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  • Autonom A Banco Central

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    DOCUMENTOS DE POLITICA ECONOMICA. BANCO CENTRAL DE CHILE 1La Autonoma del Banco Central de Chile: Origen y Legitimacién ‘Andsés Bianchi Le 1N#26- Septembre 2008 ECONOMIC POLICY PAPERS CENTRAL BANK OF CHILE BANCO CENTRAL DE CHILE CENTRAL BANK OF CHILE 1a Sevie de Documentos de Poltia Eeonéaica, del Banco Central de Chile, dvaign et ensuminto de as autriades de ainsi sobre I economia chilena yl condveci de Japolia monetra. Esta Serie es una instancia de dition y dscusn de tpicosrelevates para los objetivos ye accionar del Banco Conzl,dcgia sun plblco ms amplio qe el de Joa especial. ‘The Series of Economic Policy Papers ofthe Cental Banko Chil presents views nd analyses ofthe Chilean economy’ and the conduct of monetary policy prepared by Banc auboites ‘This series, aimed atthe general public, disseminates and dscasses topes tat re relevant o ‘he goals ad operations ofthe Central Bank. Documentos de Plica Econémnica dl Banco Cena de Chile ‘Beenomic Pliy Papers of the Central Bank of Chile ISSNOTIT- TIS _Agustinas 1180 Santiago, Chile ‘Teleono: (56-2) 6702475; Fas (86.2) 6702231 La Autonomia del Banco Central de Chile: Origen y Legitimac Andrés Bianchi Lare() Ex Preside Bonco Cenrl de Chile Sepime 2008 Deseo expresar,en primer témino, mi profundo reconocimiento por el alto honor que significa haber sido elegido como Miembro de Némero de la ‘Academia de Ciescias Sociales, Politicas y Morales del Instiato de Chile Quiero manifesta, asimismo, que estoy consciente que ese distneion es ‘ain mayor pues me comresponde avceder al sillén que ocupars Carios Martinez Sotomayor. Carlos fue un chileno notable. Como joven ¢ innovador Cansitler det Presidente Alessandei_y luego su Embajador ante Naciones Unidas; como Director Regional de la UNICEF para América Latina y el Caribe; en su calidad de Embajador del Presidente Aylwin en Brasil y del Presideate Frei fen Peri; y como presidente durante cuatro periodos de esta Academia, (Carlos Martinez sirvié siempre a Chile con sabiduri, talento y dedicacion. Pero ademés de ser admirable por su fecunda trayectoria politica, iplométicn y académice, Carlos Jo fe también por sus vintudes personales. Poseedor de una memoria privileginda y de vastos ‘conocimientos de muestra historia y de las elaciones intomacionaes, en sus ‘anilisis combinaba un sélido apego a los principios y un ternal y saludablerelismo, Er, asimismo, tolerant y equilibrado y estabe siempre * Diao de mcrprain ala Acnenia Cea de Cini Soi, Plt y Moraes Stgo 21 dongs 208. ‘odie no compartir, pero que respeabs, rio a escuchar con atencién las opiniones de aquellos cuyos juicios Pucdo dar testimonio de estos atrbutos de Carlos Martinez pues tuve Ia ‘oportunidad de conocerlos directamente, en especial en las terulias que ‘organizaba en su casa de la Avenids Lyon en los atos $0, priodo en que el didlogo entre quienes pensaban distinto ciertamente no abundaba en -nuesiro pais. En esas euniones ~2 las que asistan personas con vsiones y filiaciones politices may diferentes y que Carlos dirigia con su hablar ppeusado y preciso ¢ intercalando algunos toques de humor cuasibriténico- ude apreciar custo él valoraba no s610 la amistad persona, sino también Ja amistad civics, ese ingrediente esencial, pero a menudo olvidado, de una sana convivencia democritica ‘Deseo agradecer también muy sinceramente al Decano Roberto Nahum por Ihabor permitido que esto goto se reali en cf Ava Magna do esta queria ‘Escuela de Derecho, de la cual egrest -debo confesario hace ya 50 aflos; fen la que inicié mi carera académica como ayvdante de Ia Cétedra de [Beonomia Politiea de ese gran maestro que fue Alberto Baltra; y donde luve la fortuna de estudiar con profesores emientes como Jaime Eyzaguine, Jorge Millas y Miximo Pacheco. ‘La Autonomia del Banco Central de Chile: Origen y Legitimacion El tema de mi diseriacin es el origen y legitimacion de la autonomia del ‘Banco Central de Chile. Lobe elegido por dos razones. Ta primera es que la indopendencia del Banco Central constitye, probablements, Ia innovacién més valiosa.introducida en muestra institucionlidad econémica en lo limos 20 aos. En efecto, si se ansliza | trayectoria istériea de la inflcién chilena, resulta evidente que Ie ‘utonomsia del Banco marca un antes yun despuce La segunda raza — menos conoctda y a estas alturas casi olvidadas — es ‘que esa refrma trascendental tavo ua nacimiento muy diffell y que ella bien pudo na lleger a consolidaree. Por su origen en el régimen militar y, sobre todo, por el momento en que ella se aprobe, en las postrimerias de ao, la independencia del Banco Central, si bien legal, carefa entonces de legitimidad en la opinién de fe mayori politica del pats. BI relato que ustedes escucharén ahora ¢s mi interpretcién de cémo esa Tegitimicad, inicislmente cuestionsda, se fue conquistando de maners sradual y condujo @ que hoy la autonomfa del Banco sea ampliamente sveptada 1. La inflacion y tos fracasos de tas politicas de estabilizacion, 1939 1989 [En el medio siglo que precedié al establecimiento de la independencia del Banco Cental, la tase media anual de la inflacién fue de 43%. En ese periodo hubo apenas seis alos en los que el alza de los precios all ceonsumidar fue de un digio: ello oourré tres veces en los aos 40, en dos ‘oportunidades en los 60 y una vez en los 80. ‘Ademés, pese a las signifcaivas diferencias de orientaci6n politica de los gobiemnos de la époce, cl proceso inflacionaio fue intenso en todos ellos. Asi, la inflacién media anual fue de casi 16% en las administraciones de ‘Aguirre Cerda y Juan Antonio Rios y de cerea de 19% en la de Gonzsler Videla; subid © 50% en el gobiemo de Ibéner; sobeepasé ligeramente el 26% tanto en el de Alessandri como en el de Fre; se acelerd a 300% bajo Allende y baj6 278% en Ios 16 atios de Pinochet, [Estas cif revelan, asimismo, otto rasgo caraterstico de la evolucion econémica en esas cinco décadas: Ia incepacided demostrada por todos los ‘gobiersos pra reducit a nivelestolerables lo que en el enguaje de aquellos ates se denominaba con fiecuencia ef Mayelo de ty infaciin. Y abe subrayar que estos fiacasos ccurrieron pese que todos Jos gobiemos reconocian las muy nocivas conseeuencias evondmicas y sociales det proceso inflacionaro y que todos intentaron controarl, Asi, tanto en los gobiemos radicales, como en el de Tosez (con Ia asesoria de Ia misién Klein-Sacks), de Alessandri (mediante le politica de tipo de cambio fijo) y de Frei (con un enfoque estabilizador mis integral y sraduaista), Ia secuencia fue, en esencis, similar y los resultados ‘gualmente desslentadores. Tras breves petfodos en que se logréatenuar el alza de los precios, I inflacién esurgié con fuerza, una y otra vez. Esta evolucién se repitié — aunque con muchisima mayor intensided ~ ‘durante Ia Unided Popular. A ta reduccin artificial dela inlacion en 1971, lograda a través del control generalizado de los precios, siguié Ia explosion biperindacionaria de 1973, aio en que los previos al consumidor subieron 3 (606% y os al por mayor sumentaron casi 1150%, cffas hasta entonces Jamés regisvadas en América Latina, La secuencia ocurré también ~dos veees- en el régimen militar. Desde el altisimo nivel heredado, la infleei6n disminuy6 en forma continea a partir de 1976 y cay6 a apenas 4% a mediados de 1982. Sin embargo, con el bandono en junio de ese aflo del tipo de cambio Ajo que se habia ‘establecido en 1979, ella repunts en los tes afis siguientes. Y luego de “descender entre 1986 y 1988, se acelers en 1989 Mis all de estos regstos etadsticos, hobo dos hechos que reflejaron con niidez tanto Ja excepeional rebelia de la inlaci6n durante es0s 50 aflos como Ie impotencia de los gobiemos y, en dltimo término, de Chile como sociedad, para contolarla, BI primero fue el reemplazo en dos oportunidades de muesto signo rmonetaro. En 1958 se ereé el escudo ~ equvalente « 1000 pesos antiguos yen 1975 se introdyjo un nuevo peso — equivalente « 1000 escudos -. El resultado de estas dos conversiones ~ aunque aritméticamente abvio ~ es Impactante: al momento de entrar en cirelacién el nuevo peso, su poder dq antiguo lia @ apenas un millonésimo del que tenia el peso EI segundo hecho ~ en cierto sentido més sugerente ~ fue Ia creacin de lz Unidad de Fomento ~ Ia UF ~ en enero de 1967, Concebide a inicio como tun mecanismae para promover el ahorro financiero y protegerlo de los efectos corosivos de Ia inlacién, la UP se transformé de hecho en una ‘nueva unidad de cuenta, en Ia eual pasaron a expreserse préstamos, depésitos, remunereciones, arriendos, los precios de los inmuebles y rmiltiples contratos. Si bien la UF tuvo efectos postivos para el desarrollo de sector finansiero yl cersdumbre de los derechos y ebligsciones a plazo, su establesimiento impli una suerte de sceptacién que Chile era incapaz de reducie la inflacién « niveles moderados en forma permanente y que, precisamente por elo, era necesario generar insiumentos y norms que permiteran “convivi™ con la inflacién. Esa funcién de convivencia, la UF ls cumplia a ‘ebalided. Pero elle no estaba exenta de costo: al extender y automatizar la Indizacin del sistema de precios y remuneraciones, la UF inerementaba la inereia del proceso inflacionario y, por tanto, limitaba Ia posibitidad de reducitlo. Dicho en otros trminos, al mismo tempo que disminutsciertos| ‘costos de la inflacion y faciitabe eonvivi con ella, la UP hacia que esa ‘convivencia fuese mis prolongada y casi inevitable. HE El debate sobre ba auton [La consecuencia institucional més significatva del largo y agudo proceso inflacionario suftido por el pals fue Ie incorporacion del principio de la Independencia del Banco Central en la Constitucién Politica de 1980 y en la nueva Ley Orgénics Constitucional del Banco Central que ented en vigensi en diciembre de 1989. En su artculo 97, la Carta Fundamental dispuso que el Banco Central serfa un organizmo aunomo, con petrimonio propio y de carter téeico, ewa ‘composiién, organizacién, funciones y atribuciones serian determinadas ‘en uns ley orgéni constitucional. ¥ en su articulo 98 estableci6 que el Banco slo podria efectuar operaciones con instituciones financiers, pblicas © privades, y le probibié financir en forma directa 0 indiocta ‘ningingastopiblico, salvo en caso de guerra exterior o peligro della, A su vez, on Ia ley 18.840 — a través de la cual se cumplis ese mandato constitusional- junto con seitearse la autonomia, engo consttucional y catictertéenieo del Banco Central, se preseribié que dete “tend por objeto velar por la estabilidad de la monede y el normal funcionamiento de lot egos intenos y extemos", ‘Tento por Ia independencie que la nueva ley eoncedié al Banco, come por las muy amplias atibuciones que le otorgé a sz Consejo en mateias rmonetaia, cambiaria y financier, ella representd un cambio radical con respecto a ls situacién imperente hasta entonces y signifies también un ‘yueloo en el proceso de creciente subordinscién del Banco al Gobierno que se habla iniiado en los aos euarenta, En parte por elo y, sobre todo, por las especiales eircunstanciss poltcas mpecantes enando se Io dio a conocer, el nuevo proyecto de ley del Banco ‘Central fue viotentamentecritcado por a oposien y, hasta In designacion ‘do su primer Consejo, la autonome consagrada en él pargci6 destinade ‘tener una efimera existencia. En efecto, i bien a comienzos de los aot 80 se iniciaron estudios para ‘cumplir el mandsto constitucional de establever un Banco Cental ‘auténomo, ellos fueron abandonados como consecuencia de la aguda crisis ceconsmica de 1982-83, Ast, fue recién a fines de 1988 ~pocas semanas después del triunfo de Ia Concertacion en el plebissto de octubre do ese ‘alo. que se pudo analizar el proyecto de nueva ley del Banco enviado por el Poder Ejecutivo a laFunta de Gobierno en noviembre de ese ato. En esas circunstancas, fue natural queen ol debate que se susct6 sobre Is ‘materia se mezelaren, en forma estrechs, Iss diferencias de opinién de caricter téenico con las de natualeza predominntemente police En el plano tdenic, la mayorfa de los erticos del proyecto reeonocfan Ia conveniencia de otorgar cieria independencia al Banco Central, en Particular en Jo referente a In cjecusién de Ja politica monectaria y ‘cambiaria,Ellos aceptaban,asimismo, que Is idea de atenuat la tradicional subordinaciéa del Banco al Ministerio de Hacienda tenfa alguna jusificacin, y que tambign parecia conveniente que los altos ejecutivos det Banco gozaran de mayor estabilidad. En esta forma ~ sefalaban - éste podria contbuir de manera més eftetiva @ cautelar tos equiibrios ‘macrocconémicos bésios,tares que todos concordaban era esencial. Sin embargo, los economists de la Concertacién estimaban que tanto las ibuciones como la autonomia qu el proyecto enregaba al Banco Ceatral eran excesives, lo que conduciria la existencia de dos centros de direceién ¥ Togulacién de la economia y difieuaria la coordinacion entre las ecisiones del Banco y as de las autoridades econdmicas del gobierno. ste peligro - sostenfan - era ain mis evidente si se tefa en cuenta el status cexcopeional que tendrian los miembros del Consejo del Banco. Estos no silo dosempetrian sus eargos durante periodos muy prolongados (10 aos) y dispondrian de ampli evondmieas clave como la monetaria y eambiaria, sino que gozarfan de Viral inamovilidad. Ellos no podrian ser removidos Hibremente por et Presidente de la Repiblice y tampoco quedarian sometidos a ta fiscalizacién del Congreso. Asi, a diferencia de las autoridades del sgobiemo, no tendrfan responsabilidad polttice, pese @ que contarian con ran poder, imas ste jones para conducir poitcas Para reducir estos problemas y, en especial, para ficiliter una mayor ‘coordinacién entre el Banco y el gobierno, los més destacades especialistas 4e I oposicibn proponian que, al comenzar su mandato, cada Presidente de la Repiblice pudieve designar al presidente del Banco y a ots dos miembros del Consejo. A Julio de los ertcos, las caractristicas del proyesto resenadas hebrian recomendado modificarlo en medida substancial, incluso en condiciones politicas normales. Sin embargo, lo que en su opinion lo tacia inacepable era la coyuntura polis en que éste habia sido propusto y, todavia més, el ‘momento en que deberia entrar en vigencia Ia nueva ley. Se arguments, en efecto, que habiantranscurrido ocho afi desde que en la cstablecido el precepto que ordenaba crear un Banco Central auténomo. Durante ese prolongedo lapso, el gobiemo no habls Constitucién se bal presentado proyecto alguno sobze Ia materia y el instituto emisor habi ‘estado subordinado al Ministerio de Hacienda. Por cll, Ia presentacion det proyecto cuando fltaba apenas un ao para las elesciones de Presidente de la Republica y de parlamentarios que debian efeccuarse en diciembre de 1989, aparecia como uns meniobra orientada a dificultar la. gestion ‘econdmica del futuro gobiemo democritio. La aprobacién, en agosto de 1989, dl proyecto de ley del Banco por parte de a Junta de Gobierno generé nuevas y més violentas erticas de los ‘economistas y politcas de Ia Concertacién, Bllos sostuvieron, por ejemplo, ‘que Ia ley era inconstiucional; que In designacign de los miembros del ‘Consejo por el gobicrns milter seria ilegtima e implicaria un abuso de poder y una burl «los electores; que ella conduciria. «dejar "spernados € instatados” en el Banco Cental sfuncionarios pinochetistas; y que crearia en €l un equipo ecoadmico parlelo que desestabilizaria Ie futura politica ceconémics. Por todas estas razones, la Conceracién impugné en una declaracién ‘oficial “la forma y el contenido” de la ley del Banco Central y varios de sus principales economistas anunciaron que en caso de vencer en Iss préximes cleeciones, se modificarfa inmediatamente la nueva ley. [Estas aprensiones se acrecentaron cuando, Iuego de su revision por el ‘Tribunal Consttucional, la ley fe publicad en el Diario Oficial del 10 de ‘octubre de 1989. En efecto, ello significaba que en viral del plazo de 60 dias fijado para que Ia ley eatrara en vigenca, el primer Consejo del Banco ‘Central asunitia sus funciones el 9 de diciembre, esto es, apents cinco dias antes de la fecha en que debfan efectuarse las elecciones do Presidente y de parlameataros. II. La negociacion y designaci6n del primer Consejo. uc en este marco cargado de desconfianzas y recelos.y cuando estaba cconclayendo una contiends electoral de trascendencia histéries, que se ‘niié una negociacion entre el gobierno y Ia oposicidn tendiente a designar ‘un Consejo en que tuvieran participacion representantes de sectors ajenos al régimen militar, Esta inisativa -conducida con la mixima reserva y que en varias oportuidades estuvo a punto de facasar- fue encabezada por el Ministo el Interior, Carlos Céveres, por parte del gobierno, y por Alejandro Foxley,coordinador del equipo econémico de la Concertacion, Dicha negociacion era, por cierto, de gran compejied. Para el gobiemo, la consttucién de un Conse pluralisa requeria nombrar en da representantes de sostores que habiancriticado en forma sistemitica ‘oda su gestién econémica, y enyos juicios sobre la autonomia del Banco ‘Central que estableta Ia nueva ley eran may adversos. Para la oposicién, Ia eventual culminacion exitosa de ta negociacién implicaba aceptar de hecho Ia vigencia de una ley cayos principios fundamentals y disposiciones bisicas no compart y ~ ex caso de triunfar fen las cleeciones - tener que coordinar su politica econémica con un ‘Consejo dotado de considerable stribuciones, en el cual tend alguna Participecién, pero que no controlaria Desde su punto de vista ich opci6n no parecia necesariamente preferible «la de comarse a todo posible acterdo, forzar asi al gobierno @ nombrar un ‘Consejo integrado exclusivamente por funcionarios o paridarios det ‘regimen militar, veneer en las eleccfones y luego, deste el poder, moditiear la ley recign aprobada y designar en el Banco Central a téenicos de su cconfianza, La dificliad de las negociaciones se vela acrecentada, ademis, por las

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