Trabajo de Allasi

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PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCION POPULAR
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PROCESO
CONSTITUCIONAL
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DE
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ACCION POPULAR
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FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
0
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INTRODUCCIN
El presente Trabajo de Investigacin est referido al tema:

Proceso de Accin Popular, el cual fue designado por el docente tutor y
su desarrollo es producto de una exhaustiva bsqueda. Este se
encuentra regulado en el Ttulo VII del Cdigo Procesal Constitucional,
asimismo La Accin Popular est contenida en el artculo 200 inciso 5
de la Constitucin Poltica de 1993 la cual procede contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter
general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que
infrinjan la Constitucin o la Ley, o cuando no hayan sido expedidos o
publicados en la forma prescrita por la constitucin o la Ley, segn sea
el caso.
Este trabajo est estructurado de manera que sea fcil de
entender ya que el objetivo primordial consiste en orientar de buena
fuente a los estudiantes y al pblico en general acerca de la utilidad de
esta herramienta, empezando por quien est legitimado para la
interposicin de la demanda, as como los requisitos de sta; y de esta
manera ayudar a quienes lo necesitan por haber sido vctimas de
excesos reglamentarios por parte del Poder Ejecutivo.
A continuacin se dar explicacin al Proceso Constitucional de
Accin Popular.
1
A NUESTRAS MADRES,
QUE CON SU CORAJE,
FUERZA Y VALENTIA
NOS IMPULSAN A
CONTINUAR CON
NUESTRA SENDA, ASI
TAMBIEN A QUIENES
EN LA DISTANCIA O
CERCA A NOSOTRAS
NOS PERMITEN SOAR
CON QUIMERAS QUE
PRONTO SERAN UNA
REALIDAD
2
CAPITULO II
PROCESOS CONSTITUCIONALES
1.1. PRESUPUESTO DE EXISTENCIA:
Como expone el Tribunal Constitucional 1, en reiterados fallos,

los derechos fundamentales y los procesos para su proteccin se
han instituido como institutos que no pueden entenderse de modo
aislado, pues tales derechos slo podran realizarse en la medida
en que cuenten con mecanismos rpidos, adecuados y eficaces
para su proteccin. As, a los derechos fundamentales, adems de su
condicin de derechos subjetivos del ms alto nivel y, al mismo
tiempo, de valores materiales de nuestro ordenamiento jurdico, les
es consustancial el establecimiento de mecanismos encargados de
tutelarlos, pues es evidente que derechos sin garantas no son sino
afirmaciones programticas, desprovistas de valor normativo.
As, los derechos

fundamentales y los
procesos que los
tutelan se constituyen
en el presupuesto indispensable para un adecuado funcionamiento
del sistema democrtico y en el instrumento concretizador de los
valores, principios y derechos constitucionales.
De all que la Constitucin de 1993 ha establecido en el Ttulo

V denominado Garantas Constitucionales, un conjunto de
disposiciones que regulan, entre otras previsiones, los procesos
constitucionales de hbeas corpus, amparo, hbeas data y
cumplimiento, constituyendo una tutela especializada -a cargo de
1
Lase los fundamentos 8, 9, 10, 11 y 12 de la STC N 0023-2005-PI/TC.
3
jueces constitucionales distinta a aquella tutela comn -a cargo de

jueces ordinarios.
Asimismo, tal
reconocimiento se deriva
tambin de lo dispuesto por la
Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (artculo
25.1), as como por el Pacto
Internacional de Derechos
Civiles y Polticos (artculo
2.3.a), al permitir la
interposicin de un recurso
efectivo contra las violaciones
de los derechos fundamentales.
1.2. CONCEPTO:
Los procesos constitucionales son mecanismos de defensa que

tiene toda persona ante la vulneracin de sus derechos
fundamentales o tambin pueden ser planteados para ejercer un
control normativo de normas infraconstitucionales. En ese sentido
son definidas por Enrique Bernales Ballesteros, al indicar que son
mecanismos especialmente concebidos para la proteccin de la
Constitucin y para expresar y hacer valer su supremaca sobre
cualquier norma23.
Los procesos
constitucionales defienden: a)
Que Derechos constitucionales, los
defienden los
procesos
constitucional
establecidos en la constitucin
es
2
Enrique Bernales Ballesteros. La Constitucin de 1993: anlisis comparado. Pg. 815.
3
Fundamentos desarrollados en la STC N 005-2005-PI/TC.
4
y aquellos que tengan valor conforme al artculo 3 de la

Constitucin; y, b) La estructura del orden jurdico, su jerarqua y
coherencia.
1.3. Accin de garanta, recursos de garanta, garantas

constitucionales o procesos constitucionales?
Todos estos trminos estn dirigidos a representar aquellos

mecanismos de defensa y tutela del control constitucional, usados
indistintamente; sin embargo tienen diferencias conceptuales:
Concepto Definicin Adecuado/Inadecuado ( 4)

Derecho de naturaleza Adecuado: La accin es una
Acciones de constitucional inherente a todo figura nica, por lo que no cabe
garanta sujeto, que lo faculta a exigir tutela hablarse de acciones de garanta.
jurisdiccional para el caso concreto.
Medios impugnativos de actos Inadecuado: Supuesto que no se
Recursos de procesales con el objeto de que presenta cuando solicitamos tutela
garanta sean revisados. jurisdiccional ante la violacin o
amenaza de un D fundamental.
Medios a travs de los cuales se
Garantas asegura el cumplimiento de la Inadecuado: Trmino bastante
constitucionales Constitucin. amplio.
Instrumentos procesales a travs se
Procesos resuelve un conflicto de naturaleza Adecuado: Trmino ms
constitucionales constitucional de manera firme y especfico.
definitiva.
1.4. Finalidad de los Procesos Constitucionales5
4
Segn Juan Monroy y Manuel Aragn Reyes.
5
Fundamentos desarrollados en la STC N 0023-2005-PI/TC. De manera similar se desarrollan en la STC N 266-2002-AA/TC
(Carmen Tafur Marn de Lazo y otros).
5
Los Procesos Constitucionales persiguen no slo la tutela

subjetiva de los derechos fundamentales de las personas, sino
tambin comprenden la tutela objetiva de la Constitucin.
Pues la proteccin de los

Cdigo Procesal
Constitucional: Artculo II del derechos fundamentales no slo es
TP.- Son fines esenciales de los de inters para el titular de ese
procesos constitucionales
derecho, sino tambin para el
garantizar la primaca de la
Constitucin y la vigencia propio Estado y para la colectividad
efectiva de los derechos en general, pues su transgresin
constitucionales.
supone una afectacin tambin al
propio ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que,
detrs de la constitucionalizacin de procesos como el de hbeas
corpus, amparo, hbeas data y de cumplimiento, nuestra
Constitucin ha reconocido la ntima correspondencia entre la doble
naturaleza (subjetiva-objetiva) de los derechos fundamentales y la
doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los procesos
constitucionales. Siendo que las dos vocaciones del proceso
constitucional son interdependientes y se hacen necesarias todas las
veces en que la tutela primaria de uno de los dos intereses (subjetivo
y objetivo) comporte la violacin del otro.
1.5. NATURALEZA DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES
La consagracin
Diferencias con los Procesos
Ordinarios constitucional de los
procesos constitucionales
Rol del Principios
Magistrado Orientadores les otorga un carcter
especial, que los hace
Naturaleza Finalidad
diferentes de los procesos
ordinarios en cuatro aspectos:
6
* Por sus fines, pues a diferencia de los procesos

constitucionales, los ordinarios no tienen por objeto hacer
valer el principio de supremaca constitucional ni siempre
persiguen la proteccin de los derechos fundamentales.
* Por el rol del juez, porque el control de la actuacin de

las partes por parte del juez es mayor en los procesos
constitucionales.
* Por los principios orientadores, pues si bien es cierto

que estos principios, nominalmente, son compartidos por
ambos tipos de procesos, es indudable que la exigencia del
cumplimiento de principios como los de publicidad,
gratuidad, economa procesal, socializacin del proceso,
impulso oficioso, elasticidad y de favor processum o pro
actione, es fundamental e ineludible para el cumplimiento
de los fines de los procesos constitucionales.
* Por su naturaleza, que es de carcter subjetivo-objetivo,

pues no slo protegen los derechos fundamentales
entendidos como atributos reconocidos a favor de los
individuos, sino tambin, en cuanto se trata de respetar los
valores materiales del ordenamiento jurdico, referidos en
este caso a los fines y objetivos constitucionales de tutela de
urgencia.
1.6. Clasificacin de los Procesos Constitucionales
Como bien sostiene Garca Belaunde6 los procesos

constitucionales son tantos como los pases existentes, sin
embargo, anota que los procesos constitucionales son los relativos
a la defensa de la libertad individual: el hbeas corpus, el amparo
y el hbeas data.
6
Enrique Bernales Ballesteros. La Constitucin de 1993: anlisis comparado. Pg. 817
7
Otro grupo lo constituyen los procesos que defienden la

estructura del orden jurdico, su jerarqua y coherencia, su
finalidad esencial de estas garantas es restituir los rangos de las
distintas normas jurdicas que son incompatibles entre s, y hacer
que los mandatos jurdicos imperativos se cumplan. Los procesos
que corresponden a este grupo son el Cumplimiento,
Inconstitucionalidad, Accin Popular y Conflicto Competencial
- Hbeas
Procesos La plena En
Corpus
Constitucion Vigencia de la
- Amparo
ales de la persona consecuencia,
- Hbeas ata
libertad humana.
como considera
Gustavo
- Cumplimiento La plena Gutirrez7, los
Procesos - Accin Popular vigencia del
Constitucion - Estado de procesos
ales Inconstitucionalid Derecho.
Supre
Orgnicos ad. constitucionales
maca
- Conflictos de Constit
competencia ucional se pueden
clasificar de la
siguiente manera:
a. Los que protegen los derechos constitucionales.- Son los

llamados procesos constitucionales de la libertad:
- El Hbeas Corpus, que protege la libertad individual y los
derechos constitucionales conexos.
- El Amparo, que protege los dems derechos
fundamentales distintos a la libertad individual.
- El Hbeas Data, que protege el derecho a la intimidad
mediante la proteccin de los datos almacenados en bancos
informticos, as como el derecho a la informacin pblica.
7
Gustavo Gutirrez. Todo sobre el Cdigo Procesal Constitucional. Primera Edicin octubre 2006, corregida enero 2007.MFC
Editores E.I.R.L. Lima-Per.
8
b. Los que protegen la estructura del Estado.- Son los

denominados procesos constitucionales orgnicos:
- El proceso de cumplimiento, ubicado esquemticamente

como proceso constitucionalizado. Procede contra cualquier
autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal
o un acto administrativo.
- El proceso de inconstitucionalidad, que procede contra las
normas legales que tienen rango de ley.
- La accin popular, que se interpone en dos casos, o por
infraccin de la Constitucin y de la ley, o contra
reglamentos, normas administrativas y resoluciones y
decretos de carcter general.
Los procesos competenciales, que proceden cuando
una entidad pblica invalida su esfera de atribuciones
constitucionales por otra.

1.7.Marco Normativo
a) Sustento Normativo a Nivel Internacional.- Son diversos los

instrumentos normativos internacionales que las regulan como
los siguientes:
Norma Artculo Texto

Declaracin Universal Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los
de los Derechos Artculo 8 tribunales nacionales competentes, que la ampare contra
Humanos actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitucin o por la ley.
Cada uno de los Estados partes en el presente pacto se
compromete a garantizar que: b. Toda persona cuyos
Pacto Internacional de Artculo 2 derechos o libertades reconocidos en el presente hayan sido
Derechos Civiles y inciso 3, violados podrn interponer un recurso efectivo an cuando
polticos apartados b y tal violacin por personas que actuaban en ejercicio de sus
c funciones oficiales. c. Las autoridades competentes
cumplirn toda decisin en que se haya estimado
procedente tal recurso.
Toda persona puede concurrir a los tribunales para hacer
9
Declaracin valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un

Americana de los Artculo XVIII procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo
derechos y deberes ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio
del hombre suyo, algunos de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente.
Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o
Convencin cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
Americana sobre competentes, que la ampare contra actos que violen sus
Derechos Humanos Artculo 25 derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la
ley o la presente convencin, an cuando tal violacin sea
cometida por personas que actan en el cumplimiento de
sus funciones.
b) Sustento Normativo a Nivel Nacional.- La legislacin

nacional que amparan las garantas constitucionales las hallamos
en nuestro texto constitucional en su Ttulo V De las Garantas
Constitucionales, regulando el tema en 6 artculos. Se ocupa
bsicamente de sealar cules son en el artculo 200 en sus 6
incisos.
Asimismo se sustentan en el Cdigo Procesal

Constitucional, Ley 28237, que regula ampliamente los
procedimientos y pautas generales a seguir para el desarrollo de
estas acciones.
10
11
CAPITULO II
EL PROCESO DE ACCION POPULAR
2.1. ETIMOLOGIA:
Etimolgicamente el vocablo accin proviene del latn actio

nis que significa ejercicio de una potencia; efecto de hacer.
2.2. DEFINICIN:
Accin popular es un proceso constitucional que tiene como
finalidad que las normas jurdicas de jerarqua inferior a la ley
(ejm. decreto supremo que reglamenta la ley) no contravenga la
constitucin o la ley. Se presenta ante la sala competente de la
corte Superior del poder judicial y esta, en su sentencia declara
que la norma que ha sido impugnada contradice o no la
constitucin o a la ley. Si la sala, comprueba que la norma
impugnada infringe algunas de aquellas la declara
inconstitucional y por consiguiente esta norma pierde efecto
desde el da siguiente a la publicacin de la sentencia.
Accin popular procede contra los reglamentos, normas
administrativas y resoluciones de carcter general, cualquiera
que se ha la autoridad de la que emane, siempre que infrinja la
constitucin o la ley, o cuando no haya sido expedidas o
publicadas en la forma prescrita por la constitucin o la ley.
2.3. NATURALEZA JURIDICA:
HANS KELSEN adems de ser el padre del control de

constitucionalidad, por su aporte en la creacin del Tribunal
Constitucional en la Constitucin austriaca de 1920, tambin se
refiri a la accin de inconstitucionalidad con legitimacin
popular, en los siguientes trminos:
12
Esta legitimacin popular, conocida en la doctrina germana

como popular lage, fue tenida en cuenta por KELSEN, quien vino
incluso a reconocer, ya a la altura de 1928, su superioridad
terica, al sealar que: ciertamente la mayor garanta sera la de
establecer un actio popularis; el tribunal debera examinar la
regularidad de los actos sujetos a su jurisdiccin, en particular
las leyes y reglamentos, ante la demanda de cualquiera. De este
modo, el inters poltico en la eliminacin de los actos irregulares
vendra sin duda satisfecho del modo ms pleno.
a) Objetivo:
Defensa de la Supremaca normativa de la Constitucin.
b) Subjetivo:
Proteccin de los Derechos Constitucionales.
2.4. ORIGEN DE LA ACCIN POPULAR
A) DERECHO ROMANO:
Llamamos accin Popular la que ampara el derecho del propio

pueblo(Digesto, libro 47, ttulo XXIII, ley 1)
A.I.) ANTECEDENTES EN EL DERECHO ROMANO
El derecho romano fue uno de los sistemas jurdicos

ms avanzados de la antigedad, prueba de ello es su
influencia hasta nuestros das. En el caso determinado de
las acciones populares, la legitimacin popular para actuar
procesalmente, fue una de las instituciones ms
caractersticamente romanas que no se ha vuelto a repetir
en toda la historia del derecho universal.
13
a) El Populus
La cita del Digesto 47.23.1. Ttulo XXIII

denominado De las acciones populares, dice:
1. Paulus Libro VII, ad edictum.- Eam popularem

actionem dicimus, quae suum ius populi tuetur.
Paul. 8 ed. Llamamos accin popular la que
ampara el derecho propio del pueblo. A partir de
esta cita sealamos que la accin popular es
aquella que se ejercita en defensa del derecho del
pueblo (ppulus).
Para especificar el concepto de populus
citemos a Gayo en Inst. 1.3., donde seala que:
... con el nombre de pueblo se comprenden todos
los ciudadanos,...
Podemos por tanto afirmar que, la accin
popular es aquella que tiende a proteger,
garantizar y legitimar el derecho del populus ,
integrado por una colectividad ciudadana que a
diferencia de la concepcin moderna, asuma el
compromiso no solo de abstenerse a daar al
inters colectivo, sino que tambin procuraba su
arreglo de acuerdo con las condiciones y medios
procesales que el derecho romano estableca para
ello, cuando era afectado como miembro de ese
populus.
Durante la poca republicana, exista una
dominacin colectiva ideal, en la cual los poderes
estaban en manos del pueblo, del populus
romanus, siendo su titular y rgano ejecutivo el
14
Rey primero y luego la Suprema Magistratura

Republicana.
Los actos del estado demandaban para su
perfeccin de la rogatio del magistrado y la
aprobacin del pueblo.
El populus, personificaba el sujeto activo
de acciones e interdictos de inters comn, era
ms que un nmero plural de personas, llevaba
en su esencia la integracin de los ciudadanos.
Cicern precis tres elementos de este concepto:
1. La multitud de personas.
2. Reunidas por un consenso jurdico.
3. Para lograr una utilidad superior.
Estos tres elementos daban como

resultado, un ente plural que alcanz el
carcter de sujeto de derecho al igual que los
municipios, las colonias y las asociaciones de
personas. Esta condicin de sujeto de derecho
del populus romano provino, de su derecho a
litigar como titular de ciertas acciones y
recursos procesales, aunque nunca logr la
categora de persona jurdica. Es evidente que
en el pueblo romano, populus romanus o
populus romanus quiritium, esto era la
denominacin tcnica del Estado considerado
como persona, modelo inimitable, mutatis
mutandis, por todas las dems personas
jurdicas. De estas difiere y de las personas
naturales por estar dotado de soberana.
15
El populus era titular de derechos y de

cosas, bajo las mismas condiciones que los
particulares y con el mismo carcter
excluyente. Tambin era titular de derechos y
bienes y ejercitaba el dominio como persona de
derecho pblico de manera distinta a la de los
particulares. En este caso, el populus no
exclua a nadie puesto que estos bienes eran de
todos y para todos. El populus manifestaba su
condicin de sujeto de derecho pblico en la
defensa de ciertos derechos privados de los
ciudadanos que revestan especial importancia
para la comunidad, tales como los derechos de
los incapaces o la libertad misma de los
ciudadanos. Ejerca tambin su condicin de
sujeto, en defensa del inters general o del bien
comn. La evolucin histrica de Roma
represent siempre una fuerte relacin entre el
populus y el individuo. El dao causado al
populus afectaba tambin al individuo que
instauraba la accin. El ciudadano, al sentirse
perjudicado adquira un real inters en proteger
el derecho colectivo lesionado, el bien comn
que a l le concerna directamente.
As pues, la nocin de populus
constituye un elemento fundamental en la
consolidacin y desarrollo de la accin popular
en el derecho romano, al punto de perdurar el
tiempo suficiente para llegar hasta nuestro
sistema jurdico.
b) La Res Publica
16
Como se ha sealado en lneas anteriores, la

proteccin del inters colectivo, es el argumento que da
vida a la accin popular, y para comprender la
importancia del mismo, consideramos oportuno hacerlo
a partir de la nocin de la res pblica, para lo cual
citaremos lo que el Digesto en el libro sobre la
significacin de las palabras nos dice:
D.50.16.23. Ulpianus Libro XIV. Ad Edictum.- Rei
appellatione et causae, et iura continentur - D. 50.16.23.
En la denominacin de cosa se comprenden as las
causas como los derechos.
D.50.16.17. Ulpianus Libro X. Ad Edictum.- Inter
publica habemus non sacra, nec religiosa, nec quae
publicis usibus destinata sunt, sed si qua sunt civitatum
velut bona;.... D. 50.16.17. Entre las cosas pblicas
no contamos ni las sagradas, ni las religiosas, ni las que
estn destinadas a usos pblicos, sino las que son de las
ciudades, como los bienes;... Antecediendo a esta cita
veremos que en D. 50.16.15. Especifica.
Ulpianus Libro X. Ad Edictum.-Bona civitatis
abusive publica dicta sunt, sola enim ea publica sunt,
quae populi Romani sunt. Los bienes de una ciudad se
llaman abusivamente pblicos, porque solamente son
pblicos los que son del pueblo romano.
Apoyados en Iglesias, concluimos que: La res

pblica es cosa de todos... al tiempo que todos son
de ella, afirmacin que considero resume la
esencia de la res pblica, y nos acerca a
comprender con mayor claridad que el inters de
todos, es en consecuencia el inters de Roma.
17
Esta nocin es congruente con lo que ya Marco

Aurelio deca: la razn del mundo es social.
Del mismo modo que t eres integrante del
organismo social, as tambin toda accin tuya es
parte integrante de la vida social. Por tanto
cualquiera accin, cualquiera accin tuya que no
tenga ni inmediata ni remota relacin con este fin
comn, perturba la vida, escinde la unidad y es
sediciosa, como sedicioso es el que en una ciudad
se aparta, separndose de la accin comn . En
la cita, la accin comn est orientada a alcanzar
a su vez un fin comn, lo cual resulta congruente
con el principio de justicia y bien comn que
caracteriz a la sociedad romana. Por tanto, se
reitera el inters colectivo que da vida a la accin
popular, nace a partir de un fin comn: la
proteccin de la res pblica.
Hasta aqu concluimos que: el inters colectivo,

en la experiencia romana de la poca clsica, se
advierte de manera diversa a la concepcin actual,
en la que los intereses individualistas han ganado
terreno y sobre todo cuando los ordenamientos
legales, niegan en algunos casos, la posibilidad de
facto, para accesar a medios procesales que
permitan legitimar la defensa de aquellos derechos
que tutelan intereses colectivos del grupo social,
como lo analizaremos con mayor precisin en
siguiente punto. Esta clase de bienes era
susceptible de proteccin a travs de las acciones
populares, pues con la clasificacin de los bienes
18
en el derecho romano, res publicae, eran las

cosas pblicas, afectadas al uso de todos y cuyo
dominio se encontraba en cabeza del populus.
Se distinguen dos clases: la res publicae usi

destinatae y las res in pecunia o in patrimonio
populi.
a) La res publicae usi destinatae
Se encuentran fuera del comercio, como por

ejemplo las vas pblicas, los puentes, los foros,
las plazas, los teatros, las termales, los
denominados flumina perennia, o ros de
curso permanente, y sus riberas y aunque es
discutido las costas hasta el flujo de la marea.
El derecho romano consideraba que existan
ciertas cosas pblicas por su naturaleza, como
los ros perennes, el mar y su ribera. Otras
construidas por el hombre que adquiran tal
condicin mediante acto solemne de la pblica
autoridad llamado:publicatio.
b) La res in pecunia o in patrimonio

populi
Era susceptible de comercio. Exista la

posibilidad de que los particulares las
adquirieran mediante oportuno negocio con el
Estado. La res universitatis, es decir las cosas
de las corporaciones, estaban cubiertas por un
rgimen sustancialmente anlogo al de las res
19
publicae, o sea el de las cosas pertenecientes al

populus, los municipia y los coloniae. El
populus no era concebible sin la res
publicae, ella constitua un elemento necesario
para la realizacin de la utilidad comn
superior de la que habla Cicern, y es por esta
razn que el derecho romano se vio en la
necesidad de procurar al populus
herramientas procesales que permitieran su
defensa ante el pretor.
A.2.) INTERDICTOS Y ACCIONES POPULARES EN ROMA
En el derecho romano, existan dos vas de carcter

popular:
a) Los interdictos populares
Los interdictos, cronolgicamente, son ms

antiguos que las acciones populares.
Surgen de la necesidad de defender la res sacra y
la res publicae frente a la ineficiencia de las acciones
procesales ordinarias, de creacin legal, dado el
formulismo y el rigorismo de tales procedimientos. Los
interdictos y las acciones populares a pesar de ser dos
instituciones jurdicas diferentes tenan gran similitud,
teniendo en cuenta el bien perseguido.
El interdicto popular, procuraba la defensa del
inters particular a travs del restablecimiento del
interese comn vulnerado.
b) Las acciones populares
20
Las acciones populares en cambio ofrecan una

perspectiva ms individual ya que se presentaba el
fenmeno de la tutela del inters privado mediante el
inters comn, siendo posible que se causara una multa
o indemnizacin adicional, que iba a parar en unos al
Estado y otros al actor.
B) CONSTITUCIN DE CDIZ (1812):
El soborno, el cohecho y la prevaricacin de los

magistrados y jueces producen accin popular (artculo 255),
pero su extensin se remonta a finales del siglo XIX, cuando va
a ser entendida como un recurso de carcter penal (deberes de
funcin) o administrativo (infracciones en la prestacin de
servicios pblicos).
C) ORIGEN DEL PROCESO DE ACCION POPULAR COMO

GARANTIA CONSTITUCIONAL
A finales del siglo XIX, se extiende como un recurso de

carcter penal o administrativo, y de este modo se legitima a
cualquier persona para que formule denuncia contra las
autoridades que cometan infracciones pblicas o delitos contra
los deberes de funcin, con la finalidad de que sean
procesados y sancionados. Como accin de
inconstitucionalidad o legalidad, se introduce por primera vez
en la Constitucin venezolana de 1858 y posteriormente en
Colombia en el proceso de Reforma Constitucional de 1901.
ERNESTO REY CANTOR, segn este autor La Accin

Popular por sus orgenes histricos que se remontan al siglo
21
XIX. Pertenece al patrimonio histrico constitucional

colombiano el control de constitucionalidad en la modalidad de
la accin popular; su origen se halla en la ley de 22 de junio de
1850, por medio de la cual se adicionan y reforman las leyes
orgnicas de 3 de junio 1848 y del 30 de mayo de 1849
relacionadas con la administracin y rgimen municipal. El
pargrafo nico del artculo 23 concedi el derecho que tiene
todo ciudadano para pedir la anulacin de una ordenanza
ante la Corte Suprema de Justicia o de un acuerdo ante el
Tribunal del Distrito, por motivos de inconstitucionalidad o
ilegalidad cuando ella no ha sido propuesta por el funcionario
a quien corresponde.
La accin popular de inconstitucionalidad se adopt en

las Constituciones de Venezuela de 1858 (art. 113, num. 8),
Panam de 1941 (art. 188) y El Salvador de 1950 (art. 96).
2.5. EN EL PER
a) CONSTITUCIN 1920 1933:
El artculo 157 y artculo 231, respectivamente; pero en

estos casos la accin popular tena un carcter procesal penal.
b) CONSTITUCIN DE 1933, 1979 Y 1993:
El artculo 133, artculo 295 y artculo 200 inciso 5,

respectivamente; se regula la accin Popular como una
garanta constitucional.
2.5.1. ANTECEDENTES DE LOS PROCESOS

CONSTITUCIONALES EN EL PER
22
En trminos generales, durante el siglo XIX, el Per

no cont con instrumentos jurisdiccionales de control,
predominando la fiscalizacin por parte del Congreso.
Ha sido recin a partir del siglo XX cuando se

empiezan a introducir y fortalecer las herramientas de
control. En este sentido, destac la Carta peruana de 1979,
vigente desde julio de 1980, que adopt un "modelo dual de
Jurisdiccin Constitucional"(14O), el cual fue modificado
abruptamente tras la ruptura del rgimen constitucional el
5 de abril de 1992. En tal ocasin se dispuso, entre otras
medidas, la "reorganizacin" del Poder Judicial, la
desactivacin del Tribunal de Garantas Constitucionales
(TGC), la creacin de arbitrarias causales de improcedencia
de los procesos de hbeas corpus y amparo, y la restriccin
de la medida cautelar en el amparo. Incluso, un decreto ley
otorg una "nueva" competencia al des activado TGC. Se
inici as una etapa en que la Carta de 1979 quedaba en
suspenso en tanto sus disposiciones no fueran compatibles
con los objetivos del rgimen. Este fue el precedente de la
Carta de 1993, la cual fue fruto de la presin de la
comunidad internacional y de la necesidad de
constitucionalizar al rgimen de facto de Fujimori.
2.6. FINALIDAD
El proceso de accin popular tiene por finalidad la defensa

de la Constitucin frente a infracciones contra su jerarqua
normativa. Esta infraccin puede ser, directa o indirecta, de
carcter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo.
23
2.7. CARACTERISTICAS PROCESO DE ACCION POPULAR
I.Es Una Accin Pblica:
La accin es popular porque la podr ejercer cualquier

ciudadano del pueblo. Ello resalta su carcter democrtico y, a su
vez, se considera como una de las vas de la participacin
democracia; por consiguiente, su ejercicio es eminentemente de
carcter poltico, porque el pueblo por medio de un ciudadano
podr cuestionar los actos normativos que expiden los
gobernantes, cuando sean violatorios de los derechos
constitucionales (fundamentales, econmicos, sociales,
culturales, colectivos, etc.).
II. Es Sustantiva:
La accin popular est estrechamente vinculada la accin

de inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su
objeto tambin es asegurar el orden constitucional objetivo,
adems del legal pero examinando las normas inferiores a la ley.
En ese sentido la Accin Popular los jueces pueden declarar la
inconstitucionalidad con carcter general de la norma infralegal
que sea contraria a la constitucin y las leyes.
Sin embargo no concluye con la expulsin judicial de la

norma infractora del ordenamiento jurdico solo pueden
declararla inaplicable parcial o totalmente pero con efectos
generales que casi es lo mismo a declararla nula.
Al respecto debemos mencionar que el control de los

decretos reglamentos y dems normas administrativas, deben
realizase no solamente en las normas constitucionales y legales
24
sino tambin a las sentencias del tribunal constitucional que

hayan desde luego estimado o desestimado la declaracin de la
ley como inconstitucional.
III. Es Procesal:
Considera tambin la proteccin del orden constitucional y

legal , los valores supremos no solo del estado , sino tambin de
la sociedad , la legitimidad procesal activa es anormal y material ,
es decir que cualquier ciudadano puede incoar disposiciones
reglamentarias y administrativas ante el poder judicial , por
inconstitucionales e ilegales incluso los ciudadanos extranjeros
residentes en el pas , pueden ser titulares de esta accin , as
como tambin el poder judicial debe tutelar ese derecho a la
accin de cualquier ciudadano.
2.8. EL CONTROL DIFUSO Y EL CONTROL CONCENTRADO
Para el control normativo de las normas que garantizan la

supremaca constitucional, encontramos:
a. El control difuso
De origen norteamericano, que consiste en la revisin por

parte de los jueces ordinarios, bajo el control ultimo del tribunal
supremo, de la constitucionalidad de las leyes a efectos de su
aplicacin en casos concretos.
b.- El control concentrado

De origen austriaco, consiste en entregar a una entidad
especfica " Tribunal Constitucional" la facultad de revisar la
25
constitucionalidad de las leyes, el TC tiene el monopolio de las

competencias para conocer la constitucionalidad de las leyes.
La diferencia entre el control difuso y el control
concentrado, est en que el difuso es incidental, especial y
declarativo, y el concentrado es principal, general y constitutivo.
( Calamandrei).
c.- El control previo, de origen francs, consiste en el

sometimiento de la norma antes de su publicacin y vigencia a un
anlisis sobre su constitucionalidad por un Consejo
Constitucional.
La constitucin establece en su artculo. 201. el control

concentrado.
Artculo 201. El Tribunal Constitucional es el rgano

de control de la Constitucin.
Es autnomo e independiente. Se compone de siete
miembros elegidos por cinco aos.
Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se
exigen los mismos requisitos que para ser vocal de la Corte
Suprema. Los miembros del Tribunal Constitucional gozan
de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas que
los congresistas.
Les alcanzan las mismas incompatibilidades. No hay
reeleccin inmediata.
Los miembros del Tribunal Constitucional son
elegidos por el Congreso de la Repblica con el voto
favorable de los dos tercios del nmero legal de sus
miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal
Constitucional los jueces o fiscales que no han dejado el
cargo con un ao de anticipacin.
26
La constitucin establece en su artculo. 138. el control

difuso.
Artculo 138. La potestad de administrar justicia

emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a travs
de sus rganos jerrquicos con arreglo a la Constitucin y a
las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre
una norma constitucional y una norma legal, los jueces
prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal
sobre toda otra norma de rango inferior.
2.9. EL CASO MADISON VERSUS MARBURY
2.9.1. La llegada del caso a la Corte y la sentencia.
El contexto poltico-social a finales del siglo XVIII y

principios del XIX en Estados Unidos estaba muy polarizado entre
los partidos polticos rivales, a partir de las distintas visiones que
tenan de lo que deberan ser los Estados Unidos.
En la ltima dcada del siglo XVIII, el Partido Federalista

que estaba en el gobierno haba cometido diversos atropellos que
causaron gran malestar. Por ejemplo expidi una Ley de Sedicin
para castigar a todos los que hablaran en contra del Presidente
Adams o del Congreso dominado por los propios Federalistas. La
ley fue impugnada por considerar que se opona a la Primera
Enmienda que garantizaba la libertad de expresin sin lmite
alguno.
27
En este contexto empieza a surgir el caso Marbury cuando

el 27 de febrero de 1801, faltando pocos das de la toma de
posesin de Jefferson como Presidente y del cambio de poderes en
el Congreso (que pasara a estar bajo dominio de los
republicanos), fue aprobado por el Presidente Adams el
nombramiento de 42 jueces de paz para servir por un periodo de
cinco aos en el distrito judicial de Columbia y de Alexandria. El
Senado hizo las correspondientes ratificaciones el 3 de marzo, un
da antes de la toma de posesin de Jefferson. John Marshall,
quien para ese entonces se desempeaba como secretario de
Estado, deba certificar los nombramientos, extendiendo sobre los
mismos un sello oficial. A pesar de que cont con ayuda para
hacerlo, no tuvo tiempo para sellar los nombramientos y enviarlos
a sus titulares.
Cuando toma posesin el nuevo secretario de Estado, nada

menos que James Madison, el protegido de Thomas Jefferson y
eminente abogado, se niega a sellar y entregar los nombramientos
que faltan. En 1802, sin que se hubiera resuelto la cuestin, el
Senado decide modificar la ley sobre circuitos judiciales y elimina
las plazas de los jueces nombrados por Adams. William Marbury
fue uno de los jueces que, habiendo sido nombrado por el
Presidente y ratificado por el Senado, no recibi tal
nombramiento. Marbury demand a Madison en su carcter de
secretario de Estado y responsable de enviarle su nombramiento.
Peda una orden de mandamus para que el gobierno se viera
obligado a hacerle llegar el nombramiento.
El 24 de febrero de 1803 Marshall dio a conocer a nombre

de una Suprema Corte unnime el sentido del fallo. La sentencia
es un texto relativamente largo que se articula a travs de tres
28
diferentes preguntas que Marshall hbilmente pone casi al inicio

del texto. Las tres preguntas eran:
a) Tiene el promovente derecho al nombramiento que

solicita?;
b) Si tiene tal derecho y ese derecho le ha sido negado, las
leyes de su pas le ofrecen un remedio?; y
c) Si le ofrecen tal remedio, ese remedio es un mandamus
que expida esta Corte?
Marshall comienza haciendo un breve recuento de los

hechos que se debaten en el juicio y desgrana las etapas que
conforman el procedimiento para nombrar a los jueces. Dicho
procedimiento termina, sostiene la sentencia, cuando se expide el
nombramiento escrito, est o no entregado el mismo al
interesado. Esto es as, explica Marshall, ya que una vez hecho el
nombramiento el Presidente ya no puede revocarlo. El prrafo de
la sentencia que explica lo anterior es el siguiente: Tiene que
haber un punto en el tiempo, que marque el momento en que el
poder del Ejecutivo sobre un empleado que no puede remover a
su arbitrio, cesa. Este momento tiene que ser aquel en que el
poder constitucional de nombrar ha quedado ejercitado. Y este
poder ha sido ejercitado cuando el ltimo acto que se requiere de
la persona que tiene el poder, ha sido ejecutado. Este ltimo acto
es la firma del nombramiento escrito La firma es la orden
expresa para la fijacin del gran sello al nombramiento escrito; y
el gran sello slo se le fija a un documento que ya est completo.
Da fe, por un acto que se supone que es de notoriedad

pblica, de la autenticidad de la firma presidencial. El gobierno
viola derechos legales adquiridos, sostiene el pronunciamiento de
la Corte, al no entregarle a Marbury su nombramiento.
29
Constatada esa violacin Marshall pasa a la segunda pregunta:

hay algn remedio que le ofrezca el ordenamiento jurdico a fin
de combatir dicha violacin?
Hay dos afirmaciones en la sentencia sobre este punto que

cualquier juez que conozca de demandas por violaciones a los
derechos fundamentales debera tomar en cuenta; en la primera
de ellas Marshall sostiene que La pureza de la libertad civil de
seguro consiste en el derecho de todo individuo a reclamar la
proteccin de las leyes siempre que recibe una injuria; en su
segunda afirmacin sostiene que Al Gobierno de los Estados
Unidos se le ha llamado enfticamente, un gobierno de derecho y
no un gobierno de hombres. Indudablemente dejara de merecer
este alto calificativo si las leyes no otorgaran un remedio contra la
violacin de todo derecho legal adquirido.
La argumentacin de Marshall pasa al anlisis de si el

mandamus es la accin procesal correcta para el tipo de violacin
que ha sufrido Marbury. Aunque la respuesta es afirmativa y en
este punto de la sentencia el lector podra pensar que Marbury
haba ya ganado el caso, Marshall formula a continuacin la
pregunta clave del juicio, que a la postre dar lugar nada menos
que al nacimiento de la institucin de la judicial review. La
pregunta es si la ley que regula la competencia de la Corte para la
expedicin de mandamus es conforme a la Constitucin. En la
sentencia se afirma: la autorizacin que se le da a la Suprema
Corte mediante la ley que establece los tribunales judiciales de los
Estados Unidos, para expedir mandamus a los funcionarios
pblicos, aparentemente no est basada en la Constitucin; y
surge la pregunta de si una jurisdiccin conferida en tal forma
puede ser ejercitada. Poco a poco Marshall se va acercando a
una puerta que una vez abierta cambiara por completo el
30
significado de la Constitucin en los estados contemporneos. El

siguiente paso de su razonamiento se expresa en los siguientes
trminos: La cuestin de si una ley comn que repugna a la
Constitucin, puede llegar a ser una ley vlida, interesa
profundamente a los Estados Unidos; pero afortunadamente no
es tan intrincada como interesante. Nos parece que slo es
necesario tomar en cuenta ciertos principios ya por largo tiempo
establecidos para decidirla.
Asentada esa premisa, que luego no encuentra justificacin

alguna en el resto de la sentencia (por ejemplo no se menciona un
solo antecedente de la facultad de la Corte para revisar la
constitucionalidad de las leyes, a pesar de que los haba),
Marshall describe al gobierno de los Estados Unidos como un
gobierno limitado por mandato precisamente de la Constitucin,
que impone lmites a la actuacin de los poderes pblicos: Con
qu objeto se consignan tales lmites por escrito, si esos lmites
pudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por las personas a
quienes se quiso restringir? La distincin entre gobiernos de
poderes limitados y los poderes ilimitados, queda abolida si los
lmites no contienen a las personas a las cuales les han sido
impuestos y si lo prohibido y lo permitido se equipara.
Este es un razonamiento demasiado obvio para dejar lugar

a dudas y lleva a la conclusin de que la Constitucin controla
cualquier acto legislativo que le sea repugnante; pues de no ser
as, el Legislativo podra alterar la Constitucin por medio de una
ley comn.
Los siguientes prrafos de la sentencia son los ms citados

y conocidos, pues en ellos Marshall plantea la base conceptual
sobre la que se asienta a partir de entonces la lgica de la
31
judicial review. Mucho se ha opinado sobre la calidad

argumentativa de tales prrafos o sobre la escasa profundidad
que tienen, o incluso sobre su falta de lgica. Veamos primero su
texto y luego emitiremos un juicio sobre el contenido:
Entre estas alternativas no hay trmino medio. La

Constitucin es una ley superior inmodificable por medios
ordinarios, o bien queda al nivel de las dems leyes del Congreso
y como tales, puede ser alterada segn el Legislativo quiera
alterarla.
Si el primer extremo de la alternativa es la verdad, entonces

un acto legislativo contrario a la Constitucin, no es una ley; si el
segundo extremo de la alternativa es el verdadero, entonces las
constituciones escritas son intentos absurdos por parte del
pueblo, para limitar un poder que por su propia naturaleza es
ilimitable.
Ciertamente que todos aquellos que han elaborado

constituciones escritas las consideran como la ley fundamental y
suprema de la nacin y, en consecuencia, la teora de todo
gobierno de esa naturaleza, tiene que ser que una ley del
Congreso que repugnara a la Constitucin, debe considerarse
inexistente. Esta teora, por su esencia misma, va imbbita en una
Constitucin escrita y, en consecuencia, este Tribunal tiene que
considerarla como uno de los principios fundamentales de
nuestra sociedad.
Si una ley del Legislativo, contraria a la Constitucin, es

nula, a pesar de dicha nulidad puede obligar a los tribunales a
obedecerla y a ponerla en vigor? O, en otras palabras, a pesar de
que no es ley constituye una regla que tiene los mismos efectos
32
que si fuera ley?... Indudablemente, es de la competencia y del

deber del Poder Judicial el declarar cul es la ley Si una ley se
opone a la Constitucin; si tanto la ley como la Constitucin
pueden aplicarse a determinado caso, en forma que el tribunal
tiene que decidir ese caso, ya sea conforme a la ley y sin tomar en
cuenta la Constitucin, o conforme a la Constitucin, haciendo a
un lado la ley, el tribunal tiene que determinar cul de estas
reglas en conflicto rige el caso. Esta es la verdadera esencia del
deber judicial los tribunales deben tomar en cuenta la
Constitucin y la Constitucin es superior a toda ley ordinaria del
Legislativo, (luego) entonces la Constitucin y no la tal ley
ordinaria, tiene que regir en aquellos casos en que ambas seran
aplicables.
Esta larga transcripcin se justifica por la importancia del

caso que estamos analizando y porque en esos prrafos se
encuentran resumida buena parte de la filosofa de ese primer
momento fundacional del constitucionalismo moderno. La
supremaca constitucional, el deber judicial de proteger la
Constitucin, la normatividad y rigidez de la misma, son ideas
que con mayor o menor fortuna, eso es irrelevante ahora- fueron
precisadas por Marshall.
Carlos Santiago Nino ha intentado concentrar en algunas
premisas y una conclusin la estructura lgica del razonamiento
de Marshall. Nino describe dicho razonamiento de la siguiente
forma:
Premisa 1. El deber del poder judicial es aplicar la ley.

Premisa 2. Cuando hay dos leyes contradictorias, no hay
ms remedio que aplicar una desechando la otra.
Premisa 3. La Constitucin es la ley suprema y define qu
otras normas son ley.
33
Premisa 4. La supremaca de la Constitucin implica que

cuando entra en conflicto con una norma dictada por el
Congreso esta segunda deja de ser vlida.
Premisa 5. La negacin de la premisa anterior supondra
que el Congreso puede modificar la Constitucin dictando
una ley ordinaria, por lo que la Constitucin no sera
operativa para limitar al Congreso.
Premisa 6. El Congreso est limitado por la Constitucin.
Premisa 7. Si una norma no es una ley vlida carece de
fuerza obligatoria.
Conclusin: una ley contraria a la Constitucin no debe ser
aplicada por el Poder Judicial.
La pregunta que podra hacerse un analista es por qu

decide Marshall que una ley inconstitucional debe ser
simplemente inaplicada y no opta por decretar su expulsin del
ordenamiento jurdico, de forma que nunca ms pueda ser
aplicada?
La diferencia entre una y otra opcin no es menor. La

eleccin que tom Marshall ha marcado por dcadas no
solamente al modelo americano de control de la
constitucionalidad de las leyes, sino tambin a los desarrollos
constitucionales de otros pases, Per entre ellos.
Lo que queda claro a partir de los postulados de la

sentencia es que cualquier juez que se enfrente a una norma
inconstitucional debe inaplicarla, establecindose de esta manera
el control difuso de la constitucionalidad. Para Marshall la
facultad de los jueces para determinar cul es el derecho
aplicable facultad que corresponde a la verdadera esencia del
34
deber judicial- inclua la verificacin de la constitucionalidad de

las leyes.
Como se sabe, el modelo europeo de control de la

constitucionalidad se caracteriza precisamente por lo contrario,
ya que bajo su esquema se ejerce el control concentrado, que
corre a cargo no de cada juez o tribunal, sino solamente de un
tribunal especializado que se suele llamar tribunal
constitucional y que normalmente est ubicado fuera de la
estructura del poder judicial ordinario.
2.10. Comentario del Grupo sobre el caso Madison versus Marbury.
Marbury versus Madison es un caso que dej una marca

indeleble en la historia del Estado constitucional. La lgica de
Marshall en su sentencia se sigue aplicando hasta nuestros das
de forma cotidiana. La pregunta central que el caso pudo resolver
de forma adecuada es: qu debe hacer un juez cuando en un
caso del que est conociendo se le presente al alternativa de
aplicar una ley o aplicar la Constitucin si entre ellas existe una
contradiccin? Aunque la respuesta puede parecer obvia en
nuestros das, no lo era tanto cuando Marshall emite su histrico
fallo.
Adems, Marbury versus Madison asienta de una vez por

todas el principio de supremaca constitucional. Es decir, la
sentencia no refiere solamente el papel del juez ante la ley
inconstitucional, sino que trata sobre todo del lugar de la
Constitucin frente a la ley y, por va de consecuencia, frente al
resto del ordenamiento jurdico. La Constitucin se impone en
caso de que haya contradicciones entre su contenido y cualquier
otra norma jurdica, nos dice Marshall en su sentencia.
35
Lo que quiz no deja tan claro Marshall es lo que debe

suceder con una norma declarada inconstitucional. Debe ser
simplemente inaplicada o procede la declaracin de su invalidez a
todos los efectos, con la consiguiente expulsin del ordenamiento
jurdico como aos despus lo defendi Hans Kelsen en su
conocido ensayo La garanta jurisdiccional de la Constitucin
publicado en 1928?
En el fondo de esta cuestin se encuentra el asunto de

cmo debe imponerse la Constitucin frente a la ley (y todava
ms en el fondo late el no resuelto tema de la tensin entre
derechos de las mayoras expresados por vas parlamentarias- y
los derechos de todas las personas mayoras y minoras,
recogidos en los textos constitucionales-).
De las respuestas a todas las cuestiones apuntadas se

desprender no solamente la forma de comprender y aplicar el
principio de supremaca constitucional, sino tambin el papel que
cabe asignar a la jurisdiccin constitucional dentro de un Estado
democrtico.
36
37
2.11. ANALISIS ARTICULADO DEL PROCESO DE ACCION POPULAR

SEGN EL CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL PERUANO
2.11.1. Legitimacin.-ARTCULO 84 La demanda de accin

popular puede ser interpuesta por cualquier persona.
A diferencia de la accin de inconstitucionalidad que slo

puede ser interpuesta, de conformidad con el artculo 203 de la
Constitucin, por el Presidente de la Repblica, el Fiscal de !a
Nacin, el Defensor del Pueblo, el 25% del nmero legal de
congresistas, cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por
el Jurado Nacional de Elecciones, los Presidentes de las Regiones,
38
los Alcaldes Provinciales, los Colegios Profesionales en materias

de su especialidad o el 1% de ciudadanos si se trata de una
ordenanza municipal, en el proceso de accin popular la
legitimacin activa recae en cualquier persona. Por consiguiente
son titulares de la accin los ciudadanos peruanos en el ejercicio
pleno de sus derechos, los extranjeros con residencia en el Per,
las personas jurdicas o constituidas en el pas a travs de sus
representantes legales, entre otros.
En efecto, la primera accin popular interpuesta en el

marco de la derogada ley 24968 fue incoada por una asociacin
civil, la Asociacin Nacional de Retirados de las Fuerzas
Policiales, contra un artculo de un reglamento aprobado por
decreto supremo. Lo que quiere decir que la expresin persona no
slo abarca a las naturales sino tambin a las jurdicas.
Ms bien lo que cabe plantearse es si el Ministerio Pblico

todava est legitimado para interponer la accin popular en
defensa de la legalidad de acuerdo con su atribucin
constitucional establecida en el inciso 1) del artculo 159 de la
Constitucin, que es el de, "promover de oficio, o a peticin de
parte la accin judicial en defensa de la legalidad y de los
intereses pblicos tutelados por el derecho". El artculo 4o de
la ley 24968 se lo conceda y lo hizo as porque entenda que
formaba parte de sus atribuciones constitucionales, en
consecuencia nos parece que no existe obstculo para que pueda
plantearlo si lo cree oportuno, pese a que se trata de una entidad
pblica y no de una persona. Asimismo, recurdese bien puede
aplicarse en forma supletoria el artculo IV del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Civil.
2.11.2. Competencia
39
La competencia se determina en razn de la ubicacin

territorial del rgano que emite la norma impugnada de
inconstitucionalidad o de ilegalidad. Pero tambin se alude a una
competencia por razn de la materia.
El artculo 85 dice "la Sala correspondiente por razn

de la materia". Se entiende en este caso, que si la norma
impugnada es de naturaleza penal la sala competente ser la
penal, la sala civil para las materias de esta clase y as
sucesivamente. En los casos que no haya sala establecida para la
materia, lo ser la civil supletoriamente.
Como el proceso de accin popular procede contra

cualquier autoridad, no debe entenderse que las Salas de la Corte
Superior del Distrito Judicial correspondiente, slo son
competentes frente a las normas que emanan del gobierno
regional o local. Somos de la opinin que si se trata de un rgano
emisor con ubicacin territorial en un determinado gobierno
regional o local sin que forme parte de su estructura orgnica ni
administrativa, pero que el radio de accin de su normatividad no
traspasa la circunscripcin territorial correspondiente, la sala
competente es la del distrito judicial que corresponde,
entendindose en estos casos que la de Lima tiene naturaleza
residual.
2.11.3. Demanda.- ARTCULO 86
La demanda escrita contendr cuando menos, los

siguientes datos y anexos:
1) La designacin de la Sala ante quien se interpone.
2) El nombre, identidad y domicilio del demandante.
40
3) La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor

de la norma objeto del proceso.
4) El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o
normas constitucionales y/o legales que se suponen
vulneradas por la que es objeto del proceso.
5) Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose
el da, mes y ao de su publicacin.
6) Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
7) La firma del demandante, o de su representante o de su
apoderado, y la del abogado
Como en cualquier proceso, la demanda debe estar bien

planteada y para ello debe estar redactada con orden y con
claridad, en estilo sencillo, sin galimatas ni errores de sintaxis.
Como cabeza de proceso, la demanda debe contener elementos
mnimos de admisibilidad.
La demanda escrita contendr cuando menos, los

siguientes datos y anexos:
La designacin de la Sala ante quien se interpone.- Con el

objeto de establecer la competencia en razn del territorio y
la materia (juez competente).
El nombre, identidad y domicilio del demandante.-
Elemento indispensable para definir la relacin jurdica
procesal vlida (legitimado activo).
La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de
la norma objeto del proceso.- Con el mismo objeto que el
inciso anterior. Hay que establecer la relacin jurdica
procesal vlida y es de necesidad, como es obvio, emplazar
a la otra parte en el proceso si la demanda cumple con
todos los requisitos de forma (legitimado pasivo).
41
El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o

vulneradas por la que es objeto del proceso.- La demanda
que no seala con precisin y exactitud la norma o las
normas que se suponen vulneradas sern declaradas
inadmisibles, porque el petitorio no est completo y es
impreciso.
Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el
da, mes y ao de su publicacin.-Requisito de forma que se
entiende necesario para facilitar a la Sala correspondiente,
sobre todo en los lugares apartados de Lima, la norma que
es objeto de impugnacin, a fin de pueda ser evaluada en
su legalidad o constitucionalidad. La copia simple no debe
entenderse como una prueba sino como un simple anexo
exigido por la ley.
Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.- Los
fundamentos son siempre de puro de derecho, por la
naturaleza propia del proceso, que supone un control
abstracto de constitucionalidad y/o de legalidad.
La firma del demandante, o de su representante o de su
apoderado, y la del abogado El proceso de accin popular, a
diferencia de lo que acontece con el hbeas corpus y el
hbeas data, requiere de patrocinio de abogado que
autoriza el escrito de la demanda, acompaada tambin de
la firma del demandante o de su representante o
apoderado.
Adicionalmente, a la demanda se deben acompaar las
copias que sean suficientes con la finalidad de emplazar al
rgano emisor una vez que se haya declarado su
admisibilidad.
2.11.4. Plazo. -ARTCULO 87
42
El plazo para interponerla demanda de accin popular

prescribe a los cinco aos contados desde el da siguiente de
publicacin de la norma.
El artculo 6o de la derogada ley 24968 sealaba que la

accin popular prescriba a los cinco aos contra normas
violatorias de la Constitucin y a los tres aos contra normas que
contravenan la ley. En ambos casos, los plazos comenzaban a
contarse a partir del da de la publicacin de la norma
cuestionada. La razn para el cambio es obvia. La violacin de
una ley por parte de un reglamento o norma infralegal, de
carcter general, es tambin en esencia inconstitucional, ya que
contradice el principio de jerarqua normativa establecida en el
artculo 51 de la Constitucin.
El Cdigo nos trae dos diferencias. En primer lugar unifica

en cinco aos el plazo de prescripcin, bien se trate de normas
que contradicen la Constitucin, o bien de aquellas que
contravienen la ley. En segundo lugar, el llamado plazo de
prescripcin no corre desde el da de la publicacin, sino que
empieza a contarse desde el da siguiente de la publicacin de la
norma cuestionada. El Cdigo vuelve a repetir el error de llamar
"prescripcin" a lo que es en realidad un plazo de caducidad,
porque el cumplimiento del tiempo sealado para interponer la
demanda no slo extingue el derecho sino tambin la accin.
2.11.5. Admisibilidad e Imporcedencia
ARTCULO 88, Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su

admisin dentro de un plazo no mayor de cinco das desde su
presentacin. Si declara la inadmisibilidad, precisar el requisito
43
incumplido y el plazo para subsanarlo. Si declara la

improcedencia y la decisin fuese apelada, pondr la resolucin
en conocimiento del emplazado.
El Cdigo establece que la Sala resuelve la admisibilidad del

proceso de accin popular en un plazo que no puede exceder de
cinco das contados desde la presentacin de la demanda. La
admisibilidad se dirige a prevenir el cumplimiento de los
requisitos formales de la demanda, conforme lo establece el
artculo 86:
1) juez competente;
2) identificacin y domicilio del legitimado activo;
3) identificacin y domicilio del legitimado pasivo, que es el
rgano emisor de la norma inconstitucional o ilegal;
4) el petitorio, que comprende la indicacin de la norma o
vulneradas (objeto del proceso);
5) anexos exigidos por la ley (copia simple de la norma
objeto del proceso precisndose el da, mes y ao de su
publicacin);
6) los fundamentos en que se sustenta la pretensin;
7) la firma del demandante, o de su representante o de su
apoderado, y la del abogado.
El plazo para la subsanacin de la inadmisibilidad

declarada puede variar, segn el criterio de la Sala y teniendo en
consideracin la dificultad de cumplir con el requisito omitido.
Como dice el Cdigo, la propia Sala precisa el requisito
incumplido y establece hasta cuando el demandante puede
subsanar el vicio o los vicios de forma.
44
En cuanto a la improcedencia. En el proceso de accin

popular la demanda debe ser rechazada de plano cuando
concurren anlogamente los mismos motivos que se establecen
para el proceso de accin de inconstitucionalidad en el artculo
104 del Cdigo:
1) cuando se haya interpuesto vencido el plazo previsto en

el artculo 87;
2) Cuando la Sala hubiere desestimado una demanda
sustancialmente igual en cuanto al fondo; o
3) Cuando la Sala carezca de competencia para conocer la
norma impugnada;
4) tambin es improcedente la demanda que se interpone
contra una norma que no es objeto de un proceso de accin
popular, y
5) cuando ha habido sustraccin de materia. Por ejemplo si
la norma ha sido derogada antes de emitirse sentencia, o
cuando ha sido elevada a rango de ley en virtud de una ley
formal.
Como no puede ser de otro modo, la resolucin que declara

la improcedencia debe estar debidamente motivada. Cuando la
declaracin de improcedencia es apelada se corre traslado al
emplazado que no puede ser otro que el rgano emisor de la
norma. Pero debe tenerse en cuenta lo que deja sentado el
artculo 89 del Cdigo en su segundo y tercer prrafo, que
pensamos tambin es de aplicacin cuando se trata de la
apelacin contra la decisin que decreta la improcedencia. La
reproducimos textualmente: "Si la norma objeto del proceso ha
sido expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se
emplazar al de mayor jerarqua. Si se trata de rganos de igual
nivel jerrquico, la notificacin se dirige al primero que suscribe el
45
texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder

Ejecutivo, el emplazamiento se har al Ministro que la refrenda; s
fuesen varios, al que haya firmado en primer trmino. Si el rgano
emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al rgano que
asumi sus funciones".
2.11.6. Emplazamiento y publicacin de la demanda.-

ARTCULO 89
Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al rgano

emisor de la norma objeto del proceso y ordena la publicacin
del auto admisorio, el cual incluir una relacin sucinta del
contenido de la demanda, por una sola vez, en el Diario
Oficial El Peruano si la demanda se promueve en Lima, o en
el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se
promueve en otro Distrito Judicial. Si la norma objeto del
proceso ha sido expedida con participacin de ms de un
rgano emisor, se emplazar al de mayor jerarqua. Si se trata
de rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se dirige
al primero que suscribe el texto normativo. En el caso de
normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se
har al Ministro que la refrenda; si fuesen varios, al que haya
firmado en primer trmino. Si el rgano emisor ha dejado de
operar, corresponde notificar al rgano que asumi sus
funciones.
Con este artculo y los que siguen a continuacin el Cdigo

ingresa a regular propiamente la tramitacin del proceso de
accin popular, aun cuando podra decirse que el trmite se da
inicio con la contestacin de la demanda.
46
En primer lugar, hay que emplazar al rgano emisor de la

norma que es objeto del proceso y publicar el auto admisorio. En
correspondencia con la garanta del debido proceso, ste debe
incluir una relacin sucinta del contenido de la demanda. Jorge
Danos, citando a Pazco Cosmpols, sostiene y creemos que con
razn, que el auto admisorio se publica "con la finalidad que la
ciudadana resulte advertida de que se est cuestionando en la
va jurisdiccional la legitimidad constitucional y/o legal de una
determinada norma, y tenga precaucin al aplicarla en el futuro,
porque de lo contrario podra no haberse percatado que la norma
en cuestin padece de posibles vicios que pueden dar lugar a su
posterior invalidacin". La publicacin, con perdn de ser
repetitivos frente a lo que dice el Cdigo tiene lugar por una sola
vez en el diario oficial El Peruano si la demanda se promueve en
Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si
aquella se promueve en otro distrito judicial. Por el principio de
gratuidad, los gastos de la publicacin corren por cuenta del
Estado.
Una innovacin de la ley es la supresin de la participacin

del Ministerio Pblico como tercero. El fiscal puede ser parte en el
proceso, ya sea como legitimado activo o pasivo, pero ya no emite
dictamen previo a la sentencia como tercero interviniente. La ley
24968 estipulaba que vencido el plazo para la contestacin de la
demanda, la Sala deba cursar oficio al fiscal para que dentro de
un plazo no mayor de diez das contados desde su recepcin,
emitiera su respectivo dictamen.
El oficio no supona traslado del expediente. Su

participacin no tena sentido y lo nico que produca era dilacin
innecesaria y perjudicial.
47
En lo dems que es regulado por la ley, no requiere de

mayor explicacin porque se entiende desde su propia literalidad.
Se trata de simples reglas para determinar el legitimado pasivo.
Cuando la norma ha sido emitida por dos rganos, se emplaza al
de mayor jerarqua. Si son de igual nivel, al que firm primero el
texto normativo. Cuando la norma emana del Poder Ejecutivo, el
emplazamiento se hace al Ministro que lo refrenda. S firman
varios al que haya firmado primero. Y si el rgano ha dejado de
operar, se notifica al que asumi sus funciones.
Pero todo esto no se trata ms que de un error. El

emplazado tiene que ser el procurador pblico que corresponde,
cuando se trata de rganos o poderes sin personera jurdica y los
representantes legales o apoderados, cuando gozan de personera
jurdica, como sucede con los gobiernos locales y regionales. El
control de constitucionalidad de la norma, no es un juicio intuito
personae para juzgar la conducta de quien firm la norma
cuestionada, sino que es un proceso abstracto de
constitucionalidad que se dirige contra la propia norma en s. Es
ella y no la conducta del funcionario la que debe pasar, en la
terminologa utilizada por Kelsen, por la tasacin de su
regularidad directa o indirecta con la Constitucin.
2.11.7. Requerimiento de antecedentes.-ARTICULO 90
La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio

que el rgano remita el expediente conteniendo los informes
y documentos que dieron origen a la norma objeto del
proceso, dentro de un plazo no mayor de diez das, contado
desde la notificacin de dicho auto, bajo responsabilidad. La
Sala dispondr las medidas de reserva pertinentes para los
expedientes y las normas que asilo requieran.
48
El artculo 90 repite el artculo 15 de la derogada ley

24698. Se intuye que lo que se persigue con una disposicin de
esta naturaleza es el tomar conocimiento de los motivos que
llevaron al rgano emisor a expedir la norma cuestionada. Pero
parece que en un procedimiento que por su propia naturaleza es
de puro derecho, los anexos que pueden pedirse de oficio resultan
innecesarios.
La remisin de los informes por el emplazado debe hacerse

en el plazo improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a
partir de la notificacin del auto admisorio.
Cuando la ley seala que la Sala dispondr las medidas de

reserva pertinentes para los expedientes y las normas que as lo
requieran, se entiende que ello slo es posible cuando estn en
juego intereses pblicos, como la seguridad nacional, el orden
pblico, la salubridad o la intimidad personal, etc.
2.11.8. Contestacin de la demanda.-artculo 91
La contestacin deber cumplir con los mismos

requisitos de la demanda, en lo que corresponda. El plazo
para contestar la demanda es de diez das.
El plazo para contestar la demanda es de diez das, igual

como aconteca en la legislacin derogada. La absolucin del
emplazamiento debe cumplir con los mismos requisitos de la
demanda, en lo que corresponde. Es decir, debe estar bien
redactada, con orden y claridad, en estilo sencillo, sin galimatas
ni errores de sintaxis. Tambin la designacin de la Sala ante
quien se dirige el contradictorio, el nombre, identidad y domicilio
49
del demandado. La denominacin precisa y el domicilio del rgano

que contesta la demanda, as como la firma del emplazado o de su
representante o apoderado y del abogado patrocinante.
En cuanto al petitorio de la demanda y sobre la

fundamentacin que contiene el contradictorio, el emplazado no
puede conciliar, transar, desistirse, ni allanarse o reconocer la
demanda porque su obligacin es defender la constitucionalidad o
legalidad de la norma que es objeto del proceso de accin popular,
tal como ocurre en los procesos de accin de
inconstitucionalidad.
Tampoco procede el abandono. El proceso slo termina por

sentencia. Porque como dice el artculo 106 del Cdigo,
perfectamente reconducible al proceso de accin popular,
"admitida la demanda, y en atencin al inters pblico de la
pretensin discutida, [la Sala correspondiente] impulsar el
proceso de oficio con prescindencia de la actividad o inters de las
partes".
2.11.9. VISTA DE LA CAUSA.- ARTCULO 92
Practicados los actos procesales sealados en los

artculos anteriores, la Sala fijar da y hora para la vista de la
causa, la que ocurrir dentro de los diez das posteriores a la
contestacin de la demanda o de vencido el plazo para
hacerlo. A la vista de la causa, los abogados pueden informar
oralmente. La Sala expedir sentencia dentro de los diez das
siguientes a la vista
Como dice el Cdigo, la vista de la causa se lleva a cabo en

el da y hora fijados por la Sala, que tiene que producirse dentro
50
de los diez das posteriores a la contestacin de la demanda o de

vencido dicho plazo sin que se haya contestado.
La vista de la causa es el acto procesal en el cual la Sala de

la Corte Superior correspondiente examina la constitucionaldad
y/o ilegalidad de la norma cuestionada. En esta etapa los
abogados de las partes pueden informar oralmente. Tanto el
examen de la Sala como el informe de los abogados debe avocarse
a lo que es propio de un proceso abstracto de control de
constitucionalidad (en este caso indirecto). El anlisis es de puro
derecho que pone a prueba los lmites materiales de la norma, es
decir, la compatibilidad de su contenido con la Constitucin o la
ley. O la nconstitucionalidad formal si es que se ha omitido los
procedimientos establecidos para su produccin. En sentido
contrario, solo se trata de comprobar si se han cumplido todos los
trmites establecidos en la ley para su aprobacin.
Algo importante. Si la demanda ha sido declarada fundada

pero el rgano emisor no ha apelado, por disposicin del artculo
95 del Cdigo, los autos debern elevarse en consulta a la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema (vid infra artculo
95).
2.11.10. Apelacin y trmite.-ARTICULO 93
Contra la sentencia procede recurso de apelacin el cual

contendr la fundamentacin del error, dentro de los cinco
das siguientes a su notificacin. Recibidos los autos, la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema dar traslado del
recurso concediendo cinco das para su absolucin y fijando
da y hora para la vista de la causa, en la misma resolucin.
Dentro de los tres das siguientes de recibida la notificacin
51
las partes podrn solicitar que sus abogados informen

oralmente a la vista de la causa.
El artculo es sumamente claro. En segunda y ltima

instancia, el proceso de accin popular es de conocimiento de la
Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. En el artculo
18 de la legislacin anterior la Sala competente era la encargada
de los asuntos contencioso-administrativos.
Para apelar, el Cdigo establece un plazo de cinco das que

se cuentan desde el da siguiente de notificada la sentencia de
primera instancia. El recurso Impugnatorio debe circunscribirse a
fundamentar por qu el fallo no est arreglado a derecho. La Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema corre traslado del
recurso, para su absolucin, por cinco das. En la misma
resolucin de traslado se fija da y hora para la vista. Las partes
tienen tres das para solicitar el informe oral de sus abogados en
esta fase del iterprocesal.
Aqu tambin el Cdigo establece cambios en la tramitacin.

Antes, al recibir el expediente la Sala lo pona a disposicin de las
partes por el trmino de "cinco das simultneos", vencido el cual
pasaba a conocimiento del fiscal correspondiente para su
dictamen en un plazo no mayor de diez das. Una vez emitido el
dictamen la Sala recin sealaba da y hora para la vista de la
causa dentro de los cinco das que lo recibi.
El trmite es hoy ms expeditivo. Aunque el artculo 93

deja en manos de la Sala fijar el da y la hora para la vista de la
causa, sta se establece en la resolucin que corre traslado de la
apelacin a la otra parte. Se entiende que la vista debe tener lugar
en un plazo razonable y que debe ser ms rpido que antes, en la
52
Medida que ya no participa el Ministerio Pblico emitiendo

dictmenes.
2.11.11. Medida Cautelar.-ARTCULO 94
Procede solicitar medida cautelar una vez expedida

sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar
est limitado a la suspensin de la eficacia de la norma
considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento.
Teniendo en consideracin que de acuerdo con el artculo

81 del Cdigo, define, las sentencias fundadas en procesos de
accin popular pueden determinar la nulidad con efectos
retroactivos y erga omnes de las normas impugnadas, el Cdigo
permite como medida cautelar la suspensin de su eficacia. En tal
circunstancia, para concederla, la Sala debe tener en cuenta la
gravedad del vicio inconstitucional o ilegal y slo puede proceder
cuando ha habido sentencia estimatoria de primera instancia, en
la medida que produce un grado de verosimilitud de la
pretensin.
La medida cautelar sirve para garantizar el respeto de la ley
que siempre se presume constitucional en tanto que el
reglamento es aplicacin y acatamiento de la ley. Esa es la
diferencia de por qu en los procesos de accin popular hay
medida cautelar pero no en los procesos de inconstitucionalidad.
2.11.12. PROHIBICIN DE MEDIDAS CAUTELARES
La ley ha cuidado de establecer expresamente en su artculo

6 que la admisin a trmite de la demanda de accin popular no
suspende la vigencia de la norma impugnada. De esta manera se
prohbe el otorgamiento de medidas cautelares que consistan en
53
la suspensin de la norma demandada, sin perjuicio de que opere

el control de inaplicabilidad a que se refiere el artculo 236 de la
Constitucin, en casos concretos ventilados a travs de otros
tipos de litigios.
Consideramos que el fundamento de ese dispositivo reside

en la presuncin de legitimidad de la que disfrutan los actos de
los poderes vlidamente constituidos, presuncin que tanto es
ms slida, cuanto ms directa es la conexin del rgano que
expide la norma con la voluntad popular. Es coherente que el
legislador prohba el otorgamiento de medidas cautelares en los
procedimientos de accin popular, en razn que las sentencias
estimatorias de la demanda slo tienen efectividad para adelante,
ex nunca, es decir producen la invalidez de las normas
descalificadas constitucionalmente recin a partir del da
siguiente al de la publicacin de la resolucin que declara
fundada la demanda. En cambio, la finalidad esencial de la
medida cautelar es diferente, consiste en preservar el objeto de la
demanda, permitir que se retrotraigan los efectos del fallo a la
fecha de interposicin de la demanda, situacin discrepante con
este tipo de procedimientos constitucionales.
2. 11.13 Consulta.-ARTCULO 95
Si la sentencia que declara fundada la demanda no es

apelada, los autos se elevarn en consulta a la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema.
La consulta se absolver sin trmite y en un plazo no

mayor de cinco das desde que es recibido el expediente.
54
La institucin de la consulta no es una prerrogativa de las

partes ya que slo procede de oficio, por imposicin de la ley, sin
que pueda el juez incorporarlo a otra clase de proceso que no
haya sido contemplado por el legislador. Es de trmite obligatorio
y tiene lugar de oficio. Su fundamento est en que los bienes o los
intereses en juego trascienden al de las partes. En el caso del
proceso de accin popular el objeto que es la norma declarada
ilegal o inconstitucional pero que no ha sido apelada, es de orden
pblico y lleva implcito un problema de seguridad y eficacia del
sistema jurdico.
El artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional en su

ltimo prrafo, establece que las sentencias recadas en el
proceso de accin popular podran determinar la nulidad, con
efecto retroactivo y general, de las normas impugnadas y, que en
tal supuesto, la sentencia determinar sus alcances en el tiempo.
De ah que resulte lgico y necesario que la Sala Especializada en
asuntos constitucionales de la mxima instancia del Poder
Judicial, lleve a cabo una revisin sobre el control de
constitucionalidad y/o legalidad llevada a cabo por la Sala
correspondiente de la Corte Superior.
La norma pretende establecer unidad y criterios de

interpretacin uniformes.
Recurdese el segundo prrafo del artculo VI del Ttulo

Preliminar: "Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma
cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de
inconstitucionalidad o en un proceso de accin popular". Como el
principio del store decisis, de aplicacin al control difuso en el
sistema del commom law, la norma bajo comentario busca los
mismos objetivos. Que el peso de la Sala Constitucional y Social
55
de la Corte Suprema convierta en obligatoria la interpretacin o la

decisin asumida, a tal punto que no exista ningn tribunal ni
juez de inferior jerarqua que inaplique una ley en un juicio nuevo
si la Sala Constitucional ha hecho de ella una interpretacin
conforme a la Constitucin.
Se absuelven en el plazo de cinco das. Sin ningn trmite.

No hay participacin de abogados ni informes orales ni
presentacin de escritos. Aunque el Cdigo no lo dice, pensamos
que de conformidad con la naturaleza de la institucin, durante la
tramitacin de la consulta los efectos de la resolucin de primera
instancia se suspenden hasta la decisin que asuma la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema.
En relacin con el control difuso, que no es el caso de un

proceso de accin popular, el inciso (3) del artculo 408 del
Cdigo Procesal Civil, por ejemplo, dispone que procede la
consulta en aquellas resoluciones de primera instancia en las que
no habiendo sido apeladas, el juez prefiere la norma
constitucional a una legal ordinaria. Este mismo Cdigo adjetivo
seala que en segunda instancia tambin procede la consulta
cuando no se ha recurrido a la apelacin y se ha preferido la
Constitucin a la ley. Tambin en materia civil la competencia de
la revisin est a cargo de la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema de la Repblica.
2.11.14 SENTENCIA.-ARTCULO 96
La sentencia expedida dentro de los diez das

posteriores a la vista de la causa ser publicada en el mismo
medio de comunicacin en el que se public el auto
56
admisorio. Dicha publicacin no sustituye la notificacin de

las partes. En ningn caso procede el recurso de casacin.
El artculo es tan claro que releva de mayores comentarios.

El plazo para expedir sentencia es de diez das posteriores a la
vista de la causa. Se publica en el mismo medio donde se public
el auto admisorio, sin que ello implique que no se tenga que
notificar a las partes. No procede el recurso de casacin. Qu
ms puede decirse!
Algunas disquisiciones personales pueden ser sin embargo

pertinentes. En primer lugar, se debe recordar lo establecido en el
artculo 82 del Cdigo, en el sentido que "Las Sentencias del
Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y
las recadas en los procesos de accin popular que queden firmes
tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los
poderes y producen efectos generales desde el da siguiente a la
fecha de su publicacin".
Esto quiere decir, que las sentencias recadas en los

procesos de accin popular constituyen - como lo deca el artculo
26 de la ley 24968 normas prohibitivas para que cualquier
rgano del Estado, bajo responsabilidad, emita nueva norma con
contenido parcial o totalmente idntico a la derogada por
mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma
constitucional o legal infringida. Este artculo no ha sido tomado
por el Cdigo pero es obvio que se desprende como una
consecuencia lgica del artculo 82.
Otro aspecto que aunque no tiene que ver con la

tramitacin sino con el modo de sentenciar en los procesos
orgnicos, es que la declaracin de inconstitucionalidad o
57
ilegalidad, si se produce, no necesariamente tiene que fundarse

en la norma constitucional o legal invocada, sino que como una
expresin del principio iura novit curia, la Sala respectiva puede
declarar la nulidad amparndose en la violacin de preceptos
legales o constitucionales que no han sido considerados por el
demandante. Aunque el Cdigo no lo dice es obvio que as se
produzca, porque no puede haber ninguna norma en el
ordenamiento que trasgreda el principio constitucional
establecido en el artculo 51 de la Constitucin: "La Constitucin
prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las dems normas
de inferior jerarqua, y as sucesivamente. El artculo 26 de la ley
24968 lo contemplaba.
2.11.15 Costos.-Artculo 97
Si la sentencia declara fundada la demanda se

impondrn los costos que el juez establezca, los cuales sern
asumidos por el Estado. Si la demanda fuere desestimada por
el Juez, ste podr condenar al demandante al pago de los
costos cuando estime que incurri en manifiesta temeridad.
En todo lo no previsto en materia de costos, ser de
aplicacin supletoria lo previsto en el Cdigo Procesal Civil.
La ley 24968 no hablaba de costos sino de costas. La

Disposicin Complementaria Cuarta de esta norma deca que "si
la accin popular es amparada, el importe de las costas ser
asumido por el Estado; en caso contrario, las asumir el
accionante.
Como se sabe, los costos estn representados por los

honorarios profesionales del abogado de quien ha vencido
enjuicio, ms un cinco por ciento que se destina al Colegio de
58
Abogados del distrito judicial respectivo (artculo 411 del Cdigo

Procesal Civil).
Las costas, en cambio, constituyen las tasas judiciales, los

honorarios de los rganos de auxilio judicial y los dems gastos
judiciales realizados en el proceso (artculo 410 del Cdigo
Procesal Civil).
Aun cuando el cambio es notorio, la ley deja en manos de la

Sala decidir si condena al demandante al pago de costos que slo
proceder si se ha actuado con temeridad. Se entiende que
cuando la demanda ha sido declarada fundada, es el Estado la
parte vencida, situacin en la cual deber pagar los honorarios
profesionales del demandante. Cmo se fijan? De acuerdo con lo
sealado por el Cdigo Procesal Civil que se aplica en este caso de
modo supletorio. Dice el artculo 418 de este cuerpo adjetivo de
leyes: "Para hacer efectivo el cobro de los costos, el vencedor
deber acompaar documento indubitable y de fecha cierta que
acredite su pago, as como de los tributos que correspondan.
Atendiendo a los documentos presentados, el juez aprobar el
monto".
2.12. ACCIN POPULAR CON CONTENIDO PENAL

La Constitucin de 1920 introdujo saludables reformas y
tubo notorios aciertos agrupndose en la que sus reformas eran
de medidas de carcter poltico con su extenso e interesante
captulo de garantas sociales y nacionales.
Tomando en cuenta el artculo 157. Producen accion

popular contra magistrados y jueces, la prevaricacin , el
cohecho, la abreviacin o suspensin de los procesos judiciales ,
59
el procedimiento igual contra las garantas individuales y la

prolongacin indebida de los procesos sumarios,
La Constitucin de 1933 En lo que se refiera al poder

judicial mantuvo el anacrnico sistema, en la que quiso crear
irrumpiendo con nuestra reiterada experiencia poltica un sistema
mixto residencial parlamentario que ciertamente no pudo
prosperar.
Considerando el artculo 231, Hay Accin Popular para

denunciar los delitos de funcin y cualquier otro que cometan los
miembros del poder judicial, en ejercicio de sus funciones.
Tambin la hay para denunciar los delitos contra la ejecucin de
resoluciones judiciales que cometan los uncionarios del Poder
Ejecutivo.
2.13. CRTICA DEL GRUPO AL PROCESO DE ACCION POPULAR
El artculo 87 del Cdigo Procesal Constitucional, Ley Nro.

28237, establece el plazo para interponer el proceso de accin
popular es de 5 aos contados desde el da siguiente de la
publicacin de la norma.
Al respecto, consideramos que no se debe consignar dicho

plazo para la interposicin de la demanda de accin popular; ello
en vista que las normas que podran infringir la Constitucin y la
ley no siempre son usadas por las personas que podran sentirse
afectadas.
El momento en que una persona se da cuenta que una

norma le perjudica, es cuando hace uso de ella; pueden haber
normas que no utilizamos a pesar de haber sido publicadas hace
60
20 aos por ejemplo, y no nos enteramos de la misma; y llega el

caso que por cualquier motivo, nos vemos en la necesidad de
utilizar o ampararnos en dicha normas; y es recin en este
momento en que nos damos cuenta que la misma est en contra
de la Constitucin o de la ley, y tendramos la necesidad de
interponer la demanda de accin popular, a la que toda persona
se encuentra legitimada; pero aqu nos encontramos con un
problemas gravsimo, que habra vencido el plazo para la
interposicin de la demanda.
Por este motivo, es que considero que no debera limitarse a

5 aos el plazo para interponer una demanda de accin popular,
ello tambin resuelta atentatorio de los derechos constitucionales
de las personas, por las consideraciones antes expuestas.
2.14. MODELO DE DEMANDA
MODELO DE DEMANDA DE ACCION POPULAR
Exp:
Sec"
61
Escrito N" 1 Cuaderno principal

Sumilla: Accin popular
SEOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR

DE LIMA:
AAAAAA, identificado con D.N I . con direccin domiciliaria en Av. ..

................................. y BBBBBB, identificado con D.N.I..
............. con direccin domiciliaria en Av. .... .ambos con domicilio
procesal en la casilla.......................... del Dpto. De Notificaciones del
Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente digo:
Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente accin

popular contra la Resolucin Jefatural N expedida por el Jefe
de la Oficina Regional de los Registros Pblicos de a quien se notificar
en............................ a fin de que se deje sin efecto el referido
dispositivo legal por ser flagrantemente inconstitucional, atendiendo a
los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ......el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Pblicos

de ......... expidi la Resolucin N.... por la cual impone el pago de
la suma de S/ ..... por concepto de copias certificadas de ttulos
archiva dos.
2. Como puede apreciarse, la disposicin impugnada contiene una

imposicin de carcter tributario que constituye una flagrante
transgresin al art 74 de la Constitucin Poltica que establece que los
tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o derecho
legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y
tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.
62
3. Como quiera que la imposicin tributaria antes referida ha sido

creada por medio de un dispositivo de menor jerarqua, que no es
ninguno de los contemplados por el art. 74 de la Constitucin, nos
vemos obligados a interponer la presente accin popular.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
1. La accin popular- Conforme lo dispone el art. 200 inc.(5) de la

Constitucin Poltica, la accin popular procede contra las normas do
menor jerarqua, como reglamentos y resoluciones de carcter general
que contravienen la Constitucin o las leyes. Como quiera que en este
caso se trata de una resolucin jefatural que viola la Constitucin, es
perfectamente viable la accin a que se refiere el artculo constitucional
citado, el mismo que invocamos como sustento de la presente demanda.
2. Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el art. 74

de La Constitucin Poltica, los tributos se crean, modifican o derogan
exclusiva mente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de
facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante
decreto supremo; por lo que en el presente caso habindose creado un
tributo pro medio de una norma no contemplada en el artculo
constitucional citado, se ha sido transgredido flagrantemente.
PORTANTO.-
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente accin,

tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad
declarara fundada, ordenando se deje sin efecto la norma
impugnada.
63
Limade ............. de..
.
FIRMA DE ABOGADO FIRMA
CONCLUSIONES
1.- El proceso de Accin Popular se interponer cuando hay contra los

reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de
carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, cuando
dichas normas infringen la Constitucin y la ley.
64
2.- La accin popular tiene las siguientes caractersticas:
a. Es una defensa no slo de la Constitucin sino tambin de la

ley.
b. Procede contra los reglamentos, las normas administrativas,
resoluciones y decretos.
c. Estos reglamentos, normas administrativas, resoluciones y
decretos tienen que ser de alcance general, es decir, no proceden
contra actos de ejecucin revestidos de una aparente legalidad
pero que cuyas consecuencias jurdicas no trascienden ms all
de la esfera personal, concreta y especfica.
d. No importa la autoridad de la que emana, pudiendo tratarse de
un funcionario pblico del gobierno central, regional o local.
3.- El proceso constitucional de Accin Popular se interpone en

consecuencia en contra de las normas de inferior jerarqua que la ley,
pero que contravengan la Constitucin u otras leyes. 4.- Cualquier
persona est en condiciones y capacidad de interponer la accin
popular, cuando considere que una norma de inferior jerarqua que la
ley, vulnera la Constitucin u otra ley.
4.- Accin Popular es un proceso constitucional que tiene con finalidad

al igual que el proceso de inconstitucionalidad la defensa de la
constitucin frente a infracciones
5.- El proceso de accin popular reviste singular importancia en la

medida que su regulacin constitucional- artculo 200 inciso 5
Constitucin 1993- prev que procede, por infraccin de la Constitucin
y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y
resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad
de la que emanen.
65
COMENTARIOS:
Proceso de Inconstitucionalidad vs. Proceso ordinario. Ttulo agregado.
El proceso de Inconstitucionalidad es un proceso muy distinto al

estndar de procesos en el pas. Si habra que crear una Teora del
Proceso Constitucional, por las caractersticas tan especiales que la
66
especialidad exige, an as, seguira siendo distinta la

Inconstitucionalidad.
Las principales diferencias del proceso de Inconstitucionalidad con el

comn de los procesos son las siguientes:
1. Es un proceso unigradual. Esto no est reido con la

pluralidad de instancias, pues no se puede recurrir lo resuelto por
el mximo intrprete de la Constitucin.
2. Es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional. La razn

de ser de la existencia de un rgano jurisdiccional que se
encuentre en los extramuros del Poder Judicial es, justamente, el
control concentrado de constitucionalidad de las leyes.
3. La pretensin contenida en la demanda no est restringida a la

vulneracin de ningn derecho en particular, sino en expulsar del
ordenamiento jurdico una norma reida con la Constitucin.
4. Existe una legitimidad para obrar activa extraordinaria. En

otros procesos podra ser interpretada esta caracterstica como un
lmite de acceso a la justicia y, con ello una lesin al derecho a
una tutela jurisdiccional efectiva. Empero, dada la naturaleza tan
especial del proceso -declara la invalidez de una norma vigente-,
la posibilidad de ejercer el derecho de accin se restringe a los
mencionados en el punto 2.4.
5. Existe una legitimidad para obrar pasiva reducida. Pues slo

son pasibles de ser demandados los rganos competentes para
producir normas con rango de Ley Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
67
6. Los efectos de una sentencia estimatoria son derogatorios. Esto

ha jubilado al artculo I del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil que
sealaba que "una norma slo se deroga por otra norma" y estos
efectos son recogidos en la parte final del artculo 1039 de la
Constitucin.
PAGINAS WEBS VISITADAS:
http://www.slideshare.net/emilito01/diaposde-accion-
decumplimiento-y-accin-popular
http://es.scribd.com/doc/55811329/Accion-Popular#download
68
http://www.monografias.com/trabajos24/procesosconstitucional
es/procesos-constitucionales.shtml
http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/1234567
89/4504/MORON_URBINA_JUAN_ACCION_POPULAR.pdf?
sequence=1
http://www.tc.gob.pe/Codigo_Procesal.html
http://www.tc.gob.pe/Codigo_Procesal.html
http://www.tc.gob.pe/procesos/accionpopular.html
FUENTES DE VERIFICACION
69
BIBLIOGRAFIA:
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70
2. ABAD YUPANQUI, Samuel 2004. Cdigo Procesal Constitucional,

Comentarios.
3. BALLESTEROS BERNALES, Enrique y otros, Cdigo Procesal

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4. BERNALES BALLESTEROS, Enrique 1999. LA Constitucin de

1993.
5. BIDART CAMPOS, Germen 1995. Derecho Constitucional.
6. Comisin Andina de juristas 1991. Lecturas sobre Temas

Constitucionales.
7. MESIA, Carlos 2004. Exgesis del Cdigo Procesal Constitucional.
8. ORTECHO VILLENA, Vctor Julio; Jurisdiccin y Procesos

Constitucionales, Editorial Rodhas, 4ta Edicin, Lima, julio 2000.
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S.A.C, Trujillo 2005, Pg. 90.
10. ALEXANDER RIOJA BERMUDEZ, Cdigo Procesal Constitucional.
71

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PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCION POPULAR

El presente Trabajo de Investigacin est referido al tema:

1.1. PRESUPUESTO DE EXISTENCIA:

Como expone el Tribunal Constitucional 1, en reiterados fallos,

As, los derechos

De all que la Constitucin de 1993 ha establecido en el Ttulo

jueces constitucionales distinta a aquella tutela comn -a cargo de

Los procesos constitucionales son mecanismos de defensa que

y aquellos que tengan valor conforme al artculo 3 de la

1.3. Accin de garanta, recursos de garanta, garantas

Todos estos trminos estn dirigidos a representar aquellos

Concepto Definicin Adecuado/Inadecuado ( 4)

1.4. Finalidad de los Procesos Constitucionales5

Los Procesos Constitucionales persiguen no slo la tutela

Pues la proteccin de los

1.5. NATURALEZA DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

* Por sus fines, pues a diferencia de los procesos

* Por el rol del juez, porque el control de la actuacin de

* Por los principios orientadores, pues si bien es cierto

* Por su naturaleza, que es de carcter subjetivo-objetivo,

1.6. Clasificacin de los Procesos Constitucionales

Como bien sostiene Garca Belaunde6 los procesos

Otro grupo lo constituyen los procesos que defienden la

a. Los que protegen los derechos constitucionales.- Son los

b. Los que protegen la estructura del Estado.- Son los

- El proceso de cumplimiento, ubicado esquemticamente

a) Sustento Normativo a Nivel Internacional.- Son diversos los

Norma Artculo Texto

Declaracin valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un

b) Sustento Normativo a Nivel Nacional.- La legislacin

Asimismo se sustentan en el Cdigo Procesal

Etimolgicamente el vocablo accin proviene del latn actio

2.3. NATURALEZA JURIDICA:

HANS KELSEN adems de ser el padre del control de

Esta legitimacin popular, conocida en la doctrina germana

2.4. ORIGEN DE LA ACCIN POPULAR

Llamamos accin Popular la que ampara el derecho del propio

A.I.) ANTECEDENTES EN EL DERECHO ROMANO

El derecho romano fue uno de los sistemas jurdicos

La cita del Digesto 47.23.1. Ttulo XXIII

1. Paulus Libro VII, ad edictum.- Eam popularem

Rey primero y luego la Suprema Magistratura

Estos tres elementos daban como

El populus era titular de derechos y de

Como se ha sealado en lneas anteriores, la

Apoyados en Iglesias, concluimos que: La res

Esta nocin es congruente con lo que ya Marco

Hasta aqu concluimos que: el inters colectivo,

en el derecho romano, res publicae, eran las

Se distinguen dos clases: la res publicae usi

a) La res publicae usi destinatae

Se encuentran fuera del comercio, como por

b) La res in pecunia o in patrimonio

Era susceptible de comercio. Exista la

publicae, o sea el de las cosas pertenecientes al

A.2.) INTERDICTOS Y ACCIONES POPULARES EN ROMA

En el derecho romano, existan dos vas de carcter

a) Los interdictos populares

Los interdictos, cronolgicamente, son ms

b) Las acciones populares

Las acciones populares en cambio ofrecan una

B) CONSTITUCIN DE CDIZ (1812):

El soborno, el cohecho y la prevaricacin de los