Ferramentas e mtodos de planejamento1

Braslia, abril/2007

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Material do mdulo II do curso PPA: Elaborao e Gesto Ciclo Bsico
Apresentao
Embora os recursos pblicos sejam escassos frente s necessidades, no raramente os
programas de governo falham em alcanar os resultados desejados mais por deficincia na
gesto do que por carncia de recursos. O reconhecimento desta limitao levou o governo
federal a editar o Decreto n 5.233, de 6 de outubro de 2004, estabelecendo normas para a
gesto do PPA 2004-2007 e competncias e atribuies do gerente de programa e equipe de
apoio.
O desenvolvimento da capacidade gerencial um desafio a ser enfrentado para
alcanar a excelncia no resultado dos programas do PPA. A boa gesto de programas
envolve, antes de tudo, o comprometimento do gestor com o modelo de planejamento
adotado. Para isso, imprescindvel que ele compreenda o alcance da metodologia do PPA,
de modo a ser capaz de elaborar programas que expressem o que pretende realizar e que
sejam realmente efetivos na soluo de problemas. O domnio das ferramentas e tcnicas de
planejamento sem dvida uma pr-condio para o bom delineamento dos programas. Por
outro lado, o conhecimento da metodologia de elaborao do oramento e do processo de
execuo dar aos gerentes e sua equipe segurana para realizar um adequado planejamento
oramentrio-financeiro anual capaz de conduzir a bom termo a execuo dos Programas. O
oramento deve ser compreendido como a expresso anualizada do Plano, cujo carter
plurianual pressupe planejamento de mdio e longo prazos.
Ao propor um Programa de Capacitao, estruturado de forma modular, a ENAP e a
SPI/MP esto oferecendo a gerentes, coordenadores e tcnicos a oportunidade de caminhar,
passo a passo, em direo ao perfil desejado para o gestor pblico do PPA. Os mdulos vo
do conhecimento bsico e estrutural ao avanado, permitindo que o participante se dedique
sua formao na medida de sua disponibilidade de tempo e partindo dos conhecimentos j
desenvolvidos, em razo de sua experincia no setor pblico. Os mdulos abrangem, ainda, o
desenvolvimento de habilidades necessrias ao bom desempenho da gesto pblica,
constituindo uma oportunidade mpar de imerso na cultura do planejamento.
A expectativa deste programa de ter servidores comprometidos e contribuindo para a
otimizao do gasto pblico federal e a melhoria da execuo dos programas de governo, com
nfase no alcance das metas previstas. E, uma das ferramentas para atingir este propsito o
curso PPA: elaborao e gesto ciclo bsico.

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Sumrio

1. Introduo .......................................................................................................................... 4
2. Planejamento Participativo................................................................................................ 5
3. Anlise da Situao ............................................................................................................ 8
3.1. Anlise de envolvimento ................................................................................................. 8
3.2. Anlise de problemas ..................................................................................................... 9
3.3. Anlise de Objetivos ..................................................................................................... 11
3.4. Anlise de Alternativas................................................................................................. 12
Referncias ............................................................................................................................... 14

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1. Introduo

Este material, elaborado para ser utilizado pelos alunos do curso PPA: Elaborao e
Gesto, compe-se de duas partes. A primeira consta da conceituao de planejamento no
enfoque participativo. A importncia desse enfoque reporta-se ao fato de j estar amplamente
comprovado que, ao se tratar de planejamento de programas voltados para melhoria da
qualidade de vida da sociedade, a participao dos atores sociais envolvidos na situao um
elemento bsico.
Diferentemente do setor privado, o setor pblico no tem como objetivo primordial o
retorno financeiro, mas, o de proporcionar benefcios sociais. Do ponto de vista
governamental, o termo desenvolvimento significa no s a dinmica econmica. Hoje com
a onipresena do conceito de desenvolvimento sustentvel, sempre so consideradas outras
dimenses, como a social, poltica, cultural e do meio ambiente. Em todo o caso, o conceito
associado a um processo de melhoria e transformaes. Projeto (ou programa2) de
desenvolvimento o conjunto de medidas necessrias para que esta transformao ocorra
(Pfeiffer, 2005). E essa transformao dar-se- a medida em que os beneficirios se
apropriarem de seus objetivos.
Para que haja uma identidade entre os objetivos a serem alcanados, a estratgia a ser
implementada e as necessidades e anseios da clientela, necessrio se faz um conhecimento
profundo da realidade onde se pretende intervir. Esse conhecimento, que ir embasar o
planejamento, chama-se anlise de situao e se constitui na segunda parte deste material.

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Para efeito deste trabalho, no se faz distino entre programa e projeto, uma vez que ambos requerem
operaes de planejamento semelhantes.

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2. Planejamento Participativo

O processo de planejamento est presente cotidianamente em nossas vidas. Planejamos

o que fazer no dia que se inicia, uma viagem de frias ou como aplicar o dinheiro que temos.
Quando se trata de situaes sobre as quais temos algum controle, esse processo d-se
naturalmente. , nesse caso, possvel antever com certa segurana o que ocorrer no futuro,
como conseqncias de decises tomadas no presente. o que se denomina de eventos
futuros conhecidos. Assim, por exemplo, se aplicamos nossas economias em uma caderneta
de poupana, podemos antever qual ser nossa margem de lucro num perodo determinado, ou
se contratamos um profissional para realizar um trabalho, podemos prever o aumento da
despesa ao final do ms.
Entretanto, o mesmo no ocorre quando nos propomos a interferir em situaes sobre as
quais as possibilidades de controle no esto, em princpio, garantidas. Nesse caso, nosso
intuito o de criar o futuro. Segundo Peter Drucker o melhor caminho para se prever o
futuro o de cri-lo. Na verdade, o que fazemos de alguma forma condiciona o nosso futuro.
Mas, se o planejamos e executamos nosso planejamento, ele ser criado de forma a atender
nossos desejos e aspiraes. A opo por usar ou no essa possibilidade acarreta importantes
conseqncias futuras. Para Carlos Matus, em entrevista a Huertas (1996), a alternativa ao
planejamento a improvisao ou a resignao e ambas so uma renncia conquista de
novos graus de liberdade.

Podemos, portanto, definir o planejamento como um processo consciente e metdico

de construo do futuro (Paula, 1995). Constitui-se numa interveno na realidade de forma
a se obter uma situao desejada num perodo de tempo determinado.

Verifica-se, entretanto, a existncia de fortes resistncias ao processo de planejamento

dentro das organizaes. A ruptura com o conhecido, com a rotina, traz insegurana, o que
compreensvel, pois mudanas, em geral, geram riscos. A introduo de medidas inovadoras
tem um impacto, em graduaes diferenciadas, na vida das pessoas, das organizaes e da
sociedade. H ainda a idia de que se perde tempo com o planejamento quando h tanto o
que se fazer, o que demonstra a dificuldade de se lidar com as tenses naturais entre as
demandas do cotidiano e as necessidades de longo prazo. Complemente-se a isso o fato de
que o planejamento funciona tambm como um instrumento de controle. A partir da definio
de objetivos a serem alcanados, atividades a serem desenvolvidas e seus responsveis, h a
possibilidade de se avaliar o desempenho da organizao como um todo e de seus integrantes.

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Alega-se, tambm, que o planejamento envolve custos, o que verdadeiro. Mas j est
amplamente comprovado que pequenos investimentos resultam em melhores planos que
representam importantes ganhos. O que se despendeu com o planejamento amplamente
recompensado pela efetividade da ao empreendida, uma vez que ele disponibiliza um
acervo de informaes que subsidiam as tomadas de deciso, possibilita que se proceda
monitoria e avaliao da interveno e ainda facilita a continuidade da ao, caso haja
mudanas na composio da equipe responsvel pela sua execuo.

Existem diversos mtodos de planejamento. No se pode dizer, a princpio, que um ou

outro seja o melhor. A determinao do mtodo a ser utilizado depende, dentre outros fatores,
da complexidade da situao a ser trabalhada, do tipo de produto que se quer obter, dos
recursos humanos disponveis.
Quando se trata de programas sociais ou de desenvolvimento, cuja finalidade ,
portanto, a de induzir mudanas desejadas pela sociedade, fundamental que o processo d-se
de forma participativa. O plano deve vir a corresponder vontade de todas as partes
envolvidas. O planejamento de um projeto (ou programa) um permanente processo de
negociao entre os parceiros do projeto (ou programa), os grupos-alvo e as entidades
financiadoras (Helming e Gbel, 1998). O conhecimento e a experincia dos envolvidos
devem ser aproveitados para a melhoria da qualidade do planejamento. Por outro lado, a troca
de saberes, de opinies e de posicionamentos diante da realidade proporciona uma contnua
aprendizagem em equipe.
O planejamento no termina com a elaborao de um documento, mas se estende ao
longo de todo o perodo de sua execuo. A partir da monitoria da implantao do plano,
novos problemas e novas oportunidades so detectados, o que exige modificaes na
estratgia de interveno. Na prtica, planejamento, execuo e avaliao se sobrepem
durante todo o processo.

O planejamento participativo prev a presena ativa dos atores sociais envolvidos na

situao trabalhada, em todos os momentos, ou seja, no planejamento, execuo e avaliao
da interveno. Dessa forma os beneficirios deixam de ser simples receptores de benesses e
se transformam em agentes ativos do desenvolvimento.
Obviamente a aplicao de mtodos participativos no se prende a modelos inflexveis.
A forma como ela se dar depende do contexto em que ser desenvolvido. Variveis como a
amplitude da questo a ser trabalhada, tipo de beneficirios, os objetivos pretendidos, o
nmero de atores sociais envolvidos e seu poder de deciso, dentre outras, devem ser

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consideradas ao se estabelecer a estratgia de participao a ser adotada3. Isso significa que h
escalas de participao.
Se o programa for desenvolvido com uma pequena associao de pescadores, por
exemplo, possvel realizar seu planejamento e gerenciamento com o envolvimento constante
dos beneficirios diretos da interveno.
Se, ao contrrio, a abrangncia da atuao do programa municipal, estadual ou
nacional, torna-se impossvel abranger os beneficirios dessa mesma forma. Nesse caso, a
estratgia de participao pode se dar por meio da incluso de atores que, de alguma forma,
representam os interesses dos beneficirios, ou seja, instituies governamentais dos nveis
correspondentes e organizaes no governamentais vinculadas questo. No caso de
programas federais descentralizados, portanto, a articulao com as instncias governamentais
estaduais e municipais e, por meio delas, o envolvimento da sociedade civil organizada na
execuo e avaliao dos programas, seria uma forma de propiciar um planejamento e
gerenciamento de programa que viesse ao encontro dos anseios dos beneficirios. Coloca-se,
assim, em prtica o princpio da democracia compromissada.

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Ver Brose, Markus (1995).

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3. Anlise da Situao

Qualquer interveno na realidade s obter sucesso se, alm de vir a responder aos
anseios de seus beneficirios, pautar-se pelas condies do meio em que ela se dar. Isso
exige um conhecimento da situao, conhecimento esse que se obtm, tanto pelos dados de
estudos existentes, como pela viso que os atores sociais envolvidos dela possuem. A
qualidade tcnica de um programa de desenvolvimento tem que estar associada sua
viabilidade cultural valores, hbitos, costumes e comportamentos. Sem essa preocupao
os planos tendem a ser esquemas hbeis de imposio de modelos externos (Demo, 1980).
As tentativas de aplicao de um programa em outro ambiente que no aquele para o
qual foi elaborado tm-se mostrado infrutferas, o que comprova que um planejamento
eficiente no pode dispensar uma acurada anlise de situao.

O planejamento da interveno decorre da anlise da situao. Portanto, a estratgia a

ser implementada ser mais eficaz quanto maior rigor se prestar a essa anlise.
Existem diversos instrumentos para a realizao da anlise de situao. Em seguida, so
apresentados os seguintes instrumentos:
anlise de envolvimento;
anlise de problemas;
anlise de objetivos;
anlise de alternativas.

3.1. Anlise de envolvimento

Como j vimos anteriormente, os programas de desenvolvimento tm que refletir as
necessidades da sociedade, extrapolando, portanto, os meros interesses da instituio que os
promove. A considerao dos diversos atores sociais envolvidos4 possibilita uma viso mais
ampla da realidade, uma vez que congrega enfoques diferenciados da situao.
A anlise de envolvimento concentra-se nos atores sociais mais significantes que sero,
em princpio, afetados positivamente ou negativamente por uma possvel interveno.
Segundo Bolay (1993), Do ponto de vista metodolgico, podem ser diferenciados
basicamente trs grupos de envolvidos:

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Tambm conhecidos como stakeholders: indivduos ou organizaes ativamente envolvidos no programa
cujos interesses podem ser positiva ou negativamente afetados pela execuo do programa (PMI, 1996)

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 aqueles que tm participao ativa no programa (instituies executoras,
beneficirios, assessores externos);
aqueles em cujo meio o programa se faz presente;
aqueles que atuam na mesma situao problemtica (concorrentes, outros
financiadores, parceiros em potencial).
Anlise de envolvimento um conjunto de tcnicas para:
identificar pessoas, grupos e/ou instituies que direta ou indiretamente esto
envolvidos com a situao em anlise;
correlacionar os atores sociais s categorias de anlise desejadas para a situao
em estudo (exemplos: interesses, potenciais, limitaes, possveis contribuies,
possveis resistncias...).
A anlise de envolvimento no termina ao final dessa etapa mas, ao contrrio, permeia
todo o processo de planejamento.

3.2. Anlise de problemas

O objetivo da anlise de problemas o de estabelecer uma viso geral da situao
problemtica. importante lembrar que problemas no existem independentemente das
pessoas que os tm eles existem quando elas os sentem. (Helming e Gbel, 1998). Isso
significa que, ao se proceder anlise de problemas, deve ficar claro que atores sociais esto
enfocando a realidade. Uma situao pode ser considerada problema para um grupo e soluo
para outro depende da tica de quem o est analisando. Por exemplo: MST e UDR e a
questo da reforma agrria no Brasil.
Uma boa anlise deve integrar os diversos aspectos da realidade e no desenhar apenas
um cenrio setorial.
Existem diversos instrumentos para se efetuar essa anlise. Sua escolha depender do
mtodo de planejamento que se adote. Trabalharemos a rvore de problemas, largamente
difundida pelo Marco Lgico e pelo ZOPP.
Para iniciar a construo dessa rvore necessrio que se determine claramente qual o
corte a ser dado na realidade a ser trabalhada. A determinao do foco de anlise (ou
problema central, ou problema inicial), delimita o subconjunto da realidade a ser analisada,
possibilitando clareza sobre a situao problemtica e sua abrangncia. Estabelecido o foco,
passa-se ao levantamento e ordenao dos problemas, considerando a relao de causalidade
entre eles, dentro do princpio de que problemas geram problemas.

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 O diagrama de causa-efeito - rvore de problemas - um instrumento que possibilita
uma adequada anlise dos problemas existentes, com a compreenso de suas interrelaes
causais. Nele so estabelecidas as ligaes mais importantes, transformando a realidade, que
complexa, numa concepo simplificada a fim de tornar possvel uma ao. o que a
literatura denomina de reduo da complexidade. A abordagem do diagrama da rvore deve
ser complementada por estudos, sempre que esses venham aduzir informaes indispensveis
a respeito da rea em anlise, uma vez que se tem conscincia da simplificao da realidade
em que esse instrumento implica.
A importncia de um problema no dimensionada por sua posio na rvore. O
raciocnio, ao se trabalhar com esse instrumento, analtico-causal e no hierrquico.
A anlise de problemas , portanto, um conjunto de tcnicas para:
definir o foco de anlise de uma determinada situao;
identificar os principais problemas dessa situao;
analisar os problemas estabelecendo suas relaes de causalidade.

Exemplo do desenho de uma rvore de problemas:

Causas
Problema inicial
Efeitos

Figura 1: rvore de problema

Conclui-se a rvore de problemas quando os planejadores consideram que as principais
relaes causa-efeito foram consideradas e que, portanto, j se tem uma caracterizao da
situao problemtica.
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 Como formular um problema
O problema deve ser formulado como uma condio negativa e de uma forma precisa de
maneira a explicitar claramente seu contedo. H que se cuidar para que no se apresentem os
problemas como solues pr-concebidas redigidas de forma negativa.
No caso do clssico exemplo abaixo transcrito, o problema o fato de a colheita estar
sendo destruda. Existir ou no inseticida no interessaria se a destruio da colheita no
ocorresse. Por outro lado, ao se colocar o estado negativo existente e no a ausncia da
soluo conhecida, abre-se espao descoberta de novas alternativas de resoluo do
problema.

Exemplo:

No h inseticidas Colheita destruda por parasitas

Errado Certo

Figura 2: Exemplo de problema

3.3. Anlise de Objetivos

A anlise de objetivos consiste no estabelecimento da situao futura desejada, com a
soluo ou abrandamento dos problemas atuais, ou seja, daqueles detectados quando da
construo da rvore de problemas. Portanto, a rvore de objetivos calcada na de problemas,
que a referncia de realidade.
Para formular a rvore de objetivos, imaginemos que estamos vivenciando um futuro
em que todos os problemas foram solucionados. Os objetivos so, portanto, redigidos como
algo j alcanado refletem uma situao positiva em contraposio negativa estabelecida
na rvore de problemas.
Nesse nvel de anlise so considerados os objetivos possveis de serem obtidos
independentemente de que o sejam pela gerncia do programa.
A construo do diagrama de objetivos - rvore de objetivos - obedece a uma relao
meio-fim, substituindo a relao causa-efeito da rvore de problemas. A reviso da rvore de
objetivos deve verificar se, em sua estruturao, os objetivos definidos em nveis inferiores
so meios necessrios e suficientes para a obteno dos objetivos em nveis superiores.

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 Nos casos em que os problemas no podem ser transformados em objetivos ou no se
deseja que eles sejam transformados em objetivos eles permanecem como problemas, com a
indicao: impossvel transformar em objetivo ou objetivo no desejvel.

A rvore de objetivos a base para a definio de alternativas de interveno.

3.4. Anlise de Alternativas

A ltima fase da anlise de situao constituda pela anlise de alternativas. o
momento da escolha da estratgia a ser adotada a partir das diferentes relaes meios-fins
representadas na rvore de objetivos. A partir desse momento, os planejadores focam sua
ateno no futuro programa.
Para a definio da escolha da estratgia necessrio que, inicialmente, se proceda
identificao de objetivos que esto fora da governabilidade de um programa a ser
desenvolvido pelos atores envolvidos. H tambm que se verificar se h objetivos que j esto
sendo trabalhados por outros programas para que sejam evitadas superposies de aes.
Neste caso, se possvel, deve-se procurar formas de cooperao para a maximizao de
resultados.
A opo pela alternativa de ao dar-se- tendo como parmetros critrios definidos
pelo grupo de planejadores. Um projeto (ou programa) baseia-se sempre num consenso: as
partes envolvidas concordam em trabalhar em prol de um objetivo comum durante um
perodo de tempo limitado (Krger, 2002) no se esquecendo, entretanto, que qualquer
soluo para um problema deve ser economicamente vivel, tecnicamente exeqvel e
politicamente aceitvel (os chamados crivos limitadores).
A anlise de alternativas prope-se, portanto, a identificar possveis solues que
possam se constituir em estratgias do programa, analis-las e selecionar a considerada a
melhor para ser implementada, conforme os critrios definidos.
Vrios so os instrumentos que podem ser utilizados para a seleo da alternativa de
estratgia do programa. A Matriz de Deciso, na qual se arrolam as alternativas e critrios de
seleo definidos pelo grupo e se d uma pontuao relao entre eles, tem-se mostrado
eficiente como subsdio tomada de deciso.

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 Alguns exemplos de critrios:

recursos disponveis no duplicidade com outros programas

benefcios para o grupo-alvo competncia institucional

horizonte temporal impacto ambiental

viabilidade tcnica relao custo benefcio

viabilidade poltica custos de manuteno das atividades ps-programa

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Referncias

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