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O REGULAMENTO AUTNOMO E A

EC 32/01:
uma reserva de administrao.

1
Andr Rodrigues Cyrino
Procurador do Estado e advogado no Rio de Janeiro

I. Introduo
O tema dos regulamentos autnomos, como toda grande questo de
Direito Pblico, por demais apaixonante, costuma despertar mais manifestaes
ideolgicas que debates cientcos. Maior averso ideolgica, talvez, possa
despertar o seu enfoque atravs do reconhecimento da existncia de reservas
de administrao, ou reservas administrativas. Deseja-se neste artigo evitar as
ideologias e encarar o instituto como apresentado no ordenamento constitucional
brasileiro. No pretendemos, por bvio, esgotar o assunto, mas apenas cotejar
noes de um Direito Pblico capaz de reconhecer, em nossa Constituio, a
existncia de consistente poder regulamentar autnomo do Executivo no mbito
da organizao e funcionamento da Administrao Pblica.

O nosso paradigma ser a Administrao federal. Sem embargo, aplicam-


se as mesmas idias, mutatis mutandis aos Estados e Municpios.
2
Este artigo tem por escopo fundamentar a existncia de um mbito de
reserva de regulamento autnomo, no qual a lei no pode adentrar sob pena
de inconstitucionalidade. Tais espcies convivem com os sempre admitidos
regulamentos de execuo ou executivos, que existem para o cumprimento
da lei e de seu esprito (art. 84, IV, da Constituio). Parte-se das alteraes
sofridas pela Constituio com a edio da EC 32/01 notadamente nos artigos
84, VI; 48, X e XI; 61, 1, II, e; e 88.
1
E-mail: andre.cyrino@globo.com.
2
Para aprofundamento monogrco, veja-se o nosso estudo: O poder regulamentar autnomo
do Presidente da Repblica e a Emenda Constitucional n 32/01, a ser publicado em breve.

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Primeiramente, apresentamos uma proposta de nomenclatura para os
regulamentos surgidos com a referida alterao constitucional. Valemo-
nos da dicotomia entre os regulamentos independentes e os regulamentos
autnomos, entendendo-se que estes diferenciam-se daqueles essencialmente
porque pressupem uma reserva de administrao. Em seguida, apresentamos
as posies doutrinrias que, antes da emenda em comento, admitiam ou no
a existncia dos regulamentos ditos autnomos ou independentes. Por m,
faz-se uma anlise das alteraes promovidas pela EC 32/01, com o estudo
de alguns casos concretos e possveis problemas que se desenvolvero no
debate acadmico para a delimitao do escopo da nova atribuio normativa
do Chefe do Poder Executivo.

II. Os regulamentos autnomos e os regulamentos independentes:


uma proposta de nomenclatura.
A nosso ver, pode ser til, para a compreenso da matria, distinguir
algumas caractersticas dos ditos regulamentos autnomos ou independentes.
A doutrina no costuma diferenciar os regulamentos autnomos dos
independentes, tratando-os, muitas vezes, como sinnimos, ou ainda referindo-
se a um como se o outro fosse. Preferimos, seguindo os ensinamentos
3
de Bao
Leon, utilizar cada4 um dos termos para situaes distintas , o que facilita o
raciocnio jurdico .

Regulamentos autnomos so aqueles que tm fundamento direto no


texto constitucional, que delimita uma esfera de contedos reservados ao
regulamento. Trata-se
5
de um campo material exclusivo no qual o legislador
no pode interferir . J os regulamentos independentes, ou regulamentos
praeter legem, so os que existem no espao deixado pelo legislador em
matrias que no contrariem a reserva de lei e o prprio texto legal, num campo
6
de poderes residuais . A relao entre a lei e o regulamento autnomo de
3competncia, enquanto que a relao entre a lei e o regulamento independente
LEN, Jos Maria Bao. Los lmites constitucionales de la potestad reglamentaria: (remision
normativa y reglamento independiente em la Constitucion de 1978). Madrid: Civitas, 1991.
p. 163.
4
Veja-se no Brasil adotando a mesma nomenclatura: XAVIER, Helena de Arajo Lopes. O regime
da concorrncia no direito das telecomunicaes. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 96.
5
LEN, op. cit., p. 163-164.
6
FERRAZ-!Srgio. Regulamento. In: ______. 3 estudos de direito. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1977. p. 119. QUEIR, Afonso, explica que, em sua origem, o poder regulamentar
independente surgia como sobrevivncia da clssica plenitudo potestatis do Poder Executivo,
anterior ao Estado de Direito constitucional (p. 12).

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de hierarquia.

Em Locke, na sua concepo de separao de poderes, como nota Bao


Len, j se verica a possibilidade dos regulamentos independentes com base
7
no prerrogative power .

No se deve confundir os regulamentos executivos decorrentes de leis de


baixa densidade normativa (ou lois-cadre) com os regulamentos independentes.
Aqueles carecem de uma delegao pelo legislador que estabelece parmetros
mnimos, enquanto esses existem sem qualquer tipo de outorga por parte da
lei. Mesmo quando se tratar de habilitaes legislativas em branco no haver
8
regulamento independente , que prescinde de manifestao legislativa, muito
embora no a possa contrariar.

Com efeito, os regulamentos independentes esto sujeitos preeminncia


de lei, o que signica que, havendo lei posterior sobre o assunto, esta substitui
tal regulamento. Nesse sentido, regulamentos independentes so exatamente
o que Hely Lopes Meirelles entende por regulamentos autnomos, porquanto,
para este autor, tais regulamentos apenas suprem a ausncia da lei at que o
9
legislador venha tratar da matria .

Na Espanha, apesar de controvertido o tema, admite-se o regulamento


10
independente, variando o seu fundamento em duas grandes correntes : (i) uma
mais antiga e autoritria que admite o regulamento quando o legislador no
tratou da matria, justicando-se tal poder na antiga idia de que o interesse
pblico justica a adoo de normas pelo Executivo e na obrigao da
Administrao de prover as nalidades constitucionais; e (ii) uma concepo
mais moderada, que admite o regulamento nas matrias que no afetam
7
LEN, op. cit., p. 166. Conforme o pensamento lockiano, o poder de prerrogativa, que
existe para o bem da sociedade, justica-se de maneira natural, como uma autorizao tcita
do povo ao monarca. A lei no pode prever tudo, havendo a necessidade, muitas vezes, da
atuao do rei.
Registre-se que a concepo de separao de poderes de Montesquieu no se coaduna com a
possibilidade de regulamentos independentes, no reconhecendo o pensador francs faculdades
normativas ao Executivo, mas apenas ao Legislativo. O mesmo se diga de Rousseau, para
quem prevaleceria sempre a vontade geral soberana do povo.
O que nota Bao Leon que esses autores desconheceram ou no foram capazes de adivinhar
a importncia que a Administrao Pblica (Executivo) veio a ter no Estado contemporneo (p.
168).
8
LEN, op. cit., p. 164.
9
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. So Paulo: Malheiros,

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diretamente a reserva de lei, ou pelo menos nas que no interram na liberdade
e na propriedade dos particulares.

assim que, adotando a posio mais moderada, Garca de Enterra


e Toms-Ramn Fernndez concordam com a existncia dos regulamentos
independentes unicamente no mbito das matrias organizativas, incluindo,
quando muito, as relaes de sujeio especial, nunca podendo regular,
abstratamente mesmo nestas relaes especiais direitos e obrigaes dos
11
particulares, assunto que ca reservado lei .

No Brasil, Srgio Ferraz reconhece, embora com outra nomenclatura,


os regulamentos independentes e autnomos, referindo-se a eles como
12
regulamentos autnomos regrados e discricionrios . Cada um deles
admitido em terrenos distintos: (i) os primeiros em rea no expressamente
reservada lei, e onde norma legal, stricto sensu, ainda no foi editada; (ii)
e os segundos na chamada reserva de Administrao, isto aquela que por
disposio da lei maior livre, discricionrio e exclusivo desenrolar da ao
13
administrativa .
14
Corrente interessante foi desenvolvida por Srgio de Andra Ferreira .
Esse administrativista reconhecia na vigncia da Carta de 1969 que os
regulamentos autnomos ou independentes (como sinnimos) podem existir
em dois casos, que, pode-se dizer, remontam distino, que julgamos
esclarecedora e pragmtica, entre regulamentos independentes e autnomos.
Um primeiro quando, diante de uma competncia administrativa prevista
na Constituio e de uma lacuna legislativa o administrador se autolimita
atravs de regulamento. Trata-se de cumprir o princpio da autolimitao
do administrador, que, na falta da lei, torna a ao administrativa mais
legtima. Tal professor aventa um exemplo que se aplica tanto na Carta
anterior quanto na Constituio atual. A Constituio Federal estabelece que
dever da Administrao Pblica expedir certides requeridas s reparties
administrativas para defesa de direitos e esclarecimento de situaes (art.
11
ENTERRA, Eduardo Garca de; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho adminis-
trativo. 7. ed. Madrid: Civitas. 1995. p. 200-201.
12
GFS S B[ -! op. cit., p. 119-120.
13
GFS S B[ -!loc. cit.
14
FERREIRA, Srgio de Andra. Direito administrativo didtico. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
1985. p. 62 e ss.

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15
153, 35 da Carta de 1969 e art. 5, XXXIV, b, da Constituio de 1988 ).
Assim, em suas palavras,
se em alguma unidade federativa, inexistir norma legal sobre o procedimento
a ser seguido no requerimento e expedio dessas certides, poder o
administrador, em cada caso concreto, formular essa ou aquela exigncia,
quanto aos aspectos formais da petio, a legitimao para rm-la e a
comprovao de interesse de postulao. A administrao local, no entanto,
16 17
pode preferir editar regulamento disciplinando todos esses aspectos .
Com efeito, a opo pelo regulamento uniformizador para o procedimento
de requerimento de certido cumpre o dever de isonomia administrativa, na
medida em que todos os administrados se submetero s mesmas exigncias
e procedimentos.

Neste primeiro sentido, tal regulamento submete-se aos princpios


da preferncia e da reserva legal, ou seja, havendo lei, no prevalecer
18
o
regulamento. Se a lei existe, o regulamento s pode ser de execuo .

Deve-se registrar ainda que esse primeiro sentido de regulamento


autnomo proposto por Srgio de Andra Ferreira muito semelhante ao
admitido por Eros Roberto Grau. Para este autor, os regulamentos autnomos
ou independentes so emanados a partir de atribuio implcita do exerccio
de funo normativa do Executivo, denida no texto constitucional, ou em
decorrncia de sua estrutura, e adiante explica que os regulamentos autnomos
ou independentes tm o m de viabilizar a atuao dele (Poder Executivo), no
desenvolvimento de funo administrativa de sua competncia, concluindo
com ousadia que tais atos normativos envolvem, quando necessrio, inclusive
19
a criao de obrigao de fazer ou deixar de fazer . Quanto possibilidade
de criao de obrigaes, entendemos que essa armativa deve ser lida com
reservas,
15
conforme procuraremos deixar claro.
Note-se que Srgio de Andra Ferreira (p. 62) admitia regulamento autnomo (na nossa classi-
cao, independente) na Carta de 1969, mesmo que pela letra do art. 153, 35, fosse necessria
lei. Na Constituio atual, a tese ganha fora, porquanto no h dvidas de que a norma do art.
5, XXXIV de eccia plena, na classicao propugnada por Jos Afonso da Silva.
16
FERREIRA, Srgio de Andra. Comentrios Constituio. 1. ed. Rio de Janeiro: Freitas
Bastos, 1991. pp. 73-74.
17
Em obra anterior, FERREIRA, op. cit., p. 62, dava notcia de que, no antigo Estado da
Guanabara, a Administrao local, na falta de lei, preferiu editar regulamento quanto a essas
certides.
18
Ibid., p. 63.
19
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 4. ed. So Paulo: Malheiros,
2002. p. 252-253.

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Um segundo caso de regulamento autnomo ou independente para
Srgio de Andra Ferreira o do regulamento autnomo num mbito de
reserva de administrao. Com efeito, sob a gide da Constituio de 1969,
sobre estruturao, atribuies e funcionamento da Administrao, s o
20
regulamento, autnomo, pode dispor (princpio da reserva administrativa) .
Esse regulamento no se submete precedncia de lei, muito embora, por
bvio, no exclua as reservas de lei.

Ora, como se verica, as hipteses apresentadas por Srgio de Andra


Ferreira se adequam perfeitamente dicotomia entre os regulamentos
independentes (primeiro caso) e regulamentos autnomos (segundo caso).
21
Clmerson Merlin Clve diferencia os regulamentos autnomos dos
independentes com base em doutrina portuguesa que apenas admite os
regulamentos independentes (expressamente previstos na Constituio
portuguesa de 1976, atual art. 112, 7) quando houver um mnimo fundamento
legal a que este se rera, como a autoridade administrativa que emanar o
22
regulamento .

Essa posio, no entanto, no pacca em Portugal, registrando-se que


h autores que defendem a tese de que os regulamentos independentes no
23
carecem de manifestao legislativa prvia .

Pode-se dizer que os regulamentos independentes so o primeiro


passo para a possibilidade dos regulamentos autnomos. A passagem dos
regulamentos independentes aos autnomos ocorreu na Frana, onde, antes da
Constituio de 1958, admitiam-se regulamentos praeter legem por motivos
pragmticos de se permitir a execuo do conjunto das leis, porquanto no seria
24
possvel ao legislador sobre tudo dispor . A evoluo da temtica na Frana
resultou nos regulamentos autnomos que pressupem uma reserva material
ao poder regulamentar, atravs da separao dos domnios normativos da lei
20
FERREIRA, 1985, op. cit., p. 64.
21
CLVE, Clmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo. 2. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000. p. 294-295.
22
V. por todos CANOTILHO, J. Joaquim Gomes. Direito constitucional!e teoria da
Constituio. 6/!ed. Coimbra, 2002. p. 731; 832-835. Entendemos que, se existe um mnimo
de fundamento legal, o regulamento ser de execuo.
23
Nesse sentido QUEIR, Afonso. Teoria dos regulamentos. Revista de Direito e Estudos
Sociais, v. 27, n. 1-4, p. 13, jan./dez. Primeira parte.
24
RIVERO, Jean/!Direito administrativo. Traduo Rogrio Ehrhardt Soares. Coimbra: Al-
medina, 1981. p. 63-64.

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e do regulamento (artigos 34 e 37 da Constituio francesa de 1958).

No Brasil, para quem seguia a doutrina de Hely Lopes Meirelles, pode-


se dizer que se caminhou tambm dos regulamentos independentes para os
autnomos com a EC 32/01.

Os regulamentos autnomos so editados com base em uma


competncia normativa, diretamente fundada na Constituio, que exclui
a competncia do Legislativo. So baseados, assim, num domnio prprio
a que se pode denominar, com inspirao na doutrina francesa, domnio do
25
regulamento . Trata-se de campo regulamentar rigorosamente protegido
26
contra o legislador .

O que mais diferencia o regulamento autnomo do regulamento


independente e causa espanto o fato de que aqueles, ao contrrio destes,
pressupem a existncia de uma reserva de regulamento (espcie de reserva de
27
administrao ) em contraposio clssica reserva de lei. So duas esferas
de competncias distintas que se excluem reciprocamente.

Segundo Canotilho, por reserva de administrao entende-se um


ncleo funcional da administrao resistente lei, ou seja, um domnio
28
reservado administrao contra as ingerncias do parlamento . Discute-
se em doutrina a possibilidade de vrias reservas de administrao, como
a reserva de regulamento autnomo e a reserva de execuo. O tema, por
demais complexo e interessante, merece tratamento monogrco. Assim,
no discorreremos sobre as possveis modalidades dessa reserva. A nossa
preocupao ser com relao apenas reserva de regulamento, mas teceremos
29
breves comentrios sobre as reservas de administrao em geral .

Nuno Piarra preleciona no sentido de que existem duas correntes


25
Ibid., p. 68.
26
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A autonomia do poder regulamentar na Constituio
Francesa de 1958. RDA, n. 84, p. 35.
27
Agustn Gordillo, na Argentina, admite com ressalvas a possibilidade do que chama de re-
gulamentos autnomos no mbito da organizao administrativa. Entretanto, afasta qualquer
argumento de que esses regulamentos possam existir numa esotrica zona de reserva de ad-
ministrao, que, segundo o mesmo, no existe em nenhuma parte do sistema constitucional
argentino (Tratado de derecho administrativo: parte general. 7. ed. p. VII-36). Disponvel em:
www.gordillo.com.br . Acesso em 19 ago. 2003.
28
CANOTILHO, op. cit., p. 733. Destaques do autor.

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30
doutrinrias que admitem a reserva de administrao .

Uma primeira corrente defende a existncia de uma reserva geral de


administrao, baseada na separao de poderes, basicamente, dentro da idia
de reserva de execuo. Para os que pensam dessa forma, o poder de atuao
de que dispe cada rgo superior do Estado deve ser limitado de modo a
no invadir ou cercear o ncleo essencial da competncia de qualquer dos
31
outros , a m de que se garanta o equilbrio inerente separao de poderes.
O ncleo essencial da administrao, para essa linha de pensamento, a
execuo e aplicao das leis. Trata-se da competncia da Administrao de
decidir sobre as alternativas de execuo da lei. Em outras palavras, signica
o direito de alternativa quanto aos meios que, ao servio da execuo das
leis, contenham implicaes metajurdicas nomeadamente relacionadas com
a discricionariedade, a margem de livre apreciao, a margem de prognose,
32
a liberdade probatria ou a prerrogativa de avaliao . uma reserva de
execuo das leis.

Essa primeira corrente, numa primeira anlise, de difcil aplicao,


porquanto entre ns as leis podem ser auto-aplicveis ou at mesmo determinar
em pormenores como sero executadas. O regulamento de execuo estar
limitado lei (art. 84, IV, da Constituio Federal), em maior ou menor grau
de acordo com o que determina o legislador. Nuno Piarra arma ainda que
o princpio da separao de poderes por demais tnue para extrair tamanha
construo, sendo que para este autor insustentvel uma pr-compreenso
33
de um ncleo essencial administrativo .

Por outro lado, como esse prprio autor esclarece, somente diante
de uma Constituio concreta que se revela o princpio da separao de
34
poderes, no sendo possvel que este seja determinado a priori . Dessa feita,
discordando parcialmente de Nuno Piarra, entendemos que a separao de
poderes delimitada na Constituio pode sim estabelecer construo na qual
29
Para aprofundamento, v., alm de CANOTILHO, p. 733 e ss, v. PIARRA, Nuno. A reserva
de administrao. O Direito, primeira parte, n. 1, p. 325-353, jan./mar. 1990; segunda parte;
n. 3-4, p. 571-601, jul./dez. 1990.
30
Esclarea-se que nos referimos ao Poder Executivo.
31
PIARRA, op. cit., p. 335. Primeira parte.
32
Ibid., p. 337.
33
Ibid., 339.

116 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


exista ncleo essencialmente administrativo. De qualquer maneira, a regra
geral no Brasil e no Estado contemporneo
35
a da vocao hegemnica da
lei para dispor sobre todas as matrias , o que se infere da norma do art. 48,
caput, da Constituio Federal. Nesse sentido, em princpio, o Legislativo
poder dispor sobre qualquer substncia, com o detalhamento que pretender,
chegando ou no ao caso concreto, ou reduzir a quase nada a possibilidade
de regulamento do Executivo. Trata-se da possibilidade da chamada36
lei-
medida, que , em si mesma, um ato administrativo especial .

Entretanto, nota com acerto Srgio de Andra Ferreira, antes da EC


32/01, que em matria de organizao da estruturao da administrao,
dos servios pblicos, h um limite de pormenorizao normativa que est
reservada regulamentao, sob pena de, do contrrio, o legislador j estar,
37
efetivamente, administrando . Com a EC 32/01, essa reserva toma escopo
distinto, como desenvolveremos adiante.

Uma segunda corrente admite apenas a possibilidade de reserva de


Administrao quando a Constituio estabelece reservas especcas em
determinadas matrias, no podendo, a partir da 38essncia da Administrao,
chegar-se a um domnio reservado para a mesma . a partir de uma concreta
ordenao constitucional de competncias (...) que se poder eventualmente
39 40
apurar determinadas reservas especcas, absolutas ou relativas .

No vamos nos aventurar, sem o aprofundamento necessrio, que


incompatvel com o objeto desse estudo, a vericar exaustivamente onde se
41
fundam, ou se existem mais reservas de administrao no Brasil . Apenas
queremos constatar que, entre ns, em moldes semelhantes ao do regime
decorrente da Constituio francesa de 1958, a organizao e o funcionamento

34
PIARRA, loc. cit.
35
CLVE, op. cit., 66.
36
GRAU, op. cit, p. 254.
37
FERREIRA, 1991, op. cit., p. 75.
38
PIARRA, op. cit., p. 341.
39
Ibid., p. 342.
40
Canotilho, op. cit., p. 743; 736, s admite a colocao do problema da reserva de administrao
se esta for vericada caso por caso, excluindo a existncia de ncleo material rme, seme-
lhante e contraposto reserva de lei. Nesse sentido, estatui que possvel que a Constituio
estabelea reservas especiais de administrao, como, por exemplo, a reserva de execuo
do oramento, cfr. o art. 199, b, da Constituio portuguesa.

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da Administrao so assuntos reservados ao regulamento, o que se baseia
42
em especca previso constitucional .

No mesmo sentido, como j zemos referncia, Srgio de Andra


43 44
Ferreira , com fundamento no art. 81, V, da revogada Carta de 1969 , entendia
existir reserva de administrao (de regulamento autnomo especicamente)
para tratar da estruturao, atribuies e funcionamento da Administrao.
Esse professor reconhecia a mesma reserva para a organizao dos tribunais,
atravs de seus regimentos internos. Nada obstante, na vigncia da atual
Constituio, mas antes da EC 32/01, concluiu Srgio de Andra Ferreira no
ser mais possvel essa reserva de regulamento autnomo em face da redao
original dos artigos 84, VI e 48, XI, embora, reitere-se, 45reconhecesse certa
reserva de execuo quanto organizao administrativa .

O que queremos demonstrar que, com a nova redao do art. 84, VI da


Constituio, as normas sobre organizao e funcionamento da administrao
federal, quando no implicarem aumento de despesa, so reservadas
Administrao Pblica, na gura do Presidente da Repblica, salvo delegao
dessa atribuio46(art. 84, pargrafo nico), que dispor sobre o assunto atravs
de regulamento . Nessa47seara no poder o legislador se imiscuir, sob pena
de inconstitucionalidade .

41
Apenas para ilustrarmos outros casos, entendemos que haja reserva de Administrao no
que toca escolha do particular que pretenda contratar com o Poder Pblico. No pode a lei,
sob pena de inconstitucionalidade, eleger, por exemplo, um determinada sociedade A para
o desenvolvimento de empreitada. A seleo ca reservada Administrao Pblica atravs
do procedimento licitatrio (art. 37, XXI, da Constituio). O mesmo pode ser dito quanto
investidura em cargo pblico: s atravs de concurso pblico (art. 37, II, da Constituio).
42
Sabe-se que houve uma evoluo de entendimento na Frana que acabou por relativizar a
diviso de domnios normativos entre lei e regulamento (veja-se por todos: RIVERO, Jean, op.
cit., p. 70). Sem embargo, ainda entende-se, que enm, h um ncleo irredutvel de compe-
tncia mxima do poder regulamentar, qual seja, a organizao e funcionamento interno
dos servios pblicos (cfr. FAVOREU, Louis, coord. Rapport introductive. In: ______. Le
domaine de la loi et du rglement. 2. ed. Paris: Economica, 1981, p. 34). Para uma anlise
mais detalhada do modelo francs de poder regulamentar, veja-se o captulo 5 do nosso estudo:
O poder regulamentar autnomo do Presidente da Repblica e a Emenda Constitucional n
32/01, a ser publicado em breve.
43
FERREIRA, 1985, op. cit., p. 64. Tambm entendendo que a lei no poderia invadir as
matrias enumeradas no art. 81, V, da Carta de 1969, v. FERREIRA FILHO, op. cit., p. 373.
44
Que estabelecia competncia privativa da chea do Executivo para dispor sobre a estrutu-
rao, atribuies e funcionamento da administrao.
45
FERREIRA, 1991, op. cit., p. 74-75.

118 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


Quanto a essa inconstitucionalidade, deve-se fazer referncia soluo
proposta por Jos Levi Mello do Amaral Jnior. Para esse autor, haveria
possibilidade de correo do vcio atravs da sano presidencial. Referido
ato do Chefe do Executivo convalidaria o projeto de lei inconstitucional,
48
que ingressaria na ordem jurdica com fora de decreto autnomo . No
concordamos com essa possibilidade. Jos Levi Mello do Amaral Jnior tem
sua inspirao no modelo francs, que admite, expressamente, que as leis que
invadam o domnio do regulamento possam ser revogadas ou alteradas por
outro regulamento aps manifestao
49
do Conselho Constitucional, cuja deciso
permitiria a deslegalizao . A Constituio brasileira no prev esse efeito
nem em sua letra, tampouco em seu esprito. Ademais, a eccia pretendida,
como no prevista, poderia causar insegurana jurdica e instabilidade entre os
Poderes: o Legislativo disputando com o Executivo o modelo de organizao
administrativa e deliberando sobre o assunto na esperana de que o chefe do
Executivo convalidasse o ato viciado. Normas so para serem cumpridas.
Alm disso, baseia-se esse mesmo autor na antiga jurisprudncia do
STF que admitia a convalidao, pela sano, de projeto de50 lei com vcio
de iniciativa. Sabe-se que essa no mais a opinio do STF . De qualquer
maneira, mesmo que fosse admitida essa possibilidade, cumpre registrar que
so situaes absolutamente distintas. No caso do projeto de lei, h argumentos
de uma economia processual legislativa, porquanto um processo to demorado
e custoso para o pas no poderia ser desperdiado. J quanto s matrias
reservadas ao administrador pblico, basta a simples edio de um decreto,
46
interessante notar que, em Portugal, h reserva absoluta de decreto-lei no que toca dis-
ciplina jurdica da organizao e funcionamento do Governo (art. 198, 2). Veja-se sobre o
assunto CANOTILHO, op. cit., p. 693.____. ABREU, Jorge Manuel Coutinho de. Sobre os
regulamentos administrativos e o princpio da legalidade. Coimbra: Almedina, 1987. p. 101,
no admite, em tese, no Direito portugus, uma reserva de regulamento, mesmo no mbito
interno da organizao administrativa. No entanto, nas reas organizatrio-internas no pr-
ocupadas por lei, h que reconhecer um poder regulamentar prprio .
47
GASPARINI, Digenes. Poder regulamentar. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982.
p. 77, ao admitir os regulamentos autnomos no regime constitucional anterior, tambm en-
tende que a lei que invada a esfera regulamentar autnoma inconstitucional. RAMOS, Dora
Maria de Oliveira. Os regulamentos jurdicos e os regulamentos de organizao: breve estudo
de sua aplicao no direito brasileiro. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Coord.). Direito
regulatrio: temas polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 566, j na vigncia da atual
redao do art. 84, VI, da Constituio, admite, na seara especca e restrita da organizao
interna da Administrao, reserva de regulamento, sendo vedada intromisso legislativa nesses
assuntos, sob pena de inconstitucionalidade.
48
AMARAL JNIOR, Jos Levi Mello do. Decreto autnomo: inovao da Emenda Consti-
tucional n 32, de 2001. In: DI PIETRO, op. cit., p. 578.
49
FAVOREU, op. cit., p. 30.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 119


o que no traz maiores transtornos.

III. Os regulamentos autnomos e independentes antes da EC


32/01
A questo da existncia dessas espcies normativas antiga e muito
anterior Constituio de 1988. A doutrina brasileira, estudando outras
legislaes, como o modelo francs, manteve-se muito dividida.

Aqueles que entendiam no haver regulamento51autnomo em nosso


Direito, fundavam-se, como nota Lus Roberto Barroso , em dois argumentos
bsicos: (i) que no Brasil no h norma semelhante ao art. 37 da Constituio
francesa, que estabelece o domnio do regulamento; (ii) que o que prevalece
a legalidade suprema.

No admitiam a existncia dos regulamentos autnomos antes da


52
Constituio de 1988, dentre outros, Carlos Mrio da Silva Velloso , Luciano
53 54
Ferreira Leite , Oswaldo Aranha Bandeira de Mello , Celso Antnio Bandeira
55
de Mello e Geraldo Ataliba. Este ltimo, em passagem que demonstra a
repugnncia de parte da doutrina para com os regulamentos autnomos,
arma que
at ridculo que um brasileiro, tratando da faculdade regulamentar,
luz do nosso direito, abra um tpico sob tal designao (regulamento
50
O enunciado n 5 da smula de jurisprudncia do STF, que admitia tal possibilidade de con-
validao, foi cancelado em 1974, no julgamento da Representao n 890-GB (RTJ-69/625).
Hoje, pacco na corte suprema que a sano no supre vcio de iniciativa. Nesse sentido,
v. ADI 700-RJ, rel. Min. Maurcio Corra, j. 23.05.2001, DJ, 24 ago. 2001, p. 00041; ement.
v. 02040-01, p. 00218, cuja ementa assevera: rme na jurisprudncia do Tribunal que a
sano do projeto de lei no convalida o defeito de iniciativa. Na doutrina veja-se MORAES,
Alexandre de. Direito constitucional. 10. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 532.
51
BARROSO, Lus Roberto. Apontamentos sobre o princpio da legalidade: (delegaes
legislativas, poder regulamentar e repartio constitucional das competncias legislativas). In:
Temas de direito constitucional. 1. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 180.
52
VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. Temas de direito pblico. Belo Horizonte: Del Rey,
1997. p. 450. Esse autor trata como sinnimos os regulamentos autnomos e independentes.
Note-se que Carlos Mrio da Silva Velloso tambm no admite regulamentos autnomos na
Constituio de 1988 em sua redao original.
53
LEITE, Luciano Ferreira. O regulamento no direito brasileiro. So Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 1986. p. 77
54
MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios gerais de direito administrativo. 18.
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1969. p. 313. Esse autor trata regulamento independente como
sinnimo de regulamento autnomo.

120 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


autnomo). To ridculo como seria criar um captulo sobre as inspiraes
56
de Alah na ao dos seus delegados governantes .
Por outro lado, na vigncia da Carta de 1969, admitiam
57
a possibilidade
de regulamento58 autnomo, Clencio 59da Silva Duarte 60, Carlos Roberto de
Siqueira Castro , Digenes Gasparini , Srgio Ferraz , Srgio de Andra
61 62 63
Ferreira , Jos Afonso da Silva , Manoel Gonalves Ferreira Filho , dentre
outros. Para Hely Lopes Meirelles, que ilustra o entendimento da maioria
dos autores que admitiam tais regulamentos, o regulamento autnomo ou
64
independente editado sob a forma de decreto o que dispe sobre matria
ainda no regulada especicamente em lei. A doutrina aceita esses provimentos
administrativos praeter legem para suprir a omisso do legislador, desde que
no invadam as reservas de lei, isto , as matrias que s por lei podem ser

55
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Ato administrativo e direitos dos administrados. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. p. 90.
56
ATALIBA, Geraldo. Liberdade e poder regulamentar. In: CONFERNCIA NACIONAL
DOS ADVOGADOS DO BRASIL, 8., 1980, Manaus. Anais ... Tese n. 30. O mesmo trabalho
foi publicado sob o ttulo Poder regulamentar do Executivo, na RDP, n. 57/58, p. 184 e ss.,
1981.
57
DUARTE, Clencio da Silva. Os regulamentos independentes. RDP, n. 16, p. 93. Este autor
trata como sinnimos regulamentos independentes e autnomos.
58
CASTRO, Carlos Roberto de Siqueira. O Congresso e as delegaes legislativas. Rio de
Janeiro: Forense, 1986. p. 127. Siqueira Castro trata como sinnimos os regulamentos aut-
nomos e independentes.
59
GASPARINI, Digenes. Poder regulamentar. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1982.
p. 77.
60
Srgio Ferraz, como j zemos referncia, vai alm dos outros autores, admitindo dois campos
de regulamentos autnomos ou independentes: (i) um primeiro no mesmo sentido de Hely
Lopes Meirelles, de regulamento praeter legem, de matrias no reservadas ou tratadas (antes
ou depois do regulamento) pela lei; e (ii) outro campo de reserva de Administrao, ou seja,
aquela em que por disposio de lei maior, livre, discricionrio e exclusivo o desenrolar da
ao administrativa. Nesse segundo campo a iniciativa legislativa padecer de insanvel
ilegitimidade (Regulamento. In: ______. 3 estudos de direito. So Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 1977. p. 119).
61
Reitere-se que assim como Srgio Ferraz, Srgio de Andra Ferreira, op. cit., 62-64, diante
da Carta de 1969, admitia duas espcies de regulamentos: (i) no caso de lacuna legal, mas
respeitando o princpio da precedncia; e (ii) num mbito de reserva de administrao.
62
Jos Afonso da Silva admitia na Carta de 1969, com base no art. 81, V, os regulamentos aut-
nomos de organizao. Em suas palavras: regulamento autnomo no regulamento ilegal,
se se limitar esfera de competncia prpria e privativa do administrador (...) a competncia
para expedir regulamentos autnomos de organizao (Constituio, art. 81, V) s admissvel
nos casos em que a prpria Constituio no tenha reservado lei a especca organizao de
determinada instituio (Curso de direito constitucional positivo. 4. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1987. p. 572).

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 121


65
reguladas .

Esclarece ainda este autor que os decretos autnomos ou independentes


no substituem denitivamente a lei: suprem, apenas, a sua ausncia naquilo
que pode ser provido por ato do Executivo, at que lei disponha a respeito.
66
Promulgada a lei ca superado o decreto .
67
Tal concluso era fundamentada, segundo Clmerson Merlin Clve ,
basicamente no art. 81, V da revogada Carta, que estabelecia ser competncia
privativa do Presidente da Repblica dispor sobre a estruturao, atribuies
e funcionamento dos rgos da administrao federal.

O Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de enfrentar o escopo


do referido art. 81, V, da Carta anterior, entendendo pela possibilidade de
regulamento autnomo de organizao administrativa, o que um precedente
para a interpretao a ser dada da nova redao do art. 84, VI, da atual
Constituio. Na Representao n 1508-4, julgada em 29.09.1988, argia-
se a inconstitucionalidade do Decreto 406/87, de 16.11, do Mato Grosso,
que, sem fundamento legal, alterava a estrutura organizacional de rgos da
68
Administrao direta e indireta . No seu voto, o relator Min. Oscar Corra
parece adotar a tese da possibilidade de regulamento autnomo no sentido
que aqui esboamos, muito embora no tenha deixado claro se admite ou
no reserva de regulamento organizativo. Em seu voto, o Min. Oscar Corra
estatui, valendo-se do parecer da Procuradoria-Geral da Repblica, aprovado
pelo ento Procurador-Geral, Seplveda Pertence, que no h dvidas sobre
a legitimidade do decreto autnomo interno. Tem ele por fonte direta a
prpria Constituio e se faz lcito, numa compreenso sistemtica da Carta
Magna, desde que no invada matria objeto de reserva de lei, desde que no
interra com os direitos individuais dos cidados e no importar aumento de

64
Note-se que, na nossa classicao, o autor se refere ao regulamento independente e no ao
autnomo.
65
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 13. ed., So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1987. p. 138. Itlicos do original.
66
MEIRELLES, loc. cit.
67
CLVE, op. cit., p. 293.
68
O referido decreto extinguia rgos e criava outros que absorviam suas atribuies, ou que
simplesmente funcionavam, internamente, para a instrumentalizao das mudanas. Alm
disso, modicava vinculaes entre rgos e estabelecia regras de remanejamento de servidores
dos rgos extintos.

122 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


despesa.

No regime da Constituio de 1988, com a redao original do art. 84, VI,


que limitava os regulamentos organizativos da Administrao Pblica Federal
ao que dispusesse a lei, tendeu a ser majoritria a tese de que no existiam mais
os regulamentos autnomos, mas apenas os de execuo, previstos no inciso
69
IV do mesmo artigo. Nesse sentido, Digenes Gasparini mudou de opinio .
70 71
Maria Sylvia Zanella Di Pietro , Celso Antnio Bandeira de Mello , que j
72 73
defendia a mesma tese antes de 1988, Jos Afonso da Silva , Michel Temer
74
e Clmerson Merlin Clve defenderam a existncia apenas dos regulamentos
de execuo. No entanto, Hely Lopes Meirelles manteve seu posicionamento
doutrinrio, no vislumbrando empecilhos ao poder regulamentar independente
(praeter legem) em matrias que no violassem a precedncia e a reserva de
75
lei . Srgio de Andra Ferreira, aps a promulgao da atual Constituio,
tambm admite os regulamentos ditos autnomos ou independentes praeter
legem, embora constate impossvel a edio dos regulamentos autnomos num
mbito de reserva de administrao, como defendia na ordem constitucional
76
anterior .

A tese majoritria na doutrina tambm prevaleceu na jurisprudncia.


Sob a gide da atual Constituio, o STF nunca admitiu a possibilidade de
regulamentos autnomos no Brasil. Para este tribunal s seriam possveis os
regulamentos de execuo. Alm disso, para a corte suprema, os regulamentos
no so suscetveis do controle direto porquanto so meros instrumentos
de execuo da lei ou de outro ato normativo qualicado de carter

69
GASPARINI, op. cit., p. 95.
70
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2000.
p. 88. Essa autora trata regulamentos autnomos e independentes como sinnimos.
71
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11. ed. So Paulo:
Malheiros, 1999. p. 240.
72
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. So Paulo: Malheiros,
1999. p. 427. Esse autor equipara os regulamentos independentes aos regulamentos autnomos.
Reitere-se que Jos Afonso da Silva admitia regulamentos autnomos organizativos no regime
73
anterior. TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 15. ed. So Paulo: Malheiros,
1999. p. 158.
74
CLVE, op. cit., p. 294.
75
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. So Paulo: Malheiros,
1996. p. 112; 163.
76
FERREIRA, 1991, op. cit., p. 73-75.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 123


eminentemente acessrio, no podendo contrariar diretamente a Constituio.
A violao do regulamento ao Texto Magno poder ser apenas indireta, porque
somente a lei por este ato executada estaria contrariando a Constituio. Nesse
sentido, j decidiu o STF que:
somente os atos revestidos de normatividade qualicada vale dizer,
somente aqueles que possuem autonomia jurdica e que se bastam, por si
ss, independentemente de qualquer regramento legislativo revelam-se
77
suscetveis de questionamento em sede de ao direta .
Em outro julgado, o Min. Celso de Mello deixa clara a jurisprudncia
do STF, in verbis:
- Se a interpretao administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se
em decreto executivo, divergir do sentido e do contedo da norma legal
que o ato secundrio pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se
projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer,
ainda, porque tenha investido contra legem, a questo caracterizar, sempre,
tpica crise de legalidade, e no de inconstitucionalidade, a inviabilizar,
em conseqncia, a utilizao do mecanismo processual da scalizao
normativa abstrata.
- O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que
materialmente deve estar adstrito poder configurar insubordinao
executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir desse vcio jurdico,
se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violao
da Carta Magna, ainda assim estar-se- em face de uma situao de
inconstitucionalidade reexa ou oblqua, cuja apreciao no se revela
78
possvel em sede jurisdicional concentrada .
Deve-se anotar que a rejeio aos regulamentos autnomos to grande
que o STF admite o controle concentrado da constitucionalidade de pretensos
regulamentos autnomos, porquanto os mesmos no existem no Brasil, sendo,
assim, incompatveis com a Lei Fundamental. Um interessante caso merece
79
comentrio especco. No julgamento liminar da ADI 561-8 DF , o relator,
Min. Celso de Mello, em extenso e didtico voto, claricou, em pormenores,
alguns posicionamentos do STF com relao ao poder regulamentar.
Impugnava-se, nessa ao, o Dec. 177/91, que aprovou o Regulamento
77
ADI 2130-SC. Relator: Min. Celso de Mello, j. 28.08.2001. Grifamos.
78
Medida cautelar na ADI 996-DF. Relator: Min. Celso de Mello, j. 11.03.1994. Grifamos.
Veja-se no mesmo sentido: Medida cautelar na ADI 1347-DF. Relator: Min. Celso de Mello,
j. 05.09.1995.

124 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


dos Servios Limitados de Telecomunicaes. A possibilidade do controle
concentrado dependia da resposta seguinte questo: o referido ato trata-se
de ato regulamentar da Lei 4117/62 (Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
CBT), ou de pretensa norma autnoma que contrariaria frontalmente a
Constituio Federal?

O Supremo Tribunal Federal decidiu que as resolues editadas pelo


Poder Pblico, que veiculam regras de contedo meramente regulamentar,
no se submetem jurisdio constitucional de controle in abstracto, pois
tais atos estatais tm por nalidade, em ltima anlise, viabilizar, de modo
direto e imediato, a prpria execuo da lei. Entendeu-se ainda que o poder
regulamentar pode ser amplo, a depender do espao regulamentar deixado ao
Executivo. Segundo a ementa, a Lei 4117/62 reconheceu um amplo espao de
atuao regulamentar ao Poder Executivo. E, por m, estatuiu-se que, ante
a preexistncia de lei com plena regulamentabilidade, torna-se legtimo
o exerccio do poder regulamentar e inocorre situao de vacuum iuris,
diante da qual o regulamento seria inconstitucional por ser autnomo. A crise
de legalidade, mesmo se existente, no ser apreciada pela Corte Suprema,
porquanto a inconstitucionalidade, se houver, ser por via oblqua, sendo que
apenas a inconstitucionalidade direta est sujeita ao controle abstrato.

Em outra oportunidade, decidiu liminarmente o Supremo Tribunal


Federal que a edio de regulamento autnomo fere a Constituio Federal,
que s admitiria regulamentos executivos. In verbis:
Ofensa ao art. 84, IV, da CF/88. (...) Decretos existem para assegurar
a el execuo das leis (artigo 84-IV da CF/88). (...). No havendo lei
anterior que possa ser regulamentada, qualquer disposio sobre o
assunto tende a ser adotada em lei formal. O decreto seria nulo, no
por ilegalidade, mas por inconstitucionalidade, j que supriu a lei
onde a Constituio a exige. A Lei 9.295/96 no sana a decincia do
80
ato impugnado, j que ela posterior ao decreto .
Em resumo, na jurisprudncia do STF, como s so possveis os
regulamentos de execuo, o ato regulamentar: (i) poder contrariar apenas
indiretamente a Constituio, pois o ato normativo qualicado, sobre o qual

79
ADI 561-8 MC / DF. Relator: Min. Celso de Mello, j. 23.08.1995, pub. 23.03.01, p. 84.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 125


aquele executa, que est viciado; (ii) tratar-se- de hiptese de ilegalidade,
quando a lei constitucional, mas o regulamento a contraria, criando sempre
uma ilegalidade direta e apenas uma inconstitucionalidade por via oblqua;
ou (iii) ser pretenso regulamento autnomo que, por no ser admitido e no
decorrer de nenhuma lei, pode (e deve) ser extirpado da ordem jurdica atravs
do controle concentrado.

Tambm a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia caminhou no


mesmo sentido, admitindo a existncia apenas de regulamentos de execuo
81
no Direito ptrio . Entretanto, h uma deciso relativamente recente (j.
em 06.11.1997) da Primeira Turma do STJ que merece ser analisada. No
Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n 6234-DF, este rgo admitiu
expressamente, por maioria, a tese de Hely Lopes Meirelles de regulamentos
82
autnomos praeter legem . Conforme a ementa da deciso de relatoria do
Min. Jos Delgado:
o ordenamento jurdico brasileiro prestigia o regulamento autnomo, cuja
80
Medida cautelar na ADI 1435-DF. Relator: Min. Francisco Rezek, j. 07.11.1996, pub. DJ,
Seo I, 6 ago. 1999, p. 5. Grifamos. Para anlise de outros julgados em que o STF vericou
se o regulamento era pretensamente autnomo para admitir ou no a apreciao em controle
direto da constitucionalidade, v. exemplicativamente: ADI 1968-PE. Relator: Min. Moreira
Alves, j. 01.02.2000; ADI 2130-SC. Relator: Min. Celso de Mello, j. 28.08.2001; ADI 2489-
MA. Relator: Min. Carlos Velloso, j. 12.09.2002; Medida cautelar na ADI 708-DF. Relator:
Min. Moreira Alves, j. 22.05.1992; Medida cautelar na ADI 1590-SP. Relator: Min. Seplveda
Pertence, j. 19.06.1997. Na deciso liminar da ADI 1398DF. Relator: Min. Francisco
Rezek, j. 13.03.1996, pub. DJ 18 out. 1996, p. 39844, assentou-se que os regulamentos editados
atravs de resolues do Conselho Monetrio Nacional CMN, tambm podem ser objeto de
apreciao em controle concentrado se dotadas de genaralidade, abstrao e autonomia. In
casu, impugnavam-se as Resolues 2197/95, de 31.08, e 2211/95, de 16.11 do CMN. Concluiu-
se que as referidas resolues estavam invadindo espao normativo reservado ao legislador
pela Constituio e que no poderia, sob pena de inconstitucionalidade, o regulamento suprir
lacuna deixada pela inrcia legislativa. interessante notar que o art. 6 da Resoluo 2197/95
deixava clara a pretenso da edio de regulamento independente (na nossa classicao),
tendo-se estatudo que o mecanismo de que trata esta Resoluo funcionar enquanto no
regulamentado, pelo Congresso Nacional, o art. 192 da Constituio Federal. Citando despacho
preliminar do Min. Celso de Mello, o relator, Min. Francisco Rezek, consignou em seu voto que
o Conselho Monetrio Nacional, parecendo olvidar a incontornvel necessidade da submisso
constitucional do tratamento jurdico de certas matrias ao exclusivo domnio normativo da lei
formal, teria concretizado, com o seu comportamento institucional, uma evidente transgresso
ao princpio nuclear da separao de poderes.
81
V., por exemplo: RESP 130168-BA. Relator: Min. Demcrito Reinaldo, j. 12.05.1998; RESP
156858-PR. Relator; Min. Adhemar Maciel, j. 20.10.1998

126 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


funo a de suprir as omisses do legislativo que estiverem na alada
do executivo, preenchendo, assim, o vazio da lei e a imprevisibilidade
de certos fatos e circunstncias que surgem, a reclamar providncias
imediatas da administrao, conforme MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito administrativo brasileiro. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 1993. p.
111-112.
Segundo o relatrio e os votos, o Banco de Braslia, sociedade de
economia mista, em 1984, constituiu entidade de previdncia privada para seus
empregados sem que lei o autorizasse, tendo ainda este banco assumido os
nus de seu custeio e de fornecimento de recursos para a aposentadoria de seus
servidores. Em 1988, a m de moralizar o uso do dinheiro pblico, editou-se
o decreto governamental n 11.132/88, de 13.06, que estabelecia em seu art.
1 que nenhum benefcio poderia ser concedido a pessoas jurdicas criadas
junto Administrao Pblica do Distrito Federal sem autorizao legislativa
especca. Assim, em 30 de junho de 1994, o Tribunal de Contas do Distrito
Federal, aplicando o referido decreto, determinou que fosse devolvido o que
fora transferido ilegalmente da sociedade de economia mista para a entidade
de previdncia privada. Entendeu a primeira turma do STJ que o referido
decreto seria regulamento independente, mesmo diante da Constituio de
1988, o que demonstra que, implicitamente, tal rgo colegiado admitiu essa
83
espcie normativa .

O Min. Humberto Gomes de Barros, em seu voto de vista, critica


84
duramente a possibilidade de regulamentos autnomos, alm de alertar para
o fato de que tal espcie normativa viola o Estado de Direito, a separao de
poderes e a Constituio, que apenas admite os regulamentos de execuo (art.
84, IV e VI na redao original). Por tudo o que j foi exposto e por razes
82
Classicamos tais regulamentos como independentes.
83
Maral Justen Filho entende que apenas aparente a aceitao pelo STJ da possibilidade de
regulamentos independentes. Para esse autor, o ato assim admitido trata-se na verdade de ato
administrativo de efeitos concretos que determina o desfazimento de outros atos administra-
tivos ilegais (O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002.
p. 501). No concordamos com a opinio do professor do Paran, porquanto o decreto em
anlise aplica-se imediatamente e dirige-se para o futuro, estabelecendo norma jurdica que
deve ser respeitada pela Administrao Pblica do Distrito Federal para hipteses abstratas e
indeterminadas. Com efeito, estabeleceu-se a regra de que os referidos benefcios s poderiam
ser concedidos com autorizao legislativa. Essa norma no se esgota com a simples aplicao,
como ocorre com os atos administrativos num conceito estrito (v. DI PIETRO, op. cit., p. 188),
mas tende a perpetuar-se no tempo. Signica dizer, estabeleceu-se um dever ser, um preceito
geral e abstrato de que no se pode conceder benefcios.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 127


que ainda desenvolveremos, no concordamos com essa opinio.

Maral Justen Filho aponta decises posteriores em que o prprio Min.


85
Jos Delgado nega a ampla possibilidade de regulamentos autnomos . No
entanto, nessas decises o que se nega implicitamente a possibilidade dos
regulamentos autnomos no sentido tcnico defendido neste estudo. Isto ,
o que no seria admitido para o Ministro so os regulamentos contra legem,
no que no se inclui o conceito aqui proposto de regulamento independente,
que deve respeitar a precedncia de lei. O Min. Jos Delgado, parece-nos,
no teria voltado atrs e em nenhum momento propugnou pela inexistncia
dos regulamentos independentes praeter legem admitidos por Hely Lopes
Meirelles, os quais respeitam a preferncia legal. Em deciso de 21.08.1997
86
(citada por Maral Justen Filho ), por exemplo, dispe a ementa que
o decreto num. 429/92, por ser norma de funo regulamentadora, no
podia ter alterado as disposies xadas em lei e relativa a autoridade
competente para apreciar a iseno em questo. No vinga disposio de
regulamento que extrapola a sua funo de apenas explicitar a norma a
87
ser aplicada. No se trata, no caso, de regulamento autnomo .
De qualquer forma, prevalece amplamente na jurisprudncia a inexistncia
quer de regulamentos independentes quer de regulamentos autnomos.

Por m, deve-se ressaltar e isto o mais importante que, nas palavras de


Lus Roberto Barroso, a admisso da existncia do regulamento autnomo no
afeta o princpio maior de que no pode ele invadir a esfera de direitos e garantias
88
individuais asseguradas a pessoas e entidades pela Constituio Federal .

Dessa forma, no vemos problemas na aceitao, antes mesmo da EC


32/01 de 11.09, de regulamentos independentes (praeter legem) no sentido
apresentado por Hely Lopes Meirelles, desde que preservados os direitos e
garantias individuais. O que no seria possvel antes de 11.09.01, e nisso
84
O Min. Humberto Gomes de Barros argumenta que os regulamentos autnomos signicam
a possibilidade de retorno ditadura, o que entendemos ser um exagero de contedo ideol-
gico.
85
JUSTEN FILHO, op. cit.
86
Ibid.
87
RESP 139085-SP, da 1 Turma. Relator: Min. Jos Delgado, j. 21.08.1997. Nesse aresto ca
claro que no se est negando a doutrina de Hely Lopes Meirelles. Pelo contrrio, est ela
sendo armada, porquanto, para esse autor, os regulamentos independentes devem respeitar a
precedncia de lei. Se j existe lei, no pode esse regulamento dispor contrariamente.
88
BARROSO, op. cit., p. 181.

128 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


consiste a maior inovao da referida emenda, so os regulamentos autnomos
num mbito reservado, sem que se respeite a preferncia da lei.

Deve-se destacar que o STF parece tender a aceitar a existncia de uma


89
reserva de regulamento autnomo. Na recente ADI 2806-5-RS , impugnava-se
lei do Estado do Rio Grande do Sul que estabelecia regras para a adequao do
servio pblico estadual e dos estabelecimentos de ensino pblico e privado
aos dias de guarda das diferentes religies professadas no Estado. Dentre as
inconstitucionalidades apontadas, o Relator, Min. Ilmar Galvo, consignou
na ementa desse acrdo unnime que a lei atacada revela-se contrria ao
poder de disposio do Governador do Estado, mediante decreto, sobre a
organizao e funcionamento de rgos administrativos no caso das escolas
pblicas.

Registre-se ainda que h hoje em andamento no STF Ao Direta de


Inconstitucionalidade (ADI 2601, relator Min. Carlos Velloso) de autoria da
Ordem dos Advogados do Brasil, OAB, em que se impugna a alterao, por
regulamento (Decreto n 3995/01, de 31.10), de dispositivos da lei da CVM
(Lei 6385/76, de 07.12). Em princpio no haveria problemas na revogao da
lei por um decreto no mbito agora reservado ao regulamento pela EC 32/01.
Entretanto, esse caso especco merece melhor anlise, o que esboaremos
adiante.

De qualquer maneira, dentro do novo poder regulamentar do Presidente da


Repblica, a deciso dessa ADI poder consolidar a mudana da jurisprudncia
90
do STF .

Tambm a doutrina aponta para uma mudana de entendimento. A


tendncia, pelo menos de parte da doutrina, ser a de reconhecer a possibilidade
dos regulamentos autnomos. As divergncias devem migrar para questes
relativas aos limites e aos possveis controles desses atos normativos.
nesse sentido que Maria Sylvia Zanella di Pietro, na edio do seu manual
subseqente promulgao da EC 32/01, classica essa modalidade de
decreto do novo art. 84, VI, como sendo decreto independente ou autnomo,
sendo que, at a promulgao da EC 32/01, s havia a modalidade de decreto
89
Relator: Min. Ilmar Galvo, j. 23.04.03, pub. DJ, 27 jun. 2003, p. 29.
90
At 15.09.03, os autos da referida ao direta estavam conclusos ao relator Min. Carlos
Velloso, sendo que o Ministrio Pblico Federal opinou pela improcedncia da ao, conforme
o andamento processual divulgado no site do Supremo (www.stf.gov.br).

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 129


91 92
regulamentar ou de execuo , .

IV. As alteraes promovidas pela EC 32/01 e alguns aspectos


prticos.
93
O art. 1 da EC 32/01 alterou o inciso VI do art. 84 . A nova redao
do referido inciso determina que competncia privativa do Presidente da
Repblica:
VI dispor, mediante decreto, sobre:
a) a organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos
94
pblicos ;
A partir da publicao da EC 32/01, o Presidente pode dispor, mediante
decreto, sobre a organizao e funcionamento da Administrao Pblica

91
DI PIETRO, op. cit., p. 87-88; 222.
92
Helena de Arajo Lopes Xavier entende que a nova redao do art. 84, VI, a apenas cla-
rica o poder de auto-organizao do Executivo, no sendo apropriado, portanto, o uso da
denominao regulamento autnomo para a espcie (O regime da concorrncia no direito
das telecomunicaes. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 115 e ss.).
93
Na redao original, estabelecia-se como competncia privativa do Presidente da Repblica
dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei.
94
A EC 32/01 acrescentou, tambm, ao mesmo inciso, que poderia o Presidente da Repblica
extinguir funes ou cargos pblicos da Administrao Pblica federal quando vagos, me-
diante decreto (alnea b, art. 84, VI). Tal atribuio nova (antes dependia de lei, cfr. a
antiga redao do art. 48, X). Anote-se que entendemos que no se trata de uma atribuio
regulamentar autnoma, que se dene pelo contedo, mas verdadeira possibilidade de ato
administrativo de efeitos concretos, que se dar na forma de decreto. No se pode confundir a
identidade da forma com a de substncia. Deve-se registrar, todavia, que o Decreto n 4176/02,
de 28.03 (regulamento autnomo, dispondo sobre a organizao da administrao federal),
que determina diretrizes e normas para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e
o encaminhamento ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia
dos rgos do Executivo, estabeleceu no art. 17 (em epgrafe: decreto autnomo) que ser
disciplinada exclusivamente por decreto a extino de funes ou cargos pblicos, quando
vagos. Entendendo que a hiptese de regulamento autnomo, embora admitindo que se trate
de ato de efeitos concretos, AMARAL JNIOR, op. cit., p. 573.
Ressalte-se que, evidentemente, a aplicao da norma da alnea b do art. 84, VI, deve ser
limitada ao mbito do Poder Executivo, sob pena de se violar a separao de Poderes. Assim,
se houver cargo vago no mbito administrativo do Poder Legislativo, no poder ser extinto
por ato do chefe do Executivo, s sendo possvel tal extino por ato do prprio Poder (cfr.
Constituio Federal, artigos 51, IV; 52, XIII). J quanto ao Judicirio, a extino de cargo
dar-se- por lei de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais superiores, ou dos
Tribunais de Justia, cfr. art. 96, II, b, da Constituio.

130 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


federal,
95
tendo sido retirada a expresso na forma da lei do referido inciso
VI .

Ao passo que se aumenta o poder regulamentar do Presidente da


Repblica, o art. 1 da EC 32/01 altera os incisos X e XI do art. 48, retirando
competncias normativas do Congresso Nacional que foram agora atribudas
96
ao chefe do Executivo .
o
Na mesma linha de reforma, o art. 1 da emenda em anlise tambm
alterou a alnea e do inciso II do 1 do art. 61 da Constituio Federal, que
97
trata das iniciativas privativas do Presidente da Repblica . Evidentemente,
as matrias que agora so atribuies normativas autnomas do chefe do
Executivo esto fora do processo legislativo.
98 o
Por m, o art. 88 da CF foi alterado pelo art. 1 da EC 32/01, retirando
da competncia do Poder Legislativo o tratamento da estruturao dos
Ministrios, alm de tratar da mesma forma os demais rgos da Administrao
Pblica.

95
interessante notar que, de acordo com o pargrafo nico do art. 84, as atribuies previstas
no inciso VI podem ser delegadas aos Ministros de Estado, ao Procurador Geral da Repblica
ou ao Advogado Geral da Unio, que observaro os limites traados na delegao, o que per-
mitir, e.g., caso haja a delegao e dentro dos seus limites, que um Ministro de Estado trate
da organizao administrativa federal.
96
Na redao original, estabelecia-se como atribuio do Congresso Nacional dispor, espe-
cialmente, sobre:
"X - criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicas;"
"XI - criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pbli-
ca;"
Segundo a nova redao, atribuio do Congresso Nacional dispor, especialmente, sobre:
"X - criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicas, observado o
que estabelece o art. 84, VI, b;"
"XI - criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica".
97
Na redao original da Constituio, havia iniciativa privativa do Presidente da Repblica
para projeto de lei que dispusesse sobre:
"e) criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica".
A alnea e do 1, inciso II, do art. 61 hoje tem a seguinte redao:
"e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto
no art. 84, VI".
98
Redao original: "Art. 88. A lei dispor sobre a criao, estruturao e atribuies dos
Ministrios"- Nova redao: "Art. 88. A lei dispor sobre a criao e extino de Ministrios
e rgos da administrao pblica".

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 131


Cumpre notar que a emenda apagou do texto constitucional a referncia
s atribuies da Administrao e dos Ministrios. Sobre esse problema
daremos tratamento detido mais adiante.

As alteraes enumeradas so profundas e atingem diretamente o princpio


da universalidade temtica do Legislativo, que signica que no existe matria
de competncia da Unio que no possa ser tratada pelo Congresso (art. 48,
caput). assente que a enumerao das atribuies do Congresso Nacional
no art. 48 da Constituio exemplicativa. Assim, poder-se-ia argumentar
que a simples retirada dos vocbulos organizao e funcionamento da
Administrao e a sua previso no art. 84, VI, a no bastaria para retirar o
carter universal da competncia legislativa.

No entanto, no essa a melhor exegese, pelos seguintes argumentos.

Primeiro, porque o prprio constituinte originrio j estabelecera


esferas normativas em que o parlamento no poderia se imiscuir. assim
o caso dos convnios de ICMS regulados pela Lei Complementar 24/75, de
07.01. Estabelece o art. 155, 2, XII, g da Constituio, que somente por
deliberao dos Estados e do Distrito Federal podero ser concedidos benefcios
scais, no que toca ao referido imposto. Essa ressalva exclui a competncia
dos Poderes Legislativos estaduais, que no podero estabelecer benefcios
scais relativos ao ICMS. H aqui, com efeito, uma reserva de deliberao
dos Estados. Uma lei que concede iseno num 99
Estado inconstitucional,
conforme entende o Supremo Tribunal Federal .

Outra hiptese a do art. 153, 1, da Constituio, que estabelece que


o Poder Executivo tem a faculdade de alterar, por decreto, as alquotas dos
impostos regulatrios que enumera. Com efeito, cabe ao Executivo dispor
sobre os tributos ditos regulatrios para a boa conduo das polticas de
importao e exportao, do incentivo produo industrial e o controle das
operaes nanceiras. Em matria de regulao econmica no que toca aos
tributos, o Estado deve ser rpido e eciente, tendo o constituinte afastado da
competncia do parlamento tal regulao.

Antes de continuarmos esta argumentao, deve-se enfrentar a questo


prvia de uma eventual inconstitucionalidade das citadas alteraes da EC
99
ADI 260-SC. Relator: Min. Ilmar Galvo. DJ, 20 set. 2002, p.87, ement. v. 02083-01, p. 12,
j. 01.07.2002, Tribunal Pleno. V. tb. ADI 286-RO. Relator: Min. Maurcio Corra. DJ, 30 ago
2002, p. 60, ement. v. 02080-01, p. 1, j. 22.05.2002, Tribunal Pleno.

132 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


32/01. Poder-se-ia alegar que apenas o constituinte originrio poderia ter feito
ressalvas ao princpio da universalidade, e que a interpretao aqui defendida
(de que se criou uma nova reserva de regulamento) seria inconstitucional,
pois violaria a separao de poderes ou, at mesmo, o princpio da legalidade,
garantia fundamental (art. 60, 4, III e IV da Constituio). Tal argumento
no deve prevalecer. No entendemos que a EC 32/01 e a interpretao que
a ela empregamos sejam contrrios aos preceitos imutveis da Carta Poltica
de 1988.

O princpio da separao de poderes no tem um amplo contedo xo


imutvel. Possui, verdade, um ncleo essencial, com fundamento no
estabelecido na Constituio. Entendemos, com Nuno Piarra, que tal ncleo
seja a idia de moderao, racionalizao
100
e limitao do poder poltico
estadual no interesse da liberdade . evidente que tal ncleo preservado,
porquanto a alterao no coloca em risco direitos dos administrados,
tampouco cria um super Poder ilimitado e incontrolvel.

De fato, os contornos da separao de poderes no podem car presos


no Esprito das Leis de Montesquieu. O mesmo se diga da legalidade, que
mudou de contedo, nem mais 101
a nica ou a melhor forma de legitimao
da atividade administrativa . Nesse sentido, ensina Jorge Miranda, quanto
aos preceitos imutveis,
102
que tais clusulas tm de merecer uma
103
interpretao
objectiva e actualista . que, no magistrio de Canotilho , diante de um
desenvolvimento constitucional, pode haver nova forma de compreender
o alcance e o sentido dos limites materiais explcitos.
Alm disso, as clusulas ptreas
104
devem ser interpretadas de forma restrita.
A Constituio no imutvel . Uma interpretao ampliativa dos preceitos
imutveis conduziria o pas estagnao, como se o que pensavam os
constituintes de 1988 fosse sempre a melhor opo para as geraes futuras.
Quanto a esse problema, Canotilho menciona a perplexidade de Thomas
Jefferson, que se perguntou: uma gerao de homens tem o direito de vincular
100
PIARRA, Nuno. A Separao dos poderes como doutrina e princpio constitucional.
Coimbra: Coimbra 1989. p. 26.
101
Sobre novas formas de legitimao da administrao pblica, v. BAPTISTA,
Patrcia. Transformaes do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
102
MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p.
419.
103
CANOTILHO, op. cit., p. 1057.
104
Nas palavras de Lus Roberto Barroso, a Constituio um documento que aspira perma-
nncia, mas no perenidade (Interpretao e aplicao da Constituio. 5. ed. So Paulo:
Saraiva, 2003. p. 62).
105
CANOTILHO, op. cit., p. 1049.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 133


105
outra? . E segue o mestre de Coimbra respondendo questo: A resposta
tem que tomar em considerao de que nenhuma constituio pode conter
a vida ou parar o vento com as mos. Nenhuma lei constitucional evita o
ruir dos muros dos processos histricos, e, conseqentemente, as alteraes
106
constitucionais, se ela j perdeu a sua fora normativa . E conclui que nunca
107
uma gerao fundadora pode vincular eternamente as geraes futuras .

Note-se que no se nega a necessidade das clusulas imutveis. Muito


pelo contrrio. Reconhece-se a sua exigncia como forma de garantia do
cumprimento da misso do constitucionalismo contemporneo, notadamente
a garantia dos direitos das minorias. A grande diculdade a ponderao
entre a possibilidade de reforma da Constituio e a amplitude dos postulados
ptreos. Por outro lado, deve-se levar em conta que uma Constituio que
pretenda perdurar no tempo ter, como condio da prpria continuidade, a
possibilidade de ser modicada e adaptada a um novo contexto. Numa mesma
linha de idias a lio de Jorge Miranda, para quem a funo do poder de
reviso no fazer novas Constituies, mas ao inverso: guard-las e defend-
108
las propiciando a sua acomodao a novas conjunturas .

De tudo que se exps, pode-se concluir que o que se deve preservar so


os ncleos essenciais das clusulas do art. 60, 4, e de outras implcitas no
texto constitucional, no sendo este o caso do contedo alterado pela emenda
109
em comento . Nesse sentido, decidiu o STF recentemente:
as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, 4,

106
CANOTILHO, loc. cit.
107
CANOTILHO, loc. cit.
108
MIRANDA, op. cit., p. 414.
109
Jos Afonso da Silva, op. cit., p. 69, antes da EC 32/01, armava em abstrato que atribuir a
qualquer dos Poderes atribuies que a Constituio s outorga a outro importar tendncia a abolir
o princpio da separao de poderes. O comentrio do constitucionalista deve ser lido cum grano
salis e no basta para concluir pela inconstitucionalidade das alteraes em comento. A anlise
em abstrato nem sempre exata e deve ser refeita diante das novas normas constitucionais.
Conforme Reinhold Zippelius, com relao distribuio e repartio dos poderes do Estado, a
procura do modo e da medida desejvel de desconcentrao surge (...) como um problema de
optimizao que apenas se pode resolver com referncia situao concreta (Teoria geral
do Estado. 3. ed. Traduo da 12. ed. alem de 1994, Karin Praefke-Aires Coutinho, coord.
Jos J. Gomes Canotilho. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 1997. p. 405). Grifos nossos.
Ademais, a EC 32/01 no atribuiu competncia que antes era outorgada a apenas um Poder.
Ela simplesmente redistribuiu a organizao e o funcionamento entre cada um deles.

134 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


da Lei Fundamental enumera, no signicam a intangibilidade literal da
respectiva disciplina na Constituio originria, mas apenas a proteo
do ncleo essencial dos princpios e institutos cuja preservao nelas se
110
protege
Cumpre anotar, ainda, que a EC 32/01, na verdade, veio em boa hora
111
e promoveu o equilbrio entre os Poderes , na medida em que Judicirio e
Legislativo j gozavam de autonomia
112
em relao lei no que toca prpria
administrao e organizao (art. 51, IV, no que toca Cmara dos
Deputados; 52, XIII, relativo ao Senado e 96, I, b, relativo aos Tribunais).
Destaque-se, nesse sentido, que a EC 32/01, muito longe de atingir o ncleo
essencial da separao de poderes, refora esse postulado, porquanto o
Executivo era o nico poder que no tinha autonomia normativa para a sua
prpria organizao.

Retomemos a exposio anterior sobre os argumentos que demonstram


a xao de exceo ao princpio da universalidade temtica da lei.

Segundo, porque a EC 32/01 alterou o art. 61, 1, e, da Constituio.


Desse modo, no so mais de iniciativa privativa do chefe do Executivo
os projetos de lei que tratam da organizao e do funcionamento da
Administrao Pblica. No h mais tais iniciativas porque sero agora
tratadas por regulamento na forma de decreto. Ora, se ainda for defendido
110
Medida cautelar na ADI 2024-DF. Relator: Min. Seplveda Pertence. DJ, 1 dez. 2000, p. 70,
ement. v. 02014-01, p. 73, j. 27.10.1999, Tribunal Pleno. Nessa ao, discutia-se a clusula
ptrea que protege a Federao brasileira, tendo sido consignado, com acerto, que A forma
federativa de Estado elevado a princpio intangvel por todas as Constituies da Repblica
no pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorstico de Federao, mas, sim,
daquele que o constituinte originrio concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite
material imposto s futuras emendas Constituio.
evidente que o mesmo vale para a legalidade e para a separao de poderes, que no podem
ser vistas com os olhos dos iluministas do sculo XVIII. Entendendo expressamente que
as alteraes na EC 32/01 no violam a clusula ptrea da proteo s garantias e aos direitos
individuais (art. 60, 4, IV, da Constituio): AMARAL JNIOR, op.cit., p. 575.
111
Maria Sylvia Zanella di Pietro, op. cit., p. 88, antes da EC 32/01, apregoava ser lamentvel
que o Executivo no gozasse da mesma autonomia organizativa dos outros Poderes.
112
assim que Oswaldo Aranha Bandeira de Mello classica de regulamentos autnomos ou
independentes (na nossa concepo seriam regulamentos autnomos) os atos normativos do
Judicirio e do Legislativo relativos suas administraes e organizaes prprias (Princpios
gerais de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1969. v. 1, p. 315). Miguel
Seabra Fagundes, notando de certa forma o mesmo fenmeno, arma que os tribunais ao ela-
borarem seus regimentos internos legislam (O controle dos atos administrativos pelo Poder
Judicirio. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 36).

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 135


que o princpio da universalidade permaneceu inclume, tendo a EC 32/01
apenas introduzido uma competncia normativa comum (nos moldes dos
regulamentos independentes), de quem seria agora a iniciativa para projetos de
lei sobre organizao e funcionamento da Administrao? Os parlamentares
poderiam apresentar projetos de leis com esse contedo? evidente que no.
Isso seria a inverso completa da ratio da referida emenda, que buscou, de
fato, o cumprimento do princpio da ecincia da administrao, facilitando a
edio de normas de organizao e funcionamento ao instituir os regulamentos
autnomos.

No haveria maior violao ao princpio da separao de poderes como


concebido no direito contemporneo que a hiptese de os parlamentares
terem competncia de iniciativa
113
legislativa para a organizao da administrao
no mbito do Executivo . Alm disso, a interpretao pela competncia
comum seria incompatvel com o disposto no art. 84, II, da Constituio, pois
o Legislativo, atravs de lei, poderia organizar a Administrao, juntamente
com o Presidente. A alterao do art. 88 deixa ainda mais evidente a tese aqui
defendida. Agora, a organizao e o funcionamento da Administrao no
so mais matrias de lei, mas de regulamento.

Dessa forma disps o Decreto (autnomo, pois trata da organizao


administrativa federal) n 4176/02, de 28.03, que determina diretrizes e normas
para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento
ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia
dos rgos do Executivo. Em seu art. 17, II, estabeleceu esse ato normativo
que sero disciplinadas exclusivamente por decreto as matrias sobre (...)
organizao e funcionamento da administrao federal quando no implicar
aumento de despesa, nem criao ou extino de rgo pblico.

Com efeito, a tese aqui esposada da possibilidade de uma reserva de


regulamento parece ser, numa primeira anlise, a adotada pela Presidncia
da Repblica. Deve-se vericar que a chea do Executivo valeu-se da
prerrogativa do regulamento autnomo para vetar por inconstitucionalidade
a redao proposta pelo art. 5 do Projeto de Lei n 23, de 2001 (que resultou

113
O princpio da separao de poderes carece de reviso de seu escopo diante do Estado
contemporneo. Como nota Karl Loewenstein, nada mostra mais claramente a superao
da tradicional separao de poderes que a posio do Governo no processo legislativo (...)
em lugar de estar excludo do processo legislativo, o governo est inseparavelmente unido a
ele (Teora de la constitucin. Traduo Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona: Ariel, 1965.
p. 268-269). Grifos nossos.

136 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


na Lei 10303/01, de 31.10), para o acrscimo, por iniciativa parlamentar,
do art. 21-A, a ser introduzido na Lei 6385/76, de 07.12 (Lei da CVM).
Conforme as razes do veto na Mensagem n 1213/01, o
31.10, houve vcio
de iniciativa, em face da nova redao art. 61, 1 , e, da Constituio,
sendo que, aps 11 de setembro de 2001, as normas que tm por objetivo
atribuir competncias Comisso de Valores Mobilirios (...) tornaram-se, por
fora da Emenda Constitucional n 32, de 11 de setembro de 2001, questes
reservadas a Decreto.

Em outra oportunidade, mas na mesma data e sobre matria semelhante,


na Exposio de Motivos n 213/01, de 31.10, (que apresentou minuta do
Decreto 3995/01, o qual alterou dispositivos da Lei 6385/76, de 07.12)
do Ministrio de Estado e Fazenda, consignou-se que as atribuies e a
estruturao dos Ministrios e rgos da administrao pblica no mais
tocam lei, podendo ser veiculadas em decreto autnomo (...) espcie
normativa primria desde que no implique aumento de despesa ou criao
ou extino de rgos pblicos (grifamos).

Mais recentemente, na Mensagem n 182/03, de 15.05, o chefe do Executivo


federal valeu-se do mesmo argumento para vetar dispositivo do Projeto de Lei
de Converso n 1 de 2003 (Medida Provisria n 79/02 o chamado estatuto
do torcedor). Foram vetados dispositivos que estabeleciam atribuies ao
Ministrio do Esporte, que, por serem nsitas organizao e funcionamento de
rgo da administrao pblica, devem ser objeto de decreto (grifamos).

Neste ponto, cumpre analisar o acerto de alguns aspectos da interpretao


das mudanas promovidas pela EC 32/01 pelo Executivo federal, manifestada
nos documentos citados. que, conforme j zemos nota, a EC 32/01
apagou do texto constitucional o vocbulo atribuio dos dispositivos em
que esse assunto cava reservado lei, no que diz respeito Administrao
Pblica. Explica-se: na redao original da Constituio, os artigos 48, XI
e 88 deixavam claro que criao, estruturao e atribuies dos Ministrios
e rgos da administrao pblica eram matrias de lei. Com a EC 32/01,
manteve-se dentre as competncias do Congresso a criao, deslocou-se
a estruturao para o art. 84, VI (pois evidente que est abrangida pela
114
idia de organizao ), e no h mais previso quanto s atribuies dos
114
Para que algo seja estruturado, deve antes ser organizado, como bvio. A estruturao
pressupe a organizao, no existindo estrutura desorganizada. Nesse sentido, de acordo com
Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, a estrutura a disposio e ordem das partes de um
todo (ESTRUTURA. In: FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo dicionrio Aurlio
da lngua portuguesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986. p. 730. Grifamos).

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 137


Ministrios e rgos administrativos. Pode-se dizer que essa a principal
diferena entre o art. 84, VI e o seu antecessor da Carta revogada de 1969,
art. 81, V, que previa o tratamento das atribuies administrativas como
matria de regulamento.

Colocados esses fatos, indaga-se: dispor sobre atribuies de rgos


e Ministrios matria de regulamento autnomo? Em outras palavras,
atribuio elemento da organizao a que se refere o art. 84, VI? Ao
organizar, pode a Administrao atribuir?

A questo complexa, porquanto inerente idia de atribuio a


noo de competncia, de poder, de potestade pblica, que implica, em
regra, um estado de sujeio geral dos particulares. Tomada nesses
115
termos,
a atribuio administrativa s poderia ser estabelecida por lei , porque o
poder regulamentar autnomo no pode sobrepor-se garantia fundamental
de que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei (art. 5, II, da Constituio). Desse modo, se fosse
defendida a tese de que a EC 32/01 criou a possibilidade ampla de que o
regulamento estabelea livremente atribuies administrativas, tal emenda
seria inconstitucional por desrespeitar o direito individual referido (cfr. art.
60, 4, IV, da Constituio).

Sem116embargo disso, devem-se destacar hipoteticamente as possveis


situaes no que toca ao estabelecimento de atribuies. Entende-se
que, basicamente, um rgo administrativo pode receber atribuies de duas
formas: (i) por transferncia, ou absoro de atribuies de outros rgos
115
Como ensinam Eduardo Garcia de Enterra e Toms-Ramn Fernndez, sem atribuio legal
prvia de potestades, a Administrao no pode atuar (Curso de derecho administrativo. 7.
ed. Madrid: Civitas, 1995. v. 1, p. 437).
116
Deve-se deixar claro que no tivemos a pretenso de estabelecer uma teoria geral capaz de
responder a todas as questes decorrentes do estabelecimento de atribuies administrativas
atravs de regulamento. Apenas procuramos delimitar standards mnimos de como lidar com
cada uma dessas hipteses. Em outras palavras, no negamos que, diante de uma anlise tpica,
verique-se que esses balizamentos possam ser insucientes para a proteo dos administrados.
Pensamos que natural que haja excees ao mtodo aqui proposto, o que s se vericar com
a experincia, o debate e a problematizao inevitvel da vida contempornea.
117
Segundo MIRANDA, Jorge, op. cit., p. 259, os atos estatais internos so atos com eccia
intra-orgncia, nuns casos, e com eccia interorgnica noutros, acrescentando que so actos
cuja relevncia se exaure (aparentemente) no interior do aparelho do poder estadual.

138 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


extintos ou no; ou (ii) por
117
criao de nova atribuio, que pode ser, quanto
sua eccia, a) interna , ou b) externa.

Na primeira situao, como explica Carlos Ari Sundfeld, existe a


possibilidade do uso do regulamento at mesmo para a criao de novo
118
rgo . que, j existindo um rgo com determinadas atribuies
estabelecidas por lei, pode o regulamento, apenas com um intuito organizativo,
na busca de maior ecincia, criar novo rgo, com os mesmos agentes, nos
mesmos cargos. O que no seria possvel a criao de novo cargo, e essa
deve ser a ratio do art. 48, X e XI, da Constituio. Nas palavras de Carlos
Ari Sundfeld:
em princpio, dado ao decreto criar rgo, desde que o faa com o
aproveitamento de cargos j existentes e desde que suas competncias ou j
tenham sido atribudas por lei Administrao ou no importem na prtica
119
de atos que constranjam a esfera jurdica dos particulares .
Mesmo Celso Antnio Bandeira de Mello, que nunca admitiu um poder
regulamentar mais amplo, assevera que, em respeito ao art. 5, II,
o que o art. 84, VI faculta que o Executivo proceda no interior dos
esquemas j legalmente traados de maneira genrica, quer no que atina
118
Entende-se por rgo pblico a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta
e da estrutura da Administrao indireta, conforme dispe o art. 1, 2, da Lei 9784/99, de 29.01
(lei que regula o processo administrativo federal). Nesse sentido, rgo uma unidade organizativa
despersonalizada no mbito de ente com personalidade jurdica que pode ser tanto integrante da Ad-
ministrao Pblica direta quanto da Administrao indireta. No dizer de Celso Antnio Bandeira de
Mello, os rgos no passam de simples reparties de atribuies (...) no passam de simples
parties internas da pessoa cuja intimidade estrutural integram, isto , no tm personalidade
jurdica (Curso de direito administrativo. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 122).
119
SUNDFELD, Carlos Ari. Criao, estruturao e extino de rgos pblicos. Revista de
Direito Pblico, n. 97, p. 48, 1991. interessante notar que esse autor admitia tal possibilidade
com base na redao original da Constituio de 1988. Na sua leitura, o art. 84, VI permitia
referida criao, porquanto a lei j havia criado antes o rgo e suas atribuies, respeitando-
se, assim, a parte nal do referido inciso (na forma da lei). Pode-se dizer que SUNDFELD
admite a reorganizao de rgos e cargos preexistentes, sem transform-los em outro, o que
antes e depois da EC 32/01 matria reservada lei (art. 48, X, da Constituio).
120
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11. ed. So Paulo:
Malheiros, 1999. p. 62. Nota 8. Grifos do original. Fazemos ressalva quanto vedao ex-
tino de rgo pblico a que se refere esse autor. Mesmo antes da EC 32/01, poderia haver a
extino de rgo, desde que no se extinguissem cargos e atribuies, que seriam absorvidas
por outros rgos. Nesse caso, no se trata propriamente de extino, mas de reorganizao
da estrutura administrativa. Aps a referida emenda, h tambm a possibilidade de extino
de cargo, por decreto, quando vago (art. 84, VI, b, da Constituio).

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 139


a competncias quer no que atina organizao bsica na lei formulada, a
ulteriores subdivises, isto , parties na intimidade dos mesmos rgos,
de tal sorte que as atribuies, j estatudas em lei para aquele rgo, sejam
120
internamente distribudas, vedada a extino de rgos preexistentes .
Ressalte-se, contudo, que a vedao criao de novo rgo administrativo
foi reforada pela EC 32/01, que alm de manter a reserva legal do art. 48,
XI, ressalvou a possibilidade de regulamento autnomo quando este implicar
criao ou extino de rgo pblico (art. 84, VI, a, in ne). Desse modo,
numa primeira leitura, o constituinte derivado quis vedar qualquer forma de
criao de rgos em geral atravs de regulamento. Todavia, no deve ser
essa a ratio da nova norma. O que se pretendeu vedar foi a criao de nova
estrutura no seio da Administrao Pblica. A criao de um novo organismo
absolutamente distinto do que existia anteriormente.

evidente que a criao de rgos administrativos atravs da tcnica da


subdiviso no foi abolida do sistema brasileiro. O telos reformador foi agilizar
a Administrao e facilitar os meios de sua prpria organizao. A idia no
era dicultar a sua reestruturao interna, como ocorreria numa interpretao
literal da vedao em discusso. Em sntese, o que se quer demonstrar que
a subdiviso orgnica no signica, em princpio, a criao de novos rgos
no sentido da norma do art. 84, VI, a, da Constituio.

O que no se vislumbra ser possvel que, atravs da reorganizao


e transferncia de atribuies administrativas se crie rgo novo com
caractersticas inteiramente diversas dos rgos que lhe deram origem. Nesse
caso, pode-se pegar emprestada, como parmetro da ao regulamentar, a idia
do desvio de nalidade dos atos administrativos.

121 Tambm poder ser til nesta seara, diante de um caso concreto,
Sobre a proporcionalidade e seu escopo tridimensional, veja-se SARMENTO, Daniel. A
ponderao de interesses na Constituio Federal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 87-
90. Sobre a proporcionalidade no como um princpio, como classica Daniel Sarmento, op.
cit., p. 77), mas como um postulado normativo aplicativo, v. VILA, Humberto Bergmann. A
distino entre princpios e regras e a redenio do dever de proporcionalidade. RDA, n. 215,
p. 151-179, 1999. Para este ltimo autor, o dever de proporcionalidade impe uma condio
formal ou estrutural de conhecimento concreto (aplicao) de outras normas. No consiste
numa condio no sentido de que, sem ela, a aplicao do Direito seria impossvel. Consiste
numa condio normativa, isto , instituda pelo prprio Direito para a sua devida aplicao.
Sem obedincia ao dever de proporcionalidade no h devida realizao dos bens juridica-
mente resguardados. E continua a instituio simultnea de direitos e garantias individuais
e de nalidade pblicas e normas de competncia, como faz a Constituio de 1988, implica
o dever de ponderao, cuja medida s obtida mediante a obedincia proporcionalidade
(...) O Direito tutela bens que se

140 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


a aplicao do dever de proporcionalidade, como forma de controle da
Administrao Pblica. Com efeito, nem sempre a criao de rgo atravs da
subdiviso interna ser a medida (i) adequada, (ii) menos gravosa (ou exigvel),
121
e (iii) com a melhor relao entre o seu custo e o benefcio alcanado . De
fato, se o regulamento autnomo: (i) no for adequado para a consecuo de
seus ns (in casu a organizao administrativa atravs da subdiviso orgnica);
(ii) no for exigvel, dentro da idia da busca da menor ingerncia possvel
122
na esfera dos direitos fundamentais do cidado , o que provavelmente
se destacar na defesa da legalidade (art. 5, II, da Constituio); ou (iii)
no causar benefcios superiores ao custo da medida, utilize-se o Executivo
da lei formal ou at mesmo de medida provisria, pois o regulamento ser
123
inconstitucional .

Deve-se avaliar ainda a possibilidade da utilizao do regulamento


autnomo para a organizao e funcionamento interno da Administrao
Pblica indireta. A cautela na utilizao desse ato normativo para a interferncia
na Administrao descentralizada deve ser maior. Isso porque a Administrao
indireta surge de uma opo legal em descentralizar e, portanto, distribuir o
poder, o que diminui as chances de arbtrio na atuao do Poder Pblico. Se, a
todo instante, atravs de decreto, pudesse o chefe do Poder Executivo interferir
dirigem a nalidades muitas vezes antagnicas, cuja concretizao exige, porque h correlao,
uma ponderao dialtica ou proporo. Intil ser buscar um sedes materiae escrita norma-
tiva sim quando o fundamento de validade do dever de proporcionalidade est na estrutura
da norma jurdica e na atributividade do prprio Direito. (VILA, op. cit., p. 170). Grifos
do autor. Tambm entendendo "infrutfera" a busca por uma fundamentao jurdica-positiva
da proporcionalidade, veja-se SILVA, Lus Virglio Afonso da. O proporcional e o razovvel.
RT, v. 798, p. 43, 2002. Este autor, por outro lado, entende que a proporcionalidade no
nem um postulado normativo aplicativo, nem um princpio, mas uma regra (op. cit., p. 26).
Daniel Sarmento, op. cit., p. 95, aps constatar que o STF entende como sedes materiae do
princpio da proporcionalidade a clusula do devido processo legal (art. 5 LIV, CF), constata
que a questo no tem muita relevncia, desde que o princpio seja devidamente reconhecido,
em sua trplice dimenso.
122
SARMENTO, Daniel, op. cit., p. 88.
123
Deve-se pontuar que a anlise das trs dimenses da proporcionalidade far-se- na ordem
apresentada e de maneira subsidiria. Em outras palavras, apenas ser analisada a necessidade
se a medida se vericar adequada, e somente se vericar a proporcionalidade em sentido
estrito se o regulamento tiver passado nos dois testes anteriores. Assim, nas palavras de Lus
Virglio Afonso da Silva, op. cit., p. 34-35, a aplicao da regra da proporcionalidade pode
esgotar-se, em alguns casos, com o simples exame da adequao do ato estatal para a promoo
dos objetivos pretendidos. Em outros casos, pode ser indispensvel a anlise acerca de sua
necessidade. Por m, nos casos mais complexos, e somente nesses casos, deve-se proceder
anlise da proporcionalidade em sentido estrito.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 141


na organizao de suas autarquias, haveria o m de qualquer autonomia que
possuem tais entes. De qualquer forma, em princpio pode haver sim o uso do
ato normativo previsto no art. 84, VI, a da Constituio para a organizao
dos entes descentralizados da Administrao.

Quanto vedao de criao de rgo novo por regulamento, o mesmo


se refora com relao aos entes da Administrao indireta. Se a regra
a impossibilidade da criao de rgo atravs de regulamento, com muito
mais razo no ser possvel a criao de pessoa jurdica de Direito Pblico.
Ademais, no se pode desrespeitar as reservas de lei estabelecidas na
Constituio. Deve-se destacar que as reservas de lei permanecem intocadas.
Assim, por exemplo, no possvel criar autarquia ou agncia reguladora
aproveitando-se cargos j existentes, transferindo-se atribuies tambm
j previstas em lei, em face do art. 37, XIX da Constituio. Deixando o
exemplo mais concreto: se j existe uma autarquia ou um departamento de um
ministrio com vrios cargos e atribuies, no pode o regulamento conferir
as caractersticas de agncia reguladora a tal rgo, pois estaria criando nova
autarquia. Isso porque os seus contornos, delimitados pelo legislador, nico
competente para estabelec-los, seriam substancialmente modicados e estar-
se-ia fraudando a reserva de lei constitucional.

Exemplicando mais especicamente com as agncias reguladoras, no


pode o regulamento conferir, na expresso de Alexandre Santos de Arago,
124
autonomia reforada autarquia j existente, atribuindo, por exemplo,
estabilidade a seus dirigentes. Da mesma forma, e com muito mais razo, no
pode o regulamento retirar a autonomia das agncias reguladoras, porquanto tal
caracterstica da essncia dessas entidades e essa modicao, materialmente,
criaria nova entidade, desrespeitando-se o art. 37, XIX da Constituio.

Destarte, num exemplo concreto, o Executivo teve cautela ao conferir


estabilidade aos dirigentes da CVM no atravs de decreto, mas com a Medida
Provisria n 08/01, convertida na Lei 10411/02, que alterou a redao do art.
6, e seus pargrafos (especialmente os 1 e 2) da Lei 6385/76.

Sem querer aprofundar a questo, que demandaria estudo especco,


de se notar que, se o regulamento pudesse interferir na autonomia reforada
124
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2002.

142 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


das agncias reguladoras, essas simplesmente deixariam de existir (seriam
simples autarquias), porquanto estariam absolutamente sujeitas s maiorias
momentneas e vontade do Executivo, que poderia, a qualquer momento,
por decreto, possibilitar a demisso ad nutum dos dirigentes das referidas
entidades, alterando a lei criadora da agncia. nesse sentido que Alexandre
Santos de Arago entende que as agncias reguladoras na Argentina carecem
da autonomia de que gozam as entidades brasileiras, porquanto, nesse pas:
(i) h possibilidade de exonerao ad nutum dos seus dirigentes e (ii) tem-se
125
entendido que as autarquias (e agncias) podem ser criadas por decreto .
126
Deve-se registrar, ainda, que Carlos Ari Sundfeld assinala que a
transferncia de atribuies no pode se dar contra a lei, sendo que, se
a lei estabelecer atribuio a um rgo especco e denido, no pode o
regulamento transferir tal atribuio a outro rgo. Essa interpretao tinha
fulcro na redao original do art. 84, VI, especicamente na locuo na forma
da lei. Entendemos que, em abstrato, com a EC 32/01, no exista mais tal
limite. Se a atribuio j est criada e no mais havendo o referido limite da
legalidade, a alterao do seu titular no interfere, em tese, nas liberdades dos
administrados, devendo-se ressalvar as reservas de lei.

Agora analisemos a segunda situao hipottica. Como assinalado,


quando criadas, as atribuies podem ter eccia interna ou externa. Quanto
a essa ltima, pelo j exposto, existe reserva de lei, porquanto uma nova
competncia administrativa aumenta o estado de subordinao dos particulares
em geral. Por outro lado, o estabelecimento de atribuio interna a cargo
j existente poder ser feito atravs de regulamento autnomo, sem que se
desrespeite a legalidade. Em outras palavras, a atribuio interna integra a
prpria idia de organizao administrativa.

Apresentamos dois exemplos: primeiro um exemplo hipottico


127
apresentado por Carlos Ari Sundfeld , para quem, antes da EC 32/01, j era
admissvel que decreto do Governador criasse Assessoria Especial de Assuntos
Internacionais, se o cargo de assessor com suas atribuies j existisse, por
fora de lei. Pensamos que, com as alteraes em comento, a criao dessa
assessoria independe de atribuies anteriormente criadas por lei, muito embora
125
ARAGO, op. cit., p. 257-260.
126
SUNDFELD, op. cit., p. 50.
127
SUNDFELD, loc. cit.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 143


o cargo j devesse existir. que, nesse caso, a atribuio evidentemente
elemento de organizao administrativa interna, sem interferncia na esfera
particular. Note-se que a criao da referida assessoria d-se atravs da
subdiviso de rgos preexistentes, o que vislumbramos no ser defeso em
nossa Constituio. Segundo, um caso concreto: o Executivo federal vem
valendo-se de regulamento autnomo para a criao de rgo pblico atravs
da tcnica em comento. Assim que o Decreto n 4433/02, de 18.10, criou a
Comisso de Tutela dos Direitos Humanos da Secretaria de Estado dos Direitos
128
Humanos aproveitando cargos e atribuies j existentes e estabelecendo
129 130
outras de carter interno .

No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal, sob a gide da Carta de


1969, entendeu, em acrdo a que j zemos referncia, com base no art. 81, V,
perfeitamente possvel que decreto promova a organizao da Administrao
128
Art. 3. A Comisso de Tutela dos Direitos Humanos ser composta pelo Secretrio de
Estado dos Direitos Humanos, que a presidir, e integrada pelos seguintes membros:
I - Subsecretrio-Geral de Assuntos Multilaterais do Ministrio das Relaes Exteriores;
II - Procurador-Geral da Unio;
III - Defensor Pblico-Geral da Unio;
IV - Consultor Jurdico do Ministrio da Justia; e
V - Diretor do Departamento dos Direitos Humanos e Temas Sociais do Ministrio das Rela-
es Exteriores.
129
Art. 2. Compete Comisso de Tutela dos Direitos Humanos:
I - acompanhar a negociao entre os entes federados envolvidos e os peticionrios de solu-
es amistosas para casos em exame pelos rgos do sistema interamericano de promoo e
proteo dos direitos humanos;
II - promover, scalizar e adotar todas as medidas necessrias ao el cumprimento da Conveno
Interamericana de Direitos Humanos;
III - acompanhar a defesa da Repblica Federativa do Brasil nos casos de violao de direitos
humanos submetidos apreciao da Comisso Interamericana de Direitos Humanos e da Corte
Interamericana de Direitos Humanos;
IV - gerir as dotaes oramentrias alocadas anualmente pelo Tesouro Nacional com vistas
implementao deste Decreto; e
V - realizar a interlocuo com rgos dos entes federados e, por intermdio do Ministrio das
Relaes Exteriores, com os rgos do sistema interamericano de promoo e proteo dos di-
reitos humanos, sobre aspectos relacionados aplicao deste Decreto.Note-se que a atribuio
prevista no inciso II deve ser lida como tomar todas as medidas necessrias, no mbito interno
da Administrao, evidentemente, sob pena de ser violada a legalidade administrativa.
130
Para anlise de outros regulamentos de mesmo objeto, v. Dec. n 4714/03, de 30.05; Dec.
n 4436/02, de 23.10; Dec. 4605/03, de 21.02; Dec. 4662/03, de 03.04; e Dec. 4829/03, de
03.09.

144 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


atravs da criao de novos rgos com cargos e atribuies j existentes,
sem que houvesse aumento de despesa, sendo-lhe lcito ainda estabelecer
atribuies internas para a instrumentalizao das mudanas. O relator, Min.
Oscar Corra, valendo-se do parecer da Procuradoria-Geral da Repblica
aprovado pelo ento Procurador-Geral Seplveda Pertence, entendeu que criar
rgo no importa necessariamente incremento das despesas pblicas, nem tem
por consectrio infalvel gerar novos cargos. concebvel um rgo criado por
cargos preexistentes. E conclui o decreto (...) no inconstitucional no que
cria rgos, retira competncias de outros, atribuindo-as a entes diversos, e
reestrutura a administrao. Tampouco nos parecem ilegtimas as providncias
131
anunciadas para instrumentalizar as mudanas .

Respondendo, em sntese, s questes antes formuladas, a nica atribuio


possvel de ser efetivamente criada por regulamento aquela que no interfere
nas liberdades individuais, numa interpretao conforme a Constituio e suas
132
clusulas ptreas (artigos 5, II, e 60, 4, IV, da Constituio).

Diante desses elementos, dissecaremos, para maior esclarecimento,


alguns casos concretos, sendo que aos dois primeiros j zemos referncia.

A) O veto a dispositivos do estatuto do torcedor


Nesse caso, o Executivo vetou dispositivo de lei por inconstitucionalidade,
por entender que atribuio administrativa inerente idia de organizao.
Na Mensagem de n 182/03, de 15.05, o Presidente da Repblica vetou os
3 e 4 da redao que propunha ao art. 5 da Lei 9615/98 no Projeto de
Lei de Converso n 1 de 2003 (Medida Provisria n 79/02). Os referidos
pargrafos tinham a seguinte redao:

131
Representao de Inconstitucionalidade n 1508-4-MT, Tribunal Pleno. Relator: Min. Oscar
Corra, j. 29.09.1988.
132
Nesse tipo de caso, Gilmar Ferreira Mendes entende que no se trata de interpretao con-
forme a Constituio, a qual s seria possvel numa relao entre a lei e a Constituio. No
caso de emenda Constituio, as normas alteradoras do novo signicado ao ordenamento
constitucional como um todo (Jurisdio constitucional: o controle abstrato de normas no Brasil
e na Alemanha. So Paulo: Saraiva, 1996. p. 226). Por outro lado, h doutrina que admite a
chamada interpretao conforme a Constituio em face do seu ncleo intangvel (clusulas
ptreas). Nesse sentido, SICCA, Grson dos Santos. A interpretao conforme a Constituio:
Verfassungskongforme Auslegung no direito brasileiro. Revista de Informao Legislativa,
Braslia, ano 36, n. 143, p. 25, jul./set., 1999.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 145


3 Caber ao Ministrio do Esporte, ouvido o Conselho Nacional do
Esporte CNE, propor o Plano Nacional do Esporte, observado o art. 217
da Constituio Federal.
4 O Ministrio do Esporte expedir instrues e desenvolver aes
para o cumprimento do disposto no inciso IV do art. 217 da Constituio
Federal e elaborar o projeto de fomento da prtica desportiva para pessoas
portadoras de decincia.
Analisam-se cada um dos pargrafos vetados. Primeiramente quanto
ao 3. A atribuio para a propositura do Plano Nacional do Esporte
competncia de mbito interno e s ter efeitos externos (i) se aprovada por
133
um regulamento para que se cumpra o art. 217 da Constituio, como,
por exemplo, um regulamento permitindo o uso de quadras esportivas de
escolas pblicas federais, nos nais de semana, para o desenvolvimento de
atividades esportivas com crianas pobres. Nesta hiptese, o regulamento
ser independente, devendo, portanto, respeitar a preferncia de lei. (ii) O
referido plano tambm poder ter efeitos externos atravs de uma lei. Assim
ocorrer se for apresentado como projeto de lei ao Congresso Nacional. A
simples proposta de plano de ao governamental no interfere na esfera
particular do cidado e sequer ato normativo. Do que foi dito pode-se
concluir que est correta a fundamentao do veto presidencial referido,
porque o estabelecimento de atribuies interiores da Administrao matria
reservada a regulamento autnomo.

O 4 pode trazer maiores diculdades. Nesse caso, pretendia-se


determinar qual rgo da Administrao, no caso o Ministrio do Esporte,
expedir instrues para o cumprimento do comando do art. 217 da
Constituio. Quanto ao contedo das atribuies (fomento), pensamos, como
demonstrado anteriormente, que seja possvel regulamento independente, sem
que se desrespeite a legalidade. Entretanto, deve-se atentar para o fato de
que, in casu, no se trata simplesmente de organizar a Administrao Pblica
federal, mas de fazer cumprir mandamento do constituinte. Para tanto, de
fato, pode at, excepcionalmente e no caso de lacuna, valer-se o Executivo
de regulamento, desde que respeite o art. 5, II, da Constituio. Contudo, tal
regulamento ser independente, devendo respeitar a preferncia de lei. Assim,
existindo lei, o regulamento no prevalece. Dessa forma, o fundamento de

133
Estabelece o caput do referido art. 217 que dever do Estado fomentar prticas desportivas
formais e no formais, como direito de cada um.

146 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


inconstitucionalidade do veto presidencial no procede, porquanto poderia a
lei dispor preferencialmente sobre o mandamento do art. 217 da Constituio.
No
134
pode o Presidente impedir que o Legislativo disponha sobre comandos
O poder de veto por inconstitucionalidade deve ser exercido com cautela. Sobre o assunto,
vale a transcrio da lio de Gilmar Ferreira Mendes, para quem, a vinculao de todos os
rgos pblicos Constituio no permite que o Chefe do Poder Pblico se valha do veto
com fundamento na inconstitucionalidade com a mesma liberdade com que poder utilizar o
veto com base no interesse pblico. E continua o constitucionalista argumentando contra
aqueles que defendem que tal veto pode ser rejeitado pelo Legislativo (art. 66, 4 da Cons-
tituio) e que, portanto, o eventual desrespeito Constituio poderia ser sempre reparado.
Em suas palavras: Essa resposta evidentemente insatisfatria, porque admite que um rgo
pblico invoque eventual inconstitucionalidade sem que esteja exatamente convencido da sua
procedncia. Isso relativiza, de forma inaceitvel, a vinculao dos Poderes Pblicos Cons-
tituio. Por outro lado, parece inequvoco que a apreciao do veto pela Casa Legislativa no
se inspira exatamente em razes de legitimidade. A ausncia de maioria qualicada fundada
em razes meramente polticas implicar a manuteno do veto, ainda que lastreado em uma
razo de inconstitucionalidade absolutamente despropositada. E, por m, prope uma forma
de controle. In verbis: A indagao que subsiste diz respeito possibilidade de que se pudes-
se judicializar a questo constitucional, tendo em vista a aferio da legitimidade ou no do
fundamento invocado. Em um sistema de rgida vinculao Constituio, parece plausvel
admitir, pelo menos, que a maioria que garantiu a aprovao da lei deveria ter a possibilidade
de instaurar tal controvrsia. Quanto ao instrumento processual adequado, deve-se mencionar
que o Supremo Tribunal Federal tem admitido a utilizao do mandado de segurana em si-
tuaes tpicas de conito entre rgos (O Poder Executivo e o Poder legislativo no controle
da constitucionalidade. Revista de Informao Legislativa, n. 134, p. 14, abr./jun. 1997).
Gustavo Binenbojm, tomando emprestada do Direito Administrativo a teoria dos motivos determi-
nantes, tambm propugna pela possibilidade do controle judicial do veto por inconstitucionalidade.
O Presidente no precisa fundamentar o seu veto na Constituio, bastando alegar a contrariedade
ao interesse pblico, tornando o seu ato livre de qualquer possibilidade de controle, pois evi-
dentemente poltico. Entretanto, caso decida valer-se do fundamento da inconstitucionalidade,
vincula-se a sua prpria motivao. Segundo Gustavo Binenbojm: A questo se desloca de certo
modo do controle da constitucionalidade para a seara da responsabilidade poltica. Caso o Chefe
do Poder Executivo entenda que o projeto de lei contrrio ao interesse pblico, deve assumir o
nus poltico de sua deciso, suscetvel de ser alterada apenas por outro ato poltico do Poder
Legislativo que a rejeio do veto, pelo quorum da maioria absoluta. O que no se deve
admitir que o veto possa ter por fundamento uma alegada inconstitucionalidade, evidncia
inexistente, funcionando como uma espcie de pretexto para que o Chefe do Poder Execu-
tivo possa eximir-se de suas responsabilidades polticas (A nova jurisdio constitucional
brasileira: legitimidade democrtica e instrumentos de realizao. Rio de Janeiro: Renovar,
2001. p. 209-210). E conclui: A tese aqui esposada a seguinte: a maioria parlamentar que
aprovou o projeto de lei e que entenda que o veto por inconstitucionalidade no fundado, tem
o direito de instaurar a controvrsia perante o Poder Judicirio e de obter um pronunciamento
que anule aquele veto. E que permita, enm, que aquele projeto se converta em lei (op. cit.,
p. 210).Quanto via processual, estatui que O remdio judicial apropriado poderia ser o
mandado de segurana, tendo em vista que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal o
tem admitido como instrumento para a soluo de conitos entre Poderes e prerrogativas de
funes (BINENBOJM, loc. cit.).
Concordamos com a possibilidade do uso do mandado de segurana. Deve-se levar em conta, ainda,
que a possibilidade desse remdio pode ser um excelente instrumento de proteo das minorias.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 147


constitucionais cujo contedo no seja reservado s suas competncias. Diante
desse caso, para aqueles que entendem possvel, caberia mandado de segurana
impetrado pela maioria parlamentar que aprovou o projeto de lei e que entende
134
que o veto por inconstitucionalidade no tem fundamento .

B) A modicao da Lei da CVM por decreto


Outro caso importante, ao qual j zemos referncia, o das alteraes
Lei da CVM (Lei 6385/76). Como se sabe, essa lei foi alterada no mesmo
135
dia (31 de outubro de 2001) por trs diplomas normativos: (i) uma lei (Lei
10303/01), (ii) uma medida provisria (Medida Provisria n 8/01, convertida
na Lei 10411/02), e (iii) um decreto (Dec. 3995/01). A idia original era a
alterao por uma s lei. As alteraes da medida provisria e do decreto
estavam previstas (com mnimas alteraes que no alteram o contedo
das normas) no projeto que deu origem Lei 10303/01. Analisaremos
136
apenas algumas das alteraes promovidas pelo decreto . Temos apoio nas
137
observaes de Julian Chediak a respeito dessas mudanas .

A exposio de motivos do Dec. 3995/01 (EM n 213, de 31.10.01, do


Ministro da Fazenda), que se intitula projeto de decreto autnomo, deixa
clara a interpretao do Executivo, no sentido de que as atribuies em geral
de rgos da Administrao so agora matria de regulamento. Nesse sentido,

135
Modesto Carvalhosa, criticando as sucessivas alteraes legislao cambiria, com bom
humor, mas, a nosso ver, com certo exagero, classicou o Dec. 3995/01 de halloweeniano,
numa aluso data das alteraes (Festa de Halloween no Palcio doPlanalto. Valor Econ-
mico, n. 382, 9 nov. 2001).
136
As alteraes da Lei 6385/76 trazem inmeras discusses quanto a sua constitucionalidade
e outros problemas de tcnica legislativa. No cabe a esse estudo responder a tais questes.
Vamos nos deter aos problemas relativos ao objeto deste estudo e, mesmo assim, em apenas
alguns pontos, porquanto uma anlise de cada um dos dispositivos alterados, alm de ser
incompatvel com este trabalho, tornaria sua leitura enfadonha.
137
CHEDIAK, Julian Fonseca Pea. A reforma do mercado de valores mobilirios. In: LOBO,
Jorge (Coord.). Reforma da lei das sociedades annimas: inovaes e questes controvertidas
da Lei 10303, de 31.10.01. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 525-551.
138
No mesmo sentido Julian Chediak, op. cit., p. 528, que, apesar de admitir a alterao por
decreto, assevera que no parece, porm, que todas as matrias tratadas pelo Decreto 3995/01
sejam estritamente referentes organizao e funcionamento da administrao federal,
apontando que determinadas alteraes na realidade, tratam da competncia da autarquia, ou
de questes que afetam a esfera jurdica de terceiros . Grifos do original.

148 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


repete os dispositivos antes vetados que julga de natureza organizacional,
incluindo-se as atribuies administrativas. No vamos analisar cada um
dos dispositivos, mas apenas registrar que nem todos so compatveis com a
138
Constituio .

O decreto em anlise promoveu a transferncia de atribuies j


existentes, o que no problema algum, conforme j explicamos. In casu,
algumas competncias que antes eram do Conselho Monetrio Nacional foram
simplesmente transferidas para a CVM, como se verica, por exemplo, na
nova redao do 1 do art. 9, como tambm na alterao do 1 do art. 15
139
da Lei 6385/76 .

Por outro lado, no possvel que se criem atribuies de efeitos externos.


140
Nesse sentido, o novo 6 do art. 9 evidentemente inconstitucional,
porquanto amplia a competncia da Comisso de Valores Mobilirios para
punir determinadas condutas prejudiciais ao mercado que antes no eram
previstas. Com Julian Chediak, notamos que no se est aqui contestando
o benefcio para o mercado decorrente da ampliao da competncia, mas
apenas se expondo a opinio de que tal ampliao deveria ter sido mantida no
texto da Lei 10303, ou includa na Medida Provisria 8 (...) o que no parece
possvel, repita-se, ampliar por decreto, as hipteses em que a agncia pode
141
punir os administrados .

interessante analisar ainda a introduo do art. 21-A na Lei da CVM,


promovida pelo art. 2 do Dec. 3995/01. O texto desse artigo inserido como norma

139
Note-se que tais transferncias de atribuies no bastam para a criao de novo rgo ou
entidade, o que seria inconstitucional. De fato, reitere-se, o ato normativo transformador da
CVM em agncia reguladora foi a MP 8/01 (convertida na Lei 10411/02), que atribuiu estabi-
lidade aos dirigentes (nova redao do 2 do art. 6 da Lei da CVM).
140
Assim estatui o dispositivo:
o
6 A Comisso ser competente para apurar e punir condutas fraudulentas no mercado de
valores mobilirios sempre que:
I - seus efeitos ocasionem danos a pessoas residentes no territrio nacional, independentemente
do local em que tenham ocorrido; e
II - os atos ou omisses relevantes tenham sido praticados em territrio nacional. Grifa-
mos.
141
CHEDIAK, op. cit., p. 529.
142
No referido projeto de lei constava uma nica diferena na parte nal, onde se mencionava
informao relevante no divulgada, o que no parece alterar o contedo na norma.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 149


regulamentar autnoma constava do projeto de lei que resultou na Lei 10303/01,
com redao quase que idntica. O referido dispositivo estabelece que:
A Comisso de Valores Mobilirios poder expedir normas aplicveis
natureza das informaes mnimas e periodicidade de sua apresentao
142
por qualquer pessoa que tenha acesso a informao relevante.
Numa primeira anlise, esse artigo estaria criando atribuies externas
para a CVM, estabelecendo deveres aos particulares que devem apresentar
informaes mnimas, numa periodicidade estabelecida pela Comisso.
Entretanto, tal norma veio tornar efetiva a disposio do art. 4, IV, c da Lei
da CVM (inserida pela Lei 10303/01), segundo a qual compete ao Conselho
Monetrio Nacional e CVM proteger os titulares de valores mobilirios e os
investidores do mercado contra o uso de informao relevante no divulgada
no mercado de valores mobilirios. A idia aqui presente a de que todo
sistema de regulao do mercado de valores mobilirios se baseia na ampla e
honesta divulgao de informaes, dessa forma, no pode haver privilgio
143
no uso de informaes relevantes .

A necessidade de divulgao de informao relevante reforada pelo


novo 4 da Lei 6404/76, inserido pela Lei 10303/01, que veda a utilizao
de informao relevante ainda no divulgada, por qualquer pessoa que a ela
tenha tido acesso, com a nalidade de auferir vantagem, para si ou para outrem,
no mercado de valores mobilirios.

Destarte, a norma do referido art. 21-A tem a natureza de regulamento de


execuo da norma do citado art. 4, IV, c da Lei da CVM. Assim, no haveria,
em princpio, nenhum problema na veiculao atravs de decreto da referida regra.
Nada obstante, deve-se vericar que o veto de norma idntica do projeto de lei que
resultou na Lei 10303/01 inconstitucional, porquanto a lei poderia estabelecer
essa norma, no havendo aqui reserva de regulamento de execuo.
143
Cfr. CHEDIAK, op. cit., p. 539.
144
Assim estabelece tal norma: 7 A Comisso funcionar como rgo de deliberao
colegiada de acordo com o seu regimento interno, e no qual sero xadas as atribuies do
Presidente, dos Diretores e do Colegiado. evidente que essas atribuies do presidente e
dos diretores devero se dar nos limites da lei, atravs de regulamento de execuo. de muita
valia, nesse ponto, a aplicao das lies sobre a execuo de leis de baixa densidade normativa
a que Alexandre Santos de Arago se refere (Princpio da legalidade e poder regulamentar no
Estado contemporneo. RDA, n. 225, p. 109 e ss., 2001), vericando-se tal possibilidade, no
caso da CVM, diante das amplas e uidas nalidades dessa entidade previstas no art. 4 da Lei
6385/76.

150 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


Registre-se, entretanto, que existem dispositivos do Dec. 3995/01
144
perfeitamente constitucionais, como o caso do 7 do art. 6 , que estabelece
atribuies que no interferiro na esfera dos particulares. Trata-se de nova
atribuio interna, logo matria reservada ao regulamento.

C) A Lei de Organizao da Administrao Pblica Federal


Em 1 de janeiro de 2003, para estabelecer a estrutura do governo que
tomava posse, o novo Presidente da Repblica editou a Medida Provisria
de n 103. Essa MP foi convertida na Lei n 10683/03, de 28.05, que dispe
sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras
providncias.Tal norma jurdica trata essencialmente de matria de organizao
administrativa e, portanto, cabe indagar sobre sua constitucionalidade.

Primeiramente, analisam-se questes relacionadas ao pargrafo nico


do art. 50 dos referidos diplomas normativos. O pargrafo nico do art. 50
da MP 103/03 estabelecia que:
Para ns do disposto nesta Medida Provisria, ca o Poder Executivo
autorizado, at 30 de junho de 2003, a criar, por transformao, ou a
transferir, no mbito da Administrao Pblica Federal, mediante alterao
de denominao e especicao, sem aumento de despesa, cargos de
natureza especial ou cargos e funes de conana do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores (DAS) e Funo Graticada (FG).
O projeto de lei de converso da MP 103/03 (n 07 de 2003) foi alterado
nesse dispositivo, tendo sido a expresso criar, por transformao retirada,
o que, em princpio, em nada modica a competncia organizatria da chea
do Executivo, de acordo com o que j explicamos. Aps a sua aprovao no
Congresso Nacional, o Presidente da Repblica vetou o pargrafo nico do
art. 50, por inconstitucionalidade.

Conforme as (confusas) razes do veto (Mensagem n 223, de 28 de maio


de 2003), com a retirada da expresso criar, por transformao do projeto
de lei, no faria mais sentido a manuteno do referido pargrafo, porquanto a
competncia de apenas transferir cargos de natureza especial seria matria de
regulamento, de acordo com o art. 84, VI, a, da Constituio. Tal fundamento
causa a falsa impresso de que seria necessria autorizaro legislativa para
a criao de cargos por transformao, o que no verdade. Entretanto, o
veto est correto pois a limitao temporal (at 30.06.03) para a possibilidade
de transferncia de cargos no se coaduna com o amplo poder regulamentar

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 151


autnomo do Presidente. Mesmo que a norma estivesse em vigor, anote-se,
poderia ser a qualquer momento alterada por outro decreto autnomo.

O que nos causa maior espanto que, em verdade, a Lei 10683/03


essencialmente norma organizativa, que no implica, na maior parte de
suas regras, necessariamente, aumento de despesa, dispondo largamente
sobre matrias reservadas ao regulamento autnomo. Nesse sentido, seria
inconstitucional na grande maioria de seus dispositivos, por vcio formal. Nada
145
obstante, h outro fator que deve ser considerado . In casu, o Executivo,
que teria o interesse em preservar a prpria competncia normativa reservada,
optou por exibiliz-la e submeter ao Congresso a aprovao do diploma em
anlise. Por outro lado, mesmo submetendo-se ao Congresso a aprovao da
norma organizativa, esta poder ser alterada a qualquer tempo por decreto. Isto
posto, pergunta-se se nesse caso concreto estaria sanada a inconstitucionalidade
da lei que invadiu a competncia regulamentar?

Entendemos que a resposta deva ser negativa, porquanto a Constituio


com as alteraes da EC 32/01, no estabelece uma competncia normativa
comum, mas uma reserva de regulamento. Sem embargo, na hiptese, a
conseqncia prtica de eventual declarao de inconstitucionalidade
minimizada, porque facilmente poder o Executivo editar novo regulamento
atravs de decreto. Dessa forma, no podemos negar que exista a possibilidade
de que a interpretao das mudanas caminhe para o reconhecimento da
manuteno da onipotncia da lei, por razes pragmticas, de forma semelhante
146
ao que se passou na Frana , muito embora no ser esta a exegese mais
tcnica, a nosso ver. Caber ao Supremo Tribunal Federal zelar para que isso
no ocorra e respeite-se o sistema normativo estabelecido na Constituio.

D) A alterao da vinculao do rgo e a possibilidade de fuso


de rgos pblicos por regulamento autnomo
Outras duas questes prticas merecem anlise diante das mudanas dos
dispositivos constitucionais em comento. A primeira o caso da alterao,
145
Parece-nos evidente que houve uma opo poltica do Executivo em editar a referida norma
atravs de medida provisria e submeter ao crivo do legislador a estrutura administrativa de
um novel governo que desejava mostrar-se democrtico e respeitador das competncias do
Congresso.
146
Ver nota 41.

152 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


por regulamento, da vinculao do rgo administrativo. Diante do texto
original da Constituio, Carlos Ari Sundfeld propugnou que nada obstaria,
em princpio, a alterao da vinculao orgnica da Administrao atravs de
decreto. Todavia, reconhece que, diferentemente do regime da Carta de 1969, em
que, com base no art. 81, V, a matria organizativa estava vedada ao legislador,
no se pode negar que com base no art. 48, XI, da CF, o legislador tenha a
faculdade de instituir certa estruturao do aparelho estatal, impedindo que o
147
Executivo a altere a seu talante . Dessa feita, se a lei vincula determinado
rgo a outro de forma categrica, no poderia o Executivo modicar a
vinculao. Por exemplo: se a lei explicitamente vincula o Conselho Federal
de Educao ao Ministrio da Educao, no pode o Presidente da Repblica,
148
por decreto, transferir tal Colegiado ao Ministrio da Justia .

Entendemos que, diante das modicaes introduzidas pela EC 32/01, no


mais exista tal limite de alterao de vinculao, salvo se esta foi estabelecida
pela prpria Constituio, evidentemente. A hiptese tem exemplo bastante
recente: a Agncia Nacional do Cinema (ANCINE) foi criada pela MP 2219/01,
de 06.09, que estabeleceu em seu art. 5, caput, a expressa vinculao de tal
autarquia ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
Atravs do Decreto de n 4283/02, de 25.06, o Executivo estabeleceu a
vinculao temporria (entre 05.09.2002 e 31.12.2002) da referida agncia
Casa Civil da Presidncia da Repblica. Em 01 de janeiro de 2003, o
novo Presidente da Repblica editou regulamento autnomo atravs do Dec.
4566 que estabeleceu, no item XXIV de seu anexo, a expressa vinculao
da ANCINE Casa Civil da Presidncia da Repblica. Restou, assim,
revogado tacitamente o dispositivo citado da medida provisria criadora
dessa agncia.

A outra questo quanto fuso e ao desmembramento de rgos. Nessa


hiptese, as limitaes seriam as mesmas relativas alterao de vinculao:
para Carlos Ari Sundfeld, diante da redao original da Constituio de 1988,
possvel a fuso ou o desmembramento, se a lei no explicitar que deseja a
unidade do rgo ou a sua autonomia. Tambm no vislumbramos mais esse
149
limite aps a EC 32/01, pelas razes j expostas acima .

147
SUNDFELD, op. cit., p. 49.
148
SUNDFELD, loc. cit.
149
Ibid., p. 452.

Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004 153


V. Concluses
Do exposto, podem-se enumerar os seguintes enunciados conclusivos:
(i) Regulamentos autnomos so aqueles que tm fundamento direto
no texto constitucional, que delimita uma esfera de contedos reservados
ao regulamento. Trata-se de campo exclusivo, onde no poder adentrar o
legislador. Regulamentos independentes, ou regulamentos praeter legem,
so os que existem no espao deixado pelo legislador em matrias que no
contrariem a reserva de lei e o prprio texto legal, num campo de poderes
residuais. A relao entre lei e regulamento autnomo marcada pela
competncia, enquanto que a relao entre lei e regulamento independente
pautada pela hierarquia.
(ii) Os regulamentos autnomos existem num mbito de reserva
administrativa delimitada pela Constituio. Se a lei invadir essas matrias,
ser inconstitucional. As matrias reservadas ao regulamento autnomo so
as relativas organizao e ao funcionamento da Administrao Pblica,
quando no implicar aumento de despesa.
(iii) Aps muita controvrsia sobre a possibilidade dos regulamentos
autnomos, com a promulgao da EC 32/01 a tendncia pela
admissibilidade no Brasil de tal espcie normativa. As discusses que
eram sobre a existncia dessas normas devem migrar para outras relativas
delimitao de seus contornos e das formas de controle dessa nova
competncia.
(iv) O mbito do poder regulamentar limita-se organizao e ao
funcionamento da Administrao Pblica quando no implicar aumento
de despesa ou criao de rgo pblico. O estabelecimento de atribuies
atravs de regulamento s possvel quando se tratar de competncias
internas. Tambm possvel, atravs de regulamento, a transferncia de
atribuies de um rgo para outro, desde que os cargos j existam antes.
Note-se que isso possvel mesmo que a lei criadora das atribuies
tenha especicado o rgo detentor de tais competncias. Nesse caso, a
transferncia de atribuio elemento de organizao. Deve-se ressalvar,
sempre, que tanto a transferncia quanto a criao de novas atribuies
internas s so possveis quando no estabelecerem direitos e obrigaes
ao cidado comum, em respeito ao art. 5, II da Constituio.

154 Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 8, n. 13, jan./dez. 2004


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