Regimenes provinciales:

a) Entre las competencias exclusivas del gobierno federal podemos citar

enunciativamente: intervencin federal; declaracin del estado de sitio; relaciones
internacionales; dictar los cdigos de fondo o de derecho comn y las leyes federales o
especiales, etc. En general, y como principio, la casi totalidad de competencias
asignadas a los rganos de gobierno federal por la constitucin pueden considerarse
exclusivas del estado federal.
Paralelamente a estas competencias exclusivas, hallamos en los arts. 126 y 127 las que
estn prohibidas a las provincias.
Debemos dejar aclarado que las competencias exclusivas del estado federal no requieren
estar taxativa ni expresamente establecidas a su favor en la constitucin, porque las hay
implcitas. Dentro de estas competencias implcitas, hay un tipo especialmente
contemplado por la constitucin que es el de los llamados "poderes implcitos del
congreso ", reconocidos en el art. 75 inc. 32.
b) Entre las competencias exclusivas de las provincias, cabe incluir: dictar la
constitucin provincial, establecer impuestos directos, dictar sus leyes procesales,
asegurar su rgimen municipal y su educacin primaria, etc. Esta masa de competencias
se encuentra latente en la reserva del art. 121, y en la autonoma consagrada por los arts.
122 y 123, con el aadido del nuevo art. 124.
Como principio, las competencias exclusivas de las provincias se reputan prohibidas al
estado federal.
Las competencias exclusivas de las provincias se desdoblan en: b") las no delegadas al
gobierno federal; b"") las expresamente reservadas por pactos especiales.
c) Entre las competencias concurrentes, o sea, las que pertenecen en comn al estado
federal y a las provincias, se hallan: los im-puestos indirectos internos, y las que surgen
del art. 125 concordado con el 75 inc. 18, ms las del art. 41 y el art. 75 inc. 17.
d) Hay competencias excepcionales del estado federal, es decir, las que en principio y
habitualmente son provinciales, pero alguna vez y con determinados recaudos entran en
la rbita federal. As, el establecimiento de impuestos directos por el congreso, cuando
la defensa, seguridad comn y bien general lo exigen, y por tiempo determinado (art. 75
inc. 2).
Hay competencias excepcionales de las provincias en iguales condiciones. As, dictar
los cdigos de fondo o de derecho comn hasta tanto los dicte el congreso (art. 126), y
armar buques de guerra o levantar ejrcitos en caso de invasin exterior o de un peligro
tan inminente que no admita dilacin, dando luego cuenta al gobierno federal (art. 126).
e) Hay tambin facultades compartidas por el estado federal y las provincias, que no
deben confundirse con las "concurrentes", porque las "compartidas" reclaman para su
ejercicio una doble decisin integratoria: del estado federal y de cada provincia
participante (una o varias). Por ej.: la fijacin de la capital federal, la creacin de nuevas
provincias (arts. 3 y 13), etctera.
En el derecho constitucional material se ha observado una marcada inflacin de las
competencias federales, a veces en desmedro del reparto que efecta la constitucin
formal. Hay pues, en este punto, una mutacin que, cuando implica violarla, es
inconstitucional.
II. LAS PROVINCIAS
Su caracterizacin general
13. Las provincias son las unidades polticas que componen nuestra federacin.
Con el nombre de provincias nuestra historia constitucional y nuestro derecho
constitucional designan a los estados miembros del estado federal.
Las provincias no son soberanas, pero son autnomas. Que no son soberanas se
desprende de los arts. 5 y 31; que son autnomas se desprende de los arts. 5, 122 y
123.
Las provincias son histricamente preexistentes al estado federal. Pero cules
provincias son anteriores al estado federal? Solamente las catorce que existan a la fecha
de ejercerse el poder constituyente originario (1853-1860) y que dieron origen a la
federacin en esa etapa.
Las nuevas provincias
14. Esto nos obliga a hacer una referencia importante. El estado federal puede crecer
por adicin, aunque no puede disminuir por sustraccin. Quiere decir que si ninguna
provincia puede segregarse, pueden en cambio incorporarse otras nuevas. Por qu va
crece la federacin?
Expresamente, el art. 13 y el art. 75 inc. 15 contemplan uno de los supuestos ms
comunes, y el nico hasta ahora configurado: mediante creacin por el congreso, que
provincializa territorios nacionales. El crecimiento que as se produce es institucional,
en el sentido de que un territorio que no era provincia pasa a serlo, sumando un estado
ms a la federacin; pero no es territorial, porque la nueva provincia no agrega un
mayor espacio geogrfico al estado federal.
15. Actualmente, todo el territorio de nuestro estado est formado por provincias. No
queda ningn territorio nacional o gobernacin. El ltimo, que era Tierra del Fuego,
Antrtida e Islas del Atlntico Sur, fue convertido en provincia y dict su nueva
constitucin en 1991.
16. La ciudad de Buenos Aires, que es sede de la capital federal, y que por la reforma
de 1994 tiene un rgimen de gobierno autnomo, es un nuevo sujeto de la relacin
federal que se aade a la dual entre el estado federal y las provincias.
17. El art. 13 prev que, mediante consentimiento del congreso federal y de la
legislatura de las provincias interesadas, puede erigirse una provincia en el territorio de
otra u otras, o de varias formarse una sola.
Cuando la constitucin as lo establece nos asalta la duda de si esa autorizacin es
susceptible de funcionar respecto de las provincias preexistentes al estado federal.
Creemos que no, porque las catorce provincias histricamente anteriores no pueden
desaparecer, y de un modo ms o menos intenso desaparecan como unidades polticas
si se fusionaran con otra, o si dentro de su territorio se formara una nueva. Por ende,
pensamos que la habilitacin que en la clusula citada contiene el art. 13 slo tiene
virtualidad de aplicacin respecto de las nuevas provincias creadas con posterioridad a
1853-1860.
18. No concluye ac la incorporacin hipottica de nuevas provincias. Fijmonos
que, por una parte, el art. 13 dice que podrn "admitirse" nuevas provincias, y que por
otra, el viejo art. 104 (hoy 121) en el aadido final que le introdujo la reforma de 1860
consigna que, adems de los poderes no delegados por la constitucin al go-bierno
federal, las provincias retienen el que expresamente "se ha-yan reservado por pactos
especiales al tiempo de su incorporacin".
Histricamente, no cabe duda de que se est haciendo mencin de la incorporacin
pactada con Buenos Aires en San Jos de Flores en 1859. Pero se agota la referencia en
ese dato histrico y ya pretrito al tiempo de efectuarse la reforma de 1860? Creemos
que no, y que ese agregado deja abierta la puerta que posibilita la incorporacin de
nuevas provincias mediante pacto.
La incorporacin por pacto, insinuada en el final del viejo art. 104 (hoy 121),
funcionara por ej. en el caso de que estados soberanos que no forman parte del
nuestro, quisieran adicionarse a l como provincias. Y all s crecera la federacin
territorialmente, y no slo institucionalmente. Tal hiptesis, manejada en el
constitucionalismo norteamericano, no ha tenido vigencia en el nuestro, fuera del caso
excepcional de la provincia de Buenos Aires, en 1860.
19. Las provincias nuevas que surgen por creacin del congreso, a tenor de las vas
arbitradas por los arts. 13 y 75 inc. 15, no pueden pactar con el estado federal al tiempo
de su creacin. O sea que cuando el congreso crea nuevas provincias, las erige en
igualdad de status jurdico y poltico con las catorce preexistentes al estado federal. La
ley de creacin no puede disminuir ese status, porque si bien las provincias nuevas y
posteriores a 1853-1860 no concurrieron al acto constituyente originario, aparecen
despus integrndose en paridad e igualdad de situacin con las dems.
Los lmites y conflictos interprovinciales
20. a) Los lmites interprovinciales son "fijados" por el congreso (art. 75 inc. 15).
No obstante, la prctica constitucional argentina ha conocido el sistema de arbitraje en
algunas ocasiones.
La norma citada habla de lmites "de las provincias", frmula que interpretamos como
"entre las provincias", y que nos sirve para sostener que esa competencia no vale para
que el congreso "limite" el territorio de provincias martimas en la lnea costera
amputndoles la plena integridad geogrfica de su espacio fsico con inclusin de la
respectiva porcin marina.
Hay slida doctrina que compartimos en el sentido de que la fijacin de lmites
interprovinciales descarta el antojo y la discrecionalidad del congreso, que no puede
prescindir de los antecedentes histricos y de la integridad territorial preexistente a la
constitucin. De ah que tambin se llegue a sostener que la fijacin de aquellos lmites
es una facultad "compartida" por el estado federal y las provincias de que se trate,
porque stas deben concurrir con el consentimiento de sus legislaturas. Tal la tesis de
Mercado Luna.
Esta tesis tambin ha sido asumida por algunas provincias en las constituciones ms
nuevas.
b) Los conflictos interprovinciales estn previstos expresamente en el art. 127; en l se
prohbe a las provincias declararse o hacerse la guerra entre s, y se ordena que sus
quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema y "dirimidas" por ella. Las hostilidades
de hecho son actos de guerra civil, que el citado artculo califica de sedicin o asonada,
obligando al gobierno federal a sofocar o reprimir con-forme a la ley.
Las quejas interprovinciales se han de radicar ante la Corte en forma de demanda. Son
causas de competencia originaria y exclusiva de dicho tribunal, segn los arts. 116 y
117. (Para el caso, la jurisdiccin de la Corte se denomina dirimente ).
Sin embargo, los conflictos de lmites cuando se trata de "fijar" esos lmites
resultan ajenos a esa competencia, porque no son en s mismos justiciables, al tener
establecida en la constitucin su va de solucin a cargo del congreso, que inviste la
facultad para fijarlos. Pero, si la causa entre dos o ms provincias, a pesar de referirse a
una cuestin de lmites, no requiere fijarlos o modificarlos, sino solamente juzgar
relaciones derivadas de lmites ya establecidos, la competencia de la Corte es plena.
21. La Corte Suprema, en su fallo del 3 de diciembre de 1987 dirimi una "queja"
planteada en forma de demanda y reconvencin entre las provincias de La Pampa y
Mendoza por la interprovincialidad del ro Atuel. Al resolver el caso, la Corte Suprema,
actuando en instancia originaria en funcin del en-tonces art. 109 de la constitucin
(ahora 127), sostuvo que los conflictos inter-estatales en el marco de un sistema federal
asumen cuando surten la compe-tencia originaria en el marco del citado artculo un
carcter diverso al de otros casos en que participan provincias y cuyo conocimiento
tambin corresponde al tribunal de manera originaria, por lo que requieren que se
otorguen a la Corte amplias facultades para determinar el derecho aplicable, el que en
principio ser el derecho constitucional nacional o comparado y, eventualmente, si su
aplicacin analgica es posible, lo que la Corte norteamericana llama "common law
federal" y el derecho internacional pblico (en el caso, la Corte desech la aplicacin
del derecho privado invocado por La Pampa).
El doctor Fayt, por su parte, dijo en su voto que dirimir no es juzgar, por lo que ha de
entenderse que el art. 127 crea esta peculiar competencia de la Corte para "ajustar,
fenecer, componer" controversias entre provincias, y convierte al tribunal en rgano de
conciliacin.
Los supuestos de extraterritorialidad
A) 22. Los actos pblicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de
entera fe en las dems, y el congreso puede determinar cul ser la fuerza probatoria de
esos actos y proce-dimientos, y los efectos legales que producirn, segn consigna el
art. 7.
Conforme a la jurisprudencia de la Corte, tales normas exigen no solamente que se d
entera fe y crdito en una provincia a los actos y procedimientos judiciales de otra
debidamente autenticados, sino que se les atribuya los mismos efectos que hubieran de
producir en la provincia de donde emanaren (caso "Arabia Blas, suc.", fallado por la
Corte en 1969).
Acreditada la autenticidad de un acto judicial cumplido en una provincia, las
autoridades de otra en la que se quiere hacer valer pueden examinar si el juez que lo
orden obr con jurisdiccin, pero no pueden juzgar de la regula-ridad del
procedimiento seguido. Las autoridades federales tampoco pueden desconocer las
sentencias firmes de tribunales provinciales.
En aplicacin del art. 7 de la constitucin, en concordancia con el de unidad de la
legislacin civil que emana del art. 75 inc. 12, la Corte declar la inconstitucionalidad
de la ley 10.191 de la provincia de Buenos Aires sobre normas notariales, sosteniendo
que los actos pblicos y procedimientos judiciales de una provincia, en cuanto gozan de
entera fe en las dems, exigen que se les d el mismo efecto que hubieren de producirse
en la provincia de donde emanasen, no solo en cuanto a las formas extrnsecas, porque
de no ser as tales actos quedaran sujetos a tantas legislaciones distintas como
jurisdicciones provinciales existan en el pas (caso "Molina Isaac c/ provincia de
Buenos Aires", del 19 de diciembre de 1986).
B) 23. El art. 8 prescribe que los ciudadanos de cada provincia gozan de todos los
derechos, privilegios e inmunidades inherentes al ttulo de ciudadano en las dems.
Esto no significa que el ciudadano de una provincia pueda pretender en otras las mismas
prerrogativas, ventajas y obligaciones que dependen de la constitucin de la provincia a
que pertenece, sino que los derechos que una provincia otorga a sus ciudadanos han de
ser la medida de los derechos que en su jurisdiccin reconozca a los ciudadanos de otras
provincias.
La extradicin de criminales es de obligacin recproca entre todas las provincias, y por
surgir directamente del art. 8 de la constitucin no est sujeta a reciprocidad.
La unidad y la integridad territoriales
A) 24. La unidad territorial significa que, no obstante la pluralidad de provincias, el
territorio del estado federal es uno solo. El principio de unidad territorial no tiende
solamente a salvaguardar la unidad integral de la federacin, sino tambin a resguardar
la territorialidad de cada provincia que la integra. En este sentido, la garanta federal
deparada a las provincias en el art. 5 alcanza a cubrir la defensa e incolumidad de sus
respectivos territorios.
Por otra parte, el principio de que las provincias no pueden desmembrarse asegura
tambin la unidad territorial del estado federal mediante la integracin pluralista de las
provincias, en tanto los arts. 3 y 13 impiden al gobierno federal alterar el elemento
territorial de las mismas sin consentimiento de sus legislaturas.
En las relaciones interprovinciales y de las provincias con el estado federal, la unidad
territorial queda resguardada mediante la prohibicin constitucional de las aduanas
interiores y de los derechos de trnsito. Los arts. 10 a 12 liberan el trfico territorial
interprovincial, sea terrestre o por agua, y tambin ahora por aire.
B) 25. La integridad de las provincias exige una triple distincin:
a) las provincias no han delegado al estado federal el dominio de sus bienes, sean stos
pblicos o privados; no obstante, como la legislacin sobre las cosas incluyendo su
condicin jurdica es privativa del congreso federal a travs del cdigo civil, incumbe
a la ley del congreso determinar cules son los bienes del dominio pblico (pblicos o
dominicales) y del dominio privado de las provincias;
b) en cambio, creemos que es de competencia provincial la legislacin sobre uso y goce
de dichos bienes, apartndose del sistema del cdigo civil que sujeta a sus disposiciones
dicho uso y goce;
c) el dominio de las provincias sobre sus bienes no coincide con la jurisdiccin; puede
haber dominio sin jurisdiccin, y as en materia de ros las provincias tienen el dominio
de los que corren por su territorio, sin perjuicio de la jurisdiccin federal del congreso
con respecto a la navegacin y al comercio interprovincial.
26. Sin pretender una enumeracin exhaustiva, cabe decir que el principio de
integridad territorial de las provincias rescata a favor de stas el dominio y la
jurisdiccin de sus recursos naturales, su subsuelo, su mar territorial, su plataforma
submarina, su espacio areo, sus ros, lagos y aguas, sus caminos, las islas (cuando el
lveo es provincial), las playas marinas y las riberas interiores de los ros, etc. Las leyes
del estado federal opuestas a estos principios deben considerarse inconstitucionales.
Actualmente, el nuevo art. 124 reconoce a las provincias el domi-nio originario de los
recursos naturales existentes en su territorio.
27. Debe quedar a salvo que en toda va de comunicacin interprovincial por tierra,
por agua y por aire, la jurisdiccin es federal a los fines del comercio interjurisdiccional
(interprovincial o internacional) y de la circulacin y navegacin de la misma ndole.
Similar jurisdiccin federal suele reconocerse implcitamente a los fines de la defensa
comn.
28. Respecto de la materia que venimos tratando, debemos decir que en el derecho
constitucional material se ha producido una grave mutacin (constitucional) que ha
habilitado al estado federal a disponer en varios casos y materias de la integridad
territorial de las provincias; valga como ejemplo el caso de las minas; as, en el caso
"Provincia de Mendoza c/Estado Nacional" del 2 de agosto de 1988 la Corte Suprema
volvi a reiterar el criterio del caso "Mina Cacheuta", de 1979, en el sentido que la
competencia del congreso para dictar el cdigo de minera confera validez
constitucional a la ley 17.319 en cuanto a atribuir al estado federal el dominio de los
hidrocarburos, lo que segn la Corte no atentaba contra la autonoma de las provincias
en cuyo territorio se hallan los yacimientos.
III. EL RGIMEN MUNICIPAL
Los municipios: de 1853-1860 a 1989
29. El texto de la constitucin histrica alude en el art. 5 al "rgimen municipal" en
las provincias. El vocablo rgimen siempre fue para nuestra opinin un indicio claro de
la autonoma municipal.