazem parte daquele
mesmo territrio. A articulao nesse aspecto refere-se no somente ao escopo
da poltica (social, econmica, ambiental), mas tambm aos diferentes atores que
a implementam (sociedade civil, governo municpio, estado e federao), sendo
acionadas e articuladas com o objetivo de potencializar seus resultados alcanados
(Echeverri, 2007).
De forma geral, no plano local as aes dos diferentes ministrios (e s

vezes secretarias e agncias ligadas aos ministrios) e dos diferentes nveis de
governo encontram-se bastante desarticuladas, havendo uma sobreposio de
regionalizaes e a pulverizao de recursos e de polticas pblicas (Leite et.al.,
2005: 18).
Ao Estado cabe, de uma forma geral, o papel de principal animador desse

processo de articulao interinstitucional visando integrao horizontal das
aes governamentais com as iniciativas das organizaes da sociedade civil local
111
e, ao mesmo tempo, verticalizao das aes prioritrias, proporcionando uma

sinergia coerente e planejada entre as esferas local e extralocal e integrando as
diversidades interregionais (Torrens, 2007: 17).
De modo geral, a estratgia de atuao da SDT a partir do PDSTR expressa-

se por meio de um processo contnuo, cclico e retroalimentador, composto
basicamente por trs fases. A primeira a fase de sensibilizao, mobilizao e
capacitao, onde so executadas aes voltadas para os diversos atores sociais
existentes no territrio. Busca-se uma maior aproximao entre essas foras
representativas, firmando-se compromissos conjuntos.
A segunda fase a do processo de planificao do territrio, ou seja, o

momento de tomada de decises estratgicas que definem as prioridades de
interveno no territrio, com a elaborao de um diagnstico participativo e
de uma viso compartilhada de futuro, a priorizao das potencialidades e dos
entraves locais, a identificao das tendncias socioeconmicas e seus impactos
para a agricultura familiar. construdo, ento, o PTDRS que visa a organizar e
fomentar as habilidades e competncias de um territrio, em geral reconhecidas
e que normalmente encontram-se dispersas, colocando esses atributos em
operao a servio da dinamizao da economia local.
E, por fim, a terceira fase a da execuo de projetos e concretizao

gradual do plano, com base em instrumentos de monitoramento e de avaliao
permanentes do processo. Nessa fase implementam-se os investimentos em infra-
estrutura e em servios pblicos, o que exige o comprometimento dos atores
sociais interessados no desenvolvimento do territrio (Brasil. MDA/SDT, 2005a,
2005b, 2005c, 2005d; Torrens, 2007:19-20).
De acordo com o Atlas dos Territrios de 2004, a SDT constituiu e

formalizou, nesse ano, 99 territrios, compreendendo 1.503 municpios. A regio
que possua o maior nmero de territrios era a regio Nordeste, com 41 territrios,
correspondendo a 41,41% do total e compreendendo 646 municpios da regio
(abrangncia de 36,14% do total de municpios da regio). Em seguida vinham a
regio Sudeste com 17 territrios e as regies Norte e Sul com 15 territrios cada
uma. Em 2007, o nmero total de territrios aumentou para 126, compreendendo
1.917 municpios (com predomnio ainda da regio Nordeste), numa rea
correspondente a 3.477.620,70 km2, onde habitavam 39.471.849 pessoas e
concentrava-se cerca de 42% da demanda social do MDA (cf. Figura 1).
112
A constituio dos territrios rurais operou-se num ritmo intenso,

com resultados bastante diferenciados em termos da consolidao dessa nova
institucionalidade espacial e da definio de identidades histricas como marcos
de referncia para a emergncia e criao desses espaos. Ademais, foi necessrio
criar uma burocracia estatal para operar o programa, o que exigiu cuidados
especiais em relao a seu recrutamento e capacitao, tendo em vista lidar
adequadamente com essa nova esfera de articulao e de implementao de
programas governamentais.
Em 2007, no bojo da formatao do PPA 2008-2011, emerge, mantendo o

carter normativo da proposio anterior, a proposta da construo dos chamados
Territrios da Cidadania (Brasil. MDA/SDT, 2007), onde a exigncia de articulao
de polticas pblicas (de distinta origem ministerial) na esfera territorial ganha
relevo especial.
Com a previso de que o programa ser implementado de forma

gradual (iniciando-se com 30 territrios em 2007 at atingir 120 ao final de 2010),
a identificao dos territrios que passariam a ser contabilizados como rea de
atuao integral, levaria em considerao os seguintes indicadores: a) territrios
com menor IDH; b) territrios com maior concentrao de beneficirios do
Programa Bolsa Famlia; c) concentrao de agricultura familiar e de assentamentos
da reforma agrria; d) maior concentrao de populaes quilombolas e indgenas;
e) territrios com maior nmero de municpios com baixo dinamismo econmico;
f ) territrios com maior organizao social (capital social).
O programa prev duas linhas de aes, uma voltada ao apoio atividade

produtiva e a outra direcionada ao acesso a direitos e ao fortalecimento institucional,
ambas orientadas tentativa de superar os gargalos existentes na articulao de
polticas setoriais, prevendo para isso a conjugao dos diferentes programas
em ao nesses territrios e seu acompanhamento a partir de um processo
de monitoramento e de gesto de resultados, com indicadores previamente
definidos.
113
Figura 1:
4.2 Evidncias e destaques na anlise do desenvolvimento

territorial
A criao dos territrios, de uma maneira geral, tem permitido estabelecer

as condies necessrias instaurao de um incontestvel dilogo entre os
114
diferentes atores sociais locais e, conseqentemente, um melhor gerenciamento

das oposies acirradas e dos conflitos existentes entre estes atores sociais no
territrio. Esse processo significou um profundo aprendizado coletivo e levou
a um amadurecimento poltico dos diversos sujeitos sociais, fazendo com que
pudessem conhecer melhor suas iniciativas e identificar possveis enlaces que
permitem o trabalho conjunto (Bonnal e Piraux, 2007: 36 e Torrens, 2007: 82).
Por outro lado, permite tambm construir e legitimar uma nova

institucionalidade operacional que torna possvel discutir, comparar e selecionar
projetos concretos e coletivos de desenvolvimento local, ultrapassando os
interesses eleitorais ou oportunistas de alguns poderes municipais. Adiante
veremos que essa reduo do poder local tem sido a causa do descontentamento
e do afastamento de muitas prefeituras, o que invariavelmente dificulta o
fortalecimento e a conformao de um processo de desenvolvimento territorial
ampliado.
Como vimos, a operacionalizao do programa d-se, principalmente, por

meio da criao de arenas institucionais (colegiados) e da seleo e implementao
de projetos (que deveriam estar articulados no PTDRS). Esses projetos visam
ao fortalecimento da agricultura familiar e das instituies a ela vinculadas e
podem apresentar as mais diferenciadas categorizaes (setoriais; no-agrcolas;
agrcolas; agrrias; ambientais; sociais; culturais; de infra-estrutura). Procuraremos
brevemente analisar alguns desses projetos (ou experincias), buscando extrair
dessa anlise alguns elementos que subsidiem o aprofundamento das dinmicas
locais de desenvolvimento territorial. Nossa anlise tomar como referncia o
documento As Boas Prticas Territoriais da SDT/MDA (Brasil, MDA/SDT, 2006) e
outros relatrios que tenham como estudos de caso os territrios da SDT.
As Boas Prticas Territoriais so experincias protagonizadas pelos atores

sociais e governamentais dos territrios rurais que foram eleitas para apresentao
no Salo Nacional dos Territrios Rurais, ocorrido em novembro de 2006. Para a
seleo dessas prticas foram utilizados quatro critrios principais: abrangncia
territorial; sua incluso nas pautas do colegiado territorial; sua relao com o PTDRS;
e que j estivessem sendo implementadas ou em processo de implementao no
territrio.
No total foram selecionadas 90 boas prticas, dentre as quais 88 tiveram

o apoio direto ou indireto da SDT. Ressalta-se que 90% das experincias ocorrem
115
em territrios apoiados pela SDT a partir de 2003 e 2004, o que indica que a
implementao de boas prticas territoriais necessita de um relativo tempo de
maturao, aprimorando-se por meio de um processo de aprendizado coletivo.
Destaca-se tambm como elemento central o apoio a iniciativas criadas

e gestadas anteriormente pelos atores sociais locais e que j se encontravam em
fase de implementao quando a SDT formalizou o seu apoio ao territrio: 29%
das experincias j existiam e encontravam-se em fase de execuo (avanada ou
recente) ao serem apoiadas pela poltica da Secretaria. Nessas circunstncias, as
aes empreendidas pela SDT serviram como elemento catalisador de iniciativas
que j envolviam algum grau de planejamento regional e de mobilizao social.
Esse foi o caso do territrio do Cantuquiriguau (PR), onde a experincia

anterior da Associao dos Municpios AM, que congrega as diferentes
municipalidades da regio (20 municpios, os mesmos que conformam o territrio
da SDT), funcionou como um importante suporte em termos logstico, tcnico
e poltico na retomada das experincias de planejamento regional pelo PDSTR
(Cazella e Brigo, 2006).
Um outro exemplo do que acabamos que expor, territrio do Serid

(RN) e o projeto Agncia de Desenvolvimento: instrumento de integrao de
polticas pblicas. A Agncia de Desenvolvimento do Serid (Adese) j encontrava-
se em operacionalizao no momento de criao do territrio da SDT, sendo
incorporada posteriormente poltica territorial. Atualmente, trata-se de uma
OSCIP com o objetivo de articular, mobilizar e executar as aes previstas no Plano
de Desenvolvimento Sustentvel do Serid (Brasil. MDA/SDT, 2006b).
O fortalecimento de atividades tradicionais que j vinham sendo

implementadas de forma autnoma no territrio tambm foi constatado no Vale
do Itapecuru (MA) sob o projeto Quebradeiras de Coco de Babau: estratgia
territorial para gerao de renda. A organizao das mulheres na regio data de
1998, por incentivo do Sindicato de Trabalhadores Rurais de Itapecuru Mirim. J
em 2000, foi criada a Associao de Quebradeiras de Coco de Itapecuru Mirim. A
partir do reconhecimento oficial do territrio pela SDT, com a elaborao do Plano
Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, a atividade produtiva de quebra
do coco do babau ficou definida como um eixo prioritrio de desenvolvimento
econmico do territrio, incentivando a execuo e a incluso no plano de variados
projetos relacionados a essa atividade (Brasil. MDA/SDT, 2006b).
116
No territrio do Noroeste Fluminense, no Rio de Janeiro, a poltica territorial

da SDT contribuiu com o fortalecimento e a consolidao do cooperativismo
na regio, consolidando canais de comercializao e diferenciando a produo
da agricultura familiar. A experincia, no entanto, ainda que ganhasse flego
significativo com a criao do territrio, teve sua origem bem anterior
implementao da poltica. Ainda em 2001, um grupo de agricultores familiares
criou uma associao de apicultores, que logo se transformou numa cooperativa,
a Coapivac. Em 2004, juntamente com a conquista da autorizao da Inspeo
Federal para a comercializao do mel e no contexto de criao do territrio
do Noroeste, o empreendimento teve o seu escopo expandido, passando a se
denominar Cooperativa Regional da Agricultura Familiar e comercializando
produtos das mais diversas naturezas (Brasil. MDA/SDT, 2006b).
Por outro lado, no obstante a importncia do tempo de maturao e

de aprendizado dos processos territoriais, 30% das experincias consideradas
como boas prticas foram implementadas a partir da ao da SDT e, portanto,
motivadas necessariamente pela constituio e formalizao do territrio a partir
da implementao dessa poltica pblica. Nesses casos, pode-se intuir que a
poltica do MDA funcionou como elemento indutor de dinmicas de planejamento
e articulao poltica em locais onde praticamente inexistiam iniciativas anteriores
de articulao intermunicipal.
No territrio do norte de Minas Gerais, uma das regies mais carentes do

Brasil e constituinte do Semi-rido, a consolidao do territrio serviu de estmulo
para a criao de uma Cmara Tcnica de Desenvolvimento Territorial (CTDT), no
mbito do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel do Estado de
Minas Gerais (CEDRS-MG), com o objetivo de assessorar a Plenria e a Secretaria
Executiva do Conselho em assuntos referentes elaborao e execuo de polticas
e programas voltados para o desenvolvimento territorial em Minas Gerais (Brasil.
MDA/SDT, 2006b).
Em Sergipe, no territrio do Alto Serto, o colegiado territorial funcionou

como o estmulo necessrio para o aprofundamento de intercmbios e formao
de parcerias com outras instituies, especialmente de pesquisa. A boa prtica
territorial que destacamos denomina-se Campo de Experimentao da Embrapa:
milho, mandioca, sorgo e feijo adaptados ao semi-rido. Com a articulao com
a Embrapa, o colegiado vem conseguindo acessar e desenvolver tecnologias
adaptadas ao bioma Caatinga com cultivares de ciclo curto a serem includos no
117
Zoneamento Agrcola, necessrio para viabilizar o acesso a crdito do Pronaf e ao

seguro, to importantes nesse contexto (Brasil. MDA/SDT, 2006b).
Ainda que a definio de territrio no PDSTR tenha uma forte

componente relacionada com o compartilhamento pelos atores sociais de uma
identidade comum, apenas 5,6% das boas prticas foram efetivamente dirigidas
ao reconhecimento e motivadas por algum sentimento de identidade coletiva.
Destacam-se aqui aquelas aes dirigidas para grupos tradicionais com forte
compartilhamento de identidade e de sentimento de pertencimento, mas que
normalmente encontram-se excludos dos benefcios das principais polticas
pblicas.
No territrio do Litoral Sul, na Bahia, essas aes so voltadas especialmente

para grupos de indgenas e comunidades quilombolas. Com a implementao da
abordagem territorial em 2003, o colegiado sentiu-se na obrigao de incluir em
sua listagem de prioridades aes para a incluso de ndios Tupinambs, Pataxs
e comunidades quilombolas que habitavam a regio. Esses grupos atualmente
se fazem representar, inclusive, no colegiado territorial. Nas arenas decisrias do
conselho montam-se estratgias de desenvolvimento inclusivas que levem em
conta a heterogeneidade do territrio e que busquem alternativas para cada
segmento. Resultou desse processo a criao de Conselhos Quilombolas (Brasil.
MDA/SDT, 2006b).
Da maior parte dos casos observados, entretanto, pode-se extrair que

a referncia identidade, mesmo naqueles territrios considerados como bem
sucedidos, parece responder mais a uma lgica de construo estratgica do que
a uma realidade social comprovada, retomando nossa argumentao da primeira
parte deste relatrio na qual a identidade muitas vezes fruto de uma reao
a determinada ao pblica. Nesse sentido, em muitas situaes a formao da
identidade territorial corresponde a uma ao coletiva estimulada e baseada nos
interesses da categoria agricultura familiar, motivada pelo interesse na captao
de recursos pblicos para implementar projetos em benefcio de um ou vrios
agricultores familiares (Bonnal e Piraux, 2007: 39).
Por outro lado, 49% das boas prticas selecionadas estavam relacionadas
ao reconhecimento e identificao pelos atores sociais constituintes do territrio
de alguma demanda ou potencialidade da regio.
118
Das prticas analisadas, a maioria (45%) corresponde a aes com forte

carter produtivo, especificamente agrcola, reforando o papel central que a
agricultura, enquanto atividade produtiva ocupa nas economias dos municpios
rurais. A anlise mais detalhada desse ponto mostra, ainda, que 17,4% dessas
aes esto voltadas para o desenvolvimento e o fortalecimento de produtos
tradicionais, com base em prticas tradicionais.
Insere-se nessa categorizao a boa prtica de Organizao da Cadeia de

Mandioca: construo da fecularia, do territrio do Agreste de Alagoas. Trata-se
de um projeto de carter territorial que nasceu da constatao de existncia de
uma forte tradio na regio e de uma grande rea plantada com mandioca no
territrio. Contudo, constatou-se tambm que cerca de 70% dessa mandioca era
comercializada in natura, por meio de intermedirios ou atravessadores, resultando
numa baixa receita para os produtores. O objetivo da construo da fecularia foi
incentivar e permitir a agregao de valor produo de mandioca por meio da
comercializao da fcula, secundarizando o peso do atravessador (Brasil. MDA/
SDT, 2006b).
No podem ser subestimadas, contudo, as prticas que realizam

investimento em alternativas produtivas que se contrapem ao modelo
produtivista, com destaque para produtos diferenciados, com maior valor
agregado, e para prticas alternativas, como orgnicos e agroecologia. A incidncia
desses projetos pode ser vista como um importante indcio de transformao em
curso no meio rural, com o crescimento da questo ambiental e da preocupao
com a conformao de um novo modelo de desenvolvimento menos desigual e
excludente.
Uma dessas experincias localiza-se em Minas Gerais, nos territrios da

Serra Geral e do Alto Pardo. Trata-se do projeto da cooperativa Grande Serto:
produtos agroextrativistas do Cerrado sustentvel no Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA). O projeto tem por objetivo garantir a segurana alimentar e
nutricional (da sociedade local e das famlias de agricultores) por meio da utilizao
de frutos prprios do Cerrado (polpa de pequi, leo de pequi, rapadurinha etc.)
no incremento da merenda escolar e na alimentao de asilos, orfanatos e outras
instituies. A idia preservar o bioma do Cerrado e da Caatinga e ao mesmo
tempo beneficiar agricultores extrativistas. O projeto foi concebido pelo Centro de
Agricultura Alternativa juntamente com os Sindicatos de Trabalhadores e outras
instituies parceiras (Brasil. MDA/SDT. 2006b).
119
No Mato Grosso, territrio Portal da Amaznia, uma das aes do

colegiado territorial foi motivada pelo diagnstico de necessidade de mudana
de paradigma do modelo tradicional e predatrio da agricultura, para uma nova
viso de desenvolvimento sustentvel. Assim, iniciou-se a prtica de Capacitao
em Desenvolvimento Territorial, Gesto Ambiental e Organizao Social. A
constatao do conselho territorial de que essas aes viro a contribuir com
a construo de uma nova viso de desenvolvimento rural que considere a
interrelao de aspectos produtivos, ambientais, econmicos, culturais e sociais
(Brasil. MDA/SDT, 2006b).
Cerca de 30% das aes implementadas nesses casos visam ampliao

na localidade dos servios de apoio produo (como crdito e assistncia
tcnica) e dos servios de produo (como investimentos em agroindustrializao
e formao de redes de comercializao).
No territrio do Sudoeste Paranaense, encontramos a Rede de

Cooperativas de Crdito Rural e Economia Solidria, a Cresol, que conta com a
parceria de diversas instituies, bem como do colegiado territorial. Sua misso o
fortalecimento e o estmulo da interao solidria entre os agricultores e agricultoras
familiares por intermdio do crdito e da apropriao do conhecimento, visando
ao desenvolvimento local sustentvel. Sua principal estratgia o fortalecimento
da poupana e a aplicao dos recursos disponibilizados na promoo do
desenvolvimento local (Brasil. MDA/SDT, 2006b).
So expressivas tambm as aes cujo foco recai sobre o melhoramento

e a ampliao de processos sociais e que visam, de forma variada, articulao
e coordenao dos atores sociais e das polticas pblicas que incidem sobre o
territrio (21%).
Uma importante iniciativa nesse campo refere-se s tentativas de

construo de Planos Safra territorializados. O Plano Safra Territorial um
instrumento para negociao de polticas voltadas para a sustentabilidade da
agricultura familiar, contribuindo para uma viso setorial descentralizada, pautada
na co-gesto e no desenvolvimento susutentvel. O territrio do Entorno de
Manaus (AM) fez um exerccio de construo desse plano de forma participativa,
contando inclusive com um Termo de Gesto Compartilhada. No Sudoeste do
Paran, por sua vez, as discusses acerca do Pronaf j so antigas, datando de 2000,
quando era travada entre as organizaes governamentais ou no representantes
da agricultura familiar e o Banco da Amaznia.
120
Posteriormente, o Banco do Brasil integrou-se a essa dinmica. Com o

colegiado territorial essa ao ganhou flego e acabou por fortalecer os objetivos
de atuao conjunta entre governo e sociedade civil, contribuindo para manter
o controle social da poltica de crdito para a agricultura familiar, buscando uma
maior adequao dos seus instrumentos realidade local. Observou-se, ainda,
um maior acesso de produtores ao crdito por meio da desburocratizao
administrativa (Brasil. MDA/SDT, 2006b).
importante salientar tambm que a constituio do territrio tem se

mostrado fundamental para o fortalecimento das instituies governamentais e
das organizaes sociais ligadas agricultura familiar, permitindo muitas vezes a
modernizao de suas estruturas fsicas e das suas condies de trabalho.
No territrio do Baixo Amazonas, como fruto desse processo de

fortalecimento e reestruturao das organizaes locais, tem se observado um
crescente avano no envolvimento de atores no-governamentais ao longo da
trajetria de implementao da poltica territorial. Nesse sentido, organizaes que
representam os trabalhadores e as ONGs na regio se fortaleceram no processo
e passaram a ocupar um espao crescente de coordenao, antes ocupado
majoritariamente por instituies governamentais, como a Sagri e a Emater.
No entanto, so muitos os desafios que precisam ser superados com o

objetivo de avanar na consolidao de uma viso planejada de desenvolvimento
territorial. Assim, muito embora haja um aumento na participao das organizaes
da sociedade civil, importante destacar que invariavelmente prevalece nessas
instituies uma cultura de atuao isolada, sem articulao e que em alguns
momentos sobrepe a concorrncia ao em parceria.
Da mesma forma, na esfera governamental, observa-se que nem sempre

todos os atores se fazem presentes ou alinhados com a poltica territorial e com
os processos de participao por ela estimulados. A gravidade dessa constatao
se acentua quando os atores governamentais que se fazem ausentes possuem
escopo de atuao diretamente ligado com questes centrais e estruturantes
do desenvolvimento territorial, como a poltica ambiental e a questo fundiria.
Nessa direo, ainda que o colegiado territorial do Baixo Amazonas conte com
uma considervel e crescente participao de agentes governamentais e no-
governamentais, percebe-se a ausncia das arenas decisrias de atores centrais,
como o Ibama e o Incra (Leo, 2006).
121
Adicionalmente, 17% das aes so voltadas ao melhoramento da

oferta de servios sociais, como educao e infra-estrutura. Essas aes diregem-
se capacitao dos agricultores familiares e consolidao de uma melhor
infra-estrutura para a realizao de suas atividades sociais e produtivas, como
a reestruturao de escolas, conserto de estradas, disponibilizao de energia
eltrica.
No territrio da Serra da Capivara, uma das principais aes do colegiado

territorial voltou-se para o fomento de educao mais contextualizada com a
realidade econmica, social e ambiental do territrio. A ao denominada Educao
Contextualizada na Rede Pblica do Semi-rido: elaborao e distribuio de
material didtico tem por objetivo a elaborao tcnica de material para-didtico
a ser utilizado como suporte para uma educao contextualizada no semi-rido
piauiense (Brasil. MDA/SDT, 2006b).
Em 55% das boas prticas apontado algum tipo de articulao entre

diferentes polticas pblicas. Assim, em 20% dessas articulaes so mencionadas
mais de duas polticas pblicas articuladas, normalmente a associao do PDSTR
com outros programas do MDS (Consads e Fome Zero), da Companhia Nacional
de Abastecimento-Conab (Programa de Aquisio de Alimentos-PAA) e do MMA
(Proambiente, Agenda 21). O Pronaf citado como a principal poltica articulada
em 14% das boas prticas, seguido das aes realizadas pelo Projeto Dom Helder
Cmara, tambm do MDA. O PAA sozinho aparece em 8%, seguido do APL e dos
Consads/Fome Zero, ambos com 6%.
Esse talvez seja um dos principais desafios trazidos pela abordagem

do desenvolvimento territorial. O processo de articulao de programas
se torna mais complexo se levarmos em considerao que cada programa
governamental antes de tudo um nicho de poder cujos responsveis pela sua
criao resistem em compartilhar com outros parceiros, especialmente de outras
agncias governamentais. Os atributos de status e de deciso sobre os recursos
obstaculizam a articulao e assim, boa parte dos programas governamentais
continua mantendo um estilo de interveno por intermdio de projetos pontuais,
sem o compromisso com uma estratgia de articulao de mdio prazo e com a
construo de um pacto territorial para o desenvolvimento (Leite et al., 2005: 53).
No territrio do Portal da Amaznia, por exemplo, constata-se uma fore

integrao da poltica territorial da SDT com o programa Gestar do Ministrio do
122
Meio Ambiente, que j se fazia presente na regio no momento de implementao

do PDSTR (Fonseca, 2006). A articulao entre esses dois instrumentos de polticas
pblicas vem gerando resultados interessantes e importantes avanos na regio,
onde a questo ambiental se faz extremamente presente.
As formas de acompanhamento e de avaliao das experincias so

bastante diversificadas. Essas atividades so fundamentais no processo de
implementao de polticas pblicas, na medida em que permitem verificar se a
ao est realmente bem estruturada e se os instrumentos que prev, ao serem
aplicados na realidade, efetivamente contribuem para o alcance dos seus objetivos.
Elas permitem, igualmente, que se detecte possveis falhas e imprecises que o
processo de execuo da poltica possa apresentar, permitindo a realizao de
correes e alteraes na operacionalizao de seus instrumentos. Procedimentos
formalizados de monitoramento so apontados em 38% das experincias, sendo
que em 53,8% dessas prticas as atividades de acompanhamento e avaliao so
informais.
De uma forma geral, quando as aes territoriais so postas em prtica, em

etapas que compreendem desde a elaborao, implementao e monitoramento
dessas polticas pblicas, percebe-se a conformao de uma rede de atores sociais
e instituies (governamentais ou no) locais e extralocais. Essas redes so muito
diversas e dependem diretamente do contexto social em que esto inseridas e da
trajetria histrica do territrio em questo.
Normalmente, quanto mais articulada e efetivamente embebida nos

objetivos compartilhados pelos atores sociais e instituies que dela fazem
parte for essa rede, maior ser a capacidade dessa poltica pblica alcanar
os objetivos a que se prope e de responder aos desafios e obstculos que o
processo de implementao poder apresentar. Adicionalmente, quanto mais
extensa e diversificada se apresentar essa rede, maior ser a complexidade de
operacionalizao dessa poltica e, por outro lado, maior ser a sua capilaridade e
representatividade e, portanto, mais elevada a amplitude dos seus resultados.
Uma parte considervel das boas prticas analisadas (44%) articula

instituies governamentais das trs esferas de governo (municipal, estadual e
federal) e organizaes da sociedade civil normalmente ligadas representao
dos interesses da agricultura familiar. Contudo, chama ateno a participao de
redes mais diversificadas e que compreendem, alm dos atores anteriormente
123
citados, organizaes internacionais como ONGs ou institutos voltados para o

desenvolvimento e universidades (13,6%).
Em suma, da anlise das boas prticas territoriais podemos concluir que

o apoio da SDT por meio do PDSTR contribuiu, num primeiro momento, para o
fortalecimento de prticas voltadas para o desenvolvimento que j vinham sendo
experimentadas em municpios que passaram a fazer parte de territrios rurais.
Por outro lado, naqueles municpios onde no havia nenhuma iniciativa anterior
registrada, a poltica territorial funcionou como um primeiro estmulo articulao
e mobilizao dos atores sociais locais e para a implementao de aes conjuntas.
A identidade, em princpio, no apontada como o principal fator aglutinador
e de estmulo ao coletiva dos atores sociais do territrio. Usualmente, maior
prioridade explicativa dada s possibilidades de articulao dos atores em torno
de uma poltica pblica ou da identificao de demandas e de potencialidades
nos territrios.
Finalmente, ainda que boa parte das aes implementadas tenha uma
base setorial e agrcola forte, chama ateno a crescente participao daquelas
aes que buscam desenvolver e fortalecer atividades agrcolas alternativas
aos processos produtivos tradicionais e que possuem um maior componente
ambiental e de sustentabilidade.
4.3 Obstculos e desafios ao processo de territorializao
Como se trata de um processo recente de construo de uma alternativa

de articulao institucional e de integrao de polticas pblicas realizado
num contexto, at h pouco tempo marcado pela centralizao do processo
de planejamento das aes de desenvolvimento, os percalos iniciais na
implementao dessas iniciativas so enormes e de diferentes naturezas. Com
base em levantamento bibliogrfico, procuraremos fazer aqui um apanhado dos
principais entraves que a conformao dos territrios da SDT vem encontrando
na prtica e que muitas vezes funcionam como fator limitador para o avano do
processo de desenvolvimento territorial.
importante destacar, antes de iniciarmos a anlise, que no pretendemos

esgotar a discusso a respeito dos desafios que a implementao de uma poltica
124
de desenvolvimento territorial encontra no Brasil, mas meramente apontar alguns

casos mais recorrentes e comuns. Por outro lado, tambm no queremos afirmar
que todos os territrios rurais no momento da implantao da poltica da SDT viro
a apresentar, necessariamente, todos esses elementos. Como j mencionamos
anteriormente, a dinmica socioeconmica e poltica em cada territrio ser,
provavelmente, diferenciada e especfica, tendo em vista as caractersticas
prprias do territrio e as particularidades de sua trajetria de constituio (social,
econmica, poltica, cultural, ambiental).
Assim, dificilmente a poltica territorial poder contar com frmulas ou

leis gerais que possam ser aplicadas sem distino em todos os territrios. Esse
reconhecimento, entretanto, no reduz a importncia de uma anlise que busque
tirar lies e aprender com os casos pesquisados. Dividimos essa empretiada em
16 tpicos que apresentaremos a seguir.
i) A complexidade da transio do municpio para o territrio: at 2002,

como vimos, os recursos do Pronaf Infra-estrutura eram geridos quase que
exclusivamente pela administrao municipal e pela Emater. Sua dinmica era
focada no desenvolvimento municipal. Em boa parte dos casos, ainda que os
CMDRS estivessem formalizados, a capacidade de influncia dos representantes
das entidades da sociedade civil nesses conselhos era restrita. No entanto, mesmo
subordinados ao poder local, vrios CMDRS representaram um avano na forma de
representao dos interesses das comunidades, das associaes e dos grupos de
produtores, permitindo uma maior capilaridade no processo (Leite et al., 2007).
A nova institucionalidade poltica estabelecida (o territrio) pela poltica

da SDT leva a que essa incipiente capilaridade seja fragilizada ou dissolvida e
substituda por estruturas de representao de carter regional, o que acabou
provocando um distanciamento entre os colegiados territoriais e os conselhos
municipais, fazendo emergir um primeiro obstculo para o fortalecimento de
processos de gesto democrtica de aes voltadas para o desenvolvimento
local.
Adicionalmente, as novas regras determinam que os recursos do

territrio sejam determinados pela articulao de um grupo de municpios que
compartilhem identidade comum e que estejam movidos por uma estratgia de
ao conjunta. Essa mudana na lgica gerou um descontentamento generalizado
entre os prefeitos municipais, pois nessa nova modalidade a viso municipalizada
125
do processo substituda pela abordagem territorial. Os projetos, por sua vez, no

so mais elaborados tendo em vista os agricultores familiares do municpio, mas
planejados para atender as demandas de uma base geogrfica ampliada. Isso
acaba por exigir dos representantes do territrio, dentre eles os governamentais,
uma capacidade de discusso e de negociao de propostas com um conjunto
mais diversificado de atores.
Essa tendncia de ruptura com o clientelismo poltico das prefeituras

facilmente identificada no territrio do Cariri (PB). Segundo entrevistas realizadas
junto s principais lideranas locais, a criao do Frum Territorial permitiu que se
rompesse com o poder excessivo dos prefeitos na execuo dos projetos antes
financiados pelo Pronaf Infra-Estrutura. No quadro anterior, os projetos obedeciam
uma lgica de cima para baixo (top-down), uma vez que os recursos eram
dirigidos diretamente para o municpio e as iniciativas para o desenvolvimento
econmico eram geralmente articuladas pelo prefeito e outros polticos, nem
sempre satisfazendo s reais necessidades das populaes locais.
As conseqncias mais visveis desse perodo so a construo deelefantes

brancos, sem utilidade para o desenvolvimento territorial e o grande nmero de
obras paralizadas ou sem funo nos municpios (Andrade e Yamamoto, 2006).
No entanto, destaca-se aqui o que Andrade e Yamamoto (2006)

denominam de paradoxo aparente ou verdadeiro inerente ao processo de
desenvolvimento territorial no Cariri. Ainda que a criao do Frum territorial
tenha sido central na ampliao do dilogo no nvel do territrio, grande parte do
sucesso do colegiado territorial nessa regio est atrelado participao direta ou
indireta que os prefeitos da regio tm nessa estrutura.
No so raros os casos, um deles o Cariri, em que so as prefeituras que

viabilizam a participao da sociedade civil, cedendo espaos e garantindo o
transporte para as reunies do Frum. O paradoxo assim consiste no fato de que
os prefeitos esto mais organizados que a sociedade civil, que precisa deles para
se organizar, mas que ao mesmo tempo os v como uma ameaa potencial, pois
a falta de estruturas que garantam a participao autnoma dos agricultores e
a dependncia das prefeituras pode ampliar o risco de cooptao (Andrade e
Yamamoto, 2006).
126
Essa mudana de foco introduz, por sua vez, novas possibilidades para
a viabilizao dos recursos pblicos (Torrens, 2007: 44-5). No entanto, ainda
relativamente anacrnica a forma de repasse dos recursos financeiros. Enquanto
aqueles relativos s atividades de custeio podem assumir claramente uma
perspectiva territorial, sendo executados em aes com essa abrangncia, os valores
destinados aos gastos em investimento devem obedecer a institucionalidade
convencional (municpios e/ou estados), o que gera alguma assimetria entre
esses dois movimentos (Sabourin, 2007).
No territrio do Cariri (PB) essa contradio latente, indicando que a

forma de operacionalizao dos recursos na poltica territorial apresenta paradoxos
que precisam ser resolvidos, mas muito bem articulados, uma vez que envolve
questes econmicas, sociais, mas principalmente, polticas. Em boa parte das
situaes, alguns projetos territoriais aprovados dependem de estruturas e de
mecanismos de cunho territorial, mas seu financiamento acaba sempre recaindo
sob o poder das prefeituras. Por conta disso, haveria prefeituras enfrentando
dificuldades em operacionalizar os projetos aprovados por serem impedidas
de processar transferncias de recursos a outros municpios para as despesas
correntes, contrariando a ptica territorial (Andrade e Yamamoto, 2006).
Em muitos territrios percebe-se uma resistncia significativa da prefeitura

em realizar trabalhos que ultrapassem o mbito municipal, o que se revela um dos
principais entraves para o avano do desenvolvimento territorial. A predisposio
das prefeituras para atuarem e planejarem em conjunto, pensando o territrio,
central para a ampliao da representatividade e para uma maior capilaridade
do processo, reduzindo em parte a margem de excluso de grupos sociais do
processo de participao.
ii) Distores nos processos de constituio dos territrios: em alguns casos,

chamada a ateno para possveis distores na delimitao do territrio e na
escolha dos municpios que dele faro parte. Muitas vezes, municpios que no
guardam qualquer semelhana com os demais, tanto do ponto de vista das
atividades econmicas quanto dos valores culturais e sociais ou dos instrumentos
de planejamento (governamentais ou no) j postos em prtica, foram a ele
agregados por razes de ordem meramente poltica. Por outro lado, percebe-se
a excluso de outros municpios semelhantes em virtude da fragilidade das foras
sociais e dos prprios prefeitos (Lopes e Costa, 2006: 7).
127
Minoritrios so os casos onde o territrio criado pela SDT j compartilhava

anteriormente de um sentimento de pertencimento ou de identidade, como pode
ser observado no territrio do Sisal e no do Velho Chico, ambos na Bahia.
Um caso ilustrativo de distores na conformao do territrio diz respeito

ao processo de subregionalizao implementado no planalto catarinense. No
momento de constituio e delimitao dos territrios do estado do Paran,
tanto os atores sociais quanto governamentais optaram por englobar o mximo
de municpios a valorizar as identidades histricas e socioculturais da regio.
Destaca-se que nessa ocasio estava sendo implementado pelo governo estadual
um processo de descentralizao administrativa que constituiu na criao de 30
Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR) que foi deixado em segundo plano
pelo PDSTR. Em diversas situaes, juntou-se mais de duas SDRs para se constituir
um territrio e no caso do planalto catarinense, quatro SDRs.
interessante ressaltar que atualmente essa unidade de planejamento

(SDR) parece ter sido internalizada pelo CIAT do territrio do planalto catarinense,
sendo causa de muitos conflitos quando se discute o destino dos recursos a serem
aplicados em cada SDR, no mbito do territrio. Alm das diferenas culturais,
ambientais e econmicas que dificultam o fortalecimento de uma identidade
territorial, constata-se atualmente no Paran que significativas iniciativas com
propsitos similares poltica do MDA esto ocorrendo de forma paralela e que no
foram consideradas por essa poltica, o que tm conseqncias na consolidao
de um processo de convergncia dessas aes em direo ao desenvolvimento
territorial (Cazella e Brigo, 2006).
Caso semelhante apontado no Agreste de Alagoas, onde no processo

de delimitao da rea geogrfica que hoje reconhecida com territrio da SDT,
municpios que no guardam qualquer semelhana com os demais, tanto de
ponto de vista das atividades econmicas como dos valores culturais e sociais,
foram agregados por razes diversas. Essa anomalia territorial, ainda que no
impossibilite a constituio e materializao do colegiado territorial, consitui um
dos principais obstculos do ponto de vista da coeso dos atores sociais e da
constituio de uma identidade territorial (Lopes e Costa, 2006).
No territrio do Cariri (PB), encontramos uma situao particular. Sua

articulao territorial, ao contrrio de situaes mais recorrentes, no se iniciou
com a chegada da SDT e a instalao do colegiado territorial. Antes disso, a
128
regio j se articulava e se auto-reconhecia como constituinte de uma identidade

coletiva (sentimento de pertencimento) que se refletia no campo cultural (com
festas e tradies como a Festa do Bode Rei), poltico (existncia de associaes
como Associao dos Municpios do Cariri e Agreste Parabano e que acabou
com a elaborao de um pacto Pacto Novo Cariri com o objetivo de discutir
e resolver os problemas do territrio, ampliando o dilogo entre governo e
sociedade civil). Assim, no momento de implementao da poltica territorial, essa
identidade foi respeitada, ainda que o territrio apresentasse uma rea geogrfica
muito extensa, gerando impactos nos processos de gesto e operacionalizao da
poltica territorial.
Atualmente, a discusso no territrio do Cariri avana na direo oposta

da preocupao com a manuteno de uma identidade. Ainda que apresente
um forte sentimento de identidade, o colegiado encontra-se dividido, onde parte
expressiva de seus componentes reivindica a repartio do territrio em dois, devido
sua grande extenso geogrfica. No fundo o que motiva a proposta de diviso
operacional, relacionando-se questo da logstica e distribuio de recursos.
Contudo, a diviso ainda enfrenta fortes oposies, pois ao se considerar que o
Cariri um s (identidade), questiona-se se haveria realmente a necessidade de
dividir o territrio artificialmente em funo da formatao operacional da poltica
federal, ou se isso no seria um contra-senso (Andrade e Yamamoto, 2006).
iii) Superposio de polticas e de territrios: os territrios so muitas

vezes fruto da implementao espacial de determinadas polticas pblicas
(governamentais ou no). Em alguns lugares, perceptvel um processo de
superposio de territrios, cada qual correspondendo a uma determinada
ao pblica, e que nem sempre so articulados ou coordenados, ou seja, no
estabelecem dilogo uns com os outros. Esse processo pode gerar o esvaziamento
dos espaos de participao e a perda de fora da participao social, na medida
em que confunde as pessoas, implica dispndio de recursos (alimentao, estadia,
transporte, alocao de funcionrios etc), e leva perda de eficincia nas aes
implementadas, pois muitas vezes projetos que tm objetivos e instrumentos
comuns no dialogam (ou so at mesmo conflitantes).
Como exemplo dessas diferentes territorializaes podemos citar os

CMDRS, os atuais colegiados ou fruns rurais, os APLs, os Consads, os territrios
das Bacias Hidrogrficas, os plos do programa de biodiesel, alm de outros
programas, alguns criados por governos estaduais (Couto e Rocha, 2006: 9).
129
No territrio do Vale do Ribeira (SP) temos um quadro interessante que

bem pode ilustrar esses processos descontnuos e assimtricos. Desde os primeiros
momentos de articulao desse colegiado territorial, procurou-se articular essa
poltica quelas operacionalizadas por outros ministrios, como o Consad do MDS
e a Agenda 21 do MMA. Assim, optou-se pela constituio de apenas um colegiado
que seria ento responsvel pela operacionalizao (e, portanto, articulao)
dessas trs polticas, o que constitua por si s um significativo avano no processo
de articulao de polticas pblicas e retomada do planejamento regional.
No entanto, por outro lado, nesse mesmo momento havia outras iniciativas
em curso no respectivo territrio e com objetivos similares que foram de certa
forma subestimadas, como a Agncia de Desenvolvimento local, as associaes de
prefeitos, o Comit de Gesto de Recursos Hdricos, e a Agncia da Mesorregio,
esta ltima tambm recentemente criada e responsvel pela gesto das polticas
do Ministrio da Integrao Nacional (Favareto e Schrder, 2006).
iv) Elementos de participao, conflitos e representatividade: muitas vezes, a

herana da cultura poltica manifestada na centralizao dos processos de tomada
de deciso e no autoritarismo e/ou clientelismo das relaes, constitui-se num
obstculo central para a conformao de um ambiente institucional que seja
capaz de planejar o desenvolvimento territorial, coordenando e integrando uma
diversidade de atores sociais e aes estratgicas e projetos especficos. Dessa
forma, privilegiam-se os segmentos mais favorecidos, criando-se distores nos
objetivos da poltica, descontinuidade de aes e a centralizao das decises
em poucos agentes. Muitas dessas antigas prticas no foram eliminadas e so
transpostas para os territrios, segregando municpios e grupos sociais que no
tm fora representativa (Couto e Rocha, 2006: 9).
Ainda que na maior parte dos casos os colegiados territoriais contem com
a participao paritria de instituies governamentais e no-governamentais,
de forma geral eles ainda se apresentam como uma instncia de representao
limitada a atores sociais constituintes de um grupo articulado em torno de posies
e interesses relativamente prximos. Nesse contexto, o risco de apropriao da
poltica por esse grupo grande. O recorte institucional com o perfil restrito
agricultura familiar tem impedido que outros atores sociais tambm interessados
na construo de uma estratgia territorial de desenvolvimento rural venham a
contribuir politicamente para esse processo, como o caso da maior parte das
instituies ligadas defesa dos interesses das atividades no-agrcolas e os
130
representantes do empresariado local, ainda que este seja um ponto polmico e

conflitivo, como sublinhamos no incio desse texto.
Nesse sentido, importante destacar que medida que se amplie a

diversidade de atores sociais envolvidos na discusso do territrio, tende a ampliar-
se tambm a quantidade e a profundidade dos conflitos. No entanto, o embate de
opinies e de posies e a resoluo (nem sempre possvel) dos conflitos uma
etapa constituinte e intransfervel do processo participativo, e refora a importncia
de que sejam previstos e garantidos mecanismos de incentivo participao, que
assegurem a representatividade dos grupos sociais e a transparncia dos processos
decisrios.
Em parte considervel dos processos de ampliao da participao

em polticas pblicas, o conflito subestimado ou evitado como forma de se
preservar a harmonia entre os diferentes grupos que compem a arena decisria
e, portanto, a sua estabilidade poltica, como ressaltamos em sees anteriores
desse documento. Entretanto, importante ter em mente que os conflitos so
constituintes e inerentes a processos de ampliao dos canais de participao na
elaborao e operacionalizao das polticas pblicas.
No territrio da Serra do Brigadeiro (MG), com o objetivo de minimizar

os conflitos, sob pena de desanimar as lideranas constituintes do frum, foram
definidos critrios de priorizao dos projetos e de definio das entidades
executoras. A estratgia de utilizar a partilha de recursos como forma de resoluo
de conflitos, ainda que conte com uma forte preocupao dos atores em atribuir
critrios negociados para tal partilha, tem por conseqncia o bloqueio de
constituio de um processo de aplicao dos recursos a partir de uma viso
estratgica do planejamento territorial (Favareto e Schrder, 2006).
O territrio Estrada de Ferro (GO), nesse aspecto, tambm guarda

uma peculiaridade na forma de interao entre os agricultores familiares e os
grandes produtores de gros e leite da regio. Os rgos representativos desses
dois segmentos, normalmente detentores de interesses diferenciados, pouco
concorrem entre si, formando um arranjo institucional de baixa conflitualidade.
Geralmente unem esforos em prol de temas mais pragmticos, menos inovativos,
com foco na produo agrcola. H um consenso no territrio sobre a necessidade
de fortalecimento da agricultura familiar a partir da diversificao produtiva, da
ampliao da qualidade e de abertura de novos canais de comercializao, com
131
o objetivo de ampliar a renda e dinamizar as economias locais (Brasil. MDA/SDT,

2007).
Contudo, o reconhecimento e o enfrentamento dos conflitos, mesmo

aqueles existentes no interior dos grupos alinhados com os interesses da agricultura
familiar, constitui elemento fundamental. A eliminao do conflito, muitas vezes,
bloqueia o surgimento de novas dinmicas territoriais e compromete a ampliao
dos canais democrticos de participao, na medida em que tende a privilegiar
aqueles grupos sociais que possuem posio privilegiada na estrutura de poder
local. Da a importncia de que sejam implementados esforos contnuos no
enfrentamento dos conflitos e na busca de pactos ou consensos, mesmo que
temporrios, que contemplem de forma democrtica todos (ou parte) dos
interesses dos segmentos que constituem a sociedade local.
Relevante considerar que a diferena no grau de representatividade dos

variados atores, normalmente variando de acordo com o poder, a capacidade
de articulao poltica e o conhecimento do funcionamento dos processos
burocrticos de acesso a recursos pblicos pode vir a gerar formas diferenciadas
de participao e de interveno desses diferentes grupos sociais e produzir
distores na aplicao dos recursos disponibilizados em nvel territorial. Isso faz
com que se consolidem no interior do territrio grupos distintos com maior ou
menor grau de poder (Couto e Rocha, 2006: 11).
Assim, no caso do Planalto Catarinense, ainda que boa parte dos

componentes do conselho afirme que procuram fomentar aquelas atividades
consideradas fundamentais para o fortalecimento econmico da parcela excluda
da populao rural, isso no sempre comprovado na prtica. Diversos estudos
realizados em Santa Catarina revelam que a maior parte dos recursos financeiros
aplicados na regio (de vrias polticas, desde o antigo Pronaf Infra-Estrutura
at o Consad) acabam privilegiando as camadas dos agricultores familiares de
porte econmico intermedirio, segmento que embora apresente deficincias
em suas condies de vida e nas estruturas produtivas, no constitui a parcela
mais excluda da populao rural. No planalto catarinense, as famlias mais
pobres e desorganizadas da sociedade civil tm no trabalho sazonal e precrio
sua principal estratgia de reproduo social, o que se d no mercado informal e
estas dificilmente so englobadas nos projetos dos conselhos territoriais (Cazella
e Brigo, 2006) .
132
No territrio do Vale do Ribeira (SP) tambm pode-se reconhecer que parte

considervel e importante da sociedade local encontra-se excluda das discusses
territoriais. Nesse colegiado a agricultura familiar est bem representada na
estrutura reconhecida como colegiado territorial pela SDT, uma vez que metade
das cadeiras so atribudas a essa categoria. Contudo, ressalta-se que encontram-
se ausentes outros importantes setores da sociedade local (como o empresariado
e suas organizaes), bem como os segmentos mais pobres da agricultura familiar
(como aqueles dos municpios mais distantes e onde se concentram os piores
indicadores econmicos e sociais) e o poder pblico estadual a quem cabe o
tratamento de parte dos entraves fundamentais ao desenvolvimento regional,
como a definio dos direitos de propriedade em torno do enorme volume de
terras sem titulao (Favareto e Schrder, 2006).
Contudo, no pode-se deixar de reconhecer o xito que a poltica da SDT

logrou na ampliao da visibilidade de certos grupos sociais (particularmente
aqueles que j encontravam-se organizados em entidades de representao)
que, at ento, eram ou no considerados apenas marginalmente nos processos
de desenvolvimento territorial. Os investimentos realizados em capacitao de
lideranas e nas atividades de mobilizao contriburam com a ampliao dos
canais de acesso informao. Adicionalmente, a poltica territorial conferiu o
efetivo reconhecimento dessas populaes como pblico estratgico para o
desenvolvimento territorial, tornando-os mais visveis e elevando seu capital
poltico, uma vez que tornam-se mais capazes de influenciar a conduo das
polticas de desenvolvimento (Favareto e Schrder, 2006).
v) Condicionantes da participao e capacitao de lideranas e o risco de

esvaziamento das diferentes arenas de participao existentes no nvel do territrio: no
obstante o esforo dos articuladores territoriais, as reunies do colegiado territorial
esto muitas vezes esvaziadas, a participao efetiva e regular ficando restrita a
nmero reduzido de seus integrantes. Os motivos para isso vo desde razes
mais diretas, como a impossibilidade de participao de algumas organizaes
pela falta de recursos financeiros (especialmente as representantes daqueles
grupos sociais mais carentes), at questes mais complexas, como a ocorrncia de
disputas internas entre os representantes de diferentes segmentos sociais (Lopes
e Costa, 2006:14).
No territrio do Cariri (PB), a sobrecarga das lideranas locais nas

dinmicas territoriais, gerando o esvaziamento das reunies, clara. O Ncleo
133
Tcnico responsvel por coordenar e articular atores e instituies no processo de

desenvolvimento territorial foi dividido em nove Cmaras Temticas que buscam
abarcar todas as reas de ao prioritrias identificadas no territrio. Assim, se
por um lado as Comisses permitiram ampliar a possibilidade de participao
na discusso dos projetos, elas acabaram agravando a sobrecarga de reunies e
encontros do territrio. Em virtude disso, os integrantes do Frum esto sempre
atribulados, pois alm de integrarem as suas instncias no colegiado, geralmente
ocupam tambm posies de responsabilidade em suas organizaes de origem.
Muitos reclamam que h reunies demais e que faltaria objetividade nos encontros
e muitos atrasos (Andrade e Yamamoto, 2006).
Por fim, destaca-se a importncia de que os representantes que ocupam

cadeiras no colegiado territorial sejam efetivamente legitimados e reconhecidos
em suas bases como porta-vozes de seus interesses nas discusses territoriais. Na
maioria dos territrios, os conselhos e os fruns do meio rural so ocupados pelos
dirigentes formais e no por representantes eleitos pelas bases, o que pode ter
reflexos negativos na capacidade efetiva de defesa dos interesses de classe (Lopes
e Costa, 2006: 16).
No caso do territrio do Alto Acre (AAC), Fonseca (2006) especifica

isto de relao endogmica entre movimentos sociais e governo. Em outras
palavras, trata-se de se questionar at que ponto os representantes das entidades
constituintes do conselho realmente so legtimos ou reais representantes da sua
base de origem. A anlise dos processos em andamento no AAC aponta que h
um gap entre as lideranas presentes nos conselhos e a base dos movimentos.
Situao semelhante d-se no territrio do Portal da Amaznia (Fonseca, 2006).
vi) A fragilidade das estruturas do Estado: um obstculo freqentemente

percebido est relacionado fragilidade das estruturas institucionais disponveis
nas trs esferas de governo e que se refletem diretamente na capacidade de
atendimento das demandas da agricultura familiar e do desenvolvimento
rural. So referidas aqui, em particular, as deficincias da SDT e das instituies
governamentais responsveis pelos servios pblicos de assistncia tcnica e
de extenso rural para contribuir de forma contnua no processo de assessoria,
negociao entre os atores sociais, planejamento, monitoramento e avaliao das
aes desenvolvidas em cada territrio.
Em particular so destacadas a falta de profissionais qualificados para atuar
134
de acordo com os princpios da sustentabilidade e a ausncia de infra-estrutura

fsica e de recursos financeiros necessrios para fornecer s populaes rurais os
servios pblicos essenciais (Torrens, 2007: 85).
Confirmando essa constatao, destacamos anlises realizadas na Serra

do Brigadeiro (MG) e Vale da Ribeira (SP) e que constatam que a nova viso do
desenvolvimento rural se institui nesses territrios, juntamente com a poltica
da SDT, com fora suficiente para reorientar o discurso e o desenho das novas
polticas e programas. Contudo, destaca-se que esse processo de ruptura com
antigas ferramentas conceituais e metodolgicas no se faz acompanhado da
criao de novas instituies capazes de sustentar esse novo caminho.
Assim, o que parece estar ocorrendo o que Favareto (2006) denomina

de incorporao por adio de novos temas, ou seja a incorporao de velhos
valores e prticas, sob nova roupagem. Nesse sentido, realizar correes de rumo
constitui o principal desafio para os prximos anos (Favareto e Schrder, 2006).
vii) Adaptao de ferramentas conceituais e metodolgicas: a capacidade

das organizaes, governamentais ou no, de forjar ferramentas conceituais e
metodolgicas para intervir estrategicamente sobre as distintas dimenses da
realidade ainda limitada e precisa ser valorizada de forma sistemtica, de modo
que avancem em sua autonomia e independncia. Essa limitao contribui para o
reforo de uma viso fundamentalmente unidimensional de desenvolvimento, ou
seja, uma concepo baseada quase que exclusivamente na dimenso econmica
ou mais precisamente na produo agrcola realizada pela agricultura familiar.
Ainda que em muitos territrios haja a preocupao dos rgos colegiados em
estimular projetos inovadores, o grosso das aes efetivamente aplicadas volta-se
ao reforo das aes e atividades tradicionais da regio que estejam enfrentando
dificuldades, mesmo que conjunturais.
Nessa direo, no territrio do Vale do Ribeira (SP), ainda se faz presente no

frum uma viso predominantemente setorial, reforada pela prpria composio
do frum, limitada s organizaes da agricultura familiar. Assim, o conjunto de
projetos aprovados pelo colegiado no se conforma em projetos verdadeiramente
territoriais, mas em proposies relacionadas s atividades primrias que ainda
guardam um forte vis municipal. Outro desafio a ser apontado corresponde
enorme dificuldade encontrada na proposio e no surgimento de idias e projetos
inovadores que obedeam ao mesmo tempo a critrios tcnicos de planejamento
e viabilidade.
135
Contudo, a observao da trajetria do colegiado territorial demonstra

que o constante processo de implementao das aes territoriais e a utilizao
de mecanismos de aperfeioamento, esto caminhando para impor novos
parmetros s proposies dos agentes locais e, por este caminho, favorecer uma
alocao mais eficiente dos recursos e fomentar um interessante processo de
aprendizado coletivo (Favareto e Schrder, 2006).
viii) A conservao do carter setorial (produtivo) do PTDRS: os planos,

elaborados com base num processo consultivo normalmente possuem um
forte carter setorial e produtivo, com foco no desenvolvimento do territrio da
agricultura familiar e no no desenvolvimento territorial em sua amplitude. Ainda
que na maior parte das vezes seja ressaltada a necessidade de implementao de
uma viso multidimensional do desenvolvimento territorial, fica clara a estratgia
que prioriza as aes para o desenvolvimento rural com nfase na agricultura
familiar, especialmente em sua funo produtiva, deixando de lado suas demais
funes no produtivas (preservao ambiental, manuteno do tecido social),
bem como as demais atividades rurais no-agrcolas.
Nesse sentido, alguns atores sociais envolvidos com a implementao da

poltica territorial da SDT questionam o modelo operacional adotado pelo MDA
como um dos principais fatores que obstaculizam o avano na intersetorialidade.
As dvidas, muito levantadas na anlise do territrio do Cantuquiriguau (PR),
recaem sobre a estratgia de se apoiar o desenvolvimento territorial pela entrada
de fomento a projetos ligados infra-estrutura produtiva do setor primrio.
Segundo o persidente do Condetec, em sua entrevista, o conselho foi obrigado a
assumir os contornos de um novo organismo de desenvolvimento agropecurio:
como o MDA acenou com a possibilidade de recursos, a atuao do conselho
foi muito ligada agricultura, o que acabou reduzindo os esforos para gerar
aternativas fora do setor primrio. E isso se reflete tambm nos planos que so
elaborados (Cazella e Brigo, 2006).
No territrio do Mdio Alto Uruguai (RS) a nfase no carter produtivo

agrcola do plano territorial foi a sada utilizada pelo conselho territorial para
eliminar, ou reduzir, os conflitos. Nesse territrio buscou-se o consenso por meio
do apoio a aes que visavam ao aperfeioamento dos processos de organizao
formal e de capacitao dos agricultores e a reestruturao das estruturas de
agroindstria familiar. Muito embora essa estratgia represente um significativo
impulso nas questes operacionais do colegiado, na medida em que suaviza os
136
conflitos e as brigas, importante salientar que ela funciona, por outro lado, como
um grande obstculo elaborao de estratgias e projetos inovadores e criativos
(Brasil. MDA/SDT, 2007).
ix) Deficincias na base informacional: os colegiados e as comisses,

em grande medida, parecem tomar suas decises sobre os projetos a serem
implementados nesses territrios apoiados em um conjunto de informaes
sobre a situao da agricultura e dos agricultores que de certo modo no se
mostra suficiente para embasar uma boa tomada de deciso. Adicionalmente,
o diagnstico e os estudos propositivos que precedem a elaborao do PTDRS,
carecem de maior aprofundamento e consistncia. Geralmente so meramente
descritivos, com dados defasados e pouco analticos, fornecendo um panorama
incompleto e superficial da realidade estudada, o que dificulta a formulao de
projetos com maior abrangncia e impacto para os territrios (Lopes e Costa,
2006: 20).
Como uma ilustrao do que acabamos de apontar, no territrio do

planalto catarinense, a dificuldade de se construir o PDTRS deriva em primeiro lugar
do fato do territrio definido englobar uma extenso com acentuadas diferenas
sub-regionais. Em segundo lugar, apontam a carncia de anlises abrangentes
sobre as dinmicas produtivas da regio que subsidiem o plano. Os diagnsticos
e informaes utilizadas pelas organizaes e ncleo tcnico do CIAT se pautam
em estudos que contemplam apenas parte do territrio ou que possuem um
carter essencialmente setorial ou sob o enfoque de cadeias produtivas. Para
dificultar ainda mais a elaborao do PTDRS, nem mesmo o estudo propositivo
encomendado pelo MDA, at aquele momento, havia sido concludo (Cazella e
Brigo, 2006).
Importantes crticas tambm so feitas com relao ao processo de

elaborao do PTDRS do territrio do Vale do Ribeira (SP) e sua capacidade de
ganhar status de um dispositivo de planejamento estratgico do desenvolvimento
regional. Em primeiro lugar, importante destacar que esse mesmo processo tem
obtido xito na direo de possibilitar uma maior publicizao dos debates sobre o
desenvolvimento regional. Por outro lado, alguns elementos observados colocam
em dvida a qualidade do PTDRS.
Contata-se que a realizao do diagnstico, que consumiu boa parte dos

esforos realizados at agora, no logrou ir alm de um bom apanhado de dados
137
estatsticos, sem chegar, entretanto, a uma sntese de problemas estruturais capazes

de orientar investimentos polticos e financeiros futuros. Os debates e as reunies
pblicas no conseguiram ir alm do rol de organizaes que tradicionalmente
participam do frum. E, por fim, h uma ntida dificuldade em envolver o poder
pblico, sobretudo as instncias do governo estadual, que atualmente parecem
concentrar seus esforos na estruturao de um frum distinto e paralelo, mas
com as mesmas atribuies do territorial (Favareto e Schrder, 2006).
x) Os projetos implementados e a pulverizao de recursos: o desafio central

do desenvolvimento territorial na abordagem da SDT a operacionalizao do
PTDRS, ou seja, a sua efetiva transformao em projetos viveis que garantam a
sustentabilidade do processo de desenvolvimento, que integrem diferentes atores
sociais e que articulem um conjunto de polticas pblicas na sua construo. O
processo de desenvolvimento que vem sendo fomentado pela SDT nos territrios
carece de uma melhor amarrao de suas estruturas operacionais de modo a
evitar que as aes territoriais sejam encaminhadas de forma aleatria, apenas
para resolver problemas conjunturais, sem qualquer integrao com um plano de
desenvolvimento que as articulem (Lopes e Costa, 2006: 19).
O procedimento normal de aprovao dos projetos inicia-se com a

elaborao do projeto pela instituio ou organizao social proponente (ou por
um grupo de entidades) que fazem parte do territrio. Em seguida, numa reunio
do grupo gestor ou do colegiado, os projetos pleiteiam o acesso aos recursos do
PDSTR. Antes de serem encaminhados para o conselho estadual essas propostas
so discutidas e hierarquizadas, recebendo uma priorizao. Os projetos so ento
enviados ao conselho estadual, onde so avaliados e aceitos ou no.
Em geral, no momento de apresentao, discusso e negociao dos

projetos que ocorre uma participao mais intensa de diversas organizaes e
instituies. No entanto, a ausncia de uma dinmica prpria e comum a todos os
atores implica que essas propostas dificilmente sejam articuladas entre si, de forma
que os projetos continuam a ser elaborados de forma isolada. Essa construo
individualizada dificulta o avano em direo integrao do conjunto das aes
projetadas.
Na maioria dos casos, os projetos possuem um formato mais de lista

de compras do que de promotores de desenvolvimento, repetindo experincia
anterior do Pronaf Infra-estrutura (Favareto e Demarco, 2004). Os municpios
138
tendem a apresentar no frum uma listagem de reivindicaes de infra-estrutura

e de servios que se referem exclusivamente s suas necessidades individuais,
guardando pouca coerncia interna do ponto de vista terrritorial e com impactos
limitados sobre a vida social local (Lopes e Costa, 2006: 21).
O caso do Vale do Ribeira (SP) nos traz uma interessante constatao, posto
que nos mecanismos de seleo e aprovao de projetos prevalece sobremaneira
uma lgica da acomodao de interesses. Nesse conselho os recursos so
pulverizados em diversas iniciativas e os projetos so apoiados tendo por base a
credibilidade e o peso poltico de quem prope e no pela comprovao de sua
viabilidade ou por um carter inovador.
No entanto, por ouro lado, a anlise dos processos de discusso e

aprovao dos projetos no frum territorial aponta para um significativo processo
de aprendizado coletivo. Os esforos implementados em direo garantia de
uma maior transparncia e participao na gesto do programa tm levado a
uma mudana progressiva no perfil dos projetos apresentados, que atualmente
aproximam-se mais dos interesses de grupos de agricultores, e afastam-se daqueles
mais tradicionais voltados para a mera aquisio de mquinas e veculos para as
prefeituras.
Uma das conseqncias da tradicional falta de articulao entre os projetos

e da falta do elemento inovao est relacionada pulverizao de recursos em
projetos que nem sempre possuem uma relao de complementaridade das
aes propostas ou mesmo de integrao entre diferentes atores. Em geral, essa
tendncia fragmentao dos projetos expressa a antiga lgica de distribuio
de recursos conforme o peso poltico das representaes que participam mais
ativamente do territrio (Torrens, 2007: 64).
No territrio do planalto catarinense, a pulverizao dos recursos

resultado no apenas do baixo grau de convergncia dos projetos (e da falta
de elaborao de um plano estratgico que os articulem), mas tambm fruto
da extensa rea geogrfica do territrio frente ao limitado valor de recursos
disponibilizado pela SDT (para se ter uma idia o volume de recursos destinado
para o planalto catarinense no perodo de 2004-2006 se aproxima do montante
que o territrio do Cantuquiriguau acessa por ano). A limitada quantidade de
recuros destinado ao territrio, somado ausncia de uma maior articulao entre
esses projetos, determinam que de um modo geral essas aes tenham um baixo
139
impacto (baixo encadeamento) nas regies onde so implementadas (Cazella e

Brigo, 2006).
Por outro lado, os projetos aprovados guardam relao direta com a

diversificao e com a abrangncia dos grupos sociais que se fazem representar no
colegiado ou nos fruns de desenvolvimento territorial, bem como com o poder
e o conhecimento que esses grupos possuem em relao aos demais. Tendem a
apresentar mais projetos e a ter mais projetos aprovados aqueles grupos sociais
que possuem maior fora e capacidade tcnica de elaborao e de defesa dos
mesmos. O reflexo dessa dinmica no espao determina que normalmente as
aes territoriais negociadas e implementadas tendam a se concentrar naquelas
reas correspondentes aos grupos mais fortes do colegiado ou do frum e que,
em contrapartida, se vejam excludas aquelas que possuem pouca ou nenhuma
representao, e que tendem normalmente a ser as reas concentradoras de
pobreza, baixo dinamismo e dos segmentos da agricultura familiar mais carentes
(Bonnal e Piraux, 2007: 37).
xi) A relao entre projetos inovadores, a necessidade de capacitao (e

formao) de lideranas territoriais e o aprofundamento de processos participativos:
muitas vezes, as dificuldades na concepo de projetos inovadores mesclam
componentes polticos e tcnicos. Mesmo com todo o esforo implementado na
formao de um novo ambiente institucional fundado no territrio e nos seus
colegiados, existem ainda muitas deficincias de natureza poltica e nas estruturas
tcnicas locais. Isso implica a reduo da capacidade de gerao de estudos
inovadores, idias e propostas e pactos polticos-institucionais.
Como no caso do territrio do Cantuquiriguau (PR), na maior parte dos

casos os colegiados enfrentam uma dualidade: ou elaboram e aprovam projetos
com um alta qualidade, bem fundamentados e que contam com uma participao
mais acentuada de tcnicos qualificados, mas que acabam prejudicando o carter
participativo e democrtico do processo; ou instauram processos mais ampliados
de participao, numa modalidade mais descentralizada, com a participao
mais igualitria de tcnicos e sociedade civil, mas que acabam apresentando
uma qualidade tcnica e operacional prejudicada e prolongando os processos de
aprovao dos projetos, uma vez que envolvem mais recusas e necessidade de
reviso ou reformulao dos mesmos.
A constatao dessas deficincias no territrio do Cantuquiriguau (PR),
140
por exemplo, levou a maioria dos atores sociais a refletir sobre a necessidade
de se dispor e formar um quadro tcnico e qualificado na regio. importante
destacar que normalmente os territrios rurais mais empobrecidos do ponto de
vista socioeconmico, os maiores alvos das polticas territoriais, so aqueles que
apresentam tambm maiores graus de carncia na formao de uma massa crtica
capacitada tenicamente para pensar os seus projetos. Esse capital normalmente se
encontra nos municpios plos.
Essa constatao sublinha a importncia de se aprofundar as aes

intermunicipais e da constituio de uma intelligentsia de carter territorial, bem
como de se definir o melhor meio termo (trade-off ) entre a burocracia tcnica
e a participao dos beneficirios diretos e das instituies locais de apoio ou
parceiras (Cazella e Brigo, 2006).
A constatao de que os projetos apoiados nos territrios tendem a

apresentar um baixo grau de inovao tambm se faz presente no territrio da
Serra do Brigadeiro (MG). Nesse sentido, o apoio produo de bens primrios e
comercializao desses produtos e o apoio implementao de escolas famlia
agrcola constituem o principal eixo dos investimentos. As menes ao turismo e
ao meio ambiente, embora se faam presentes no plano de desenvolvimento, no
encontram-se totalmente materializadas. Concentrando todo o foco em setores
tradicionais, as atividades em ascenso ou com maior capacidade de gerao de
ocupao e de renda tendem a ser marginalizadas, como o caso das atividades
de turismo, de servios ambientais ou a criao de produtos diferenciados como
marcas de qualidade ou especficos destes locais como de procedncia (Favareto
e Schrder, 2006).
Por sua vez, em Inhamuns-Crates apesar da composio majoritria

ser de atores no-governamentais, a baixa oferta de mo-de-obra qualificada
e tcnica determina que as prefeituras continuem capitaneando os processos
de definio das propostas para os territrios. Esse vem se revelando um dos
principais problemas nesse processo. Pouqussimos so os municpios que contam
com equipes capacitadas, e menos ainda so aqueles que dispem de recursos
para contratar escritrios especializados. Como conseqncia, municpios mais
estruturados, como Crates, so demandados para emprestar tcnicos aos
seus vizinhos. Uma das principais conseqncias disso a repetio de projetos,
refletida numa baixa capacidade criativa e inovadora por parte dos municpios
mais pobres (Andrade e Yamamoto, 2006).
141
xii) Ausncia de mecanismos de avaliao e monitoramento: normalmente, a

nfase do colegiado tem recado sobre os processos, ou seja, tem sido direcionada
para a garantia da ampliao da participao das organizaes sociais e do poder
pblico, da maior articulao das polticas pblicas, da minimizao dos conflitos
de interesses e da aprovao de projetos que tenham maior alcance e impacto
sobre o conjunto do territrio. No entanto, ainda so tmidos os avanos realizados
na direo de consolidao de um processo sistemtico de controle social dos
projetos territoriais.
Tal deficincia mostra-se grave tanto na sua origem (ausncia de

instrumentos sistemticos de consulta s bases) como em sua administrao
(poucas ferramentas de monitoramento e avaliao do dispositivo implementado).
relevante destacar que o desenvolvimento de mecanismos de controle, avaliao
e monitoramento das polticas territoriais se faz fundamental tanto no mbito
das organizaes governamentais, como por parte das diversas organizaes
da sociedade civil organizada e que nem sempre esses instrumentos sero os
mesmos em diferentes organizaes. Em Inhamuns-Crates, a baixa capacidade
de estabelecimento de um processo de controle social dos projetos elaborados
no plano de desenvolvimento territorial constitui um dos principais desafios para
o futuro (Andrade e Yamamoto, 2006).
A utilizao efetiva e regular de instrumentos de monitoria,

acompanhamento e avaliao dos resultados ainda est por ser feita, mesmo
que seja uma das principais preocupaes manifestadas nos rgos colegiados
(Lopes e Costa, 2006: 25). Essa proposta parece ganhar fora com a emergncia
dos Territrios da Cidadania.
xiii) Necessidade de integrao das polticas pblicas: ainda se faz muito

recorrente a dificuldade de integrao das aes institucionais tanto no plano
vertical (entre as diferentes escalas de governo) quanto no plano horizontal (no
interior de cada uma delas, entre diferentes programas de um mesmo rgo e s
vezes entre diferentes linhas de um mesmo programa), tendo em vista romper
com a setorializao e a fragmentao das aes do
poder pblico (Echeverri, 2007).
A falta de nfase do MDA no sentido de forjar aes de desenvolvimento

intersetoriais enfatizada no planalto catarinense e no Cantuquiriguau. Segundo
anlises realizadas (Cazella e Brigo, 2006) trata-se de um dos pontos de maior
142
fragilidade do PDSTR desses dois territrios e, tambm, um dos seus maiores

desafios. Ambos os conselhos de gesto territorial mostram-se deficitrios nesse
campo, seja por falta de articulao em que o empreendedorismo no-agrcola
dinmico, competitivo e portador de uma estrutura de planejamento (planalto
catarinense), seja por incapacidade de agir na rea onde os segmentos econmicos
da indstria e comrcio so incipientes (Cantuquiriguau). A presena dos atores
dos setores secundrios e tercirios nas aes do Condetec se resume a uma
participao formal (Cazella e Brigo, 2006).
A ampliao do processo de articulao de polticas pblicas no

territrio, contudo, no se constitui um processo linear. Muitas vezes, avanos
em determinado campo, so acompanhados de retrocessos em outras reas ou
nas relaes com outros ministrios (ou agncias, secretarias) e outras escalas
de atuao. Importante mencionar que, antes de tudo, nos referimos aqui a um
processo histrico dinmico e de aprendizado, cujo avano depende sobremaneira
da capacidade dos atores sociais e governamentais adotarem uma nova postura
ao operacionalizar os diferentes dispositivos de poltica pblica.
Uma experincia interessante nesse campo pode ser observada no

territrio de Inhamuns-Crates (CE). Nesse territrio, as discusses e a definio das
demandas referentes ao Plano Safra 2006/2007 esto cada vez mais articuladas s
dinmicas do CIAT na regio. Assim, o simples fato de se decidir sobre a aplicao
de recursos para custeio da produo agropecuria no mesmo frum em que se
estabelecem as diretrizes do desenvolvimento territorial significa um importante
avano no processo de articulao de polticas pblicas. Mesmo assim, ainda
identificam-se inmeros obstculos e desafios que precisam ser transpostos nesse
sentido e citamos aqui, especificamente, as decises relativas aos dispositivos
de equacionamento da concentrao fundiria (poltica fundiria) que ainda
encontram-se pouco ou nada integrados s iniciativas territoriais (Andrade e
Yamamoto, 2006).
Nos planos intersetorial, multissetorial e espacial (municipal, estadual e

federal) a articulao de polticas pblicas tem se colocado como uma necessidade
imediata para que as aes do Estado provoquem efeitos duradouros, sejam
eficientes e dinmicas e tenham um foco definido em seus resultados. Por outro
lado, o territrio, por corresponder a um espao de planejamento mais abrangente
que o municpio, pode constituir-se num interessante arranjo institucional para
a gesto de um aprendizado coletivo em relao interconexo de polticas
143
pblicas. As polticas precisam estar conectadas umas s outras de forma a criar um

ambiente de sinergia entre programas de distintas naturezas e instncias, tendo
em comum o mesmo referencial orientado por uma estratgia pr-negociada e
definida pelos agentes locais de desenvolvimento rural (Torrens, 2007: 86-7).
xiv) Rigidez do processo administrativo de financiamento dos projetos

aprovados: em grande parte dos territrios observa-se uma elevada rigidez no
processo administrativo de financiamento, o que acaba por prejudicar as dinmicas
locais. Aps a aprovao do projeto, a liberao dos recursos financeiros para a sua
implementao normalmente demorada e complexa.
No Cariri Paraibano, o cancelamento ou a desistncia de projetos por

questes burocrticas foi expressivo em 2003, chegando a 34% do total de recursos
liberados naquele ano. Em 2004, houve apenas um cancelamento, representando
13% do valor do ano e em 2005, nenhum, demonstrando, um significativo
aprendizado do Frum nessas questes (Andrade e Yamamoto, 2006).
Situao semelhante observada no territrio do Baixo Amazonas (PA). O

PDTRS disponibilizou em 2004 e 2005, cerca de R$ 600.000,00 ao ano. O conselho
territorial se encarregou de mobilizar as organizaes locais com o objetivo de
fomentar a elaborao de projetos para a regio. Contudo, at 2005 nenhum
projeto dos que vinham sendo discutidos, at ento, pelo colegiado territorial
havia sido implementado.
O principal obstculo implementao, que acabava emperrando

toda a dinmica territorial era a baixa qualidade tcnica dos mesmos e o
desconhecimento de todas as exigncias que o agente financeiro implementador
das aes impunha Caixa Econmica Federal CEF. Dessa forma, constitui um
dos principais obstculos execuo de projetos territoriais a falta de capacitao
tcnica e um maior acesso s informaes por parte dos segmentos envolvidos no
processo (Leo, 2006).
Alm disso, surgem dificuldades tambm no momento de mobilizar

as contrapartidas que so requeridas das prefeituras. Os territrios, por no
terem personalidade jurdica, no podem ser os proponentes de projetos de
financiamento para sua rea de atuao, especialmente quando se trata de
projetos de investimento, como j assinalamos. Essa situao faz com que a
implementao das aes no territrio dependa excessivamente da iniciativa e do
144
interesse das prefeituras, as quais ou por no se encontrarem alinhadas com os

interesses da poltica territorial ou por estarem em situao de inadimplncia com
o governo federal podem atrasar todo o processo, como verificado no caso do
Territrio da Borborema - PB (Bonnal e Piraux, 2007: 36).
Assim, no territrio de Inhamuns-Crates (CE), ainda que a produo de

propostas possa ser considerada razovel, pois em trs anos foram elaborados
53 projetos, poucos foram os projetos devidamente encaminhados, aprovados
e implementados pelo colegiado. Dos projetos do CIAT (2003 a 2005) apenas
17% (9 projetos) foram efetivamente implantados, em contrapartida, 45% deles
(24 projetos) foram cancelados por causa da desistncia da prefeitura e 38%
(20 projetos) ainda sofrem a possibilidade de no serem implantados devido
s pendncias das prefeituras em atender aos trmites burocrticos da Caixa
Econmica Federal e dos rgos de licenciamento (Andrade e Yamamoto, 2006).
Esse problema, que envolve tambm a gesto social dos projetos, tem
sido um dos principais gargalos encontrados pelos colegiados dos territrios do
Alto Serto Sergipano e do Agreste de Alagoas para levar a cabo a implementao
das aes territoriais. A situao tem levado ambos os colegiados a se dividirem
em posies opostas com respeito formalizao ou no dos fruns ou nas buscas
por outras solues capazes de permitir o reconhecimento dessas estruturas pela
Caixa Econmica Federal como agentes capacitados a acessarem diretamente
recursos pblicos da poltica de desenvolvimento territorial. Os que defendem
a formalizao reclamam particularmente do engessamento nas condies de
enquadramento e encaminhamento dos projetos territoriais de investimentos, j
que s podem ser realizados pela prefeitura.
No entanto, h os segmentos que reivindicam a manuteno da

informalidade dos conselhos, uma vez que consideram esse carter informal o
principal trunfo dessas estruturas ao reunir entidades preocupadas em ltima
instncia com o desenvolvimento territorial, evitando a solidificao de processos
burocrticos e garantindo a preservao do direito voz e ao voto por parte de
todas as instiuies ali presentes.
Em sntese, a questo de fundo por trs dessa polmica, mais uma vez,
parece ser a hierarquia dos poderes locais e o medo de que essa nova entidade
formada venha a se apropriar de todos os projetos e recursos implementados na
regio, enfrentando uma oposio ainda maior das prefeituras que teriam o o
poder poltico consideravelmente reduzido (Lopes e Costa, 2006).
145
xv) Reforo das aes que visam ao fomento nos colegiados territoriais a
uma mudana efetiva de postura das lideranas locais na viso do desenvolvimento
territorial: de uma maneira generalizada, os colegiados territoriais ainda que
tenham realizado e participado de vrias oficinas e seminrios sobre o assunto,
no possuem uma clareza quanto ao conceito de territrio e na compreenso da
estratgia de operacionalizao construda pela SDT/MDA.
De forma prtica, mas limitada, os atores sociais acabam interpretando

a poltica territorial sob uma perspectiva restringida, como mais uma maneira de
acessar recursos federais, e no interpretando o colegiado territorial como uma
estrutura autnoma de discusses e espao de participao com uma funo
ampliada de pensar o desenvolvimento territorial e articular polticas para esse
fim, das quais o dispositivo do PTDRS desempenha um importante papel, mas no
nico.
Assim, nos territrios do Agreste de Alagoas e Serto Sergipano, os

projetos que so efetivamente implementados ainda dependem, quase que
exclusivamente, dos recursos da SDT. Muito embora sejam discutidos no
colegiado projetos de diferentes naturezas, a verdade que apenas aqueles que
se enquadram nos antigos critrios do Pronaf Infra-Estrutura que terminam por
ser aprovados (Lopes e Costa, 2006)
Uma exceo nesse caso o territrio do Cantuquiriguau (Paran), cujo

Conselho Territorial (Condetec) teve sua rea de atuao ampliada para alm do
escopo daquelas aes previstas pelo MDA. Afora as parcerias j realizadas entre o
conselho e rgos pblicos e atores da esfera estadual, as lideranas do territrio
tm avanado na exigncia de uma readequao de postura do governo estadual,
demandando que as suas aes sejam melhor coordenadas com a poltica
de desenvolvimento territorial. Foi elaborado um documento que apresenta
ao governo estadual treze pontos-chave para melhorar sua interveno junto
ao territrio, dentre eles destaca-se a presso pela institucionalizao de uma
instncia pblica que articule e coordene as aes das diferentes estruturas do
governo estadual no territrio, o apoio elaborao de planos diretores municipais
e a assessoria ao fomento de consrcios intermunicipais em diferentes reas de
interveno.
Essa iniciativa tem importantes conseqncias no processo de articulao

de polticas pblicas diferentes (de diversas escalas) no plano local, bem como no
146
processo de legitimao do conselho territorial no estado como uma importante

instncia decisria e conformadora das polticas pblicas. Adicionalmente, em
vez de manterem os projetos do conselho territorial restringidos apenas aos
recursos do PDSTR, o conselho territorial busca articular diferentes rgos e fontes
de financiamento, e acionar diversas polticas pblicas convergentes (como o
programa Saberes da Terra do Ministrio da Educao) como forma de impulsionar
o desenvolvimento territorial (Cazella e Brigo, 2006).
Uma outra experincia relacionada a essa mudana de postura por parte

das lideranas locais tomou corpo no territrio de Inhamuns-Crates. Os secretrios
municipais de agricultura, motivados pela dinmica territorial, articularam suas
aes em torno do Frum de Secretrios Municipais de Agricultura do Territrio
Inhamuns-Crates. Os vinte secretrios, a partir de ento, vm se reunindo para
discutir questes referentes ao desenvolvimento regional, mobilizando-se para
reivindicar recursos e aes dos governos estadual e federal, procurando constituir
num fator de valorizao e fortalecimento das vocaes agropecurias da regio.
Ainda que essa estrutura seja relativamente frgil, no pode-se ignorar a iniciativa
dos secretrios, que demonstra amadurecimento, o que provavelmente no
ocorreria no fosse a instalao do CIAT (Andrade e Yamamoto, 2006).
xvi) Consolidar (a partir dos conselhos territoriais) planos estratgicos e

integrados, capazes de impulsionarem o desenvolvimento territorial e darem sentido
s polticas pblicas a serem implementadas no territrio: grande parte das anlises
sobre os processos de implementao e consolidao dos conselhos territoriais
indica a ausncia, ou a precariedade, no avano do processo de elaborao de
planos estratgicos, negociados e integradores (de diferentes setores e atores)
capazes de impulsionar o desenvolvimento territorial.
De uma forma generalizada, grande parte dos casos analisados indica que
a poltica do MDA, ainda que tenha tido xito ampliado na consolidao de fruns
democrticos de discusso para pensar o destino dos respectivos territrios,
ainda no conseguiu desempenhar o papel de propulsor de uma dinmica de
planejamento regional. Pode-se intuir que isso seja conseqncia do PDTRS ser
uma poltica muito recente, e que depende sobremaneira da institucionalizao
de processos novos de planejamento, dilogo e participao e que, condicionados
pelo processo de aprendizado e de tomada de uma nova postura pelos atores
sociais e governamentais que dele fazem parte. E isso requer tempo.
147
Sendo assim, em algumas situaes, como no territrio do

Cantuquiriguau (PR), o conselho ainda que tenha demonstrado inmeros
avanos em reas diversas tendeu a reforar o carter setorial ainda presente
na maioria das instituies que compem o conselho. No territrio do planalto
catarinense, por sua vez, o envolvimento das administraes municipais ainda
marcado fortemente pela viso estreita da maioria dos prefeitos de que a
poltica do MDA apenas mais uma oportunidade para se ter acesso a recursos
federais. Percebe-se nos discursos da maior parte desses atores (e o que dificulta
a conformao efetiva de um plano estratgico de desenvolvimento territorial)
um vis poltico-partidrio que obstaculiza a aproximao de atores que sempre
transitaram em mundos diferentes, tanto no campo poltico como no econmico
(Cazella e Brigo, 2006).
E, por fim, como mais um avano nesses processos de ampliao da

viso e do debate do desenvolvimento territorial, resta apontar os casos em que
o planejamento territorial foi incorporado gesto poltica e administrativa do
governo do estado como unidade de planejamento. Cita-se aqui os estados da
Bahia e de Sergipe (Falcon, 2007), particularmente. Esse exerccio, que se materializa
na construo de Planos Plurianuais Territorializados, busca instituir formalmente
um processo de planejamento alicerado na participao popular, avanar na
direo de um cenrio desejado de qualidade de vida e sustentabilidade para o
estado, alinhar a cultura e as condies objetivas de produo econmica de cada
territrio e promover a igualdade de oportunidade das pessoas nos territrios,
revertendo o quadro de desigualdades sociais e econmicas que se faz presente.
5. Concluses e recomendaes de polticas
Levando em conta a experincia recente no exerccio das polticas

pblicas, uma primeira observao que pode ser feita, num nvel mais geral,
que parece existir um consenso crescente sobre a necessidade de pensar
territorialmente as polticas, e de consolidar um nvel intermunicipal de
articulao para se operacionalizar propostas de desenvolvimento, reconhecendo
os limites da dimenso local/municipal para tanto. Nessa direo, um aspecto
que ainda merece um esforo maior de compreenso, o uso indiscriminado do
conceito de territrio, que em muitos casos torna-se simplesmente sinnimo de
148
micro ou mesorregio, sem atentar para o fato de que envolve um conjunto de

relaes, disputas e interesses e de que no h um nico territrio, mas territrios
sobrepostos conforme os objetivos para os quais os mesmos so definidos.
Percebe-se que tambm no plano territorial existe uma desarticulao

e pulverizao dos programas e propostas, com diferentes divises (e vises) dos
territrios/micro ou mesorregies, seja internamente no governo federal, seja
entre governo federal e governos estaduais. Esforos para contornar essa situao
tm sido impulsionados pelo governo federal no perodo recente, como a Cmara
de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, a elaborao da
PNOT e, mais recentemente, a criao dos Territrios da Cidadania16.
Como visto, a criao dos territrios, em particular aqueles instaurados

no meio rural, objeto de nossa anlise mais detalhada, colaborou para estabelecer
as condies necessrias instaurao de um dilogo constante em torno
do desenvolvimento entre os diferentes atores sociais locais que at ento
tradicionalmente no se falavam. Esse processo contribuiu para que os conflitos
existentes entre os diferentes atores que constituem o territrio sejam melhor
trabalhados, bem como estimulou esses atores a implementarem aes conjuntas
orientadas ao desenvolvimento.
Por outro lado, a experincia permitiu, em diferentes circunstncias,

construir e legitimar uma nova institucionalidade operacional que viabiliza
a discusso, comparao e seleo de projetos concretos e coletivos de
desenvolvimento local, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas de
algumas prefeituras.
Contudo, so diversos os desafios que a poltica de desenvolvimento

territorial enfrenta, no Brasil. At o momento, ainda que algumas experincias dos
territrios da SDT tenham sido bem sucedidas, so numerosos os casos em que os
resultados da implementao dessa poltica tm sido modestos e reduzidos. Nesse
sentido, so muitos os territrios em que os fruns ou colegiados no se fazem
representativos de todos os segmentos sociais da agricultura familiar local. Dessa
forma, acabam excluindo de sua dinmica os segmentos menos articulados e mais
16 Ou ainda, num outro sentido, a criao de programas no interior de agncias financiadoras, como o
Banco do Brasil e sua proposta de Desenvolvimento Regional Sustentvel (cf. Buarque e Aguiar, 2007).
149
carentes, pois reproduzem, a partir de seus instrumentos de operacionalizao, a

mesma estrutura preexistente de poder local, privilegiando alguns segmentos em
detrimento de outros.
Ainda so recorrentes os casos em que o PTDRS muito limitado em sua

abordagem de desenvolvimento, englobando em sua maioria projetos setoriais e
produtivos e excluindo de sua formulao a articulao da agricultura familiar com
outros importantes segmentos sociais.
Por outro lado, a territorializao que emerge a partir da ao do setor

pblico deu origem, em algumas regies e/ou estados do pas, a uma negociao
sobre a delimitao e o reconhecimento desses novos espaos de articulao,
como foi o caso, por exemplo, do Estado da Bahia (Leite et al., 2007). Tal experincia,
referindo-nos aqui particularmente ao caso dos territrios rurais, tem possibilitado
o exerccio de outras polticas e/ou programas que vm se valendo dessa escala
territorial para suas estratgias de planejamento, como, por exemplo, a elaborao
dos PPAs de alguns governos estaduais (cf., p.ex., Falcon, 2007). Um aprimoramento
dessas iniciativas contribui, certamente, para o reforo e a legitimidade de aes
que buscam o estabelecimento de uma base espacial comum para sua operao.
A argumentao desenvolvida nesse trabalho teve como guia trs pontos

principais: a territorializao da governana, a territorializao das polticas pblicas
e a territorializao do desenvolvimento, envolvendo a articulao das polticas
pblicas e dos atores sociais. Faremos, agora, um breve exerccio de resgate dos
principais pontos discutidos, a partir de dois eixos: articulao dos atores sociais e
articulao de polticas pblicas.
Para tanto, dividimos as questes relacionadas aos mesmos em trs grandes

momentos: 1) avanos e mudanas que a abordagem territorial tem proporcionado
(ou janelas de oportunidades abertas); 2) desafios que se apresentam a esse tipo
de abordagem justamente a partir dos relatos e experincias consultadas; e 3)
questes que no nosso entender so importantes e que so pouco abordadas
nesse tipo de discusso.
Articulao dos atores sociais
A abordagem territorial facilitadora do exerccio de dilogo entre o

poder pblico e os atores sociais. H uma mudana de postura especialmente por
150
parte do setor pblico, tanto no mbito federal quanto estadual, abrindo espaos
e instncias que permitem a prtica do dilogo. Particularmente lembramos
aqui do caso do estado da Bahia, onde no governo anterior no se observava
a institucionalizao desses espaos e atualmente, com o novo governo, eles
parecem se fazer presentes (Leite et al., 2007).
Uma vez que estamos tratando da construo de territrios de identidades,

devemos ter em mente que essas identidades no so cristalizadas. No existe,
portanto, uma nica identidade, e vrias dimenses dessas identidades so
acionadas de acordo com os objetivos e com as prprias polticas que so postas
em prtica no momento (Echeverri, 2007). A prpria poltica territorial formadora
de uma identidade. O mesmo grupo de atores sociais pode acionar diferentes
identidades de acordo com seus objetivos ou espaos abertos.
Assim, a abordagem territorial abre espao para outros temas, que nos
parecem centrais, sendo o primeiro deles a diversidade. O Brasil rico e diverso.
Alm de trazer tona essas mltiplas diversidades, tal abordagem permite dar
visibilidade a determinadas prticas de diferentes atores sociais governamentais
ou no, que no so comuns no nvel federal (Araujo, 2007). Outro elemento que
nos pareceu importante e est implcito em vrias experincias a relevncia da
trajetria passada de cada territrio e dos respectivos atores sociais que dele fazem
parte.
A experincia anterior, representada por uma certa bagagem histrica

de alguns territrios, decisiva no momento em que se institui uma poltica
territorial. Mesmo que essas experincias no tenham tido xito, elas se mostraram
extremamente importantes, para no dizer decisivas, na operacionalizao da
prtica territorial. Um paralelo com Albert Hirschman (1984), que fala do princpio
da conservao e da mutao da energia social, pode ser aqui resgatado. E, nesse
sentido, so mltiplas as experincias de articulao dos atores sociais em cada
territrio: culturais, ambientais e polticas.
A ttulo de desafios a serem enfrentados na perspectiva da articulao dos

atores, podemos lembrar alguns aspectos. A abordagem territorial tem sido eficaz
em dar visibilidade a alguns atores sociais que j possuam algumas condies
positivas de reivindicao e participao. Isso fica claro no papel central dos
sindicatos dos trabalhadores rurais na contribuio para o territrio.
151
No entanto, preciso chamar a ateno para a necessidade de avanar

mais em direo a um processo de empoderamento dos invisveis, aqueles
atores sociais que atualmente no conseguem ter acesso e nem participao
nas polticas territoriais. H uma srie de atores que no esto necessariamente
bem representados, organizados, e que precisam ser includos (particularmente
populaes nativas ou tradicionais). H, dessa forma, um esforo a ser realizado
seja pela sociedade civil, seja pelas polticas de Estado no sentido de empoderar,
reconhecer e dar visibilidade a alguns atores sociais.
Os desafios ainda incluem a consolidao desses novos espaos de

governana, trazendo os atores sociais e a participao dos mesmos para os
processos decisrios (que no correspondem apenas s decises sobre as polticas
pblicas, mas tambm ao prprio processo de implementao e desenho das
mesmas). Nessa nova institucionalidade da governana, um ponto recorrente na
literatura e nos depoimentos consultados foi a relao travada com o poder local,
principalmente com as prefeituras. As experincias so muito variadas.
H casos em que os territrios conseguiram efetivamente o apoio dos

prefeitos e h casos em que os governos municipais se opem, deliberadamente
ou no, ao territrio. E essa oposio se manifesta tanto no atraso ou na no
implementao de projetos, como nos casos de endividamento, que comprometem
o repasse de recursos. Outro ponto relevante diz respeito, ainda, capacitao
dos atores sociais. No s dos atores da sociedade civil, mas principalmente dos
agentes do setor pblico que no esto capacitados atualmente para participar de
processos de implementao de polticas territoriais.
A articulao dos atores sociais, tema que privilegiamos para este artigo,
pode, e parece, ocorrer intraterritrio e interterritrio. Os processos no so,
necessariamente, de baixo para cima ou de cima para baixo. Eles demandam um
misto de protagonismo dos atores locais com atores externos, nas mais variadas
escalas. Por isso, em certos casos existem grupos de atores que no atuam apenas
no territrio, mas muitas vezes recorrem em suas reivindicaes diretamente a
esferas supra-estaduais e/ou nacionais. Em outros casos, a presena local ou
territorial de atores minimamente organizados fundamental para potencializar
os resultados de uma poltica pblica, aumentando o grau de cobertura da mesma,
bem como garantindo sua efetividade.
Um ponto adicional aos desafios em curso refere-se problematizao
152
da pauta dos projetos tcnicos apresentados para essa nova modalidade de

implementao de polticas. Esses projetos ainda que tenham apresentado
avanos, esto muito centrados na dimenso econmica e produtiva. Ainda que
a base econmica seja fundamental para pensar o territrio, como bem destacou
Baptista (2007), existem outras dimenses que devem ser consideradas. Os
territrios so efetivamente rurais e no exclusivamente agrcolas.
Um ponto relativamente ausente na maior parte das discusses sobre

o tema refere-se associao do processo de desenvolvimento territorial com a
reforma agrria. importante reconhecer que a reforma agrria tem um impacto
significativo no ordenamento territorial, pois envolve uma reespacializao dos
atores e dos projetos coletivos. Isso precisa ser reavaliado nas discusses de
desenvolvimento territorial.
Outro fator ainda pouco trabalhado e que, em nossa opinio, no poder

ser tratado no curto prazo que esses territrios podero vir a ser, a mdio e
longo prazos, um fator de atratividade de novos atores sociais. H uma dinmica
demogrfica que precisa ser pensada, para alm do atendimento s populaes e
s organizaes existentes atualmente nessas regies, incorporando os fluxos que
essas mesmas polticas podem engendrar no futuro. Se a proposta de constituio
dos territrios da cidadania (conjugando numa mesma base espacial diferentes
polticas setoriais sade, meio ambiente, educao, cultura, desenvolvimento
agrrio etc.) for exitosa, haver certamente um desestmulo ao xodo rural (ou
das pequenas e mdias cidades) e talvez um estmulo entrada (e/ou retorno) de
novos habitantes.
justamente na base local/territorial que se d, efetivamente, o processo

de articulao de polticas (um dos temas que deixamos de abordar aqui). Notcias
recentes, informando sobre o cruzamento de programas sociais e setoriais,
como o Bolsa Famlia, o Luz para Todos, o Programa Nacional de Crdito para
a Agricultura Familiar (Pronaf ), o Programa de Reforma Agrria, a Previdncia
Social Rural, mostraram que esse mix de polticas passou a ser acionado pelos
agricultores familiares e assentados (mesmo com percalos e descontinuidades),
rebatendo fortemente no clculo estratgico dos mesmos sobre sua capacidade
de permanncia e reproduo nessas reas.
Por fim, a construo de indicadores e o monitoramento das polticas

pblicas parece constituir um elemento estratgico na dimenso processual e
153
avaliativa das polticas territoriais. Se, por um lado, importante para o Estado
ter mecanismos de avaliao previamente definidos como um balizador da sua
interveno, por outro lado tambm importante enfatizar a necessidade de
construo de indicadores e de mecanismos de avaliao pelos atores sociais
do prprio territrio, que no deveriam, em princpio, ser os mesmo utilizados
pelo Estado. E isso precisa ser trabalhado inclusive em termos de construo de
indicadores de acompanhamento dos recursos pblicos e dos projetos, permitindo
construir uma base de empoderamento e de conhecimento social.
Articulao de polticas pblicas
No que tange articulao das polticas pblicas, importante destacar,

antes de mais nada, que a territorialidade j entrou na agenda do Estado e das
organizaes sociais (nas mais diferenciadas escalas), tornando-se progressivamente
uma esfera privilegiada para o tratamento das polticas pblicas descentralizadas.
Esse resultado fruto de um longo e duplo processo que tem a ver com a crise do
Estado centralizado e a subseqente descentralizao, por um lado, e com a luta
pela redemocratizao da sociedade brasileira, por outro.
Esse duplo processo reinventou a relevncia do local, de modo que, no

caso brasileiro, essa reimportncia vai ser conseqncia da reflexo e da ao
poltica tanto da direita, quanto da esquerda. E isso traz implicaes e complicaes
para a anlise, que devem ser observadas.
Traz complicaes, por um lado, pois com a crise do Estado e o

neoliberalismo, ganhou predominncia a idia de que o Estado nacional
deveria concentrar suas aes na manuteno do equilbrio macroeconmico,
enquanto a energia desenvolvimentista seria canalizada, por meio de diversos
arranjos produtivos e institucionais, para o local. Implica, por outro lado, que a
redemocratizao deve estar associada criao de esferas pblicas, redefinio
do padro de relaes entre Estado e sociedade civil e ressignificao da noo
de desenvolvimento, para incluir as dimenses de incluso social e poltica e de
preservao ambiental.
Nota-se que a descentralizao e a redemocratizao dos anos 1980

estabeleceram o municpio como a principal instncia representativa do local na
experincia brasileira. A partir da dcada de 1990, no entanto, comea a consolidar-
se a perspectiva de que so grandes as limitaes que o municpio apresenta como
154
um espao de planejamento para a construo de projetos de desenvolvimento

local sustentveis. Paulatinamente, e sob influncia da experincia internacional,
a idia de territrio vai se fortalecendo como uma instncia mais adequada para
tratar do desenvolvimento e da governana locais.
O territrio uma construo social com uma escala mais ampla que
facilita a percepo e o surgimento de dinmicas econmicas, sociais, polticas
e culturais mais complexas e promissoras, capazes de envolver articulaes rural-
urbanas e propostas de ao coletiva por parte dos atores sociais existentes com
maior capacidade de impactar as caractersticas e a sustentabilidade dos processos
de desenvolvimento.
Como buscamos demonstrar ao longo deste trabalho, possvel

pensar em trs usos da abordagem territorial na perspectiva da interveno
governamental. O primeiro a territorializao da governana, cujo objetivo
a promoo de instrumentos de democratizao de processos de participao
social e de processos de descentralizao, de modo a criar condies para que
sejam geridos socialmente. O segundo a territorializao das polticas pblicas,
como uma tentativa de descentralizar as polticas setoriais com o objetivo de
exercer controle social sobre as mesmas e torn-las mais eficazes na perspectiva
da melhoria da qualidade da oferta de servios e de bens pblicos s populaes
locais. E o terceiro uso a territorializao do desenvolvimento, que, embora abranja
os dois primeiros, tem como objetivo central a criao de institucionalidades e a
articulao de atores e de polticas pblicas que favoream o desencadeamento
de dinmicas endgenas capazes de sustentar processos de desenvolvimento
territorial.
Esses trs usos da abordagem territorial sugerem a pertinncia de vrias

escalas, instncias e objetivos da territorializao, especialmente tendo em vista
enfrentar, de diferentes perspectivas, a questo das desigualdades regionais, tanto
do ponto de vista da democratizao da sociedade brasileira, como da reduo/
eliminao das desigualdades econmicas e sociais existentes intra e entre as
regies, como foi devidamente ressaltado por Arajo (2007). Nesse sentido, no
necessariamente temos que ter uma nica viso de territorializao, embora seja
indispensvel estabelecer quais so as funes e os objetivos pretendidos por
essas vrias instncias no processo de implementao de aes governamentais
para a territorializao.
155
Um segundo avano, tambm j observado neste texto, o que destaca

que a poltica territorial significa um processo de retomada da capacidade de
planejamento do Estado, juntamente com uma tentativa de democratiz-la e de
torn-la mais efetiva. De alguma maneira, a valorizao do territrio representa
uma interrupo da abordagem prevalecente, grosso modo, na dcada de 1990,
segundo a qual o papel do Estado deveria concentrar-se na administrao das
variveis macroeconmicas enquanto a energia para o desenvolvimento viria do
setor privado, das empresas.
O territrio denota, ento, a retomada do papel do Estado como planejador.

Essa mudana traz um elemento novo para a anlise, qual seja, discutir as formas
de articulao possveis entre o Estado e a sociedade civil, de maneira que a
retomada da ao planejadora do Estado esteja aberta discusso da ampliao
dos conceitos de pblico e de esfera pblica e que a ao da sociedade civil tenha
capacidade propositiva para a construo do planejamento participativo nos
territrios.
Uma hiptese central, lanada por Arajo (2007), que o territrio o

lugar por excelncia da articulao das polticas pblicas. Trata-se de um ponto
de partida relevante para ser explorado, pois recoloca a questo das vrias
territorializaes e a maneira de abord-las. Como o significado do territrio
dado, em ltima instncia, pelas populaes nele residentes, trata-se de buscar
formas institucionais por meio das quais essas populaes possam ordenar e
manifestar as suas demandas por polticas pblicas.
Essa dinmica requer, portanto, a construo de uma institucionalidade

especfica que seja capaz de permitir a organizao dessas demandas e que, ao
mesmo tempo, seja adequada sua confluncia com a oferta de polticas pblicas
no territrio, de modo que essas sejam implementadas de forma apropriada
aos requerimentos da demanda. Isso coloca em pauta novamente a questo da
articulao das polticas pblicas.
Ao mesmo tempo necessrio que a institucionalidade territorial viabilize

o controle social sobre as polticas pblicas, o que destaca a relevncia indiscutvel
de avanar na concepo e na operacionalizao do processo de gesto social
dessas polticas no territrio. no contexto do processo de gesto social do
territrio que se pode ensaiar a construo de consensos legtimos acerca da
articulao das polticas pblicas, partindo, no entanto, da percepo de que o
processo de gesto social seja necessariamente conflitivo.
156
E isso faz emergir novamente uma questo fundamental: quais so os

papis que o Estado e a sociedade civil devem desempenhar nos processos de
desenvolvimento territorial. Como resqucio da dominncia neoliberal e de sua
defesa do papel mnimo do Estado, ainda hoje nos defrontamos com posies que
reafiirmam a responsabilidade quase total da sociedade civil na conduo desses
processos (organizao e mobilizao dos atores, controle social etc). Mas isso ,
obviamente, uma simplificao ideolgica impossvel de ser sustentada. O desafio
atual, portanto, a viabilizao de formas de articulao do Estado e da sociedade
civil, embora reconhecendo que as diferentes racionalidades predominantes em
cada esfera sejam dinmicas, sinrgicas e capazes de desencadear processos
sustentveis de desenvolvimento local/territorial.
Um outro elemento que ficou claro, e foi ressaltado, a proeminncia

da questo da diversidade como um componente fundamental da realidade
social e como um elemento que pode potencializar a construo de alternativas
de desenvolvimento nos territrios. A incorporao da diversidade (natural,
econmica, social, cultural) nos esquemas interpretativos e nas propostas de
desenvolvimento um desafio que atravessa todas as dimenses que vo do local
ao global, pois a questo da diversidade um tema central tanto dos fruns sociais
mundiais como do desenvolvimento territorial.
interessante observar nos relatos de diversas experincias de gesto

territorial o cuidado em no reincidir na antiga prtica, to comum, de construo
dos chamados elefantes brancos, experincia traumaticamente vivida, em todo
o Pas, poca do Pronaf Infra-estrutura e Servios. Alm de refletir caractersticas
da extenso rural prevalecente e das dificuldades de financiamento e de escala
presentes na instncia municipal, essa prtica expressava o enraizamento, entre os
diversos atores locais, da crena, pelo menos implcita, na falta de alternativas para
o desenvolvimento ou na existncia de um nmero reduzido de possibilidades
expresso em obras como fbricas de farinha, agroindstrias de mel, plantas de
refrigerao de leite etc. que deveria ser reproduzido nos mais diferentes locais.
Nesse sentido, a valorizao atual da diversidade pode ser incorporada

como um fator potencializador da imaginao social capaz de servir como ponto
de partida para a construo de alternativas diferenciadas de desenvolvimento e
mais apropriadas preocupao com o uso eficiente e efetivo dos investimentos
e dos recursos pblicos.
157
Esse esforo social pode ser facilitado pela considerao de dois temas
colocados por Cazella (2007) e que ainda no ganharam a visibilidade requerida
nas discusses sobre desenvolvimento territorial. O primeiro diz respeito
necessidade de criao de um sistema financeiro territorial capaz de financiar
propostas alternativas de desenvolvimento. Na viso de Cazella (2007), as
cooperativas de crdito deveriam ser os agentes centrais desse sistema financeiro
territorializado. O segundo o requerimento de criao de Programas de Pesquisa
e Desenvolvimento voltados para a gesto territorial. Trata-se, neste caso, de
instituir um sistema territorial de cincia e tecnologia que viabilize a articulao
entre experincia local e conhecimento tcnico e cientfico, de modo a dar mais
substncia aos projetos formulados e implementados nos territrios e a ampliar o
leque de alternativas viveis para o desenvolvimento territorial.
Um outro desafio observado a existncia de uma grande diversidade

de territrios e de vrias escalas e instncias de territorialidades a serem
articuladas no fomento a processos de desenvolvimento. Essa situao coloca
algumas questes. Uma delas refere-se a quais so efetivamente os objetivos da
territorializao e de uma poltica territorial. Estamos falando em territorializao
da governana, das polticas pblicas ou do desenvolvimento? Se nosso objetivo
trabalhar especificamente a territorialidade do desenvolvimento, o que significa
isso exatamente? Estamos falando em combate pobreza? Em fortalecimento da
agricultura familiar? Ou em uma perspectiva ampliada que perpassa a questo rural
e urbana e que inclui outros atores sociais alm dos agriculturores familiares?
Essa reflexo central porque a capacidade protagonista dos atores, a

institucionalidade a ser desenvolvida e as polticas pblicas que devero ser ativadas
para favorecer e resguardar processos endgenos de desenvolvimento, certamente
variaro de acordo com os objetivos da territorialidade e com a concepo de
desenvolvimento territorial que estiver sendo privilegiada. Em particular, diferentes
contextos e objetivos exigiro papis diferenciados do Estado e da sociedade
civil e levaro a padres diversos de relaes entre essas duas esferas sociais
fundamentais. Se os objetivos no estiverem claros, as articulaes entre atores
sociais e entre polticas pblicas tendero a ser obstaculizadas ou desvirtuadas e
os resultados da poltica territorial sero provavelmente frustrantes.
Outro tema que merece ser mencionado diz respeito necessidade, ou

no, de uma poltica nacional de ordenamento territorial que articule de alguma
forma as diferentes instncias territoriais, estabelecendo, com um mnimo de
158
clareza, para que serve cada escala/instncia e quais so suas funes e atributos.
No h dvida que as possibilidades de articulao das diferentes instncias
territoriais so bastante difceis, pois exigem o enfrentamento de relaes de poder
presentes em cada uma dessas instncias no apenas quando olhamos para
os trs mbitos da administrao governamental (federal, estadual, municipal),
mas tambm quando consideramos cada um desses mbitos individualmente.
Mas talvez seja essa a principal razo da necessidade de reflexo e de discusso
pblica sobre a convenincia de adoo de uma poltica nacional de ordenamento
territorial no Pas.
Por fim, h que aludir existncia de dois problemas inter-relacionados:

o dos poucos recursos disponveis para executar os projetos territoriais e o das
dificuldades de repasses financeiros para os territrios (especialmente para
investimento). Esse ponto est intimamente relacionado definio do estatuto
constitucional das instncias territoriais. Seu equacionamento vai requerer reformas
constitucionais que produziro, certamente, uma enorme reao e resistncia
poltica, especialmente dos prefeitos e de outros atores sociais.
Apesar da premncia de solues para essas questes, parece clara a

necessidade de construir pacientemente uma estratgia para enfrentar esses
desafios. No momento atual, os defensores da proposta territorial no parecem
aglutinar fora suficiente para viabilizar as mudanas estruturais exigidas. Sendo
assim, a melhor poltica talvez seja a de colocar o tema na agenda, amadurecer
propostas de mudanas estruturais e esperar ganhar musculatura poltica para
tentar encaminh-las politicamente.
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169
170
MEMRIA E RELATORIA DO
II FRUM INTERNACIONAL
DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL: ARTICULAO
DE POLTICAS PBLICAS E
ATORES SOCIAIS
Relatoria:
Srgio Pereira Leite
Nelson Giordano Delgado
Philippe Bonnal
Sistematizao:
Cludio Lasa
Karina Kato
INTRODUO
O II Frum Internacional Desenvolvimento Territorial: Articulao de

Polticas Pblicas e Atores Sociais, realizado no perodo de 6 a 9 de novembro de
2007, em Salvador, teve como objetivo principal contribuir com o aperfeioamento
das estratgias, metodologias e modelos de gesto social e institucional para
articulao das polticas pblicas, agentes governamentais e atores sociais nos
territrios.
O evento foi realizado pelo Instituto Interamericano de Cooperao para

Agricultura (IICA) e o Frum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(Frum DRS) em parceria com o Governo da Bahia, por intermdio da Secretaria
do Planejamento (Seplan), e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria
de Desenvolvimento Territorial (MDA/SDT), o Banco do Brasil, o Ministrio de Meio
Ambiente (MMA) e o Ministrio da Integrao Nacional (MI). A relatoria do evento
171
coube ao Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) do CPDA/

UFRRJ.
A realizao do II Frum buscou dar continuidade s discusses iniciadas em

2003, em Fortaleza, com o I Frum Internacional Territrio, Desenvolvimento Rural
e Democracia, que se centrou no debate sobre a importncia do reconhecimento
da dimenso espacial, tanto em seus recortes regional como territorial, para a
formulao e implementao das polticas pblicas.
Para ampliar o escopo das discusses suscitadas e permitir a maior

participao e interao de diferentes atores sociais na construo do evento, a
realizao do II Frum baseou-se numa metodologia que contou com trs etapas
principais, as quais se deram de forma simultnea. A primeira delas, foi a realizao
de uma ampla consulta e debate virtual sobre o desenvolvimento territorial e a
articulao de polticas pblicas e atores sociais (Plataforma Virtual).
A segunda etapa, consistiu na elaborao de textos baseados em boas

prticas de integrao e em reflexes acadmicas, para assim apoiar as discusses
conceituais, metodolgicas, tcnicas, institucionais e subsidiar a formulao de
estratgias de articulao das polticas pblicas com participao social.
A terceira etapa, correspondeu realizao do Seminrio Presencial

Internacional, cujo contedo apresentamos a seguir.
Esclarecemos que o material aqui compilado refere-se memria

do evento (apresentaes e debates), no se constituindo numa anlise das
exposies realizadas, nem tampouco na transcrio literal das mesmas. Nossa
inteno restringiu-se ao resgate dos principais pontos das exposies e discusses
que compuseram o Frum, de forma a permitir que esses registros possam ser
utilizados futuramente em anlises mais aprofundadas que venham efetivamente
a contribuir com a articulao de polticas pblicas e atores sociais nos territrios e
com a consolidao de processos de desenvolvimento territorial.
172
PROGRAMAO DO EVENTO
Dia 6/11/2007
Das 18h s 19h Mesa de Abertura
Das 19h s 19h45 Palestra Magna
Polticas pblicas e promoo do desenvolvimento em bases territoriais
Professora Tnia Bacelar
Dia 7/11/2007 Palestras e Debates

Das 8h30 s 9h30 Articulao e participao social Dr. Rafael Echeverri.
Coordenador: Emanoel Lima Chefe de Gabinete da Secretaria de
Desenvolvimento Regional Bahia
10h30 s 12h30 Experincias Estrangeiras
ESPANHA
Marco Nacional de Desenvolvimento Rural Dr. Vicente Flores Redondo Sub-
Director General de Zonas Desfavorecidas da la Direccin General de Desarrollo
Rural del Ministrio de Agricultura, Pesca e Alimentao
FRANA
Evoluo e Funcionamento do Desenvolvimento Territorial na Frana Professor
Philippe Bonnal CIRAD
Coordenador Carlos Amrico Basco Representante do IICA no Brasil
Das 14h s 15h30 Experincias Estrangeiras
MXICO
Experincia Mexicana Dra. Letcia Deschamps Solorzano Diretora Geral do
INCA Rural da Secretaria de Agricultura
PORTUGAL
Da Agricultura ao Rural, refazer o territrio Professor Fernando Oliveira Baptista,
Universidade Tcnica de Lisboa
Coordenador Benito Muios Juncal Diretor de Planejamento, Seplan BA
Das 16h s 17h Experincias Brasileiras no mbito Estadual
173
BAHIA
O Reconhecimento dos Territrios de Identidade como Unidades de Planejamento
Governamental Professor Ronald de Arantes Lobato Secretrio de
Planejamento
SERGIPE
Planejamento do Desenvolvimento Territorial Participativo de Sergipe Professora
Lucia Falco, Secretria de Planejamento
Coordenadora Professora Cristina Maria Macedo de Alencar, UCSAL
Dia 8/11/2007 Painis e Debates

Das 8h30 s 13h As Experincias Brasileiras em Seis Territrios Selecionados
Misses RS; Jairo Jair Tavares
Irec BA; Mrio Augusto de Almeida Neto
Cariri PB; Luis Silva
Sul de Roraima RR; Adriano Alves de Souza
Portal da Amaznia AM; Jos Alessandro Rodrigues
Consrcio do ABC SP ngela Schwengber
Coordenador: Wilson Dias Diretor da Superintendncia de Agricultura
Familiar da Secretaria de Agricultura do Estado da Bahia
Das 14h30 s 18h As perspectivas dos Agentes Governamentais

MDA/SDT Secretrio Humberto Oliveira
MMA/SERRS Secretrio Egon Krakhecke
BB/DRS Gerente Executivo Paulo Frazo
Seplan/CE Secretria Silvana Parente
IICA Kelson Siena
APP Mrio Augusto de Almeida Neto (Jac)
Contag Manoel de Serra
Coordenadora: Professora Guiomar Germani (UFBA)
Dia 9/11/2007 Plenria Final

Das 10h s 13h Apresentao dos professores Srgio Leite e Nelson
Delgado (OPPA/CPDA) com os principais pontos levantados pela relatoria
Mesa Redonda: Ademir Cazella (UFSC), Humberto Oliveira (SDT/MDA), Ronald
de Arantes (Seplan BA), Paulo Frazo (DRSBB), Simplcio Mrio de Oliveira (MI),
Naidison Batista (ASA), Ubiramar de Souza (CETI)
Coordenao: Carlos Miranda (IICA)
174
Dia 6 de novembro
PALESTRA MAGNA
Polticas pblicas e promoo do desenvolvimento
em bases territoriais
Professora Tnia Bacelar

UFPE economista e sociloga
1. Contextualizao
2. Tendncias no Brasil de hoje
3. Desafios (preocupaes para serem discutidas ao longo do Frum)
1. Contextualizao
O debate sobre as polticas pblicas e a territorializao est relacionado

com o momento em que vivemos, marcado pelo contexto da globalizao.
Tenso central: de um lado uma tendncia homogeneizao e, de outro,

a emergncia e a valorizao das especificidades territoriais.
O territrio entendido como palco de operao dos agentes globais

se transforma em palco de interao de grandes agentes mundiais.
Esses agentes globais ao se articularem e interagirem geram impactos
em centenas de territrios ao mesmo tempo.
Globalizao e aumento das interaes entre os diversos territrios.
Globalizao e difuso de padres tecnolgicos, produtivos e culturais
Esta uma das razes mais importantes, esses agentes globais
transferem os seus padres e ditam as tendncias para os diversos
territrios (movimento de homogeneizao).
A tendncia atual no mundo deixar tudo parecido em virtude desses

movimentos. Assim, normalmente, observam-se processos, projetos e tendncias
que esto presentes num territrio, mas que no eram naturais daquele territrio
originalmente. Eles foram trazidos por outros agentes para esses territrios.
175
O resultado desse movimento uma tenso constante entre o processo de

homogeneizao e a realidade concreta e diversificada de cada territrio. Essa
tenso, ao ficar mais forte, nos estimula a pensar e problematizar o territrio.
Retomada do debate regional
Ainda que tenha uma tendncia fortemente homogeneizante, o

movimento de globalizao no uniforme. Ele , por assim dizer, reordenador
de territrios. importante perceber que nem todos os territrios so escolhidos
nesse processo, pelo que se geram desigualdades entre eles. Os territrios so
escolhidos a partir dos interesses dos agentes globais. H criao de uma nova
hierarquia e/ou redefinio das antigas hierarquias.
Em alguns territrios essas tenses so mais fortes que em outros. Isso

nos leva a pensar nas especificidades de cada territrio. O que prprio de cada
um deles.
H crescente valorizao das especificidades e das identidades locais,

fruto de um outro olhar que lanado para o territrio e que no igual ao olhar
dos grandes agentes mundiais. Um olhar prprio da populao que efetivamente
vive e constri o territrio. O territrio uma construo social que sofreu um
processo de ocupao histrica, ele possui seus valores, suas manifestaes
culturais, sua identidade. Tem vida prpria, tem histria, no um lugar neutro,
vazio. Esse reconhecimento vem crescendo recentemente, ganhando destaque
na agenda das polticas e dentro da academia.
Reviso de antigos conceitos
Desenvolvimento: atualmente h uma reviso de diversos conceitos, como

o conceito do desenvolvimento, que no se restringe mais apenas ao alcance do
crescimento econmico. H a necessidade de construo de um conceito mais
complexo de desenvolvimento com forte componente qualitativo. importante
reconhecer que a questo ambiental foi efetivamente incorporada s agendas
que pensam o desenvolvimento, no podendo mais ser ignorada. A questo
social tambm. De forma resumida, no qualquer crescimento econmico que
interessa, mas aquele que atende s necessidades reais da populao.
Desenvolvimento regional: h tambm um conceito novo de
176
desenvolvimento regional. Juntamente com essa reformulao, a maneira de se

pensar e executar o planejamento tambm vem sendo rediscutida. O planejamento
tecnocrata tradicional vem perdendo espao. Cresce a idia do planejamento
regional democrtico, participativo. essencial o reconhecimento de que o
planejamento seja um processo tanto tcnico quanto poltico. O reconhecimento
de sua componente poltica muito importante e implica modificaes na
maneira tradicional de se pensar o planejamento.
As populaes de cada territrio precisam fazer suas escolhas. Escolhas

essas que precisam ser observadas e consideradas pelos tcnicos que pensam
as polticas, para ento buscar um caminho diferenciado para o desenvolvimento.
A presena dos tcnicos continua importante como anteriormente, mas eles
mudam de lugar, pois no ocupam mais o papel de nico agente na tomada de
decises.
Setorial x territorial: a forma de abordagem da realidade tambm muda.

A abordagem setorial vem cedendo espao para a abordagem territorial. Nesse
aspecto, uma das maiores dificuldades o fato de que as nossas instituies ainda
esto planejadas e organizadas numa lgica excessivamente setorial. E a lgica
setorial dificilmente dialoga com a lgica territorial. Ao contrrio, muitas vezes, as
aes e instituies setoriais so a-espaciais. E num movimento recente, cada vez
mais a abordagem espacial penetra no debate das polticas setoriais.
O debate sobre as polticas territoriais vem ganhando peso. A teoria

do desenvolvimento endgeno tem muita influncia nesse debate. Isto
particularmente curioso no momento atual de globalizao. Destacamos, em
especial, os processos gestados de baixo para cima. A existncia de estratgias de
desenvolvimento de dentro para fora consistentes questiona a lgica tradicional
de se pensar polticas pblicas que consideram o desenvolvimento dependente
unicamente de atores externos.
Perguntas importantes: no mundo da globalizao possvel ter estratgias

de desenvolvimento prprias? Nesse contexto, qual o grau de autonomia que o
pas tem, ou o territrio tem, para definir suas estratgias?
necessrio um debate sobre o grau de articulao e integrao ao

movimento de mundializao.
177
Pensar no que chamam de terceira gerao de polticas regionais: a

primeira gerao focava nos agentes de fora, externos ao territrio. Com o perodo
de maior influncia da doutrina neoliberal, ganha fora a idia oposta, ou seja, o
localismo exagerado em que somente o que vem de baixo para cima funciona.
Hoje busca-se um meio termo. Nem tudo que vem de cima para baixo ruim,
pernicioso. Por outro lado, mantm-se o reconhecimento de que as estratgias
devem partir da diversidade local, valorizando as iniciativas de baixo para cima. O
novo desafio a construo de estratgias que combinem esses dois movimentos.
disso que trata a terceira gerao de polticas de desenvolvimento regional.
2. Tendncias recentes no Brasil
O Brasil marcado por especificidades que precisam ser levadas em conta

ao se pensar em polticas pblicas:
Trata-se de um pas continental e fortemente heterogneo (dimenso
ambiental, cultural, social e econmica).
Repleto de heranas que deixam marcas at hoje. Pas de ocupao
litornea. Em todo o processo de ocupao, percebe-se a opo por
povoar o litoral. Quando esse movimento se interioriza, a populao se
adensa ao redor de rios e estradas. O principal efeito desse movimento
que o Pas ainda possui amplas reas interioranas despovoadas.
Marcado pela desigualdade social e espacial que divide o Pas
literalmente ao meio: o Brasil rico e o Brasil pobre. Isto se reflete na
anlise de diversas variveis e indicadores. Uma das dimenses o
mapa da escolaridade, onde se percebe uma forte diviso, uma coisa
de Belo Horizonte para cima e outra de Belo Horizonte para baixo.
Para cima o Brasil dos pobres, para baixo, o Brasil dos ricos. O Centro-
Oeste semelhante ao Sul e Sudeste (os padres so prximos). O
mapa do ndice de Desenvolvimento Humano IDH ainda mais claro.
So assim sempre dois Brasis divididos. No importam os indicadores
com que se trabalhe, sempre ser possvel perceber essa diviso. As
desigualdades brasileiras so tambm espacializadas.
Resumindo, a nossa herana a concentrao e a desigualdade. E isso

deve ser considerado para se pensar a abordagem territorial.
178
Contextualizando o perodo vivido agora:

O engate na globalizao, especialmente a partir dos anos 1990.
A economia brasileira no est mais to dinmica como no sculo
XX. ramos exemplo de um pas que revolucionou as suas bases
produtivas. Chegamos a ser a oitava base produtiva do mundo. Hoje
temos uma taxa de crescimento mais modesta. Contudo, acentuam-
se os esforos na reduo das desigualdades.
Oportunidade: algumas reas do interior do Brasil atualmente crescem
mais do que as grandes metrpoles. As cidades que mais crescem so
as cidades mdias. H uma mudana nas tendncias de ocupao
espacial do pas.
Um ponto importante a ser destacado que estamos comeando
a reduzir nossas desigualdades. Assim, estamos menos dinmicos,
porm menos desiguais. Os primeiros decis da distribuio da renda
apresentam taxa de crescimento maior que os ltimos decis (rendas
mais elevadas). Os estados do Nordeste vm liderando o crescimento.
Esse processo social (dentre as classes sociais) e espacial.
Uma tendncia diferente vem tomando corpo, atualmente, no Brasil e

precisa ser considerada. A hiptese que vivemos um momento que estimula
discusses sobre o desenvolvimento regional. A nfase deixa de ser a desigualdade
inter-regional, e passa-se a pensar tambm na desigualdade intra-regional. A escala
anterior, ampliada, era insuficiente para se pensar na desigualdade. importante
reconhecer que a desigualdade se reproduz nas diversas escalas. Fazem-se
necessrias escalas menores para se pensar polticas de combate desigualdade.
A discusso territorial traz a necessidade de se repensar o Brasil. Ela

descortina a diversidade regional brasileira: diversidade da natureza, das bases
produtivas, da cultura, das manifestaes artsticas. como se tivssemos
desaprendido no passado a enxergar essa diversidade e agora tivssemos que a
redescobrir. Hoje olhamos a diversidade e tentamos enxergar as oportunidades
que ela pode trazer para o desenvolvimento. Por exemplo, a criao de Arranjos
Produtivos Locais APLs.
Do ponto de vista das polticas pblicas, algumas tendncias so

observadas:
O territrio entrou na agenda: o desenvolvimento territorial ou regional
entrou definitivamente na agenda (de instituies governamentais
179
ou no; nacionais e internacionais), ainda que se possam perceber

diversos movimentos nas formas de se pensar o desenvolvimento a
partir dos territrios.
Movimento de regionalizao de polticas setoriais. Como exemplo,
o Sistema nico de Sade SUS, conquista da sociedade brasileira.
Trata-se de uma poltica nacional (raro no Brasil), mas que articula o
Pas inteiro: municpios, Estados, governo federal; governo e sociedade
civil. O SUS articula todas as esferas e diversos agentes a partir de uma
poltica nacional. Existem outras polticas, como exemplo, algumas
aes do Ministrio da Educao MEC, que tambm olham para os
territrios. Fazem uma leitura territorial com o objetivo de subsidiar
os processos decisrios de localizao das instituies de educao
(interiorizao das universidades). Trata-se de uma leitura territorial
de polticas setoriais, que continuam a ser setoriais.
Movimento de construo de bases territoriais especficas. Por
exemplo, a poltica do MDA que chamam de territrios rurais
questiona a idia de que o Brasil seja essencialmente urbano, como
costuma ser consenso. Ele tambm rural. Trata-se de uma ao
mais avanada, pois o MDA assume esses territrios no processo
de planejamento. Apia a construo de novas institucionalidades,
embora ainda encontre dificuldades na articulao das polticas.
A principal dificuldade encontrada na articulao das polticas, pois o

Ministrio ainda setorial. Desafios: como se pensar o territrio da agricultura
familiar que ocupa e disputa espao com o agronegcio? Como discutir? O MDA
um avano, mas ainda limitado, pois tem uma abordagem que se limita apenas
agricultura familiar. Como debater e discutir com o agronegcio? Ignor-lo?
Necessidade de apoiar a construo de novas institucionalidades, pois as

atuais no do conta dessa nova abordagem territorial. A grande dificuldade que
certamente surge disso d-se na articulao.
Outra grande dificuldade: o governo no se articula. Trabalhar em conjunto

a partir dos gabinetes ministeriais praticamente impossvel. A articulao no
parte de um gabinete. Reconhecer quem efetivamente junta o territrio, articula:
a populao, seu tecido social.
Grande virtude do desenvolvimento territorial: forar essa articulao
180
entre diferentes esferas de governo e entre governo e sociedade.

Movimentos diversos: construo de PPAs regionalizados, o que vem
se constituindo numa tendncia. Mas ainda existem vrios tipos de
modelos ou formas de construo dessas polticas. Por exemplo, em
Sergipe e no Par esses processos so bem parecidos, especialmente
o processo metodolgico adotado de construo do plano de
oramento participativo. O Rio Grande do Norte j difere um pouco.
Nele o PPA tem uma leitura regional, mas que vem de um processo
anteriormente consolidado de elaborao de planos regionais.
Suas indicaes so apropriadas no PPA. Pernambuco busca definir
polticas estaduais em mltiplas escalas. E assim, poderamos citar
vrios outros. Os modelos so diferentes, dependem da concepo
de cada governo, mas podem indicar uma tendncia dos governos
estaduais em redescobrir a diversidade regional de seus estados. Isso
muito positivo.
Movimento de construo de polticas territoriais - vindas de baixo
para cima: o comando est com os agentes do lugar, os outros
agentes podem ajudar, mas o processo endgeno. Exemplo do ABC
paulista.
importante tambm destacar a importncia da organizao prvia

da sociedade. muito mais fcil quando os agentes esto coordenados, esto
articulados. Quando j h algum elemento ou instituio que os une, como
exemplo a Igreja.
3. Desafios
1. Consolidar o novo modo de planejamento significa reconhecer

e juntar o tcnico com o poltico. O processo de aprendizado
necessrio, mas h tambm a necessidade de organizar as instncias
tcnicas, de dilogo entre o governo e a sociedade. Organizar
nos governos instncias de articulao e de dilogo dos agentes
governamentais com os demais atores sociais. Nos territrios, as
novas institucionalidades que surgem merecem ateno especial.
2. Tratamento em mltiplas escalas. No faz sentido pregar uma nica
escala, diferentes ministrios podem atuar em diferentes escalas.
181
bom que tenham vrios mapas de atuao. importante aprender

a trabalhar em vrias escalas. No existe uma escala boa. A escala
escolhida em funo dos objetivos perseguidos, no algo dado.
3. Abordagem com mltiplas dimenses. O desenvolvimento sustentvel
depende dessa juno de mltiplas dimenses. um desafio, pois
bem mais complexo o processo de concertao e discusso entre
atores. Articular a viso de vrias secretarias e ministrios, articular
vises mltiplas.
4. Trabalhar em matriz: cruzar diferentes dimenses (ambiental,
econmica, social) e os diferentes territrios e regies.
5. Escolher como trabalhar. Vir de baixo para cima; do regional para
o estadual? Pode ser. Normalmente h uma tradio de apoiar
instrumentos de desenvolvimento que partem de cima para baixo.
O processo de baixo para cima tem dificuldades quando encontra
outras polticas pblicas em esferas mais ampliadas. Tende a ser
subestimado. A cultura ainda no de apoiar o territrio, mas
de aplicao de programas e polticas com fins eleitoreiros que,
muitas vezes, pouco dialogam com a realidade local. O papel do
governo apoiar tambm as iniciativas locais. Normalmente esses
dois movimentos so vistos de forma isolada, excludente. No h
problema nenhum em se optar por uma forma de trabalho que pense
no desenvolvimento exgeno, de cima para baixo. Dependendo de
seus objetivos, essa pode ser a melhor forma para se operacionalizar
uma poltica. Por exemplo, trabalhar com sistemas ampliados como
grandes sistemas de infra-estrutura. O planejador sempre parte do
seu objetivo para a definio da melhor forma de aplicao. Por outro
lado, nada impede que tendo em vista outras atividades ou objetivos,
ganhe nfase o desenvolvimento endgeno, de baixo para cima. Ou
que se combinem diferentes instrumentos que procurem conciliar
esses dois movimentos: o de cima para baixo com o de baixo para
cima. O desafio articular os dois movimentos metodolgicos.
6. Como tratar os conflitos: a abordagem territorial no resolve os
conflitos. Essa costuma ser uma grande tradio, se pensar que o
territrio resolveria, de uma vez s, os conflitos existentes. As regies
continuam sendo palco de interesses distintos.
182
Consideraes finais
Ter claros os objetivos que se perseguem:

1. Combater as desigualdades.
2. Valorizar a diversidade.
3. Ter clara a importncia do tratamento territorial:
Para dar conta das diversidades do real do Pas e do Estado;
Para dar conta das potencialidades e dos problemas de cada
territrio;
Para articular as polticas pblicas (definidas por ministrios e
secretarias setoriais);
Para articular polticas das empresas (definidas por unidades
de negcio).
183
Dia 7 de novembro
Palestras e Debates
ARTICULAO E PARTICIPAO SOCIAL
Rafael Echeverri
A apresentao produto de um trabalho que vem sendo realizado junto

com o IICA e outros organismos. Busca aprofundar a reflexo sobre o tema do
enfoque territorial introduzido nos assuntos de desenvolvimento sustentvel,
assim como analisar e discutir uma nova gerao de polticas pblicas e de
instituies pblicas que vem sendo implementada. Procura trazer para a reflexo
algumas das principais preocupaes que surgem tanto nos nveis dos agentes
executores de polticas pblicas, como dos atores da sociedade civil no momento
de consolidao desse tipo de polticas.
Temas a serem abordados na apresentao:

1. Competncias territoriais (articulao de competncias).
2. Autonomias territoriais (articulao da gesto).
3. Competncias setoriais (articulao setorial).
4. Recursos territoriais (articulao de recursos).
5. Bases de desenvolvimento e mbito da gesto (articulao do
desenvolvimento).
6. Transio poltico-institucional e gesto de polticas (articulao
tcnico-poltica).
7. Delimitao territorial.
A grande dificuldade a articulao das aes. importante reconhecer

que a articulao que nos conduzir a esse novo enfoque territorial e no o
contrrio. Por isso, a capacidade de articulao central.
1 Competncias territoriais (desafio da articulao

das competncias)
Existem distintos nveis territoriais. O primeiro o local (comunidade,

municpio). Existem os territrios de identidades, microrregies, mesorregies,
184
estado ou macrorregies. Nvel nacional. Nvel supranacional (grupos internacionais

de importncia internacional, global). Esses distintos nveis so todos parte de
um mesmo territrio, se sobrepem. O tema global faz parte do tema territorial.
Veremos como operam esses distintos nveis.
A questo das competncias um tema, uma preocupao local. Existe

em diferentes escalas. Competncia local, a lgica que h problemas locais e
solues locais. L existem atores que podem atuar e lidar bem com determinadas
questes. Mas existem competncias que no so locais e requerem solues
regionais, nacionais, supranacionais. E assim por diante. A lgica reconhecer que
no podemos articular aquilo sobre o qual no temos competncia. No podemos
ultrapassar as escalas, as competncias e as solues.
Competncias Locais Solues Locais.
Competncias Regionais Solues Regionais (subsidiaridade
regional).
Competncias Nacionais Solues Nacionais (subsidiaridade
nacional).
Competncias Regionais Solues Regionais (subsidiaridade
regional como Mercosul).
Competncias Globais Solues Globais (subsidiaridade global).
A subsidiaridade regional: solidariedade na resoluo daquelas coisas

que no podem ser resolvidas no nvel municipal. As solues no nvel nacional
so produto das competncias nacionais, mas possuem subsidiaridade sobre
os outros nveis que a ela esto relacionados. Assim sub-regional, subnacional,
submesoregional, subglobal. Devem-se reconhecer as competncias de cada
nvel que esto definidas nas estruturas de ordenamento de cada nvel.
2 Autonomia territorial (articulao da gesto)
As competncias em todos os nveis geram decises estratgicas para

cumprir com essas competncias e desenvolver solues que sejam efetivamente
implementadas, em geral, no territrio. So decises de poder.
No nvel local existe a gesto e a execuo final dessas estratgias

conformadas em todos os nveis, de acordo com suas respectivas competncias.
O municpio, por fim, decide.
185
Em cada nvel temos que articular as decises que so prprias ou

estratgicas daquele determinado nvel e articular tambm, posteriormente, as
demais decises dos demais nveis. Isso a articulao da gesto.
3 Competncias setoriais (desafio da articulao setorial)
As polticas setoriais: cada estratgia formulada significa definir polticas

setoriais que sero territorializadas. Existem polticas setoriais locais que possuem
uma aplicao territorial. Existem polticas regionais territorializadas, e assim por
diante.
Por exemplo, as polticas e as questes ambientais possuem implicaes

em todos os demais nveis. Como articular essas polticas transversais e convencer
os gestores a se articularem ou articularem suas aes por meio das diferentes
escalas de deciso? Pretender um Estado planificado e totalmente articulado no
possvel, no existe. No h na realidade. O desafio criar uma estrutura que
permita a articulao setorial.
4 Recursos territoriais (desafio de articulao de recursos)
Definir competncias significa remanejar e conquistar recursos. Isso requer

um processo de co-financiamento e transferncias entre os diferentes nveis.
Esses recursos so transferidos de nveis mais amplos para nveis mais restritos e
requerem um imenso esforo de coordenao e articulao. A lgica que os
recursos devem ser localizados na escala onde so otimizados os impactos das
polticas pblicas, o que de forma geral se d no territrio.
5 Bases do desenvolvimento (desafio da articulao

do desenvolvimento)
As bases do desenvolvimento: os trs grandes atores so o setor pblico, a

sociedade civil (capital social, organizaes, sindicatos, ONGs) e o setor privado.
186
Com o novo enfoque de polticas pblicas essas trs esferas vm

apresentando mudanas nos papis desempenhados frente ao processo de
desenvolvimento.
Muito sinteticamente: mercado tema econmico, pautado na eficincia.

H a necessidade de que se criem mecanismos que tornem o mercado mais
inclusivo. Isso muito prprio do territrio. Escolhas devem ser feitas. Essa
incluso deve ter efeitos na renda social. Nesse sentido as decises econmicas
devem incluir mltiplas funes (multifuncionalidade), relacionados com outras
dimenses como ambiental, poltico, cultural etc., produzindo o que chamaramos
de democracia econmica.
O mbito da sociedade civil organizada, assumindo a responsabilidade

de organizao e mobilizao e de gerao de ao poltica, expressa na ao
coletiva. Muito mais no capital social. a sociedade civil que organiza e que atua e
no aquela que convidada a organizar ou a atuar (passiva). Esse novo movimento
(nova postura) est comeando, de forma que ainda so inmeras as dificuldades
encontradas. Essa energia social chamada ao coletiva deve ser canalizada para o
desenvolvimento. A fora da ao social traz novas responsabilidades, isto significa
a democracia participativa.
O Estado o grande articulador de todas essas foras sociais. O Estado tem

a responsabilidade de fazer com que os demais nveis funcionem bem, garantir
a alocao de recursos em atividades que normalmente no so atendidas pelo
mercado. Tem funo de criao e regulao de bens pblicos, ou seja, o mbito
da democracia representativa.
Articulao. Elegemos representantes, projetos de governos. H uma

estrutura de democracia representativa. No entanto, h a necessidade de torn-la
tambm cada vez mais uma democracia participativa (que significa organizao
e mobilizao social dentro do Estado representatividade e legitimidade dentro
das estruturas do Estado). E nosso sonho, nossa utopia a democracia econmica,
a articulao dos componentes do desenvolvimento que requerem os esforos e
o trabalho do setor privado.
Com a articulao dessas trs esferas e dessas trs democracias, chegamos

a um processo de articulao do desenvolvimento.
187
6 Transio poltico-institucional (desafio da articulao

tcnico-poltica)
Viemos de uma base de domnio das competncias no Estado Nacional.

Processo de desconcentrao, primeiro, a administrativa. No basta. necessria a
transferncia de delegaes, responsabilidades, competncias, recursos. Aumento
da participao. E, por fim, de privatizao: os atores privados possuem enormes
responsabilidades e interesses sobre o tema de desenvolvimento.
Integrao regional: nem sempre o local pode alcanar a autonomia

completa para a tomada de suas decises. Muitas vezes, por causa da subsidiaridade,
suas decises esto atreladas a decises supranacionais. Nesse sentido, existem
temas globais que tambm requerem decises e estratgias globais como o meio
ambiente e a fome. H necessidade de organizaes globais que tratem desses
temas.
Articulao poltica: os agentes no esto sozinhos em cada nvel.

necessrio perceber que existem inmeras foras que esto em jogo quando se
trata de mexer nos processos de desenvolvimento.
A coordenao de dois movimentos: da democracia representativa (que

vem de cima para baixo) e da democracia participativa (que vem de baixo para
cima). Essa articulao um dos elementos chave. Como se juntam as estruturas
da democracia representativa com os espaos mais prximos da democracia
participativa?
7 Delimitao territorial
Os territrios so simultneos e sobrepostos. A primeira delimitao

existente a poltico-administrativa. H uma hierarquia que organiza todas essas
delimitaes. As delimitaes poltico-administrativas so muito criticadas, no
entanto, elas tambm so decises polticas, so resultado de um processo de
luta territorial, pois h toda uma institucionalidade por trs dessas delimitaes.
Uma luta por independncia. Territrio uma questo poltica. Um municpio
um territrio, pois tem essa dimenso poltica.
188
Territrios de identidade: marcados pela identidade entendida

como aquilo que diferencia o espao, une para diferenciar. A identidade traz o
reconhecimento que possibilita que aquele grupo seja capaz de gerar aes
coletivas e se diferenciar dos demais grupos. Elas no so folclricas ou tnicas
somente. Se a ao coletiva convertida em direo consolidao do
desenvolvimento temos a articulao tcnico-poltica.
Ainda existem as regies de planejamento e de desconcentrao.
8 - Gesto Social do Territrio
Chega-se articulao atravs da gesto social do territrio. Implica

mobilizao, reconhecimento, planificao, controle social etc. Significa uma
proposta de articulao das distintas articulaes que so requeridas para que se
d o fortalecimento do enfoque territorial. Essa articulao requer, antes de mais
nada, de uma mudana institucional em todos os nveis, o que no fcil.
Debate
Construo das unidades territoriais
Como se vo constituindo as unidades territoriais? Na Espanha

esto muito bem definidas e constitudas. Reflexo intelectual
sobre a histria como elemento definidor dos territrios, se trata
de um processo dinmico e no esttico e que se modifica com o
tempo. Na Espanha j esto construdas h muito tempo. A histria
como elementos de definio dos territrios, portanto, no pode se
coisificar uma institucionalidade poltica criada talvez h mais de
300 anos.
Na Bahia, o governo do estado assumiu a proposta dos movimentos
sociais de incluso dos territrios como unidades de planejamento
poltico. Nesse mesmo momento houve reivindicaes de mudanas,
uma vez que os territrios so dinmicos. No entanto o processo
de planejamento poltico j foi encaminhado, avanando com a
189
realizao do processo de planejamento participativo do PPA. Como

contemplar na prtica essas mudanas sem atrapalhar o processo de
planejamento?
Tem sido ressaltado na delimitao do territrio o componente
de identidade. Na regio de Juazeiro estamos tentando isso. Por
outro lado, a professora Tnia comentou sobre o processo de
homogeneizao que vem tomando corpo nos territrios. Gostaria
que comentasse a respeito desse dilema: o conflito de administrar
esses dois movimentos na prtica: a particularizao por meio da
identidade versus a globalizao.
Capital social e empoderamento: como se relacionam?
Territrios de identidade criados exogenamente e no construdos
socialmente, podem significar a emergncia de conflitos? Como
trabalhar a ausncia da representatividade executiva e legislativa nos
territrios de identidade?
Um ponto referente s bases do desenvolvimento e da transio
poltico-institucional. Uma das questes centrais abordadas na
apresentao a constatao de que nos ltimos anos observamos
a existncia de dois processos simultneos: um na direo da
democratizao e outro na direo da homogeneizao (projeto
neoliberal). Esses dois movimentos levaram por um lado participao
e por outro privatizao, resultando na fragmentao do Estado e
das polticas pblicas.
Na apresentao, ao abordar as questes relativas s bases do

desenvolvimento, senti falta do conflito, tendendo a interpret-la como uma viso
mais normativa. H uma tenso constante nas bases do desenvolvimento que no
necessariamente conduzir ao desenvolvimento. Chamo ateno para a questo
da importncia da construo da hegemonia no territrio. Em que medida a
construo do territrio no est dependente da construo da hegemonia? E em
que medida esta gesto social do territrio depende da construo de hegemonias
que no excluam o campo poltico e as iniciativas da sociedade civil?
Relao entre democracia representativa e participativa. A construo
de conselhos (ou colegiados) garante por si s o alcance da democracia
participativa? Lembro que os grupos sociais nem sempre (e quase
sempre por tradio) possuem a cultura de participao. O colegiado,
por si s, garante essa democracia?
190
Respostas
Cenrio de conflito: o desenvolvimento territorial no uma panacia.

H enormes perdedores nesse jogo. Plano conflito. A descentralizao implica
em enormes perdedores que resistiro a perder esses privilgios. Territrios de
identidade conflito.
Os territrios so mutveis. A identidade uma reao poltica, ela requer

um disparador dessas identidades. Em uma situao eu me uno com outras
pessoas, em outras provavelmente entrarei em conflito e me unirei a outros grupos.
So reaes que passam pelos territrios de identidade. Os territrios muitas vezes
podem ser resultado da reao a uma poltica como a aplicada pelo MDA.
Oferta e demanda de polticas pblicas: a agenda tem que ser construda

em base a demandas (ascendentes) e a recursos como ofertas (verticais) para dar
conta dessas demandas dos atores.
191
Dia 7 de novembro
EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS
1. Espanha Marco Nacional de Desarrollo Rural 2007/2013
Vicente Flores Redondo
A Unio Europia UE, no nvel supranacional, est marcando os rumos

no desenvolvimento dos pases do continente.
Zonas Desfavorecidas aproximao importante ao conceito de territrio

na Europa, so aquelas que produzem em condies climticas (pluviomtricas,
aridez dos solos) e topogrficas (altitude) difceis, por isso recebem ajudas financeiras
especiais da Unio Europia. Outro conceito importante so as chamadas zonas
de proteo da flora e da fauna (rede natura), nas quais agricultores protegem ou
lidam com patrimnios de alto valor ecolgico que implicam custos de produo
mais elevados e adicionais, sendo, portanto, beneficiados com programas especiais
da UE.
Polticas de desenvolvimento territorial e rural, diagnsticos e estratgias

de interveno para implementar as solues.
Alguns modelos de ordenamento territorial e desenvolvimento rural tm

provocado fortes impactos, como o litoral, zonas muito populosas, mas que tm
uma agricultura intensiva e agressiva (frutas), excessivamente agroqumica e que
ocupa poucos espaos. Outras agriculturas, mais agroecolgicas e extensivas, de
cereais, oleaginosas e outros, ocupam 80% do territrio e contribuem tambm
com o ordenamento territorial e com a reproduo dos agricultores familiares.
A agricultura ocupa uma superfcie territorial muito importante, e significa

a Espanha profunda e esquecida.
Aspectos econmicos
Produto Interno Bruto PIB por habitante em processo de convergncia
192
com a mdia da UE e com perspectivas de crescimento.

Taxas de emprego e desemprego convergindo tambm, embora
mais lentamente, no sentido da mdia da UE, e com um diferencial
maior no caso de mulheres e jovens.
Elevado incremento anual do ndice de Preos ao Consumidor.
O setor agrrio tem crescido a um ritmo de 3% a 4 % no PIB e o
desemprego tem diminudo bastante. crise do petrleo, nos anos
1970, se juntou uma significativa mudana de sistema e de regime
poltico, provocando crises de emprego, inflao, desabastecimento
etc.
A integrao dinmica dos mercados na UE e de outros mercados
emergentes duplicou os preos dos cereais e, em conseqncia,
o bem-estar dos agricultores. No entanto, isto trouxe tambm o
aumento dos custos de alimentao para o consumo animal e
tambm da energia.
Balana comercial negativa, com alta dependncia energtica de
importaes de energias fsseis.
Grande incremento no consumo de energia na ltima dcada.
Demora no desenvolvimento e no uso de Tecnologias de Informao
e Comunicao TICs.
Aspectos sociais
A imigrao cresceu rapidamente nos ltimos anos e, ao mesmo

tempo, verificou-se uma taxa de crescimento vegetativa muito
baixa.
A imigrao muito importante na Espanha. De 44 milhes de
habitantes, 4 milhes so imigrantes que tm se incorporado como
mo-de-obra. No entanto, a integrao social no pacfica, gerando
conflitos tnicos, de convivncia e sociabilidade.
Crescente adoo das TICs pela populao, mas concentrada nos
jovens e nas zonas mais desenvolvidas economicamente.
Adultos com menor grau de formao mdia ou superior do que a
mdia da UE.
Diferentes densidades de populao entre zonas: grande concentrao
na costa e populao rarefeita no interior com pequenas ilhas de
ncleos com muitos habitantes.
Grande parte do territrio despovoado devido s condies climticas
e escassez de gua, entre outras causas.
193
Aspectos ambientais
Grande riqueza de biodiversidade, habitats e paisagens diferentes.

Auspiciosas perspectivas no uso de energias alternativas, sobretudo
elica.
Chuvas escassas e irregulares na maior parte do territrio, causando
problemas de estiagem.
Concorrncia entre setores pelo uso da gua.
Risco de desertificao em determinadas reas do territrio
espanhol.
Possvel impacto das mudanas climticas.
Crescente volume de resduos gerados.
Aspectos do sistema agrrio
A Lei de Desenvolvimento Sustentvel para o Meio Rural vem a ajudar

nos processos demogrficos e de ordenamento territorial.
A Espanha muito desigual quanto distribuio e uso dos
recursos hdricos, a gua considerada um bem diferenciado, no
exclusivamente mercantil.
O significado econmico da irrigao nas exploraes agrrias se
manifesta no fato de que um hectare regado na Espanha produz
aproximadamente seis vezes mais do que um de sequeiro, gerando
uma renda quatro vezes superior. Porm, no deve se considerar
unicamente sua importncia econmica, pois a irrigao e o acesso
gua, em geral, tm um papel multifuncional fundamental no
processo de modernizao da agricultura e de estruturao da
sociedade rural espanhola.
Na produo pecuria tambm se constatam modelos muito
intensivos e agressivos (sunos) e outro extensivo (ovinos e caprinos).
A importncia relativa do setor primrio espanhol na atividade
econmica geral superior maioria dos pases da UE.
Problemas quanto situao da estrutura agrria/fundiria: 75%
so de pequenas exploraes e agricultura part-time. Grande
quantidade de pequenos produtores apenas contribuem nos ramos
de produo, embora possibilitem que o territrio seja um grande
fator de ordenamento territorial (democratizao do acesso terra).
A Superfcie Agrria til SAU total na Espanha supera os 25 milhes
de hectares.
194
Situao dual das exploraes espanholas: muitas pequenas

exploraes (55% do total) abrangendo 5% da SAU, e somente 8,7%
das exploraes ocupando o 69,1% da SAU. A imensa maioria das
exploraes agrrias (mais de 90%) tem como titular uma pessoa
fsica, destacando-se nos ltimos anos o peso crescente das frmulas
societrias e cooperativas.
Envelhecimento da populao agrria em comparao com outros
pases da UE. Migrao, aposentadoria e abandono do meio rural.
Nos anos 1960/1970 houve grandes imigraes a outros pases
europeus que passavam por processos de crescimento econmico.
Nos anos 1980 se observam grandes contingentes de aposentados
rurais. 12% populao ativa agrria e que desceria a 7%. Em relao
ao emprego, o setor agrrio (agricultura, pecuria, caa e silvicultura)
teve nos ltimos anos uma populao ativa mdia de cerca de um
milho de pessoas.
Esse nmero supe atualmente uma cifra de 4% da populao ativa,
sendo que desse total de pessoas empregadas no setor agrrio,
aproximadamente 1/4 so mulheres.
Nos ltimos anos tem se observado um aumento no nmero de
trabalhadores assalariados na agricultura, at alcanar o 30%.
Grande concentrao da populao nas zonas costeiras; e as centrais
e montanhosas abandonadas.
Zonas rurais
A metodologia proposta pela Organizao para Cooperao e

Desenvolvimento Econmico OCDE para a definio das zonas
rurais se baseia na densidade de populao.
So rurais os municpios cuja densidade populacional inferior a 150
habitantes/km2.
No nvel regional, distinguem trs tipos de regies:
Regies predominantemente rurais: mais de 50% da populao vive
em comunidades rurais (menos de 150 habitantes/km2).
Regies intermedirias: entre 15% e 50% da populao da regio vive
em municpios rurais.
Regies predominantemente urbanas: menos de 15% da populao
vive em municpios rurais.
195
Resumindo
Agricultura com grande incidncia no ordenamento do territrio e

muito dinmica.
Grande concentrao da populao em uma pequena poro do
territrio (costas).
Desertificao das zonas centrais.
Abandono permanente do meio rural.
Envelhecimento da populao.
Vontade de mudana.
Considerveis investimentos realizados.
Novas oportunidades.
Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel O Paradigma do

Desenvolvimento Rural:
A agricultura no tem condies de ser o motor responsvel pela

permanncia da populao no meio rural. H que introduzir novos
conceitos de multifuncionalidade e atrair novos investimentos,
tecnologias e outras alternativas de atividades produtivas. Para isso
necessrio realizar mudanas na poltica rural da UE, buscando uma
nova Europa, ampliada e mais rural, e com novos regulamentos e
programas comunitrios.
Caractersticas
Lei de orientao territorial: aplicada por zonas rurais diferenciadas.

Lei de aes multissetoriais: um meio rural cada vez mais
diversificado.
Lei com elevado grau de governana: cooperao entre ministrios,
concertao entre administraes e participao privada.
Objetivos
Poltica rural de Estado necessria para a integrao econmica, social

e territorial das zonas rurais.
Econmicos manter e ampliar a atividade econmica.
Sociais manter e melhorar a populao e elevar seu bem-estar
social.
196
Ambientais conservar e recuperar o patrimnio natural e cultural.
Eixos dos programas de desenvolvimento rural
1. Melhora da Competitividade.
2. Meio Ambiente e Paisagem Rural.
3. Melhora da Qualidade de Vida (sociedade do conhecimento, recursos
humanos, oportunidades econmicas).
4. Capacidade Local de Criao de Emprego e Diversificao de
Atividades.
Cenrio
20% da populao reside no meio rural, que se transforma em 35% se

incluirmos as zonas periurbanas;
O meio rural abrange 90% do territrio;
Tendncia localizao de novas atividades econmicas e residenciais
no meio rural.
Forte desenvolvimento econmico da Espanha nos ltimos anos,
mas com importantes efeitos sociais e ambientais.
Necessidade de uma poltica nacional especfica.
Coeso territorial e ordenamento do territrio.
Priorizao das zonas mais atrasadas, retendo jovens e mulheres em
funo do grau de envelhecimento da populao rural.
Aes mulitissetoriais.
Aes ambientais.
Diversificao de atividades.
Multifuncionalidade.
A governana como instrumento e resultado de novas articulaes.
Objetivos
Integrao territorial das zonas rurais.

Complementariedade entre meio rural e urbano.
Desenvolvimento sustentvel.
Concertao institucional.
Promoo da participao do setor privado.
Preferncia de direitos de produo pagos aos agricultores titulares
197
de exploraes agroecolgicas, priorizando ainda mulheres e jovens.

Servios de assessoria agroambientais e sociais pelos quais os
agricultores recebem subvenes, proteo trabalhista dos imigrantes
que compem a mo-de-obra da agricultura, seguindo diretrizes da
UE.
Conselho para o meio rural que articule a administrao central do
estado e as provncias e municpios.
Definies
Meio rural: espao geogrfico formado pela agregao de municpios

com populao inferior a 20.000 habitantes e densidade menor que
100 habitantes/km2;
Zona rural: mbito de aplicao das medidas do Programa de
Desenvolvimento Rural Sustentvel regulado por lei;
Municpio rural de pequeno tamanho: populao inferior aos 5.000
habitantes e que seja integrado ao meio rural.
Institucionalidades
Comisso Interministerial para o Meio Rural: rgo colegiado

responsvel por dirigir e coordenar a ao dos distintos departamentos
ministeriais.
Conselho para o Meio Rural: rgo de coordenao e cooperao
entre as administraes pblicas. Sua composio e manuteno
dividir-se- entre a Administrao Geral do Estado, as Comunidades
Autnomas e a Federao Espanhola de Municpios e Provncias.
Mesa de Associaes de Desenvolvimento Rural: rgo de participao,
informao e consulta das entidades associativas relacionadas
com o meio rural de mbito estatal. Na sua composio haver
representaes de:
Organizaes empresariais
Organizaes profissionais
Organizaes sindicais
Nova Realidade Agrria: diminui a presena da agricultura

familiar, aumenta o nmero de assalariados agrrios, em particular
trabalhadores eventuais e migrantes, e cresce a agricultura part-time.
198
Nova Realidade Rural: a renda e o emprego agrrio e rural j no so

sinnimos, novas tendncias de localizao da atividade econmica e
residencial, e demanda social crescente de outras funes e servios
do meio rural.
Nova Poltica Rural: com aes e medidas multissetoriais que
requerem estreita colaborao entre administraes e entre estas e
a sociedade civil.
2. Frana Evoluo e Funcionamento do Desenvolvimento

Territorial na Frana
Philippe Bonnal
Particularidades do caso francs:
1. Combinao de centralismo e dinmica social local. Traduz-se dentro

da malha administrativa local. H uma grande rede administrativa
local que se torna interessante no momento de discusso de projetos,
mas dificulta a centralizao.
2. Distintas etapas do processo: ordenamento territorial,
descentralizao (definio de unidades autnomas) e
territorializao das polticas pblicas (preocupao do Estado em
ficar mais perto da realidade local dos territrios).
Apresentao
1. Contexto histrico do desenvolvimento territorial na Frana.

Ordenamento territorial para descentralizao e territorializao.
2. A poltica de desenvolvimento territorial atual na Frana.
3. Comentrios e observaes sobre esse processo.
Os primeiros passos (19201945)
Com a II Guerra mundial comea a preocupao com o ordenamento

territorial. Preocupao com a reconstruo do pas, como reconstruir?
A preocupao no era apenas com a reconstruo, mas tambm
com a modernizao.
199
Problematizao: Paris concentrando a maior parte da atividade

econmica; o Norte com minerao; e o resto a zona rural, atrasada,
mal equipada e com nvel de vida muito inferior ao encontrado nas
demais regies.
Crescem as idias Paris ou o deserto francs e para um plano de
desenvolvimento territorial.
A idia que o Estado que deve organizar ou conduzir a ocupao
do territrio de maneira a permitir o desenvolvimento e reforar a
conformao de uma solidariedade nacional. Idia de concentrar
para obter vantagens, como no modelo fordista.
Foram criadas as primeiras regras de localizao, pensando na
regionalizao da Frana a partir de uma lgica administrativa do
Estado. Perodo Charles De Gaulle.
DAT (Direo do Ordenamento Territorial), FNAT (Fundo Nacional de
Ordenamento Territorial) Caixa de Depsitos e Consignaes.
poca das grandes construes: mudanas de empresas, ordenamento
hidroagrcola, infra-estruturas energticas, zoneamento e regies de
ao.
Novo contexto
Crescimento econmico.
xodo rural.
Urbanismo.
Aconteceu um imenso xodo rural que esvaziou o meio rural,
concentrao urbana. Problemas urbanos. Nova problemtica
em termos do ordenamento territorial. necessrio repensar as
estratgias. Comear a pensar em projetos regionais estruturantes
para tentar fixar a populao no meio rural atravs, especialmente,
de uma desconcentrao da infra-estrutura de comunicao. Pensar
numa dinmica endgena do desenvolvimento regional.
Poltica parecida com a poltica brasileira. Lgica descendente do
planejamento a partir do Estado.
Estratgias Renovadas
Desconcentrao do tecido industrial.

Projetos regionais estruturantes.
200
Metrpoles de equilbrio.
Novas Instituies: CIOT (Comit Interministerial de Organizao
Territorial), DATAR (Delegao do Ordenamento Territorial e Ao
Regional) e FIAT (Fundo de Interveno para o Ordenamento
Territorial).
poca das grandes obras tal qual houve no Brasil, deslocamento
de empresas, criao de vias de comunicao, criao de malha de
transportes.
A transio: 1974 1990, perodo de crise mundial (crises do

petrleo) e alternncia poltica
Um contexto de crise econmica e alternncia poltica.

A contestao do referencial do ordenamento territorial foi uma das
principais conseqncias dessa crise. A questo ento recolocada.
Ordenamento territorial: cidades pequenas, interveno de urgncia
e comunicao.
A descentralizao: as coletividades territoriais (1982) comunas,
departamentos e regio; o CPER (Contrato de Plano Estado Cidado).
Nesse contrato o Estado negocia com as regies e repassa os recursos
necessrios para executar esse plano, criado por Miterrand, em 1983,
e que continua at os dias de hoje.
Desenvolvimento local (inovaes): primeiros contratos entre pays.
As polticas de desenvolvimento territorial atuais: o processo de

implementao
Novo contexto da problemtica do desenvolvimento territorial

(anos 1990). Crescimento econmico reduzido, desertificao do
campo, mutao das relaes rural-cidade. Mutao entre o meio
rural e as cidades, ainda que seja diferente ao caso da Espanha
apresentado anteriormente. Na Frana, 500 mil exploraes agrcolas
e concentrao em torno de cadeias produtivas. Assim, h um
processo de esvaziamento de algumas reas, tornando-as desertas.
Prioridades
Fortalecer os territrios rurais e a sua articulao com as pequenas
201
cidades. Repensar o meio rural a partir das pequenas cidades.

Fortalecer os servios pblicos nessas pequenas cidades, de forma a
evitar o esvaziamento. Efeito da localizao dos servios pblicos.
Favorecer as redes de cidades mdias que tm influncia no
desenvolvimento regional.
Favorecer as influncias de grandes cidades.
Inserir melhor o espao francs dentro do espao europeu.
Marco jurdico
No est terminado ainda.

Da LOADT (1995) a LOADDT (1999) criao do pays que antes era
experimental. Trata-se de um espao de execuo de projetos.
Introduo do desenvolvimento sustentvel, pensar as dimenses que
devem ser levadas em conta, recombinao de grandes servios no
nvel do territrio para se consolidar o desenvolvimento sustentvel.
Grande mudana: a incorporao da dimenso da sustentabilidade.
O poder das regies
A intercomunalidade (19992000).
A comunidade de Comunas.
A comunidade de aglomerao.
A comunidade urbana.
Intercomunalidade criao das comunas para tomar conta dessa
nova relao rural e urbana. Consrcios que renem vrias comunas.
Ato II da descentralizao (20032004)
Descentralizao define a Frana como um pas descentralizado,
modificando para isso a prpria Constituio. As intercomunalidades,
unidades descentralizadas e autnomas, podem arrecadar impostos
com o objetivo de executar suas prprias polticas. Por lei se d o
direito de experimentao territorial, por dois ou trs anos, com a
vistoria e fiscalizao do Estado para continuidade ou no.
Promoo da competitividade dos territrios (2002).
Fortalecer clusters na idia de foco na gerao de conhecimento
parceria com universidades.
202
A estrutura da poltica de desenvolvimento territorial
Atualmente a poltica de desenvolvimento territorial da Frana uma

poltica nacional. O Estado ainda detm instrumentos, porm seu
papel menor. uma poltica descentralizada contratual.
Uma poltica nacional:
CIACT: Conselho Interministerial do Ordenamento e da
Competitividade dos Territrios.
DIACT: Delegao Interministerial de Ordenamento e da
CNACT: Conselho Nacional do Ordenamento e da
FNADT: Fundo Nacional de Ordenamento e do
Desenvolvimento Territorial.
Descentralizada, pois a regio tem papel destacado. Com a
preocupao de harmonizar os vrios nveis (regional, intercomunal,
nas comunas e departamento). Cada nvel define suas grandes
orientaes.
Uma poltica descentralizada:
Regio: SRDAT (Esquema Regional de Desenvolvimento e
Ordenamento Territorial).
Intercomunalidade: SCOT (Esquema de Coerncia de
Ocupao do Territrio).
Comuna: PLU (Plano Local de Urbanismo).
Departamento.
Contratual: o contrato que se chamou contrato de plano estado
regio em 2007 renomeado, passando a se chamar de contrato
de projetos estado regio. Ele estratgico e integrador. Tem uma
parte regional, a parte do ordenamento, e uma parte territorial que
agrega todos os contratos com os entornos locais, contrato de pays,
contrato de cidade, contratos locais etc.
Uma poltica contratual
Anlise do CPER (Contrato de Projeto Estado Regio): plurianual;

estratgico; integrador: contratos de pays, contratos de aglomerao, contratos
de cidades etc.; componente regional; componente territorial; e componente
interregional;
203
Diferentes tipos de territrios
Pays
Parques naturais regionais com produtores, artesos, projetos
tursticos que valorizam o ambiente.
Parque natural nacional proteo ambiental total, no entra
ningum.
Aglomeraes
Redes de cidades
Leader Plus (Europa)
Pays (locais/regies): territrio apresentando uma coeso geogrfica,

cultural, econmica ou social. Trazem uma forte componente de identidade, mas
no apresenta o termo explicitamente.
Os territrios de projetos
Construdo em torno de um projeto dos atores locais, organizados

em conselho de desenvolvimento. So os atores locais que daro
sentido aos projetos territoriais. O territrio construdo a partir dos
atores locais, so eles que formulam a proposta. A proposta definida
a partir de um projeto, e no o contrrio.
Formalizado por um Plano de Desenvolvimento. Tem-se um projeto e
ento se formaliza um plano de desenvolvimento (Charte).
Esse plano negociado com a regio e o departamento.
Ele validado pelo Estado e o pays passa a existir formalmente.
Seleo de uma unidade de gesto.
Financiado de maneira compartilhada. Depois de selecionar uma
unidade de gesto, para administrar os fundos, cria-se um mercado
voltado para a gesto desses recursos.
Mapeamento dos territrios: os territrios de projetos
Parques Naturais Regionais: 45

Territrios Leader Plus: 140
Pays: 334
Todos os PNR tm um espao comum com pelo menos um pays.
120 territrios Leader Plus tm espao comum com um pays, dos
quais 61 tm os mesmos limites.
204
Os territrios de competitividade
Plos de competncia: nova competitividade pela competncia,

idia de cluster. Criar uma dinmica territorial a partir da reunio de
parceiros de criao de conhecimentos e parceiros industriais e de
servios, cada um especializado dentro de seu ramo. No se trata de
transformar todo o pays num cluster de competncia, mas somente
alguns, pois o objetivo selecionar aqueles que podero ser inseridos
na competio europia ou mundial.
D-se por licitao e deve atender as condies de ter um tecido
social e econmico, ser coerente em seu plano de desenvolvimento,
j ter um posicionamento no sistema europeu e internacional e ter a
definio de um sistema de governana do plo.
O Mapeamento dos Territrios: os territrios de competitividade
Licitao em 2005: 64 plos (15 com vocao internacional).

Licitao em 2006: 100 plos selecionados.
Os territrios de governana
O espao nacional: 64 milhes de habitantes; 553.000 km.
As coletividades territoriais
Regies 26: (22 metropolitanas, 4 ultramarinas)

Departamentos: 100
Comunas: 36.679
A Intercomunalidade
Comunidades urbanas: 14
Comunidades de aglomerao: 169
Comunidades de comunas: 2400
H um sculo a administrao do Estado tenta reduzir o nmero de

comunas, mas no consegue. A comunidade de comunas uma forma de
superar esse problema, pois recursos so repassados de uma etapa anterior
205
de direcionamento para as comunas, para uma etapa atual de repasse para os

consrcios, facilitando gesto dos recursos e os processos de repasse.
Debates e comentrios
Refiro-me parte de sua exposio que destaca a intercomunalidade,

uma revoluo silenciosa em debate.
Passou pela lei com determinado consenso. E o pas mudou
com a descentralizao, fica a interrogao de como separar as
responsabilidades no nvel local e no nvel intercomunal. Existem
comunas que gostam de sua administrao local e no tm interesse
em tornar a administrao intercomunal. Os custos da administrao
intercomunal cresceram.
Territrios de governana, territrios de projetos: complementaridade
ou rivalidade?
A integrao rural-urbana uma relao que oscila entre cooperao
e defesa. Casos em que a cidade perifrica uma comuna de
aglomerao que forma uma comuna para negociar com as cidades
vizinhas a extenso de alguns servios e infra-estruturas. Ento h
cooperao, mas tambm defesa e conflitos.
A descentralizao a reduo do papel do Estado ou a nova
expresso de uma relao assimtrica?
Muitas vezes existem pays que preferem negociar diretamente com
o Estado do que com a regio (que est mais ligada com a Unio
Europia).
Debates
Em pouco tempo a Frana passou de um pas centralizado para uma

estrutura relativamente bem descentralizada. Como se deu o processo de revoluo
silenciosa? Para a cooperao entre as comunas, ao que me parece, houve no
apenas o incentivo, mas uma certa presso e imposio do Estado central.
Resposta: Efetivamente, faz sentido pensar a descentralizao francesa a

partir de 1982 com a criao das regies, pois foi quando a maior parte dos servios
importantes passaram a ser administrados pela regio. Fiz referncia a oito anos
de descentralizao, pois queria enfatizar a criao inovadora de espaos, a
autonomia na criao pelos atores locais de espaos de interveno. Esses espaos
206
podem ser marcados at pela rivalidade.
Como se deu o processo de integrao das comunas na intercomunalidade?

O Estado induziu ou at imps a entrada das comunas nessa lgica organizativa.
Resposta: Intercomunalidade um espao novo de relao que foi criada

pelos atores sociais, quer dizer, em que houve forte influncia na organizao da
sociedade civil, definindo o mapa dos servios pblicos.
Onde entra a participao da sociedade civil e o controle social no

desenvolvimento territorial na Frana?
Resposta: Articulao dos atores locais: no projeto todos passam por uma
estrutura chamada Conselho de Desenvolvimento que agrega todos os atores
sociais e econmicos no nvel local e so eles que constrem um projeto coletivo
de desenvolvimento territorial, um pouco semelhante ao territrio SDT. A SDT
para mim uma poltica ainda limitada, principalmente porque refere-se apenas
a um nico ator social, a agricultura familiar. Um pays mais ampliado, no se
resume apenas a um segmento da sociedade civil. E esse conselho quem exerce
a fiscalizao.
E no caso da Espanha, os processo de educao como interferiram no

xodo rural; a educao teve participao nessa descaracterizao da vida rural?
Resposta: Houve uma interveno do Estado no que diz educao

primria e secundria, com escolas e transportes. J no caso das universidades
mais complicado, a ao do Estado se deu aumentando o nmero de bolsas e
incentivos educao.
H uma reduo no papel do Estado ao mesmo tempo em que cresce

o territrio como gestor. Quando o territrio avana e consegue ser gestor de
recursos e de polticas, h um consentimento do Estado de que o territrio possa
ampliar esse poder decisrio ou existem conflitos nessa rea? Como se negocia
cooperao e conflito?
Como se deu a organizao dos trabalhadores rurais, sobretudo no que

diz respeito produo do marco de ordenamento territorial?
207
Resposta: Durante a ditadura franquista a organizao sindical estava

proibida ou bastante controlada. Na democracia tratou-se de tirar das Cmaras
Agrrias o poder vertical, introduzindo as demandas de todas as expresses de
trabalhadores do campo, grandes, mdio e pequenos reunidos em associaes e
sindicatos tanto de esquerda como de direita.
A menos que o Estado Nacional, que no meu ponto de vista tem

possibilidades muito remotas, desaparea a relao ser sempre assimtrica.
Sempre haver alguma relao assimtrica. Agora a questo importante, em
minha opinio, verificar se essa relao impede o nascimento de oportunidades
e possibilidades de xito para os territrios, ou no.
E os partidos polticos, as assemblias, o poder legislativo; como interferem

nessa estrutura administrativa?
Resposta: Os representantes, em Paris, negociam com os ministrios

projetos de interesse de suas regies ou comunas, dificultando a autonomia das
instncias da descentralizao administrativa e a possibilidade de uma gesto
mais efetiva por parte da sociedade civil.
208
Dia 7 de novembro
EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS
1. Mxico
Letcia Deschamps
O rural no Mxico se define em funo da populao e pode ser abordado

de duas maneiras: uma forma mais tradicional diz que mais de 24 milhes de
pessoas moram em mais de 196 mil localidades com menos de 2.500 habitantes.
A este total podemos somar outros 14 milhes de pessoas, se inclumos tambm
as mais de 2.500 localidades que tm entre 2.500 e 15.000 habitantes.
Outra forma utilizarmos uma classificao territorial, definindo como

municpios rurais aqueles nos quais mais de 80% da populao vive em localidades
de at 2.500 habitantes. Assim h no Mxico 991 municpios com mais de sete
milhes de habitantes, sendo que quase 24% da sua populao maior de 15 anos
analfabeta e cerca de 48% no finalizaram o primeiro grau.
De maneira semelhante, considerando como municpios rurais

semiurbanos aqueles nos quais 80% da populao moram em localidades de at
15.000 habitantes, contamos no Mxico com 987 municpios com uma populao
de 15 milhes, com ndice de analfabetismo prximo aos 16% e 38% sem a escola
primria concluda. Conforme estes critrios, podemos resumir que Mxico tem
1.978 municpios rurais (80,6%) com uma populao de quase 25 milhes de
habitantes.
Outro aspecto importante sobre o espao rural no Mxico a estrutura

agrria. Depois da revoluo, o processo de reforma agrria criou a propriedade
social, restituindo as terras s comunidades indgenas e distribuindo outras entre
as famlias camponesas. Hoje existem aproximadamente 75 milhes de ha de
pequena propriedade, onde cada proprietrio no possui mais de 100 ha.
A propriedade social representa 52% do territrio nacional (com mais

de 103 milhes de ha) e cerca de 4 milhes e 200 mil famlias, sendo mais de
209
84 milhes de ha. No regime ejidal h 17 milhes de ha como propriedade das

comunidades indgenas.
Em cerca de 85 milhes de ha, a propriedade social corresponde a terras de

uso comum com direitos de propriedade muito ambguos e onde principalmente
se percebe a degradao e o no aproveitamento dos recursos naturais.
Antecedentes jurdicos no incio deste sculo:

1980-90 Sucateamento da estrutura governamental.
1993 Lei Agrria. Segurana jurdica no acesso terra (permitindo
vender ou alugar as terras para gerar segurana jurdica e incorporao
ao mercado).
1993 Modificao na estrutura dos subsdios ao campo.
1994 Incio dos Tratados de Livre Comrcio.
Nesse contexto, a Secretaria de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,

Pesca y Alimentacin, responsvel por apoiar o desenvolvimento dos territrios
rurais desde 2001, implementou um conjunto de esforos e aes com o objetivo
de resolver os problemas que afetavam o meio rural mexicano.
Um resultado significativo foi a promulgao da Lei de Desenvolvimento

Rural Sustentvel, em dezembro de 2001, aprovada com o apoio de todas as
foras polticas e com grande participao e consenso dos principais atores sociais
rurais.
A lei tem uma viso estratgica do setor rural, considerando-o um

espao multidimensional. O objetivo atingir o desenvolvimento e a interveno
multissetorial, produzindo uma viso integral e integrada do desenvolvimento.
A complexidade da economia rural (produo, insumos, crdito, servios

de apoio, transformao, comrcio).
Fomento da coeso territorial e social, respeitando a cultura, a histria e

a tradio.
Novos ordenamentos institucionais nos territrios: conselhos municipais,

territoriais, regionais e nacionais, com participao do setor pblico e da sociedade
civil, discutindo os montantes e a alocao de recursos.
210
O territrio rural pensado como unidade de gesto multidimensional,

multissetorial e multifuncional.
Perspectiva Integral da Poltica de Desenvolvimento Rural =

Desenvolvimento Econmico + Desenvolvimento do Capital Fsico +
Desenvolvimento do Capital Humano e + Desenvolvimento do Capital Social.
Dois grandes eixos fazem parte da Poltica de Desenvolvimento

Rural
1. Fortalecimento da organizao econmica e empreendimentos

rurais (cooperativas).
2. Fortalecimento institucional desde o mbito local.
Para atingir esses eixos, a poltica atua em:
Desenvolvimento de capacidades, tanto para o mbito trabalhista

quanto para o empresarial, como para a construo de uma nova
cidadania e institucionalidade rural, com enfoque includente.
Inverso produtiva para alm das atividades agrcolas, facilitando a
diversificao econmica com a criao de empresas cooperativas e
a incorporao de segmentos tradicionalmente excludos: mulheres,
jovens, indgenas, idosos e pessoas com algum tipo de deficincia
fsica ou mental. A inverso social busca a dotao de bens pblicos
que gerem condies para o desenvolvimento social, humano,
econmico no territrio.
Fortalecimento da participao social por meio da instalao,
formao ou consolidao de instncias cidads para planejamento
e gesto do desenvolvimento: conselhos de desenvolvimento rural e
comits de sistemas produto. Estas vertentes se articulam em torno
s iniciativas locais de desenvolvimento de inverses produtiva ou
social.
Estratgia geral a partir de mais investimento produtivo e social e
fortalecimento da participao social tomando decises que definem
seus projetos e Planos de Desenvolvimento Municipais.
Fortalecimento da organizao econmica rural: incremento das
atividades no agrcolas (servios de apoio produo, beneficiamento,
comercializao e armazenamento) complementares s tradicionais
211
do mundo agropecurio, com impactos importantes na diminuio

da pobreza (2000 2004) em relao ao meio urbano, embora se trate
de um problema estrutural que atinge principalmente aos pobres e
outras populaes com piores indicadores de vida.
Competitividade produtiva em torno de um sistema, produto ou
cadeia de um determinado produto, trabalhando todos os atores
envolvidos em termos de diagnstico, planos, projetos e outras
iniciativas (produtores, setores de servios, tcnicos, beneficiamento,
consumidores). Ampliar aes destinadas criao e fortalecimento
de empresas rurais, associando unidades produtivas familiares e
fomentando a competitividade dos sistemas produto de alta incluso
social, pois 44% da populao dos municpios rurais se ocupam no
setor primrio da economia.
O foco so as empresas de tipo cooperativo; no se criam novas
organizaes e sim se aproveitam as existentes, sobretudo, as
originadas a partir das unidades familiares, que no competem com
as grandes e geram economia de escala, volumes e diminuio de
custos.
Fortalecimento Institucional articulao ou coordenao
(inclusive financeira) entre o nvel federal, estadual e municipal
(coordenao vertical) e entre esses nveis tambm h relao de
coordenao horizontal. Na instncia federal existem sistemas de
articulao intersetorial de polticas. O desenvolvimento se constri
a partir da demanda e no da oferta governamental. importante a
descentralizao dos recursos nos municpios (50%), onde se decide
como se aplicaro e quais so as prioridades.
Incluso dos indgenas, jovens e mulheres, incorporando-os nos
conselhos municipais e territoriais, atendendo suas demandas e
projetos.
Nova relao entre o governo e a sociedade civil organizada por
intermdio de diversas estratgias e mecanismos facilitando a
participao da populao viso coletiva do futuro desejado desses
territrios. Os atores se comprometem com o processo, garantindo
sua sustentabilidade.
Competitividade territorial: por um lado a econmica com empresas
e sistemas produto, e por outro, a competitividade institucional
via Conselhos de Desenvolvimento Territorial, sendo a sociedade a
principal referncia para pensar e aplicar recursos e fazer a gesto dos
processos.
212
Sob esta perspectiva, se avana em direo a uma poltica de

desenvolvimento rural com enfoque includente e de equidade para as populaes
rurais, superando a velha viso de que o sujeito do desenvolvimento rural o
produtor possuidor de terra ou gado, para considerar o conjunto da populao.
Assim, tem ocorrido uma mudana muito significativa construindo uma poltica
multissetorial que impulsiona a gesto desde o local. No Mxico esto funcionando
mais de 2.200 Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, representando
cerca de 90% do total de municpios no pas.
Coordenao institucional
A Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel responsabiliza a

Secretaria de Agricultura pela coordenao de todo este processo.
Criada em 1946, se faz presente nos 32 estados mexicanos por
intermdio de delegaes e da prestao de diferentes servios em
grande quantidade de municpios. A prpria lei disps a criao do
Programa Especial Concorrente, o qual estabelece que os recursos
pblicos orientados ao setor rural devem estar identificados e
articulados para um melhor desempenho e impacto nos fins para
os quais foram destinados. O Programa conta com a participao de
10 Secretarias (Agricultura, Sade, Educao, Meio Ambiente dentre
outras). Constitui-se como uma espcie de arranjo intersetorial para
chegar nos territrios.
Desenvolvimento de capacidades locais: o desenvolvimento rural
deve se sustentar nos atores locais, representantes legtimos das
expectativas e iniciativas das organizaes e comunidades rurais. O
Sistema Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica Rural Integral
SINACATRI chega nas localidades, para que os mesmos agricultores
definam e instrumentalizem as aes de capacitao junto com as
instncias de planejamento local.
No ano de 2007, o SINACATRI trabalhou com 852 Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural com a finalidade de gerar
e aplicar igual nmero de programas locais de capacitao para
atender s necessidades de capacitao de 240 mil habitantes rurais,
articulados s aes que os espaos locais impulsionaram para seu
desenvolvimento.
Sistemas de apoio capacitao e ao fortalecimento do conhecimento
dos atores locais.
213
Programas locais de capacitao processo de reflexo com suas

prioridades de formao, buscando as instituies com acmulo
prtico para fazerem parte desse processo, tanto do setor pblico
como privado. Programas participativos, de construo coletiva e
com o monitoramento dos Conselhos.
Para impulsionar os programas locais de capacitao, o SINACATRI

utiliza quatro estratgias de apoio:
1. Oferta institucional.
2. Sistema de avaliao e certificao dos participantes dos processos
de capacitao (competncias trabalhistas e equivalncias).
3. Rede Nacional de Infra-estrutura Educativa, muitos equipamentos e
instalaes abandonados passaram a serem utilizados, ampliando a
quantidade e qualidade dos cursos de formao e informao.
4. Rede Nacional de Profissionais Rurais, com as especialidades
necessrias para serem contratados pelas organizaes camponesas.
2. Portugal Da Agricultura ao Rural, refazer o territrio
Professor Fernando Oliveira Baptista
Estrutura da Apresentao
1. Transformaes recentes do mundo rural agrcola em Portugal e seu

rebatimento nas polticas pblicas.
2. Comentrios sobre as polticas pblicas.
3. Temas que surgem sobre o desenvolvimento rural.
Os territrio tm de ser definidos de forma operacional, tendo em vista os

fins para os quais foram criados. No se criam territrios por criar, mas para um fim.
O desafio ento passa a ser analisar as realidades que existem em cada um desses
territrios.
214
Evoluo recente
A produo agrcola especializou-se e separou-se da produo florestal.

A produo agrcola e a produo florestal ocupam hoje apenas uma parte do
tradicional espao agroflorestal portugus: elas produzem mais ou a mesma
quantidade em muito menos espao.
Essa parcela do espao agroflorestal no ocupado pelas produes

agrcola e florestal, no contexto atual, reparte-se em manchas com vocaes para
a proteo e a conservao; as atividades territoriais; e outras atividades.
No contexto atual, tanto as produes (agro-florestal e agrcola) quanto

os aspectos relacionados com a proteo e a conservao e as demais atividades
territoriais dependem (quase que exclusivamente) de mercados e decises
exteriores ao rural. As decises que impactam o meio rural esto relacionadas a
dinmicas efetivamente exteriores ao meio rural.
As transformaes das ltimas dcadas: as produes agrcola e florestal

j no so mais a base econmica e social do rural; hoje a populao rural no
vive mais da produo, vive dos servios e de transferncias, particularmente, das
aposentadorias e penses. Boa parte do rendimento agrcola gerado no espao
rural ou pelas pessoas que ocupam o espao rural no fica nesses espaos, mas sai
deles e consumida nas cidades. O rural articula-se com mercados no-locais.
Novas dinmicas
De qualquer forma, novas dinmicas so verificadas no meio rural. Essas

dinmicas so ligadas a demandas urbanas: atividades territoriais e ligadas
herana rural; dinmicas de novas moradias (residncias secundrias e novos
residentes); dissociao residncia e trabalho; novos modelos de organizao do
trabalho.
Essas dinmicas combinam com um contexto de reduo expressiva da

populao rural que dificilmente absorvida por novos mercados ou capaz de
promover novas iniciativas de forma autnoma. Boa parte dessa populao rural
est abaixo da linha de pobreza.
215
Resumo
O rural: as economias rurais so fracas. H pobreza e baixo ou restrito

acesso dessa populao a servios bsicos. necessrio cuidar dos servios sociais
para manter essas populaes. E que existem novas dinmicas que podem e
devem ser aproveitadas no cenrio atual.
O espao: adequada gesto ambiental e conservao da natureza,

o fortalecimento de produes agrcolas e florestais competitivas e as novas
dinmicas (patrimnio natural e atividades territoriais).
Hoje so duas as questes principais que devem ser levadas em conta:

tanto o rural como o espao articulam-se quase que exclusivamente com mercados
extralocais; a questo do ordenamento e da gesto do territrio.
O rural no vive exclusivamente da agricultura. Existem dinmicas do

entorno que ainda pouco se relacionam com o meio rural. O rural, muitas vezes,
est isolado.
Desenvolvimento rural e territorial: a questo surgiu porque existem partes

da populao e dos espaos que ficaram margem do sucesso dos principais
atores agrcolas e industriais e que no se incluem nos setores que lideram o
sucesso. A resposta que atualmente dada est voltada para a dimenso
territorial, mas se o enfoque territorial pode sozinho resolver essa questo, ainda
est para se provar.
O que o mundo rural exige das polticas pblicas
Combate pobreza e excluso social.

Acesso a servios: faltam servios sociais como educao e sade
etc.
Demandas do espao:
Produo agrcola e florestal competitivas.
Ambiente e conservao da natureza.
Economias rurais locais
As dinmicas rurais hoje no so locais. Esto associadas a outros

mercados.
216
Importante dar ateno diferenciada pobreza e excluso social: na

resoluo desse quadro, diversas polticas so necessrias. A lgica da poltica atual
precisa ser modificada. A poltica atual tem a lgica de que os excludos no se
inserem nos mercados mais dinmicos por falta de competncias. Normalmente
a poltica de pobreza baseia-se nisso. Isso discutvel. Coloca-se o problema da
pobreza e da excluso em nvel individual. Seus resultados no tm resultado na
diminuio da populao que se encontra abaixo da linha de pobreza.
A questo no pode ser equacionada apenas com base na inadequao

individual ao mercado de trabalho, mas situada num quadro ampliado de ruptura
entre o funcionamento do sistema econmico e a sociedade.
A poltica de desenvolvimento rural
Hoje o rural est separado do espao. O antigo rural era do nascimento,

as pessoas nasciam l. A agricultura passou a ser um rural que no ocupado
pela agricultura e que tambm no espao, pois no guarda identidade e nem
mesmo local de moradia ou de nascimento. O projeto ento que est por trs
passar para um rural que volte a ser associado ao espao. O que se prope hoje
para se pensar o desenvolvimento rural a rearticulao do rural ao espao.
Transio rural
Primeira etapa
Rural = agricultura = espao
Segunda etapa
Rural agricultura espao
Terceira etapa
Rural = espao
Poltica agrcola comum
Falar da poltica de desenvolvimento rural exige uma introduo: na

Europa, ainda que existam polticas nacionais, no se pode ignorar
a presena e a influncia da Poltica Agrcola Comum. Novamente,
percebe-se a importncia do rebatimento de decises globais sobre
o territrio.
Primeiro pilar: em grande parte o governo destinou aos produtores
217
pagamentos desligados da produo. Cumprimento de algumas

condicionalidades.
Segundo pilar: desenvolvimento rural preocupao com a
competitividade; preocupao com o ambiente e com a conservao
da natureza e o ordenamento do territrio. H tambm um eixo que
busca a diversificao das atividades rurais, e melhorar as condies
de vida da populao rural, por exemplo, o Eixo Leader.
No novo quadro de 20072013 a UE no definiu montantes fixos para
esses eixos. Boa parte dos recursos so destinados e fica a cargo das
polticas e das decises nacionais. De acordo com o diagnstico do
pas e com sua estrutura poltica, econmica e social, cada pas define
as suas polticas de desenvolvimento rural. Cada pas optou por ter
nesse quadro uma grande flexibilidade.
Repartio em porcentagem do Fundo Europeu de Apoio ao
Desenvolvimento Rural (Unio Europia Feader). Ainda existem
alguns nmeros encobertos.
Causas da preferncia pela agricultura e atividades florestais em
Portugal: expressiva participao territorial das exploraes agrcolas
(embora essas exploraes no produzam necessariamente), somada
viso corporativa da agricultura e tendncia organizao setorial
do estado.
Em Portugal, em muitas atividades tradicionalmente relacionadas ao
ambiente e conservao da natureza h previso de recursos para a
agricultura e para a floresta, no sentido produtivista (preservao da
atividade agrcola em zonas desfavorecidas, particularmente).
O peso da agricultura e da floresta no Feader de 66%.
Alguns comentrios
O debate sobre as polticas relativas ao meio ambiente e conservao

da natureza ainda possui um forte componente de apoio ao
rendimento agrcola.
As exploraes agrcolas como agentes privilegiados das polticas.
A fraca prioridade dada ao apoio das economias rurais locais (cujas
dinmicas cada vez mais esto fora do rural e descoladas da produo)
prejudica a adoo de aes de apoio do desenvolvimento dessas
reas.
A prioridade dada agricultura dificulta tambm a transio rural.
218
Aspectos importantes na aplicao das polticas de

desenvolvimento rural
1. Quadro institucional: para o espao e para o rural no h apenas

polticas rurais. Ou se consegue a convergncia dessas polticas
ou nada ser alcanado; a articulao dessas polticas depende
da mudana do quadro institucional. Diferentes polticas devem
convergir numa perspectiva territorial.
2. Capacitao institucional: apoiar as instituies e as organizaes
locais para que as mesmas possuam a capacidade de se inserir nas
dinmicas de desenvolvimento. De nada adianta apoiar mltiplas
instituies se no so capazes de tomar decises.
3. Interesses e instituies: apoiar a emergncia e o fortalecimento dos
interesses, organizaes e instituies empenhadas num modelo
territorial.
4. Metodologia Leader tem dado bons resultados, baseada numa
metodologia de baixo para cima. E essa definio no est pautada
numa anlise que a contrape a uma de cima para baixo. A poltica
nacional, nesse sentido, ao ser aplicada busca uma perspectiva de
baixo para cima. Aqui pode existir um conflito de legitimidades. A
metodologia Leader entra em choque com os interesses do prefeito
e da Cmara.
5. Questes de escala: decisivas. Considerar a escala na valorizao
e explorao econmica de recursos, onde possam convergir os
interesses territoriais.
6. Importncia da inovao - em particular nas atividades associadas
valorizao econmica dos recursos naturais e das amenidades do
meio rural.
7. O desenvolvimento rural no apenas criar emprego e riqueza, o
desafio no marginalizar os que esto no meio rural. O problema e
o desafio principal so como enraizar a populao rural.
8. Os agentes locais tm dificuldades: a debilidade institucional, a
pequena escala das iniciativas associadas escassez de capital; o nvel
dos saberes tcnicos e das competncias em gesto e organizao; a
fraca articulao com redes comerciais e de promoo; as dificuldades
de relacionamento institucional e de acesso a informao e aos
crculos de deciso; a difcil compatibilizao entre alguns hbitos e
tradies locais e o perfil da procura urbana.
219
O local como nvel de desenvolvimento. O local relevante como

potencializador de oportunidades, como residncia, mas o local no importante
economicamente, ele meramente o local onde se cruzam os fluxos. So esses
fluxos que estruturam o local.
O desenvolvimento rural situa-se entre a exterioridade e o carter volvel

dos grandes agentes externos, que ditam de certa forma suas dinmicas, e as
dificuldades de mobilizao endgenas (por suas mltiplas carncias), ou seja, de
forma simplificada: pela procura de investimentos externos e a aposta nos recursos
e nas capacidades locais. Essas opes no podem se excluir.
Relevante destacar a importncia do local como expresso da diversidade

potencializadora da valorizao patrimonial e dos recursos naturais, de instalao
das atividades territoriais e de movimentos residenciais. Espao de residncia e de
representao de interesses, de conflitos. Espao de relaes entre identidades e
de redes de solidariedade. Espao de cidadania e de participao.
Debates
Qual o sentido de separar o urbano do rural e se especificar o rural se eles

interagem, esto ligados? Qual o sentido de ligar a agricultura ao rural, e a questo
do xodo tanto do rural quanto do agrcola?
Resposta: Densidades diferenciadas nos atores, suas capacidades

de influncia e interveno poltica, uso e conhecimento de mecanismos e
instrumentos. A multidimensionalidade tem que ter uma base econmica que
venha do poder pblico ou da iniciativa privada. A questo essa, como fazer
conviver com a economia. A reinveno de identidades para ser comercializada
precisa ter um atrativo e condies de ser valorizada economicamente no mercado.
Por isso, h que conviver com a economia. No h vida sem economia. Como se
concilia a identidade com o mercado? Ver o exemplo do Brasil com dois ministrios
que se ocupam de duas dimenses do rural/agrcola. Considerar dentro do rural
o urbano tambm. Nos municpios se trabalha nos aspectos rurais e urbanos,
mesmo nos municpios urbanos.
Como fazer a concertao entre as tendncias globais de mercado e as

identidades locais que apresentam interesses conflitantes e contraditrios?
220
Vrias experincias de formao por organizaes sociais e privadas, h

repasse de recursos pblicos, qual a legislao existente, facilita ou no?
Idia de um ambiente harmnico com a sociedade civil (Mxico), sem

conflitos entre poder pblico e sociedade civil.
Resposta: muito diferente o que acontece nos Conselhos, segundo sejam

os nveis de relao. Ao nvel federal os conflitos so mais evidentes, sobretudo com
as organizaes indgenas.
Sistemas Produtos com o desenvolvimento territorial, cadeias
verticalizadas.
Cada estado define seus sistemas produto a partir das suas
potencialidades.
221
Dia 7 de novembro
EXPERINCIAS BRASILEIRAS NO MBITO ESTADUAL
1. Bahia O Reconhecimento dos Territrios de Identidade como

Unidades de Planejamento Governamental
Ronald de Arantes Lobato Secretrio de Planejamento
O tema do desenvolvimento instigante e muito abrangente.
A Bahia alcanou o sexto lugar em nvel de atividade econmica, mas

tornou-se campe nas desigualdades sociais, no desemprego, no analfabetismo,
especialmente na regio do Semi-rido.
A Bahia tambm marcada por forte desigualdade regional, tanto do

ponto de vista econmico quanto social, desigualdade que revela uma forte
concentrao da renda e da atividade econmica na Regio Metropolitana de
Salvador, alm de registrar um dinamismo mais acentuado nas regies fronteirias
como o oeste, o extremo sul e o norte do estado.
No se trata de limitar ou inibir o desenvolvimento das reas mais

dinmicas, mas de modificar o dinamismo das reas mais deprimidas, menos
desenvolvidas, visando reduo gradual das diferenas na qualidade de vida e
nas oportunidades econmicas entre as distintas regies do estado e interromper
o xodo rural que contribui para a desagregao social. Da a relevncia do papel
a ser desempenhado pelo planejamento regional como instrumento de correo
das distores produzidas pelo mercado e pela forma, at pouco tempo atrs
praticada, de se administrar os incentivos econmicos.
O territrio uma entidade complexa, um misto de problemticas

semelhantes, experincias histricas, bases culturais comuns e relaes estreitas de
confiana. menos um espao geogrfico e mais uma identidade compartilhada
que busca institucionalizar a forma da sua representao poltica e administrativa.
222
O enfoque territorial se caracteriza por:
A passagem de uma economia local pra uma economia territorial.

O resgate de uma economia territorial, local e rural nas estratgias de
desenvolvimento econmico.
A passagem de uma competitividade setorial e privada para uma
competitividade territorial.
A gesto ambiental e o desenvolvimento do mercado e dos servios
ambientais como atividades preferenciais.
O ordenamento territorial como complemento descentralizao.
A cooperao e a responsabilidade compartilhada como elemento
de participao.
A formulao de polticas macroeconmicas, setoriais e locais mais
coordenadas.
A superao de polticas compensatrias e a formulao de polticas
setoriais articuladas num territrio rural.
O combate pobreza rural baseada em uma concepo ampla dos
meios de vida da populao rural.
A gesto do conhecimento e da inovao como propulsores do
desenvolvimento.
A percepo de que os aglomerados urbanos so parte dos territrios
integrando o rural e o urbano.
As polticas pblicas sero muito mais efetivas e transformadoras da

estrutura social e econmica, se embasadas nas demandas emergentes dos
territrios. A alma da poltica pblica tem que se inspirar no territrio. Os conceitos
de pluralidade e de transversalidade so caros ao territrio. O planejamento
tem que conviver com as demandas e a consulta popular, assim como com as
restries oramentrias. O territrio tem que ver com confiana e a confiana
mais efetiva do que os compromissos contratuais, apoiando territrios verdadeiros
e legitimamente construdos.
Os investimentos mais importantes na formulao das polticas pblicas

devem ajudar na identificao de novos territrios e no apoio organizao de
territrios verdadeiros, legitimamente construdos, contribuindo nos processos de
autodeterminao, para que se tornem capazes de reivindicar o tratamento que
lhes devido.
223
Nos ltimos anos, h uma crescente preocupao da parte dos governos

no sentido de buscar uma melhoria das condies de vida das populaes carentes,
mormente localizadas na regio semi-rida. Todavia, os processos de interveno
governamental e as polticas pblicas desenhadas com o propsito de assegurar
a transferncia de renda para essas populaes menos favorecidas, demonstram
eficcia limitada, pois s produzem algum resultado para uma clientela que j
se encontra minimamente includa dentro dos parmetros sociais (Cadastro de
Pessoa Fsica, Cdula de Identidade e conta em banco).
O desafio atrair populaes carentes at desses mnimos e indispensveis

requisitos da cidadania e que permanecem majoritariamente fora do alcance das
polticas pblicas, tornando urgente a necessidade de uma mais justa distribuio
dos ativos produtivos e ambientais, por intermdio de mecanismos de transferncia
de renda, capital e conhecimento, indispensveis para a formao das capacidades
e habilidades humanas.
Primazia do interesse particular sobre o interesse coletivo, inclusive

com a participao ou omisso da burocracia pblica. Da a necessidade do
comportamento republicano e do cumprimento dos direitos.
A confiana est diretamente relacionada s novas formas de controle

social, baseadas na descentralizao e no conceito de territrio, que por meio das
suas redes consegue valorizar os recursos e conhecimentos locais para dinamizar
a produo, promover uma distribuio mais equnime das oportunidades,
preservar o meio ambiente e assegurar um processo consistente de mudana
social.
O controle social significa a sociedade alerta, fiscalizando e assumindo

novas funes pblicas no governamentais, rompendo com o patrimonialismo
tradicional e os arranjos baseados no clientelismo e na corrupo. Assim se faz a
efetiva descentralizao do poder e democratizao das decises, que decorrem
da confiana e da transparncia.
As novas estratgias de desenvolvimento territorial esto sendo propostas

no intuito de aproveitar os valores e culturas locais, e constituem uma prioridade
do governo da Bahia, manifesta dentre outras aes pela criao das Secretarias de
Desenvolvimento e Integrao Regional e de Desenvolvimento Urbano, s quais
caber, sobretudo, articular a execuo das diferentes polticas pblicas no mbito
territorial, fazendo a intersetorialidade acontecer nos recortes territoriais.
224
O recorte com base nos territrios de identidade, definidos a partir de

uma ampla participao das organizaes da sociedade civil, j adotado na
elaborao do Plano Plurianual PPA e que ser tambm utilizado nos prximos
anos nos oramentos anuais, possibilitar uma maior legitimidade na gesto da
poltica de desenvolvimento regional. A formatao desta poltica e seu respectivo
modelo de gesto esto sendo discutidos com os representantes dos territrios,
dos movimentos sociais e das instituies pblicas. As Plenrias do PPA permitiram
alocar recursos para rea social na ordem de 58,7% do oramento.
O PPA revelou a necessidade de se aprofundar o debate e os conhecimentos

tcnicos, burocrticos e polticos sobre a organizao dos territrios; eles existem
independentes de leis e formalismos tecnicistas de planejamento. Expressam a
vida da sociedade e a ao poltica transformadora.
225
Atualmente a Secretaria do Planejamento dialoga com a CET

Coordenao Estadual dos Territrios, e coordena um grupo de trabalho com
o propsito de acelerar o processo de construo dos Planos Estratgicos
Participativos de Desenvolvimento dos 26 territrios, bem como a formao dos
Conselhos de Gesto.
A nova regionalizao territrios de identidade com carter mais

participativo torna mais consistente a construo de uma efetiva poltica de
desenvolvimento regional, capaz de articular os diferentes subespaos estaduais e
de promover o desenvolvimento dos diferentes territrios, em busca da reduo
das desigualdades entre e dentro deles; a partir de mecanismos de induo
econmica que privilegiem melhorias nos nveis de sade, educao e na gerao
de oportunidades de trabalho e renda. Os 530 mil empregos formais gerados na
Bahia entre janeiro e agosto de 2007, bem mais que os 230 mil registrados em 2006,
revelam o quanto possvel se conquistar a partir de uma postura democrtica.
A opo pelos territrios de identidade como modelo de regionalizao

decorre do fato deles possurem o ativo mais valioso em qualquer processo de
desenvolvimento regional, qual seja a coeso social, que contribuir para a
obteno de nveis mais elevados de confiana interpessoal e interinstitucional,
decorrentes do prprio processo de construo da unidade territorial.
Nveis mais elevados de organizao e participao social so capazes de

construir ambientes mais propcios a inovaes, mudanas e arranjos institucionais
mais aptos a superarem os obstculos histricos que se colocam no caminho do
processo de desenvolvimento social.
A poltica de desenvolvimento regional que vem sendo adotada prioriza

o Semi-rido baiano, notadamente por meio da oferta hdrica, tanto para o
abastecimento humano e animal, como no apoio a atividades produtivas. Isto quer
dizer que o Programa de Desenvolvimento do Semi-rido no resultar de uma
simples consolidao dos planos de desenvolvimento que esto sendo elaborados
para cada um dos territrios que nele se encontram total ou parcialmente
inscritos, mas ser construdo a partir dos Planos Estratgicos de Desenvolvimento
Sustentvel dos Territrios.
226
Viso de futuro do governo do estado da Bahia
Macro objetivos para cristalizar a viso de futuro concentrao de

renda e riqueza no s em termos de classe, mas tambm em termos
de expresses territoriais.
Eixos de desenvolvimento:
Desenvolvimento social com equidade (sade e educao).
Trabalho, emprego e distribuio de renda.
O agronegcio no suficiente para promover o desenvolvimento:
Estrutura de grandes negcios articulados com arranjos produtivos
e sociais que ofeream condies para a agricultura familiar atingir
mercados e acumular riqueza. Sobrevivncia objetivo medocre.
Logstica de estradas e vias de comunicao que integrem a
Bahia, relativizando os plos dinmicos ou ilhas de irradiao do
desenvolvimento.
Semi-rido rea total (Km) 391.386,42, representando 68,5% do
territrio estadual e 43,4% do Semi-rido nacional. So 6.697.990 de
pessoas morando no Semi-rido (48% da populao da Bahia) com
um PIB de R$ 20.488,94 (em mil).
Arranjos socioprodutivos para agricultura familiar: caprino-ovino
cultura, sisal, bioenergia e arranjos sociocomplementares (mandioca,
aqicultura, frutas, flores e apicultura).
2. Sergipe Planejamento do Desenvolvimento Territorial

Participativo
Lcia Falcn Secretria de Planejamento
A iniciativa do Frum importante, pois uma maneira de dividir as

angstias que o estado de Sergipe vem enfrentando desde o momento em que
comeou a aplicar a poltica territorial na prtica.
Contextualizao as trs grandes desigualdades
Concentrao social da renda.

Concentrao espacial da infra-estrutura social e da infra-estrutura
produtiva.
227
Concentrao do PIB industrial nas indstrias de petrleo e energia

hidreltrica. Indstrias que pouco distribuem renda ou se integram
com outras atividades (pouco encadeamento).
O desenvolvimento passou a exigir uma abordagem territorial.
Tratou-se de uma escolha, como na Bahia, foi uma deciso poltica
das populaes.
O planejamento do desenvolvimento passa a exigir a territorializao
das aes e polticas pblicas, com a vantagem de que essa
metodologia permite tambm a participao social ampliada e o
respeito s identidades sociais.
Por que fazer o planejamento territorializado?
Instituir um processo de planejamento alicerado na participao

popular.
Avanar na direo de um cenrio desejado de qualidade de vida
com sustentabilidade.
Alinhar a cultura e as condies objetivas de produo econmica de
cada territrio.
Promover a igualdade de oportunidades das pessoas nos territrios,
revertendo o quadro atual de concentrao da infra-estrutura e da
renda.
O processo se realiza em quatro etapas
1. Territorializao do estado.
2. Definio dos investimentos pblicos no PPA participativo.
3. Articulao entre os investimentos pblicos e os privados.
4. Avaliao e reviso anual.
Por trs dessas etapas temos outros momentos: realizao de um estudo

sobre identidade econmica e social. Definio e elaborao do Plano Estratgico
de Governo. Participao social em trs etapas: Conferncia Estadual; Conferncias
Territoriais e Conferncias Municipais.
Inicialmente foi muito importante a busca do apoio poltico dos

prefeitos.
228
Aes desenvolvidas
Fev/07: Seminrio Planejamento do Desenvolvimento Territorial de

Sergipe.
Fev/07: Assinatura do Protocolo de Intenes entre 15 instituies.
Fev/07: Contratao da Universidade Federal de Sergipe para
elaborao de Diagnstico Scio-Econmico das regies.
Mar/07: Realizao de oficinas e reunies com Instituies pblicas
federais e o setor produtivo e com prefeitos, lideranas e conselheiros
do MDA (dois territrios).
Desafio
O territrio, hoje, pode ser formado por lugares contguos (horizontalidades)

e por lugares em rede (verticalidades). So, todavia, os mesmos lugares que formam
redes e que formam o espao banal. So os mesmos lugares, os mesmos pontos,
mas contendo simultaneamente funcionalizaes diferentes, qui divergentes
ou opostas (Santos, M. 2005).
Critrios definidores dos territrios
Argumentos jurdicos polticos.

Argumentos culturais.
Argumentos econmicos.
Argumentos semiolgicos.
Argumentos psicolgicos.
Argumentos da prtica histrica.
As dimenses do pertencimento ao territrio
Identidade territorial: dimenso econmico-produtiva; social;

ambiental; poltico-institucional; cultural.
Identidades construdas em cinco dimenses: duas materiais e trs
no-materiais. Econmico- produtiva e Ambiental (espao fsico).
No-materiais: Social (grau de patrimonialismo), Cultural e Poltico -
institucional (capacidade da participao, capital social, populao
com capacidade de ser ator protagonista).
Articulao: cuidam de institucionalizar o controle social com
229
os conselhos territoriais. Conselho Estadual, Plenria Estadual e

Conselhos Territoriais.
Os territrios se particularizam, principalmente, em funo dos
diferentes usos que a populao que deles fazem parte estabelece,
ou seja, a forma como neles produzem, vivem e se relacionam.
Elementos norteadores das dimenses selecionadas
15 variveis, tais como: produo, concentrao fundiria, renda,

finanas pblicas e outras.
79 indicadores, tais como: PIB per capita; % da participao da
administrao pblica na formao do PIB municipal, e outros.
Territrios de planejamento do desenvolvimento
Perfil dos Territrios Sergipanos:
Descrio
Territrios rea do Densidade

No de Populao*
Territrio* Demogrfica PIB** (R$1000)
Municpios (habitantes)
(km2) (hab/km2)
Alto Serto
07 4.900,686 125.323 22,57 2.058.627
Sergipano
Mdio Serto
06 1.582,446 59.946 37,88 189.847
Sergipano
Sul Sergipano 11 3.130,998 228.633 73,02 1.009.206
Centro Sul
05 3.520,899 202.638 57,55 616.686
Sergipano
Leste
09 1.518,664 80.958 53,30 1.571.456
Sergipano
Agreste
Central 14 3.123,211 209.105 66,95 667.515
Sergipano
Baixo So
14 1.946,090 119.056 61,17 553.720
Francisco
Grande
09 2.187,354 759.170 347,07 6.453.799
Aracaju
*Fonte: IBGE, 2007 - Censo Demogrfico 2000

**Fonte: IBGE/SUPES/SEPLAN - Contas Municipais 2004
Representatividade. Assimetrias na capacidade de fazer valer os interesses

do territrio nos diferentes nveis de realizao e conformao de polticas.
230
Governana
Plano estratgico da administrao os valores que guiam as

aes governamentais, a sua misso e viso de futuro, as diretrizes
estratgicas e os programas que operacionalizam essas estratgias,
esto definidos com clareza para orientar toda a equipe de governo
em suas tarefas e para permitir uma avaliao de desempenho, bem
como a correo de rumo caso seja necessrio.
Elaborao participativa e territorializada das leis oramentrias o
PPA 20082011 e as leis de oramento anuais desse perodo.
Validao dos Planos de Desenvolvimento Territoriais pelos delegados
representantes dos territrios.
Instituio dos Conselhos Territoriais e Estadual de Desenvolvimento.
Articulao dos atores e processos de representao poltica:
Tiveram a adeso de 100% dos atores. Buscam a articulao com os
mais diferentes ministrios, o que ajuda o processo de implementao.
Esse processo nem sempre harmonioso.
Adeso dos 75 Municpios.
A Assemblia Legislativa Estadual organizou sesso especial para
discusso da metodologia e vem acompanhando o processo, com a
participao de vrios Deputados nas Conferncias e agora apreciar
o PPA e a Lei Oramentria Anual LOA 2008.
Os ministrios esto sendo informados do andamento dos trabalhos
e sendo solicitados a cooperararem naquilo que seja pertinente ou
convergente com as polticas federais.
Eleio dos Delegados nas Conferncias Municipais.
Formao dos Conselhos Territoriais.
Polticas Pblicas e Articulao Institucional:
Plano Estratgico 20072010 Sergipe, Governo de Todos:
Desenvolver e Incluir
PPA (20082011).
Plano de Desenvolvimento Territorial Participativo de Sergipe PDTP
(20072017)
Instncias de Consulta Popular
75 Conferncias Municipais.
8 Conferncias Territoriais.
Conferncia Estadual.
231
Desafios
A construo ou resgate da identidade territorial e reconhecimento

do elemento cultural como cimento que une e d consistncia
dimenso econmica dos planos de desenvolvimento.
A negociao e convergncia de todos os parceiros federais para a
nossa proposta de territorializao, a fim de que os atores no tenham
dvidas nem sejam criados conflitos de qualquer espcie entre os
gestores pblicos.
O fortalecimento da capacidade gerencial local, pblica e privada.
A consolidao do processo do Planejamento Participativo
integrador de demandas, de interesses, de recursos e de aes do
governo estadual mediante monitoramento das aes e avaliao
de desempenho.
Aumentar a capacidade de respostas s demandas da sociedade.
Construo de indicadores.
Construo de uma rede de relaes visando ao estabelecimento de
parcerias, alianas e acordos de cooperao para as resolues dos
problemas locais e territoriais.
Aumentar a capacidade de articulao e de trabalho em redes dos
gestores federais, estaduais e municipais.
Dotar a administrao pblica estadual e municipal de uma nova
cultura de gesto, visando eficincia e qualidade na prestao dos
servios pblicos.
A Capacitao tcnica e poltica das lideranas sociais para a
formulao e anlise das polticas e realizao de alianas necessrias
para a negociao de prioridades.
A ampliao dos espaos de oportunidades de participao popular
na formulao de polticas e na avaliao dos servios pblicos.
Lies aprendidas
A determinao do governador de Sergipe em valorizar as tcnicas

de planejamento e sua participao pessoal nas conferncias foi
decisivo.
A negociao e a mobilizao da sociedade, instrumentalizando os
municpios e os movimentos populares foram decisivas.
O respeito constituio sociocultural dos territrios foi decisivo para
232
a sua pactuao.
A aceitao e o aprendizado com as experincias e metodologias
de outras instituies agradecimento especial ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio e ao Ministrio das Cidades.
Debates
Agronegcio de gros no territrio da Bacia do Rio Grande (Bahia),

diagnstico negativo poltico, social e ambiental desse modelo de produo. Forte
influncia poltica a partir dos seus representantes nos Legislativos. Os Conselhos
Territoriais sero ouvidos?
Quero deixar meu testemunho de alegria e estmulo e entusiasmo

a partir dos depoimentos. Mas, para apontar algumas questes (onde esto as
outras secretarias, Educao, Meio Ambiente, Sade) so necessrias para fazer a
intersetorialidade acontecer.
Resposta: Esse um processo poltico de mudana cultural, de

comportamentos e tradies no s da sociedade, mas dos polticos e os
dirigentes. E este um programa no da Seplan, e sim do governo do estado,
uma deciso do governo. E como todo processo vai levar tempo pra promover
essas mudanas, apostamos na sociedade para pressionar o governo. Respeita-se
tanto o agronegcio como a agricultura familiar. Como integrar o etanol (cana-
de-acar) com a renda, o meio ambiente e a agricultura familiar num contexto
de ampliao da fronteira agrcola da Bahia. Vai depender da fiscalizao da
sociedade.
Territrios marinhos, tursticos?
Resposta: uma questo de recorte, a geografia humana, os pescadores

moram em territrios humanos com gente; no d pra trabalhar de forma isolada
o turstico ou o marinho. a prpria populao que vai decidir, a partir dos seus
anseios e legitimao social.
Pouca ateno s outras escalas: So Francisco, Sudene, Transnordestina...

Onde se articulam ou convergem os territrios com esses outros mapas ou recortes
espaciais e polticos. Qual a percepo dos secretrios?
233
Resposta: Esto buscando possibilidades de trabalhar em outras escalas

de planejamento; existe o interesse dos governos dos estados para estabelecer
essa sintonia no planejamento de diversas polticas e recortes.
A memria dessa experincia como processo, jogo dos atores, percepes,

motivos das escolhas, conflitos, avanos. Entender este debate e esta prtica como
processo.
Resposta: H sim memria do processo do PPA, conjunto de relatrios

tcnicos, todas as conferncias foram documentadas.
Como se articula a bioenergia com a identidade territorial e com as culturas

de alimentao? Onde se encontra a agricultura familiar com essa commodity?
Resposta: um programa de carter social a partir da mamona, dend,

pinho manso e girassol, culturas tpicas da agricultura familiar. No momento h
um excesso de oferta potencial quanto demanda. H problemas de assistncia
tcnica e de capacitao em termos de gesto, verticalizando a produo,
certificando a produo e ampliando quantidade, qualidade e regularidade para
se chegar nos mercados.
234
Dia 8 de novembro
AS EXPERINCIAS BRASILEIRAS EM SEIS TERRITRIOS

SELECIONADOS
1) Territrio das Misses RS
Jairo Jair Tavares (integrante do Ncleo Tcnico do Codeter

representando a sociedade civil).
O territrio das Misses est formado por 26 municpios 262. 680

habitantes, representando 2,6% da populao do estado. 64 % da populao
mora em reas urbanizadas e 34%, em reas rurais. A maior parte da populao
concentra-se em quatro municpios e o restante em municpios de 3 a 10 mil
habitantes (todos ambientes rurais).
O territrio possui uma histria de mais de 300 anos. Originariamente

era ocupado pela civilizao indgena guarani; conquistados e catequizados
pelos jesutas, fundaram os 7 Povos das Misses. Ficou conhecido como uma
experincia de convivncia comunista (comuna), adotando sistemas prprios de
governo e decises coletivas. Finalmente, pelo Tratado de Tordesilhas, espanhis e
portugueses se uniram para ocupar e destruir as Misses.
Atualmente predominam no territrio as monoculturas de gros: soja,

milho, trigo e pecuria de corte e leite, baseadas nos postulados e prticas
da Revoluo Verde. Esse modelo produtivo est altamente fragilizado, com
dificuldades de mercado, estiagens e empobrecimento da AF, principalmente.
A poltica territorial criou condies de viabilizar alguns processos de

transio, mudando o perfil produtivo da matriz e construindo um novo arranjo
institucional partindo da identidade e do sentido de pertencimento entre
municpios microrregies e territrio;
Gesto compartilhada como uma estratgia de Desenvolvimento Rural

Sustentvel; incluso de todos os atores sociais e pluralidade de vises ideolgicas
que consolidam um novo arranjo. Os principais parceiros so: ONGs, STRs,
235
Cooperativas da AF, Associao de Prefeituras, MST, MMC, Emater, Universidades

e Escolas Tcnicas;
Institucionalidades: foi criado o Codeter Misses, integrado pelos Ncleos

Dirigente e Tcnico e a Plenria Geral. O debate territorial tem significado vrios
aprendizados: superar a cultura de hegemonia poltica, conviver com as diferenas
(exerccio democrtico); debates coletivos de estratgias; resoluo de conflitos e
vises antagnicas e a gerao de compromissos entre os atores.
Projetos
Produo agroecolgica, diversificao; formao de redes de cooperativas

familiares e de comrcio solidrio; agroindstrias, preocupao com a educao
ambiental e do campo; incorporao das comunidades tradicionais (indgenas,
pescadores artesanais de rios, grupos de jovens e mulheres rurais), e bioenergia
em microempreendimentos de transformao de lcool.
Transversalidade das polticas pblicas e consolidao de nova matriz

produtiva para AF, e criar mecanismos para promover a sustentabilidade das
estratgias e dos projetos a mdio e longo prazo.
2) Irec BA
Mrio Augusto de Almeida Neto Tcnico em Agropecuria

Articulador Territorial.
O territrio de Irec est em funcionamento desde 2003, canalizando

seus esforos para a implementao de aes para o desenvolvimento sustentvel
e tentando amenizar a disputa pelos recursos do Pronaf Infra-estrutura entre a
sociedade civil e as prefeituras.
O territrio possui uma superfcie de 25.670 Km e uma populao rural

estimada em 157.871 habitantes. O seu IDH (de 0,671) encontra-se entre mdio
e bom. O analfabetismo alcana 25,3% da populao e o saneamento bsico
considerado inadequado a 45,5% do territrio. Em termos de estrutura fundiria,
31.883 estabelecimentos agropecurios de at 20 ha representam 79,1% do total.
236
Contudo, ocupam somente 16,1% da superfcie do territrio.
Instncias territoriais
A Comisso de Implantao das Aes Territoriais CIAT composta

por 66 membros, sendo 33 do poder pblico e 33 da sociedade civil
(paritria).
O Comit Gestor a instncia que opera o Territrio; est composto
por 14 membros, sendo 7 do poder pblico e 7 da sociedade civil
(tambm paritria).
O Ncleo Tcnico formado por 7 membros, sendo 4 da sociedade
civil e 3 do poder pblico.
A trajetria e debates do territrio permitiram identificar os seguintes

projetos, conforme as dimenses do desenvolvimento e distribudos em eixos
estruturantes. Todas estes eixos e projetos agregam o conjunto de atores do
territrio, tanto do poder pblico quanto da sociedade civil, conforme sua
experincia, acmulo de experincias e interesses estratgicos.
Dimenso econmica
Eixo Mamona: biodiesel

Eixo Caprinocultura: carne/leite
Eixo Fruticultura
Eixo Transio para Agroecologia
Eixo Trabalho/Emprego/Renda
Dimenso sociocultural
Eixo Educao
Eixo Cultura
Eixo Sade
Eixo Segurana Pblica
Dimenso ambiental-institucional
Eixo Revitalizao dos Rios Verde e Jacar

Eixo Turismo Rural
237
Eixo Cooperativismo/associativismo
Eixo Comunicao
Espaos de reflexo, discusso e divulgao
Oficinas, seminrios, conferncias, PST, EPEs, cursos de capacitao,

PTDRS e outros. Entrevistas nos meios de comunicao/
educomunicao (spots).
Articulao de Polticas Pblicas:
Economia: distribuio de sementes, Garantia safra, Plano Safra,
renegociao das dvidas, ATER, biodiesel.
Social: educao do campo, polticas afirmativas para as comunidades
quilombolas, segurana publica, incluso tecnolgica, garantia de
direito cidado (SAC Mvel).
Ambiental: revitalizao do Rio So Francisco.
Conferncias.
PPA, Cincia e Tecnologia, das Cidades, Educao, Cultura, Juventude,
Igualdade Racial, Segurana alimentar, Segurana Civil, Energia
Renovvel.
Alguns Projetos Territoriais em elaborao / implantao
Projeto Fortalecimento e Implantao da Fruticultura com incluso

das Frutas Nativas.
Projeto para a instalao de Infocentros no Territrio.
Sade Preventiva no Territrio de Irec.
Projeto de implantao da Usina Esmagadora de Mamona.
Construo do Central de Comercializao e Abastecimento.
Projeto Complexo Agroindustrial para caprinovinocultura.
Projeto de Reformulao curricular (Educao do Campo).
Projeto para construo do Centro Cultural do Territrio.
Projeto de implantao do GGTI (Gabinete de Gesto Integrada de
Segurana Pblica Territorial).
Dificuldades
Inadimplncia das prefeituras.

Falta de tcnicos qualificados.
238
Insuficincia de recursos para custeio.

Relao com a Caixa Econmica Federal CEF altamente
burocratizada.
Escassez de recursos.
Lies/recomendaes
Importante envolvimento das instituies da sociedade civil e do

poder pblico, embora ainda seja necessrio ampliar e diversificar a
participao.
Territrios de identidade adotados pelo governo do estado.
Utilizao inteligente da mdia.
Apoio de rgos federais (Codevasf ).
Estruturao do Ncleo Tcnico com disponibilizao de recursos
humanos (prestadores de servios ou funcionrios pblicos).
Custeio e manuteno de infra-estrutura (escritrio) pelo governo do
estado.
3) Cariri PB
Luis Silva agricultor e Presidente da CUT PB
O Territrio de Cariri tem uma superfcie de 11.233,9 km e 173,8 mil

habitantes distribudos entre o Cariri Oriental e Ocidental.
uma regio caracterizada historicamente pelas polticas de dependncia

e coronelismo. Nos anos 1980, se tornou mais vivvel o processo de organizao
de assentamentos e a existncia de entidades como CPT, Central nica dos
Trabalhadores CUT, CENTRU. Na nos 1990, o Projeto Dom Helder Cmara/MDA,
tentou apoiar as dinmicas locais.
uma regio com ciclos produtivos: caru, algodo, sisal. A populao

rural vive majoritariamente da aposentadoria e do funcionalismo pblico.
Constituio de um novo ciclo produtivo na regio.
239
O desafio a quebra da cultura individualista, pois tanto o estado quanto

a sociedade ainda so bastante corporativos.
O Frum est integrado pela Plenria de 141 entidades (45 do governo

e 96 da sociedade civil, na qual est representada com 2/3 dos integrantes). Uma
Coordenao Territorial com 17 membros e uma Executiva com 5; tambm o
Ncleo Tcnico, composto por 18 integrantes e 9 Comisses Temticas constitudas
a partir dos eixos estratgicos do PTDRS.
Pontos fracos
A representao.
Pouca participao da sociedade civil e do governo nas instncias do
Frum
Plenria ou conferncia... 141 entidades para discutir desenvolvimento
e polticas pblicas um nmero muito grande, portanto preciso
pensar a qualidade dessa representao.
Pontos positivos
Relao entre a sociedade e o governo, sobretudo com os prefeitos

(experincias de pactuao).
Melhora da relao entre entidades e organizaes da prpria
sociedade civil, reconhecimento de aes e projetos divergentes;
diminuio dos conflitos.
Aproveitamento das competncias e capacidades locais (Universidade
Camponesa), aprendizado a partir das experincias.
A sociedade se aproveita das instncias do poder pblico existentes
(consrcios) para elaborao de projetos.
Construo de polticas pblicas
Fortalecimento da caprinocultura.
Adequao das polticas aos interesses do Territrio.
Plano Safra Territorial.
Mobilizao de competncias externas ao Territrio.
Resultados concretos a partir da consolidao de parcerias (Programa
do Leite, PAA/Conab, bode-mvel e sementes).
240
Propostas de melhoramento
Dos processos de gesto e participao dos atores sociais e dos

Conselhos Municipais.
Monitoramento e avaliao dos processos e projetos.
Divulgao das aes territoriais e capacidade de comunicao.
Capacidade de fazer evoluir os limites do territrio (diviso e
remodelao dos territrios).
Processos de formao permanente e sistemtica.
4) Territrio de Desenvolvimento Rural Sustentvel Sul de

Roraima RR
Adriano Alves de Souza Coordenador do NT, Tcnico em

Agropecuria.
O Territrio de Desenvolvimento Rural Sustentvel Sul de Roraima est

composto pelos municpios de Caroebe; So Joo da Baliza; So Luiz do Anau;
Rorainpolis e Nordeste de Caracara (Regio de Novo Paraso). Ocupa uma rea
de 65.000 km2 no meio da selva amaznica e apresenta uma populao de 50.000
habitantes.
O territrio tem como misso tornar a regio sul de Roraima desenvolvida

econmica e socialmente, de maneira estruturada e sustentvel, baseada no
respeito s questes sociais e ambientais, com equidade para as populaes locais.
Promover o fortalecimento da educao, da sade e da economia, por meio da
realizao de aes articuladas e estruturantes pelo poder pblico e organizaes
sociais, com o propsito de gerar renda e qualidade de vida para as pessoas.
Atividades econmicas l encontradas
Agricultura de subsistncia, pecuria, extrao de madeira e

minrios.
Como instrumento de gesto, a CIAT tem enfrentado alguns
entraves:
Altos ndices de corrupo poltica no Estado, paternalismo,
241
clientelismo ainda persistentes.

No poder executar recursos pblicos por causa da legislao.
Instrumento de formao da opinio e catalisadora de mudanas, a
CIAT perseguida pelos gestores pblicos/classe poltica.
Marco regulatrio de gesto e co-gesto pblica e contraditrio e
trava as iniciativas.
Desarticulao das polticas pblicas e de programas dos outros
ministrios.
Resumo executivo Eixos Aglutinadores do PTDRS
Fortalecimento da educao do campo: educao alternativa para

a agricultura familiar; melhoria da infra-estrutura da educao no
territrio; regionalizao da merenda escolar e da infra-estrutura
educativa.
Cadeias Produtivas: uso sustentvel dos recursos naturais; extrativismo;
melhoria da pecuria de pequeno, mdio e grande porte; nova
assistncia tcnica agroecolgica; implementao de sistemas de
comercializao da produo familiar.
Fortalecimento Institucional: gesto associativa, regularizao fundiria,
gesto do PDT e gesto ambiental integrada e descentralizada.
Infra-estrutura: uso das estruturas existentes no territrio; instalao
de sistema de comunicao e centros de formao e implantao da
infra-estrutura bsica (energia, escolas, hospitais, estradas etc.)
Alguns projetos em andamento
Centro de Formao Humana; sedes coletivas: unidades de apoio

s organizaes sociais (escritrios equipados, sala de reunies e
veculos); feiras livres para AF.
Agroindstria de Beneficiamento de Frutas (produzir 30 ton de
polpa/ms).
Desenvolvimento da cadeia produtiva da ovinocultura em regime de
economia familiar (Petrobras Fome Zero), pioneiro para o estado.
Piscicultura, construo de 100 tanques por infiltrao em pequenas
propriedades rurais, parceria do Sebrae e da Casa Civil, ser executado
pelo governo do estado.
Floresta Nacional de Anau: rea da Unio de 260.000 ha para uso
242
mltiplo dos recursos florestais (manejo, extrativismo, ecoturismo,

pesca etc.). Plano de Manejo da Flona. Gerao de 1.000 empregos
e ocupaes diretas e a maior parte da sua produo poder ser
exportada para os pases vizinhos.
Arranjo Produtivo Local da Banana, parcerias de cooperativas e o BB.
Aquisio de pescado pelo mercado institucional (Conab).
Fbrica de gelo.
Cursos de capacitao: beneficiamento de pescado, extrativismo e
artesanato.
Os principais atores sociais do territrio so: ND e NT CIAT; ADLIS;
COPERR; Sebrae e Casa Civil da Presidncia da Repblica em
Roraima.
A CIAT tem uma boa relao com alguns rgos do governo federal:
Casa Civil da Presidncia da Repblica; Secretaria Especial de
Aqicultura e Pesca; Delegacia Federal do MDA; CEFET; Conab; BB;
CEF; Ibama.
Os governos municipais e estadual participam minimamente no
processo de abordagem territorial.
O Movimento Sindical Rural tambm est pouco sintonizado com a
abordagem territorial.
A articulao estadual e articulao territorial esto praticamente
inexistentes.
Lies
fundamental trazer para a CIAT representantes que tenham

compromisso com o modelo de gesto compartilhada.
O desenvolvimento pleno do Territrio s ser possvel quando

houver integrao dos governos e das polticas pblicas das trs esferas,
independentemente da filiao partidria.
Recomendao para as polticas e estratgias
Os Colegiados Territoriais devem ter o poder jurdico e administrativo

de executar os investimentos estruturantes, com recursos pblicos e privados
por meio da constituio de um ente intergovernamental territorial (Consrcio,
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP etc).
243
Integrao das polticas pblicas dos governos nos territrios, incluindo

tambm as emendas parlamentares, cuja aprovao e execuo tambm
deveriam passar pelo crivo e validao da sociedade do territrio (CIAT/Colegiado/
Consrcio).
A estratgia dos territrios rurais tem que deixar de ser um programa

de governo e se transformar em poltica pblica, para no ficar subordinado a
interesses pontuais ou conjunturais nas trocas de governo.
A SDT/MDA teria que articular para os territrios captarem recursos

desvinculados do Oramento Geral da Unio, de instituies internacionais e
nacionais e de agncias de cooperao bilaterias e multilaterais.
5) Portal da Amaznia MT
Jos Alessandro Rodrigues Bilogo e Integrante do Conselho

Executivo do Territrio.
Retrato do territrio
16 municpios;
rea de 108.000 km (44% de SP e maior do que o estado de SC).
Uma das reas de maior interesse para conservao do ponto de vista
biolgico.
A regio se caracterizou por ciclos econmicos baseados no ouro,
madeira, agricultura e a pecuria, assim como por uma dinmica de
desmatamento bem acentuada em todos estes ciclos.
Forte concentrao da terra e renda em trs municpios que detm
50% da produo agropecuria.
A populao cresceu de forma acentuada entre as dcadas de 1970 e
1980, taxas mdias de 85%.
Apresenta uma populao 250 mil habitantes (9,4% do total do
estado); baixa densidade demogrfica: 1,8 habitantes/km2.
Implantao de 80 projetos de assentamento com lotes em torno de
63 ha, representando 13,35% do total do estado (MDA, 2005).
As polticas pblicas tm acontecido a partir de critrios polticos/
pessoais e desarticuladas, com baixssimo controle social.
244
Algumas dificuldades
Burocracia e centralizao das decises.

Desperdcio de recursos com investimentos sem base tcnica
(elefantes brancos).
Falta de articulao nas esferas do governo e entre estas e a sociedade
civil.
Falta de representao poltica e direitos de indgenas, agricultores
familiares e temtica ambiental.
O histrico de interveno dos governos federal, estadual e municipais
se caracterizou pela falta de continuidade e efetividade das aes.
Falta de participao e controle social na formulao e execuo das
polticas pblicas, especialmente nos campo das polticas fundiria,
agrcola e ambiental.
A parceria com o Programa de Gesto Ambiental e Rural Gestar,
da Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel
MMA visa melhora da qualidade ambiental e de vida da populao
rural, por intermdio de aes de gesto ambiental desenvolvidas
nas comunidades rurais do territrio.
Corredor ecolgico da Amaznia Meridional: duas unidades de
conservao no territrio, espcies endmicas e de maior interesse
para conservao do ponto de vista biolgico.
Fronteira Agrcola e Arco de Desmatamento, constituda por diversas
unidades de conservao, estabelecendo o dilogo entre as questes
produtivas e ambientais. O Gestar tem como princpios metodolgicos
a comunicao, a articulao de polticas e a interveno no Territrio,
que se materializam no empoderamento do capital social, na avaliao
ambiental integrada e no Plano de Gesto Ambiental.
Aspectos importantes: projetos vinculados Agenda 21 e capacitao e

formao (agroecologia e economia solidria).
Mudanas significativas
A integrao de dois programas de carter territorial: Pronat/Gestar,

consolidao do Plano Territorial e dilogo entre MDA e MMA.
Aumento do nmero de entidades envolvidas no processo.
Participao, pertencimento, identidade, coeso social e
fortalecimento institucional.
245
Instrumentos de divulgao (jornal, boletins, rdio).

Investimento na formao de jovens mobilizadores sociais.
Projetos pilotos de cooperativismo e associativismo.
Projetos socioambientais; adensamento das polticas pblicas.
Visibilidade da questo ambiental.
Reconhecimento das institucionalidades territoriais por parte dos
agentes econmicos e polticos.
Rede institucional de movimentos sociais.
Participao, mobilizao e motivao.
Qualificao na elaborao de projetos e nos espaos institucionais
do setor madeireiro, pecuria, agricultura patronal e familiar (projeto
Dilogos).
Conselho Executivo de Aes da Agricultura Familiar (85 organizaes)
CEAAF.
Agenda 21 local (50% do territrio).
Dois Consrcios Intermunicipais de MT.
6) Consrcio do ABC SP
ngela Schwengber Filsofa
Nova iniciativa de ao territorial na Regio Metropolitana de So

Paulo RMSP, motivada pela nova lei dos consrcios pblicos, de
2005, e regulamentada em 2007. Projeto: Novos Consrcios Pblicos
para a Governana Metropolitana.
No se restringe Regio do ABC ou do Consrcio do ABC, a ao
no tem como foco cidades vizinhas, mas uma temtica: o papel
dos governos locais (cidades estado) na gesto das cidades e das
polticas pblicas. O territrio definido pela abrangncia do tema.
Aprofunda a discusso acerca do crescente papel dos governos locais
na gesto das cidades e das polticas pblicas e atualiza a discusso
sobre a gesto das metrpoles.
Contexto
A crise do emprego gerou grandes transformaes na RMSP: perfil

econmico, desocupao, precarizao, novas formas de trabalho etc.
246
A mobilidade dos trabalhadores na RMSP elevadssima: apenas 18% dos

jovens entre 18 e 24 anos, inscritos nos Centros Pblicos de Emprego, Trabalho e
Renda - CPETR de Santo Andr so residentes nesta cidade, 40% so da cidade de
So Paulo, 24% de outras cidades do ABC e 14% de outras cidades da RMSP.
Desde 1990 a Regio do ABC paulista vivencia a gesto consorciada

de uma agenda comum. O Consrcio do ABC foi constitudo a partir de uma
identidade geogrfica, econmica e de vontades polticas negociadas entre os
atores com o propsito de planejar estrategicamente a Regio e sua insero
nacional e internacional.
Embora a questo do trabalho/desemprego seja um tema central na

Regio, ela extrapola seus limites e converte-se numa questo da RMSP, mesmo
sem existir uma ao conjunta dos municpios da RMSP para enfrentar a questo.
Vrios municpios desenvolvem polticas de trabalho, emprego e renda h

pelo menos 10 anos, porm no estavam integradas entre si nem com as polticas
do governo federal, que executa sua poltica por meio dos recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador FAT em convnios com entidades sindicais e os governos
estaduais, com aes sobrepostas e concorrentes no mesmo territrio.
A partir de 2002, os municpios com mais de 300 mil habitantes e as

capitais constituram um frum para discutir o Sistema Pblico de Emprego, Renda
e Trabalho SPERT e negociar com o governo federal a sua participao na gesto
do mesmo, em consonncia com a tendncia de um maior protagonismo desta
esfera, especialmente da RM, nas polticas pblicas.
O SPERT passa por uma reformulao, buscando a integrao de polticas;

a interdependncia com a poltica macroeconmica; a ampliao das aes para
alm da promoo do emprego (olhar para as novas formas do trabalho) e a
descentralizao federativa da gesto do sistema.
Os municpios com mais de 300 mil habitantes e as capitais representam

hoje:
37,72% do total da populao nacional (IBGE 2005).
39,94% da PEA nacional (IPEADATA, Censo 2000).
30,99% do PIB nacional (IBGE 2004).
53,69% do emprego formal (CAGED 2007).
247
Em 2006 o municpio de Santo Andr, que j tinha um Memorando

de Cooperao com a OIT para promoo de uma Agenda Local pelo Trabalho
Decente, convidado pela CIDA, UBC e Ministrio das Cidades para fazer parte do
projeto Novos Consrcios Pblicos para a Governana Metropolitana, lei de 2005,
convidando municpios da RMSP conveniados pelo MTE e FAT a serem parceiros e
propondo que o tema seja a promoo do trabalho decente.
O trabalho decente, conforme a definio da Organizao Internacional do

Trabalho OIT aquele adequadamente remunerado, exercido em condies de
equidade e segurana, sem quaisquer formas de discriminao e capaz de garantir
uma vida digna a todas as pessoas que vivam dele. Sua agenda se estrutura em
quatro dimenses:
Garantia dos direitos fundamentais dos trabalhadores.
Promoo de emprego e trabalho acessvel para todos.
Extenso da proteo social.
Promoo do dilogo social.
Poltica Municipal de Trabalho e Economia Solidria

de Santo Andr
Reafirmao do protagonismo do governo local.

Reafirmao da necessidade da participao social.
Incorporao da economia solidria.
Afirmao da poltica de trabalho e economia solidria como parte da
poltica de desenvolvimento econmico.
Investimento em estratgias setoriais e territoriais.
Integrao de polticas ciclo e fluxos.
Institucionalizao de polticas.
Projeto Governana Metropolitana:
Participam: Santo Andr, Diadema e Osasco (vrios atores e
rgos).
Parceiros: OIT, Universidade de British Columbia, Ministrio
das Cidades, Ministrio do Trabalho e Emprego, UFABC, So
Judas, Instituto Florestan Fernandes, PUC Campinas.
Populao das cidades envolvidas: cerca de 2 milhes de pessoas.
248
Objetivos
Fortalecer a ao pblica e o dilogo social nos territrios no que

diz respeito promoo do trabalho decente como uma forma de
combate pobreza e excluso nas reas urbanas.
Integrar e fortalecer as aes dos municpios referentes ao SPERT.
Elaborar propostas de indicadores e metodologia para a ampliao
do SPETR.
Principais Mecanismos de Cooperao Intermunicipal para o Projeto:
Grupo Gestor Grupo Tcnico Comisses de Trabalho.
Estabelecimento de Convnio Termo de Cooperao entre os
Municpios.
Integrao das aes dos CPETR.
Projetos Pilotos
Promoo do trabalho decente para trabalhadores autnomos da

construo civil a partir dos CPETR.
Em reas com intervenes do PAC nos trs municpios.
Como estratgia de construo de indicadores e metodologias para
o SPERT e replicao no territrio ampliado.
Como estmulo elaborao de uma agenda local pelo trabalho
decente.
249
Etapas
Sensibilizao e mobilizao dos atores locais legitimidade social.

Implantao dos projetos pilotos.
Construo de institucionalidades (locais, regionais e nacional)
efetividade.
Sistematizao das metodologias e indicadores.
Agenda e campanha pelo trabalho decente.
Disseminao/replicao/ampliao.
Projeto Piloto de Santo Andr:
Atuar transversalmente na execuo das obras pblicas de
saneamento, de desenvolvimento urbano e de
construo de um Centro Educacional (CESA) no Jardim Irene,
articulando relao entre CPETR, empresas de construo
civil, a populao local, os atores sociais e a Prefeitura.
Local: Complexo do Jardim Irene Santo Andr.
Jardim Irene II loteamento irregular.
Jardins Irenes III, IV e V favelas.
Regio sudoeste de Santo Andr, na divisa da cidade de So Bernardo
do Campo. A topografia acidentada, com ocupaes subnormais.
1441 domiclios; 5069 habitantes (2004).
Demandas
Falta de rede de gua e esgotos (29,2%).

Falta de iluminao pblica e acessos precrios para veculos
(19,4%).
O desemprego aparece como principal problema social (16,3%).
Outros problemas levantados dizem respeito ao atendimento precrio
da rea da sade (13,3%), falta de segurana (11,5%), drogas (9,2%) e
falta de organizao comunitria (7,6%).
Principais aes do Projeto
Mobilizar e manter o dilogo social com os diferentes atores.

Intervir na formulao do Edital das licitaes das obras pblicas para
coibir o trabalho precrio.
Realizar palestras, oficinas e outras atividades para a sensibilizao e
250
formao sobre o trabalho decente para funcionrios, empresrios,

trabalhadores.
Realizar um acompanhamento da execuo destas obras;
Buscar formar um pacto pelo trabalho decente com as empresas da
construo civil.
Incentivar a contratao dos trabalhadores autnomos moradores do
Jardim Irene nas obras.
Realizar pesquisas de diagnstico sobre o perfil e a dinmica de
insero dos trabalhadores autnomos na construo civil.
Realizar pesquisa-ao para fortalecer a organizao social dos
trabalhadores e comunidade, apoiando o planejamento e ao
comunitria para o desenvolvimento local sustentvel.
Promover a autoconstruo nas obras relacionadas a construo de
moradias;
Criar um espao permanente no CESA para a qualificao social e
profissional e outras aes do CPETR.
Incluir um mdulo sobre trabalho decente em todas as atividades e
cursos de qualificao.
Ampliar a qualificao e certificao profissional dos trabalhadores
Integrar os bancos de dados do municpio sobre os moradores e
territrios
Fortalecer a integrao das vrias reas da PSA SAMI.
Utilizar todo o conhecimento gerado na execuo das aes anteriores
para a formulao de uma metodologia que indique caminhos
para o fomento ao trabalho decente para autnomos da construo
civil: autnomos, assalariados ou trabalhadores associados.
Desafios
Fazer avanar o SPERT do ponto de vista das suas funes e integrao

nos territrios.
Produzir estudos mais detalhados sobre a economia e o trabalho
informal.
Configurao poltica da regio legitimidade.
Ausncia de uma normativa jurdica sobre trabalho decente.
Lei de licitaes (maior precarizao das relaes trabalhistas se
observa nas obras pblicas por causa dos entraves da Lei n
8666/93).
Trabalho decente x obras pblicas (influenciar/mudar a realidade).
251
Debates
Existe uma rede que facilite canais de promoo de produtos e de

comercializao para o mercado interno e externo entre os diversos territrios
ou entre mais de um territrio, com o objetivo de ampliar as opes de
desenvolvimento?
Quais so os mecanismos utilizados para a promoo da sustentabilidade

ambiental dos projetos, especialmente, os projetos realizados no mbito do
Programa Gestar?
Como que tem sido a experincia da Universidade Camponesa,

experincia social importante para o meio rural brasileiro?
A proposta do territrio o empoderamento da sociedade civil. Qual o

papel da sociedade civil no consorcio do ABC, especialmente, no plano piloto de
Santo Andr?
Qual a estratgia utilizada para articular o governo do estado e os territrios,

uma vez que essa questo tem se mostrado frequentemente obstaculizada na
maior parte dos territrios?
A realizao de investimentos sem a participao da populao na

idealizao e na implementao dos projetos, faz com que esses projetos acabem
sendo frustrados. Como vem sendo pensada essa participao?
Como vem sendo dado no territrio do RS a participao dos sindicatos

e dos movimentos dos trabalhadores rurais. Como o movimento sindical vem
tratando isso?
Como os demais territrios vm realizando as discusses com o poder

pblico local, uma vez que todos os recursos precisam passar pela estrutura de
poder local? No RS os obstculos que normalmente se observa no NE, de no
dialogo, no to incidente. Como vem sendo dada essa dinmica?
252
Respostas
Agricultura familiar a base. Cresce o fomento ao biocombustvel, mais

particularmente ao biodiesel, cuja legislao prev que na teoria deveria beneficiar
a agricultura familiar. Questiona-se a incluso de objetivos sociais a essa atividade
e a viabilidade tcnica para o biocombustvel da mamona.
Fica clara a dificuldade da articulao do territrio com a administrao

pblica local, especialmente as prefeituras e os Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural Sustentveis. Muitas vezes a poltica do territrio no
existe para o poder pblico local, refletir acerca dessa articulao, especialmente,
tendo em vista que foi o mesmo MDA que criou os conselhos municipais
anteriormente e agora os territrios.
Misses: no territrio das Misses temos a participao do movimento

sindical por intermdio da CUT e da Federao dos Trabalhadores na Agricultura
Fetag. Existem essas duas representaes, bem como os sindicatos dos
trabalhadores rurais que possuem assentos nos colegiados. H a participao do
movimento sindical.
Bioenergia e agronegcio: no RS uma alternativa ao agronegcio e uma

oportunidade para a agricultura familiar, lgica das microusinas de lcool. A cana
no RS j uma tradio da agricultura familiar, seja para etanol, cachaa, ou para
alimentao. Quanto s relaes sociais, relaes de trabalho, no h essa relao
no RS. A idia da diversificao das usinas, produo de etanol, alimento etc.
Irec: fazemos a discusso sem entrar no posicionamento de ser a favor

ou contra. Acreditamos que uma poltica com oportunidade para a agricultura
familiar e que pode ser positiva se a agricultura familiar se organizar e se unir.
Utilizar a produo para se pensar em novas bases produtivas alternativas ao
modelo produtivista.
253
Dia 8 de novembro
AS PERSPECTIVAS DOS AGENTES GOVERNAMENTAIS
1. Humberto Oliveira (SDT)
Comeou fazendo uma inverso na ordem do debate: ao invs de

articulao de polticas pblicas e atores sociais, abordaria de forma diferente.
Focar nos atores sociais e ento partir para as polticas pblicas.
A articulao de polticas traz a exigncia de que sejam construdas e que

isto efetivamente se d na base. Por isso, a opo pelos atores sociais como ponto
de partida.
O MDA e sua poltica de desenvolvimento territorial, por qu?

A constatao de que as desigualdades sociais esto presentes e o
reconhecimento da exigncia de superao dessas desigualdades
que no se restringem apenas renda, mas tambm a etnias,
localizao e a regies. uma desigualdade que tambm espacial.
Adicionalmente, h a constatao de que o Brasil um pas pautado
pela diversidade. Da pensar na relao entre a desigualdade
e o potencial que a diversidade que prpria do Brasil vem
representando.
Assim, o MDA faz uma releitura do meio rural brasileiro. Nossa viso
comum, at h pouco tempo, associava o Brasil a um Brasil urbano. O
MDA traz a tona o reconhecimento da dimenso rural brasileira: 80%
dos municpios no Brasil so rurais.
Isso significa lanar um outro olhar sobre o meio rural brasileiro, sobretudo,
quando se pensa na reduo das desigualdades.
O meio rural hoje est caracterizado pela ausncia ou omisso do
Estado na prestao dos servios pblicos.
Isso caracteriza a pobreza no meio rural que no se restringe
dificuldade da renda, mas ao limitado acesso aos servios e s polticas
pblicas de qualidade. Nos servios isso fica ainda mais complicado se
considerarmos o tradicional papel que os ganhos de escala ocupam
254
na oferta de servios pblicos.

Possibilidade de que a agricultura familiar possa se fortalecer e que
a reforma agrria no se limite apenas no assentamento das famlias,
mas que depois de assentadas essas famlias tenham acesso a polticas
pblicas de qualidade. Uma abordagem territorial favorece a reforma
agrria no Brasil.
Os atores sociais
Destaque para a opo que o MDA faz para os territrios de identidade.

Isso faz parte do que se afirma como protagonismo social. Reconhecemos e
respeitamos todas as formas de se olhar para os territrios. E para o MDA os territrios
de identidade so os que melhor respeitam as identidades sociais e os processos
de luta que caracterizam a construo social. Territrios de pertencimento. O
referencial o territrio de cidadania. o povo quem faz a histria. O territrio do
protagonismo social.
A denominao do territrio muito importante, tanto quanto o mapa.

O nome passa pela identidade e pelo pertencimento. Da a importncia em
estabelecer o dilogo com as populaes dos territrios.
Alguns traos do processo de trabalho do MDA:

Buscar na populao local mais do que uma participao. O objetivo
o protagonismo local, que efetivamente expresse a deciso dos
atores. Acreditar e dar espao a populao, confiando que ela possa
tomar as decises mais acertadas.
Os conflitos existentes no territrio tm que ser visveis. Fazer uma
leitura adequada dos conflitos latentes e ento buscar a melhor forma
de pactuao.
Fazer com que os projetos sejam coerentes, sejam efetivamente
incorporados pela populao local e que tenham qualidade
tcnica. Nesse sentido, procurar que haja tambm, no mnimo, um
trabalho de planejamento estratgico, tornando seus impactos mais
significativos.
Substituir os pacotes e os manuais, comuns aos programas e aos
processos de formao dos conselhos e instncias de participao.
Tendo um marco legal as pessoas encontram a melhor forma de
organizao.
255
Articulao de polticas pblicas. necessrio que se forme um

territrio de protagonismo. Isso far com que as polticas e os
programas pblicos, que so direcionados a esse territrio, encontrem
as demandas da populao local.
Territrios da cidadania: pretende a juno de, inicialmente, 10 ministrios

com o objetivo de possibilitar a articulao das polticas pblicas.
2. Egon Krakhecke (MMA)
O MMA trabalha tambm com o conceito de territrio ainda que no

tenha a mesma visibilidade que o MDA. E considera tambm muito importante o
exerccio do dilogo entre os muitos territrios e atores sociais. Este exerccio de
articulao das polticas pblicas, ainda que muito importante, no fcil de ser
realizado.
Por isso a importncia do governo federal em estabelecer o dilogo

entre as diversas instncias que trabalham com essa categoria, especialmente no
plano federal, ampliado. O dilogo entre diferentes instncias no governo at tem
acontecido, mas no de forma sistemtica, e sim de forma pontual. Normalmente,
em poltica mais comum o isolamento, muito em virtude de manter o controle
dos espaos de poder.
Passamos por um processo atualmente no mbito do governo federal

muito rico. Mudar a lgica e enxergar que efetivamente existem polticas de governo
e no polticas de ministrios. Tem que haver esse dilogo, e a compreenso de
que as polticas so um processo coletivo que tem que ter o protagonismo social.
E talvez essa compreenso seja ainda mais obstaculizada nos planos inferiores,
estado e municpio.
O territrio a escala fundamental para a execuo dessa articulao,

desse exerccio. Um aspecto que tem ligao com a construo de um projeto
de futuro no territrio a questo do protagonismo social que j tem uma raiz
relativamente forte e que j possui certa tradio na experincia brasileira.
Essa uma discusso importante, como fazer a construo poltica do
256
territrio para que ele represente efetivamente um projeto de futuro?
Outro ponto diz respeito a como trabalhar a questo do planejamento

que deve ser de longo prazo. O trabalho com cenrios de longo prazo, que fornea
subsdios para o planejamento de mdio prazo, que orientar o planejamento de
curto prazo.
O aquecimento global traz para o Brasil em primeiro plano a sustentabilidade

das atividades agropecurias. Nossa matriz energtica relativamente limpa,
assim, nossa principal fonte de poluio e de emisso de gases contribuintes com
o aquecimento global a expanso da fronteira agrcola. A sustentabilidade deve
ser um eixo transversal a todas as polticas pblicas, sem exceo.
3. Paulo Frazo (Banco do Brasil)
Estratgia Nacional de Desenvolvimento Regional Sustentvel DRS e a

viso de territrio.
O papel do Banco do Brasil
O Banco do Brasil, a pedido do governo federal, se viu obrigado a se

debruar sobre o tema da sustentabilidade, e desta forma, a criao de uma
estratgia de negcios que visasse ao fortalecimento da sustentabilidade e da
busca do desenvolvimento regional sustentvel.
Nova forma de ver os seus negcios desenvolvimento regional

sustentvel. Com a viso de regio, mas tambm com o territrio. O territrio era a
jurisdio de uma agncia. Era nosso conceito preliminar.
As dimenses do desenvolvimento: eqidade social, a conservao

ambiental e a questo social.
Diversidade brasileira
O desafio pressionar ao mximo as trs esferas, de modo a aumentar

a interseco entre os trs campos: a viabilidade econmica, a
257
diversidade cultural e a conservao ambiental.

Viso participativa: trabalhar com todos os atores interessados,
construindo o processo de forma participativa.
Necessidade de ampliar nossa viso de territrio que no poderia
mais se limitar a rea de abrangncia de uma agncia. Trabalho com
base em atividade produtiva.
Viso de uma cadeia de valor: parte da produo e chega at o
consumidor final.
Produo beneficiamento armazenagem comercializao
(produto) distribuio consumidor final.
O Banco do Brasil tem o papel de catalisador das potencialidades
locais e dos diferentes agentes existentes nas regies onde atua de
forma a promover o desenvolvimento sustentvel
O papel do Banco do Brasil ento avana um pouco alm: articular-se

com os parceiros que j atuam com a viso do desenvolvimento sustentvel
nos territrios onde o Banco est presente para contribuir com a gerao de
renda e trabalho, com solues inclusivas, participativas e que potencializem as
organizaes locais produtivas coletivas, fortalecendo a agricultura familiar, os
mini e os pequenos produtores urbanos e rurais.
Governana democrtica e governana participativa
MDA e MIN tentativa de articulao

Orientar as agncias para que busquem os conselhos territoriais
Nmeros:
O trabalho comeou em 2003.
H hoje 5.000 aes de desenvolvimento, com foco na regio norte
e nordeste.
H 380.000 famlias envolvidas nesses planos de negcio.
4. Silvana Parente (Seplan CE)
O enfoque territorial at onde avanamos no mbito dos governos

federal, municipal, estadual?
No Cear existem muitos conselhos e ns no conseguimos articular.
258
Destaca o ponto da A proliferao dos conselhos e a fragmentao

da realidade local faz com que as aes nem sempre sejam
convergentes.
A lei estadual recorta o estado em vrias microrregies e
macrorregies. Mapas diferentes do MDA e outros. No se pretende
refazer a legislao agora, mas j se articulam com o MDA de forma a
trabalhar esses 13 territrios que foram institucionalizados no estado
para que as aes mantenham alguma convergncia.
Procuram descer para os territrios com o PPA participativo e com o
oramento participativo regionalizado.
Discutir a institucionalidade: como trabalhar com tantos fruns e como
fazer com que eles sejam ao menos articulados? Existe a necessidade
de articulao, mas de avanar tambm em processos de gesto por
resultados, de forma a que todos os atores se comprometam com
algumas metas e resultados a serem alcanados.
Fontes de financiamento do desenvolvimento: oramento federal,
por meio do PPA. Oramentos estaduais e oramentos municipais.
No pacto federativo discutir como esses recursos sero aplicados.
Os bancos como agentes financiadores do desenvolvimento
territorial: os bancos, mesmo os do governo, pouco financiam o
desenvolvimento regional e territorial. Eles captam mais do que
efetivamente investem nas regies. O prprio BNDES aplicou apenas
8% na regio Nordeste. Necessidade de modificar essa realidade.
5. Kelson Siena (IICA)
Contribuio da perspectiva das relaes e articulaes entre as

polticas pblicas.
Resgate histrico: momento anterior (governos militares) de
presena muito forte do Estado por meio de um processo planejado,
centralizado tecnocraticamente. Segundo momento no qual todas
as atenes se voltam apenas para o plano local. O restante seria
resolvido pelo mercado.
O localismo exagerado. Entramos num terceiro momento, que
corresponde ao atual, em que essas duas tendncias se unem para
tornar melhor a qualidade de vida.
259
A poltica de desenvolvimento territorial rural sustentvel foi a que

mais avanou no debate, por enfatizar a participao social e ampliar
os segmentos da sociedade civil que definitivamente participam das
decises polticas.
Essa poltica no pode deixar de entender as outras iniciativas
existentes no campo poltico. Sem isso, no conseguiremos realizar a
unificao de todos os esforos que tomam corpo no territrio.
A convivncia de recortes territoriais diferentes no necessariamente
negativa. Ao contrrio do que algumas parcelas dos atores que lidam
com o desenvolvimento costumam acreditar, no esse o caminho
que orienta as aes pblicas num movimento de convergncia.
O que far com que as diferentes escalas e territrios se articulem a
populao, a participao social.
H a necessidade de se avanar em direo ao tema regional, pensar
a respeito da escala mesorregional. Com perspectivas diferentes,
dentre eles o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, que
se constitui um importante instrumento para o financiamento do
desenvolvimento regional e tambm territorial.
6. Mrio Augusto de Almeida Neto (APP da Bahia)
Contextualizao: a partir da Constituio Federal de 1988 foi

garantido um espao de participao da sociedade civil na definio
e na gesto das polticas pblicas. Esse foi um ganho e uma conquista
de nossa sociedade e o momento em que muitas ONGs comeam
efetivamente a apostar nessa possibilidade, na tentativa de formar
nossos atores e as pessoas da sociedade civil e prepar-los para a
atuao e a participao.
No entanto, os conselhos, muitas vezes, se tornam refns de interesses
e objetivos polticos e eleitoreiros. Eles deixam de exercer o papel de
ampliao da cidadania.
A atuao de sua organizao (APP) optou pela atuao por meio
da formao de grupos de cidadania. O objetivo era a ampliao
da execuo da gesto social por intermdio, principalmente, do
oramento. Nesse momento, a atuao se dava por meio da fiscalizao
e da presso. E nesse sentido, pode-se afirmar que grande parte das
260
conquistas depender da participao e da iniciativa da populao,

afinal trata-se de discutir aqui o desenvolvimento territorial e no
simplesmente os territrios da SDT.
Campanha Quem no deve no Teme: campanha estadual para a
fiscalizao do uso dos recursos pblicos. Isso de uma mudana
imensa. Agora ampliam para discutir a questo do oramento. Se no
houver transparncia, no haver controle social e no se pode falar
de desenvolvimento. Temos que ampliar o nvel de dilogo.
Expectativa de que a poltica de desenvolvimento territorial contribua
com a ampliao desse dilogo, da transparncia e tambm da
participao social. O papel da sociedade civil pressionar, propor e
tomar uma posio mais ativa.
7. Manoel Santos (Contag)
Atores sociais e articulao de polticas: dentro da compreenso de

um trabalhador rural, agora na presidncia da Contag, s podemos
pensar em desenvolvimento olhando para a nossa histria. O
desenvolvimento rural no Brasil sempre teve um trao marcante
de concentrao e de quase abandono dos agricultores familiares.
Soma-se a isso no passado a legislao que proibia e restringia a
organizao dos movimentos e dos trabalhadores rurais. Tudo isso se
aprofundou com o golpe militar.
A retomada desse processo de organizao, que antes era ilegal, s se
d aps o processo de democratizao. Nos anos 1980 a 1990 tivemos
um perodo de contestao a esse modelo de desenvolvimento
e de reivindicao, no qual destaca-se a participao social dentro
das polticas pblicas. Nesse momento quem estava frente da
formulao das polticas eram os polticos e os tcnicos.
Apostamos num processo de dilogo e contribuio, na construo
de um modelo alternativo de desenvolvimento. Proposta de
Projeto Alternativo de Desenvolvimento Rural Sustentvel e que v
a agricultura familiar como um segmento importante e que deve
ter propostas consistentes e no uma poltica que a mantm na
subsistncia. Quem garante a populao no meio rural, no Brasil, a
agricultura familiar.
261
A agricultura familiar deve avanar e ter o seu lugar. Nesse processo,

central a realizao da reforma agrria.
As polticas voltadas para a agricultura familiar so fruto da luta de
vrios anos dos movimentos sociais representativos dos interesses da
agricultura familiar.
No governo Lula, algumas polticas j construdas precisariam
continuar no governo, como o prprio MDA. Ser que necessrio
ter dois ministrios? No governo FHC essa necessidade era clara, mas
e agora? O agronegcio e a agricultura patronal possuem interesses
muito claros e esto bem articulados. Isso por si s j colocaria os
interesses da agricultura familiar em uma posio extremamente
isolada, limitada e restrita. Mais uma vez, graas luta dos movimentos
sociais (Contag), conseguimos a permanncia do MDA.
Os problemas atuais da agricultura familiar no se resolvem apenas
com recursos. So problemas muito mais estruturais e complexos
e que necessitam de um exerccio de planejamento. No se trata
apenas de crdito, ou do Pronaf, ainda que esse seja extremamente
importante.
A poltica dos territrios tem o mrito de contribuir com a articulao
das polticas pblicas. Entretanto, ainda se faz importante avanar
nos processos de aplicao de recursos. No basta gastar dinheiro e
construir projetos se no houver dentro do governo a definio de
uma poltica de governo (poltica de Estado). A poltica dos territrios
importante, mas como garantir os interesses da agricultura familiar
diante de um quadro institucional que conta com uma bancada
composta por mais de 100 deputados (ruralista). O MDA tem que ter
mais estratgia, mais articulao.
Os movimentos sociais no podem permanecer unicamente nas
reivindicaes por terra, reforma agrria e recursos. Tm que lutar por
um planejamento participativo.
Para todos, um dos maiores desafios a continuidade das polticas
como polticas de Estado e no polticas de governo. Na maioria dos
casos, uma nova poltica implementada acaba se contrapondo aos
avanos de polticas anteriores.
Recursos da poltica territorial: a poltica de territorializao foi bem
discutida, no entanto, os recursos a ela destinados ainda so muito
restritos.
O papel das lideranas o futuro do qual falamos h muito tempo j
262
chegou. necessrio o engajamento efetivo e a busca de solues

que consigam dar resposta aos problemas que a comunidade
enfrenta agora, no presente.
Representatividade de todos os grupos sociais no mbito do territrio:
em alguns estados, algumas organizaes no conseguem ter acesso
poltica de desenvolvimento dos territrios.
8. Zezeu Ribeiro (Deputado Federal PT)
A mudana de enfoque muito importante.

Necessidade percebida: romper com a dicotomia entre cidade
campo. Barreiras que atualmente so facilmente transpostas.
As polticas pblicas como um avano dos movimentos sociais como
o programa Luz para Todos que acaba atuando como instrumento de
modificao dos territrios, possibilitado o retorno das populaes as
suas cidades, no interior.
Questo da ocupao do territrio mudana profunda processo
de interiorizao e descentralizao das universidades e dos Cefets.
Trata-se de uma importante conquista e de uma mudana na forma
de ver o mundo e que tem desdobramentos futuros relevantes, na
formao de tcnicos, mo-de-obra qualificada e de massa crtica.
Formao de agentes transformadores da realidade.
Territrio enquanto espao de conhecimento e mais ainda de
construo de um novo conhecimento.
Fundos setoriais muitos na rea da cincia e tecnologia, informtica.
Desses fundos, 30% a 40% so direcionados para o Nordeste, mas
no chegam a ser efetivamente aplicados aqui na regio e acabam
voltando.
Debates
A Seplan trabalha com a perspectiva que os territrios sejam as unidades

de planejamento do estado. Percebe-se um excesso de eventos provocados pelo
estado que deveriam ser discutidos nos territrios.
Extensionista por princpio e por prtica, destaque para tanto conhecimento

apresentado e tanta sabedoria que est circulando no evento.
263
O Programa Desenvolvimento Regional Sustentvel deve estar sob a

lgica de escolha do Conselho Territorial e no por deciso do gerente da agncia
do Banco. O Banco do Brasil BB no tem participado nos territrios.
Resposta: O BB est mudando, pode levar muito tempo, mas a orientao

do banco a participao nos conselhos e a concertao com os parceiros.
As decises bancrias deveriam tambm constituir um instrumento de

desenvolvimento territorial, passando pelo colegiado e no ficando restrito s
decises de um agente do mercado financeiro ou de uma agncia.
Reivindica um percentual fixo do oramento a ser destinado para a

agricultura familiar, tal qual existe para outras rubricas. Percentual de recursos fixo
para vrias polticas setoriais, mas no existe para a agricultura familiar. Meno ao
Proambiente.
70% do bioma caatinga transformada em carvo e madeira. O que fazer?
Resposta: Tanto o licenciamento quanto a fiscalizao corresponde aos

estados, dentro do pacto federativo. No adianta esperar que os rgos sozinhos
faam esse trabalho. A participao da sociedade denunciando e identificando
prticas de desmatamento ou carvoarias fundamental. E no Proambiente est
em processo de readequao a questo do pagamento dos servios ambientais,
em processo de regulamentao na Cmara de Deputados.
Desenvolvimento territorial como poltica de Estado/governo. A proposta

dos Territrios de Cidadania ser adotada tambm como estratgia pelos outros
ministrios/secretrias.
Resposta: Acreditamos que os Territrios da Cidadania sejam reconhecidos

pelos outros parceiros governamentais, a partir do rural faremos a relao e a
incluso da problemtica urbana nessa discusso. Existe a vontade poltica de fazer
acontecer a territorialidade. Reconhecemos que existem vrios recortes espaciais,
mas preferimos o territrio de identidade (microrregional) porque ele carrega a
populao. Essa escala a referncia, e dela se articulam todas as outras. preciso
fazer a opo poltica e metodolgica. Cada escala tem seus objetivos, elas no
podem se confundir.
264
DRS do BB na sua formatao fala de incluso social, em momento

nenhum essa incluso acontece, pelo menos no Maranho. Incluso digital do
BB com doao de computadores quebrados ou deteriorados. Os trabalhadores
esto abandonando a luta, se acomodando e sem participar nem fazer o que lhes
corresponde.
Resposta: O movimento sindical no est acomodado, as mobilizaes e lutas

sindicais so as que tm conseguido as principais polticas para os trabalhadores.
Conseguiremos fazer com que os territrios da cidadania efetivamente

integrem os demais ministrios, algo que a poltica territorial at ento no vem
conseguindo fazer?
Resposta: Eu acho que sim, at mesmo porque foram colocados por esses
diversos ministrios. E os territrios da cidadania so isso, iniciativa de vrios
ministrios.
265
Dia 9 de novembro
PLENRIA FINAL: PAINELISTAS
Coordenador: Carlos Miranda
Contextualizar nessa plenria final o Frum: no para ser um evento

isolado. A idia foi, desde o incio, planejada e discutida com o governo da Bahia,
o IICA e o CPDA a respeito de um tema que muito recorrente nos processos de
desenvolvimento territorial: a articulao de polticas pblicas e atores sociais.
O processo teve vrias etapas simultneas. Incluiu um estado da arte e um

levantamento da bibliografia sobre a articulao; e incluiu um frum virtual com
debates que comeou em setembro.
Esse Frum mais uma etapa desse processo. Pensou-se primeiro em

duas sesses. A palestra de Tnia Bacelar e depois a palestra de Rafael Echeverri
que visavam ao levantamento de alguns desafios encontrados na busca do
desenvolvimento no territrio com a participao social. Depois seriam momentos
para o relato, a reflexo a partir de experincias internacionais e nacionais
(experincias governamentais e de territrios).
Uma experincia foi bem diferenciada: o ABC paulista. J que estvamos

falando de territrios, no queramos nos restringir ao meio rural, pois a agricultura
familiar apenas uma das formas de ocupao do espao. Mas importante
reconhecer que existem outras formas de ocupao, e me refiro aqui ao caso do
ABC, que urbano.
Contemplamos na maioria das mesas representantes do poder pblico,

da sociedade civil e da academia. A etapa final ser a publicao de um livro com
os anais do que aconteceu nas diferentes etapas desse processo: o que tiramos
de lio, quais so as reflexes e as metodologias que podero nos orientar no
avano do debate sobre desenvolvimento territorial e a articulao de polticas
pblicas e atores sociais.
266
1. Sergio Leite (OPPA/CPDA)
Ressaltamos a importncia do evento especialmente considerando-se as

temticas tratadas, a amplitude e abrangncia dos processos aqui examinados,
experincias nacionais, internacionais, e a participao de diferentes atores sociais.
Tentaremos aqui, efetivamente, levantar alguns pontos que nos pareceram
importantes para discutir com o pblico e os demais representantes que esto
na mesa.
No se pretende esgotar o tema e nem temos a pretenso de relatar tudo

o que foi falado ou dito aqui.
O prprio debate da plenria final, sobretudo no que tange a propostas

e recomendaes, ser objeto de anlise pelos relatores e encaminhado
posteriormente.
A nossa apresentao ter como guia trs pontos principais: a

territorializao da governanca, a territorializao das polticas pblicas e a
territorializao do desenvolvimento, envolvendo a articulao das polticas
pblicas e dos atores sociais. Faremos um exerccio dividindo a nossa fala a partir
de dois eixos: articulao dos atores sociais e articulao de polticas pblicas.
Para tratar dos dois processos, estruturamos nossa fala em trs grandes
momentos:
Apontar avanos e movimentos que a abordagem territorial tem
proporcionado (ou janelas de oportunidades).
Discutir os desafios que se apresentam a esse tipo de abordagem
justamente a partir dos relatos e experincias aqui tratadas.
Por fim levantar questes que no nosso entender so importantes e
que no foram objeto de discusso nesses dias de Frum.
Articulao dos atores sociais
A abordagem territorial facilitadora do exerccio de dilogo entre o

poder pblico e os atores sociais. H uma mudana de postura especialmente por
parte do setor pblico, tanto no mbito federal quanto estadual, abrindo espaos
e instncias que permitem a prtica do dilogo. Se esse dilogo est sendo bem
267
ou mal encaminhado, se vem fluindo, ser uma anlise que poder ser feita
mais adiante, no nos cabe aqui. O fato que foi aberto um amplo espao para
o dilogo. Particularmente lembramos aqui do caso da Bahia, onde no governo
anterior no se observava a institucionalizao desses espaos e atualmente, com
o novo governo, eles se fazem presentes. Isto ficou claro na fala do articulador do
territrio de Irec.
Outro ponto importante foi levantado pelo Rafael Echeverri. Uma vez
que estamos tratando da construo de territrios de identidades, devemos ter
em mente que essas identidades no so cristalizadas. No existe uma nica
identidade, e vrias dimenses dessas identidades so acionadas de acordo com
os objetivos e com as prprias polticas que so postas em prtica no momento.
A prpria poltica territorial formadora de uma identidade. O mesmo grupo de
atores sociais pode acionar diferentes identidades de acordo com seus objetivos
ou espaos abertos.
A abordagem territorial abre espao para outros pontos principais: o

primeiro deles a diversidade. O Brasil rico e diverso. Alm de trazer tona essas
mltiplas diversidades, ela permite dar visibilidade a determinadas prticas de
diferentes atores sociais, governamentais ou no, que no so comuns no nvel
federal.
Outro elemento que nos parece importante, e est implcito em vrias

experincias, a relevncia da trajetria passada de cada territrio e dos respectivos
atores sociais que dele fazem parte. A experincia anterior, uma certa bagagem
histrica de alguns territrios, decisiva no momento em que se institui uma
poltica territorial.
Mesmo que essas experincias no tenham tido xito, elas se mostraram

extremamente importantes, para no dizer decisivas, na operacionalizao da
prtica territorial. Fao um paralelo com Albert Hirschman que fala do principio
da conservao e da mutao da energia social. E nesse sentido so mltiplas
as experincias de articulao dos atores sociais em cada territrio: so culturais,
ambientais e polticas. Tnia tambm ressaltou essa diversidade.
Em relao aos desafios, a abordagem territorial tem sido eficaz em dar

visibilidade a alguns atores sociais que j possuam algumas condies positivas de
reivindicao e participao. Isso fica claro no papel central dos sindicatos rurais na
268
contribuio para o territrio. No entanto, chamo a ateno para que avancemos

mais em direo a um processo de empoderamento dos invisveis, aqueles atores
sociais que atualmente no conseguem ter acesso e nem participao nas polticas
territoriais.
H uma srie de atores que no esto necessariamente bem representados,

organizados, e que precisam ser includos (particularmente populaes nativas
ou tradicionais). H um esforo a ser realizado no sentido de empoderar, dar
visibilidade a alguns atores sociais.
A outra dimenso que apareceu de forma clara nas exposies realizadas

durante o Frum so os desafios que esses novos espaos de governana ainda
precisam superar. Vimos aqui o quanto foi longo foi o processo implementado no
caso francs e que desembocou na consolidao e no fortalecimento dos espaos
de participao. Os espaos no Brasil ainda precisam ser devidamente consolidados,
trazendo os atores sociais e a participao para os processos decisrios (que no
correspondem apenas s decises polticas, mas tambm ao prprio processo de
implementao e desenho dessa poltica).
Nessa nova institucionalidade da governana um ponto recorrente foi a

relao travada com o poder local, principalmente as prefeituras. As experincias
so muito variadas. H casos em que os territrios conseguiram efetivamente
o apoio dos Prefeitos e h casos em que o governos municipais se opem,
deliberadamente ou no, ao territrio. E essa oposio se reflete desde o atraso ou
a no implementao de projetos e a casos de endividamento, impossibilitando o
repasse de recursos.
Outro ponto relevante diz respeito capacitao dos atores sociais.

No s dos atores da sociedade civil, mas principalmente dos agentes do setor
pblico que no esto capacitados, atualmente, para participar de processos de
implementao de polticas territoriais.
A articulao dos atores sociais se dar intraterritrio e interterritrio. Os

processos no so necessariamente de baixo para cima ou de cima para baixo. Eles
demandam um misto de protagonismo dos atores locais com atores externos, nas
mais variadas escalas. Por isso, em certos casos existem grupos de atores que no
atuam apenas no territrio, mas muitas vezes recorrem em suas reivindicaes
diretamente a esferas supranacionais. Temos vrios exemplos de atores que j vm
269
de uma cultura de acessar diretamente o poder federal. preciso pensar em uma

certa flexibilidade do processo de participao e articulao de atores sociais.
Mais um ponto seria pensar a pauta dos projetos tcnicos apresentados

para essa nova modalidade de implementao de polticas. Esses projetos,
ainda que tenham apresentado avanos, esto muito centrados na dimenso
econmica e produtiva. Ainda que a base econmica seja fundamental para
se pensar o territrio, como bem destacou Fernando Baptista, existem outras
dimenses que devem ser consideradas. Os territrios so efetivamente rurais e
no exclusivamente agrcolas.
Um ponto relativamente ausente, na maior parte das discusses, seria

como associar o processo de desenvolvimento territorial com a reforma agrria.
Importante reconhecer que a reforma agrria tem um impacto significativo no
ordenamento territorial, pois envolve uma reespacializao dos atores e dos
projetos coletivos. Isso precisa ser reavaliado nas discusses de desenvolvimento
territorial.
Outro fator pouco trabalhado aqui e que, em nossa opinio, no poder

ser trabalhado no curto prazo que esses territrios podero vir a ser no longo e
mdio prazo um fator de atratividade de novos atores sociais. H uma dinmica
que no vem sendo pensada. Poderia citar Milton Santos numa dinmica de fluxos
e fixos. As polticas precisam ser lanadas aqui no fixo sem se perder de vista os
fluxos que essa mesma poltica pode engendrar no futuro.
E, por fim, a construo de indicadores e monitoramento das polticas

pblicas. Se por um lado importante para o Estado ter mecanismos de avaliao
previamente definidos como um balizador da sua interveno, por outro lado,
tambm importante se enfatizar a necessidade de construo de indicadores
e de mecanismos de avaliao pelos atores sociais do prprio territrio, que
no necessariamente devem ser os mesmo utilizados pelo Estado. E isso
precisa ser trabalhado, inclusive, em termos de construo de indicadores de
acompanhamento dos recursos pblicos e dos projetos, permitindo construir
uma base de empoderamento e conhecimento social.
270
2. Nelson Delgado (OPPA/CPDA)
Articulao de polticas pblicas
importante destacar, antes de tudo, que a territorialidade entrou

definitivamente na agenda do Estado e das organizaes sociais (nas mais
diferenciadas escalas). algo que de fato faz parte hoje da agenda estatal e da
agenda das organizaes sociais e que se tornou um elemento importante para se
tratar de polticas pblicas. Isso fruto de um longo processo, um processo duplo
que est relacionado com a crise do Estado, a liberalizao (a onda neoliberal) e
tambm com o processo de democratizao da sociedade brasileira.
Esses processos vo desembocar na retomada do reconhecimento do

local. Interessante perceber que essa reimportncia do local tanto fruto da
reflexo da direita, quanto da esquerda. E isso traz implicaes e complicaes
para a anlise, que devem ser consideradas. Traz complicaes, por um lado,
com a crise do Estado e o neoliberalismo o Estado se concentra no equilbrio
macroeconmico enquanto a energia desenvolvimentista foi toda canalizada
(deveria emergir) para o local. Por outro lado, implica que observemos um esforo
por parte da sociedade civil pela redemocratizao e pela redefinio do papel do
Estado.
Avanando nesse assunto, torna-se central pensar nas limitaes que

o municpio apresenta como um espao de planejamento para a tentativa de
construo de projetos de desenvolvimento e planejamento. A idia dos territrios
fruto dessa constatao.
possvel pensar que essa abordagem distingue-se em trs usos, sob

perspectiva da ao governamental. Trata-se da territorializao da governana
promover instrumentos de democratizao de processos de participao
e processos democrticos de descentralizao. Trata-se da tentativa de
territorializao das polticas pblicas tentativa de territorializar as polticas
setoriais com o objetivo de implantar um controle social sobre elas e torn-las
mais eficazes.
A idia a constatao da necessidade de criao de bens pblicos, fazer

com que as polticas pblicas sejam implementadas nos territrios, de forma mais
271
eficiente no que tange ao alcance das populaes e que essas populaes tenham
pleno controle social sobre elas. Trata-se da territorializao do desenvolvimento
criar institucionalidades e processos de desenvolvimento que facilitem os dois
outros objetivos.
De alguma maneira esses trs usos tm semelhanas com o que foi

discutido aqui e com as vrias instncias que devem ser consideradas ao se pensar
o desenvolvimento territorial. No necessariamente temos que ter uma nica viso
de territorializao, mas temos que ter clareza sobre quais so as funes dessas
vrias instncias no processo de implementao de aes para o desenvolvimento.
Clareza com respeito ao seu objetivo.
Um outro ponto relaciona-se necessidade de democratizar o processo

de descentralizao, desencadeando processos de desenvolvimento que
sejam geridos socialmente. Tnia chamou ateno para o reconhecimento de
que a perspectiva da territorializao no fundo tenta enfrentar a questo das
desigualdades regionais, as desigualdades econmicas e sociais existentes intra
e entre as regies.
Um segundo avano, tambm j observado aqui, destaca que a poltica

territorial representa um processo de retomada da capacidade de planejamento
do Estado. Passamos por um perodo em que o Estado deveria se afastar, ele
deveria mais precisamente tomar conta de alguns pontos, econmicos mais
macro (perspectiva neoliberal). Nessa abordagem a energia do desenvolvimento
e para o desenvolvimento deveria vir do setor privado, das empresas.
De alguma maneira, a valorizao do territrio representa uma interrupo

dessa abordagem. O territrio representa a retomada do papel do Estado como
planejador. Essa mudana traz um elemento novo para a anlise: discutir quais a
formas de articulao possveis entre o Estado, e a sociedade civil. Retomada do
Estado como um ente e uma agncia planejadora, avanando na condio de que
esse planejamento seja democrtico, com bem colocou o presidente da Contag.
Assim sendo, o territrio o lugar por excelncia da articulao das

polticas pblicas, como bem destacou a professora Tnia. Trata-se de um ponto de
partida importante, pois recoloca a questo das vrias territorializaes. E recoloca
a maneira de abord-las. Como o territrio a construo social onde esto de
fato as populaes, trata-se de buscar formas atravs das quais essas populaes
272
possam organizar as suas demandas por polticas pblicas.
Essa dinmica requer a construo de uma institucionalidade especfica.

Uma institucionalidade capaz de permitir a organizao dessas demandas, fazendo
com que se encontrem definitivamente com a oferta de polticas pblicas nesse
espao. Isso coloca em pauta novamente a questo da articulao das polticas
pblicas.
Ao mesmo tempo necessrio que se viabilize o controle social sobre essas

polticas pblicas. Isto traz a necessidade de realizao de avanos no processo de
gesto social das polticas pblicas no territrio. Buscar a percepo consensual no
territrio por meio de processos que so necessariamente conflitivos. As solues
devem ser ensaiadas com esse fim.
E isso faz emergir novamente um ponto fundamental: qual o papel do

Estado e qual o papel da sociedade civil nos processos de desenvolvimento?
Isso algo que, muitas vezes, ainda encontra-se influenciado pela perspectiva
neoliberal que em vrias instncias e em vrios momentos reafirmava o papel
mnimo do Estado e relegava todo o resto responsabilidade da sociedade civil
sozinha (mobilizao, organizao, controle social). E isso impossvel. A questo
atual viabilizar uma articulao do Estado com uma sociedade civil que seja
dinmica, sinrgica e capaz de desencadear processos que levem efetivamente
ao desenvolvimento.
Outro ponto importante a capacitao dos atores sociais nesse processo

de construo do planejamento participativo. Chamamos a ateno para a criao
da capacidade de agir e de mudar as relaes de poder das quais dependem os
processos de desenvolvimento.
Um outro elemento que ficou claro a questo e a relevncia da

diversidade como um elemento a ser reconhecido e como um elemento que
pode potencializar alternativas de desenvolvimento. Isso pareceu fundamental
em vrios momentos do Frum. E isso nos pe numa perspectiva que vai desde
o local at o global, porque a diversidade um ponto central dos fruns sociais
mundiais e uma questo central tambm nos territrios.
A meno foi muito clara nas apresentaes, na direo de no se repetir

o erro da construo dos grandes elefantes brancos. Essa prtica, comum no
273
passado, est diretamente relacionada com a noo de uma alternativa nica

que nos conduza ao desenvolvimento. Essa preocupao, que est relacionada
tambm com a questo da eficincia dos investimentos e do uso dos recursos
pblicos, se encontra articulada com o reconhecimento da diversidade como
um fator potencializador, capaz de trazer alternativas diversificadas para o
desenvolvimento.
Outro ponto extremamente positivo est relacionado ao fato dos agentes

financeiros incorporarem as noes do desenvolvimento territorial em suas
tomadas de decises. No Banco do Nordeste do Brasil BNB existe uma forma de
recorte territorial. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES com o ZEE tambm. E o BB com o DRS. Esse um movimento relativamente
recente e inovador.
Um outro desafio verificado a existncia de uma grande diversidade de

territrios e de vrias escalas e instncias de territorialidades a serem articuladas no
fomento a processos de desenvolvimento. Isso traz vrias questes. Uma delas
quais so efetivamente os objetivos do territrio e de uma poltica territorial. Se ns
pensarmos que o nosso objetivo trabalhar a territorialidade do desenvolvimento,
o que significa exatamente isso? Estamos falando em combate pobreza? Em
fortalecimento da agricultura familiar? Ou em uma perspectiva ampliada que
perpassa a questo rural e urbana e que inclui outros atores sociais diferentes e
mais diversos que a agricultura familiar?
Essa reflexo nos informa de que tipo de espao estamos falando e de que
tipo de relaes. Em diferentes contextos, sero diferentes os papis do Estado e
da sociedade civil. Fundamental termos clareza de quais sero os objetivo dessas
aes, pois disso depender a definio clara das relaes do Estado e sociedade
civil que ali sero implementadas.
Outra questo importante a necessidade (ou no) de uma poltica

nacional de ordenamento nacional que articule de alguma forma as diferentes
instncias territoriais. No h necessidade de apenas uma escala. Mas temos que ter
clareza suficiente para saber para que existem essas instncias mltiplas territoriais
e para dar-lhes um sentido. Uma poltica de Estado que oriente as demais aes.
E, por fim, figura a questo dos poucos recursos disponveis para executar
os projetos territoriais e a questo dos repasses. Esse ponto est relacionado
274
com a definio do melhor estatuto para as instncias territoriais. Mas antes de

qualquer ao, precisamos ter clareza sobre isso, pois trata-se de uma questo
complicadssima. Ela implicar uma srie de reformas que provocaro uma enorme
reao e resistncia, especialmente dos prefeitos e de outros atores sociais.
Parece-me que todos os territrios atualmente tm esse problema. Hoje

h a necessidade de se criar uma estratgia para enfrentar essa problemtica, ainda
que a estratgia seja no mexer, nem provocar mudanas mais estruturais. Discutir,
colocar na agenda e esperar ganhar musculatura poltica para ento enfrent-la.
3. Ronald Lobato (Seplan BA)
Dizer que o que nos falamos necessariamente no cobre todas as

alternativas. Tratamos aqui de um momento no qual tentamos falar das coisas mais
relevantes e pontuar as contribuies aqui levantadas, as quais foram fantsticas. A
questo da reforma agrria no foi abordada, verdade. Mas estava implcita em
todas as aes do MDA.
Por outro lado, destacamos, como no poderia deixar de ser, a questo da

necessidade do avano na sustentabilidade dos assentamentos. Trata-se hoje de
um elemento-chave para o avano dos territrios. Esse mtodo traz de volta o que
efetivamente relevante na construo dos territrios.
4. Ademir Cazella (UFSC)
Plano da apresentao
Preceitos bsicos do desenvolvimento territorial sustentvel.

Limitao dos territrios de identidade.
Conjunto de polticas estratgicas para o DTS (PPA 2008-2011)
Descentralizao poltico-administrativa do Estado.
Sistema financeiro territorial.
Ordenamento territorial e fundirio.
Sistema territorial de cincia e tecnologia .
275
Concluses
Territrios dados e territrios construdos
Importncia em se pensar nos dois conceitos: territrios dados e

territrios construdos
Territrio dado poltico administrativo
Territrios construdos construo por atores diversos
Limitaes da noo de territrios de identidade
Hibridez das identidades sociais.

Existncia de diferentes territrios construdos:
Em determinado territrio temos vrios territrios construdos. O territrio

de identidade pode ser um dos territrios construdos, mas no o nico e quase
sempre ele no hegemnico. Hibridez de identidades. Esses territrios mltiplos
podem ser antagnicos e rivalizarem por espao e recursos. Esse, por exemplo,
o caso de Santa Catarina, onde se identificam dois territrios bem distintos: de um
lado um APL madeireiro (MDIC), cuja estratgia reflorestar com pinus, e outro
onde a agroecologia o mote, apoiado pelo MDA/SDT em parceria com uma ONG.
Essa discusso imprescindvel, e no vejo nos territrios da SDT a compreenso
desses vrios conflitos.
Tendncia setorialidade de vis agrarista: Viso setorial-agrarista nos
territrios de identidade.
Tendncia a no enfrentar os conflitos de projetos territoriais distintos:
Tendncia a no enfrentar os conflitos, s trabalhar com quem eu me
identifico.
Sucesso da especificao dos ativos territoriais.
Intersetorialidade e interconexes entre os vrios territrios
construdos.
Cinco lies do desenvolvimento territorial
Possibilidade de combinar cooperao e concorrncia.

Equilbrio entre participao e conflitos criar mecanismos para lidar
com os conflitos.
276
Articulao entre experincia local e conhecimento cientfico.

Mudanas institucionais so importantes para mudar as prticas
polticas locais, como as aes formais so imprescindveis para o
processo de desenvolvimento territorial.
A histria institucional requer um tempo para mudanas.
Polticas estratgicas para o DTS
Procurei sair daquelas reivindicaes bsicas, como educao e sade.

Essas esto subentendidas.
Descentralizao do Estado: A CF 1988 e o processo de municipalizao
dos servios, criao de conselhos. Ela avanou muito, mas no
suficiente. Fase de transio e fragmentao de polticas territoriais
descentralizadas.
A poltica de desenvolvimento territorial no Brasil tem um carter
descendente. Municpios rurais possuem povo e sociedade civil, mas
tm tambm oligarquias rurais.
Sistema Financeiro Territorial: banco privado no investe em reas
rurais. Cooperativas de crdito - se quisermos levar recursos para
as zonas rurais necessrio criar um sistema de cooperativas. Hoje
temos um sistema criado como o Cresol. No manda s o terminal de
internet, mas um sistema de crdito, cooperativas. No d para ficar
preso nos recursos que a SDT aplicou.
Plos Regionais de CT&I No existem centros de conhecimento.
No se trata de criar grandes estruturas. s vezes so quatro ou cinco
pessoas, uma clula pensante. E aqui o campo onde o conhecimento
cientfico e o conhecimento tradicional se encontram. Falta pensar
coisas novas e ousadas, hoje h uma pobreza em relao aos projetos
nos territrios.
Ordenamento Territorial Fundirio:
Incluir no debate o ordenamento territorial, a reforma agrria e o
crdito fundirio.
Trs reas muito importantes
Romper com o elitismo das aes formais de DTS.

Prever contrapartidas territoriais de carter socioambiental
contratualizao das polticas pblicas.
277
Necessidade de programas de Pesquisa e Desenvolvimento,

especialmente para a gesto territorial.
5. Naidison Batista (ASA)
Busca da intersetorialidade dentro da sociedade civil no Semi-rido

brasileiro na perspectiva do desenvolvimento da regio.
Algo que cresa e que seja fruto da intersetorialidade das polticas pblicas
e das relaes do poder pblico e da sociedade civil. Isto que vai resultar num
produto superior que o desenvolvimento do territrio e o desenvolvimento do
pas. Superar a cultura dos guetos do individualismo, dos guetos, tanto do poder
pblico quanto da sociedade civil. Mesmo na sociedade civil temos dificuldade
para estabelecer dilogo entre diferentes organizaes. O desenvolvimento ser
feito l nos locais onde vivem as pessoas, onde experimentam seus problemas,
onde querem buscar as solues do problema.
Trs pontos fundamentais
Qualificar os planos tcnicos dos territrios: os planos tcnicos

possuem um vis extremamente economicista. Investir na
qualificao. Difcil fazer entender que a qualidade da educao seja
essencial no processo territorial e no processo de desenvolvimento.
Ou a gente qualifica nossas escolas, nossos professores ou no
faremos nada, pois importante para que as pessoas assumam um
papel de protagonismo nos processos de desenvolvimento. Onde
ficam essas questes em nossos planos territoriais? O resgate da
cultura, a valorizao da vida das pessoas. Superar a dimenso do
economicismo que muitas vezes est ancorada nos projetos da SDT.
Como ampliar e fazer com que nossos planos reflitam uma noo de
desenvolvimento e no apenas projetinhos?
Importncia da qualificao e da formao dos atores sociais. O
inter-relacionamento entre os atores sociais e a intersetorialidade
requer isso. Esse trabalho de capacitao tem que ser realizado nos
dois lados: capacitao do governo e da sociedade civil. Pensar em
poltica e de forma mais ampliada. Desenvolver a capacidade de fazer.
278
O respeito profundo s identidades dos atores.

O Brasil vive um momento de revitalizao da participao civil e vive
um momento tambm de criminalizao das ONGs. Ou refletimos
sobre essa questo ou no h territrio. Momento delicado, crucial,
em que muitas organizaes se recusam a fazer convnios com o
governo com medo de serem acusadas de corrupo. Falta um marco
legal de relacionamento entre a sociedade civil e o poder pblico nos
usos dos recursos pblicos que oriente essas parcerias. Ou se cria
um marco legal especfico, ou as ONGs mais fortes e tradicionais se
afastaro e os debates sobre desenvolvimento e sobre territrio sero
prejudicados. importante a criao de instrumentos legais que
tornem possvel o trabalho de intersetorialidade e construo comum
do desenvolvimento entre a sociedade civil e o poder pblico.
6. Ubiramar de Souza (CETI)
A experincia local do movimento social e o conhecimento acadmico e

cientfico tm que ter equilbrio. Isso algo que sabemos que necessrio. Peo
a todos que me dem a liberdade de no aprofundar no meio cientfico, mas que
me permitam na condio de Coordenador Estadual dos Territrios no estado que
teve a ousadia de enxergar na alternativa territorial a base para o governo, destacar
que ns precisamos estar vivos para continuar construindo a territorialidade. Ns
precisamos aprofundar o espao de construir a territorialidade na prtica.
necessrio equilibrar a questo das consultorias e estudos com o

processo de capacitao dos atores sociais. Vemos organizaes utilizando somas
enormes de recursos que no so efetivamente aplicadas, e que no chegam
base.
Precisamos chegar e formar os atores sociais. A questo do territrio

pode realmente empoderar a sociedade. Os programas acabam trabalhando
com os mesmos atores, pois no h renovao. A renovao depende tambm
da capacidade desses atores sociais para serem lideranas sociais. Difcil formar
lideranas territoriais, pessoas com capacidade de entender as regras do jogo.
Precisamos formar atores, capacitar lideranas na base.
279
Chama-se a ateno para o planejamento ascendente com deliberao

pela base. Pouco se tem avanado. A sociedade civil levanta as idias, mas quem
bate o martelo ainda est fora do territrio. Quanto tempo gasto em discusses e
aquilo sobre o que foi discutido no pode ser deliberado. Isso frustra e desmotiva.
Vulnerabiliza os municpios e os territrios. Necessidade de haver maior deliberao
na base.
Outra questo o territrio no deve ser uma camisa-de-fora. Temos que

ter uma viso de poltica de governo. Ao nica enquanto poltica de governo.
Os governos estaduais devem sair dos gabinetes e ir aos territrios para debater.
Precisamos aprofundar isto se quisermos fazer com que o desenvolvimento
territorial na Bahia avance.
Repensar o modelo das cidades-plo dos territrios. Modelo de

movimento que sempre polariza em um, colocando todas as instituies em um
nico municpio. Polarizando todas as atividades num nico centro enquanto os
demais permanecem margem do processo.
A agricultura familiar no estado da Bahia tem que ter uma Secretaria de

Estado. Uma superintendncia para a agricultura familiar pouco, seus problemas
e potencialidades no cabem, no suficiente.
7. Simplcio Mrio de Oliveira (MIN)
Marco institucional no emprego da territorialidade nas polticas pblicas.

H a necessidade de transformar o discurso numa forma de chegar mais perto
do povo como um todo. Evitar os erros de territorialidade que cometemos, por
exemplo, quando rompemos com a poltica do caf-com-leite para industrializar
o Pas e fazer com que alguns territrios fossem fornecedores de mo-de-obra
barata apenas, centralizando o progresso em alguns poucos centros. Essa
a misso no s do governo ou objetivo da transformao em uma poltica de
governo, mas deveria ser uma poltica de todos ns.
Lembrar algumas questes grande parte dos problemas enfrentados

pelo territrio cultural, cujo enfrentamento requer um tempo longo e processos
de aprendizado. A participao da sociedade civil organizada no processo de
280
ordenamento territorial uma reivindicao antiga e que no ocorrer por

vontade poltica apenas, mas pela reivindicao dos movimentos sociais, gestada
na sociedade civil organizada.
Debates
Ficamos com a sensao que o trabalho muito maior do que

imaginvamos, mas animados pelo debate e os resultados. Vemos ainda a
dificuldade de democratizar o poder e a pouca sensibilidade da Secretaria de
Agricultura de participar e contribuir com este tema. Importncia da Coordenao
Estadual dos Territrios, se empoderando e ajudando a empoderar os atores
locais.
Articulao do ensino, pesquisa e extenso deveriam ser tratadas
com maior ateno no evento.
Poucos recursos financeiros e altamente burocratizados, inviabilizando
a execuo dos projetos.
Forte diversidade aqui presente, a questo no s dinheiro e sim de
recursos humanos.
Representatividade nos territrios e falta de outras representaes,
especialmente dos pescadores artesanais.
Capacidade da SDT em integrar vrios setores com uma linguagem
comum, nivelando objetivos e diretrizes.
Outro ponto a capacidade de formao e informao para os atores
locais.
A importncia da reforma agrria nestes espaos, pois interfere diretamente

no planejamento territorial, na mudana de relaes sociais e de configuraes
territoriais e fundirias. Os assentamentos esto presentes em 40% dos municpios
baianos, pouco integrados (formalmente) ao espao poltico e quase nada no
espao econmico. Questionamento acerca de por que o Incra no participou
institucionalmente deste Seminrio.
Necessidade de fortalecer as representaes sociais e legitim-las, dando

voz e vez a esse protagonismo. Integrar as trs esferas administrativas junto com a
sociedade civil na implementao de polticas territoriais.
Conhecimento gera compromisso, portanto cada um tem a obrigao

de partilhar e multiplicar toda essa discusso territorial, juntando conhecimento e
281
sabedoria, tendo como parmetro pedaggico os ensinamentos de Paulo Freire.

Sair da exclusividade da ruralidade e trazer os atores urbanos empresariais.
Atores x autores e agentes de mudana. As polticas tm que se enraizarem

nos territrios e se tornarem projetos concretos para construo da cidadania.
Cursos a distncia da UFSC muito bons, apresentando a metodologia

territorial e juntando o conhecimento popular com o cientfico. Encontros e
desencontros a sociedade sempre foi sria e produziu muitos estudos e pesquisas
que no so aproveitados nem aplicados.
Educao do campo nas escolas de alternncia onde no haja

conhecimento tcnico agrcola um crime, assim como a escola multisseriada.
Resposta do Sr. Humberto Oliveira: acima de tudo a diversidade, o

povo dos territrios, os agricultores, os coordenadores dos colegiados, os tcnicos
da assistncia tcnica, os representantes da sociedade civil e os acadmicos.
Muitos desses desafios apontados aqui j foram sinalizados pelos representantes
territoriais no encontro nacional dos Colegiados. 53% de assentados nos 120
territrios. Tempo de governo diferente, falta estudo e reflexo, portanto
importante a contribuio da academia.
282

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Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)

Representao do IICA no Brasil

SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL

Articulao de Polticas Pblicas

Direitos reservados desta edio:

Coordenao editorial: Carlos Miranda

1. Desenvolvimento rural - Brasil 2. Ordenamento territorial - Brasil 3. Ordenamento

Em novembro de 2003, o Instituto Interamericano de Cooperao para

Passados mais de quatro anos, a questo do desenvolvimento territorial

Com efeito, a articulao de polticas, de entidades pblicas e privadas e

Para responder, pelo menos, parcialmente a esses desafios, o projeto

Esta publicao, com a qual o IICA e o Frum DRS promovem o lanamento

No primeiro artigo do livro, a autora faz uma reflexo sobre a perspectiva

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PALESTRA MAGNA: POLTICA PBLICA, PARTICIPAO SOCIAL,

ARTICULAO DE POLTICAS E PARTICIPAO SOCIAL 29

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ARTICULAO DE POLTICAS E PARTICIPAO SOCIAL 29