Estudos Urbanos e Regionais Vol.2 PDF

REVISTA BRASILEIRA DE
ESTUDOS
publicação da associação nacional de pós-graduação
URBANOS
e pesquisa em planejamento urbano e regional
E REGIONAIS
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
Publicação semestral da Anpur (maio/novembro)
Número 2, novembro de 1999
ISSN 1517-4115
EDITORA RESPONSÁVEL
Norma Lacerda (UFPE)
EDITORA ASSISTENTE
Lúcia Leitão (UFPE)
COMISSÃO EDITORIAL
(e Conselho Editorial para este número)
Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), Marco Aurélio Filgueiras Gomes (UFBA),
Maria Adélia de Souza (Unicamp), Maria Cristina Leme (USP),
Martim Smolka (UFRJ, Lincoln Institute), Naia de Oliveira (FEE/RS), Roberto Monte-Mór (UFMG)
ASSESSORIA NO EXAME DE TEXTOS
Adriano Dias (Fundaj)
PROJETO GRÁFICO
João Baptista da Costa Aguiar
COORDENAÇÃO E EDITORAÇÃO
Ana Basaglia
REVISÃO
Consultexto e Margarida Michel
Sharing English (Inglês)
Fernanda Spinelli (revisão final)
FOTOLITOS
Join Bureau de Editoração
IMPRESSÃO
A definir (?)
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

(Câmara Brasileira do Livro, S P, Brasil)
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. A.1, n.2.

1999. – Recife : Associação Nacional de Pós-Graduação
e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editora
responsável Norma Lacerda : A Associação, 1999.
v.
Semestral.
ISSN 1517-4115
O nº 1 foi publicado em maio de 1999.
1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associação

Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional). II. Lacerda, Norma.
711.4 CDU (2. Ed.) UFPE

711.4 CDD (21.Ed.) BC2000-019
ESTUDOS
URBANOS
E REGIONAIS
S U M Á R I O
ARTIGOS 73 IMPACTO DA APLICAÇÃO DE NOVOS INSTRUMEN-

TOS EM CIDADES DO ESTADO DE SÃO PAULO – Raquel
9 BRASIL NOS ANOS 90: OPÇÕES ESTRATÉGICAS E Rolnik
DINÂMICA REGIONAL – Tânia Bacelar de Araújo 89 O URBANISMO NO RECIFE: ENTRE IDÉIAS E REPRE-
25 ¿QUÉ DEBE HACER EL GOBIERNO LOCAL AN- SENTAÇÕES – Virgínia Pontual
TE LOS GRANDES EMPRENDIMIENTOS EN EL COMER-
CIO M INORISTA ? – José Luis Coraggio e Ruben Cesar RESENHAS
39 EL DESARROLLO TERRITORIAL A PARTIR DE LA
CONSTRUCCIÓN DE CAPITAL SINERGETICO – Sergio 111 A sociedade em rede, de Manuel Castells – por
Boisier Rainer Randolph
55 DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL: UMA 114 O urbanismo no Brasil: 1895-1965, coordena-
CONTRADIÇÃO DE TERMOS? – Heloísa Soares de Mou- ção de Maria Cristina da Silva Leme – por Wilson
ra Costa Edson Jorge
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL – ANPUR
PRESIDENTE
Maria Flora Gonçalves (Nesur/Unicamp)
SECRETÁRIA EXECUTIVA
Maria Lúcia Refinetti Rodrigues Martins (FAU/USP)
DIRETORES
Cássio Frederico Camargo Rolim (UFPR)
Geraldo Magela Costa (UFMG)
Henri Acselrad (UFRJ)
CONSELHO FISCAL
Décio Rigatti (UFRGS)
Esterzilda Berenstein de Azevedo (UFBA)
Frederico Rosa Borges de Holanda (UnB)
Esta publicação contou com o apoio

da Finep – Financiadora de Estudos e Projetos
e do Lincoln Institute of Land Policy
EDITORIAL
É com alegria que trazemos a público o segundo número da Revista Bra-
sileira de Estudos Urbanos e Regionais. Publicar sistematicamente uma revista
exige um esforço coletivo contínuo e disciplinado que em nada se parece com
o entusiasmo presente no momento em que se inicia um projeto editorial. As-
sim, o segundo número traz consigo o alegre sabor do que se consolida, do que
deixa de ser promessa para constituir um fato, publicação que se fortalece para
ocupar um lugar específico em relação ao público a que se destina.
Temos ainda, diante de nós, o desafio de torná-la cada vez mais sólida. A
Comissão Editorial, originalmente reunida como um Grupo de Trabalho de-
signado pela Diretoria da Anpur para formular o projeto editorial da Revista,
acumulou neste número, além das funções executivas que lhe competem,
aquelas próprias de um Conselho Editorial. Está sendo ultimada a formação
do Conselho mais amplo e permanente, constituído mediante indicação insti-
tucional de nomes, em resposta à consulta realizada pela Diretoria da Anpur
com todas as instituições que a integram. Aos poucos vamos construindo a
nossa Revista, à feição da comunidade que lhe deu origem.
Os artigos publicados neste número refletem, como o leitor poderá facil-
mente constatar, a pluralidade e a abrangência do projeto editorial da Revista
Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, que abriga necessariamente questões
trabalhadas pelas diversas disciplinas que tratam da temática urbana e regional,
cada uma delas dando o foco que lhe é próprio. Aqui estão presentes artigos de
autores brasileiros e estrangeiros, ordenados por temas mais abrangentes para
temas mais localizados.
A análise de Tânia Bacelar de Araújo registra que a opção de inserção do
País na economia globalizada tem-se dado de forma diferenciada, segundo as
diversas macrorregiões brasileiras, ampliando as desigualdades entre elas e en-
tre os subespaços que as conformam. É exatamente nesse contexto que emer-
gem identidades regionais capazes de promover a integração de espaços deixa-
dos à margem do movimento mais geral e seletivo da inserção global dos focos
dinâmicos. Tais movimentos surgem diante das escolhas estratégicas do gover-
no federal, a quem caberia evitar a fragmentação do território nacional por
meio de uma política de desenvolvimento regional.
Impulsionados pela polêmica gerada por solicitação da empresa Carrefour
para se instalar em Porto Alegre, José Luis Coraggio e Ruben Cesar abordam
os impactos negativos dos grandes empreendimentos comerciais sobre o co-
mércio de médio e pequeno porte. Destacam que, ao captarem mercados lo-
cais, reorganizam os sistemas de abastecimento e de produção de bens de con-
sumo e impõem transformações importantes ao tecido urbano. Enfatizam,
ainda, que uma ampla aliança local seria capaz de pôr limites aos projetos do
capital comercial monopolista que esses empreendimentos refletem.
Sergio Boisier especula sobre a hipótese de haver uma incoerência lógica
nos modelos de planejamento territorial, a qual aparece no momento em que
R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999 5

E D I T O R I A L
se dimensionam as variáveis independentes e dependentes desse processo ou,

dito de outro modo, na medida em que se trata com elementos quantitativos
o fenômeno do desenvolvimento — qualitativo por definição. Apoiado no
conceito de capital sinergético, o autor traz para a discussão uma dimensão
ainda não devidamente explorada pelo planejamento urbano: a dimensão sub-
jetiva, não-material, do ato de planejar.
O artigo de Heloisa Soares de Moura Costa analisa a idéia de desenvolvi-
mento sustentável, apontando as imprecisões de um conceito que, embora am-
plamente utilizado, traz consigo conflitos teóricos de difícil conciliação. Após
uma primeira parte eminentemente reflexiva, a autora examina algumas pro-
postas recentes — nacionais e internacionais — de planejamento, que foram
desenvolvidas tendo como referência a sustentabilidade urbana.
O texto de Raquel Rolnik, baseado numa pesquisa sobre o impacto de
instrumentos urbanísticos em 220 cidades paulistas, elabora o conceito de ex-
clusão territorial. Com base nele, propõe a hipótese de que esse modo de
exclusão está na base de diversos outros ao tornar as pessoas especialmente
vulneráveis, dificultando-lhes o processo de conquista de direitos e de exercí-
cio da cidadania.
Virgínia Pontual discute o lugar do saber urbanístico com base nas pro-
postas de intervenção para as cidades na primeira metade deste século. Para
tanto, faz uma análise comparativa dos diversos planos elaborados para o Re-
cife, especificamente aqueles produzidos entre os anos 30 e 50. Mostra, tam-
bém, a influência das idéias do Padre Lebret difundidas pelo Movimento Eco-
nomia e Humanismo, do qual participou o urbanista pernambucano Antônio
Baltar. Chama a atenção para a atualidade e a pertinência dos preceitos anun-
ciados por aquele movimento quando se considera que foram elaborados nos
já distantes anos 50.
Este número contém, ainda, as resenhas de Rainer Randolph sobre Socie-
dade em rede, de Manuel Castells, e de Wilson Edson Jorge sobre O Urbanis-
mo no Brasil — 1895-1965, pesquisa de muitos autores abrangendo oito cida-
des brasileiras, coordenada por Maria Cristina Leme.
Registramos, finalmente, nossos agradecimentos à Finep e ao Lincoln
Institute of Land Policy, instituições que têm sido parceiras constantes da
Anpur. As suas políticas de incentivo à divulgação científica possibilitaram a
publicação dos primeiros dois números da Revista Brasileira de Estudos Urba-
nos e Regionais.
NORMA LACERDA
Editora Responsável
LÚCIA LEITÃO
Editora Adjunta
6 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999

A RTIGOS
BRASIL NOS ANOS NOVENTA:
OPÇÕES ESTRATÉGICAS E DINÂMICA REGIONAL
TÂNIA BACELAR DE ARAÚJO
R E S U M O O texto reproduz, no essencial, as idéias apresentadas em mesa-redonda do

8º Encontro Nacional da ANPUR, realizado em Porto Alegre, em 1999. Após um breve exame
das principais características e tendências do ambiente mundial e brasileiro neste final de sécu-
lo, em especial a partir dos anos 70, examina-se os impactos dessas tendências na dinâmica re-
gional no Brasil, nos anos recentes. A seguir, identificam-se as escolhas estratégicas feitas pelas for-
ças sociais e econômicas que dominam o cenário político do País, as políticas principais que as
implementam, nos anos 90, e busca-se especular sobre os prováveis impactos na dinâmica regio-
nal brasileira. Argumentos são, então, apresentados sobre duas hipóteses principais: a do estan-
camento da tendência à desconcentração, que dominou dos anos 70 até meados dos 80, e a ten-
dência à fragmentação do País. Ao final, identificam-se algumas contratendências e destaca-se a
importância de o Governo Federal definir e implementar uma política nacional de desenvolvi-
mento regional.
P A L A V R A S - C H A V E Desenvolvimento regional; globalização e dinâmica regional;

Nordeste brasileiro.
TENDÊNCIAS GERAIS DO AMBIENTE

MUNDIAL E BRASILEIRO
AMBIENTE MUNDIAL
Nos anos mais recentes, ocorrem, no mundo, mudanças de grande profundida-

de. As décadas finais do século XX vão ser marcadas por, pelo menos, três grandes
movimentos, que afetam profundamente a dinâmica e a forma de funcionamento
da economia mundial, e por outros movimentos relevantes, que operam na esfera
político-institucional.
O primeiro é o da globalização, movimento resultante da intensificação do secular
processo de internacionalização dos mercados, dos principais fluxos econômicos e da
atuação dos principais agentes econômicos. Estes agentes — os conglomerados transna-
cionais — consolidam suas estratégias de atuação e têm presença cada vez mais difundi-
da no espaço econômico terrestre. Internacionaliza-se, também e crescentemente, o capi-
talismo, impondo-se como o modo de produção hegemônico em cada vez mais
numerosas formações econômico-sociais.
Quando se fala em globalização, está-se querendo ressaltar a maturidade de uma ten-
dência antiga, que vai superpondo à internacionalização do capital e dos fluxos mercan-
tis a internacionalização produtiva e, especialmente, a financeira. O certo é que neste fi-
nal de século XX, como bem define François Chesnais, vive-se uma “etapa avançada e
específica do movimento de internacionalização” (1997).

B R A S I L N O S A N O S N O V E N T A
O segundo é o movimento de crise do regime de acumulação anterior, com a crescen-

te dificuldade encontrada pelos agentes econômicos para gerarem riqueza e se reproduzi-
rem, de forma ampliada, na esfera produtiva da economia mundial. Ao mesmo tempo,
verifica-se a consolidação de uma importante reestruturação produtiva, no meio da qual
se processa uma nova revolução tecnológica — a revolução da microeletrônica.
Quando se fala em reestruturação produtiva, está-se querendo referir ao conjunto
de importantes transformações, também em curso, que definem um novo “padrão
produtivo”. São mudanças das quais emergem novos setores dinâmicos na economia
mundial (informática, telecomunicações, robótica, produção de novos materiais, entre
outros); mudanças no como se produz e que resultam, sobretudo, da revolução científi-
co-tecnológica produzida pela crescente hegemonia do paradigma microeletrônico, que
quebra a cadeia fordista e cria as condições para a produção flexível; mudanças nas for-
mas de organizar e gerir a produção, organizar os meios que a geram e os homens que
a realizam; mudanças nas formas de organizar os mercados, com a tendência à forma-
ção de grandes blocos econômicos, entre outras.
O terceiro é o processo, cada vez mais intenso, de financeirização da riqueza, ou
seja, da crescente possibilidade exercitada pelos agentes econômicos — sobretudo os
maiores —, de ampliar seu patrimônio, de valorizar seu capital na esfera financeira
da economia.
Quando se fala em financeirização da riqueza, está-se querendo ressaltar a fantás-
tica possibilidade atual de criar riqueza, ampliar patrimônio, acumular capitais na esfe-
ra financeira, operando no mercado cambial, nas bolsas de valores, no mercado de tí-
tulos públicos, no mercado de derivativos, entre outros. É um movimento que marca a
fase de hegemonia da acumulação rentista em que a economia mundial mergulha, so-
bretudo após os anos 70. É um movimento importante para se entender muito do que
se passa no Brasil contemporâneo.
Uma das causas mais relevantes da exacerbação do rentismo e da hegemonia da fi-
nanceirização da riqueza em escala mundial foi a decisão política dos EUA de romperem,
em 1979, com as recomendações do FMI. O senhor Volker, então presidente do Fede-
ral Reserve (FED), retirou-se ostensivamente de uma reunião do Fundo e comunicou ao
mundo que seu país não permitiria que o dólar continuasse a ser desvalorizado. Em se-
guida, subiu violentamente a prime rate para assegurar que o dólar manteria sua condi-
ção de padrão internacional. Buscava restaurar a hegemonia da moeda americana, mes-
mo que o preço dessa decisão fosse alto. E foi, como destaca Maria da Conceição
Tavares (1997).
Essa “diplomacia do dólar”, como a chama a economista citada, sustentada por
uma taxa de juros astronômica (a prime rate pula de cerca de 8% para mais de 21% em
pouco tempo), impôs, de início, uma recessão importante aos EUA e ao mundo. Essa de-
cisão fez, também, muitos países “quebrarem” (os que se haviam endividado na fase an-
terior), como a Polônia, o México, a Argentina, o Brasil, entre outros. Não é à toa que
no início dos anos 80 mergulhamos na “crise da dívida”, cujas conseqüências ainda
amargamos. Crise que se firma com o “choque dos juros”, como se verá adiante.
No país de Mr. Volker, um monumental déficit fiscal (que, em 1985, já atingia a
gigantesca cifra de US$ 1,6 trilhão, ou seja, 80% da circulação monetária total no mer-
cado interbancário mundial da época) fez da dívida pública dos EUA um poderoso ins-
trumento de captação do capital financeiro dos principais rentistas mundiais. O preço
dessa estratégia, vitoriosa para os EUA — que vão virar o século com forte dinamismo de

T Â N I A B A C E L A R D E A R A Ú J O
sua base produtiva, com taxas de desemprego muito baixas, para os atuais patamares in-
ternacionais, e com uma hegemonia política evidente —, tem sido a submissão dos de-
mais países à “diplomacia do dólar”. Houve resistências, é claro, cada um tentando à sua
maneira e com as armas de que dispunha. Mas o que se verifica é uma gradual e crescen-
te submissão de outras economias ao rentismo. Essa é a tendência mais visível, neste fi-
nal de século.
Sua manifestação mais aparente está na “crescente defasagem, por prazos longos, en-
tre os valores dos papéis representativos da riqueza — moedas conversíveis internacional-
mente e ativos financeiros em geral — e os valores dos bens e serviços e bases técnico-pro-
dutivas em que se funda a reprodução da vida e da sociedade”, como define José Carlos
Braga (1997). Esse autor ressalta que “a financeirização estabelece contornos paradoxais e
perversos à dinâmica sistêmica. Os constrangimentos ao produtivismo, neste padrão de
geração de riqueza, problematizam o desenvolvimento das bases produtivas”. Limitam,
assim, o crescimento na esfera produtiva. Geram “disparidades crescentes de renda, de ri-
queza, de sociabilidade (compreendidas como acesso ao emprego, à expansão vital e cul-
tural, à convivência democrática e civilizada)”.
Embora concomitantes e dominantes, os três movimentos, antes referidos, põem em
destaque elementos diferenciados do ambiente econômico contemporâneo.
Por sua vez, na dimensão político-institucional, outros movimentos merecem refe-
rência. De um lado, o avanço de uma onda liberal, batizada de neoliberal para adequar-se
às contingências da contemporaneidade; de outro, a inusitada hegemonia dos Estados
Unidos no ambiente que emerge do Pós-Guerra Fria, especialmente após a Queda do
Muro de Berlim, no final dos anos 80.
O certo é que, com esses movimentos, o ambiente mundial se vê marcado por fatos
e tendências que se apresentam cada vez mais hegemônicos e que estendem crescentemen-
te sua influência. Dentre esses “fatos hegemônicos”, destacam-se:
• a crescente competição imposta pelos “atores globais”, que aproximam os espaços eco-
nômicos uns dos outros, difundem seu padrão de competitividade na economia mun-
dial e ameaçam atores e atividades menos competitivos em locais mais distantes e cada
vez mais numerosos;
• a facilidade com que tendem a circular tanto as mercadorias tradicionais como as no-
vas (como a informação) no espaço econômico mundial. Isso acelera o dinamismo do
comércio, especialmente porque a revolução das comunicações redefine as acessibilida-
des (o espaço das redes informatizadas promove conexões, em tempo real, que sobre-
passam os “atritos” do espaço tradicional) e porque os custos dos transportes declinam
a olhos vistos, facilitando a globalização dos mercados;
• a crescente presença da “produção flexível”, viabilizada pelas tecnologias modernas —
pela qual a produtividade cresce enormemente, enquanto se redefine o perfil da deman-
da pelo trabalho humano, requerendo-se menos mão-de-obra (o que amplia o desem-
prego), trabalhadores mais qualificados e mais aptos ao trabalho em grupo — e ao de-
sempenho da polivalência, trabalhadores que têm de inserir-se na produção por meio
de relações instáveis e precárias;
• a redefinição das relações entre os produtores e seus fornecedores e entre os produtores
e seus clientes;
• a crescente difusão dos padrões dos agentes econômicos e dos países mais fortes, levan-
do a uma cada vez mais nítida “homogeneização” de padrões de produção, de gestão,
de competição e até de consumo, nos espaços econômicos mais diversos;

• a pressão pela implementação de políticas de corte liberalizante, em especial as de de-

sestatização e de desregulamentação (pela qual se reduzem os “entraves” à globalização,
com a crescente flexibilização de regras e normas das economias nacionais).
Por sua vez, a crise financeira de Estados Nacionais e a conseqüente dificuldade de
manterem ou ampliarem as políticas públicas, em especial as de proteção social, tem mar-
cado fortemente o ambiente econômico mundial contemporâneo.
O AMBIENTE BRASILEIRO
Enquanto os anos 70 marcam a entrada no atual “ciclo de baixa” da dinâmica eco-

nômica mundial, no Brasil, a crise é mais recente. O governo Geisel, nos anos 70, com
um ousado programa de investimentos públicos, financiado, em grande parte, com o en-
dividamento externo, conseguiu manter a economia do País crescendo a uma taxa mé-
dia anual excepcional (cerca de 7%). Megaprojetos, como a hidrelétrica de Itaipu, o
Grande Carajás, entre muitos outros, estimularam a produção no setor privado e pro-
moveram uma “fuga para a frente” em meio à crise mundial. Assim, o Brasil chega ao fi-
nal da década de 70 como a oitava maior e mais diversificada base industrial do mundo.
Para completar o longo ciclo expansivo que vivia desde os anos 50, o Estado desenvol-
vimentista brasileiro foi levado a atuar até a exaustão, no período pós-primeiro choque
do petróleo.
A crise brasileira instala-se nos anos 80, quando o “choque dos juros” atinge de fren-
te o Estado brasileiro, patrocinador principal do “crescimento em meio à crise”, pro-
movido nos anos 70. A dívida externa havia mais do que quadruplicado, passando dos
US$ 12 bi para US$ 54 bi, no período Geisel, e seu principal tomador — o setor públi-
co — é que vai receber o impacto principal do “choque dos juros”. Os encargos dessa dí-
vida explodem e instala-se a crise financeira do setor público brasileiro. Crise, aliás, que
só tendeu a se agravar, na década seguinte.
Um de seus principais efeitos é que a sociedade brasileira, acostumada a conviver
com um Estado desenvolvimentista e superavitário, patrocinador do avanço das forças
produtivas, da construção do Brasil Potência, como o definiram os governos militares, pas-
sa a conviver com um Estado deficitário, em crise financeira agônica, refém de seus cre-
dores poderosos (internos e externos).
Enquanto resistia a entrar na crise, a aprofundar sua inserção na globalização que
avançava mundo afora, a render-se à financeirização, o Brasil viveu uma fase importante
na sua dinâmica regional. Estudos diversos, como o de Leonardo Guimarães Neto, cons-
tatam que, nos anos 70, os megaprojetos públicos, implantados em várias regiões do País,
fortaleciam uma tendência importante: interromper a forte concentração de investimen-
tos, e, portanto, do dinamismo econômico, na região Sudeste (Guimarães Neto, 1995);
tendência à concentração que se vinha consolidando desde o início do século XX, quando
a industrialização se acelera a partir daquela região, exacerbando diferenciações e desigual-
dades inter-regionais. À medida que o Sudeste passava a comandar a acumulação de ca-
pitais em escala nacional, ia-se soldando o mercado interno brasileiro, com o aumento da
concentração de riqueza e renda naquela região. Com 11% do território brasileiro, o Su-
deste respondia, em 1970, por 81% da atividade industrial do País, e São Paulo, sozinho,
gerava 58% da produção da indústria existente.
Vários elementos, porém, entre os quais as políticas regionais compensatórias do go-
verno federal — ampliadas desde o governo de Juscelino Kubitscheck — e a política de

investimento das grandes estatais (Telebrás, Eletrobrás, Petrobrás, Vale do Rio Doce, en-
tre outras) impulsionavam uma “modesta desconcentração regional” ao estimularem a
ampliação de bases produtivas fora do foco dinâmico do Sudeste.
Esse movimento que se iniciara via ocupação da fronteira agropecuária, primeiro no
sentido do Sul e depois na direção do Centro-Oeste, Norte e parte oeste do Nordeste, a
partir dos anos 70 se estende à indústria. À medida que o mercado nacional se integrava,
a indústria buscava novas localizações, desenvolvendo-se em várias das regiões menos de-
senvolvidas do País, especialmente nas suas áreas metropolitanas. Em 1990, o Sudeste
caiu para 69% seu peso na indústria do Brasil e São Paulo recuou sua importância relati-
va para 49%, enquanto o Nordeste passava de 5,7% para 8,4% seu peso na produção in-
dustrial brasileira, entre 1970 e 1990.
O fato é que, embora a produção do País ainda apresentasse um padrão de localiza-
ção fortemente concentrado, em 1990 a concentração era menor que nos anos 70. Entre
1970 e 1990, o Sudeste cai de 65% para 60% seu peso no PIB brasileiro, enquanto o Sul
permanece estável, respondendo por cerca de 17% da produção nacional. Mas o Nordes-
te, Norte e Centro-Oeste ganham importância relativa (essas três regiões, juntas, passam
de 18% para 23% sua participação no PIB do Brasil).
Ao mesmo tempo que constatam a tendência a desconcentrar a dinâmica econômi-
ca no espaço territorial do País nas últimas décadas, vários estudos enfatizam a crescente
diferenciação interna ocorrida nas diversas macrorregiões brasileiras.
A entrada na crise, no início dos anos 80, portanto, não havia interrompido, de ime-
diato, esse movimento desconcentrador, tanto porque atinge, de saída, os segmentos in-
dustriais mais fortemente concentrados no Sudeste (indústrias de bens de capital e de
consumo durável), como porque, nas demais regiões, ainda maturavam os megainvesti-
mentos iniciados nos anos 70. Mas a crise estende-se ao longo das décadas de 1980 e
1990, e mudanças relevantes vão sendo realizadas. Com mais clareza, essas mudanças se
fazem nos anos 90, como se verá a seguir.
ESCOLHAS ESTRATÉGICAS DOS ANOS 90
Nos anos 80, a crise vai ser enfrentada por uma política de ajuste influenciada pela
ida do País ao FMI, no início dessa década, após a moratória decretada pelo México. De-
sacelera-se a demanda interna, promovem-se as exportações e seguem-se superávits cres-
centes na balança comercial — de onde provêm os dólares necessários para remunerar os
credores externos. Internamente, o déficit público passa a ser financiado com uma cres-
cente emissão de títulos da dívida mobiliária, cujo montante cresce rapidamente. Cresce,
também, a taxa de inflação — que passa dos 100% anuais, no início dos anos 80, para
1.783% anuais, medida pelo IGP-DI da FGV, no final dessa década, apesar de sucessivos
programas de estabilização (Cruzado 1 e 2, Plano Verão, Plano Bresser).
Os anos 90 marcam, desde o início, novas escolhas estratégicas importantes. As aber-
turas financeira e comercial, patrocinadas pelo Governo Collor e aprofundadas no Gover-
no Fernando Henrique, abrem a economia do País à competição com agentes de fora e à
crescente internacionalização. A desnacionalização do sistema bancário e da base produ-
tiva representa uma das marcas principais da fase recente da vida do País. Do ponto de
vista comercial, a principal política foi a de redução das alíquotas do imposto de impor-
tação. Policarpo Lima, ao analisar tal política, constata que ela não foi neutra, regional-

mente no Nordeste tem impacto mais negativo que no Sudeste, onde alguns segmentos
conseguem níveis de proteção médios mais elevados, como é o caso do setor automotivo,
muito concentrado naquela região (Lima, 1997).
A adoção do modelo de estabilização, consubstanciado no Plano Real, marca, com
mais evidência, a opção pela crescente importância da financeirização da riqueza, também
no Brasil. O País tentou resistir, mas nossas elites — herdeiras do colonialismo e do ga-
nho rentista — foram patrocinando a política da rendição, que se faz mais evidente a par-
tir, sobretudo, dos anos 90.
Com o Plano Real, o Brasil faz um novo “ajuste”. Ao mesmo tempo que controla o
crescimento antes exacerbado dos preços internos, conquista o apoio popular (efeito es-
perado como resultado da queda brusca da inflação). Elegendo-se presidente, Fernando
Henrique implementa políticas que tornam a economia brasileira necessitada e depen-
dente do financiamento externo. A política cambial (câmbio fixo, que leva à sobrevalo-
rização do Real) estimula as importações e gera déficits crescentes nas transações corren-
tes do País. De um déficit insignificante (US$ 1 bi) em 1994, o Brasil passa a apresentar
US$ 35 bi de déficit em 1998, o que representava 4,5% do PIB. Mais de US$ 100 bi de
déficit externo foram acumulados, portanto, em poucos anos. Apesar da desvalorização
do Real, realizada em janeiro de 1999, a rigidez do déficit externo permanece. Seu pata-
mar não deve cair nos próximos anos (situando-se em cerca de US$ 24 bi/ano).
Para financiar esse déficit, o País precisa recorrer aos aplicadores. Atrai Investimen-
tos Diretos (IDE) que se destinam, mais que a criar novas unidades produtivas, a adquirir
tanto empresas privadas existentes como ativos públicos (leiloados mediante ousado Pro-
grama de Privatizações), impulsionando importante onda desnacionalizadora da base pro-
dutiva brasileira. Precisa atrair, ainda, o capital de curto prazo, dando tratamento fiscal
digno dos “paraísos”, pagando juros exorbitantes que levam o Brasil ao pódio mundial em
termos de juros reais. Juros que permanecem elevados, mesmo depois de o País recorrer
ao FMI, em outubro de 1998, e de submeter-se, mais uma vez, ao seu receituário. Juros
que fazem explodir a dívida mobiliária (que pula dos R$ 60 bi, em 1994, para mais de
R$ 500 bi, atualmente), absorvendo a maior parte das receitas que o governo capta na so-
ciedade brasileira.
Submisso ao rentismo mundial, o Brasil assiste à sua economia ser garroteada, apre-
sentando desde 1994 taxas cada vez mais modestas de crescimento até chegar à recessão
de 1999. Paralelamente, cresce com rapidez a taxa de desemprego, com o País apresentan-
do cerca de 10 milhões de desempregados urbanos ao lado de outros 12 milhões em pre-
cárias condições de emprego.
Enquanto bilhões são gastos, anualmente, para remunerar regiamente os aplicado-
res, credores do governo, faltam recursos para as demais políticas, inclusive para as polí-
ticas regionais.
A prioridade à integração competitiva revela uma outra opção estratégica que vai se
tornando cada vez mais evidente no que resta de política de médio prazo. Com ela, o que
se busca é priorizar o aprofundamento da internacionalização da economia do País. O ei-
xo principal é a internacionalização financeira e é ela que ganha destaque, como já se viu.
A desregulamentação financeira e o patrocínio da desnacionalização do sistema bancário
foram nitidamente promovidos no governo Collor e aprofundados no período de Fernan-
do Henrique Cardoso. Na esfera produtiva muda, também, a prioridade. Ao invés de con-
solidar a integração do mercado interno, processo que se vinha acelerando nas décadas an-
teriores, passa-se a priorizar a inserção no mercado mundial das empresas, segmentos e

espaços econômicos mais competitivos. O choque de competitividade aplicado ao tecido

produtivo nacional, com as diversas políticas adotadas nos anos 90 — em especial com a
política de abertura comercial e a política cambial dos primeiros anos do Plano Real —,
força muitas empresas a se reestruturarem, e as que não o conseguem tendem a desapare-
cer, fundindo-se a outras ou fechando. O número médio de fusões e aquisições quase do-
bra, passando de 212, nos últimos anos da década de 80 (1987-1989), para 413 nos anos
finais da década de 90 (1995-1998), segundo levantamento da Price Water House Coo-
pers (1999). A crescente desnacionalização do parque produtivo do País vai, ao mesmo
tempo, tornando-se cada vez mais evidente, nos últimos anos.
Do ponto de vista da dinâmica regional, tal opção estratégica tende a valorizar os es-
paços econômicos portadores de empresas e segmentos mais competitivos, com condi-
ções, portanto, de ampliar com mais rapidez sua internacionalização ou de resistir com
mais força ao “choque de competição” praticado nos anos 90, no Brasil. E esse processo
secundariza as regiões menos competitivas, as mais negativamente impactadas pela com-
petição exacerbada ou as que se encontram em reestruturação.
Finalmente, as reformas do Estado marcam outra opção estratégica importante, ado-
tada nos anos 90. Elas têm impactos regionais ainda pouco analisados. No novo contex-
to vivido pelo País, realizam-se profundas modificações nas formas de atuação do Estado
brasileiro e no seu relacionamento com os agentes econômicos privados. Nesse particular,
o Estado, em suas diferentes esferas, transita para um contexto em que se verificam: sua
menor presença no patrocínio do avanço das forças produtivas, a adoção de novas formas
de articulação e parceria, uma menor importância das formas diretas de ação, uma ten-
dência à descentralização e uma atuação voltada para a regulação de novas áreas. O sur-
gimento de novos modelos de gestão de políticas públicas, menos centralizado e mais de-
mocrático, poderá, no futuro imediato, exigir uma mudança radical nas formas de
atuação governamental, no que se refere às políticas de desenvolvimento regional.
Embora nem todos os aspectos possam ser aqui considerados em todas as suas dimen-
sões, eles constituem, não resta dúvida, marcos importantes que devem ser considerados
no aprofundamento das discussões a respeito do desenvolvimento regional brasileiro.
UMA NOVA DINÂMICA REGIONAL
Nesse novo contexto, novas forças atuam, impactando a dinâmica regional do País.
Tende a mudar a tendência à modesta desconcentração que predominara no período an-
terior. Por outro lado, o baixo dinamismo da economia nacional é comandado por “ilhas
dinâmicas” localizadas nas diversas macrorregiões do País, enquanto outras áreas sofrem
impactos mais adversos, por não serem tão competitivas ou por estarem submetidas a in-
tensos processos de reestruturação. Isso tende a ampliar as diferenciações e a heterogenei-
dade intra-regionais. A tendência à fragmentação apresenta-se como uma das mais prová-
veis, nos anos 90, como destacou Pacheco (1998).
Aos fatos e tendências econômicas mais relevantes associam-se tendências espaciais
novas, umas concentradoras, outras não. Entre as que atuam no sentido de induzir à des-
concentração espacial, destacam-se: a abertura comercial que tende a favorecer “focos ex-
portadores” e mudanças tecnológicas que reduzem custos de investimento. Aumenta,
também, a importância da proximidade do cliente final para diversas atividades e merece
destaque a ação ativa de governos locais oferecendo incentivos e atuando no sentido da

desconcentração. Wilson Cano, em estudo recente sobre o tema, destaca ainda como re-
levantes, no caso brasileiro, além do fato de São Paulo ser o epicentro da crise, os inves-
timentos no setor petrolífero (extração no Nordeste e Rio de Janeiro e refino no Paraná),
a continuidade da desconcentração agrícola (nos cerrados e em algumas “manchas irriga-
das” do Nordeste), a ação de governos estaduais e municipais por meio da guerra fiscal e
a política de incentivo ao turismo que beneficia o Nordeste (Cano, 1997).
Enquanto isso, outras forças atuam no sentido da concentração de investimentos nas
áreas já mais dinâmicas e competitivas do País. Ressaltem-se, em especial, os novos requi-
sitos locacionais da acumulação flexível, como a melhor oferta de recursos humanos qua-
lificados, maior proximidade dos centros de produção de conhecimento e tecnologia,
maior e mais eficiente infra-estrutura econômica, proximidade dos mercados consumido-
res de mais alta renda. No estudo citado, Wilson Cano (1997) destaca, pela sua força re-
concentradora, o desmantelamento do Estado nacional e, em especial, dos vários órgãos
de promoção do desenvolvimento regional, o impacto da política de abertura na Zona
Franca de Manaus, a sensível diminuição de preço de várias commodities, contendo o va-
lor das exportações de várias regiões (e favorecendo relativamente as bases exportadoras
de bens manufaturados), e a liderança de São Paulo na captação e expansão de segmen-
tos de ponta, como a informática, microeletrônica, telecomunicações, serviços financei-
ros, entre outros.
Alguns estudos também chamam a atenção para os condicionantes da reestrutura-
ção produtiva e, em especial, para a forma como se vem dando a inserção internacional do
Brasil, principalmente no que diz respeito às estratégias das grandes empresas ante o ce-
nário da globalização da economia mundial. E constatam que, ao contrário do que se po-
deria esperar, a globalização reforça as estratégias de especialização regional. A nova orga-
nização dos espaços nacionais tende a resultar, de um lado, da dinâmica da produção
regionalizada das grandes empresas (atores globais) e, de outro, da resposta dos Estados
Nacionais para enfrentar os impactos regionais seletivos da globalização. No Brasil dos anos
recentes, essa resposta governamental é mais marcada pela passividade do que por políti-
cas ativas, e isso causa impactos na nova dinâmica regional.
O DEBATE SOBRE A DESCONCENTRAÇÃO-CONCENTRAÇÃO
No Brasil dos anos 90, tende-se a romper o padrão dominante nas décadas anterio-
res, em que a prioridade era dada à montagem de uma base econômica que operava es-
sencialmente no espaço nacional — embora fortemente penetrada por agentes econômi-
cos transnacionais — e que ia lentamente desconcentrando atividades para espaços
periféricos do País. O Estado Nacional desempenhava um papel ativo nesse processo, tan-
to por suas políticas explicitamente regionais, como por suas políticas ditas de corte seto-
rial-nacional, como pela ação de suas estatais, como se viu anteriormente.
Nos anos recentes, as decisões dominantes tendem a ser as do setor privado, dada a
crise do Estado e as novas orientações governamentais, ao lado da evidente indefinição e
atomização que têm marcado a política de desenvolvimento regional no Brasil. Embora
as tendências ainda sejam muito recentes, estudos têm convergido e sinalizam, no míni-
mo, para a interrupção do movimento de desconcentração do desenvolvimento na dire-
ção das regiões menos desenvolvidas, enquanto há um reforço ao dinamismo dos espaços
econômicos mais competitivos — como recomenda a opção pela prioridade à integração
competitiva no mercado em globalização acelerada.

Alguns autores chegam a falar em tendência à reconcentração, como é o caso de Clé-

lio Campolina Diniz, da UFMG. No caso da indústria, estudos recentes permitem falar de
tendência à concentração do dinamismo em determinados espaços do território brasileiro.
Clélio Campolina (1996), em estudo recente, localizou os atuais centros urbanos dinâmi-
cos, em termos de crescimento industrial. Constatou que a grande maioria deles se encon-
tra num polígono que começa em Belo Horizonte, vai a Uberlândia (MG), desce na direção
de Maringá (PR) até Porto-Alegre (RS) e retorna a Belo Horizonte via Florianópolis (SC), Cu-
ritiba (PR) e São José dos Campos (SP). Das 68 aglomerações urbanas com intenso dinamis-
mo industrial recente, 79% estão situadas nas regiões Sul-Sudeste, 15% no Nordeste e ape-
nas 6% no Norte e Centro-Oeste. Na sua maioria, são capitais ou cidades de porte médio,
muitas delas bases dinâmicas recentes, como Sete Lagoas, Divinópolis, Pouso Alegre e Ubá,
em Minas Gerais; Araçatuba, Pirassununga, Jaú e Tatuí, em São Paulo; ou Pato Branco e
Ponta Grossa, no Paraná; entre outras. As “deseconomias” de aglomeração tiram as maio-
res regiões metropolitanas, Rio de Janeiro e São Paulo, desse foco dinâmico industrial, mas
esta última cidade concentra cada vez mais o comando financeiro da economia nacional.
É certo que as conseqüências espaciais de políticas importantes, como as de abertu-
ra comercial e de integração competitiva, aliadas a aspectos importantes da política de es-
tabilização (como câmbio valorizado, juros elevados e prazos curtos de financiamento),
têm impactado negativamente vários segmentos da indústria instalada no Brasil e afeta-
ram especialmente São Paulo.
Estudo de Policarpo Lima afirma que a redução brusca das alíquotas do Imposto So-
bre Importações, praticada como instrumento da política de abertura comercial, não foi
regionalmente neutra. A redefinição dessa estrutura tarifária foi feita com a redução mais
forte das alíquotas do Imposto de Importação sobre produtos intermediários e bens de ca-
pital, enquanto foi menor a de redução da proteção dos bens de consumo duráveis. En-
quanto a alíquota média cai de 51%, em 1987, para 14,2%, em 1994, os bens duráveis
tinham nesse último ano proteção média de 25,7% contra uma proteção que variava en-
tre 7,6% e 13,1% para os chamados bens intermediários. Por sua vez, os bens não-durá-
veis de consumo ficaram com alíquotas médias variando de 8,6% (agrícolas) para 15,8%
(manufaturados). Ora, a estrutura produtiva do Nordeste teve como especialização recen-
te a produção de bens intermediários e de bens de consumo não-duráveis, enquanto no
Sudeste se concentra a produção dos bens de consumo duráveis e dos bens de capital. Co-
mo bem ressalta Lima, a lógica da abertura comercial terminou sendo regionalmente per-
versa, posto que os segmentos dominantes no Nordeste ficaram menos protegidos e, por-
tanto, mais submetidos aos impactos de uma maior competição. Mesmo assim, os mais
competitivos vêm demonstrando capacidade de resistir à intensa competição com os im-
portados, como é o caso dos produtos químicos (Bahia), do alumínio (Maranhão), de cer-
tos segmentos têxteis (especialmente do pólo de Fortaleza), e da produção de bebidas, es-
ta por conta do peso dos custos de transporte (Lima, 1998). Tanto é assim que o Nordeste
continua a perder posição relativa nas exportações brasileiras (era 17%, em 1975, passa
para 11%, no início dos anos 80, e cai para 7,3%, em 1998).
É certo, por outro lado, que algumas empresas de gêneros industriais mais intensi-
vos em mão-de-obra (calçados e confecções, por exemplo) têm buscado relocalizar-se no
interior do Nordeste, para competir com concorrentes externos (principalmente com os
países asiáticos), atraídos pela superoferta de mão-de-obra, baixos salários, bem como pe-
la possibilidade de flexibilizar as relações de trabalho (adotando subcontratação, por
exemplo), ao se mudarem.

Mas esses fatos não alteram significativamente as tendências e as preferências locais

identificadas pelos estudos de Campolina Diniz (1996). As tendências e preferências de
localização continuam beneficiando as regiões mais ricas e industrializadas (o Sudeste e o
Sul). Por sua vez, o professor Paulo Haddad (1996) tem chamado a atenção para o reforço
dado pelo Mercosul a essa tendência de arrastar o crescimento industrial para o espa-
ço que fica abaixo de Belo-Horizonte.
No que se refere às tendências do investimento industrial no País, as informações dis-
poníveis permitem apenas esboçar algumas possibilidades referentes à futura distribuição
espacial da atividade econômica no espaço brasileiro. Em relatório elaborado para o Ipea
(Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), Leonardo Guimarães Neto (1996) examinou
algumas informações, notadamente do levantamento do Ministério da Indústria, Comér-
cio e Turismo, sobre as intenções de investimentos da iniciativa privada, além de indica-
dores da ação de alguns bancos oficiais, relativos ao financiamento dos investimentos.
Em termos macrorregionais, os dados levantados por Guimarães Neto (1996) reve-
lam que dos 73,4 bilhões de dólares de investimentos previstos para se efetivarem até o
ano 2000 cerca de 64,3% deverão concentrar-se no Sudeste (sendo 28,2% em São Pau-
lo), 17,6% no Nordeste e 9,4% no Sul. No caso nordestino, mais de metade dos investi-
mentos previstos vão para um único Estado, a Bahia. E isso antes da definição da Ford
sobre a instalação de uma montadora de veículos nesse Estado.
Na análise da distribuição regional dos investimentos segundo os segmentos produtivos
mais importantes, o estudo de Guimarães Neto destaca que os investimentos do grupo me-
tal-mecânica, automobilística e química — segmentos básicos da chamada indústria pe-
sada — tendem para o Sudeste. As indústrias de minerais não-metálicos, têxtil, de calça-
dos, produtos alimentares e bebidas e papel e celulose têm um padrão de localização mais
desconcentrado e tendem a buscar as demais regiões. A indústria eletro-eletrônica e de ma-
terial de comunicações, por razões muito específicas, buscam a Zona Franca de Manaus.
A tendência parece ser, portanto, do avanço, no futuro imediato, da consolidação
dos segmentos básicos e estratégicos no Sudeste. Por outro lado, percebe-se o fortaleci-
mento de especializações em outros Estados que, embora fora da região industrial tradi-
cional, conseguiram, pelos mais diferentes fatores (recursos naturais, fortes incentivos re-
gionais, condições de infra-estrutura), atrair segmentos específicos que definem subáreas
dinâmicas e modernas, muitas vezes em contextos nos quais prevalecem, ainda, subáreas
tradicionais e estagnadas (Guimarães Neto, 1996).
Esse estudo ressalta, por outro lado, que a divisão do território brasileiro em macror-
regiões cada vez esconde mais, em vez de revelar, a realidade do País. No que se refere ao
grande investimento industrial, fica nítida uma grande seletividade espacial, notadamen-
te quando o investimento se orienta para as demais regiões que não o Sudeste. No Nor-
deste, tal escolha seletiva está tendendo a privilegiar a Bahia.
Portanto, não se pode assegurar que está em curso uma nova vaga concentracionis-
ta. A maioria dos estudiosos tende a concordar que os anos 90 interromperam a tendên-
cia à modesta desconcentração que se vinha desenvolvendo no País.
A TENDÊNCIA À FRAGMENTAÇÃO
Mais relevante que o debate anterior é a discussão sobre os novos rumos da dinâmi-
ca regional, vistos da perspectiva do processo de integração–desintegração dos diversos es-
paços econômicos do País.

O exame realizado por Leonardo Guimarães (1996) para o Ipea, já referido, permi-
tiu destacar o caráter espacialmente seletivo dos investimentos industriais, que privilegiam
alguns espaços específicos nas regiões, tornando-as ainda mais heterogêneas.
Por sua vez, Carlos Américo Pacheco (1998), em estudo recente, salienta que “num
contexto de estagnação da economia nacional e crise do Estado, acabaram-se criando al-
ternativas pontuais de dinamismo em algumas poucas regiões”. Destaca, ainda, que esses
“focos dinâmicos” nem são capazes de espraiar dinamismo nem de comandar um novo ci-
clo expansivo. Isso porque os determinantes da acumulação no Brasil, a esta altura, já es-
tão muito associados aos segmentos produtores de bens de capital e de consumo duráveis
e ao comportamento favorável do gasto público, o que não tem ocorrido nos anos 90.
Do ponto de vista regional, esse “dinamismo localizado em alguns focos termina
por reforçar a tendência de maior heterogeneidade intra-regional”, como destaca, tam-
bém, Pacheco. Esse autor critica o “discurso da moda” que vaticina um Estado Nacional
submisso à lógica privada e que se contenta em alavancar estratégias exitosas das grandes
empresas, ao mesmo tempo que delega às esferas subnacionais um papel progressiva-
mente mais importante na atração de investimentos. Isso, destaca Pacheco, termina por
“reforçar disputas entre regiões e entre unidades da Federação, enquanto políticas fede-
rais, formuladas ad hoc, sancionam uma trajetória de conflito entre os diversos interes-
ses regionais” (1998). Se o Estado Nacional, em lugar de coordenar ações convergentes,
deixa que a disputa se instale, a hipótese da tendência à fragmentação da nação passa a ser
cada vez mais provável.
Do ponto de vista das tendências do mercado, se os espaços mais atraentes tendem
a estar situados no Sul/Sudeste, do ponto de vista dos reduzidos investimentos patroci-
nados pelo governo federal (reduzidos porque a principal despesa do governo federal são
os gastos com as dívidas interna e externa), era de se esperar ação efetiva no sentido de
evitar a ampliação das disparidades, já gritantes no Brasil, e assegurar a compatibilidade
entre inserção na globalização e integração dos diversos espaços do País. Mas os dados pa-
recem sinalizar para a tendência a fortalecer (ao invés de contrabalançar) a concentração
de novas atividades e novos investimentos em certos “focos competitivos”. Senão, obser-
ve-se o seguinte.
O Programa Brasil em Ação, no qual o governo federal define, para o período 1996-
1999, seus projetos prioritários de investimentos, desagrega tais projetos em dois grandes
blocos: os projetos de infra-estrutura e os da área social.
Para o que interessa neste trabalho, tomem-se os projetos de infra-estrutura, e, de-
les, aqueles que têm capacidade de definir articulações econômicas inter-regionais ou in-
ternacionais e, portanto, são capazes de influir na dinâmica regional do Brasil, em tempos
de globalização. Os demais são projetos importantes, mas de impacto localizado, restri-
tos a uma ou outra região do País (a exemplo da conclusão de Xingó, com impacto ape-
nas no Nordeste). Por sua vez, de grande importância para a futura modelagem territo-
rial do Brasil, ficou de fora dessa análise o Programa de Desenvolvimento das
Telecomunicações (Paste), por não ter sido apresentado com o detalhe da localização re-
gional de seus investimentos.
Ora, a análise dos projetos prioritários de infra-estrutura econômica, estratégicos pa-
ra a futura organização territorial do Brasil, revela algumas tendências importantes:
• têm uma opção prioritária clara pela integração dos espaços dinâmicos do Brasil ao
mercado externo, em especial ao Mercosul e ao restante da América do Sul, consisten-
te com a opção brasileira de promover a integração competitiva. Essa orientação estraté-

gica secundariza a integração nacional, quando a inserção do Brasil na globalização não

precisa dar-se às custas da fragmentação do País, mas pode e deve ser conduzida com-
patibilizando essa inserção com a continuidade do processo de integração das regiões,
que o Brasil vinha consolidando nas últimas décadas, mas esse é outro debate;
• prioriza dotar de acessibilidade os focos dinâmicos do Brasil (agrícolas, agroindustriais, agro-
pecuários ou industriais), deixando em segundo plano as áreas menos dinâmicas ou os
tradicionais investimentos autônomos, nos quais o Estado patrocina investimentos que po-
tencializam dinamismo econômico futuro. Na opção atual, o Estado segue o setor pri-
vado, enquanto, com os investimentos “autônomos”, antecipa-se a ele. Na opção do Bra-
sil em Ação, o governo prioriza ampliar a competitividade de espaços já mais competitivos;
• concentra os investimentos no Sul/Sudeste, na fronteira noroeste, e em pontos dinâmi-
cos do Nordeste e Norte, seguindo os espaços que vêm concentrando maior dinamis-
mo nos anos recentes.
Conclusões semelhantes foram obtidas por professores do Departamento de Econo-
mia da Universidade Federal de Uberlândia, ao examinarem a proposta dos Eixos de Inte-
gração do programa Brasil em Ação aplicada ao caso mineiro (Brandão et al., 1998). Os
analistas consideram que:
• “o plano descarta uma visão mais articulada do planejamento regional e recusa-se a ado-
tar políticas para áreas não eleitas no processo de globalização”. Ao contrário, como sua
preocupação principal é criar estímulos que potencializem a integração competitiva,
“sanciona e reforça fluxos econômicos já existentes”, ou seja, reforça as regiões com
maior potencial de ampliar a internacionalização;
• “revela sua desatenção para com as históricas funções de Minas Gerais no mercado in-
terno brasileiro e reforça as porções territoriais mais desenvolvidas” do Estado;
• procura apenas “viabilizar o escoamento da produção de específicas regiões singulares e
criar atratividade para algumas modalidades de investimento privado”. Não é à toa que
a Ferrovia Unaí-Pirapora e a duplicação da Rodovia Fernão Dias sejam as duas obras
principais do Brasil em Ação;
• A região central do Estado é a que “está no núcleo privilegiado da estratégia do Brasil
em Ação”. Altera-se, assim, a conformação histórica da divisão territorial do trabalho em
Minas Gerais e traça-se como cenário mais provável o que transforma Minas Gerais no
grande ponto de passagem, via Belo Horizonte, de produtos diversos.
Pelas conclusões acima dos professores mineiros, os investimentos propostos nos
Eixos aprofundam, ao invés de buscarem reduzir, a heterogeneidade estrutural do Estado.
Fragmentam, ao invés de integrarem.
No programa de investimentos para o segundo período do governo Fernando Hen-
rique Cardoso (PPA 2000–2003), as mesmas tendências permanecem. No Avança Brasil,
a agenda de investimentos econômicos mais importante continua sendo a da infra-
estrutura. Isso porque, no mundo globalizado, a acessibilidade é fundamental. Lá se des-
tacam R$ 70,2 bi de investimentos para o Sudeste, R$ 38,7 bi para o Sul e R$ 30,4 bi
1 Mesmo na agenda do de- para o Nordeste. É a antipolítica regional.1
senvolvimento social, o Su-
deste leva R$ 35,2 bi e o
Por sua vez, a ausência de políticas regionais explícitas do governo federal abriu es-
Nordeste, R$ 33 bi. paço, como se viu, à deflagração de uma guerra fiscal entre Estados e municípios que bus-
cam contribuir para consolidar alguns “focos de dinamismo” em suas áreas de atuação.
Se o setor privado, o governo federal e os governos locais concentram seus esforços nas
áreas mais dinâmicas, vão-se deixando grandes áreas do País à margem: são os ditos es-
paços não-competitivos.

É importante acrescentar que, como se destacou anteriormente, foi bastante limita-

da a dimensão da desconcentração ocorrida nas décadas anteriores. Ela não alterou subs-
tancialmente a antiga divisão regional de trabalho, que concentrou a parte mais relevan-
te da base produtiva nacional e, sobretudo, dos segmentos industriais estratégicos no
Sudeste. Ademais, como também aqui foi mostrado, os estudos recentes sugerem o esgo-
tamento do processo de desconcentração, relativamente curto, sem dúvida, quando com-
parado ao longo período de concentração, que data do início da industrialização brasilei-
ra até o auge da fase expansiva do “milagre econômico”, no final da primeira metade dos
anos 70.
Por sua vez, as tendências prováveis dos investimentos sugerem que, após a fase de
desconcentração modesta, poderá ocorrer, num futuro imediato, um processo de con-
centração espacial do dinamismo econômico em algumas sub-regiões (focos dinâmicos).
Isso significará que, mais uma vez, o País está na iminência de repetir uma trajetória de
concentração espacial ou de acirramento de desigualdades regionais, agora num contex-
to extremamente mais difícil, de (i) inserção maior do País e das regiões na economia
mundial, na qual se submeterão a uma acirrada competição; (ii) num Estado ainda ex-
tremamente débil para definir e implementar diretrizes que possam se contrapor aos cus-
tos sociais de uma maior desigualdade regional; e (iii) numa Federação em crise, como
têm ressaltado vários estudos recentes da Fundap (Affonso e Silva,1995).
A conclusão preocupante que emerge das observações e análises até aqui apresen-
tadas é que, muito provavelmente, a inserção do Brasil na economia mundial globali-
zada tende a ser amplamente diferenciada, segundo os diversos subespaços econômicos
deste amplo e heterogêneo País. Tal diferenciação tende a alimentar a ampliação de his-
tóricas e profundas desigualdades inter-regionais, entre e no interior das grandes ma-
crorregiões brasileiras.
Não se repetirão, certamente, as formas pelas quais se materializaram essas desigual-
dades ao longo do século XX, mas provavelmente se observará o aumento da heterogenei-
dade intra-regional, como supõe Pacheco (1998), posto que o próprio estilo de cresci-
mento da economia mundial é profundamente assimétrico, e aos atores globais
interessam apenas os espaços competitivos brasileiros, espaços identificados a partir de seus
interesses privados e não dos interesses do Brasil. Os países, para esses agentes, são meras pla-
taformas de operação. O quadro futuro tende a ser mais complexo que no passado recen-
te, posto que em antigas áreas dinâmicas podem surgir bolsões de pobreza, áreas antes
pouco exploradas podem ser “descobertas e dinamizadas”, e áreas dominantemente po-
bres podem abrigar “focos dinâmicos” restritos.
Essa diferenciação irá requerer, mais que nunca, uma ação pública ativa (sobretudo
ofertando elementos de competitividade sistêmica, como educação e infra-estrutura de
acessibilidade), para evitar a fragmentação do País ou a consolidação de uma realidade, na
qual ilhas de dinamismo convivam com numerosas sub-regiões marcadas pela estagnação,
pobreza, retrocesso e até isolamento.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Mas há novos fatos e movimentos em curso. Entre eles, a emergência de atores lo-
cais ativos (governos estaduais, governos municipais, entidades empresariais locais) é um
fato importante no contexto dos anos recentes. Embora sua presença crescente em cena

não dispense uma ação firme do governo federal no campo do desenvolvimento regio-
nal, como ocorre até em blocos econômicos (como se vê no caso da União Européia, exe-
cutora de políticas ativas de corte regional, implementadas por meio de mecanismo
apropriado, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional – Feder), essa nova tendên-
cia deve ser valorizada, pois implica a atuação de novos e importantes atores.
Em muitas áreas do País, atores locais têm-se articulado para pensar e propor es-
tratégias de desenvolvimento local e regional. Planos estratégicos municipais e regionais
têm-se tornado cada vez mais freqüentes, embora isso não dispense a ação coordenado-
ra do Estado Nacional, como ocorre na Alemanha ou na Itália dos dias atuais.
Por outro lado, na contramão dessas iniciativas locais contrárias ao movimento de
integração seletiva e fragmentadora, há um processo igualmente fragmentador decorren-
te de desmembramento de municípios — “onda” de autonomia que criou milhares de
novos municípios no Brasil dos anos recentes. No entanto, tem sido cada vez mais fre-
qüente o recurso a estratégias de consorciação para a atuação em espaços territoriais e
institucionais mais amplos. Diversos Estados já dispõem de leis regulando tais consór-
cios e os estimulam. Parte-se, assim, do nível estritamente local para propor e atuar em
níveis regionais mais amplos. Problemas são, assim, mais bem enfrentados, e potenciali-
dades, aproveitadas com mais vantagem.
Trata-se, portanto, da reconstrução de espaços mais amplos de atuação de políticas
públicas (nem todas executadas por entes governamentais), da redescoberta de identida-
des regionais e da necessidade de promover a integração de subespaços (regiões) deixados
à margem pelo movimento mais geral e seletivo da inserção global dos focos dinâmicos.
Integração importante num país heterogêneo e continental como o Brasil.
Também é possível identificar, nos anos recentes, a emergência de novas concepções de
desenvolvimento, entre as quais se destaca a do “desenvolvimento sustentável”. Preocupa-
do com a abordagem da realidade em suas múltiplas dimensões, destacando-se a “solida-
riedade intergeração” (sustentabilidade ambiental), esse conceito, ao se aplicar no Brasil,
tem destacado também a preocupação com a dimensão social e com a integração físico-
territorial (para o que investimentos em infra-estrutura econômica ganham relevo, uma
vez que são capazes de redefinir territorialidades, num país ainda em processo de ocupa-
ção de seu vasto território).
Assim, se, de um lado, parece claro que as tendências recentes apontam para o apro-
fundamento das diferenciações regionais herdadas do passado e para a fragmentação do
Brasil — destacando os “focos de competitividade e de dinamismo” do “resto” do País pa-
ra articulá-los à economia global —, de outro lado, há contratendências importantes, vin-
das de baixo para cima.
A inserção seletiva terá como contraface da mesma moeda o abandono das “áreas de
exclusão” (ditas não-competitivas). Estaria sendo traçado, assim, o roteiro da desintegra-
ção brasileira. A emergência de focos de um novo tipo de regionalismo, intitulado de “pro-
vincianismo mundializado” por Carlos Vainer, sinaliza nessa direção. São locais de gran-
de dinamismo recente e bem dotados dos novos fatores de competitividade, que montam
sua articulação para fora do País e tendem a romper laços de solidariedade com “o resto”,
passando a praticar políticas explícitas de segregação contra emigrantes vindos de áreas
não-competitivas. Buscam, assim, evitar “manchar” a “ilha” de primeiro mundo que jul-
gam constituir (Vainer, 1995).
Mas outros agentes estão se contrapondo a isso e articulam movimentos de base ter-
ritorial que clamam por articulação em nível nacional e incluem-na em suas práticas. É o

caso de movimentos como o dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra, o dos desalojados pe- Tânia Bacelar de Araújo,
los projetos de barragens, entre outros, como também destaca Carlos Vainer. Faltaria ao economista, é professora do
Departamento de Geografia
governo federal atuar para evitar a fragmentação do País. Para isso, cabe-lhe conceber e da Universidade Federal de
Pernanbuco.
implementar uma nova política de desenvolvimento regional. Ou melhor, uma política E-mail:
nacional de desenvolvimento regional. araujo@truenet.com.br
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A B S T R A C T This paper essentially reproduces ideas presented at the Round Table of

the Eighth National Anpur Meeting, held in Porto Alegre in 1999. First there is a brief over-
view, from both global and Brazilian perspectives, of the principal trends characterising the
end of the century, especially since the seventies. An examination of the impact of these trends
on the regional dynamics of Brazil over recent years follows. The strategic choices made by the

social and economic forces that dominate the country’s political scenario and the principal
policies that have implemented them in the 90s are then identified, followed by speculation on
their probable impact on Brazilian regional dynamics. Arguments are subsequently presented
in support of two principal hypotheses: the stalling of the deconcentrational trend that was
dominant between the seventies and the mid-80s, and the trend towards the fragmentation
of the country. Finally, some contra-trends are identified and the importance of the Federal
Government defining and implementing a national policy for regional development is
highlighted.
K E Y W O R D S Regional development; globalization and regional dynamics;

Northeast Brazil.

¿QUÉ DEBE HACER EL
GOBIERNO LOCAL ANTE LOS
GRANDES EMPRENDIMIENTOS
EN EL COMERCIO MINORISTA? 1
1 Este artigo foi publicado
na Revista EURE, v.25,
n.75, Santiago, set. 1999.
Lo que sigue intenta siste-
matizar lo expuesto y discu-
JOSÉ LUIS CORAGGIO tido en reuniones realizadas
RUBEN CESAR los días 27 y 28 de abril de
1998 en Porto Alegre, con
miembros del partido de go-
bierno, la Asociación de Pe-
queños Comerciantes, fun-
R E S U M E N A raíz de la situación planteada por la solicitud de la empresa Carrefour cionarios de la Prefectura
de instalar un segundo supermercado en la ciudad de Porto Alegre, se suscitó una polémica a la y miembros de la Comisión
de Economía de la Cámara de
cual este artículo pretende aportar datos de la experiencia argentina de penetración de ese tipo Concejales de la Prefectura.
de megaemprendimientos comerciales. A la vez se plantean algunas vías de acción alternativa,
tanto en lo referente a la negociación con el gran capital foráneo como en lo referido al fortale-
cimiento de opciones más competitivas para el pequeño comercio local.
P A L A B R A S - C L A V E Emprendimientos comerciales; capital comercial; impacto

económico; alianza popular.
LA CUESTIÓN PLANTEADA
La pregunta se planteó a partir de la decisión de la cadena Carrefour de poner en

marcha la instalación de un segundo hipermercado en la ciudad de Porto Alegre, solici-
tando a la Prefectura el estudio de la viabilidad urbanística del dicho proyecto. El ante-
rior hipermercado data de hace quince años, y está ubicado en la zona sur de la ciudad,
en una ubicación a la que acceden fundamentalmente sectores de clase media baja y ba-
ja. En cambio, el segundo estaría en una zona de mayor densidad y afluencia económica,
a pocos metros de otros supermercados y shoppings propiedad de capitales de Rio Grande
do Sul. Es interesante tener en cuenta que Carrefour ya tiene adquirido ese terreno y otro
más, en otro punto estratégico de la ciudad. La discusión aparece centrada en el impacto
económico concentrador de tal inversión sobre la estructura económica de la ciudad y en
particular sobre el sector comercial de porte mediano y pequeño, con su consecuente
repercusión sobre el tejido social.
Esto ha abierto una polémica sobre el papel del gobierno local, en el contexto de un
2 La discusión está aparen-
proyecto político democrático participativo, que debe atender a un amplio espectro de in- temente alimentada por la
necesidad de atender a los
tereses locales.2 De alguna manera esta contradicción entre fracciones del capital (extran- intereses de capitales co-
jero/nacional) incita a replantear en el seno de las fuerzas políticas de izquierda la vieja merciales concentrados de
origen regional, de los pro-
cuestión de si hay que diferenciar políticamente entre una y otra fracción del capital o si pietarios de pequeños co-
hay que darles el mismo tratamiento. Esto se manifiesta de algún modo en la posibilidad mercios y de los trabajado-
res mercantiles, y a la vez
de introducir una disposición que limite futuras localizaciones o bien una que intente sostener la visión utópica de
regular a todos los emprendimientos de gran porte, anteriores o futuros. Al respecto, cir- ciudad generada a partir del
encuentro Ciudad Consti-
culó un proyecto que intenta suspender toda decisión sobre megaemprendimientos tuyente.

¿ Q U É D E B E H A C E R E L G O B I E R N O
comerciales (mayores de 3.500 m2) hasta que fueran establecidos nuevos parámetros en el
nuevo Plan Director de la ciudad.
Al encarar la cuestión, habría que intentar ubicar este episodio dentro del marco
prospectivo más general que impone el proceso de reestructuración tecno-productiva del
capital a escala global y las políticas de ajuste neoliberal. Esto es conveniente para definir
el campo de acción pública efectiva posible tanto como para anticipar las consecuencias
de cada respuesta política alternativa (negociación o rechazo, regulación o desregulación
total, referencia exclusiva a inversiones de origen extranjero o a todo megaemprendi-
miento comercial, etc.) dentro del movimiento general de redefinición de las relaciones
entre sociedad, economía y estado. Para avanzar en esa dirección es que puede ayudar
comparar con la experiencia argentina, donde se inició antes la apertura neoliberal. A la
vez, el hecho de que en Porto Alegre se esté recién entrando en un proceso de introduc-
ción masiva del gran capital comercial, con un contexto político local excepcional para
América Latina, permite pensar alternativas innovadoras ante la cuestión general.
EL CONTEXTO GENERAL
El gran capital comercial invade América Latina ¿Por qué ahora? Se dice que el co-
mercio internacional se concentra en el intercambio entre los países más desarrollados,
entre los sectores de mayores ingresos, entre los nuevos ricos y las nuevas clases medias. Si
nuestras economías tienen un peso decreciente en el mercado global, con mercados in-
ternos polarizados entre un pequeño sector de alto consumo sofisticado y masas crecientes
de sectores excluidos de consumos no esenciales, con sectores medios en proceso de em-
pobrecimiento, ¿cuál es el interés del capital comercial internacional en realizar cuantiosas
inversiones en la región en este momento?
En primer lugar, las limitaciones históricas al avance de los monopolios de la comer-
cialización minorista en los Estados Unidos (donde las cinco mayores redes controlan
apenas el 32,6% contra el 70% en Francia y el 60% en Argentina, en parte por las leyes
antimonopólicas, en parte por la resistencia de comunidades locales a la entrada de los
hipermercados), en segundo lugar la saturación del mercado europeo y las nuevas leyes en
Francia (la Ley Galland prohibió la instalación de comercios mayores de 300 m2, equi-
3 Clarín, Suplemento de valentes a un autoservicio de barrio)3 han precipitado a los conglomerados de la comer-
Economía, p.46, 27 de oc-
tubre de 1997.
cialización minorista a invertir en Asia y Latinoamérica.
Además, la reciente crisis asiática posiblemente aumentará la atracción relativa del
mercado latinoamericano: un continente con un mercado territorialmente concentrado
por el elevado grado de urbanización, con ingresos per capita urbanos que — a pesar de
la degradación sufrida en estas dos décadas — se destacan fuera de los países de la OECD,
con una cultura popular marcada por las propuestas mediáticas consumistas y moder-
nizantes, que ve la llegada de cada nuevo emprendimiento gigante e innovador como
símbolo de progreso, con monedas ahora estables, con facilidad para importar bienes y
remitir ganancias a los países de origen bajo el férreo control del FMI y el BM.
A esto se agregan las nuevas oportunidades de innovación que abre la revolución tec-
nológica (comunicaciones, informatización, transportes) y organizativa (descentralización
del control, just in time), las que requieren inversiones masivas para su completa efec-
tivización. Y esto incluye los mercados crecientemente uniformizados de bienes de primera
necesidad, de bajo precio pero volúmenes enormes a escala global. Todo esto explica por

J O S É L U I S C O R A G G I O E R U B E N C E S A R
qué los monopolios continúan su competencia ahora en el mercado periférico global y

despliegan en América Latina estrategias globales para captar los mercados urbanos locales. 4 Los cinco mayores gru-
pos en Brasil (Carrefour,
La decisión de Carrefour que detona la cuestión en Porto Alegre forma parte en- Pão de Azúcar, Bompreço,
tonces de un proceso de extensión y generalización de los monopolios en la esfera de la Sendas y Paes Mendonça,
en ese orden, cubren el 28%
comercialización y de una nueva profundización de la cultura consumista, y desde allí su de un mercado estimado en
penetración de nuevos estilos de articulación entre servicios, producción y consumo en la 50 mil millones de dólares
anuales); Folha de S. Paulo,
esfera de la producción de productos de consumo masivo. 2º Caderno, p.1, 13 de abril
Las modalidades de interacción de estos emprendimientos en el mercado pueden ser de 1998. Los ocho grandes
grupos en Argentina (Car-
caracterizadas como oligopolio (pocas grandes empresas controlan un alto porcentaje del refour, Disco-Royal Ahold,
mercado, fijando las condiciones paramétricas para las acciones de un resto del mercado Coto (Nacional), Norte-Exxel,
Tía (Nacional), Jumbo-Sen-
fragmentado y orientado hacia “nichos” o intersticios del mercado local) con prácticas de cosud, Wall Mart y ahora
Auchan-Casino) tienen un vo-
competencia monopólica (fusiones, guerra o acuerdo de precios, diferenciación de produc- lumen de facturación que
tos, etc.). Mientras las modalidades de penetración del mercado de los primeros conglome- sobrepasa los 10 mil millo-
nes de dólares. El 71% de
rados pueden ser vistas como dirigidas a anular la competencia de los comercios tradicionales, las ventas de alimentos y
una vez instalados en un mismo mercado local varios competidores del mismo porte, tales bebidas en todo el país pa-
saban en 1996 por HIPER,
políticas pasan a estar dominadas por la competencia entre los grandes, con los pequeños SUPER Y AUTOSERVICIOS, y
comercios sufriendo las consecuencias de políticas no dirigidas necesariamente a ellos. en el Area Metropolitana au-
mentaba al 80,7%. Pero
Se trata en todos los casos de inversiones de cientos de millones de dólares, asociadas mientras los hiper y super
a grandes capitales, nacionales o no. A través de la compra de cadenas preexistentes pro- mercados (4 o más cajas)
cubrían con 1.200 locales el
ducen fusiones y absorciones horizontales para reducir la competencia.4 En Brasil: la com- 47% del rubro alimentos y
bebidas, los autoservicios
pra de la red baiana Supermar en 65 millones de dólares por Bompreço (tercero en el de hasta tres cajas cubrían
ranking de facturación), socio del grupo holandés Royal Ahold, y con una inversión pre- con 12.500 locales el 25%
y los almacenes tradiciona-
vista de 170 millones para expandir y equipar la red; la compra por Carrefour de Eldora- les el 28% con 114.000 lo-
do, la oferta de Pão de Azúcar (segundo en el ranking, que ya ha adquirido seis redes cales en el país; Clarín, Su-
plemento de Economía, p.22,
menores en el 1997) de comprar la red G. Aronson; la disposición del Banco Pontual al 5 de octubre de 1997. En
abrir una cartera de 350 millones para invertir en la participación de empresas de este abril de 1997 el Indec regis-
traba 11 cadenas grandes y
porte,5 y las negociaciones en marcha de los grandes para absorber tres empresas con fac- 51 medianas en el país.
turación entre 250 y 500 millones anuales (Cândia y Barateiro de São Paulo, ABC de Río Mientras las grandes fac-
turaban el 93% y las me-
de Janeiro). En Argentina:6 la compra por Disco (con más de 100 bocas de expendio, aho- dianas el 7% del conjunto,
las primeras estaban cre-
ra asociada con los capitales holandeses de Royal Ahold) de la cadena Su Supermercado ciendo y las segundas re-
por 75 millones en el Oeste del Gran Buenos Aires, de Santa Isabel (Chilena), de Vea (en duciendo su peso. El valor
de cada venta promedio de
Mendoza y Córdoba), de las cadenas Elefante, La Gran Provisión y Frigosol; Coto com- las primeras era de 28$, el
pró la cadena Acassuso y Metro (local en Buenos Aires); Norte (desde el 1996 adquirido de las segundas era 15$.
En las cadenas medianas el
en 440 millones de dólares por el Exxel Group de Estados Unidos, que también compro 79% de las ventas son ali-
dos cadenas chicas del Norte del GBA (La Florida del Norte y Tanti) compró el hiperme- mentos y bebidas, en las
grandes sólo el 66%. En
rcado Tigre (de 18.000 m2 en Rosario); Wal Mart intentó comprar Jumbo (de la cadena electrodomésticos y artícu-
Chilena Cencosud); Auchan entró comprando los siete hipermercados del grupo Liber- los para el hogar es respec-
tivamente de 0,5% y de 5%.
tad (en Córdoba, Tucumán, Santiago del Estero y Resistencia). Si la Argentina contara La facturación en 1997 de
algunos de los grandes es-
con leyes antimonopolio como las de Estados Unidos, una parte de las transacciones mentaba estimada como sigue:
cionadas deberían haber sido examinadas por su potencial anticompetitivo, pero en un Carrefour (2.400 millones),
Disco (1.600), Coto (1.300),
sistema sin regulación la furia fusionista sigue desatada. Norte (1.300), Tía (700),
Jumbo (550).
5 Folha de S. Paulo, 2º Ca-

LA SITUACIÓN EN ARGENTINA derno, p.1, 13 de abril de
1998.
Esta dinámica vertiginosa se expresa asimismo en la inversión en marcha para la am- 6 Clarín, Suplemento de
Economía, p.22, 5 de octu-
pliación de los locales adquiridos o la construcción de nuevos hipermercados o centros bre de 1997.

comerciales en las grandes ciudades o en centros intermedios de la red urbana. Algunos

ejemplos: Wal Mart en La Plata, Bahía Blanca, Santa Fe, Paraná, Neuquen, y Córdoba
(dos supercenters con un total de 36.000 m2 y 40 millones de dólares), Jumbo en Cór-
doba, Martínez, San Isidro y Neuquen, que además abrió un shopping de 42 millones de
dólares en Quilmes, complementario del Hiper y el Easy Home en esa zona; Carrefour
en el ex albergue Warnes y varios locales en Córdoba; Coto en Lanús (un hiper con shop-
ping de más de 30 millones de dólares), Temperley y El Abasto, Mataderos y Barrio
Norte; Tía en Corrientes (11.000 m2), Usuhaia, Comodoro Rivadavia, Trelew y General
Roca además de otros dos en la Capital Federal; Disco en Capital y Córdoba; Norte en
Lomas de Zamora, en las provincias de San Luis, Santa Fe y Entre Ríos (para 1998 pre-
veían un local nuevo por mes); a todo lo cual viene a sumarse Auchan (del grupo Casino,
competidor francés de Carrefour) que abrió su primer hipermercado en Avellaneda y es-
7 Clarín, p.26, 11 de di- tá planificando un segundo en la periferia de la Capital.7
ciembre de 1997.
Con inversiones mínimas de 10 millones pero que pueden llegar a 140 millones
(Warnes) se vienen abriendo hiper y super mercados en los grandes centros y ahora en la
periferia a razón de más de uno por mes. Estos gigantes pueden adaptarse, y atender no
sólo los grandes mercados concentrados sino localidades como Neuquen. En esta compe-
tencia pueden asociarse con grupos financieros e inmobiliarios para avanzar combinando
supermercados, edificios de vivienda u oficinas y shoppings. A esta altura, la reciente ley
8 La legislación prohibe a de la Provincia de Buenos Aires8 exigiendo la realización de estudios previos a la aproba-
las autoridades comunales
modificar las zonificaciones
ción de inversiones adicionales que superaran los 2.500 m2 no puede sino ser vista como
previstas para cada radica- tardía, y hasta ha sido juzgada como atentatoria de la competencia al limitar la presión de
ción en la provincia. Tam-
bién quedan inhabilitadas las futuras entradas en el mercado ya copado por los megaemprendimientos existentes.
ordenanzas para la exención Si bien tienden a especializarse en diversos segmentos del mercado: de nivel alto
de tributos a favor de los hi-
permercados. (Clarín, p.30, (Norte), medio (Disco), y popular (Wal Mart, Carrefour, Coto), y no cubren siempre las
20 de marzo de 1998.) mismas líneas de productos, es evidente que estos conglomerados comerciales están em-
peñados en una lucha por nuestros mercados urbanos, lo que se expresa en la multipli-
cación de bocas de salida para cubrir el territorio. Si bien se considera viable un hiper ca-
da 200 a 250 mil habitantes, esta multiplicación de bocas es resultado no de acuerdos o
de la programación óptima concertada del sector para minimizar costos de abastecimien-
to a la población (o para maximizar las ganancias del conjunto de las empresas), sino de
una fase de fuerte competencia entre los monopolios.
Esta competencia territorial, requiere ubicarse en las mejores posiciones centrales
del mercado urbano, comprando establecimientos existentes en zonas de concentración
histórica del mercado o anticipándose a comprar los grandes terrenos vacantes aún
disponibles. Iniciada en los grandes mercados de las áreas metropolitanas, donde gana-
ban varias veces más que en sus mercados de origen — por la combinación de falta de
competencia inicial, menores costos de mano de obra, suelo, impuestos (apenas el 4%
del valor de ventas en RA etc.) —, de ahí se extendieron a otros centros de la red urbana
y a barrios periféricos de menor ingreso y comienzan a interceptar agresivamente sus
áreas de venta.
Esta lucha hace que venga bajando el rendimiento por m2 (desde 1994 la fac-
turación por m2 de cuatro de las grandes cadenas de super cayó un 35%, y en septiem-
9 Clarín, 23 de noviembre bre de 1998 cayó un 13%;9 sin embargo, los 885 dólares promedio en 1997 siguen sien-
de 1998.
do superiores a los 350 por m2 en Brasil y dos veces la media de Chile, de 453 $/m2)10 y
10 Clarín, p.26, 11 de diciem-
bre de 1997.
que aunque se sigan agregando lugares de expendio la proporción del mercado que con-
trolan las grandes cadenas comienza a estabilizarse (las ventas globales no aumentan ya

en una proporción equivalente al incremento en el número de locales). Puede ser que co-
mo resultado de esta lucha no todas las grandes cadenas permanezcan en el futuro, pero
en todo caso es de prever que esta furia de inversión y fusiones se vaya frenando con los
límites del mercado. En todo caso, su competencia monopólica no es ya principalmente
contra el mercado microminorista, sino entre ellas, aunque golpean al micro como con-
secuencia de sus avances.
Por su misma magnitud, esta lucha se va manifestando en la reestructuración del es-
pacio urbano, contribuyendo, junto con la proliferación de shoppings y barrios cerrados,
a extender una cultura de compra y consumo en espacios quasi públicos que ofrecen la
posibilidad de realizar compras y consumo de productos y servicios muy diversos con un
solo traslado. Esto se refuerza con la creciente presencia en el imaginario y en la vida co-
tidiana real de la inseguridad y creciente violencia en las calles, algo que de hecho afecta
directamente la competitividad de los pequeños comercios, asaltados con frecuencia
inusitada en los últimos años.
Pero la lucha no se limita a la fusión y extensión de grandes locales. Así, utilizan
nuevas tecnologías de comercialización que descolocan al comercio tradicional: asociados
con el capital financiero, emiten sus propias tarjetas de crédito de fácil acceso (a mediano
plazo, dando acceso a bienes de consumo, pero con tasas de interés usurarias), a pesar de
su escala cuando se dirigen a sectores medios y altos ofrecen servicio a domicilio, utilizan
ofertas gancho bajando los precios de algunos productos por debajo del costo, realizan
sorteos entre los compradores presentes, etc.
La lucha por controlar una proporción más alta del mercado de consumo es tam-
bién instrumental para ejercer un poder monopólico en el mercado de productos, donde
se presentan como grandes compradores: el ejercicio de ese poder incide en los precios
que reciben los proveedores (hasta un 20% de menor precio por el producto además del
pago de un derecho fijo para exponer en las góndolas y el usual pago por metro lineal de
góndola), así como la imposición de plazos de pago (a 60 o 90 días). La escala les permite
también convertirse en importadores y exportadores (de productos de su propia marca) y
acceder a tecnologías de punta (cajas conectadas con sistemas informatizados de inventario
y control de la salida por producto, posición en las góndolas, cruzando casi instantánea-
mente el análisis de la demanda con la información sobre los compradores con tarjeta, etc.).
La escala también les permite hacer producir a façon productos con su propia mar-
ca (el 8% de lo que facturan los grandes;11 mientras en Francia, Carrefour tiene 1.600 11 Suplemento Cash, p.12,
11 de diciembre de 1997.
productos de línea propia que son el 16% de sus ventas, en Argentina esperan tener 400
productos con marca propia para el 2000). Al evitar costos de distribución y de market-
ing logran por este medio bajar los precios un promedio de 15% por debajo del precio de
lista en las marcas líderes; algunos productos pueden ser exportados a sus locales en otros
países — duraznos, hamburguesas, etc.12 En esto hay diferencias: Norte, dirigido a un 12 El Cronista, p.10, 21 de
mayo de 1997.
mercado de mayor nivel de ingresos, trabaja con las marcas conocidas, mientras que Car-
refour y Disco generan sus propias marcas.
Estos emprendimientos comerciales no sólo ejercen el comercio minorista en gran
escala, sino que compiten con el comercio mayorista (muchos comercios pequeños se
abastecen en los super o hiper). También usan formas de competencia desleal e ilegal:
pueden vender productos por debajo del costo, eludir aduanas (recordemos los juicios
pendientes por utilizar la “aduana paralela”, pasando containers que no pagaban impuestos
porque supuestamente estaban en tránsito hacia otro país), anunciar rebajas en diarios y
en las góndolas y no registrarlos en las cajas, etc.

EL IMPACTO
El impacto urbano de esta reorganización del comercio no es menor: el comercio

tradicional, pequeño e incluso bajo la forma de cadenas especializadas, sufre la quiebra de
los comercios peor colocados — por su localización o su ineficiencia —, con la consi-
guiente pérdida de empleos y en ocasiones la desvalorización de sus propiedades en zonas
que constituían centros comerciales de la ciudad. Esto a su vez afecta indirectamente a las
redes de abastecimiento de esos comercios, muchas de cuyas PYMES no pueden cumplir
con los requerimientos de las grandes cadenas en lo referente a calidad, precio, cantidad
y continuidad dentro de un régimen “just in time”.
Es importante señalar que el 83% de los comerciantes pequeños reconoce que la ins-
13 Más aún, el 62,7% opina talación de hipermercados tiene un efecto negativo sobre sus comercios.13 Esto no surge
que la situación empeorará
y el 29,5%, que se manten-
de una interpretación subjetiva de estos comerciantes, sino que está basada en datos de la
drá igual. realidad de estos comercios, que ven como sus ventas se reducen mientras que la partici-
pación de los hipermercados en el mercado minorista aumenta. Por ejemplo, basado en
datos del Indec, la facturación de los hipermercados aumentó en abril de 1997 un 9,6%
con respecto a igual período del año anterior y el 92,9 % del total de la facturación de
abril de 1997 correspondía a las grandes cadenas de supermercados, restando el 7,1% para
14 Clarín, p.20, 23 de fe- las medianas,14 en abril de este año las grandes cadenas facturaron un 11,8% más que en
brero de 1998.
igual período del año anterior mientras que los comercios chicos perdieron un 0,2%
15 Clarín, p.24, 18 de Mayo en el mismo período.15 La tendencia al aumento de la facturación por parte de los
de 1998.
hipermercados continua en 1998, dado que, desde septiembre de 1997 hasta el mismo
mes de 1998, el monto total de las ventas de éstos aumentó un 10,5%.
En el interior del país la imagen es similar, la entrada de los hipermercados en es-
tos mercados redujo la participación de las ventas de los comercios pequeños de un 22%
16 Clarín, p.20, 23 de fe- en 1996 a un 16% en 1997,16 mientras los hipermercados siguen abriendo comercios en
brero de 1998.
la zona.
Tiene también un impacto sobre la recaudación impositiva local, provincial y na-
cional. En esto incidirán los sistemas impositivos regresivos, en el sentido de que las tasas
que pagan los pequeños comerciantes son iguales que las de los grandes, el efecto de la
negociación de tasas especiales y la capacidad de evasión. Por lo pronto, la competencia
ruinosa a la que están sometidos entre estos gigantes y el comercio ambulante, empuja a
los pequeños y medianos comercios a bajar costos evadiendo impuestos. En cuanto al
efecto sobre el balance de pagos nacional, es sin duda negativo: por su tendencia a im-
portar directa y masivamente productos de bajo costo para sustituir la oferta nacional, y
por su tendencia a remitir ganancias al exterior.
Su efecto sobre el espacio público y la organización de la ciudad no será el mismo
para cada caso y localización, pero en conjunto contribuye significativamente a cambiar
el paisaje urbano y los modos de circulación y convivencia en la ciudad. La revalorización
del suelo y las propiedades inmobiliarias en ciertas zonas puede inducir nuevas densifica-
ciones. Puede hacer perder centralidad al viejo centro si se concentran en ubicaciones
periurbanas, pero si se ubica en lugares cercanos puede revalorizarlo. Concentra efectos
ambientales negativos en su entorno (contaminación del aire y sonora, problemas de
drenaje, embotellamientos de tránsito, etc.), algunos de los cuales pueden ser compensa-
dos con obras especiales, otros no.
En cuanto al impacto sobre los precios al consumidor, es en promedio positivo:
17 Suplemento Cash, p.12,
15 de diciembre de 1997. pueden llegar a estar un 20% por debajo de sus competidores tradicionales17 y un 10%

por debajo de los autoservicios (menos de cuatro cajas registradoras). Aunque se especu-
la con la posibilidad de que una vez establecidos suban los precios, mientras persista la ac-
tual fase de competencia monopólica será difícil un acuerdo para subir los precios. Pero
no todos los consumidores pueden prescindir del pequeño comercio, y en este sentido es
importante marcar que el mercado que queda para estos es el de la gente que recurre para
comprar los productos de primera necesidad18 o los que no pueden acceder al tipo de 18 Clarín, Suplemento de
Economía, p.12, 5 de octu-
compra concentrada e impersonal que propone un hipermercado. Mucha gente, a pesar bre de 1997.
de que en el mediano plazo termina pagando más caro en un almacén que en un hiper-
mercado, en los almacenes puede desarrollar estrategias de compra que sería imposible de-
sarrollarlas en estos grandes emprendimientos, por ejemplo el retiro de mercaderías con
pago diferido, más conocido como “fiado de mercadería” o la compra de pequeñas frac-
ciones de peso para atender la necesidad del momento.19 En lo que hace a los salarios y 19 Esto queda revelado
cuando comparamos las fre-
los derechos laborales, su carácter de pertenecientes al sector “formal” no impide que uti- cuencias de asistencia a es-
licen las formas de trabajo precario que permite la práctica de contratación en un merca- tos comercios, que se distri-
buyen en: todos los días al
do con altas tasas de desempleo y desregulación creciente. almacén y cada veinte días
Combinando todos estos factores, su condición monopólica les permite obtener al hipermercado. (Algún dia-
rio.)
tasas de ganancia hasta cuatro veces superiores a las logradas en sus países de origen. Sin
embargo, el efecto económico es contradictorio: por un lado (al menos mientras subsista
la competencia) se bajan los precios de los productos de consumo y se aumentan los in-
gresos de aquellos comerciantes que pueden beneficiarse por estar asociados a estos cen-
tros (aunque se dan muchos casos de quiebra posterior por no poder afrontar los altos cos-
tos de participar del espacio en los centros comerciales), por otro se reducen los ingresos
de los trabajadores y de los propietarios que pierden en la competencia o que no se be-
nefician con esa asociación. En todo caso, las ganancias del sector comercial, creciente-
mente monopólicas, serán socializadas de otra manera (se filtran hacia procesos globales
de inversión).
En todo esto hay que tener en cuenta que el impacto económico no puede ser eva-
luado simplemente asignando a los nuevos emprendimientos comerciales la responsabili-
dad por los índices de quiebras o desempleo del comercio minorista. Se están producien-
do otros fenómenos que forman parte de un proceso de reestructuración profunda del
sector comercial y de servicios en general. En primer lugar, en parte son consecuencia de
los violentos procesos de redistribución del ingreso provocados por el estilo de ajuste es-
tructural impuesto. Por otro lado, están entrando con fuerza las modalidades de CADENAS
DE DISCOUNT (Tía, francesa), que en locales chicos venden artículos de marca propia, un
20% más baratos,20 los que compiten con tiendas o cadenas de electrodomésticos locales. 20 Clarín, p.46, 27 de oc-
tubre de 1997.
Se desarrollan cadenas especializadas de venta de electrodomésticos, equipos de sonido,
computación, grabaciones musicales, etc. Los comercios de alimentos, artículos de
limpieza y tocador son los más afectados y sin respuesta por la invasión de los supermer-
cados. Noventa y seis mil almacenes han sido transformados en autoservicios en 5 años,
y otros 100 mil están previstos en los próximos dos años.21 Aparecieron los Convenience 21 Clarín, p.12, 5 de octu-
bre de 1997.
Stores (asociados a gasolineras, ubicadas centralmente respecto al mercado de auto-
movilistas). Las cadenas especializadas comercializan grandes volúmenes con bajos már-
genes y pobre presentación y servicio en locales autoservidos de 200 m2. Entran con
mejores condiciones de crédito en mercados superexplotados por tasas usurarias.
Por supuesto, hay otras formas de competencia representada por los shoppings o
centros comerciales (en 1997, 35 shoppings facturaban 4.000 millones de dólares al año 22 Clarín, p.22, 5 de octu-
y recibían 130 millones de personas),22 que compiten fuerte en el rubro vestimentas, bre de 1992.

juguetería, librería, electrodomésticos, computación, discos, centros de diversión, comi-

das, etc., y ahora comienzan a incluir hoteles. Sólo en el rubro ARTEFACTOS DEL HOGAR,
con una facturación de 2.500 millones en 1997 entre hiper, super y cadenas especializadas
en artefactos para el hogar, en menos de 3 años desaparecieron 2 mil comercios minoris-
23 Clarín, p.20, 23 de fe- tas en ese rubro (incluidas cadenas nacionales o locales tradicionales).23 Actualmente bus-
brero de 1998.
can expandirse en los mercados periféricos de las metrópolis o del interior donde los ho-
gares tienen necesidades de equipamiento altamente insatisfechas.
TENDENCIA AL AVANCE A TRAVÉS

DE LA RED URBANA
En Rosario, Coto adquirió los terrenos de la Yerbatera Martin, Jumbo los terrenos
24 La Capital, Rosario, 14 de la ex textil Estexa y el grupo Casino el 30% de la cadena Libertad.24 En Paraná Wal
de febrero de 1998.
Mart abrió en febrero de este año un local de 13.500 m2 cubiertos,25 la misma empresa
25 El Diario, Paraná, 18 de
Febrero de 1998.
está construyendo otro hipermercado en Neuquen que abriría sus puertas en junio de este
año,26 también en Córdoba abrió un local de 17.000 m2 que requirió una inversión de 20
26 Ámbito Financiero, 27
de febrero de 1998. millones de pesos y tiene previsto abrir otro en el mes de junio de este año,27 la empresa
27 La Voz del Interior, Cór- planea abrir 36 hipermercados más en este año28 concentrándose fundamentalmente en
doba, 12 de marzo de 1998. el interior del país, más precisamente en las ciudades de Rosario y Tucumán.29 Norte tiene
28 Buenos Aires Económi- pensado abrir 11 nuevos locales durante 1998,30 en este año inició sus actividades en
co, 12 de marzo de 1998.
Concordia, en breve comenzará a instalarse en Gualeguaychú y compro la cadena Abud
29 La Nación, 9 de marzo
de 1998. de Paraná.31 Carrefour en Adrogué (provincia de Buenos Aires) inauguró su hipermerca-
30 La Gaceta, Tucumán, 22
do número 19 con una inversión de 30 millones de pesos.32 Disco está en plena etapa de
de febrero de 1998. expansión, el año pasado compró la cadena Vea que tiene 26 locales repartidos entre Men-
31 El Argentino, Gualeguy- doza y San Juan y uno en Córdoba.33 La principal cadena de descuento Tía decidió ins-
chú, 2 de marzo de 1998.
talar en Argentina 400 sucursales durante este año, bajo la consigna “el precio de Car-
32 La Razón, 22 de Febrero
de 1998.
refour a la vuelta de su casa”.34 Auchan tiene pensado abrir su segundo hipermercado para
el segundo semestre de este año en el barrio de Saavedra en Buenos Aires.35
33 El Economista, 27 de fe-
brero de 1998. Según datos de la consultora A. C. Nielsen en 1997 en el GBA los super, hiper, y au-
34 Revista Mercado, marzo toservicios canalizan el 53,5% de las ventas alimentarias y en el interior concentran el
de 1998. 44% de las ventas, estas cifras tienden a acrecentarse por el avance de los hipermercados
35 Buenos Aires Económi- en el interior: en Mendoza captan el 90% de las ventas, en Tucumán, Córdoba, Mar del
co, 12 de marzo de 1998.
Plata y Bahía Blanca superan el 80%.36
36 El Comercial, Formosa,
25 de marzo de 1998.
CÓMO RECIBE EL MERCADO

LOCAL ESTAS GRANDES INVERSIONES
Tras repasar la información de medios de comunicación locales se advierte que hay

dos posturas básicas ante las cuales los gobiernos de las ciudades del interior deben arbi-
trar de forma equitativa: por un lado, los intereses de los consumidores, ya analizados
anteriormente. Por otro lado, los intereses de los productores y los comerciantes locales,
que se ven amenazados por su incapacidad para competir en las mismas condiciones con
los hipermercados.
Los comerciantes locales y sus empleados se ven amenazados por que no pueden
igualar las ofertas de los hipermercados y su clientela tiende a reducirse a tal punto que

ya no pueden mantenerse como oferentes en el mercado. Los productores, los comer-

ciantes mayoristas y sus empleados también se ven amenazados, ya que el cierre de los
comercios pequeños afecta directamente a su demanda y esta situación los pone en posi-
ción desfavorable para la negociación con estas grandes empresas que tienden a conver-
tirse en sus principales compradores e inclusive en sus únicos compradores.
De esta forma, estos grandes compradores terminan ejerciendo un poder monopólico
sobre sus proveedores, esto les permite que, con cada apertura de un hipermercado al que
abastece un proveedor, a este se le debita un 5% de la factura, con el argumento de que los
proveedores también expanden su negocio, y en caso de remodelación edilicia del hiper-
mercado, el débito forzoso es del 3%. En otros casos, exigen descuentos anuales en el pre-
cio de lista que oscilan entre el 10% y el 30%. Estiran los plazos de pago de 30 a 60 días.
Débitos por “ahorro logístico” que consiste en cobrarle a los proveedores lo que se ahorran
en fletes, dado que los hipermercados instalan centros de logística en los cuales los provee-
dores dejan la mercadería evitando transportarla hasta cada centro de ventas, ya que son los
mismos hipermercados los que distribuyen la mercadería entre sus locales. También cobran
la ubicación en las góndolas al precio de un camión de mercaderías gratis por cada local.37 37 Clarín, p.22, 13 de abril
de 1998.
La competencia entre estos grandes emprendimientos, que parece haberse instalado
en los mercados, hace que estos recurran a estrategias que afectan la rentabilidad de sec-
tores históricamente competitivos del mercado argentino, como es el caso de el azúcar,
que era ofrecida en el hipermercado Wal Mart a un precio menor al de su costo presion-
ando la baja del precio artificialmente,38 porque, para quienes comercializan este produc- 38 Es importante tener en
cuenta que la baja artificial
to, les resulta más conveniente comprarlo en el hipermercado que directamente a los pro- del precio, es decir, que los
ductores, ya que les permite vender más barato sin reducir su margen de ganancia.39 En precios bajen no por aumen-
to de la eficiencia o por re-
esta misma línea, una de las dos embotelladoras más grandes de Argentina redujo un 6% ducción de costos, obliga a
su facturación a causa de la baja en el volumen vendido de la marca “Pepsi” (principal los productores a reducir
costos para mantener pre-
demandante de sus servicios) como consecuencia de que los hipermercados comercializan cios competitivos, y esto
bebidas cola de su propia marca a un precio bajo.40 puede afectar al salario de
quienes trabajan en esta
Esto explica las distintas reacciones y argumentos que provoca el avance de estos em- producción.
prendimientos a través de la red urbana. En el interior del país son muchos los pedidos 39 La Gaceta, Tucumán, 28
de una ley u ordenanza que tienda a moderar el impacto tanto económico como ur- de marzo de 1998.
banístico: En Rosario, el Partido del Progreso Social solicitó al Secretario de Planeamien- 40 Clarín, p.24, 2 de marzo
de 1998.
to de la municipalidad una copia del anteproyecto por el que se resolvió como viable la
instalación de un hipermercado Coto en los terrenos de la Yerbatera Martin con el argu-
mento de que esta área es de un predominante uso residencial y no tiene prevista la ins-
talación de un hipermercado.41 En Formosa, bajo la denominación de Ley de Habi- 41 La Capital, Rosario, 14
de febrero de 1998.
litación de Grandes Superficies Comerciales, se pretende que la legislatura sancione una
norma legal que limite la apertura de los supermercados en esa provincia y que limite sus
horarios de apertura permitiéndoles abrir sólo un domingo cada dos meses. El argumen-
to fundamental de esta norma es intentar frenar el esperado incremento de la desocu-
pación que traería aparejado la apertura de hipermercados, en base al cálculo de que 100
almacenes dan más empleo que un hipermercado, y para proteger a los proveedores entre
otras cosas porque los hipermercados pagan a los 90 días.42 42 El Comercial, Formosa,
14 de febrero de 1998.
En Neuquen, los empleados de comercio pidieron a los diputados de esta provincia
que se adopte una legislación destinada a limitar la instalación de los hipermercados,
basándose en un análisis que dice que los hipermercados captan entre 12 y 13 millones
43 La Mañana del Sur,
de dólares por mes de los 30 millones que forman parte del circulante por sueldos de la Neuquen, 18 de febrero de
administración pública.43 En Santa Fe, hay presentado un proyecto de declaración para 1998.

que se suspenda la instalación de supermercados hasta tanto no se sancione una ley

44 La Capital, Rosario, 20 provincial sobre esta problemática.44 En Mendoza, la regional de APYME (Asociación de
de Febrero de 1998.
Pequeños y Medianos Empresarios) de San Rafael emitió un documento en el que apoya
el proyecto de regulación de supermercados, hipermercados y grandes centros comer-
ciales, para evitar el deterioro de la economía y el cierre de pequeños y medianos comer-
45 Unos, Mendoza, 2 de cios.45 En Concordia, la Asociación Coordinadora de Actividades Mercantiles de Entre
marzo de 1998.
Ríos y la liga de Almaceneros, Autoservicios, Distribuidores y Afines de Entre Ríos,
hicieron petitorios ante la Cámara de Diputados de la Provincia para que se trate la ley
46 El Diario, Paraná, 3 de sobre la instalación de hipermercados.46 En esta misma ciudad, la instalación de un hiper-
marzo de 1998.
mercado Norte provocó que se agotara el efectivo que había en plaza, como consecuen-
cia de esto, no sólo la gente dejó de comprar en los comercios pequeños, sino que,
además, no tienen como pagar las deudas contraidas con los pequeños comerciantes, es-
to provocó que estos comerciantes no puedan afrontar sus pagos tributarios y sus deudas
47 Así lo manifestó Alfredo con los proveedores.47
Francolini, presidente del
Centro Comercial de Con-
Si bien todos estos pedidos son válidos en su intención de no permitir que se mo-
cordia. (El Argentino, Guale- nopolicen los mercados locales con sus sabidas consecuencias, están dejando de lado as-
guaychu, 2 de marzo de
1998). pectos importantes de la vida urbana que son también afectados por la instalación de es-
tos hipermercados. La mayoría de los proyectos de ley u ordenanzas tienden a regular a
los hipermercados en cuanto al metraje cuadrado dispuesto para la venta o en cuanto al
horario de apertura, pero no encaran los problemas derivados de las políticas de empleo
o de qué manera compensar las consecuencias negativas que debe soportar la economía
local por su establecimiento.
Si analizamos esto desde un punto de vista más dinámico, el resultado, a igualdad
de otras condiciones, es que, en términos generales, la economía local se empobrece, es-
to provoca que la demanda en general se reduzca, tanto para los grandes comercios como
para los pequeños y, por ende, para los proveedores, lo que conduce a nuevos ajustes in-
48 Verificaciones realizadas crementando el desempleo48 y nuevamente reduciendo el nivel de ingreso de la economía
por la gobernación de la
provincia de Buenos Aires
local y así sucesivamente hasta convertirse en un círculo vicioso que tiende al empobre-
en las localidades de San cimiento general de la economía local. A esto contribuye adicionalmente el hecho de que
Martín y Quilmes, revelan
que se produjeron 10.000 las ganancias de los hipermercados tienden a salir de la zona, a diferencia de la de los pe-
despidos por el cierre de co- queños comercios que contribuye a la demanda local.
mercios minoristas, con pers-
pectivas a que se produzcan En el corto plazo, este proceso se disimula porque la magnitud de las inversiones que
8.000 más en el corriente realizan estos emprendimientos se presentan como una importante inyección de capital para
año. Lo grave de la situa-
ción en esta provincia reside las economías locales (y podríamos generalizarlo para la economía nacional), y es cuando lo
en que, en un lapso de 5
años, se habilitaron 160
analizamos en el largo plazo (o inclusive en el mediano plazo) que este análisis tiene más
hipermercados. (La Capital, sentido. La reacción de los productores locales obliga a una empresa como Wall Mart a afir-
Rosario, 22 de febrero de
1998).
mar que el 90% de sus productos son de procedencia argentina y de las ciudades cercanas
a sus filiales,49 pero nada dicen de las condiciones que imponen a estos proveedores.
49 El Diario, Paraná, 18 de
febrero de 1998.
¿QUÉ HACER?
Si se decide admitir la entrada futura de estas inversiones, pero limitando sus efec-
tos negativos, es imperioso no sólo evaluar su impacto sino proponer medidas contrar-
restantes eficaces.
Los resultados de tal evaluación y diseño de medidas dependerán del contexto de ca-
da país. En una coyuntura de depresión de la demanda por trabajadores productivos y de

escasez de oportunidades productivas para un sector de PYMES sin competitividad ni apoyo

estatal, la ponderación del impacto de cierres y desempleo adicional que genera este pro-
ceso de concentración debería ser más alta que en un contexto de crecimiento con amplias
oportunidades de reconversión del comercio tradicional a actividades productivas. Al mo-
mento de evaluar la eficiencia relativa del sector tradicional y el concentrado, es necesario
tener presente que el mismo desempleo y subempleo resultantes de la desindustrialización,
la reconversión y la reducción del sector público contribuyeron a sobredimensionar el sec-
tor de comercio cuentapropista, incluso unipersonal (57% de establecimientos comer-
ciales son de ese tamaño en Argentina).50 En ese sentido, es difícil ver como mera moder- 50 Clarín, p.17, 4 de julio
de 1997.
nización del sector el proceso actual de destrucción de comercios. En Argentina hay aún
11.5 comercios cada 1.000 habitantes, mientras que ese número es menor en los países
centrales donde ya se estabilizó la transformación del sector: Alemania (1.9), Francia (1.2),
Italia (3.7) y España (4.9). Esto contribuye a reducir su competitividad y explica su poca
resistencia económica ante la entrada de los grandes, pero no puede ser visto como mera
ineficiencia sectorial, pues su estructura actual fue también una respuesta social a los pro-
blemas de desempleo estructural que el mercado no logró ni logrará resolver.
Esto se vincula asimismo con el proyecto socio-político: si prima una visión de so-
ciedad integrada, con una relativa difusión de la propiedad privada entre miembros de
una clase media importante, este proceso concentrador contribuye a destruir esa posibi-
lidad y la posibilidad concomitante de construir alianzas sociales amplias para sustentar
un programa democrático de gobierno local. Es útil tener en cuenta el ejemplo de Italia,
que limitó fuertemente este tipo de grandes emprendimientos y apostó a la persistencia
del pequeño comercio.
La respuesta no puede ser sólo pública. El pequeño comercio individual puede adop-
tar como respuesta una táctica de parecerse al gran competidor, ante la reducción del mer-
cado y la renovada competencia entre los chicos por los intersticios de mercado microlo-
cal. Esto incluye acciones como:
• extender horarios de atención a fines de semana
• dar servicio a domicilio
• aumentar la eficiencia del inventario, rediseñar los usos del espacio, mejorar la
exhibición de productos, etc.
• reducir los márgenes de ganancia
• competir por la calidad de los productos ofrecidos
• competir mediante la atención personalizada
• diferenciarse incorporando marcas y rubros que no interesan a los grandes
• especializarse o diversificarse, según el mercado local tratando de segmentar el
mercado51 51 Clarín, Suplemento de
Economia, 6 de octubre de
Una alternativa es agregar a esto formas de competencia cooperativa que busquen 1997.
otros equilibrios con los intereses de los consumidores, impulsando con el apoyo del sec-
tor público programas basados en la organización solidaria: clubes de compra para bajar
costos, redes de crédito (tarjetas locales), marcas paraguas propias,52 contratar aseso- 52 Clarín, p.20, 23 de fe-
brero de 1998.
ramiento profesional y otros servicios de manera conjunta (fumigación, flete, propagan-
da institucional) o de seguros (médicos o de riesgo), implementar proyectos de reforma
urbana conformando distritos comerciales abiertos, etc.
En cuanto al impacto socioeconómico sobre el orden urbano, en particular sobre las
reglas de sociabilidad expresadas en la organización del territorio, su evaluación variará
con el proyecto social y político desde el cual se evaluar. Si se consideran deseables formas

de gobierno efectivamente democráticas y participativas así como una ciudad más equi-
tativa y abierta, donde el encuentro socialmente plural en los espacios públicos de acceso
libre sea una norma deseada, el impacto de los grandes emprendimientos puede ser con-
siderado como regresivo, por su contribución directa e indirecta a la segregación socio-
espacial (esto debe ser evaluado teniendo en cuenta el carácter realmente semi cerrado de
los espacios aparentemente abiertos). Tampoco es marginal pensar cual será el alcance
democrático de una planificación concertada cuando en la mesa de negociación pre-
dominen los grandes monopolios antes que una rica diversidad de actores económicos
pertenecientes al campo popular.
Ante el ingreso de estos emprendimientos en una ciudad, habida cuenta de los efec-
tos negativos no deseados, la sociedad y su gobierno pueden decidir aceptar esas inver-
siones pero poniendo condiciones para minimizar su impacto urbanístico negativo:
exigiendo que financien obras de vialidad, drenaje, pasos bajo vía, semaforización, man-
tenimiento de áreas verdes, o que contribuyan a la construcción de escuelas, traslado de
villas en condiciones de riesgo, incluso agregando la contribución a fondos de compen-
sación social. Sin embargo, es importante tener presente que si esas obras son realizadas
directamente por la empresa, esto le da un halo filantrópico a lo que no es más que un
conjunto de obras necesarias para hacer funcionar el complejo comercial en condiciones
óptimas. Se les puede alternativamente exigir la contribución al gobierno local para que
realice esas obras e incluso exigir una sobretasa municipal por impactos negativos no con-
trarrestables por obras públicas.
En el caso particular de Porto Alegre, en caso de negociar la entrada de nuevos mo-
nopolios, parecería que debe ser el gobierno, junto con los representantes del conjunto de
la sociedad local en el Orçamento Participativo, quien negocie y decida las obras y otras
medidas compensatorias a ejecutar, evitando una negociación particularizada entre las
Asambleas zonales y las empresas, pues su impacto no es meramente urbanístico ni locali-
zado en la zona inmediata, sino que tiene efectos urbanísticos en otras zonas afectadas por
la competencia y en general alcances socioeconómicos para toda la ciudad.
Por lo demás, lo más importante no es compensar los costos sociales iniciales de la
instalación, sino lograr establecer un marco de regulación para su funcionamiento futuro,
atribución que posiblemente debe involucrar poderes jurisdiccionales no locales. Se po-
dría tratar, por ejemplo, de asegurar que se van a mantener los precios bajos, pero no re-
duciéndolos por debajo de los costos, que no se va a reducir el personal, que se va a reen-
trenar personal desplazado cuando corresponda, que se van reducir horarios para
equipararlos a los del comercio tradicional, que se van a someter a reglas de equidad o
progresividad fiscal, que se van a imponer fuertes multas ante transgresiones a las leyes de
comercio vigentes, que se va a limitar la repatriación de las ganancias o al menos asegu-
rar una reinversión de parte de ellas en otras actividades en la zona, etc.
El poder de presión y negociación de estos capitales no es menor en un contexto
dominado por las políticas neoliberales. Pero no es comparable al de las grandes inver-
siones productivas de bienes y servicios para la exportación desde la ciudad a otras re-
giones o países. Estos emprendimientos están interesados y necesitan localizarse en la zona
(por lo que sería absurdo caer en guerras intermunicipales de exención impositiva para
atraerlos, algo a lo que puede conducir la falta de cooperación entre municipios vecinos
en zonas metropolitanas) y eso debe ser tenido en cuenta en las negociaciones.
Una amplia alianza popular y local es necesaria para sostener decisiones que pongan
límites a los proyectos del capital comercial monopólico para captar los mercados locales

y reorganizar los sistemas de abastecimiento y producción de bienes de consumo masivo.

En esto hay que tener en cuenta también la tendencia de los grandes emprendimientos a
convocar a cadenas exitosas de comercio local a asociarse con ellos en los centros concen-
trados que construyen, generando una división de intereses en el seno de las clases co-
merciantes autóctonas.
El interés del capital comercial por el mercado local potencia la capacidad de nego-
ciación local, pero como vimos puede ser demasiado disruptivo del orden social urbano.
Si se llega a la conclusión de que el efecto de la entrada de estos emprendimientos es no-
civo, se puede declarar a la ciudad libre de hipermercados, tal como lo han hecho algu-
nas ciudades de Estados Unidos o el conjunto de Italia. Pero lo fundamental aquí será
ofrecer alternativas de reestructuración eficiente y socialmente superiores del sector co-
mercial. Si meramente se quiere mantener protegido al comercio tradicional, o bien pro-
teger a las grandes cadenas ya existentes, se entregará un mercado cautivo a un comercio
ineficiente y sin dinamismo si es que no monopólico él mismo.
Entonces, si se optara por limitar la entrada de las grandes cadenas de comercializa-
ción, esto debería ir acompañado del desarrollo de centros comerciales abiertos, donde se
combinen de otra manera los factores que atraen a los consumidores a los centros cerrados:
seguridad, mezcla de rubros y actividades culturales, buenos precios, agregando atención
personalizada, productos garantizados, líneas de crédito de fácil acceso, horarios adecuados
a las necesidades de los usuarios, etc. y, por supuesto, de una campaña de información
completa (sobre efectos directos e indirectos de la inversión rechazada) a la población, que
le permita participar activamente en el acompañamiento de tales alternativas.
En todo caso, es fundamental someter todas las grandes inversiones y proyectos de
reforma urbana — productivas, comerciales o residenciales — al encuadre del Plan Di-
rector de la ciudad, que supuestamente expresa el proyecto de sociedad y economía local
y pone restricciones a la estructuración del espacio urbano.
En la actual contradicción entre la centralización del poder económico a nivel glo- José Luis Coraggio, eco-
nomista, é economista e pro-
bal y la descentralización del poder político a nivel local, son las sociedades y poderes lo- fessor titular e pesquisador
cales las que han sido encargadas de vigilar por la calidad de vida de la ciudadanía, y en do Instituto del Conurbano
de la Universidad Nacional
ello es instrumental un Plan Director que vaya más allá del mero ordenamiento espacial. de General Sarmiento.
Sin embargo, ante las tendencias a la desindustrialización y exclusión imperantes, un Plan Ruben Cesar é aluno-moni-
tor do Instituto del Conurba-
Director es insuficiente para encarar la tarea y se hace prioritario elaborar un plan inte- no de la Universidad Nacio-
nal de General Sarmiento.
gral de desarrollo social y económico local con un amplio consenso de las fuerzas sociales, E-mail:
económicas y políticas locales. jlcoraggio@ciudad.com.ar
A B S T R A C T Following the request of Carrefour to expand its activities in Porto Ale-

gre, a discussion is held concerning what local government should do. This article attempts to
bring the Argentinian experience to bear regarding the strategies and consequences of global
retail monopolies, and presents some policy alternatives.
K E Y W O R D S Commercial capital; commercial enterprise; economic impact; popu-

lar alliances.

EL DESARROLLO
TERRITORIAL A PARTIR DE LA
CONSTRUCCIÓN DE CAPITAL
SINERGÉTICO
SERGIO BOISIER
R E S U M E N El documento plantea como hipótesis principal la existencia de una in-

coherencia lógica en la implícita ecuación del desarrollo (territorial en este caso) que ha respal-
dado los intentos de intervenir a favor precisamente de ese desarrollo. Tal incoherencia queda
establecida en la diferente dimensionalidad de las variables, independientes (factores causales
del desarrollo) y dependientes (el desarrollo mismo) de dicha implícita ecuación. En términos
simples, el desarrollo bien entendido es un fenómeno de orden cualitativo en tanto que se le
trata de alcanzar mediante acciones de orden cuantitativo. El autor propone apoyarse en el
concepto de capital sinergético para potenciar y articular nueve formas de capital, casi todas
de carácter intangible, a fin de colocar a un territorio en el sendero virtuoso del desarrollo. Se
trata de cuestiones cognitivas, simbólicas, culturales, sociales, cívicas, etc., que parecen vincu-
larse más estrechamente con una contemporánea concepción del desarrollo que la construcción
de infraestructura u otras acciones materiales, que, valiosas en sí mismas, no ecuacionan con
el desarrollo.
P A L A B R A S - C L AV E Desenvolvimento territorial; capital sinergético; capital simbóli-

co; projeto político; desenvolvimento endógeno.
“El hecho escueto es que la teoría empleada

no está a la altura de la tarea.”
Douglass C. North
En 1982 se publicó un pequeño libro por parte del ILPES (Instituto Latinoamericano
y del Caribe de Planificación Económica y Social) con el título Política Económica, Or-
ganización Social y Desarrollo Regional,1 en el cual presenté una suerte de “modelo” de de- 1 También publicado en In-
glés con el título: Economic
sarrollo regional, con inocultables pretensiones de convertirse en teoría, o, a lo menos, en policy, social organization
un conjunto no contradictorio de hipótesis sobre el proceso de desarrollo de las regiones. and regional development.
Santiago de Chile: ILPES,
Para efectos principalmente nemotécnicos, estas hipótesis se configuraron como un trián- 1982.
gulo en el cual los vértices representaban: 1) la asignación (inter)regional de recursos;
2) los efectos regionalmente diferenciados del cuadro de la política económica nacional
(global y sectorial) y; 3) la capacidad de organización social de la región.
Pasados tres quinquenios, la propuesta anterior es todavía considerada por muchos
como válida y como útil para formular investigaciones empíricas o para proponer
acciones de política. En verdad era y es una propuesta novedosa, desde luego más en su

E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L
inicio que en la actualidad. Por primera vez, se agregaban otros factores a la tradicional
visión económica del desarrollo de las regiones (o territorios, en un sentido más gene-
ral), visión que descansaba en la sola consideración de la inversión (y de la tecnología pre-
dominante en el sistema o región) como factor de crecimiento e incluso de desarrollo, sin
que estos dos términos se diferenciaran lo suficiente. En verdad, era casi una aplicación
sobresimplificada del modelo de Harrod-Domar.
Los dos factores agregados a la tradición tienen que ver, el primero, con los efectos
diferentes en términos cualitativos y cuantitativos que en cada región tiene el conjunto de
políticas económicas tanto globales como sectoriales, efectos que pueden ser coadyuvantes
al efecto positivo de un flujo de recursos o que pueden actuar también como frenos al
crecimiento, y el segundo, con la así llamada “capacidad de organización social” de la
región, un elemento multidimensional de carácter principalmente institucional, social y
cultural que da origen a una red y a un cierto modo de funcionamiento de esa misma red,
cuestión que se asociaría a la posibilidad de “transformar” impulsos de crecimiento en es-
tadios de desarrollo, algo no del todo alejado del concepto contemporáneo de “capital so-
cial”, como se verá. La misma idea, ahora tan ampliamente difundida, de la construcción
social de las regiones, emergió de esta propuesta.
No puede resultar muy extraño el interés despertado por esta proposición. Por un
lado permite distinguir con claridad el crecimiento (económico) del desarrollo (societal);
por otro, sugiere que la interacción entre dos grandes actores, uno de naturaleza política
como es el Estado y otro de naturaleza social como es (o debe ser) la Región (así, con
mayúsculas), resulta clave en la promoción del bienestar en el territorio. De aquí surge
nítidamente la importancia de procesos tales como la descentralización político/territorial
y las capacidades para negociaciones entre los niveles regional y nacional. Además, con
bastante antelación, la propuesta destacaba la naturaleza esencialmente exógena del cre-
cimiento así como la naturaleza endógena del desarrollo. En suma, la propuesta asignaba
tareas a ambos actores y posibilitaba escapar de la manía altérica de la cultura latinoameri-
cana que siempre trata de desplazar la responsabilidad del atraso y del progreso mismo hacia
“afuera”, hacia “otros”.
En 1996, la revista brasileña Planejamento e Políticas Públicas, una publicación del
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, órgano vinculado al Ministério de Planeja-
mento e Orçamento, publicó en el número 13 de ese año el artículo titulado “Em busca
do esquivo desenvolvimento regional: entre a caixa-preta e o projeto político” en el cual me
concentré en la cuestión del desarrollo y sugerí considerar seis factores que en la contem-
poraneidad, estarían directamente vinculados al surgimiento de procesos de verdadero de-
sarrollo en las regiones. Un énfasis particular conferí en ese trabajo a una visión “hirch-
manniana” del problema, destacando que lo que más interesaba era la articulación densa
2 Si bien D. North utiliza el y direccionada de esa media docena de factores, por encima de la presencia de cada uno
concepto de instituciones
para aludir al conjunto de re-
de ellos en particular.
glas y normas jurídicas y so- Los factores destacados para estos efectos fueron los siguientes: 1) recursos, en una
ciales y el concepto de or-
ganizaciones para describir
lectura contemporánea del término e incluyendo en consecuencia los recursos materiales,
las estructuras de produc- los recursos humanos, los recursos psicosociales, y los recursos de conocimiento; 2) ac-
ción de bienes y servicios,
es más que frecuente en el tores, incluyendo en esta categoría a los actores individuales tanto como a los corporativos
lenguaje cotidiano en Améri- y a los actores colectivos, identificados con los movimientos sociales regionales; 3) insti-
ca Latina ser menos preci-
sos y que se hable con falta tuciones, aludiendo con este término al mapa organizacional (institucional)2 regional y so-
de distinción de institu- bre todo, a la “modernidad” de sus elementos, vale decir, la velocidad, la flexibilidad, la
ciones y de organizaciones
casi como sinónimos. virtualidad y la inteligencia organizacional; 4) procedimientos, dominantes en la acción so-

S E R G I O B O I S I E R
cietal, principalmente los procedimientos asociados a la función de gobierno, a la función

de administración, y a la función de procesamiento del masivo y entrópico flujo de in-
formación actual; 5) cultura, en una doble lectura de la palabra: por un lado, en su lec-
tura lata, como cosmogonía y como ética de un grupo social localizado (que al final de la
cadena se expresa en productos específicos que permiten construir nichos particulares de
comercio) y, por otro, en su lectura específica de cultura de desarrollo (conjunto de acti-
tudes personales y colectivas hacia el trabajo, el ocio, el ahorro, el riesgo, la competencia,
la asociatividad, etc.) y; 6) inserción en el entorno, entendida esta cuestión como la ca-
pacidad y modalidad de la región para “penetrar” los mercados, los sistemas interna-
cionales de cooperación y al propio Estado. La figura nemotécnica de esta nueva pro-
puesta es el hexágono.
En 1997, la Revista de Estudios Regionales de las Universidades de Andalucía (Es-
paña), en su número 48, y también la Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Re-
gionales (EURE), de la Universidad Católica de Chile, en su número 69, dieron acogida
al artículo “El vuelo de una cometa. Una metafora para una teoria del desarrollo terri-
torial”, una propuesta más avanzada todavía, que recogió los planteamientos anteriores
en un marco más coherente apuntando a la interacción entre conocimiento científico, con-
senso social y poder político colectivo como el nudo crucial para provocar en el territorio
procesos de crecimiento y de desarrollo. De paso, la propuesta proponía “recuperar el Es-
tado” a fin de restablecer una política (nacional) regional, ahora en el marco de la con-
temporaneidad neoliberal, sin la cual la mayoría de las regiones enfrenta un futuro que
las convertirá en “regiones perdedoras”. La cometa de forma hexagonal, se transformó en
el metafórico modelo mental del desarrollo territorial y su difícil y arremolinado vuelo
en una descripción de la combinación de ciencia y de arte que está detrás del éxito en la
generación del desarrollo.
Persiste sin embargo la inquietante cuestión del desarrollo como preocupación fun-
damental de política pública, aún cuando si se presta atención al discurso contingente, tal
preocupación pareciera pasar a segundo plano en relación al crecimiento. Es curioso,
tal parece que la dificultad para reflexionar sobre la naturaleza subjetiva, axiológica, com-
pleja, del desarrollo, lleva a “cosificar” el concepto para aprehenderlo con mayor facilidad
y en tal caso la cuantificación resulta inevitable. Así, se confundirá el “desarrollo” con más
objetos materiales (más casas, más caminos, más escuelas, más hectáreas de tal o cual cul-
tivo) y rara vez se admite que lo que interesa es cambiar y mejorar situaciones y procesos.
Hay una ecuación inconsistente en materia de desarrollo: se llega a admitir el carác-
ter subjetivo y cualitativo del concepto, pero se le busca a través de acciones esencialmente
materiales. Causa y efecto no tienen la misma dimensión o, puesto en el lenguaje
económico, el objetivo está divorciado de los medios usados. Es paradojal que, precisa-
mente en la ciencia que hace gala de una racionalidad instrumental, esta falle en el uso de
ella para el propósito fundamental de política económica que emerge del mismo cuerpo
teórico: aumentar el bienestar de las personas! Es muy certera entonces la reflexión de
North, que aparece como epígrafe de este trabajo, al apuntar a la inviabilidad de alcanzar
el desarrollo si la teoría usada para configurar los instrumentos de intervención está por
debajo de lo que se requiere. También en materia de desarrollo rige la ley de la variedad
necesaria, de Ashby.
Como lo anotan Calcagno y Calcagno (1995), las definiciones de desarrollo son
múltiples. Estos autores reseñan varias de ellas, por ejemplo, la contenida en el informe
Un programa de desarrollo, del Secretario General de las Naciones Unidas (1994) en la que

se establecen cinco dimensiones del desarrollo: la paz como la base fundamental, la

economía como motor del progreso, el medio ambiente como base de la sostenibilidad,
la justicia como pilar de la sociedad y la democracia como buen gobierno. Citan también
el Indice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, índice compuesto por tres indicadores: longevidad, nivel de conocimiento y
nivel de vida. Finalmente, recuerdan a Celso Furtado (1954) quien dijo que: “en una sim-
plificación teórica se podría admitir como siendo plenamente desarrolladas, en un mo-
mento dado, aquellas regiones en las que, no habiendo desocupación de factores, sólo es
posible aumentar la productividad (la producción real per cápita) introduciendo nuevas
técnicas. Por otro lado, las regiones cuya productividad aumenta o podría aumentar por
la simples implantación de técnicas ya conocidas, serían consideradas con grados diversos
de subdesarrollo”.
No obstante la definición más comúnmente citada de desarrollo corresponde a la es-
tablecida por Dudley Seers hace décadas, quien sostuvo que el desarrollo era equivalente
a una reducción en el desempleo, en la pobreza y en la inequidad. No poca cosa cierta-
mente, pero lejos de lo que sería una rigurosa definición contemporánea, cada vez más y
más intangible.
Si el desarrollo es un resultado intangible, pues, entonces, los factores que lo gatil-
lan también deben pertenecer a tal dimensión. El crecimiento económico, un resultado
material, está principalmente asentado en factores de igual naturaleza, el capital económi-
co en primerísimo lugar; el desarrollo, un resultado inmaterial o intangible, está por su la-
do, asentado en factores intangibles, en varias formas de “capital intangible”. Sin embar-
go, en la complejidad actual hay que matizar las afirmaciones o negaciones tajantes: el
crecimiento económico también es empujado por factores no materiales y el desarrollo,
por su lado, requiere de la base material del crecimiento. Todo esto no hace sino poner en
evidencia la relación “rizada” entre ambos conceptos.
En esta oportunidad, y en este contexto, me propongo dar un nuevo paso adelante,
supongo que en la dirección correcta. Quisiera proponer dar otra mirada a la cuestión del
desarrollo territorial, presupuestado, como siempre, el crecimiento y por tanto la ge-
neración de excedentes; una mirada enfocada a las diversas formas de capital que es posi-
ble encontrar en un territorio (organizado) y que, si adecuadamente articuladas entre sí,
deberían casi inexorablemente producir desarrollo. Tal articulación sería el resultado de
poner en valor la forma más importante de capital que se encuentra en el seno de toda
comunidad: el capital sinergético.
Sugiero denominar capital sinergético a la capacidad social o, mejor, a la capacidad
societal (como expresión más totalizante) de promover acciones en conjunto dirigidas a
fines colectiva y democráticamente aceptados, con el conocido resultado de obtenerse así
un producto final que es mayor que la suma de los componentes. Se trata de una capaci-
dad normalmente latente en toda sociedad organizada. Como toda forma de capital, el
capital sinergético es un stock de magnitud determinada en cualquier territorio y tiempo,
que puede recibir flujos de energía que aumentan este stock y del cual fluyen otros flujos
de energía dirigidos precisamente a articular otras varias formas de capital. La idea de re-
producción es inseparable del concepto de capital. Es una simple y curiosa casualidad que
en las dos últimas décadas yo mismo haya pasado desde un esquema inicial de tres ele-
mentos a uno de seis y ahora a uno de nueve. Hay tal vez una cábala implícita!
La idea de explorar activos intangibles y su posible vinculación con el desarrollo no
es del todo original. De hecho, hay una “moda” en relación al concepto de capital social,

moda que ya ha penetrado hasta el tabernáculo mismo del neoliberalismo: el Banco

Mundial, que viene alegando a favor de un missing link en los esfuerzos de desarrollo, que
estaría configurado precisamente por el capital social. El concepto de capital sinergético,
que deseo introducir (Peter Evans habla de un concepto similar: relaciones sinergéticas), es,
sin embargo, muchísimo más amplio y ambicioso que la idea original de Coleman,
aunque admito que las nueve categorías de “capital” potenciadas y articuladas por la
sinergía, son, como todas las clasificaciones, arbitrarias y no exentas de transposiciones.
De hecho, bastó que desde el seno del Banco Mundial se diera la orden de partida, me-
diante el documento de Grootaert (1998), para que se produjese una verdadera estampi-
da en torno al capital social.
Como probablemente lo sostendría Thomas Kuhn, el signo más evidente de una
transición paradigmática se revela en el hecho de que distintos individuos, miembros de
la misma comunidad de saberes, a veces sin siquiera conocerse entre ellos, comienzan en
forma simultánea a formular las mismas críticas, a explorar los mismos inexplorados
senderos, a plantear las mismas preguntas, inclusive, a inventar los mismos neologismos
y ciertamente, en mi opinión, ello está sucediendo con la ecuación, de dimensiones in-
tangibles, causa/efecto en desarrollo. Walter Stöhr, John Durston, Peter Evans, Elinor Os-
trom, Christiann Grootaert, Carla Zumbado, y este autor, entre otros, están reflexionan-
do sobre el mismo tema desde diferentes latitudes, para no citar a los pioneros.
La forma más primitiva y elemental de capital no será considerada en esta oportu-
nidad. Me refiero al capital natural, esto es, el stock de recursos naturales de cualquier ter-
ritorio. La razón de dejar fuera del análisis a lo que generalmente es considerado como un
factor de primera importancia en los procesos de crecimiento y de desarrollo radica en la
necesidad de escapar de cualquier determinismo desarrollista, que si alguna vez tuvo algo
de validez, sin duda la ha perdido en la “sociedad del conocimiento”, como Sakaiya llamó
al escenario contemporáneo y con mayor razón, al que se avizora. La acepción de capital
natural esbozada acá es muy similar a la utilizada por Guimarães (1998), quien equipara
el capital natural a la dotación de recursos naturales renovables y no renovables y a los
“servicios ambientales” (ciclos: hidrológicos, atmosféricos, del carbono, etc.).
Así es que la primera forma de capital que utilizaré en este análisis será el capital
económico (a veces llamado capital físico o capital construido), esto es, el stock de recursos
financieros que, período a período, está disponible para fines de inversión en cada región.
Para ser coherente con planteamientos anteriores (Boisier, 1997, op. cit.) consideraré es-
ta forma de capital como siendo esencial y crecientemente exógena a la región, algo nada
difícil de aceptar en el marco de una globalización que transnacionaliza y eleva la movi-
lidad del capital, y que hace precisamente de los flujos financieros la parte menos visible, 3 En este sentido, la “guer-
ra fiscal” desatada entre los
pero más importante de la propia globalización. Me parece que la consideración más im- Estados del Brasil para
portante en relación a este tipo de capital, desde el punto de vista de política, tiene que atraer grandes inversiones
en el sector automotriz prin-
ver con la creciente disociación entre la matriz decisional que controla los factores contem- cipalmente (en Minas Ge-
poráneos del crecimiento territorial y la matriz socioeconómica de ese mismo territorio. Esto rais, Paraná, Rio Grande do
Sul) parece mostrar más
significa que los gobiernos territoriales deben cambiar por completo su forma de ac- apresuramiento que conoci-
tuación frente al capital, a la tecnología, a la demanda externa, al propio gobierno na- miento acerca del contem-
poráneo vector de requeri-
cional, etc. No pueden controlar los factores de su propio crecimiento, pero deberían al mientos locacionales de la
menos poder influenciar las decisiones sobre ellos. En una forma metafórica que utilicé en industria manufacturera, ya
que la guerra se limita pre-
otro trabajo, deben cambiar su tradicional y pasiva cultura de trampero por una agresiva cisamente a generosas ofer-
tas de aportes de dinero
cultura de cazador. Pero para “cazar” con éxito se requiere armamento moderno y proveniente de las exhaus-
conocimiento científico acerca de la conducta de las “presas”.3 tas arcas de los Estados.

Cierto es, por otro lado, que en la contemporaneidad, con la creciente complejidad
que ella misma introduce en las estructuras y procesos sociales, deben evitarse las afirma-
ciones o negaciones tajantes, las antinomias precisas, el reduccionismo simplista y es
mejor dejar espacio para lo “rizado” y para lo recursivo y por tanto habrán de hecho situa-
ciones concretas en las cuales el capital económico es endógeno y tales situaciones pueden
encontrarse en los extremos de un imaginario abanico territorial: en regiones de gran pro-
ducción y de elevada complejidad y en regiones de primitiva simpleza que no superan to-
davía la fase de acumulación primaria.
La segunda forma de capital corresponde al capital cognitivo, que no es sino la
dotación de conocimiento científico y técnico disponible en una comunidad. Este stock
dista de ser uniforme; por el contrario, es de elevada variedad si se entiende que incluye,
primeramente, el conocimiento acerca del propio territorio (su geografía, pero sobre to-
do, su historia, entendida y no meramente relatada) y en seguida, una serie de “saberes”
científicos y tecnológicos susceptibles de ser usados en los procesos de crecimiento y de
desarrollo, por ejemplo, conocimientos acerca de los ciclos tecnológicos que se pueden
desarrollar a partir de los recursos naturales de la región. Como lo apunta Guimarães, las
maquinarias y herramientas constituyen simplemente una expresión material visible del
capital cognitivo existente en una región y, dígase al pasar, la forma más común de trans-
ferencia de él. Gran parte del capital cognitivo regional es ahora también exógeno, habida
cuenta de la concentración de la capacidad de investigación científica y tecnológica en
grandes corporaciones transnacionales y considerando que las articulaciones casa ma-
triz/filial son la modalidad más frecuente de transferencia de know-how hacia la periferia,
conjuntamente con la adquisición de maquinaria y equipo.
Pero el reconocimiento del carácter también crecientemente exógeno del conoci-
miento científico y tecnológico de punta no puede ser una excusa para no intentar el de-
sarrollo de un conocimiento “endógeno”, que debiera, por un lado, entroncarse con la cul-
tura y las tradiciones locales y que, por otro, debiera intentar “crear” conocimiento de
punta. Este tema se enlaza ciertamente con la existencia y calidad de un sistema territorial
de ciencia y tecnología y con la pertinencia del que hacer de dicho sistema. Nada de esto es
fácil, pero un ejemplo de la realidad periférica de una región peruana puede ser ilustrativo
del camino a seguir; el Departamento de Piura, en el Norte del Perú, a través de una ONG
(CIPCA) ha publicado un libro de 760 páginas conteniendo sólo las fichas bibliográficas de
todo lo que se ha publicado acerca de Piura desde la Colonia. Eso es generar conocimiento
endógeno, eso es llevar a la práctica la primera regla en materia de acción territorial: conócete
a ti mismo. ¿De cuántas regiones de América Latina se puede señalar algo similar?
El capital simbólico configura una tercera modalidad de capital que debe ser puesta
al servicio del desarrollo. El concepto de capital simbólico pertenece a Bourdieu (1993;
1997) y consiste, en sus propias palabras, en el poder de hacer cosas con la palabra “…es
un poder de consagración o de revelación…” En todo caso, como lo anoté en otra opor-
tunidad, es bueno recordar que el capital simbólico estaba claramente presente en el primer
párrafo del Evangelio según Juan el Evangelista al decirse allí: “En el principio era el Verbo”.
El poder de la palabra y el poder del discurso precisamente para construir región, para
generar imaginarios, para movilizar energías sociales latentes, para generar autoreferencia,
incluso, para construir imágenes corporativas territoriales, indispensables en la concurren-
cia internacional actual. Moscovisi (1984) dice: “Nombrar, decir que algo es esto o lo ou-
tro — y si falta hace, inventar palabras para tal propósito — nos da la capacidad de fabricar
una red lo suficientemente fina para retener al pez, y por tanto nos capacita para repre-

sentarlo”. En un sentido, nombrar un territorio como región es construirlo, es hacer uso de

un capital simbólico. Utilicé extensamente la noción de capital simbólico en Post-scriptum
sobre desarrollo regional. Modelos reales y modelos mentales, un documento que está siendo
publicado durante 1998 en varias partes y que aparecerá primeramente en la Revista Lati-
noamericana de Estudios Urbanos y Regionales EURE, publicada por la Universidad Católi-
ca de Chile, en los Anales de Geografía de la Universidad Complutense, de Madrid y en
Planejamento e Políticas Públicas (Brasil). Hay que agregar que el capital simbólico, esta ca-
pacidad para construir realidad a partir de la “palabra”, resulta de suma importancia en un
subcontinente — como el latinoamericano — desprovisto casi por completo de regiona-
lismo histórico, de una “regionalidad que precede y crea la institucionalidad” y en donde,
en consecuencia, las regiones son inicialmente el resultado de actos de voluntarismo políti-
co del Estado que, enseguida de su creación deben ser construidas social y políticamente.
Una cuarta forma de capital está configurada por el capital cultural, otra vez un con-
cepto fuertemente asociado al nombre del sociólogo francés Pierre Bourdieu. El capital
cultural es el acervo de tradiciones, mitos y creencias, lenguaje, relaciones sociales, modos
de producción y productos inmateriales (literatura, pintura, danza, música, etc.) y mate-
riales, específicos a una determinada comunidad (por ejemplo, sólo los indígenas Kunas
son capaces de fabricar las coloridas “molas” textiles del Archipiélago de San Blas, en
Panamá). El capital cultural puede mostrar rasgos más proclives o menos proclives a la
modernización occidentalmente entendida, que subyace en nuestros conceptos de cre-
cimiento y de desarrollo. La poca sintonía de algunas culturas locales con el desarrollo
pone más en cuestión nuestra propia concepción del término que las estructuras sociales
productoras de tal cultura. En todos los casos, algo de fundamental interés será examinar
los mecanismos de reproducción social del capital cultural, una tarea asignada a la familia y
a las instituciones escolares, según lo planteado por Bourdieu (1994). Si desarrollo es un
concepto asociado inseparablemente al “cambio” (y en tal caso desarrollo sería también
sinónimo de “modernidad”, si se sigue a Marshall Berman), hay que tomar nota cuida-
dosamente acerca del carácter profundamente conservador que, según Bourdieu, tienen
las dos estructuras reproductoras del capital cultural.
El capital cultural y la cultura como su elemento constitutivo puede ser objeto de
por lo menos, dos lecturas diferenciadas. Por un lado debe entenderse la cultura en su sen-
tido más genérico, latamente entendida como una cosmogonía y como una ética que son
particulares a un cierto grupo social territorialmente definido y en tal sentido, como se
dijo, puede llegar a producir, al final de una cadena de prácticas sociales históricas, bienes
y servicios particularizados que sirven para construir “nichos” de comercio también par-
ticularizados y cada vez más valorados por la clientela internacional. Por otro lado debe
entenderse la cultura en un sentido más específico, como cultura de desarrollo, esto es,
como el conjunto de actitudes hacia el trabajo, el ocio, el ahorro, el riesgo, la cooperación,
la competencia, etc. Desde este punto de vista pueden identificarse dos posiciones polares:
culturas dominadas por el par competencia/individualismo (que produce crecimiento
sin la axiología del desarrollo) y culturas dominadas por el par solidaridad/cooperación
(que produce desarrollo a un bajo nivel de realización material). En esta perpectiva hay que
recordar el clásico estudio de John Walton (1977) sobre el papel de las élites en el desar-
rollo de Monterrey y Guadalajara en México y de Medellín y Cali en Colombia y tam-
bién hay que recordar los diversos estudios sobre los distritos industriales italianos que re-
marcan el mix virtuoso de ambos patrones de cultura de desarrollo presente en ellos, el
mix cooperación/competencia.

Una quinta categoría de capital coincidiría con el capital institucional (véase la nota
2) en la línea de North, Oates y de Williamson, todos apuntados como creadores de la “es-
cuela neoinstitucionalista del desarrollo”. Como es obvio, el capital institucional hace re-
ferencia, en primer lugar, al catastro censal de las instituciones públicas y privadas (rele-
vante para los fines en discusión) existentes en la región; es el “mapa” institucional. Pero,
más allá de la existencia y número de instituciones, el capital institucional variará de acuer-
do a la contemporaneidad de las instituciones. Quiero decir que lo que realmente interesa
es un conjunto de atributos estructurales que, idealmente, deberían estar incorporados en
las instituciones. ¿Cuáles son estos atributos? La capacidad para actuar y tomar decisiones
velozmente, la flexibilidad organizacional, la propiedad de maleabilidad, la resiliencia del
tejido institucional (no necesariamente de cada unidad), la virtualidad, esto es, la capaci-
dad de entrar y salir de acuerdos virtuales, y sobre todo, la inteligencia organizacional, vale
decir, la capacidad de monitorear el entorno mediante sensores y la capacidad de aprender
de la propia experiencia de relacionamiento con el entorno. Obsérvese nuevamente que
para la escuela neoinstitucionalista, las palabras tienen un significado a veces diferente al
usado acá: las instituciones (para North) son las reglas del juego, y las organizaciones son
las estructuras que usualmente denominamos indistintamente como instituciones u orga-
nizaciones. En artículo “El vuelo de una cometa” (1997) discutí estos asuntos. La impor-
tancia primordial de las instituciones radica en su ligazón con los costos de transacción,
que, de acuerdo a North (1993) se encuentran en la base de la formación de organiza-
ciones. El tejido institucional y organizacional, esto es, el conjunto tanto de normas y de
estructuras, puede, dependiendo de su forma de funcionamiento, elevar o reducir los cos-
tos de transacción, dificultando o facilitando el proceso de crecimiento y de desarrollo. De
aquí la trascendencia para cualquier región de la “calidad” de su tejido institucional.
El capital institucional adquiere su valor no sólo en función del número y del
tamaño de las organizaciones o del volumen de las regulaciones; quizás si tanto o más im-
portante es el tipo de relación interorganizacional prevaleciente o, si se quiere, la densidad
del tejido organizacional, densidad dada por las relaciones entre organizaciones más que
por el número de ellas. Naturalmente, esto tiene que ver con la interdependencia de ellas.
Desde este punto de vista, “medir” las relaciones, evaluar la matriz de relaciones en tér-
minos del tipo de relación históricamente prevaleciente en el conjunto, en torno al grado
de cooperación o de conflicto, genera una visión del capital institucional mucho más rica
que el mero recuento de entes. En la Dirección de Políticas y Planificación Regionales del
ILPES (ILPES/DPPR) desarrollamos un software para evaluar tal grado de conflictividad y/o
cooperación interorganizacional (ELITE), a partir de un sociograma de organizaciones en
el cual se asigna un valor a cada tipo de relación (de conflicto, de neutralidad, de coopera-
ción) entre cada par de organizaciones. Calcular un “índice de conflictividad o de coo-
peración” resulta entonces sencillo y tal índice proporciona una información/conoci-
miento de considerable valor; cuanto mayor es el índice de cooperación, mayor es el
capital institucional y también mayor será el capital social.
El sexto tipo de capital es el capital psicosocial, un concepto que he utilizado con fre-
cuencia en varios trabajos de esta década y que se liga a la relación entre pensamiento y
acción. El capital psicosocial se ubica en lugares precisos: el corazón y la mente de las per-
sonas. Se refiere a sentimientos, a emociones, a recuerdos, a “ganas de”, etc. y muchos
pueden, al igual que yo, ofrecer ejemplos empíricos de su existencia e importancia. Hablo
de cuestiones tales como autoconfianza colectiva, fe en el futuro, convencimiento de que el
futuro es socialmente construible, a veces memoria de un pasado mejor, envidia territorial

(aunque el exceso de ella dificulta el trabajo colectivo), capacidad para superar el individ-
ualismo y, sobre todo, ganas de desarrollarse, como ya lo dijo Albert Hirchman en su obra
clásica sobre estrategias de desarrollo. Maritza Montero (1994) se pregunta, en psicología
social: ¿Qué pasa con las personas cuando actúan, cuando dan respuesta a las exigencias
del medio ambiente y de los otros seres humanos? ¿Por qué se comportan de determinadas
formas y no de otras? Tratando de responder a estas y a otras preguntas, Montero exami-
na seis conceptos que ayudan a entender la relación entre pensamiento y acción: actitud,
creencia, opinión, valor, estereotipo, y representación social, para terminar concluyendo que
el saber y el sentir motivan, planifican, razonan, impulsan, precipitan, retrasan o evitan la
acción.4 El “sentir”, en la acción social, remite a las ideas de Habermas y de Maturana, so- 4 Después de considera-
ciones como éstas, la pre-
bre racionalidad comunicativa y racionalidad conversacional respectivamente. sencia de los economistas
Como sucede en relación a todas estas categorías de capital intangible, hay que pre- en el tema del desarrollo
bien entendido se justifica
guntarse acerca de la “constructibilidad”, en este caso, del capital psicosocial. Me parece sólo porque éste descansa
de interés mencionar en este sentido el esfuerzo que se hace en el departamento del Toli- en la acumulación y en el
crecimiento!
ma (Colombia) y en particular en su capital, Ibagué, para crear capital psicosocial me-
diante una persistente campaña semiótica liderada por una importante entidad financiera
cooperativa que ha hecho de la cuestión de la “construcción social de la región” casi su
misión corporativa. La región, un sueño común, es uno de los slogans usado como graffitti
en diversos puntos públicos y la revista Signos y Hechos, publicada mensualmente por la
misma entidad y con una tirada de varias decenas de miles de ejemplares gratuitos, en for-
ma permanente contribuye a la creación de capital psicosocial.
El capital social configura la siguiente categoría, muy de moda a partir del trabajo de
Putnam (1993) sobre los gobiernos regionales en Italia. Guimarães (1998) asocia el con-
cepto con la existencia de actores sociales organizados, con la existencia de una “cultura
de la confianza” entre actores, un tema ahora también de moda y tratado por Peyrefitte
(1996), Fukuyama (1995 ) y Luhman (1996 ), entre otros y, siguiendo con Guimarães,
con la capacidad de negociación de actores locales y con la participación social, identidad
cultural y relaciones de género. El mismo autor propone una docena de indicadores para
evaluar el stock de capital social. En términos simples, el capital social representa la pre-
disposición a la ayuda interpersonal basada en la confianza en que el “otro” responderá de
la misma manera cuando sea requerido. Fukuyama (1995), citando a James Coleman
(referido también por Putnam como la fuente original del concepto), define el capital so-
cial como “el componente de capital humano que permite a los miembros de una
sociedad dada, confiar el uno en el otro y cooperar en la formación de nuevos grupos y
asociaciones”. Putnam cita también a Coleman: “Al igual que otras formas de capital, el
capital social es productivo… Por ejemplo, un grupo cuyos miembros manifiestan con-
fiabilidad, y confían ampliamente unos en otros, estará en capacidad de lograr mucho
más en comparación a un grupo donde no existe la confiabilidad ni la confianza…” En
América del Sur, la práctica prehispánica de la minga5 (hoy todavía extensamente practi- 5 Fiesta y trabajo cooperati-
vo para ayudar a un miem-
cada en el extremo sur de Chile y en Colombia también) constituye una excelente pues- bro de la comunidad.
ta en valor de la idea del capital social, bajo la modalidad de una “reciprocidad difusa”.
Hay un excelente trabajo reciente de Restrepo (1998) en el cual la autora hace una sínte-
sis del concepto y de su evolución, para ligarlo en seguida al tema de políticas públicas
aplicado al caso de la actual estrategia de desarrollo de Colombia.
En la visión de Coleman, el capital social aumenta a medida que se utiliza y dis-
minuye por desuso, una característica de casi todas las formas de “capital intangible”, que
ya había sido anotada por Hirschman en relación a lo que él denominó como “recursos

morales”. Como es obvio, esta característica del capital social hace de este concepto un
trago amargo para cualquier economista, entrenado en una visión exactamente inversa en
relación al concepto de recurso económico. A pesar de esta característica y por el hecho
de ser un bien público, hay una tendencia a subinvertir en capital social y la intervención
del Estado para aumentar la dotación de capital social puede ser contraproducente, al
hacer que la gente dependa menos unas de otras.
La mayor parte de los autores que escriben sobre capital social usan el concepto de
sinergía para articular el desarrollo capitalista con el desarrollo democrático mediante el
surgimiento de la asociatividad entre el sector público y el privado. Coleman, Putnam y
Fukuyama parecen dar mayor importancia a la asociatividad que a las instituciones y or-
ganizaciones, como, por el contrario, se plantea en la escuela institucionalista y, por lo
menos Putnam ha sido acusado de relegar al Estado a un papel totalmente secundario en
el desarrollo, en buenas cuentas, se ha querido ver un sesgo neoliberal en su análisis.
La octava modalidad de capital es el capital cívico, también fuertemente asociado a
Robert Putnam. Recuérdese que la investigación italiana de Putnam mostró que la refor-
ma regional de 1970 resultó exitosa en regiones en las cuales se había producido, durante
siglos, una acumulación de capital cívico, esto es, de prácticas políticas democráticas, de
confianza en las instituciones públicas, de preocupación personal por la res publica o, co-
mo se diría, por los “negocios y asuntos públicos”, de asociatividad entre los ámbitos
público y privado, de la conformación de redes de compromisos cívicos.
El diario La Nacion, de Buenos Aires, en su edición del día 27/7/1998 (p.6) publicó
una crónica acerca de la confianza institucional expresada por la población (una muestra
6 La crónica se titula “La de- de ella) en varios países latinoamericanos.6 Para algunos países, la situación es realmente
mocracia es un valor, pero
sin confianza en los partidos”
preocupante en relación a la falta de confianza en algunas instituciones pilares del Estado
y está firmada por Ricardo y de la sociedad.
López Dusil y es extraída de
la tercera medición del Lati-
nobarómetro, un estudio de Tabela 1 – Confianza en instituciones (porcentaje de mucha, o de algo de confianza en la
opinión pública. institución), 1997
Iglesia FF.AA P. Judicial Presidente Policia Congreso P. Politicos TV
Argentina 59 34 20 23 16 33 29 52
Bolivia 81 35 27 36 19 32 20 52
Brasil 68 59 43 36 31 27 18 36
Colombia 77 55 40 33 43 33 21 47
C. Rica 80 – 43 33 34 33 26 44
Chile 79 48 42 61 52 54 35 56
Ecuador 73 71 30 28 33 20 16 50
El Salvador 80 40 46 49 53 49 45 45
Guatemala 70 34 28 35 26 28 24 41
Honduras 89 56 53 35 53 54 40 35
México 66 44 26 31 26 34 31 26
Nicarágua 78 41 39 39 40 38 30 45
Panamá 85 – 34 45 48 27 28 60
Paraguai 87 47 32 26 36 36 27 51
Perú 78 37 18 33 29 26 20 48
Uruguai 57 43 54 52 47 45 44 46
Venezuela 72 63 37 35 27 30 21 47
Fuente: MORI- Latinobarómetro

Argentina, Bolivia, Guatemala y Perú aparecen como países en los cuales la pobla-
ción expresa un alto grado de desconfianza con respecto a instituciones básicas de la so-
ciedad. Hay una clara falta de capital cívico en estos casos. En general llama la atención la
pérdida de prestigio (y de confianza, en consecuencia) de las dos instituciones funda-
mentales desde el punto de vista político: la Presidencia y los Partidos Políticos; al paso
que la Televisión ocupa un elevado lugar en el ordenamiento.
La revista World Development incluyó en la edición de Junio de 1996 (v.24, n.6)
una sección especial titulada “Government Action, Social Capital and Development:
Creating Synergy across the Public-Private Divide” conteniendo varios trabajos precedidos
y rematados por sendos artículos de Peter Evans, quien, en el comentario de cierre
sostiene: “Instead of assuming a zero-sum relationship between government involvement and
private cooperative efforts, the five preceding articles argue for the possibility of ‘state-society
synergy’, that active government and movilized communities can enhance each others’
development efforts.”
Evans sostiene que el asunto más fundamental que surge al analizar el origen de las
“relaciones sinergéticas” (concepto parecido al de capital sinergético definido en este tra-
bajo) se refiere a la “dotación” versus la “constructibilidad” de estas relaciones. Se pregun-
ta: ¿depende la posibilidad de la sinergía primariamente del patrimonio sociocultural que
hay que tomar como un dato? O, ¿puede la aplicación de arreglos organizacionales ima-
ginativos o “tecnologías blandas” de tipo institucional producir sinergía en lapsos relati-
vamente cortos? Es interesante reproducir algunas de las limitaciones que el propio Evans
señala al surgimiento de la sinergía o del capital sinergético, en nuestro lenguaje: un limi-
tado stock de capital social en la sociedad civil, para comenzar, una desigualdad social muy
acentuada, tipos particulares de regímenes políticos (poco democráticos) o la naturaleza
de las instituciones gubernamentales, para seguir. ¿Cuánto lugar queda para la ingeniería
de la intervención? Aún si se es optimista, hay que aproximarse a este asunto con escepti-
cismo remarca el propio Evans.
Durston (1998) discute también la cuestión de la constructibilidad de capital intan-
gible (capital social en su estudio sobre “empotestamiento” de campesinos en Guatema-
la) y concluye que, al menos en el caso en estudio, la evidencia prueba que sí es posible
construir capital social rasguñando casi desde la nada en un tiempo razonable.
Una conclusión general es que capital sinergético, capital social y capital cívico es-
tán inextrincablemente vinculados, si bien cada concepto reclama su propia identidad. En
tanto el capital social refleja un dado nivel de confianza interpersonal, el capital cívico re-
fleja la confianza organizacional.
La novena categoría de capital a agregar corresponde al capital humano, concepto
desarrollado principalmente por Gary Becker, mediante la teoría del capital humano.
Antes de Becker sin embargo, Schultz, en 1961, había dado una idea del concepto,
entendiéndolo como los conocimientos y habilidades que poseen los individuos. Con
tal definición, algunos gastos considerados normalmente como consumo no son sino
adiciones al stock de capital humano, como es el caso de los gastos en educación, en
salud y, según algunos autores, los gastos migracionales derivados de la búsqueda de
mejores oportunidades.
Posteriormente Robert Lucas desarrolló un modelo de crecimiento en el cual el
capital humano es el motor, considerando el capital humano como otro factor de pro-
ducción, que afecta la productividad de otros factores a través de externalidades positivas.
Lucas apuntó a dos formas de acumular capital humano: dedicando horas de trabajo a

este fin (going to school ) o dedicándolas a aprender en la acción o mediante la experiencia

(learning by doing).
Según Vatter y Fuentes (1991), se ha puesto mucho énfasis en la generación de co-
nocimiento a través de la educación, investigación y desarrollo, pero poco se ha dicho
acerca de las inversiones en capital humano a través de la salud y de la migración interna,
esta última cuestión basada en la idea de que la migración de una región a otra en el país
se hace generalmente por motivos de mejores oportunidades de trabajo y esto puede ser
considerado como una inversión en capital humano, ya que tiene costos asociados con
esta acción, así como beneficios reflejados en un mejor salario.
Desde el punto de vista de políticas, estos mismos autores concluyen que políticas
tendientes a mejorar la calidad y cobertura de la educación y la salud, incentivos tribu-
tarios para fomentar la capacitación laboral, flexibilización del mercado del trabajo y aper-
tura al comercio exterior tenderían a aumentar la acumulación de capital humano y, por
ende, el potencial de crecimiento.
Bien, ahí están entonces las diez piezas del juego: capital sinergético como elemen-
to catalítico y nueve formas colectivas adicionales de capital que deben entramarse para
7 Al momento de escribir generar un “sendero de desarrollo”.7
este párrafo (16/7/1998)
me asalta la duda acerca del
¿Cómo hacerlo? Primero, evaluando empíricamente la existencia y el stock disponible
número de formas de capi- de cada forma de capital.8 Segundo, articulándolos e incluso creándolos (como sugiere
tal, porque bien podría agre-
garse una décima: el capital Evans) mediante la preparación de un proyecto político de desarrollo.
mediático, es decir el confor- Mi impresión es que estamos en una fase muy primaria en relación a la medición del
mado por los medios masi-
vos de comunicación social, stock de estas diferentes formas de capital, o de algunas de ellas. Es cierto que, tratándose
que tan importante papel de- como se trata, de activos intangibles, la tarea no es nada de fácil. Pocos años atrás — en
sempeñan en el éxito de una
propuesta de desarrollo. 1996 — el Gobierno de Chile se vio obligado a responder, de una manera política y téc-
8 También es necesario co- nicamente razonable a la antigua demanda (a punto de transformarse en conflicto) de la
nocer los mecanismos de re- Provincia de Valdivia (componente de la Región de Los Lagos, en el sur del país) para se-
producción social de estas
formas de capital. cesionarse de su región con el propósito de configurar una nueva región (Valdivia. Nue-
va región), una demanda originada en su inicio en la pérdida de la “capitalidad” regional
de la ciudad del mismo nombre. Para salir de una vez por todas del paso, el gobierno con-
9 El autor de este documen- trató a tres especialistas,9 con el encargo de proponer una solución intermedia, entre el
to entre ellos, junto con los
Sres. Eduardo Dockendorff
rupturismo de una demanda radicalizada y la inacción, el inmovilismo e incapacidad de
y Esteban Marinovic. respuesta mostrada históricamente por el gobierno.
Los expertos sugirieron reforzar considerablemente el “espacio de maniobra” de la
10 Veáse por ejemplo: Lon- provincia y de su autoridad política (gobernador) para aprovechar lo que se consideró un
doño Juan Luis de la C. Vio-
lencia, Psychis y Capital So- poco habitual stock de capital psicosocial en la provincia y se planteó la necesidad de en-
cial: Notas sobre América
Latina y Colombia, Santafé
volver a un conjunto de organizaciones provinciales (comenzando por su importante y
de Bogotá, Colombia, 1996. prestigiosa universidad — la Universidad Austral de Chile) en la evaluación empírica de
Trabajo citado por Piedad
Patricia Restrepo, op. cit.
los componentes del capital psicosocial, considerando esta tarea como una forma de pro-
11 La similitud — dentro de
ducir capital social. Al contrario de lo observado con otras experiencias empíricas,10 no fue
cierto rango — entre ambos posible realizar mediciones, aunque sí resultó factible preparar una suerte de propuesta
trabajos, el de R. Guimarães
y éste no es casual; es el re-
pública/privada de acción a favor del crecimiento provincial (denominada, con toda
sultado de la “fertilización propiedad, Agenda Pactada). En otras palabras, fue posible activar un “capital social” la-
cruzada” (para usar un tér-
mino a la moda) entre per- tente en la provincia (reduciendo la desconfianza interinstitucional), pero no fue posible
sonas que trabajan en el realizar una tarea de investigación supuestamente más sencilla.
mismo lugar físico e institu-
cional y que comparten las El reciente trabajo de Guimarães (1998) ofrece varias sugerencias de medición en
mismas visiones básicas so- relación a las cinco categorías de capital que el mismo utiliza (capital natural, construido,
bre desarrollo, territorio y
medio ambiente. humano, social, institucional);11 parece que sólo faltaría un terreno para un ejercicio prác-

tico de medición conjunta. El documento de Grootaert (1998) sugiere — en relación al

capital social — determinar por ejemplo, el número de asociaciones existentes (en la so-
ciedad civil), su membresía, la frecuencia de reuniones, etc. como forma de medición. Las
encuestas de opinión, como la mostrada más atrás relativa al capital cívico, constituyen
otra forma de medir varios tipos de capital.
La preparación de un proyecto político de desarrollo para un territorio es un asunto
que, personalmente, he explorado en numerosos trabajos, la mayor parte de ellos ya pu-
blicados. Sólo me parece ahora pertinente hacer referencia al más didáctico de ellos: La
Mesoeconomia Territorial. Interacción entre Personas e Instituciones.12 En este trabajo se 12 Ahora este documento
forma parte (Capítulo III) del
describen diez pasos para estructurar, poner en práctica, supervisar y dar continuidad a libro Teorías y metáforas so-
un proyecto político regional. bre desarrollo territorial,
publicado por la CEPAL. Co-
Como lo he escrito repetidamente, los conceptos de “plan de desarrollo regional” y mo documento puede ser
de “estrategia de desarrollo regional”, corrientemente usados para describir el conjunto de ubicado bajo la sigla LC/IP/
G.82 de 1985.
propuestas que se plantean para desatar y estimular procesos de crecimiento y, eventual-
mente, de desarrollo, no tienen correspondencia con la complejidad de la realidad actual
y por ello es mejor usar el concepto de “proyecto político” más intersubjetivo y contruc-
tivista que los anteriores.
El proyecto político, que por definición es un proyecto colectivo, concertado y con-
sensuado (dentro de los límites de la realidad posible), cumple con dos requisitos, a mi
entender básicos, de una propuesta de desarrollo: por un lado el proyecto político saca la
cuestión del desarrollo de un territorio propio del campo del azar (lo que equivale a
esperar un desarrollo que se produce “por buena suerte”) para colocarlo en el campo pro-
babilístico (o sea, coloca el desarrollo en las manos de la sociedad) y por otro, el proyecto
político transforma un conjunto masivo y desordenado, entrópico, de decisiones indivi-
duales, en una matriz decisional coherente con la propia visión del desarrollo. Algo, esto
último, de la mayor importancia, como es fácil apreciar. Una postura similar, en el sen-
tido de destacar la importancia de un proyecto político es sostenida por el sociólogo de la
Sorbonne, E. Enríquez (1996), quien, refiriéndose a la necesidad práctica de trabajar con
una multiplicidad de organizaciones y culturas, afirma: “El problema entonces (que debe
ser analizado caso a caso) es construir un proyecto colectivo — considerando los proyec-
tos individuales (de cada organización) —, que pueda conducir a la transformación de la
región y de la localidad”.
Quedan dos asuntos adicionales por mencionar: la escala territorial y su relación con
la presencia de estas formas de capital, y la pregunta acerca de quién pone en valor el ca-
pital sinergético.
La así llamada “geografía institucional” inicialmente ligada a M. Storper, ha re-
descubierto la importancia de la “pequeña escala territorial” en relación a los fenó-
menos de interacción social e intercambio de información y, por extensión, en relación
a la confianza y por tanto a su papel en la conformación del capital social y del cívico.
Parece en principio razonable suponer que el capital intangible surge con más facilidad
en espacios “proxémicos”, espacios sociales en los que prevalecen las relaciones de pro-
ximidad, más que en espacios “distémicos” con grandes distancias sociales. Lo pequeño,
hermoso o no, parece en su misma relatividad, más apropiado para desatar las energías
sociales ocultas.
Y eso precisamente lleva a la segunda cuestión. El funcionamiento del capital siner-
gético no es un proceso automático; requiere de un actor impulsor y tal actor no puede
ser sino el gobierno del respectivo territorio, como agente concreto del Estado en ese

nivel. Por esa razón, he apuntado en otras oportunidades la necesidad de introducir

nuevas funciones en la práctica de los gobiernos territoriales, hacer una reingeniería de
ellos (tomando la expresión de Osborne y Gaebler), para introducir en ellos la capacidad
de movilizar factores intangibles.
En síntesis, si se desea considerar el desarrollo como una cuestión que tiene que ver
con el bienestar espiritual de las personas humanas más que con su bienestar material, es
decir, si se desea sostener que el desarrollo es un producto, un resultado, un estado cuasi-
Sergio Boisier, economis-
final (nunca final, dado su carácter asintótico) de naturaleza intangible, entonces será
ta, era — cuando este artí- necesario activar factores causales de igual dimensión, intangibles. Estos factores, agrupa-
culo se escribió inicialmente
— Director de la Dirección dos en categorías, pueden ser denominados como capital intangible. Se requiere de una
de Políticas y Planificación capacidad sinergética para articular y direccionar las varias formas de capital intangible; la
Regionales del Instituto Lati-
noamericano y del Caribe de función de la capacidad social para hacer ésto se ha denominado capital sinergético. La
Planificación Económica y puesta en valor del capital sinergético de una comunidad debe terminar por transformar
Social (ILPES), un organismo
de las NN.UU. adscrito a la los diversos capitales intangibles en un sistema complejo, de manera tal que el desarrollo
CEPAL, en Santiago de Chile.
E-mail:
aparezca como una propiedad emergente del propio sistema, en el sentido en que esta no-
sboisier@interactiva.cl ción es utilizada por O’Connor y McDermott (1998) en el análisis sistémico.
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A B S T R A C T The paper establishes the hypothesis that there is a logical inconsisten-

cy in the implicit (land) development equation that has underpinned the intention of
intervening in favour of this very development. Such an inconsistency is established both in the
independent variables (factors bringing about development) and the dependent variables (the
development itself) of this implicit equation. Put simply, development is properly understood
as a qualitative phenomenon, to the extent that it is sought to be achieved through quantita-
tive actions. The author proposes support from the concept of synergetic capital to potentialise
and articulate new forms of capital, almost all of which are intangible, in order to apply them
to land on the virtuous path of development. The focus is one of cognitive, symbolic, cultural,
social and civic questions, that appear to be more closely linked with contemporary notions of
development than the construction of infrastructure and other material initiatives which,
although valuable in themselves, do not equate with development.
K E Y W O R D S Territorial development; synergetic capital; symbolic capital; politi-

cal agenda; endogeneous development.

DESENVOLVIMENTO
URBANO SUSTENTÁVEL:
UMA CONTRADIÇÃO DE TERMOS?
HELOISA SOARES DE M O U R A C O S TA
R E S U M O Poucos conceitos têm sido tão amplamente utilizados como o de desenvol-

vimento sustentável, num aparente consenso revelador mais de imprecisão do que de clare-
za em torno de seu significado. Com base em uma revisão de abordagens recentes, argumenta-
se que a noção de desenvolvimento urbano sustentável traz consigo conflitos teóricos de difícil,
porém não impossível, reconciliação: a) entre as trajetórias da análise ambiental e da análi-
se urbana que, originando-se em áreas do conhecimento diferentes, confluíram na proposta
de desenvolvimento sustentável; b) entre formulações teóricas e propostas de intervenção, tra-
duzindo-se no distanciamento entre análise social/urbana crítica e planejamento urbano. São
examinadas propostas de planejamento que adotam o discurso e/ou pressupostos de sustenta-
bilidade urbana, discutindo exemplos da literatura internacional — as cidades compactas
européias, o movimento californiano por cidades sustentáveis — e, no caso brasileiro, a ex-
periência recente de planejamento urbano em Belo Horizonte.
P A L A V R A S - C H A V E Planejamento urbano; desenvolvimento sustentável; meio

ambiente; política urbana.
INTRODUÇÃO
Como definir desenvolvimento urbano sustentável? Rótulo de marketing urbano na

competição global ou utopia a ser perseguida? Falsa questão ou novo discurso do plane-
jamento contemporâneo? Poucos conceitos têm sido tão amplamente utilizados como o
de desenvolvimento sustentável e, no entanto, esse aparente consenso revela mais impreci-
são do que clareza em torno de seu significado. Neste trabalho, procura-se discutir alguns
aspectos dessa fragilidade teórica e conceitual, na busca de superá-la e de se vislumbrar
uma alternativa para o futuro. À primeira vista, trata-se de um desgaste típico dos modis-
mos que, ao repetirem à exaustão um novo discurso, acabam por esvaziá-lo de significa-
do. Entretanto, argumenta-se, com base em uma revisão de abordagens recentes, que, par-
tindo da economia política e incorporando elementos da ecologia política e do
pós-estruturalismo, a noção de desenvolvimento urbano sustentável (ou de cidades sus-
tentáveis) traz consigo alguns conflitos teóricos de difícil, porém não impossível, reconci-
liação, entre os quais se destacam:
• o conflito entre a trajetória da análise ambiental e a da análise urbana que, originando-
se em áreas do conhecimento diferentes, convergiram recentemente na proposta de de-
senvolvimento sustentável, com objetivos às vezes divergentes;
• o conflito entre formulações teóricas e propostas de intervenção, o que se tem traduzi-
do no distanciamento entre análise social/urbana crítica e planejamento urbano. Tal

D E S E N V O L V I M E N T O U R B A N O S U S T E N T Á V E L
distinção aparece mais claramente na literatura internacional do que na brasileira, qua-

se configurando áreas de atuação profissional distintas.
O texto está estruturado da seguinte forma: na primeira parte, discutem-se as tra-
jetórias da análise ambiental e da análise urbana que desembocam no conceito de desen-
volvimento urbano sustentável. É mister considerar que a maior parte das discussões
teóricas acerca do desenvolvimento sustentável referem-se ao desenvolvimento da so-
ciedade (embora, em geral, enfatizando fortemente os aspectos econômicos), e não
especificamente ao desenvolvimento urbano. Por outro lado, a adoção do conceito de
desenvolvimento urbano sustentável faz-se muitas vezes com base nas práticas do plane-
jamento urbano, sem grandes questionamentos acerca das formulações teóricas que lhe
servem de suporte. Na segunda parte, são examinadas algumas propostas de planejamen-
to que adotam, de forma explícita ou não, o discurso e/ou pressupostos de sustentabili-
dade urbana, discutindo-os à luz do contexto em que foram formulados. São utilizados
como exemplos as propostas européias de cidades compactas, o movimento das cidades
sustentáveis da Califórnia e, no caso brasileiro, a experiência recente de planejamento
urbano em Belo Horizonte. Tais casos visam realimentar a discussão teórica inicial, já
que a saída para os impasses mencionados parece estar sendo construída prioritariamen-
te a partir da prática.
ANÁLISE URBANA E ANÁLISE AMBIENTAL:

COMENTÁRIOS ACERCA DAS TRAJETÓRIAS
RECENTES
Este trabalho teve como ponto de partida a noção de certa forma generalizada de
que há sempre um conflito, ou uma oposição, uma contradição mesmo, entre os concei-
tos de urbano e de ambiental. Essa oposição está presente sob as mais variadas formas na
mídia, nas formulações teóricas sobre sociedade e natureza, na regulação ambiental, nas
políticas públicas, nas práticas urbanas e nos movimentos sociais, muitas vezes até nas ten-
tativas de abordagem interdisciplinar da questão ambiental dentro (e fora) da Academia.
Trata-se de uma hipótese difícil de aceitar. Não tanto pelos argumentos usualmente levan-
tados acerca da inevitabilidade do avanço do processo de urbanização, do tipo x% da po-
pulação mora hoje em áreas urbanas deste ou daquele tamanho e as decorrentes projeções
para um futuro próximo (e das análises das conseqüências de tal processo), mas, sobretu-
do, por considerar que o espaço urbano constitui a materialização espacial das relações so-
ciais, além de elemento transformador dessas mesmas relações.
Daí a tentativa de uso da expressão meio ambiente urbano, na busca de sintetizar di-
mensões físicas (naturais e construídas) do espaço urbano com dimensões de ambiência,
de possibilidades de convivência e de conflito, associadas às práticas da vida urbana e à
busca de melhores condições de vida, seja para a cidadania, seja na busca de qualidade
da vida urbana. Trata-se da procura da justiça socioambiental em si, bem como da cria-
ção e/ou manutenção das condições materiais/ambientais que dêem suporte e expressem
tal justiça.
Ao mesmo tempo, como que num universo paralelo, o discurso ambiental invade
e se mistura com o do planejamento e da intervenção sobre o ambiente construído, como
se sempre tivessem sido uma e mesma coisa, de certa forma alheios à oposição conceitual
mencionada. Também tal versão do casamento perfeito me parece insuficiente, em parte

H E L O I S A S O A R E S D E M O U R A C O S T A
pelo ceticismo com que hoje se encaram os discursos sobre planejamento, como o cami-
nho seguro na direção da justiça social e ambiental nas cidades. No entanto, trata-se de
uma importante síntese do ponto de vista conceitual, em que pesem os inúmeros ques-
tionamentos quanto a estratégias e formas de implementação de propostas.
Como separar o pensar e o refletir sobre o urbano da intervenção? E mais: como dis-
tinguir e, ao mesmo tempo, incorporar a intervenção planejada daquela conquistada por
meio das práticas sociais?
Este trabalho busca tecer algumas considerações acerca das origens e da evolução da
oposição entre as noções de urbano e ambiental (inclusive as razões pelas quais esse im-
passe aparentemente não existe no planejamento urbano atual), procurando discutir as
possibilidades de saída que se vêm insinuando em tal impasse.
Por outro lado, deve-se considerar que ambas as noções, tanto de urbano quanto de
ambiental, não são estáticas e predeterminadas, mas vêm mudando com o tempo. Assim,
caracterizar sua evolução, particularmente no que se refere ao seu papel no atual estágio
de desenvolvimento capitalista, com as diferenças marcantes em termos de primeiro/ter-
ceiro mundo, torna-se tarefa imprescindível, embora seguramente muito além das preten-
sões deste trabalho. Entretanto, algumas rápidas incursões na literatura sobre essas mu-
danças ajudam a compreender e definir o que hoje constituem questões urbanas e
questões ambientais, ambas fundamentais para a mudança social.
Observa-se, no momento atual, uma mudança de enfoque no que se refere à análi-
se dos processos que ocorrem nas áreas urbanas. Pode-se argumentar que, por um lado, o
urbano, ou a questão urbana como era chamada nos anos 70, deixou de ser (ou perdeu
importância enquanto) tema/objeto de interesse da chamada teoria social crítica contem-
porânea.1 Questões ligadas à raça, gênero e diversidade étnica/cultural passaram a assumir 1 Tal hipótese tem por
base, principalmente, a lite-
a linha de frente das análises. Assim, a dimensão ambiental da análise urbana fica apa- ratura anglo-saxônica, com
rentemente restrita a alguns redutos, tais como aspectos mais técnicos, objetivos, a serem forte presença de trabalhos
sobre os EUA. Um certo mi-
tratados, por exemplo, nas suas vertentes legais ou sanitárias ou, ainda, as práticas políti- metismo pode ser encontra-
cas e as análises de movimentos sociais em torno de conflitos ambientais nas áreas urba- do no Brasil, a julgar pelos
tipos de trabalhos apresen-
nas ou a respeito de temas ambientais urbanos, como lixo, água, poluição etc. tados, por exemplo, nos últi-
Por outro lado, o campo dos estudos ambientais vem experimentando, simultanea- mos encontros anuais da
ANPOCS.
mente, o alargamento de suas bases conceituais e a multiplicação da quantidade de es-
tudos e áreas do conhecimento envolvidas. Em grande parte desses trabalhos, a dimen-
são espacial/urbana das análises permanece subestimada ou mesmo inexistente ou,
ainda, numa perspectiva mais radical, até mesmo negada como não-ambiental, não-na-
tural. Tal dualidade de visões é veementemente apontada por Harvey (1996), ao argu-
mentar que “se o pensamento biocêntrico está correto e as fronteiras entre atividades hu-
manas e do ecossistema devem ser destruídas, isto significa não somente que processos
ecológicos devam ser incorporados em nossa compreensão da vida social: significa tam-
bém que fluxos de moeda [money] e mercadorias e as ações transformadoras dos seres hu-
manos (na construção de sistemas urbanos, por exemplo) têm que ser entendidos como
processos fundamentalmente ecológicos” (p.392, tradução do autor). Assim, Harvey
identifica a existência de um ponto cego (blindspot) de enormes proporções causado pe-
la hostilidade de longa data do movimento ambientalista para com a própria existência
das cidades. A análise que se faz neste trabalho procura contribuir para a eliminação de
tal ponto cego.
Um aspecto que parece importante salientar diz respeito aos momentos de surgi-
mento das preocupações urbana e ambiental. No primeiro caso, mesmo sob o risco de

excessiva simplificação, pode-se dizer que a tomada de consciência das questões tipica-
mente urbanas e a necessidade de intervir sobre elas surgem juntamente com a consoli-
dação do capitalismo ocidental, em sua versão de concentração urbano-industrial inicia-
da na Europa e expandida para diferentes partes do mundo. Assim, há uma associação
clara entre a generalização do processo de urbanização e a consolidação de um determi-
nado projeto de modernidade. Nessa perspectiva, modelos urbanísticos, assim como o
próprio planejamento urbano, são vistos como formas de manutenção e/ou de organiza-
ção, em nível de espaço, dessa mesma modernidade. As avaliações que usualmente são
feitas de tais modelos variarão de libertários a repressivos, em razão da avaliação feita do
projeto de modernidade.
Já a preocupação ambiental surge e ganha corpo no bojo de um amplo conjunto de
reações ao caráter massificante, predatório e opressor, entre outros atributos igualmente
negativos, do desenvolvimento dos modos de produção capitalista e estatista, para usar a
distinção feita por Castells (1996), que passaram a caracterizar a implementação do pro-
jeto da modernidade. Ao nascer de um questionamento geral ao projeto, a análise am-
biental em suas diversas vertentes questiona também, necessariamente, o modelo de or-
ganização territorial associado àquele projeto, expresso nas diferentes formas assumidas
pela urbanização contemporânea.
Do ponto de vista da análise social, de forma mais ampla, a preocupação com o meio
ambiente e, conseqüentemente, os estudos ambientais em sua interface com as ciências
sociais, (re)aparecem num momento em que a abordagem pós-estruturalista se dissemina
como a vanguarda da análise social crítica. Assim, por um lado, a trajetória da ecologia
política é construída com forte contribuição da antropologia, com base em inúmeros es-
tudos de caso, de etnografias que, apesar de enriquecedoras em suas múltiplas formas de
apreensão da realidade, não têm, por definição, maiores preocupações com uma estrutu-
ra teórica rigidamente demarcada. A maior parte desses estudos ambientais tem como ob-
jeto pequenas comunidades, de origem rural, com fortes tradições (leia-se: diferentes do
Ocidente industrializado) culturais e étnicas, em que a natureza, via de regra, correspon-
2 Refiro-me, aqui, a análises de aos espaços não construídos, algumas vezes intocados.2 Por outro lado, da mesma for-
nas quais a problemática
ambiental, qualquer que se-
ma, neste mesmo momento, multiplicam-se as análises urbanas que, dentro da tradição
ja sua definição, é uma preo- pós-estruturalista, vão também privilegiar a fragmentação, o local, o estudo de caso, com
cupação importante. Natu-
ralmente (os estudos sobre) todas as implicações, em termos de perdas e ganhos, inerentes à adoção de tal perspecti-
as políticas ambientais e os va de análise. Em ambos os casos, parece claro que uma versão urbana contemporânea da
movimentos ambientalistas
sempre tiveram preocupa- ecologia política ainda está para ser problematizada e construída.
ção com os problemas am-
bientais tipicamente urba-
nos e industriais, tais como: OS ESTUDOS URBANOS CONTEMPORÂNEOS:
níveis de poluição, sanea-
mento, disposição de resí-
PULVERIZAÇÃO DE UMA ÁREA DE ESTUDO OU REDEFINIÇÃO DE SEU OBJETO?
duos, tráfego etc., embora
o objeto das análises não
fosse o urbano.
Há vinte (trinta?) anos atrás, seria fácil afirmar que existia uma área de estudos cla-
ramente reconhecida, tendo o “urbano” como seu principal objeto de análise, embora a
denominação dada a tal área variasse de uma instituição para outra. Hoje, essa nitidez não
é mais possível, talvez nem mesmo seja desejável. No entanto, qualquer que seja o parâ-
metro escolhido, o mundo é cada vez mais urbano. Não se trata de uma frase de efeito,
mas, sim, do reconhecimento de que o modo de vida urbano-industrial, como materiali-
zação espacial da modernidade capitalista, embora transformado em cada local, espalhou-
se praticamente por todo o mundo. Às exceções resta o papel de confirmar a regra ou de
resistir na transitoriedade.

Talvez seja exatamente por essa razão que esse campo de estudos parece ter-se esti-
lhaçado, pois, ao generalizar-se, deixou de ser um objeto de investigação em si mesmo.
Melhor dizendo, deixou de, como “questão urbana”, expressar o novo, a vanguarda, o que
está para ser conhecido, denunciado, criticado etc. Hoje, a vanguarda da análise social crí-
tica pertence aos chamados estudos culturais,3 em que as análises enfatizam, principalmen- 3 É o que se observa no
meio acadêmico americano.
te, as contradições da sociedade que se expressam nas diferenças de raça, gênero, sexuali- Não existe informação atua-
dade, background étnico-cultural, entre outras. Tal abertura para novas mediações trouxe lizada, por exemplo, do que
acontece hoje na França, já
um bem-vindo rejuvenescimento e diversificação para a análise social, bem como novos que de lá surgiram, entre
níveis de conscientização a orientar a ação política. meados dos anos sessenta
e o final da década de oiten-
Por outro lado, várias das “velhas questões urbanas” — habitação, saneamento bási- ta, valiosas e inovadoras
co, controle do uso da terra, transporte coletivo etc. — tiveram seu escopo de análise re- contribuições para a análise
urbana, muitas delas fruto
definido, consolidando uma clara distinção entre o que hoje constituem problemas urba- da colaboração entre a Uni-
versidade e o Estado, por
nos nas economias industrializadas e nos países do terceiro mundo. Apesar de todas as meio de várias instituições e
desigualdades que caracterizam o desenvolvimento capitalista, incluindo os crescentes centros de pesquisa. Topa-
lov (1988) apresenta uma
contingentes de população de rua, sem-teto e outras formas de exclusão dos mecanismos excelente avaliação dos ca-
formais de mercado, pode-se dizer que os países industrializados têm, de modo geral, re- minhos percorridos pela
pesquisa urbana na França,
solvido um nível básico de acesso a moradia, bens e serviços urbanos, além de outros be- durante aquele período.
nefícios/itens usualmente providos pelo Estado de Bem-Estar Social, em algumas de suas
muitas versões. Desse modo, a provisão desses itens passa a ser um elemento dado e não
mais um objeto de demanda social.
Assim, se a “questão urbana” é, era ou foi definida em relação à provisão dos en-
tão chamados meios de consumo coletivo, para utilizar o instrumental da sociologia ur-
bana de inspiração marxista, desenvolvido ao longo da década de 1970 (Castells, 1972;
Lojkine, 1981), de fato, ela deixa de existir como preocupação principal a marcar as
desigualdades urbanas contemporâneas do chamado primeiro mundo. Além disso, se
se pensar o urbano como ambiente construído, raros são os espaços que podem ser pen-
sados como não-urbanos. Mesmo aqueles destinados à produção agrícola dificilmente
podem ser considerados rurais, principalmente do ponto de vista das relações sociais
neles presentes.
Já na urbanização do terceiro mundo, e, particularmente, no caso da urbanização
brasileira, presencia-se a dolorosa queima de etapas, em que sequer houve acesso à regu-
lação urbana de forma universal e já foram discutidos os efeitos do neoliberalismo desre-
gulador sobre a precária qualidade da vida urbana. Vista dessa perspectiva, falar da pro-
blemática socioambiental urbana soa apenas como uma roupagem da moda para as
velhas questões sociais (e urbanas). No entanto, definir e tratar conjuntamente os dile-
mas sociais e os ambientais constitui uma necessidade muito além de qualquer modismo.
De fato, muita coisa mudou, tanto na leitura da realidade como no desenvolvimen-
to teórico, desde os precursores trabalhos críticos do final dos anos 60 e início dos 70,
quando Castells (1972) se perguntava se havia (epistemologicamente falando) uma so-
ciologia urbana, Lipietz (1974) e Topalov (1974) discutiam os efeitos da renda fundiária
urbana, ou Harvey (1973) desenvolvia teoricamente o papel do ambiente construído
dentro do processo de acumulação capitalista. O urbano continuou, de certa forma, na
linha de frente dos estudos sociais no início dos anos 80, desta vez como palco e como
elemento gerador dos chamados novos movimentos sociais ligados principalmente à provi-
são e ao acesso aos então denominados meios de consumo coletivo. Os estudos passam, a
seguir, a enfatizar, então, os sujeitos dessas e de outras ações como agentes catalisadores
das práticas sociais; há uma valorização do cotidiano e dos estudos locais e localizados, o

indivíduo é redescoberto. Tal pulverização de abordagens, que passa a caracterizar a en-

trada na década de 90, parece cobrir diferentes nuances do espectro político. Em sua aná-
lise da trajetória francesa, Topalov (1988, p.23) observava haver tanto “um esquecimento
organizado dos resultados de dez anos de pesquisa urbana de inspiração marxista”, quan-
to promissoras “tentativas de ultrapassagem dos limites” daqueles mesmos enfoques estru-
turalistas e marxistas.
Uma contribuição interessante ao debate acerca do que constituem estudos urbanos
no presente momento é proporcionada por Castells (1996), ao afirmar que a busca da
identidade é o princípio organizador da sociedade atual. Assim, se o mundo é cada vez
mais urbano, particularmente nas sociedades industrializadas, o “ser urbano” deixa de ser
um atributo em torno do qual a identidade de um grupo é construída. Vistos dessa pers-
pectiva, os estudos urbanos (ou a análise urbana) transformam-se numa categoria mal de-
finida. Em contrapartida, os estudos culturais passam a ser uma categoria mais precisa,
pois agrupam em identidades e detectam graus e formas de exclusão, logo, propiciando
outros cortes epistemológicos.
4 É interessante observar Castells4 faz uma interessante distinção entre o momento atual, caracterizado por
que a trilogia do autor
(1996; 1997; 1998) foi or-
um “modo de desenvolvimento” informacional no qual a vanguarda na produção do co-
ganizada sob o título geral nhecimento e do novo pertence à microeletrônica, à informática e à genética, e o modo
de A era informacional: eco-
nomia, sociedade e cultura, de desenvolvimento industrial que caracterizou a evolução do capitalismo desde o início
os três aspectos mais des- da industrialização. Pode-se argumentar que, nesse último, a urbanização (e as propostas
tacados em sua análise.
urbanísticas) que acompanhou a Revolução Industrial em suas diversas fases tinha com-
ponentes de vanguarda relativos à forma urbana e à espacialidade, que parecem não en-
contrar paralelo no momento atual, quando a fluidez das atividades e do capital não é
acompanhada pela fixidez da produção dos espaços. Além disso, segundo o argumento de
Castells (1996, p.418), não há uma forma urbana/arquitetônica típica da era informacio-
nal, à semelhança da relação entre o modernismo e a era industrial.
Não cabe aqui desenvolver em profundidade um debate acerca de tendências con-
temporâneas da Arquitetura e do Urbanismo, principalmente do ponto de vista formal.
Entretanto, é interessante enfatizar a importância atualmente dada aos processos sociais
urbanos (também entendidos como culturais e ambientais), muitas vezes materializados
em manifestações formais conhecidas, mas que traduzem diferentes formas de so-
5 Muitas vezes, formas “no- ciabilidade e novos usos para os espaços.5 A esse respeito, a análise de Smith (1984) so-
vas” correspondem, de fato,
a manifestações (geral-
bre o caráter desigual da produção do espaço urbano capitalista (uneven development) é
mente) mais perversas, em- sempre atual.
bora não necessariamente,
do funcionamento do siste- Uma segunda distinção a marcar os estudos urbanos contemporâneos, que também
ma econômico/político/cul- aparece de forma bastante clara na literatura americana, é aquela entre a área do planeja-
tural, ou a formas que visam
potencializar o consumo do mento e a da análise social crítica. Tal distinção está associada aos caminhos percorridos
e no espaço, como inúme- pelo planejamento urbano americano que, ao institucionalizar-se, tornou-se excessiva-
ras renovações urbanas que
utilizam até hoje a bemsuce- mente burocratizado e pouco permeável às diferenças cada vez mais acentuadas que ca-
dida fórmula lazer-turismo-
consumo-história.
racterizam internamente a estrutura social daquele país. Há, naturalmente, um amplo de-
bate em torno desse tema, que transcende muito os limites deste trabalho (Campbell &
Fainstein, 1996). Entretanto, parece haver uma aceitação generalizada, pelo menos entre
os autores mais críticos, de que a prática do planejamento urbano só tende a manter o
status quo e reforçar um determinado projeto de modernidade no qual há pouco espaço
para as diferenças. Paradoxalmente, esse mesmo planejamento vem progressivamente in-
corporando o discurso da sustentabilidade urbana, o que torna imprescindível uma clara
explicitação do conteúdo desse conceito.

Há também as visões mais progressistas do planejamento, como as de Soja (1997),

que contrapõe ao pós-modernismo conservador a necessidade de estratégias pós-moder-
nas, entre as quais cabe mencionar: uma nova teoria pós-moderna do planejamento, uma
reestruturação ontológica que encoraje a “desordem da diferença”, além de novas (prá-
ticas) políticas culturais que vão além das definições binárias, em relação a gênero, raça
ou classe.
Cabe ressaltar como diferente da americana a visão européia do planejamento urba-
no, caracterizada, de forma mais ampla, por uma longa trajetória de intervenções do Es-
tado nas cidades, mediante diversas políticas socioespaciais e ambientais (Breheny, 1992;
Haughton & Hunter, 1994). Mesmo considerando as tendências recentes de desregula-
ção e as diferenças entre os países, ainda assim, o planejamento urbano europeu parece
desfrutar de uma melhor reputação que o americano. No Brasil, experiências inovadoras
na área de governabilidade e poder local vêm recentemente resgatando a atualidade da
discussão acerca do planejamento e da intervenção urbana, até mesmo, em muitos casos,
ressaltando sua complementaridade, a dimensão ambiental.
Feitas essas considerações, cabe retornar à outra vertente, ou seja, à trajetória recen-
temente percorrida pela análise ambiental e, em particular, àquela que traz embutidas, de
forma explícita ou implícita, propostas de intervenção.
O DEBATE EM TORNO DO CONCEITO DE SUSTENTABILIDADE E A ANÁLISE AMBIENTAL:

ALGUMAS BREVES CONSIDERAÇÕES
Poucos conceitos têm sido recentemente tão utilizados e debatidos como o de de-
senvolvimento sustentável. Por isso mesmo, falta-lhe precisão e conteúdo, cabendo as
mais variadas definições. Muitas vezes utilizado como se fosse expressão de generalizada
aceitação por algum tipo de senso comum, o conceito traz à tona um amplo debate tan-
to em torno da idéia de desenvolvimento como da noção de sustentabilidade. Tal debate
constitui, de fato, um dos desenhos possíveis da trajetória recente percorrida pela análi-
se ambiental, principalmente em sua tentativa de diálogo com a economia política e
com as ciências sociais de forma mais geral. Reproduzir esse debate foge aos objetivos
deste trabalho, porém interessa-nos aqueles aspectos considerados centrais para a discus-
são das potencialidades e limitações de uma análise crítica do ambiente urbano, bem co-
mo para a compreensão das práticas socioespaciais que se estruturam em torno de ques-
tões ambientais.
Pode-se identificar claramente uma mudança de enfoque na definição da problemá-
tica ambiental nos últimos anos: da passagem de enfoques considerados conservacionistas,
prevalecentes no início dos anos 70, para aqueles que buscam associar desenvolvimento
econômico à preservação ambiental, consagrando assim a idéia de sustentabilidade, con-
siderada como a atual linguagem do ambientalismo (Peet & Watts, 1996). Nessa linha,
destacam-se aquelas contribuições que, baseadas nas definições formais difundidas pelas
conferências internacionais, procuram avançar em diversas direções, sejam na área de es-
tratégias (Sachs, 1993), de suporte político-social (Viola & Leis, 1992), de enfoques que
associem desenvolvimento e pobreza (Barbier, 1987), entre outros. Há ainda os que ques-
tionam a noção hegemônica de desenvolvimento como o único caminho em direção a
uma também única modernidade (Pred & Watts, 1992). Tais mudanças de enfoque tra-
zem importantes implicações para a formulação de políticas e propostas de intervenção.
As críticas feitas pela ecologia política, por visões mais holísticas da relação sociedade-

natureza (Norgaard, 1994), ou ainda pela criativa vertente do pós-estruturalismo (Esco-

6 Para uma revisão detalha- bar, 1996) são importantes contribuições ao debate contemporâneo.6
da de algumas dessas con-
tribuições, particularmente
Sem dúvida, após o debate desencadeado, em grande medida, pelos organismos in-
no que se refere à noção ternacionais, houve um avanço significativo ao se afirmar que não há desenvolvimento
contemporânea de desenvol-
vimento, ver Costa (1998). que não seja sustentável. Isso significa sepultar, ou pelo menos condenar, a opção de
crescimento econômico a qualquer custo, principalmente aos elevados custos socio-
ambientais, que vêm caracterizando, há séculos, grande parte da expansão capitalista e,
particularmente, o modelo de desenvolvimento brasileiro (e latino-americano). Nesse
contexto, a noção de sustentabilidade ambiental corresponde a uma dimensão a ser incor-
porada à própria noção de desenvolvimento e não a um conceito fundamentalmente di-
ferente do anterior.
Vários outros aspectos da maior relevância gravitam em torno do conceito de sus-
tentabilidade, como a idéia de autonomia e de autodeterminação da comunidade, com
importantes implicações em relação a propostas e estratégias. A questão do envolvimen-
to da população e de novas formas de gestão perpassa tanto enfoques conservadores co-
mo progressistas. Aparentemente, pode-se dizer que o conceito de desenvolvimento sus-
tentável vem-se transformando num enorme “guarda-chuva”, capaz de abrigar uma
variada gama de propostas/abordagens inovadoras, progressistas, ou que, pelo menos, ca-
minhem na direção de maior justiça social, melhoria da qualidade de vida da população,
ambientes mais dignos e saudáveis, compromisso com o futuro. Tal abrangência, se, por
um lado, tem o mérito de “alinhavar” iniciativas e propostas de diversas origens, por ou-
tro, ao evidenciar a imprecisão do conceito, tende a banalizá-lo, a transformá-lo em pe-
ça de retórica e, portanto, insustentável por definição. É um dilema que, no momento,
se busca superar.
Um divisor de águas importante nessa discussão, do ponto de vista da interface en-
tre a análise ambiental e as ciências sociais, diz respeito à aceitação ou não do atual pro-
jeto de modernidade (capitalista ocidental), que tem no discurso sobre desenvolvimento
(sustentável) a sua mais abrangente tradução. Assim, de um lado, vários autores, ainda
que de forma crítica, desenvolvem mecanismos de articulação, os trade offs, entre os di-
versos agentes em conflito (Colby, 1990; Barbier, 1987). Tendo como ponto de partida a
“versão oficial”, há uma preocupação com a redistribuição, com as desigualdades e com
a identificação de novos caminhos, a partir da formulação de políticas e estratégias.
De modo geral, o tipo de análise que tal visão representa pode ser encontrado de for-
ma mais ou menos explícita nos discursos ambientalistas, em propostas de intervenção
formuladas em planos, programas, recomendações etc. Nelas, um forte pleito por uma
nova ética mistura-se a propostas de reestruturação/recuperação da vida social em bases
mais solidárias e democráticas. Grande parte das contribuições da chamada ecologia polí-
tica podem ser enquadradas nesse tipo de análise (Costa, 1998). Embora a justeza das in-
tenções seja praticamente inquestionável, a análise (e as propostas) dificilmente resiste ao
crivo de abordagens mais críticas do processo, que enfatizam a assimetria das relações de
poder, ou a quase impossibilidade de uma solidariedade capitalista. Ainda assim, pode-se
dizer que é a perseverança da utopia (ou de algumas utopias) que move tanto a ciência
quanto a transformação social. O conceito de sustentabilidade urbana faz parte desse tipo
de idealização. Em sua origem, na noção de intervenção urbana, de planejamento, está
sempre embutida uma dosagem de utopia.
De outro lado, situam-se abordagens que rejeitam a modernidade e, conseqüente-
mente, o desenvolvimento em sua versão hegemônica. Entre elas, pode ser considerada

particularmente interessante a cáustica crítica identificada como pós-estruturalista (Es-

cobar, 1996) que, além de desconstruir o desenvolvimento sustentável como discurso,
busca compreender as novas formas de internalização da natureza pelo capital no mo-
mento atual. Partindo da contribuição do chamado marxismo ecológico, que enfatiza a
importância e a funcionalidade da conservação da natureza para o processo de acumula-
ção capitalista no momento atual, Escobar desenvolve a idéia de um capitalismo pós-
moderno e de conservação de uma natureza capitalizada. Assim, as plantações e florestas
empresariais, os direitos de posse sobre terra e água, as espécies geneticamente produzi-
das e alteradas, a profissionalização e o treinamento do trabalho são alguns exemplos de
capitalização da natureza e da vida humana, ou seja, das condições de produção (Esco-
bar, 1996, p. 57).7 7 Escobar constrói o argu-
mento acerca da natureza
Trata-se de um processo equivalente ao da normalização do trabalho tal como ocor- capitalizada com base em
reu no início da Era Moderna, ou, ainda, àquele referente à capitalização do espaço duas importantes contribui-
ções teóricas: primeiramen-
(Harvey, 1985), na década passada, tendo então no planejamento urbano seu mecanis- te, a discussão em torno da
mo normalizador e acelerador. Feitas essas comparações, tem sentido reforçar uma das chamada segunda contra-
dição do capitalismo, ou se-
hipóteses iniciais deste trabalho, segundo a qual o discurso do desenvolvimento (urba- ja, aquela relativa ao papel
no) sustentável foi facilmente assimilado pelo planejamento urbano, mas não pela aná- desempenhado pelas condi-
ções de produção — o es-
lise espacial crítica. paço (a infra-estrutura), a
A essa forma “moderna” de capitalização da natureza sobrepõe-se então outra, tida co- força de trabalho (a popu-
lação) e a natureza (as con-
mo pós-moderna, em que, além da conquista simbólica da natureza e das comunidades, dições físicas) — no proces-
so de acumulação e de
há a conquista dos saberes e conhecimentos locais. Assim, o discurso sobre a conservação reestruturação do capital,
da natureza envolve também a adoção e utilização de práticas locais, tradicionais, endóge- conforme foi desenvolvida
por James O’Connor (1988);
nas etc. Igualmente, as comunidades associadas a tais práticas passam a ser as “guardiãs” já a segunda forma de con-
(stewards) desse patrimônio. Já no chamado capitalismo pós-moderno, a natureza é reinven- quista assumida pelo capital
na atualidade é proposta
tada por meio de linguagens, como a dos sistemas e a da biotecnologia. Nessa formulação, por Martin O’Connor (O’Con-
o desenvolvimento sustentável é visto como a última tentativa de articular natureza, mo- nor, M. 1993. On the misad-
ventures of capitalist nature.
dernidade e capitalismo antes do advento de uma nova ordem, no caso a cibercultura.8 In Capitalism, nature, socia-
Em outras palavras, o conceito de sustentabilidade traz consigo uma proposta, aqui lism 4, 3: 7-40).
retraduzida pela contribuição pós-estruturalista como um discurso de reprodução e ma- 8 A utilização deste termo
para indicar processos híbri-
nutenção do capitalismo em nível global. Essa mesma idéia é defendida por Harvey dos entre natureza, discurso
(1996; p.148), ao argumentar que “todo este debate em torno de ecoescassez, limites na- e tecnologia vem sendo de-
senvolvida por Donna Hara-
turais, superpopulação e sustentabilidade é um debate sobre a preservação de uma or- way ao longo de diversas
publicações, algumas revis-
dem social específica e não um debate acerca da preservação da natureza em si”. Parado- tas por Escobar (1996). A
xalmente, é em nome dessa mesma proposta que vários movimentos socioambientais imagem de um cyborg, ou
seja, um organismo cons-
vêm-se articulando e (re)conquistando espaços e identidades, reescrevendo, assim, o dis- truído, parte humano, parte
curso dominante. máquina, passa a ser a
referência simbólica.
Tendo como referência a crítica à expansão capitalista representada pela tradição da
9 Possivelmente, a melhor
economia política, porém, ao mesmo tempo, reconhecendo a necessidade de maior poli- tradução literal seja ecolo-
tização das abordagens típicas da ecologia política, particularmente daquelas centradas no gias emancipatórias, porém
a analogia com a “teologia
conceito de pobreza, Peet e Watts (1996) propõem o que chamam de ecologias da liber- da libertação” parece expri-
tação (liberation ecologies),9 uma perspectiva de análise abrangente que articula o meio mir, de forma mais direta, o
potencial de emancipação
ambiente, a problemática do desenvolvimento e os movimentos sociais. Em termos teó- contido na proposta original.
ricos, é definida como um discurso sobre a natureza, de origem marxista, que adota a in- 10 Há, para os autores,
fluência recente do pós-estruturalismo e tem como projeto a transformação política.10 Seu uma tripla influência teórica
a moldar a análise da mo-
objetivo é levantar o potencial emancipatório das idéias ambientais e engajá-las direta- dernidade baseada nessa
mente num cenário mais amplo de debates sobre a modernidade, suas instituições, conhe- abordagem: Marx, Weber e
Foucault (Peet & Watts,
cimentos e relações de poder. 1996, p.260).

Pode-se dizer que une a economia política à crítica pós-estruturalista contemporâ-

nea por meio de um projeto político de libertação, no qual as questões ambientais teriam
o importante papel de agentes catalizadores da transformação. Nestes termos, parece uma
abordagem promissora para analisar as práticas urbanas contemporâneas, já que essas ca-
da vez mais se articulam em torno de questões que podem (e devem) ser definidas como
socioambientais: constitui, assim, um arcabouço de análise urbana crítica, que incorpora
a diversidade contemporânea dos discursos locais, das práticas de gestão, a partir de situa-
ções concretas, nas quais a qualidade socioambiental dos espaços seja um elemento cen-
tral, ou ainda, em que os conflitos em torno de questões ambientais urbanas possam ar-
ticular interesses divergentes.
Em síntese, pode-se dizer que o campo dos estudos ambientais vem experimentan-
do, simultaneamente, o alargamento de suas bases conceituais e a multiplicação da quan-
tidade de estudos e áreas do conhecimento envolvidas. Em grande parte desses trabalhos,
a dimensão espacial/urbana das análises permanece subestimada, às vezes inexistente, ou
ainda, numa perspectiva mais radical, até mesmo negada como não-ambiental, não-natu-
ral. Breheny (1992), por exemplo, observa que, enquanto o tempo é uma dimensão ex-
plícita na maioria das noções de sustentabilidade, o espaço é freqüentemente ignorado.
Curiosamente, a recente evolução de experiências de planejamento e de práticas ur-
banas, particularmente no chamado primeiro mundo, como que desconhece tal hostili-
dade e parece ter assumido o desenvolvimento sustentável como a principal meta a orien-
tar as propostas de ação. Algumas visões críticas certamente associarão a versão urbana de
desenvolvimento sustentável à construção de um discurso hegemônico de legitimação do
planejamento contemporâneo, à semelhança da crítica feita pelo pós-estruturalismo à
idéia de desenvolvimento (econômico) sustentável como o discurso contemporâneo das
políticas de desenvolvimento.
DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL:

ALGUNS EXEMPLOS
A título de ilustração da discussão teórica, são apresentados a seguir alguns exemplos

de propostas de planejamento que adotam, de forma explícita ou não, o discurso e/ou
pressupostos de sustentabilidade urbana, discutindo-os à luz do contexto em que foram
formulados. São utilizadas como exemplos as propostas européias de cidades compactas,
o movimento das cidades sustentáveis da Califórnia e, no caso brasileiro, a experiência re-
cente de planejamento urbano em Belo Horizonte. Tais casos visam realimentar a discus-
são teórica inicial, já que a saída para os impasses mencionados parece estar sendo cons-
truída prioritariamente a partir da prática.
AS CIDADES-COMPACTAS
Alguns autores afirmam que uma parte considerável do debate sobre o desenvolvi-
mento sustentável, na visão européia, tem um foco urbano (Breheny, 1992). Em tal de-
bate, algumas áreas aparecem como o foco principal de preocupação, entre as quais as
discussões em torno do controle e dos efeitos da poluição, a questão do consumo de
energia e, associada a essa última mas indo além, a questão da forma urbana. É interes-
sante observar que, no contexto europeu, no qual se acumulam várias décadas de inves-

timentos no ambiente construído, o debate em torno da sustentabilidade urbana, pelo

menos aquele apreendido da literatura, sequer menciona a necessidade de intervenção
em itens associados a saneamento básico ou saúde pública em sentido restrito, tão fre-
qüentes no Brasil.
Por outro lado, questões ligadas às conseqüências dos diferentes arranjos espaciais,
presentes e futuros, das áreas urbanas parecem assumir uma centralidade à qual os brasi-
leiros estão também pouco habituados. Assim, especula-se se a cidade ecologicamente sus-
tentável possui uma forma espacial diferente da cidade econômica, social e politicamente
viável (Breheny, 1992; p.8), ao mesmo tempo que são propostas políticas de contenção
do espraiamento espacial, de adensamento junto a pontos de transporte coletivo, de in-
centivo a usos mistos e desencorajamento a cidades-dormitório ou núcleos de comércio e
serviços que dependam exclusivamente do automóvel. Alguns autores enfatizam ainda a
importância das áreas de fronteiras urbanas, de periferias, na discussão sobre as cidades
sustentáveis, por serem pontos de encontro entre espaços construídos e não-construídos.
Há uma clara conexão entre questões associadas a consumo de energia, forma urba-
na e transportes em torno das quais grande parte do debate sobre sustentabilidade urba-
na se organiza. Numa perspectiva mais ampla, ainda segundo Breheny (1992; p.11), po-
de-se atribuir a esse debate recente o mérito de reunir questões urbanas e regionais, até
então compartimentadas. Da mesma forma, reúne num mesmo discurso a Academia e os
profissionais da prática.
Dentro desse conjunto de preocupações, ganhou expressão, ao longo desta década,
a proposta das cidades compactas, como possível forma de sustentabilidade urbana no
contexto europeu. A proposta, endossada e divulgada por trabalho da Comissão das Co-
munidades Européias,11 tem como objetivo a adoção, nos países europeus, de cidades 11 Trata-se do Green Paper
on the Urban Environment,
compactas de alta densidade, com base na justificativa de serem ambientalmente desejá- Comissão das Comunidades
veis, já que reduzem deslocamentos, e promoverem melhor qualidade de vida. Para tan- Européias, de 1990, citado
por Breheny (1992a).
to, propõe-se a volta dos usos mistos nas cidades, bem como o fim da expansão urbana
extensiva, de tal forma que novos empreendimentos aconteçam dentro dos limites urba-
nos existentes. Associada à contenção da expansão física está também a idéia de incenti-
vo a um meio urbano inovador, rico em termos culturais e de lazer, dentro da tradição das
capitais européias. Do ponto de vista mais técnico, a ênfase do argumento recai sobre a
redução de custos e a eficiência na utilização de recursos energéticos e de transportes. Nes-
sa proposta, há um claro pressuposto segundo o qual uma forma urbana compacta pro-
duz maior sustentabilidade.
O caráter contraditório, senão polêmico, de tal concepção particular de futuro ur-
bano desejável (ideal?) é ressaltado em alguns trabalhos (Gillespie, 1992; Breheny, 1992a),
embora haja concordância quanto aos objetivos a serem alcançados em termos de susten-
tabilidade. Um dos argumentos críticos interessantes ressalta o caráter quase ingênuo da
proposta, por serem hoje extremamente fortes as tendências à descentralização urbana em
diversos países.12 12 Inglaterra e Holanda
constituem exemplos impor-
Não cabe aqui discutir em detalhes a proposta em si, uma vez que o objetivo é usá- tantes de desconcentração
la como um exemplo de adoção do discurso do desenvolvimento urbano sustentável, com controlada pelas políticas
públicas espaciais. No caso
uma definição bastante clara de seus princípios. Pode-se ressaltar, entretanto, o peso con- da Holanda, parece haver
siderável representado pelo organismo que a endossa e, logo, pelo conteúdo segundo o uma tendência recente de
adoção de formas mais
qual a sustentabilidade urbana passa a ser definida no contexto europeu e assim incorpo- compactas de urbanização.
rada de forma mais ou menos generalizada nas práticas de planejamento dos diversos paí-
ses. A esse respeito, Topalov (1997) chama a atenção para o fato de como o mesmo dis-

curso ambientalista tem produzido resultados diferentes, dependendo do contexto espe-

cífico da sociedade ao qual se aplica, citando como exemplo a suspensão de construção de
conjuntos habitacionais na França, amparada nos mesmos argumentos que estimulam o
uso intensivo do elemento terra/espaço, considerado desperdiçado no modo de urbaniza-
ção canadense.
O MOVIMENTO PELAS CIDADES SUSTENTÁVEIS NA CALIFÓRNIA
O segundo exemplo apresentado é o movimento pelas cidades sustentáveis que

ganhou expressão na Califórnia, Estados Unidos, durante a década de 1990, particular-
mente no grande aglomerado metropolitano que se estende em torno da Baía de São
13 A região em torno da Francisco.13 Nessa região, inúmeras organizações, com os mais variados objetivos e estra-
Baía de São Francisco, Cali-
fórnia, é hoje uma extensa
tégias, integram o que se costuma chamar de sociedade civil organizada, e, na área ambien-
área metropolitana com po- tal, há grupos e organizações solidamente estabelecidos e funcionando há pelo menos
pulação superior a seis mi-
lhões de habitantes disper- quatro décadas. Recentemente, articulou-se um movimento entre organizações não-
sos num território de 7.400 governamentais e algumas agências governamentais em torno da idéia de construção e/ou
milhas quadradas (1,9 mi-
lhão de hectares). Além da manutenção de uma área metropolitana sustentável. Assim, os princípios acordados do
riqueza e diversidade de que venha a ser uma cidade sustentável são então incorporados aos programas e estraté-
suas condições naturais e
da exuberante paisagem, gias de atuação de cada organização ou agência, mais na acepção contemporânea da par-
caracteriza-se por uma eco-
nomia dinâmica em proces-
ticipação engajada voluntária ou profissional do que na construção de um modelo ideal
so de acelerada expansão. de cidade. Há, assim, espaço para uma certa dose de idealização, além da necessidade da
Suas três principais cidades
— São Francisco, tradicio-
permanente negociação entre interesses conflitantes, em que as relações de força e poder
nal ponto de contato com são, via de regra, assimétricas (Costa, 1998a).
os países do Pacífico e prin-
cipal pólo financeiro, cultu- A proposta de desenvolvimento urbano sustentável para a região é representada pe-
ral, turístico e de serviços; la publicação Blueprint for a Sustainable Bay Area, datada de 1996, portanto em pleno
Oakland, importante porto e
área industrial; e São José, processo de implantação das idéias ali divulgadas. Trata-se de um “plano de ação” para a
“capital” do Vale do Silício e região, como se depreende do próprio título.14 Apesar do evidente caráter normativo do
sua indústria de alta tec-
nologia —, vários campi uni- documento, isso não deve ser considerado um elemento que o desmereça, pois o que tor-
versitários, além de cerca
de cem outras cidades,
na o caso interessante é o fato de ele representar o acordo possível, a consolidação de um
compõem esse extenso con- processo de discussão envolvendo diretrizes e estratégias das diversas organizações e agên-
junto urbanizado, freqüen-
temente definido como o en-
cias governamentais que de fato atuam na região. Entendido dessa forma, ele nasce da
contro de muitas culturas. prática diária e tem como objetivo fazê-la convergir para os princípios comuns que se es-
14 Literalmente, blueprint é a truturam em torno do conceito de cidade sustentável.
cópia fotográfica (azul) usual- A região é definida pela singularidade de seu meio ambiente, onde altos padrões de
mente feita de projetos cons-
trutivos. Genericamente, sig- qualidade de vida são detectados por meio de indicadores paisagísticos, ambientais, cul-
nifica plano, (ante)projeto. turais e econômicos. À exuberância da paisagem natural associam-se a vitalidade econô-
mica e a diversidade étnico-cultural potencializadora de movimentos sociais progressistas
e de criatividade e inovação no cenário artístico, intelectual e industrial (Urban Ecology,
1996; p.10). Todo esse potencial estaria sendo ameaçado pelos padrões recentes de plane-
15 Aqui há margem para du- jamento e desenvolvimento,15 razão pela qual o movimento em prol da cidade sustentá-
pla interpretação, pois a ex-
pressão development refere-
vel veio a se articular.
se tanto ao desenvolvimen- Na base dos problemas identificados está o padrão de urbanização tipicamente ame-
to econômico como à ativi-
dade imobiliária. ricano, baseado na suburbanização extensiva e no predomínio do transporte individual.
O comprometimento das terras até então utilizadas para a agricultura, como hábitat de
animais, como patrimônio paisagístico etc., associado à decadência, ao não-investimento
e à concentração de pobreza nas áreas centrais, entre outras formas de negligência para
com o ambiente construído, compõem faces opostas do mesmo fenômeno. Como conse-

qüência, são identificados como problemas: os altos custos da urbanização, a pouca dis-
ponibilidade dos espaços não-construídos (não-urbanizados), o comprometimento da
biodiversidade na baía e no estuário, o sistema de transportes no limite de sua capacida-
de, os elevados custos das habitações, a perda do senso de comunidade, a utilização ine-
ficiente de recursos como água e energia.
Embora tal listagem seja bastante familiar, alguns detalhes merecem considerações.
Em primeiro lugar, não é a existência da urbanização de forma genérica que é vista como
responsável pelos problemas detectados, mas, sim, de um determinado padrão de urbani-
zação de caráter extensivo, fruto da atuação do capital imobiliário e de uma determinada
concepção de planejamento urbano.16 Em segundo lugar, é pouco usual estarem todos es- 16 Há uma extensa biblio-
grafia crítica dos caminhos
ses problemas elencados com o mesmo grau de prioridade, a exemplo dos custos habita- trilhados pelo planejamento
cionais e do comprometimento da biodiversidade, o que denota um esforço em abordar urbano americano a partir
do segundo pós-guerra, que
simultaneamente os espaços construídos e os não-construídos. Há também, ainda que ti- foge aos limites deste tra-
midamente, a preocupação com a perda da sociabilidade urbana, atributo raramente pre- balho. Entretanto, a maioria
dessas críticas deixa trans-
sente nas listagens dos problemas ambientais. Finalmente, é importante interpretar essa parecer a idéia de que o
avaliação menos como um diagnóstico idealizado e mais como um reflexo do conjunto planejamento urbano, ao se
fortalecer institucionalmen-
de preocupações e de áreas de atuação das organizações atuantes no movimento. te, tornou-se também exces-
sivamente burocrático, pou-
O (caminho para o) desenvolvimento sustentável é definido, então, com base em al- co permeável a mudanças e
guns princípios17 que irão orientar propostas de atuação em quatro escalas espaciais: da ao envolvimento da popu-
lação, além de consolidar
habitação, do bairro, de cada centro urbano e da região. Um breve sumário do conteúdo uma visão excessivamente
permite visualizar o plano de ação em seu conjunto e, conseqüentemente, o conceito de funcionalista da cidade.
sustentabilidade urbana proposto. 17 São eles: a) escolha

Na escala da habitação, enfatiza-se a diminuição do custo de produção da habitação; (choice): opções de tipolo-
gia habitacional, bairro/vizi-
a tecnologia construtiva, o design apropriado e a qualidade; a relação entre localização, nhança, emprego, lazer,
preço e transportes; o incentivo a jardins, hortas etc. Dois aspectos interessantes merecem transporte, interação social,
sem comprometimento da
ser ressaltados por revelarem a necessidade de mudanças em concepções bastante solidifi- qualidade de vida; b) acessi-
bilidade: comunidades com-
cadas de intervenção: o primeiro refere-se ao reconhecimento de uma nova demografia do pactas e transporte público,
domicílio. O padrão de habitação produzida pelo mercado ajusta-se a um tamanho de fa- associados à diversidade de
usos e atividades; c) nature-
mília e um tipo de dinâmica cotidiana prevalecente na década de 1950 e há muito trans- za: proteção, integração e
formada, gerando subutilização, encarecimento e falta de opções mais adequadas à cres- restauração de áreas não-
construídas próximas às ur-
cente diversidade de formas de ocupação dos domicílios. banizadas; d) justiça: social,
O segundo aspecto refere-se ao questionamento do processo de suburbanização ex- econômica e ambiental; e)
conservação: uso eficiente
tensiva, típica do crescimento urbano americano e usualmente considerado como a for- e conservação (terra, ener-
ma segura e barata de moradia da família média. A reversão desse processo por meio de gia e água); f) contexto: res-
peito à história e às sin-
vários mecanismos, como o aumento da densidade das áreas já urbanizadas (via constru- gularidades culturais nas
intervenções; g) comunida-
ção em lotes vagos, mais de uma unidade por lote etc.), constitui um dos pontos básicos de: estímulo a um forte sen-
da proposta, já que seus efeitos são múltiplos: diminuição dos custos da urbanização e da tido de lugar, comunidade
e responsabilidade (Urban
habitação, diminuição da pressão sobre o sistema de transportes, garantia de manutenção Ecology, 1996, p.16-7).
de áreas (verdes) não-urbanizadas, entre outros.
Na escala dos bairros, as propostas enfatizam a construção da noção de lugar, de
identidade dos moradores com o espaço urbano, mediante a provisão de espaços públi-
cos, serviços, segurança etc., associada a investimentos em atividades econômicas que ga-
rantam vitalidade urbana e menor necessidade de deslocamentos e em educação pública,
bem como uma estrutura de participação comunitária nas decisões locais.
Na escala relativa aos centros urbanos, além dos aspectos já mencionados, reforçam-
se as características de diversidade da população e das atividades, a constante necessidade
de investimentos que impeçam a decadência de algumas áreas, o reforço à preservação do

patrimônio histórico e paisagístico, o incentivo à multiplicidade de usos, incluindo o re-

18 São shopping centers, sidencial e industrial, a transformação dos chamados pseudocentros18 em centros vivos.
hipermercados, lojas de de-
partamentos e/ou de gran-
Já na escala da região, a ênfase recai sobre a importância de se pensar regionalmen-
des cadeias comerciais te, tanto na dimensão mais propriamente ecológica, como nas dimensões da governabili-
associadas a prédios de es-
critório, com boa acessibilidade e da gestão. As propostas incluem ações abrangentes, tais como: a proteção da baía,
dade, porém distantes das do estuário e dos mananciais; a preservação do cinturão verde natural, suporte à agricul-
áreas residenciais e dos
centros urbanos. Usualmen- tura local, interação entre os espaços verdes livres e os urbanizados; a adoção de soluções
te, são tão semelhantes uns articuladas de transporte e trânsito com o uso do solo, particularmente na relação entre
aos outros que integram a
categoria dos “não-lugares”, residência e localização de atividades produtivas; o incentivo a todas as formas de conser-
a exemplo dos aeroportos,
lobbies de hotéis, estações
vação, reutilização e reciclagem de recursos, especialmente energia, água e terra.
de metrô etc. Finalmente, é ressaltada a necessidade de arranjos diversos entre instituições, indiví-
duos e grupos para “fazer a sustentabilidade acontecer” (Urban Ecology, 1996; p.114-7).
De forma geral, pode-se dizer que, em termos de conteúdo, grande parte das propostas se
assemelham àquelas de um cuidadoso planejamento metropolitano contemporâneo. A
novidade talvez esteja na idéia de um compromisso entre os diversos agentes em torno da
noção de sustentabilidade, já que não há uma organização ou agência à qual seja atribuí-
do um papel coordenador ou mesmo articulador. Por outro lado, resgata, de certa forma,
a necessidade de planejamento, não como uma fórmula a ser institucionalizada, mas as-
sociado a um projeto para o futuro, catalisador das práticas cotidianas.
Até que ponto ou em que medida a estratégia proposta será eficaz, ou mesmo sufi-
ciente, não se pode aqui avaliar. Entretanto, o discurso do desenvolvimento sustentável em
sua versão urbana tem certamente o mérito de buscar certo pragmatismo para a utopia. A
forma escolhida, nesse caso, foi associar intervenções já praticadas por diversas organiza-
ções atuantes na região com determinados parâmetros de organização territorial, que bus-
cam compatibilizar elevadas taxas de urbanização com princípios de sustentabilidade.
EXPERIÊNCIAS RECENTES DE PLANEJAMENTO URBANO EM BELO HORIZONTE
Sem pretender dar a este exemplo o mesmo tratamento dos anteriores, considera-se
importante mencionar que muitas das experiências de planejamento contemporâneo, no
Brasil, têm progressivamente incorporado parâmetros tidos como ambientais em suas
propostas e projetos, muito embora não adotem necessariamente um discurso homogê-
neo sobre meio ambiente ou desenvolvimento sustentável em qualquer de suas definições.
Vários aspectos da política urbana recentemente implementada, em nível local, em Belo
Horizonte testemunham tal incorporação de valores.
O processo de elaboração do atual Plano Diretor e Lei de Uso e Ocupação do Solo,
em que pesem todos os reveses embutidos na constante negociação de propostas dessa na-
tureza, adotou desde o início um conceito bastante abrangente de meio ambiente urba-
no, no qual os elementos do quadro natural representaram um forte condicionante às
propostas de ocupação do solo. Embora não de forma explícita, o conceito de capacida-
de de suporte pode ser identificado nos diversos estudos acerca de cada uma das áreas da
cidade e sua capacidade futura de adensamento. Estudos sobre insolação, ventilação e
conservação de energia foram importantes elementos definidores do potencial construti-
vo dos lotes. Da mesma forma, parâmetros de permeabilidade do solo foram adotados na
tentativa de contribuir para a regulação do fluxo das águas. O conceito de risco de forma
abrangente também esteve presente, tanto nas discussões acerca de uso e ocupação do so-
lo, quanto na priorização de áreas de atuação da política habitacional municipal. Na de-

finição do macrozoneamento da cidade, também as diversas categorias de áreas de dire-

trizes especiais buscam abarcar as diferentes situações que necessitam de intervenção e tra-
tamento especial, em termos sociais, urbanísticos e ambientais, constituindo um valioso
instrumento de proteção das partes (mais frágeis) da cidade ante a imperiosa lógica imo-
biliária das urbes brasileiras.
A esses elementos mais internos ao processo cabe acrescentar outros, não necessaria-
mente tidos como “ambientais”, mas certamente fundamentais para qualquer prática sus-
tentável. Faz-se referência, aqui, a todos os mecanismos de democratização da gestão do
espaço urbano, conquistados muitas vezes a duras penas, aperfeiçoados pela prática, co-
mo as diversas instâncias de discussão, os conselhos, os orçamentos participativos, entre
outros. Tais elementos ajudam a dar concretude a conceitos desenvolvidos teoricamente,
como aqueles formulados por Peet e Watts (1996), que enfatizam o potencial libertário
dos movimentos em torno de questões (socio)ambientais.
Essa breve referência, talvez excessivamente otimista, ao exemplo de Belo Horizon-
te, tem como objetivo propiciar um elemento de comparação com os exemplos anterio-
res, provenientes de sociedades nas quais o debate em torno da sustentabilidade urbana se
estabelece de um patamar em que as necessidades mais elementares da população se en-
contram razoavelmente resolvidas, embora a desigualdade permaneça. Nos dois primeiros
casos, as propostas de desenvolvimento urbano sustentável surgem claramente associadas
ao discurso do planejamento urbano, sem maiores problematizações conceituais. No que
se refere à implementação, o caso americano em certa medida se aproxima do brasileiro,
uma vez que em ambos a articulação e os arranjos entre os atores envolvidos são peças
fundamentais para a continuidade do processo.
Os exemplos aqui levantados tiveram como objetivo ilustrar um dos caminhos de ar-
ticulação possível entre a análise/intervenção urbana e a ambiental, conforme foi discuti-
do nas partes iniciais do trabalho. Tal caminho privilegia a regulação, no caso, mediante o
planejamento rumo a melhores condições de sustentabilidade socioespacial. Há, natural-
mente, outras abordagens que favorecem também a convergência entre o social/urbano e
o ambiental, entre as quais cabe mencionar duas, por apontarem um amplo espaço de con-
tinuidade da discussão com novas possibilidades de análise e intervenção. De um lado, si-
tuam-se as análises das práticas e movimentos que se articulam em torno dos conflitos so-
cioambientais. Entre esses, são particularmente importantes as tentativas de vinculação da
sustentabilidade a alternativas de desenvolvimento econômico para o conjunto da popula-
ção, bem como os processos autônomos de governabilidade e gestão. De outro lado, a área Heloisa Soares de Moura
Costa, arquiteta, é profes-
usualmente denominada história ambiental vem contribuindo para romper as fronteiras sora do Programa de Pós-
Graduação em Geografia —
analíticas convencionais do tipo urbano-rural, construído-intocado, social-natural. Privile- Instituto de Geociências da
giando narrativas interdisciplinares abrangentes, tal tipo de abordagem possibilita inúme- Universida Federal de Minas
Gerais.
ras (re)interpretações da produção e apropriação de nossos espaços conhecidos e ainda por E-mail:
conhecer. Essas são, porém, possibilidades a serem exploradas ainda. hscosta@igc.ufmg.br
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A B S T R A C T Few concepts have been so widely adopted as sustainable urban develop-

ment, an apparent consensus revealing more imprecision than coherence of meaning. The paper
discusses some aspects of such theoretical and conceptual fragility as a contribution to building
an alternative for the future. The concept is considered to have been worn out by excessive fas-
hionable repetition. The paper argues, however, based on a review of recent approaches ranging
from political economy to the contributions of political ecology and post-structuralism, that the
concept of sustainable urban development embodies conflicts that are difficult but not impossi-
ble to solve: a) the conflict between the different origins of and paths followed by environmen-
tal analysis and urban analysis, both converging on the proposition of sustainable development;
b) the conflict between theory and practice represented by the growing distance between critical
social/urban analysis and urban planning. Finally, some planning proposals are examined as
examples of adoption of the discourse and assumptions of sustainable development. They are the
European compact city proposal; the Californian sustainable cities movement; and, in the Bra-
zilian case, the recent urban planning experience in Belo Horizonte.
K E Y W O R D S Urban planning; sustainable development; environment; urban

policy.

Por meio de suas três áreas-programa — tributação da terra e dos imóveis,
mercado de terras e terra como propriedade comum —, o Instituto tem por
objetivo integrar a teoria e a prática do uso e taxação do solo e entender as
forças multidisciplinares que as influenciam.
Como instituição educacional, cuja missão é desenvolver o conhecimento sobre uso da ter-
ra e política fiscal, o Instituto desenvolve programas direcionados para administradores públicos
e outros cidadãos ativamente envolvidos na tomada de decisões sobre impostos, regulações e mo-
dos de uso da terra em suas comunidades. O foco de cada tema foi inicialmente motivado pelas
idéias encontradas nos escritos de Henry George, configurando um programa que pretende
prover linhas de ação para políticas de uso e taxação do solo apropriadas ao século XXI.
O Instituto apóia uma grande variedade de cursos de desenvolvimento profissional, con-

ferências nacionais e internacionais, projetos de desenvolvimento curriculares e publicações que
compartilham o conhecimento com o público interessado em todo o mundo.
O Programa para a América Latina e o Caribe promove projetos de desenvolvimento cur-

ricular que discutem as mudanças econômicas e políticas que afetam os mercados locais de ter-
ras, a reforma fundiária e os sistemas de avaliação de imóveis e tributação.
O Lincoln Institute tem uma linha de publicações que inclui diversos livros, as séries Policy
Focus Reports e Working Papers e a Newsletter Land Lines. Muitas dessas informações estão dispo-
níveis na página Web do Instituto.
Lincoln Institute of Land Policy

113 Brattle Street
Cambridge, MA 02138-3400
Fone: 617/661-3016
Fax: 617/661-7235
E-mail: help@lincolninst.edu
Web: www.lincolninst.edu
President: H. James Brown

Chairman: Kathryn J. Lincoln
Diretor para América Latina: Martim O. Smolka

IMPACTO DA APLICAÇÃO
DE NOVOS INSTRUMENTOS
URBANÍSTICOS EM CIDADES
DO ESTADO DE SÃO PAULO
RAQUEL ROLNIK
R E S U M O Este trabalho refere-se aos resultados da pesquisa Impacto da aplicação de

novos instrumentos urbanísticos em cidades do Estado de São Paulo. Coloca-se a pergun-
ta: passados dez anos da promulgação da Constituição — que inclui em seu texto uma série
de novos instrumentos urbanísticos comprometidos com a idéia de ampliação do acesso à ter-
ra e moradia por parte do setor popular —, o que ocorreu nos municípios brasileiros com mais
de 20.000 habitantes em relação a Planos Diretores e instrumentos urbanísticos previstos por
lei? Qual é o perfil e a forma de elaboração desses planos? Os novos instrumentos, se adotados,
possibilitam novas formas de administrar os conflitos urbanos? A pesquisa levanta a situação
da legislação nos municípios, por meio de um questionário. Elabora o conceito de exclusão ter-
ritorial, significando que parcela da população vive em condições de precariedade no que diz
respeito à infra-estrutura urbana e às condições de habitabilidade do local de moradia. Em
um segundo momento, realizaram-se estudos de caso em três municípios — Guarujá, Diade-
ma e Jaboticabal —, aprofundando-se o estudo das relações entre os diferentes modelos econô-
micos e os processos de regulação urbanística.
P A L A V R A S - C H A V E Planejamento urbano; regulação urbanística; reforma urbana;

urbanismo.
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, em seu capítulo de política urbana, determina que

todos os municípios com mais de 20.000 habitantes devem elaborar e aprovar um Plano
Diretor, cuja função básica é explicitar, no âmbito de cada cidade, as condições de cumpri-
mento da função social da cidade e da propriedade urbana. Com esse objetivo, o Artigo
182 sugere a adoção de alguns instrumentos urbanísticos novos, tais como o Imposto Pre-
dial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo e o parcelamento e a edificação compulsórios.
A Constituição também redefine os instrumentos de regularização fundiária, ao reduzir de
vinte para cinco anos o usucapião urbano. Em outros capítulos do texto constitucional, es-
tão assinalados novos procedimentos metodológicos para o processo de tomada de decisões
governamentais — incluindo o planejamento urbano —, todos vinculados à democratiza-
ção e ao incremento da representação direta da cidadania na gestão das cidades. Em geral,
as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas municipais consolidaram os princípios estabe-
lecidos pela Carta Maior (Ribeiro, 1994). A Constituição do Estado de São Paulo reitera

I M P A C T O D A A P L I C A Ç Ã O D E N O V O S
a obrigatoriedade estabelecida pela Constituição para todos os municípios paulistas com

mais de 20.000 habitantes, afirmando que cada um deles deve possuir seu próprio Plano.
As definições contidas nas Assembléias Constituintes em relação à questão urbana
revelam as pautas presentes nas discussões de política urbana no País, no início dos anos
80. Por um lado, com o fim do regime militar, os conflitos em torno da apropriação do
solo urbano ganharam a cena pública, explicitando tensões presentes nas cidades, desde o
grande movimento de urbanização da sociedade brasileira que se intensificou nos anos 60.
Tanto os instrumentos de regularização fundiária, como os de controle sobre a disponibi-
lidade de oferta de terras (mediante utilização compulsória das áreas vazias e subutiliza-
das) e de participação popular entram no ideário do planejamento urbano pela via das
pressões dos movimentos populares urbanos organizados, e com o apoio do setor profis-
sional dos urbanistas e advogados ligados ao temário da Reforma Urbana.
Por outro lado, já existia uma tradição de elaboração de Planos Diretores e de re-
gulação urbanística nas cidades desde o final dos anos 60, de tal forma que a vinculação
do tema da função social da cidade ao Plano Diretor acabou por instaurar na esfera lo-
cal uma controvérsia em torno do perfil e função dos planos diretores e normas urbanís-
ticas deles decorrentes.
Hoje, passados quase dez anos da promulgação da Constituição, colocam-se as se-
guintes perguntas: O que ocorreu nos municípios brasileiros com mais de 20.000 habi-
tantes em relação aos Planos Diretores e instrumentos urbanísticos? Que porcentagem das
cidades possui o seu Plano Diretor? Qual é o perfil e a forma de elaboração desses planos?
Quais foram os instrumentos de gestão urbanística mais adotados? Esses novos instru-
mentos, se adotados, possibilitam novas formas de administrar os conflitos urbanos? Qual
é o grau de conformidade ou regularidade urbanística das construções do município em
relação às normas?
Com o objetivo de começar a responder a essas indagações, elaboramos o projeto de
pesquisa Impacto da Aplicação de Novos Instrumentos Urbanísticos em Cidades do Estado de
1 A pesquisa foi conduzida São Paulo, utilizando o universo das cidades paulistas com mais de 20.000 habitantes.1
em 1997/1998 na PUC-
Campinas, financiada pela
Fundação de Amparo à Pes-
quisa do Estado de São Pau-
lo e pelo Lincoln Institute of A PESQUISA
Land Policy.
2 O número de municípios A base da pesquisa foi um questionário enviado a 220 municípios,2 e que foi respon-
com população de 20.000
habitantes no Estado de São
dido por 118 deles. Utilizando os dados desse questionário, combinados com um cru-
Paulo é de 220. zamento de dados extraído do Censo de 1991, pudemos avaliar até que ponto os instru-
mentos de planejamento e controle do uso do solo — que em princípio são desenhados
para proporcionar cidades ambiental e socialmente equilibradas — atingem seus objeti-
vos em municípios do Estado de São Paulo. O questionário explora os processos de pla-
nejamento e regulação urbana existentes nas cidades e as condições e cronogramas sob os
quais foram produzidos e implementados. De posse dessa informação, organizamos um
ranking de cidades, de acordo com a existência de diferentes legislações de controle do uso
3 Plano Diretor, Leis de Uso do solo. As cidades foram arroladas desde a “mais regulada” até a “menos regulada”.3
e Ocupação do Solo, Leis
de Parcelamento e outras
As informações do Censo de 1991 foram utilizadas para construir um indicador —
normas urbanísticas foram exclusão territorial — sobre condições de moradia e inserção urbana. O conceito de exclu-
consideradas.
são territorial foi construído para superar as dificuldades de lidarmos com índices tradi-
cionais de cobertura de infra-estrutura e indicadores gerais de condições de domicílios
que não revelam uma imagem fiel das diferenças entre as condições urbanas dentro de um

R A Q U E L R O L N I K
município. Superpondo os indicadores, poderemos esboçar mais claramente um quadro

no qual a urbanização é “completa” e no qual ela é precária por qualquer razão. Da mes-
ma forma, a intenção de lidarmos com esse conceito é tentar mapear a segregação socioes-
pacial, pois tal dado pode também ser cruzado com renda familiar, renda de chefes de fa-
mília, raça e outras variáveis econômicas e sociais. Esse indicador foi mapeado de forma
a configurar a situação urbana do Estado.
Escolhemos a expressão “exclusão territorial” com a proposta óbvia de relacioná-la
com o conceito de exclusão social, muito mais do que com pobreza ou disparidades so-
ciais. Esse conceito — que relaciona a acumulação de deficiências de várias ordens à fal-
ta de proteção social — tem sido progressivamente utilizado em políticas públicas e po-
de ser entendido como a negação (ou o desrespeito) dos direitos que garantem ao cidadão
um padrão mínimo de vida (Castel, 1995; Paugam, 1996). A exclusão social, então, é vis-
ta como uma forma de analisar como e por que indivíduos e grupos não conseguem ter
acesso às possibilidades oferecidas pelas sociedades e economias ou delas beneficiar-se. A
noção de exclusão considera tanto os direitos sociais quanto os aspectos materiais. Portan-
to, ela abrange não só a falta de acesso a bens e serviços que significam a satisfação de ne-
cessidades básicas, como também a ausência de acesso à segurança, justiça, cidadania e re-
presentação política (Faria, 1995).
Nossa hipótese é a de que a exclusão territorial faz indivíduos, famílias e comunida-
des particularmente vulneráveis. Viver sob uma condição de precariedade urbanística pro-
duz uma vida diária insegura e arriscada, bloqueia o acesso a empregos, oportunidades
educacionais e culturais, que estão concentrados em enclaves pequenos e protegidos den-
tro das cidades. Ela nega a possibilidade de utilizar recursos como a casa própria para ge-
rar renda e criar empregos, uma vez que a maior parte das casas é ilegal e o uso misto é
geralmente proibido pelas normas de uso do solo municipal.
Os territórios excluídos geralmente constituíram-se à revelia da presença do Estado
— ou de qualquer esfera pública — e, portanto, desenvolvem-se sem qualquer controle
ou assistência. Serviços públicos, quando existentes, são mais precários do que em ou- 4 Para avaliar a infra-estru-
tras partes das cidades. Trabalhar nessas áreas muitas vezes é visto pelos funcionários pú- tura, por exemplo, foram le-
vadas em consideração qua-
blicos como “castigo”. Por essas razões, a condição de precariedade urbanística significa tro variáveis: rede de água,
muito mais do que as características de vida material. de esgotos, coleta de lixo e
iluminação pública. Se o do-
Com a proposta de estabelecer um indicador que expressasse tal noção, cons- micílio está conectado ao
truiu-se uma matriz de quatro tipos de informação (referentes a condições de habita- sistema de água encanada,
é considerado adequado;
bilidade das casas, localização, infra-estrutura disponível e número de cômodos), todos os outros sistemas
transformadas em variáveis dicotômicas (adequadas ou inadequadas).4 O indicador (poços, açudes, acessos
públicos coletivos etc.) são
mede a porcentagem de domicílios excluídos de condições urbanas mínimas, em de- considerados inadequados.
Para os esgotos, sistemas
terminado município. públicos ou fossas sépticas
A pesquisa foi conduzida de forma a relacionar a regulação urbanística à exclu- são considerados adequa-
dos, enquanto todas as ou-
são/inclusão e seus efeitos sobre as condições de vida da população. tras soluções (queimar os
Para analisarmos melhor os resultados da pesquisa, cruzamos também os núme- detritos, enterrá-los, deixá-
los em terrenos vazios, des-
ros obtidos com dados adicionais sobre as cidades: taxas de crescimento da população, pejá-los nos rios, lagoas ou
valor adicionado per capita, receita municipal per capita e porcentagem de chefes de mar) são consideradas inade-
quadas. Para a iluminação
famílias ganhando menos de dois salários mínimos. Toda a informação foi processada pública, considera-se adequa-
em uma base de dados GIS (Geographic Information Systems) para criarmos um mado o sistema elétrico com
relógios nos domicílios, to-
pa da exclusão territorial no Estado de São Paulo. das as outras soluções (sis-
tema elétrico sem relógios,
sistemas a óleo ou querose-
ne) são inadequadas.

RESULTADOS GERAIS
A coleta de dados da pesquisa deu origem a uma tabela organizada de forma que nos
oferecesse um ranking da regulação urbanística em cada município. À existência de instru-
mentos de regulação urbanística corresponderam pontos no ranking, de forma que as ci-
dades mais reguladas encontram-se no topo da tabela e as menos reguladas encontram-se
no seu final. Da mesma forma, instrumentos já implantados correspondem a mais pontos
do que instrumentos em formulação ou em estágio de aprovação (ver Tabela 1, em anexo).
Na distribuição regional e por população, aparecem como “mais reguladas” cidades
médias da Região Metropolitana e em Campinas, Santos, Central, São José dos Campos,
Ribeirão Preto e São José do Rio Preto, ou seja, as porções Leste, Nordeste e Norte do Es-
tado. Essa macrorregião corresponde também às áreas de maior dinamismo econômico e
demográfico do Estado: ali estão concentrados os municípios maiores e a maior parte dos
municípios com mais de 20.000 habitantes.
Entre os municípios que responderam à pesquisa, setenta possuem Plano Diretor
(59,32% do total); 83 municípios possuem Legislação de Uso e Ocupação do Solo, ou
70,34% do total; 81 municípios possuem Código de Obras, 68,64% do total; Lei de Lo-
teamento ou Parcelamento é o instrumento urbanístico mais encontrado: está presente
em 95 municípios, ou 80,51% do universo.
Entre os municípios que possuem Plano Diretor, 42 aprovaram seus planos após
1988, representando 35,6% do total dos municípios que responderam à pesquisa, ou
60% dos municípios que possuem Plano Diretor. Do ponto de vista de distribuição por
porte, a maior parte daqueles com menos de 50.000 habitantes não tem Plano (77,14%
ou 27 municípios). A porcentagem vai caindo conforme cresce o porte, de forma que to-
dos os municípios com mais de 300.000 habitantes (os 14 que responderam à pesquisa)
têm, pelo menos, formulado um Plano Diretor. Entretanto, a produção de novos planos
ou a revisão dos antigos após a promulgação da nova Constituição não parece ter sido um
movimento exclusivamente das cidades maiores. Os Planos Diretores pós-1988 parecem
ter-se disseminado com mais intensidade nos municípios da Região Metropolitana e nas
regiões administrativas de Santos, São José dos Campos, São José do Rio Preto, Campi-
nas e Sorocaba, independentemente do porte. Quanto à Legislação de Uso e Ocupação
do Solo, a leitura é semelhante à do Plano Diretor.
Os instrumentos específicos mais recorrentes são: Contribuição de Melhorias, en-
contrada em 53,39% dos municípios pesquisados, e Legislação Especial de Habitação de
Interesse Social, em 43,22%. Uma possível explicação para a disseminação da Legislação
Especial de Habitação de Interesse Social está relacionada à política habitacional do Go-
verno do Estado de São Paulo, mais particularmente à CDHU (Companhia de Desenvol-
vimento Habitacional e Urbano), que estimulou os municípios a adotarem leis de exce-
ção para a Habitação de Interesse Social, a fim de se facilitar a aprovação de projetos com
parâmetros construtivos e de urbanização diferentes dos usuais — normalmente menos
exigentes. Outra questão envolvida é a facilidade de aprovação desse instrumento pelas
Câmaras Municipais, quando se trata de financiamento estadual para a construção de ca-
sas: nesse caso, existe não só uma mobilização da bancada do prefeito como também dos
vereadores ligados à frente de sustentação da coligação que ocupa hoje o governo do Es-
tado, e particularmente da direção da CDHU.
A mesma explicação nos ajuda a entender por que instrumentos como o IPTU pro-
gressivo sobre áreas vazias e subutilizadas (adotado em 20,34% dos municípios) e Zonas

Especiais de Interesse Social (ZEIS, adotadas em 28,81%), embora apareçam também mais
disseminadas que os demais instrumentos, apresentam os maiores índices de instrumen-
tos formulados, mas não aprovados (respectivamente 11,02% e 10,17%). Trata-se de dois
instrumentos muito claramente identificados com a agenda de Reforma Urbana, de com-
bate à retenção especulativa de terrenos, ampliação de acesso à terra e regularização fun-
diária para a população de baixa renda e que, exatamente por essa razão, enfrentam resis-
tências fortes para sua aprovação.
Do ponto de vista da distribuição regional, desenha-se um quadro semelhante àque-
le levantado acima. A Contribuição de Melhorias e a Legislação Especial de Habitação de
Interesse Social aparecem disseminadas por todas as regiões do Estado. Já as ZEIS e o IPTU
progressivo aparecem mais concentrados na Região Metropolitana e em Campinas, San-
tos e São José dos Campos. Em geral, em municípios situados dentro de um raio de 150
km da capital. Há, também, uma sobreposição de treze municípios (dos 22 que adotam
o IPTU progressivo e 30 que adotam as ZEIS), que adotam ambos os instrumentos, dos
quais oito se encontram nessa macrorregião de influência da capital. Podemos levantar
aqui a hipótese de que tais instrumentos são mais freqüentes nessa área, porque nela se
encontram os movimentos urbanos — particularmente de moradia — mais organizados
do Estado, e onde a representação desse segmento nas Câmaras Municipais e bases dos
partidos políticos é proporcionalmente maior.
Ainda em relação à distribuição regional da aplicação dos instrumentos, a aplicação
de instrumentos como Solo Criado, Operações Interligadas, Operações Urbanas e Trans-
ferência do Direito de Construir aparecem novamente na mesma macrorregião, com al-
guma penetração nas regiões de Barretos, Franca e Ribeirão Preto. Evidentemente, são
instrumentos que fazem sentido em cidades com mercados imobiliários potentes e com-
petitivos, disseminando-se pela área de maior dinamismo econômico do Estado. Ressal-
ta-se, aqui, que há pouca sobreposição na adoção desses instrumentos e dos anteriores
(ZEIS e IPTU progressivo), o que ocorre apenas na região de Campinas.
Em relação ao porte dos municípios, nos menores encontramos uma presença mais
significativa da Contribuição de Melhorias, atingindo sua proporção máxima em muni-
cípios de 100 a 300 mil (64,51%), dado que se repete para LEHIS (Legislação Especial de
Habitação de Interesse Social), que atinge 51,61% dos municípios daquele porte. Nos
municípios maiores, aparecem estratégias mais diversificadas de enfrentamento da ques-
tão da habitação popular e de captação de recursos para financiamento público. Deve-se
sublinhar que, apesar de proporcionalmente pouco significativas, aparecem Operações In-
terligadas e Urbanas, Solo Criado e Transferências do Direito de Construir, mesmo em
municípios com população inferior a 50.000 habitantes.
A realização da pesquisa permitiu-nos formular as seguintes conclusões:
1 Da leitura da Tabela 2, em anexo, depreende-se uma regionalização da exclusão
territorial e da precariedade urbanística: as piores situações encontram-se na periferia me-
tropolitana (Francisco Morato, Arujá, Embu-Guaçu, Rio Grande da Serra, Cotia, Embu,
Cajamar, Diadema, Guarulhos, Mauá, Suzano, Santa Isabel e Poá). O fenômeno repete-
se na Baixada Santista (Cubatão, Praia Grande, São Vicente, Mongaguá, Guarujá), no Li-
toral Norte (São Sebastião, Caraguatatuba), em Campinas (Itupeva, Atibaia, Várzea Pau-
lista e Monte Mor), em São José dos Campos (Campos do Jordão) e em Sorocaba (Salto
de Pirapora). Todos esses municípios estão inseridos em uma região denominada por al-
guns como macrometrópole, com grande intensidade de relações cotidianas e fluxos com
a capital e centro da Região Metropolitana, e em posição periférica, de fronteira, em re-

lação aos centros mais potentes da própria região. Assim, se tomarmos a Região Metro-
politana, os municípios em pior condição urbanística estão na periferia do ABC (Diade-
ma, Mauá, Rio Grande da Serra), no eixo de expansão Noroeste (Cajamar, Francisco Mo-
rato, contíguos a Várzea Paulista, já em Campinas), no extremo Leste (Santa Isabel, Poá,
Suzano) e Sudoeste (Embu, Embu-Guaçu, Cotia). Na Baixada Santista, Cubatão, Praia
Grande, São Vicente e Mongaguá são municípios que funcionam como periferia de San-
tos. É importante ressaltar que, na região, incluindo as cidades-pólo, não se encontram
municípios com mais de 60% de domicílios em situação adequada (a cidade de Campi-
nas é a única exceção). Trata-se de uma macrorregião, a mais dinâmica e rica do Estado
5 A noção dessa região code São Paulo,5 onde se operou uma “desconcentração concentrada” da indústria e de pó-
mo um território único — a
chamada macrometrópole
los de serviços, em um raio de 150 km da capital. Essa região delimita, do ponto de vis-
paulista — é contestada na ta urbanístico, o raio de um padrão de expansão urbana baseado na grande indústria, no
literatura (CANO, W., A inte-
riorização do desenvolvi- transporte sobre rodas e na expansão periférica da habitação de baixa renda, espraiando
mento econômico no estado precariedade urbana e exclusão territorial em suas fronteiras. Tal imagem é reforçada pe-
de São Paulo), consideran-
do as diferenças nas rela- lo mapeamento dos processos abertos pela promotorias de Justiça de Habitação e Urba-
ções entre distintas regiões nismo do Ministério Público, em 1996 (dos 325 inquéritos civis ajuizados, inquéritos ci-
e a Região Metropolitana de
São Paulo. Assim, enquan- vis instaurados e procedimentos preparatórios instaurados, 177 surgem na capital; na
to, por exemplo, a Baixada
Santista apresenta grande
Região Metropolitana são mais 37; na Baixada Santista, 6; 14 no litoral norte; 37 na re-
dependência em relação à gião de Campinas; e 12 no Vale do Paraíba e Campos do Jordão; totalizando 283, ou 87%
metrópole, a região de Cam-
pinas configura-se de outra
do total do Estado de São Paulo). Esse é um indicador de intensidade de conflitos em re-
forma, polarizando um vas- lação ao solo urbano que caracteriza esse padrão de desenvolvimento urbano.
to hinterland no interior do
Estado e Sul de Minas Ge- 2 Se cruzarmos o valor adicionado per capita com o grau de exclusão territorial, o re-
rais. Nesse sentido, a ex- sultado confirma a afirmação anterior: dos dez municípios que apresentam os maiores va-
pressão macrometrópole
não corresponde exatamen- lores adicionados per capita do Estado de São Paulo (Cubatão — US$ 43.843 a Mogi
te ao desenho de fluxos Guaçu — US$ 10.351),6 seis municípios pertencem ao grupo em piores condições urba-
reais entre as várias regiões.
Entretanto, após essas res- nísticas na tabulação especial do Censo (Cubatão, São Sebastião, Monte Mor, Suzano,
salvas, consideramos o ter-
mo adequado para designar
Cajamar, Mauá). Nesses casos (com exceção de São Sebastião), a indústria instala-se em
um espaço que, na tabula- uma região bastante próxima de um centro consolidado, atraindo trabalhadores. Assim se
ção dos dados da pesquisa,
apresentou pontos comuns
constitui o binômio ocupação industrial degradante (grande indústria, eventualmente po-
e se caracteriza pela pre- luente, geradora de cargas) e uso residencial exclusivamente de baixa renda (tanto atraído
sença da grande indústria.
pela oferta de emprego como expulso da região contígua, mais bem urbanizada, portan-
6 A média de valor adiciona-
do per capita do Estado é
to de terra mais cara).
de US$ 3.317. Cidades ricas, habitadas por uma população quase exclusivamente pobre: se tomar-
mos o Coeficiente de Gini como medida de concentração ou distribuição de renda para
as cidades de pior condição urbanística, os menores Coeficientes de Gini do Estado —
Gini <0,5 (de Franco da Rocha — 0,4176 a Guarujá — 0,50), ali estão novamente Rio
Grande da Serra, Cubatão, Mauá, Cajamar, Diadema e também Praia Grande, São Vi-
cente e Guarujá. As primeiras são cidades industriais, com alto valor adicionado per ca-
pita e mais de 40% de chefes de família com renda menor que dois salários mínimos men-
7 A média para o Estado de sais, o que é particularmente pouco para o custo de vida da Região Metropolitana.7 No
São Paulo é 35,3% dos che-
fes com até dois salários mí-
segundo grupo, também estão cidades vinculadas a setores de mais alta renda (balneários
nimos. de classe média metropolitana), que utilizam a cidade, mas não são moradores. Esse é o
caso, também, de Campos de Jordão, estância situada na serra da Mantiqueira.
3 Entretanto, há o outro lado da moeda: Praia Grande, São Vicente, Guarujá e
Campos do Jordão, já mencionados, figuram entre os mais baixos valores adicionados per
capita do Estado, juntamente com Francisco Morato, Caraguatatuba, Rio Grande da Ser-
ra, Atibaia, Embu-Guaçu e Embu, que também fazem parte do grupo com menos de

40% de domicílios em situação adequada. Essas cidades ou são balneários/ estâncias com
um perfil semelhante ao mencionado anteriormente (Caraguatatuba e Atibaia), ou cida-
des-dormitório da periferia metropolitana (Embu, Embu-Guaçu e Rio Grande da Serra).
4 O cruzamento da tabulação especial com a receita municipal per capita repete par-
cialmente o padrão descrito. Entre os municípios com maior receita municipal per capi-
ta do Estado — que teoricamente teriam mais condições de investir na condição do há-
bitat urbano —, figuram municípios com piores condições urbanísticas: São Sebastião
(2.107), Cubatão (1.169), Mongaguá (775), Cajamar (420), Diadema (379).8 Por outro 8 A média da receita munici-
pal per capita no Estado de
lado, entre as menores receitas municipais per capita, está a maior parte dos municípios São Paulo é US$ 209
em pior condição urbanística: Francisco Morato (83), Embu (143), Rio Grande da Serra anuais.
(146). Também aparecem nessa condição municípios que, apesar de distantes da macro-
metrópole marcada pela riqueza e pela exclusão territorial, apresentam igualmente índi-
ces de precariedade urbanística acima da média do Estado: Rancharia e Santo Anastácio
e Presidente Prudente (da região de Presidente Prudente), Igaraçu do Tietê (Bauru), Vo-
tuporanga (São José do Rio Preto) e Andradina (Araçatuba).
5 O gráfico de dispersão (Gráfico 1, em anexo) revela a absoluta falta de correlação
entre regulação urbanística e precariedade urbana. Nele encontramos municípios bastante
regulados e precários, bastante regulados e mais equilibrados, assim como pouco ou nada re-
gulados e precários, ou mais equilibrados. Isso revela, antes de mais nada, que o controle
do uso e ocupação do solo e a construção de uma legalidade urbana pouco ou nada têm in-
cidido no equilíbrio socioambiental dos municípios paulistas. No mesmo gráfico, lê-se o
quanto as distorções para baixo da curva (ou seja, situações extremas de precariedade urba-
na) são muito mais intensas do que para cima e correspondem, justamente, às regiões de
expansão selvagem da ocupação industrial. Por outro lado, as regiões mais reguladas ou
mais demarcadas por instrumentos de controle e gestão do solo urbano estão tanto na
chamada “Califórnia Paulista” (compreendendo as regiões de São José do Rio Preto, Barre-
tos e Ribeirão Preto) quanto na macrometrópole. Em ambos os casos, que têm em comum
a pouca incidência da regulação sobre a situação urbanística, a construção da legalidade pa-
rece responder a distintas lógicas, correspondentes a distintas situações territoriais. Onde a
terra urbana é fonte predominante de conflito e o mercado intenso e selvagem, o instru-
mento urbanístico pode ser uma arma na luta pela localização; onde o mercado é emergen-
te e o confronto reduzido, pode ser instrumento de constituição de riqueza e abertura de
frentes de investimento de capital. De qualquer forma, o que o gráfico de dispersão nos pa-
rece dizer é que, muito mais do que definir formas mais ou menos equilibradas de desen-
volvimento urbano, a regulação urbanística funciona como instrumento fundamental de
demarcação de segmentos de mercado, em contextos de intensa disputa pelo solo urbano.
Essas são hipóteses que só estudos de caso das diferentes situações territoriais podem testar.
ESTUDOS DE CASO
De posse do levantamento de dados realizado na primeira parte deste projeto de pes-

quisa, passou-se à segunda etapa do trabalho: estudos de caso da situação de três municí-
pios do Estado, levando em conta os processos de urbanização, a situação atual do uso e
ocupação do solo e sua relação com a legislação.
Focalizamos, nessa etapa, três municípios que apresentam mudanças recentes em al-
gum aspecto de sua legislação urbanística, posto que o objetivo desta pesquisa é o estudo

do efeito desses instrumentos sobre a realidade urbana local. Estudamos o caso para que
pudéssemos ater-nos com alguma profundidade nos processos de produção do espaço ur-
bano e suas desigualdades, assim como nas experiências — bem-sucedidas ou não — pa-
ra o enfrentamento dessas questões.
Reconhecendo a unicidade de cada processo, mas, por outro lado, visando à utiliza-
ção do conhecimento produzido nesta pesquisa em outras oportunidades e por outros
pesquisadores, escolhemos estudar três municípios de realidades muito distintas, mas re-
presentativas de algumas das questões consideradas fundamentais para a compreensão do
espaço urbano paulista e da história recente da produção de legislação urbanística.
O município de Guarujá possui uma legislação de formulação recente, não influen-
ciada pela pauta da reforma urbana. Apresenta uma realidade urbana típica de grande par-
te da ocupação litorânea do Estado — ainda que a situação de exclusão lá instalada seja
extrema —, em que o solo urbano em melhores condições de ocupação foi historicamen-
te destinado ao uso de veraneio por parte da elite vinda da capital e — mais recentemen-
te — das maiores cidades do interior. Dessa equação resulta que grande parte da popula-
ção permanente vive em condições de total irregularidade e exclusão, sem direito à cidade
oficial, destinada às necessidades das elites forasteiras.
Diadema é um município da Região Metropolitana de São Paulo, de urbanização
determinada pela lógica da cidade industrial. Representa uma das extensas periferias da
metrópole, marcada pela urbanização acelerada e desprovida de infra-estrutura. Foi esco-
lhida como um dos estudos de caso por apresentar um dos conjuntos mais consolidados
de instrumentos urbanísticos recentes, estruturado na pauta da reforma urbana, já imple-
mentado e com efeitos sensíveis sobre a lógica de urbanização da cidade. Trata-se, portan-
to, de objeto privilegiado para as investigações em questão.
Jaboticabal é um município situado fora da região macrometropolitana, apresentan-
do uma realidade urbana diferente dos municípios anteriores — interessante para possí-
veis contraposições. Apresenta uma das melhores situações no que diz respeito às condi-
ções de seu hábitat urbano, fazendo parte do grupo dos municípios com mais de 70% de
adequação. Trata-se de uma cidade média, típica da região em que se situa, marcada pela
dinamicidade da agricultura, que leva a um desenvolvimento urbano aparentemente mais
equilibrado que o industrial. Não obstante, o município possui uma legislação urbanísti-
ca que conta com um instrumental de elaboração recente, também marcado pela pauta
da reforma urbana, incidindo sobre um território que, à primeira vista, apresenta poucas
disfunções e um baixo nível de exclusão territorial.
MODELO DE DESENVOLVIMENTO URBANO

E EXCLUSÃO TERRITORIAL
Os casos estudados permitem levantar a hipótese de um nexo explicativo entre mo-

delo de desenvolvimento econômico e exclusão territorial.
O caso de Diadema tipifica o processo de expansão da grande indústria na Região
Metropolitana durante o ciclo de implantação e expansão (anos 60 e 70, e, no caso de
Diadema, até 1990), o que implicou um crescimento demográfico acelerado que, con-
siderando-se o padrão de produção habitacional típico deste período — autoconstru-
ção nas periferias —, gerou uma expansão horizontal de grandes proporções, sem ne-
nhuma urbanidade.

Estando Diadema situada na periferia do ABC naquele período, recebeu basicamen-

te uma ocupação de baixa renda. Os proprietários industriais das pequenas e médias in-
dústrias que se estabeleceram na região, “satelitizando” as grandes montadoras que se es-
tabeleceram em São Bernardo, eram moradores das cidades-centro do ABC.
Na ausência de um segmento significativo de alta renda, configuram-se basicamen-
te dois segmentos de mercado de terras urbanas: um para fins industriais e outro para lo-
teamento e habitação de baixa renda. A legislação urbanística dos anos 70 privilegia cla-
ramente o mercado de terras para fins industriais, ao destinar mais de dois terços dos
recursos territoriais do município para uso industrial.9 O modelo explicitado na legisla- 9 De acordo com a Lei
460/73.
ção municipal de 1973 e corroborado na legislação estadual das ZUPIS10 é ainda mais ra-
10 Aproximadamente 50%
dical, se considerarmos o efeito da Lei de Proteção aos Mananciais, de 1976, sobre o ter- das áreas destinadas pelo
ritório de Diadema, que praticamente excluiu 724 ha, ou 23,5% do território do zoneamento municipal de
Diadema, em 1973, eram
município, da possibilidade de ocupação. Com isso, configura-se uma dupla situação: o também destinadas ao uso
mercado de terras para fins industriais tem uma superoferta (até 1990, cerca de 40% do industrial no zoneamento in-
dustrial do Estado de São
total da área destinada ao uso industrial ainda se encontrava sem aproveitamento) e as ter- Paulo, que delimitou as ZU-
ras urbanizadas destinadas à habitação e a outros usos têm oferta extremamente limitada. PIs.
Essa equação — diante de taxas elevadíssimas de crescimento demográfico11 — provoca 11 20,42% ao ano na déca-
da de 60 e 11,23% nos
uma pressão sobre o município em sua totalidade, determinando uma expansão urbana anos 70.
para muito além dos limites da área urbanizada. O fato de a região jamais ter sido uma
área de produção rural significativa contribuiu para acelerar o processo de conversão da
área rural em área urbana. Define-se, assim, uma expansão urbana selvagem, de baixa ren-
da, consumindo toda a terra não destinada à indústria.
A característica desse mercado habitacional de baixa renda é a irregularidade — pre-
dominando, durante todo o período, os loteamentos clandestinos e, a partir dos anos 70,
as favelas.
Os anos 70 representam o pico da oferta de loteamentos — 36% do total de 380
parcelamentos identificados na cidade — e, sobretudo, da oferta irregular. Possivelmen-
te, a promulgação do Plano Diretor de 1973, como já comentamos, retirando da oferta
residencial mais de 70% das terras do município, contribui para esse incremento de irre-
gularidade, considerando-se o alto crescimento demográfico da década.
Com a promulgação da Lei Federal 6.766/1979, que, sobretudo por ação dos cartó-
rios, reduz a oferta de loteamentos irregulares (a oferta de regulares mantém-se mais ou
menos constante), e, devido ao próprio esgotamento dos recursos territoriais do municí-
pio, aumenta a favelização e inicia-se a ocupação organizada de terras.
Os anos 60 e 70 representaram décadas de expansão industrial, tanto em termos de
número de estabelecimentos como de pessoal ocupado (de 37 estabelecimentos empre-
gando 632 empregados em 1960, são 798 estabelecimentos e 47.501 empregados em
1980) e de enorme crescimento demográfico. Na década de 1980, embora a economia re-
gional comece a sofrer uma desaceleração, com a redução de número de empregos, em
Diadema os reflexos da crise só serão visíveis no final da década. Embora em ritmo me-
nos acelerado, existem ainda, durante a década, crescimento do número de estabeleci-
mentos (971, em 1985), pessoal ocupado na indústria (61.827, em 1985) e crescimento
demográfico em taxas superiores à média metropolitana e regional.
Com a terra a preços menores — característicos da situação de periferia regional e
da precariedade urbanística em relação à capital e aos municípios mais consolidados do
ABC —, a ocupação urbana continua em expansão, aumentando a defasagem entre área
infra-estruturada e área ocupada. Esse é o quadro de extrema exclusão territorial que ca-

racteriza o município nos anos 80: 33% da população era favelada e, nas áreas que foram
objeto de parcelamento e compra, uma condição de precariedade urbanística — ausência
de infra-estrutura e equipamentos mínimos — semelhante à das favelas.
Tal modelo guarda alguma semelhança com o processo de ocupação do Guarujá, es-
pecialmente no que se refere à posição, até os anos 80, de periferia de uma região em rá-
pida expansão econômica — a Baixada Santista. Diferentemente da região do ABC, as ra-
zões da conformação e expansão da Baixada Santista não residem exclusivamente na
indústria, que conheceu um ciclo de expansão em Santos e Cubatão, principalmente dos
12 Ver Governo do Estado anos 50 aos 70, incorporando também atividades portuárias e balneárias.12
de São Paulo/Secretaria de
Planejamento e Gestão/Fun-
Constituindo-se a Baixada uma área de recepção de migrantes, a expansão de Gua-
dação Seade. Cenários da rujá, na periferia do centro regional, define-se como área de instalação de uma população
Urbanização Paulista — Do-
cumento básico, 1992, p.65. permanente de baixa renda, constituindo o Distrito de Vicente de Carvalho. O Distrito
e as favelas localizadas na vertente continental da serra, a área mais populosa e de desen-
volvimento mais acelerado de Guarujá durante os anos 60 e 70, é um mercado habitacio-
nal de baixa renda, baseado no parcelamento irregular e na ocupação selvagem.
Guarujá, porém, combina a situação de cidade-dormitório, para a atividade indus-
13 No município do Guaru- trial/portuária localizada apenas parcialmente no município,13 com a atividade turística, de-
já, encontram-se os termi-
nais marítimos da Dow Quí-
finindo uma parcela de seu território, desde sua origem, para o balneário. Nesse caso, co-
mica, Cutrale e Cargill. mo no de Diadema, a estratégia da regulação urbanística foi privilegiar a destinação das
melhores terras à atividade econômica principal e “esquecer” absolutamente as condições de
habitação da população trabalhadora do município, em um contexto de crescimento demo-
gráfico também acelerado. Assim, a orla urbanizável, além de microzoneada de acordo com
14 As leis municipais 1421/
1979; 1266/1979; 014/ os diferentes segmentos do mercado de veraneio e, portanto, bloqueada para a ação dos
1992, referentes ao Plano
Diretor e ao Uso e Ocupa-
mercados de baixa renda, concentrou os investimentos em infra-estrutura e urbanismo.14
ção do Solo do município, Esse processo foi o responsável por definir um padrão de exclusão territorial que caracteri-
delimitam claramente dois
tipos de Zonas de Baixa
za Guarujá, até nossos dias, com cerca de 50% de sua população residindo em favelas.
Densidade: as de habitação O caso de Jaboticabal tipifica uma relação entre atividade econômica e padrão de ur-
de veraneio dos ricos e a de
habitação permanente, ma- banização totalmente distinta. O complexo sucroalcooleiro, como é o caso em geral dos
joritariamente irregular, de setores agro-industriais, tem seu setor dinâmico localizado fora do tecido urbano.15 Na ló-
baixa renda. O que diferen-
cia as duas zonas é basica- gica de localização da agroindústria, ao contrário dos exemplos citados acima, não têm
mente o fato de, na primei- peso as economias de aglomeração, mas, sim, a proximidade das áreas de cultivo da ma-
ra, qualificada, a legislação
é obedecida, e, na segunda, téria-prima. Assim, não há uma concentração em uma cidade-pólo, porém espraiamento
impera o laissez-faire e as
negociações referentes à
em várias cidades da região, onde estão localizadas as usinas.16 Por outro lado, a natureza
chegada de infra-estrutura. dessa produção valoriza a terra rural produtora da matéria-prima, definindo, mesmo em
Além disso, classificaram-se
zonas de média e alta densi-
ciclos de expansão econômica e demográfica, barreiras para a conversão da terra rural pa-
dade, sempre definindo seg- ra usos urbanos.
mentos de mercado para o
uso de veraneio. Se tomarmos a relação entre a expansão econômica e a dinâmica demográfica, em
15 Cf. Caiado, A. “Estudo
que pese os anos 70 representarem um ciclo de expansão econômica — a década de 1970
de caso — a aglomeração foi o período de instalação e consolidação do Pró-Álcool (implantado em 1975) —, o cres-
urbana de Ribeirão Preto”.
In: Cano, W. (Coord.). Proje- cimento demográfico regional (2,45% ao ano) foi inferior à taxa média estadual (3,5%).
to: Urbanização e Metropoli- Nos anos 80, os efeitos da recessão são bem mais fortes na Região Metropolitana e
zação no Estado de São
Paulo: desafios da política na Baixada Santista do que na região de Ribeirão Preto — o setor sucroalcooleiro conti-
urbana. Campinas, Convê- nuou expandindo sua produção ao longo da década, com efeitos sobre o desenho dos mo-
nio SPG/Fecamp, Nesur/
Unicamp, 1992. vimentos migratórios no Estado. A região de Ribeirão Preto apresenta taxas ligeiramente
16 As usinas e destilarias superiores à média estadual (2,59%, enquanto a média estadual é de 2,02%).
estão espalhadas por 26 Os efeitos perversos do complexo sucroalcoleiro — a expulsão do trabalhador do
municípios da região de Ri-
beirão Preto, idem, p.25. campo por meio de um processo de reconcentração da propriedade rural e a utilização de

uma mão-de-obra sazonal migrante durante o período da colheita de cana — acabaram

por gerar taxas de migração e crescimento demográfico maiores nos municípios peque-
nos, mais novos e menos estruturados da região. Assim, na região de Ribeirão Preto, os
trabalhadores volantes acabaram por se fixar — de forma permanente ou temporária e em
condições precárias, sobretudo em Barrinha, Guariba e Pontal.17 No caso de Jaboticabal, 17 Barrinha,em 1970, tinha
uma população de 8.430
situado na periferia do centro dinâmico regional — Ribeirão Preto —, as taxas de cresci- habitantes e cresce a taxas
mento demográfico decenais são menores do que a média regional — 1,94% a.a., nos de 4,07% e 3,79% nas dé-
cadas subseqüentes. Guari-
anos 70, e 2% a.a., na década de 1980,18 em que pese a localização de duas grandes usi- ba inicia a década de 1970
nas e uma das maiores produções de cana processada na safra de 1991/1992. Com me- com 11.000 habitantes e
cresce anualmente 5,14% e
nor pressão de demanda sobre terras urbanas, e, conseqüentemente, mantendo preços 3,895% nas décadas subse-
fundiários baixos (se comparados aos de Diadema e Guarujá) e internalizando os impos- qüentes.
tos gerados pela produção agroindustrial, os municípios têm melhores condições de in- 18 De acordo com os Cen-
sos Demográficos de 1970,
vestir em sua própria estrutura urbana, definindo diferenças menores de preços relativos. 1980 e 1991 – IBGE.
Nesse caso, a população de menor renda na cidade — mesmo considerando-se os bai-
xos salários e a alta concentração de renda — tem mais acesso à moradia adequada. Na
medida em que a expansão de terra já urbanizada acompanhou relativamente de perto a
expansão da demanda, não ocorreu sobrevalorização da terra com infra-estrutura, permane-
cendo os preços fundiários relativamente baixos e, portanto, acessíveis a faixas mais amplas
do mercado. A conseqüência do que apresentamos anteriormente é uma menor exclusão
territorial. Entretanto, tal modelo só tem se sustentado em uma escala regional, em que a
precariedade urbanística, ausente na cidade, concentra-se em outros pontos da aglomeração
urbana. Além disso, desde meados dos anos 70, o complexo sucroalcooleiro, que constituiu
a principal base econômica do modelo de urbanização que acabamos de descrever, tem si-
do objeto de uma política nacional de sustentação de preços mínimos do álcool, mediante
fortes subsídios sazonais, o que leva a grandes dúvidas quanto à sua sustentabilidade.
LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA, MERCADOS E POLÍTICA
Da comparação dos casos de Diadema e Guarujá depreende-se claramente a impor-

tância do perfil político da administração municipal para a conformação de uma estraté-
gia de regulação e sua relação com os padrões de exclusão social. Os estudos de caso de-
monstram que as duas cidades chegam aos meados dos anos 80 com altos índices de
exclusão territorial, revelados tanto nos indicadores de cobertura de infra-estrutura, co-
mo no número e porcentagem da população favelada.
Em ambas as situações ocorreu um crescimento demográfico acelerado durante
mais de duas décadas,19 parte de um mesmo movimento macrorregional, que se irradiou 19 Embora, no caso de Dia-
dema, as taxas de cresci-
da Região Metropolitana. Nos dois casos, uma legislação urbanística do tipo zonal foi im- mento tenham sido ainda
plementada nos anos 70, e o mercado residencial de baixa renda floresceu na mais abso- muito maiores.
luta informalidade.
Nos anos 80, porém, as duas experiências começam a distanciar-se: enquanto em
Diadema há um investimento claro, por parte da administração municipal, para reverter
a exclusão territorial, em Guarujá ela se aprofunda.
Além dos esforços de regularização, investimentos maciços em infra-estrutura e ur-
banização de favelas, Diadema promove uma reforma em sua estratégia de regulação, in-
troduzindo em seu Plano Diretor instrumentos muito claramente destinados a ampliar a
oferta de terra urbanizada para o mercado habitacional de baixa renda.

Guarujá também promove revisões em seu Plano Diretor, porém são acertos pontuais
no interior da mesma ordem urbanística, acomodando pressões e disputas por alterações
locais de potencial de aproveitamento e reprodutibilidade do solo, comandadas pelos agen-
tes envolvidos na produção do mercado de residências de veraneio. Ou, como é o caso das
ZBD-1 (Zona de Baixa Densidade 1), criando um eufemismo — que em termos de nor-
mas urbanísticas, nada corresponde à realidade dos assentamentos —, para designar, pos-
teriormente, ocupações de fato.
A diferença entre as duas experiências — e seus resultados — é de natureza eminen-
temente política. A intervenção antiexclusão territorial é, no caso de Diadema, fruto da
organização e da pressão dos moradores de casas e bairros precários que, em 1982, logram
ganhar grande expressão no governo local, ao eleger um partido com grande identidade
sindical e com o movimento popular. A partir desse momento, tornam-se interlocutores
permanentes da política urbana na cidade, participando das negociações em torno da es-
tratégia de regulação e das decisões sobre os investimentos.
No caso de Guarujá, a política urbanística não reconhece os moradores de casas e
bairros precários como interlocutores, mas como objeto de uma política que não os in-
clui. Com isso, sua posição é sempre marcada como marginal.
Tal diferença é salientada mesmo quando os dois governos decidem adotar legisla-
ções especiais de interesse social e urbanizar favelas. Em Diadema, as ZEIS são uma opor-
tunidade para que as cooperativas autogeridas comprem a terra e viabilizem sua moradia,
não apenas porque foram concebidas com esse objetivo, mas também porque o governo
municipal intermediou as negociações e abriu possibilidades de financiamento para o se-
tor. Já a legislação de interesse social de Guarujá foi desenhada tendo como alvo e inter-
locutor o incorporador/loteador em crise com o mercado de alta renda, abrindo para esse
um novo mercado formal. Trata-se, nos dois casos, de uma ampliação do mercado formal
na direção de faixas de renda mais baixas, porém, no caso de Guarujá, ele acaba sendo
apropriado por um mercado de renda mais alta do que o público “de interesse social”.
No caso de Jaboticabal — onde a disputa pela terra urbana é pouco expressiva —,
a regulação tem menor incidência na destinação do território aos diferentes grupos so-
ciais. Nesse caso, um governo de perfil democrático popular, comprometido com a re-
distribuição da renda urbana e preocupado em assegurar condições urbanas dignas para
o conjunto dos cidadãos, elabora um conjunto de regras de uso e ocupação do solo coe-
20 A referência aqui é ao rentes com essa finalidade.20 Entretanto, a essas proposições não correspondia uma base
IPTU progressivo/edificação
compulsória, ZEIS e solo
político-eleitoral organizada, capaz de sustentá-las ou mesmo que explicasse tal deman-
criado. da. Dessa forma, ao mudar a gestão, a maior parte dos instrumentos urbanísticos com
esse perfil foi revogada (solo criado, IPTU progressivo) ou simplesmente não foi regula-
mentada ou aplicada (é o caso da edificação compulsória e da ZEIS). O exemplo de Ja-
boticabal demonstra que não basta uma transformação na cultura urbanística dos técni-
cos da área de planejamento, ou mesmo a existência de instrumentos urbanísticos que
possam ser mobilizados para políticas redistributivas: é no grau de organização, mobili-
zação e capacidade de interferência nos rumos da política urbana local da população tra-
dicionalmente excluída que reside a possibilidade de sucesso de uma política desse tipo.
O impacto da aplicação dos instrumentos está na forma pela qual esses são apropriados
e não somente no seu desenho. É evidente que a permeabilidade maior ou menor de um
governo local a que diferentes agentes sociais se constituam como interlocutores reais de
uma política urbanística tem grande peso nas possibilidades reais de apropriação dos ins-
trumentos por parte desses agentes. Por tal razão, não é indiferente o perfil político da

administração municipal e mesmo a cultura urbanística dos meios técnicos, na medida

em que esses podem abrir espaços reais de inversão da equação político territorial nas ci-
dades. O próprio exemplo de Jaboticabal demonstra que, mesmo limitada, a ação via re-
gulação — no caso, por meio de uma legislação de parcelamento que permite o uso dos
padrões praticados nos bairros populares para o conjunto da cidade — pode expressar
políticas menos excludentes.
CONCLUSÕES
1 – A condução da pesquisa reforça a hipótese de que a regulação urbanística “tra-

dicional” — baseada no estabelecimento de zonas intra-urbanas, diferenciadas por meio
de coeficientes de ocupação, aproveitamento e verticalização específicos — não se mos-
trou eficiente no sentido de combater a exclusão social: pelo contrário, pôde consolidar
territórios em que essa exclusão se legitima.
2 – Práticas que incorporam uma leitura do espaço urbano — que o reconhecem co-
mo território de disputas, desequilíbrios e desigualdades e pressupõem o Estado como Raquel Rolnik, arquiteta, é
professora da Faculdade de
agente mediador dos conflitos e promotor de inclusão social e espacial — demonstram Arquitetura e Urbanismo da
Pontifície Universidade de
que há espaço para reformas no campo da regulação urbanística, com efeitos democrati- Campinas.
zantes concretos sobre os mercados de terras, a legalidade e a cidadania. E-mail: polis@polis.org.br
ANEXO
GRÁFICO 1 - Distribuição da regulação urbanística x exclusão territorial no Estado de São

Paulo, com legislação urbanística aprovada até 1991.

TABELA 1 - Ranking da regulação urbanística por cidade no Estado de São Paulo

Local Total Popul. Reg. Adm. Local Total Popul. Reg. Adm.
Bragança Paulista 25,00 109.863 Campinas São Carlos 13,75 175.295 Central
Jaboticabal 25,00 62.952 Ribeirão Preto Mongaguá 13,50 26.945 Santos
Valinhos 24,00 75.868 Campinas Bebedouro 13,50 72.620 Barretos
Juquitiba 23,50 20.276 Metropolitana Cerquilho 13,50 24.875 Sorocaba
Diadema 22,75 323.221 Metropolitana Sant. do Parnaíba 12,75 40.897 Metropolitana
S. J. dos Campos 22,75 450.231 S. J. dos Campos Rio Claro 12,75 153.025 Campinas
Várzea Paulista 22,00 78.093 Campinas Embu-Guaçu 12,50 42.556 Metropolitana
Barretos 22,00 104.782 Barretos São Paulo 12,50 9.811.776 Metropolitana
Votorantim 22,00 87.186 Sorocaba Assis 12,50 83.074 Marília
Taubaté 21,50 220.179 S. J. dos Campos Bauru 12,50 293.026 Bauru
S. Bárb. d’Oeste 21,50 161.020 Campinas S. Bern. do Campo 12,50 658.791 Metropolitana
Jales 21,25 43.793 S. J. do Rio Preto Embú 12,25 195.676 Metropolitana
Suzano 20,75 180.703 Metropolitana Botucatu 12,00 100.826 Sorocaba
Mogi-Guaçu 20,50 114.555 Campinas Marília 12,00 177.503 Marília
S. J. do Rio Preto 20,50 323.418 S. J. do Rio Preto Fernandópolis 11,50 59.037 S. J. do Rio Preto
Votuporanga 20,50 69.831 S. J. do Rio Preto Porto Feliz 11,50 42.649 Sorocaba
Praia Grande 20,00 150.574 Santos São Sebastião 11,50 39.221 S. J. dos Campos
Santos 19,75 412.288 Santos Mauá 11,25 344.684 Metropolitana
Penápolis 19,75 51.415 Araçatuba Salto de Pirapora 11,00 30.491 Sorocaba
Araraquara 19,00 163.831 Central Francisco Morato 10,75 106.909 Metropolitana
Jundiaí 18,50 293.237 Campinas Rio Gde. da Serra 10,75 34.771 Metropolitana
Socorro 18,50 30.926 Sorocaba Conchal 10,75 22.603 Campinas
Araras 18,25 95.943 Campinas Igaraçu do Tietê 10,50 23.085 Bauru
S. Rosa Viterbo 18,00 20.213 Ribeirão Preto Caraguatatuba 10,00 67.083 S. J. dos Campos
Campos Jordão 18,00 35.999 S. J. dos Campos Indaiatuba 10,00 122.159 Campinas
Lorena 18,00 73.277 S. J. dos Campos São Roque 10,00 60.992 Sorocaba
Pres. Prudente 17,75 177.236 Pres. Prudente Morro Agudo 10,00 23.308 Franca
Americana 17,50 156.310 Campinas Garça 9,75 40.437 Marília
Cotia 17,50 127.047 Metropolitana Vinhedo 9,75 38.606 Campinas
Guarujá 17,25 226.185 Santos Catanduva 9,75 100.913 S. J. dos Campos
Lins 17,25 60.720 Bauru Cajamar 9,50 42.375 Metropolitana
Franca 17,25 266.909 Franca Taquarituba 9,00 20.028 Sorocaba
Itatiba 17,00 71.297 Campinas Descalvado 9,00 25.237 Central
Leme 16,50 77.751 Sorocaba Barra Bonita 8,00 32.802 Bauru
Poá 16,50 84.843 Metropolitana Pereira Barreto 8,00 25.340 Araçatuba
Cruzeiro 16,25 72.118 S. J. dos Campos S. Rita do Passa 4 8,00 24.837 Central
Santa Isabel 16,00 41.379 Metropolitana Caçapava 8,00 68.075 S. J. dos Campos
Mogi das Cruzes 16,00 314.947 Metropolitana Santo Anastácio 7,25 20.888 Pres. Prudente
Limeira 15,75 230.292 Campinas Itapeva 6,00 77.656 Sorocaba
Franco da Rocha 15,50 87.879 Metropolitana Américo Brasiliense 5,50 22.601 Central
Arujá 15,00 50.754 Metropolitana Atibaia 5,25 93.186 Campinas
Matão 15,00 65.721 Central Iguape 5,00 26.016 Registro
São Vicente 15,00 279.620 Santos Amparo 5,00 55.239 Campinas
Santo André 14,75 625.294 Metropolitana Cachoeira Paulista 5,00 25.469 S. J. dos Campos
Itu 14,75 122.544 Sorocaba Cândido Mota 5,00 28.220 Marília
Piracicaba 14,75 302.605 Campinas Itápolis 4,75 36.220 Central
S. Cruz do R. Pardo 14,75 38.066 Marília Vargem Gde do Sul 4,75 34.069 Campinas
Cubatão 14,75 96.486 Santos Andradina 4,50 53.586 Araçatuba
Ribeirão Preto 14,50 452.804 Ribeirão Preto Monte Mor 4,00 30.892 Campinas
Jacareí 14,50 168.030 S. J. dos Campos Itupeva 4,00 20.589 Campinas
S. Joaq. da Barra 14,50 40.090 Franca Rancharia 3,25 28.281 Pres. Prudente
Sorocaba 14,00 431.370 Sorocaba Batatais 3,25 47.978 Franca
Pindamonhang. 14,00 114.092 S. J. dos Campos S. Cruz Palmeiras 3,00 23.965 Campinas
Guarulhos 14,00 972.766 Metropolitana Osvaldo Cruz 2,50 29.668 Pres. Prudente
Ribeirão Pires 14,00 100.335 Metropolitana Cajati 1,00 26.763 Registro
Campinas 14,00 907.996 Campinas Santa Branca 1,00 20.093 S. J. dos Campos
Guaíra 14,00 33.105 Barretos Rio das Pedras 1,00 22.248 Campinas
Salto 14,00 86.631 Sorocaba Paraguaçu Paulista 0,00 37.555 Marília
Hortolândia 13,75 114.885 Campinas Rosana 0.00 21.813 Pres. Prudente

TABELA 2 - Agrupamento de municípios por percentual de adequações – índice de exclu-

são territorial
Grupo Município % Adequ. Grupo Município % Adequ.
Batatais 74,00 Morro Agudo 55,99

Barra Bonita 73,39 Itu 55,88
Cerquilho 71,61 São José dos Campos 55,87
Descalvado 71,58 Sorocaba 55,76
São José do Rio Preto 70,72 Taubaté 55,60
Lins 70,13 Lorena 55,52
Itápolis 69,87 Indaiatuba 55,31
Penápolis 69,50 Santa Bárbara d'Oeste 55,14
Araras 68,84 Santo André 54,88
Santa Rita do Passa Quatro 68,14 Caçapava 54,11
Vargem Grande do Sul 67,70 Votuporanga 54,11
Socorro 67,62 2 São Paulo 53,75
Ribeirão Preto 67,61 S. Bernardo do Campo 53,51
Jaboticabal 67,51 Bragança Paulista 53,40
Rio Claro 67,50 Conchal 52,57
São Carlos 67,14 Taquarituba 52,22
Amparo 66,51 Pindamonhangaba 52,06
Catanduva 66,46 Salto 50,18
Araraquara 65,71 Andradina 49,90
Bebedouro 65,58 Santa Branca 48,46
Mogi-Guaçu 65,43 Jacareí 47,41
Bauru 65,22 Votorantim 47,11
Santos 65,12 Mogi das Cruzes 46,56
Santa Rosa do Viterbo 64,61 São Roque 45,90
1 Assis 64,42 Itapeva 45,38
Pereira Barreto 64,32 Ribeirão Pires 43,57
Marília 64,28 Cândido Mota 42,96
Botucatu 64,08
Barretos 63,96 Salto de Pirapora 39,46
Osvaldo Cruz 63,87 Itupeva 38,39
São Joaquim da Barra 63,64 Poá 37,34
Limeira 63,12 Santa Isabel 37,17
Campinas 62,67 Mauá 37,03
Fernandópolis 62,07 Campos de Jordão 36,65
Garça 62,06 Atibaia 36,38
Americana 62,02 Guarulhos 34,46
Rio das Pedras 61,60 3 Iguape 34,34
Guaíra 61,56 Guarujá 34,11
Franca 61,40 Várzea Paulista 33,38
Jales 61,30 Diadema 31,80
Piracicaba 61,30 Suzano 31,44
Santa Cruz do Rio Pardo 61,08 Monte Mor 31,14
Cruzeiro 61,03 Monguaguá 30,17
Cachoeira Paulista 60,95 Cajamar 30,12
Matão 60,80
Leme 60,34 Franco da Rocha 28,89
Paraguaçu Paulista 59,93 São Sebastião 28,36
Itatiba 59,50 Caraguatatuba 26,88
Santa Cruz das Palmeiras 58,95 São Vicente 26,00
Américo Brasiliense 58,88 Santana do Parnaíba 25,92
Presidente Prudente 58,62 Embu 23,06
4 Cotia 20,64
Igaraçu do Tietê 57,93 Praia Grande 18,14
Rancharia 57,41 Rio Grande da Serra 16,94
2 Valinhos 57,11 Cubatão 10,07
Santo Anastácio 56,83 Francisco Morato 7,46
Jundiaí 56,66 Juquitiba 6,45
Porto Feliz 56,42 Arujá 6,26
Vinhedo 56,19 Embu-Guaçu 1,30
Fonte: Censo Demográfico 1991/Tabulação Aurílio Caiado

CAIADO, A. “Dinâmica espacial e rede urbana paulista”. São Paulo em Perspectiva, São
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A B S T R A C T This paper refers to the results of the research project Effects of the Im-
plementation of New Land Use Controls in the Cities of São Paulo State. It raises the fol-
lowing question: ten years after the introduction of the new Constitution — whose text in-
cludes new urban land use controls aimed at increasing land and housing for the poor — what
has happened in cities of over 20.000 inhabitants concerning Master Plans and land use reg-
ulation procedures? What is the form and quality of the process which has led to these plans?
Do the new controls, where in use, allow new ways of managing urban conflicts? The research
looks into the current legislation situation in these cities through a series of questions. The con-
cept of territorial exclusion is defined, meaning how much of the local population lives in pre-
carious conditions regarding urban infra-structure and housing conditions. In the second part,
three case studies were conducted — in the cities of Guarujá, Diadema and Jaboticabal —
studying more thoroughly the relations between different local economic models, land regula-
tion processes and territorial exclusion.
K E Y W O R D S Urban planning; urban planning regulations; urban reform; urbanism.

O URBANISMO NO RECIFE:
ENTRE IDÉIAS E REPRESENTAÇÕES
VIRGÍNIA PONTUAL
R E S U M O A pretensão é polemizar sobre o entendimento de modernização como pro-

cesso cumulativo e complementar de idéias e afirmar o de atualização e diferenciação das regras
e preceitos urbanísticos, de modo a assegurar o ordenamento citadino, assim como discutir a per-
manência dessas regras na atualidade; ou melhor, o paradoxo entre continuar afirmando o sa-
ber urbanístico, fundado nas teorias da modernidade, e prescindir desse saber, dada a inexistên-
cia de um outro modo de promover o ordenamento e o controle da cidade. O caminho adotado
foi o de reconstituir as idéias dos urbanistas, objetivadas nos planos urbanísticos elaborados nos
anos 30 e 50 no Recife. Nos anos 30, os planos urbanísticos introduziram, principalmente, os
preceitos dos Ciams, cujos autores foram Domingos Ferreira (1927), Nestor de Figueiredo
(1932), Atílio Corrêa Lima (1936) e Ulhôa Cintra (1943). Nos anos 50, as idéias propugna-
das traduziram, entre outros, os preceitos do Movimento de Economia e Humanismo, apresen-
tados no estudo de Lebret (1954) e nas diretizes de Baltar (1951). A escrita de tal narrativa
compara esses planos explicitando as diferentes concepções e representações do Recife e coloca em
discussão a permanência desses saberes em relação à emergência de outros na atualidade.
P A L A V R A S - C H A V E História; modernização; saber; urbanismo; representações.
INTRODUÇÃO
A gênese da modernização da cidade do Recife remonta ao século XIX, porém não

se constituiu num processo em que sucessivamente foram elaboradas representações e
realizadas intervenções modificadoras na fisionomia da cidade. Como bem mostrou Mo-
reira (1994), a modernização do Recife teve origem no governo do conde da Boa Vista
(meados do século XIX). O segundo período modernizador ocorreu entre 1909 e 1913,
com um extenso programa de planos e obras: Plano de Saneamento do Recife; reforma
completa do Bairro do Recife; reaparelhamento do porto; e incremento das ações higie-
nistas, com a reorganização da Inspetoria de Hygiene. Posteriormente, entre 1922 e
1926, no governo Sérgio Loreto, presenciaram-se as obras de expansão urbana na peri-
feria, com a urbanização do Derby, a construção da avenida Boa Viagem e a reforma de
vários largos e praças nos núcleos suburbanos. Porém, a modernização empreendida no
Estado Novo não consistiu a última fase, como foi afirmado por Moreira, nem as cita-
das épocas modernizadoras se estabeleceram segundo um processo cumulativo e comple-
mentar; mas por efeito da atualização e diferenciação de planos urbanísticos.
Essa noção de modernização está subjacente à articulação saber–poder, portanto, aos
dispositivos da sociedade disciplinar, cuja materialidade mais expressiva é o Panóptico de
Bentham. Segundo Deleuze, tal dispositivo “age como causa imanente não unificadora …
cujo efeito a atualiza, integra e diferencia” (1988, p.46-8). Dessa forma, a motivação e o
desejo do controle, da dominação na cidade, incitam práticas dos detentores do saber e

O U R B A N I S M O N O R E C I F E
do poder, cujos efeitos retroagem sobre elas, alterando-as, ou seja, fazendo aparecer ou-
tras e novas práticas. Nesse sentido, a noção de modernização, aplicada à concepção do
futuro citadino, significa a atualização e diferenciação das regras e preceitos urbanísticos,
de modo a assegurar o controle e a dominação da cidade.
Para essa discussão, o caminho adotado foi o de reconstituir as idéias dos urbanis-
tas, objetivadas nos planos urbanísticos elaborados nos anos 30 e 50 no Recife. Nos anos
30, os planos urbanísticos introduziram, principalmente, os preceitos dos Ciams,
traduzidos por Domingos Ferreira (1927), Nestor de Figueiredo (1932), Atílio Corrêa
Lima (1936) e Ulhôa Cintra (1943). Nos anos 50, as idéias propugnadas pelos urbanis-
tas traduziram, entre outros, os preceitos do Movimento de Economia e Humanismo que
estão apresentados no estudo de Lebret (1954) e nas diretizes de Baltar (1951). A escri-
ta dessa narrativa compara esses planos, explicitando as diferentes concepções e represen-
tações do Recife, e coloca em discussão a permanência desses saberes em relação à emer-
gência de outros na atualidade.
A INFLUÊNCIA DA LÓGICA POSITIVISTA

Entre os anos 20 e 30, presenciou-se no Recife um ambiente de efervescência cultu-
ral favorável ao modernismo. Os eventos ocorridos na cidade irradiavam-se por todo o
Nordeste, dado que ela exercia posição de centro cultural da região. Entre eles, tiveram
maior destaque: a arquitetura de Luiz Nunes, a formação do grupo da Revista do Norte, o
movimento Ciclo do Recife, o Movimento Regionalista, de Gilberto Freyre, e a diversifi-
cação do ensino superior (Souza Barros, 1972).
No bojo desse ambiente, foram introduzidos e traduzidos os preceitos do modernis-
mo na arquitetura e no urbanismo e, entre os dispositivos técnicos, os planos urbanísti-
cos elaborados por Domingos Ferreira, Nestor de Figueiredo, Atílio Corrêa Lima e Ulhôa
Cintra foram os que deram maior visibilidade aos preceitos do urbanismo moderno.
O PLANO DE DOMINGOS FERREIRA
O engenheiro Domingos Ferreira (1927) pertencia à Seção Técnica da Prefeitura do

Recife. Seu plano para o bairro de Santo Antônio previa aberturas de vias, desapropria-
ções de prédios e terrenos e, ainda, isenções de taxas e pagamentos de licença para novas
construções. Sua proposta inicial, posteriormente revisada e ajustada ao sistema de esgo-
to existente, resultou em outro projeto. Porém, os dois planos de Domingos Ferreira não
diferem em sua concepção geral. O que mudou de uma proposta para outra foram as po-
sições e larguras de algumas ruas a serem abertas.
A credibilidade do plano devia-se ao fato de o seu autor ser um conhecedor da ciên-
cia urbanística e, portanto, estar fundamentado na racionalidade científica. Para Domin-
gos Ferreira, a reforma do bairro de Santo Antônio representava, além de uma mera so-
lução do problema de tráfego, o progresso da cidade. A sua concepção sobre plano
urbanístico fundava-se, principalmente, no gosto estético, lastreado no conhecimento da
realidade por meio da planta da cidade e por teorias urbanísticas vindas da Europa.
Durante a administração municipal de Lauro Borba, este solicitou ao Clube de En-
genharia um parecer sobre o plano elaborado pelo engenheiro Domingos Ferreira. Com
a entrega do parecer ao Executivo municipal, instaurou-se o debate entre o engenheiro e

V I R G Í N I A P O N T U A L
os signatários do referido documento em torno das propostas de reforma e embelezamen-

to do bairro de Santo Antônio.
O PLANO DE NESTOR DE FIGUEIREDO
O arquiteto Nestor de Figueiredo, tomando conhecimento da polêmica entre os en-

genheiros autores dos planos de reforma do bairro de Santo Antônio, deu a sua contri-
buição ao apresentar um trabalho sobre o mesmo tema no IV Congresso Pan-Americano
de Arquitetos. Posteriormente, foi ele convidado pelo prefeito Lauro Borba para vir ao
Recife e projetar o crescimento da cidade. Em entrevista à imprensa, em 3/9/1931, esse
arquiteto falou sobre as principais diretrizes do seu plano de remodelação do bairro de
Santo Antônio e das influências recebidas de urbanistas europeus e americanos:
Muitas pessoas supõem que projetar o plano de desenvolvimento sistematico e em-

bellezamento de uma cidade é o mesmo que determinar obras urbanas de execução ime-
diata … Devemos de começo declarar que nenhum plano de remodelação de cidade é tra-
çado sem objetivo economico. Ele pode no momento determinar um certo dispendio,
mas a sua finalidade economica resultará posteriormente pelo aumento progressivo dos
valores urbanos e pela defeza dos prejuizos resultantes do desenvolvimento desordenado
das cidades construidas ao acaso (Diário da Manhã, de 3/9/1931, conferência de Nestor
de Figueiredo.)
O objetivo central era o progresso da cidade, decorrente da ordenação do seu cres-

cimento construtivo. Não estabelecer uma certa composição na expansão arquitetônica da
cidade resultava em prejuízos futuros imprevisíveis; poupar recursos financeiros no mo-
mento presente significava, na visão de Figueiredo, prejuízos econômicos de maior mon-
ta depois. O arquiteto ainda destacava, em sua exposição, como paradigmas de atuação
urbanística, o francês Haussman, o austríaco Sitte, além do alemão Stubben.
O plano, ao prever o futuro, criava a idealização própria ao contexto do Pós-Guerra,
como afirma Koop (1990), pois se referenciava em dispositivos racionalizadores, cujos
efeitos seriam o controle do caos e o apaziguamento dos conflitos citadinos. Portanto, ca-
bia propagar que a cidade sem plano era a desordem proporcionada pelas ações isoladas e
pela inexistência de visão do todo:
Sem um plano coordenador da logica do seu desenvolvimento a cidade espandia-se de

acordo com a vontade izolada de cada indivíduo. Grandes obras publicas foram executadas,
estudando-se apenas os detalhes, sem conexão com o resto urbano. Edificios publicos foram
erguidos nos locaes menos indicados. Várias ruas particulares foram projetadas e executadas
izoladamente, sem se pensar no conjunto edificado, resultando dessa anomalia a creação de
um verdadeiro labirinto de vias de comunicação defeituosas e comprometendo seriamente
o ponto de vista estetico da cidade. O grande centro distribuidor da cidade, a sua verdadei-
ra sala de visita, que é a Praça da Independência … é hoje um logradouro mesquinho pelas
suas dimensões reduzidas, sem nenhuma concepção de equilibrio na composição das mas-
sas arquitetonicas e constituindo com as ruas que estão nas suas imediações, verdadeiro cen-
tro de atropelo e congestionamento de transito geral … No entanto, estabelecido o plano
geral de remodelação, este centro será transformado numa das mais belas recepções da ci-
dade, que dificilmente encontraremos outras semelhantes (Idem.)

A racionalidade técnica imanente ao plano representava não só a ordenação espacial

como a beleza prefigurada para a cidade. Os sentidos de harmonia e beleza tornaram-se
indissociáveis como possibilidade e desejo de uma cidade do amanhã.
Por ocasião da visita de Nestor de Figueiredo, foi criada pelo prefeito Lauro Borba a
Comissão Consultiva do Plano da Cidade, em 11 de agosto de 1931, tendo por atribui-
ções preparar pareceres cujos subsídios auxiliariam Figueiredo na elaboração do plano e
na fiscalização da administração municipal quanto ao cumprimento das propostas. A Co-
missão era composta por representações de instituições governamentais e de organizações
profissionais e corporativas, ou seja, por intelectuais, a maioria deles engenheiros.
Nestor de Figueiredo apresentou o Plano de Remodelação e Extensão da Cidade do
Recife à Comissão em 4 de fevereiro de 1932. Dele constam o zoneamento funcional e
a estrutura viária radial-perimetral. Essa estrutura seria composta por duas radiais e três
perimetrais. As radiais partiriam simetricamente da Praça da Independência, uma ligan-
do o centro à zona oeste, e a outra ligando o centro aos bairros da zona sul da cidade,
enquanto as três perimetrais fariam as seguintes integrações: uma articularia a estação
ferroviária central com a parte sul do porto; outra ligaria Olinda e Boa Viagem; e a ter-
ceira, partindo do Largo da Paz, atingiria Casa Amarela. Outros elementos merecem ser
salientados, como os índices urbanísticos, o sistema de parques e jardins e a ampliação
da área portuária.
Posteriormente, alguns membros da Comissão do Plano da Cidade emitiram críti-
cas àquele desenho preliminar, tendo sido mais contundentes as dos engenheiros Domin-
gos Ferreira e José Estelita. A crítica desse último ao plano do arquiteto Nestor de Figuei-
redo centrou-se no partido construtivo escolhido para as quadras e os pátios internos,
fechados por blocos de edifícios. O plano de Nestor de Figueiredo, embora referendado
pela Comissão do Plano da Cidade e aprovado por decreto municipal, foi, no ano de
1935, revogado, e a Comissão dissolvida, como modo de aplacar as querelas entre os de-
tentores do saber urbanístico.
O PLANO DE ATÍLIO CORRÊA LIMA
Nesse mesmo ano, o urbanista Atílio Corrêa Lima foi convidado pelo governador
Carlos de Lima Cavalcanti para dar parecer sobre o plano de autoria de Nestor de Figuei-
redo. Três pontos foram marcantes em suas palavras: i) a necessidade da visão de conjun-
to da cidade; ii) a ausência do levantamento de informações como um pré-requisito à ela-
boração de um plano; iii) a falta da diretriz do plano, qual seja, a que antecipava o
crescimento e a ordenação do espaço edificado da cidade.
Atílio Corrêa Lima apresentou o Plano para o Bairro de Santo Antônio e o Plano de
Expansão da Cidade. Entre as propostas para o Bairro de Santo Antônio, cabe destacar a
do sistema viário na Praça da Independência, por diferir daquelas apresentadas nos pla-
nos anteriores. O sistema viário proposto desviava o tráfego da Praça da Independência,
substituindo a grande avenida de ligação entre essa praça e a Praça Duarte Coelho, pre-
vista nos planos de Domingos Ferreira e Nestor de Figueiredo.
O Plano de Expansão da Cidade (agosto de 1936) chegou apenas a ser apresentado
como anteprojeto, compreendendo o zoneamento e o sistema viário. O modelo desse sis-
tema era radial-perimetral, visando romper com a centralidade da forma exclusivamente
radial de então. Outros elementos foram, ainda, tratados: a expansão do porto, o parque
na ilha Joana Bezerra e a estação ferroviária de passageiros.

Diante das divergências entre os planos de Figueiredo e de Corrêa Lima, foi nomeada
uma Comissão do Plano da Cidade pelo prefeito Novaes Filho, em 1937, para realizar uma
revisão técnica das duas idéias e a indicação de procedimentos para a continuidade dos tra-
balhos, com o aproveitamento máximo do realizado. O relatório por ela produzido desa-
provou o plano de Corrêa Lima e apresentou um Plano de Remodelação, a partir do qual a
prefeitura iniciou a execução das obras da Avenida 10 de Novembro e da Praça da Indepen-
dência. Embora tivesse sido aprovado o Plano de Reforma do Bairro de Santo Antônio, suge-
rido pela Comissão do Plano da Cidade, restava fazer o Plano de Expansão para o Recife, da-
do que o de Atílio Corrêa Lima havia sido sustado antes mesmo de sua conclusão.
AS SUGESTÕES DE ULHÔA CINTRA
Reorganizada a Comissão do Plano da Cidade1 em 1942, foi sugerida, pela unani- 1 Pelo Decreto n.º 102 de
3/10/1938, foi criada, em
midade de seus membros, ao prefeito a formulação de convite ao urbanista João Floren- caráter permanente, a Co-
se de Ulhôa Cintra (diretor de obras da prefeitura de São Paulo), para que ele viesse elabo- missão do Plano da Cidade,
sendo logo após suspensos
rar o plano da cidade, juntamente com a Comissão. Em junho, Ulhôa Cintra apresentou os trabalhos e só reence-
as Sugestões para Orientação do Estudo de um Plano Geral de Remodelação e Expansão da tados em 2/6/1942, por
meio do Decreto n.º 317.
Cidade do Recife e, em 15 de julho de 1943, elas foram aprovadas por unanimidade pela Nesse decreto, a Comissão
Comissão. As sugestões compreendiam os seguintes aspectos: a remodelação do centro; a foi reorganizada com cará-
ter de órgão coordenador,
remodelação dos bairros de Santo Antônio e São José; a estrutura viária (o perímetro de incumbida de prosseguir nos
estudos já iniciados e de or-
irradiação, cinco radiais e três perimetrais); o porto e sua futura expansão, a localização ganizar em definitivo o plano
da nova estação central e o transporte ferroviário. regulador de expansão do
Recife. (Diário do Estado,
O esboço elaborado para o Recife era semelhante ao utilizado na cidade de São Paulo, 4/10/1938, p.23; Revista
fundado no esquema teórico de viação proposto para aquela cidade em 1924, ou seja, a ra- Arquivos, 1942, p.318).
cionalidade técnica não continha especificidade, era apropriada a Paris, São Paulo ou Recife:
A parte fundamental de qualquer esquema de viação é naturalmente a que deve abran-

ger o núcleo central da cidade, imã de atração para todos os efeitos de administração, de cul-
tura, de negócios, diversões, etc. … É o que nos indica o esquema teórico de viação de São
Paulo. Comparando com os esquemas de Moscou, Berlim e Paris, tirados dos notáveis tra-
balhos de Hénard, ressalta imediatamente o enorme partido que podemos tirar das nossas
condições atuais (Ulhôa Cintra, 1943, p.266.)
Esse plano, apesar de ter-se constituído em simples sugestões, manteve-se como re-
ferência para a realização de intervenções na cidade até a aprovação do Código de Obras,
em 1961.
A INFLUÊNCIA DA LÓGICA POSITIVISTA
A descrição dos quatro planos permite afirmar que o paradigma do urbanismo mo-
derno disseminou-se como ciência urbanística no Recife dos anos 30. Soluções a proble-
mas prementes da cidade são evidenciadas em todos os planos, tais como: a expansão da
área portuária, a localização da estação ferroviária de passageiros, a distribuição de zonas
industriais, a construção de pontes, entre outras.
Dos planos discriminados, apenas o de Domingos Ferreira restringiu-se ao Bairro de
Santo Antônio. Os demais estabeleceram, também, previsões de crescimento e expansão
da composição de lugares do Recife. Comparando-se os planos de Figueiredo, Corrêa

Lima e Cintra, vê-se que o segundo contemplava a cidade como um todo e formulava
propostas para os diversos aspectos de seu ordenamento, portanto apresentava maior
completude. O de Nestor detalhava as propostas do sistema viário apenas para os bairros
de Santo Antônio e São José e dava destaque às vias radiais. Por fim, o mérito de Cintra
efetiva-se não só por sua objetividade e adoção do perímetro de irradiação e das perime-
trais, como também pela ponderação no emprego do princípio da tábua rasa.
Os pontos convergentes entre os citados planos são os seguintes:
• os desenhos eram diversos, mas o modelo radial-perimetral foi uma constante: enquan-
to Figueiredo destacou o sentido radial, com a abertura de largas avenidas, Corrêa Li-
ma ampliou as perimetrais e Cintra adotou esse modelo, agregando seu esquema teóri-
co de viação ao perímetro de irradiação;
• a localização da estação ferroviária de passageiros em Cinco Pontas;
• os zoneamentos propostos por Figueiredo e Corrêa Lima, embora tivessem divisões ter-
ritoriais diversas, expressavam o mesmo caráter funcional, isto é, dividiam a cidade em
lugares que têm funções exclusivas ou predominantes;
• os parques e jardins ou áreas verdes foram previstos por todos os planos analisados. No
entanto, nesse ponto, Cintra foi mais ousado, propondo duas avenidas-parques: uma
ligando o Derby a Santo Amaro, ao longo do canal, e outra coincidindo com a quarta
radial, ao longo das margens do Rio Capibaribe, além de um grande parque na ilha Joa-
na Bezerra. Aliás, Figueiredo fez semelhante proposta para a citada ilha, enquanto Cor-
rêa Lima propôs apenas uma praça como ponto de passagem da terceira perimetral.
A preservação do verde existente no centro ou nos subúrbios era marcante, pois, na
perspectiva dos urbanistas, no final dos anos 30, a cidade não consistia, apenas, uma se-
qüência de casas e edificações, mas a composição da arquitetura da construção com a ar-
quitetura da paisagem. Propagou-se, então, que zona verdejante era um princípio urbanís-
tico de ordem universal, constituindo-se em elemento integrante de qualquer plano de
urbanismo. Desse modo, o erudito discurso do engenheiro José Estelita, na inauguração
do Parque 13 de Maio, em 1939, exaltava a modernidade da cidade ao atender os novos
ditames da ciência urbanística, baseados no equilíbrio entre edificação e elementos natu-
rais — o sol, o ar e a vegetação —, por propiciar a regularidade das funções biológicas da
cidade. Essa era uma entre outras tantas representações valorizadoras da cidade, compon-
do o sentimento de orgulho pelo Recife moderno. Recife não era só a cidade de arquite-
tura mesquinha e rasteira, Recife não era só lugar de moradias infectas e insalubres, Reci-
fe era a cidade das grandes avenidas, dos arranha-céus, dos parques e dos jardins, mistura
certa de tijolo, água e vegetação.
Entre as divergências verificadas nos quatro planos, tiveram destaque as seguintes:
• o desenho viário para a Praça da Independência: enquanto Figueiredo acentuou a sua
centralidade, dando-lhe caráter monumental, Corrêa Lima e Cintra buscaram romper
com a excessiva convergência das ruas, mediante a descentralização do tráfego ou do pe-
rímetro de irradiação;
• a expansão do porto: naquele momento, estavam em discussão duas propostas formu-
ladas por engenheiros para solucionar esse problema. Corrêa Lima referendou a propos-
ta de Teixeira de Mello, que aterrava a bacia de Santo Amaro ligando a ilha do Recife
ao continente, enquanto Figueiredo e Cintra adotaram a que excluía tal ligação.
Os planos concebidos eram imagens de uma cidade futura, bela e radiosa, onde a
monumentalidade se interligava com aspectos técnicos, práticos e funcionais, e cujo re-
sultado deveria ser uma cidade ordenada e disciplinada, em oposição ao caos da cidade es-

pontânea e intuitiva. O paradigma adotado nos planos para o Recife foi o da cidade fun-
cional,2 ordenada segundo as funções de habitar, trabalhar, circular e descansar; daí a ên- 2 Sobre Cidade Funcional,
ver o IV Congresso Interna-
fase na abertura de vias, no estabelecimento de avenidas-parques, além de outros parques cional de Arquitetura Moder-
e jardins, e na definição de zoneamentos nos quais cada lugar da cidade se caracterizaria na in AC/GATEPAC, 1931-
1937. (AC-5, p.17 e AC-12,
por uma única função. Outro preceito do urbanismo moderno, empregado extensiva- p.12).
mente no bairro de Santo Antônio, foi o princípio da tábua rasa,3 ou seja, em uma cida- 3 Segundo Koop (1990,
de de ruas estreitas e tortuosas, imagem de uma sociedade pré-industrial, não há o que p.125), Le Corbusier teria
viajado, em 1928, à União
preservar, não há o receio de demolir. Entretanto, tal princípio não era unânime entre os Soviética e mantido contato
urbanistas da época. Por exemplo, o gatepac parecia não assumir indistintamente o prin- com M. Lubimov, absorven-
do as reflexões em curso no
cípio da tábua rasa: é o que denota o texto sobre o plano da futura Barcelona. país, e passa a defender o
princípio da tábua rasa, que
consiste a adoção da demo-
No se puede pretender modernizar la ciudad vieja; es en cambio necesario higienizarla y lição, sem contestações, do
existente tecido urbano das
enlazarla con comunicación, dejando los principales monumentos rodeados de las construccio- cidades, das tradições e es-
nes actuales, al lado de las cuales aquéllos nos dan perfecta idea de su escala, cosa que perde- tilos arquitetônicos então
em voga, dos modos de fun-
rían si se llevasen a cabo las grandes plazas y vías proyectadas (AC/GATEPAC, 1931-1937, cionar da cidade, enfim dos
n.1, p.20.) hábitos do homem “antigo”.
Destruir era consensual, com vista à abertura das avenidas do Bairro de Santo An-
tônio, mas não era consensual a extinção dos mocambos. Lira (1994) mostrou não haver
uma unidade na representação do mocambo nos anos 30 no Recife, destacando a roman-
tização dos pensamentos de Gilberto Freyre e Josué de Castro, por denotarem “uma re-
presentação idealizada da origem, de um universo primitivo em estado de harmonia eco-
lógica” (Lira, 1994, p.53). Essas representações não eliminavam a existência de outros
pensamentos que condenavam o mocambo e defendiam a casa popular.
A luta contra o mocambo estava associada a outro requisito inerente a uma cidade
moderna: a salubridade, no caso particular da geografia do Recife, com o aterro dos ala-
gados. A salubridade era um componente muito forte no imaginário do recifense — da-
do que a cidade é originária de um sítio deltaico —, era uma aspiração histórica registra-
da já desde os passos urbanizadores de Maurício de Nassau, seguidos do admirável Plano
de Saturnino de Brito. A onda urbanizadora modernista não podia prescindir do tema da
salubridade. Assim, drenar canais e aterrar os alagados e baixios da cidade conjugadamen-
te à destruição do mocambo constituiu um só e valoroso objetivo.
Destruir mocambos no Recife, habitados ou não, e substituí-los por casas higienizadas …

é fazer urbanismo, é combater endemias ( Jornal do Commercio, 23/3/1946, coluna de Má-
rio Melo.)
Registramos que ha um programa definido em favor da casa popular, ao mesmo tempo

que se eliminam do centro da cidade grupos de habitações miseraveis, que a hygiene e a es-
thetica urbana não podiam mais admitir (Diario de Pernambuco, 22/4/1938, coluna de Aní-
bal Fernandes.)
Os aplausos à política de erradicação dos mocambos eram generalizados e unânimes

em toda a imprensa de então. Destruir mocambos era tratar da tuberculose, da febre ti-
fóide, da mortalidade infantil, era tratar de engenharia sanitária e hidráulica, era extinguir
4 Diario de Pernambuco,
os focos de indisciplina e de fermento revolucionário.4 Cabia, pois, esquadrinhar as áreas 16/2/1938, “O problema da
ocupadas pelos mocambos. O esquadrinhamento realizado pela Comissão Censitária dos habitação popular”.

5 A Comissão foi criada por Mocambos do Recife,5 em 1939, não foi o primeiro. Desde 1913, realizavam-se recensea-
Agamenon Magalhães com
o Decreto n.º 182 de mentos de modo a conhecer o mal a ser controlado e combatido. Destruir mocambos sig-
17/9/1938.
nificava construir vilas operárias, habitações econômicas, casas populares.
A verticalização constituiu para muitos uma das principais representações de pro-
gresso, sendo propagada a necessidade de incentivar a instauração de um padrão constru-
tivo verticalizado, em oposição ao então vigente, segundo o qual as casas pareciam con-
fundir-se com o solo, amesquinhando e conferindo um ar tristemente suburbano à
cidade. Entretanto, se a verticalização e as grandes densidades construtivas eram propaga-
das por uns e condenadas por outros, restringia-se tal tensão aos lugares onde o modelo
buscado era de impessoalidade, elegância e monumentalidade. Nos lugares suburbanos, o
modelo mudava para o da cidade-jardim.
A ressonância do ideário do movimento moderno europeu na arquitetura e no ur-
banismo, na cidade do Recife dos anos 30, adquiriu visibilidade por meio dos planos de
reforma e expansão, principalmente por incorporarem a noção de previsão e o modelo
funcional de cidade, seja na adoção do princípio da tábua rasa, seja na definição do siste-
ma viário, seja no estabelecimento do zoneamento por áreas com funções exclusivas, seja
na adoção da salubridade e higienização — insolação, ventilação e iluminação dos espa-
ços fechados e abertos —, seja na preferência pelo padrão verticalizado das edificações,
seja na opção pelas grandes concentrações urbanas, mesmo restritas aos lugares centrais, se-
ja na valorização do elemento natural com parques, praças e jardins.
Embora cumprissem os princípios dos Ciams, questões como habitação mínima e
cidade-jardim tinham formulações diversas. A habitação mínima não constava dos discur-
sos dos urbanistas. A casa operária ou popular apareceu como contraponto do mocambo
e não representava sentidos de justiça e igualdade social. Seria forçoso identificá-la com
as famosas Siedlungen alemãs (vilas operárias dos anos 20), ou com a noção de racionali-
zação da moradia e das tarefas domésticas pregadas pela delegação alemã junto com Cor-
busier, no 2º Ciam (Frankfurt, 1929).
O modelo de cidade-jardim estava sempre referendado nos discursos e nas propos-
tas, não se verificando discordância quanto à sua utilização em áreas afastadas do centro.
Esse modelo, que significava a possibilidade de estender o modo de viver do campo para
a cidade, era, em grande parte, o ideal de morar dos letrados recifenses. Dessa forma, afas-
tava-se, também, essa representação das concepções que preponderaram no 3º Ciam
(Bruxelas, 1930). Ia-se mais ao encontro das concepções da Cidade Verde de Moscou, pu-
blicadas pelo Gatepac (AC–1, 1931).
A importância e a evidência desses preceitos para os detentores do saber deviam-se à
conformidade no atendimento das necessidades da cidade, mas, principalmente, consti-
tuíam objetivações da racionalidade técnica, cerne das teorias urbanísticas em voga nos
anos 30.
A cidade, resultado da aplicação do ideário do urbanismo moderno, fascinava os ur-
banistas do Recife, nos anos 30, na medida em que configurava o progresso citadino, mes-
mo sendo uma imagem fabricada com o lápis e o papel. Diante do fantasma da cidade
colonial, associado ao temor de perder o Recife a terceira posição entre as grandes ci-
dades brasileiras, apresentava-se o plano de reformas, de remodelação ou de expansão, pa-
ra os urbanistas e jornalistas, como a estratégia possibilitadora de um futuro promissor,
mediante a previsão de regras. O plano significava o modo de recuperar o caos, a subli-
mação do conflito, a cidade ordenada, sem desperdícios ou disfunções generalizadas, en-
fim, a dominância da lógica positivista da cultura burguesa.

O PLANEJAMENTO HUMANISTA DOS ANOS 50
O período que se segue à queda do Estado Novo e se prolonga pela década de 50

foi, também, de grande efervescência político-cultural no Recife. As contribuições multi-
plicaram-se, e o novo, marcado pela tônica da cultura popular, ao lado da permanência
do regionalismo freyriano, forjou a riqueza cultural recifense. O buliçoso ambiente cul-
tural, aninhado na euforia democrática, contou com a reanimação ou o surgimento de
inúmeros grupos artísticos, entre os quais tiveram maior destaque: a Sociedade de Arte
Moderna do Recife (SAMR), fundada em 1948 por Abelardo da Hora, entre outros, e cuja
diretriz de trabalho era “o povo e as manifestações da cultura popular” (Hora, 1986,
p.13); o Teatro do Estudante de Pernambuco (TEP), formado por sugestão de Hermilo
Borba Filho, em 1946, uma tentativa de criar uma arte especificamente nacional, apro-
veitando todos os assuntos folclóricos e humanos e encampando como concepção de
atuação a proposta de “levar o teatro ao povo em vez de esperar que o povo venha ao tea-
tro”; as Bibliotecas Populares, embora ligadas ao governo municipal, que “foram justifi-
cadas por um grupo de intelectuais que, de uma perspectiva política, compreendia o po-
vo como sujeito da história, não marginalizado” (Verri, 1990, p.3); e o aparecimento do
Cineclube do Recife, do Cineclube Vigilanti Cura e do Cinefórum. A produção da cul-
tura de massa também iniciou-se no Recife, na década de 50, por meio do rádio e do dis-
co. Nesse último caso, destacou-se a Fábrica de Discos Rosenblit Ltda., pela divulgação
de gêneros musicais brasileiros, nordestinos, em particular, e pernambucanos, especial-
mente. O regional e o popular seriam, assim, duas perspectivas presentes no contexto in-
telectual da época. Entretanto, cabe frisar que a emergência do popular como cultura co-
locou lado a lado as expressões eruditas e as inerentes ao homem do povo, ou melhor, o
novo não surgiu no bojo do modernismo, mas da idéia de que o povo deveria estar inte-
grado às expressões da cultura e do saber.
Concomitantemente às novas expressões culturais, o cenário político dos anos 50 foi
marcado por debates centrados nas questões das disparidades regionais, do subdesenvolvi-
mento da região Nordeste e das reformas sociais, ou seja, buscavam os intelectuais propa-
gar e difundir idéias cujo efeito fosse a reversão dos enunciados de miséria e de atraso regio-
nal. Entre os eventos técnicos e políticos realizados, teve destaque o Congresso de Salvação
do Nordeste (1955). O ideário desenvolvimentista, presente no conteúdo programático do
Congresso, encontra-se nos trechos mais eloqüentes da Carta de Salvação do Nordeste:
As condições de retardamento do Nordeste mantém em planos inferiores de vida todos

os habitantes. Num quadro de calamidades naturais periódicas, grande número de proble-
mas entrava o desenvolvimento da região. Vive o nordestino uma situação de dificuldades,
que não se coaduna com seu espírito de iniciativa e capacidade de trabalho. Ao flagelo das
secas juntam-se os males do latifúndio, quase sempre improdutivo, as deficiências de trans-
portes, a dispersão da população, o analfabetismo, as endemias e carências alimentares … O
potencial de Paulo Afonso ainda não proporciona os níveis de produtividade necessários ao
desenvolvimento da região. Também a larga possibilidade dos produtos nordestinos, com
vantagens para o desenvolvimento das fontes comerciais, internas e externas, está por apro-
veitar … O Congresso de Salvação do Nordeste conclui pela necessidade inelutável de se eli-
minarem os entraves ao desenvolvimento regional. Assim, convoca o governo e a iniciativa
privada a substituir por empresas nacionais as concessionárias estrangeiras de serviços públi-
cos, inequivocamente incapazes de cumprir os seus encargos para com a coletividade. Para

6 Louis-Joseph Lebret nas- incrementar a industrialização e obter o bem-estar das populações regionais, o que só se tor-
ceu na Bretanha, em 26 de
junho de 1897. Quando jo- nará possível com a ampliação do mercado interno, outros entraves deverão ser afastados, co-
vem, alistou-se volutariamen- mo os efeitos das secas periódicas e o regime da grande propriedade improdutiva …
te no Exército, mas depois
passou para a Marinha Na-
cional, tendo chegado à pa-
tente de oficial de navio. Dei-
Os termos da Carta foram enaltecidos por se contraporem, pela primeira vez, à per-
xou a carreira militar em cepção do Nordeste como área pobre e subdesenvolvida em decorrência de fatores natu-
1923 para entrar na Ordem
dos Dominicanos. Entre rais, em especial daqueles ligados aos períodos das estiagens, e por apontarem os fatores
1923 e 1939, implantou o econômicos determinantes dessa condição e as potencialidades futuras com o advento da
Movimento de Saint-Malo, a
partir do qual foram funda- energia de Paulo Afonso e da industrialização.
dos os comitês dos pesca-
dores. Em 1941, fundou o
Movimento Economia e Hu- O ESTUDO DE LEBRET 6
manismo e, em 1942, foi
lançada a revista desse mo-
vimento. Desde 1946, pas- Diante das expectativas e incertezas quanto ao impacto da industrialização que deveria
saram a ser organizados os
grupos locais de Economia e
acontecer no Estado, resolveu o governo estadual, por meio da Comissão de Desenvolvimen-
Humanismo em diversas re- to Econômico de Pernambuco (Condepe), solicitar ajuda a especialistas, além dos quadros
giões da França, da América
Latina e em outros países da existentes na região. Assim, foi solicitado a Lebret7 um estudo da economia de Pernambuco,
África, Ásia e Oriente Médio. incluindo a apresentação de sugestões quanto à localização de novas indústrias no Estado.
Esses grupos funcionavam
como retransmissores da Em agosto de 1954, Lebret permaneceu quinze dias em Pernambuco. Teve como as-
ação pelo desenvolvimento sessores diretos Antônio Baltar e Souza Barros, que realizaram estudos segundo o método
harmonioso. Lebret fundou
ainda, a partir de 1957, com o de trabalho desenvolvido originalmente por Lebret, característico das pesquisas do Movi-
padre Pierre o Iramm, com
Josué de Castro o Ascofam,
mento Economia e Humanismo. Para mostrar a transposição das idéias de Lebret para o
além da Cinam e do Irfed. Brasil, e, em particular, para Pernambuco, afirmou Baltar:8
Lebret faleceu em Paris, a
20 de julho de 1966 (Revista
Economia e Humanismo, Muita coisa que se fez depois dos trabalhos dele em matéria de planejamento seguiu, ni-
Lyon, E.H. nº spécial, p.9-
10, octobre/1986). tidamente, certas orientações deixadas por ele. Nem todas eram inventadas por ele, era o que
7 Segundo Lamparelli (1994, havia de mais moderno em matéria de planificação e ele era influenciado pelas grandes cor-
p.93; 1994a, p.4), Lebret rentes de planejamento urbano como a inglesa, a alemã e a francesa. E ele deixou idéias que
veio pela primeira vez ao
Brasil em 1947. Passando pouco a pouco foram sendo absorvidas e postas em prática.
pelo Recife, conhece Baltar,
que viria a ser um dos adep-
tos do Movimento Economia O resultado dos trabalhos foi consubstanciado no documento intitulado Estudo sobre
e Humanismo. Em São Pau-
lo, fundou a Sagmacs —
desenvolvimento e implantação de indústrias, interessando a Pernambuco e ao Nordeste (1954). A
Sociedade de Análises Grá- idéia central presente nesse documento era a factibilidade do desenvolvimento via industria-
ficas e Mecanográficas Apli-
cadas aos Complexos So- lização em Pernambuco e, em decorrência, a redução do seu estado de subdesenvolvimento.
ciais, uma das primeiras Distinguir mise-en-valeur de desenvolvimento marcava a perspectiva do Movimento
equipes interdisciplinares,
constituída na forma de em- Economia e Humanismo: para além do enfoque econômico, fazia-se mister afirmar valores
presa de consultoria para humanos, instaurar o bem comum.9 Esse conceito foi tratado no encontro de avaliação do
atuar profissionalmente em
estudos, pesquisas e pla- Movimento Economia e Humanismo realizado em 1952, em Tourette, França, no qual se
nejamento no campo das
questões sociais e do
afirmou que a noção de mise-en-valeur humanizada dos espaços regionais era sinônimo de
desenvolvimento regional aménagement du territoire. Segundo Célestin (1986), a dimensão territorial já estava subli-
e urbano.
nhada como componente essencial do Movimento Economia e Humanismo desde o Ma-
8 Segundo entrevista con-
cedida por Baltar, em Re- nifesto de 1942, embora só em 1952, na Charte de l’Aménagement, essa noção tenha sido
cife, fevereiro de 1995. mais precisamente definida.
9 Lamparelli (1994, p.91) Esse entendimento de aménagement du territoire, lembrando Célestin, inscreveu-se
mostra que Lebret colocava
o Movimento de Economia e na perspectiva de “instauração progressiva de uma economia humana segundo um mode-
Humanismo como a quarta
via em distinção às ideolo-
lo ‘piramidal’ constituído pela integração de unidades territoriais equilibradas em diferen-
gias marxista, capitalista e tes escalas, a partir das ‘comunidades de base’ até o nível mundial, passando pelo país, a
nacional-socialista.
região e a nação” (Célestin, 1986, p.113).

O diagnóstico mostrava a posição desfavorável do Nordeste em relação ao Centro- 10 O termo aménagement

du territoire foi traduzido pe-
Sul e a posição privilegiada de Pernambuco em relação aos demais Estados nordestinos, lo grupo de Economia e
Humanismo, em São Paulo,
assim como afirmava o Recife como metrópole regional. O estudo apontava fatores favo- como “organização e apro-
ráveis, configurava-se como desejos contidos de um incerto vir-a-ser, jogados como quase veitamento do território”
(Boletim Informativo Code-
certezas, agarrados como objetos concretos para dar forma a subjetividades que inspiras- pe, Recife, ano I, n.6, p.1,
sem um futuro alvissareiro. nov./dez. 1954).
11 Antônio Bezerra Baltar

O problema do desenvolvimento do Nordeste deve ser encarado como solução nacional nasceu no Recife, em
16/8/1915. Formou-se em
… Politicamente, foi ganha a batalha para apresentar como um escândalo nacional o retar- engenharia civil em 1938.
Como estudante: estagiou na
damento do Nordeste. Os dirigentes da República estão já convencidos de que esse escânda- Diretoria de Arquitetura e Ur-
lo não deve continuar. É preciso não dormir sobre a vitória conseguida e aproveitar o clima banismo da Secretaria de Via-
ção e Obras do Estado, sob
psicológico que possibilita a ajuda necessária para o desenvolvimento da região (Lebret, a chefia de Luiz Nunes, e foi
1974, p.49.) membro da Comissão Orga-
nizadora do Instituto de Previ-
dência Social do Estado de
O essencial do estudo foi apresentado nas linhas de diretrizes do plano a longo ter- Pernambuco. Como político:
membro da Esquerda Demo-
mo e, em especial, do plano imediato. As primeiras diretrizes foram indicações gerais crática e do Partido Socialis-
ta Brasileiro, fez parte da di-
quanto aos tipos de indústrias a serem implantadas e às complementações necessárias. reção municipal, estadual e
Ao tratar do plano imediato, Lebret tornou-as mais concretas, propondo um esquema nacional; elegeu-se duas ve-
zes vereador do Recife pelo
de contenção às migrações internas, que preconizava a instalação descentralizada de no- PSB, sendo a primeira em
vas indústrias e um zoneamento para a cidade do Recife. Esse zoneamento baseou-se em 1955; elegeu-se suplente do
senador Barros de Carvalho
quatro mecanismos funcionais: controle das densidades, fluidez da circulação, reserva de na chapa de Cid Sampaio, na
eleição para o governo do Es-
espaços verdes e redução dos deslocamentos casa-trabalho. As áreas mais favoráveis à ex- tado, em 1958. Como profis-
pansão da cidade foram destinadas preponderantemente à ocupação industrial; a zona sional: Chefe do Departamen-
to de Engenharia do IPSEP
portuária foi expandida para o sul da cidade a as áreas de morros serviriam à implanta- até 1943, engenheiro da As-
ção de uma cidade popular ou operária. Essa configuração materializava certos ideais da sociação Brasileira de Cimen-
to Portland; Chefe de Distrito
época, segundo os quais a indústria e o operário constituíam os principais pilares da do DNER; representante do
transformação social. O sistema viário adotado mantém a orientação de Ulhôa Cintra, Clube de Engenharia na Co-
missão do Plano da Cidade a
ou seja, as radiais e as perimetrais, incluindo a grande radial de articulação entre as zo- partir de 1944; Diretor Supe-
rintendente da Coperbo, no
nas industriais. O estudo mostrava, enfim, a aplicação da doutrina do aménagement du primeiro governo Arraes;
territoire,10 isto é, foram identificadas e formuladas as hipóteses da mise-en-valeur re- componente da equipe do
Padre Lebret, no Brasil, por
gional e indicadas propostas quanto à localização das estruturas econômicas e residen- quinze anos. No exílio, traba-
ciais, à localização dos equipamentos e dos quadros de vida e às densidades e desloca- lhou na Comissão Econômica
para a América Latina, de
mentos populacionais. 1965 a 1982. Como profes-
sor, na Escola de Belas Ar-
O Recife ordenado, para Lebret, era a cidade industrial e portuária, em que as in- tes, interinamente, na cadeira
dústrias e o porto dominavam a paisagem citadina, determinavam a sua vitalidade. Era, de Urbanismo (1941-1942),
tendo sucessivamente ensi-
por decorrência, a cidade operária, até então apenas a cidade do subproletariado, mas em nado as cadeiras de Perspec-
que a quimera da industrialização resgataria os males do subdesenvolvimento, proporcio- tiva, Teoria de Arquitetura e
Pequenas Composições, co-
nando à população operária melhores níveis de vida. mo professor concursado
de Urbanismo (durante 24
anos). Na Escola de Enge-
AS DIRETRIZES DE BALTAR nharia, na cadeira de Econo-
mia e Finanças, durante 20
anos. Deposto pelo Ato Insti-
Em 1951, bem antes do estudo de Lebret, Baltar11 apresentou sua tese de concurso tucional nº 1, voltou a ensi-
nar, depois de anistiado no
para o provimento da cadeira de Urbanismo e Arquitetura Paisagística, na qual já estava MDU/UFPE por dois anos,
explicitada a primazia da noção de região sobre a de cidade e que, em conseqüência, mu- tendo então se aposentado.
(Montenegro et. al, 1995; en-
dava o caráter propositivo de plano. A idéia fundamental da tese foi mostrar a cidade in- trevista realizada com Baltar
em fev./1995).
tegrada na região, afirmar o planejamento regional e refutar as idéias primitivas de urba-
nismo voltadas ao embelezamento da cidade, às soluções de problemas de higiene da

habitação, de trânsito e de perspectivas urbanísticas. O objetivo do estudo foi apresentar

um esquema de expansão de cidades, particularmente a do Recife.
Advogava Baltar o planejamento como expressão da racionalidade técnica, como o
modo de prevenir e de remediar os fatores negativos da concentração urbana dos tem-
pos modernos, bem como criticava o urbanismo, ou melhor, os planos de cidade como
projetos de embelezamento e de descongestionamento de trânsito e como imagens de ci-
dades-ideais.
O urbanismo do século XIX, êsse período fatal da história da arquitetura e da urbaniza-

ção, contentou-se com a procura da solução do problema do embelezamento. Ciência e ar-
te tipicamente acadêmicas, a organização dos planos de cidade dentro dêsse espírito, que foi
a tendência oficial de uma certa época já dêste nosso século, não procurou fundamentos só-
lidos na observação e na análise dos verdadeiros problemas humanos dos quais o urbanismo
e a arquitetura são apenas reflexo (Baltar, 1951, p.26.)
Com essa argumentação, Baltar tornou irrefutável a sua concepção de planejamen-

to extensivo a toda a região, atingindo a totalidade dos problemas, em vez de focalizar,
apenas, aqueles mais restritamente urbanísticos. Para tanto, propôs um roteiro de exame
de uma cidade segundo três categorias de problemas: ocupação adequada do território;
número de habitantes e sua distribuição; e equipamento urbano. Esse esquema consistia
os elementos componentes do aménagement du territoire, denotando a transposição de
métodos e técnicas de planejamento do Movimento Economia e Humanismo.
O modelo urbano de uma cidade regional, esboçado genericamente por Baltar, com-
punha-se das seguintes unidades: o núcleo urbano da cidade regional; as cidades satélites,
com os respectivos núcleos urbanos e unidades residenciais; as unidades residenciais, com
os respectivos centros locais; as unidades industriais e as zonas verdes — agrícolas e flo-
restais —, além do sistema rodoferroviário.
Estabelecidos os elementos mais gerais do modelo, foram previstos os elementos es-
pecíficos, como a localização das grandes indústrias da cidade regional na periferia das ci-
dades satélites ou na periferia do próprio conjunto — nunca, porém, no interior de qual-
quer dos núcleos onde outras atividades estivessem instaladas —, e a distribuição das
atividades agrícolas da região nos extensos vazios que mediavam as diversas unidades ur-
banas, principalmente ao longo das rodovias e ferrovias de ligação.
Embora a industrialização fosse vista como a maneira de promover o desenvolvi-
mento da região, Baltar enfatizou a falta de disponibilidade de terrenos para essa ativi-
dade econômica na cidade do Recife. No entanto, Lebret (1974), no seu estudo sobre a
implantação de indústrias, localizou diversas áreas para esse fim. É possível que, nesse
ponto particular, não tenha havido concordância entre ele e Baltar, embora tenha sido o
último um dos principais e permanentes assessores do padre dominicano na elaboração
desse estudo. Porém, as indicações de Lebret estavam em concordância com as propos-
tas do Código de Obras então em elaboração pela prefeitura do Município do Recife, o
qual previa zonas e núcleos industriais na cidade. Outra diferença entre o estudo de
Lebret e as diretrizes de Baltar diz respeito ao entendimento de região: enquanto, para o
primeiro, era uma unidade econômico-geográfica, partição do território nacional que
abrangia diversos Estados — o Nordeste, para o segundo, era uma unidade econômico-
geográfica, partição do território estadual que abrangia diversos municípios — a re-
gião metropolitana.

Baltar fez a transposição dos princípios da arquitetura e do urbanismo moderno pro-

palados pelos Ciams, mas, em especial, transpôs as experiências do urbanismo britânico
do Pós-Guerra, principalmente da legislação urbanística de 1947. A transposição do mo-
delo de cidade-jardim foi preponderante, seja como padrão de remodelação do existente,
seja para orientar as novas ocupações e edificações citadinas. Entretanto, os ideários cita-
dos foram adequados à doutrina do Movimento Economia e Humanismo que ele abra-
çou em profundidade.
Pelo menos desde 1947, Baltar já tinha contato com Lebret. No entanto, conside-
rando os seus trabalhos publicados, só em 1949, no discurso de paraninfo aos formandos
da Escola de Engenharia da Universidade do Recife, ele falou da doutrina do Movimen-
to Economia e Humanismo como alternativa ao encaminhamento dos problemas da hu-
manidade. Intitulado “Por uma economia humana”, o discurso versou sobre a tarefa de
reabilitação da humanidade, reservada também à engenharia, ou seja, cabia à engenharia
o papel de colocar o progresso técnico em benefício do Homem, e criticou o liberalismo
econômico e o marxismo por não solucionarem os problemas da humanidade e conterem
contradições inerentes a seus objetivos e práticas. No fechamento do discurso, foi apre-
sentada como terceira alternativa, para abordar o problema do progresso técnico com o
respectivo benefício à humanidade, a doutrina “Economia e Humanismo”.
Esboça-se assim uma nova atitude diante da questão … Permiti-me, porém, que vos
confesse a minha simpatia pessoal pelas idéias do chamado movimento Economia e Huma-
nismo ... Inspirado nas fontes mais puras da doutrina há vinte séculos pregada à humanida-
de pelo Cristo, êsse movimento visa restaurar na escala humana as atividades econômicas,
partindo da reabilitação das comunidades naturais, destruídas por um fenômeno de gigan-
tismo celular, que atacou os grupos sociais de forma em tudo semelhante ao processo do cân-
cer biológico no corpo de um sêr vivo … O método de ação do movimento se baseia nas
12 O temário discutido
constatações objetivas da realidade econômica e social, na aplicação dos instrumentos de pes- constou de seis pontos,
quisa mais agudos à análise dessa realidade e principalmente na participação integral na vida quais sejam: i) conceito de
processo de planejamento e
das comunidades a reabilitar (Baltar, 1950, p.14-5.) os aspectos humanos do
desenvolvimento urbano, cu-
jo documento de referência
Aqueles que abraçaram a doutrina Economia e Humanismo continuaram a difundir foi redigido pelo arquiteto
colombiano Gabriel Andrade
os seus princípios por mais tempo. Desse modo, o Seminário de Técnicos e Funcionários Lieras e pelo sociólogo Sa-
em Planejamento Urbano, realizado em Bogotá, de 5 a 31 de outubro de 1958, que re- kari Sariola da ONU; ii) ca-
racterísticas do planejamen-
sultou na Carta dos Andes, mostrou em seu temário12 a presença das idéias humanistas. to regional na América
Baltar, o engenheiro Mário Laranjeiras de Mendonça (da equipe de Lebret, em São Pau- Latina, redigido pelo urba-
nista peruano Luís Dorich;
lo) e o arquiteto baiano Newton Oliveira compuseram a delegação brasileira. A atuação iii) plano geral urbano como
de Baltar no Seminário foi marcante, tendo estado presente em todos os debates, presidi- instrumento básico para
guiar o desenvolvimento da
do uma das comissões temáticas, realizado uma conferência e concedido duas entrevistas. cidade, eixo principal do te-
mário do seminário, redigi-
A atualização das idéias propugnadas por Baltar, no início dos anos 50, fez-se pela do pelo professor Francis
instauração da concepção de planejamento em substituição à de desenho de reformas; Violich da Universidade da
Califórnia; iv) renovação ur-
de região em substituição à de cidade; pela determinação da economia para o desenvolvi- bana, redigido pelo arquite-
mento em substituição à engenharia para o embelezamento do ambiente citadino. O Re- to Carl Feiss; v) programa-
ção do planejamento e os
cife moderno para Baltar era o núcleo urbano que abrangia o porto, o comércio de im- orçamentos, redigido pelo
portação e exportação, o comércio e os serviços em geral, os bancos e as residências; eram arquiteto Carlos Alvarado,
vice-presidente da Junta de
as cidades-satélites ou cidades industriais, Olinda, Paulista, São Lourenço e Jaboatão, com Planificação de Porto Rico;
suas unidades de vizinhança; eram as atividades agrícolas separando as unidades urbanas; vi) o liderato em planejamen-
to, de autoria de Eric Carl-
era a mesclagem dos princípios da cidade funcional com a cidade do bem comum, isto é, son, diretor do CINVA.

a eficiência funcional deveria estar conjugada a condições de vida dignas, sem a submis-
são dos homens à fome e à miséria. Se o enunciado para o Recife dos anos 50 era o da ci-
dade da miséria e do atraso regional, as idéias propugnadas por Baltar aventavam a possi-
bilidade de uma polaridade — de desenvolvimento e prosperidade, de um futuro em que
o avanço tecnológico estivesse ao alcance de todos os homens e, portanto, mantinham-
se o controle e a ordenação espacial da cidade com os conflitos apaziguados e as necessi-
dades satisfeitas, pelo menos em um nível e por um tempo.
O PLANEJAMENTO HUMANISTA DOS ANOS 50
Os dois planos focalizados mostraram o planejamento regional firmado como saber,

e conferiram posição diferenciada aos detentores de tal conhecimento. Já não tinha rele-
vância ser engenheiro, arquiteto, economista ou médico, mas aos detentores do saber de
planejamento era concedida uma maior autoridade no tratamento da cidade e da região.
Como a noção de região passou a ter primazia sobre a de cidade, a composição de luga-
res futuros tornou-se subordinada às questões regionais, nas quais prevaleciam os fatos
econômicos, ou melhor, a atualização das idéias e representações de lugares ordenados e
harmoniosos passou a ser um reflexo da economia. Desse modo, o planejamento como
saber apareceu e disseminou-se como o novo instrumento político capaz de objetivar uma
cidade disciplinada. Essa teoria urbanística, similarmente ao que ocorria em relação às
teorias preceituadas pelo urbanismo dos anos 30, tinha como cerne a racionalidade cien-
tífica inerente às grades teóricas da modernidade.
Paralelamente e por decorrência da emergência do planejamento entre os urbanistas
e demais intelectuais, afirmou-se a idéia de região metropolitana. O Recife passou a ser
imaginado como o centro de uma região que era muito maior em extensão territorial, mas
dominada pela cidade-centro. A atualização do sentido de cidade passou a ser o de metró-
pole regional — industrializada, equilibrada e integrada, em contraposição aos enunciados
de miséria e atraso regional propalados pelos urbanistas.
O novo saber do planejamento relegou o ideário do urbanismo do fim do século XIX
e das primeiras décadas do século XX, consubstanciado nas noções de embelezamento, hi-
giene, salubridade e monumentalidade. Bem comum, harmonia, integração, equilíbrio,
desenvolvimento, condições de vida humana passaram a marcar a representação de cida-
de no campo do planejamento. O método possibilitava esquadrinhar minuciosamente a
realidade e, portanto, outorgava maior certeza aos seus enunciados.
As inovações introduzidas pelo ideário do Movimento Economia e Humanismo, nos
planos e textos analisados, não constituíram uma ruptura com o ideário dos Ciams e do
urbanismo britânico do Pós-Guerra. Definir diretrizes relativas à localização das estrutu-
ras econômicas e residenciais, à localização dos equipamentos e quadros de vida e às
densidades e deslocamentos populacionais não contradizia os preceitos da arquitetura e
urbanismo modernos. Essas eram regras respectivas para os dois diferentes tipos de orde-
namento e controle — num, eram orientações de procedimentos e modos de fazer; nou-
tro, eram determinações do que fazer, objetivadas em relações e dimensões.
O planejamento humanista nos anos 50 foi, inquestionavelmente, um dos mais im-
portantes ideários transpostos para o Brasil, e Baltar foi, na cidade do Recife, quem me-
lhor difundiu esse saber. A cidade do Recife dos anos 50 comportou a utilização de todas
essas teorias, embora as propostas de organização espacial dos homens tivessem passado a
apresentar elevado nível de abstração e generalização, formuladas como diretrizes.

RUPTURAS E PERMANÊNCIAS DE IDÉIAS
No Recife dos anos 30, o efusivo ambiente cultural apresentava-se com uma mis-
tura bem dosada de incertezas e enfrentamentos entre o moderno e o tradicional, o in-
ternacional e o nacional, o regional e o provinciano. Entre outras questões, indagava-
se: como transformar o Recife numa cidade moderna e quais as regras a serem
expressas nos planos? Nos idos de 30, o desafio partia da própria necessidade de se
criar uma mentalidade urbanística. Teorias, planos e utopias existiam, mas nem mes-
mo os intelectuais locais sabiam ao certo o que era cultura urbanística, com exceção
de uns poucos eruditos, que mantinham contatos com a Europa e a América do Nor-
te. Entretanto, além dessa apreensão por parte dos homens cultos, dos especialistas,
dos técnicos, era necessária, para o sucesso da racionalidade urbanística, a absorção
desse saber pelos moradores da cidade, pelo homem citadino. A difusão e a dissemi-
nação de uma mentalidade urbanística eram perseguidas em todo o País, tendo sido
definidas como objetivo principal do Congresso Brasileiro de Urbanismo, realizado no
Recife, em 1942.
Mentalidade urbanística e plano reformador foram os grandes requerimentos dos
urbanistas nos anos 30, embasados no conhecimento técnico da realidade e no entendi-
mento de que a cidade deveria funcionar com eficiência, aliada a um gosto estético. Os
discursos dos urbanistas evocavam a idéia de progresso para fixar uma imagem na qual
a composição dos lugares não fosse de caráter colonial; as ruas não fossem estreitas, tor-
tuosas, sem arborização, sem pavimentação, escuras, sujas e insalubres; o tráfego não es-
tivesse congestionado; os terrenos não fossem alagados; as edificações não fossem baixas
e acaçapadas; e os mocambos não fossem insalubres, infectos e disseminados.
Em suma, a idéia central de progresso da cidade decorria da ordenação do seu cres-
cimento construtivo, objetivada no desenho de um futuro promissor que contivesse a vi-
são do todo e interligasse a produção da beleza e da salubridade. O plano, com o zonea-
mento e o sistema viário, continha os dispositivos do saber urbanístico. Sendo científico,
tornava-se inquestionável e legitimado, tornava-se verdade discursiva que cumpria com os
preceitos de higienização e salubridade — insolação, ventilação e iluminação; de veloci-
dade e mobilidade — avenidas e ruas largas e retilíneas; de especialização funcional — ha-
bitar, trabalhar, circular e descansar; de amenização paisagística — presença de vegetação;
de verticalização — elevador e circulação interior; e de não-preservação do antigo. Para a
efetivação de todos esses preceitos, os vestígios da sociedade não-industrial podiam ser
destruídos. Assim, o princípio da tábua rasa justificava os desenhos do futuro da cidade
do Recife dos anos 30. Nesses desenhos, a reversão das imagens e dos enunciados negati-
vos do ambiente citadino propalados pelos urbanistas foi representada na cidade bela,
limpa e monumental, ou seja, na cidade progressista.
No plano reformador, o instrumental indispensável para a sua elaboração era a plan-
ta da cidade ou de arruamentos que registrassem os lugares da natureza e dos ambientes
construídos (parcelamento do solo, avenidas, ruas, alinhamentos, ferrovias, entre outros).
Ela era organizada por engenheiros e aprovada por uma comissão de especialistas desig-
nados pelo governo municipal. Concomitantemente à planta da cidade, era exigida a de-
monstração de erudição e de conhecimento de teorias urbanísticas em voga na Europa e
nos Estados Unidos, mediante a citação e o emprego dos conceitos e métodos no conteú-
do justificativo ou propositivo do plano. Portanto, a abordagem qualitativa e a intuição
eram preponderantes na sua feitura.

No Recife pós-45, entrecruzavam-se caminhos de diversas naturezas: por um lado,

tinha-se o entusiástico aprendizado do exercício democrático; por outro, um efervescen-
te ambiente cultural, marcado pela tônica da cultura popular, ao lado do regionalismo
freyriano; também, por outro, o explosivo crescimento da população e das suas necessi-
dades, e, ainda, as representações negativas de carências da cidade. Ante essa diversidade
de situações, sugerindo uma realidade em ebulição na qual liberdade e necessidade se con-
frontavam em diversos domínios, até mesmo quanto à maneira da apropriação, da frui-
ção e do uso de lugares, a industrialização apareceu como a incontestável alavanca para o
desenvolvimento. Porém, tornar a industrialização uma realidade não era tarefa fácil. En-
tremeavam-se procedimentos e interesses, incluindo o de tornar a cidade apta ao desem-
penho dessa função.
Os urbanistas já tinham apreendido e aplicado os princípios do urbanismo moder-
no num momento em que as necessidades eram de salubridade, de descongestionamen-
to do tráfego e de embelezamento, ou melhor, de modificar a composição colonial vi-
gente. No entanto, eles não estavam convictos de que os princípios do urbanismo
moderno eram suficientes para a produção de uma outra ordem citadina, cuja explicita-
ção de regras apaziguasse os conflitos inerentes a uma sociedade em busca do desenvol-
vimento industrial.
Se, após o ano de 1945, modernização era promover a industrialização da região
nordestina, em geral, e de Pernambuco e do Recife, em particular; se as cidades, para se-
rem atualizadas, precisavam estar aptas ao exercício dessa função, a mentalidade urbanís-
tica não poderia ser, apenas, a do modernismo, transposta e difundida nos anos 30. Qual
seria, então, o paradigma complementar do modernismo, capaz de configurar uma cida-
de atualizada? Para tanto, outros saberes foram transpostos e difundidos por meio de de-
bates, cursos, congressos e eventos similares, centrados nas questões das disparidades re-
gionais, do subdesenvolvimento da região Nordeste e das reformas sociais. Dentre os
saberes então difundidos no Recife, a doutrina do Movimento Economia e Humanismo,
por meio da noção de aménagement du territoire, foi a principal, e seus preceitos passaram
a ser traduzidos nos planos elaborados, conferindo primazia à noção de região sobre a de
cidade e subordinando as modificações na composição de lugares às leis da economia. Em
suma, a cidade estaria integrada à região com a qual manteria intensa relação, e a ordena-
ção regional, decorrente da noção do aménagement du territoire, contrapondo-se à orde-
nação citadina egressa do urbanismo moderno, estaria referenciada nas noções de bem
comum, harmonia, integração, equilíbrio e desenvolvimento, em substituição às de em-
belezamento, higiene, salubridade e monumentalidade.
Por conseqüência, o plano não mais se expressava preponderantemente por intermé-
dio de desenhos de reformas e correções do sistema viário e do zoneamento das funções
citadinas. A ênfase passou a ser a explicitação de diretrizes econômicas determinantes de
um futuro promissor, das quais as urbanísticas seriam decorrentes; daí o saber do plane-
jamento sobrepujar o do urbanismo; daí a titulação de plano diretor em substituição à de
plano reformador. No plano diretor, a idéia de desenvolvimento era propalada para cons-
tituir uma imagem na qual não fossem vigentes as condições desumanas de vida da po-
pulação, o flagelo das secas e os males do latifúndio; não fossem deficientes os transpor-
tes, a geração e a distribuição de energia elétrica e o abastecimento d’água; não fossem
quantitativamente representativas as migrações e emigrações, o analfabetismo, as ende-
mias, as carências alimentares e a desqualificação da mão-de-obra, e não fossem tolhidas
as organizações políticas e sociais. Expressando regras ou diretrizes revertedoras dos enun-

ciados negativos propalados pelos urbanistas, o plano objetivava um futuro para o Recife
dos anos 50, representado pela região metropolitana industrializada, equilibrada e inte-
grada, ou seja, pela metrópole regional.
Se, quanto à constituição de uma imagem de cidade, as diferenças estão sintetizadas
nos sentidos das palavras progresso e desenvolvimento, quanto ao conteúdo do saber, a dis-
tinção entre os dois tipos de planos se expressou no método e no instrumental técnico re-
queridos com vista ao conhecimento e à apreensão da realidade. O plano diretor exigia
uma multiplicidade de instrumentos técnicos relativos principalmente aos campos da eco-
nomia, da demografia, da engenharia e da geografia. Dessa forma, no momento da con-
fecção de um plano, fazia-se imprescindível a formação de uma equipe em que estivessem
presentes os detentores desses conhecimentos, a fim de levantar, medir, examinar, inspe-
cionar e avaliar, por meio de diversas técnicas de pesquisa, os fatos econômicos, popula-
cionais, sociais e físico-territoriais, registrando a rigorosa observação em mapas, gráficos
estatísticos, plantas cadastrais e documentação bibliográfica e monográfica. Sem dúvida,
o plano consistia um método globalizante (Lamparelli, 1994, p.12). Só após o minucioso
esquadrinhamento da realidade, passava-se com segurança para a etapa de formulação das
proposições centradas na correta distribuição da população e localização das atividades
econômicas e residenciais, considerando-se o limite de saturação e custo de produção da
energia elétrica, do abastecimento d’água e dos meios de transporte. As exigências técni-
cas na elaboração do plano diretor conferiam a suas propostas um forte caráter de certe-
za e exeqüibilidade, indicando o aprofundamento da lógica positivista presente na atuali-
zação do saber e a possibilidade de maior controle dos conflitos respectivos à organização
espacial dos homens.
Ao lado das diferenças das concepções contidas nos planos urbanísticos elaborados
para o Recife dos anos 30 e 50, destacam-se similitudes de duas naturezas. A primeira re-
fere-se ao campo empírico, isto é, os planos apresentados, com exceção das diretrizes de
Baltar, foram solicitações e encomendas de governantes. Portanto, parecia haver uma sin-
tonia e sinergia entre esses últimos e os detentores do saber urbanístico em dotar a cidade
de um dispositivo disciplinador e previsor de um futuro alvissareiro. O segundo reporta-
se ao campo teórico, ao destacar como cerne dessas teorias urbanísticas a racionalidade
científica própria da modernidade.
A narrativa empreendida evidenciou rupturas, permanências e similitudes de idéias,
seja no campo cultural, seja no do urbanismo. Cada tempo atualizou as práticas intelec-
tuais conforme os saberes em voga e atendeu às solicitações dos governantes aos urbanis-
tas. Com o aparecimento de outros saberes, ocorreu a mudança de representação da cida-
de, ou seja, a atualização e a diferenciação das idéias de ordenamento para o Recife dos
anos 30 e 50 sintetizaram-se na representação, em um momento, progressista, e noutro,
regional. Os conflitos de interesses e necessidades, particularmente quanto à apropriação,
à fruição e ao uso dos lugares, foram apaziguados pelas propostas de cunho positivista e
pelo estabelecimento de outros dispositivos disciplinares, o que indica a existência de uma
correspondência entre esses conflitos e as regras e normas das teorias urbanísticas.
Na atualidade, por um lado, os fenômenos presentes na cidade contemporânea sina-
lizam uma perda de controle pelos detentores de poder, uma aparente fragilização da so-
ciedade disciplinar. Esse fato tem provocado perplexidade e temor nos urbanistas e gover-
nantes, fazendo lembrar o medo sentido pela nova burguesia industrial perante as
multidões anônimas circulando pelas ruas, mendigos e vagabundos em Londres e Paris no
século XIX (Bresciani, 1994). Por outro lado, o saber urbanístico tem-se mostrado limita-

do e ineficiente para resolver os problemas da cidade contemporânea, isto é, existe o pa-

radoxo entre continuar afirmando o saber urbanístico fundado nas teorias da modernida-
de e prescindir desse saber, dada a inexistência de um outro modo de promover o orde-
namento e o controle da cidade.
Talvez se possa qualificar a atualidade como um tempo de transição, no qual a po-
sitividade é verificada pelo aparecimento de uma multiplicidade e pluralidade de saberes,
que buscam criar outras formas de teorizar sobre e praticar a ordenação e o controle das
cidades, porém, na sua grande maioria, ainda estão circunscritos aos fundamentos teóri-
cos da modernidade. Entre tantos saberes, há que destacar o do desenvolvimento susten-
tável e o do planejamento estratégico, por serem os que mais têm sido disseminados co-
mo as novas teorias a serem aplicadas à ordenação da cidade. O primeiro apresenta pontos
convergentes com o ideário do Movimento de Economia e Humanismo, ou seja, a busca
de equilíbrio entre ambiente natural e ambiente construído, a propagação da necessidade
de justiça social e o condicionamento da dimensão econômica aos dois princípios ante-
riores. Pode-se considerar isso uma idéia necessária e basilar, após a queda do muro de
Berlim. O segundo é a incorporação da visão estratégica, cujo foco principal é a compe-
titividade e rentabilidade econômicas, cujo efeito, como lembra Arantes (1998, p.135), é
Virgínia Pontual, arquiteta,
é professora do Centro de o de “uma cenografia gestionária da cidade, algo como uma teatralização da vida cotidia-
Conservação Integrada Ur- na”. Tais saberes podem não se ter despreendido das grades teóricas da modernidade, mas
bana e Territorial do Progra-
ma de Pós-Graduação em atualizam e diferenciam as regras e preceitos da prática urbanística. Diante dessa consta-
Desenvolvimento Urbano da
Universidade Federal de Per-
tação, resta afirmar o entusiasmo pela cidade como uma disposição intelectual para a crí-
nambuco. tica desses saberes.
E-mail: vp@elogica.com.br
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A B S T R A C T The aim of this paper is to discuss the understanding of modernization

as a cumulative and complementary process of ideas. To this end, we introduce the notion of
the actualization and differentiation of city planning norms and rules as a way of assuring the
ordering of the city. We also discuss the maintenance of these rules at the present time and the
paradox between the continuity of current urban knowledge founded in the theories of moder-
nity and the abandonment of that knowledge in favour of alternative ways of promoting the
ordering and control of the city. The way chosen was that of reconstructing the ideas set out in
the urban plans drawn up in Recife in the 30s and 50s. In the thirties, urban planning prin-
cipally introduced the ideas of Ciams, whose authors were Domingos Ferreira (1927), Nestor
de Figueiredo (1932), Atílio Corrêa Lima (1936) and Ulhôa Cintra (1943). In the fifties,
urban planning translated, among other things, the norms of the Economy and Humanism
Movement that are presented in the study of Lebret (1954) and in the proposals of Baltar
(1951). The paper compares these plans, explaining the different concepts and representations
of Recife and its localities and discussing how this knowledge has survived the emergence of
new concepts.
K E Y W O R D S History; modernization; knowledge; city planning; representation.

R ESENHAS
A SOCIEDADE EM REDE norama daquelas transformações que, talvez, estejam
Manuel Castells anunciando o fim de uma era, a do capitalismo e da
São Paulo: Paz e Terra, 1999. cidade industrial.
Já os outros autores acima mencionados dedicam
Rainer Randolph grande parte de seus esforços exatamente àquilo que
Graham e Marvin chamam de desafio paradigmático,
A literatura sobre globalização e mundialização, que precisa ser enfrentado para elaborar novas orienta-
sobre reestruturação econômica e mudança de regime ções de compreensão e interpretação, “desafio” que le-
de acumulação e regulação, sobre surgimento de novas va Harvey e Soja — cada um à sua maneira — a bus-
formas de organização e integração econômica e social car um sustento “paradigmático” na dialética.
por intermédio de redes de computadores, sobre enfra- Abdicando explicitamente de uma reflexão críti-
quecimento dos Estados nacionais e o possível advento ca, o livro de Castells traz, nos seus sete capítulos, uma
de uma assim chamada condição pós-nacional (Haber- riqueza enorme de fatos e acontecimentos a respeito
mas, J. Die postnationale Konstellation. Frankfurt/M.: das mudanças que ocorreram e estão ocorrendo ao re-
Suhrkamp, 1998) e outros temas ligados a esses assun- dor do globo, responsáveis pela formação de uma ver-
tos, está crescendo como uma bola de neve desde o iní- dadeira economia global (distinta da forma mundial
cio da década de 1990. Observa-se, particularmente que a antecede).
no ano de 1996, a nosso ver, um excepcional avanço Abre para o leitor o universo extraordinário da re-
do debate a partir da publicação de contribuições im- volução tecnológica atual (primeiro capítulo); da cons-
portantes de autores como David Harvey ( Justice, na- tituição de uma economia informacional no nível
ture & the geography of difference. Malden, Mass. Ox- global (segundo capítulo); de seus protagonistas prin-
ford: Blackwell, 1996), Edward Soja (Thirdspace. cipais, isto é, dominantes em forma de empresa em re-
Cambridge, Mass. Oxford: Blackwell, 1996), Stephen de (terceiro capítulo); da transformação do trabalho e
Graham e Simon Marvin (Telecommunications and the do mercado de trabalho (quarto capítulo); e da sua fa-
city. London, New York: Routledge, 1996) e, last but ce “cotidiana” nas redes interativas, mediante a integra-
not least, Manuel Castells (The rise of the network so- ção à comunicação (quinto capítulo).
ciety. Malden, Mass. Oxford: Blackwell, 1996). Nos dois últimos capítulos, discute a formação e a
O sociólogo espanhol Castells, atualmente radi- consolidação de um novo espaço industrial, que vai evo-
cado nos EUA, abre com seu livro, cuja tradução para o luindo para uma oposição entre um “espaço dos fluxos”
português sob o título A sociedade em rede (São Paulo: (capital) e um “espaço dos lugares” (trabalho), gerando,
Paz e Terra, 1999, já na segunda edição) é objeto da enfim, no limiar do eterno, um “tempo intemporal”.
nossa resenha, a trilogia Era da Informação: economia, Na parte final do livro, Castells conclui que a ex-
sociedade e cultura, que vai se completando nos anos ploração das estruturas sociais emergentes, realizada no
subseqüentes com os livros The power of identity decorrer dos capítulos anteriores, que se referem a di-
(1997), já disponível em português na mesma editora, ferentes domínios de atividades e experiências huma-
e End of millenium (1998). nas, leva-o a uma inquestionável afirmação: “como
Entre os autores mencionados, Manuel Castells tendência histórica, funções e processos dominantes na
parece o único que, desde o princípio do primeiro vo- era da informação estão organizados, cada vez mais,
lume da trilogia, anuncia que não pretende discutir as em torno de redes” (p.497). Destaca que as “redes
teorias existentes sobre o pós-industrialismo ou a so- constituem a nova morfologia social das atuais socieda-
ciedade da informação, uma vez que já existem “várias des, e a difusão da lógica de rede modifica substantiva-
apresentações abrangentes e equilibradas dessas teo- mente a operação e o resultado dos processos produti-
rias, bem como várias críticas, inclusive as minhas” vos, experiência, poder e cultura”.
(p.41). Dedica-se, no seu livro, a “construir o discur- Em princípio, tal forma de organização social —
so mais autônomo e não redundante possível, inte- em rede — já existia em outros tempos e espaços (pe-
grando materiais e observações de várias fontes” ríodos e territórios). Mas o novo paradigma da tecno-
(p.45) que possam, então, fornecer um abrangente pa- logia de informação fornece a base material para uma

R E S E N H A
expansão que permeia a estrutura social inteira. Cas- nação do financeiro) nas redes globais dos fluxos de in-
tells argumenta que essa lógica de produzir redes (net- formações, o que, pergunta-se o autor, aconteceu com
working) induz a uma determinada lógica social que se o trabalho, os trabalhadores e as relações sociais de pro-
localiza num patamar superior, em que os interesses dução? Os trabalhadores não desapareceram (no “espa-
sociais específicos se expressam por meio das tradicio- ço dos fluxos”) e, apesar de todos os problemas, basica-
nais redes (de influência). De uma maneira sintética, mente na Europa, afirma que o trabalho é farto.
aponta que, hoje, o poder de fluxos assume uma pre- Entretanto, mesmo existindo trabalho, trabalha-
cedência em relação aos fluxos do poder. dores e classes de trabalhadores, o relacionamento social
É essa hipótese — anunciada antes quando re- entre capital e trabalho transformou-se profundamente:
toma com o “espaço de fluxos” uma idéia já do livro “Na sua essência, o capital é global. Como regra,
Informational city — que ele vai explicitar mais detida- o trabalho é local.”
mente nesse capítulo conclusivo. Argumenta que, sob Em outras palavras: “Assim, enquanto o relacio-
as condições da sociedade-rede, “o capital é coordenado namento capitalista persiste ainda (ora, em muitas eco-
globalmente, o trabalho é individualizado. A luta entre nomias a lógica dominante é mais estreito capitalista
os diversos capitalistas e as classes de trabalhadores que nunca antes), capital e trabalho tendem a existir,
miscelâneos está subsumida à oposição mais fundamen- cada vez mais, em espaços e tempos diferentes: o espa-
tal entre a lógica nua de fluxos de capital e os valores cul- ço dos fluxos e o espaço dos lugares; tempo instantâ-
turais da experiência humana” (grifos nossos). neo de redes computadorizadas versus tempo de relógio
Para chegar a essa conclusão, realiza uma ampla da vida diária (cotidiana). Portanto, eles vivem um ao
reflexão acerca das novas relações entre capital e traba- lado do outro, mas eles não se relacionam um com o
lho, que se instalam na sociedade-rede organizada “em outro, como a vida do capital global depende cada vez
torno de redes globais de capital, administração de menos de trabalho específico, e mais e mais de traba-
empresas e informação, cujo acesso ao saber tecno- lho genérico acumulado, operado por uma pequena
lógico (know-how) está nas raízes da produtividade elite intelectual (brain trust), morando nos lugares vir-
e competitividade”. tuais de redes globais.”
A propagação e ampliação das redes (networking) Na sociedade-rede, as redes — e, em particular, a
no interior e entre empresas, corporações e mesmo or- meta-rede (dos fluxos financeiros) — não resultam em
ganizações que não visam ao lucro não podem ser in- uma “universalização” de conexões que pudessem su-
terpretadas como morte do capitalismo. Ao contrário, perar (aniquilar) velhas separações, segregações ou até
representa uma jamais vista expansão do modo de pro- exclusões, mas apenas na mundialização do fluxo fi-
dução capitalista que molda relacionamentos sociais nanceiro. Paradoxalmente, a sociedade-rede caracteri-
ao redor do planeta inteiro: “A sociedade-rede, nas za-se por um grau de conexões mais baixo do que as
suas várias expressões institucionais, é e continuará por formas anteriores. A “distância” entre capital e a ex-
algum tempo uma sociedade capitalista”. Porém é pressão coletiva das pessoas é infinita, como Castells
também profundamente diferente das suas formas his- afirma em outro momento. A sociedade-rede é aquela
tóricas anteriores, uma vez que é (a) global e (b) estru- em que uma rede (a citada meta-rede) se torna domi-
turada em larga medida em torno de uma rede de flu- nante (entre os pares) e excludente (em relação aos tra-
xos financeiros. balhadores e suas manifestações culturais e vitais), co-
Conseqüentemente, não há uma “classe capitalismo expressão de uma pureza da lógica capitalista
ta” em nível mundial, mas existe, segundo Castells, nunca vista na História.
uma integrada rede capitalista global, cujos movimen- Certa radicalidade da posição de Castells não dei-
tos e lógica variável determinam economias e influen- xa de ter seu fascínio e razão, especialmente quando
ciam sociedades. Portanto, para além de uma diver- observávamos à nossa volta um sistema financeiro
sidade de capitalistas de carne humana e grupos mundial que parecia enlouquecer sob o ataque de “ca-
capitalistas, existe um capitalista coletivo sem rosto, ge- pitais especulativos” e que, mesmo após os primeiros
rado por fluxos financeiros em redes eletrônicas. Após es- sustos maiores, não deixa de inquietar bolsas e gover-
sa “dissolução ou fluidificação” do capital (sob domi- nos no mundo inteiro. Porém, mesmo assim, sua abor-

R E S E N H A
dagem fica limitada — não avança para um questiona- rede torna-se dominante mundialmente, conduz os
mento de paradigmas conceituais vigentes —, porque processos e molda toda a estrutura social.
continua presa a uma compreensão restrita das redes Essa meta-rede financeira pode parecer, por um
como conjuntos de “nós interconectados. Um nó é um lado, uma última e derradeira manifestação das redes
ponto no qual uma curva apresenta uma interseção tradicionais que procuram impor-se pela sua lógica
com ela mesma (intersects itself ). O que um nó é, fa- unívoca e dominar outras formas de dinâmicas econô-
lando concretamente, depende da espécie da rede con- micas, sociais, políticas e culturais. Mais um sinal do
creta da qual estamos falando”. fim de um ciclo do que marca de um novo tempo, se-
Para Castells, as redes permanecem como estrutu- ja em forma de uma sociedade-rede ou de outra —
ras (abertas, aptas a se expandirem, comunicativas, al- opinião defendida também por certos autores, como
tamente dinâmicas) e instrumentos econômicos, Arrighi, por exemplo.
sociais e culturais. Cada rede tem sua topologia, deter- Por outro lado, e parece esta a interpretação suge-
mina distâncias, velocidades (até mesmo simultanei- rida pela análise de Castells, mas não defendida por
dades) e precisa, naturalmente, de certos suportes ma- ele, a meta-rede deve ser compreendida como expres-
teriais, energéticos e informacionais para poder são máxima dos novos tempos que provoca uma total
desempenhar suas funções. desterritorialização e des-historicização. Significa, por-
Não consegue superar (no sentido hegeliano) tanto, mais que um simples fim do território e da his-
vieses instrumentalistas, estruturalistas e funcionalis- tória, na medida em que reverte permanentemente iní-
tas. Para isso, a rede precisaria ser conceituada, a nos- cio e fim, próximo e distante, sob uma lógica em que
so ver (vide também em particular Ilse Scherer- o futuro já esteve presente no passado, e o presente na-
Warren), como uma nova forma (“dialética”?) de da mais será que o passado tornado promessa do futu-
“integração da diversidade”, como a busca de formas ro. Em síntese, a expressão de uma dinâmica incontro-
de “articulação entre o local e o global, entre o parti- lável, cuja própria lógica sem espaço e tempo apenas
cular (específico) e o universal, entre o uno e o diver- pode cumprir-se num caos, em que a única “razão”
so, nas interconexões das identidades dos atores com (como domínio de outras expressões) consiste na sua
o pluralismo” (Ilse Scherer-Warren, Redes de movi- própria reprodução como caos.
mentos sociais. São Paulo: Loyola, 1989). Ou seja, ar- Será a instalação da entropia como princípio “so-
ticulações que transcendem as formas tradicionais de cial” máximo de uma rede das redes, cuja única “fina-
“sistemas” (e igualmente não-sistemas como o mundo lidade” será a de destruir outras finalidades, isto é, vol-
da vida, o cotidiano, as determinações de um quadro tar-se-á contra todas as tentativas de reduzir a entropia
institucional de uma sociedade), “estruturas” e mes- do “sistema” (mediante a geração de ordenamentos,
mo morfologias aparentemente homogêneas. Em sín- articulações e organizações, regulações e instituições
tese, as redes encontram-se num “ponto de intersec- etc.). Significará a reversão de todos os processos, o
ção” entre uma heterogeneidade de conteúdos abandono de uma dinâmica com lógica — e, portan-
(econômicos, sociais, políticos e culturais) e uma he- to, de todas as lógicas; sem espaço — portanto, em to-
terogeneidade de formas (locais, regionais, nacionais e dos os espaços; sem tempo — portanto, em todos os
mundiais). Uma “sistematização” da concepção das tempos; sem protagonista — e, portanto, de todos os
redes poderia usar ambas as dimensões como maneira sujeitos. Será a manifestação da antítese de todas as te-
de identificar suas características (sua “novidade” em ses, de uma força onipresente e onipotente imprevisí-
relação a abordagens concorrentes). vel e incontrolável que não está em lugar nenhum, mas
Em síntese, à primeira vista e um tanto surpreen- em todos ao mesmo tempo e nunca.
dente e paradoxal, a análise de Castells parece resultar Portanto, nem eternidade, nem fim da História:
numa perspectiva “conservadora” da nova sociedade: mas, provavelmente, fim da humanidade.
ao focalizar a convergência de tecnologia e evolução
social, as mutações provocadas pela geração de uma no-
Rainer Randolph, economista, é professor do Institututo de Pesqui-
va base material instalam “apenas” uma nova unidade sa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio
de condução da diversidade do mesmo tipo: uma metade Janeiro.

R E S E N H A
O URBANISMO NO BRASIL Na apresentação do livro, a autora e coordenado-

–1895-1965 ra, Maria Cristina da Silva Leme, justifica o período
Maria Cristina da Silva Leme (coordenadora) abrangido pela pesquisa, até 1965, com a criação do
São Paulo: Studio Nobel; FAUUSP; FUPAM, 1999. SERFHAU, momento de inflexão nas experiências dos
projetos e planos urbanos. É quando o governo fede-
Wilson Edson Jorge ral, em seu objetivo de centralização política, vai ten-
tar montar uma política urbana para todo o território
É auspicioso o aparecimento de uma obra como nacional, abortando a lógica histórica da montagem
essa, com intenções e possibilidades de se tornar enci- de políticas urbanísticas que vinha se consolidando
clopédica, sobre o fenômeno do urbanismo no caso pelas iniciativas internas em cada cidade. A partir do
brasileiro. É um estudo alentado, desenvolvido por oi- governo militar, pode-se falar de políticas urbanas glo-
to equipes de profissionais acadêmicos, cada uma delas bais, unificadas por meio de órgãos e estruturas buro-
em uma determinada capital de Estado, decifrando as cráticas centralizadas com cartilhas tecnocráticas ex-
origens, a evolução e as repercussões concretas do ur- plicando como entender as cidades e como resolver
banismo em sua cidade e, em decorrência, no Brasil. seus problemas. Até a década de 1960, e o livro abor-
Trabalho amplo e relevante, iniciado em 1992, com o da exemplos de capitais importantes, são os governos
apoio financeiro do CNPq, cujo resultado revela a im- estaduais e municipais que vão criando oportunidades
portância da pesquisa sistemática e de fôlego para tra- para que os projetos e planos urbanos possam apare-
tar de assuntos complexos como esse, em cujo bojo se cer, à medida que os problemas das cidades vão se tor-
apresenta e se esconde a problemática do desenvolvi- nando mais complexos. Na esteira e motivados por es-
mento brasileiro, visto de um ângulo privilegiado, o se processo, vão se criando gerações de urbanistas
das cidades, e, no caso, ainda sob um outro filtro fas- vindos inicialmente de profissões que propunham in-
cinante que também pode ser revelador e mistificador: tervenções espaciais sobre a cidade como solução para
o do urbanismo. os problemas apresentados — engenheiros e arquite-
As capitais escolhidas para a pesquisa e tratadas tos — e, posteriormente, de profissões que estudavam
no livro, sob a forma de artigos, foram Belo Horizon- a cidade com base em fenômenos sociais mais amplos
te, Niterói, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Sal- — sociólogos e geógrafos.
vador, São Paulo e Vitória. Além dos artigos, o livro O urbanismo, como instrumento de interven-
apresenta uma coletânea dos planos e projetos urba- ção, foi um recurso empregado pelo Estado, única
nísticos desenvolvidos para aquelas e mais outras ci- entidade com poderes para alterar, de forma radical,
dades e uma bibliografia resumida de 65 urbanistas as estruturas físicas das cidades. À proporção que os
brasileiros e mais cinco urbanistas estrangeiros que problemas colocados pelas cidades aos administrado-
atuaram no Brasil. Para quem achar que isso é pouco, res tormaram-se mais complexos, o urbanismo, pro-
o livro apresenta, ainda, os acervos pesquisados e as curando explicar a cidade em sua totalidade e
principais revistas daquelas capitais que trataram par- propondo soluções globais para seus problemas, ter-
ticularmente do tema urbanismo. minou por influenciar as políticas oficiais de inter-
É sintomático que o livro não seja dividido em venção. Tais intervenções, como o livro o demonstra,
capítulos mas em artigos. Isso, provavelmente, pelo tiveram como objeto a infra-estrutura de apoio à eco-
fato de que cada equipe que realizou suas pesquisas nomia urbana (instalações portuárias, vias), a solução
em determinada capital tenha tido maior liberdade de problemas coletivos de saúde (saneamento) e a
na abordagem do tema, resultando em uma diversi- expansão de sua área central. A motivação básica das
dade metodológica e relativa autonomia nas bases intervenções sobre as áreas centrais foi a criação de
teóricas que orientam os textos. De modo geral, pre- novos espaços e de condições para o crescimento da-
domina o enfoque cronológico como principal fio quelas áreas, confinadas em suas estruturas coloniais.
condutor do tema, isto é, a entrada em cena de pro- Essas intervenções tiveram como moldura intenções
postas amplas para a ação do Estado sobre as estrutu- estéticas que procuravam formalizar uma nova
ras urbanas. modernidade visual e simbólica, negando a cultura

R E S E N H A
colonial que, até o final do século passado, presidiu a questões críticas do contexto urbano; como a questão
formação das estruturas urbanas. social já citada e a questão imobiliária apresentam-se
As teorias urbanísticas que deram as bases para as com pouco destaque. O livro privilegia a ação do Es-
propostas de intervenção sobre as cidades brasileiras tado feita sob a égide do urbanismo, mas que sempre
(incluindo as cidades novas: Belo Horizonte, Goiânia, teve como resultado concreto uma determinada valo-
Brasília) sofreram forte influência positivista que se rização imobiliária. Os planos e projetos implantados
desdobrou em teorias posteriores, também na arqui- trouxeram valorização para as áreas por eles abrangi-
tetura. A compreensão das cidades oferecida pelo das, quer pela criação de novas áreas (desmontes e
urbanismo sempre foi insuficiente. Sua base teórica aterros), quer pela desocupação de áreas (demolição de
cristalizou-se na Carta de Atenas, elaborada no 4º áreas centrais “deterioradas”), ou pela permissão de se
Congresso Internacional de Arquitetura Moderna construir mais (verticalização). Essa valorização, possi-
(1933), na qual a cidade é sintetizada em quatro fun- bilitada pelos planos e projetos implantados, signifi-
ções básicas: morar, trabalhar, recrear e deslocar. Os cou ganhos consideráveis para os empreendimentos
problemas urbanos teriam origem no mau funciona- imobiliários que se sucederam aos projetos. Como tais
mento dessas funções. Assim, a boa organização e o ganhos foram incorporados e por quem o foram ainda
equilíbrio entre as funções seria o caminho para a é uma história com poucas luzes, mas é aí que se en-
solução daqueles problemas. Nessa perspectiva, en- contraria grande parte da motivação do Estado e das
tende-se o vocabulário que permeia o diagnóstico de pressões que sofreu no desenvolvimento de sua políti-
origem positivista sobre as cidades: equilíbrio/dese- ca urbana e, no caso, uma política que teve como
quilíbrio, funcional. apoio as propostas urbanísticas. Essas são linhas de no-
Tal teorização sempre foi um grande reducionis- vas pesquisas que o livro sugere, pela riqueza de infor-
mo da problemática social presente nas nossas cidades, mações que traz à tona. Deste modo, o livro vem a ser
relegando-a a um absoluto segundo plano, quando uma referência fundamental para o estudo do urbano
não ignorando-a. As propostas urbanísticas, ao mesmo brasileiro e das políticas que o Estado vem praticando
tempo que vinham a ser mais conseqüentes do que as sobre ele.
propostas anteriores que os governos municipais e es- O urbanismo, como teoria e, principalmente, co-
taduais preparavam, tinham como base um discurso mo técnica de intervenção, teve uma importância
sobre os problemas das cidades em que a questão so- crescente nas políticas urbanas, como o livro bem o
cial era um elemento secundário e as soluções propos- demonstra. Na década de 1960, ele passa por um de-
tas seriam definitivas. Nesse contexto, a avaliação que clínio do qual, provavelmente, não vai mais se recupe-
o urbanismo fazia da problemática urbana e suas pro- rar. Isso porque a questão econômica e social das ci-
postas não entrou em choque nem com a ideologia, dades, tanto pelos novos conhecimentos que se
nem com os interesses que o Estado ia formulando so- acumulam sobre o urbano, como pela ideologia mais
bre o urbano. Sua ação sobre as cidades, o que o livro sofisticada que permeia a ação do Estado, trouxe à to-
aponta com propriedade, foi exercida de forma autori- na as fissuras e insuficiências teóricas do urbanismo.
tária. Os planos de modernização das áreas centrais Por outro lado, a implantação de planos e projetos ur-
sempre foi feito com absoluto desprezo pela população banísticos, no contexto histórico que o livro apresenta,
de baixa renda que ali habitava e que foi simplesmen- teve como respaldo um Estado autoritário, que prati-
te afastada para áreas periféricas a fim de dar lugar aos camente impôs suas propostas sem maiores consultas,
novos espaços criados e usos propostos. Esse desprezo, debates ou contestações. Os debates e propostas surgi-
e mesmo execração, pela questão social fica evidente, dos, que o livro apresenta com fartura, não traduziam
entre outras passagens (Reis et al., 1927, p.73), sobre contradições ao processo desencadeado pelo Estado,
faixa de manguezal próxima ao centro de Niterói, ocu- apenas variações em torno dos objetivos previstos.
pada por casebres, que constituía a “ferida cancerosa Assim, os protagonistas que moldam a história
da cidade”. do urbanismo no Brasil, tão bem tratada no livro, são
Na medida em que o livro se orienta mais por a própria elite dirigente do País e das administrações
uma linha cronológica, outros recortes que envolvem políticas das capitais, onde as gerações dos urbanistas

R E S E N H A
vão surgir, pois a ação do Estado sobre o urbano criou

uma nova demanda de trabalho, e os movimentos in-
ternacionais e escolas de engenharia e arquitetura re-
novaram o urbanismo. Esses expoentes do urbanismo
brasileiro formaram-se principalmente em escolas eu-
ropéias (vale a pena citar a importância que o Uruguai
teve na formação de urbanistas de Porto Alegre) e vão
encontrar respaldo para seu conhecimento em nossas
escolas superiores e em órgãos públicos que se organi-
zam para dar suporte ao planejamento das cidades.
Hoje, a égide do planejamento urbano passou
dos planos urbanísticos para os Planos Diretores, no-
vos paradigmas, inscritos até mesmo como preceito
constitucional, para garantir “o pleno desenvolvimen-
to das funções da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes” (art.182, § 1º), o que é uma impossibilida-
de. Os Planos Diretores podem ser um instrumento
importante para a melhoria das condições de vida das
cidades, mas estão longe de poder cumprir esses obje-
tivos constitucionais que lhes foram atribuídos. A de-
mocratização em curso no Brasil vem limitando a pro-
posta de planos autoritários sobre as cidades e trazendo
novos agentes e protagonistas essenciais para a monta-
gem de um planejamento mais conseqüente.
Bem-vindo o livro aqui comentado. É um ganho
indiscutível para a compreensão dos processos da ação
planejada que o Estado vem imprimindo às cidades
brasileiras, além de outros ricos saberes que florescem
com sua leitura.
Wilson Edson Jorge, arquiteto, é professor da Faculdade de Arquite-

tura e Urbanismo da Universidade de São Paulo.

ESTUDOS
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BENEVOLO, L. História da arquitetura moderna. São Paulo: Perspectiva, 1981.
GODARD, O. “Environnement, modes de coordination et systèmes de legitimité: analyse de la catégorie de
patrimoine naturel”. Révue Economique, Paris, n.2, p.215-42, mars 1990.
Se houver até três autores, todos devem ser citados, do contrário, deve-se citar os coordenadores, organizado-
res ou editores da obra, por exemplo: SOUZA, J. C. (Ed.). A experiência. São Paulo: Vozes, 1979; ou ainda, usar o
“et al.” (SOUZA, P. S. et al.). Quando houver citações de mesmo autor com mesma data, a primeira data deve vir
acompanhada da letra “a”, a segunda, da letra “b”, e assim por diante. Ex.: 1999a, 1999b etc. Quando não houver
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ONDE ADQUIRIR A REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
BELÉM • Programa de Pós-Graduação em Urbanismo — PROURB / UFRJ

• Núcleo de Altos Estudos Amazônicos — NAEA / UFPA Tel.: (21) 290 2112 – ramal 2758
Tel.: (91) 211 1231
SÃO PAULO
FORTALEZA • Curso de Mestrado em Administração Pública / FGV-SP
• Curso de Pós-Graduação em Economia — CAEN / UFC Tel.: (11) 281 7763 e 281 7700
Tel.: (85) 281 3272 • Instituto de Pesquisas Econômicas — IPE / USP
Tel.: (11) 818 5886 e 818 6078
NATAL • Núcleo de Estudos Regionais e Urbanos — NERU
• Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo / Tel.: (11) 3120 2188
UFRGN – Tel.: (84) 215 3776 e 215 3722 • Pós-Graduação em Geografia Humana / USP
Tel.: (11) 210 2217
RECIFE • Pós-Graduação em Engenharia de Construção Civil e Urbana / USP
• Centro Josué de Castro de Estudos e Pesquisas Tel.: (11) 818 5449
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SALVADOR • Mestrado em Urbanismo / PUC-Campinas
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• Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo / UFBA Unicamp – Tel.: (19) 788 5775
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UnB – Tel.: (61) 985 5967 Tel.: (16) 260 8295 e 260 8262
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RIO DE JANEIRO Tel.: (48) 331 9412
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Tel.: (21) 537 7595 PORTO ALEGRE
• Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional — • Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel
IPPUR / UFRJ – Tel.: (21) 598 1676 Heuser — FEE
• Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro — Tel.: (51) 225 9187 e 225 9386
IUPERJ / UCAM – Tel.: (21) 537 8020 • Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e
• Programa de Pós-Graduação em Geografia / UFRJ Regional — PROPUR / UFRGS
Tel.: (21) 590 1880, 590 3280 e 270 7773 Tel.: (51) 316 3145

R E V I S TA L AT I N O A M E R I C A N A DE ESTUDIOS URBANO REGIONALES
Table of contents
EURE (Santiago), vol.25, n.75, Santiago, Sept. 1999
ARTICLES
Teorías de desarrollo industrial regional y políticas de segunda y tercera generación —
Helmsing, A. H. J.
Las desigualdades territoriales en el Estado español. 1955-1995 — Delgado Cabeza,

Manuel, Sánchez Fernández, Jesús
El espacio rural entre la producción y el consumo: algunas referencias para el caso ar-
gentino — Posada, Marcelo
La globalización de la fruta, los cambios locales y el desigual desarrollo rural en Améri-

ca Latina: Un análisis crítico del complejo de exportación de fruta chilena — Mur-
ray, Warwick E.
El puerto y la vinculación entre lo local y lo global — Martner Peyrelongue, Carlos
EURE TRIBUNE
¿Qué debe hacer el gobierno local ante los grandes emprendimientos en el comercio mi-
norista? — Coraggio, José Luis, Cesar, Ruben
EURE REVIEWS
Evelyn Levy, Democracia nas Cidades Globais: um estudo sobre Londres e São Paulo
— Sobarzo Miño, Oscar
EURE INFORMATION
Instituto de Estudios Urbanos. Facultad de Arquitectura y Bellas Artes.
Pontificia Universidad Católica de Chile.
El Comendador 1916, Casilla 16002, Correo 9 Santiago,Chile.
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E-mail: gacacere@puc.cl

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REVISTA BRASILEIRA DE

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. A.1, n.2.

1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associação

711.4 CDU (2. Ed.) UFPE

ARTIGOS 73 IMPACTO DA APLICAÇÃO DE NOVOS INSTRUMEN-

Esta publicação contou com o apoio

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999 5

se dimensionam as variáveis independentes e dependentes desse processo ou,

6 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999

TÂNIA BACELAR DE ARAÚJO

R E S U M O O texto reproduz, no essencial, as idéias apresentadas em mesa-redonda do

P A L A V R A S - C H A V E Desenvolvimento regional; globalização e dinâmica regional;

TENDÊNCIAS GERAIS DO AMBIENTE

Nos anos mais recentes, ocorrem, no mundo, mudanças de grande profundida-

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999 9

O segundo é o movimento de crise do regime de acumulação anterior, com a crescen-

10 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999 11

• a pressão pela implementação de políticas de corte liberalizante, em especial as de de-

Enquanto os anos 70 marcam a entrada no atual “ciclo de baixa” da dinâmica eco-

12 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999

ESCOLHAS ESTRATÉGICAS DOS ANOS 90

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999 13

14 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999

espaços econômicos mais competitivos. O choque de competitividade aplicado ao tecido

UMA NOVA DINÂMICA REGIONAL

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O DEBATE SOBRE A DESCONCENTRAÇÃO-CONCENTRAÇÃO

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Alguns autores chegam a falar em tendência à reconcentração, como é o caso de Clé-

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Mas esses fatos não alteram significativamente as tendências e as preferências locais

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gica secundariza a integração nacional, quando a inserção do Brasil na globalização não

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É importante acrescentar que, como se destacou anteriormente, foi bastante limita-

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AFFONSO, R., SILVA, P. L. B. (Orgs.). Desigualdades regionais e desenvolvimento. São

A B S T R A C T This paper essentially reproduces ideas presented at the Round Table of

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K E Y W O R D S Regional development; globalization and regional dynamics;

24 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999

P A L A B R A S - C L A V E Emprendimientos comerciales; capital comercial; impacto

La pregunta se planteó a partir de la decisión de la cadena Carrefour de poner en

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26 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999

qué los monopolios continúan su competencia ahora en el mercado periférico global y

5 Folha de S. Paulo, 2º Ca-

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comerciales en las grandes ciudades o en centros intermedios de la red urbana. Algunos

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R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999 29

El impacto urbano de esta reorganización del comercio no es menor: el comercio

30 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Nº 2 / NOVEMBRO 1999 31

juguetería, librería, electrodomésticos, computación, discos, centros de diversión, comi-

TENDENCIA AL AVANCE A TRAVÉS

CÓMO RECIBE EL MERCADO

Tras repasar la información de medios de comunicación locales se advierte que hay

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