Educacin y Desarrollo Econmico Local:

Un posible espacio de trabajo entre Organizaciones de la Sociedad

Civil y el Estado

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INDICE

1) Presentacin

2) Las reformas educativas

2.1 La gobernabilidad democrtica de los Sistemas Educativos
2.2 Condiciones objetivas y subjetivas para una reforma
2.3 Capitales intangibles: la reciprocidad

3) El desarrollo econmico local: Las posibles sinergias del Sistema

Educativo
3.1 Capitales Intangibles
3.2 Capital Social

4) Educacin y desarrollo: un posible espacio de trabajo articulado entre

el Estado y la Sociedad Civil

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 1- Presentacin

Entre el conjunto de problemas y desafos que enfrenta el Sistema Educativo

Nacional hay tres que en este trabajo se quieren analizar:

Uno hace a los temas relacionados con la descentralizacin y a la tan

mencionada autonoma de los establecimientos educativos.
El otro tiene que ver con alguna de las posibles funciones que le cabe a la
educacin dentro de las polticas de desarrollo.
El tercero radica en la posibilidad que tiene el Sistema de promover la
incorporacin activa de Organizaciones de la Sociedad Civil en los planes
y proyectos educativos.1

Dentro de los cambios que se vienen planteando en el Sistema Educativo

especialmente a partir de la ltima dcada, hay uno que ha despertado el inters de
quienes trabajan el tema, tal es el intento de dotar de amplia autonoma a las
escuelas como parte del proceso descentralizador, en la medida que se lo
vislumbra como el principal procedimiento para lograr elevar la calidad. En
general como se ver ms adelante, este es un tema donde los avances fueron
mnimos y en este artculo se sostiene que tal situacin es explicable por la falta
de gobernabilidad democrtica- participativa en el Sistema.

Hace un tiempo que quienes analizan los problemas relacionados con el

crecimiento econmico han planteado la importancia que tiene la educacin para
el desarrollo de la competitividad en el marco de la sociedad del conocimiento y
de la informacin. Por otra parte algunos autores que trabajan los temas de
desarrollo econmico y lo diferencian del crecimiento, han llegado a la conclusin
de la necesidad de profundizar en aquellos capitales intangibles que una sociedad
tiene o puede adquirir y que son bsicos para el desarrollo de las mismas. Dichos
bienes estn en la cultura social expresada en la confianza entre los actores, la
capacidad de reciprocidad, la cooperacin y un conjunto de valores y actitudes
que se expresan en el capital social comunitario. De tal manera y ms all de los
aportes que la educacin pueda brindar al crecimiento, hay seguramente
contribuciones definitorias para el desarrollo desde la perspectiva de aumentar el
capital social comunitario.

Hasta el momento el Sistema Educativo demostr que solo no ha podido obtener

avances significativos en ninguno de estos dos aspectos, ya que para ambos es
necesaria una aproximacin con prcticas democrticas-participativas que
faciliten la construccin intersubjetiva de mltiples actores. De tal manera que una
de las posibilidades, hasta ahora dbilmente explorada en la prctica por la
conduccin de los Sistema Educativos, es ampliar la participacin a las
1
En este trabajo se opta por nominar Organizaciones de la Sociedad Civil a las Organizaciones
No- Gubernamentales (ONGs) Otros trabajos en este libro desarrollan exhaustivamente el tema.

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Organizaciones de la Sociedad Civil que tengan insercin real en la comunidad y
que estn dispuestas a trabajar desde estas perspectivas. En torno a estos
problemas se ha estructurado el presente artculo.

2- Las reformas educativas

Desde hace algunas dcadas se ha iniciado un proceso de considerables

transformaciones educativas tanto en los pases centrales cuanto en los perifricos.
En estos ltimos uno de los temas iniciales, y donde quizs se haya puesto ms
esfuerzo es el referido a reformas de tipo institucional y dentro de estas,
principalmente a la descentralizacin de los sistemas, pese a que los discursos de
las reformas pusieron nfasis en diversos aspectos.

Hacia 1992 un trabajo que procur reflejar las principales tendencias que se
expresaban en las agendas de las reformas en nuestro continente fue el de
CEPAL/UNESCO. (CEPAL: 1992) Por una parte se plante la necesidad de
superar el aislamiento de los sistemas educativos, insertndolos dentro de las
necesidades sociales; por la otra desde el planteo de equidad ( y como producto de
la apertura sealada) se pretenda asegurar el acceso universal a los cdigos de la
modernidad; finalmente se sealaban aspectos de carcter instrumental tales como
nueva gestin institucional, profesionalizacin de los docentes y aumento del
presupuesto educativo. (Gajardo 1999)

El trabajo de CEPAL/UNESCO seala como una de las ideas-fuerza de la

estrategia la formacin de la moderna ciudadana y la competitividad
internacional de los pases (op. cit.: 125.

Con relacin a las polticas que permitiran viabilizar la propuesta se destacaron

dos criterios centrales: el de equidad y el de desempeo. El primero mira hacia la
igualdad de oportunidades, la compensacin de las diferencias, el desarrollo
equilibrado y la cohesin del cuerpo social en su conjunto; el otro, hacia la
eficacia (metas) y eficiencia (medios), evaluando rendimientos e incentivando la
innovacin (os. cit.:126)

Por otra parte, se seala que ser necesario, en el plano de las reformas
institucionales, producir cambios destinados a una mayor integracin y
descentralizacin. La primera se expresa a nivel central a travs del
fortalecimiento de la capacidad institucional que garantice la equidad y la
integracin de todos los ciudadanos a cdigos, valores y capacidades comunes. La
segunda se manifiesta en el mbito local a travs de la descentralizacin y la
mayor autonoma de los establecimientos... (op. cit.:126.) Mas adelante se seala
que el logro de esta autonoma es un paso fundamental para el mejoramiento de
la calidad, de la eficacia y de la eficiencia del sistema en el sobre entendido que

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la descentralizacin no es un fin en s, sino el mejor camino para llegar a los
objetivos propuestos.

Que se hayan obtenido mayores resultados en un aspecto considerado como

instrumental (tal es el caso de la descentralizacin) y no en otros, no puede ser
obra de la casualidad. El acento puesto en un determinado aspecto por sobre otros
indica que elementos, que segn los discursos, tendran que ser un instrumento
para el logro de los objetivos superiores que hacen al mejoramiento de la calidad
educativa, se van transformando en objetivos finales. Esto es debido, al menos, a
dos razones:

a) La descentralizacin surgi como razn del ajuste del Estado, bajo la

consideracin de problemas fiscales y con propuestas que privilegian la
reduccin del gasto pblico. En este marco se reivindicaron polticas
descentralizadoras como la llevada a cabo en Chile hacia 1980 al comps
de la municipalizacin del sistema y el incentivo a la competencia entre
instituciones. Son numerosos los estudios que analizan el impacto negativo
con relacin a los problemas de equidad que han tenido experiencias de
tipo privatistas en educacin, as como se seala que los limitados avances
en participacin y, por ende, eficiencia social y ambiguos en materia de
eficiencia tcnica (Di Gropello, 1999) De todas maneras, un estudio
realizado por la Fundacin de Investigaciones Econmicas
Latinoamericanas (FIEL) recomendaba la aplicacin de un modelo similar
al chileno para el caso argentino. (FIEL, 1993)

b) Por otra parte se est, de hecho, ante la idea de que mediante un proceso
descentralizador que modifique la escala de los sistemas educativos, se
producen avances sustantivos en la transformacin educativa. As en
ambas situaciones, lo que seran instrumentos (segn los discursos
descentralizadores) para avanzar en una reforma, se transforman en la
prctica en los principales resultados de la misma.

Pero como el tema de la descentralizacin de los sistemas educativos es por dems

complejo, sera conveniente avanzar un poco en que se entiende por tal cosa y de
que manera sta permite el logro de un objetivo intermedio (como se ha definido a
la autonoma de los establecimientos educativos) en el transito hacia los objetivos
finales de mejora de la calidad, eficiencia, etc, etc.

Cuando se habla de descentralizar se hace referencia al menos a tres diferentes

formas y siguiendo a Mark Hanson (1997) se puede estar frente a un proceso
descentralizador cuando se ha producido:

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Delegacin, que implica la transfiere la autoridad en la toma de decisiones, pese a
que esta autoridad pueda ser retirada cuando la unidad que delega lo considere.

Desconcentracin, que se expresa en la transferencia de tareas y el trabajo, pero

no la autoridad, a otras unidades al interior de una organizacin.

Traspaso, que significa la transferencia de la autoridad a una unidad que puede

actuar en forma independiente y sin pedir permiso previo. La privatizacin es una
de las formas de traspaso en la cual los recursos y las responsabilidades se
transfieren desde el sector pblico al sector privado. En nuestro pas, producto del
proceso de trasferencia de los sistemas educativos a las provincias y a la Ciudad
de Buenos Aires, se estara frente a una forma de traspaso pero manteniendo el
centro algunas atribuciones en el mbito curricular, en el de la evaluacin de los
resultados y en la generacin de polticas compensatorias en procura de mejor la
equidad, entre otras.

Un proceso descentralizador conlleva, por consiguiente, una redistribucin

espacial del poder que es trasferido desde el centro a otras escalas geogrficas
donde se constituyen actores encargados de ejercerlo.

Ahora bien, la descentralizacin, ya se dijo hace diez aos (Hevia Rivas 1991) es
un dato en Amrica Latina lo que no implica que haya grandes acuerdos sobre lo
que realmente es y a pesar de los logros tan poco alentadores que han obtenido
los intentos reales de descentralizacin que se han emprendido (Weiler,
1996:210)

Estas dudas no son sobre el resultado del proceso descentralizador en s, sino que
procuran alertar precisamente sobre si con la descentralizacin se han podido
superar aquellos problemas detectados en los diagnsticos que dieron impulso a
las reformas educativas. Para responder a este interrogante se podran tomar los
objetivos generales de las reformas y analizar en que medida se cumplieron, pero
esto trasciende los objetivos de este trabajo.

Una de los temas que se discutir aqu es si un objetivo intermedio, como es el de

dotar de autonoma a los establecimientos educativos como paso imprescindible
para el cumplimiento de los objetivos superiores de las reformas se ha cumplido o
se est en camino hacia su cumplimiento.

Desde la perspectiva de este trabajo, el problema no pasa por discutir el grado y

los tipos de descentralizacin, sino por analizar si la descentralizacin conlleva la
autonoma de los establecimientos escolares. De no lograrse dicho objetivo esta
descentralizacin comenzara a carecer de su sentido principal no diferencindose
sustantivamente de anteriores procesos descentralizadores que fueron llevados a

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cabo en el continente por gobiernos autoritarios. 2 El salto cualitativo que podra
dar un nuevo modelo de gestin de los diferentes mbitos de la conduccin del
sistema (de la cpula poltica a los establecimientos) no se estara produciendo y,
en la medida que el logro de este objetivo intermedio es considerado condicin
necesaria para el cumplimiento de los objetivos finales, se estara ante un
problema de difcil resolucin.

Si la autonoma no se produce, una posibilidad entre otras, es que se est ante un

sistema educativo policentrado ( Sevilla Merino, 1996) entendiendo por tal la
multiplicidad de centros (por citar un ejemplo cercano) provincias que tienen
atribuciones y responsabilidades producto del traspaso del sistema a unidades
menores encargadas de la gestin, pero en tanto y cuanto esta descentralizacin no
se exprese en las escuelas mediante la obtencin de verdadera autonoma no se
esta frente a un cambio cualitativo. La forma que adquiere un sistema educativo
policentrado es muy similar a del que tiene solamente uno, y los mltiples nuevos
centros reproducen los mecanismos de funcionamiento del anterior sistema.

El supuesto que subyace al postular la autonoma escolar como la fase ms

importante del proceso descentralizador es que mediante su logro, se generan las
mejores condiciones para establecer un proceso dinmico de participacin e
involucramiento de diversos actores sociales capaces de construir una imagen
objetivo en las escuelas. Es esta construccin conjunta del proyecto educativo la
que retroalimentara y crea sinergias que permiten dar saltos cualitativos en la
generacin de una nueva cultura institucional que impacta positivamente en
aquellas cuestiones detectadas como falencias del sistema.

En la medida que un sistema policentrado exprese la continuidad del modelo

vertical centralista, sera cuanto menos difcil que se acorte la brecha de lejana
que esas conducciones tienen de las necesidades y demandas sociales, al tiempo
que dificulta la posibilidad de contar con escuelas que, insertas en su medio,
puedan crear y recrear contenidos significativos. Es que la autonoma trae
aparejada la necesidad de consolidar espacios de participacin social donde estn
representados mltiples actores que tienen que ver con la educacin. Mas all de
lo que tradicionalmente se entiende por comunidad educativa, ser necesario
ampliar la base de sustentacin social de una transformacin educativa
incorporando a sectores de la produccin, del trabajo y de la sociedad civil
expresada por sus organizaciones intermedias.

La reivindicacin de la autonoma de las escuelas, no es para que el director, los

docentes, los alumnos o cualquier otro sector ejerza el poder por separado, sino es

2
Argentina en 1978 y Chile con su ltimo gobierno militar, son dos ejemplos donde se realiz un
fuerte proceso descentralizador bajo la necesidad de achicar el gasto pblico, desnacionalizar los
conflictos y generar nuevos mecanismos que permitiera aumentar el control de gobiernos
autocrticos.

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en la autonoma de la menor unidad de anlisis del Sistema donde estos y otros
sectores son contenidos. Tampoco es esta una reivindicacin por cuestiones de
principios, sino por que se reconoce a la escuela, si desarrolla sus potencialidades,
como la clula bsica del sistema, como la unidad de cambio, es este el lugar
privilegiado donde el sistema toma contacto con la realidad social que debe ser
modificada, es por eso la escuela autnoma la que se transforma en el principal
vnculo y polea de transmisin de las demandas sociales hacia el sistema
general. (Guevara,2000 a)

Vista desde esta perspectiva, la autonoma no es solo (ni principalmente) el logro

de un objetivo intermedio que permite mayor calidad, eficacia y eficiencia del
sistema como postulan algunos programas de reforma, sino la consecuencia de
una nueva forma de gobernar al Sistema donde se privilegian los espacios de
acuerdo intersectorial y la elaboracin y construccin desde abajo.

Hasta aqu se ha tratado de exponer uno de los principales desafos que an hoy,
luego de tantos aos tienen pendiente en general las transformaciones educativas
encaradas en la ltima dcada. El prximo paso ser esbozar algunas razones que
se supone, tienen que ver con esta demora y que estn relacionadas con la
ineludible necesidad que tienen los sistemas educativos de democratizar sus
estructuras como paso imprescindible para lograr la autonoma de sus
establecimientos.

2.1- La gobernabilidad democrtica de los sistemas educativos

La descentralizacin, ya se vio, puede ser realizada por gobiernos democrticos o

autocrticos, lo que implica que desde posiciones ideolgicas antagnicas puede
utilizarse una misma estrategia. Pero si a esta se le incluye la autonoma de los
establecimientos, desde el punto de vista de este trabajo ser necesario encarar
mecanismos democrticos-participativos como va por la que transite el proceso
autonmico y esto excluye las posiciones autocrticas, lo que no quiere decir que
todo gobierno democrtico tenga la voluntad de circular por esta va.

La gobernabilidad democrtica de un sistema educativo se expresa, entre otros

aspectos, cuando ste muestra capacidad de agregar y articular intereses, al tiempo
que logra resolver los conflictos interactorales (de Puelles y Urza, 1996), lo que
implica capacidad de atencin de las demandas sociales y posibilidades de tener
respuestas para las necesidades de educacin de su poblacin incluida, a la par de
desarrollar activas polticas que permitan incluir a la poblacin excluida.

La gobernabilidad democrtica supone tambin, desde la perspectiva de este

trabajo, la generacin y consolidacin de espacios de participacin de numerosos

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agentes sociales que, mediante la construccin de acuerdos, van diseando un
proyecto comn que los involucre.

La gobernabilidad democrtica as entendida, atraviesa los diferentes espacios del

sistema y permite arribar al logro de la autonoma escolar. Esto implica que
deber incluir a los diferentes mbitos o niveles del sistema en esta prctica ya
que es difcilmente imaginable que el sistema transite un camino que confluya en
prcticas democrticas en el mbito de la unidad bsica del sistema, si no se
entablan relaciones simtricas en los dems niveles.

De tal manera que uno de los supuestos de este trabajo es que los pocos logros en
materia de autonoma escolar se deben a las dificultades que tiene el sistema
educativo en recorrer un camino que lo encauce en la prctica de gobernabilidad
democrtica-participativa. Una consecuencia de esta situacin es la falta de
participacin real de los diferentes actores educativos en el anlisis y solucin de
los problemas del sector debido, entre otras causas, a la carencia de espacios de
participacin real, ya se dijo, en todos los mbitos del sistema.

Para concluir esta parte quiz valga una aclaracin: El trabajo no tiene por inters
fundamentar mayor descentralizacin territorial desde la perspectiva de
municipalizar ya que la falta de ejercicio de gobernabilidad democrtica no es
vista aqu como un problema de escala de los sistemas. Tericamente es posible
pensar practicas democrticas independientemente de la escala y la ausencia de
estas remite a concepciones ideolgicas y de decisin poltica y no al tamao, ya
que no est demostrado que los pequeos sistemas sean ms democrticos que los
grandes.

2. 2- Condiciones objetivas y condiciones subjetivas para una reforma.

El anlisis del contexto por donde transita un proceso de transformacin educativa

remite a la explisitacin de las condiciones objetivas y subjetivas en que se
desenvuelve. Este tema ser tratado a continuacin de manera esquemtica.

Cuando analizan las condiciones objetivas del Sistema Educativo, los

diagnsticos que fundamentan gran parte de las transformaciones educativas
coinciden en resaltar de manera general una serie de problemas entre los que
resaltan:

El continente vivi, a partir de 1960 un importante proceso de expansin

de los sistemas educativos expresado en un considerable aumento de la
cobertura, pero esta expansin no fue acompaada de mejoras sustanciales
en los contenidos educativos ni en la inversin necesaria, lo que trajo
aparejado importantes problemas de repitencia, abandono, sobre edad, etc.

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 La mala calidad en la formacin y en los programas de actualizacin
docente unidos a los problemas de deterioro de las condiciones de trabajo
y del salario trajo como consecuencia, docentes desinteresados y no
capacitados para el ejercicio de su profesin.

Se constata la existencia de escuelas publicas con recursos, generalmente

utilizadas por los sectores medios y altos y escuelas carentes de los
mismos, pobladas por los sectores bajos, lo que trae como consecuencia
mayor inequidad producto del acceso desigual a los saberes.

Quiz tambin sea producto de su expansin, que si se analiza por ejemplo

la distribucin espacial de la oferta del subsistema de educacin tcnica, se
pueda concluir que esta conformado por un conjunto de establecimientos
con superposicin de ofertas que no se asientan sobre necesidades y
caractersticas regionales.

Se comprueba el divorcio entre el sistema educativo y el mundo del

trabajo, lo que redunda en la escasa preparacin que tienen los egresados
para insertarse en el mercado laboral.

As, entre las condiciones objetivas detectadas en los diagnsticos previos

a las transformaciones o reformas del sector, se puede resaltar la existencia
de sistemas educativos ms segmentadores que integradores que se
vuelven cada vez ms inadecuados frente a las demandas del mundo del
trabajo (Ottone 2000) donde se expresa la impotencia del sistema para
producir resultados que puedan satisfacer las necesidades y expectativas
sociales.

Por otra parte, cuando se habla de condiciones subjetivas se est haciendo

referencia a dos cuestiones:

1. Por una parte a la voluntad poltica y la perspectiva ideolgica que

permitan definir el modelo general de gobierno as como la especificidad
del sistema educativo que se pretenda recrear. Esto remite a la necesidad
que tienen quienes gobiernan la educacin provincial de precisar su
propuesta poltica, sus objetivos y metas que permitan vislumbrar una
mejora de esas condiciones objetivas, pero tambin (y
fundamentalmente) debera expresar claramente su estilo de gobierno
dentro del que estn las reglas de juego para la participacin ciudadana. La
conduccin de los sistemas educativos provinciales debera proponer su
estilo de gobierno del sistema e incluir expresamente los mecanismos que
permitan generar espacios participativos, as como acciones tendientes al
logro de la democratizacin del mismo.

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 2. Por la otra, se est haciendo referencia a la manera en que la sociedad civil
vislumbra las condiciones objetivas mencionadas y, principalmente, cual
es su disposicin a involucrarse de manera activa en la solucin de los
mismos, bajo el supuesto que su inclusin es fundamental para producir
ese salto cualitativo que modifique las condiciones objetivas en las que se
est desenvolviendo el sistema. Puede ser esta sociedad civil expresada en
una serie de organizaciones intermedias barriales y en ONG, s las que se
incorporen a un proceso de transformacin educativa y de hecho esto
sucede en numerosos establecimientos. El problema radica que en la
actualidad esta inclusin es producto generalmente de las caractersticas
que tenga la conduccin de cada escuela y no de una poltica sistemtica
dirigida desde los gobiernos educativos centrales.

Cuando se inician procesos de reformas o transformaciones educativas como los

propuestos durante la dcada del 90 cuyo discurso incorpora nociones de
descentralizacin y principalmente, autonoma de las instancias menores del
sistema, para que estas propuestas no queden solo como un discurso, ser
necesario atender a las dos condiciones anotadas, ya que no solo basta con que las
"objetivas" indiquen lo imperioso del cambio, pues si no estn creadas (o no se
pueden crear) esas condiciones subjetivas, son escasas las posibilidades de que
el cambio a nivel general sea factible.

En nuestro caso si bien las condiciones "objetivas" (con variaciones en cuanto a la

magnitud) podran ser comunes al conjunto de los sistemas educativos
provinciales las "subjetivas" no lo son en igual medida. Por tal razn es posible
suponer que la democratizacin necesaria podr sufrir un proceso desigual segn
dichas condiciones que tendrn que ser analizadas en cada caso concreto.

Lo paradjico para el caso argentino, es que en gran medida un aspecto de las

condiciones subjetivas (aquel que se refiere a la sociedad civil) estuvo dado a
partir de la ltima vuelta a la democracia cuando una parte importante de la
sociedad se moviliz e involucr en torno a los problemas educativos (Albergucci
1995) pero esta movilizacin fue decayendo, quizs debido a la impotencia del
Estado en la promocin y generacin de espacios que permitan una construccin
conjunta entre el gobierno educativo y la sociedad civil.

Ni el debate poltico, ni la sancin de una Ley garantizan el necesario acuerdo

societal y menos an la participacin de mltiples actores imprescindibles a la
hora de implementar transformaciones educativas que se sabe, requieren de
tiempos largos y continuidad en las acciones, aspectos no fcilmente articulables
con los tiempos polticos. Se requiere de cierta cohesin social, para la
concertacin de objetivos y estrategias y si bien, la educacin es responsabilidad

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inalienable del Estado, no significa que sea de responsabilidad exclusiva de un
gobierno ni que el Estado deba construir planes y proyectos educativos
interpretando las necesidades sociales. Sera precisamente lo opuesto, la
construccin conjunta en diversidad lo que promovera la participacin y la
elaboracin de saberes concertados que facilitaran la mayor posibilidad de
continuidad en el tiempo.

En ese sentido se entiende la construccin de poltica de estado para el caso de

la educacin donde deber estar el Estado (Nacional y Provincial) y la sociedad
de manera que lo societal y lo estatal se constituyan a este efecto reconociendo
que lo determinara en ltima instancia la naturaleza y garantizar la continuidad
de las transformaciones ser el nivel y solidez de los acuerdos logrados en el
mbito societal.

Para eso ser necesario partir de un preconcepto referido a las posibilidades de

concertar algunas polticas y las dificultades (imposibilidades?) que tiene la
concertacin de otras. Aquellas que son dirimidas en el mbito de la diferencia por
el uso y distribucin del excedente econmico y que hacen a modificaciones
estructurales en el patrn de acumulacin y distribucin, no se las vislumbra como
capaces de ser concertadas pues hacen a antagonismos, algunos de clase y a otros
del orden de la cultura en sentido amplio (genero, raza, origen migratorio, edad,
etc) que cada vez se expresan con ms fuerza en las sociedades post capitalistas.
Por el contrario, para el caso de algunas polticas (como por ejemplo la educativa)
es pasible de que en su entorno se construya acuerdos y se acte en consecuencia.

Para iniciar este camino un primer paso sera el reconocimiento expreso de que la
participacin es, en trminos generales, escasa y la democratizacin de los
sistemas prcticamente nula ya que la tensin principal no estriba en
centralizacin o descentralizacin, que puede (y de hecho as ha sucedido) ser
realizada por gobiernos dictatoriales o democrticos, la tensin principal es
gobernabilidad democrtica participativa o gobernabilidad autocrtica. (Guevara
2000a) Avanzar en este camino es condicin necesaria para arribar a la autonoma
de los establecimientos tantas veces proclamada.

3-Desarrollo econmico local: Las posibles sinergias de un

sistema educativo participativo.

3.1. Capitales Intangibles

Hace algn tiempo que quienes estudian los problemas del desarrollo han
reivindicado como condicin para el mismo un conjunto de dimensiones que

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 hacen al capital intangible y que estn en el orden de la cultura. As las
caractersticas endgenas de un territorio del orden del fortalecimiento de
lazos de solidaridad, reciprocidad, cooperacin, etc., ubicadas en dimensiones
simblicas, sociales o cvicas adquiriran tanta o mayor relevancia que
aquellas del orden estrictamente material o de inversin como es el caso de la
infraestructura existente. En forma paralela al anlisis de las caractersticas
endgenas se diferencia el crecimiento (cuestin cuantitativa que remite a la
economa) del desarrollo (que hace a la naturaleza cualitativa de las relaciones
que se entablan en una sociedad) resaltndose el hecho que el derrame del
crecimiento econmico no impacta necesariamente en la mejora del nivel de
vida de las personas.

El crecimiento sin empleo que analiza el informe sobre Desarrollo Humano

del Programa de Naciones para el Desarrollo de 1993 (PNUD) indica el
creciente alejamiento entre las necesidades humanas y la dinmica de los
aparatos productivos (Villanueva, 1995) mientras que la generalizacin de las
polticas de ajuste de corte neo-liberal ahondaron los niveles de inequidad
social resaltando que el problema entre crecimiento econmico y distribucin
del ingreso est claramente relacionado con las particularidades del modelo de
desarrollo por el que se opte.

...tal parece que la dificultad para reflexionar sobre la

naturaleza subjetiva, axiolgica, compleja del desarrollo,
lleva a cosificar el concepto para aprehenderlo con mayor
facilidad y en tal caso la cuantificacin resulta inevitable. As
se confundir el desarrollo con objetos materiales (ms
casas, ms caminos, ms escuelas, ms hectreas de tal o
cual cultivo) y rara vez se admite que lo que interesa es
cambiar las situaciones y procesos (Boisier, 1998)

El mismo autor seala mltiples formas de capital intangible entre las que rescata
el cognitivo, el simblico, el cultural, el institucional, el psicosocial, el social y el
cvico. Dependera de una adecuada articulacin entre s de estos capitales las
factibilidades de encarar un proceso de desarrollo y lo que determinara las
posibilidades de este camino sera la utilizacin del capita sinrgico entendiendo
por tal la capacidad societal de promover acciones en conjunto dirigidas a fines
colectiva y democrticamente aceptados. (Boisier, op.cit.)

3.2. Capital Social

En similar lnea de trabajo, se utiliza la categora de capital social para hacer

referencia a formas de asociatividad basadas en la confianza entre actores
sociales, a la integracin social donde imperan normas de reciprocidad. (Klisberg,
1999) Otros ponen nfasis en que esta forma de capital tiene que ver con las

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normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza y la
cooperacin entre personas, en las comunidades y en la sociedad en su conjunto.
(Durston, 1999) As, el capital social podra ser el componente de capital humano
que permite a los miembros de una sociedad dada, confiar el uno en el otro y
cooperar en nuevos grupos y asociaciones. (Boisier op.cit) De esta manera, la
existencia de capital social puede facilitar el desarrollo de organizaciones de la
sociedad civil con gestin de base efectivas que agrupen diversos actores sociales
fortaleciendo la sociedad civil. (Durston 2000)

En la medida que uno de los conceptos centrales al paradigma de capital social es

la reciprocidad, se reconocen los aportes que la antropologa brinda a la
fundamentacin terica del tema y a Marcel Mauss en su reconocido trabajo
Ensayo sobre el Don (Durston 2000)

As, autores como Karl Polanyi (1976) que al analizar los elementos integradores
de la sociedad rescata la redistribucin (lo que supone la existencia de alguna
forma de centralidad distribuidora); el intercambio (que requiere la formacin del
mercado) y la reciprocidad (que por suponer simetra gana fuerzas como forma
integradora) que puede utilizar la redistribucin y el intercambio como formas
subordinadas (Guevara 2000 a).

Tambin Elman Servic (1973) quien analiza diversos tipos de reciprocidad

distinguiendo la generalizada de carcter altruista (donde la devolucin como
retribucin material es improbable) que se encuentra especialmente en las
relaciones de parentesco; la negativa (donde se procura obtener un beneficio a
expensas de alguien en condiciones de debilidad relativa) que est expresando la
falta de reciprocidad y; la equilibrada (entendida como la verdadera) que
reconoce el ida y vuelta; la circulacin en dos direcciones; que para Marshall
Shalins (1974) es la ms econmica...y que tal vez el efecto social est
compuesto por un intercambio equitativo de necesidades diferentes.

Refirindose al mismo tema Raymod Firth afirma, al interrogarse sobre la razn

que obligue a retribuir lo recibido, que tal obligacin se explica por las sanciones
sociales al incumplimiento y a la necesidad de continuar relaciones econmicas
que son vistas como tiles por el grupo social.

Para algunos, (Portes, 1998) al capital social se lo debe analizar en el plano

individual y familiar pero no es atributo de sociedades. Otros, rescatando a P.
Bordieu como uno de los iniciadores del tema (quien recomienda profundizar la
institucionalizacin de las relaciones grupales) distinguen la existencia de dos
formas de capital social: el individual y el comunitario. El primero est referido a
las relaciones de confianza y reciprocidad egocentradas, mientras que el segundo
se basa en normas y estructuras que conforman las instituciones de cooperacin
grupal como forma de institucionalidad social del conjunto y quienes participan

14
del mismo plantean el bien comn como objetivo (Durston 1999) que no reside en
las relaciones interpersonales didicas, sino en sistemas complejos en sus
estructuras normativas, gestionarias y sancionadoras. (Durston 2000)

Tambin existe un espacio de debate entre los que expresan dudas sobre la
posibilidad de generacin del capital social en sociedades que carecen de l, o en
todo caso suponen que la construccin de instituciones confiables y de normas de
cooperacin y de participacin cvica demandara dcadas (Robert, Putman, citado
por Durston, 1999). Para este ltimo autor, quien particip de un programa de
desarrollo en comunidades rurales de Guatemala, fue posible crear capital social
en estas comunidades y a travs de ello convertir a un sector excluido en un actor
social en el escenario microregional (Durston, 1999)

El supuesto de trabajo fue que las dimensiones sociales y culturales no son

conjuntos inmutables y pueden ser re-elaboradas en determinadas condiciones,
especialmente por el involucramiento de determinados agentes que interactan en
la arena social y que, mediante su participacin pueden provocar cambios rpidos.
Una de las bases donde se asent la estrategia fue en la recuperacin de antiguas
prcticas de cooperacin y fundamentalmente de mecanismos de reciprocidad
comunal. Aparentemente, en el caso presentado fue posible construir capital social
comunitario gracias a la existencia previa de prcticas de reciprocidad en la
cultura local, la posibilidad de definir un actor social mediante un proyecto de
desarrollo y la apropiacin de capacidades de autogestin comunitaria por parte de
los actores sociales (Guevara, 2000 a).

Tanto el capital social individual como el comunitario son

parte de la cultura compartida y hasta cierto punto
internalizada por los individuos que componen la comunidad.
El capital social comunitario es la institucionalidad formal e
informal que integra las normas culturales de confianza entre
individuos, por un lado, con las prcticas de cooperacin entre
todos los miembros de un sistema social. Los aspectos
individuales y colectivos se compenetran. (Durston,
2000:24)

En esta lnea tambin avanzan quienes reivindican el fortalecimiento de la

capacidad de gestin del poder local para profundizar estrategias de participacin
ya que la participacin organizada requiere de interlocutores sociales prximos y
espacios reducidos. (Schejtman, 1999)

15
 4- Educacin y Desarrollo: un posible espacio de trabajo
articulado entre el Estado y la Sociedad Civil

Hasta aqu se han planteado algunos problemas que hacen al sistema educativo y
otros que estn relacionados con las perspectivas de desarrollo. En esta ltima
parte que a su vez opera como conclusin, se procurar analizar cual podra ser la
forma de trabajo articulado entre el Estado y Organizaciones de la Sociedad Civil,
en esa idea de producir sinergias.

En primer lugar interesa exponer cuatro consideraciones:

1) Hay un punto de llegada en los dos temas tratados y es que la va de

partida para producir los cambios necesarios debera ser la construccin
democrtica y participativa de un proyecto colectivo, la construccin de
una imagen objetivo que respete diferencia y articule intereses. El
camino adecuado es sin duda, el fomento de la participacin social que
esta ntimamente relacionado con el fortalecimiento de la sociedad civil
para organizarse en procura de intereses concretos. (Tomassini 2000) El
proceso de participacin social a la vez que estimula la capacidad de los
actores en la identificacin de sus necesidades e intereses, permite
desarrollar prcticas de negociaciones y acuerdos multiactorales.

2) Huelga afirmar que la educacin juega un papel fundamental en las

posibilidades de desarrollo de una sociedad. Tambin es un lugar comn
decir que los sistemas educativos no estn a la altura de las necesidades
que la sociedad les demanda (entre otros aspectos) con relacin a su aporte
al desarrollo. Estos sistemas cuyos resultados (por citar solo algunos) son
la profundizacin de la segmentacin social, la lejana de las necesidades
de formacin que los jvenes tienen para su posterior insercin productiva,
se asientan sobre un punto de inequidad en la calidad y distribucin
espacial de su oferta que trae como resultados mayores aportes al
sostenimiento de la inequidad social. (Guevara 2000 b) 3.Por estas razones
es que los sistemas educativos estn ante el enorme desafo de producir
cambios fundamentales que les permita concretar acuerdos entre los
dismiles acores sociales.

3) Por otra parte, como se ha dicho anteriormente, uno de los elementos

fundamentales para el desarrollo es el capital social que est formado por
componentes intangibles como son el conjunto de elementos que engloba
3
En un estudio realizado sobre la distribucin espacial de la oferta educativa de nivel medio segn
zonas de exclusin educativa en la Provincia de Bs. As, se constat la alta correlacin existente
entre carencia de establecimientos educativas y mayores niveles de exclusin. Ver Provincia de
Bs. As.: ndice de riesgo de exclusin educativa y algunas caractersticas en la distribucin
espacial de la oferta de Nivel Medio en Guevara 2000.

16
 el capital sinrgico. Componentes que dependen de valores societales que
estn en el mbito de la cultura, creados y recreados en diversos momentos
histricos por lo que es posible suponer que, el proceso de construccin y
reconstruccin de identidades culturales individuales y colectivas es un
espacio donde la educacin puede brindar un aporte sustantivo.

4) La discusin sobre el rol del Estado no est saldada y evidentemente si el

debate pasa por su tamao ser difcil que esta se salde. Es verdad que al
Estado Benefactor se le ha decretado la quiebra y sobre esta situacin se
montan las propuestas de Estado Mnimo. Pese a que el inters de este
trabajo no es discutir las concepciones de Estado hay un tema que deber
ser definido: la responsabilidad de la educacin debe ser una de las
responsabilidades del Estado, lo que implica contar con un Estado capaz
de elaborar propuestas que mejoren la calidad de la educacin y,
especialmente, que garantice la equidad desde su rol de velar por el bien
comn. La reduccin del Estado encarada a partir de los 90 cuyo eje
central fue el traspaso al mercado de importantes funciones que antes
desarrollaba y la transferencia a instancias subnacionales (provinciales y
municipales) de un conjunto de responsabilidades sociales sin los recursos
y formacin tcnica necesaria, gener la imposibilidad de dar respuestas
satisfactorias a las expectativas y demandas sociales. Una consecuencia
fue que la sociedad civil a travs de sus organizaciones comenz a ocupar
el espacio vacante de las polticas sociales (especialmente en mbitos
locales) ahora agudizadas por los sucesivos programas de ajuste y sus
consecuencias de fragmentacin social.

No es aqu el lugar apropiado para analizar con detenimiento las Organizaciones

de la Sociedad Civil, tarea a la que se abocan otros trabajos en este libro, sino solo
para resaltar algunos espacios que estas pueden ocupar en un proceso de
incorporacin de la educacin a una propuesta de desarrollo. En este trabajo se
supone que no solo es posible, sino deseable que las Organizaciones de la
Sociedad Civil se involucren activamente en los problemas de educacin y
desarrollo y esto es debido al menos, a dos razones centrales.

a) Una deuda fundamental que tienen en general los procesos de

transformacin educativa, son los magros resultados con relacin al logro
de la autonoma de los establecimientos educativos, debido -segn se
supone aqu- a la carencia de acciones democratizadoras en los Sistemas
Educativos. Esta situacin tiene como resultado un divorcio cada vez
mayor entre las necesidades, expectativas y demandas de la sociedad y las
propuestas que elabora el sistema educativo.

b) Una de las lneas que trata de resignificar alguno de los postulados del
desarrollo, considera un conjunto de capitales intangibles y/o sinrgicos

17
 que estando (o siendo recreados) en el mbito de la sociedad, son la base
por donde se puede instalar el camino virtuoso del desarrollo.

Por otra parte, algunas de las particularidades de las Organizaciones de la

Sociedad Civil, son bsicas para potenciar esos aspectos.

a) Por sus caractersticas muchas de estas organizaciones tienden a ocupar un

espacio diferente al Estado, al gobierno y al mercado lo que posibilita la
expresin de una lgica de valores diferentes a los que expresan tanto el
sector pblico como el privado.

b) Quiz, la principal fortaleza de muchas de estas organizaciones est

referida a la consecuencia en una aproximacin tendiente al
reconocimiento de la construccin intersubjetiva del saber. El
reconocimiento de la ausencia del saber objetivo lleva a la
reivindicacin del trabajo intersubjetivo y al respeto por la diferencia
como practica de construccin del saber. Esto hace que se desarrollen
propuestas comunitarias participativas que permiten el involucramiento a
diversos sectores y sujetos sociales.

c) Debido al espacio que ocupan y, principalmente, al mtodo de

construccin de los saberes, son algunas de estas organizaciones de la
sociedad civil las que estn en optimas condiciones de revalorizar,
resignificar y reconstruir aquel capital social que, en estado mas o menos
larvado en algunos casos y manifiestamente expuesto en otros, se
encuentra en la organizacin social y que parece ser condicin
indispensable para el buen camino del desarrollo.

d) Aquellas organizaciones que desarrollan trabajo de base comunitario, estn

en inmejorables condiciones de realizar aportes sustantivos a la creacin
de las condiciones subjetivas. Especialmente en el punto referido a la toma
de partido e involucramiento de la sociedad civil en las transformaciones
educativas que contemplen expectativas, necesidades y demandas sociales.
En este sentido, se entiende a la sociedad civil como el reservorio de la
cultura de una sociedad y precisamente al comps de la transformacin de
los valores producto de la modernidad, se fortalece la conciencia de la
importancia de la sociedad civil y de su presencia frente al gobierno y el
Estado (Tomassini, 1999) considerando que importantes sectores de la
sociedad civil participando activamente de un proyecto, pueden desarrollar
instituciones y prcticas solidarias y procurar asociaciones de cooperacin
a partir de objetivos comunes.

La capacidad de potenciar las posibilidades que tiene el Sistema Educativo para

contribuir a generar condiciones virtuosas de desarrollo, promoviendo en

18
involucramiento de la sociedad civil a travs de sus organizaciones depender
bsicamente, de sus propuestas.

Un tema que est sobre la mesa es el referido (desde la lgica del financiamiento a
la demanda y no a la oferta educativa) a profundizar la descentralizacin va la
municipalizacin y luego la utilizacin de bonos (voucher) que el Estado entrega a
los padres bajo el supuesto que estos puedan elegir la mejor escuela para sus
hijos. Esta posicin lleva implcita un conjunto de consideraciones de las que se
sealan dos:4

Como se supone que un problema principal es la poca eficiencia que

muestra el Sistema, una poltica de mercado (oferta y demanda)
garantizaran el mejoramiento de la calidad ya que los voucher operan
como incentivo para la captacin de matricula por parte de las escuelas
que tendran que competir mejorando su oferta.

Se la considera una propuesta equitativa para los padres que envan a sus
hijos a escuelas pagas y que a su vez deben financiar la educacin publica
por va impositiva.

Las objeciones a la propuesta esta en el orden de:

Las escuelas no son empresas que deban operar mediante el criterio de

maximizacin de ganancias.

Se seala que los desiguales resultados de aprendizaje se explican ms por

el nivel socioeconmico de los alumnos que por el tipo de escuela a que
concurren.

No es posible hablar seriamente de un mercado educativo, ni tampoco

pensar que el Estado abrir diversas escuelas en un barrio (y menos an en
zonas rurales) para que se pueda elegir entre un men de opciones.5

Ahora bien, hay otro tipo de propuestas que llevan implcita una visin crtica
de estas posturas de extensin de la lgica de mercado al diseo de las
polticas sociales. En este caso interesa desarrollar en forma breve un modelo
de intervencin para la reorganizacin de las ofertas de formacin tcnica en
4
La exposicin de estas consideraciones est basada en el trabajo de Ins Aguerrondo y Alejandro
Morduchowicz, Polticas educativas: mercado o estado?.
5
Como se seal en otra parte, el estudio realizado sobre el nivel de riesgo de exclusin educativa
en la provincia de Buenos Aires (ver Guevara 2000 b) se comprob la relativa carencia de
establecimientos en aquellas zonas con mayor riesgo de exclusin. Independientemente que esta
situacin debera ser resuelta, en la actualidad provocara que en aquellos barrios donde habita el
sector con menor riesgo de exclusin podra tener alguna posibilidad de eleccin, mientras que por
el contrario, en las zonas de mayor riesgo la eleccin es ilusoria.

19
 escala local denominado SILOSE que fue desarrollado en el Instituto Nacional
de Educacin Tecnolgica (INET)6.

El objetivo general del modelo es aportar a la configuracin, en diversos

mbitos territoriales, de sistemas de ofertas educativas tcnico-profesional
incorporando a un conjunto de actores pblicos y privados entre los que
sobresalen el personal, padres y alumnos de los establecimientos involucrados,
actores vinculados al mundo del trabajo (cmaras empresariales y sindicatos)
organizaciones de la sociedad civil y autoridades polticas del gobierno local.

Mediante un intenso trabajo de negociacin y acuerdos interactorales se

propone arribar a la reorganizacin de las ofertas formativas que bsicamente
tomen en cuenta a los requerimientos de formacin acorde a la dinmica
socio-productiva zonal y a las necesidades de aprendizaje de diferentes grupos
de poblacin.

Ante los problemas derivados de la existencia de instituciones con baja

matrcula y carencias en su capacidad instalada se propone la elaboracin de
proyectos compartidos entre establecimientos bajo el criterio de priorizar la
cooperacin por sobre la competencia por ofertas y/o matrcula. Este grado de
cooperacin podr asumir diversas formas y est relacionado con la cultura
local, la cultura institucional, la participacin de la conduccin poltica del
sistema educativo y con la prctica de los actores en un proceso que deber
generar confianza mutua.

Para desarrollar con xito este proceso, una condicin fundamental es que
cada institucin abandone la idea de definir la oferta formativa desde su
realidad ( bsicamente capacidad instalada y especialidad de sus docentes)
tema que tiene larga tradicin en el sistema. La otra, es el reconocimiento de
que la unidad de anlisis pasa a ser el territorio donde el conjunto de los
establecimientos existentes debern dar cuenta de las demandas y necesidades
sociales, al tiempo que debern reconocer que el proceso de deteccin y
anlisis de esas necesidades no es un tema propio (o apropiado) por el Sistema
Educativo, sino que ser definido mediante el trabajo conjunto de los actores
involucrados.

Aparte de llevar una crtica implcita a la extensin de la lgica de mercado,

este tipo de propuestas considera que la prctica de insercin en el territorio
conduce al fortalecimiento organizacional de cada una de las instituciones que
operan en el territorio lo que facilita la obtencin de la autonoma
institucional. Por otra parte, producto del trabajo conjunto se va tejiendo una

6
Ver: Sistema Local de Ofertas y Servicios Educativos: Un Modelo de Intervencin, Equipo
INET-GTZ en Guevara 2000.

20
asociacin en red de instituciones donde se valora la cooperacin, la ayuda
mutua y la confianza.

Al conjunto de estas actividades se las entiende en su doble papel de

generadoras y utilizadoras del capital social comunitario. Por lo tanto, es una
muestra de las posibilidades que tiene el sistema educativo de incorporarse y
hasta promover acciones destinadas al desarrollo econmico local no slo en
su tradicional rol de formacin de recursos humanos en el sentido restringido.

Una de las condiciones para que este tipo de actividades desarrolladas desde el
Estado pueda tener xito, es su sostenimiento en el tiempo, si producto de
cambios en la esfera poltica o de alguna otra razn las conducciones
educativas provinciales no sostienen las acciones, es cuanto menos difcil que
la sola inercia de una localidad permita arribar a buen puerto con la
experiencia.

Eso no quiere decir que las organizaciones de la sociedad civil solas no

puedan impulsar actividades destinadas al fortalecimiento del capital social
comunitario, pero en este trabajo se opto por analizar algunas posibilidades
que tiene el Estado para impulsar acuerdos y trabajos en conjunto con sectores
que lo trascienden.

Una condicin es contar con un Estado fuerte, regulador, que atienda a la

compensacin de las diferencias y se plantee desarrollar polticas que
promuevan la equidad. Un Estado esencialmente orientado a abrir canales de
comunicacin y de interaccin con la comunidad y la ciudadana en el diseo
y la ejecucin de polticas sociales. (Tomassini 2000)

Por lo tanto la generacin de espacios institucionales donde importantes

sectores de la sociedad civil se organizan y participan activamente de las
polticas pblicas, desde la perspectiva de consolidar valores, instituciones y
organizaciones que promuevan el beneficio recproco, la cooperacin y
fortalezcan los lazos de confianza, son actividades que refuerzan y amplan el
capital social comunitario.

Esta actividad puede ser motorizada por el gobierno, por las Organizaciones de
la Sociedad Civil o en polticas conjuntas que es lo deseable desde la
perspectiva de este trabajo. Depender del posicionamiento que el gobierno
tenga la posibilidad de transitar esta senda.

Una cuestin destacable es que el capital social puede ser construido, como se
vio para el caso de una comunidad guatemalteca, desde la perspectiva de
creacin de un potencial sinrgico mediante el trabajo conjunto de
organizaciones comunitarias y el gobierno. Por otra parte, son varios los

21
 autores (Coleman, Hirschman, Boisier) que consideran que el capital social, al
igual que otras formas de capital intangible, aumenta en la medida que se lo
practica y disminuye cuando cae en desuso.

En este sentido las polticas desde el Estado destinadas a promover e incentivar

confianza, asociacin y cooperacin entre instituciones y personas, as como
otras formas solidarias, tiende al fortalecimiento y consolidacin del capital
social comunitario. Por el contrario aquellas que promueven la competencia
asimilando la lgica del mercado a las polticas sociales tenderan a la
disolucin de este capital de igual modo que el exceso de mercado debilita las
relaciones de intercambio comunitario (Putman, citado por Durston 2000)

La construccin de capital social esta asociada al fortalecimiento de la sociedad

civil y de sus organizaciones de base comunitaria que pueden ser, por ocupar
un lugar privilegiado que les permiten rescatar expectativas y demandas
sociales, una adecuada correa de transmisin y retroalimentacin que permita
elaborar polticas conjuntas estado-sociedad civil-comunidad, revirtiendo la
lgica estatal de elaborar e implementar polticas desde arriba

Este esquema significa que si el Estado desarrolla dentro de su mbito de

competencia, polticas que eleven y aumenten normas, organizaciones e
instituciones que originen confianza, reciprocidad y cooperacin (que son las
bases del capital social) producira el desarrollo de espirales sinrgicos que
impacten en los niveles local y comunitario, trayendo como beneficio el
fortalecimiento de la sociedad civil y el aumento del capital social comunitario.

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