OPININ N 104-2009/DTN

Entidad: Instituto Nacional de Oftalmologa

Asunto: Liquidacin de un contrato de ejecucin de obra y otros

Referencia: Oficio N 004-OEA-INO-2009

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo de la Oficina Ejecutiva

de Administracin del Instituto Nacional Oftalmolgico formula varias consultas
respecto de los contratos de ejecucin de obra.

Cabe precisar que, de acuerdo a lo indicado en la consulta, su absolucin se realizar

en atencin al Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N 083-2004-PCM (en lo sucesivo, la
Ley) y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 084-2004-PCM (en
lo sucesivo, el Reglamento1).

2. CONSULTAS Y ANLISIS2

2.1. En una entidad pblica, la aprobacin de una liquidacin de contrato de

obra a suma alzada, quin debe efectuarla?

2.1.1. La liquidacin final del contrato de obra consiste en un proceso de clculo

tcnico, bajo las condiciones normativas y contractuales aplicables al contrato,
que tiene por finalidad determinar, principalmente, el costo total de la obra y el
saldo econmico que puede ser a favor o en contra del contratista o de la
Entidad3. En ese sentido, el acto de liquidacin tiene como propsito que se
efecte un ajuste formal y final de cuentas, que establecer, teniendo en
consideracin intereses, actualizaciones y gastos generales, el quantum final de
las prestaciones dinerarias a que haya lugar a cargo de las partes del contrato.

Transcurrida la etapa de liquidacin, las relaciones jurdicas creadas por el

contrato se extinguen. Esto sucede porque el contrato ha alcanzado su
finalidad, cual es satisfacer los intereses de cada una de las partes. Es por ello
que el procedimiento de liquidacin de obra presupone que cada una de las
1
Normas vigentes hasta el 31 de enero de 2009.
2
En principio, cabe precisar que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas
referidas al sentido y alcance de la normativa sobre contratacin pblica, planteadas sobre temas
genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de conformidad
con lo dispuesto por el inciso i) del artculo 58 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
mediante Decreto Legislativo N 1017, y la Segunda Disposicin Complementaria Final de su
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF. En ese sentido, las conclusiones
de la presente opinin no se encuentran vinculadas necesariamente a situacin particular alguna.
3
SALINAS SEMINARIO, Miguel. Costos, Presupuestos, Valorizaciones y Liquidaciones de Obra. Instituto de
la Construccin y Gerencia (ICG), 2 edicin -2003. Pg. 44.
 2

prestaciones haya sido debidamente verificada por cada una de las partes, de
manera que los sujetos contractuales hayan expresado de forma inequvoca su
satisfaccin o insatisfaccin con la ejecucin del contrato.

2.1.2. En ese sentido, el artculo 269 del Reglamento regula el procedimiento de

liquidacin de obra, estableciendo una serie de plazos para que el contratista o
la Entidad comuniquen o se pronuncien sobre la liquidacin final o sus
observaciones de ser ste el caso a la otra parte del contrato, con la
finalidad de dar por concluida la etapa de ejecucin contractual y la
consecuente extincin de las obligaciones para ambas partes.

De este modo, el citado artculo establece que inicialmente compete al

contratista presentar la liquidacin de obra dentro del plazo de sesenta (60)
das o el equivalente a un dcimo (1/10) del plazo de ejecucin de obra el
que resulte mayor, contado desde el da siguiente de la recepcin de obra.
Luego de ello, corresponde a la Entidad pronunciarse sobre la liquidacin o
presentar una nueva, teniendo el contratista la oportunidad de replicarla.

El citado artculo tambin prev que, en caso el contratista no presente la

liquidacin en el plazo establecido, compete a la Entidad su elaboracin y
presentacin, en idntico plazo, siendo los gastos de cargo del contratista. En
este supuesto, el contratista puede pronunciarse sobre la liquidacin dentro de
los quince (15) das siguientes de haber sido notificado.

Asimismo, el artculo en mencin prescribe que, cuando una de las partes

observe la liquidacin presentada por la otra, sta deber pronunciarse dentro
de los quince (15) das de haber recibido la observacin; de no hacerlo, se
tendr por aprobada la liquidacin con las observaciones formuladas; de no
acogerse las observaciones, dentro de los quince (15) das hbiles siguientes,
cualquiera de las partes puede solicitar que la controversia de someta a
conciliacin y/o arbitraje.

Sobre el particular, cabe anotar que la normativa reseada no ha establecido un

procedimiento de liquidacin de obra diferenciado en funcin de los sistemas
de contratacin a los que se refiere el artculo 56 del Reglamento, cuales son:
suma alzada o precios unitarios; sin perjuicio de las implicancias que pueda
tener la utilizacin de dichos sistemas en los clculos propios de la liquidacin.

2.1.3. Segn se puede apreciar, la normativa de contratacin pblica no ha previsto

que la Entidad contratante deba emitir un acto administrativo que disponga la
aprobacin de la liquidacin de obra, entendido este acto como uno distinto y
complementario al de su elaboracin u observacin, cuando corresponda.

Por el contrario, la liquidacin de obra practicada por el contratista o la

Entidad contratante, segn sea el caso, se entiende aprobada cuando no haya
sido observada por la otra parte dentro de los plazos antes descritos o, a su vez,
cuando la parte que considere afectados sus intereses no se haya iniciado el
procedimiento de conciliacin y/o arbitraje por las observaciones no acogidas.
 3

Ahora bien, considerando que la normativa de contratacin pblica seala las

normas bsicas que contienen los lineamientos que deben observar las
Entidades del Sector Pblico4, lo indicado en el prrafo anterior no es bice
para que las normas de organizacin interna de la Entidad contratante tales
como el Reglamento de Organizacin y Funciones y el Manual de
Organizacin y Funciones seale que determinada dependencia y/o
funcionario de su estructura orgnica detente la facultad de aprobar la
liquidacin de un contrato de obra, siempre que el ejercicio de dicha
competencia sea congruente con lo dispuesto en el artculo 269 del
Reglamento.

2.2. Ante el compromiso de la Entidad, de cumplir con pagar las valorizaciones

dentro de los cinco (05) das siguientes de aprobadas, Es procedente
otorgar ampliaciones de plazo de ejecucin de obra a favor del contratista,
por motivo de atrasos en el pago de valorizaciones, amparados en lo
dispuesto por el numeral 2) del artculo 258? Al respecto, en el cuaderno de
obra fluye, que en atencin a la demora del pago de dicha valorizacin, el
contratista no adquiri los insumos necesarios para cumplir con el
cronograma valorizado de ser el caso, Es procedente reconocer el pago de
mayores gastos generales por ampliacin de plazo pro atrasos en el pago de
valorizaciones de obra y adems los intereses legales por dichos atrasos?
Cabe sealar que la Entidad previamente otorg al contratista el adelanto
directo y adelanto de materiales.

2.2.1. Segn establece el artculo 255 del Reglamento, las valorizaciones de obra
tienen el carcter de pagos a cuenta y son elaboradas el ltimo da de cada
perodo previsto en las Bases o en el contrato, por el inspector o supervisor y el
contratista. A su vez, el numeral 57 del Anexo de Definiciones del
Reglamento, seala que la valorizacin de una Obra es la cuantificacin
econmica de un avance fsico en la ejecucin de la obra, realizada en un
periodo determinado.

En tal sentido, le compete al contratista, conjuntamente con el inspector o

supervisor, la formulacin y valorizacin de los metrados de obra ejecutados, a
efectos que el supervisor o inspector las apruebe y proceda a su presentacin a
la Entidad, para el pago respectivo, dentro de los plazos establecidos en el
contrato5.

Por tanto, en la medida que las valorizaciones constituyen un pago a cuenta

que se realiza en funcin del avance fsico de la obra manifestado por el
contratista, verificado por el supervisor o inspector y aprobado por la Entidad
contratante, se concluye que el pago efectivo de aquellas no constituye una
condicin necesaria para la continuidad de las prestaciones a cargo del
contratista en los plazos previstos, por cuanto dichas valorizaciones no tienen
por objeto financiar las obligaciones asumidas por este ltimo, mxime si la
Entidad ha otorgado adelantos directos y adelantos para materiales o insumos a
4
De acuerdo a lo sealado en el artculo 1 de la Ley.
5
Al respecto, el sexto prrafo del artculo 255 del Reglamento seala el plazo mximo en el
que debe hacerse efectivo el pago de las valorizaciones mensuales.
 4

su favor.

Ahora bien, el citado artculo 255 es claro al sealar que, al vencimiento del
plazo establecido para el pago de las valorizaciones por causas imputables a
la Entidad, el contratista tendr derecho al reconocimiento de los intereses
pactados en el contrato y, en su defecto, al inters legal, de acuerdo a las
normas pertinentes del Cdigo Civil, para cuyo efecto se formular una
valorizacin de intereses a ser incluida en las valorizaciones siguientes.

2.2.2. Por otro lado, de acuerdo a lo sealado en el artculo 42 de la Ley el artculo

258 del Reglamento, el contratista puede solicitar la ampliacin del plazo
pactado por determinadas causales entre ellas, por atrasos en el
cumplimiento de sus prestaciones por causas atribuibles a la Entidad,
siempre que se modifique el calendario de avance de obra vigente.

Bajo este presupuesto normativo, de acuerdo a la finalidad y naturaleza de las

valorizaciones anotadas en el numeral precedente, el retraso en el pago
efectivo de aquellas por parte de la Entidad contratante no constituye, por s
misma, una causal de ampliacin de plazo; sin perjuicio del reconocimiento de
los intereses que se generen a favor del contratista, de acuerdo a lo previsto en
el propio artculo 255 del Reglamento.

2.3. Cules son las pruebas de control de calidad de obra, que mnimamente
debe presentar el contratista en la liquidacin del contrato de obra?

Conforme se mencion anteriormente, la normativa de contratacin pblica seala las

normas bsicas que contienen los lineamientos que deben observar las Entidades del
Sector Pblico en sus procesos de contratacin6.

Sobre el particular, en el caso de los contratos de ejecucin de obra, en el Expediente

Tcnico de Obra se sealar, de ser el caso, las pruebas de control de calidad que el
contratista deber presentar durante el procedimiento de recepcin de obra regulado
en el artculo 268 del Reglamento, en virtud del cual el Comit de Recepcin
designado para tal efecto proceder a verificar el fiel cumplimiento de lo establecido
en los planos y especificaciones tcnicas y efectuar las pruebas que sean necesarias
para comprobar el funcionamiento de las instalaciones y equipos, segn corresponda.

Vale decir, la normativa de contratacin pblica, no he previsto la realizacin y/o

acreditacin de pruebas de control de calidad mnimas que sean de obligatorio
cumplimiento.
6
Entindase, las actuaciones comprendidas en las tres (3) fases de todo procedimiento de
contratacin: -Fase de programacin y actos preparatorios, que comprende: i) la definicin de
necesidades y la aprobacin del respectivo Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones, ii) la
realizacin de un estudio de mercado y la determinacin del tipo de proceso de seleccin a
convocarse; iii) la designacin del Comit Especial encargado de llevar a cabo la contratacin o
adquisicin; y, iv) la elaboracin y aprobacin de las Bases del proceso de seleccin. -Fase de
seleccin, que se desarrolla en siete etapas principalmente: i) convocatoria; ii) registro de
participantes; iii) consultas; iv) observaciones e integracin de Bases; v) presentacin de propuestas;
vi) calificacin y evaluacin de propuestas; y, vii) otorgamiento de la buena pro, hasta antes de la
suscripcin del contrato. -Ejecucin contractual, que comprende desde la suscripcin del contrato
respectivo hasta la conformidad y pago de las prestaciones ejecutadas.
 5

2.4. Es correcto reconocer en la liquidacin final del contrato de obra, a favor

del contratista, gastos por guardiana por el atraso de recepcin de obra
imputable a la Entidad, y si es vlido sustentar dichos gastos con
documentos privados (recibos simples) que no contienen los requisitos de un
comprobante de pago que establece la Resolucin de Superintendencia N
007-99-SUNAT Reglamento de Comprobante de Pago?

2.4.1. De acuerdo a lo sealado en el numeral 6 del artculo 268 del Reglamento, si

por causas ajenas al contratista la recepcin de la obra se retrasara
entindase, en funcin de los plazos indicados en dicho artculo el lapso de
la demora se adicionar al plazo de ejecucin de la obra y se reconocer al
contratista los gastos generales debidamente acreditados en los que hubiese
incurrido durante la demora.

2.4.2. Al respecto, debemos tener en consideracin que los componentes de la

estructura del presupuesto base de una obra se agrupan en dos rubros: costos
directos y costos indirectos4. Entre los primeros, se encuentran los
materiales, la mano de obra y los equipos. En cambio, entre los segundos, se
encuentran los gastos generales y la utilidad5. Ambos rubros conforman el
presupuesto base, el cual, sumado con los impuestos correspondientes,
constituye el total del valor referencial del proceso de seleccin.

2.4.3. Por su parte, los denominados gastos generales pueden ser fijos y variables,
dependiendo si estn o no relacionados con el tiempo de ejecucin de la obra,
respectivamente, de acuerdo a lo recogido en los numerales 31, 32 y 33 del
Anexo de Definiciones del Reglamento:

31. Gastos Generales: Son aquellos costos indirectos que el contratista debe
efectuar para la ejecucin de la prestacin a su cargo, derivados de su propia
actividad empresarial, por lo que no pueden ser incluidos dentro de las
partidas de las obras o de los costos directos del servicio.

32. Gastos Generales Fijos: Son aquellos que no estn relacionados con el
tiempo de ejecucin de la prestacin a cargo del contratista.

33. Gastos Generales Variables: Son aquellos que estn directamente

relacionados con el tiempo de ejecucin de la obra y por lo tanto pueden
incurrirse a lo largo del todo el plazo de ejecucin de la prestacin a cargo
del contratista.

Por tanto, entre los gastos generales fijos podemos ubicar a los gastos
incurridos en documentos para la presentacin de propuestas, gastos de
estudios de suelos, gastos de visita al terreno, gastos de elaboracin de
propuestas, seguros contra incendios, obligaciones fiscales, entre otros;
mientras que, entre los gastos generales variables, se encuentran los costos de
luz, telfono y gabelas, papelera y tiles de escritorio, gastos de traslado de
personal, viticos de personal, artculos de limpieza, guardiana, gastos de
operacin, entre otros.
 6

2.4.4. Respecto a la validez de los comprobantes de pago, este Organismo Supervisor

no resulta competente para determinar cules son los requisitos que acrediten
que un comprobante de pago ha sido vlidamente emitido, por lo que se
sugiere efectuar la consulta respectiva a la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria SUNAT.

2.5. Cuando una liquidacin de contrato de obra ha quedado consentida, previa

conformidad del supervisor de obra y del jefe del rea de mantenimiento de
la Entidad, y por haber transcurrido el plazo sealado en la Ley, Es posible
que la entidad (rea contable) haga observaciones por existir omisiones e
inconformidades sobre los aspectos econmicos; de ser el caso, cul es el
procedimiento que debe seguir la Entidad para solucionar las observaciones
o inconformidades en una liquidacin de contrato de obra consentida?

2.5.1. Cabe precisar que el consentimiento de la liquidacin final del contrato genera
certeza respecto de todo su contenido, es decir, causa certeza respecto de la
existencia de saldos a favor o en contra del contratista o de la Entidad, y de las
acreencias que posteriormente cualquiera de las partes pudiera hacer valer ante
su falta de pago. En ese sentido, si del documento fluyera que determinada
valorizacin ha sido cancelada, sta se entender pagada, en caso el contratista
no observe dicho aspecto en los plazos estipulados.

2.5.2. En consecuencia, la liquidacin presentada dentro de los plazos estipulados en

el Reglamento que no es observada en su oportunidad, de acuerdo al
procedimiento y los plazos sealados en el artculo 269 del Reglamento,
quedar consentida para todos los efectos de la Ley.

2.6. En una obra a suma alzada es correcto aprobar un adicional de obra en

vas de regularizacin, luego que esta se ha ejecutado?

2.6.1. El artculo 42 de la Ley implementa el tratamiento legal de los adicionales en

los contratos del Estado derivados de procesos de seleccin, disponiendo que
la Entidad podr ordenar y pagar directamente la ejecucin de prestaciones
adicionales en caso de obras hasta por el quince por ciento (15%) 7 de su
monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.

7
Dicho porcentaje fue modificado por la Tercera Disposicin Final de la Ley N. 28128, Ley del
Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2004, aplicable a la consulta que nos ocupa. La
presente disposicin prescribe que slo proceder la ejecucin de obras adicionales cuando se cuente
previamente con disponibilidad presupuestal, con resolucin del Titular del Pliego o la mxima
autoridad administrativa de la Entidad y en los casos en que su valor, restndole los presupuestos
deductivos vinculados a tales adicionales, no superen el diez por ciento (10%) del monto total del
contrato original.

Para el caso de las obras adicionales que superen el diez por ciento (10%) del contrato original, luego
de ser aprobadas por el Titular del Pliego o la mxima autoridad administrativa de la Entidad, segn
corresponda, requieren contar previamente, para su ejecucin y pago, con la disponibilidad
presupuestaria y la autorizacin expresa de la Contralora General de la Repblica.

Sin embargo, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N. 1017, Ley de
Contrataciones del Estado, se aplican los porcentajes sealados en dicha norma a los contratos
suscritos durante su vigencia.
 7

2.6.2. Ahora bien, el artculo 135 del Reglamento dispone que para alcanzar la
finalidad del contrato y mediante resolucin previa, el Titular del Pliego o la
mxima autoridad administrativa de la Entidad, segn corresponda, podr
disponer la ejecucin de prestaciones adicionales, para lo cual deber contar
con la asignacin presupuestal necesaria u ordenar la reduccin de dichas
prestaciones.

2.6.3. Asimismo, el artculo 159 del mismo cuerpo normativo establece que slo
proceder la ejecucin de obras adicionales cuando se cuente previamente con
resolucin del Titular del Pliego o la mxima autoridad administrativa de la
Entidad y en los casos en que su valor, restndole los presupuestos deductivos,
no superen el quince por ciento (15%) del monto total del contrato original.

2.6.4. En ese orden de ideas, las prestaciones adicionales suponen la ejecucin de

prestaciones originalmente no previstas en el contrato pero que resultan
necesarias para que ste cumpla con la finalidad para la que fue celebrado. Es
as que, considerando que las prestaciones adicionales, que implican
necesariamente la ejecucin de presupuestos adicionales, se encuentran fuera
del alcance original del contrato e involucraran la erogacin de mayores
recursos pblicos, su ejecucin requiere necesariamente la autorizacin previa
de la Entidad, a travs del Titular del Pliego o de la mxima autoridad
administrativa, mediante acto administrativo expreso; siendo que dicha
autorizacin, adems de crear unilateralmente obligaciones para la contraparte,
es indispensable para exigir la mencionada ejecucin.

En consecuencia, no resulta procedente la aprobacin de prestaciones

adicionales, que involucre presupuestos adicionales, con posterioridad a la
ejecucin de las mismas, y menos an cuando la obra se encuentre en etapa de
recepcin o liquidacin, puesto que la aprobacin previa por parte de la
Entidad es una condicin necesaria para la ejecucin de los adicionales de
obra, tal como lo expresan claramente las normas antes citadas. Admitir lo
contrario, es decir, la aprobacin de adicionales en va de regularizacin,
implicara contravenir las normas de contratacin pblica, con la consecuente
responsabilidad administrativa que ello conlleva.

3. CONCLUSIONES

3.1 La normativa de contratacin pblica no ha previsto que la Entidad contratante

deba emitir un acto administrativo que disponga la aprobacin de la
liquidacin de obra, entendido este acto como uno distinto y complementario
al de su elaboracin u observacin, cuando corresponda; no obstante, las
normas de organizacin interna de la Entidad contratante tales como el
Reglamento de Organizacin y Funciones y el Manual de Organizacin y
Funciones pueden sealar que determinada dependencia y/o funcionario de
su estructura orgnica detente la facultad de aprobar la liquidacin de un
contrato de obra, siempre que el ejercicio de dicha competencia sea congruente
con lo dispuesto en el artculo 269 del Reglamento.

3.2 En la medida que las valorizaciones constituyen un pago a cuenta que se

realiza en funcin del avance fsico de la obra manifestado por el contratista,
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verificado por el supervisor o inspector y aprobado por la Entidad contratante

, se concluye que el pago efectivo de aquellas no constituye una condicin
necesaria para la continuidad de las prestaciones a cargo del contratista en los
plazos previstos, por cuanto dichas valorizaciones no tienen por objeto
financiar las obligaciones asumidas por este ltimo. En ese sentido, el retraso
en el pago efectivo de aquellas por parte de la Entidad contratante no
constituye, por s misma, una causal de ampliacin de plazo; sin perjuicio del
reconocimiento de los intereses que se generen a favor del contratista, de
acuerdo a lo previsto en el propio artculo 255 del Reglamento.

3.3 En el caso de los contratos de ejecucin de obra, es el Expediente Tcnico de

Obra el que seala, de ser el caso, las pruebas de control de calidad que el
contratista deber presentar durante el procedimiento de recepcin de obra
regulado en el artculo 268 del Reglamento, en virtud del cual el Comit de
Recepcin designado para tal efecto proceder a verificar el fiel cumplimiento
de lo establecido en los planos y especificaciones tcnicas y efectuar las
pruebas que sean necesarias para comprobar el funcionamiento de las
instalaciones y equipos, segn corresponda.

3.4 De acuerdo a lo sealado en el numeral 6 del artculo 268 del Reglamento, si

por causas ajenas al contratista la recepcin de la obra se retrasara
entindase, en funcin de los plazos indicados en dicho artculo el lapso de
la demora se adicionar al plazo de ejecucin de la obra y se reconocer al
contratista los gastos generales debidamente acreditados en los que hubiese
incurrido durante la demora.

3.5 No resulta procedente la aprobacin de prestaciones adicionales, que involucre

presupuestos adicionales, con posterioridad a la ejecucin de las mismas, y
menos an cuando la obra se encuentre en etapa de recepcin o liquidacin,
puesto que la aprobacin previa por parte de la Entidad es una condicin
necesaria para la ejecucin de los adicionales de obra, tal como lo expresan
claramente las normas antes citadas. Admitir lo contrario, es decir, la
aprobacin de adicionales en va de regularizacin, implicara contravenir
las normas de contratacin pblica y de control gubernamental, con la
consecuente responsabilidad administrativa que ello conlleva.

Jess Mara, 30 de setiembre de 2009

JUAN ANTONIO SILVA SOLOGUREN

Director Tcnico Normativo
AFRR/.