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Titulo:

Un marco para el anlisis de las polticas

pblicas: caractersticas y elementos
definitorios del modelo de las corrientes
mltiples de J. W. Kingdon
Autor:

Juana Mara Ruiloba Nez

Investigadora
Dpto. Ciencia Poltica, UAM
juana.ruiloba@uam.es

Nmero Revista Ciencias Jurdicas y Sociales:

Nmero 3, abril 2007

--Citar nombre del autor y publicacin--

 SUMARIO

1. INTRODUCCIN...............................................................................................2
2. CONSIDERACIONES GENERALES..............................................................2
3. UN MODELO TERICO: EL MARCO DE LAS CORRIENTES
MLTIPLES........................................................................................................4
3.2. Participantes
3.3.Procesos de formacin de la agenda y especificacin de alternativas
3.3.1. Corriente del problema
3.3.1.1.Factores que propician la visibilidad de los
problemas
3.3.1.2.Definicin de los problemas
3.3.2. Corriente de solucin
3.3.3. Corriente poltica
3.4. La ventana de oportunidad

4. CONCLUSIN..................................................................................................13
5. BIBLIOGRAFA...............................................................................................13

1
1. INTRODUCCIN

El anlisis de las polticas pblicas es una disciplina en auge. Muchas son las
aportaciones que desde la academia buscan elaborar basamentos tericos que faciliten el
entendimiento de los diversos aspectos de las polticas pblicas concretas. En el
presente documento profundizamos en la descripcin de uno de estos marcos el llamado
de las corrientes mltiples o de la ventana de oportunidad elaborado por J.W.
KINGDON (1995) particularmente til cuando el anlisis trata de profundizar en el
estudio de la formacin de la agenda pblica y de los mecanismos que llevan a la toma
de decisiones polticas por parte de los actores gubernamentales.

2. CONSIDERACIONES GENERALES

Las polticas pblicas se pueden definir como el conjunto de objetivos,

decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que,
en un momento determinado, los ciudadanos y/o el propio gobierno consideran como
prioritarios. Por tanto, el anlisis de polticas pblicas se presenta como el conjunto de
tcnicas, conceptos y estrategias que intentan mejorar la calidad del proceso de
transformacin de recursos en impactos (TAMAYO, 1997). La razn por la que
analizar la poltica atendiendo a un marco terico se debe a que partimos de la idea de
que estamos ante un proceso extremadamente complejo en el que influyen gran cantidad
de factores. Tal complejidad nos lleva a intentar buscar algn camino que nos permita
simplificar la realidad y nos facilite su comprensin. Para ello, nos acercamos al mundo
a travs de unas lentes (marcos analticos), que nos llevaran ms all de las
percepciones o intuiciones permitindonos interrelacionar variables e incluso proponer
nexos causales (SABATIER, 1999).

Por qu hemos elegido el marco analtico propuesto por J. W. KINGDON?

Hasta recientemente, el marco terico de las etapas de la poltica ha sido el ms
utilizado en esta subdisciplina. Se considera a la poltica pblica como un proceso en el
que se incluyen al menos las siguientes fases: construccin de la agenda, especificacin
de las alternativas de solucin al problema pblico definido, adopcin de una de ellas,
implantacin de la alternativa seleccionada y evaluacin del proceso.

2
Figura 1. Las fases de la poltica pblica

Identificacin Elaboracin Eleccin de

y definicin de alternativas una alternativa
del problema de solucin (decisin)

retroalimentacin
Evaluacin de Implantacin
la poltica de lo decidido

La mayor ventaja de considerar la poltica como un ciclo es la sencillez del

esquema interpretativo. A ello se une el ser un instrumento de fcil uso dado que se basa
en la divisin de la poltica en fases y en el anlisis de los elementos que inciden en
cada una de las mismas. Su problema o limitacin fundamental es que a pesar de que
ordena la realidad no la explica, ya que las fases se analizan de manera individualizada e
inconexa y, en consecuencia, nos encontramos ante la imposibilidad de explicar el
proceso completo de la poltica.

Ante la constriccin anterior comenz a extenderse el diseo de otros marcos

tericos y otras explicaciones ms completas, ms sofisticadas y ms explicativas de la
realidad como: el marco de las coaliciones promotoras (SABATIER y JENKINS-
SMITH) la teora de la difusin de la poltica (BERRY), el marco de las corrientes
mltiples (KINGDON) 1 , la teora del equilibrio con cambios puntuales
(BAUMGARTNER y JONES), la teora del neoinstitucionalismo racional (SCHARPF),
la teora del neoinstitucionalismo histrico (IMMERGURT) y tantas otras. Como afirma
DYE (1992) en Understanding Public Policy, todos los marcos analticos o modelos
conceptuales para el anlisis de las polticas pblicas nos sirven fundamentalmente para:
Simplificar y clarificar nuestro conocimiento sobre la poltica pblica.
Identificar los aspectos ms relevantes de los problemas polticos y las
caractersticas esenciales de la vida poltica.

1
KINGDON (1995) adapta y revisa el modelo papelera que fue desarrollado por Cohen, March y Olsen
en 1972, incluyendo elementos de otros modelos pero siguiendo de forma general la lgica del primero.

3
 Incrementar nuestro entendimiento de la poltica pblica ensendonos a
discernir entre lo importante y lo accesorio.
Explicar la poltica pblica e intentar predecir sus consecuencias.

Con este propsito y considerando que el marco de las corrientes mltiples es

nuestro objeto de estudio en este momento, nos centramos en adelante en l.

3. UN MODELO TERICO: EL MARCO DE LAS CORRIENTES

MLTIPLES

La construccin del marco conceptual de las corrientes mltiples es el objetivo

central del trabajo de KINGDON en Agendas, Alternatives and Public Policies
(1995). En esta obra, el autor parte de los resultados de una investigacin en el campo
de las polticas pblicas de salud y transportes del Gobierno Federal de los EEUU, que
le permiten generalizar y llegar a una serie de conclusiones sobre la formacin de
cualquier poltica.

El modelo que disea se circunscribe a las primeras fases del proceso de la

poltica, esto es, la definicin del problema, la especificacin de las alternativas de
solucin y la decisin, -dejando a un lado la implantacin y la evaluacin-, centrndose
en el estudio de dos factores, los actores y los procesos, como elementos
determinantes en los que apoya su anlisis. Las siguientes pginas estn dedicadas a la
exposicin del modelo resumido en la frmula siguiente.

Figura 2: Una frmula: elementos definitorios del modelo de Kingdon

DECISIN = f (participantes, procesos)

Fuente: KINGDON, 1992

3.1. Participantes

Es coherente iniciar la explicacin centrndonos en los participantes que

influyen y construyen la poltica. Dada su variedad podemos sealar, de manera general,

4
aquellos que suelen intervenir. Lo haremos distinguiendo entre los que estn dentro y
fuera del Gobierno.

Tabla 1: Los actores

Dentro del Gobierno Fuera del Gobierno
Representantes electos. Grupos de inters.
Cargos de designacin poltica. Acadmicos.
Burcratas Consultores.
Investigadores.
Medios de comunicacin.
Partidos polticos.
Otras Administraciones Pblicas.

Todos pueden ser fuente de alternativas y todos tienen intereses prioritarios que
desean introducir en la agenda poltica, aunque algunos de ellos influyan ms en la
arena poltica y otros ms en la creacin de ideas y propuestas. Son distintos, ya que, no
todos tienen el mismo poder, influencia o capacidad de ser escuchados y de actuar. La
importancia de cada uno se mide en funcin de si ejerce influencia en la agenda, en la
generacin de alternativas o en ambos procesos, adems de por los recursos que es
capaz de movilizar para sustentar su posicin y en la fuerza con la que podra bloquear
un posible cambio de la poltica pblica. Algunos de estos indicadores son difciles de
medir cuantitativamente, ms an en abstracto, pero sirven de sustento para la posterior
jerarquizacin cualitativa de la importancia de los participantes de un poltica pblica
concreta.

3.2. Procesos de formacin de la agenda y especificacin de alternativas

Ms all de los actores involucrados, es esencial determinar cuales son los

mecanismos que dan lugar a la configuracin de la agenda y a la determinacin de las
alternativas. Antes, no obstante, es preciso proceder a la aclaracin de otro concepto, el
de agenda. La agenda esta formada por la lista de temas o problemas a los que los
responsables del Gobierno, los parlamentarios y los altos cargos de la administracin y
algunas otras personas y grupos estrechamente relacionados con ellos, prestan atencin
en cada momento. KINGDOM diferencia entre agenda de Gobierno y agenda

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decisional 2 . La agenda gubernamental es la lista de temas a los que los miembros del
Gobierno prestan atencin, y la agenda de decisin est formada por aquellas cuestiones
de la agenda gubernamental que son ms prioritarias o se encuentran ms cerca de la
decisin.

Ahora centrmonos en identificar y conocer la lgica inherente a los tres

procesos que afectan a la constitucin de la agenda, y que podemos materializar en tres
corrientes de procesos.

Corriente de problema.
Corriente de solucin.
Corriente poltica (en el sentido de politics)

Estas tres corrientes se relacionan con los siguientes tres procesos:

El proceso de construccin y de reconocimiento social de un problema.
El proceso de la elaboracin de una serie de alternativas de intervencin o
solucin.
Un conjunto de acontecimientos polticos que aumentan las probabilidades
de que se produzca una decisin poltica.

Se debe producir la constatacin efectiva de la existencia de un problema, a la vez

que una acumulacin gradual de conocimiento y perspectivas entre los especialistas de
una determinada rea que impregne a la comunidad para que a travs del proceso
poltico impacte en la transformacin de un tema dado. Cada una de las tres corrientes
(problema, solucin y poltica), funcionan de forma independiente. Aunque los actores
participantes en el juego se vean afectados por los tres procesos y existan elementos de
conexin, las corrientes estn separadas: se ven gobernadas por diversas fuerzas, en su
interior se tienen en cuenta diferentes consideraciones, los estilos de participacin y los
fines ltimos se constituyen con lgicas independientes.

2
Tradicionalmente se recurre a las definiciones de formacin de la agenda de autores como COBB y
ELDER: la formacin de la agenda es el proceso a travs del cual ciertos problemas o cuestiones llegan
a llamar la atencin seria y activa del gobierno como posibles asuntos de la poltica pblica.
(AGUILAR, 1996). Y se plantea la famosa dicotoma entre agenda sistmica y gubernamental.
KINGDON divide el proceso dinmico de formacin de la agenda teniendo en cuenta tambin la
existencia de dos tipos con caractersticas ms propias con la lgica interna de su modelo-.

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 La coincidencia en el tiempo de las tres corrientes (streams) abre lo que KINGDON
llama ventana de oportunidad (policy window), que resulta ser un momento crucial para
la introduccin de cambios en cualquier poltica.

3.2.1. Corriente del problema

Multitud de problemas pueden capturar la atencin pblica. Las administraciones,

no obstante, se ven obligadas a atender a algunos y a ignorar al resto, ya sea, por
razones presupuestarias, por falta de informacin o por otras cuestiones.

3.2.1.1. Factores que propician la visibilidad de los problemas

Normalmente se observa cmo gracias a determinados factores algunos problemas

consiguen captar la atencin pblica y se ven reforzados. Tales factores son los
siguientes:
Indicadores: Los problemas a menudo se muestran a partir de indicadores, ya
sean cuantificables o no (tasa de desempleo, porcentaje de afectados,
incidencia...). Los indicadores no slo reconocen un hecho sino que se
convierten en muchas ocasiones en parte esencial para la interpretacin del
mismo. A travs de ellos suele ser ms fcil lograr hacer manifiesta una
situacin.
Estudios especficos realizados por Universidades, Administraciones u otros
organismos.
Crisis y accidentes: Determinados acontecimientos trgicos o sorpresivos
pueden propiciar la atencin de los decidores pblicos. Un accidente areo, el
brote de una enfermedad infecciosa, un huracn, etc, pueden precipitar la accin
(o la inaccin) en un momento dado.
Retroalimentacin: Los responsables polticos y tcnicos de la Administracin
continuamente reciben informacin sobre las incidencias acaecidas en los
programas ya existentes. A travs de la evaluacin, observaciones sistemticas,
estudios de caso, reclamaciones o del simple da a da de los programas de forma
ms informal, se obtiene valiosa informacin para perfeccionar la futura
redefinicin y aplicacin de la poltica.

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 Los factores anteriores adems deben ir acompaados por creencias que favorezcan
el refuerzo de la percepcin preexistente o la idea previa de la necesidad de ocuparse de
ese tema. Lo que generar expectativas favorables a la implicacin de los poderes
pblicos que sienten que deben solventar ese problema, ya que se trata de un asunto lo
suficientemente importante como para merecer una partida presupuestaria. El
presupuesto se convierte, a menudo, en un elemento central ya que pude suponer un
lmite (obliga a reducir el coste de algunas propuestas e incluso a ignorar algunas dado
su coste prohibitivo) o convertirse en promotor (impulsa a algunos temas a lo ms alto
de la agenda gubernamental).

3.2.1.2. Definicin de los problemas

Como hemos aadido antes, los problemas no son solamente condiciones y

acontecimientos externos, sino que tambin estn constituidos por elementos
perceptivos e interpretativos. Pero, cmo las condiciones se convierten en problemas?
Simplemente con el deseo o la creencia de que es necesario hacer algo. Para J. W.
KINGDON querer hacer es suficiente. Que no exista una solucin o no sea el
momento poltico oportuno no impide que el problema permanezca latente si en verdad
se tiene el convencimiento de que debemos actuar sobre l. Ms an, hay una serie de
indicadores que nos sirven para confirmar que una condicin se ha convertido en
problema.

La transformacin se acelera gracias a:

Valores: En la definicin de los problemas son importantes los intereses de los
actores y la concepcin que cada uno tenga del estado ideal de las cosas. De
hecho, un tema puede ser considerado solamente como una condicin, no
llegando a conseguir el status de problema, cuando a pesar de que algunos creen
que es un asunto relevante, no es apropiado para la accin gubernamental
segn la mayora. Algunas experiencias, smbolos y valores profundos pueden
dominar la atencin de los actores implicados en la poltica actuando como
refuerzo en la inclusin de un tema en la agenda o como impulsor de la
importancia del mismo dentro de ella.
Comparaciones: En ocasiones solemos hacer comparaciones de nuestra situacin
respecto de la de otros (entre grupos de personas, regiones o naciones). El mero

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 hecho de encontrarse rezagado en dicha comparacin suele ser suficiente para
construir un problema.
Categoras: La categorizacin de los asuntos polticos puede determinar la
definicin del problema y por ende variar las posibilidades de solucin. De este
modo, por ejemplo, considerar la movilidad de las personas con una minusvala
fsica como una cuestin de accesibilidad es diferente de definir el problema
entendindolo en trminos de integracin.

3.2.2. Corriente de solucin

El proceso de elaboracin de alternativas se asemeja al proceso biolgico de

seleccin natural (primeval soup). J. W. KINGDON acerca esta explicacin al plano de
la poltica que nos ocupa. Multitud de ideas y propuestas son posibles y se van
conformando en las comunidades de expertos. Algunas perduran, se combinan con
otras, sobreviven y prosperan mientras que el resto languidecen o simplemente
desaparecen. Este proceso es el que hace posible que las ideas que cumplen una serie de
requisitos se mantengan vivas y permanezcan a lo largo del tiempo.

Segn el marco de KINGDON, para obtener una solucin viable es necesaria la

conjuncin de varios elementos.
Comunidades de expertos: Las denominadas policy communities estn
compuestas por los especialistas y expertos en un tema determinado. Son
investigadores, acadmicos, encargados de planificar y evaluar presupuestos,
consultores, etc. Pueden compartir planteamientos o estar fragmentadas, pero
a ellas corresponde la preparacin (softening up) de las ideas y soluciones
que sern discutidas posteriormente en la arena poltica.
Empresarios de la poltica: Los emprendedores o empresarios de la poltica
son aquellas personas que defienden una idea de forma activa y presionan
para introducir una solucin al problema. Pueden pertenecer al gobierno o
no, ser elegidos o designados, ser profesores universitarios, miembros de una
ONG, formar parte de un grupo de inters o de una consultora. Pese a tener
diversos orgenes lo que les define es que invierten una gran cantidad de
recursos (tiempo, dinero, energa y reputacin) para la promocin de una
solucin, a la espera de beneficios en el caso de que se adopte la solucin

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 que promueven, aunque tambin se concibe la promocin de iniciativas
solidarias y de valores sin esta compensacin.
Ideas: Las ideas importan. A veces estamos demasiado preocupados por las
nociones de poder, influencia o estrategia, y desestimamos la importancia de
los contenidos. En el marco terico con el que nos enfrentamos, las ideas
fluyen, van y vienen, se perfeccionan o se adormecen a la espera de mejores
tiempos.

La presin poltica pero tambin la sustancia de las ideas son dos de los
elementos que llevan a los temas a estar en los puestos relevantes de la agenda. Ms
an, el proceso de seleccin que estamos describiendo lleva a la determinacin de una
serie de criterios sin los cuales la pervivencia de las ideas no est garantizada y que se
resumen en factibilidad tcnica (viabilidad tcnica, eliminacin de inconsistencias que
faciliten la implantacin), valores aceptables (coherentes con las visiones de polticos,
especialistas y comunidad) y costes razonables de las alternativas.

Del gran nmero de posibles alternativas inicial, se pasa a una lista corta de
propuestas que pueden ser seriamente consideradas.

3.2.3. Corriente de la poltica

Fluye independientemente como las otras dos corrientes. Est compuesta por: el
clima en la opinin pblica, los resultados de las elecciones, las campaas, los cambios
en las administraciones y en los gobiernos, los movimientos en la distribucin de
partidos o en la ideologa predominante en el Congreso, los movimientos de los grupos
de inters, etc. Cuando hablamos entonces de poltica en este contexto, nos estamos
refiriendo a su acepcin ms especfica de juego poltico. KINGDON enumera
algunos de los factores que constituyen la dinmica y las reglas inherentes a esta
corriente:
Clima poltico: Es una nocin amplia que se sustenta en ideas, pensamientos
comunes y direcciones percibidas a las que tiende la opinin pblica. Muchos
actores sienten que en ocasiones el clima poltico tiene importantes
consecuencias. De este modo, cuando la audiencia est receptiva es ms fcil

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 impulsar nuevas propuestas. En cambio los promotores de ideas que no tienen el
favor de la opinin pblica se ven abocados a esperar una mejor oportunidad.
Organizacin de fuerzas polticas: La arena en la que se organizan las fuerzas
polticas, su estructura, normas y dinmicas es el segundo elemento a tener en
cuenta. El equilibrio o la oposicin de las propuestas presentadas por los
diversos participantes de este juego, el apoyo a los programas existentes o su
rechazo a travs de un duro trabajo de lobby, afectan al contenido y continente
ltimo de la corriente poltica.
Gobierno: La influencia y el poder determinante del Gobierno en la formacin
de la agenda y en la priorizacin de temas sobre los que actuar es inequvoca. Un
cambio de Gobierno puede tener poderosos efectos en la agenda. E incluso,
aunque en menor medida, los cambios en algunos escaos del Congreso, en los
Ministerios o el personal de elite de la Administracin pueden abrir la
oportunidad a nuevas propuestas.

En conclusin, la corriente poltica es una importante promotora o inhibidora de

la agenda de decisin.

3.3. La ventana de oportunidad

Hemos considerado hasta ahora un sistema fluido en el cual, de manera

independiente y de acuerdo a dinmicas diversas, se desarrollan las corrientes de
problema, solucin y poltica. Al momento crucial en el que se produce la coincidencia
en el tiempo de maduracin de estas tres corrientes se le denomina ventana de
oportunidad.

Al igual que puede ocurrir con la alineacin de planetas (KINGDON, 1995), la

apertura de la ventana supone una oportunidad para la accin poco frecuente. Los
empresarios polticos y los defensores de propuestas especficas deben de aprovechar el
corto espacio de tiempo del que disponen. En ciertos casos las polticas siguen ciclos,
hay una renovacin del partido en el poder o la percepcin de un colapso inminente en
un sector de la economa, por lo que se puede predecir, en cierto modo, la posible
aparicin de la ventana de oportunidad. En otros casos es una unin parcialmente
accidentada o imprevista. El papel de los emprendedores de la poltica vuelve a ser de

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gran relevancia en este momento. Actan no slo como promotores de una solucin
como anteriormente explicitbamos en la corriente de soluciones- sino que tambin
intervienen impactando en la corriente de los problemas como impulsores de ciertas
definiciones de los temas y no de otras-, poniendo de relieve la importancia de ciertos
indicadores y favoreciendo la atencin de la opinin pblica como manera de incorporar
sus propuestas a lo ms alto de la agenda. Ms all de su fundamental misin en la
preparacin del proceso, los empresarios de la poltica vuelven a reaparecer cuando la
ventana de oportunidad se abre, -es el momento propicio que estaban esperando-. En
resumen, la presencia de un emprendedor hbil, con destreza en la negociacin y con
conexiones polticas relevantes puede anticipar la apertura y favorecer la probabilidad
de acoplamiento de las corrientes separadas. Por lo tanto, si no hay emprendedor que
tome la causa, la impulse y la haga suya es muy difcil que se d la combinacin cuando
la ventana de oportunidad se abra.

Figura 3: Modelo Conceptual de las Corrientes Mltiples de KINGDON

corriente
problema

corriente VENTANA
solucin DE
OPORTUNIDAD

corriente
poltica

A esto hay que aadir que la ventana de oportunidad se abre con un porcentaje
muy elevado de xito cuando se combina la presin de un problema, el cambio en el
entorno poltico y la emergencia de una solucin viable, aplicable y aceptada. A veces,
la emergencia de un problema acuciante y un cambio en la administracin pueden por s
mismos estructurar la agenda, pero la probabilidad de decisin es dramticamente
superior si se da una alternativa de solucin adecuada.

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4. CONCLUSIN

Como se suele afirmar reiteradamente el proceso por el que se forman las

polticas pblicas se caracteriza por su complejidad. El marco terico analizado en este
documento puede ser utilizado como andamiaje analtico para sustentar y explicar las
relaciones causales y la conexin entre los diversos componentes que definen y
componen cualquier poltica pblica que nos ocupe. El objetivo de este texto era
deshilar cada uno de sus elementos para permitir un conocimiento ms profundo de los
entresijos de este modelo para su posterior uso.

5. BIBLIOGRAFA

AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (1996): El estudio de las polticas pblicas. Mxico: ngel

Porra.

DYE, T. R. (1992): Understanding Public Policy. 10 ed., New Yersey: Prentice Hall Inc,
Englewood Cliffs.

KINGDON, J. W. (1995): Agendas, Alternatives, and Public Policies.2 ed. New York: Harper
Collins.

TAMAYO SENZ, M. (1997): El anlisis de las polticas pblicas en BAN, R y

CARRILLO, E. (comp.), La Nueva Administracin Pblica. Madrid: Alianza.

SABATIER, P. A. (ed.) (1999): Theories of the Policy Process. Boulder: Westview.

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