Dissertao Anna Carolina Holanda - Versão FINAL - Abril-2011

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR
NCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZNICOS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL DO TRPICO MIDO
MESTRADO EM PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
ANNA CAROLINA GOMES HOLANDA
A NOVA POLTICA DE HABITAO DE INTERESSE

SOCIAL NO PAR (2007-2010): AVANOS E LIMITES
Belm
2011

Dissertao apresentada como requisito para obteno do ttulo de

Mestre em Planejamento do Desenvolvimento PLADES, no
NAEA/UFPA, orientado pela Prof. Dr. Simaia Sales das Mercs e
co-orientado pela Prof. Dr. Ana Claudia Duarte Cardoso.
Belm
2011
Dados Internacionais de Catalogao de Publicao (CIP)
(Biblioteca do NAEA/UFPa)
Holanda, Anna Carolina Gomes
A Nova poltica da habitao de interesse social no Par (2007-2010): avanos e limites
/ Anna Carolina Gomes Holanda ; Orientadora, Simaia Sales das Mercs. 2011.
.
177 f.: il.; 30 cm
Inclui bibliografias
Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Par, Ncleo de Altos Estudos

Amaznicos, Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Sustentvel do Trpico
mido, Belm, 2011.
1. Poltica habitacional - Par. 2. Desenvolvimento sustentvel - Par. 3. Habitao -

Par. 4. Descentralizao na administrao Par. 5. Democratizao Par. I. Mercs,
Simaia Sales das, orientadora. II. Ttulo.
CDD 21. ed. 363.58098115


Dissertao apresentada como requisito para obteno do ttulo de

Mestre em Planejamento do Desenvolvimento PLADES, no
NAEA/UFPA, orientado pela Prof. Dr. Simaia Sales das Mercs e
co-orientado pela Prof. Dr. Ana Claudia Duarte Cardoso.
Defesa em: 28.03.2011
Banca examinadora:
Prof. Dr. Simaia Sales das Mercs

Orientadora- NAEA/UFPA
Prof. Dr. Armin Mathis

Examinadora - NAEA/UFPA
Prof. Dr. Adauto Lcio Cardoso

Examinador Externo IPPUR/UFRJ
A Deus, acima de tudo.
minha famlia, por tudo que tenho e sou.
Ao meu amor, pelo companheirismo.
Aos meus amig@s, sem @s quais no conseguiria concluir essa dissertao.
AGRADECIMENTOS
O desenvolvimento desta dissertao foi para mim uma grande realizao, somente
possvel devido ao apoio e colaborao de muitas pessoas, s quais agradeo sinceramente.
A Deus, por sua presena constante em tudo em minha vida.
s professoras que me acompanharam e tanto me ensinaram nessa jornada: Simaia
Mercs, pela orientao criteriosa desse trabalho; Ana Claudia Cardoso, pela co-orientao,
pelo apoio e pelo incentivo sempre; e Joana Valente, pela colaborao preciosa que tanto
contribuiu para as reflexes deste trabalho.
Aos professores do NAEA, pelos importantes aprendizados durante todo o curso. Em
especial ao Prof. Armin Mathis, que desde a etapa de qualificao, na fase de pr-defesa e at
a finalizao da pesquisa, trouxe indicaes para o aperfeioamento da pesquisa.
Ao Prof. Adauto Lcio Cardoso, por ter aceitado o convite em participar da avaliao
na qualificao e na defesa da dissertao, e cujos apontamentos e orientaes foram de
grande importncia no conjunto do trabalho.
Aos meus pais, Maria Jos e Lenilson, que no apenas neste, mas em todos os desafios
de minha vida, apoiaram-me e incentivaram-me, sendo o maior exemplo de carter e
integridade que tenho at hoje e terei para sempre.
minha famlia, Marcos meu irmozinho, todos os meus familiares queridos e novos
irmos, especialmente os mais prximos: Vov Maroca, Mariellen, Dona Madalena, Corina,
Srgio, Eduardo, Guiomar, Tia Anita, Tia Nomia, pela importante torcida, vibrao, energia
boa que me deram foras para ir at o fim.
Ao Jos Maria, meu companheiro de todas as horas, de todas as situaes, minha fora
e meu descanso nos momentos de dificuldade e nas horas de alegria, pela ajuda ao colocar a
mo na massa, na organizao e tabulao dos dados sem fim dessa pesquisa.
direo da COHAB-PA, que permitiu que eu cursasse o mestrado. A todos os
colegas cohabianos, com os quais tenho tanto aprendido na convivncia diria, em especial
queles mais prximos, os quais j tenho na conta de amigos: Nazar, Manoel, Juliana,
Thiago, Robris, Isabela, Ceres, Bety e tantos outros.
A tod@s @s amig@s do PLHIS, pelas aventuras, pelas inesquecveis experincias que
me oportunizaram ao longo de 2010, contribuindo nas minhas reflexes, em especial queles
que, diretamente, ajudaram na pesquisa, na indicao de bibliografia, trocando ideias,
dividindo conhecimentos e levantando informaes de campo: novamente querida Prof
Joana, a doce e forte Aldebaran (e a pequena Luna), meu grande amigo Andr, Rovaine,
Rosie, Ana Paula, Gorete, Andria, Cssia e todos que deram uma preciosa mozinha.
Aos representantes dos dez municpios, aos tcnicos da Secretaria Nacional de
Habitao do Ministrio das Cidades, da CAIXA em Belm e da COHAB-PA e lideranas
dos movimentos sociais da UNMP e da FASE Amaznia, por aceitaram dividir suas
experincias por intermdio das entrevistas.
Agradeo especialmente Renata Rocha e Helaine Cardoso, pela solicitude,
colaborao e, principalmente, pela troca de ideias e incentivo que foram alm do escopo da
pesquisa.
Ruth, Rosngela e Roseany pela cuidadosa reviso no trabalho.
Aos meus queridos colegas do NAEA, companheiros nessa dura jornada, com quem
divido a alegria de concluir esta dissertao. Agradeo particularmente queles com quem tive
mais de perto a oportunidade de trocar ideias e construir conhecimento: Sass, Simy, Marcel,
Maria, Rosane e Talita. Um agradecimento especial s duas companheiras de estudo e que se
tornaram minhas grandes amigas: Andria e Cintia.
minha querida amiga e parceira Marclia, pelo incentivo fundamental na fase de
seleo do mestrado e com quem eu sempre dividi as inquietaes que levaram s reflexes
do trabalho. Ao amigo e professor Juliano, pelos conselhos e pelas orientaes preciosas nas
horas certas.
Aos amigos e professores que desde os tempos de faculdade dividem comigo ideais no
campo profissional, na discusso da reforma urbana, da moradia e de polticas pblicas mais
inclusivas.
s amigas e amigos pessoais, que tanto me so caros na jornada da vida, e dos quais
eu tive de furtar o precioso tempo de convivncia e encontro para dedicar-me ao desafio do
mestrado.
A todos que colaboraram, de alguma maneira, para a concluso desse trabalho.
A tendncia lgica a de que esse planejamento [promovido pelo
Estado] sirva, direta ou indiretamente, dominao, heteronomia,
segregao. Afinal de contas, essa a tendncia essencial do
prprio Estado capitalista.
Tendncia no significa, porm, inevitabilidade absoluta e
determinstica. Acompanhando Nicos Poulantzas, pode-se dizer
que o Estado a condensao de uma relao de foras, e no um
monolito sem fissuras, isto , uma realidade sem contradies.
Existe, portanto, a possibilidade de que, conjunturalmente,
enquanto governo, foras polticas razoavelmente comprometidas
com uma agenda de mudana social assumam o controle do Estado,
alavancando alguns avanos no desprezveis.
Marcelo Lopes de Souza (2007).

RESUMO
A presente dissertao realiza um reflexo acerca dos avanos e limites da nova Poltica de
Habitao de Interesse Social no Par, no perodo de 2007 a 2010, identificando os principais
obstculos que se apresentam para sua implementao neste Estado, considerando
especificamente a atuao dos diversos nveis do Poder Pblico. Entende-se que a instituio
do Sistema Nacional da Habitao de Interesse Social pode ser considerada um avano para a
poltica nacional, resultado da trajetria e do acmulo dos movimentos ligados discusso da
Reforma Urbana no pas, apresentando um novo arranjo institucional, baseado no
fortalecimento da pactuao federativa e maior participao e controle social, em que se
verifica ainda maior aporte de recursos federais e ampliao da atuao do Governo Estadual.
Nesse sentido, o trabalho analisa mais particularmente as estratgias de descentralizao
adotadas pela recente poltica, bem como os resultados alcanados principalmente pelas
administraes municipais paraenses, no tocante ao acesso aos recursos federais e execuo
de aes neste setor. A pesquisa bibliogrfica aborda a questo habitacional e urbana, Estado
e polticas sociais, descentralizao de polticas sociais, poltica habitacional no Brasil e no
Par e urbanizao na Amaznia, com foco no Par. Foram ainda realizadas pesquisa
documental e entrevistas com representantes do Governo Federal, Estadual e Municipais, bem
como representantes de movimentos sociais e populares. Os resultados apontam que, para
alm dos avanos na estruturao de um sistema nacional e da conquista de importantes
espaos de participao no nvel federal, as estratgias de descentralizao ainda se
apresentam de maneira frgil, o que pode representar um limite ao processo de consolidao
do SNHIS.
Palavras-chave: Poltica Habitacional. Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.

Descentralizao. Democratizao. Par.
ABSTRACT
This dissertation presents a reflection on the advances and limitations of the new National
Social Interest Housing System policy in Par State, Brazil, in the period 2007 to 2010. It
identifies the main obstacles for its implementation considering the performance of the
different levels of Government. The National Social Interest Housing System can be
considered an advance for the national policy and it is a result of the trajectory and know-how
from the movements related to the Urban Reform discussion in the country. It introduces a
new institutional arrangement based on the strengthening of the federative pact, greater
participation and social control, with greater allocation of resources and the expansion of the
role of the State Government. This study examines the decentralization strategies
implemented by this new policy, as well as the results, especially those achieved by the
municipalities in Par, with regard to access to federal funds and the execution of actions in
this sector. The literature addresses the housing and urban issues, State and social policies,
social policy decentralization, housing policy in Brazil and Par and urbanization in the
Amazon, with focus on Par State. A documental research was carried out, along with
interviews with representatives of the Federal, State and Municipal Governments as well as
representatives of social and popular movements. The results indicate that, despite the
advances in structuring a national system and the achievement of important spaces for
participation at the federal level, the strategies of decentralization are still fragile, which may
represent a limitation to the consolidation of the National Social Interest Housing System.
Key-words: Housing Policy. National Social Interest Housing System. Descentralization.

Democratization. Par.
LISTA DE ILUSTRAES
Grfico 1: COHAB-PA: unidades habitacionais contratadas no perodo 1995-

2006...................................................................................................................... 78
Grfico 2: Grandes Regies Brasileiras: dficit habitacional absoluto e
percentual do total de domiclios 2000............................................................ 95
Grfico 3: Estados da Regio Norte: dficit habitacional absoluto e percentual
do total de domiclios (2000) ............................................................................. 95
Grfico 4: Brasil: Evoluo dos Investimentos em Habitao............................ 110
Grfico 5: Brasil: percentual de atendimento dos programas habitacionais
FGTS.................................................................................................................... 110
Figura 1: COHAB-PA: municpios beneficiados com aes em andamento (
esquerda) e municpios a serem beneficiados com as aes em fase de
planejamento, em parceria com prefeituras municipais 2010.......................... 125
Grfico 6: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional:
classificao segundo os tipos de capacidades administrativas em 2004............ 128
Grfico 7: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional:
classificao segundo os tipos de capacidade de arrecadao com base no
perodo 2002-2005.............................................................................................. 129
Quadro 1: Principais dificuldades para a implementao da poltica municipal
de habitao apontadas pelos representantes do governo local, segundo
nmero de respostas............................................................................................. 135
Quadro 2: Estratgias da nova Poltica Habitacional que favorecem a ao da
esfera municipal apontadas pelos representantes do governo local, segundo
nmero de respostas............................................................................................ 137
Quadro 5: Programas vinculados ao Ministrio das Cidades Secretaria
Nacional de Habitao no perodo 2007 a 2010.................................................. 165
Quadro 6: ConCidades/PA: principais assuntos tratados nas reunies da gesto
2008-2010............................................................................................................ 168
Quadro 7: Avanos e Limites da nova Poltica Habitacional referente
democratizao a partir dos conselhos de habitao, a partir da viso dos
169
atores entrevistados, segundo nmero de respostas......................................................................................
Quadro 8: Avanos e Limites da nova Poltica Habitacional referente
descentralizao, mais particularmente municipalizao, a partir da viso dos
atores entrevistados, segundo nmero de respostas............................................. 170
Quadro 9: Avanos e Limites da nova Poltica Nacional de Habitao, a partir
da viso dos atores entrevistados, segundo nmero de respostas........................ 171
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Brasil: contrataes do FGTS por Programas (valor absoluto e

67
percentual) 1995/2003 ................................................................................................
Tabela 2: Brasil: Contrataes do FGTS por faixas de renda 1995/2003 ..................... 67
Tabela 3: Brasil: dficit habitacional por faixas de renda (valor absoluto e
67
percentual) 1991/2000. ................................................................................................
Tabela 4: COHAB-PA: Produo habitacional no perodo 1965-1988 ........................... 76
Tabela 5: Grandes Regies Brasileiras: populao residente e domiclios
permanentes -2000. ................................................................................................94
Tabela 6: Regies, Unidades da Federao no Norte e Brasil: dficit
habitacional absoluto e percentual do total de domiclios - 2000.................. 94
Tabela 7: Estados brasileiros com maior populao - 2000............................. 96
Tabela 8: Estados brasileiros com maior dficit habitacional 2000............. 96
Tabela 9: Municpios da RMB: estimativa de domiclios e pessoas em
assentamentos precrios em reas urbanas - 2000............................................................ 97
Tabela 10: Domiclios em aglomerados subnormais segundo Estados da
Regio Norte e situao do domiclio 1996.................................................. 97
Tabela 11: Capitais da Regio Norte: estimativa de domiclios e pessoas em
assentamentos precrios em reas urbanas - 2000............................................................ 98
Tabela 12: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional: Dficit
99
Habitacional Bsico 2000. .............................................................................................
Tabela 13: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional:
domiclios com carncia de infraestrutura 2000. ........................................................... 99
Tabela 14: COHAB-PA: resultados da atuao na gesto 2003 a 2006. .......................... 123
Tabela 15: COHAB-PA: aes em andamento previstas para execuo no
123
perodo de 2007 a 2011. ................................................................................................
Tabela 16: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional:
atendimento aos requisitos do SNHIS. ................................................................ 130
Tabela 17: Grupos de municpios paraenses por porte populacional: pleitos
realizados e selecionados nas edies de Selees FNHIS 2007 a 2009 e
contratos FNHIS efetivados na CAIXA at julho de 2010 . ................................131
Tabela 18: Grupos de municpios paraenses por porte populacional: pleitos
realizados e selecionados nas edies de Selees FNHIS 2007 a 2009. ........................ 132
Tabela 19: Grupos de municpios paraenses por porte populacional:
Informaes gerais sobre contratos na CAIXA firmados com prefeituras
municipais no Par, referentes a programas habitacionais do Ministrio das
Cidades, no perodo 2007-2010...................................................................... 133
Tabela 20: Grupos de municpios paraenses por porte populacional:
Informaes gerais sobre contratos na CAIXA firmados com agentes
privados no Par, referentes a programas habitacionais do Ministrio das
Cidades, no perodo 2007-2010. .......................................................................................
133
Tabela 21: Par e Microrregio: Zonas Urbanas Estimativas do dficit
habitacional total.............................................................................................. 167
LISTA DE SIGLAS
ABC - Associao Brasileira de COHABs

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH - Banco Nacional da Habitao
CBB - Comisso de Bairros de Belm
CEBRAP - Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
CEF - Caixa Econmica Federal
CEM - Centro de Estudos da Metrpole
CEPAL - Comisso Econmica para Amrica Latina
CNM - Comisso Nacional dos Muturios
COHAB - Companhia de Habitao
COHAB-PA - Companhia de Habitao do Estado do Par
ConCidades - Conselho das Cidades
ConCidades/Pa - Conselho das Cidades do Estado do Par
CGFNHIS - Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
FAPESPA - Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Par
FAR - Fundo de Arrendamento Residencial
FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador
FCP - Fundao da Casa Popular
FDS - Fundo de Desenvolvimento Social
FEHIS - Fundo Estadual de Habitao de Interesse Social
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FNHIS - Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
FNSHDU - Frum Nacional de Secretrios de Habitao e Desenvolvimento Urbano
GTR - Grupo de Trabalho sobre a Reformulao do Sistema Financeiro da Habitao
IAPs - Institutos de Aposentadoria e Penso
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IDESP- Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social do Par
INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA - Lei Oramentria Anual
MCMV - Programa Minha Casa Minha Vida
MPO - Ministrio do Planejamento e Oramento
OGU - Oramento Geral da Unio
ONG - Organizao No Governamental
ONU - Organizao das Naes Unidas
PAAR - Conjunto Habitacional denominado Par-Amazonas-Amap-Roraima
PAC - Programa de Aceleramento do Crescimento
PAIH - Plano de Ao Imediata para Habitao
PARU - Programa de Apoio Reforma Urbana
PDAs - Planos de Desenvolvimento da Amaznia
PEC - Projeto de Emenda Constitucional
PEH - Plano Estadual de Habitao
PEHIS-PA - Plano Estadual de Habitao de Interesse Social do Par
PNDU - Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano
PNH - Poltica Nacional de Habitao
PIN - Plano de Integrao Nacional
PlanHab - Plano Nacional de Habitao
PLANHAP - Plano Nacional de Habitao Popular
PLHIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social
POLAMAZNIA - Programa de Polos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia
PPA - Plano Plurianual
PROTERRA - Programa de Distribuio de Terras e Estmulo Agricultura no Norte e
Nordeste
RMB - Regio Metropolitana de Belm
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SCI - Sociedades de Crdito Imobilirio
SEAC - Secretaria Especial de Ao Comunitria
SEDECT - Secretaria de Estado de Desenvolvimento, Cincia e Tecnologia
SEDURB - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional
SEHAB - Secretaria Municipal de Habitao
SEHIS - Sistema Estadual de Habitao de Interesse Social
SEPURB - Secretaria de Poltica Urbana
SERFHAU - Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SFH - Sistema Financeiro de Habitao
SFI - Sistema Financeiro Imobilirio
SNH - Sistema Nacional de Habitao
SNHIS - Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
UFPA Universidade Federal do Par
UNMP Unio Nacional por Moradia Popular
SUMRIO
1 INTRODUO................................................................................................... 17
2 ELEMENTOS TERICOS E HISTRICOS SOBRE POLTICA

HABITACIONAL................................................................................................... 27
2.1 LIMITES ESTRUTURAIS AO ATENDIMENTO DAS NECESSIDADES
HABITACIONAIS................................................................................................... 28
2.2 A ATUAO DO ESTADO NA QUESTO HABITACIONAL.................... 33
2.3 APONTAMENTOS SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS.................................. 44
3 A POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL................................................. 54

3.1 A TRAJETRIA DA POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL................. 54
3.2 A CONSTRUO DE UMA NOVA POLTICA HABITACIONAL............. 68
4 POLTICA HABITACIONAL E CARACTERISTICAS DO PROBLEMA

HABITACIONAL NO PAR................................................................................. 74
4.1 A POLTICA HABITACIONAL NO PAR..................................................... 74
4 .2 O PROCESSO DE URBANIZAO NA AMAZNIA E NO PAR............. 81
4.3 O RECENTE PROBLEMA HABITACIONAL NO PAR............................... 92
5 AVANOS E LIMITES DA NOVA POLTICA DE HABITAO DE

INTERESSE SOCIAL NO BRASIL E NO PAR: ANLISE SOBRE A
DESCENTRALIZAO....................................................................................... 103
5.1 PANORAMA DA NOVA POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL.......... 105
5.2 ANLISE DA DESCENTRALIZAO DA POLTICA NACIONAL DE
HABITAO........................................................................................................... 111
5.2.1 As Estratgias de Descentralizao no mbito do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social................................................................................ 112
5.2.2 Atuao do Governo do Estado do Par...................................................... 119
5.2.3 Implementao da Poltica Habitacional nos Municpios Paraenses........ 126
5.3 AVANOS E LIMITES DA NOVA POLTICA DE HABITAO DE
INTERESSE SOCIAL NO BRASIL E NO PAR................................................. 140
6 CONSIDERAES FINAIS............................................................................. 146
REFERNCIAS...................................................................................................... 153
APNDICES............................................................................................................. 164
17
1 INTRODUO
A partir de um novo paradigma, a poltica habitacional brasileira vem passando por

um processo de reestruturao desde o incio do governo Lula, com a criao do Ministrio
das Cidades em 2003 e a instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), pela Lei
11.124/2005, com base em projeto de lei de iniciativa popular que tramitou 13 anos antes de
sua aprovao (MARICATO, 2005; MARICATO; SANTOS JNIOR, 2007), configurando
uma nova Poltica Habitacional1 para o pas.
O Ministrio das Cidades e o SNHIS estabelecem um novo arranjo institucional para o
enfrentamento do problema habitacional, apresentando entre os princpios fundamentais, o
fortalecimento da pactuao federativa por meio da integrao entre as polticas federal,
estadual e municipal e a participao social a partir dos rgos colegiados, com destaque para
o Conselho das Cidades (ConCidades), e o Conselho Gestor do FNHIS, constitudos por
diversos segmentos do poder pblico e da sociedade civil organizada, com maioria de
representantes de movimentos populares.
Neste contexto, desde 2005, e principalmente a partir de 2007, os recursos disponveis
para os programas federais voltados ao setor habitacional tm aumentado significativamente,
ocorrendo, ainda, uma diversificao nas regras dos programas, permitindo a participao
mais ampla de atores na produo habitacional e maior atendimento s classes de renda mais
baixa (VALENA; BONATES, 2009; BRASIL, 2010a). Alm da ampliao dos recursos,
verificaram-se ainda esforos no sentido de consolidar uma estrutura institucional capaz de
enfrentar o problema habitacional no pas, estabelecendo aos estados e municpios regras para
acesso ao FNHIS, tornando obrigatria a criao de fundos e conselhos com participao
social, e ainda a elaborao de planos de habitao, em sintonia com o Plano Nacional de
Habitao (PlanHab), desenvolvido entre agosto de 2007 e dezembro de 2008, num processo
de debates que ocorreu em todas as regies do pas e manteve um importante dilogo com o
ConCidades e o Conselho Gestor do FNHIS, entre outras instncias participativas
(BONDUKI, 2009; BRASIL, 2010a).
Refletindo o cenrio nacional, a poltica habitacional implementada pelo Governo do
Estado do Par, na gesto Ana Jlia Carepa (2007-2010), tambm passou por um
revigoramento quanto ao volume de investimentos e reformatao do arranjo institucional
1
A expresso nova Poltica Habitacional utilizada por importantes autores da rea, indicando uma mudana
significativa no setor a partir de 2003 (MARICATO, 2005; MARICATO; SANTOS JNIOR, 2007; BONDUKI,
2008; BONDUKI, 2009).
18
aps a adeso ao SNHIS, em 2007, cumprindo os requisitos estabelecidos no Sistema, ou seja,

a criao de Fundo, Conselho Gestor do Fundo e Conselho das Cidades do Par
(ConCidades/Pa), e elaborao do Plano Estadual de Habitao de Interesse Social (PEHIS-
PA). Entre 2007 e 2009, a Companhia de Habitao do Estado do Par (COHAB-PA), rgo
executor da poltica estadual, acessou recursos em diversos programas federais e passou a
firmar parcerias com prefeituras municipais, movimentos populares e empresas privadas para
realizar aes na rea habitacional, com previso de atendimento a 49.502 famlias2, o que
representa um nmero 55% maior do que o atendimento ocorrido no quadrinio anterior
(PAR, 2010a; PAR, 2010b).
No mbito do poder pblico municipal no Par, 96% dos municpios j haviam
aderido ao SNHIS at agosto de 2010 (BRASIL, 2010b), mas ao observar os nmeros da
produo habitacional a cargo das prefeituras municipais, conforme apresentado no
Diagnstico Habitacional do PEHIS-PA (PAR, 2009), identifica-se uma certa paralisia no
andamento de aes e investimentos no setor, apesar do novo cenrio brasileiro. Dos 143
municpios paraenses em 2009, menos da metade, apenas 54 municpios apresentava contratos
vigentes na Caixa Econmica Federal (CEF) para obras na rea habitacional, estando
previstas a construo de 6.578 unidades; no entanto, mais de 80% das obras, em julho de
2009, encontravam-se no iniciadas, atrasadas ou paralisadas, apontando para um quadro de
fragilidade tcnica das administraes locais no Estado (PAR, 2009).
As dificuldades institucionais dos municpios paraenses para a implementao da
poltica habitacional j haviam sido previamente identificadas na pesquisa Capacidades
Administrativas, Dficit e Efetividade na Poltica Habitacional (BRASIL, 2007c), que
destacou que mais de 40% dos municpios paraenses se encontravam no menor grau de
organizao e capacidade administrativa na rea da habitao.
Com base no Censo 20003, o Par apresenta nmeros bastante significativos em
termos de carncia habitacional: maior dficit habitacional absoluto (489.506) e proporcional
ao total de domiclios (37,4%) da Regio Norte; no Brasil o sexto estado em termos de
dficit absoluto e o segundo quanto ao dficit proporcional; a Regio Metropolitana de Belm
(RMB) considerada a regio com maior nmero de assentamentos precrios no Brasil
2
O atendimento habitacional inclui aes de produo e melhoria habitacional, oferta de infraestrutura para
domiclios em reas precrias e regularizao fundiria, ressaltando-se que se trata de aes contratadas at
dezembro de 2009, grande parte ainda em fase de execuo.
3
Embora existam dados do dficit habitacional com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD)-2007, o trabalho selecionou Pesquisas que utilizam dados do Censo 2000 (FUNDAO JOO
PINHEIRO, 2006; PAR, 2009), pois se considera que apresentam maior consistncia para indicadores no nvel
municipal.
19
(BRASIL, 2007a). Apesar da gravidade do problema habitacional na grande rea urbana do

Par, observa-se que a maior parte do dficit habitacional do Estado se encontra nas pequenas
cidades: no grupo de municpios com at 70.000 habitantes se concentra 59% do dficit
habitacional bsico (278.829), enquanto que na RMB e nos municpios com mais de 150.000
est 29% do dficit (141.321) (PAR, 2009).
Somando-se as aes do Governo do Estado e das Prefeituras Municipais com
recursos federais no Par at 2009, tem-se a contratao de 28.890 unidades habitacionais
que, se comparadas ao dficit habitacional do Estado, de 489.506 moradias (FUNDAO
JOO PINHEIRO, 2006), no alcanam 6% do total do problema. Vale ressaltar ainda que a
maior parte da produo habitacional em andamento a cargo da COHAB-PA se concentra na
RMB e entorno, com apenas projetos em fase de anlise para investimentos em municpios
com populao at 70.000 habitantes, onde a carncia habitacional relevante.
A instituio do Sistema Nacional da Habitao de Interesse Social pode ser
considerada um avano para a poltica nacional (MARICATO, 2005; MARICATO; SANTOS
JNIOR, 2007), resultado da trajetria e do acmulo importante dos movimentos ligados
discusso da Reforma Urbana no pas, apresentando um novo arranjo institucional, baseado
no fortalecimento da pactuao federativa e maior participao e controle social, em que se
verifica maior aporte de recursos federais. Entretanto, nota-se a dificuldade dos municpios
paraenses em captar recursos e implementar investimentos no setor habitacional, mesmo
diante de um cenrio nacional aparentemente favorvel, com a possibilidade de
implementao de aes que viabilizem a melhoria das condies de moradia nos municpios
brasileiros.
Diante do exposto, a presente dissertao tem por objeto a anlise da nova Poltica
Nacional de Habitao de Interesse Social e seus resultados recentes no Par, mais
particularmente observando o perodo de 2007 a 2010. Considerando as caractersticas do
problema habitacional no Estado do Par, bem como o baixo desempenho dos municpios
paraenses na captao e implementao dos recursos dos programas habitacionais, esta
pesquisa pretende responder seguinte questo central: considerando a atuao dos trs
nveis de governo (federal, estadual e municipal), quais os principais obstculos que se
apresentam implementao da nova poltica habitacional de interesse social no Par?
Visando responder pergunta, o trabalho realiza uma reflexo para identificar que
fatores restringem/ampliam a proviso de moradias para a populao de baixa renda por meio
da ao do poder pblico, sejam fatores estruturais e conjunturais, histricos,
socioeconmicos, polticos, legais, entre outros. Na elaborao deste trabalho, considerou-se
20
particularmente relevante dialogar com Arretche (2000) sobre as estratgias de

descentralizao adotadas pelas polticas sociais e seus impactos para a abrangncia e
resultados das mesmas.
Nesse sentido, o objetivo central da pesquisa foi identificar os avanos e limites da
nova Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social, analisando as estratgias de
descentralizao adotadas a partir da observao da implementao desta poltica no Estado
do Par.
Assim, para responder ao objetivo principal, a pesquisa se desdobrou nos seguintes
objetivos especficos:
a) Identificar os fatores estruturais e conjunturais que restringem ou ampliam os
resultados das polticas habitacionais;
b) Analisar a trajetria da poltica habitacional no Brasil;
c) Discutir a poltica habitacional e as caractersticas do problema habitacional no
Par;
d) Analisar a atual poltica de habitao de interesse social, observando o desenho e
resultado das estratgias de descentralizao da mesma no Par.
Para alcanar os objetivos propostos, a pesquisa foi orientada pelos seguintes
momentos metodolgicos:
1. Levantamento bibliogrfico: a anlise terica considera, em sntese, que qualquer
poltica habitacional e urbana, fruto da atuao contraditria do Estado em
sociedades capitalistas, estruturalmente limitada, no sendo possvel atender a
todas as necessidades habitacionais das classes trabalhadoras; por outro lado,
admite-se que as polticas sociais, inclusive a poltica habitacional e urbana, so
delimitadas tambm por outros fatores que, conjunturalmente, so capazes de
alargar ou restringir seus resultados e abrangncia, sendo importante clarific-los,
visando elaborao de polticas que alcancem o maior nvel possvel de justia
social. Para tanto, foram estudados autores que tratam de categorias importantes a
presente pesquisa, como a questo habitacional, a questo urbana, Estado e
polticas sociais, descentralizao4 de polticas sociais, poltica habitacional no
Brasil e no Par, urbanizao na Amaznia, com foco no Par;
2. Levantamento documental: relatrios de aes e gesto do Ministrio das Cidades,
Plano Nacional de Habitao, Sistemtica de Programas Federais, Resultado das
4
A avaliao das estratgias de descentralizao de uma poltica social conforme Arretche (2000) uma
categoria central para o desenvolvimento da pesquisa emprica neste trabalho.
21
selees de Programas Federais, legislao relacionada poltica habitacional,

diversas publicaes do Ministrio das Cidades; relatrios de aes e gesto da
Companhia Habitacional do Estado do Par, Plano Estadual de Habitao de
Interesse Social do Par, legislaes referentes recente poltica habitacional no
Par;
3. Estudo de caso: O estudo de caso est organizado a partir de duas estratgias,
tratando-se de uma pesquisa quanti-qualitativa5. A primeira parte do estudo de
caso se refere pesquisa quantitativa, visando formao de um quadro geral
sobre a implementao da poltica habitacional no Par a partir de dados
secundrios dos 143 municpios paraenses6. A segunda parte do estudo de caso, a
pesquisa qualitativa, busca o aprofundamento da anlise a partir de entrevistas
realizadas com uma amostra de municpios e atores chaves.
Para a construo do quadro geral de avaliao da implementao da poltica
habitacional pelos governos municipais e estadual, a pesquisa quantitativa observou aspectos
relacionados : i) capacidade administrativa no setor habitacional, inclusive no que se refere
ao atendimento aos requisitos do SNHIS para acesso a programas de repasse federal; ii)
atuao no setor habitacional, verificada na efetivao de contratos em programas federais.
Considerando a dificuldade de apresentar e analisar dados dos 143 municpios do Par,
a pesquisa utilizou a classificao de municpios por porte populacional, admitindo os
parmetros adotados pela maioria dos programas habitacionais investigados7: municpios com
populao menor que 20 mil habitantes; municpios com populao maior que 20 at 50 mil
habitantes; municpios com populao maior que 50 at 70 mil habitantes; municpios com
populao maior que 70 at 100 mil habitantes; municpios com populao maior que 100 at
5
Pretende-se contribuir com a reflexo a partir do estudo de caso observando o estado do Par e seu contexto,
utilizando ferramentas da abordagem qualitativa e da abordagem quantitativa. Para Yin (2001), o estudo de caso
uma estratgia de pesquisa que pode se adequar a diversos objetivos, relacionados s abordagens de pesquisa
qualitativa bem como s abordagens quantitativas. Para Gunther (2006), a definio da pesquisa qualitativa
delineada a partir da comparao com a pesquisa quantitativa: a primeira privilegia a produo do conhecimento
a partir da observao de situaes complexas, enquanto que a segunda procura explicar situaes a partir da
anlise de variveis definidas. Neste sentido, a generalizao de resultados construda de forma diferenciada,
na pesquisa qualitativa, quando realizada por meio de estudo de caso, a argumentao deve estar claramente
estruturada, indicando em que circunstncias h possibilidade de generalizaes. Por outro lado, na pesquisa
quantitativa, as generalizaes so obtidas a partir de estudos de amostras definidas. Para Bruggemann e
Parpinelli (2007, p. 564), a abordagem quantitativa (objetividade) e qualitativa (subjetividade) se complementam
e permitem que as relaes sociais possam ser analisadas nos seus diferentes aspectos.
6
A Lei Estadual n 6.268/1999 (DOE de 28/12/1999) criou o 144 municpio paraense, Moju dos Campos,
desmembrado de Santarm. No entanto, at 2010 o mesmo no havia sido instalado.
7
H algumas diferenas nas classificaes por porte populacional, admitidas nos diversos programas
investigados. Nesse sentido, adotaram-se as definies mais correntes.
22
150 mil habitantes; municpios com mais de 150 mil habitantes; regio metropolitana8. Todos
os municpios paraenses foram estudados em termos quantitativos a partir de dados
secundrios organizados por grupos de municpios segundo o porte populacional.
Para a anlise da capacidade administrativa no setor habitacional, recorreu-se
pesquisa desenvolvida sob a coordenao de Marta Arretche para o Ministrio das Cidades,
intitulada Capacidades Administrativas, Dficit e Efetividade na Poltica Habitacional
(BRASIL, 2007c), que organizou dados secundrios advindos principalmente de pesquisas do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), entre outras fontes, para avaliar a capacidade institucional dos municpios brasileiros
para a atuao na poltica habitacional. Dentre os indicadores apresentados pela referida
pesquisa oficial, selecionou-se para este trabalho dois em particular: a) a classificao das
capacidades administrativas municipais considerando a existncia de instrumentos da poltica
habitacional (rgo, cadastro, conselho, fundo e consrcio intermunicipal); b) a classificao
dos municpios segundo a capacidade de arrecadao efetiva e potencial, para analisar as
possibilidades institucionais e financeiras dos municpios paraenses no setor habitacional.
Ainda no que se refere capacidade administrativa, foram consultados dados recentes quanto
participao dos municpios no SNHIS adeso, constituio de fundo, conselho e
elaborao do plano de habitao.
Para verificar a atuao dos municpios na poltica habitacional, foram observados
aspectos da implementao de projetos habitacionais. Como esta dissertao se volta para a
anlise de uma poltica habitacional recente, o foco do trabalho est na observao da situao
dos municpios paraenses no que se refere ao acesso aos recursos de programas habitacionais
oferecidos pelo Governo Federal, materializado por meio de contratos, bem como a situao
das obras a estes vinculadas. Nesse sentido, a pesquisa se deteve nos programas habitacionais
de interesse social sob responsabilidade da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio
das Cidades, operados pela CAIXA9, e que disponibilizaram recursos no perodo 2007 a 2010.
8
Apesar de a pesquisa ter admitido indicadores das necessidades habitacionais com base no Censo 2000,
considerando a maior consistncia dessa base para informaes domiciliares, no que se refere populao,
preferiram-se dados da Contagem Populacional 2007, j que nesse caso os dados mais recentes se aproximam
melhor da realidade atual dos municpios.
9
O Quadro cinco, no Apndice, apresenta todos os Programas Habitacionais sob a gerncia do Ministrio das
Cidades, operados pela CAIXA e que receberam aporte de recurso no perodo de 2007 a 2010. Destaca-se que o
programa habitacional Minha Casa, Minha Vida abaixo de 50 mil habitantes, a cargo da Secretaria Nacional de
Habitao, gerido por outras instituies financeiras, privadas, selecionadas por meio de leilo e que no foram
observadas nesta pesquisa.
23
Foram analisadas as seguintes informaes: a) existncia ou no de contratos na

CAIXA, firmados no perodo de janeiro de 2007 a julho de 2010, em que a Prefeitura
Municipal aparece como tomadora dos recursos, visando execuo de diversas aes que
denotem intervenes no setor habitacional (produo ou reforma de unidades habitacionais,
urbanizao de assentamentos precrios, aes de assistncia tcnica para habitao de
interesse social, elaborao de planos locais de habitao de interesse social); b) a situao
das obras/atividades (no iniciada/paralisada/em andamento/concluda); c) unidades
habitacionais a serem produzidas; d) valor de investimento previsto nos contratos; e) pleitos e
contemplaes dos municpios paraenses nas selees anuais (2007, 2008 e 2009) dos
programas do FNHIS promovidas pelo Ministrio das Cidades10. Para fins de comparao dos
resultados, foram ainda observados os contratos na CAIXA para interveno habitacional
assinados com o Governo do Estado e a iniciativa privada (empresas do ramo da construo
civil e organizaes sociais).
A segunda parte do estudo de caso, a pesquisa qualitativa, objetivou o aprofundamento
da anlise por meio da realizao de entrevistas11, visando compreender o que os diversos
atores envolvidos com a execuo/acompanhamento/discusso da poltica habitacional
percebem como avanos e limites no novo cenrio. Alm disso, quanto aos representantes das
administraes municipais, procurou-se identificar os fatores e situaes que
facilitam/dificultam a implementao da poltica habitacional e ampliam/restringem seus
resultados.
Do grupo dos gestores municipais, foi privilegiado o grupo de municpios com
populao menor que 70 mil habitantes, ao observar que esse concentra maior parte do dficit
habitacional no Par e esteve historicamente ausente de investimentos dos governos estadual e
federal na rea habitacional. Dentre os municpios desse grupo, recortaram-se ainda aqueles
que j estavam elaborando o plano local de habitao, considerando este fato uma
demonstrao de interesse em atuar na poltica habitacional, ainda que efetivamente no
houvesse contratos firmados para execuo de obras em nome da prefeitura municipal.
Visando superar limitaes quanto ao recurso financeiro para deslocamento aos municpios,
10
A seleo dos programas do FNHIS e PAC dois, em 2010, foi lanada em maio para municpios com mais de
70 mil habitantes e em junho para municpios com populao inferior. At julho de 2010, perodo limite
investigado por esta pesquisa, ainda no havia sido divulgada a lista de projetos/municpios selecionados. As
informaes quanto aos pleitos no contemplados realizados pelos municpios paraenses nas selees anteriores
do FNHIS (2007, 2008 e 2009) foram obtidas por meio de solicitao Secretaria Nacional de Habitao do
Ministrio das Cidades.
11
Foram realizadas entrevistas do tipo semiestruturadas (roteiros no Apndice). As entrevistas foram autorizadas
resguardando o sigilo de sua identidade.
24
aproveitou-se para entrevistar representantes de administraes locais que estavam elaborando

seus planos de habitao com apoio do Governo do Estado, oriundos de diferentes regies
paraenses, durante capacitaes organizadas pela COHAB-PA no segundo semestre de
201012. Foram entrevistados representantes de dez municpios: Pau DArco (populao de
6.466 habitantes); Vitria do Xingu (9.693 habitantes); Belterra (12.707 habitantes); Anapu
(17.787 habitantes); Brasil Novo (18.749 habitantes); So Sebastio da Boa Vista (20.500
habitantes); Prainha (26.436 habitantes); Juruti (33.775 habitantes); Oriximin (55.175
habitantes); e Tailndia (64.281 habitantes)13.
Alm dos representantes dos municpios, foram entrevistados outros atores-chave
envolvidos com a poltica habitacional, sendo dois representantes do Governo Federal, dois
do Governo Estadual e dois de movimentos sociais e populares, so eles: uma tcnica da
CAIXA em Belm que acompanha a implementao de contratos firmados com municpios
paraenses; uma tcnica da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades, que
trabalha no setor responsvel pelo acompanhamento dos municpios brasileiros no
atendimento aos requisitos do SNHIS; o Gerente de Contratos da COHAB-PA, que vem
organizando aes em parceria com prefeituras municipais; a Diretora de Planejamento da
COHAB-PA, rea da Companhia que coordenou a elaborao do PEHIS-PA e a Ao de
Apoio elaborao de Planos Municipais; um representante dos movimentos populares
(Unio Nacional por Moradia Popular) no ConCidades-PA e tambm no ConCidades
nacional, e que participa de uma organizao que atua na produo habitacional em
municpios do Par14; uma representante de ONG (FASE Amaznia) no ConCidades-PA e
12
A COHAB-PA coordenou a Ao de Apoio e Capacitao elaborao de Planos Locais de Habitao de
Interesse Social em 23 municpios paraenses Ao PLHIS, por meio da qual realizou capacitaes, no perodo
de maro a novembro de 2010, aos municpios participantes em polos regionais mais prximos destes: Belm,
Marab, Altamira e Santarm. Ressalta-se que a Ao PLHIS foi executada pelo Convnio 001/2010 com a
Universidade Federal do Par por meio do Programa de Apoio Reforma Urbana - PARU, em parceria com a
ONG FASE Amaznia.
13
Dos dez municpios entrevistados, cinco tm contratos em andamento na CAIXA e cinco no tm nenhum
recurso para investimento na rea habitacional. Do universo dos 23 municpios com menos de 70 mil habitantes
que estavam elaborando planos habitacionais com apoio da COHAB-PA, foi feita a seleo da amostragem de
dez municpios, que se caracterizou como aleatria por estratificao simples, com a definio de apenas dois
estratos (com contratos e sem contratos), conforme Marconi e Lakatos (1996).
14
A Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP) , atualmente, um dos quatro movimentos populares com
maior insero na discusso sobre a questo habitacional no cenrio brasileiro. No Par, a UNMP tem
representao na Regio Metropolitana e em municpios no interior do Estado e vem atuando em espaos de
discusso, como conselhos, e na execuo de aes para produo habitacional autogestionada, bem como
participando na elaborao de planos locais de habitao. A liderana entrevistada preside a UNMP no Par e
esteve como conselheira no ConCidades/Pa no perodo de maro de 2008 a abril de 2010 e representante dos
movimentos populares no ConCidades nacional.
25
que vem realizando a capacitao de municpios para elaborao de planos habitacionais no

Par e no Maranho15.
Considera-se como um dos momentos metodolgicos, nesta pesquisa, a experincia e
as reflexes feitas pela autora deste trabalho durante a sua atuao na execuo da poltica
habitacional no Par16.
Os resultados da pesquisa empreendida por esta dissertao esto organizados a partir
dos captulos descritos a seguir.
O segundo captulo realiza uma reflexo sobre os limites estruturais que se impem ao
atendimento das necessidades habitacionais das classes trabalhadoras nas sociedades
capitalistas, considerando os constrangimentos que se apresentam produo de moradias e
as condies que influenciam a produo do espao urbano, bem como a maneira como o
Estado interfere, de forma contraditria, por meio da poltica habitacional e urbana. Alm da
questo estrutural, discute-se como situaes conjunturais so capazes de alargar a atuao do
Estado, por meio das polticas sociais e da concepo dos direitos sociais, repercutindo na
poltica habitacional. D-se especial ateno discusso da descentralizao das polticas
sociais, enquanto estratgia de ampliao dos resultados das mesmas, conforme prope
Arretche (2000).
O terceiro captulo analisa a trajetria da poltica habitacional no Brasil, identificando
a resposta dos sucessivos governos na esfera federal aos cenrios internacionais e nacionais e
como as presses advindas dos movimentos sociais ligados discusso da Reforma Urbana
vo forando a mudana gradativa da concepo do direito moradia. Ressalta-se, ainda,
como a experincia de governos locais progressistas, amparados por um novo marco
constitucional, em parceria com organizaes sociais, vo ensejando a formao de uma
proposta para uma nova poltica habitacional, baseada em princpios de participao,
descentralizao e atendimento s classes trabalhadoras.
O quarto captulo observa a realidade do Par, inicialmente analisando como os
momentos da poltica habitacional no Brasil se traduzem no mbito estadual, que passa a
15
A Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) uma ONG que tem atuao em
mbito nacional e possui uma unidade instalada em Belm, denominada FASE Amaznia. A FASE integra, e
coordenou at 2009, o Frum Nacional de Reforma Urbana, participando de forma ativa nas discusses
referentes poltica habitacional no pas. A FASE Amaznia vem atuando em conselhos de habitao no Par e
na elaborao de planos habitacionais neste Estado e no Maranho. A tcnica entrevistada foi conselheira no
ConCidades/Pa no perodo de maro de 2008 a abril de 2010 e participou das capacitaes da Ao PLHIS Par,
coordenada pela COHAB-PA.
16
A autora da presente dissertao trabalha, desde 2006, como arquiteta da COHAB-PA, tendo assumido em
2008 a Gerncia Executiva de Planejamento Habitacional da Companhia e participado da Coordenao da
elaborao do PEHIS-PA e da Ao PLHIS.
26
apresentar uma poltica habitacional aps o governo militar, refletindo, em sua trajetria, as
oscilaes da poltica federal. Discute-se ainda os efeitos de outras polticas implementadas
pelo governo central na regio amaznica, principalmente as polticas de ocupao e
desenvolvimento que impulsionaram a formao de ncleos urbanos e geraram consequncias
para a questo habitacional no Par, figurando entre os principais fatores que contriburam
para formao do problema habitacional neste Estado, que apresenta altos ndices referentes
s necessidades habitacionais diante do quadro do pas.
O quinto captulo realiza uma anlise da nova Poltica de Habitao de Interesse
Social no Brasil, principalmente no que se refere ao aspecto da descentralizao, a partir do
caso do Estado do Par. Inicialmente, busca-se apresentar um panorama da poltica no
governo federal, apontando os principais programas e as instncias de deciso e discusso.
Em seguida, dialogando com Arretche (2000), avaliam-se as estratgias de descentralizao
adotadas, observando: o desenho e o modo de funcionamento da poltica nacional de
habitao, particularmente relacionada ao SNHIS; a atuao do Governo do Estado do Par; a
implementao da poltica pelos municpios paraenses; e, por fim, indicam-se os principais
resultados da pesquisa, apontando avanos e limites da nova poltica habitacional.
O captulo das Consideraes Finais apresenta uma sntese do caminho analtico
desenvolvido no trabalho, destacando os principais resultados encontrados na pesquisa
emprica e pontuando as concluses da dissertao.
27
2 ELEMENTOS TERICOS E HISTRICOS SOBRE POLTICA HABITACIONAL
A reflexo em torno do atendimento das necessidades habitacionais17 das classes

trabalhadoras nos conduz a questes complexas e estruturais, relacionadas ao funcionamento
das sociedades capitalistas. A produo habitacional tem uma relao direta com a produo
do espao urbano, que se constitui em elemento central enquanto base material para as
condies de reproduo do capital e da fora de trabalho.
Nesse contexto, o setor de produo de moradias populares sofre constrangimentos
especficos, que dificultam seu crescimento espontneo, como acontece nos setores de
produo de mercadorias comuns. Por outro lado, como atende ao capital apenas de forma
indireta, a habitao social no prioritria para os investimentos dos grupos dominantes e as
classes mais vulnerveis devem encontrar meios de proviso, formal ou informal. Nessa
relao, o Estado, por meio das polticas urbanas e habitacionais, manifesta-se de forma
contraditria, de acordo com as diversas conjunturas, contribuindo para diminuir ou agravar
as tenses sociais. Mas o problema ganha nuances de acordo com o processo histrico relativo
a cada formao social (SANTOS, 2008).
Mas se o atendimento s necessidades habitacionais estruturalmente restringido, qual
ser o seu limite? Para alm das caractersticas especficas da poltica habitacional, esta se
insere entre as outras polticas sociais que so afetadas por condies econmicas, sociais,
institucionais e polticas. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 um marco importante
para o sistema de proteo social, mas h fatores que podem conjunturalmente ampliar ou
reduzir as possibilidades de atendimento aos direitos dos trabalhadores de baixa renda.
Pretende-se apontar neste captulo os principais fatores estruturais e conjunturais que
restringem o resultado das polticas habitacionais e, por conseguinte, o acesso moradia pelas
camadas empobrecidas, bem como identificar fatores que podem levar ao alargamento do
atendimento de polticas sociais no contexto brasileiro. Este captulo est estruturado a partir
dos seguintes itens: 2.1) limites estruturais ao atendimento das necessidades habitacionais;
2.2) a atuao do Estado na questo habitacional; 2.3) apontamentos sobre as polticas sociais,
17
At o incio da dcada de 1990, a discusso predominante sobre as carncias habitacionais se restringia
concepo do dficit habitacional, que entendia a necessidade de reposio total de moradias situadas em
favelas; a partir da reivindicao de movimentos sociais em torno da reforma urbana e a integrao das favelas
ao conjunto da cidade, a concepo de necessidades habitacionais foi ampliada, e a FJP props, em 1995, outro
conceito para necessidades habitacionais: o dficit habitacional, necessidade de reposio total de unidades
habitacionais precrias e o atendimento demanda reprimida; a demanda demogrfica, necessidade de
construo de novas unidades para atender ao crescimento demogrfico; e inadequao habitacional,
compreendendo a necessidade de melhoria em unidades habitacionais com algum tipo de carncia, tais como
carncia de infraestrutura, ausncia de instalaes sanitrias, entre outras (BRASIL, 2009a, p. 83-84).
28
destacando a proposta de Arretche para a avaliao das estratgias de descentralizao das

polticas sociais no Brasil.
2.1 LIMITES ESTRUTURAIS AO ATENDIMENTO DAS NECESSIDADES

HABITACIONAIS
O problema da habitao das classes trabalhadoras no sistema capitalista ganha

destaque desde o processo de industrializao e urbanizao das cidades europeias no sculo
XIX, em plena Revoluo Industrial, quando trabalhadores das indstrias se amontoavam em
cortios insalubres e a ao do Estado, no sentido de renovao urbana e embelezamento das
cidades, afastava as moradias populares do centro urbano e agravava ainda mais a escassez
habitacional, conforme descrevem Ribeiro e Pechman (1985), com base nos famosos textos
de Engels18. Para o co-fundador do marxismo, o grave problema social relacionado questo
habitacional inerente ao sistema capitalista e sua soluo s possvel a partir da superao
do prprio sistema:
[...] no a soluo da questo da habitao que imediatamente resolve a

questo social, mas a soluo da questo social, isto , a abolio do modo
de produo capitalista que tornar possvel a soluo da questo da
habitao. Querer resolver a questo da habitao mantendo as grandes
cidades modernas um absurdo. As grandes cidades modernas s sero
eliminadas, porm, com a abolio do modo de produo capitalista e,
quando essa abolio estiver em marcha, se tratar de outras coisas antes que
arranjar para cada trabalhador uma pequena casa prpria que lhe pertena
(ENGELS, 1988, p.45).
Ribeiro e Pechman (1985) destacam ainda a afirmao de Engels sobre o desinteresse

dos capitalistas pelo setor de produo habitacional, ainda que este fosse rentvel, atribuindo
o fato a uma estratgia para manter a classe operria pressionada pela necessidade de vender
sua fora de trabalho, ficando dependente das iniciativas patronais para ter acesso moradia.
Os autores concordam que a questo habitacional est relacionada s condies impostas aos
trabalhadores pelo modo de produo capitalista, mas ressaltam que a reflexo deve perpassar
ainda pela compreenso dos constrangimentos que interferem no desenvolvimento
especificamente no setor capitalista de produo de moradias.
Sobre o assunto, Ribeiro e Pechman (1985) demonstram que algumas abordagens se
referem s caractersticas tecnolgicas e disperso de capitais empregados no ramo da
construo de moradia como principais empecilhos industrializao do setor. Os autores
18
A Situao da Classe Trabalhadora na Inglaterra, publicado originalmente em 1840 e A Questo da Moradia,
edio de 1887.
29
contestam que os fatores apontados sejam determinantes enquanto constrangimentos

produo de moradias, dificultando a diminuio relativa do valor do produto, tal como ocorre
em outros setores da produo capitalista, e apontam como obstculos maiores o problema
fundirio e o problema da demanda solvvel.
O problema fundirio est relacionado s caractersticas da propriedade privada da
terra que se distingue de outras propriedades, pois no tem como objetivo a valorizao de
um determinado capital-dinheiro, como o caso da propriedade dos meios de produo, mas
de uma propriedade sobre a condio no-reprodutvel da produo e circulao de
mercadorias (RIBEIRO, 1997, p. 86), que permite ao proprietrio a situao de monoplio e
o poder de exercer sobre a terra uma tributao sobre a produo e circulao de mercadorias
dela provenientes, participando da distribuio da mais-valia sem ter contribudo para sua
gerao. Segundo a teoria marxista da renda fundiria, os proprietrios de terras somente
obtero rendimentos se o uso do solo permitir a gerao de um lucro superior ao lucro mdio,
um lucro adicional, seja na forma de aluguel ou na forma de venda. Nos terrenos onde no for
possvel esse fenmeno, ocorrer a desvalorizao e a subsequente destruio criativa, por
meio da qual paisagens construdas existentes so substitudas por novas, de modo a permitir
a ampliao do lucro gerado pela terra.
Neste sentido, no ramo de produo de moradias, os obstculos enfrentados pelo
capital para alcanar lucro so: a) necessidade de aplicar parte do capital na formao de um
estoque de terrenos, visto que cada processo de construo demanda um novo terreno e esse
investimento fundirio pesar negativamente na rentabilidade da construo, uma vez que
ele significa a imobilizao improdutiva de uma parte do capital empregado na produo
(RIBEIRO, 1997, p. 87); b) existncia de terrenos que possuam caractersticas de
construtibilidade (condies naturais e localizao), o que acaba por aumentar o poder de
monoplio dos proprietrios dos terrenos construtveis; c) existncia de terrenos
construtveis que do base a atividades no-capitalistas, como o exemplo do pequeno
comerciante no centro que no vende seu terreno, pois a localizao favorece sua venda, que
se trata da reproduo capitalista simples; d) a propriedade privada da terra vai significar um
enorme parcelamento do uso do espao, dificultando ao capital o seu acesso a grandes
extenses de terra (RIBEIRO, 1997, p. 89).
A consequncia da existncia do problema fundirio que a produo da

moradia ser necessariamente descontnua no tempo e no espao, tornando-
se extremamente difcil a aplicao permanente de capitais na construo e,
consequentemente, a adoo de mtodos industriais. Destarte, a no garantia
das condies que permitem ao capital aplicado na construo reproduzir-se
30
de maneira contnua e ampliada far com que as empresas procurem

minimizar o capital constante fixo, j que no est assegurada a sua contnua
amortizao. Tal situao permitir, por outro lado, que surja um outro
agente social, que no sendo o capital produtivo, exercer um papel de
comando da produo, uma vez que controlar uma das condies
fundamentais da reproduo do capital. Trata-se do agente juridicamente
denominado incorporador, cuja funo econmica ser a criao da
condio: disponibilidade de terrenos construtveis (RIBEIRO, 1997, p.
89).
O problema da solvabilidade diz respeito baixa capacidade de compra da

populao de baixa renda em comparao ao alto valor relativo da mercadoria moradia, o que
impe que sua comercializao s seja vivel a partir da existncia de um capital de
circulao que permita financiar o consumo durante o tempo necessrio a viabilizar a
capacidade de pagamento do consumidor (RIBEIRO; PECHMAN, 1985,), ou seja, para
grande parte da populao o acesso moradia depende de sistemas de financiamento e/ou
crdito.
Considerando os principais agentes que atuam na produo habitacional usurio,
proprietrio fundirio e capitalista , Ribeiro e Pechman (1985) e Ribeiro (1991) definem os
seguintes sistemas de produo e circulao da mercadoria moradia, que podem se suceder e
se sobrepor de acordo com circunstncias histricas: sistema no-mercantil, em que a moradia
apresenta fundamentalmente valor de uso, o usurio o agente dominante, tem a terra,
constri ou manda construir a moradia (RIBEIRO; PECHMAN, 1985, p. 40); sistema
rentista, em que a lgica a apropriao de uma renda imobiliria ou fundiria, o agente
dominante o proprietrio da terra, que poder lotear, construir habitaes para venda ou
aluguel; sistema capitalista, que corresponde incorporao imobiliria, em que o
incorporador viabiliza todos os itens do processo, compra a terra, planeja a operao,
encontra financiamento para a produo e a comercializao e contrata a empresa
construtora (RIBEIRO; PECHMAN, 1985, p. 41). O sistema capitalista de produo de
moradias s pode se fortalecer caso o sistema mercantil e o sistema rentista percam
importncia, sendo deslocados para as franjas do mercado (RIBEIRO; PECHMAN, 1985).
A exposio de Ribeiro e Pechman (1985) e Ribeiro (1997) traz importantes elementos
para a discusso da escassez de moradias nas cidades capitalistas, entendendo o problema a
partir dos obstculos ao desenvolvimento do setor capitalista de produo de habitaes. No
entanto, a discusso sobre a questo fundiria, que se refere ao acesso a terra urbanizada para
produo de habitaes, ou seja, o acesso ao espao urbano, nos remete a uma reflexo ainda
maior: a prpria produo do espao urbano.
31
Santos (2008) afirma no ser possvel analisar a produo do espao urbano sem
passar pelo entendimento das relaes capitalistas inseridas na relao urbano/rural, inclusive
quanto questo fundiria. Desta forma, entender as condies do espao urbano significa
entender a relao modo de produo/modo de reproduo inseridos na relao rural/urbano,
que variam de acordo com contextos empricos, principalmente no que se refere anlise
histrica do processo de urbanizao, a partir do entendimento da estruturao da
propriedade fundiria, quer agrcola, quer urbana, e do papel importante e contraditrio desta
na consolidao do capitalismo (SANTOS, 2008, p.41).
Considerando tambm a teoria da renda fundiria, Santos (2008) ressalta o carter
parasitrio desta, que desvia parte da mais-valia produzida pelo capital. Assim, a
propriedade fundiria surge como obstculo reproduo do capital. A relao entre
proprietrios fundirios e burguesia industrial ocorreu por meio de processos diferenciados,
comparando os pases desenvolvidos da Europa e os pases da Amrica Latina. Nos pases
europeus, constantes tenses entre as duas classes configuraram momentos de altos e baixos
de polticas antifundirias. J nos pases latinos, em geral, a grande propriedade fundiria,
urbana ou rural, esteve (e ainda mantm-se) aliada ao capital industrial e ao capital financeiro
e,
Por ao dessas alianas, as classes populares rurais, sem acesso a terra,
veem-se compelidas ao xodo para as cidades e, uma vez nelas, integram-se
no exrcito industrial de reserva; igualmente sem acesso ao solo urbano,
permanecem fisicamente na cidade, sem, contudo, habitar realmente nela,
para usar uma distino de Paul Singer (1979:35).
As relaes entre propriedade fundiria e o capital devem ser analisadas com
base em investigaes empricas detalhadas, orientadas por teorias regionais
que tornem possvel concretizar o quadro terico geral da articulao dos
modos de produo numa dada formao social. A renda fundiria no opera
num vazio social. As condies econmicas e sociais do exerccio do
monoplio do acesso a terra, tornado possvel pelo vnculo da propriedade,
variam com o universo das relaes jurdicas em que a propriedade fundiria
se concretiza (SANTOS, 2008, p.59-60).
O mesmo autor destaca que a relao entre propriedade fundiria e capital gera outros
aspectos complexos e contraditrios. O caso da construo civil, por exemplo, tem suas
especificidades, pois sua caracterstica, no geral tecnicamente retrgrada, favorece a sobre-
explorao e os sobrelucros, contribuindo para a rentabilidade da promoo imobiliria e
para a propriedade industrial-financeira em que esta se assenta ou com a qual se alia
(SANTOS, 2008, p. 71). Assim, a anlise da propriedade fundiria em formaes capitalistas
deve observar no a propriedade fundiria em si, mas a lgica do capital, pois a crise urbana
produzida pelo capital e no pela propriedade fundiria. A cidade capitalista modelada
32
pelo capital e no pela propriedade fundiria (SANTOS, 2008, p.72), importando lembrar
que estas afirmaes devem ser relativizadas a partir da anlise de casos empricos,
identificando a natureza e o grau das contradies ou obstculos que a propriedade privada
pode levantar ao capital (SANTOS, 2008, p.72).
Ao refletir sobre a questo habitacional, Silva (1989) tambm considera importante
analisar a formao do espao urbano enquanto processo histrico revelador das relaes
sociais e econmicas estabelecidas e condicionantes do atendimento s necessidades
habitacionais. Em sua reflexo, a autora observa as proposies de Castells e Lojkine sobre a
interpretao do espao urbano e as relaes capitalistas.
Para Castells (1983, apud SILVA, 1989), o urbano no pode ser entendido apenas
como uma forma espacial, este se constitui na expresso da organizao social quanto ao
processo de reproduo da fora de trabalho, demonstrando o domnio da instncia econmica
sobre a social. Castells aponta como noo essencial sobre a delimitao do urbano que todo
espao construdo e a construo do espao visa reproduo simples da fora de trabalho
(habitao e suas infraestruturas) e reproduo ampliada da mesma (escolas, equipamentos
culturais e sociais etc.), e nesse processo todos os custos de reproduo se institucionalizam e
se tornam mercadoria, passando ao mercado, exprimindo o processo de atendimento aos
padres coletivos de consumo. Ou seja, para Castells o urbano se relaciona diretamente aos
processos relativos reproduo da fora de trabalho e consumo e no objetivamente ao
processo de produo (CASTELLS, 1983 apud SILVA, 1989).
Com uma viso diferenciada, Lojkine critica a interpretao de Castells, que reduz o
entendimento do urbano ao processo de reproduo da fora de trabalho. O mesmo,
recorrendo a Marx e Engels, que j indicavam que a cidade e o campo representavam a mais
concreta diviso entre trabalho material e intelectual, afirma que a urbanizao capitalista
ento a expresso mais desenvolvida da diviso social do trabalho material e intelectual. As
formas de urbanizao, que so expresses histricas, refletem a diviso social e territorial do
trabalho, constituindo-se em elementos-chave nas relaes de produo, no podendo ser
definidas apenas no mbito do consumo, ou seja, a cidade capitalista definida a partir dos
meios de consumo coletivo, meios de circulao material e condies gerais de produo,
um arranjo espacial produzido para atender s exigncias do capitalismo, diminuindo o tempo
de produo e circulao do capital (LOJKINE, 1981 apud SILVA, 1989).
Silva (1989) ainda aponta que a expresso da urbanizao numa sociedade depende do
estgio do capitalismo e da posio dos pases na diviso internacional do trabalho, e,
33
voltando a Castells, afirma que na atual fase do capitalismo monopolista fenmenos

importantes caracterizam a urbanizao nas sociedades dependentes na Amrica Latina:
Especificidade da estrutura de classes, como consequncia da dinmica do

desenvolvimento desigual e consistente, [...]; especificidade quanto ao
processo coletivo de reproduo da fora de trabalho, pela no exigncia
estrutural da reproduo de parte desta, produzindo uma urbanizao
selvagem, cuja caracterstica principal a segregao social; assistncia
pblica, ao nvel do consumo, para as massas populares; e a estratgia
populista de mobilizao social.
Conclui-se da que, no contexto das sociedades perifricas, a contradio
dominante pode, conjunturalmente, se deslocar do mbito do capital trabalho
para o mbito da sociedade civil-Estado (SILVA, 1989, p. 21).
Nesse trecho, Silva (1989) sinaliza as diferenas dos processos derivados da relao de
reproduo do capital e da fora de trabalho nas regies perifricas, que implicam numa
urbanizao socialmente segregada, advertindo ainda que o espao urbano nas sociedades
dependentes tambm reflete as relaes construdas entre sociedade e Estado.
No decorrer desse item, foram apontados os principais fatores restritivos do
atendimento s necessidades habitacionais das camadas populares no sistema capitalista.
Inicialmente, verifica-se que o setor capitalista de produo habitacional sofre
constrangimentos especficos, como: o alto valor do produto moradia, que implica numa
reduzida demanda solvvel, ou seja, apenas uma pequena proporo da populao tem
capacidade de aquisio deste bem; e o problema fundirio, relacionado propriedade
privada da terra, que permite a renda de monoplio e a valorizao de terrenos, conforme
indica a teoria da renda fundiria, e ainda impe a descontinuidade da produo de moradias
no espao.
Mas a discusso da questo fundiria aponta ainda a reflexo sobre a produo do
espao urbano, que, constitudo historicamente, reflete as conformaes do processo de
produo e reproduo do capital e da fora de trabalho numa dada sociedade. Desta forma,
levantar-se- a reflexo acerca de outro elemento essencial nessa relao: o Estado, que, por
meio das polticas habitacionais e urbanas, influencia e influenciado pelas relaes sociais e
produtivas no espao.
2.2 A ATUAO DO ESTADO NA QUESTO HABITACIONAL
A produo do espao urbano, reflexo das relaes de reproduo do capital e da fora

de trabalho, condicionante do atendimento s necessidades habitacionais, sofrendo
constrangimentos devido propriedade privada da terra e do alto valor de comercializao do
34
produto habitacional. Nessa relao, o Estado e sua expresso, por meio das polticas pblicas
urbanas e de promoo habitacional, um elemento importante que traz outras perspectivas
para a anlise.
Lojkine (1997), em seu reconhecido trabalho O Estado Capitalista e a questo
urbana, realiza uma reflexo sobre a atuao do Estado por meio das polticas urbanas na
relao entre urbanizao e acumulao capitalista. Para o autor, a urbanizao um reflexo
do processo de organizao das foras produtivas e das relaes de produo, to importantes
para a acumulao capitalista quanto a unidade de produo fabril. Por ser um elemento
chave nas relaes capitalistas, Lojkine entende que a urbanizao tambm determinante da
ao do Estado:
Nossa hiptese a de que a urbanizao, como forma desenvolvida da

diviso social do trabalho, um dos determinantes fundamentais do Estado.
Portanto, bem mais do que campo de aplicao da poltica estatal, o urbano
, principalmente, a nosso ver, um momento necessrio de sua anlise, um
componente-chave que no pode ser deixado de lado (LOJKINE, 1997, p.
41).
Mas apesar de entender que as relaes de produo e reproduo do capital e da fora

de trabalho so estruturantes das aglomeraes urbanas, Lojkine (1997) adverte que, ao
mesmo tempo em que a produo capitalista produz, a urbanizao tambm cria limites ao
planejamento urbano e socializao dos elementos urbanos. O autor indica trs limites na
relao entre produo capitalista e urbanizao:
a) limite do financiamento aos elementos urbanos, tais como infraestrutura de
formao (ensino em geral), infraestrutura sociocultural (habitao, equipamentos sanitrios,
culturais e de lazer), infraestruturas econmicas relacionadas diretamente produo e
circulao de mercadorias (zonas industriais, comunicao, energia etc.), infraestruturas
urbanas (centros pblicos, centros sociais) e regionais (universidades, centros de pesquisa),
entre outras, ocorrendo uma seleo dos investimentos entre os tipos de infraestrutura,
considerando os interesses diretos de reproduo do capital, por exemplo, privilegiando as
infraestruturas econmicas e considerando suprfluas as despesas com consumo coletivo
(sade, transporte coletivo, equipamentos socioculturais) relacionadas s necessidades da
reproduo da fora de trabalho;
b) limite ligado diviso social do trabalho no conjunto do territrio e, por
conseguinte, concorrncia anrquica entre os diferentes agentes que ocupam ou
transformam o espao urbano (LOJKINE, 1997, p. 175), ou seja, a disputa na cidade entre os
35
diferentes agentes para ter acesso s vantagens de localizao oferecidas pelo conjunto das
infraestruturas urbanas;
c) limite imposto pela propriedade privada do solo urbano, que gera a renda fundiria
e a segregao urbana, determinada pela diviso monopolista do trabalho:
[...] de um lado a frao monopolista do capital que tende a garantir para si o

monoplio exclusivo dos equipamentos coletivos mais ricos em meios de
reproduo ampliada do trabalho intelectual [...] e, de outro lado, o conjunto
das camadas no monopolistas, tanto capitalistas como assalariadas,
excludas desse uso social (LOJKINE, 1997, p.189-190).
Nessa produo do espao urbano desigual e segregadora, o Estado atua por meio das
polticas urbanas, buscando regular e diminuir os efeitos negativos do acesso diferenciado aos
equipamentos urbanos, oferecendo respostas necessidade de socializao das foras
produtivas (LOJKINE, 1997, p. 190).
O autor afirma ento que as polticas urbanas buscam desenvolver as condies gerais
de produo, investindo na estruturao dos meios de consumo coletivo, voltados
reproduo da fora de trabalho, bem como nos meios de circulao de mercadorias, que
interessam reproduo do capital. No entanto, mesmo com a atuao do Estado, esse
investimento diferenciado e segregador e tambm segue a lgica seletiva do capital, que
determina as despesas prioritrias e suprfluas segundo seus prprios interesses:
A socializao estatal da reproduo da fora de trabalho, bem como da
reproduo dos meios de comunicao e de aglomerao espacial,
conservar, pois, todas as taras da relao social capitalista. Longe de
suprimir a contradio entre meios de reproduo da fora de trabalho, a
poltica urbana vai exacerb-la, tornando-se um instrumento de seleo e de
dissociao sistemtica dos diferentes tipos de equipamento urbano, de
acordo com seu grau de rentabilidade e de utilidade imediata para o capital
(LOJKINE, 1997, p. 193).
O autor admite que a atual fase do capitalismo monopolista apresenta contradies,

como por exemplo, as discordncias entre as esferas de poder nacional e local, podendo
possibilitar situaes pontuais nas quais a ao do Estado, por meio de aparelhos locais,
concretize interesses das classes dominadas, mas que, inevitavelmente, em ltima instncia,
tambm represente os interesses do capital.
Para Santos (2008, p.37) a cidade capitalista, como expresso do modo de produo
capitalista, a expresso territorial da socializao contraditria das foras produtivas, onde
se localizam os meios de reproduo do capital e os meios de reproduo da fora de trabalho,
ou de consumo coletivo, entre os quais se inclui a sade, a educao, os transportes, a
36
habitao. Como o capital no se interessa pela reproduo do trabalho, os custos do consumo

coletivo devem ser socializados, ou seja, assumidos pela sociedade na medida do possvel.
Nesse contexto, Santos (2008, p.31) destaca que o Estado capitalista a relao
social em que se condensam as contradies do modo de produo capitalista e as lutas
sociais que elas suscitam, sua funo poltica consiste em dispersar essas contradies, no
havendo inteno de superar ou resolver a questo social, apenas mant-la em nveis
tensionais compatveis com o processo de acumulao capitalista. Os mecanismos de
disperso podem ser os seguintes: socializao/integrao, trivializao/neutralizao e
represso/excluso, e podem ser utilizados separadamente, combinadamente e
sequencialmente, dependendo das condies histricas concretas (SANTOS, 2008, p.31).
Alm disso, o Estado concentra os mecanismos de disperso nas reas estruturais ou
momentaneamente problemticas, enquanto alivia sua atuao em outras reas em que ter
que se concentrar posteriormente, caracterizando um processo assimtrico e fragmentrio que
fora o Estado a ajustamentos constantes, visando o processo de dominao poltica sem, em
caso algum, resolver (superar) as contradies principais em que essa dominao assenta.
essa a teoria da dialtica negativa do Estado capitalista (SANTOS, 2008, p. 31-32 com
base em SANTOS, 1973, 1980).
Refletindo mais especificamente sobre as polticas urbanas, Santos (2008) afirma que
estas so formuladas com base no entendimento de que a questo urbana resultante do
crescimento acelerado e anrquico das cidades capitalistas, gerando problemas urbanos que se
expressam na questo habitacional, na questo dos transportes, na questo do saneamento etc.,
ou seja, nessa concepo, a questo urbana um problema criado fora do mundo do trabalho e
da produo e, deste modo, no compete ao capital resolver, e sim sociedade, por meio do
Estado. Essa concepo duplamente falsa e falseadora retira os problemas da cidade do
mbito das relaes capitalistas, tornado-a amputada e superficializada (SANTOS, 2008,
p.74). Para o autor, a questo urbana no pode ser entendida separadamente da questo
agrria, da questo da terra e do funcionamento da renda fundiria. Do mesmo modo, a
poltica urbana e a poltica habitacional no podem ser desvinculadas da poltica fundiria e
da poltica de empregos, ou estaro fadadas a fracassar (SANTOS, 2008).
O autor ressalta que a recorrente falta de xito das polticas urbanas implementadas
pelo Estado em economias capitalistas deve-se a esta concepo superficial, mas que,
formuladas intencionalmente, retiram do ponto de vista do capital as despesas com os meios
de consumo coletivo, repassando-as ao Estado que, por sua vez, converte-as em problemas
sociais passveis de resoluo dentro dos limites impostos pelo capital, acabando por
37
caracteriz-las como um conjunto de mecanismos de disperso variveis e de varivel

articulao, influenciados por fatores estruturais e conjunturais que configuram a dialtica
negativa do Estado no domnio urbano (SANTOS, 2008, p. 76).
O fracasso da poltica fundiria e o da poltica habitacional que lhe

concomitante (o dficit habitacional das classes trabalhadoras no deixa de
crescer no mundo capitalista) so particularmente agudos nos Estados da
periferia capitalista. Deles deriva que imensas camadas das classes
trabalhadoras e do exrcito industrial de reserva (cada vez mais numeroso
nos pases do chamado Terceiro Mundo) so deixadas com a soluo das
favelas [...]. As medidas dos Estados perante estas solues e as polticas
de habitao popular no seu conjunto so mecanismos de disperso cujo
critrio de seleo desenha o perfil da dominao poltica, ou seja, o perfil da
relao represso/legitimao do Estado com as classes populares.
Dependendo de muitos fatores, os mecanismos acionados podem ser
represso/excluso (por exemplo, a remoo violenta das favelas), de
trivializao/neutralizao (por exemplo, a tolerncia para com as favelas, e
a manuteno do status quo jurdico e social), ou de socializao/integrao
(por exemplo, legalizao da posse ou propriedade seguida de urbanizao)
(SANTOS, 2008, p. 81).
Para Lojkine (1997) e Santos (2008), o Estado e as polticas urbanas, inclusive a

poltica habitacional, no podero superar as necessidades das classes populares, j que no
tm esta inteno. Sua atuao se d no sentido de aliviar tenses sociais, mas sua lgica
atende ao final, aos interesses do capital e no da fora de trabalho. A seguir, discute-se como,
historicamente, tem se dado a atuao do Estado no mbito da poltica habitacional.
Apesar de considerar os limites estruturais do atendimento habitacional das classes
trabalhadoras, Ribeiro (1997) afirma que a ampliao da produo de moradias pode ocorrer
por meio de melhorias no modo de produo (aumento salarial, por exemplo), adaptao do
espao urbano s necessidades do capitalismo industrial e intervenes do Estado no sentido
de facilitar o acesso das classes trabalhadoras s condies de reproduo da fora de
trabalho, como o custo de moradia. Nesse sentido, alguns Estados, particularmente na Europa,
procuram controlar a ao do capital imobilirio e, por conseguinte, o preo e uso da terra, por
meio de legislao especfica, definindo critrios para licenciamento e construo, bem como
o controle de aluguis, evitando sua alta excessiva e at mesmo promovendo uma
desvalorizao do capital imobilirio (RIBEIRO, 1997, p. 155). Outra forma de atuao do
Estado o estabelecimento de sistemas de financiamento, que acabam por estimular a casa
prpria. H ainda aes que objetivam combater o obstculo da propriedade privada da
terra, por meio de polticas fundirias que podem se constituir de polticas tributrias ou
38
polticas urbanas, orientando o crescimento urbano e mesmo aplicando desapropriaes

(RIBEIRO, 1997, p. 155-156).
Visando ilustrar situaes conjunturais que levaram ao alargamento/estreitamento da
atuao do Estado na poltica habitacional, apresentam-se os apontamentos de Farrah (1990),
que faz uma retrospectiva da atuao dos Estados dos pases centrais no sculo XX,
demonstrando como conjunturas econmicas, polticas e sociais influenciaram na definio
das polticas habitacionais. Segundo a autora, at os anos 1930, aps o final da Primeira
Guerra, perodo conhecido como liberalismo econmico, a situao da moradia dos
trabalhadores era uma questo social importante, mas tratada pelo Estado de forma repressiva,
por meio da regulamentao de como deviam ser as moradias operrias, visando disciplinar o
trabalhador e sua famlia e evitar epidemias, bem como a regulamentao do uso do solo,
segregando espacialmente as classes sociais:
Esta [a questo habitacional] era uma das manifestaes da questo social

que marcou o sculo XIX e incio deste sculo, a qual correspondia, em
ltima instncia, questo das classes trabalhadoras pobres urbanas, vistas
como as classes perigosas. Mas a questo habitacional era tambm uma
questo de sade pblica. Num perodo marcado por epidemias, que
atingiam, indiscriminadamente, os moradores das cidades, as habitaes dos
trabalhadores pobres eram consideradas focos de propagao de doenas,
problema a ser equacionado (FARRAH, 1990, p. 11).
Nesse perodo, a proviso de moradias era dada pelo mercado, que recebia incentivos
do Estado por meio de subsdios. A autora destaca que, apenas de forma perifrica, ocorreu na
Inglaterra a experincia de proviso de moradias subsidiadas pelo Estado, conhecida como
social housing, de carter no lucrativo.
Ao final da Primeira Guerra, anos 1930, a interveno estatal se intensifica devido,
principalmente, mobilizao poltica dos trabalhadores fortalecida desde a Revoluo de
Outubro na Rssia e momentnea incapacidade do mercado. Numa estratgia anticclica, o
Estado passa a controlar aluguis, promover moradias para alugar e oferecer subsdios diretos
construo, considerando que parte das moradias era construda pelos prprios trabalhadores
em regime de autoconstruo. Tambm cresce a produo de habitao de interesse social
pelo Estado e por associaes sem fins lucrativos. Em pases como Inglaterra e Estados
Unidos, ocorrem ainda aes para remoo de cortios das reas urbanas (FARRAH, 1990)
Mas a partir de 1945 que se consolida uma nova forma de atuao dos Estados nos
39
pases centrais, sob o contexto do Estado do Bem-Estar19, marcando uma aceitao

generalizada da necessidade de interveno estatal substantiva na proviso de habitaes
(FARRAH, 1990, p. 12). Nesse momento, as aes estatais consistiam de: a) promoo de
habitaes de interesse social (social housing), por meio de organizaes pblicas e sociais;
b) regulao do mercado habitacional (controle de aluguis, regulamentao edilcia e do
solo); c) estmulo produo e consumo, por meio de sistemas de financiamento (como nos
Estados Unidos), subsdio produo e consumo (como crditos a juros baixos e auxlio-
aluguel); d) promoo de pesquisa e desenvolvimento voltados indstria da construo
(FARRAH, 1990, p.12). Farrah (1990, p.13) destaca que grande parte das medidas descritas
no se tratava de inovaes, considerando-se como inflexo a grande importncia que lhes
foi atribudas desde ento, voltando-se ao atendimento pblico das necessidades de
habitaes pelos trabalhadores e ao mesmo tempo fortalecendo as empresas do setor que
forneciam materiais e equipamentos e executavam as obras (FARRAH,1990).
Apresentando nmeros, a autora demonstra que pases centrais chegaram a
quintuplicar a produo anual de moradias, por intermdio do Estado ou com o auxlio deste,
como: Frana (de 72 mil unidades habitacionais em 1950 a 520 mil unidades em 1973);
Inglaterra e Pas de Gales (de 180 mil unidades em 1950 a 410 mil em 1967); Alemanha
Ocidental (de 390 mil unidades em 1950 a 700 mil em 1974); Japo (cresceu at 1,8 milhes
at 1970); URSS (entre o trmino da guerra e 1952 foram construdas seis milhes de
unidades); e Estados Unidos (em 1950, produo anual de 2 milhes de unidades) (FARRAH,
1990).
Diversas anlises, principalmente a partir da dcada de 1960, buscavam compreender
os motivos da mudana da ao estatal no mbito da questo habitacional das classes
populares, identificando como insuficientes as respostas que atribuam apenas a situao
conjuntural de momentnea incapacidade de resposta por parte do mercado.
Farrah (1990) destaca que a escola de sociologia urbana francesa apontou como fator
determinante da mudana o objetivo final de garantir a reproduo da fora de trabalho,
visando o processo de acumulao, dentro do contexto do Estado de Bem-Estar; j a escola da
regulao aponta que, para alm do incentivo ao consumo caracterstico do Estado de Bem-
Estar, ocorreu uma associao ao modelo de desenvolvimento fordista, hegemnico nos
pases centrais do ps-guerra, aliando a produo em massa ao consumo de massa. No
entanto, no caso especfico da construo habitacional, assim como a indstria
19
As caractersticas do Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State sero melhor tratadas na seo 2.3 deste
captulo.
40
automobilstica, estas assumiram posio no de produo/consumo de massas, e sim de

sustentculo ao consumo, visto que a habitao se constitui em passagem obrigatria para o
consumo, principalmente de equipamentos domsticos (FARRAH, 1990, p. 14). Alm disso,
havia ainda condicionantes polticos para tal mudana, tendo ocorrido diversos movimentos
reivindicatrios e tenses sociais, consequncia das carncias habitacionais resultantes da
guerra, que demandaram a resposta estatal mesmo de governos no comprometidos com o
iderio social-democrata20 (FARRAH, 1990).
Nos anos 1970, outro momento de inflexo ocorre nas polticas habitacionais dos
pases centrais, agora no sentido da reduo da ao estatal, acompanhando o movimento
geral do Estado a partir desse perodo, quando se inicia a fase neoliberal21. Farrah (1990)
identifica as principais mudanas ocorridas na postura do Estado devido crise econmica
dos anos 1970, apontando que, diferentemente dos anos 30, a estratgia poltica no
anticclica, mas sim de austeridade e corte nos gastos pblicos, com a substituio da
orientao social-democrtica pela liberal, a que corresponde uma tendncia de desmonte do
Estado de Bem-Estar, resultando em mudanas no paradigma tecnolgico, no regime de
acumulao e no modo de regulao, do qual constitua um elemento essencial: o Estado
provedor (FARRAH, 1990, p.15).
No setor habitacional se d um importante declnio da atuao estatal nos pases
centrais, conforme ilustram alguns nmeros apresentados por Farrah para a produo anual de
moradias na Inglaterra e Pas de Gales (de 410 mil unidades habitacionais em 1967 a cerca de
170 mil em 1985) e na Frana (de 546 mil unidades em 1972 a 250 mil em 1985) (FARRAH,
1990). Alm do declnio da produo habitacional promovida e apoiada pelo Estado, ocorre,
ainda, a crise financeira das instituies pblicas de habitao, menor alocao de recursos
pblicos na rea habitacional e deteriorao de conjuntos habitacionais:
A habitao de interesse social, modalidade privilegiada de interveno

estatal no ps-guerra, tende a se tornar, assim, minoritria em todos os
pases, reservada s fraes mais pobres da populao, em particular a
imigrantes e a grupos tnicos socialmente discriminados, o que contribui
para a estigmatizao dos conjuntos e para a ocorrncia de conflitos sociais,
a exemplo do ocorrido nos Estados Unidos, no final dos anos 50 (FARRAH,
1990, p.15).
20
A social-democracia defendia a implementao de reformas, lutando por direitos e melhores condies de
vida e trabalho para a classe trabalhadora, dentro de uma estratgia gradualista de reformas a largo prazo e que
apoiou a expanso do Estado de Bem-Estar Social (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 150).
21
As caractersticas gerais do pensamento neoliberal sero tratadas no item 2.3 deste captulo.
41
O Estado retira-se gradualmente da participao e controle na habitao de aluguel e

passa a estimular a alternativa da casa prpria, por meio de mecanismos de apoio ao mercado,
como financiamento. Na Inglaterra, particularmente, estoques de moradias pblicas voltadas
ao aluguel so privatizadas, a princpio ofertadas para os prprios ocupantes, mas devido
impossibilidade de grande parte dos inquilinos adquirirem as unidades, passam a ser vendidas
em lotes para a iniciativa privada (FARRAH, 1990).
Outro fator determinante da mudana do Estado na poltica habitacional foi a crtica
advinda da prpria sociedade, principalmente de usurios, movimentos sociais e da esquerda,
que denunciavam desvios na conduo estatal, principalmente no que se refere ao carter
seletivo, e por vezes regressivo, dos subsdios ofertados, que beneficiaram categorias de
trabalhadores mais qualificados e deixaram margem os trabalhadores empobrecidos, alm
da forma burocrtica e distanciada da interveno estatal, produzindo grandes conjuntos
padronizados e massificantes (COLEMAN, 1982, apud FARRAH, 1990, p. 16). Por outro
lado, questionava-se a proviso dos equipamentos coletivos urbanos, que tinham a funo
de dominao, de instaurao de disciplinas funcionais reproduo do sistema, passando-
se a entender a interveno estatal como um instrumento exclusivo do capital (FARRAH,
1990, p. 16).
Por outro lado, defensores da liberdade do mercado se apropriaram das crticas
expressas pelo movimento social e passaram a atribuir ao Estado a responsabilidade pelos
problemas econmicos e sociais do perodo, caracterizando uma crise na relao Estado-
economia, mas tambm na relao Estado-cidado, o que acabou por fortalecer cada vez mais
a posio neoliberal da poltica pblica. Porm, Farrah (1990) analisa que no setor
habitacional, o declnio do apoio estatal no favoreceu o setor privado, como em outros
setores:
Embora a reduo de gastos pblicos, no quadro da crise atual do
capitalismo, seja, de um modo geral, uma estratgia de fortalecimento do
capital (a estratgia hoje dominante), em que se devolve ao setor privado
esferas da atividade produtiva, a queda na alocao de recursos
governamentais na construo habitacional, na verdade, parece ter
prejudicado os interesses da indstria da construo, ao menos do grande
capital [...]. Dentre as principais caractersticas do novo mercado, destacam-
se: a) o crescimento da reabilitao, da manuteno e o declnio da
construo de habitaes novas; b) o predomnio da habitao individual
dentre as construes novas; c) a reduo do tamanho dos empreendimentos
habitacionais, que passam de centenas de unidades caracterstica dos
grandes conjuntos do perodo anterior para um tamanho mdio de cerca de
40 moradias (FARRAH, 1990, p.17).
42
Esse novo cenrio imprimiu ainda outras formas atuao do Estado, conforme
destaca a autora: a descentralizao tinha como tendncia a passagem gradativa das
responsabilidades da questo habitacional do governo central aos governos locais,
defendendo-se que esse formato possibilitaria o atendimento mais adequado s necessidades
locais, oportunizando, ainda, maior controle da populao aos recursos empregados. Porm,
Farrah ressalta que esse movimento se d num perodo de escassez de recursos, tornando
seus resultados bastante incertos (FARRAH, 1990, p. 17). O aspecto da participao do
usurio na produo e na gesto da habitao de interesse social, ocorrido a partir da
propriedade social, que repassou aos usurios a responsabilidade pelos conjuntos, e a
autoconstruo, que daria maior autonomia aos usurios e independncia com relao
burocracia, nestas duas situaes, a autora destaca como principais crticas a falta de
mecanismos que garantissem recursos e evitassem a excluso das classes mais carentes
(FARRAH, 1990, p. 17-18).
A anlise de Farrah sobre a poltica habitacional nos pases centrais vai at os anos
1980, mas vale a pena destacar que durante os anos 1990 e incio de 2000, a tendncia
neoliberal na postura estatal se fortaleceu e contribuiu para a crescente reduo das polticas
sociais em todo o mundo capitalista (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Interessante destacar ainda que, aps as guerras mundiais, agncias e organismos
supranacionais relacionados Organizao das Naes Unidas (ONU) assumem a discusso
de direitos humanos, promovendo conferncias globais e a assinatura de convenes e
tratados especficos, nos quais os Estados-nacionais assumiam responsabilidades quanto aos
direitos humanos e j tratavam, mesmo que tangencialmente, do direito moradia:
O direito moradia reconhecido como um direito humano em diversas

declaraes e tratados internacionais de direitos humanos, [...], destaca-se os
seguintes: a Declarao Universal de Direitos Humanos, de 1948 (artigo
XXV, item 1); o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais, de 1966 (artigo 11); a Conveno Internacional sobre Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao Racial, de 1965 (artigo V);
Conveno sobre Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a
Mulher, de 1979 (artigo 14.2, item h); a Conveno sobre os Direitos da
Criana, de 1989 (artigo 21, item 1); a Declarao sobre Assentamentos
Humanos de Vancouver, de 1976 (Seo III (8) e Captulo II (A.3); a
Agenda 21 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992 (Captulo 7,
item 6) (BRASIL, 2005b, p. 161).
No caso especfico do tema habitacional, a primeira conferncia ocorreu em 1976 em

Vancouver, quando se definiu a criao da Agncia Habitat ou Centro das Naes Unidas
para os Assentamentos Humanos (UNCHS, mais recentemente UN-HABITAT), sediada em
43
Nairobi, Qunia, voltada discusso sobre a necessidade de atendimento a famlias atingidas

pela guerra e situaes emergenciais; a segunda conferncia, denominada Habitat II, realizada
em 1996 em Istambul, marcou a elaborao da Agenda Habitat, num momento de reduo da
ao estatal na proviso habitacional (ROLNIK; SAULE JNIOR, 1997).
A Agenda Habitat um marco importante no reconhecimento internacional do direito
moradia adequada, dentro da concepo de assentamentos humanos sustentveis voltados
principalmente aos grupos sociais mais vulnerveis. Rolnik e Saule Jnior ressaltam que esse
avano sofreu a resistncia dos pases mais conservadores:
Outro resultado fundamental da Agenda Habitat ao tratar da adequada
habitao para todos, o reconhecimento do direito moradia como um
direito humano, de modo que os Estados sejam obrigados a realizar
progressivamente esse direito mediante planos e programas habitacionais,
bem como estabeleam sistemas eficazes de proteo do direito moradia.
Esse foi, na verdade, um dos pontos mais polmicos durante o processo da
conferncia, em funo da posio contrria a esse reconhecimento por parte
de alguns pases, liderados pelos Estados Unidos (ROLNIK; SAULE
JNIOR, 1997, p. 16).
Alm do direito moradia, a Agenda Habitat assume ainda como princpios para a
atuao dos Estados-nacionais a descentralizao, o fortalecimento do poder local, a
participao social, o estabelecimento de parcerias entre poder pblico, comunidades locais,
organizaes sociais e setor privado, entre outros (ROLNIK; SAULE JNIOR, 1997).
Ao longo deste item, refletiu-se sobre a posio que assume o Estado capitalista
perante a questo urbana e habitacional, mediando e aliviando tenses na relao entre o
capital e a fora de trabalho, sem alterar a lgica estabelecida. Apontou-se, ainda, como
historicamente se deu a atuao estatal na poltica habitacional em pases centrais, refletindo
movimentos econmicos e sociais globais e nacionais, com momentos de ampliao do
atendimento ou reduo na participao.
Embora a poltica habitacional tenha caractersticas peculiares se comparadas a outras
polticas sociais, intimamente ligadas questo urbana e ocupando posio central no arranjo
capitalista conforme abordado anteriormente, entende-se que h, por outro lado, fatores
comuns com outras polticas sociais. Nesse sentido, no prximo item sero apontadas
questes relacionadas s polticas sociais de maneira geral, aproximando-se do contexto
brasileiro, visando indicar aspectos que influenciam na ampliao ou retrao dos resultados
das mesmas para as classes mais empobrecidas, com o objetivo de descortinar outros
elementos que possam contribuir para a anlise dos fatores que ampliam ou restringem as
polticas habitacionais no caso brasileiro.
44
2.3 APONTAMENTOS SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS
Para alm dos processos inerentes questo urbana e da moradia das classes
trabalhadoras, a poltica de habitao de interesse social tocada por questes que afetam as
polticas sociais de um modo geral, sendo importante a esta anlise identificar que elementos
contribuem para a ampliao ou restrio do atendimento das polticas sociais, considerando o
contexto brasileiro. Vale ressaltar que o campo de estudos sobre polticas sociais bastante
amplo e apresenta abordagens diversas e, considerando a delimitao do presente trabalho,
apontar-se-o aspectos que interessam diretamente aos objetivos da pesquisa.
Diversos conceitos relacionados a polticas pblicas se referem s aes de governos,
suas escolhas e solues de problemas, concepes que deixam de lado o aspecto conflituoso
desse processo e dos limites que apresentam, conforme indica Souza, C. (2007), que apresenta
para o tema a seguinte definio:
Pode-se ento, resumir poltica pblica como o campo do conhecimento que

busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao
(varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou
no curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas
pblicas constitui-se no estgio em que governos democrticos traduzem
seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes, que
produziram resultados ou mudanas no mundo real (SOUZA, C., 2007, p.
69).
Para Andrade (2005), as polticas pblicas deveriam alargar-se para alm das aes
dos governos, constituindo polticas de Estado, consolidando valores estabelecidos pelas
constituies e legislaes, de carter estvel e inflexvel, sendo aplicadas por todos os
governos num determinado Estado e oferecendo respostas aos problemas e interesses postos
na cena pblica.
J o campo especfico das polticas sociais afunila a observao para a relao
existente entre as necessidades do desenvolvimento econmico e as condies da classe
trabalhadora e populao marginalizada. Nesse sentido, Draibe (2007) alerta que o tratamento
dissociado da questo social e da questo econmica, como ocorre em anlises muito
fragmentadas e especializadas, traz consequncias negativas para a compreenso e tratamento
de ambas.
45
Behring e Boschetti (2010) apontam que a generalizao das polticas sociais ocorre a
partir do surgimento da experincia do Estado de Bem-Estar Social, ou Welfare State22,
ocorrida nos pases centrais no ps-guerra, principalmente influenciados pela concepo
keynesiana de interveno do Estado na economia e na sociedade e que encontrou sintonia
com o modelo de produo fordista, possibilitando a expanso da produo e do consumo de
massas, alcanando uma sada para a crise econmica e para as tenses sociais instaladas no
perodo:
As proposies de Keynes estavam em sintonia com a experincia do New
Deal americano, e inspiraram especialmente as sadas europeias da crise,
sendo que ambas tm um ponto em comum: a sustentao pblica de um
conjunto de medidas anticrise ou anticclicas, tendo em vista amortecer as
crises cclicas de superproduo, superacumulao e subconsumo, ensejadas
a partir da lgica do capital. Mandel sinaliza que tais medidas, nas quais se
incluem as polticas sociais, objetivavam amortecer a crise. Com elas,
poderia existir algum controle sobre os ciclos econmicos. As polticas
sociais se generalizaram nesse contexto, compondo o rol de medidas
anticclicas do perodo, e tambm foram resultado de um pacto social
estabelecido nos anos subsequentes com segmentos do movimento operrio,
sem o qual no podem ser compreendidas (BEHRING; BOSCHETTI, 2010,
p. 71).
O perodo do ps-guerra at a dcada de 1960 foi marcado pelo crescimento

econmico e pelo pacto de classes, denominado consenso do ps-guerra (MISHRA, 1995
apud BEHRING; BOSCHETTI, 2010), que se caracterizou pelo projeto de socializao da
economia, o estabelecimento de polticas abrangentes e universalizadas, baseadas na
cidadania, expanso dos benefcios sociais, consenso poltico em favor da economia mista e
de um amplo sistema de bem-estar e de comprometimento estatal com crescimento
econmico e pleno emprego, segundo afirma Pierson, que denominou este momento de
idade de ouro das polticas sociais (PIERSON, 1991 apud BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Mas a crise econmica que se manifesta desde o final da dcada de 1960 e se agrava
na dcada posterior vem modificar esse quadro, mudando significativamente a relao entre
Estado, economia e sociedade. A ideia do Estado social, provedor, interventor se esgota e se
inverte, passado a interferncia do Estado a ser entendida como a causa da crise econmica e
social, tomando lugar a concepo do Estado mnimo, segundo o pensamento neoliberal.
22
Se as autoras apontam a experincia dos pases centrais no ps-guerra como o momento de generalizao das
polticas sociais, entendem que seu surgimento se d ainda no sculo XIX, a partir da organizao dos
trabalhadores e do enfrentamento superexplorao do capital, alcanando conquistas pontuais, mas importantes
na consolidao posterior dos direitos dos trabalhadores e direitos sociais, exercendo papel fundamental para a
postura assumida pelo Estado no perodo seguinte (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
46
De acordo com a concepo neoliberal, a regulao da relao

capital/trabalho, operada pelo Estado de bem-estar, era prejudicial ao
capitalismo, tendo em vista que os movimentos e os sindicatos operrios
possuam um relativo poder de negociao frente ao Estado, requerendo um
aumento com os gastos sociais, mediante polticas sociais, que facilitassem a
reproduo da fora de trabalho. Nesse aspecto, os gastos sociais com os
trabalhadores estariam levando os capitalistas a diminurem seus lucros.
Nessa perspectiva, o neoliberalismo propunha a diminuio do poder dos
sindicatos; dos gastos sociais, bem como o enfraquecimento da interveno
do Estado na economia. Os governos deveriam ter como meta principal a
estabilidade monetria (SANTANA, 2006, p.38, com base em ANDERSON,
1996).
A lgica neoliberal tem como prioridade o crescimento econmico com mnima

regulao do Estado, severidade e corte de gastos pblicos, o que impactou fortemente as
polticas sociais, visto que o aumento do desemprego repercutiu no aumento das necessidades
sociais e encontrou a reduo do amparo estatal. Esse modelo se tornou hegemnico no final
dos anos 1970, a partir dos pases centrais e depois em todo o mundo capitalista at a
atualidade:
O sculo XXI se inicia com transformaes profundas nas polticas sociais

nos pases capitalistas centrais. Se no se pode falar em desmantelamento,
inegvel que as reestruturaes em curso seguem na direo de sua restrio,
seletividade e focalizao; em outras palavras, rompem com os
compromissos e consensos do ps-guerra, que permitiram a expanso do
Welfare State. Seu futuro uma questo polmica e as anlises variam
conforme a matriz terico-poltica [...]. Concordamos com Dumenil e Lvy,
quando analisam criticamente o imperialismo estadunidense na era
neoliberal, e reafirmam e identificam que h por trs desses mecanismos
uma gigantesca luta de classes e poder (Dumenil e Lvy, 2004:36), cujo
desfecho no se pode prever, pois faz parte do processo aberto da histria
(BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 134).
No Brasil, a trajetria das polticas sociais tem suas particularidades. Apesar da

introduo da poltica social no pas ter se dado a partir de 1930 com o governo de Getlio
Vargas, por meio da regulamentao das relaes de trabalho, da criao do sistema pblico
de previdncia pelos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), e pela instituio de
polticas de sade e educao, foi nos anos 1960, no governo militar, que as polticas sociais
foram expandidas, como uma estratgia de adeso e legitimao do bloco que ascendeu ao
poder impositivamente (FALEIROS, 2000 apud BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
No perodo, ocorreu a forte institucionalizao das polticas de sade, previdncia,
habitao e, em menor escala, de assistncia social, ao mesmo tempo em que se abriu espao
para a sade, a previdncia e a educao privada, constituindo sistemas duais de acesso
47
(BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Mas a crise econmica mundial da dcada de 1970 no

tardou a abalar essa configurao, e a dcada de 1980 foi considerada perdida do ponto de
vista econmico, com srio agravamento da questo social e urbana. Por outro lado, os anos
1980 foram marcados por um intenso processo de mobilizaes sociais que pressionou o
Estado para a redemocratizao brasileira e culminou na Nova Constituio:
Esse movimento operrio e popular novo era um ingrediente poltico

decisivo na histria recente do pas, que ultrapassou o controle das elites [...].
Para Sader, a transio democrtica brasileira diferenciava-se de outras na
Amrica Latina, exatamente a partir deste elemento fundamental: as
mudanas estruturais, engendradas pela industrializao, e a urbanizao
criaram as condies para o surgimento de um movimento operrio e
popular novo, que foi decisivo para a refundao da esquerda brasileira
(BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 141).
A Constituio Federal de 1988, apesar de apresentar contradies, constituiu uma

inovao, devido ao seu contedo reformista, estabelecendo polticas orientadas pelos
princpios da universalizao, responsabilidade pblica e gesto democrtica, estabelecendo
como direitos sociais: a educao; a sade; o trabalho; a moradia; o lazer; a segurana; a
previdncia social; a proteo maternidade e infncia; e a assistncia social, que
representou um dos mais importantes avanos na poltica social brasileira, com possibilidade
de estruturao tardia de um sistema amplo de proteo social (FLEURY, 2004; BEHRING,
2003; MOTA, 1995; VIANNA, 1998; PEREIRA, 1996; BOSCHETTI, 2003 apud
BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 156), mas que no se materializou, permanecendo
inconclusa (FLEURY, 2004 apud BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 156).
Um dos principais fatores que obstaculizam a concretizao do sistema de proteo
social estabelecido constitucionalmente foi seu nascimento em plena fase de fortalecimento
do modelo neoliberal tambm no Brasil. J nos anos 1980 e principalmente na dcada
seguinte, a postura dos governos foi de incorporao da cartilha neoliberal, restringindo
direitos em nome da crise fiscal e adotando para as polticas sociais o trinmio: privatizao,
focalizao e descentralizao, sendo a ltima entendida como mero repasse de
responsabilidade para os nveis locais de governo (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 156).
Diversos elementos contribuem para o alargamento e/ou estreitamento das polticas
sociais no Brasil, influenciados pela conjuntura internacional e tambm pelo movimento
interno nos aspectos econmico, poltico e social. Nesse processo dinmico, destaca-se dois
fatores que diferenciam o contexto brasileiro, fruto de proposies e lutas de organizaes
sociais e polticas, inseridos na Carta Magna e que se constituem em importantes mecanismos
48
para a formulao, a implementao e a avaliao das polticas sociais no Brasil: a

democratizao e a descentralizao.
Behring e Boschetti (2010) indicam o controle democrtico institudo pela
Constituio Federal Brasileira de 1988 e a experincia dos conselhos de polticas pblicas
como grandes inovaes polticas e institucionais no formato das polticas pblicas
brasileiras, nas quais se vislumbrava uma perspectiva clara de reforma, que foram, e ainda se
mantm, como bandeiras importantes dos movimentos sociais e sujeitos polticos com
compromissos democrticos (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 178).
As autoras ressaltam que a perspectiva de participao envolve trs aspectos: a)
transparncia na deliberao e visibilidade das aes, democratizando o sistema decisrio;
b) expresso e visibilidade das demandas sociais, provocando um avano na promoo da
igualdade e da equidade nas polticas pblicas; c) organizao social, em inmeras formas de
associativismo, permeando e alargando as aes sociais e os direitos, direcionando-os para a
execuo do interesse pblico (SILVA, JACCOUD; BEGHIN, 2005 apud BEHRING;
BOSCHETTI, 2010, p. 178).
Ao apontar a potencialidade dos conselhos enquanto arenas de negociao de
propostas e aes que podem beneficiar milhares, milhes de pessoas, e de aprofundamento
da democracia (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 178), as autoras tambm alertam para
seus limites. Por um lado, imposies do cenrio mundial, como o neoliberalismo e a
mundializao, impem constrangimentos aos Estados-nacionais, limitados em sua
autonomia. Por outro lado, padres histrico-culturais da sociedade brasileira transfiguram e
criam obstculos ao exerccio democrtico. Por tais motivos, muitas experincias de atuao
dos conselhos revelam esvaziamentos e desqualificao da participao, demonstrando que a
democratizao das polticas sociais se trata de um processo de aprendizado a longo prazo:
As conquistas democrticas dos trabalhadores e do movimento popular nos

anos 1980 traziam a perspectiva de uma ampla e profunda reforma
democrtica no Estado, que incluiu o novo estatuto dos municpios e a
reviso do pacto federativo no pas. No entanto, a transformao desse
projeto em processo no pde ser plenamente realizada, j que veio se
deparando com obstculos econmicos, polticos e culturais, o que exige
persistncia, uma vontade poltica forte e a compreenso de que esto sendo
empreendidas mudanas de largo prazo. Qualquer expectativa de curto prazo
pode ser frustrante para os que apostam nesse projeto, considerando as
foras que a ele se opem, hoje (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 182).
Apesar das dificuldades, as polticas sociais vm registrando cada vez mais a

ampliao dos canais de discusso com a sociedade, por meio dos conselhos e conferncias
49
(BEHRING; BOSCHETTI, 2010; MARICATO; SANTOS JNIOR, 2007). Ao lado do

controle democrtico nas polticas sociais, o novo papel dos municpios no pacto federativo e
a descentralizao das polticas sociais tambm constituem uma inovao da Constituio de
1988, reivindicada pelos movimentos sociais, representando uma reao ao carter
centralizador do Estado brasileiro no perodo militar, na inteno de aproximar as definies e
a execuo das polticas aos seus usurios.
Mas a assuno dos municpios, enquanto protagonistas na execuo das polticas
sociais, se constitui em enorme desafio, to grande quanto a imensa diversidade das
caractersticas econmicas, sociais, institucionais e culturais dos municpios no Brasil.
Arretche (1992; 2000; 2002a; 2002b; 2004; 2010) desenvolveu uma obra consistente ao
comparar o alcance de polticas sociais no Brasil, avaliando suas estratgias de
descentralizao.
A autora baseia seu argumento na observao de que aps a Constituio de 1988, no
Estado federativo brasileiro, estados e municpios, politicamente autnomos, assumem a
gesto de polticas pblicas, por iniciativa prpria ou por adeso a algum programa proposto
por um nvel mais abrangente de governo. No entanto, assumir a gesto de uma poltica social
implica em custos polticos e/ou financeiros, e considerando que, na histria brasileira, essa
tarefa estava centralizada em nvel federal, na nova configurao os governos locais precisam
ser induzidos a assumir tais responsabilidades.
Considerando que a anlise de Arretche (2000) sobre a descentralizao das polticas
sociais no Brasil vem ao encontro dos objetivos desta pesquisa, pois que apresenta
concretamente um fator que favorece/restringe o alcance das polticas sociais no Brasil, dar-
se- especial ateno metodologia desenvolvida por esta autora, que avalia as estratgias de
descentralizao adotadas em cada poltica e em diferentes Estados brasileiros, bem como o
resultado das mesmas com relao adeso dos municpios e alcance dos direitos sociais,
contribuindo para traar um caminho de anlise aos fatores que possam estar influenciando os
resultados da implementao da nova poltica habitacional no Par.
a) A proposta de Arretche para a avaliao das estratgias de descentralizao das

polticas sociais.
Nos anos 1990, as polticas sociais no Brasil atravessavam um momento crucial, sob a
orientao de um novo marco constitucional, ampliador da proteo social do Estado e diante
de um novo pacto federativo, conquistado pela presso e luta de movimentos sociais e, ao
mesmo tempo, em tempos de austeridade e corte de gastos pblicos pelo governo que
50
incorporou o pensamento neoliberal. Ao estudar esse perodo, Arretche (2000) constata que as
polticas sociais brasileiras, em maior ou menor grau, vo passando por um processo de
descentralizao e realiza uma investigao para identificar os fatores determinantes e o
alcance dessa descentralizao.
Visando constituir uma anlise slida e adequada diversidade do pas, a autora
selecionou cinco diferentes polticas sociais, so elas: sade, educao fundamental,
assistncia social, habitao popular e saneamento; e cinco Estados brasileiros com
significativas diferenas socioeconmicas: Rio Grande do Sul, Paran, So Paulo, Bahia,
Pernambuco e Cear, encontrando variaes quanto ao grau de descentralizao, tanto entre
polticas sociais quanto entre os Estados. Como descentralizao, a autora entende
institucionalizao no plano local de condies tcnicas para a implementao de tarefas de
gesto de polticas sociais (ARRETCHE, 2000, p. 16), ressalvando que pode se tratar de um
processo de municipalizao ou estadualizao.
Em sua pesquisa, Arretche (2000) considerou e testou diferentes fatores que
influenciavam positivamente ou negativamente no processo de descentralizao, observando
tanto aspectos relacionados s polticas, como: engenharia operacional, legado das polticas
prvias, regras constitucionais e estratgias de induo, quanto fatores ligados s
caractersticas dos estados e seus municpios, como: base econmica, estrutura poltico-
administrativa e cultura cvica, para, ao final, apontar que so determinantes as estratgias
deliberadamente adotadas por uma poltica social para o efetivo processo de descentralizao.
Arretche (2000) demonstra que as estratgias de descentralizao adotadas por uma poltica
social so capazes de compensar, inclusive, limitaes relacionadas capacidade
administrativa e financeira de unidades locais de governo, contribuindo, consequentemente,
para seu alcance e cobertura no territrio nacional:
Assim, a existncia de polticas deliberadas, explcita e eficientemente
desenhadas para obter a adeso dos governos locais, uma condio
necessria ao sucesso de um processo amplo e abrangente de transferncia
de funes de gesto de polticas sociais. Isto implica dizer que, para obter
resultados na transferncia de atribuies, a ao poltica deliberada pode
alterar substancialmente o peso e a importncia de variveis relacionadas
aos atributos estruturais de Estados e municpios e aos atributos
institucionais das polticas (ARRETCHE, 2000, p. 244, grifo do autor).
Segundo a autora, as estratgias de descentralizao so determinantes, considerando

duas situaes estabelecidas pelo novo pacto federativo brasileiro: a) os municpios, agora
como entes da Federao, ganham independncia poltica e financeira, que os permite decidir
aceitar ou no e tomar para si a gesto de uma poltica social, historicamente concentrada sob
51
a gesto federal ou estadual23, necessitando ocorrer ento a adeso municipal ao programa

federal; b) a transferncia de atribuies intergovernamentais se d com base numa barganha
federativa, pois assumir a gesto de uma poltica social implica em custos financeiros,
administrativos e polticos, e cada nvel de governo quer repassar ao outro nvel a maior parte
dos custos e reservar a si a maior parte dos benefcios. Assim, ao se deparar com a
possibilidade de assumir a gesto de uma poltica social, o municpio realizar um clculo,
ponderando os custos e benefcios provveis de sua deciso (ARRETCHE, 2000, grifo do
autor).
Como elementos do clculo a serem realizados pelo municpio, estaro, por um lado,
os atributos do governo local, ou seja, sua capacidade de gasto e sua estrutura administrativa,
e tambm os atributos da poltica a descentralizar. So elas: engenharia operacional; legado
das polticas prvias; regras constitucionais; e, principalmente, as estratgias de induo
implementadas. Mas a pesquisa da autora concluiu que estratgias de induo eficientemente
desenhadas so decisivas para o sucesso de processos de transferncia de atribuies
(ARRETCHE, 2000, p. 244, grifo do autor).
A autora alerta que os fatores engenharia operacional e legado das polticas prvias
representam situaes dadas, e no podem ser modificados pela vontade poltica. Passveis de
composio de um programa deliberado de descentralizao esto os fatores: disposies
constitucionais, desenho de um programa de descentralizao e seu modo efetivo de
implementao. Mas se fossem esses os nicos fatores, haveria diferenas apenas entre as
polticas sociais. H, no entanto, um quarto fator determinante do alcance da descentralizao
das polticas sociais, que possibilitou que o Estado do Cear24, o mais pobre da amostra
selecionada, alcanasse um dos maiores graus de descentralizao das polticas da amostra
estudada, trata-se da ao dos executivos estaduais:
23
Arretche (2010) ressalta que desde os anos 1950 e principalmente nos anos 1960, o Estado brasileiro investiu
na criao de empresas pblicas estaduais para execuo dos programas federais (de eletricidade,
telecomunicaes, saneamento, habitao etc.), o que garantiu a formao de uma capacidade de gesto mnima
nos Estados, ou mesmo em alguns, a capacidade de gesto independente do governo central, ainda que muitas
delas tenham sido alvo de privatizao nas dcadas posteriores.
24
Segundo Arretche (2000), apesar do Estado do Cear ter os indicadores estruturais mais baixos da amostra, o
governo estadual, por meio de programas de capacitao continuada e outras estratgias, conseguiu um dos
melhores resultados quanto ao grau de descentralizao entre os estados da amostra, ao lado do Paran, e
superando inclusive So Paulo, o estado mais rico. Mais particularmente, o Cear se destacou quanto poltica
de sade, inclusive porque as regras do SUS do razovel autoridade aos governos estaduais. Nesse sentido, o
Governo do Cear firmou convnio com os municpios, repassando a esses a gesto de recursos humanos e
equipamentos, por outro lado, constituiu diretorias regionais para apoio, capacitao e acompanhamento, bem
como implementou programas de sade da famlia, contratando e capacitando nos municpios agentes de sade,
formando equipes que, contratadas pelo governo estadual, no sofriam com as mudanas na gesto local. O
sucesso do programa gerou presses comunitrias, reforadas por campanhas do governo estadual, que foram
forando os municpios a aderir poltica de sade desenhada do mbito estadual e federal.
52
Quando se trata de municipalizar atribuies de gesto, a ao do executivo

estadual um fator decisivo, na medida em que polticas favorveis
municipalizao minimizam os custos provveis que a assuno de tais
atribuies tende a acarretar. Simetricamente, a ausncia de tais polticas
implica que cada administrao municipal dever arcar sozinha com tais
custos.
[...]
por esta razo que a varivel ao dos executivos federal ou estaduais
revelou-se to decisiva no caso brasileiro. Como demonstrei, as variaes no
escopo do processo de descentralizao das polticas sociais esto
diretamente associadas natureza do governo federal. Mas, alm disso, as
variaes no alcance da municipalizao entre os Estados esto diretamente
associadas natureza dos incentivos advindos da ao dos executivos
estaduais (ARRETCHE, 2000, p. 246-247).
A comparao entre as polticas de sade, ensino fundamental, assistncia social,

habitao popular e saneamento, demonstrou que a primeira, por meio do Sistema nico de
Sade (SUS), implementou estratgias mais eficientes de descentralizao e obteve maiores
25
taxas de adeso dos governos locais (ARRETCHE, 2000). Assim, os Estados do Paran e
Cear obtiveram maiores ndices de descentralizao na maioria das polticas sociais
analisadas (ARRETCHE, 2000) 26.
Como se observou, a questo habitacional e urbana sofre restries devido lgica de
produo capitalista, e a interveno do Estado, por meio da poltica habitacional,
contraditria, mediando as relaes entre o capital e as foras de trabalho, aliviando tenses
sociais, mas sem a pretenso de solucionar as necessidades dos trabalhadores quanto
moradia. Por outro lado, a poltica habitacional, enquanto poltica social, sofre influncia de
outros fatores, podendo se fortalecer e declinar, refletindo contextos econmicos, sociais e
polticos. A ascenso das polticas sociais em pases centrais ocorre num momento de crise
econmica, evoluindo at sua consolidao, num momento histrico de encontro de interesses
entre capital e fora de trabalho, para em outro momento de crise sofrer uma inflexo negativa
e regresso significativa.
25
Arretche (2000) destaca que o fato da Constituio Federal de 1988 ter estabelecido a sade como um direito
universal e que o Estado deveria prestar tal servio por meio do Sistema nico de Sade, constitudo por uma
rede regionalizada e hierarquizada de aes e servios pblicos e privados, com comando nico em cada esfera
de governo, teve importncia fundamental ao processo de descentralizao. No entanto, foi ao longo dos anos
1990, num processo de intensa negociao entre os setores envolvidos, que as regras do processo de
descentralizao foram normatizadas e institucionalizadas, entre estas, a autora destaca: a) diferentes
modalidades de gesto municipal e estadual, que supunham graus distintos e graduais de gesto dos servios
(gesto parcial, semiplena e incipiente), adequando-se capacidade de cada ente federado, que escolhia a
modalidade de gesto mais apropriada sua realidade e; b) mecanismos de gesto plurinstitucional, a partir das
comisses bipartites (em cada estado, com representantes do governo estadual e dos municpios) e tripartite (com
representantes dos trs nveis de governo).
26
A pesquisa comparativa de Arretche (1992; 2000, 2002a, 2002b, 2004) sobre as polticas sociais se refere ao
perodo do final do governo militar at meados da dcada de 1990.
53
No Brasil, os movimentos internacionais se refletem, mas sofrem o filtro de sua

prpria trajetria histrica. A Constituio Federal de 1988, marcada pela presso da
sociedade organizada, traz inovaes importantes e delimita o desenho de um sistema de
proteo social universal, participativo e descentralizado. Mas a implementao desse projeto
se depara com momentos de priorizao do Estado economia e restrio dos direitos sociais.
Mas apesar da lgica do Estado, as polticas sociais vo lentamente se alargando,
incorporando os princpios constitucionais, em grande parte devido presso dos movimentos
sociais organizados. Aumentam os canais de participao e progressivamente vai ocorrendo o
processo de descentralizao das polticas. Arretche (2000) demonstra que a definio de
programas deliberados de descentralizao executados pelos governos federal e estaduais
tem grande potencial para impulsionar a descentralizao e ampliar o alcance das polticas
sociais, superando inclusive diferenas estruturais dos municpios brasileiros.
O desenho de um programa de descentralizao diz respeito ao conjunto da

regulamentao proposta para a transferncia de funes. um componente
decisivo para o clculo realizado pelas administraes locais, uma vez que
define quais funes sero transferidas e seus custos provveis, e quais
recursos tcnicos e financeiros o nvel de governo interessado na
descentralizao oferece para que tal transferncia torne-se desejvel.
Finalmente, o modo efetivo de funcionamento de um programa diz respeito
ao conhecimento mtuo, no necessariamente explicitado, de como as
coisas de fato funcionam. O conhecimento por parte da administrao local
dos meios e recursos de que dispe efetivamente o nvel mais abrangente de
governo para implementar seu programa de descentralizao um dos
elementos do clculo pela adeso, uma vez que, embora no necessariamente
declarados, tais meios configuram o apoio ou retaguarda com os quais a
administrao local poder efetivamente contar (ARRETCHE, 2000, p. 245-
246).
Tal discusso particularmente interessante a este trabalho, visto que os municpios

paraenses se caracterizam por significativos problemas estruturais, como ser discutido
posteriormente. Arretche (2000) afirma que essa condio passvel de superao por meio
da atuao e da vontade poltica de governos comprometidos com a descentralizao das
polticas sociais.
No prximo captulo, estreitar-se- a observao para outro objetivo especfico dessa
pesquisa: a poltica habitacional no Brasil, procurando-se identificar como os elementos aqui
apontados foram tratados ou influenciaram a trajetria da poltica habitacional no pas, como
os governos brasileiros interferiram na questo habitacional e como se deu o papel
determinante dos movimentos sociais no alargamento da concepo do direito moradia e na
proposio de um novo modelo de poltica de habitao de interesse social.
54
3 A POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL
O atendimento das necessidades de moradia da populao, por meio das polticas

habitacionais e urbanas, est sujeita a diversos condicionantes, conforme abordado no captulo
anterior, entre os quais destacamos: os limites estruturais ao setor capitalista de produo
habitacional; contradies da atuao do Estado na mediao da relao entre a reproduo do
capital e da fora de trabalho; conjunturas econmicas, polticas e sociais que estreitam ou
alargam a proviso estatal de moradias, observando a experincia dos pases centrais; e
particularidades da formao do sistema de proteo social no Brasil, inserindo mecanismos
novos para as polticas sociais.
A discusso dos pontos acima citados orientar a anlise que se seguir neste captulo,
que pretende analisar a trajetria da poltica habitacional no Brasil. A recuperao histrica da
poltica habitacional no Brasil, tratada no item 3.1, demonstra como, paulatinamente, a partir
da experincia dos diferentes governos, o Estado brasileiro vai modificando sua atuao,
influenciado pelos contextos e conjunturas, e ainda, como a sociedade civil organizada
interfere nesse processo como protagonista de mudanas, alargando, de forma gradativa, a
concepo do direito moradia. Desta forma, a observao histrica se detm mais
detalhadamente desde o perodo da desestruturao do governo militar, quando ocorrem as
mobilizaes para a nova Constituio Federal e se fortalece o movimento pela Reforma
Urbana no pas, em meados da dcada de 1980, at o incio dos anos 2000, momento em que
se apresenta o desenho de uma nova poltica habitacional proposta pela sociedade civil
organizada e baseada nas experincias locais de governos progressistas que implementam
aes alternativas para habitao voltadas s camadas de baixa renda, conforme ser discutido
no item 3.2.
3.1 A TRAJETRIA DA POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL
A literatura aponta que at a dcada de 1930, a posio do Estado brasileiro na rea da

habitao social se limitava a incentivar a produo privada de moradias para trabalhadores de
baixa renda, geralmente voltadas para a locao, alm de reprimir situaes de insalubridade,
por meio de legislao sanitria e ao policial (ROLNIK, 1981 apud BONDUKI, 1994;
FINEP, 1983 apud INSTITUTITO DE DESENVOLVIMENTO..., 1990), assemelhando-se
postura adotada pelos Estados nos pases centrais no mesmo perodo (FARRAH, 1990), como
visto no segundo captulo.
55
Foi o governo populista de Vargas que, dito sensvel s demandas dos trabalhadores e
num momento de ampliao dos direitos trabalhistas, influenciado pela configurao do
Estado provedor nos pases centrais (BEHRING; BOSCHETTI, 2010), assumiu a necessidade
de interveno estatal para a produo de moradias populares, visando ganhar apoio da massa
trabalhadora. Tambm acatou o debate advindo de empresrios e acadmicos, que discutiam a
incapacidade da iniciativa privada em dar conta da questo da habitao social, que crescia
com o processo de urbanizao e industrializao do pas. Alm disso, a produo estatal de
moradias facilitaria a acumulao de capital no setor urbano, reduzindo o custo de
reproduo da fora de trabalho (BONDUKI, 1994, p.717).
Desta forma, a produo estatal de habitao social em larga escala inicia-se a partir da
atuao dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs) 27, na produo de casas populares, a
partir de 1937, voltadas ao atendimento dos trabalhadores contribuintes, e da criao da
Fundao da Casa Popular (FCP)28, em 1946, constituindo-se no primeiro rgo nacional
direcionado produo de moradias populares. Ligada ao Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio, a FCP deveria, inclusive, coordenar a produo dos IAPs, e teria ainda como fonte
de recursos a cobrana de taxas sobre as transaes imobilirias que financiava, a ser
recolhida pelos Estados. Na prtica, os rgos estaduais no repassaram as cobranas e os
IAPs resistiram subordinao, deixando a FCP limitada a repasses oramentrios, o que a
tornou dependente e sujeita a conjunturas. A partir da dcada de 1950, os IAPs passaram a
investir somente no financiamento incorporao imobiliria (INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO....., 1990; BONDUKI, 1994).
Para Bonduki (1994), no se pode identificar a atuao da FCP como uma poltica
efetiva, visto a fragilidade e incipincia de sua estrutura, que previa uma gama ampla de
objetivos (financiamento moradia, infraestrutura, saneamento, pesquisa, entre outros), mas
no tinha suporte financeiro e institucional para tal. Por outro lado, o autor admite que apesar
da baixa consistncia da ao governamental por meio dos IAPs e da FCP, a contribuio
27
O Decreto n 4.682, de 1923, criou as Caixas de Aposentadoria e Penso dos Trabalhadores das estradas de
ferro do pas. Por meio do Decreto n 5.109, de 1926, ocorreu a ampliao para outras categorias profissionais e
para o funcionalismo pblico (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO..., 1990, p.5). Em 1937 so criadas as
carteiras prediais dos IAPs e autorizada a aplicao de parte de suas receitas na produo e aquisio de
moradias populares (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO...., 1990; BONDUKI, 1994).
28
Criada por meio do Decreto-Lei n 9.218, de 1946, com o objetivo de proporcionar a brasileiros e
estrangeiros com mais de dez anos de residncia no pas, ou com filhos brasileiros, a aquisio ou construo de
moradia prpria em zona urbana ou rural (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO..., 1990). Azevedo e
Andrade (1982) destacam a estratgia poltica da promulgao do decreto-lei que criou a FCP no dia 1 de maio.
O Decreto-Lei n 9.777 de 06/09/1946 amplia os objetivos da FCP para atuao em intervenes urbanas e
outros.
56
destas instituies, em termos quantitativos, no pode deixar de ser ignorada, tendo alcanado
respectivamente 124.025 e 16.964 unidades, totalizando mais de 140.000 habitaes no pas.
Sobre os empreendimentos executados dos IAPs, Bonduki (1994) destaca ainda a boa
qualidade dos projetos habitacionais.
Foi durante o governo militar que ocorreu pela primeira vez no pas a estruturao de
uma poltica nacional de habitao, como parte da estratgia de ampliao das polticas
sociais em busca de legitimao poltica, conforme ressaltaram Behring e Boschetti (2010). A
Lei Federal n 4.380, de 21/08/1964, criou o Banco Nacional da Habitao (BNH), o Sistema
Financeiro de Habitao (SFH), o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU) e
instituiu a correo monetria dos contratos imobilirios; nos estados e municpios foram
criadas as companhias de habitao (COHABs), constituindo-se nos braos executores do
Sistema, complementando a rede institucional para a promoo habitacional. Bolaffi (1982)
ressalta a importncia que ganhou a criao do BNH no governo militar:
Entre os muitos problemas e necessidades que sempre afligiram a populao

dos maiores centros urbanos do Brasil [...] -, a habitao popular eleita
pelo governo federal, em 1964, como problema fundamental. Que se
tratou de uma deciso importante no o demonstram os decretos, os
discursos, os relatrios ou outras manifestaes oficiais daqueles anos, mas,
sim, o fato de que o banco criado naquela poca, com o objetivo manifesto
de solucionar o problema da habitao, recebe em 1967 a gesto dos
depsitos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio. Em consequncia da
soma de recursos que para ele foram canalizados, a partir de 1969, o BNH
tornar-se-ia o segundo banco do pas em termos de magnitude de recursos
disponveis, precedido apenas pelo Banco do Brasil (BOLAFFI, 1982, p. 42-
43).
Para funcionamento do SFH, foram garantidas fontes estveis de recurso, todas

retornveis: a) o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS)29, voltado para a produo
de habitao popular; b) o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE)30, voltado
ao atendimento da classe mdia; c) os lucros dos reembolsos de crditos concedidos
(VALENA; BONATES, 2009). Praticamente todas as operaes do BNH eram realizadas
pela iniciativa privada, as construes por empreiteiras, os financiamentos e cobranas por
29
O FGTS, criado pela Lei Federal 5.107, de 13 de setembro de 1966, um fundo contbil, de natureza
financeira, constitudo pelo conjunto de contas vinculadas e individuais, abertas pelos empregadores em nome de
seus empregados (CARVALHO; PINHEIRO, 1999, p. 3). Sua criao atendeu a objetivos relacionados a
seguro social (peclio ao trabalhador) e financiamento da habitao por meio do SFH, entre outros
(CARVALHO; PINHEIRO, 1999).
30
SBPE, constitudo pelas Caixas Econmicas Federais e Estaduais, pelas Sociedades de Crdito Imobilirio
(SCI), e pelas Associaes de Poupanas e Emprstimos (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO..., 1990, p.
13).
57
agentes financeiros, companhias habitacionais e sociedades de crdito imobilirio (BOLAFFI,

1982; MARICATO, 1987).
Maricato (1987) realiza um apanhado das principais fases da histria do BNH: criado
em meados da dcada de 1960 para a produo de habitao popular, acaba ampliando
significativamente seu leque de aes, passando a coordenar poltica habitacional e
financiamento para o saneamento, difuso da propriedade residencial, principalmente entre as
classes de menor renda. O mesmo apoiou o estmulo ao desenvolvimento da indstria da
construo civil, com a criao de polos de desenvolvimento, entre outros (MARICATO,
1987; BOLAFFI, 1982); no incio da dcada de 1970 lana o Plano Nacional de Habitao
Popular (PLANHAP), com o intuito de se reaproximar da produo de moradias para as
classes de menor renda, sem lograr alcanar tal objetivo; no final dos anos 1970,
principalmente devido s presses advindas de movimentos organizados, o BNH passa a
investir em urbanizao de favelas (MARICATO, 1982).
A crise econmica mundial dos anos 1970 se agrava no Brasil a partir da dcada de
1980, resultando em desemprego, queda dos salrios e alta inflao, atingindo fortemente o
setor habitacional. A reduo nos investimentos do Governo Federal voltados habitao
associados s altas taxas de inadimplncia contriburam ainda mais para a crise do SFH
(VALENA, 2001). Mas, para alm da poltica habitacional, a crise econmica abala
fortemente a sustentao do governo militar e abre espao para os movimentos sociais que
reivindicavam a reabertura poltica e melhores condies sociais, inclusive com relao s
questes urbanas e de moradia.
No perodo da histria poltica brasileira conhecido como Nova Repblica (1985-
1990), referente transio do governo militar autoritrio para a reabertura democrtica do
pas, Sarney assume o governo, em 1985, demonstrando uma disponibilidade para discutir
junto a instituies da sociedade civil, solues para a conduo do BNH e do SFH, que neste
momento enfrentavam grave crise financeira e institucional. Para debater o assunto, o governo
mobilizou dois importantes fruns de discusso: o Grupo de Trabalho sobre a Reformulao
do SFH - GTR/SFH, com a participao de especialistas e representantes da sociedade civil,
inclusive a Comisso Nacional dos Muturios (CNM); e um debate nacional, com o apoio da
Associao dos Arquitetos do Brasil, envolvendo a academia, organizaes sociais e
associaes de muturios (AZEVEDO, 1996; 2007; VALENA, 2001).
Azevedo (1996; 2007) destaca que este espao de discusso e negociao acabou por
beneficiar enormemente as entidades de muturios, que, liderados por setores de renda mdia
e alta, exerciam forte presso poltica, por meio de parlamentares e da imprensa, levando o
58
governo a definir por uma forma de reajuste que atendia o pleito dos muturios, mas que se
tornou prejudicial ao Sistema, agravando ainda mais seu dficit, alm de favorecer as classes
com maior nvel de renda (AZEVEDO, 1996, p. 80).
Nos debates regionais patrocinados pelo Governo Federal, coordenados pela
Associao dos Arquitetos do Brasil, com participao de acadmicos, entidades de classe e
associaes de muturios, surgiram muitas propostas para a reformulao institucional do
Sistema e, apesar de no se ter chegado a consensos, nenhum dos fruns props o fechamento
do BNH, que ao ser decretado extinto pelo governo, em novembro de 198631, causou surpresa
a todos (AZEVEDO, 1996; 2007; VALENA, 2001).
Segundo Valena (2001), o discurso oficial justificava a extino do Banco como
corte de despesas, inserido no pacote do recm lanado Plano Cruzado II, que visava
estabilizao da economia, fato que era contraditrio com a medida de absoro de todo o
corpo tcnico do BNH por outra agncia governamental, a CEF. Ainda sobre os motivos que
levaram o Governo Sarney ao fechamento do BNH, Arretche (2000) ressalta as divergncias
entre setores do governo pela disputa em gerir os vultosos recursos envolvidos em
investimentos na rea habitacional e de saneamento bsico, bem como a estratgia do governo
federal, num momento de reestruturao poltica, para ampliar suas possibilidades de
barganha junto aos governos estaduais (ARRETCHE, 2000).
Apesar das diversas fases, com percalos e oscilaes, no balano geral, a produo do
BNH na rea de habitao popular foi restrita, comparando-se aos investimentos em
infraestrutura e em grandes projetos de minerao e gerao de energia (MARICATO, 1987).
O saldo do perodo de atuao do BNH chega ao financiamento de aproximadamente 4,8
milhes de unidades habitacionais entre 1966 e 1986, sendo que apenas um tero do total
supostamente foi destinado populao com renda menor que cinco salrios mnimos
(MARICATO, 1996, grifo do original). Analisando outro aspecto, Bonduki (2008) ressalta
que a gesto adotada pelo BNH foi marcada pela rigidez e centralizao das decises, no
admitindo espaos para discusso e participao da sociedade, nem reconhecendo formas
alternativas de enfrentar o problema habitacional ou mesmo admitindo as fortes diferenas
regionais. Por outro lado, a qualidade das intervenes era comprometida pela produo
massificada:
Dentre os erros praticados, se destaca a opo por grandes conjuntos na

periferia das cidades, o que gerou verdadeiros bairros dormitrios; a
31
O Decreto-Lei N 2.291, de 21 de novembro de 1986 extingue o BNH e o incorpora Caixa Econmica
Federal.
59
desarticulao entre os projetos habitacionais e a poltica urbana e o absoluto

desprezo pela qualidade do projeto, gerando solues uniformizadas,
padronizadas e sem nenhuma preocupao com a qualidade da moradia, com
a insero urbana e com o respeito ao meio fsico. Indiferente diversidade
existente num pas de dimenses continentais, o BNH desconsiderou as
peculiaridades de cada regio, no levando em conta aspectos culturais,
ambientais e de contexto urbano, reproduzindo, exausto, modelos
padronizados (BONDUKI, 2008, p.74).
Com o encerramento do BNH, a CAIXA assume suas funes e passa a controlar o

Sistema Financeiro da Habitao. Azevedo (1996; 2007) aponta as principais diferenas na
conduo dos programas habitacionais aps a mudana do rgo operador: a) apesar das duas
instituies se tratarem de bancos, o BNH era considerado uma agncia financeira de vocao
social, enquanto a CAIXA tinha uma atuao mais comercial, com maior preocupao em
equilbrio de investimentos, retorno de capital, entre outros, ressaltando que nessa nova
situao a questo habitacional passou a ser tratada de forma setorial; b) o novo arcabouo
normativo imposto pelo Conselho Monetrio Nacional e complementado pela CAIXA
dificultou o acesso das Cohabs aos financiamentos habitacionais, diminuindo
expressivamente sua produo e, consequentemente, restringindo a capacidade das
administraes municipais e estaduais de atuar em investimentos habitacionais, por outro
lado, facilitando o acesso iniciativa privada neste setor; c) a nova posio das Cohabs no
arranjo da poltica habitacional, passando de agentes promotores a rgos assessores,
acarretou em enfraquecimento das companhias, elevao da faixa de renda das famlias
beneficiadas pelos programas habitacionais (acima de cinco salrios mnimos) e
desacelerao dos programas alternativos.
O Governo Sarney ainda lanou o Programa Nacional de Mutires Habitacionais da
Secretaria Especial de Ao Comunitria (SEAC), programa alternativo com pontos em
comum com programas antecessores implementados pelo BNH (Profilurb, Promorar, Joo de
Barro), voltado ao atendimento de famlias com renda mensal at trs salrios mnimos, com
recurso de verba oramentria, a fundo perdido, geralmente em parceria com prefeituras ou
rgo estadual, acompanhado por grupos formados por representantes da comunidade
assistida, denominados Sociedade Comunitria Habitacional (AZEVEDO, 1996).
Para Azevedo (1996; 2007), a experincia da SEAC relevante para a trajetria da
poltica habitacional brasileira, pois num perodo inferior a dois anos (aproximadamente de
1988 a 1990), o rgo, que pretendia construir 550.000 novas moradias, alcanou um tero
disto, ainda assim, superando a produo realizada pelas Cohabs no mesmo perodo, por meio
de programas tradicionais na CAIXA, que no chegou a 150.000 unidades, tornando-se uma
60
experincia importante, pois foi a primeira vez na trajetria da poltica popular brasileira que
um programa alternativo apresentou melhor desempenho quantitativo do que os
convencionais (AZEVEDO, 1996, p. 83), que s no teve maior xito devido aos
constrangimentos da crise inflacionria, ao mal uso dos recursos e s prticas clientelistas das
administraes envolvidas.
Para Cardoso (2003), a experincia da SEAC interessante nesse processo de
transio da poltica habitacional, pois permitiu a constituio de um modelo institucional que
oportunizou uma maior autonomia s administraes locais e estaduais na conduo da
poltica habitacional, deixando estas o papel de simples executores, plantando as sementes das
experincias locais que teriam importante significado posteriormente. Mas, por outro lado, a
falta do estabelecimento de regras claras permitiu o atendimento de demandas advindas de
alianas polticas (CARDOSO, 2003).
Se do ponto de vista da atuao do Estado brasileiro a poltica habitacional passava
por mudanas significativas nos anos oitenta, no mbito da sociedade civil a movimentao
era ainda mais intensa e provocou avanos seminais. Nesse perodo, se fortalecem entidades
de profissionais, acadmicos, comunitrios, muturios em torno da discusso das lutas e
conflitos urbanos e toma forma o Movimento de Reforma Urbana. Segundo Souza (2008), a
ideia de reforma urbana surgiu no pas ainda na dcada de 1950, mas restringia-se discusso
da questo da escassez de moradias, ganhando fora e ampliao do escopo na dcada de
1980, durante o processo de redemocratizao do pas. O iderio da reforma urbana se refere a
uma reforma social estrutural, com uma muito forte e evidente dimenso espacial, tendo por
objetivo melhorar a qualidade de vida da populao, especialmente de sua parcela mais pobre,
e elevar o nvel de justia social (SOUZA, 2008, p.112-113). Os objetivos especficos mais
importantes da reforma urbana so: coibir a especulao imobiliria; reduzir o nvel de
disparidade socioeconmico-espacial intra-urbano; democratizar o planejamento e a gesto do
espao urbano (SOUZA, 2008).
Por ocasio da formatao da nova constituio federal (1988), o Movimento de
Reforma Urbana encaminhou ao Congresso Constituinte, uma emenda popular com 160.000
assinaturas que, segundo Maricato (1997), tinha como principais propostas:
Em relao propriedade imobiliria urbana instrumentos de
regularizao de reas ocupadas. Captao da valorizao imobiliria.
Aplicao da funo social da propriedade. Proteo urbanstica, ambiental e
cultural.
Em relao poltica habitacional programas pblicos habitacionais de
regularizao de reas ocupadas. Aluguel ou prestao da casa prpria,
61
proporcional renda familiar. Agncia nacional e descentralizao na gesto

da poltica.
Em relao aos transportes e servios pblicos natureza pblica dos
servios sem lucros, com subsdios. Reajustes das tarifas proporcionais aos
ajustes salariais. Participao dos trabalhadores na gesto dos servios.
Em relao gesto democrtica da cidade conselhos democrticos,
audincias pblicas, plebiscitos, referendo popular, iniciativa legislativa e
veto s propostas do legislativo (MARICATO, 1997, p. 311, grifo do autor).
A emenda, aps ter sido bastante reduzida, deu origem ao Capitulo II Da Poltica
Urbana na Constituio Federal de 1988, composto pelos artigos 182 e 183, que acabaram
repassando elaborao dos planos diretores as possibilidades de promoo da reforma
urbana. Ainda assim, a insero constitucional foi considerada uma grande conquista
(MARICATO, 1997; SOUZA, 2008). Vale destacar, tambm, que no texto de 1988, o direito
moradia no havia sido reconhecido, includo na Constituio apenas em 2000, como
veremos a seguir. Mas se a Carta de 1988 foi restrita quanto aos avanos na questo urbana,
foi de grande importncia para o conjunto das polticas sociais, para o processo de
democratizao e descentralizao, oferecendo aberturas a avanos posteriores no setor
habitacional.
Aps a redemocratizao do pas, o primeiro presidente eleito pelo voto popular
iniciou o curto mandato com promessas ousadas e planos inovadores para o enfrentamento ao
problema habitacional. Valena e Bonates (2009) destacam que o Governo Collor (1990-
1992), por meio do recm-criado Ministrio da Ao Social e sua Secretaria Nacional de
Habitao, sustentava um discurso de que o caminho para o enfrentamento do problema da
habitao popular estava em atrair o setor empresarial para este ramo, criando instrumentos de
mercado modernos para viabilizar a promoo habitacional pela iniciativa privada. Neste
sentido, foram propostos novos mecanismos para atrair investimentos no mercado imobilirio,
entre eles estava o projeto de lei enviado ao Congresso Nacional em 1992, e que,
posteriormente, em 1997, deu origem ao Sistema Financeiro Imobilirio (SFI). Como
ressaltam os autores: o governo Collor plantou as sementes de um mercado aberto, que FHC
[Fernando Henrique Cardoso] fez florescer (VALENA, 2001, p. 41; VALENA;
BONATES, 2009).
Collor lanou em maio de 1990 o Plano de Ao Imediata para Habitao (PAIH), que
previa a construo de 245 mil habitaes em 180 dias para uma populao alvo com renda
at cinco salrios mnimos, com recursos financiados pelo FGTS em trs modalidades:
produo de novas unidades; programa de lotes urbanizados, com ou sem cesta de materiais; e
programa de ao municipal para habitao popular, (AZEVEDO, 1996, p. 84).
62
No entanto, o PAIH no alcanou as metas programadas, tendo construdo 210 mil

unidades a valores significativamente maiores que os inicialmente previstos, extrapolando o
prazo determinado. Alm disso, a alocao de recursos no atendeu aos percentuais definidos
pelo Conselho Curador do FGTS, tendo obedecido lgica dos acordos polticos
(AZEVEDO, 2007). Neste sentido, Cardoso indica que o Governo Collor deu continuidade ao
padro institucionalizado desde o Governo Sarney para a distribuio de benefcios nos
programas habitacionais a partir de prticas clientelistas e favorecimento de aliados polticos
(CARDOSO, 2003). As consequncias negativas da utilizao descuidada dos recursos do
FGTS nos programas habitacionais de Collor, que beneficiaram empresas e aliados, tambm
so apontadas por outros autores, que enfatizam os prejuzos posteriores ao sistema de
financiamento habitacional, comprometendo o oramento nos anos seguintes e inviabilizando
novas operaes (GONALVES, 1997 apud SANTOS, 1999).
Num momento marcado pelo crescimento do pensamento neoliberal na postura do
Governo Federal, com a consequente fragilizao da poltica urbana e habitacional, agravado
ainda pelas denncias de corrupo, e por outro lado, aps a importante mobilizao social
em torno da Reforma Urbana por ocasio da Assembleia Constituinte, em 1991 movimentos
populares relacionados discusso da moradia se renem e se valem, pela primeira vez, do
instrumento institudo pela nova Constituio: a possibilidade de constituir projetos de lei por
iniciativa popular (FEDERAO DE RGOS..., 2003). Assim, o Primeiro Projeto de Lei
de Iniciativa Popular pretendia a criao do Fundo e do Conselho Nacional de Moradia
Popular, e contou com a assinatura de 800.000 eleitores de todo o pas mas com maioria
absoluta de eleitores e entidades paulistanas, segundo Maricato (1997) e foi entregue ao
Congresso Nacional por meio de uma grande caravana. Numa entrevista cedida em 2003
Revista Proposta (FEDERAO DE RGOS..., 2003), representantes do movimento por
moradia popular destacavam a importncia desse momento:
A proposta parte da crtica ao Sistema Financeiro da Habitao em cada um
dos seus aspectos, e prope a sua superao com um modelo totalmente
novo, mas ao mesmo tempo fundado nas experincias locais, que naquela
poca eram nascentes. Tinha como objetivo tambm uma grande
mobilizao social em torno do tema. Formulada num momento de maior
consolidao dos movimentos sociais e da nova ordem posterior
Constituio de 1988, que garantiu instrumentos de participao popular,
como a iniciativa popular de lei, o Projeto de Lei do Fundo ganhou tambm
um forte contedo simblico, j que era, pela primeira vez, o prprio povo
sem moradia que apresentava a proposta de soluo para a questo (Evaniza
Rodrigues, representante da Unio Nacional por Moradia Popular,
FEDERAO DE RGOS..., 2003, p. 52).
63
O Projeto de Lei passou por diversas reunies e audincias na Cmara dos Deputados
no perodo de 1992 a 1995, constituindo-se o Frum Nacional de Habitao, e aps inmeras
discusses o Projeto original, sofreu aperfeioamentos e constituiu-se no Projeto de Lei
2.710/92 (FEDERAO DE RGOS..., 2003). Para Azevedo (2007), tambm o Frum
Nacional de Habitao foi importante, envolveu instituies sociais e pblicas, organizados
em trs grupos de interesse: a burocracia ligada poltica habitacional Frum dos
Secretrios de Habitao , empresrios e os movimentos populares. O objetivo central era
discutir um novo arranjo para a poltica habitacional e garantir financiamento continuado,
com a preocupao de no deixar na mo de um rgo governamental os rumos da poltica
habitacional, abrindo perspectivas de um tipo de participao neocorporativa em que
segmentos da sociedade civil teriam assento (AZEVEDO, 2007, p. 23).
Voltando atuao do Governo Federal, Itamar Franco (1993-1994) buscou dar outro
rumo poltica habitacional, dando prioridade finalizao das obras inconclusas desde o
governo anterior. Tambm iniciou uma importante reforma na CAIXA, que permitiu a
retomada de operaes com FGTS no perodo do governo seguinte (VALENA, 2001, p.36)
e, em 1994, lanou dois novos programas: o Habitar Brasil e o Morar Municpio, agora
sob o comando do Ministrio do Bem-Estar Social, utilizando recursos do Imposto Provisrio
sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), que, no entanto, ficaram diminudos devido s
restries de gasto impostas pelo Plano Real (CARDOSO, 2003; AZEVEDO 1996; 2007).
Azevedo (1996) avalia que os dois programas apresentavam caractersticas bastante
semelhantes entre si, destaca-se algumas: participao de governos estaduais e prefeituras,
sendo a populao-alvo, famlias de baixa renda; a obrigatoriedade de criao de fundos e
conselhos estaduais ou municipais de Bem-Estar Social, para onde seriam repassados os
recursos do empreendimento; os governos municipais ou estaduais tinham que arcar com
custos de urbanizao dos terrenos, proviso de infraestrutura, legalizao, elaborao de
projetos tcnicos com participao da comunidade envolvida e, ainda, o comprometimento da
contrapartida mnima (10% para regies menos desenvolvidas e 20% para as demais); em
caso de produo ou melhorias habitacionais, seriam cobradas parcelas mensais dos
beneficirios, correspondente a 5% do salrio mnimo, retornando esses recursos aos fundos
de Bem-Estar Social criados.
No encontramos explcito na literatura, mas interessante observar que a primeira
experincia de induo criao de fundos e conselhos com participao social na rea da
poltica habitacional ocorre no Governo Itamar, coincidindo com o momento de proposio e
discusso do PL 2.710/92. A exigncia da criao de conselhos e fundos apontada como
64
uma experincia positiva implementada pela gesto Itamar. Na viso de Santos, tais
mudanas aumentaram significativamente o controle social e a transparncia da gesto dos
programas em questo e constituram-se em ponto de inflexo importante na conduo das
polticas pblicas na rea de habitao popular (SANTOS, 1999, p.12). Azevedo (2007)
tambm considera importante a proposio dos conselhos nos programas deste perodo, mas
ressalta limitaes na formatao do arranjo:
Mesmo sendo uma iniciativa de poltica descentralizadora, os referidos

programas pecavam por uma excessiva padronizao. Em outras palavras,
faziam tbua rasa da enorme heterogeneidade dos municpios brasileiros,
exigindo de todos a formao de Conselhos e Fundos. No h dvida de que,
para a maioria dos pequenos municpios, corria-se o risco da criao apenas
formal desses mecanismos, como ocorreu nos ltimos anos com outras
exigncias similares feitas por leis federais e estaduais (Conselho de Sade,
Educao, Criana e Adolescente, Assistncia Social etc.).
Convm lembrar que, apesar de propor a criao de fundos estaduais e
municipais, o governo no logrou, at o final da administrao Itamar, a
formao de um fundo federal. Os mencionados programas dependeram
fundamentalmente de verbas oramentrias ou de recursos provisrios
(IPMF), o que os fragilizou institucionalmente. Tampouco se conseguiu
avanar na formao de um Conselho federal, similar aos propostos para os
governos estaduais e municipais (AZEVEDO, 2007, p. 22).
O Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002) marcou a consolidao do

pensamento neoliberal na conduo das polticas pblicas no Brasil, com forte repercusso
para as polticas sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). No setor habitacional, empreendeu
mudanas institucionais que tiveram sua importncia, mas no conseguiu alcanar o
atendimento s classes trabalhadoras. Alm disso, assim que assumiu a presidncia, sustou o
processo de discusso junto aos movimentos populares quanto nova proposta de poltica
habitacional: mandou retirar o projeto [PL 2.710/92] de tramitao, desrespeitando todo o
processo coletivo de negociao e at o final de seu segundo mandato no foi encaminhado
nenhum outro (FEDERAO DE RGOS..., 2003, p. 50).
FHC iniciou com uma reestruturao institucional, extinguindo o Ministrio de Bem-
Estar Social e criando a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), vinculada ao Ministrio do
Planejamento e Oramento (MPO) (CARDOSO, 2003). Azevedo (2007, p.23) identifica esta
mudana como central no novo governo, que passa a tratar a poltica habitacional de forma
articulada poltica urbana e de saneamento ambiental. Outro ponto destacado pelo autor foi
65
o incentivo do governo FHC descentralizao da poltica habitacional, reforando o papel de

estados e municpios enquanto promotores de melhoria habitacional32.
Arretche (2000) tambm identifica um esforo desta gesto no sentido da
descentralizao das polticas habitacional e de saneamento bsico, como uma forma de
superar a rotina de corrupo que havia se instalado nos rgos do executivo federal
envolvidos com tais polticas. Outra caracterstica do governo FHC ressaltada pela autora o
entendimento que os investimentos em desenvolvimento urbano no poderiam se concentrar
apenas na ao do poder pblico, sendo importante a participao da iniciativa privada no
setor.
Em sua investigao sobre as estratgias de descentralizao das polticas sociais,
Arretche (2000) conclui que houve no perodo um alto grau de descentralizao da poltica
habitacional, no sentido da estadualizao, observando a ento medida adotada pela gesto
FHC em 1995, que incentivou a instituio de instncias colegiadas nos Estados para gerir os
recursos do FGTS, alocados por unidade da federao, visando execuo no territrio
estadual pelos governos estadual e municipais demandantes. Os Estados que no aderissem ao
programa teriam os recursos previamente orientados para sua unidade federativa, reduzidos
em 50% (ARRETCHE, 2000).
A avaliao positiva da autora quanto ao processo de descentralizao da poltica
habitacional (que chegou a considerar a poltica que alcanou maior grau de descentralizao,
entenda-se estadualizao)33, deveu-se principalmente rpida adeso dos Estados ao
programa e instituio das instncias colegiadas estaduais, fortemente incentivados pela
possibilidade de gerir os importantes recursos do FGTS, e ainda pela vantagem de indicar a
formao do conselho, que nos casos analisados por Arretche tinham forte representao dos
governos estaduais, ou seja, benefcios elevados e custos reduzidos caracterizaram a
implantao deste programa. Adeso em massa foi a resposta dos Estados (ARRETCHE,
2000, p. 133).
Mas a investigao de Arretche (2000) se deteve at o ano de 1997. Em 1998, o
Governo FHC, devido crise econmica e financeira por que passava o pas e, aps acordo
32
Vale destacar aqui que para Behring e Boschetti (2010), a descentralizao ocorrida no governo FCH,
alinhada ao iderio neoliberal, no representava o compartilhamento de poder entre esferas pblicas, ao
contrrio, se caracterizava mais como mera transferncia de responsabilidades para entes da federao ou para
instituies privadas e novas modalidades jurdico-institucionais correlatas, atendendo s orientaes dos
organismos internacionais (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 156).
33
Apesar do resultado positivo na pesquisa, Arretche (2000) alertou que o processo de estadualizao na poltica
habitacional era bastante recente, por isso fragilmente institucionalizado (ARRETCHE, 2000, p. 91).
66
com o Fundo Monetrio Internacional e atendendo s orientaes do mesmo, suspende o

emprstimo de recursos do FGTS para os outros nveis de governo, mesmo enfrentando
oposies dentro do prprio governo federal (CARDOSO, 2003). Alm das restries ao
FGTS, a gesto FHC contingenciou os recursos do Oramento Geral da Unio, cortando os
recursos inicialmente previstos para a execuo pela SEPURB, reduzindo-os a 16,7% dos
previstos originalmente no segundo mandato (CARDOSO, 2003).
A seguir, indicamos os principais programas habitacionais institudos na gesto FHC e
os principais resultados dos investimentos com recursos do FGTS nas Tabelas 1, 2 e 3:
a) Pr-Moradia, antigo Morar Municpio, reformulado (SANTOS, 1999): programa
financiado com recursos do FGTS e voltado para o atendimento a famlias com renda
at trs salrios mnimos, a ser pleiteado por rgos da administrao pblica estadual
e municipal, que deviam estar adimplentes junto ao governo federal e ainda ter
capacidade de endividamento, caractersticas que restringiram o acesso aos municpios
com maior capacidade administrativa, geralmente as prefeituras mais abastadas do
centro-sul (VALENA, 2001);
b) Habitar Brasil BID: inicialmente este programa contava apenas com recursos do
OGU. Em 1999 foi reformulado e passou a contar com emprstimos do Banco
Interamericano de Desenvolvimento. Voltado para o poder pblico municipal, visa
melhoria das condies de habitabilidade de reas degradadas e desenvolvimento
institucional (SANTOS, 1999; CARDOSO, 2003);
c) Carta de Crdito: com recursos do FGTS, oferece financiamento diretamente a
famlias com renda de at oito (posteriormente estendido at doze) salrios mnimos,
de forma individual ou associativa (SANTOS, 1999; AZEVEDO, 2007);
d) Programa de Apoio Produo e ao Crdito Individual: com recursos do FGTS,
voltado produo de moradias pela iniciativa privada para atendimento de famlias
com renda mdia e alta (AZEVEDO, 2007);
e) Programa de Arrendamento Residencial: criado em 1999, com recursos do FGTS,
voltado a emprstimos a empresas privadas para produo habitacional de famlias
com renda entre trs e seis salrios mnimos (CARDOSO, 2003; AZEVEDO, 2007);
f) Criao do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI): por meio da Lei Federal 9.512/1997,
inspirado na experincia norte-americana, operando com recursos exclusivamente da
iniciativa privada nacional e internacional, e aplicando mecanismos que geravam
maior segurana aos investidores, como o instrumento de alienao fiduciria, que s
67
passa a propriedade ao muturio aps a quitao do imvel, agilizando a retomada de

bens no caso de inadimplncia (AZEVEDO, 2007).
Tabela 1: Brasil: contrataes do FGTS por Programas (valor absoluto e percentual)

1995/2003
Valor Contratado Nmero de unidades
Programa / Modalidade (em milhes de % habitacionais %
reais) (em mil)
PAR 2.344 10,5 106 6,3
Pr-Moradia 884 3,9 - -
Apoio Produo 55 0,01 4 0,01
Carta de Crdito Individual 4.109 18,4 180 10,7
Aquisio imvel usado 9.284 523
Carta de Material de construo 2.095 567
Crdito Aquisio de imvel novo 1.418 66,8 74 82,7
Associativa Outros 2.086 222
Total 14.883 1.386
TOTAL 22.275 100 1.676 100
Fonte: BONDUKI (2008).
Tabela 2: Brasil: Contrataes do FGTS por faixas de renda 1995/2003
Programa At 3 SM 3 a 5 SM 5 a 10 SM + 10 SM TOTAL
PAR - - 100% - 100%
Pr-Moradia 100% - - - 100%
Apoio Construo - - - 100% 100%
Carta de Crdito Associativa 1,9% 13,9% 34,5% 47,9% 100%
Carta de Crdito Individual 6,2% 15,1% 50,1% 28,6% 100%
TOTAL 8,5% 12,6% 50,4% 28,5% 100%
Tabela 3: Brasil: dficit habitacional por faixas de renda (valor absoluto e percentual)
1991/2000.
Faixas de Renda At 2 SM De 2 a 5 SM + 5 SM Total
Ano Regio Abs % Abs % Abs % Abs %
Brasil 2.966 55 1.564 29 844 16 5.374 100
1991
Regies Metrop. 712 51 404 29 286 20 1.402 100
Brasil 4.179 64 1.648 25 621 9 6.448 100
2000
Regies Metrop. 1.104 59 574 29 234 12 1.885 100
Ao realizar uma avaliao geral da gesto FHC no setor habitacional, Valena (2001)
considera que esta priorizou as solues de mercado, limitou-se a aplicar os recursos do FGTS
segundo os requisitos da lei e atuou de forma insuficiente quanto s necessidades dos
trabalhadores. A observao das Tabelas 1 e 2, em que se verifica o quanto as camadas mais
pobres da populao ficaram preteridas pelos programas habitacionais no perodo, ainda
mais dramtico quando se compara aos dados do dficit habitacional por renda na dcada de
68
1990, demonstrados na Tabela 3. Bonduki (2008) ressalta que no governo FHC o problema
habitacional se agravou para a populao com renda at cinco salrios mnimos e diminuiu
para as outras faixas:
Seria exagero afirmar que a significativa reduo do dficit na faixa de renda
superior a cinco SM, no perodo de 1991/2000, fosse apenas um impacto da
ao governamental, uma vez que o desemprego e a queda da renda da
populao brasileira na dcada de 90 contriburam para deslocar o dficit
para as faixas de renda mais baixas. Entretanto, a ao habitacional do
governo FHC, com certeza, contribuiu para este fenmeno, uma vez que os
financiamentos para a obteno da casa prpria se concentraram nas faixas
de renda acima de cinco SM [...] (BONDUKI, 2008, p. 84).
A poltica habitacional implementada pelo Governo Federal na era FHC superou, de

certa forma, a fragilidade institucional que abalava este setor desde o final do governo militar.
No entanto, a reestruturao da poltica no a levou a atender s fraes de classe
trabalhadora, ao contrrio, tornou-se bastante restritiva. Mas a frgil presena do governo
federal no enfrentamento do problema habitacional do pas ensejou a implementao de
intervenes diferenciadas por meio de governos locais progressistas.
3.2 A CONSTRUO DE UMA NOVA POLTICA HABITACIONAL
Ao longo da dcada de 1990, diversos governos locais, em parceria com movimentos

populares e organizaes sociais, motivados pela redefinio do papel dos municpios na
Nova Constituio, que reforava a autonomia municipal e preconizava a participao
popular, colocavam em prtica experincias inovadoras, provendo melhorias e novas
habitaes aos trabalhadores:
Nesta fase surgem, ao lado de intervenes tradicionais, programas que

adotam pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentvel,
estmulo a processos participativos e autogestionrios, parceria com a
sociedade organizada, reconhecimento da cidade real, projetos integrados e a
articulao com a poltica urbana. Esta postura diferenciava-se claramente
do modelo que orientou a ao do BNH e com estes pressupostos emergem
programas alternativos, como urbanizao de favelas e assentamentos
precrios, construo de moradias novas por mutiro e autogesto, apoio
autoconstruo e intervenes em cortios e em habitaes nas reas
centrais.
Emerge assim, o embrio de uma nova postura de enfrentamento do
problema habitacional adotada por gestes municipais de vanguarda, que se
tornaram referncias nacionais para outros municpios e tambm para o
prprio governo federal [...] (BONDUKI, 2008, p. 78).
69
O novo repertrio de intervenes alternativas de habitao social, participativas,

descentralizadas, fazia surgir a expectativa de um novo modelo de poltica, fortemente
ancorado no papel dos municpios. Em sua maioria, as experincias locais ocorreram em
cidades importantes do eixo centro-sul do pas34, geralmente contando com recursos prprios,
o que dava maior liberdade para a constituio de novos arranjos e a execuo de outros
modelos habitacionais, orientados pelas concepes do iderio de Reforma Urbana
(BONDUKI, 1997). Em 1996, por ocasio da realizao da Segunda Conferncia das Naes
Unidas sobre Assentamentos Humanos Habitat II, quatro experincias municipais brasileiras
foram selecionadas para compor o rol das Best Practices (Fortaleza, Santos, Jaboato e Porto
Alegre) (ROLNIK; SAULE JNIOR, 1997), reforando ainda mais as discusses e
movimentos em torno de um novo modelo de poltica habitacional para o pas (BONDUKI,
1997; ARRETCHE, 2000; CARDOSO, 2003).
Porm, se por um lado, as experincias municipais traziam novas formas de
enfrentamento do problema habitacional e incorporavam princpios de incluso e justia
social, por outro, revelavam-se fragilmente institucionalizadas nas administraes locais,
sendo comum o encerramento dos programas e aes com o encerramento da gesto que a
desenvolveu, ou ainda, com a simples mudana de prioridades no mesmo governo. Este fator
era ainda agravado pelo fato de que tais intervenes, na sua maioria, contava com recursos
disponveis pela gesto local, que foram se tornando cada vez mais escassos (ARRETCHE,
2000).
Cardoso e Ribeiro (2001) realizaram uma pesquisa para avaliar as experincias
municipais nos anos 90 e concluram que, de fato, estava ocorrendo um processo de
descentralizao e municipalizao da poltica habitacional no pas, impulsionado pelo marco
constitucional e pela inconsistncia da poltica do governo central, caracterizando esse
processo como uma descentralizao por ausncia (CARDOSO; RIBEIRO, 2001;
CARDOSO, 2003). A princpio, essa mudana entendida como positiva, visto que as
experincias municipais apresentavam inmeras potencialidades, contribuindo para ampliar a
eficcia, a eficincia e a democratizao das polticas (CARDOSO; RIBEIRO, 2001, p. 23).
Mas os autores ressaltam ainda as distores do processo, considerando a imensa
desigualdade entre os municpios do pas, inclusive de carter regional, que apontava maior
34
Em importante coletnea sobre as intervenes inovadoras no campo da habitao social organizadas por
Bonduki (1997) so retratadas experincias nos municpios de Porto Alegre (RS), Betim (MG), Jaboato dos
Guararapes (PE), RM de Curitiba (PR), Cubato (SP), Vitria (ES), Guarapiranga (SP), Diadema (SP), Recife
(PE), Belo Horizonte (MG), Londrina (PR), So Paulo (SP), Santo Andr (SP), Campinas (SP), Santos (SP),
Fortaleza (CE).
70
fragilidade justamente nos municpios mais pobres e carentes, comprovando a importncia da

atuao dos governos federal e estaduais na mitigao das desigualdades:
A anlise evidencia que tanto o governo federal quanto os governos
estaduais tm um papel extremamente relevante a cumprir, principalmente
no que diz respeito necessidade de redistribuio de recursos financeiros e
competncias tcnicas, dada a grande disparidade entre municpios
(CARDOSO; RIBEIRO, 2001, p.2).
[...] so os municpios mais pobres que mais precisariam desenvolver
polticas eficazes, os que contam com menor autonomia na formulao e
implementao de polticas e menor capacidade de alavancagem de recursos
(internos ou externos). [...]
Nesse sentido, nossa anlise sugere que podemos estar frente a um modelo
perverso de descentralizao, que privilegia os espaos e as administraes
que j acumulam maior volume de recursos financeiros, tcnicos e
administrativos (CARDOSO; RIBEIRO, 2001, p. 23 - 24, grifo nosso).
A discusso sobre as experincias locais alternativas para enfrentamento do problema

da moradia da populao de menor renda demonstrou que era possvel concretizar uma nova
forma de poltica habitacional. Por outro lado, a implementao de aes a partir dos
municpios sem o apoio dos governos estaduais e federal era instvel e incapaz de fazer frente
dimenso das necessidades habitacionais do pas. Fortalece-se, ento, a concepo acerca da
importncia de instituir um sistema nacional para a poltica habitacional, como j estava
ocorrendo em outras polticas sociais, principalmente de sade e educao.
Em 1999, o Instituto Cidadania, coordenado pelo ento presidente do Partido dos
Trabalhadores Luiz Incio Lula da Silva, rene especialistas e entidades de diversos
segmentos (governo, empresrios, acadmicos, profissionais e lideranas de movimentos
populares) que ao longo de um ano de discusso chegam a um projeto consensuado de poltica
habitacional para o pas, denominado Projeto Moradia, lanado em 2000 (INSTITUTO
CIDADANIA, 2000; BONDUKI, 2009).
Importante ressaltar que, a discusso em torno do documento esteve muito restrita a
representaes paulistanas, com pouca repercusso nacional, mas sua proposta incorporou o
PL 2.710/92, alm de outro projeto de lei proposto pelo setor empresarial35, e acabou se
constituindo num projeto que viria a se tornar posteriormente a nova poltica habitacional do
governo Lula. Entre as principais propostas do Projeto Moradia estavam: defesa da aprovao
do Estatuto da Cidade (aprovado meses depois); criao do Ministrio das Cidades; Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano; Sistema Nacional de Habitao; Fundo Nacional de
Moradia, a ser operado pela Caixa Econmica Federal; criao de uma rede de agentes
35 Projeto de Lei submetido por meio da Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), que propunha a
criao do Sistema Brasileiro de Habitao Social (INSTITUTO CIDADANIA, 2000).
71
promotores (destacando o papel das cohabs) e agentes tcnicos; utilizao de um mix de

recursos no onerosos e onerosos, principalmente FGTS, para enfrentamento do problema
habitacional e ampliao do atendimento s classes com maior renda por meio do SFI,
aumentando a abrangncia do SBPE s classes mdia e mdia baixa, para viabilizar o
atendimentos das classes com menor renda por meio dos subsdios do FGTS e oramentos
pblicos, vinculando receitas da arrecadao de 1% do ICMS dos Estados para alimentar os
Fundos de Habitao; criao de fundos, conselhos e planos de ao na rea habitacional
pelos Estados e municpios, articulados aos planos diretores (INSTITUTO CIDADANIA,
2000).
Por fim, o final dos anos 1990 marca ainda importantes conquistas no mbito jurdico
do reconhecimento do direito moradia. Em 2000, a moradia foi includa entre os direitos
sociais na Constituio Federal por meio da Emenda n 26, de 14/02/2000 e, aps treze anos
de tramitao, foi aprovada a Lei Federal 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, regulamentando
os artigos da Constituio referentes Poltica Urbana, instituindo os instrumentos
necessrios para a gesto do solo urbano, atendendo a uma antiga reivindicao dos
movimentos sociais desde o perodo seguinte promulgao da Constituio de 1988.
O Estatuto da Cidade representa uma importante ampliao do direito moradia, pois
se refere mais diretamente ao direito cidade e terra urbana, aos princpios defendidos pelo
iderio da Reforma Urbana, alcanando inovaes em trs sentidos: a) instituio de
instrumentos que visam induzir as formas de uso e ocupao do solo; b) ampliao das
possibilidades de regularizao das posses urbanas; c) gesto democrtica, ideia de
participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade (BRASIL,
2005b, p. 37).
Aps a recapitulao histrica apresentada, podem-se caracterizar os diversos perodos
que a poltica habitacional no Brasil atravessou, como: 1) at a dcada 1930, o Estado
interfere de forma mnima na questo habitacional, incentivando e regulando a atuao
privada no setor; 2) no final dos anos 1930 at meados dos anos 1960, o Estado populista
assume a importncia da produo de moradias populares, criando uma estrutura institucional
por meio dos IAPs e da FCP, mas no consegue garantir recursos estveis para viabilizar uma
poltica efetiva; 3) em meados dos anos 1960 at meados de 1980, o governo militar institui a
primeira poltica efetiva na rea habitacional, a partir de uma ampla estrutura institucional e
fontes estveis de recurso, porm, sua atuao autoritria e centralizadora, no atinge os
objetivos de produzir moradias para as classes populares, acabando por beneficiar camadas da
populao com maior nvel de renda; 4) no final dos anos 1980 at meados dos anos 1990,
72
instabilidade e fragilidade marcam a poltica federal; 5) em meados dos anos 1990 at incio
de 2000, reestruturao da poltica federal, com priorizao de solues de mercado e
oportunidades a classes sociais com maior poder aquisitivo, o que acaba por permitir o
surgimento de experincias inovadoras executadas por outros nveis de governo, voltados ao
atendimento de trabalhadores com participao e controle social, iniciando um processo de
descentralizao da poltica.
A recuperao histrica permite observar que o Estado brasileiro foi modificando e,
pode-se dizer, ampliando gradativamente a concepo do direito moradia, ainda que em
termos de atuao efetiva tenha vivido momentos de expanso e reduo de investimentos,
contudo, sem ter realmente alcanado, em toda a trajetria, o atendimento significativo das
classes trabalhadoras. Considerando os dois fatores restritivos da produo de moradias,
conforme visto no captulo 2, ou seja, o problema da demanda solvvel e a questo fundiria
(RIBEIRO; PECHMAN, 1985; RIBEIRO, 1997), nota-se que as sucessivas polticas
habitacionais privilegiaram a soluo do primeiro, oferecendo programas de financiamento
para a produo habitacional por meio de rgos governamentais ou acesso direto das famlias
ao crdito, visando ampliar a demanda solvvel, por outro lado, no ocorrendo a
implementao de uma poltica fundiria clara, que ampliasse a oferta de terrenos adequados
produo habitacional. Esse um dos motivos que pode contribuir para explicar o fato de
que sempre foi mais fcil atender as camadas de maior renda, que poderiam pagar o preo dos
terrenos construtveis, levando ainda ao agravamento das necessidades habitacionais da
populao de baixa renda, obrigada a ocupar os terrenos indesejados pelo mercado,
expandindo as periferias nas cidades brasileiras.
Analisou-se tambm como se deu o protagonismo das organizaes e movimentos
sociais, relacionados ao iderio da Reforma Urbana no alargamento da concepo do direito
moradia pelo Estado, ao menos no ordenamento jurdico, com participao decisiva nas
conquistas assinaladas: 1) insero da Poltica Urbana na Constituio Federal; 2) proposio
do PL 2.710/92, que previa a constituio de um fundo e um conselho de moradia popular no
mbito federal; 3) importante atuao nas experincias inovadoras de mbito municipal; 4)
aprovao do Estatuto da Cidade, que se constitui, at hoje, num marco para a possvel
instituio de uma poltica fundiria efetiva; 5) o desenvolvimento do Projeto Moradia, que se
constituiu no embrio do novo modelo de poltica habitacional que viria a se estabelecer aps
2003.
Entre as caractersticas do modelo de poltica habitacional proposta no Projeto
Moradia, identifica-se: a adoo de mecanismos como o fundo, o conselho participativo e o
73
plano de ao, inspirados nas prticas de outras polticas sociais, como sade e educao;
solues para ampliar o acesso ao crdito, indicando o FGTS e o OGU como fontes de
recurso e subsdio para populao de menor renda e ampliando o SFI e o SBPE para as
camadas com maior poder aquisitivo; solues para uma poltica fundiria, defendendo a
aplicao do Estatuto da Cidade e dos planos diretores; fortalecimento da estrutura
institucional da poltica habitacional nos trs nveis de governo, configurando um sistema
nacional de habitao. De uma forma geral, a proposta lanada oferecia caminhos para a
soluo de problemas estruturais de produo de moradia e ainda incorporava mecanismos de
participao e descentralizao, neste ltimo, com a definio do governo federal enquanto
financiador e indutor da poltica, e o municpio como principal executor.
A atuao dos sucessivos governos e a dos movimentos sociais foram gradativamente
oportunizando experincias de democratizao da poltica habitacional, em conselhos ou
grupos de acompanhamento elaborao e execuo de intervenes, destacando-se as
experincias em gestes municipais progressistas. Da mesma forma, a descentralizao foi
acontecendo de forma espontnea, ou seja, sem que houvesse uma poltica claramente
deliberada nesse sentido, nos termos propostos por Arretche (2000). Cardoso e Ribeiro (2001)
chegaram a classificar esse processo como descentralizao por ausncia, que se viabilizava
nos municpios mais estruturados, capazes de implementar aes com os prprios recursos,
condio no alcanada ou restrita nos municpios mais frgeis, justamente onde se
concentram as maiores carncias habitacionais, levando os mesmos autores a apontar a
configurao de um modelo de descentralizao perverso (CARDOSO; RIBEIRO, 2001).
No prximo item, ser analisada a atuao do Estado brasileiro na questo
habitacional no Par, observando como os diferentes momentos da poltica habitacional
brasileira se traduziram nesta realidade. Verificar-se- ainda como se deu o processo de
urbanizao na regio amaznica e como, historicamente, foi se constituindo o problema
habitacional no territrio paraense para, ao final, caracteriz-lo e apontar seus principais
fatores determinantes.
74
4 POLTICA HABITACIONAL E CARACTERSTICAS DO PROBLEMA

HABITACIONAL NO PAR
A poltica habitacional no Brasil passou por diversos perodos, alternando momentos

de ampliao ou reduo da atuao do governo federal, influenciado pelas conjunturas
sociais e econmicas do pas e do cenrio internacional. Tambm na trajetria da poltica
habitacional brasileira, o movimento social ligado discusso da reforma urbana esteve como
protagonista em importantes conquistas, principalmente em termos legais, ampliando a noo
do direito moradia, tendo apoiado a experincia de governos locais progressistas que
conseguiram implementar experincias alternativas, ensejando a construo de um novo
projeto de poltica habitacional.
Nesta parte do trabalho, analisar-se- como os perodos da poltica habitacional
brasileira se traduziram no Par e repercutiram principalmente na Regio Metropolitana de
Belm. Mas a discusso sobre a questo habitacional neste Estado remete a uma reflexo mais
ampla, considerando os altos ndices de carncia habitacional, aqui identificados
relativamente ao quadro nacional e da prpria Regio Norte, alm do processo de ocupao e
urbanizao ocorrido na regio amaznica, que se deu de forma diferenciada do restante do
pas, no qual a implementao de polticas de ocupao e desenvolvimento pelo governo
federal se constituram em indutores do processo de urbanizao, gerando consequncias para
o agravamento do problema habitacional no territrio paraense.
Este captulo pretende discutir a questo habitacional no Par e est organizado a
partir dos seguintes itens: 4.1) a poltica habitacional no Par; 4.2) o processo de urbanizao
na Amaznia e no Par; 4.3) quadro do problema habitacional no Par.
4.1 A POLTICA HABITACIONAL NO PAR
Considerando os diversos momentos da poltica habitacional no Brasil, no h

registros da interveno do poder pblico central ou estadual na questo habitacional no Par
at a dcada de 1930 (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO... , 1990). As primeiras
habitaes para trabalhadores foram produzidas durante a fase do governo populista de
Vargas, por meio dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), a partir de 1942. Dados da
FINEP (1985, apud INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO...., 1990) indicam que no Par,
mais especificamente em Belm, foram construdas 509 moradias pelos IAPs e no h
identificao de produo habitacional pela Fundao da Casa Popular.
75
J na fase do governo militar, durante a estruturao da primeira poltica nacional de

habitao capitaneada pelo BNH, a Lei Estadual n 3.282 de 13/04/1965 criou a Companhia
de Habitao do Estado do Par (COHAB-PA), com o objetivo de executar o Plano
Habitacional conforme disposto no mbito federal (PAR, 1965). A atuao da COHAB-PA,
desde sua criao at o fechamento do BNH, demonstra as oscilaes da poltica
implementada por aquele Banco: iniciando a produo de moradias no perodo de 1964-1969;
ampliando os resultados entre 1970-1974; reduzindo significativamente entre 1973-74;
refletindo o desvio do BNH para outras reas de poltica pblica (INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO...., 1990).
Como visto no captulo anterior, em meados de 1970, o governo federal lana o
PLANHAP para reaproximar o BNH da produo de moradias populares, levando a COHAB-
PA a elaborar o ento Plano Estadual de Habitao (PEH), para o quinqunio 1975-1979,
procurando compatibilizar as metas nacionais realidade estadual, elegendo como prioritrios
os investimentos nas cidades de Belm, Ananindeua, Santarm, Marab, Bragana, Capanema
e Castanhal, devido ao alto grau de carncia identificado nas mesmas (INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO..., 1990). Alm disso, o documento expressava as dificuldades da
Companhia em lidar com a poltica nacional extremamente centralizada:
Na realidade, o Plano Estadual de Habitao foi uma tentativa de definir

prioridades a partir de metas estabelecidas pelo BNH. Nesse documento,
srias crticas foram feitas Agncia Central do BNH, que alm de definir,
de forma centralizada, programas e metas pouco compatveis com a
realidade local, dificultava encaminhamento de operaes de rotina, tais
como a aprovao de projetos, liberao de recursos, etc. (INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO....., 1990, p. 27).
No final dos anos 1970, a COHAB-PA atinge o pico de sua produo e acaba se
afastando ainda mais de investimentos em moradias para camadas de baixa renda
(INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO...., 1990) Mas o crescimento de movimentos
sociais reivindicatrios por melhores condies de moradia em Belm nos final dos anos 70,
como ocorria em outras cidades brasileiras, levaram a COHAB-PA a iniciar intervenes nas
reas de baixada da capital e expandir aes para a regio Sudeste do Estado: Marab,
Conceio do Araguaia e Tucuru (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO..., 1990). No
entanto, a crise do BNH, nos anos 1980, atinge a produo habitacional da COHAB-PA, que
acaba diminuindo drasticamente sua atuao at o final da mesma dcada, quando ocorre o
fechamento do BNH e repasse de atribuies CAIXA, demonstrando a dependncia da
Companhia estadual perante as oscilaes da poltica nacional:
76
O fraqussimo desempenho em relao s metas definidas aprioristicamente

[referentes ao quadrinio 1987/1990] deveu-se, entre outros, ao fato de que a
COHAB-Pa permaneceu quase que completamente dependente das decises
federais e da disponibilidade da CEF [Caixa Econmica Federal]. No tendo
a autonomia para tomar decises sobre os rumos da poltica habitacional
seguida pelas instituies gestoras do Sistema, e no possuindo recursos
suficientes nem instrumentos para implementar uma poltica estadual
desvinculada da nacional, a COHAB-Pa, ainda hoje, tem sua ao muito
condicionada a fatores conjunturais, o que dificulta qualquer tentativa de
planejamento. Alm do mais, sua insero num sistema em que a lgica
financeira dominante, dificulta a implementao de qualquer inteno de
cunho social voltada s populaes mais carentes (INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO..., 1990, p. 51).
O balano do perodo BNH para a COHAB-PA demonstra a produo de 28.388

unidades habitacionais, com grande parte da produo concentrada nos municpios de Belm
e Ananindeua (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO...., 1990), conforme se observa na
Tabela 4. Segundo a avaliao do Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social do Par
(IDESP) (1990), no geral, a Companhia se afastou de seus objetivos iniciais, e a contribuio
do SFH para o problema habitacional no Par foi pequena (INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO..., 1990).
Tabela 4: COHAB-PA: Produo habitacional no perodo 1965-1988

Municpios Atendidos Unidades Habitacionais produzidas
Belm 6.635
Ananindeua 16.636
Castanhal 104
Soure 52
Santarm 288
Marab 1.025
Tucuru 1.418
So Geraldo do Araguaia 100
Vrios municpios 2.130
Total 28.388
Fonte: Elaborao a partir de IDESP (1990).
Desde o final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, refletindo a fragilidade da poltica
habitacional do Governo Federal, a COHAB-PA diminui significativamente a produo
habitacional e passa a realizar intervenes urbansticas em reas de ocupao informal,
localizadas principalmente na rea perifrica da Regio Metropolitana de Belm (RMB)
(ALVES, 1997). Ao investigar o perodo de 1991 a 1994 (gesto Jader Barbalho), Alves
(1997) chega a identificar que a interveno em reas ocupadas pela COHAB-PA neste
momento teria, inclusive, motivaes relacionadas legitimao poltica. Ao estudar o caso
77
da ocupao ocorrida no conjunto PAAR, a autora procura explicitar o processo denominado

indstria da invaso, em que um grupo poltico incentivou a ocupaes em reas pblicas,
objetivando apoio eleitoral e, ao chegar ao poder, direcionou aes da Companhia para essas
reas visando manuteno do poder no governo estadual (ALVES, 1997).
Em meados de 1990, a Companhia enfrenta uma sria crise financeira e institucional,
devido ao endividamento proveniente do fechamento do BNH e precria gesto
administrativa (PAR, 1997). Em relatrio de auditoria, realizado em 1996, sobre a
possibilidade de estabelecer novos contratos com a COHAB-PA, a CAIXA chegou a
sentenciar:
A COMPANHIA DE HABITAO DO ESTADO DO PAR atravessa
uma aguda crise, financeiramente desequilibrada, tecnicamente inoperante,
administrativamente desorganizada e operacionalmente ineficaz, no
inspirando confiabilidade sequer em seus mais simples controles internos.
[...] Esta , em linhas gerais, a atual situao da Companhia, o que nos leva a
concluir pela total falta de condies para operar com recursos do FGTS,
sem que antecipadamente seja desenvolvido amplo programa para sua
recuperao/saneamento (CAIXA ECONMICA...., 1996 apud PAR,
2006, p. 5).
Em 1995, na gesto Almir Gabriel (1995-2002), passa por uma reestruturao

institucional e renegociao das dvidas para retomada de financiamentos (PAR, 2006)36. A
Companhia passou a executar aes voltadas instrumentalizao do planejamento urbano,
com a elaborao de bases cartogrficas para a RMB e outras 13 sedes municipais, bem como
voltou a investir em urbanizao de reas ocupadas e loteamentos e a produzir habitao em
escala reduzida, destinada ao atendimento, principalmente, de servidores pblicos estaduais,
acessando recursos de programas federais (PAR, 2006; PAR, 2009). Importante ressaltar
que a produo de habitaes para servidores foi uma estratgia encontrada pela COHAB-PA
para viabilizar novos empreendimentos, visto que nesse perodo os programas habitacionais
de FHC se mostravam bastante restritivos e produzir para servidores pblicos facilitava a
aprovao de projetos junto CAIXA, j que os descontos das parcelas do financiamento
eram realizados na folha de pagamentos mensal, ou seja, os riscos de inadimplncia eram
mnimos.
Entre 1999 e 2002 ocorre uma queda nos resultados das aes da Companhia,
principalmente referente aos lotes urbanizados, voltados s famlias de menor renda, o que
36
Diante da alta inadimplncia dos muturios, o Governo do Par realizou negociao com a CAIXA em 1996
para viabilizar a retomada de investimentos na rea habitacional, tendo de assumir os custos da implantao de
infraestrutura em 55 conjuntos habitacionais, que estavam inacabados e ocupados, relativos ao Plano PAIH. O
processo de reestruturao administrativa se deu por meio da adoo de programa de gesto da qualidade
(PAR, 2006).
78
pode ser explicado pelas restries aplicadas nesse perodo aos programas federais com
recursos do FGTS para acesso por outros nveis do Poder Pblico, conforme abordado no
item 2.1 deste trabalho. A produo de unidades habitacionais para servidores no diminui,
pois os contratos eram firmados diretamente com as pessoas fsicas, sendo a COHAB-PA um
agente organizador do empreendimento. Entre 1995 e 2002 o rgo estadual realizou 25.377
contratos, dos quais 19.038 lotes urbanizados e 6.339 unidades habitacionais (PAR, 2006).
Em 2003, na gesto Simo Jatene (2003-2006), a COHAB-PA apresenta outro
momento em que se verifica uma ascenso nos resultados de suas aes, agora provenientes
de um programa habitacional de mbito estadual denominado Cheque Moradia. Institudo por
meio do Decreto n 0432/2003, o Programa Cheque Moradia trabalha com recursos
provenientes de concesso de crdito outorgado do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS), viabilizando a compra de materiais de construo para produo e
melhorias habitacionais, visando o atendimento de famlias com renda de at trs salrios
mnimos, inicialmente voltado apenas a funcionrios pblicos estaduais, depois ampliado para
alcanar tambm famlias em situao de risco e aquelas com moradias atingidas em casos de
sinistro. Entre 2003 e 2006, o Programa beneficiou 19.834 famlias (PAR, 2006).
O Grfico 1 demonstra os resultados da atuao da COHAB-PA aps sua
reestruturao em 1995. Pode-se observar a queda das aes em 1999, devido s restries
dos programas federais, e, a partir de 2003, a implementao de um programa diferenciado, o
Cheque Moradia que, inspirado na experincia de outros estados no Brasil e contando com
fontes prprias de recurso, viabilizou a retomada de aes para a populao na faixa de renda
at trs salrios mnimos.
Grfico1: COHAB-PA: unidades habitacionais contratadas no perodo 1995- 2006.

Fonte: PAR (2006, p. 27).
79
No mbito da atuao dos governos municipais, ainda na dcada de 1990 no Brasil,

diante das reduzidas oportunidades de apoio do governo federal, surgiam experincias locais
alternativas, configurando um processo de descentralizao da poltica habitacional,
impulsionado tambm pelo novo marco constitucional. Avaliando as possibilidades da
implementao de aes no setor habitacional pelos municpios paraenses, conforme
preconizava a Nova Constituio, o IDESP (1990) j indicava as limitaes das
administraes locais no Par:
[...] os dispositivos legais advindos com a Nova Constituio Brasileira, no

que se refere questo habitacional e poltica urbana, se mostram de difcil
aplicabilidade no Estado do Par, pelo menos a curto prazo. Isso decorre,
dentre outros fatores, devido:
a) a pouca disponibilidade de recursos humanos e financeiros, da maioria
dos municpios paraenses, para elaborar e/ou implementar Planos
Diretores e/ou Programas Habitacionais;
b) o pouco ou nenhum conhecimento das realidades locais e a pouca
responsabilidade com a implementao das propostas, tornam duvidosas
as proposies em Planos Diretores ou Programas Habitacionais que
sejam eventualmente realizados por consultoras privadas contratadas
pelas Prefeituras;
c) o elevado risco do divrcio entre as solues tcnicas contidas em
documentos de planejamento e escolhas polticas;
d) as dificuldades que as Prefeituras paraenses tm de operacionalizar o
IPTU progressivo, j que a maioria delas no dispe, sequer, de cadastro
tcnico das terras pblicas e privadas (atualizado ou no);
e) o pouco poder pblico das Prefeituras paraenses e a crise econmica do
pas, torna quase impossvel a obteno, junto ao Senado Federal de
autorizao para emisso ttulos da dvida pblica para efeito de
desapropriao (TOURINHO; LBO, 1988 apud INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO..., 1990, p. 52).
Importa ressaltar, em Belm, a criao da Secretaria Municipal de Habitao

(SEHAB), em 1998, na gesto municipal de Edmilson Rodrigues (1997-2004),
acompanhando a movimentao que ocorria no cenrio nacional. Esta atuava em intervenes
de melhoria habitacional e urbanizao em reas de ocupao informal, contando com
recursos de programas federais e de agncias multilaterais (BID). Destacam-se as parcerias
com organizaes no-governamentais e movimentos sociais37, num esforo de
37
Segundo Santana (2006), a luta por melhores condies de moradia a partir de movimentos sociais
organizados registrada em Belm desde a dcada de 1970 e ganha fora poltica nos anos 1980, com a
constituio da Comisso de Bairros de Belm (CBB). Em 1992, em sintonia com a discusso de mbito
nacional, criado o Frum Metropolitano de Reforma Urbana (FMRU), que passa a discutir as grandes obras de
infraestrutura e macrodrenagem implementadas pelo governo estadual, com participao da prefeitura municipal,
na capital paraense. Ainda em 1992, o FMRU organizou debates em torno do projeto de lei do Plano Diretor
Urbano de Belm, que seria votado na Cmara de Vereadores naquele mesmo ano. Durante as duas gestes
municipais de Edmilson Rodrigues (1997-2004), movimentos sociais tiveram participao nas discusses das
aes da Prefeitura por meio do Oramento Participativo e do Congresso da Cidade (SANTANA, 2006).
80
implementao de aes diferenciadas, como as experincias do Plano de Desenvolvimento

Local na Comunidade Riacho Doce (SANTANA, 2006) e a interveno na rea de palafitas,
denominada Vila da Barca, localizada prximo rea central de Belm (PINHEIRO et al.,
2007). No entanto, a baixa capacidade institucional e problemas com as agncias
financiadoras podem explicar, entre outros, as dificuldades de finalizao das obras, que
tiveram que ser assumidas por gestes posteriores do Municpio e do Governo do Estado e
ainda hoje esto em andamento.
Mas, alm da experincia da capital paraense, no possvel identificar, durante a
dcada de 1990, outras experincias relevantes empreendidas no nvel local, reforando a
anlise de Cardoso e Ribeiro (2001) sobre a incapacidade das prefeituras com pouca estrutura
financeira e institucional em executar aes e projetos habitacionais, comprovando a tese da
descentralizao perversa, reforada ainda pelos nmeros das carncias habitacionais.
No Par, em 1989, o dficit habitacional total nas reas urbanas era de 318.049,
divididos em: dficit habitacional quantitativo, 116.055; e qualitativo, 201.994 (INSTITUTO
38
DE DESENVOLVIMENTO...., 1990) . Em termos de nmeros absolutos, a RMB se
destacava, concentrando 122.585 do dficit total do Estado, mas considerando-se a proporo
da carncia habitacional entre as famlias mais pobres, tnhamos nmeros relativos mais
significativos em outras regies paraenses, nas quais o percentual de famlias com
necessidades habitacionais e renda mensal at dois salrios mnimos chegavam a representar o
dobro da capital:
A partir de dados apresentados [...], pode-se verificar que as famlias com
rendimento mensal at dois salrios mnimos respondem por: 38,24% do
dficit total na microrregio de Belm; 61,73% na do Mdio Amazonas
Paraense; 65,44% na Bragantina; 33,64% na de Marab; e 60,42% na do
Baixo Tocantins. Esses percentuais aumentam para, respectivamente,
74,11%, 89,59%, 91, 28%, 73,24%, 90,10% quando se considera a faixa de
at cinco salrios mnimos de rendimento mensal familiar. [...]
Os municpios em que o dficit habitacional urbano total apresenta
resultados mais alarmantes so: Belm (118.651 unidades); Santarm
(22.485 unidades); Marab (16.379 unidades); Itaituba (14.340 unidades);
Altamira (10.772 unidades); Conceio do Araguaia (10.035 unidades);
Abaetetuba (8.379 unidades); Bragana (8.084 unidades); e Xinguara (6.497
38
Ressalta-se que os conceitos no coincidem com a metodologia aplicada pela Fundao Joo Pinheiro, que
atualmente emite os indicadores oficiais quanto a carncias habitacionais no pas. A pesquisa desenvolvida pelo
IDESP (1990) admitia como dficit quantitativo a necessidade de moradias para abrigar famlias que no
dispem de domiclio, e dficit qualitativo necessidade de substituio de domiclios que se encontram em
precarssimas condies de habitabilidade (p.53), constituindo a soma dos dois o dficit total, e chegou a
apontar as estimativas dos dficits quantitativos, qualitativos e totais das zonas urbanas para todos os municpios
paraenses, microrregies e o conjunto do Estado para o ano de 1989. Os clculos foram realizados a partir de
metodologia prpria e com base em dados censitrios de populao da ento Fundao IBGE, complementadas
ainda com outras fontes de informao (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO...., 1990, p. 53-55).
81
unidades). Em todos eles, muito significativa a participao das camadas

de at cinco salrios mnimos (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO...,
1990, p. 54 - 55).
Observando-se os nmeros do dficit habitacional nas zonas urbanas no Par em 1989

(Tabela 21, no Apndice), identificamos que 32% encontrava-se na RMB e 68% em outras
microrregies (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO..., 1990). Por outro lado, ao
comparar a atuao da COHAB-PA no perodo de 1965-2006, verifica-se a concentrao de
investimentos em torno da RMB e proximidades (PAR, 2010g).
A trajetria da poltica habitacional no Par acompanhou os momentos de expanso e
retrao da poltica nacional, bem como o movimento nacional de experincias alternativas
pelo governo Estadual e da Prefeitura Municipal de Belm. Mas possvel observar pelo
caminho construdo at aqui que, para alm da RMB, a poltica habitacional nas outras
regies e municpios paraenses se mostrou inexpressiva, apesar dos nmeros desde a dcada
de 1990 j apontarem um significativo nvel de carncia em todo Estado. O processo de
crescimento do problema habitacional no Par, em grande parte, se relaciona a implementao
de polticas de ocupao e desenvolvimento implementadas pelo governo federal desde a
dcada de 1950 na regio amaznica, tornando-se importante entender esse processo antes de
detalhar o problema habitacional neste Estado.
4.2 O PROCESSO DE URBANIZAO NA AMAZNIA E NO PAR
Na dcada de 1990, as carncias habitacionais no Brasil se tornaram ainda mais

crticas e atingiram principalmente as classes com menor renda, como visto no captulo
anterior. Diversos autores brasileiros relacionam o agravamento das carncias por moradias
no pas com o processo histrico de urbanizao das cidades, diretamente relacionado ao
processo de industrializao brasileiro, tendo por referncia os grandes aglomerados urbanos
do Centro-Sul do pas (MARICATO, 1982; RIBEIRO; PECHMAN, 1985; BONDUKI;
ROLNIK,1982, entre muitos outros).
No Par, onde o processo de industrializao no foi relevante, outros fatores
contriburam para o agravamento das necessidades habitacionais, principalmente provenientes
da dinmica da instalao de atividades capitalistas e da apropriao dos espaos urbanos e
rurais consequentes. Nesse sentido, retoma-se a afirmao de Santos (2008) quanto
compreenso do processo de urbanizao numa dada regio, que deve levar em considerao
82
a relao urbano e rural, principalmente quanto formao da propriedade fundiria urbana e

agrcola para a consolidao do capitalismo (SANTOS, 2008).
Neste item, ser analisado o processo histrico recente de ocupao do territrio
amaznico, no qual se insere o Par, levantando alguns aspectos das dinmicas socioespaciais
dele decorrentes e que impactaram (e ainda hoje impactam) no quadro das carncias
habitacionais.
A dcada de 1960 marca um perodo de grandes transformaes na ocupao e
urbanizao do Par e da Amaznia, identificado por diversos autores como urbanizao da
fronteira amaznica (BECKER, 1990, MACHADO, 1999, BROWDER; GODFREY, 2006).
A partir deste perodo, o Estado brasileiro passou a realizar grandes intervenes com o
intuito de integrar a regio amaznica dinmica econmica do pas. Machado (1999) destaca
que, apesar da literatura geralmente atribuir tal iniciativa ao governo militar, suas premissas
de modernizao e integrao se localizam nas teorias da Comisso Econmica para Amrica
Latina/ONU (CEPAL), iniciadas no governo de Juscelino Kubitschek por meio do Plano de
Desenvolvimento Nacional (1955-1960), responsvel pela construo da Rodovia Belm-
Braslia (1960), abrindo as primeiras frentes de ocupao ao longo das estradas.
Mas foi o governo militar que passou a investir maciamente na regio. O Plano de
Integrao Nacional (PIN) construiu 12.000km de estradas, 5.110 km de redes de
comunicao por microondas, redes de distribuio de energia eltrica e usinas hidroeltricas
de porte grande e mdio, alm de uma rede de aerofotogrametria para levantamento dos
recursos naturais por meio do Projeto RADAM (1971) (MACHADO, 1999). Outros planos do
governo militar incentivaram a ocupao na regio. Leito (2009) afirma que o Programa de
Distribuio de Terras e Estmulo Agricultura, no Norte e Nordeste (PROTERRA),
propiciou a concentrao de terras e o estmulo agricultura de pequeno e mdio porte,
substituindo a agricultura de subsistncia, assim como os Planos de Desenvolvimento da
Amaznia PDAs I e II, o Programa de Polos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia
(POLAMAZNIA), bem como a criao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (INCRA). Estes implementaram obras de infraestrutura logstica, que viabilizaram a
implantao de projetos de colonizao dirigida, empreendimentos e grandes projetos de
explorao mineral e energtica voltados ao mercado externo e causaram um boom
populacional na regio, com resultados muito aqum das necessidades do desenvolvimento
regional (LEITO, 2009, p. 134). Vale ainda destacar que a partir de 1973, o prprio BNH
passa a apoiar projetos de desenvolvimento regional. No Par, investiu em infraestrutura
83
urbana para apoio ao projeto de instalao da Hidreltrica de Tucuru (MARICATO, 1987, p.

35-36).
O interesse do governo federal na regio se insere num contexto mais amplo da
atuao do Estado no pas. Guimares Neto (1995) aponta que a partir da dcada de 1970, o
Estado brasileiro passa a estimular o processo de desconcentrao espacial das atividades
econmicas, no a partir de uma estratgia ou poltica coerente, mas influenciado por um
conjunto de fatores cujo somatrio redundou no processo de redefinio da localizao da
atividade produtiva no espao nacional e ocorreu num contexto de polticas setoriais e
espaciais contraditrias e divergentes (GUIMARAES NETO, 1995, p. 378), estando
relacionada busca de consolidao do mercado interno brasileiro num momento de
desacelerao do crescimento econmico. Analisando as polticas de desenvolvimento
regional aplicadas de forma diferenciada nas Grandes Regies, Guimares Neto (1995)
identifica o que foi reservado Amaznia para alm das polticas de incentivo fiscal e
financeiro que incentivaram a implantao de diversos empreendimentos de porte:
O exame mais cuidadoso mostra, no que se refere Amaznia, que ao lado

dos interesses aglutinados em torno das polticas regionais devem ser
considerados os interesses dos grupos econmicos e de pases que se
associaram na montagem dos grandes empreendimentos de extrao mineral
e da metalurgia do alumnio (Costa, 1987 e 1992; Machado, 1992; Lobo,
1989). O interesse do Governo brasileiro poca, de gerar divisas para o
pagamento da dvida externa, somou-se ao dos grandes grupos
multinacionais e de outros pases, como o Japo, que se ajustavam aos
choques do petrleo. O Projeto Grande Carajs, a hidreltrica de Tucuru e
a indstria metalrgica de alumnio, intensiva em insumos energticos, no
podem ser entendidos sem a compreenso desse conjunto de relaes que
extrapolam as presses e os interesses locais e regionais (GUIMARES
NETO, 1995, p. 379-380, grifo nosso).
As intervenes do governo militar alavancaram o processo de ocupao e

urbanizao na regio amaznica e no Estado do Par, atraindo grupos sociais e econmicos
com interesses diversos e por vezes conflitantes. Neste sentido, Machado (1999) identifica
duas ordens que interferem no sistema de povoamento de base urbana na regio: a ordem
intencional, representada pela atuao planejada do governo, mas tambm de empresas e
instituies, e a ordem espontnea, produzida pela ao do mercado, pelas estruturas sociais e
indivduos. A associao e os constrangimentos advindos da interao entre essas duas
ordens, segundo a autora, podem explicar as contradies identificadas entre as caractersticas
da urbanizao na Amaznia.
84
Becker (1990), ao analisar as relaes entre a urbanizao e a fronteira econmica,

ressalta a importncia dos ncleos urbanos na estruturao do territrio e como o Estado
desempenha papel fundamental, agindo de forma contraditria e ambgua, enquanto
coordenador da nova diviso inter-regional do trabalho, reorganizando as relaes sociais,
interferindo nos fluxos e estoques econmicos, impondo uma ordem espacial:
A estruturao da fronteira se viabiliza pela mediao do urbano, que a

base logstica para o projeto de sua rpida ocupao. Dado o carter
dominante de apropriao pouco produtiva da terra com avanos
irregulares das frentes, os estoques econmicos so descontnuos e pouco
densos, e os fluxos, muito amplos e temporariamente intensos, tornando a
circulao a base da estruturao da rede urbana. Os ncleos urbanos: 1)
constituem-se como dispositivos espaciais que sustentam a circulao
principalmente da fora de trabalho e do capital, circulao que responde por
seu crescimento e pela organizao da rede; 2) so a base da ao poltico-
ideolgica do Estado; 3) embrionariamente exercem papel generativo na
regio (BECKER, 1990, p. 134, grifo do autor).
A caracterstica da formao de ncleos urbanos, principalmente motivados para

permitir mais fluxos de mo-de-obra e capital, com a formao de estoques descontnuos e
pouco densos, pode, em grande parte, responder pela gerao de cidades com alto grau de
precariedade, como ocorreu no Par, estabelecidas de forma provisria para abrigar os
contingentes de mo-de-obra e dar base s atividades capitalistas incentivadas pelo governo
militar. Os ncleos urbanos eram ainda caracterizados pela alta mobilidade da fora de
trabalho, que se deslocava para atender s novas frentes de ocupao ou aos novos projetos
em implantao, assegurando a circulao regional da fora de trabalho, quanto menor o
ncleo, mais exclusiva a funo de circular a mo-de-obra, mais precrios os equipamentos e
menor o seu tempo de permanncia, o que atribui o carter dominante de espao de
reproduo (BECKER, 1990, p. 141).
Considerando os diversos atores atuantes no territrio, Becker (1990) prope uma
classificao para os modelos de urbanizao ocorridos na Amaznia nas dcadas de 1970 e
1980:
a) Modelo de urbanizao espontnea, caracterstico da Amaznia Oriental, no qual
ocorreram processos de apropriao das terras por empresas de grupos econmicos e
fazendeiros individuais, as relaes de trabalho apresentam forte mobilidade e a estrutura
interna das cidades bastante diferenciada, realando reas mais estruturadas e reas pobres
destinadas massa da populao;
b) Modelo de urbanizao dirigida: 1) pela colonizao particular, pelas companhias
colonizadoras de terras virgens (norte do Mato Grosso), no qual as relaes de trabalho so do
85
tipo familiar, as cidades se constituem em residncia de diversos grupos, e os servios

urbanos so mais fartos; 2) pelo Estado (colonizao da Transamaznica), no qual velhas e
novas estruturas convivem e conflitam, com estrutura social complexa e diversidade na
estrutura interna do ncleos urbanos (Itaituba, Altamira, Marab);
c) Modelo de urbanizao dos grandes projetos privados: implementado por
organizaes transnacionais, exerce relaes para alm do local e do regional, so semi-auto-
suficientes, com pessoal tcnico numeroso, trabalhadores permanentes e temporrios;
d) Modelo de urbanizao em reas tradicionais: em que as frentes de expanso so
insuficientes para alterar o padro tradicional e o centro regional comanda povoados por via
fluvial (BECKER, 1990).
Diante da complexidade da urbanizao da fronteira amaznica, Browder e Godfrey
(2006) consideram que as teorias recorrentes no do conta de explicar sua totalidade. Eles
propem a teoria pluralista de urbanizao desarticulada, que entende a fronteira Amaznica
como uma confluncia de espaos sociais diversos, um continuum socioespacial transpondo
dois tipos ideais: a fronteira populista (agrrio) e a fronteira corporativista (BROWDER;
GODFREY, 2006, p. 105).
A teoria proposta parte de alguns princpios bsicos que se relacionam s
caractersticas gerais do processo de urbanizao da regio: a) atuao de diferentes grupos
sociais, que vieram para a regio em momentos diferentes, com interesses e engajamentos
diferentes, constituindo um espao social heterogneo; b) os assentamentos no se organizam
a partir de relaes hierrquicas e geram redes mltiplas e sobrepostas, constituindo um
sistema urbano irregular e polimorfo; c) a fragmentao da organizao espacial reflete a
expanso incompleta e irregular da economia e; d) a desarticulao urbana consequncia da
desarticulao social na regio.
J na segunda metade da dcada de 1980, os investimentos do governo federal na
regio amaznica caem significativamente, arrefecendo o fluxo migratrio e imprimindo
outras dinmicas socioespaciais, entre estas o processo denominado ruralizao da
populao. Analisando dados populacionais, Hurtienne (2001) ressalta que a partir da dcada
de 1990, a Regio Norte deixa sua posio de macrorregio, caracterizada pela alta imigrao,
passando a tomar maior destaque as migraes intraestaduais.
Estudando as migraes intraestaduais e o crescimento populacional, Hurtienne (2001)
discorda da ideia de esvaziamento da rea rural e, considerando as caractersticas dos
municpios da regio, mais especificamente do Par, prope outro parmetro para a
classificao do rural e do urbano, passando a computar como rural as sedes de cidades e vilas
86
com menos de 20 mil habitantes e como urbano toda a populao de Belm e Ananindeua. A
partir deste exerccio, o autor demonstra que parte significativa da populao imigrante das
reas rurais se deslocou dentro das reas rurais, em direo s sedes municipais pequenas e
vilas, e no para as grandes cidades ou outros estados (HURTIENNE, 2001), concluindo que
nos anos 90 a tese da fronteira urbana39 no seria mais vlida. Na interpretao de
Hurtienne (2001), essa nova configurao indicaria a necessidade de maior ateno e
incentivo a atividades voltadas ao desenvolvimento e preservao ambiental.
Sobre as mudanas ocorridas na Amaznia desde a dcada de 80, Machado (1999)
confirma a tendncia da ruralizao, mas assume outra interpretao das relaes entre rural
e urbano, entendendo-os bastante articulados:
A tendncia recente de ruralizao no representa, a nosso ver, uma

negao da tese da dominncia da urbanizao no sistema de povoamento.
Como nexo e referencial do sistema de povoamento, a urbanizao
permanece dominante, a despeito da mudana na localizao da populao.
Quer dizer, a urbanizao apresenta um desenvolvimento intensivo nas
cidades e extensivo no territrio. A populao localizada na rea rural no
est dissociada do sistema de povoamento de base urbana, seja do ponto de
vista poltico (articulao institucional), econmico (articulao com
mercado e servios de apoio tcnico) e cultural (expectativas referenciadas
ao modo de vida urbano) (MACHADO, 1999, no paginado).
Machado identifica tendncias diferenciadas no processo de urbanizao da Amaznia

nas dcadas de 1980 e 1990. A heterogeneidade na estrutura hierrquica da rede de cidades
aumenta com o aparecimento de cidades intermedirias, apesar da permanncia da primazia
das capitais e do grande nmero de pequenas cidades. Ocorre a emergncia de regies
urbanas, constitudas pelo adensamento do nmero de cidades em determinadas regies do
sistema de povoamento (MACHADO, 1999, no paginado). A formao destas reas est
relacionada a questes de acessibilidade a partir da conexo viria, e tambm ao adensamento
da populao rural em reas de estrutura fundiria diversificada, com a ocorrncia de
atividades agropecurias ou extrativas que possibilitaram processos de substituio de
importaes, ou ainda, reas de produo agrcola voltadas exportao, alm das reas de
entorno s metrpoles. Nessas regies urbanas, destaca-se ainda a presena de grupos de
migrantes, geralmente advindos do Nordeste e Sul do pas, que, permanecendo concentrados,
acabam por imprimir sua identidade cultural, diferenciando as regies em que se estabelecem.
39
Segundo Hurtienne (2001), a tese da fronteira urbana se refere concepo de que a ocupao na Amaznia
ocorreu pela urbanizao precoce e crescente nas grandes cidades absorvendo trabalhadores expulsos do
campo e transferindo a misria e os problemas ambientais do campo para as cidades (HURTIENNE, 2001, p.
216).
87
Analisando a Amaznia no incio do sculo XXI, Becker (2004) identifica uma nova
posio da regio perante o mbito global e nacional:
Enquanto a nvel global a Amaznia se transforma em fronteira do capital

natural do uso cientfico-tecnolgico da natureza, a dinmica da economia,
do uso da terra e do planejamento no Brasil tem ainda maior influncia no
novo significado geopoltico da regio a nvel domstico: ela tende a no ser
mais a grande fronteira de expanso territorial demogrfica e econmica
nacional. (BECKER, 2004, p.73).
A autora afirma que a regio se urbanizou e industrializou com srios problemas

sociais e ambientais, conformando duas caractersticas importantes: a) manuteno do padro
de ocupao linear, estruturado ao longo dos eixos de transporte e infraestrutura, onde se
concentram a populao, os investimentos pblicos e privados e os conflitos de toda ordem;
b) formao do arco de povoamento consolidado, localizado ao longo das estradas no leste do
Par, Maranho, Tocantins, Mato Grosso e Rondnia, onde se concentram as reas mais
produtivas da regio (com exceo da Zona Franca de Manaus e enclaves de explorao
mineral). Historicamente constituda como a grande rea de expanso da fronteira, atualmente
se especializa na agropecuria capitalizada.
Apesar de compreender a Amaznia como espao urbanizado, Becker admite a grande
diferenciao dessa urbanizao no espao intrarregional e intraestadual, classificando trs
situaes com base na contagem populacional de 1996 e censo 2000: a) reas de urbanizao
elevada e com diferenciao interna (Rondnia, Mato-Grosso, Tocantins e Sudeste do Par);
b) reas com urbanizao elevada e pequena diferenciao interna (Acre e Amap); c) reas
de baixa urbanizao com diferenciao interna (Maranho, Amazonas e grande parte do
Par). Com relao s redes urbanas, a autora destaca a manuteno da forte centralidade de
Belm, Manaus e So Lus, que conformam subsistemas regionais em suas reas de influncia
e, ainda, dois subsistemas influenciados por So Paulo (cidade de Cuiab) e Goinia (cidades
de Imperatriz e Araguana).
No obstante s atuais tendncias de urbanizao da Amaznia e seu carter bastante
heterogneo, no caso do Par, importante destacar ainda a diversidade das realidades
municipais, que podem ter efeitos expressivos quanto s carncias habitacionais. A seguir, so
destacadas algumas dessas realidades, encontradas na literatura estudada.
Browder e Godfrey (2006) analisam as principais caractersticas da metrpole,
polarizada pela capital paraense. Sua configurao urbana expressa os perodos histricos
vividos na regio amaznica, a qual, por sculos, se constituiu enquanto cidade primaz,
88
ampliando fortemente sua posio durante o momento histrico de explorao da borracha no

final do sculo XIX e incio do sculo XX, tendo, porm, perdido sua importncia relativa no
Par desde a abertura das rodovias federais (Belm-Braslia e Transamaznica) e os projetos
de desenvolvimento implantados no interior do Estado, bem como na regio, aps a instalao
da Zona Franca em Manaus a partir da dcada de 1960.
Mas a perda da importncia econmica de Belm no Par e na Regio Norte aps a
abertura de outras frentes de expanso acompanhada pela intensificao do fluxo migratrio
rumo capital, formada por um contingente de trabalhadores forados a sair do campo devido
instalao e expanso das atividades capitalistas no territrio estadual, contribuindo para o
agravamento do problema habitacional e o aumento das ocupaes informais na RMB
(ALVES, 1997).
Nesse sentido, Browder e Godfrey (2006) afirmam que a expanso urbana de Belm
foi, e ainda , fortemente marcada pela precariedade dos assentamentos espontneos,
conformados devido s caractersticas fsicas de seu territrio, que geraram as ocupaes nas
baixadas em meados do sculo XX e mais recentemente ocupaes informais nas reas
perifricas. Os autores destacam as grandes disparidades da metrpole, onde arranha-cus
convivem com reas desprovidas de infraestrutura mnima. Sem atividades econmicas de
vulto, Belm mantm sua importncia enquanto centro administrativo regional, tendo grande
parte da populao da regio metropolitana absorvida pelo setor informal da economia
(BROWDER; GODFREY, 2006). Esse seria um circulo vicioso de pobreza urbana e rural,
que segundo Singer, caracteriza reas onde no h indstrias e h pouca produtividade rural
(SINGER, 1990 apud CARDOSO, 2010, p. 3).
Sobre as cidades mdias, Trindade Jnior e Pereira (2007) destacam a ampla discusso
em torno da conceituao do termo, geralmente restrita questo do tamanho populacional.
Sem ignorar tal critrio, os autores ressaltam concepes mais abrangentes que compreendem
as cidades mdias pelo seu papel no territrio, intermediando relaes e fluxos em mbito
regional. Situadas no patamar populacional de 100 a 500 mil habitantes, no so integrantes
de regies metropolitanas, mas se constituem em referncia econmica, social, poltica, de
servios, para uma rede de cidades menores.
Trindade Jnior e Pereira (2007) indicam como cidades mdias no Par: Santarm,
Marab e Castanhal, que j atingiram o patamar populacional, mas percebem tambm o
destaque das cidades de Abaetetuba, Tucuru, Itaituba e Altamira, que tendem a alcanar tal
status. As cidades mdias no territrio paraense assumem qualificao diferenciada, devido
sua importncia na estruturao regional, dividindo relativamente o peso social e econmico
89
da metrpole. Outros autores tambm apontam o crescimento da importncia das cidades

mdias em todo Brasil (SIMES; AMARAL, 2009 apud CARDOSO, 2010), mas quando se
compara as cidades mdias do Par a outras no contexto nacional, principalmente em So
Paulo, as primeiras diferenciam-se por concentrarem altos ndices de pobreza, j que sentem o
arrefecimento das frentes econmicas e absorvem as migraes dele decorrentes
(TRINDADE JNIOR; PEREIRA, 2007).
Trindade Jnior e Pereira (2007) caracterizam trs tipos de cidades mdias no Par: a)
s margens de estrada, com facilidades de conexo e acesso, como o caso de Castanhal; b) a
beira de rio, mas que preteriram os fluxos fluviais e acabaram se articulando s rodovias,
como Marab; e c) s margens de rio, que se mantm fortemente articuladas a este, como
Santarm. Trindade Jnior e Pereira (2007) diferenciam as cidades mdias das cidades-
empresa, que mesmo apresentando certas caractersticas em comum, as ltimas geralmente se
constituem em enclaves e negam sua condio de cidades mdias no sistema urbano da
regio (TRINDADE JUNIOR; PEREIRA, 2007, p. 338).
Cardoso e Lima (2006), ao estudarem cidades pequenas na regio do Baixo Tocantins
(Igarap-Miri, Baio, Camet, Mocajuba e Limoeiro do Ajuru) e da Rodovia Transamaznica
(Placas, Medicilndia, Pacaj e Novo Repartimento), identificaram tipologias espaciais
comuns, que se relacionam em torno das formas de acessibilidade aos eixos de transporte e
recursos (rios, estradas, servios), geralmente polarizadas pela cidade-sede municipal. As
tipologias identificadas foram: cidade sede de municpio no Baixo Tocantins, com ocupao
peri e semiurbana (cidades ribeirinhas); cidade sede de municpio na Rodovia
Transamaznica, com ocupao peri e semiurbana (cidades rodovirias); vila ribeirinha;
agrovila; e projeto de assentamento.
Detendo-se sobre as cidades ribeirinhas na Amaznia, Trindade Jnior. et al. (2008)
apontam algumas caractersticas marcantes: a) localizadas s margens de rios, sendo este um
importante atributo fisiogrfico; b) pequenas, quanto ao tamanho populacional extenso
territorial e funes urbanas; c) locais, referindo-se ao alcance de sua polarizao e insero
regional; d) tradicionais, em seu ordenamento intraurbano, produo econmica e relaes
socioculturais (TRINDADE JNIOR. et al., 2008, p.38). Nas cidades ribeirinhas, os
elementos espaciais ganham proporo (o porto, a igreja, a feira, as casas), e tornam-se
centrais, referncias da paisagem e da dinmica cotidiana. Os autores destacam ainda seu
papel na rede urbana, em que exercem com as localidades prximas uma relao de
organicidade, com fortes ligaes locais, assumindo para com o entorno, a postura de
90
solidariedade orgnica (TRINDADE JNIOR et al., 2008 com base em SANTOS,

1994,1996).
Por fim, as cidades-empresa detm caractersticas e dinmicas socioeconmicas e
espaciais peculiares. No so qualificadas pelo porte populacional, e sim, por sua
funcionalidade, enquanto sedes de grandes projetos pblicos ou privados. Sua dinmica
econmica voltada produo externa, e por isso, apresentam dbil insero regional,
constituindo-se em enclaves na rede urbana (TRINDADE JNIOR et al., 2008, p.41),
mantendo relaes extra-locais, nacionais ou globais. Devido aos altos investimentos em
infraestrutura urbana, destoam do conjunto de cidades, apresentando menor grau de
precariedade, exceto nos assentamentos espontneos que surgem ao redor do ncleo projetado
(PIQUET, 1998). As cidades-empresa representam a espacializao do grande capital no
territrio e a concentrao de riquezas que se acumulam gerando processos secundrios,
igualmente intensos. Mercs (2009, p. 198) retrata como o setor imobilirio em Parauapebas,
por meio da atuao de incorporadores que articulam capitais de grande monta vem se
constituindo em agentes de produo do espao urbano, por meio da produo habitacional de
mercado.
A diversidade das realidades municipais no Par comprova a afirmao de Monte-Mr
(2004) sobre a insuficincia do critrio populacional para caracterizar cidades, inclusive a
categorizao dos espaos em urbano e rural deixa escapar importantes aspectos das
aglomeraes paraenses, podendo inclusive mascarar a realidade e levar a interpretaes
equivocadas:
Se insistirmos em pensar em tamanho como categoria definidora da natureza

do espao humano, fica difcil, face complexidade das mltiplas e
diversificadas formas urbano-rurais contemporneas, das periferias
metropolitanas s fronteiras incompletamente organizadas e dos espaos
rurais tradicionais s cidades pequenas em transformao, identificar padres
e processos de maior ou menor isotopia, de maior ou menor integrao aos
processos urbano-industriais globalizados. De fato, quando analisamos
comunidades ou municpios, encontramos uma diversidade de tamanhos que
pouco nos diz sobre essas relaes socioespaciais em transformao.
Municpios pequenos com grande parte de sua populao vivendo em
nucleaes urbanas so comuns em reas de tradio industrial, como
tambm em reas de fronteira. Podem ser antigos distritos que se separaram
de outros municpios, podem estar prximos a uma cidade industrial ou a
espaos muito urbanizados; alternativamente, encontramos municpios
populosos com baixssimo grau de urbanizao. Enfim, tamanho
populacional no parece mais ter uma correlao direta com grau de
urbanizao no Brasil, como o tinha durante o sculo XX (MONTE-MR,
2004, p.20).
91
No Brasil, o processo de urbanizao imprimiu em todo territrio nacional

caractersticas de desigualdade socioespaciais, no entanto, o processo especfico da
Amaznia, principalmente aps a dcada de 1960 (a urbanizao da fronteira, a forte e
ambgua interveno do Estado brasileiro, a brusca penetrao de atividades capitalistas no
territrio conflitando com usos tradicionais da terra pela populao local, entre outros) gerou
particularidades que tornam as desigualdades ainda mais latentes e conflituosas. Cardoso
(2008) destaca algumas das questes relacionada a essa realidade particular que ainda
precisam ser melhor investigadas:
Pesquisadores respeitados pela grande produo cientfica dedicada regio

(Becker, 2004; 2001; 1999) explicam o processo de urbanizao da
Amaznia, ou apontam conflitos entre agentes externos e locais, a partir de
uma perspectiva de insero da regio no mundo globalizado (Vainer, 2003;
Acserald, 2002). Entretanto, ainda no existem contribuies expressivas
voltadas para a compreenso do espao construdo nesses contextos, como
instncia de realizao da vida cotidiana das pessoas, onde estratgias de
subsistncia relacionam a cidade, o espao rural e o espao silvestre, ou a
partir de onde se irradia o acesso aos direitos sociais e s facilidades da vida
contempornea (CARDOSO, 2008, p. 19).
Um dos aspectos dessa realidade especfica e complexa a questo fundiria no Par,

que geralmente observada do ponto de vista agrrio, tambm est presente no espao urbano,
e restringe a implementao da legislao e da poltica urbana (CARDOSO, 2008). Ainda que
historicamente apresente semelhanas com o processo fundirio do restante do pas
(MARICATO, 1996), a interveno do Estado desde a dcada de 1960 cunhou uma trajetria
que agravou os conflitos, conforme descreve Benatti (2003):
Antes de 1964, o Estado paraense no tinha ainda a sua regularizao
fundiria organizada, mesmo sendo dono de boa parte das terras do
Estado. Com o golpe militar e a implantao de uma nova poltica de
ocupao do solo amaznico, de forma muito rpida e em grandes
propores de investimentos, a questo fundiria ficou mais desorganizada e
complexa [...]. As fraudes que ocorreram com este rico patrimnio foram as
mais variadas: fraude nos ttulos, nos processos, na demarcao, na
localizao e no registro [...]. A rea grilada maior do que os Estados do
Rio de Janeiro e Esprito Santos juntos, e tem cinco vezes o tamanho de
Israel (BENATTI, 2003, p. 109).
Por fim, vale destacar, que a intensidade do conflito pelo acesso a terra na regio,
direcionou o debate dos movimentos sociais organizados para a questo da reforma agrria,
deixando distante a compreenso da plataforma da reforma urbana pela populao
(CARDOSO, 2010, p.9). O intenso e conflituoso processo de urbanizao do territrio
amaznico, marcado pela sobreposio da atuao de atores com interesses divergentes,
imprimiu no espao graves desigualdades sociais, com repercusses do ponto de vista do
92
problema habitacional, principalmente no Par, que por sua localizao geogrfica, entrada
da Regio, a grande disponibilidade de riquezas naturais, bem como o modelo de ocupao
aqui implementado40 por meio do governo federal, acabou por refletir os maiores ndices do
problema: grande precariedade na infraestrutura dos ncleos e aglomerados urbanos e altos
nveis de carncia por moradias, independentemente do tamanho de municpios. Na prxima
sesso, sero apresentados os nmeros das necessidades habitacionais neste Estado no
contexto brasileiro e da Regio Norte.
4.3 O RECENTE PROBLEMA HABITACIONAL NO PAR
A discusso sobre o problema habitacional atualmente est relacionada concepo de

necessidades habitacionais e precariedade da moradia (BRASIL, 2009a). Conceitualmente, o
termo necessidades habitacionais se refere mensurao de trs indicadores: dficit
habitacional, demanda demogrfica e inadequao habitacional (BRASIL, 2009a).
O conceito de dficit habitacional corresponde quantidade de moradias novas que
necessitam ser produzidas para atender s demandas acumuladas (BRASIL, 2009a, p. 84).
Trata-se de deficincias do estoque de moradias, ou seja, unidades novas a serem construdas
(FUNDAO JOO PINHEIRO, 2006). O indicador constitudo pelos seguintes
componentes: a) domiclios rsticos; b) domiclios improvisados; c) domiclios coabitados
(famlias conviventes e cmodos cedidos ou alugados); d) nus excessivo com aluguel
(comprometimento de mais de 30% do oramento familiar com aluguel da moradia); e) dficit
por depreciao do estoque de moradias (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2006).
O indicador demanda demogrfica est relacionado necessidade de construo de
novas unidades para atender ao crescimento demogrfico (BRASIL, 2009a, p. 83). A
definio de inadequao habitacional aponta moradias que no proporcionam a seus
moradores condies desejveis de habitabilidade (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2006,
p. 8), ou melhor, diz respeito a problemas na qualidade da habitao, no implicando,
contudo, na necessidade de novas construes (BRASIL, 2009a, p. 84). So consideradas
como inadequaes habitacionais as seguintes situaes: a) domiclios com carncia de
infraestrutura (ausncia de abastecimento por rede de gua e/ou soluo de esgotamento
sanitrio e/ou energia eltrica e/ou coleta de lixo); b) domiclios com adensamento excessivo
de moradores (mais de trs moradores por dormitrio); c) domiclios sem unidade sanitria
exclusiva; d) domiclios com problema de natureza fundiria (BRASIL, 2009a).
40
Enquanto o modelo de ocupao no Estado do Amazonas levou concentrao de atividades e investimentos
na capital Manaus, no Par, a disperso a caracterstica marcante (TRINDADE JNIOR, 2005).
93
J a concepo de precariedade da moradia remete discusso em torno dos

assentamentos precrios, reas onde o problema habitacional se apresenta de forma
concentrada, com aglomerados de moradias irregulares que ganham diversas denominaes
nas diversas regies do pas: favelas, mocambos, baixadas, palafitas etc. Dada a importncia
desse problema nas cidades brasileiras e a ausncia de um indicador oficial para mensur-lo,
especialistas que discutem a questo habitacional passaram a utilizar informaes advindas de
pesquisas do IBGE, de setores censitrios, que os classificaram como aglomerados
subnormais:
Setor especial de aglomerado subnormal: conjunto constitudo por um

mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente,
terreno de propriedade alheia (pblica ou particular), dispostos, em geral, de
forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos
essenciais (BRASIL, 2007a, p. 15).
Porm, o conceito de assentamento precrio mais amplo e pode se referir a diversas

situaes de precariedade e irregularidade das moradias41:
O conceito de assentamentos precrios foi ento ampliado, passando a

englobar diversas tipologias habitacionais, tendo como caractersticas
comuns a precariedade das condies de moradia e a sua origem histrica.
Definidos como uma categoria abrangente das inmeras situaes de
inadequao habitacional e de irregularidade, seja urbanstica quanto ao
parcelamento do solo e em relao edificao, com o descumprimento da
legislao de uso e ocupao do solo, seja ambiental com a ocupao de
reas de risco e de proteo ambiental, seja fundiria quanto propriedade
da terra (BRASIL, 2009a, p. 95).
Observando o quadro das necessidades habitacionais do pas, o Estado do Par

apresenta nmeros do problema habitacional que ganham destaque. Estando entre os Estados
brasileiros com maior populao e sendo o mais populoso da Regio Norte, poderia ter a
constatao relacionada concentrao de pessoas, mas a observao dos indicadores
relativos ao total de domiclios mostra a existncia de um problema mais acentuado que a
mdia geral.
Entre as grandes regies brasileiras, ao se observar os aspectos demogrficos,
identificamos que a Regio Norte ocupa o quarto lugar em termos populacionais (Tabela 5),
superando a quinta colocada (Centro-Oeste) em menos de 0,1 vezes. No entanto, quando
comparada primeira do ranking, a Regio Sudeste, superada por esta em mais de 5,5
41
Vale destacar que em 2007 o Ministrio das Cidades contratou uma pesquisa para mensurar os assentamentos
precrios no Brasil, que, coordenada pelo Centro de Estudos da Metrpole (CEM/CEBRAP), desenvolveu
metodologia prpria, complementando os dados oferecidos por meio dos setores censitrios subnormais. Para
mais detalhes, ver o estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano (BRASIL, 2007a).
94
vezes. Tal anotao, pouco original, tem por objetivo alertar que a comparao das carncias
habitacionais em termos absolutos (geralmente usada em programas habitacionais) entre
regies com populaes de magnitude to diferentes, pode mascarar o grau de precariedade de
certo contexto.
Tabela 5: Grandes Regies Brasileiras: populao residente e domiclios

permanentes -2000.
Regio Populao Domiclios
Sudeste 72.430.193 20.215.428
Nordeste 47.782.487 11.398.082
Sul 25.110.348 7.201.185
Norte 12.911.170 2.808.778
Centro-Oeste 11.638.658 3.153.277
TOTAL 169.872.856 44.776.750
Fonte: Elaborao a partir de IBGE, Censo Demogrfico (2000).
O dficit habitacional42 da Regio Norte, que em termos absolutos o terceiro do

Brasil (Tabela 6), quando dimensionado em termos percentuais, com relao ao total de
domiclios da regio, passa para primeiro lugar, superando em mais de 2,5 vezes o Sudeste,
ultrapassando outro gigante populacional, a Regio Nordeste (Grfico 2).
Tabela 6: Regies, Unidades da Federao no Norte e Brasil: dficit habitacional absoluto e

percentual do total de domiclios - 2000.
(A) Dficit (A/B) Dficit
(B) Total de
Especificao Habitacional Habitacional Percentual
Domiclios
Absoluto ao Total dos Domiclios
Norte 848.696 2.808.778 30,2
Rondnia 47.895 347.210 13,8
Acre 23.639 129.390 18,2
Amazonas 174.924 570557 30,7
Roraima 19.867 74.399 26,7
Par 489.506 1.308.514 37,4
Amap 22.413 98521 22,7
Tocantins 70.452 280.187 25,1
Nordeste 2.851.197 11.398.082 25,0
Sudeste 2.341.698 20.215.428 11,6
Sul 678.879 7.201.185 9,4
Centro-Oeste 502.175 3.153.277 15,9
BRASIL 7.222.645 44.776.750 16,1
42
Conforme informado na Introduo, o trabalho admitiu dados elaborados com base no Censo 2000, pois
apresentam maior consistncia para informaes no nvel municipal.
95
2851197 35
3000000 30,2
2341698 30
2500000 25
25
2000000
Unidades
20
Unidades
15,9
1500000
15 11,6
848696 9,4
1000000 678879 10
502175
500000 5
0
0 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Regio
Grfico 2: Grandes Regies Brasileiras: dficit habitacional absoluto e percentual do total de

domiclios - 2000
Fonte: FJP (2006) apud HOLANDA e NEGRO (2009).
Ao comparar somente os Estados que compem a Regio Norte, o Par apresenta os

nmeros mais significativos: em termos absolutos corresponde a mais da metade do dficit
habitacional absoluto, fato relacionado ao seu peso populacional na regio, porm, em termos
proporcionais, tambm ocupa o primeiro lugar e chega a superar o grau de carncia regional
(Grfico 3, Tabela 6).
600000 50
489506 45
500000 37,4
40
35 30,7
400000
30 26,7
25,1
Unidade
22,7
300000 % 25
18,2
20
174924 13,8
200000
15
70452 10
100000 47895
23639 22413 19867 5
0 0
AC AM AP PA RO RR TO AC AM AP PA RO RR TO
Estado
Grfico 3: Estados da Regio Norte: dficit habitacional absoluto e percentual do total de

domiclios (2000)
Fonte: FJP (2006) apud HOLANDA e NEGRO (2009).
Para alm da Regio Norte, o Par est entre os primeiros Estados brasileiros com
relao necessidade de novas moradias. Em termos populacionais, o nono estado brasileiro
(Tabela 7), mas considerando os nmeros do dficit habitacional absoluto, ocupa a sexta
posio e em termos de dficit percentual, est em segundo lugar, atrs apenas do estado
vizinho, Maranho, apresentando mais que o dobro da mdia nacional nesse indicador (Tabela
8).
96
Tabela 7: Estados brasileiros com maior populao 2000.
Especificao Populao
So Paulo 37.035.456
Minas Gerais 17.905.134
Rio de Janeiro 14.392.106
Bahia 13.085.769
Rio Grande do Sul 10.187.842
Paran 9.564.643
Pernambuco 7.929.154
Cear 7.431.597
Par 6.195.965
Maranho 5.657.552
Brasil 169.872.859
Tabela 8: Estados brasileiros com maior dficit habitacional 2000.

(A/B)
(A) Dficit
(B) Total de Dficit Habitacional
Especificao Habitacional
Domiclios Percentual do Total
Absoluto
dos Domiclios
So Paulo 1.096.840 10.358.607 10,6
Bahia 683.775 3.169.250 21,6
Minas Gerais 640.559 4.763.337 13,4
Maranho 620.806 1.235.508 50,2
Rio de Janeiro 505.201 4.252.643 11,9
Par 489.506 1.308.514 37,4
Cear 451.221 1.757.239 25,7
Pernambuco 381.214 1.968.326 19,4
Rio Grande do Sul 281.800 3.040.085 9,3
Paran 265.815 2.663.018 10,0
Brasil 7.222.645 44.776.750 16,1
Fonte: Elaborao a partir de Ministrio das Cidades/Fundao Joo Pinheiro, 2006.
Quando se observa mais detalhadamente algumas caractersticas do problema

habitacional no Par, identificamos que a RMB, maior aglomerado populacional e urbano do
estado, considerada a regio com maior presena de assentamentos precrios de todo o
Brasil urbano (BRASIL, 2007a, p. 60), na qual metade da populao vive em condies
habitacionais inadequadas (Tabela 9), levando a pesquisa contratada pelo Ministrio das
Cidades a concluir que:
Com relao a investimentos em polticas de habitao para este conjunto de
municpios, esta regio representa um desafio, dado grandeza do problema
e ao volume considervel de recursos necessrios para responder
adequadamente precariedade habitacional existente (BRASIL, 2007a, p.
60).
97
Tabela 9: Municpios da RMB: estimativa de domiclios e pessoas em assentamentos precrios

em reas urbanas* - 2000.
Estimativa de % de % de Pessoas
Pessoas em
Domiclios em Domiclios em em
Nome do municpio Assentamentos
Assentamentos Assentamentos Assentamentos
Precrios
Precrios Precrios Precrios
Ananindeua 40.913 44,34 173.347 44,33
Belm 146.359 49,69 652.954 51,49
Benevides 3.771 73,29 16.404 73,72
Marituba 12.657 77,04 54.415 76,30
Santa Brbara do Par 802 100,00 3.952 100,00
RMB 204.502 49,98 901.743 51,29
Fonte: Adaptao a partir de BRASIL (2007a).
* Inclui setores em rea rural de extenso urbana
** O Clculo de assentamentos precrios considera o total de domiclios em setores subnormais e a
estimativa de domiclios em setores precrios segundo metodologia desenvolvida pela pesquisa.
Observando as carncias habitacionais na Amaznia at meados da dcada de 1990,

Abelm (1996) apontava que o Par e o Amazonas se destacavam na Regio quanto aos
domiclios em aglomerados subnormais, sendo que no segundo, as carncias relativas ao total
de domiclios eram o dobro do primeiro, com predomnio, em ambos, do problema nas reas
urbanas (Tabela 10). Observando os nmeros dos assentamentos precrios somente nas
capitais nortistas em 2000, Belm j apresenta quase o dobro de domiclios em assentamentos
precrios quando comparada a Manaus, e o percentual de domiclios e pessoas em
assentamentos precrios na capital paraense mais que duas vezes a mdia de todas as
capitais da Regio Norte (Tabela 11).
Tabela 10: Domiclios em aglomerados subnormais segundo Estados da Regio Norte e situao
do domiclio 1996.
Domiclios em aglomerados subnormais
Estados Total Urbano Rural
Absoluto Relativo Relativo Relativo
Brasil 1.575.336 5,1 6,0 1,7
Norte 165.977 9,3 10,8 7,0
Rondnia 1.835 2,1 3,1 0,5
Acre 4.281 6,7 9,1 2,1
Amazonas 67.218 18,3 21,0 10,4
Roraima 1.421 6,1 4,3 10,1
Par 79.947 9,1 9,4 8,8
Amap 8.177 15,9 15,5 17,7
Tocantins 3.097 2,0 2,4 1,5
Fonte: Abelm (1996), com base em IBGE/IPEA (1996).
98
Tabela 11: Capitais da Regio Norte: estimativa de domiclios e pessoas em assentamentos

precrios em reas urbanas* - 2000.
Estimativa de % de % de Pessoas
Pessoas em
Nome do Domiclios em Domiclios em em
Assentamentos
municpio Assentamentos Assentamentos Assentamentos
Precrios
Precrios Precrios Precrios
Belm 146.359 49,69 652.954 51,49
Boa Vista 1.559 3,25 6.606 3,37
Macap 13.863 23,88 62.082 23,09
Manaus 84.533 26,02 359.876 25,89
Palmas 2.385 6,95 9.802 7,41
Porto Velho 9.663 12,23 39.028 12,44
Rio Branco 2.448 4,24 9.773 4,33
Total 114.451 19,01 487.167 19,28
Fonte: Adaptao a partir de BRASIL (2007a).
* Inclui setores em rea rural de extenso urbana.
** O Clculo de assentamentos precrios considera o total de domiclios em setores subnormais e a
estimativa de domiclios em setores precrios segundo metodologia desenvolvida pela pesquisa.
Apesar da gravidade do problema habitacional na grande rea urbana do Par, a maior

parte do dficit habitacional do Estado encontra-se de forma desconcentrada, nas pequenas
cidades paraenses: no grupo de municpios com at 70.000 habitantes est 59% do dficit
habitacional bsico43, enquanto que na RMB e nos municpios com mais de 150.000 est 29%
do dficit (Tabela 12). Considerando ainda os domiclios inadequados devido carncia de
infraestrutura, tambm nos grupos de municpios com menos de 70.000 habitantes que os
indicadores so maiores: 54% da necessidade total do Estado e mais de 90% em termos
proporcionais (Tabela 13). Ou seja, a RMB apresenta altos nveis de carncia pela presena de
assentamentos precrios, enquanto que o dficit e a inadequao habitacional tm maiores
nmeros no conjunto de municpios com populao at 70.000 habitantes no Par.
43
O clculo do dficit habitacional bsico composto pelo somatrio dos totais referentes coabitao
familiar (famlias conviventes, cmodos alugados ou cedidos), aos domiclios improvisados (que no so
permanentes) e aos domiclios rsticos (que apresentam paredes de material diferente da alvenaria ou madeira
aparada), componentes disponveis at para o mbito municipal. O dficit habitacional calculado a partir da
agregao do dficit habitacional bsico s estimativas calculadas para nus excessivo com aluguel e o dficit
por depreciao de imveis, clculo adequado apenas at o nvel de Unidades da Federao (FUNDAO
JOAO PINHEIRO, 2006).
99
Tabela 12: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional: Dficit Habitacional Bsico
2000.
(A/B) Dficit
Habitacional
Total de (A) Dficit (B) Total de Bsico
Grupos de Municpios
Municpios Habitacional Domiclios no Proporcional
por porte populacional
no Grupo Bsico 2000 Grupo ao total dos
domiclios do
Grupo
At 20.000 hab 49 68.016 14% 116.940 58,2%
20.001 a 50.000 hab 62 155.832 33% 345.323 45,1%
50.001 a 70.000 hab 14 54.981 12% 138.523 39,7%
70.001 a 100.001 hab 5 17.433 4% 77.029 22,6%
100.001 a 150.000 hab 5 37.492 8% 92.655 40,5%
Mais de 150.001 3 35.376 7% 121.864 29,0%
RMB 5 105.945 22% 416.177 25,5%
PAR 143 475.075 100% 1.308.511 36,3%
Fonte: Elaborao a partir de Censo (2000); PAR (2009) com base em FJP 2006.
Tabela 13: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional: domiclios com carncia
de infraestrutura 2000.
(A/B)
Domiclios com
(A) Domiclios
Total de (B) Total de carncia de
Grupos de Municpios com carncia de
Municpios Domiclios no infraestrutura
por porte populacional infraestrutura
no Grupo Grupo proporcional ao
2000
total de dom. do
Grupo
At 20.000 hab 49 113.816 11% 116.940 97,3%
20.001 a 50.000 hab 62 327.093 31% 345.323 94,7%
50.001 a 70.000 hab 14 129.528 12% 138.523 93,5%
70.001 a 100.001 hab 5 69.669 7% 77.029 90,4%
100.001 a 150.000 hab 5 78.779 8% 92.655 85,0%
Mais de 150.001 3 98.884 9% 121.864 81,1%
RMB 5 226.528 22% 416.177 54,4%
PAR 143 1.044.297 100% 1.308.511 79,8%
Fonte: Elaborao a partir de Censo 2000; PAR (2009) com base em FJP (2006).
Os nmeros do problema habitacional no Par, comparados ao restante do Brasil e da

Regio Norte, alertam para particularidades da questo neste Estado. Inserido no processo de
ocupao amaznica, fisicamente detentor de poro territorial extensa, situado como entrada
da Regio e tendo sofrido mais intensamente a instalao de grandes projetos, sentiu, de
100
maneira mais direta, as consequncias negativas, do ponto de vista da questo habitacional,

resultantes da interveno do Estado brasileiro, aliado ao capital44.
Voltando a Lojkine (1997), o Estado capitalista promove a urbanizao do espao para
viabilizar a produo capitalista. A aglomerao urbana permite a reduo do tempo de
produo e circulao do capital, constituindo-se ainda no espao de reproduo da fora de
trabalho, mas a interveno estatal tem por finalidade ltima atender ao capital (LOJKINE,
1997). Para a regio amaznica, e mais especificamente o Par, o Estado brasileiro reservou o
lugar de consumidor e fornecedor de insumos para a indstria global (GUIMARES NETO,
1995). Assim, conforme Becker (1990), a urbanizao do espao viabilizou a estruturao da
fronteira econmica, mas a base logstica instalada visava, principalmente, permitir os fluxos e
no os estoques, estes ltimos localizados fora da regio. As aglomeraes urbanas, ento,
permitiam a circulao de mercadorias e insumos. Estas se constituam em base para a
presena e controle do Estado e, principalmente, concentravam a fora de trabalho, ainda que
em condies precrias, agravadas pelo alto grau de mobilidade regional de mo de obra,
incentivadas pelas sucessivas frentes de ocupao (BECKER, 1990). Por outro lado, o Estado
reconfigura a estrutura fundiria na regio, principalmente no Par, favorecendo a
concentrao da terra (LEITO, 2009), porm de forma fragilmente institucionalizada, que
acabou por criar neste Estado uma situao fundiria desorganizada e complexa
(BENATTI, 2003).
A urbanizao implementada no Par, como base logstica mais voltada a garantir
fluxos do que estoques, gerou espaos urbanos improvisados, inacabados, revelando altos
graus de precariedade em municpios de diversos portes populacionais. So eles: as maiores
cidades do Estado, que ao receberem grandes contingentes de trabalhadores expulsos do
campo, e de outras regies do Brasil, assistem ao agravamento das condies de moradia. Ao
longo do tempo, elas foram constituindo a regio urbana com a maior presena de
assentamentos precrios do Brasil, a RMB (BRASIL, 2007a); as cidades mdias, que
diferentemente de outras de igual porte no pas, caracterizam-se por concentrar altos ndices
de pobreza (TRINDADE JNIOR; PEREIRA, 2007); as pequenas cidades, que, por um lado,
so mais recentes, surgidas durante a expanso das frentes de ocupao, s margens de
rodovias, e nunca superaram a forte caracterstica de assentamento provisrio; as seculares, s
margens de rios, que fragilmente se integraram rede urbana e mantiveram a feio verncula
44
Ressalta-se que a anlise a partir de outros aspectos revela que tambm os demais Estados localizados na
Amaznia foram bastante impactados pela interveno do governo federal na regio, destacando-se quanto
estruturao espacial tambm os Estados de Mato Grosso e Rondnia.
101
e o modo de vida ribeirinho e so marcadas pela alta carncia de infraestrutura e forte

presena de domiclios rsticos na composio do dficit habitacional (CARDOSO; LIMA,
2006; TRINDADE JUNIOR. et al., 2008; PAR, 2010c). As excees ficam por conta das
cidades planejadas (ou parte de cidades), mantidas para dar suporte aos projetos pblicos e
privados, que abrigam altos funcionrios das empresas/projetos, ressaltando ainda mais as
desigualdades impostas pela urbanizao promovida para atender ao capital (PIQUET, 1998;
MERCS, 2009).
A poltica de ocupao, que promoveu a urbanizao do espao de forma incompleta,
oferecendo condies precrias para a reproduo da fora de trabalho, mas suficiente para a
reproduo do capital, foi totalmente desarticulada da poltica habitacional tambm
promovida pelo Governo Federal, executada pelo Governo Estadual, que, mesmo tendo
concentrado aes na RMB, no conseguiu amenizar as carncias de moradia da populao
mais pobre, que se abrigou nas extensas reas constitudas por assentamentos precrios nas
baixadas e nas zonas de expanso metropolitana.
As frentes de expanso que propiciaram o surgimento de ncleos urbanos, tambm
levaram instalao de muitos municpios novos, acompanhando um movimento nacional
aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Mas no contexto paraense, tais
aglomerados assumiram a condio de sedes municipais, embora fossem absolutamente
carentes de investimentos em habitao, infraestrutura ou equipamentos e servios pblicos,
desprovidos ainda de capacidade administrativa e financeira para dar conta da gesto
municipal (CARDOSO, 2010, p. 5). A baixa capacidade institucional das administraes
locais no Par para enfrentar os problemas habitacionais, identificadas em recente pesquisa
(BRASIL, 2007c), j havia sido apontada desde a dcada de 1990, quando o diagnstico
habitacional no perodo alertava para os limites do enfrentamento do problema pelo nvel de
governo municipal, diante da onda municipalista que ocorria no Brasil (INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO..., 1990).
Assim, temos no Par quatro importantes caractersticas que podem contribuir para a
compreenso do alto nvel de carncia habitacional constatado neste Estado: a) um processo
de formao da rede urbana, por meio de uma urbanizao incompleta, precria para oferecer
condies adequadas de moradia classe trabalhadora, mas suficiente para permitir os fluxos
que interessam ao capital; b) um Estado central que interfere, promove e estimula a
urbanizao, objetivando viabilizar os fluxos que interessam ao capital, atuando de maneira
seletiva no territrio estadual; c) governos locais, inclusive o estadual, com baixa capacidade
e estrutura, com pouqussima condio de fazer frente ao enfrentamento do problema
102
habitacional e ainda diante de uma estrutura fundiria bastante complexa; d) polticas

nacionais, particularmente a habitacional, desenhadas a partir da realidade dos grandes centros
urbanos do pas (regio centro-sul), que no levaram em considerao as especificidades da
regio amaznica e, por outro lado, polticas locais que no priorizaram ou no tiveram
recursos para enfrentar o grave problema habitacional desta realidade.
No prximo captulo, ser discutido que avanos e limites um novo desenho de
poltica habitacional de mbito nacional, que tem por foco o atendimento da populao de
baixa renda, a participao e controle social e o fortalecimento da pactuao federativa,
enfrenta, numa realidade to carente e complexa como o Estado do Par.
103
5 AVANOS E LIMITES DA NOVA POLTICA DE HABITAO DE INTERESSE

SOCIAL NO BRASIL E NO PAR: ANLISE SOBRE A DESCENTRALIZAO
Aps um longo perodo de restrio dos programas federais de habitao, diante do

aumento da carncia por moradias em todo pas e da ocorrncia de importantes experincias
locais de intervenes habitacionais alternativas ao longo dos anos 1990, baseadas em
princpios de democratizao, uma proposta agrega proposies de diversos segmentos da
sociedade civil o Projeto Moradia. Tal documento aponta um caminho para a poltica
nacional de habitao, por meio da ampliao da participao social e fortalecimento do
Poder Pblico, em que o Governo Federal teria o papel de principal financiador e coordenador
e os governos locais seriam os principais interventores. A criao do Ministrio das Cidades,
em 2003, e a instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), em
2005, baseados no Projeto Moradia, marcam a estrutura institucional e legal de uma nova
poltica nacional voltada para o atendimento s classes trabalhadoras.
Neste captulo, sero discutidos os avanos e limites dessa nova poltica, a partir de
uma anlise mais particular da descentralizao. Para isso, ser estabelecido um dilogo com
Arretche (2000), que afirma que o processo de repasse de atribuies de gesto de uma
poltica social para governos subnacionais depende de um programa deliberado de
descentralizao pelos governos de nveis mais abrangentes (federal e estadual), definindo
estratgias e incentivos que facilitem esse processo. A descentralizao pode ser ento
analisada do ponto de vista da extenso ou sucesso da adeso ao programa e da efetiva
transferncia de funes s unidades de governo (ARRETCHE, 2000).
O objetivo deste captulo analisar a atual poltica de habitao de interesse social,
observando o desenho e os resultados das estratgias de descentralizao da mesma no Par,
para ento subsidiar a resposta ao objetivo central deste trabalho: identificar os avanos e
limites da nova Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social, analisando as estratgias
de descentralizao adotadas a partir da implementao desta poltica no Estado do Par.
A metodologia, que d base anlise, privilegia, neste captulo, a pesquisa quanti-
qualitativa, a partir de investigao documental, pesquisa de campo com a coleta de dados
sobre a implementao da poltica habitacional no Par, bem como informaes obtidas a
partir de entrevistas. Foram coletadas informaes estatsticas sobre o acesso dos municpios
paraenses a recursos de programas habitacionais federais junto CAIXA e Ministrio das
Cidades, organizando-se tais informaes por grupos de municpios considerando o porte
104
populacional, aplicando o recorte usado pela maioria dos programas federais45. Os dados
obtidos tratam da anlise da capacidade administrativa (BRASIL, 2007c) e da atuao na
poltica habitacional, verificada por meio dos pleitos dos municpios nas selees do FNHIS,
ocorridas de 2007 a 200946, e dos contratos firmados pelas prefeituras municipais e agentes
privados (empresas e organizaes sociais) na CAIXA, no perodo de janeiro de 2007 a julho
de 2010, observando o objeto, o valor do investimento e a situao da obra.
Para aprofundar a pesquisa, foram realizadas entrevistas com atores-chave
relacionados implementao da poltica habitacional no Par: representantes de rgos
federais (tcnicos do Ministrio das Cidades e da CAIXA); do rgo estadual responsvel
pelo setor habitacional (Diretor de Planejamento e Gerente de Contratos da COHAB-PA);
representantes de movimentos sociais (da Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP) e da
ONG FASE Amaznia); e, por fim, representantes das prefeituras de dez municpios
paraenses, com populao at 70 mil habitantes. Este grupo apresenta maior carncia
habitacional e , historicamente, mais ausente dos investimentos habitacionais, e que estava
elaborando o plano municipal de habitao47, tomado por indicativo do interesse em atuar na
questo habitacional, sendo que metade dos municpios entrevistados tinha contrato assinado
junto CAIXA, e a outra parte, nenhum recurso para atuao na poltica habitacional.
Para cumprir a anlise proposta, o captulo est organizado da seguinte forma: inicia-
se apresentando um panorama da Poltica Nacional de Habitao, no item 4.1, identificando o
atual estgio dessa recente poltica; em seguida, com base nos fatores indicados por Arretche
(2000), analisa as estratgias de descentralizao adotadas na nova poltica nacional no item
5.2, observando principalmente a concepo e o funcionamento do SNHIS no item 5.2.1; a
atuao do Governo do Estado do Par, no item 5.2.2; e os resultados da atuao dos
municpios paraenses no item 5.2.3. Por fim, o item 5.3 traz uma reflexo sobre os avanos e
limites da nova poltica, principalmente quanto aos aspectos da democratizao e
descentralizao, a partir da viso dos atores entrevistados e dos resultados dessa pesquisa.
45
A investigao considerou todos os 143 municpios do Par, organizados a partir de grupos por porte
populacional, utilizando os dados da Contagem Populacional 2007 (IBGE): municpios com populao menor
que 20 mil habitantes; municpios com populao maior que 20 at 50 mil habitantes; municpios com populao
maior que 50 at 70 mil habitantes; municpios com populao maior que 70 at 100 mil habitantes; municpios
com populao maior que 100 at 150 mil habitantes; municpios com mais de 150 mil habitantes; regio
metropolitana.
46
A seleo FNHIS 2010 ainda no havia sido encerrada at julho de 2010, prazo mximo definido para a
investigao da dissertao.
47
Os municpios entrevistados estavam participando da Ao de Apoio e Capacitao elaborao de Planos
Locais de Habitao de Interesse Social, com recursos do FNHIS, coordenada pela COHAB-PA e executada pela
UFPA/PARU, por meio do Convnio 001/2010- COHAB/UFPA/FAPESPA/SEDECT.
105
5.1 PANORAMA DA NOVA POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL
Pode-se afirmar que, no primeiro ano do governo Lula em 2003, a criao do

Ministrio das Cidades marca o incio de um processo de importantes mudanas relacionadas
poltica habitacional, que vo gradativamente constituindo um novo modelo de poltica no
setor. As principais diferenas se referem: ao estabelecimento de um novo arranjo
institucional, baseado em princpios de democratizao e descentralizao; significativa
ampliao do volume de recursos e do leque de programas federais; priorizao do
atendimento s camadas da populao com menor renda. Nesse contexto, ressalta-se o
protagonismo dos movimentos sociais ligados discusso da Reforma Urbana, seja como
autor das propostas em que se baseia o novo modelo de poltica, seja como elemento de
presso nos espaos de negociao junto ao Governo Federal, forando a efetivao dos
acordos firmados (MARICATO, 2005; 2006; MARICATO; SANTOS JNIOR, 2007;
BONDUKI, 2009).
A estruturao da nova poltica habitacional pode ser dividida em dois momentos: na
primeira gesto presidencial (2003-2006) ocorre a reestruturao institucional; na segunda
gesto (2007-2010) o importante aumento no volume de recursos nos programas
habitacionais. A mudana institucional inicia-se pela prpria criao do Ministrio das
Cidades, que traz uma concepo de articulao das polticas urbanas, reunindo nesse rgo,
setores administrativos do Governo Federal responsveis por aes na rea da habitao,
saneamento ambiental, mobilidade e transportes urbanos e programas urbanos (BRASIL,
2004). Alm disso, o Ministrio das Cidades passa a organizar, a partir de 2003, o que viria a
se constituir num espao de discusso nacional sobre as polticas urbanas: a Conferncia das
Cidades48.
Na primeira Conferncia das Cidades, foi definida a criao do Conselho das Cidades
- ConCidades, criado por decreto presidencial em 200449, composto por representantes de
diversos segmentos da sociedade civil e do poder pblico, com carter consultivo, integrante
da estrutura do Ministrio das Cidades, tendo inclusive como uma de suas atribuies, propor
diretrizes e critrios para a distribuio do oramento desse Ministrio e, desde ento, tem se
48
Assim como ocorre em outras polticas sociais, a realizao das conferncias das cidades se inicia a partir de
discusses municipais, depois estaduais, culminando na conferncia nacional. Desde a primeira Conferncia das
Cidades em 2003, j ocorreram trs outras edies: 2005, 2007 e 2010.
49
Decreto Presidencial N 5.031, de 02 de abril de 2004, posteriormente alterado pelo Decreto Presidencial N
5.790, de 25 de maio de 2006. A atual composio do ConCidades contituda por 16 representantes do Poder
Pblico Federal, 9 representantes do Poder Pblico Estadual, 12 do Poder Pblico Municipal, 23 representantes
de Movimentos Populares, 8 representantes de Empresrios, 8 de organizaes de trabalhadores, 6 representantes
de Academias, rgos de Pesquisa e Entidades de Profissionais e 4 representantes de ONGs.
106
constitudo no mais importante canal de negociao entre o governo e a sociedade civil

organizada, no mbito federal, no que se refere s polticas urbanas (MARICATO; SANTOS
JNIOR, 2007; SANTOS JNIOR et al., 2007; AGUIAR, 2008).
Ainda em 2004, o Ministrio das Cidades lana a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano (PNDU) (BRASIL, 2004) e a Poltica Nacional de Habitao
(PNH) (BRASIL, 2006a), estabelecendo as bases fundamentais das aes do Governo Federal
nesses setores. A PNH apresenta como principais eixos de atuao: a integrao de
assentamentos precrios a partir da regularizao urbanstica e fundiria, a proviso
habitacional e a integrao entre a poltica habitacional e a poltica de desenvolvimento
urbano, visando garantir habitao prioritariamente s camadas de baixa renda (BRASIL,
2004). Alm disso, a PNH detalha a constituio do Sistema Nacional de Habitao,
composto por dois subsistemas: o Subsistema de Habitao de Interesse Social, que trabalha
com recursos do FGTS e outros Fundos, e o Subsistema de Habitao de Mercado, atuando
com recursos do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), e do Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimos (SBPE), viabilizando investimentos habitacionais para as diversas
faixas de renda, numa estratgia para evitar que as classes mdias se apropriem dos recursos
pblicos (ou semipblicos, como o FGTS), como aconteceu durante os anos que precederam o
governo Lula (MARICATO, 2006, p. 217).
Em 2005, aprovada a Lei Federal que cria o SNHIS e o FNHIS, com base no
primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular que tramitou 13 anos antes de ser aprovado
(MARICATO, 2005; BONDUKI, 2009). O SNHIS estabelece, por lei, o novo arranjo
institucional na poltica nacional de habitao de interesse social, indicando como espaos de
controle e gesto democrtica, o ConCidades e o Conselho Gestor do FNHIS - CGFNHIS, e
determinando como critrio para acesso aos recursos a criao de fundos, conselhos e a
elaborao de planos de habitao pelos estados, municpios e Distrito Federal, visando
formao de um sistema nacional. No entanto, o projeto original sofreu modificaes e o
FNHIS foi aprovado como um fundo apenas oramentrio, o que restringe suas
possibilidades:
[o] Fundo Nacional de Habitao, um compromisso histrico de Lula,
reiterado na 1 Conferncia Nacional das Cidades, encontrou forte oposio
na equipe econmica e apenas foi aprovado em 2005 e instalado em julho de
2006. Em vez de ser institucionalizado como um fundo financeiro, foi
institudo como um fundo oramentrio, limitado a cumprir seu papel. O
governo, entretanto, comprometeu-se a aportar R$ 1 bilho por ano para
subsidiar os programas habitacionais, valor nunca alcanado anteriormente
(BONDUKI, 2009, p. 10).
107
Conforme indicado na proposta original, o FNHIS seria um fundo financeiro, que

redistribuiria recursos aos fundos estaduais e municipais de habitao e ainda permitiria o mix
de recursos com outros fundos, como o FGTS. A mudana no desenho do FNHIS significou
que, enquanto um fundo oramentrio, apenas pode ser acessado por estados e municpios por
meio de selees de projetos para a distribuio de recursos, ou ainda por emendas
parlamentares, inviabilizando o repasse aos fundos locais e a combinao aos recursos do
FGTS.
Tambm no ano de 2005, o Ministrio das Cidades inicia uma importante Campanha
Nacional para a elaborao dos Planos Diretores Participativos, buscando avanar na poltica
urbana e fundiria e na gesto democrtica das cidades, atendendo ao estabelecido na Lei
10.257/2001, o Estatuto da Cidade (MARICATO, 2006, p. 216). Mas neste mesmo ano, a
crise poltica no governo Lula fora alteraes nos cargos de direo do Ministrio das
Cidades, que acaba perdendo parte de sua capacidade de formulao das polticas urbanas:
Em julho de 2005, Olvio Dutra foi substitudo por Mrcio Fortes, indicado
pelo Partido Popular. A mudana representou o incio do processo de
desarticulao de um rgo que ainda buscava se estruturar para exercer seu
papel de formulador da poltica urbana para o pas. Em 2007, com a
substituio de todos os secretrios nacionais indicados por Dutra, com
exceo da Secretaria Nacional de Habitao, esse processo trgico se
completou. Apesar das dificuldades internas ao ministrio, as condies
econmicas tornaram-se muito mais favorveis para implementar as
propostas da PNH (BONDUKI, 2009, p.11).
A segunda gesto do governo Lula na rea da poltica habitacional foi marcada pela
grande ampliao de recursos nos programas federais. A conjuntura econmica favorvel no
Brasil permitiu maior aporte de investimentos federais, possibilitando o lanamento do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)50. Na rea habitacional, o PAC Habitao se
voltou a intervenes em grandes reas de assentamentos precrios, localizadas em
municpios com mais de 150 mil habitantes, prevendo-se recursos inusitados para o setor da
habitao (BONDUKI, 2009, p.11).
Ainda em 2007, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de
Habitao, organiza a primeira seleo pblica para acesso dos municpios e estados aos
programas do FNHIS, contando com recursos no onerosos advindos do Oramento Geral da
Unio; inicia a elaborao do Plano Nacional de Habitao PlanHab, com a realizao de
50
O PAC um programa estratgico do Governo Federal que articula diversos programas federais, com o
objetivo de investir em obras de infraestrutura logstica e urbana (transporte, energia, saneamento, habitao e
recursos hdricos). Sua gesto realizada pelo Comit Gestor do PAC CGPAC, composto pelos ministros da
Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento (informaes retiradas do site do PAC).
108
uma srie de reunies com os diversos segmentos do ConCidades e em eventos nas cinco
Grandes Regies brasileiras; e lana uma campanha nacional para incentivar a instituio dos
instrumentos do SNHIS pelos outros nveis de governo (a criao de fundo, conselho e planos
de habitao).
Em 2008, movimentos populares pressionam o Governo Federal no espao do
ConCidades e passam a ter acesso direto aos Programas do FNHIS51, tornando-se agentes
executores da poltica habitacional. Nesse mesmo ano, lanada uma campanha, organizada
por diversos segmentos da sociedade civil e de associaes do poder pblico, para vincular
recursos da arrecadao dos trs nveis de governo poltica habitacional, por meio da
Proposta de Emenda Constitucional n 285-A/2008 a PEC da Moradia Digna52. Tambm em
2008, aprovada a Lei 11.888/2008, que assegura s famlias de baixa renda assistncia
tcnica pblica e gratuita para o projeto e a construo da moradia, antiga reivindicao de
entidades de arquitetos e engenheiros e movimentos populares.
A crise econmica internacional, que se agrava em 2008, leva o Governo Federal a
definir medidas para preservar a economia brasileira, apostando inclusive no setor
habitacional. Assim, no incio de 2009, lanado o Programa Minha Casa Minha Vida
(MCMV)53, voltado para o atendimento de famlias com renda mensal de at 10 salrios
mnimos, com acesso restrito a empresas do setor da construo civil, no qual o poder pblico
pode participar por meio de apoio s empresas, disponibilizando reas, infraestrutura e outras
aes facilitadoras (BRASIL, 2009b). O MCMV tem recebido diversas crticas de acadmicos
e organizaes ligadas ao movimento de reforma urbana, pois sua sistemtica, voltada ao
setor privado, no condiciona o acesso aos recursos ao cumprimento das regras estabelecidas
na Lei 11.124/05 criao dos fundos, conselhos e planos habitacionais pelos estados e
51
A Lei 11.124/2005 foi alterada pela Lei 11.578/2007, permitindo o acesso de entidades privadas sem fins
lucrativos (organizaes sociais que atuam na discusso da moradia popular) aos seguintes Programas do
FNHIS: Produo Social da Moradia e Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social. At ento, apenas
o Programa Crdito Solidrio, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), oferecia essa
oportunidade.
52
A Campanha a favor da PEC da Moradia Digna coordenada por organizaes populares relacionadas
discusso da moradia popular, organizaes de empresrios (comerciantes de materiais e construtores),
organizaes do poder pblico que representam rgos que executam a poltica habitacional. A PEC prev a
vinculao de 2% da arrecadao do Governo Federal e 1% da arrecadao de governos estaduais e municipais
para os fundos de habitao de interesse social, por trinta anos ou at a eliminao do dficit habitacional no
Brasil (informaes do site www.moradiadigna.org.br).
53
O MCMV foi lanado inicialmente por meio da Medida Provisria n 459, de 25 de maro de 2009,
posteriormente institudo pela Lei 11.977/2009. Estava inserido num conjunto de medidas de estmulo
economia, buscando minimizar os impactos da crise econmica internacional. Seu objetivo viabilizar a
produo de 1 milho de unidades habitacionais, impulsionando a indstria da construo civil, devido ao seu
potencial de gerao de empregos. Foram destinados R$ 34 bilhes para o MCMV, sendo R$ 25,5 bilhes do
OGU, R$ 7,5 bilhes do FGTS e R$ 1 bilho do BNDES (BRASIL, 2010c).
109
municpios , nem indica que os projetos devam ser discutidos nos conselhos de habitao, ou
seja, a sistemtica do MCMV dispensa o controle social por meio dos espaos e instrumentos
institudos no SNHIS (ROLNIK; NAKANO, 2009; CARDOSO, 2009), passando a
caracterizar um certo conflito entre a concepo do MCMV e do SNHIS.
Nesse sentido, observa-se que a ampliao dos recursos aos programas habitacionais
no correspondeu diretamente ao fortalecimento do SNHIS, pois os dois programas federais
que obtiveram maior aporte financeiro, o PAC Habitao e o MCMV foram gestados e
geridos principalmente entre o Ministrio do Planejamento e Oramento, Ministrio da
Fazenda e Casa Civil Federal, deixando de lado o espao de discusses e negociaes no
mbito do Ministrio das Cidades, por meio do ConCidades. O conflito entre os programas
federais ficou mais evidente quando o Governo Federal deu grande nfase ao lanamento do
MCMV, preterindo a divulgao do Plano Nacional de Habitao PlanHab, ento recm
finalizado e discutido no ConCidades, priorizando a produo habitacional pelo setor privado,
enfraquecendo o esforo de consolidao da poltica de habitao pelo setor pblico nas trs
esferas. Alm disso, o desenho do MCMV trazia a possibilidade de estimular prticas
inadequadas j vivenciadas em outros momentos da poltica habitacional brasileira, como a
produo em massa de conjuntos habitacionais perifricos, a apropriao dos subsdios por
camadas de renda mais alta da populao e ainda o aquecimento imobilirio e consequente
valorizao e escassez de terras urbanizadas (BONDUKI, 2009; MARICATO, 2009;
ROLNIK; NAKANO, 2009; CARDOSO, 2009).
Vale ressaltar que, apesar de no ter sido consultado quando da formulao do PAC e
MCMV, o ConCidades conseguiu, posteriormente, tencionar e alcanar algumas mudanas na
sistemtica dos dois programas: no MCMV forou a incluso da modalidade dedicada a
municpios com menos de 50 mil habitantes, pelo poder pblico, e a modalidade destinada a
entidades sociais (MCMV-Entidades)54; j o PAC 2, lanado em abril de 2010, se apresenta
integrado ao SNHIS, exigindo, inclusive, o atendimento s determinaes da Lei 11.124/05,
mostrando o quanto o ConCidades tem demarcado um espao importante de negociaes.
Apesar das contradies e divergncias, h um consenso entre os especialistas da rea
de que a nova poltica habitacional cunhou importantes avanos e que o volume de recursos
investidos no setor deve ser entendido como sinal de que a questo habitacional adentrou a
agenda poltica do governo (MARICATO, 2009; ROLNIK; NAKANO, 2009; CARDOSO,
54
A Lei Federal 11.977/2009 que regulamentou o MCMV admitiu algumas modalidades no previstas no
desenho original do Programa, como as destinadas s organizaes sociais e aos municpios com menos de 50
mil habitantes para acesso direto do poder pblico, alm disso, a mesma Lei instituiu mecanismos facilitadores
da regularizao fundiria em assentamentos informais de baixa renda.
110
2010). Relatrios oficiais demonstram que, de 2003 a 2009, os recursos alocados nos
programas habitacionais do Governo Federal cresceram mais de oito vezes (Grfico 4), com
importante ampliao do percentual de atendimento s faixas da populao com renda at 3
salrios mnimos (Grfico 5).
Segundo documentos oficiais do governo federal, como resultado do montante
alocado, bem como o foco s camadas de baixa renda, o dficit habitacional absoluto no
Brasil j sofreu reduo de 21%, enquanto o dficit habitacional proporcional, que
representava 15% do total de domiclios do pas em 1991, havia cado para 10% do total de
domiclios (BRASIL, 2010c).
Grfico 4: Brasil: Evoluo dos Investimentos em Habitao.

Fonte: Ministrio das Cidades e Relatrio CEF e ABECIP (at 31/12/2009).
Retirado de BRASIL (2010c).
Grfico 5: Brasil: percentual de atendimento dos programas habitacionais (FGTS,

FAR, FDS, OGU e FAT) por faixa de renda 2002 a 2009.
Fonte: Ministrio das Cidades e Relatrio CEF (dados at 31/12/2009).
Retirado de BRASIL (2010c).
111
Se possvel identificar que a poltica habitacional de mbito federal implementou

importantes mudanas, o atendimento da populao, principalmente de baixa renda,
localizadas nas diversas regies brasileiras, depende tambm que tais progressos se efetivem
nos outros nveis de governo. No prximo item, discutir-se-, como tem se dado a instituio
da nova poltica habitacional nos municpios e estados no Brasil e quais estratgias de
descentralizao tm sido implementadas pelo Governo Federal para estimular esse processo.
5.2 ANLISE DA DESCENTRALIZAO DA POLTICA NACIONAL DE HABITAO
Assim como a democratizao, a descentralizao est entre as bandeiras dos

movimentos sociais, indicando a forma de implementao das polticas sociais com o objetivo
de universalizao de direitos, principalmente considerando a extenso do territrio nacional e
a grande diversidade das realidades dos municpios brasileiros (ARRETCHE, 2002b;
BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
A partir de uma pesquisa bastante coerente, Arretche (2000) demonstra que a
implementao de programas de descentralizao deliberados pelos nveis mais abrangentes
de governo (nacional e estaduais) capaz de ampliar o alcance e os resultados das polticas
sociais, por meio do envolvimento dos municpios55, superando inclusive obstculos
estruturais, como a baixa capacidade administrativa e financeira que caracteriza a grande
maioria dos governos locais. Desta forma, o processo de descentralizao depende,
principalmente, dos seguintes fatores: a) disposies constitucionais; b) desenho do programa
de descentralizao pelo governo federal; c) modo efetivo de funcionamento deste programa;
e iv) ao dos executivos estaduais (ARRETCHE, 2000).
Segundo Arretche (2000), um programa de descentralizao define quais funes
sero transferidas e seus custos provveis, e ainda, quais sero as vantagens recursos
tcnicos e financeiros oferecidos pelo nvel de governo interessado em descentralizar
atribuies. Tambm, o modo efetivo de funcionamento de um programa trata de como as
coisas de fato funcionam, como se d o acesso das administraes locais aos meios e
recursos oferecidos. Embora no necessariamente declarados, tais meios configuram o
apoio ou retaguarda com os quais a administrao local poder efetivamente contar
(ARRETCHE, 2000, p. 245-246).
55
Conforme abordado no captulo 2, Arretche (2000) ressalta que aps a Constituio de 1988, os municpios
tornam-se unidades autnomas e sua participao na execuo das polticas sociais deve ocorrer por meio de
adeso. Como historicamente as polticas sociais foram executadas pelos governos federal e estaduais, e executar
polticas sociais implica em custos financeiros e polticos, para alcanar o envolvimento dos municpios, a Unio
e os Estados devem oferecer vantagens gesto municipal.
112
Quanto aos dispositivos constitucionais, a poltica habitacional aparece nas

determinaes da Carta Magna como competncia dos trs nveis de governo, sem definir
claramente o papel de cada um. Desta forma, Arretche ressalta que no viria das novas regras
constitucionais estabelecidas em 1988 o impulso para um novo arranjo nacional de
distribuio de atribuies nestas reas [habitao e saneamento] (ARRETCHE, 2000, p.
90). Por outro lado, a poltica urbana, que se relaciona questo habitacional, tem por agente
principal o poder executivo municipal, conforme ressalta Gonalves:
Alm da Constituio de 1988, outras leis federais foram ampliando tambm

a autonomia dos municpios para executar a poltica de desenvolvimento
urbano e legislar sobre a definio de usos permitidos e ndices urbansticos
de parcelamento e ocupao do solo, por exemplo, possibilitando a
promoo de empreendimentos habitacionais de interesse social e
especialmente a regularizao de assentamentos populares.
No caso da poltica de habitao que est, como mencionado, fortemente
relacionada com a poltica de desenvolvimento urbano , a prpria
Constituio definiu que a promoo de programas de construo de
moradias e a melhoria das condies habitacionais cabem aos trs entes
federativos e, diferentemente de outras reas onde as competncias foram
mais delineadas, destaca-se que na rea habitacional no foram definidas
linhas gerais de ao ou formas de relao entre as trs esferas de
governo, o que, na prtica, possibilita a formao de um campo de
conflitos entre as esferas de governo (GONALVES, 2009, p. 52, grifo
nosso).
Destarte, apesar de a poltica habitacional ter sido atribuda como responsabilidade dos
trs nveis de governo, a trajetria brasileira, como visto no Captulo 2 desta dissertao,
acabou reforando o papel do municpio na poltica urbana, com repercusses na poltica
habitacional. Por outro lado, a experincia dos governos locais em projetos e aes
alternativas na rea habitacional na dcada de 1990 demonstrou que a poltica habitacional
que dependente apenas da ao municipal no consegue ser estvel. Conforme alerta Ribeiro
(1997), o volume de recursos necessrios para viabilizar a moradia para as classes
trabalhadoras um dos gargalos da questo habitacional. Na nova poltica habitacional, o
SNHIS traz entre seus princpios a descentralizao e a cooperao federativa no
enfrentamento das questes relacionadas moradia. A seguir, ser observado mais
cuidadosamente o desenho e as estratgias de descentralizao da nova poltica de habitao.
5.2.1 As Estratgias de Descentralizao no mbito do Sistema Nacional de Habitao de

Interesse Social
Na Lei 11.124/05, que institui o SNHIS, a ideia da estruturao de um sistema com a

participao dos trs nveis de governo est presente entre os objetivos, princpios e diretrizes,
113
que citam os termos articulao, compatibilizao, integrao e a descentralizao como a

forma ideal de atuao das polticas federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais. No
desenho estabelecido por esta Lei e pelo Decreto n 5.796/2006, que a regulamenta, o SNHIS
capitaneado pelo Governo Federal, o Ministrio das Cidades o rgo responsvel por
coordenar, gerir e controlar o Sistema, estabelecendo prioridades, estratgias e instrumentos,
com ateno ao ConCidades; deve elaborar o PlanHab, os programas habitacionais e
selecionar as propostas formuladas pelos outros entes federados, bem como monitorar sua
atuao; deve formular a proposta oramentria do FNHIS e monitorar sua execuo junto ao
Conselho Gestor; e por meio da CAIXA, que o agente operador do FNHIS, definir
procedimentos operacionais e controlar a execuo fsico-financeira das aes com recursos
do Fundo. Aos Estados est estabelecida a funo de articulao e apoio s aes dos
Municpios e aos Municpios a implantao dos programas habitacionais e polticas de
subsdios56.
Os recursos do FNHIS so oriundos principalmente do Oramento Geral da Unio e
de outros fundos, como o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social, tratando-se de
recursos no onerosos. Por outro lado, o SNHIS deve centralizar todos os programas
habitacionais de interesse social, coordenando, alm do FNHIS, ainda outros programas que
utilizam os recursos do FGTS, possibilitando um mix de recursos onerosos e no onerosos
(MARICATO, 2005). Para ter acesso aos recursos do SNHIS, os Estados e Municpios devem
constituir fundo, conselho57 e plano de habitao. Assim, devem ainda compor o SNHIS, os
recursos alocados nos fundos de habitao estaduais e municipais, bem como as
contrapartidas obrigatrias quando da utilizao por estes de recursos do FNHIS:
Essa estrutura espelha, no mbito local [nos estados e municpios], a

estrutura institucional e financeira montada no mbito federal [criao de
fundo, conselho e plano de habitao] e permitir, com a adeso ao Sistema,
que os agentes locais obtenham acesso aos recursos do FNHIS. importante
salientar que esses recursos no so onerosos e hoje so acessados a partir de
apresentao de propostas junto aos programas que contam com recursos do
FNHIS. [...] no modelo proposto, parte dos recursos ser destinada s
transferncias fundo a fundo que ficaro condicionadas ao oferecimento de
contrapartida do ente federativo, [...], trata-se da conjugao de esforos, a
partir de princpios e programas comuns, para resolver de forma conjunta
uma questo que afeta a todos, isto , a universalizao da moradia digna
(BRASIL, 2009a, p. 36).
56
De acordo com a Lei 11.124/2005 e Decreto n 5.796/2006.
57
Segundo a Lei 11.124/05, como ocorre no Conselho Gestor do FNHIS, os conselhos estaduais e municipais
devem obrigatoriamente reservar 25% das vagas para movimentos populares.
114
Desta forma, o SNHIS se efetiva por uma articulao de recursos onerosos e no

onerosos e pela participao dos trs entes federados, por meio dos fundos, conselhos e planos
de habitao. Os programas do FNHIS58 realizam selees pblicas, divulgadas e
operacionalizadas por meio do stio eletrnico do Ministrio das Cidades, tendo ocorrido
cinco selees voltadas ao poder pblico59. Do ponto de vista financeiro, o FNHIS oferece
uma grande vantagem aos entes federados com menor capacidade de investimento, visto que a
contrapartida mnima bastante atraente60 e podem ser oferecidas em recursos financeiros,
bens imveis ou servios vinculados ao empreendimento habitacional proposto (BRASIL,
2009a).
Para incentivar a adeso dos municpios ao SNHIS, o Ministrio das Cidades, em
2007, inicia uma campanha nacional, que reforada pela realizao da primeira seleo
pblica dos Programas do FNHIS. Desde 2008, o Ministrio das Cidades tambm realizou
diversos cursos presenciais sobre a adeso ao SNHIS e a elaborao de planos de habitao; e,
em 2009, cursos on line para todo o Brasil, conforme ressalta a tcnica daquele rgo:
[...] Desde que foi criado, o SNHIS j recebeu a adeso de mais de 95% dos
entes federados, por meio da assinatura de Termo de Adeso. Mas, por outro
lado, embora a totalidade das Unidades da Federao e quase a totalidade
dos municpios tenha feito a adeso ao SNHIS, cerca de 60% esto
regulares, ou seja, j cumpriram as exigncias legais de criao de fundo,
conselho e plano local de habitao de interesse social dentro dos prazos
determinados. Temos observado que, na medida em que os prazos
determinados pelo CGFNHIS vo se esgotando e, medida que as
sistemticas e os desembolsos de recursos das aes do FNHIS tm sido
condicionados regularidade no SNHIS, o cumprimento das exigncias
constantes do Termo de Adeso tem aumentado61.
As selees dos Programas do FNHIS seguem a seguinte sistemtica: a) abertura, por

meio de divulgao do edital pela internet com regras dos programas; b) prazo para inscrio
de propostas por estados e municpios via internet, na forma de carta-consulta; c) anlise
preliminar das propostas pelo Ministrio das Cidades; d) defesa presencial das propostas de
estados e municpios em Braslia62; e) divulgao do resultado final pela internet; d)
58
Para melhor conhecimento dos Programas do FNHIS e outros programas geridos pelo Ministrio das Cidades,
consultar Quadro 5 no Apndice.
59
Ocorreram selees para o poder pblico em 2007, duas edies em 2008, uma em 2009, e em 2010 junto ao
PAC 2. Para organizaes sociais, ocorreram selees em separado.
60
As contrapartidas so definidas considerando a capacidade financeira e o IDH municipal ou estadual, para
municpios varia de 2 a 20% e para estados de 10 a 20% (BRASIL, 2010d).
61
Entrevista concedida pela tcnica da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades em out/2010.
62
Desde 2009, o Ministrio das Cidades adotou como etapa para seleo, a defesa presencial em Braslia,
quando os proponentes devem apresentar e defender os projetos elaborados.
115
assinatura de contrato do proponente junto CAIXA local; f) avaliao dos projetos pela
CAIXA local. As datas das selees no so predefinidas, ficando tambm a cargo da
definio do Ministrio das Cidades. possvel notar que a sistemtica exige dos
proponentes, qualificao tcnica para atendimento s etapas do processo seletivo
(preenchimento de carta-consulta, defesa da proposta, elaborao de projetos atendendo aos
padres do agente operador) e constante ateno s informaes disponibilizadas na internet,
j que no h calendrio previamente definido.
Observando as selees do FNHIS, verifica-se maior disponibilidade de recursos e
programas voltados a intervenes para produo ou melhoria habitacional. Para o
desenvolvimento institucional, h apenas o programa de apoio elaborao de planos locais
de habitao. Alm disso, percebe-se que o Ministrio das Cidades tem construdo uma
relao mais direta com os municpios, caminhando para uma tendncia municipalizao,
em que os governos estaduais tm papel pouco definido, o que pode ser, em parte, explicado
pela priorizao a intervenes fsicas que dependem mais da gesto local. Nesse sentido, a
tcnica do Ministrio das Cidades destaca o fortalecimento do papel dos municpios no
SNHIS:
Em relao ao aspecto da descentralizao de atribuies de gesto, de modo
geral, o SNHIS segue uma tendncia das ltimas dcadas, na qual a partir da
Constituio Federal de 88, em diversas reas de poltica social, foi
transferido um conjunto expressivo de atribuies e competncias para os
nveis subnacionais de governo. Houve, especialmente, um significativo
fortalecimento do papel dos municpios63.
Na verdade, observando com mais cuidado a distribuio de competncias entre os

entes federados no SNHIS, o Governo Federal tem ganhado peso demasiado medida que,
alm de principal coordenador e financiador, o nico nvel de governo que ocupa os espaos
de gesto compartilhada das fontes de recursos, ou seja, com exceo do ConCidades, os
outros conselhos que definem a utilizao dos recursos em programas habitacionais no tm
representao dos outros nveis de governo, configurando uma esfera de negociao entre
Governo Federal e sociedade civil organizada, sem participao dos governos estaduais e
municipais64. Alm disso, o detalhamento dos procedimentos operacionais realizado pela
CAIXA, outro rgo federal.
63
64
O CGFNHIS formado por representantes do Poder Pblico Federal e dos outros segmentos da sociedade
civil, podendo ser convidados dois representantes do Poder Pblico Estadual e/ou Municipal, sem direito a voto;
os demais - Conselho Curador do FGTS, Conselho Deliberativo do FAT e Conselho Curador do FDS tm
116
Outra situao que dificulta a descentralizao o modo como o desenho final do

FNHIS ficou estabelecido na Lei 11.124/05, constituindo um fundo contbil e no financeiro,
limitando as possibilidades de repasse fundo a fundo, conforme anotado pela representante
do Ministrio das Cidades:
Assim, na forma como estabelecido na lei 11.124/2005, as transferncias do

FNHIS, sendo este um fundo de natureza contbil, com o objetivo de
centralizar e gerenciar recursos oramentrios para os programas
estruturados no mbito do SNHIS, devem ter correspondncia com os
programas e aes previstos no plano plurianual (PPA) e com as diretrizes
oramentrias (LDO) e, por sua vez, devem ter correspondncias com o
oramento anual (LOA) que, de acordo com as prioridades contidas no PPA
e LDO, detalha quanto ser gasto em cada ao e programa. Esse modelo,
que se efetiva por meio de programas e aes e contratos de repasse com os
entes, vem possibilitando a implementao da poltica habitacional de
interesse social e de seus objetivos65.
No entanto, a Secretria Nacional de Habitao, em recente entrevista, afirmou que o

mecanismo de transferncia de recursos entre os fundos de habitao, dever se efetivar com a
consolidao do SNHIS,
Para o repasse fundo a fundo ainda seria necessrio um tempo para

planejamento e transio, j que hoje ainda operamos por meio da seleo de
projetos, mas pretendemos migrar para um sistema misto, como o da
educao e da sade66.
A representatividade em espaos de definio da aplicao dos recursos na Poltica

Nacional de Habitao demandada pelos outros nveis de governo, conforme se constata em
documento elaborado pelo Frum Nacional de Secretrios de Habitao e Desenvolvimento
Urbano (FNSHDU), e Associao Brasileira de COHABs (ABC). Essas associaes
representam os rgos executores da poltica habitacional em estados e municpios, pleiteando
ainda avanos no sentido da descentralizao do SNHIS, bem como melhor definio do
papel dos governos estaduais. As informaes presentes no documento denominado Agenda
Nacional de Habitao, produzida pelo FNSHDU e ABC, com o intuito de apresentar suas
principais reivindicaes, so as seguintes:
I- Protagonismo dos Estados e Municpios no Pacto Federativo pela

Habitao:
composio tripartite: Governo Federal, empregadores e trabalhadores, sem nenhuma representao de outros
nveis de governo.
65
66
Entrevista concedida pela Secretria Nacional de Habitao Ins Magalhes para o sitio da Campanha pela
Moradia Digna em 10/5/2010, disponvel em www.moradiadigna.org.br.
117
[...] 1. Valorizar a prtica do planejamento integrado com

responsabilidade compartilhada nos mbitos federal, estadual e
municipal para ao e gesto da poltica habitacional que assegurem:
[...] 1.2. Atuao descentralizada em cumprimento ao previsto na Lei N
11.124/05, art. 12, que trata do Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social FNHIS, garantindo a aplicao de recursos no onerosos fundo a
fundo;
2. Garantir a participao dos Estados e Municpios:
2.1. Nos Conselhos e Fundos Nacionais para que sejam copartcipes das
polticas de habitao;
2.2. Na formulao, definio das aes e na operacionalizao de
Programas Federais, em especial aqueles voltados populao de zero a trs
salrios mnimos;
2.3. Na definio das prioridades de atendimento;
2.4. Na aplicao de recursos e destinao de subsdios, atuando como
agentes financeiros, promotores e operadores, diretamente ou atravs de seus
rgos da administrao indireta;
2.5. No estabelecimento de normas e procedimentos especficos para Estados
e Municpios, no mbito do Ministrio das Cidades, respeitadas as
especificidades regionais.
3. Valorizar o papel estratgico dos Estados na capacitao dos
Municpios e entidades para:
3.1. Elaborao dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social PLHIS
municipais;
3.2. Desenvolvimento institucional dos Municpios [...] (FRUM
NACIONAL DE SECRETRIOS, 2010, p. 5-6, grifo do autor).
O prprio PlanHab (BRASIL, 2009c) identifica a necessidade da criao de outros

canais de negociao intergovernamentais que permitam a estruturao do setor pblico no
SNHIS, inclusive com a melhor definio das competncias dos trs nveis de governo:
fundamental que se constitua um novo ambiente que congregue os

gestores governamentais e que no concorra com as atribuies do
Conselho das Cidades, mas, ao contrrio, que se apie nele, visando
assegurar que haja canal de interlocuo entre as esferas de governo
municipal, estadual e federal. Trata-se de instituir fruns colegiados de
negociao para viabilizar os propsitos integradores e harmonizadores da
gesto das polticas e dos recursos atravs de negociao e pactuao de
regras e normas que visem estabelecer metas, procedimentos,
responsabilidade e competncias claras.
Este ambiente pode ser estruturado a partir da representao do setor pblico
no Conselho das Cidades e evoluir, na medida da necessidade diagnosticada
pelo prprio ConCidades, para uma estrutura com maior capacidade de
representar minimamente a diversidade da problemtica habitacional no
territrio brasileiro e da capacidade institucional do setor pblico para
enfrentar a questo (BRASIL, 2009c, p. 113-114).
Mas para alm das fragilidades quanto estruturao do SNHIS, dentro do Governo
Federal a consolidao do Sistema ainda enfrenta movimentos internos que entendem que o
setor privado tem maiores condies de implementao da poltica habitacional. Alm da
crise em 2008, uma das justificativas para canalizar grande parte dos recursos da PNH para o
118
MCMV, que executado diretamente por empresas privadas, a baixa capacidade de atuao
do setor pblico (MARICATO, 2010). Assim, para acessar os recursos do MCMV, bem como
do PAC, no havia a exigncia de cumprimento das determinaes do SNHIS, enfraquecendo
ainda mais, as estratgias de descentralizao utilizadas pelo Ministrio das Cidades. Tal
contradio anotada pela tcnica da CAIXA, que acompanha a contratao nos programas
habitacionais:
[...] estratgias [para a descentralizao] existem, mas tm sido ineficazes,

por que a questo dos municpios no terem seus planos locais de habitao,
por exemplo, no vo poder receber recurso do FNHIS, mas esto recebendo
recurso do Minha Casa Minha Vida, do PAC, e muitas vezes at o prprio
FNHIS acaba abrindo uma brecha, e prorroga o prazo, d um jeitinho, que
acaba no tendo essa penalizao, mas acho que no apenas penalizao,
tem que ter uma conscientizao, mas se no tem penalizao, no tem
conscientizao, as coisas no andam. Os municpios que chegam aqui e
veem os contratos do plano habitacional, que de 30 a 60 mil, eles no tm
interesse nenhum em fazer, um ou outro prefeito que tem interesse em
fazer e vai atrs. A grande maioria vai fazendo as obras, primeiro por que
sabe que o recurso bem maior [...]. O FNHIS muito mais coerente, mais
criterioso na destinao dos recursos do que o Minha Casa Minha Vida, por
outro lado vo muito mais recursos para o Minha Casa Minha Vida do que
para o FNHIS, at [o valor destinado para construo das] unidades
habitacionais so muitos mais altos67.
A fragilidade das estratgias de descentralizao do SNHIS apontada tambm pelo

representante do movimento popular:
[...] tem algumas estratgias, por exemplo, o estabelecimento da

obrigatoriedade do plano diretor urbano, a obrigatoriedade da construo de
conselhos o que falta, e isso umas das nossas colocaes no Conselho
Nacional [ConCidades], falta medidas coercitivas mesmo, fechar a
torneirinha do dinheiro para prefeito que faz conselho s para constar, [...].
Acho que h necessidades de medidas mais bruscas nisso68.
Em maio de 2010, o lanamento do PAC 2 j exigiu o cumprimento dos requisitos do

SNHIS para acesso aos recursos, aps diversos protestos e discusses por meio do
ConCidades. Em reunio realizada em outubro de 2010, a resoluo recomendada do
ConCidades definiu a necessidade de vinculao de todos os programas habitacionais ao
SNHIS:
67
Entrevista concedida pela tcnica da CAIXA em out/2010.
68
Entrevista concedida pelo representante do movimento popular Unio Nacional por Moradia Popular - UNMP
em out/2010.
119
Recomenda ao MCidades e ao CGFNHIS:

- A partir de 2011, somente repassem recursos oriundos de quaisquer
programas habitacionais a Estados, DF e Municpios que tenham
assinado a adeso ao SNHIS, aprovado PLHIS e institudo Conselho
Gestor e Fundo de Habitao de Interesse Social (Conselhos Gestores que
tiverem em pleno funcionamento e os Fundos que possuam dotao
oramentria);
- CGFNHIS dever emitir orientao para que os PLHIS sejam apreciados
pelo Poder legislativo e aprovados pelos respectivos conselhos gestores ou
similares; e que sejam compatveis com as diretrizes do PLANHAB,
PLANSAB, Planos Diretores municipais e planos locais de saneamento
bsico69.
Mas, em nvel da poltica federal, as estratgias de descentralizao no constituem

um programa claro de repasse de atribuies para os nveis de governo subnacionais,
demonstrando fragilidades, tanto no desenho, quanto no funcionamento das estratgias
institudas pelo SNHIS, inclusive com pouco espao para atuao dos governos estaduais.
Com base na definio de programa de descentralizao deliberado em conformidade com
Arretche (2000), verificar-se- como tem se dado a atuao do Governo do Estado do Par
nessa direo.
5.2.2 Atuao do Governo do Estado do Par
Refletindo o novo contexto da poltica nacional de habitao, mudanas so

percebidas tambm no nvel estadual no que se refere ao arranjo institucional e ao volume de
intervenes em execuo sob a responsabilidade do Governo do Estado do Par. Para
Arretche (2000), assim como a existncia de programas federais de descentralizao, a ao
dos executivos estaduais, principalmente na capacitao dos municpios, de grande
importncia para o processo de transferncia de atribuies aos municpios. Neste item, sero
observadas as repercusses da nova poltica e as aes implementadas no sentido da
descentralizao pelo governo estadual no Par.
O Governo do Estado do Par aderiu ao SNHIS em janeiro de 2007, na gesto de Ana
Jlia Carepa (2007-2010). Com a adeso, o Governo Estadual se comprometeu em constituir
os instrumentos da poltica habitacional em conformidade com o SNHIS, elaborando uma
minuta de projeto de lei, o que ocorreu concomitantemente organizao da 3 Conferncia
Estadual das Cidades em 2007 (PAR, 2010d). O projeto de lei propunha ainda a criao do
Conselho Estadual das Cidades do Par ConCidades/PA, que seria o rgo central na
69
Informao disponibilizada por meio de palestra realizada por representante do Ministrio das Cidades durante
o Seminrio do Plano Estadual de Habitao de Interesse Social de Gois, ocorrido em Goinia em 25 de
outubro de 2010.
120
poltica estadual de habitao, bem como das demais polticas urbanas. Durante a realizao
da 3 Conferncia Estadual, foram eleitas as organizaes que comporiam o
70
ConCidades/PA , bem como foi aprovada a minuta do projeto de lei (PAR, 2010d).
Em janeiro de 2008, a Lei Estadual 7.087/2008 aprovada pela Assembleia
Legislativa, instituindo o Sistema Estadual de Habitao de Interesse Social (SEHIS), o
Fundo Estadual da Habitao de Interesse Social (FEHIS), o Conselho Gestor do FEHIS
(CGFEHIS), e o ConCidades/PA. Por esta lei, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e
Regional (SEDURB) seria o rgo ao qual o ConCidades/PA e o Conselho Gestor do FEHIS
ficariam vinculados e esta Secretaria teria, por atribuio, que monitorar a poltica estadual de
habitao, a ser executada pela COHAB-PA. Ambas, COHAB-PA e SEDURB, teriam a
responsabilidade de elaborar o Plano Estadual de Habitao de Interesse Social (PEHIS),
documento que nortearia a aplicao dos recursos do FEHIS. Alm disso, a COHAB-PA faria
a operacionalizao do FEHIS junto ao Banco do Estado do Par (BANPAR) e, para
participarem do Sistema Estadual, os municpios tambm deveriam formalizar adeso,
cumprindo os mesmo requisitos estabelecidos no SNHIS (PAR, 2008).
O ConCidades/PA foi empossado em maro de 2008, mas at novembro de 2010, o
CGFEHIS no havia se constitudo. Ainda em 2008, foi criada uma rubrica oramentria
referente ao FEHIS, que se tornou efetiva em 2009, recebendo a alocao dos recursos
correspondentes s contrapartidas de contratos referentes apenas aos programas do FNHIS71,
que, devido inexistncia do CGFEHIS, eram destacados para a execuo da COHAB-PA. A
inexistncia de recursos financeiros no propiciou a abertura de conta especfica do FEHIS no
BANPAR. Por outro lado, a discusso de projetos habitacionais em execuo pelo Governo
do Estado passavam, parcialmente, pela Cmara Setorial de Habitao do ConCidades/PA72,
conforme destaca a tcnica da FASE Amaznia, que esteve como conselheira na gesto 2008-
2010:
[...] no Estado do Par, isso avanou muito, na medida em que a gente
conseguiu que o Conselho Estadual das Cidades funcionasse, e pelo menos
se a gente no conseguiu a totalidade, no conseguiu que o Conselho Gestor
estivesse funcionando, mas pelo menos os projetos que durante o perodo de
funcionamento do conselho tiveram que ser aprovados, enviados em relao
70
O ConCidades/PA foi criado, a princpio, por meio do Decreto Estadual N 507 de 10/10/2007, pouco depois
da realizao da 3 Conferncia Estadual das Cidades. Posteriormente, foi institudo pela Lei Estadual
7.087/2008, que tambm criou o Sistema Estadual de Habitao de Interesse Social (SEHIS).
71
O maior volume de recursos em contratos de programas federais junto COHAB-PA refere-se ao PAC
Habitao, que no foram alocados na rubrica do FEHIS.
72
O ConCidades/PA, assim como o ConCidades (nacional), formado por quatro cmaras setoriais: Habitao,
Saneamento, Mobilidade e Transportes e Programas Urbanos.
121
ao FNHIS, pelo menos passaram por um debate. Se no fosse o conselho,

esse controle social seria muito mais difcil73.
No entanto, o ConCidades/PA no chegou a se estabelecer como um espao de

negociao entre Governo Estadual e sociedade civil organizada, tal como ocorreu no
ConCidades nacional:
[...] quando voc tem um governo comprometido, que a gente chama de

perfil democrtico popular, ns conseguimos alguns avanos, mas mesmo
assim alguns avanos s. Ns tivemos, no Estado do Par, uma experincia
com o governo nesse perfil, que a grande maioria do primeiro escalo do
governo no percebia isso, tanto que o Conselho Estadual das Cidades no
Par esvaziado do primeiro escalo, o primeiro escalo do governo no ia,
achavam que no tinham que discutir com representante de sociedade civil
no, eram decises governamentais. E, detalhe, estou falando de governos
com esse perfil, imagine quem no tem esse perfil74.
Apesar das fragilidades enquanto canal de discusso junto ao governo estadual, o

ConCidades/PA teve participao na construo do Plano Estadual de Habitao de Interesse
Social (PEHIS)75. A elaborao do PEHIS76 foi iniciada em 2008, constituindo-se um Grupo
de Acompanhamento do ConCidades/Pa para participar do processo de desenvolvimento,
realizado por meio de oficinas e seminrios regionais para a discusso do Plano nas doze
Regies de Integrao do Estado77. O PEHIS foi aprovado pelo ConCidades/PA em abril de
2010 e culminou na elaborao de uma minuta de projeto de lei que prope a instituio da
Poltica Estadual de Habitao de Interesse Social (POLHIS), divulgada durante a 4
Conferncia Estadual das Cidades em 2010 (PAR, 2010d). Vale destacar que a referida
minuta uma proposta do prprio ConCidades/Pa, ainda no discutida e aprovada no mbito
do governo estadual.
Em 2009, formalizado um aditivo ao contrato do PEHIS para que o Governo do Par
apoiasse a elaborao de 23 planos locais de habitao de interesse social em municpios de
pequeno e mdio porte, localizados em diversas regies paraenses. Tal atividade foi
73
Entrevista concedida pela tcnica da FASE Amaznia em out/2010.
74
Entrevista concedida pelo representante do movimento popular Unio Nacional por Moradia Popular
(UNMP) em out/2010.
75
Ver Quadro 6 no Apndice, que apresenta uma sntese dos assuntos tratados na gesto 2008-2010 do
ConCidades/Pa.
76
O PEHIS foi elaborado sob a coordenao da COHAB-PA, em parceria com a SEDURB, SEGOV, Instituto de
Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP) e ConCidades/Pa, com a consultoria de
professores da Universidade Federal do Par (UFPA), por meio dos Convnios 002/2009 e 002/2010
COHAB/UFPA/FAPESPA/SEDECT. Contou com recursos do FNHIS e contrapartida estadual.
77
Diviso regional utilizado pelo Governo do Par para fins administrativos.
122
denominada de Ao PLHIS Par78, constando de capacitao e assessoramento tcnico s

equipes municipais para cumprimento das etapas dos planos e instituio dos instrumentos do
SNHIS (fundo e conselho de habitao). Na avaliao da tcnica da COHAB-PA, o
desenvolvimento do PEHIS e da Ao PLHIS representam aes objetivando a aproximao
do governo estadual s administraes locais:
A gente est procurando fazer com que os municpios se estimulem, eles
possam ter essas casas, [...], ento atravs desses programas que esto vindo
pelo governo federal vo possibilitando aos municpios melhorar, de se
habilitar, inclusive com os planos locais, que ns estamos trabalhando agora,
que muito importante, assim eles podem ver como fazer, como podem se
habilitar, elaborar uma carta consulta para poder ter recurso, ver a
possibilidade de se habilitar ao recurso federal inclusive [...], ento um
primeiro passo. O Governo Estadual est indo aos municpios, dizendo: olha
como que vocs esto aqui? Vamos dizer nosso diagnstico, como que a
gente faz? Como o melhor? Ento isso uma primeira possibilidade de
estar trabalhando nesses 20 municpios, mas com certeza isso vai se estender
para os 144 [...] as coisas vo caminhar, a gente tem sempre que dar o
primeiro passo79.
A representante da Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional

(FASE) Amaznia percebe o processo de discusso do PEHIS e capacitao para os planos
locais como uma iniciativa no sentido do reconhecimento das diferenas existentes entre as
regies e municpios dentro do prprio Estado do Par:
No Governo Estadual, na minha experincia como conselheira, j h um
esforo em considerar essas diferenas entre os municpios, a gente percebe
que isso comea aparecer, e no por acaso, pelo prprio formato que o
Governo do Estado optou, de comear a tratar da poltica urbana nessa
gesto, de comear pelo comeo que o planejamento, com o PEHIS. Ento,
o Governo do Estado consegue mapear essa realidade por regies do estado
e entender melhor essa realidade. Ento, j comea por a a entender que h
diferenas e isso depois vai se desdobrar para assessoria com os planos
locais de habitao. Como no d para assessorar todos, e tinha essa
proposta do Governo Federal dos municpios do Territrio da Cidadania que
tem essas especificidades, ento eu acho que j h por parte do governo do
estado esse esforo, pelo menos eles tm essa determinao de querer
entender. Para mim j um grande passo80.
78
O Ministrio das Cidades consultou alguns governos estaduais que j tinham contratos junto CAIXA, com
recursos do FNHIS, para elaborao dos seus planos estaduais, sobre o interesse em apoiar o desenvolvimento de
planos locais de municpios integrantes dos Territrios da Cidadania, tendo aditado os contratos do Par, Gois,
Minas Gerais, Maranho e Sergipe. Os Territrios da Cidadania compem um programa federal que visa apoiar
municpios com indicadores sociais mais baixos. No Par, o Governo do Estado apoiou a elaborao dos PLHIS
dos municpios: Anapu, Brasil Novo, Senador Jos Porfrio, Vitria do Xingu, Aveiro, Faro, Belterra, Placas,
Oriximin, Prainha, Juruti, Curionpolis, So Joo do Araguaia, Pau DArco, Sapucaia, Eldorado dos Carajs,
So Sebastio da Boa Vista, Santa Cruz do Arari, So Miguel do Guam, Ponta de Pedras, Baio, Tailndia e
Salvaterra, este ltimo abandonou o projeto. A Ao PLHIS Par foi executada por meio de outro convnio com
a UFPA, n 001/2010 COHAB/UFPA/FAPESPA/SEDECT.
79
Entrevista concedida pela tcnica da COHAB-PA em out/2010.
80
123
Mas se o planejamento e apoio elaborao dos planos locais representam algum

esforo no sentido de aproximao e apoio aos municpios, a execuo de intervenes
habitacionais do Governo do Estado ocorreu, em sua grande parte, de maneira direta.
Acompanhando o cenrio nacional, desde 2007, a COHAB-PA acessou recursos do PAC
Habitao, FNHIS e Pr-Moradia e passou a utilizar o Programa Credicasa81 em parcerias
com movimentos populares para produo habitacional. Em 2009, estabeleceu parcerias com
empresas privadas para participar do MCMV, oferecendo reas previamente infraestruturadas.
O volume de recursos envolvidos em contratos junto Caixa e no Programa Credicasa passou
de aproximadamente R$ 127 milhes no perodo 2003-2006 para aproximadamente R$ 576
milhes previstos para o perodo 2007-2010 (PAR, 2010a).
Segundo relatrio da Companhia, no incio de 2010 a COHAB-PA tinha como
previso o atendimento a 49.502 famlias a serem beneficiadas em diversas aes contratadas,
aumentando significativamente sua atuao em comparao com o quadrinio anterior
(PAR, 2010b), conforme se verifica nas Tabelas 14 e 15.
Tabela 14: COHAB-PA: resultados da atuao na gesto 2003 a 2006.

Produtos habitacionais Famlias atendidas
Lote urbanizado 1.198
Unidade habitacional 11.939
Melhoria/ampliao de moradias 14.271
Ttulos de regularizao fundiria -
Total de famlias beneficiadas 27.408
Fonte: PAR, 2010b.
Tabela 15: COHAB-PA: aes em andamento previstas para execuo no perodo de 2007 a
2011*.
Famlias a serem atendidas
Famlias j atendidas
Produtos habitacionais em aes contratadas para o
2007-2009**
perodo 2007-2011
Unidade Habitacional 22.312 6.176
Melhoria/ampliao de moradias 3.704 1.680
Ttulos de regularizao fundiria 28.506 4.310
Urbanizao 27.190 -
Total de famlias beneficiadas 49.502 12.666
Fonte: PAR, 2010b.
*Refere-se a projetos contratados a partir de 2007 e com previso de finalizao at 2011.
** At a finalizao desta pesquisa, no havia o relatrio de famlias atendidas pela COHAB-PA em 2010.
81
O Programa Cheque-Moradia que estava voltado para o atendimento de servidores estaduais e famlias em
situao de risco, a partir de 2007 passou a atender tambm o pblico em geral e parcerias com movimentos
populares e prefeituras municipais. Em 2009, ocorreu a mudana na denominao para Programa Credicasa.
124
Vale destacar que tais aes ainda se concentram em grande parte na RMB e
municpios prximos (PAR, 2010a). A tcnica da COHAB-PA destaca que as possibilidades
oferecidas pelos programas federais de habitao induzem concentrao de aes na Regio
Metropolitana:
[...] com relao a recursos, os programas [federais] geralmente beneficiam a
Regio Metropolitana. Os recursos de repasse para regies metropolitanas
so maiores do que para outras regies, ento isso uma situao muita
crtica, principalmente para a Regio Norte, porque na nossa regio, quando
a gente vai avaliar custos de obras, de edificaes no interior elas so mais
caras que na Regio Metropolitana. Isso um agravante para a gente poder
trabalhar nos municpios, tanto que hoje nossa demanda, at por conta de
critrios de seleo pelo Ministrio, lanada na Regio Metropolitana e a
gente deixa muito sem atender o restante do nosso Estado82.
Desde 2009, a COHAB-PA vem organizando duas aes com o objetivo de formalizar
parcerias com prefeituras em municpios de mdio e pequeno porte, visando produo de
unidades habitacionais. No mbito dos programas federais, Carta de Crdito Associativa, mais
conhecido como Operaes Coletivas Pulverizadas, e MCMV para municpios com menos de
50 mil habitantes. Na primeira ao, a COHAB-PA seria a contratante junto CAIXA, as
prefeituras disponibilizariam terrenos com infraestrutura mnima83. Na segunda ao, a
COHAB-PA apenas colaboradora, ajudando com assessoria tcnica os municpios
proponentes e complementando os recursos do MCMV com Credicasa84. Mas, segundo
tcnicos da Companhia, tais atividades tm demorado a iniciar devido s grandes dificuldades
apresentadas pelas gestes locais:
82
Entrevista concedida pela tcnica da COHAB-PA em out/2010.
83
Os municpios previstos para participar do Operaes Coletivas so: Abel Figueiredo, Anapu, Brejo Grande do
Araguaia, Baio, Bannach, Concrdia do Par, Conceio do Araguaia, Curu, Dom Eliseu, Igarap-Au,
Ipixuna do Par, Nova Esperana do Piri, Nova Timboteua, Palestina do Par, Rio Maria, Rondon do Par, So
Domingos do Capim, So Joo do Araguaia, Sapucaia, Soure, Santa Luzia do Par, Vigia e Xinguara (PAR,
2010a). A Ao, iniciada ainda em 2009, em novembro de 2010 ainda se encontrava em fase de organizao de
documentao das prefeituras para viabilizar a assinatura de contratos na CAIXA (informao disponibilizada
pelo tcnico da COHAB em entrevista realizada em out/2010).
84
Os municpios previstos para participar do MCMV com menos de 50 mil habitantes so: Abel Figueiredo,
gua Azul do Norte, Almeirim, Anapu, Augusto Corra, Baio, Bannach, Bom Jesus do Tocantins, Bonito,
Brejo G. do Araguaia, Cachoeira do Arari, Cana dos Carajs, Colares, Conceio do Araguaia, Concrdia do
Par, Curu, Floresta do Araguaia, Garrafo do Norte, Goiansia do Par, Igarap-Au, Ipixuna do Par, Irituia,
Itupiranga, Jacareacanga, Magalhes Barata, Maracan, Marapanim, Medicilndia, Nova Esperana do Piri,
Nova Timboteua, Novo Progresso, Ourm, Ourilndia do Norte, Pacaj, Palestina do Par, Pau D'Arco, Peixe-
Boi, Ponta de Pedras, Portel, Porto de Moz, Primavera, Quatipuru, Rio Maria, Rondon do Par, Santa Cruz do
Arari, Santa Luzia do Par, Santa M. das Barreiras, Santa Maria do Par, Santana do Araguaia, Santarm Novo,
Santo Antnio do Tau, So Domingos do Araguaia, So Joo da Ponta, Soure, Tom-Au, Tracuateua, Trairo,
Ulianpolis, Uruar e Vigia. A Ao, iniciada em maio de 2010, encontrava-se em novembro de 2010 na fase de
providncias para a formalizao de Termos de Cooperao junto aos municpios.
125
[...] tem sido um empecilho muito grande, porque grande parte dos
municpios, principalmente do Par, no tm estrutura, e como isso depende
da estrutura do municpio, s vezes de uma informao que o prefeito tem
que dar, isso empaca [...]. O Operaes Coletivas est parado, basicamente
por causa disso, eu tive que voltar para estaca zero, por que nenhum
municpio entregou seus trabalhos, todos os municpios que ns fomos, ns
tivemos que, quando voc tem l 50 habitaes para fazer, informam 5
erradas, complica tudo, por que tudo interligado, um financiamento s
[...] a principal dificuldade seria essa relao com o municpio85.
Como as duas aes encontram-se ainda em fase de planejamento e tm se deparado

com diversas dificuldades, no possvel identific-las como intervenes concretas. No
entanto, caso as duas aes conseguissem se efetivar, poderiam representar um avano no
sentido da desconcentrao de intervenes habitacionais e da descentralizao, visto que no
desenho em estudo as prefeituras aparecem tambm como agentes promotores. Para efeito de
visualizao, possvel observar o alcance territorial dessas aes pela Figura 1, ressaltando-
se, novamente, que se tratam de intervenes em estudo.
Figura 1: COHAB-PA: municpios beneficiados com aes em andamento ( esquerda) e

municpios a ser beneficiados com as aes em fase de planejamento, em parceria com
prefeituras municipais 2010.
Fonte: PAR (2010e).
Para alm das aes mencionadas, os documentos do PEHIS e da POLHIS indicam

como importante a execuo de programas de desenvolvimento institucional, objetivando
assessorar tecnicamente as prefeituras municipais e estabelecer parcerias para intervenes
(PAR, 2010f).
85
Entrevista concedida pelo tcnico da COHAB-PA em out/2010.
126
Como visto, a existncia pontual de aes de planejamento e intervenes em fase de

estudo no podem ser considerados como estratgias claras e definidas de descentralizao.
Dessa forma, no h um programa deliberado de descentralizao do Governo Estadual para
fortalecimento da poltica habitacional no nvel municipal no sentido proposto por Arretche
(2000). No prximo item, sero observados os resultados das aes no nvel municipal no
Par.
5.2.3 Implementao da Poltica Habitacional nos Municpios Paraenses
Segundo Arretche (2000), a inexistncia ou baixa consistncia de um programa de

descentralizao implementado pelos governos federal e estadual aumenta o peso de fatores
estruturais no processo de descentralizao, ou seja, acabam se tornando determinantes as
caractersticas relacionadas capacidade administrativa e financeira dos municpios,
reforando a lgica de que os mais capacitados canalizam recursos e resultados positivos e os
mais desestruturados tm mais dificuldade de acesso s polticas sociais.
Para auferir a capacidade administrativa dos municpios paraenses, recorreu-se
pesquisa contratada pelo Ministrio das Cidades, denominada Capacidades Administrativas,
Dficit e Efetividade na Poltica Habitacional (BRASIL, 2007c), que apresenta diversas
informaes sobre a situao institucional relacionada questo habitacional dos municpios
no Brasil86.
Para mensurar a capacidade administrativa, a pesquisa oficial considerou a existncia
de instrumentos da poltica habitacional nos municpios87 em 1999 e 2004, tais como:
cadastro de famlias interessadas em programas habitacionais, rgo voltado execuo da
poltica habitacional, conselho e fundo de habitao e participao em consrcio
intermunicipal, definindo nove tipos para classificar a situao municipal88. Os resultados
86
A referida pesquisa foi publicada em 2007 e apresenta dados agregados dos municpios brasileiros por estados
ou por grupos segundo taxas de urbanizao. Em 2009, durante a capacitao on line para elaborao de Planos
Locais de Habitao de Interesse Social, organizada pela Secretaria Nacional de Habitao, foi disponibilizado
aos participantes um arquivo com dados dos municpios de todo o Brasil. Desta base, foram selecionadas para
esta dissertao as informaes referentes existncia dos instrumentos institucionais da poltica habitacional e
capacidade de arrecadao.
87
A partir de dados da pesquisa do IBGE, denominada Perfil dos Municpios Brasileiros, ressalta-se que a
metodologia da srie de pesquisas Perfil dos Municpios Brasileiros trabalha com informaes declaradas pelos
municpios, que respondem a questionrios encaminhados pelo Instituto (BRASIL, 2007c).
88
A pesquisa classificou os municpios quanto existncia e combinao de instrumentos relacionados poltica
habitacional, adotando os seguintes parmetros: grupo 1, municpios sem nenhum instrumento; grupo 2,
municpios somente com cadastro de famlias interessadas em programas habitacionais; grupo 3, municpios
somente com rgo especfico para implementao da poltica habitacional; grupo 4, municpios com cadastro e
rgo; grupo 5, municpios com conselho habitacional, sem fundo especial na rea de habitao, podendo
127
apontaram que em 2004 o Par estava entre os estados brasileiros cuja situao dos
municpios revelava os menores indicadores, em que mais de 40% dos municpios no
apresentavam nenhum tipo de instrumento da poltica habitacional, ficando atrs apenas de
Rondnia e Piau (BRASIL, 2007c).
A estratificao por grupos de municpios segundo o porte populacional no Par, em
2004, conforme Grfico 6, revela que naqueles com populao at 50 mil habitantes, a
inexistncia de qualquer instrumento caracteriza mais de 50% dos municpios, mas em
praticamente todos os grupos a grande maioria dos municpios apresenta apenas cadastro ou
rgo da poltica habitacional (tipos 2 e 3 respectivamente), o que revela grande fragilidade da
gesto, como alerta a pesquisa do Ministrio, pois a declarao da existncia de cadastro pode
se referir a cadastros de programas assistenciais, como Bolsa Famlia, e no h a indicao de
que o rgo executor da poltica habitacional se trate de uma secretaria, com recursos prprios
e autonomia para executar programas habitacionais, podendo ser apenas uma unidade
administrativa no interior de outra secretaria, o que denota menor potencialidade para
implementar a poltica (BRASIL, 2007c). importante ressaltar ainda a fragilidade
institucional que caracteriza inclusive os municpios da Regio Metropolitana, em que apenas
Belm declarou ter cadastro e rgo especfico para a poltica habitacional. A melhor situao
foi encontrada no grupo de municpios com mais de 150 mil habitantes (Castanhal, Marab e
Santarm), em que todos apresentam cadastro e 60% rgo especfico para a poltica
habitacional.
apresentar ou no cadastro e/ou rgo especfico; grupo 6, municpios com conselho e fundo habitacional,
podendo apresentar ou no cadastro e/ou rgo; grupo 7, municpios com participao em consrcio
intermunicipal que atue na rea habitacional, podendo apresentar ou no cadastro e/ou rgo; grupo 8,
municpios com participao em consrcio intermunicipal e com conselho sem fundo, podendo apresentar ou
no cadastro e/ou rgo; grupo 9, municpios com cadastro, consrcio e conselho com fundo ou rgo,
consrcio e conselho com fundo ou ainda apresentando todos os instrumentos. A referida Pesquisa trabalhou
com dados do IBGE, por meio da srie de pesquisas denominada Perfil dos Municpios Brasileiros dos anos
1999 e 2004 (BRASIL, 2007c).
128
Grfico 6: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional: classificao segundo os

tipos de capacidades administrativas em 2004.
Fonte: Elaborao a partir de BRASIL (2007c).
Outro indicador selecionado da pesquisa oficial trata-se da capacidade de arrecadao

municipal, efetiva e potencial, desenvolvida para identificar municpios cuja base da
arrecadao tributria pouco explorada e passvel de ampliao, de modo que os governos
locais possam, com incentivos adequados, extrair e direcionar novos recursos para a poltica
habitacional (BRASIL, 2007c, p.140). Nesse sentido, tambm foi definida uma tipologia,
considerando a arrecadao efetiva (percentual de receitas prprias no total de transferncias e
receitas prprias) e classificando a base tributria dos municpios89.
89
Nesse caso, a Pesquisa sobre Capacidades Administrativas trabalhou com dados oriundos de diversas fontes:
Secretaria do Tesouro Nacional, Censo Demogrfico 2000, Contas Regionais do Brasil e projees
populacionais produzidos pelo IBGE. Os tipos elaborados formam: grupo 1, base tributria limitada,
arrecadao baixa condizente com a realidade (at 5% de receitas prprias, mais transferncias constitucionais e
potencial de arrecadao baixo); grupo 2, municpios que, apesar da reduzida base tributria, empreenderam
esforos e/ou possuem capacidade de ampliar a arrecadao (mais de 5 a 10% de receitas prprias, mais
transferncias constitucionais e potencial de arrecadao baixo); grupo 3, arrecadao efetiva baixa, apesar do
tamanho mdio de sua base tributria, que pode ser mais bem explorada (at 10% de receitas prprias, mais
transferncias constitucionais e potencial de arrecadao mdio); grupo 4, comportamento adequado da
arrecadao em funo do tamanho da base tributria (mais de 10% de receitas prprias, mais transferncias
constitucionais e potencial de arrecadao mdio); grupo 5, base tributria alta e no explorada, configurando
negligncia tributria (at 10% de receitas prprias, mais transferncias constitucionais e potencial de
arrecadao alto); grupo 6, comportamento adequado da arrecadao em funo do tamanho da base tributria,
ambos elevados (mais de 10% de receitas prprias, mais transferncias constitucionais e potencial de
arrecadao alto) (BRASIL, 2007c).
129
Grfico 7: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional: classificao

segundo os tipos de capacidade de arrecadao com base no perodo 2002-2005.
Fonte: Elaborao a partir de BRASIL, 2007c.
Observando os resultados no Par, o grfico 7 aponta que em torno de 25% dos

municpios apresentam baixa arrecadao porque realmente tem base tributria limitada. Estes
se concentram entre os grupos com populao at 70 mil habitantes. Por outro lado, nos
municpios com populao at 50 mil habitantes, mais de 50% possui algum potencial para
aumentar a arrecadao, e nos municpios entre 50 a 70 mil habitantes, 35% dos municpios
tm base tributria alta e no explorada, caracterizando negligncia tributria, como
tambm ocorre em 20% dos municpios do grupo de mais de 100 a 150 mil habitantes. As
situaes de maior equilbrio entre a base e a arrecadao esto nos grupos de municpios
entre 70 e 100 mil (Barcarena, Tucuru, Paragominas, Altamira e Breves) e mais de 150 mil
(Castanhal, Marab e Santarm), em que a maioria ou todos, no segundo grupo, apresentam
arrecadao alta, adequada sua base tributria. Na Regio Metropolitana, Belm,
Ananindeua e Marituba apresentam alta arrecadao compatvel com a base tributria,
enquanto Benevides e Santa Brbara tm algum potencial para ampliar a arrecadao.
Os dados quanto capacidade administrativa e de arrecadao revelam, no geral, para
o Estado do Par, a necessidade de investimentos no desenvolvimento institucional da gesto
municipal. Ainda que se perceba que os indicadores mais crticos caracterizem os municpios
menos populosos, principalmente at 70 mil habitantes, identificam-se fragilidades em todos
os grupos, inclusive na Regio Metropolitana. O grupo que apresenta melhor situao se
refere queles com mais de 150 mil habitantes, constitudo apenas por Castanhal, Santarm e
Marab, importantes polos regionais paraenses. No quadro geral, e conforme Arretche (2000),
os municpios paraenses, com algumas poucas excees, apresentam limites estruturais que
130
no favorecem a implementao da poltica habitacional pelos municpios sem o apoio dos

outros nveis de governo.
O SNHIS, como visto, foi concebido pela Lei 11.124/2005 com base em princpios de
cooperao e compatibilizao das polticas habitacionais dos trs nveis de governo.
Observando ento, o interesse dos municpios paraenses em integrar o SNHIS at julho de
2010, conforme Tabela 16, identifica-se que 96% j assinaram o termo de adeso, 43%
constituram fundo e conselho de habitao e 51% acessaram recursos para desenvolver o
plano. Na Regio Metropolitana, apenas Ananindeua j apresentava fundo e conselho e
apenas Belm e Ananindeua tinham acessado recursos para elaborao do plano de habitao
(BRASIL, 2010a; 2010b). O interesse em cumprir os requisitos do SNHIS provavelmente
consequncia da expectativa de acessar os recursos no onerosos do FNHIS, que exigem
contrapartida municipal mnima (no Par varia de 3 a 5%) e levou 113 municpios (79%) a
pleitear recursos em alguma das selees ocorridas no perodo de 2007 a 2009 (Tabela 16).
Tabela 16: Grupos de Municpios Paraenses por Porte Populacional: atendimento aos
requisitos do SNHIS.
Municpios que
Criao de
Grupo de Total de participaram
Adeso ao Fundo e Elaborao
Municpios por Municpios nas selees
SNHIS Conselho de de PLHIS*
porte no Grupo FNHIS
Habitao
populacional 2007 a 2009
(A) (B) (B/A) (C) (C/A) (D) (D/A) (E) (E/A)
At 20.000 hab 49 46 94% 11 22% 24 49% 37 76%
20.001 a 50.000
62 59 95% 36 58% 31 50% 48 77%
hab
50.001 a 70.000
14 14 100% 5 36% 9 64% 10 71%
hab
70.001 a
5 5 100% 3 60% 3 60% 5 100%
100.001 hab
100.001 a
5 5 100% 4 80% 3 60% 5 100%
150.000 hab
Mais de
3 3 100% 2 67% 1 33% 3 100%
150.000
RMB 5 5 100% 1 20% 2 40% 5 100%
Total 143 135 94% 62 43% 73 51% 113 79%
Fonte: Elaborao a partir de BRASIL (2010b).
* Inclui municpios que esto elaborando PLHIS com apoio do Governo do Estado.
A disposio em participar do Sistema Nacional, demonstrado pelos municpios

paraenses, provavelmente resultado do clculo quanto aos custos e benefcios de assumir a
gesto de uma poltica, segundo ensina Arretche (2000), ou seja, as estratgias de induo
descentralizao adotadas no SNHIS pareceram ser eficientes ao ganhar a adeso dos
municpios em um perodo relativamente curto de tempo. Mas, se o interesse dos municpios
131
paraenses em participar na recente poltica habitacional foi relevante, a efetivao do acesso

ao recurso se mostrou diminuta, conforme ilustra a Tabela 17, em que, dos 438 pleitos
realizados pelos municpios paraenses nas selees do FNHIS entre 2007 e 2009, apenas 14%
foram aprovadas pelo Ministrio das Cidades e somente 5% se efetivaram em contratos junto
CAIXA at julho de 2010. A efetivao de contratos na CAIXA depende de uma srie de
procedimentos tcnicos especficos que demandam por parte do proponente a existncia ou a
contratao de equipes especializadas, capazes de atender aos requisitos tcnicos e
burocrticos. O baixo ndice de formalizao de contratos na CAIXA indicador da baixa
capacidade tcnica dos municpios paraenses que estiveram como proponentes de recursos do
FNHIS.
Tabela 17: Grupos de municpios paraenses por porte populacional: pleitos realizados e
selecionados nas edies de Selees FNHIS 2007 a 2009 e contratos FNHIS efetivados na
CAIXA at julho de 2010.
Total de Contratos FNHIS

Total de pleitos
Grupo de Municpios por pleitos 2007 a efetivados na CAIXA at
selecionados 2007 a 2009
porte populacional 2009 jul/10
(A) (B) (B/A) (C) (C/A)
At 20.000 hab. 81 14 17% 7 9%
20.001 a 50.000 hab. 157 20 13% 7 4%
50.001 a 70.000 hab. 30 6 20% 3 10%
70.001 a 100.001 hab. 18 3 17% 1 6%
100.001 a 150.000 hab. 21 5 24% 3 14%
Mais de 150.000 hab. 45 6 13% 0 0%
RMB 86 8 9% 1 1%
Total 438 62 14% 22 5%
Fonte: Elaborao a partir de CAIXA (2010).
Os programas habitacionais do Ministrio das Cidades, conforme recomendao do

PlanHab, procuram estabelecer cotas por estados do volume total do investimento previsto em
cada programa, considerando a proporcionalidade do dficit habitacional no Brasil90, mas a
efetivao da destinao dos recursos ocorre pela capacidade das unidades de governo em
captar recursos. Assim, ainda que houvesse mais propostas de municpios do que a cota
destinada ao Par, muito provvel, pelo que j se apontou quanto capacidade
administrativa dos municpios paraenses, que parte dos pleitos no tenha atendido aos
requisitos e critrios estabelecidos, fato reforado pelos nmeros de contratos assinados na
CAIXA, ou seja, aps passar pela seleo do Ministrio, diversos municpios no
90
At 2009, ao Par estaria previamente destinado em torno de 5% dos recursos (BRASIL, 2009d).
132
conseguiram cumprir a avaliao do rgo operador dos recursos, em que a anlise tcnica
ainda mais rigorosa e h maior nmero de procedimentos burocrticos. Por outro lado, pode-
se tambm entender este resultado como indicativo das dificuldades da CAIXA enquanto
agente operador dos recursos do FNHIS que, pelo grande nmero de exigncias burocrticas,
vem demonstrando problemas no relacionamento com prefeituras municipais e movimentos
sociais, o que em parte pode ser explicado pelo fato de que a instituio ao longo de sua
trajetria manteve relaes de negcios principalmente com empresas privadas.
Tambm se deve levar em considerao as mudanas ocorridas na poltica

habitacional, principalmente aps o lanamento do MCMV em 2009, que, como visto, foi
tratado como programa prioritrio pelo Governo Federal e estabeleceu uma sistemtica
diferenciada do SNHIS. Em 2009, no foram ofertados recursos para produo habitacional
na seleo do FNHIS, sendo selecionados apenas propostas de complementao de obras do
PAC Habitao, restritas aos municpios com mais de 150 mil habitantes e regies
metropolitanas, o que explica porque dos 100 pleitos dos municpios paraenses em 2009, dos
quais 64 realizados por municpios com menos de 50 mil habitantes, apenas foram
contemplados cinco, realizados pelos municpios com mais de 150 mil habitantes e com obras
do PAC (Tabela 18).
Tabela 18: Grupos de municpios paraenses por porte populacional: pleitos realizados e
selecionados nas edies de Selees FNHIS 2007 a 2009.
Grupo de Seleo FNHIS 2007 Selees FNHIS 2008 Seleo FNHIS 2009
Municpios Municpios N de N de pleitos Municpios N de N de pleitos Municpios N de N de pleitos
por porte que pleitos selecionados que pleitos selecionados que pleitos selecionados
populac. realizaram realizaram realizaram
pleitos (A) (B) (B/A) pleitos (C) (D) (D/C) pleitos (E) (F) (F/E)
At 20.000
hab.
15 21 0 0% 19 38 14 37% 18 22 0 0%
20.001 a
50.000 hab
22 38 3 8% 34 77 17 22% 29 42 0 0%
50.001 a
70.000 hab.
5 11 2 18% 7 12 4 33% 4 7 0 0%
70.001 a
100.001 hab.
4 8 2 25% 3 6 1 17% 2 4 0 0%
100.001 a
150.000 hab.
4 6 3 50% 4 11 2 18% 3 4 0 0%
Mais de
150.000 hab.
3 22 2 9% 3 17 2 12% 3 6 2 33%
RMB 4 38 2 5% 4 33 3 9% 4 15 3 20%
Total 57 144 14 10% 74 194 43 22% 63 100 5 5%

Fonte: Elaborao a partir de BRASIL, 2010c.
133
Tabela 19: Grupos de municpios paraenses por porte populacional: Informaes gerais sobre
contratos na CAIXA firmados com prefeituras municipais no Par, referentes a programas
habitacionais do Ministrio das Cidades, no perodo 2007-2010.
Informaes gerais sobre contratos na CAIXA firmados com prefeituras
municipais no Par referentes a programas habitacionais do Ministrio das
Grupos de
Cidades no perodo 2007-2010.
Municpios por porte
Quantidade Valor do Unidades Situao do Andamento da
populacional
de Contratos Investimento na soma habitacionais Obra
firmados dos contratos previstas Regular Irregular
At 20.000 hab 22 R$ 5.801.119,73 492 27% 73%
20.001 a 50.000 hab 33 R$ 12.930.994,79 386 64% 36%
50.001 a 70.000 hab 10 R$ 3.498.349,95 200 40% 60%
70.001 a 100.001 hab 6 R$ 7.150.092,75 416 0% 100%
100.001 a 150.000 hab 6 R$ 7.275.575,36 437 33% 67%
Mais de 150.000 2 R$ 611.364,01 30 50% 50%
RMB 11 R$ 260.102.932,57 103 64% 36%
Total 90 R$ 297.370.429,16 2.064 46% 54%
Fonte: Elaborao a partir de CAIXA, 2010.
Nos municpios com mais de 150 mil habitantes e RMB, a maior parte dos investimentos se refere
urbanizao de assentamentos precrios por meio do PAC Habitao, em que a produo habitacional
secundria e por isso a previso de unidades habitacionais menor. No foi disponibilizada a previso de
famlias a serem beneficiadas com as obras de urbanizao.
Regular: Normal, em andamento ou concluda.
Irregular: No iniciada, atrasada ou paralisada.
Na verdade, essa mudana na direo da poltica habitacional, marcada aps o

lanamento do Programa MCMV, se reflete mais expressivamente quando comparamos as
informaes sobre os contratos de programas habitacionais na CAIXA firmados at julho de
2010 com prefeituras municipais e agentes privados (empresas e organizaes sociais) nos
municpios paraenses, conforme Tabela 19 e Tabela 20.
Tabela 20: Grupos de municpios paraenses por porte populacional: Informaes gerais sobre
contratos na CAIXA firmados com agentes privados no Par, referentes a programas
habitacionais do Ministrio das Cidades, no perodo 2007-2010.
Informaes gerais sobre contratos na CAIXA firmados com agentes
privados no Par referentes a programas habitacionais do Ministrio das
Grupos de
Cidades no perodo 2007-2010.
Municpios por porte
Quantidade de Valor do Unidades Situao do Andamento da
populacional
Contratos Investimento na soma habitacionais Obra
firmados dos contratos previstas Regular Irregular
At 20.000 hab 14 R$ 13.938.584,92 1.314 14% 86%
20.001 a 50.000 hab 27 R$ 35.491.983,94 2.399 7% 93%
50.001 a 70.000 hab 20 R$ 386.149.392,65 5.305 15% 85%
70.001 a 100.001 hab 11 R$ 106.652.005,43 1.750 9% 91%
100.001 a 150.000 hab 15 R$ 148.067.964,18 4.306 27% 73%
Mais de 150.000 35 R$ 261.024.273,28 6.339 66% 34%
RMB 92 R$ 638.438.639,70 10.493 57% 43%
Total 214 R$ 1.589.762.844,10 31.906 41% 59%
Fonte: Elaborao a partir de CAIXA, 2010.
Regular: Normal, em andamento ou concluda.
Irregular: No iniciada, atrasada ou paralisada.
134
Enquanto as prefeituras municipais tinham ao todo 90 contratos, com volume de

recursos envolvidos na ordem de R$ 300 milhes, com a previso da produo de 2.06491
unidades, os agentes privados haviam firmado 214 contratos, com volume aproximado de R$
1,6 bilhes, com a previso de construo de 31.906 unidades habitacionais, ressaltando-se
que dos 92 contratos firmados com agentes privados na RMB, 55 ocorreram entre 2009 e
2010. Outro detalhe que se destaca da observao dos dados fornecidos pela CAIXA, que
nos municpios com menos de 70 mil habitantes, os agentes privados se constituem de
organizaes sociais, enquanto que nos municpios maiores, principalmente com populao
superior a 150 mil habitantes e RMB se tratam de empresas privadas (construtoras e
incorporadoras). Quanto situao das obras, verifica-se que tanto as prefeituras quanto os
agentes privados em municpios de menor porte enfrentam maiores dificuldades na execuo
em comparao com municpios com mais de 150 mil habitantes e RMB (CAIXA
ECONMICA FEDERAL..., 2010).
Visando compreender melhor a realidade dos municpios paraenses na implementao
da poltica habitacional, principalmente dos grupos de municpios que apresentaram maior
fragilidade, seja quanto s carncias habitacionais, seja quanto capacidade administrativa,
foram entrevistados tcnicos de 10 prefeituras de municpios com menos de 70 mil habitantes.
Quando questionados sobre as principais dificuldades observadas pelo municpio para
executar aes no setor habitacional, a maioria das respostas apontou justamente a baixa
consistncia da administrao quanto capacidade administrativa, tcnica e de investimentos,
como se verifica no Quadro 1.
91
Importante ressaltar que o Diagnstico do PEHIS-PA (PAR, 2009) apontou que as prefeituras municipais
apresentavam 80 contratos com a previso da produo de 6.578 unidades habitacionais, sendo que 2.497
unidades em programas com recursos do FNHIS e 4.081 unidades com recursos do Programa Carta de Crdito
(FGTS), com base em dados fornecidos pela CAIXA em julho de 2009. A presente pesquisa, com base em
informaes cedidas pela CAIXA em julho de 2010, identificou 90 contratos em que as prefeituras municipais
no Par aparecem como tomador dos recursos, com a previso da produo de 2.064 unidades habitacionais.
Durante o levantamento dos dados na CAIXA, a tcnica que estava colaborando com esta pesquisa, informou
que os contratos do Programa Carta de Crdito em algumas situaes podem ser organizados pelas prefeituras ou
outras no, mas no seria possvel levantar a situao de cada contrato. Na ocasio da entrevista com o
municpio de Belterra, que apresentava um contrato no Programa Carta de Crdito, a representante informou que
a prefeitura no tinha nenhum envolvimento no contrato. Diante desses fatos, na sistematizao dos dados,
preferiu-se adotar como indicador apenas os contratos em que os governos municipais so os tomadores dos
recursos.
135
Quadro 1: Principais dificuldades para a implementao da poltica municipal de habitao

apontadas pelos representantes do governo local, segundo nmero de respostas.
N
Principais dificuldades
Respostas
a) Inexistncia de unidade administrativa e equipe tcnica qualificada e
8
direcionada para atuar na poltica habitacional no mbito local
b) Baixa capacidade de investimento/inadimplncia das administraes locais 6
c) Questes relacionadas a pouca/no disponibilidade de terras para habitao
social, seja pela irregularidade ou pela dominialidade por outros nveis de 5
governo
d) Pouco interesse dos poderes executivo e legislativo pela poltica habitacional 5
e) Pouco interesse dos gestores e da populao pelo planejamento da gesto,
2
ao norteada pelo imediatismo
f) Dificuldades de acesso a informaes sobre os programas e curto prazo das
2
selees
g) Alto grau de carncia de infraestrutura / caractersticas fsicas do municpio,
como predominncia de areas de vrzea, dificultando o acesso a investimentos 2
para produo habitacional
Fonte: Entrevistas realizadas com representantes dos dez municpios selecionados para a fase de pesquisa
qualitativa.
Obs.: O nmero de respostas no corresponde ao nmero de entrevistados. Foram realizadas entrevistas do tipo
semiestruturadas com posterior sistematizao das respostas.
A pouca estrutura da gesto municipal acaba implicando na situao de que poucos

tcnicos se envolvem com as atividades de diversas polticas sociais, como ressalta a
representante da Prefeitura de Oriximin:
[...] devido questo da falta de estrutura administrativa dos municpios, os

municpios no conseguiram se organizar para implantar seus setores de
habitao [...], a habitao tratada na Secretaria de Trabalho e Promoo
Social, ou de Assistncia Social dentro dos municpios, e a equipe tcnica
acaba sendo a equipe que tambm da Secretaria de Assistncia, e acaba
dando suporte, tendo que dividir seu tempo para tambm dar conta da
Poltica de Habitao, ento essa questo administrativa um dos maiores
limites que a gente tem atualmente, com relao implantao da Poltica
Habitacional dentro dos municpios, a falta do setor administrativo mesmo
92
.
A baixa capacidade de investimento do poder executivo municipal, at mesmo para as

contrapartidas mnimas, ressaltada pela representante de Belterra:
[...] ainda vem um grande empecilho: o prprio municpio tem uma

limitao financeira bem forte, tambm uma limitao, por que os projetos
habitacionais acabam sendo de valores bem interessantes, e o municpio tem
pernas bem curtas financeiramente at para as questes de contrapartidas.
Como lidar com isso? Com essas questes? Ento a limitao financeira
92
Entrevista concedida pela representante da Prefeitura de Oriximin em out/2010.
136
um dos grandes problemas, mesmo quando se busca o recurso, mas voc

precisa ter recurso, ningum d dinheiro totalmente93.
Alm da baixa capacidade da administrao, tambm aparecem dificuldades

relacionadas ao pouco comprometimento dos gestores e vereadores em atuar ou se empenhar
na poltica habitacional. Outra situao citada como obstculo se refere questo fundiria,
que muitos municpios enfrentam, alm das situaes de irregularidade de ttulos e falta de
informaes bsicas sobre grande parte das terras de domnio do Governo Federal ou do
Estado, como relata o representante de Juruti:
O que limita, de verdade, [...] por que a rea no pertence a Juruti, metade
de Juruti pertence ao ITERPA94, a outra metade pertence ao INCRA95, ento
o municpio no dono da sua prpria terra [...]96.
Outras dificuldades se referem ao desinteresse pela ao planejada, conforme

preconiza o SNHIS, por meio da obrigatoriedade da elaborao dos planos locais, seja por
parte dos gestores, seja da populao; ainda as restries de acessar recursos em programas
que exigem a existncia de infraestrutura urbana mnima97 e os curtos prazos disponibilizados
para a apresentao de propostas nas selees dos programas habitacionais.
Por outro lado, quando perguntados se a nova poltica habitacional tem facilitado a
implementao de programas e aes do governo municipal, a grande maioria ressalta a maior
facilidade em acessar informaes por meio de diversos canais e a maior disponibilidade de
recursos e programas de habitao e saneamento bsico, conforme o Quadro 2, aparecendo
ainda como importantes os incentivos e a capacitao oferecida para a elaborao dos planos
locais98.
93
Entrevista concedida pela representante da Prefeitura de Belterra em out/2010.
94
Instituto de Terras do Par.
95
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria.
96
Entrevista concedida pelo representante da Prefeitura de Juruti em out/2010.
97
A maioria dos programas habitacionais voltados produo habitacional no disponibiliza recursos para
implantao de infraestrutura, que deve ser dada por meio da contrapartida do proponente.
98
Ressaltando que os municpios entrevistados estavam participando de Ao de Capacitao e Assessoria para
elaborao de planos locais, coordenada pelo Governo do Estado.
137
Quadro 2: Estratgias da nova Poltica Habitacional que favorecem a ao da esfera municipal

N
Estratgias da nova Poltica Habitacional que favorecem a ao municipal
Respostas
a) Maior disponibilidade de informaes sobre programas habitacionais, seja por
meio da internet, por meio de atendimento/palestras da Caixa ou orientaes 6
adquiridas no Ministrio das Cidades
b) Maior disponibilidade e facilidade de acesso a programas/recursos para
5
investimento em habitao e saneamento
c) Capacitao/incentivo para elaborao do plano local de habitao e a criao
5
de fundo e conselho.
qualitativa.
A maior possibilidade de ter acesso a informaes e programas relatada pela

representante da prefeitura de Anapu:
[...] o prefeito foi l [em Braslia] e conseguiu que esse tcnico viesse ao
municpio para trabalhar com a equipe dos tcnicos de diversas secretarias,
dando treinamento na rea do SICONV99 para estar acessando, cadastrando
propostas. [...] Assim disponibilizando essas informaes, criando esses
programas, facilitando para que o municpio tenha acesso a estas
informaes, j uma facilidade, no municpio j veio um tcnico de
Braslia, veio dar toda uma palestra de como acessar, quem poderia se
cadastrar para estar acessando o Minha Casa Minha Vida100, foi todo um
trabalho conjunto101.
Por fim, quando indagados sobre que estratgias ou aes dos governos federal e
estadual que poderiam vir a facilitar ainda mais a atuao do governo local (Quadro 3), a
maioria indica: auxlio por meio de capacitao e assessoria, para a captao de recursos e
execuo de obras; maior aporte de recursos; cooperao para implementao da
regularizao fundiria; implantao de infraestrutura.
99
Sistema de gerenciamento de convnios junto ao Governo Federal.
100
O Programa MCMV para municpios abaixo de 50 mil habitantes destinado execuo pelo poder pblico,
diferentemente para municpios de outras faixas populacionais, em que so acessados apenas por agentes
privados (empresas e entidades sem fins lucrativos).
101
Entrevista concedida pela tcnica da Prefeitura de Anapu em out/2010.
138
Quadro 3: Principais dificuldades para a implementao da poltica municipal de habitao

Principais estratgias/aes a serem oferecidas pelos outros nveis de N
governo implementao da poltica habitacional no municpio Respostas
a) Capacitao e assessoria tcnica para planejar, captar recursos e executar
6
obras de habitao
b) Maior aporte de recursos 5
c) Cooperao para efetivar aes de regularizao fundiria 2
d) Cooperao para implantao de infraestrutura 1
qualitativa.
Como se v, a grande necessidade de investir no desenvolvimento institucional dos

municpios paraenses para viabilizar a poltica habitacional expressa pelos indicadores e
corroborada pela fala dos entrevistados, atores na execuo das aes municipais. O interesse
em participar do Sistema Nacional e acessar os recursos do FNHIS expresso pelo nvel de
adeso de quase 100% dos municpios, e grande participao nas selees do FNHIS, mas
contrasta com a efetivao das aes, nas quais em torno de 40% dos municpios tem algum
contrato para investimento habitacional na CAIXA, que se forem executados provero 2.064
unidades habitacionais, enquanto o Governo do Estado do Par prev, considerando as aes
efetivamente contratadas, a execuo de 18.316 unidades, e os agentes privados chegam a
31.906 unidades habitacionais, que em grande parte no est direcionada populao de baixa
renda.
O diminuto resultado das aes do conjunto de municpios no Par pode, em parte, ser
explicado pelo desenho e funcionamento da nova Poltica Nacional de Habitao, que se por
um lado, a Lei do SNHIS prev que os municpios sejam os principais executores dos
programas e aes e os estados articuladores das aes dos municpios, por outro lado no
tm estabelecido um programa de descentralizao pelo Governo Federal, que efetivamente
permita a transmisso aos nveis de governo subnacionais das atribuies de gesto da
poltica. No funcionamento da nova Poltica Nacional, o Governo Federal o principal
coordenador e financiador, quem define regras e prioridades e ainda opera e fiscaliza os
recursos. Como principais executores, os municpios devem captar junto ao Governo Federal
os recursos nos programas habitacionais e, para isto, dependem unicamente de sua capacidade
tcnica e de endividamento. Apesar de serem citados como apoiadores das aes dos
municpios, os governos estaduais no tm atribuies claramente estabelecidas, com pouco
espao para participar das definies do SNHIS, e por terem capacidade institucional e
139
financeira maior que os municpios, como no caso do Par, acabam se posicionando como
executores diretos da poltica.
Alm disso, a no efetivao do repasse fundo a fundo e considerando que no h
vinculao de recursos em nenhum nvel de governo (com exceo de estados e municpios
que a instituram por legislao prpria), o acesso ao financiamento ocorre por meio da
concorrncia entre os entes federados nas selees pblicas lanadas pelo Ministrio das
Cidades. Como citado, ainda no se estabeleceu um cronograma anual com a previso de
abertura de tais selees e tem havido mudanas importantes nas sistemticas dos ltimos
anos102. Outro agravante, que as selees exigem a apresentao de projetos bsicos desde a
fase de preenchimento da carta-consulta, o que, na prtica, obriga a administrao que est
pleiteando o recurso a elaborar os projetos no curto prazo da seleo, j que muito
dificilmente existem projetos prontos, aumentando a possibilidades de aditivos aos contratos
posteriormente103, ou ainda, levando governos locais a desistir de participar das selees. Ou
seja, o acesso aos recursos dos programas habitacionais hoje privilegia os municpios com
maior capacidade administrativa e quase exclui a participao daqueles mais despreparados,
como exemplificado por meio do desempenho dos municpios paraenses. No Par, onde os
governos municipais apresentam, na sua grande maioria, baixa capacidade administrativa para
a gesto da poltica habitacional, o governo do estado acaba sendo o principal promotor dos
empreendimentos neste setor, deixando em segundo plano o apoio e a capacitao dos
governos municipais.
Por fim, a poltica federal tem dado prioridade aos municpios com maior populao e
integrantes de regies metropolitanas, no que diz respeito maior disponibilidade de
programas e maior volume de recursos aplicados. Como visto, no Par mesmo a Regio
Metropolitana de Belm no apresenta bons resultados quanto capacidade administrativa do
setor habitacional e os grandes investimentos em andamento nessa regio esto sendo
102
Em 2007, o lanamento do PAC tinha o objetivo de promover a interveno em assentamentos precrios em
municpios com mais de 150 mil habitantes, enquanto a seleo do FNHIS apresentou uma diversidade de
programas, como produo habitacional, interveno em assentamentos precrios, assistncia tcnica, apoio a
elaborao de planos, repetindo-se em mais duas selees ocorridas em 2008. Em 2009, o FNHIS apresentou
apenas selees para aes em assentamentos precrios, assistncia tcnica e elaborao de planos, sem a
possibilidade de produo de novas unidades, e ocorreu o lanamento do MCMV. Em 2010, ocorre a nova
edio do PAC 2, com foco na complementao das obras do PAC 1 e assentamentos precrios e o FNHIS
apenas para municpios com calamidade pblica.
103
A elaborao de projetos de interveno habitacional num curto espao de tempo aumenta as possibilidades
de que os mesmos no atendam a todas as exigncias tcnicas necessrias, o que acaba por levar a projetos mal
dimensionados que no indicam os valores corretos das intervenes, assim, os contratos assinados com esses
valores subdimensionados, acabam recebendo aditivos posteriormente, quando, ao longo da interveno so
identificadas as falhas, implicando em reformulao de projetos, atraso nas obras e maior aporte de recursos por
parte dos proponentes, j que nesses casos, o repasse federal no alterado.
140
implementados pelo Governo Estadual, que, por outro lado, ainda atua minimamente em
outras regies do territrio paraense. Pode-se afirmar ento que, na prtica, observando o Par
e o quadro geral do Governo Federal, a nova poltica nacional de habitao, hoje, tende mais
para a centralizao do que descentralizao da gesto, bem como concentrao dos
resultados nos municpios mais capacitados ou mais populosos. No prximo item, sero
discutidos, de forma mais geral, os principais avanos e limites da nova Poltica Nacional de
Habitao de Interesse Social a partir da viso dos atores.
5.3 AVANOS E LIMITES DA NOVA POLTICA DE HABITAO DE INTERESSE

SOCIAL NO BRASIL E NO PAR
A nova Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social, iniciada desde a criao do

Ministrio das Cidades, em 2003, na avaliao de praticamente todos os entrevistados dos
quatro blocos de atores, ou seja, representantes das trs esferas de governo e movimentos
sociais, indicada como positiva, um marco importante na histria da poltica nacional.
Na fala de representantes de organizaes sociais envolvidas na defesa do iderio da
Reforma Urbana, ressalta-se o reconhecimento de conquistas importantes no mbito das
polticas urbanas, principalmente pela instituio da Lei 11.124/05, baseada no primeiro
Projeto de Lei de Iniciativa Popular enviado ao Congresso Nacional por representantes de
movimentos populares. A representante da FASE Amaznia aponta na nova configurao
nacional da poltica habitacional e urbana os espaos de construo participativa como o
grande diferencial:
A criao do Ministrio das Cidades j traz uma simbologia muito grande
[...]. A construo da Poltica Habitacional, eu acho que traz [...] um
momento histrico, diferente,[...] traz esse espao para a construo dessa
Poltica [...]. O espao da Conferncia das Cidades, o espao de dilogo
entre os diferentes segmentos vai ser o Conselho das Cidades, quer dizer traz
para cena, coisa que o Movimento de Reforma Urbana sempre defendeu, que
a questo da participao popular [...]. Agora sai a Poltica Nacional de
Habitao aos moldes que os Movimentos Sociais vm sempre
reivindicando, que tem um marco que o projeto de Lei de iniciativa
popular, ento acho que abre caminhos, abre para dizer que algo novo vai
acontecer104.
Dentre os principais avanos apontados por diversos atores esto a possibilidade de

atendimento populao de baixa renda, a ampliao dos espaos de participao da
sociedade na construo e acompanhamento da poltica habitacional, bem como a importante
104
141
ampliao dos recursos e diversificao de programas habitacionais federais, inclusive

permitindo o surgimento de novos agentes executores da poltica, como as organizaes
sociais, e, ainda, a criao de um sistema nacional de habitao, estruturado por meio da
integrao das aes dos trs nveis de governo, conforme se observa no Quadro 4.
Representantes das prefeituras municipais tambm indicaram como importante o incentivo e a
capacitao para a elaborao dos planos locais e a maior publicizao de informaes,
inclusive a realizao de selees pblicas para acesso aos programas do Ministrio das
Cidades.
Quadro 4: Principais Avanos e Limites da nova Poltica Nacional de Habitao de Interesse
Social a partir da viso dos atores entrevistados, segundo nmero de respostas.
Principais Avanos da nova Poltica de Principais Limites nova Poltica de

Habitao de Interesse Social Habitao de Interesse Social
a) Atendimento populao de baixa renda (7); a) Baixa capacidade administrativa e de
b) Ampliao dos espaos de participao da investimentos do poder executivo municipal,
sociedade civil (6); tambm estados, e organizaes sociais (7);
c) Incentivo/capacitao para elaborao do b) Programas nacionais no reconhecem
PLHIS (6). aspectos da moradia regional e priorizam a RM
d) Ampliao de recursos e diversificao de (5);
programas habitacionais e agentes executores c) Pouca articulao ou possvel
(5); descontinuidade das aes dos/entre os trs
e) Criao de um sistema nacional de habitao nveis de governo (4).
com participao das trs esferas de governo d) Dificuldade na execuo devido a constantes
(4); mudanas nas sistemticas ou restries aos
f) Maior publicizao de informaes e municpios de menor porte (4);
realizao de selees pblicas (3); e) Outros (5).
g) Outros (5).
Fonte: Entrevistas realizadas com atores-chave selecionados para a fase de pesquisa qualitativa.
semiestruturadas, com posterior sistematizao das respostas. Melhor detalhamento das principais respostas por
blocos de atores pode ser observada no Quadro 9, em apndice.
Por outro lado, figuram como limites ainda a serem superados pela nova poltica
habitacional a baixa capacidade tcnica dos agentes envolvidos, ganhando destaque a situao
dos municpios no Brasil, que apresentam grande disparidade segundo a viso dos
representantes dos rgos federais, como observado pela tcnica do Ministrio das Cidades:
[...] um dos grandes desafios decorre das limitadas capacidades de gesto da

poltica habitacional por grande parte dos municpios e, inclusive, estados.
No caso dos municpios, o estudo elaborado pelo CEM/CEBRAP para a
SNH, em 2007, revela que um significativo nmero de municpios est
desprovido de qualquer capacidade institucional para gerir programas
habitacionais, enquanto apenas uma pequena elite destes dispe de
142
capacidades institucionais satisfatoriamente desenvolvidas para produzir

polticas descentralizadas e participativas105.
No Par, esse problema apresenta-se bastante crtico, como um obstculo concreto

implementao dos programas habitacionais e principal limite apontado pela maioria dos
entrevistados, inclusive dos prprios municpios e salientado pela tcnica da CAIXA que
acompanha a execuo dos contratos com recursos federais:
[...] o problema que o Brasil tem uma realidade muito diversa [...]. Ento,
como pensar que um municpio no Estado do Par vai ter a mesma
capacidade institucional de um municpio do interior de So Paulo? Ento ao
mesmo tempo em que bom delegar, por que eles vo saber o que melhor
para aquela realidade deles, precisa ter uma estruturao, por que eles no
tm a mnima capacidade institucional de lidar com aquele recurso, de fazer
projetos, a fica parado, por que ficou uma lacuna que no tem assessoria
para viabilizar isso. Ento, tem municpio que vai bem com isso, por que tem
uma estrutura formada l de tcnicos, de recursos para dar andamento nos
projetos, e municpios que no tm nada e ficam parados, porque no sabem
nem como acessar o recurso106.
Ainda como um limite da nova poltica, apontado o no reconhecimento pelos

programas federais de aspectos culturais e regionais relacionados moradia na Amaznia,
principalmente destacados pelos representantes dos municpios onde o modo de vida
ribeirinho predominante, como na Regio do Maraj e Oeste do Par, onde as sedes
municipais esto localizadas beira dos rios ou em reas de vrzea, que encontram
dificuldades para implementar intervenes habitacionais devido a restries ambientais,
fundirias ou at pelo alto custo em aterrar grandes reas para construir casas em alvenaria, j
que no permitido pelos programas a construo de moradias em madeira. Tal situao
destacada pelo representante de Prainha:
O principal limite, principalmente na nossa realidade, da Regio Norte, a

falta de conhecimento de como ns vivemos, [...], nossos ribeirinhos, nossas
reas de vrzea, a falta de comunicao. Como ns j vimos, existem
muitos problemas onde voc cria uma poltica voltada para outra regio e
no para nossa realidade, e isso seria nosso maior entrave. So justamente
essas normas que a gente no consegue apreender, devido a nossa prpria
realidade da Regio Norte107.
105
Entrevista concedida pela tcnica da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades em
out/2010.
106
107
Entrevista concedida pelo representante de Prainha em out/2010.
143
Aparecem ainda como limites, a necessidade de maior integrao e continuidade das

aes dos trs nveis de governo, conforme preconiza o SNHIS, e dificuldades na
implementao de aes devido s constantes mudanas na sistemtica dos programas e
menor disponibilidade de programas para os municpios de menor porte populacional, que
representam a grande maioria no Par.
De uma maneira geral, a democratizao, seja por meio dos conselhos, como o espao
de dilogo entre sociedade civil e poder pblico no desenho do SNHIS, principalmente no
nvel federal, ou mesmo pela possibilidade de acesso aos recursos pelas organizaes sociais,
percebida pelos entrevistados como um dos principais avanos da nova poltica (Quadro 5
no Apndice). Nesse sentido, interessante o apontamento da tcnica da CAIXA sobre o
espao conquistado pelos movimentos sociais:
Olha, minha avaliao que teve uma evoluo imensa, por que tem uma
participao popular direta nas decises [...]. Acho que pra gente, como
tcnica da Caixa, ficou muito evidente a participao, a fora que eles
[organizaes sociais] tm. Eu j vi vrias coisas acontecerem por causa da
mobilizao deles e a presena deles dentro dos conselhos 108.
Apesar do reconhecimento de avanos importantes quanto democratizao, foram

tambm indicados: os limites desse processo, principalmente a pouca participao da
sociedade nos conselhos, devido falta de informao e mobilizao; a questo da
necessidade de maior formao e qualificao de conselheiros, visando qualificar essa
participao; e a ocorrncia de manipulao ou restrio do conselho pelo poder executivo.
Desta forma, a democratizao vista, pela maioria dos entrevistados, como um processo
ainda a ser consolidado. Interessante relembrar que as situaes apontadas nas entrevistas
coincidem com os principais entraves apontados por Behring e Boschetti (2010) sobre os
conselhos de uma maneira geral nas polticas sociais.
Por outro lado, apesar de apontarem a importncia da descentralizao, ou melhor, da
municipalizao da poltica habitacional, devido proximidade deste nvel de governo
realidade local (ver Quadro 6 no Apndice), a baixa capacidade administrativa, tcnica e de
investimento de grande parte dos municpios no Par, novamente, aparece como um grande gargalo.
Nesse sentido, as estratgias de descentralizao da poltica nacional tm se mostrado ainda
insuficientes, conforme ressalta a tcnica da FASE Amaznia:
108
144
[...] h um esforo, desde 2003, de parte do governo federal para estimular

os governos estaduais e municipais, [...], por exemplo, a campanha dos
Planos Diretores Participativos [...], [agora] os planos de habitao de
interesse social, [...] mas quando vai para a prtica, nos estados eles sentem
muita dificuldade, nos municpio mais ainda. Ento, eu acho que dentro
dessas estratgias tm os recursos, mas nem sempre os recursos so
acessados [...], porque o Brasil tem uma dimenso continental, com
desigualdades regionais gritantes [...]109.
O incentivo estruturao das unidades governamentais apenas por meio de

campanhas para elaborao de planos ou instrumentos jurdicos, sem a previso de
capacitao e assessoria continuada pelos governos federal e estadual, destacado pela
representante de Belterra:
O Governo Estadual e Federal vm com a mo estendida para elaborar o

plano habitacional, a o governo do municpio, muito embora tenha as
limitaes, mas ele caminha. Mas eu posso dizer, ento, que ele vai se
deparar com os degraus: que no vai caminhar sozinho o processo de
regularizao fundiria; que o municpio no tem capacidade de desenvolver
sozinho o processo de elaborao desses planos; que o municpio no tem
capacidade de promover sozinho, e quando for pra elaborar um projeto que
tem as exigncias, e provavelmente vo ter, os municpios no vo ter a
capacidade de buscar o recursos da mesma forma110.
No Brasil, a nova Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social, a partir da

criao do Ministrio das Cidades, e com base no projeto defendido pelo Movimento de
Reforma Urbana, a partir de princpios de democratizao e descentralizao, considerada
um avano no sentido de possibilitar o atendimento das classes trabalhadoras. O desenho do
SNHIS prev descentralizao e a cooperao entre os trs nveis de governo no
enfrentamento do problema habitacional no pas, porm, segundo Arretche (2000), o processo
de descentralizao no ocorre apenas por determinaes legais, depende da definio de
programas de descentralizao, com estratgias deliberadas e ao poltica dos governos
federal e estadual.
Nesse sentido, os indicadores e a fala dos diversos atores demonstram o quanto a baixa
capacidade da administrao municipal se mostra como um entrave implementao da
poltica habitacional no Par. Por outro lado, no se identifica um programa ou estratgias de
descentralizao consistentes para superar esse problema na nova poltica nacional de
habitao. A inexistncia de um programa de descentralizao deliberado pelo Governo
Federal e o pouco espao dado aos Governos Estaduais tm permitido que os fatores
109
110
Entrevista concedida pela representante de Belterra em out/2010.
145
estruturais determinem a descentralizao da poltica habitacional, conforme alerta Arretche

(2000), em que os (poucos) municpios com maior aparato tcnico, institucional e financeiro
levaro os maiores benefcios da nova poltica.
A forma estabelecida para acesso aos recursos tem priorizado os municpios mais
populosos e privilegiado os mais capacitados e com maior poder de endividamento, situao
que se mostra bastante evidente quando se analisa o caso do Estado do Par. Ainda que seja
de forma menos dramtica, essa situao apresenta alguma semelhana com o modelo de
descentralizao perversa, apontado por Cardoso e Ribeiro (2001), que ocorreu na dcada de
1990, quando os municpios mais pobres e com maiores carncias apresentavam menor
capacidade de implementar aes.
Alm disso, a fragilidade das estratgias de descentralizao vem dificultando a
consolidao do FNHIS, pois, segundo Maricato (2010), a baixa capacidade das prefeituras
em implementar obras foi utilizada tambm como argumento para a deciso do Governo
Federal em injetar a maior parte dos recursos do setor habitacional no Programa MCMV, a ser
executado por empresas privadas. Outro agravante, que a poltica habitacional deve estar
vinculada poltica urbana e fundiria, que depende principalmente do fortalecimento do
governo municipal, para o cumprimento dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
(MARICATO, 2009).
Se o SNHIS importante conquista, demonstrando que os movimentos sociais so
protagonistas de mudanas, e se a nova PNH tem revelado avanos quanto democratizao
no nvel federal, o principal limite identificado por este trabalho a fragilidade das estratgias
de descentralizao implementadas por esta poltica, o que se apresenta como um dos
principais limites a consolidao do SNHIS.
146
6 CONSIDERAES FINAIS
A presente dissertao desenvolve uma reflexo sobre a nova Poltica Nacional de

Habitao de Interesse Social a partir dos resultados de sua implementao no Estado do Par.
A poltica habitacional no Brasil, desde a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, vive
um momento importante, em que parte dos avanos fruto da conquista dos movimentos
sociais ligados Reforma Urbana. Por outro lado, os municpios paraenses, apesar do
momento favorvel no cenrio nacional, apresentam resultados diminutos no que se refere
captao e execuo de recursos no setor. Desta forma, a pesquisa pretende responder
seguinte questo: considerando a atuao dos trs nveis de governo (federal, estadual e
municipais), quais os principais obstculos que se apresentam implementao da nova
poltica no Par?
Para identificar os obstculos, fazia-se necessrio entender as possibilidades de
alcance desta poltica social, partindo de uma discusso mais ampla, sobre os fatores que
influenciam os resultados das polticas habitacionais, sejam de carter estrutural ou devido a
situaes conjunturais, com o objetivo central de identificar avanos e limites da nova Poltica
Nacional de Habitao de Interesse Social a partir da observao da implementao no Par.
Entendeu-se importante dar especial ateno anlise das estratgias de descentralizao,
dialogando com Arretche (2000).
Desta forma, inicia-se a discusso a partir da ideia de que o atendimento s
necessidades habitacionais da classe trabalhadora nas sociedades capitalistas estruturalmente
limitado, ou seja, sempre haver uma parte das carncias habitacionais dos trabalhadores que
no ser suprida. Do ponto de vista do capital, o setor de produo de moradias populares
sofre restries que no ocorrem em outros setores produtivos, destacando-se, segundo
Ribeiro e Pechman (1985) e Ribeiro (1997), o problema da demanda solvvel e o problema
fundirio. O primeiro problema se refere ao alto valor relativo da mercadoria moradia, que
demanda a existncia de um capital de circulao para viabilizar o financiamento, permitindo
o consumo do bem durante o tempo necessrio para viabilizar a capacidade de pagamento dos
consumidores; o segundo problema, referente questo fundiria, est relacionado s
caractersticas da propriedade privada da terra, situao de monoplio que gera a renda
fundiria, tornando a produo de moradias descontnua no tempo e no espao, dificultando o
desenvolvimento do setor capitalista de produo de habitaes (RIBEIRO; PECHMAN,
1985; RIBEIRO, 1997).
147
Mas se o setor capitalista de produo de moradias populares enfrenta obstculos que

dificultam a produo em larga escala e o consequente barateamento do produto, tal como
ocorre em outros setores produtivos, o Estado poderia intervir nesse campo. No entanto, para
Lojkine (1997) e Santos (2008), o Estado em economias capitalistas, por meio das polticas
urbanas e habitacionais interfere de forma contraditria, apenas para aliviar tenses sociais e
polticas. Lojkine (1997) ressalta que a urbanizao do espao to importante para a
reproduo do capital quanto a unidade fabril, permitindo a disponibilidade e circulao dos
meios de produo e mercadorias, bem como a reproduo da mo-de-obra. No entanto, as
polticas urbanas atendem, principalmente, aos interesses do capital, preterindo as
necessidades da fora de trabalho, gerando espaos urbanos desiguais. Para Santos (2008),
por esta ao contraditria que as polticas habitacionais e urbanas so sempre paliativas,
concebidas e executadas de modo superficial, sem realmente pretender modificar a situao
de desigualdade e atendendo, ao fim, ao capital, tornando-se um mecanismo de disperso dos
problemas sociais, sendo que esta caracterstica geral vai se concretizar e tomar forma em
cada contexto particular, dependendo de como historicamente se d o desenvolvimento do
capitalismo e da apropriao da terra agrcola e rural em cada sociedade.
Admitindo-se o limite estrutural, Farrah (1990) demonstra que as polticas
habitacionais nos pases centrais sofreram momentos de expanso e retrao do atendimento
s classes trabalhadoras por influncia de situaes conjunturais. A postura liberalista dos
Estados europeus at a dcada de 1930, que deixava ao mercado a produo de habitao aos
trabalhadores, interferindo apenas por meio de subsdios e regulao, foi substituda no
momento posterior, principalmente em 1945, aps a Segunda Guerra Mundial, quando, num
momento histrico, os interesses do capital e da fora trabalhadora convergem na concepo
do Estado de Bem Estar Social (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). Nesse perodo, nos pases
europeus, as polticas habitacionais passaram a investir na produo habitacional, na
regulao de aluguis, no estmulo pesquisa, na criao de sistemas de financiamento e
chegaram a quintuplicar a produo de moradias, tornando-se importante produo e
consumo de massa, bem como para a melhoria das condies da fora de trabalho (FARRAH,
1990). J a dcada de 1970 marca uma inflexo nesse quadro, a crise econmica torna-se a
crise poltica do Estado de Bem Estar e d ensejo a uma nova postura estatal menos
intervencionista, baseada nas concepes neoliberalistas, retirando progressivamente os
investimentos na poltica habitacional, que, segundo Farrah (1990), diferentemente de outros
setores, tambm abalou o setor privado de produo habitacional.
148
Boschetti e Behring (2010) demonstram que essas mesmas oscilaes ocorreram para
o conjunto das polticas sociais, que, consolidadas pelo pacto de classes do ps-guerra,
constituindo o Estado de Bem Estar Social nos pases europeus, so abaladas pelo
fortalecimento do pensamento e da postura neoliberal dos Estados, principalmente aps a
dcada de 1980. No Brasil, onde o Estado de Bem Estar no chegou a se concretizar, como
ocorreu nos pases centrais, a estruturao das polticas sociais no perodo militar se deu em
busca de legitimao poltica, mas tambm foi abalada pela crise econmica mundial. No
contexto especfico do Brasil, esse momento de crise econmica e poltica favorece a
organizao de movimentos sociais, que, por ocasio do processo de redemocratizao,
conseguiu cunhar na Constituio Federal de 1988 uma srie de direitos sociais, com a
possibilidade da formao tardia de um sistema amplo de proteo social. No entanto, esse
sistema de proteo social nasceu num momento de pleno crescimento dos governos
neoliberais, ou seja, os direitos garantidos na Carta Magna sofreram a restrio da posio
governamental a partir dos anos 1990 (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Nesse contexto de importantes mudanas e contradies no cenrio brasileiro, e
observando o resultado das polticas sociais, Arretche (2000) desenvolve uma interessante
pesquisa sobre a descentralizao, demonstrando que diante de uma nova configurao
federativa, um programa de descentralizao deliberado a partir do nvel federal e, ainda,
corroborado pela ao das unidades da federao, capaz de ampliar o alcance das polticas
sociais, envolvendo e apoiando os municpios, podendo inclusive reduzir as amarras impostas
pela baixa capacidade estrutural da maioria dos municpios no Brasil (ARRETCHE, 2000).
As diversas conjunturas ao longo do sculo XX se refletem na trajetria da poltica
habitacional brasileira, que , pela primeira vez, efetivamente estruturada no governo militar,
por meio do sistema capitaneado pelo Banco Nacional da Habitao e constitudo por um
conjunto de rgos federais, estaduais e municipais, principalmente voltado ao financiamento
da produo habitacional, que ao final de vinte anos de atuao, acabou por no alcanar o
atendimento das camadas populares e, sim, da classe mdia (BOLAFFI, 1982; BONDUKI,
1994; 1997; MARICATO, 1982, 1987, 1997; VALENA, 2001). Aps o fechamento do
BNH, a poltica nacional atravessa um momento de desestabilizao, voltando a se organizar
institucionalmente em 1995 no governo de Fernando Henrique Cardoso, caracterizado pela
priorizao de solues de mercado, tornando-se ainda mais restritiva ao acesso das classes
trabalhadoras (ARRETCHE, 2000; AZEVEDO, 1996; 2007; CARDOSO, 2003; BONDUKI,
2008).
149
Mas a frouxido da poltica nacional de habitao, por um lado, e a nova relao

federativa, por outro, permitiram, nesse perodo, que governos locais progressistas, pudessem
executar aes e programas habitacionais alternativos, voltados populao de menor renda e
fortemente baseados em princpios de participao democrtica, alimentando a concepo de
uma poltica nacional diferenciada (BONDUKI, 1997). Alm disso, desde o final dos anos
1980, a concepo do direito moradia no Estado brasileiro, no que se refere ao arcabouo
jurdico, vai se alargando, principalmente devido militncia dos movimentos sociais e
populares ligados discusso da Reforma Urbana: a incluso do captulo da Poltica Urbana
na Constituio Federal; a proposio do PL 2.710/92 que previa criao de um fundo
nacional voltado moradia popular e gerido por um conselho com participao da sociedade;
a aprovao do Estatuto da Cidade, constituindo um marco para uma poltica fundiria; por
fim, o desenvolvimento do Projeto Moradia, que constituiu o principal desenho da poltica
habitacional que viria a se estabelecer aps 2003, apontando o Governo Federal como o
principal coordenador e financiador da poltica e os municpios, como os principais
executores.
No Par, a poltica habitacional acompanhou as oscilaes do cenrio nacional. No
mbito do Governo do Estado, a criao da Companhia de Habitao do Estado do Par
COHAB-PA, como parte da rede encabeada pelo BNH, iniciou a interveno no setor
habitacional em 1965, mas sentiu o declnio do sistema ligado quele Banco nos anos 1980
(INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO..., 1990), voltando a produzir habitaes, de forma
mais restritiva, em meados da dcada de 1990. Mas, no geral, sua produo esteve
concentrada na Regio Metropolitana e entorno. Porm, apesar de ter acompanhado os
importantes movimentos da trajetria e da problemtica habitacional brasileira, o Par
apresenta particularidades. Diferentemente do restante do Brasil, em que o agravamento dos
problemas habitacionais teve forte relao com o processo de industrializao, a Regio Norte
sofreu um processo diferenciado de ocupao, principalmente alavancado pela atuao do
Governo Federal, a partir das polticas de ocupao e desenvolvimento (BECKER, 1990;
MACHADO, 1999), num modelo que reservou a essa regio o lugar de fornecedor de
matrias primas para a indstria global e consumidor da produo de outras partes do pas
(GUIMARES NETO, 1995). O processo denominado urbanizao da fronteira amaznica
(BECKER, 1990, MACHADO, 1999), caracterizou a estruturao e urbanizao do espao
muito mais voltada a permitir fluxos, ou seja, garantir a circulao de mercadorias e insumos,
e condies mnimas para a reproduo da fora de trabalho, em que a riqueza, ou seja, os
estoques, acumulavam-se fora da regio (BECKER, 1990), lembrando a lgica apontada por
150
Lojkine, de que a urbanizao do espao est a servio dos interesses do capital (LOJKINE,
1997).
A instalao de grandes projetos pblicos e privados de explorao energtica e
mineral; o incentivo concentrao de terras e o agronegcio; a frouxido no controle e
demarcao de terras; a forte atrao de mo-de-obra desqualificada, principalmente formada
por trabalhadores expulsos do campo; as polticas de ocupao e a criao de cidades
descoladas da poltica habitacional e urbana, caracterizando a formao de aglomerados
urbanos sem a instalao de infraestrutura mnima, que passam a constituir municpios, aps a
prerrogativa constitucional, desprovidos de capacidade tcnica e financeira: esses pontos
podem resumir algumas das principais caractersticas do processo de ocupao do Par, que,
como entrada da regio e detentor de poro territorial extensa, pareceu sentir, de maneira
mais dramtica, as consequncias da interveno contraditria do Estado brasileiro.
Atualmente, o Par apresenta os maiores indicadores de necessidades habitacionais do Norte
dficit habitacional e assentamentos precrios - e figura entre os primeiros com maior
carncia no cenrio brasileiro.
Diante de um quadro de grande carncia no Brasil e no Par, o primeiro ano do
governo Lula, em 2003, marca o incio de uma srie de mudanas no setor habitacional, que
vo configurar a nova Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social. A criao do
Ministrio das Cidades, do Conselho das Cidades e a realizao das Conferncias das Cidades
estabelecem no nvel federal um novo arranjo para a aprovao da Lei 11.124/2005, com base
no projeto de lei popular, que institui o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social. Desde 2007, os recursos destinados aos programas habitacionais crescem
significativamente, criando nos setores ligados discusso da questo habitacional uma
grande expectativa em relao aos resultados dessa nova poltica no enfrentamento dos
enormes problemas habitacionais do pas. Em 2009, a crise econmica, por um lado, e as
dificuldades demonstradas pelo setor pblico em executar obras, por outro, levam o Governo
Federal a lanar o Programa Minha Casa Minha Vida, destinando a maior parte dos recursos
para ser aplicado por meio de empresas privadas, de certa forma, contrariando o desenho
proposto no SNHIS.
A investigao sobre os avanos e limites da nova Poltica Nacional de Habitao de
Interesse Social nesta pesquisa, buscou analisar as estratgias de descentralizao adotadas e
os resultados da ao dos trs nveis de governo no Par. Observou-se que, apesar dos
importantes espaos de discusso entre governo e sociedade na esfera federal, no h canais
de negociao entre os nveis de governo e o funcionamento da poltica tem, na prtica,
151
demonstrado uma tendncia centralizao, j que o Governo Federal define prioridades,

montante de recursos alocados, calendrio de selees, regras e operacionalizao dos
programas, opera e fiscaliza os recursos. Aos municpios, caberia o papel de principal
executor e aos estados a integrao das aes municipais. Mas, no Par, a baixa capacidade
administrativa dos municpios resulta numa atuao diminuta, que, em parte, compensada
pela absoro do maior volume de obras pelo Governo Estadual, que acaba atuando
diretamente na execuo de intervenes fsicas, deixando de lado o papel de apoiador da
ao municipal. Na verdade, h uma indefinio do papel dos governos estaduais no SNHIS e
pouco espao para que efetivamente apiem as aes municipais. Alm disso, os programas
tm priorizado o atendimento dos municpios com maior populao e integrantes de regio
metropolitanas, bem como as sistemticas por meio de selees acabam dando maior
oportunidade aos municpios mais capacitados. Diante desse quadro, muitos municpios no
Par no tm conseguido acessar recursos ou implementar aes.
Apesar das dificuldades constatadas, representantes de prefeituras de municpios
paraenses com populao abaixo de 70 mil habitantes percebem uma importante mudana na
poltica nacional, pela maior divulgao das informaes e pelo incentivo constituio da
poltica municipal. Mas a efetivao da ao municipal ainda enfrenta as amarras das enormes
limitaes tcnicas e financeiras dos municpios. Nesse sentido, no se identificou na nova
Poltica Habitacional um programa de descentralizao deliberado, conforme aponta Arretche
(2000), que realmente esteja trabalhando a estruturao municipal para que este nvel de
governo possa ter atribuies de gesto da poltica. Inclusive, as dificuldades do setor pblico
em implementar a poltica habitacional tm reforado o argumento de injetar, na iniciativa
privada, grande parte dos recursos federais, como ocorreu no MCMV.
Pode-se, ento, afirmar que a instituio do SNHIS um grande avano para a poltica
de habitao de interesse social no Brasil. Sua conquista teve por agente fundamental, a
atuao de organizaes e movimentos sociais ligados reforma urbana que, principalmente
na dcada de 1990, foram amadurecendo concepes e caminhos para uma poltica
habitacional mais inclusiva. Com a emergncia do governo Lula, propostas importantes foram
implementadas, como a criao do Ministrio das Cidades, do Conselho das Cidades, o
FNHIS e programas que permitem a produo habitacional por meio de entidades sociais,
conseguindo importantes avanos institucionais e no funcionamento da poltica do ponto de
vista da democratizao no nvel federal. No entanto, avanou-se muito pouco no sentido da
descentralizao da gesto. A prtica vigente nas selees dos programas habitacionais tem
excludo municpios carentes e desprovidos de aparato institucional e financeiro, alm disso, a
152
existncia de programas paralelos ao SNHIS, com regras diferenciadas, como o PAC e

principalmente o MCMV, enfraquece o Sistema e desestimula ainda mais que estados e
municpios invistam em capacitao e desenvolvimento institucional, sendo estes os
principais limites identificados por este trabalho, os quais, inclusive, mostram-se como
obstculos consolidao do SNHIS.
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164
APNDICES
165
APNDICE A: Quadro 5. Programas vinculados ao Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao no perodo 2007 a 2010
Anos em que foram
Programas
disponibilizados recursos
Natureza do Programa/Ao/Modalidade/ Vinculado a Programas
Fonte Agente Operador Agentes Executores 2007 2008 2009 2010
Programa Estratgicos do GF
Programa: Urbanizao Regularizao e Integrao de
Assentamentos Precrios.
Ao: Apoio Melhoria das Condies de CAIXA Administrao Pblica X X X X
Habitabilidade de Assentamentos Precrios UAP /
PAC 1 e PAC 2.
FNHIS (OGU) 2
Programa: Habitao de Interesse Social.

Ao: Apoio Construo Habitacional para Famlias de CAIXA Administrao Pblica X X
Baixa Renda HIS / PAC 1.
Repasse
Programa: Habitao de Interesse Social Administrao Pblica e
Ao: Prestao de Servios de Assistncia Tcnica para CAIXA Entidades Privadas sem X X X X
Habitao de Interesse Social AT / PAC 1 e PAC 2 Fins Lucrativos3
Programa: Habitao de Interesse Social
Ao: Apoio elaborao de Planos Habitacionais de CAIXA Administrao Pblica X X X
Interesse Social PLHIS / PAC 1
Programa: Habitao de Interesse Social. Entidades Privadas sem
CAIXA X
Ao: Apoio Produo Social da Moradia4 / PAC 1. Fins Lucrativos
Repasse Habitar Brasil/BID HBB5 CAIXA Administrao Pblica
Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Administrao Pblica,
Habitat - PBQP-H (Programa voltado modernizao Agentes privados ligados
Atividades de
produtiva do setor relacionado produo habitacional e --- indstria da construo X X X X
gesto
construo de obras pblicas). civil, agentes financiadores
e de fomento
Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social CAIXA
OGU
PSH (complementa com subsdios recursos do OGU Instituies e agentes Pessoa Fsica em grupos
Financiamento recursos de qualquer origem destinados produo de financeiros organizados pela X
unidades habitacionais). selecionados por Administrao Pblica
leilo
Projetos Prioritrios de Investimento PPI (Interveno
em Favelas) / PAC 1 e PAC 2.
Financiamentos CAIXA Administrao Pblica X X
166
Anos em que foram

Programas
disponibilizados recursos
Natureza do Programa/Ao/Modalidade/ Vinculado a Programas
Fonte Agente Operador Agentes Executores 2007 2008 2009 2010
Programa Estratgicos do GF
Financiamento Carta de Crdito Individual. CAIXA Pessoa Fsica X X X X
Pessoas Fsicas em grupos
Financiamento Carta de Crdito Associativo. CAIXA X X X X
organizados
Operaes Coletivas. Administrao Pblica e
Financiamento CAIXA X X X X
Entidades Privadas
FGTS
Cohabs ou rgos
Financiamento Imvel na Planta. CAIXA X X X X
assemelhados
Programa de Atendimento Habitacional por meio do
Financiamento Poder Pblico Pr-Moradia CAIXA Administrao Pblica X X X X
PAC 1 e PAC 2.
Financiamento Financiamento Produo. CAIXA Setor Privado X X X X
Financiamento MCMV. CAIXA Setor Privado X X
Financiamento Programa de Arrendamento Residencial PAR. CAIXA X X
Instituies e agentes
FAR
MCMV/FAR Municpios abaixo de 50 mil habitantes financeiros

Financiamento Administrao Pblica X
PAC 2. selecionados por
leilo
Financiamento Entidades Privadas sem
Programa Crdito Solidrio. CAIXA X X
(juros zero) Fins Lucrativos
FDS
Entidades Privadas sem

Financiamento MCMV/FDS Entidades. X X
Fins Lucrativos
FAT Financiamento Projetos Multissetoriais Integrados - PMI PAC 1. BNDES X X
O PAC 1 Habitao ao ser lanado em 2007 referia-se apenas ao PPI-Favelas, posteriormente os Programas do FNHIS foram considerados inclusos no PAC 1 e o lanamento do PAC 2 j inclua os
mesmos.
O FNHIS faz parte do Oramento Geral da Unio, com rubrica prpria.
AT passou a ser oferecida a Entidades sem Fins Lucrativos a partir da Sistemtica 2009.
4
A Ao Produo Social da Moradia foi disponibilizada a partir de 2008.
5
O HBB est com as inscries encerradas para entrada de municpios beneficirios no Programa desde 2005, opera desde 1999, tendo firmado contratos com 119 municpios brasileiros, prosseguindo
na implementao das aes (BRASIL, 2010), tendo ocorrido uma renegociao em 2004 junto ao BID para a garantia dos recursos, havendo previso oramentria no OGU at 2010 (BRASIL, s/d).
No Par, apenas os municpios de Belm e Ananindeua firmaram contratos no mbito do HBB.
Fontes: Elaborao a partir de Ministrio das Cidades (site), Manuais do FNHIS 2007, 2008, 2009, 2010, Lei MCMV, Site da CAIXA, entrevistas com tcnicos da CAIXA.
167
APNDICE B: Tabela 21. Par e Microrregio: Zonas Urbanas Estimativas do dficit habitacional total - 1989.
Dficit Total por Faixa de Renda
Microrregies e Estado At 2 SM + 2 a 5 SM +5 a 10 SM + de 10 Sm TOTAL
PAR 189.315 128.734 43.177 26.703 387.929
Mdio Amazonas Paraense (Alenquer, Faro, Juruti, Monte Alegre, bidos, 25.516 11.516 2.887 1.415 41.334
Oriximin, Santarm).
Tapajs (Aveiro, Itaituba, Rurpolis,). 3.312 5.682 3.516 2.549 15.059
Baixo Amazonas (Almerin, Porto de Moz, Prainha, Medicilndia, Uruar). 2.247 1.579 417 266 4.509
Xingu (Altamira, So Felix do Xingu, Ourilndia do Norte, Tucum). 5.897 6.454 1.888 892 15.131
Furos (Afu, Anajs, Breves, Curralinho, Gurup, Melgao, Portel, So Sebastio da Boa 8.181 3.684 771 249 12.885
Vista, Senador Jos Porfrio, Pacaj).
Campos de Maraj (Cachoeira do Arari, Chaves, Muan, Ponta de Pedras, Salvaterra, 4.202 1.428 231 70 5.931
Santa Cruz do Arari, Soure).
Baixo Tocantins (Abaetetuba, Bagre, Baio, Barcarena, Camet, Igarap Miri, 16.341 8.027 2.153 523 27.044
Limoeiro do Ajuru, Mocajuba, Moju, Oeiras do Par).
Marab (Itupiranga, Jacund, Marab, So Joo do Araguaia, Tucuru, Bom Jesus do 10.872 12.799 5.168 3.482 32.321
Tocantins, Brejo Grande do Araguaia, Curionpolis, Parauapebas).
Araguaia Paraense (Conceio do Araguaia, Rio Maria, Redeno, Santana do 12.097 10.473 2.940 1.397 26.907
Araguaia, Xinguara, So Geraldo do Araguaia, Santa Maria das Barreiras).
Tom-Au (Acar, Tom Au, Tailndia). 1.521 563 125 39 2.248
Guajarina (Bujaru, Capito poo, Irituia, Ourm, Paragominas, Rondon do Par, So 12.330 6.964 1.689 1.079 22.062
Domingos do Capim, Concrdia do Par, Dom Elizeu, Garrafo do Norte, Me do Rio).
Salgado (Colares, Curu, Magalhes Barata, Maracan, Marapanin, Primavera,
Salinpolis, Santarm Novo, Santo Antonio do Tau, So Caetano de Odivelas, Vigia, So 12.107 4.746 719 195 17.767
Joo de Pirabas).
Bragantina (Augusto Correa, Bonito, Bragana, Capanema, Castanhal, Igarap Au,
Inhangapi, Nova Timboteua, Peixe Boi, Santa Izabel do Par, Santa Maria do Par, So 25.419 10.041 2.307 1.079 38.846
Francisco do Par, So Miguel do Guam).
Belm (Ananindeua, Belm, Benevides). 46.877 43.973 18.288 13.447 122.585
Viseu (Viseu). 2.396 805 78 21 3.300
Fonte: IDESP, 1990, p. 89-93.
168
APNDICE C: Quadro 6. ConCidades/PA: principais assuntos tratados nas reunies da gesto 2008-2010.
REUNIO DATA ASSUNTOS PRINCIPAIS
1 Reunio Ordinria 19 de maro de 2008 Discusso e aprovao de seu Regimento Interno.
2 Reunio Ordinria 26 de maio de 2008 Composio das Cmaras Setoriais.
Eleio dos conselheiros que integrariam o Conselho Gestor do FEHIS (Fundo
1 Reunio Extraordinria 26 de junho de 2008
Estadual de Habitao de Interesse Social).
Composio do Grupo de Trabalho de Acompanhamento do PEHIS (Plano Estadual de
3 Reunio Ordinria 04 de setembro de 2008 Habitao de Interesse Social) discusso e aprovao da ETAPA I Metodologia do
PEHIS.
4 Reunio Ordinria 10 de dezembro de 2008 Debate sobre a poltica de realocao do Estado.
Debate e aprovao de resoluo da Cmara de Habitao, recomendando ao Governo
5 Reunio Ordinria 20 de maro de 2009 do Estado e aos demais entes federativos a obrigatoriedade da anlise e avaliao pelo
ConCidades-PA de programas relativos s polticas de desenvolvimento urbano.
6 Reunio Ordinria 07 de julho de 2009 Discusso e aprovao da Etapa II Diagnstico do PEHIS.
Apresentao dos Projetos Pr-selecionados FNHIS 2009 (regularizao e integrao
7 Reunio Ordinria 10 de setembro de 2009
de assentamentos precrios ampliao PAC).
Apresentao do estgio de desenvolvimento da Etapa III do Plano Estadual de
8 Reunio Ordinria 16 de dezembro de 2009
Habitao de Interesse Social, o Plano de Ao.
Discusso e aprovao da Etapa III Plano de Ao do PEHIS e Minuta do PL
9 Reunio Ordinria 07 e 08 de abril de 2010
POLHIS.
Fonte: Secretaria do Conselho Estadual das Cidades do Par.
169
APNDICE D: Quadro 7. Avanos e Limites da nova Poltica Habitacional referente

democratizao a partir dos conselhos de habitao, a partir da viso dos atores entrevistados,
segundo nmero de respostas.
Principais Avanos apontados sobre a Principais Limites apontados sobre a

Bloco de atores democratizao a partir dos conselhos democratizao a partir dos
de habitao conselhos de habitao
a) Possibilidade de discusso e a) Pouca participao da sociedade no
construo da poltica habitacional entre conselho, devido falta de informao e
governo e diversos segmentos da mobilizao (6);
sociedade (9); b) Ocorrncia de
b) Cumprimento das determinaes do manipulao/restrio/adiamento do
Representantes SNHIS (2); conselho pelo poder executivo (3);
de rgos c) Possibilidade de melhor fiscalizao c) Enfraquecimento/comodismo dos
Municipais da gesto pblica e aplicao de recursos movimentos sociais (2);
pela sociedade (1). d) No execuo das definies
aprovadas nos conselhos / conselhos de
carter consultivo (2);
e) Conflitos polticos que travam aes
da Prefeitura Municipal (1).
a) Gesto de recursos da PNH por meio a) O tema da formao e qualificao de
de conselhos democrticos; conselheiros visando construo de
Representante do b) A Lei do SNHIS garante das vagas conselhos mais atuantes, responsveis e
Governo Federal para movimentos populares; qualificados.
1 (MCidades) c) Participao de organizaes sociais
na implementao das aes da poltica
habitacional.
a) Participao de entidades relacionadas a) Falta de envolvimento e
Representante do
discusso habitacional nas decises da conscientizao de grande parte da
Governo Federal
poltica. sociedade, esvaziando os espaos de
2 (CAIXA)
participao.
Representante do a) Possibilidade de dilogo entre tcnicos a) Necessidade de maior preparao das
Governo e representantes de movimentos sociais. partes para o debate democrtico
Estadual 1
(COHAB-PA)
Representante do
Governo
a) No identifica que os conselhos de habitao estejam funcionando.
Estadual 2
(COHAB-PA)
a) Avano em direo consolidao do a) Dificuldades de operacionalizar a
Representante do direito social, ampliando as participao, principalmente devido ao
Movimento possibilidades de participao da pouco acesso dos conselheiros
Social 1 sociedade na consolidao das polticas informao e formao.
sociais.
a) O desenho da nova Poltica permite a a) Postura dos gestores, e da populao
Representante do gesto compartilhada entre poder pblico em geral, que ainda no compreende a
Movimento e sociedade civil. concepo de gesto compartilhada.
Social 2
170
APNDICE E: Quadro 8. Avanos e Limites da nova Poltica Habitacional referente

descentralizao, mais particularmente municipalizao, a partir da viso dos atores
entrevistados, segundo nmero de respostas.
Principais Avanos apontados sobre a Principais Limites apontados sobre a
Bloco de atores
descentralizao / municipalizao descentralizao / municipalizao
a) O governo local tem maior a) Inexistncia de unidade administrativa e
possibilidade de identificar as equipe tcnica qualificada e direcionada
necessidades habitacionais e oferecer para atuar na poltica habitacional no
Representantes solues adequadas realidade do mbito local (9);
de rgos municpio (9); b) Baixa capacidade de
Municipais b) A populao tem maior possibilidade investimento/inadimplncia das
de cobrar do governo local, que se torna administraes locais (3).
mais comprometido (3).
a) O SNHIS tem proporcionado um a) Significativo nmero de municpios est

significativo fortalecimento do papel dos desprovido de qualquer capacidade
Representante do
municpios, favorecendo a articulao institucional para gerir programas
Governo Federal
dos trs nveis de governo, visando habitacionais, enquanto uma pequena elite
1 (MCidades)
atender s diversidades do problema dispe de possibilidades para produzir
habitacional do pas. polticas descentralizadas e participativas.
a) Os governos locais conhecem os a) A capacidade de um municpio no
Representante do problemas de seu municpio com maior interior de So Paulo muito diferente da
Governo Federal propriedade, e as realidades dos capacidade de outro no interior do Par,
2 (CAIXA) municpios no Brasil so muito diversas. em que a maioria no tem a mnima
estrutura para viabilizar a poltica.
No identifica. a) Os municpios no tm demonstrado
capacidade de gesto da poltica
Representante do habitacional, dependendo de ajuda do
Governo governo estadual e federal, alm disso, os
Estadual 1 programas federais no reconhecem
(COHAB-PA) especificidades do problema habitacional
da Regio Norte, dificultando ainda mais a
atuao desses municpios.
Representante do No identifica. a) No Par, h pouqussimos municpios
Governo com alguma estrutura para atuar na poltica
Estadual 2 habitacional, grande parte sobrevive de
(COHAB-PA) repasses de recursos.
a) Os municpios devem gerir as polticas a) Dificuldades dos governos municipais
Representante do
sociais, pois esto mais prximos do em gerir as polticas sociais, devido aos
Movimento
cotidiano da populao. escassos recursos, financeiros, tcnicos e
Social 1
materiais.
a) Como os problemas so locais, os a) Postura patrimonialista de muitos
Representante do
governos locais tm melhores condies prefeitos.
Movimento
de apontar as solues mais adequadas
Social 2
sua realidade.
171
APNDICE F: Quadro 9. Avanos e Limites da nova Poltica Nacional de Habitao, a partir

da viso dos atores entrevistados, segundo nmero de respostas (continua).
Bloco de Principais Avanos da nova Poltica Principais Limites nova Poltica de
atores de Habitao de Interesse Social Habitao de Interesse Social
a) Incentivo/capacitao para a) Programas nacionais no reconhecem
elaborao do PLHIS (6); aspectos da moradia regional (4);
b) Atendimento populao de baixa b) Falta de apoio/interesse do poder executivo e
renda (4); legislativo municipal para a poltica
c) Publicao de informaes/selees habitacional (2);
(3); c) Baixa capacidade administrativa e de
Representantes
d) Ampliao da participao (3); investimentos do poder executivo municipal (2);
de rgos
e) Criao de um sistema nacional de d) Dificuldade de acesso informao e
Municipais
habitao com participao das trs recursos pelos municpios de menor porte (2);
esferas de governo (3); e) Pouca articulao ou possvel
f) Ampliao/diversificao de descontinuidade das aes dos/entre os trs
programas habitacionais e agentes; (2). nveis de governo (2);
f) Escassez de terras regularizadas e de
dominialidade municipal (1).
a) Abordagem integrada das polticas a) Grande desafio para universalizar o acesso
urbanas a partir da criao do moradia digna para todo cidado brasileiro;
Ministrio das Cidades; b) O setor pblico deve avanar na conjugao
b) Reestruturao institucional e legal de esforos para qualificar e dar maior
do setor voltado poltica habitacional; eficincia implementao do SNHIS,
c) Instituio de espaos e processos melhorando processos de aprovao de projetos
participativos, com destaque para o de habitao de interesse social;
ConCidades; c) Municpios devem avanar na implementao
d) Organizao de um sistema dos instrumentos do Estatuto da Cidade;
Representante nacional, reunindo os agentes e os d) Empresrios devem avanar na modernizao
do Governo esforos dos trs nveis de governo; e industrializao da cadeia produtiva,
Federal 1 e) Investimentos em planejamento de barateando a produo habitacional.
(MCidades) longo prazo (PlanHab), contratao de
estudos e capacitao;
f) Ampliao dos recursos de
programas habitacionais para baixa
renda e classe mdia;
g) Participao do poder pblico e
organizaes sociais como agentes da
poltica;
h) Marco da poltica de urbanizao de
favelas (PAC).
a) Maior avano a possibilidade de a) Capacidade tcnica dos atores envolvidos,
participao da sociedade nas decises tanto os governos locais, quanto o Governo
Representante da poltica habitacional. Federal e os movimentos sociais.
do Governo
Federal 2
(CAIXA)
a) Avanos quanto disponibilidade de a) Recursos se voltam para o atendimento na

Representante recursos, principalmente o PAC, que Regio Metropolitana, com menores
do Governo viabilizou o atendimento de camadas possibilidades de aplicao em outras regies
Estadual 1 mais necessitadas da populao, do Par, onde o custo da produo habitacional
(COHAB-PA) ampliando o volume de obras na rea mais caro, dificultando a atuao em outros
habitacional. municpios.
172
Quadro 9. Avanos e Limites da nova Poltica Nacional de Habitao, a partir da viso dos
atores entrevistados, segundo nmero de respostas (concluso).
Bloco de Principais Avanos da nova Poltica Principais Limites nova Poltica de
atores de Habitao de Interesse Social Habitao de Interesse Social
a) O MCMV um grande avano, pois a) Programas interessantes foram abandonados,
Representante
subsidia fortemente a habitao e como o PAR, outros s mudaram de nome;
do Governo
realmente movimenta a economia. b) As constantes mudanas nas sistemticas dos
Estadual 2
programas dificultam sua implementao pelos
(COHAB-PA)
agentes executores.
a) A criao do Ministrio das Cidades a) A dinmica de mercado que se contrape
representa um esforo do Governo poltica de habitao de interesse social,
Federal para integrar as polticas levando o governo a ceder para atender
urbanas e construir uma Poltica interesses diferentes e opostos;
Nacional de Desenvolvimento Urbano; b) A imensa dificuldade dos municpios para
b) A constituio de espaos de implementar a poltica habitacional, devido
construo participativa das polticas baixssima capacidade administrativa, tcnica e
urbana, como as Conferncias das de recursos;
Cidades e Conselho das Cidades, c) Situaes conjunturais, como a crise
Representante
representa uma conquista em direo econmica internacional, ou ainda o processo
do Movimento
poltica que o Movimento de Reforma eleitoral, que fora o governo a construir
Social 1
Urbana sempre defendeu; coalizes, configurando uma disputa de
c) Adoo do planejamento como interesses, num momento um grupo vence e
passo inicial e a constituio de um outro perde, implicando em avanos e recuos
sistema nacional, como ocorreu em nas conquistas dos movimentos sociais.
outras polticas, avanando na
democratizao e descentralizao;
d) Grande insero de recursos,
comparado a outros momentos da
poltica habitacional.
a) A criao do Ministrio das Cidades, a) A mquina burocrtica deve melhorar ao
do FNHIS, do PlanHab constituem-se reconhecer que organizaes sociais que passam
num marco histrico da poltica de a executar aes na rea habitacional no
habitao voltada ao atendimento da podem ser tratadas pelos agentes financeiros da
populao com renda menor que trs mesma forma que empresas. O governo deve
salrios mnimos; capitalizar as organizaes sociais de forma que
b) Essas conquistas so um avano estas possam desenvolver e executar projetos;
enquanto poltica de Estado e esto
Representante
consolidadas de tal modo que mesmo a
do Movimento
mudana de governo dificilmente
Social 2
poder mudar;
c) O SNHIS marca uma nova atuao
das organizaes sociais, que antes
vislumbravam a ocupao do solo
urbano como nica possibilidade de
acesso moradia e agora pode acreditar
que construir uma moradia agradvel
de se viver.
Fonte: Entrevistas realizadas com atores-chave selecionados para a fase de pesquisa qualitativa.
Obs.: O nmero de respostas no corresponde ao nmero de entrevistados. Foram realizadas entrevistas
do tipo semiestruturadas, com posterior sistematizao das respostas.
173
APNDICE G: ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DOS

MUNICPIOS
Para todos os entrevistados

1. Qual sua avaliao sobre a Poltica Habitacional no Brasil, instalada a partir de
2003, com a criao do Ministrio das Cidades?
2. Voc identifica avanos nessa Poltica Habitacional? Quais?
3. Voc identifica limites nessa Poltica Habitacional? Quais?
4. Que avanos e limites voc identifica na criao de conselhos como espaos
participativos para discusso da poltica habitacional?
5. Que avanos e limites voc identifica sobre o repasse de atribuies e
responsabilidade para o governo municipal?
6. Seu municpio hoje tem alguma ao na rea habitacional? (verificar quadro)
S para Municpios que ACESSARAM algum recurso para produo habitacional

7. Voc considera que a poltica habitacional do governo federal contribuiu com a
execuo da poltica habitacional de seu municpio? Se positivo, de que forma?
8. Como a Prefeitura conseguiu acessar o recurso para investir na rea
habitacional? Onde buscou informaes?
9. Quais as dificuldades e os problemas enfrentados para acessar os recursos?
10. A Prefeitura teve algum apoio externo para acessar o recurso? (de Associaes
de Municpios ou do Governo do Estado).
11. Qual a situao da obra? Caso parada, por qu? Caso em andamento, a Prefeitura
teve algum apoio externo para a execuo?
12. Quais as principais dificuldades enfrentadas pela Prefeitura para implementar a
poltica habitacional?
13. Voc acha importante que a Prefeitura Municipal atue na questo habitacional?
14. Voc acha que a Prefeitura de seu municpio pode executar aes na rea
habitacional sozinha ou a ajuda do Governo Estadual ou Federal
indispensvel?
15. Que tipo de incentivos do Governo Federal e Estadual voc acha que facilitariam
a atuao da Prefeitura Municipal na rea habitacional?
16. Voc identifica algum incentivo desses governos, atualmente, Prefeitura?
S para Municpios que NO ACESSARAM nenhum recurso para produo

habitacional
7. Voc considera que a poltica habitacional do governo federal contribui com a
execuo da poltica habitacional de seu municpio? Se positivo, de que forma?
8. Quais as principais dificuldades que hoje limitam a atuao da Prefeitura na rea
habitacional?
9. Porque seu municpio no acessou os recursos do governo federal?
10. Voc acha importante que a Prefeitura Municipal atue na questo habitacional?
11. Voc acha que a Prefeitura de seu municpio pode executar aes na rea
habitacional sozinha ou a ajuda do Governo Estadual ou Federal
indispensvel?
12. Que tipo de incentivos do Governo Federal e Estadual voc acha que facilitariam
a atuao da Prefeitura Municipal na rea habitacional?
13. Voc identifica algum incentivo desses governos, atualmente, Prefeitura?
174
APNDICE H: ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DA COHAB-PA

4. Desde a Constituio Federal 1988 e no novo Sistema Nacional de Habitao de

Interesse Social SNHIS, de 2005, est estabelecido o princpio da participao.
Que avanos e limites voc identifica na criao de conselhos como espaos
5. Tambm a Constituio e o SNHIS colocam para as trs esferas de governo a

participao no enfrentamento do problema habitacional, principalmente os
municpios. Que avanos e limites voc identifica no que se refere
descentralizao da Poltica Nacional, ou seja, o repasse de atribuies de gesto
da poltica do governo central e estadual para o municipal?
6. Voc considera que h diferenas marcantes ou conflitos entre os programas do

FNHIS, MCMV e PAC?
7. Que estratgias o Governo Estadual tem adotado para estimular que Municpios
implementem a poltica habitacional?
8. Os municpios paraenses so diferentes nos aspectos econmicos, sociais e de

capacidade administrativa. H algum tipo de estratgia para estimular a
implementao da poltica habitacional diferenciada, considerando a diversidade
de municpios, seja por porte populacional, ou mesmo outro tipo? Quais?
9. Qual a sua avaliao quanto ao papel dos governos estaduais no que se refere ao
SNHIS?
10. Voc acha que os governos estaduais deveriam ter um papel mais claramente
definido no SNHIS? Que papel seria e que instrumentos poderiam ser aplicados
para que estes cumprissem este papel?
175
APNDICE I: ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DA CAIXA


Que avanos e limites voc identifica na criao de conselhos como espaos


FNHIS, MCMV e PAC?
7. Que estratgias o Governo Federal tem adotado para estimular que Estados e
Municpios implementem a poltica habitacional?
8. Os municpios brasileiros so muito diferentes nos aspectos econmicos, sociais

e de capacidade administrativa. H algum tipo de estratgia para estimular a
de municpios, seja por porte populacional, ou mesmo por tipo de municpios,
conforme sugere o PlanHab? Quais?
SNHIS?
176
APNDICE J: ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DA

SNH/MCIDADES
1. Voc identifica avanos na Poltica Habitacional no Brasil, instalada a partir de

2003, com a criao do Ministrio das Cidades? Quais?
3. Sobre o SNHIS/FNHIS, quais os principais avanos e limites?
4. Sobre a democratizao da poltica habitacional por meio do SNHIS, que

avanos e limites voc identifica no nvel federal? No nvel estadual? No nvel
municipal?
5. Que avanos e limites voc identifica no que se refere descentralizao do

SNHIS, ou seja, o repasse de atribuies de gesto da poltica do governo central
para estadual e municipal?
6. Qual a relao do SNHIS com MCMV e PAC?
7. Voc considera que h diferenas marcantes ou conflitos entre o MCMV e o

PAC?
8. O desenho do SNHIS prev o repasse de recursos fundo a fundo. Isso tem se

efetivado? Se no, quais os motivos?
9. Que estratgias o Governo Federal tem adotado para estimular que Estados e
Municpios implementem a poltica habitacional?
10. Os municpios brasileiros so muito diferentes nos aspectos econmicos, sociais

e de capacidade administrativa. H algum tipo de estratgia para estimular a
de municpios, seja por porte populacional, ou mesmo por tipo de municpio,
conforme sugere o PlanHab? Quais?
11. Voc acha que os governos estaduais deveriam ter um papel mais definido no
SNHIS? Que papel seria e que instrumentos poderiam ser aplicados para que
estes cumprissem este papel?
177
APNDICE K: ROTEIRO DA ENTREVISTA PARA MOVIMENTOS SOCIAIS


Que avanos e limites voc identifica na criao de conselhos, como espaos


FNHIS, MCMV e PAC?
7. Voc identifica estratgias que o Governo Federal e o Governo Estadual vm

adotando para estimular os Municpios a implementar a poltica habitacional?
8. Os municpios brasileiros e paraenses so diferentes nos aspectos econmicos,

sociais e de capacidade administrativa. Voc identifica algum tipo de estratgia
adotada pelos governos federal e estadual para estimular a implementao da
poltica habitacional diferenciada, considerando a diversidade de municpios,
seja por porte populacional, ou mesmo outro tipo? Quais?
SNHIS?
11. Qual sua avaliao sobre os alcances e os limites dos movimentos sociais no
monitoramento da implementao do FNHIS?

Dissertao Anna Carolina Holanda - Versão FINAL - Abril-2011

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Dissertao Anna Carolina Holanda - Versão FINAL - Abril-2011

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR

NCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZNICOS

ANNA CAROLINA GOMES HOLANDA

A NOVA POLTICA DE HABITAO DE INTERESSE

A NOVA POLTICA DE HABITAO DE INTERESSE

Dissertao apresentada como requisito para obteno do ttulo de

Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Par, Ncleo de Altos Estudos

1. Poltica habitacional - Par. 2. Desenvolvimento sustentvel - Par. 3. Habitao -

CDD 21. ed. 363.58098115

A NOVA POLTICA DE HABITAO DE INTERESSE

Dissertao apresentada como requisito para obteno do ttulo de

Defesa em: 28.03.2011

Prof. Dr. Simaia Sales das Mercs

Prof. Dr. Armin Mathis

Prof. Dr. Adauto Lcio Cardoso

Marcelo Lopes de Souza (2007).

Palavras-chave: Poltica Habitacional. Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.

Key-words: Housing Policy. National Social Interest Housing System. Descentralization.

Grfico 1: COHAB-PA: unidades habitacionais contratadas no perodo 1995-

Tabela 1: Brasil: contrataes do FGTS por Programas (valor absoluto e

ABC - Associao Brasileira de COHABs

2 ELEMENTOS TERICOS E HISTRICOS SOBRE POLTICA

3 A POLTICA HABITACIONAL NO BRASIL................................................. 54

4 POLTICA HABITACIONAL E CARACTERISTICAS DO PROBLEMA

5 AVANOS E LIMITES DA NOVA POLTICA DE HABITAO DE

6 CONSIDERAES FINAIS............................................................................. 146

A partir de um novo paradigma, a poltica habitacional brasileira vem passando por

aps a adeso ao SNHIS, em 2007, cumprindo os requisitos estabelecidos no Sistema, ou seja,

(BRASIL, 2007a). Apesar da gravidade do problema habitacional na grande rea urbana do

particularmente relevante dialogar com Arretche (2000) sobre as estratgias de

selees de Programas Federais, legislao relacionada poltica habitacional,

Foram analisadas as seguintes informaes: a) existncia ou no de contratos na

aproveitou-se para entrevistar representantes de administraes locais que estavam elaborando

que vem realizando a capacitao de municpios para elaborao de planos habitacionais no

2 ELEMENTOS TERICOS E HISTRICOS SOBRE POLTICA HABITACIONAL

A reflexo em torno do atendimento das necessidades habitacionais17 das classes

destacando a proposta de Arretche para a avaliao das estratgias de descentralizao das

2.1 LIMITES ESTRUTURAIS AO ATENDIMENTO DAS NECESSIDADES

O problema da habitao das classes trabalhadoras no sistema capitalista ganha

[...] no a soluo da questo da habitao que imediatamente resolve a

Ribeiro e Pechman (1985) destacam ainda a afirmao de Engels sobre o desinteresse

contestam que os fatores apontados sejam determinantes enquanto constrangimentos

A consequncia da existncia do problema fundirio que a produo da

de maneira contnua e ampliada far com que as empresas procurem

O problema da solvabilidade diz respeito baixa capacidade de compra da

voltando a Castells, afirma que na atual fase do capitalismo monopolista fenmenos

Especificidade da estrutura de classes, como consequncia da dinmica do

2.2 A ATUAO DO ESTADO NA QUESTO HABITACIONAL

A produo do espao urbano, reflexo das relaes de reproduo do capital e da fora

Nossa hiptese a de que a urbanizao, como forma desenvolvida da

Mas apesar de entender que as relaes de produo e reproduo do capital e da fora

[...] de um lado a frao monopolista do capital que tende a garantir para si o

O autor admite que a atual fase do capitalismo monopolista apresenta contradies,

habitao. Como o capital no se interessa pela reproduo do trabalho, os custos do consumo

caracteriz-las como um conjunto de mecanismos de disperso variveis e de varivel

O fracasso da poltica fundiria e o da poltica habitacional que lhe

Para Lojkine (1997) e Santos (2008), o Estado e as polticas urbanas, inclusive a

polticas urbanas, orientando o crescimento urbano e mesmo aplicando desapropriaes

Esta [a questo habitacional] era uma das manifestaes da questo social

pases centrais, sob o contexto do Estado do Bem-Estar19, marcando uma aceitao

automobilstica, estas assumiram posio no de produo/consumo de massas, e sim de

A habitao de interesse social, modalidade privilegiada de interveno

O Estado retira-se gradualmente da participao e controle na habitao de aluguel e

O direito moradia reconhecido como um direito humano em diversas