O documento discute as políticas sociais e os sistemas de bem-estar social. Apresenta definições de políticas sociais e discute como elas se relacionam com políticas públicas. Também aborda diferentes modalidades de políticas sociais (assistência social, seguro social, estado de bem-estar social) e como elas refletem contextos políticos e sociais distintos. Por fim, discute perspectivas teóricas sobre os fatores causais dos estados de bem-estar social.
O documento discute as políticas sociais e os sistemas de bem-estar social. Apresenta definições de políticas sociais e discute como elas se relacionam com políticas públicas. Também aborda diferentes modalidades de políticas sociais (assistência social, seguro social, estado de bem-estar social) e como elas refletem contextos políticos e sociais distintos. Por fim, discute perspectivas teóricas sobre os fatores causais dos estados de bem-estar social.
O documento discute as políticas sociais e os sistemas de bem-estar social. Apresenta definições de políticas sociais e discute como elas se relacionam com políticas públicas. Também aborda diferentes modalidades de políticas sociais (assistência social, seguro social, estado de bem-estar social) e como elas refletem contextos políticos e sociais distintos. Por fim, discute perspectivas teóricas sobre os fatores causais dos estados de bem-estar social.
1. Uma tentativa de definio de polticas sociais deve incorporar a dificuldade e a
riqueza em lidar com a multidisciplinaridade da rea, objeto de estudo da Antropologia, Economia, Sociologia, Direito e, principalmente, da Cincia Poltica, visto que h relativo consenso na literatura sobre a dificuldade de conceituar com rigor analtico este campo. Polticas sociais, ento, podem ser compreendidas como polticas pblicas cuja natureza, processo e contedos envolvem planos, aes e medidas governamentais e cuja implementao objetiva garantir os direitos sociais, bem como, enfrentar questes decorrentes do desenvolvimento econmico, sobretudo do capitalismo e de seus perodos de crise_ pauperizao, pobreza, insalubridade, as condies e regulao do trabalho, seguros previdencirios etc_. Esta definio minimalista e a necessidade de aproximao com o conceito de polticas pblicas, implicam compreender a importncia do papel do Estado e de suas instituies, em especial a mais relevante delas, os governos, nas questes que dizem respeito ao desenvolvimento econmico em sua relao com a economia e a sociedade em um dado contexto histrico. 2. A afirmao de que polticas sociais _ tradicionalmente associadas s aes dos governos nas reas de sade, educao, habitao, assistncia social, trabalho e previdncia social _ so polticas pblicas cuja natureza, contedos e formas de atuao dos governos diferem de outras polticas, como a poltica macro econmica, a poltica energtica e a poltica industrial, encontra amplo respaldo na literatura. Embora tambm no se possa identificar uma nica nem melhor definio conceitual, entende-se, desde a concisa demarcao de Dye (2005), que poltica pblica o que o governo escolhe fazer ou no fazer, ou seja, tanto a ao quanto a inao dos governos devem ser consideradas como polticas pblicas. Outros autores tm insistido em discusses acadmicas mais elaboradas. Lowi, por exemplo, define a poltica pblica como uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas (apud Souza, 2006). Nesta mesma linha, Deubel (2005) afirma que uma poltica publica, em alguma medida, produzida ou pelo menos tratada no interior de um marco de procedimentos, de influencia e de organizaes governamentais. Positivamente, ento, toda poltica social, ou toda deciso poltica que repercuta sobre os aspectos referenciados de garantia de conquistas sociais e/ou de enfrentamento das questes decorrentes do desenvolvimento econmico e que tenham em alguma medida a chancela de autoridade governamental, , necessariamente, poltica pblica.
3. Este primeiro marco terico imprescindvel, mas no suficiente. imperioso
adentrar em uma discusso mais substantiva sobre a natureza e os contedos da poltica social, assim como, compreend-la em uma perspectiva sistmica, referenciada a partir do conjunto ordenado das polticas sociais. Titmuss (1974), em um dos trabalhos pioneiros na rea, ao buscar significados para os termos poltica e social, admite diversas possibilidades para o vocbulo. Em relao ao primeiro, o autor aponta as aes governamentais dirigidas para determinada finalidade as quais implicam em alguma situao de mudana, quer seja no sistema, prticas ou comportamentos. O termo social apresenta maior dificuldade de preciso pois, segundo o autor, tornou-se um adjetivo largamente utilizado para qualificar disciplinas cientficas. Apesar de ponderar tais percalos, Titmuss considera poltica social como um instrumento positivo de mudana e parte imprevisvel e incalculvel do processo poltico. J para Macbeath, as polticas sociais esto preocupadas com a ordenao de redes e relaes entre homens e mulheres que vivem juntos em sociedades ou com os princpios que devem governar as atividades individuais e de grupos quando estes afetam a vida e interesses de outras pessoas. Nesta perspectiva, a questo central gira em trono de uma tenso perene entre o individual e o coletivo. Ginsberg avalia que certas polticas sociais se valem da noo de progresso moral demonstrada pela preocupao com justia social e igualdade, enquanto Hagenbuchs expe que estas buscam assegurar padres mnimos e determinadas oportunidades a cada membro da sociedade. Por fim, Lafite informa que a poltica social est preocupada em proporcionar aspectos e benefcios que no podem ser atingidos/conseguidos individualmente ou pela vontade prpria e difusa dos indivduos. Este dilogo, presente no trabalho de Titmuss (1974), indica perspectivas tericas que remetem a categorias analticas _mudanas, tenses, progresso moral, justia e igualdade social e busca por oportunidades_ que por sua vez oferecem substrato para o debate sobre o contedo das polticas sociais. Longe de ser exaustivo, enriquecem a discusso, mas no permitem uma reflexo de natureza sistmica. Tal modo, configura-se relevante buscar um significado correlato entre poltica social e sistemas de bem estar social.
4. Sob este prisma, as polticas sociais assumiram diferentes modalidades.
Assistncia Social _ quando houvesse transferncia do problema social para uma questo individual de mrito ou deficincia _; Seguro social_ quando ocorresse uma relao jurdica contratual baseada em contribuies prvias _; Estado de bem estar social (welfare state)_ quando existissem decises em direo s condies de igualdade e universalidade do sistema _. Estas modalidades foram marcadas pelos contextos poltico e social com formatos diferentes de relaes polticas, jurdicas e institucionais entre Estado e sociedade. A primeira, desenvolvida no contexto de orientao liberal e no interveno estatal, apresenta natureza compensatria e punitiva e envolvia a perda de outros direitos da cidadania ou restries de ordem simblica, podendo ser associada a uma cidadania invertida. Na segunda, destaca-se a proteo da classe trabalhadora, reconhecida como ator qualificado na ordem poltica e econmica, por meio da estruturao de uma relao jurdica de tipo contratual na qual os benefcios so proporcionais contribuio efetuada. Esta modalidade aproxima-se do conceito de uma cidadania regulada, na pertinente definio de Wanderley G. dos Santos em sua anlise acerca da formao do sistema de seguridade no Brasil. Por fim, os Estados de bem estar social rompem com as concepes de proteo social sustentadas na evidncia da necessidade ou no contrato, propondo uma relao de cidadania plena na qual o Estado obrigado a garantir a existncia de um mnimo vital dos direitos sociais. (Cf. Fleury, 1985). Esta perspectiva incorpora uma primeira matriz explicativa que advoga a linhagem dos welfare states a partir da ampliao progressiva e do alargamento do escopo dos direitos _ dos civis aos polticos e destes aos sociais_ utilizando como referncia histrica o clssico trabalho de Marshall sobre a evoluo e a importncia desta seqencia na conquista dos direitos na Inglaterra do sculo XIX (Marshall, 1965). 5. Do ponto de vista dos fatores causais dos welfare states, bem como, de seu desenvolvimento, pode-se elencar ao menos mais duas matrizes argumentativas , as quais, embora no esgotem a discusso, esto presentes em grande parte do debate sobre o tema. Um segundo conjunto de elementos aponta os wefare states como produtos das profundas transformaes econmicas desencadeadas a partir do final do sculo XIX, principalmente dos processo de industrializao e modernizao. Desta perspectiva, os gastos sociais seriam resultantes do crescimento industrial e as polticas sociais, ou proviso social, atenuariam os impactos desagregadores destes processos sobre os indivduos. Nesta mesma linha dos fatores econmicos, existem autores que apontam a funcionalidade das polticas sociais para o desenvolvimento do capitalismo, ou para a reproduo ampliada do capital. Esta concepo parte da idia de que o Estado de bem-estar social produto inevitvel do modo de produo capitalista. De corte marxista, embora haja algumas divergncias entre os autores desta corrente, tal interpretao afirma que as polticas pblicas em geral objetivam garantir a acumulao e a legitimao, pilares do desenvolvimento capitalista. Dessa forma, as polticas sociais cumpririam uma funo, via atuao dos Estados no capitalismo tardio, de reorganizar o processo produtivo desmercantilizando as relaes de troca e politizando a produo. Isto porque, os servios organizados pelos Estados de bem estar eram uma pr-condio para o surgimento do mercado de trabalho. Apenas quando certas atividades (domesticas, educativas) so realizadas fora do reino das trocas mercantis, os indivduos podem vender sua fora de trabalho (Offe, 1984). Ao desconstruir formas anteriores de vida social o Estado deve assumir encargos destes problemas formulando polticas sociais para enfrent-los. Ou, de outra forma, a acumulao cria condies que foram a reforma social e o Estado se posiciona de maneira que as necessidades coletivas do capital sejam satisfeitas. (OConnor; 1977. apud Arretche, 1995). 6. Outra vertente aponta a origem dos welfare states vinculada ao papel das estruturas estatais, da mobilizao das classes sociais e da formao de coalizes na resoluo dos conflitos distributivos em cada pas. Um dos expoentes desta viso, Esping-Andersen (1998), busca uma re-conceituao do Estado do bem- estar social a partir da definio de uma nova estratificao social com base na cidadania e no no desempenho, condio que implica em um processo de desmercadorizao, no qual o indivduo tenha garantias de manuteno de bem estar fora das relaes de troca mercantis, condio decorrente da forma como se estrutura a proviso entre Estado, mercado e famlia. A dinmica desta combinao e a constatao de que as variaes no so lineares, repercute na definio e institucionalizao de tipos de regimes. Por um lado, o welfare state liberal em que o Estado encoraja o mercado e minimiza os efeitos da desmercadorizao, predominando a assistncia aos comprovadamente pobres, reduzidas transferncias universais ou planos modestos de previdncia social. No welfare state corporativista o foco de interesse a preservao das diferenas de status e da famlia tradicional. O Estado se sobressai em relao ao mercado mas prevalece o princpio da subsidiariedade enfatizando que o Estado interfere quando a capacidade da famlia se exaure. No regime social democrata, o Estado suprimi o mercado e constri uma solidariedade universal. Existe a preocupao da promoo da igualdade com os melhores padres de qualidade de vida e os princpios do universalismo e desmercadorizao estendem-se tambm s novas classes mdias. Saliente-se, contudo, que tais modelos configuram-se tipologias cujo objetivo maior permitir comparaes e, portanto, no devem ser entendidos como tipos puros. 7. Contemporaneamente, o debate sobre a natureza, os contedos e os processos decisrios das polticas sociais tem avanado apontando trs cenrios complementares. Por um lado, incorporando outras dimenses sociais percebidas a partir do conceito de cidadania plena_ como a segurana alimentar, a segurana pblica e o meio-ambiente_ dimenses tradicionalmente ausentes da discusso sobre polticas sociais. De outra forma, agregando recortes sociolgicos de gnero, raa e gerao s polticas sociais motivando um curso poltico de afirmao dos direitos de minorias e de presso sobre a atuao dos governos em relao a demandas especficas. Tambm neste aspecto, o debate terico sobre os condicionantes dos welfare states tem reagido a esta inquietao, identificando clivagens sociolgicas como contrapontos importantes aos processos que envolvem o Estado, mercado e famlia. Por fim, um movimento de incorporao de novos atores individuais e coletivos, governamentais_ Judicirio e o Ministrio Pblico_ e no-governamentais, _ movimentos sociais, associativos e ONGs_ aos processo de discusso, formulao e implementao das polticas sociais, condio que tem direcionado parte importante das pesquisas na rea. Referencias ARRETCHE, Marta T.S. Emergncia e desenvolvimento dos welfare states: teorias explicativas. IN.BIB, Rio de janeiro. N. 39. 1995.
DEUBEL, Andr-Noel R. Polticas Pblicas. Edies Aurora. Colmbia. 2002.
DYE, Thomas R. Policy Analisis. In Understanding public policy. 11ed. New Jersey: Prentice-Hall, 2005.
ESPING-ANDERSEN, G. As Trs Economias Polticas do Welfare State. In: Lua Nova,
no. 24: 85-116. 1991.
FLEURY, Snia M. Poltica Social e Democracia: reflexes obre o legado da seguridade