UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA

FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO

INSTITUTO DE URBANISMO
DOCTORADO EN URBANISMO

EL ROL DEL DERECHO EN LOS BARRIOS URBANOS. Un estudio en el Área

Metropolitana de Caracas: El caso Catuche

Tutora: Dra. Teolinda Bolívar Autora: Abg. Luz Marina Toro Vegas

Caracas, junio 2013

1
 UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA
FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO
INSTITUTO DE URBANISMO
DOCTORADO EN URBANISMO

EL ROL DEL DERECHO EN LOS BARRIOS URBANOS. Un estudio en el Área

Metropolitana de Caracas: El caso Catuche

Trabajo de grado presentado para optar al título de Doctorado en Urbanismo

Tutora: Dra. Teolinda Bolívar Autora: Abg. Luz Marina Toro Vegas

Caracas, junio 2013

2
 AGRADECIMIENTOS

A Luz y Alberto, mis padres, quienes me dieron la vida y apoyaron incondicionalmente en

todo lo que necesité y emprendí.

A mi Barrio, Los Magallanes de Catia y su gente, donde nací y crecí y empezó mi

curiosidad y más tarde mi interés por el estudio de los barrios.

A Miguel Santana Mujica, mi profesor de Sociología Jurídica de la Escuela de Derecho de

la Universidad Central de Venezuela, quien con su profundo cuestionamiento al Derecho
Positivo, a la formación tradicional del Abogado, y su amor por el más necesitado, me
mostró a través del Movimiento de Clínicas Jurídicas (ASOCLIVA), el rostro de un
Derecho y una Justicia que debe estar al servicio del pobre y me incursionó en el trabajo
jurídico hacia los barrios.

A la comunidad de Catuche, que sin conocerme me permitió ser parte de ellos, y me dejó
ser su abogada, con cuya experiencia y aprendizaje incursioné en caminos jurídicos
desconocidos y alejados de la enseñanza de las aulas universitarias, los cuales se
complementan y guían en la realización de este trabajo. También con ella, mi
agradecimiento a todas las comunidades junto a las que trabajé y aprendí tantas cosas.

A César Martín Galarraga, mi arquitecto preferido, mi maestro en la práctica del quehacer

de los barrios y las profesiones, quien me contestaba muchas de mis angustias e inquietudes
sobre el urbanismo, la arquitectura y hasta del Derecho, con quien aprendí la práctica de un
sinnúmero de experiencias comunitarias.

Especialmente a Pedro Serrano y la Doctora Emma Pocaterra, con quienes construimos la

experiencia de Catuche y de quienes aprendí mucho desde lo comunitario hasta el
comportamiento de las instituciones públicas.

A Teolinda Bolívar, mi tutora, quien día a día me animó y apoyó a escribir esta tesis, con
todo su profesionalismo y vasto conocimiento sobre los barrios, la arquitectura y el
urbanismo.

A Fernando, mi esposo, a quien le agradezco los mejores años de mi vida y que sin su
orientación, apoyo y amor esta tesis no hubiese llegado a término.

Finalmente, a Dios, por la vida y por su presencia permanente en cada uno de mis actos.

   

4
Contenido
RESUMEN ........................................................................................................................... 10 
ABSTRACT ......................................................................................................................... 11 
INTRODUCCION ................................................................................................................ 12 
I.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS .............................................. 21 
Objetivo General: ............................................................................................................. 28 
Objetivos Específicos: ...................................................................................................... 28 
II.- LOS BARRIOS URBANOS .......................................................................................... 29 
1.- Algunas definiciones ................................................................................................... 32 
1.1.- Desde la arquitectura y el urbanismo ................................................................... 34 
1.2.- Desde las ciencias sociales ................................................................................... 36 
1.3.- Desde la perspectiva de religiosos ....................................................................... 38 
1.4.- Desde organismos multilaterales.......................................................................... 39 
1.5.- Desde la perspectiva jurídica ............................................................................... 40 
2.- Un breve análisis ......................................................................................................... 44 
2.1.- La ocupación de los terrenos ................................................................................ 44 
2.2.- El tipo de terrenos ................................................................................................ 44 
2.3.- La propiedad de los terrenos ................................................................................ 45 
2.4.- El proceso de auto producción ............................................................................. 45 
2.5.- La población de los barrios .................................................................................. 45 
2.6.- La producción cultural ......................................................................................... 46 
2.7.- La articulación barrio – ciudad............................................................................. 46 
3.- Origen, evolución y crecimiento de los barrios ......................................................... 47 
4.- Políticas Públicas en materia de barrios ...................................................................... 53 
4.1.- Contexto y evolución inicial ................................................................................ 55 
4.2.- La Habilitación Física de Zonas de Barrios ......................................................... 57 
4.3.- La propuesta de los Comité de Tierras Urbanas .................................................. 60 
4.4.- Plan Misión Barrio Nuevo y Barrio Tricolor ....................................................... 63 
4.5.- Otras iniciativas .................................................................................................... 66 
4.6.- Un breve análisis .................................................................................................. 67 
5.- Algunas reflexiones finales ......................................................................................... 69 
III.- LA CIUDAD, EL URBANISMO Y EL DERECHO ................................................... 73 
1.- La ciudad ..................................................................................................................... 73 
1.1.- Antecedentes y evolución .................................................................................... 75 

5
 1.2.- Las ciudades coloniales ........................................................................................ 79 
1.3.- La formalización jurídica ..................................................................................... 80 
1.4.- La ciudad hoy ....................................................................................................... 81 
2.- El urbanismo ............................................................................................................... 84 
2.1.- Algunas consideraciones conceptuales ................................................................ 85 
2.2.- Origen y evolución ............................................................................................... 87 
3.- El Derecho. Algunas definiciones. .............................................................................. 89 
3.1.- El Derecho y sus ramas ........................................................................................ 92 
3.2.- La Administración pública .................................................................................. 93 
3.3.- Derecho Constitucional ...................................................................................... 102 
3.4.- Derecho Administrativo .................................................................................... 120 
3.5.- Derecho Urbanístico........................................................................................... 124 
3.6.- El Derecho Urbanístico como disciplina............................................................ 130 
IV. RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMO. CONCEPTOS FUNDAMENTALES . 132 
1.- Régimen jurídico de la propiedad urbana ................................................................. 133 
1.1.- Limitaciones al Derecho de Propiedad Urbana .................................................. 135 
1.2.- El Derecho de preferencia de las autoridades urbanísticas ................................ 138 
1.3.- La habilitación de las tierras urbanas: actuaciones públicas y privadas ........... 138 
2.- La Ordenación del Territorio..................................................................................... 146 
2.1.- La Ordenación del Territorio y su tratamiento en la legislación venezolana ..... 150 
2.2.- Una mirada actual a la Ordenación del Territorio .............................................. 151 
3.- La Planificación Urbanística .................................................................................... 154 
3.1.- Naturaleza Jurídica de los Planes ....................................................................... 156 
3.2.- La Ordenación del Territorio y la Planificación Urbanística en los barrios...... 157 
4.- El Estado venezolano y la gestión urbanística .......................................................... 162 
5.- La Participación Ciudadana en la actividad urbanística.......................................... 164 
5.1.- Ordenamiento Jurídico que regula la participación comunitaria en materia
urbanística................................................................................................................... 166 
5.2 Consideraciones finales en cuanto a la Participación Ciudadana. ...................... 179 
V.-DIMENSION JURIDICA EN LOS BARRIOS. .......................................................... 182 
1.- Algunas dicotomías en el contexto de los barrios urbanos ....................................... 183 
2.- ¿Un derecho oficial paralelo en los barrios? ............................................................. 189 
3.- El Derecho a la propiedad ......................................................................................... 190 
4.- El Proceso de ocupación de los terrenos en los barrios............................................. 192 

6
 4.1.- Agentes y/o grupos que permiten la producción o reproducción de los barrios 195 
4.2.- La propiedad de los terrenos y la Prescripción Adquisitiva ............................... 196 
4.3.- La propiedad de la vivienda en el barrio. El Titulo Supletorio .......................... 204 
5.- Consideraciones Finales sobre la propiedad de los terrenos y la vivienda ............... 207 
6.- La Regularización de la Tenencia de la Tierra.......................................................... 208 
6.1.- Algunas definiciones .......................................................................................... 209 
6.2.- Perspectivas de la regularización ....................................................................... 209 
7.- Legislación en materia de barrios ............................................................................. 215 
7.1.- Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de 1987 ............................................ 217 
7.2.- Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional (2000) ..................... 218 
7.3.- El Decreto 1666 (2002) ...................................................................................... 219 
7.4.- Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat (2006) ............................ 221 
7.5.- Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares (2006) ................................................................. 223 
7.6.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de
Vivienda y Hábitat (2007) .......................................................................................... 226 
7.7.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de
Vivienda y Hábitat (2008) .......................................................................................... 227 
7.8. - Ley de Emergencia de Terrenos Urbanos y Vivienda (2010) ........................... 228 
7.9.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Especial de Regularización Integral
de la Tenencia de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos (2011) ........................ 228 
7.10.- Reforma parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat (2012) ................................................................. 232 
7.11.- Consideraciones Finales sobre la legislación en materia de barrios ............... 233 
7.12. Leyes del Poder Popular .................................................................................... 234 
8.- La participación comunitaria en los barrios .............................................................. 237 
VI.- METODOLOGIA ....................................................................................................... 240 
1.- El concepto de investigación .................................................................................... 240 
2.- La investigación jurídica ........................................................................................... 241 
3.- El tipo de investigación ............................................................................................ 245 
4.- Características de la Investigación ............................................................................ 247 
5.- La Selección del Caso ............................................................................................... 249 
6.- Técnicas para la obtención de información ............................................................... 249 
7. - Procesamiento y análisis .......................................................................................... 250 
VII. EL CASO CATUCHE ................................................................................................ 252 

7
 1.- Características generales del caso ............................................................................. 252 
2.- Los principales problemas......................................................................................... 254 
3.- El Proyecto Catuche .................................................................................................. 257 
3.1.- Origen del Proyecto Catuche............................................................................. 257 
3.2.- Primera Fase: 1993 - 1999 ................................................................................. 259 
Dimensión ambiental/urbana ...................................................................................... 261 
Dimensión socio-educativa ........................................................................................ 261 
Dimensión económica ................................................................................................ 261 
3.3.- El primer apoyo institucional ............................................................................. 262 
3.4.- La figura organizacional: el Consorcio Social Catuche ..................................... 264 
3.5.- Los primeros avances del Proyecto .................................................................... 272 
3.6.- El desarrollo de la organización ......................................................................... 273 
3.7.- Logros alcanzados .............................................................................................. 274 
4.- Segunda Fase: 1999-2012 ......................................................................................... 276 
4.1.- La catástrofe de 1999 ......................................................................................... 276 
4.2.- La preparación para la continuidad del Proyecto ............................................... 279 
4.3.- El Convenio de Administración Delegada ......................................................... 283 
4.4.- EL Plan Especial ................................................................................................ 287 
4.5.- La Ordenanza de Zonificación del Centro Tradicional de La Pastora .............. 295 
4.6.- La construcción de las viviendas........................................................................ 297 
4.7.- La paralización de las obras ............................................................................... 298 
4.8.- El Recurso de Amparo ...................................................................................... 300 
4.9.- La Sentencia de Amparo .................................................................................... 302 
4.10.- La continuidad post-sentencia .......................................................................... 306 
5.- Situación actual ......................................................................................................... 312 
5.1.- Situación Legal de los edificios y de los apartamentos...................................... 314 
VIII.- A MANERA DE CONCLUSION ............................................................................ 317 
1.- Conclusiones en relación con el caso de Estudio: ..................................................... 317 
1.1.- De la ordenación del territorio y la planificación urbanística ........................... 317 
1.2.- Régimen Jurídico de la Propiedad de la Vivienda y el Terreno ......................... 320 
1.3.- La Habilitación Física de las Zonas de Barrios .................................................. 324 
1.4.- Carácter progresivo del Proyecto ....................................................................... 327 
1.5.- Catuche Caso Piloto: Ventajas y Desventajas ................................................... 328 
1.6.- La articulación Barrio - Ciudad.......................................................................... 330 

8
 1.7.- La actuación de las Instituciones Públicas ......................................................... 331 
1.8.- La acción de Amparo y la Sentencia .................................................................. 333 
1.9.- La participación comunitaria .............................................................................. 335 
2.- Conclusiones en cuanto al rol del Derecho en los Barrios Urbanos: ........................ 336 
2.1.- Cuerpo normativo............................................................................................... 336 
2.2.- Carencias Institucionales .................................................................................... 345 
2.3.- Algunas reflexiones finales ................................................................................ 347 
REFERENCIAS BIBLIOGRÀFICAS ............................................................................... 357 
INFORMES. DOCUMENTOS ...................................................................................... 381 
LEYES ............................................................................................................................ 382 
ANEXOS ............................................................................................................................ 383 
Acta Constitutiva Estatutaria del Consorcio Social Catuche 
Convenio de Administración Delegada (Consorcio Social Catuche/CONAVI)  
Ordenanza del Plan Especial para la Ordenación Urbanística – Quebrada Catuche 
Libelo Formulación Acción de Amparo Constitucional 
Sentencia Corte Primera de lo Contencioso Administrativo 
 

9
 RESUMEN

El objeto de la presente investigación es analizar el rol del Derecho en los Barrios Urbanos,
desde una mirada socio jurídica sobre la articulación barrio-ciudad. Para ello asumimos en
primer lugar algunas nociones relacionados con los barrios, que van desde definiciones,
origen, evolución, políticas públicas y la articulación de los barrios a la ciudad. De igual
modo tratamos la Ciudad, el Derecho y el Urbanismo y algunos conceptos fundamentales
que toca el urbanismo, tales como la propiedad urbana, la ordenación del territorio, la
planificación, el rol del Estado y la participación comunitaria, con el fin de revisar la
conexión de estos conceptos con nuestro objeto de estudio. La dimensión jurídica presente
en los barrios, también es parte de esta investigación y en ese sentido, se expone el carácter
de ilegalidad, irregularidad e informalidad de los barrios, el proceso de regulación de la
tenencia de la tierra, y la legislación existente en materia de barrios. La metodología
empleada fue de tipo jurídica, cuyo diseño es el análisis de casos. El estudio se realizó en la
Comunidad de Catuche, ubicada en la Pastora – Caracas, a través del análisis de su
Proyecto Integral de Habilitación. Los resultados muestran las lagunas y obstáculos
políticos, jurídicos, institucionales y técnicos, principalmente, así como las posibilidades
de acciones legales y de otra naturaleza, para proyectos orientados hacia la articulación del
barrio con la ciudad.

Palabras clave: barrio, ciudad, Derecho, Urbanismo, ordenación, planificación, propiedad,

participación, instituciones.

10
 ABSTRACT

The purpose of this research is to analyze the role of law in the inner city, from a legal view
on the joint socio-city neighborhood. To do this we assume first related notions
neighborhoods, ranging from definitions, origin, evolution, public policy and the
articulation of the city neighborhoods. Similarly try the City, Law and Urban and playing
some fundamental concepts urbanism, such as urban property, land use, planning, the role
of government and community participation, in order to check the Linking these concepts
with our object of study. The legal dimension present in neighborhoods, is also part of this
investigation and in that sense, describes the character of illegality, irregularity and
informality of the neighborhoods, the process of regulation of land tenure, and existing
legislation neighborhoods. The methodology used was legal type, whose design is case
analysis. The study was conducted in the Commonwealth of Catuche, located in the Pastora
- Caracas, through the analysis of its Enabling Integrated Project. The results show the
shortcomings and political obstacles, legal, institutional and technical, mainly, and the
possibilities of legal and otherwise, for joint projects oriented neighborhood with city.

Keywords: neighborhood, city, law, urban planning, management, planning, ownership,

participation, institutions

11
INTRODUCCION

“Todo intelectual a la hora de expresar sus ideas tenía que decir también
cuáles eran básicamente su vinculación afectiva con ellas, para que de esa
manera el auditorio pudiera realmente tener otro elemento de análisis para
discutir la validez o no de las ideas que se expresaran”
Mario Briceño Irragory

La base central de la presente tesis doctoral está sustentada en conocer cuál es el rol que ha
jugado el Derecho en el proceso de conformación de los barrios urbanos, y concretamente
el Barrio Catuche, por eso se hará un recorrido por un marco teórico conceptual y
referencial que nos brinde la base para determinar ese rol. El Derecho es una disciplina que
se ha caracterizado por su rigurosidad, y por dos rasgos esenciales como lo son el dualismo
metódico y el relativismo, reconociendo el dualismo la existencia del binomio ser deber-ser
y la estrecha relación entre realidad - valor, esto es, entre un juicio de realidad y un juicio
de valor; basado en ello el Derecho es una realidad referida a valores y como tal a un
fenómeno cultural, por lo que tiene una gran incidencia en el desarrollo de una sociedad.

Por su parte, el barrio es el asentamiento humano que alberga más del 54% de la población
venezolana y en él conviven historias, culturas y arraigo. Es también el lugar y el hogar
para muchas familias que no han tenido ni tienen la posibilidad de adquirir un lote de
terreno o una vivienda en otro lugar distinto. Se conformaron dentro de un proceso social,
político y económico donde miles de personas, desde los años cuarenta del siglo XX,
dejaron atrás las paupérrimas condiciones de vida que el campo venezolano ofrecía para la
época y emigraron a las grandes ciudades en búsqueda de una vida mejor. Llegados a su
destino no encontraron más alternativa que construir sus viviendas en terrenos desprovistos
de las condiciones técnicas para ser habitables, terrenos que en su gran mayoría están
ubicados en laderas, quebradas, pie de montañas e incluso, en zonas de riesgo. Son estos los
suelos más baratos que nadie quiere dado a su lugar de ubicación y a que su urbanización es
muy costosa. Los terrenos ocupados en su gran mayoría pertenecen a la nación,
específicamente a los estados y municipios y, en otros casos, a particulares o simplemente
son de propiedad desconocida.

12
La población que necesita un lugar donde vivir, donde construir su vivienda, se instala en
estas zonas, las cuales va construyendo desde la vivienda hasta la urbanización, con el
acompañamiento de vecinos o familiares que se encuentran en la misma situación, y así se
van ocupando estos lotes de terreno, acometiendo servicios públicos con la ayuda muchas
de las veces de las autoridades locales, sin seguir ningún proyecto de arquitectura,
ingeniería o urbanismo. Tampoco siguieron la normativa legal que nos indica cómo ordenar
el espacio, cómo planificar, cómo elaborar planes y en definitiva cómo hacer ciudad de una
forma ordenada y planificada, que considere los parámetros de zonificación, las variables
urbanas y el medio ambiente, con el objeto de hacer ciudad bajo los estándares legales.

Así se han formado nuestros barrios, cada uno con sus particularidades pero también con
sus similitudes, por lo que encontramos barrios ya consolidados, donde sus habitantes han
adquirido la propiedad de la tierra, con viviendas que ya no son precarias, con servicios,
pero que sus inicios fueron similares o los de todos. De ese modo los barrios han sido
calificados de ilegales, informales e irregulares, por la manera en que han sido ocupados y
por estar al margen de la ley.

Si bien es cierto que los barrios tienen problemas, entre otros de infraestructura, servicios y
equipamiento así como riesgo de suelo, no es menos cierto que han sido construidos por sus
habitantes y que representan por ello su patrimonio, su inversión y simplemente su realidad
de hogar y porque mudarse a otro lugar no es posible, entre otras razones por los costos de
las viviendas o porque las viviendas a las cuales pudieran tener acceso por su poder
adquisitivo, están ubicadas lejos de centros de trabajo, educativos o de salud. Así, parecen
no existir alternativas más allá que la de permanecer en el barrio.

El barrio es parte de la ciudad, convive con ella y por eso toca mirar al barrio con sus
problemas y cada uno desde su disciplina y, junto con sus habitantes, aportar soluciones
para mejorarlos e integrarlos definitivamente a la trama urbana de la ciudad. Y, si bien
muchas disciplinas han abordado el tema, el cual exige una visión interdisciplinaria, llama
la atención el vacío existente desde la ciencia jurídica. Pareciera que los abogados,
simplemente creemos que nuestro Derecho Positivo y Codificado no regula los barrios; en

13
nuestras aulas universitarias o simplemente en nuestros programas de estudio no se
incluyen los barrios, porque estos son ilegales, informales y están fuera de toda
consideración desde el Derecho Formal. Según esta concepción, pareciera que los barrios
no existen ya que, en la medida en que no han sido regulados o han crecido en permanente
violación a lo estipulado en las normas jurídicas.

Sin embargo, los barrios obviamente existen y forman parte de la ciudad y no es posible
que una disciplina como el Derecho, que está llamada a regular las relaciones que se dan en
una sociedad, no tenga la preocupación por conocer y dar alternativas de solución a los
barrios.

Estos planteamientos nos muestran, de antemano, la dualidad que caracteriza al Derecho en

tanto que sus propuestas y todo su marco apunta a una situación ideal, a un “deber ser”.
Pero la realidad no es así, sino que por el contrario, nos muestra siempre esta diferencia
entre lo que se aspira en lo teórico y lo que realmente ocurre. La importancia de esta
distinción radica, en nuestra opinión, en que el Derecho debe aceptar ambas dimensiones en
su objeto de estudio y no pretender que la realidad “cumpla” con el “deber ser”, bajo el
riesgo de convertir sus propuestas en un conocimiento exclusivamente teórico sin ningún
tipo de vínculo con los contextos de la vida de la sociedad.

En el tema que nos ocupa en nuestra tesis, este planteamiento adquiere una particular
relevancia ya que, el asunto de los barrios urbanos y su vínculo con la dimensión jurídica
requieren, necesariamente, de investigaciones capaces de “salir del claustro académico” y
que vayan al encuentro de una realidad que no puede ser interpretada a la distancia. En
efecto, la realidad del barrio es de una complejidad tal y está atravesada por variables tan
diversas que se hace difícil al agente externo poderla comprender sin involucrarse en ella.
Mas aun, en nuestra opinión el barrio requiere ser visto como una construcción humana
derivada del quehacer histórico de millones de personas excluidas del sistema formal, que
han construido un lugar de vida en la ciudad y que necesariamente han tenido que buscar en
su propia esencia las respuestas a los múltiples problemas que han confrontado.

14
Todo ello representa estudiar al barrio por lo que es y desde esa perspectiva analizar y
proponer cómo puede ser físicamente mejorado, donde el elemento jurídico tiene mucho
que decir, porque emprender programas de mejora de los barrios sin entrar a considerar
cómo se da una respuesta a lo legal sería, a nuestro modo de ver, una intervención
incompleta.

De ese modo esta investigación trata en el capítulo II el tema de los barrios, allí nos
estaremos refiriendo a sus orígenes, evolución y crecimiento, las políticas públicas que han
abordado la materia y haremos una breve referencia a la vinculación barrio ciudad. Con
este capítulo queremos dar cuenta de la realidad de los barrios, el cual constituye el centro
de nuestro estudio.

Seguidamente, en el capítulo III debido a que el barrio es parte de la ciudad, queremos

exponer consideraciones sobre la ciudad, el urbanismo y el Derecho. Hablar de ciudad es
referirse al fenómeno urbano, a su evolución histórica. Para nosotros el crecimiento y
ocupación de las ciudades han tenido procesos paralelos en la conformación de los barrios,
de allí que interesa conocer cómo se fue formando esa ciudad sin mirar a una parte
importante de ella, sus barrios.

Interesa ver si ese proceso de ocupación, ordenación y planificación de las ciudades ha

estado siempre apegado al Derecho, por ello introducimos algunos capítulos relativos al
Derecho y concretamente al Derecho Público, rama a la cual pertenece el Derecho
Constitucional, Administrativo y Urbanístico, para comprender su proceso de formación y
analizar si estas ramas del derecho vinculadas con el tema urbano, se fueron conformando
al mismo tiempo de las ciudades o por el contrario nacieron después de las mismas. De ese
modo pudiéramos identificar también ilegalidades, informalidades o irregularidades en el
proceso de ocupación y planificación de las ciudades, que le son característicos a los
barrios y en ningún modo único y exclusivo de ellos.

En el capítulo IV, exponemos el régimen jurídico del urbanismo, y sus conceptos

fundamentales a los fines de esta investigación. Muchos son los conceptos que pudiéramos

15
abordar desde el urbanismo, sin embargo hemos hecho una selección que nos permita
vincular el barrio con la ciudad, por ello conceptos como la propiedad urbana, la
ordenación del territorio, la planificación urbanística, la administración pública o rol del
estado en la función urbanística, la participación ciudadana, el proceso de habilitación de
las tierras, nos dan cuenta de nociones fundamentales, sin desmerecer otras, que nos
permiten comprender los procesos de ocupación de nuestras ciudades, y el rol del Derecho
Urbanístico en la construcción de las mismas, dentro de un plano de legalidad y formalidad.

Continuamos nuestro trabajo con un capítulo V que se refiere a la dimensión jurídica en los
barrios. Aquí abordamos temas que consideramos han ido surgiendo de ese proceso de
ocupación en nuestros barrios, que si bien no ha habido una ordenación y planificación
oficial, la ha habido desde sus hacedores, quienes han generado su propio proceso de
ordenación y planificación. Describimos en este capítulo, la ilegalidad, la informalidad de
los barrios, el derecho a la propiedad de los terrenos y a la vivienda, con especial
consideración a la usucapión o prescripción adquisitiva y a los títulos supletorios sobre las
bienhechurías. Además nos referimos al proceso de regularización de la tenencia de la
tierra, a la legislación relativa a los barrios, al Derecho Oficial Paralelo, a las desigualdades
originadas por la ley y los vacíos legales, con el propósito de exponer toda esa dimensión
jurídica presente en los barrios y que muchas veces están ocultas a los ojos de muchos.

En el capítulo VI, referido a la Metodología, se expone el tipo de investigación realizada,

el diseño de investigación, los criterios para la selección del caso, así como los
procedimientos seguidos para la obtención de la información, su procesamiento y su
análisis.

Seguidamente, en el capítulo VII, exponemos nuestro caso de estudio cuya descripción se

presenta como un resultado del presente trabajo en la medida que su descripción implicó la
sistematización de buena parte de la información recogida. Pudiéramos hablar de muchos
barrios en los cuales hemos realizado nuestro trabajo profesional, o simplemente
pudiéramos referirnos al barrio que me vio nacer y crecer, los Magallanes de Catia, otro
motivo en el cual se sustenta el deseo de abordar este estudio. Sin embargo, hemos

16
seleccionado a la Comunidad de Catuche, asentado en la Quebrada Catuche, ubicado en el
sector de La Pastora al norte de Caracas, cuyo Proyecto de Saneamiento Ambiental de la
Quebrada de Catuche y Reconstrucción del Área, después del deslave natural del año 1999,
nos mostró que es una de las experiencias donde conviven un conjunto de elementos que
nos animan a explorar su proceso de ocupación, los principales problemas, la figura
organizativa y los instrumentos jurídicos que forma parte de su relación con el Estado a
través de su Proyecto. Catuche se resume en una experiencia donde la organización y
participación de la comunidad ha sido clave en poder llevar adelante su Proyecto, con la
conformación de alianzas con profesionales, la academia, los entes públicos y privados, que
pudo intentar una acción contra un ente del Estado que vulneró sus derechos a la vivienda y
a la participación ciudadana. Es una comunidad cuya experiencia puede servir de
inspiración para muchos, con sus aciertos y desaciertos. En la exposición del caso, iremos
incluyendo parte del análisis que requiere nuestros objetivos.

Finalmente, en capítulo VIII, abordamos el análisis o conclusiones de nuestro estudio. En

ese sentido, las conclusiones presentadas van dirigidas en dos direcciones: 1. en relación al
Caso de Estudio y 2. en torno al rol del derecho en los barrios, incluidas
recomendaciones generales. Vale aquí mencionar que estas conclusiones están relacionadas
en torno al caso, con la ordenación del territorio y la planificación urbanística, el régimen
jurídico de la vivienda y los terrenos, la habilitación física de las zonas de barrios, el
carácter progresivo del proyecto Catuche, Catuche como caso piloto, la articulación barrio
ciudad, la actuación de la instituciones publicas, la acción de amparo y la participación
comunitaria. Por otro lado, en lo relativo al rol del derecho en los Barrios, tratamos el
cuerpo normativo y la interacción del Estado con la sociedad.

Sólo una breve mención a la Sociología Jurídica, ya que no se puede dejar de ver la relación
Derecho Sociedad, y concretamente evaluar el Derecho y su comportamiento en la misma,
a la luz de la Sociología Jurídica, por lo que es bien pertinente, entender el Derecho y
específicamente el Derecho Urbanístico y su rol en nuestros barrios, desde esta perspectiva
socio jurídica.

17
Por último, no quisimos dejar pasar por alto nuestras reflexiones que han surgido a lo largo
de nuestra pertenencia a un barrio, de nuestra experiencia y práctica profesional, y sobre
todo de ese contacto con profesionales en el área del Derecho, de la Arquitectura, la
Sociología, la Antropología, la Psicología Social Comunitaria, principalmente, que nos
sembraron la inquietud por estudiar el barrio de una manera científica. Reflexiones que se
fueron complementando con el paso por las aulas universitarias internacionales y
nacionales para emprender los estudios de Doctorado en Urbanismo, reflexiones que van y
vienen, contradictorias y complementarias entre sí, las cuales dan cuenta del fenómeno
urbano y de la articulación barrio ciudad.

Concretamente estas reflexiones son producto de nuestro transitar por los barrios; primero,
como habitante de uno de ellos, como ya se señaló Los Magallanes de Catia, donde nací y
crecí; otros, donde realizamos servicio de asistencia jurídica voluntaria como estudiante de
Derecho en la UCV en La Silsa - La Morán; otros por práctica profesional en zonas de
barrios tales como Las Adjuntas, La Vega, Pedregal, Petare, La Pastora (Catuche),
Guarataro y algunos otros que se escapan. Todos marcaron el sentir por conocer a
profundidad la dinámica presente y desde la profesión del Derecho ahondar caminos para
dar respuestas a muchos de sus problemas.

Como habitante de un barrio, no tuvimos conciencia inmediata de que vivía en un sitio

“distinto” del resto de la ciudad; fue la percepción del habitante de “afuera” la que nos hizo
sentir que el barrio es distinto, que es un lugar “feo” e incluso peligroso. Todo eso se siente,
por ejemplo, cuando se quiere llegar al hogar a la casa pasada las 7 de la noche y ningún
taxi se dispone a hacer la carrera, cuando al solicitar una tarjeta de crédito en una entidad
bancaria la niegan y hay que fingir entonces una dirección de habitación distinta, cuando la
correspondencia no llega a la casa o simplemente tienes que caminar muchas cuadras para
llegar a tomar algún transporte público que nos traslade a otros lugares de la ciudad.
Después que se adquiere esa conciencia desde los habitantes de “afuera” de la ciudad, se
entiende por qué papá decía “no sigamos invirtiendo tanto en las mejoras de la casa es
que después nadie nos va a pagar lo que vale, lo que se ha invertido”, o por qué mamá
repetía tanto “me gusta mi casa, pero me gustaría vivir más abajo”.

18
El barrio es el tema que nos ocupa así como la posibilidad de abordarlo desde el punto de
vista jurídico, lo que conlleva a analizar muchos campos de la actuación del Derecho y
cómo éste ha incidido en la realidad de los barrios. La verdad es que el Derecho se ha
construido para atender a la ciudad formal, donde los barrios no han sido particularmente
considerados por éste.

Uno de los retos es organizar la propia lectura del barrio, partiendo de lo que éste es y
tocando lo que históricamente ha sido el Derecho. Por lo que surgen muchas dudas en la
posibilidad de abordar esta tarea. Por un lado una realidad de facto, el barrio y su manera de
ser y comportase y por otro lado, una realidad del Derecho, un ordenamiento normativo, un
sistema jurídico, que pareciera se ha mantenido alejado de esta realidad. ¿Cómo encontrar
ambos elementos? ¿Es necesario encontrarlos? ¿Cómo construir un Derecho que incorpore
al Barrio tal cual es? Al parecer todo le está negado. Luego nos encontramos con nuestra
disciplina el Derecho y particularmente con el Urbanismo, con enseñanzas impartidas por
distintos profesores y amigos profesionales o habitantes de otras experiencias de barrios,
que nos han ayudado a ver caminos y a elaborar reflexiones y es a partir de las mismas,
que nos planteamos esta tesis doctoral, sin que por supuesto el tema quede agotado.

Por lo que vemos como un desafío para los juristas analizar el rol del derecho en los
barrios. Por todo ello, consideramos que es necesario problematizar la ley, cuestionar la
visión instrumental del derecho: dominación o solución de conflictos (legalismo). En el
planteamiento de esta investigación, el Derecho como sistema cerrado en sí mismo,
objetivo, técnico, de tradición positivista, formalismo jurídico, donde existe una
“presunción de igualdad entre los individuos ante la ley”, será visto a la luz de la realidad y
la existencia de los barrios y tratado desde un enfoque socio jurídico, con especial mención
al pluralismo jurídico.

Finalmente, esperamos con este trabajo contribuir por un lado con el conocimiento del
asunto de los barrios y, específicamente, en lo que a su dimensión jurídica se refiere. En
ese sentido, aspiramos también a que este trabajo, y lo decimos con sincera humildad,

19
pueda ser utilizado para contribuir también con las soluciones y propuestas que se vienen
elaborando desde hace tantos años y de las que hemos aprendido tanto y de lo cual hemos
hecho reconocimiento en la medida que en mucho sirvieron de base al presente trabajo.
Quisiéramos, sobre todo, poder expresar a viva voz todo lo que aquí dijimos y todo lo que
no pudimos incluir y que es fruto de tantos años de caminar y luchar junto a los barrios
urbanos, para poder intercambiar de manera fructífera con quienes lean estos
planteamientos.

20
I.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS
Los barrios urbanos representan un fenómeno de alta complejidad en la medida que tanto
en su génesis como en su evolución, intervienen y forman parte de él, factores económicos,
urbanísticos, sociales, políticos y jurídicos. Nacieron hace más de 60 años en el marco del
gran proceso migratorio del campo a la ciudad que caracterizó a Venezuela a partir de la
década del cuarenta, el llevó a cientos de miles de personas a las grandes ciudades
buscando una vida mejor (Concejo Municipal del Distrito Federal, 1968).

La falta de opciones de vivienda para los más pobres los llevó, junto con otros habitantes de
las ciudades iguales a ellos frente a la necesidad de vivienda, a ocupar espacios para vivir
en la ciudad y así fueron tomando terrenos que, si bien no eran los más aptos para
asentarse, igualmente sirvieron a sus propósitos. Se dio comienzo así a un largo proceso de
autoconstrucción en el cual estos pobladores pioneros, y luego parte de las generaciones
que los sucedieron, invirtieron tiempo, recursos, esfuerzo y toda su capacidad para resolver
todo tipo de problemas constructivos, sin contar con el asesoramiento ni asistencia técnica
necesaria para ellos. Catuche es un ejemplo de ello. Así, los barrios urbanos no solamente
lograron establecerse venciendo obstáculos, desalojos y amenazas naturales, sino que se
fueron consolidando, con aciertos y desaciertos, fortalezas y debilidades hasta convertirse
en la parte de la ciudad donde viven millones de personas (Bolívar, 1980; Baldó y
Villanueva, 1995).

El barrio es también el hogar de miles de familias, mundo de vida y generador de una

cultura propia que es referente identitario para varias generaciones que nacieron y crecieron
en él. Así, el barrio es también patrimonio no sólo de quienes lo construyeron sino también
de la ciudad misma (Fundación Vivienda Popular, 1999; Giuliani y Ramírez 2006).

También es cierto que en las grandes zonas de barrios, existen numerosos problemas, ya
que buena parte de ellas presentan serios riesgos geológicos e hidráulicos al tiempo que, en
general, casi todos los barrios tienen serios déficit en cuanto a servicios y equipamientos.
No escapan tampoco al barrio problemas ambientales y sociales, todos debidos en gran
parte a las condiciones que suele generar la pobreza (Baldó y Villanueva, 1995).

21
El caso es que los barrios han seguido creciendo hasta llegar a magnitudes que hacen
imposible su desestimación; igualmente, la inversión realizada y el valor patrimonial que
tienen los barrios, hacen impensable cualquier intento por su “salida” de la ciudad. Sin
embargo, aunque esta afirmación parezca incontestable, la historia de los barrios demuestra
que, en los hechos, los barrios urbanos han tenido que luchar no sólo para ocupar un
espacio en la ciudad sino para ser reconocidos de forma tal que, resolviendo sus problemas
de fondo, sean parte de la ciudad bajo parámetros y condiciones que aseguren la vida digna
de sus habitantes tanto en el sentido material y ambiental como en el sentido pleno de la
ciudadanía. Esto es, todavía y lamentablemente, una asignatura por aprobar (Bolívar, 2011).

Lo cierto es que siempre ha existido, y sigue existiendo, una verdadera tensión entre el
barrio y la ciudad. Y, aunque para nosotros la discusión acerca de si el barrio es o no ciudad
debería estar superada ya que el barrio es parte inequívoca de aquella, no podemos negar
que se encuentra excluido de muchas maneras, entre las cuales podemos resaltar sin ser las
únicas, las siguientes.

En primer lugar, la exclusión que opera sobre el barrio es la pobreza misma la cual, por sí
sola, se encarga de mantener al margen a millones de personas que habitan los barrios. El
segundo factor de exclusión lo constituye la carencia de los servicios y equipamientos que
enfrentan los barrios y que impactan directamente sobre la calidad de vida de sus
habitantes. El tercer factor, lo conforma la relativa legalidad de las viviendas y los terrenos
que forman parte de los barrios, así como las condiciones físicas de los suelos donde son
construidos. El cuarto factor se refiere a las diversas normativas que regulan el urbanismo y
como quinto factor, los prejuicios y atribuciones negativas que, desde el punto de vista
social, pesan sobre el habitante del barrio, quien en mayor o en menor medida, siente la
desvalorización hacia su lugar de vida y su propia identidad.

Entonces, considerando todo lo anterior, es evidente que, aún siendo ciudad, el barrio vive
una suerte de desarticulación con ella, todo lo cual le agrega complejidad al tema. Esta
complejidad se hace evidente en la medida que, cuando se intentan abordar en profundidad

22
los problemas de los barrios, se comienzan a encontrar, entrecruzados, problemas
urbanísticos, ambientales, legales, sociales y políticos, entre otros.

Es por eso que, a lo largo del tiempo, el asunto de los barrios ha sido preocupación y
motivo de lucha para sus propios habitantes quienes han propuesto diversidad de iniciativas
para solucionar sus problemas. Al respecto, también el tema ha sido objeto de estudio de
numerosas disciplinas, como por ejemplo la arquitectura, el urbanismo y las ciencias
sociales. Todas y cada una de ellas han aportado modelos teóricos y metodológicos con el
fin de comprender y conocer el fenómeno así como para proponer soluciones a sus
problemas.

Se podría decir que tanto las iniciativas de los pobladores como la de los académicos,
conforman un gran proceso de construcción de conocimiento que contribuyó, según ya
dijimos, a formular propuestas e iniciativas así como también a hacer visible a los barrios
urbanos en los ámbitos académicos y políticos.

Por otra parte, es necesario señalar a otro actor que, con sus acciones y omisiones, ha tenido
un papel clave en el asunto de los barrios. Nos referimos al Estado, el cual a través de sus
instituciones y políticas públicas, tiene el deber y el poder para actuar en asuntos
relacionados con los barrios urbanos. En efecto, es el Estado en todos sus ámbitos
(nacional, regional y municipal) así como a través de sus niveles de poder (ejecutivo,
legislativo, judicial y ciudadano) quien debe regular en asuntos relacionados con la
ocupación del suelo, la planificación y la ordenación del territorio, temas de interés para
este estudio. También, desde luego, al Estado le compete la promoción de la ciudadanía y
todo aquello que contribuya con la garantía de los derechos, incorporando a todas y todos a
condiciones de vida digna y adecuada.

En términos muy generales podemos decir que, en muchos aspectos, las instituciones del
Estado ignoraron el asunto de los barrios, permitiendo que estos continuaran creciendo en
condiciones que, se sabía, estaban por debajo de los parámetros adecuados. No faltaron, en
tal sentido, alertas y diagnósticos, pero casi todos fueron ignorados. A medida que el

23
tiempo transcurrió, se implementaron algunas iniciativas públicas en relación con los
barrios las cuales nunca abordaron los problemas de fondo, sino que se avocaron a obras
muy puntuales que no trascendieron. Todo ello, casi siempre, desde una perspectiva
asistencialista y clientelar que, lejos de promover la ciudadanía y la participación de las
comunidades, fue generando una gran parálisis de la organización comunitaria y una
profunda exclusión ciudadana (Santamaría, 2003; Bolívar, 2011).

Hubo también, especialmente en los últimos años, intentos por implementar políticas hacia
los barrios orientadas con una perspectiva integral que incluyeron no solamente el
reconocimiento y valoración de los barrios sino que, además, propusieron una metodología
concreta par abordar tanto la dimensión urbanística como social. Ejemplo de ello fueron las
propuestas de la Habilitación Física así como las propuestas del movimiento de los Comité
de Tierra Urbana. Sin embargo, la primera fue cancelada por el gobierno y la segunda fue
perdiendo protagonismo incorporándose a los Consejos Comunales, hasta casi desaparecer
por completo.

Es notorio que el asunto de la desarticulación de los barrios con la ciudad no se ha resuelto

ya que, aún cuando existe conocimiento y experiencia acumulada, ésta no ha sido suficiente
o no ha encontrado los canales idóneos para su implementación en la práctica. En todo
caso, toda esta evolución del fenómeno de los barrios urbanos así como del conocimiento
acumulado en relación con el tema y de las políticas que lo han abordado, muestra avances
y retrocesos, logros y fracasos, así como también importantes lagunas.

Una de esas lagunas es la que tiene que ver con lo que podemos denominar la “dimensión
jurídica” del asunto de los barrios. Si, como ya dijimos, a este fenómeno lo conforman
diferentes dimensiones y la jurídica es una de ellas, llama la atención la desproporción que
existe entre el escaso desarrollo que ha tenido ésta en relación con las demás. Así, es
evidente que las disciplinas de la arquitectura y el urbanismo así como las de las ciencias
sociales, han avanzado considerablemente en cuanto al conocimiento y comprensión de los
barrios urbanos, avance que cabe decir que ha sido construido en su mayor parte, junto a los
habitantes de los propios barrios.

24
Sin embargo, esto no ha ocurrido con el Derecho, el cual mantiene una considerable
distancia con el tema. Y esta distancia se expresa en, al menos, tres aspectos. En primer
lugar, y tal vez es el más evidente, en la ausencia histórica de legislación en materia de
barrios, lo cual lo verificamos en la práctica cuando analizamos el proceso de ocupación y
crecimiento de los barrios el cual ha estado acompañado de disposiciones legales y
encontramos grandes lagunas legales frente a diferentes problemáticas que se plantean en el
barrio, especialmente en lo que tiene que ver con la planificación y ocupación de los
terrenos, la regularización de la tenencia de la tierra y de la propiedad en general, por
supuesto sin desestimar la producción legislativa que se ha dado a partir de la década del
2000.

También encontramos frecuentes lagunas jurídicas en relación con la participación de las

comunidades y su vínculo con las instituciones del Estado, en procura de hacer efectivos
los planteamientos contenidos en las leyes aprobadas para la regularización de la tenencia
de la tierra, sobre programas de suelos urbanos, la transformación integral de los
asentamientos urbanos populares, la transformación de la propiedad u otros derechos reales
de bienes de los entes públicos, el levantamiento del catastro de tierras y bienhechurías. En
segundo lugar, se aprecia una suerte de “legislación tardía” en el sentido que la poca
legislación existente, aparece tiempo después que la realidad del barrio ha ido tornándose
cada vez más compleja. En tercer lugar, buena parte de esa legislación suele no estar
acompañada de mecanismos y procedimientos que orienten la forma correcta de
implementarse.

Cabe decir, en este punto, que estos planteamientos que hacemos proceden en su mayoría
de nuestra práctica profesional dentro del Derecho y esto no pretende ser una auto
referencia vanidosa sino que con ello queremos destacar la escasa o casi nula literatura
jurídica que existe en relación con los barrios. Y no nos referimos exclusivamente a leyes
específicas sino a material de investigación que haga mención a estos asuntos. Es evidente
entonces que la academia jurídica no le ha dedicado atención al tema de los barrios, lo cual

25
también es evidente por la ausencia del tema en los pensum de estudio de las universidades
que ofrecen la carrera de Derecho.

De esta manera, frente a la complejidad del tema de los barrios y la poca participación del
Derecho en ello, nos planteamos las siguientes preguntas:

¿Se ha legislado en forma adecuada en relación con el asunto de los barrios urbanos?

¿La legislación elaborada es adecuada a la realidad y complejidad del asunto de los barrios
urbanos?

¿Cuál es la concepción predominante en la legislación acerca de los barrios urbanos?

¿Es necesario especializar el derecho urbanístico en materia de barrios urbanos?

¿En qué medida la legislación sobre los barrios urbanos contribuyen con las propuestas
integrales de otras disciplinas que promueven la articulación del barrio con la ciudad?

¿Es necesario promover mecanismos de acceso a la justicia y promover la cultura jurídica

para que las comunidades hagan uso del Derecho existente en base al pluralismo jurídico?

¿Por qué una legislación especial ad hoc para barrios, y no incluirla en una sola legislación
urbanística nacional?

¿Representa una exclusión en sí misma, tener una ley nacional de urbanismo y una
legislación especial para los barrios?

¿Qué leyes se han aplicado en Catuche? ¿Permitió el Derecho formal y el cuerpo

legislativo existente el avance del Proyecto Catuche?

26
¿Es necesario cuestionar y romper con lo que se encuentra disciplinariamente ordenado y
oficialmente consagrado, en el conocimiento, en el discurso y el comportamiento, de
determinada formación social, para concebir y revivir otras formas diferenciadas, no
represivas de práctica jurídica? ¿Distinguir en la esfera de lo jurídico, el “nivel de
apariencias” (realidad normativa) de la “realidad subyacente” ( o subrayar aquello que no
está prescrito pero que existe) Wolkmer (2006).

¿Necesitamos un pensamiento alternativo de alternativas? (Santos, 2000).

Ahora bien, no es posible responder esas preguntas desde un ejercicio meramente teórico.
Es imprescindible para ello, ir al encuentro con la realidad concreta del proceso de
construcción y consolidación de los barrios y los intentos por solucionar sus problemas. En
tal sentido, se requiere profundizar en experiencias que hayan intentado abordar el tema de
la articulación entre el barrio y la ciudad de manera integral, con el fin de identificar
aspectos críticos en cuanto a los asuntos jurídicos que se presentan en este tipo de proyectos
y así analizar el rol del Derecho en el contexto real.

Con ese fin, en la presente investigación hemos seleccionado como caso de estudio, a la
comunidad de Catuche y su proyecto, de todo lo cual haremos una descripción detallada
más adelante. Sin embargo, expondremos a continuación los criterios que utilizamos para
decidir su selección:

A.) Es una zona de barrios que cumple con todas las características, propiedades y
patrones propios del fenómeno de los barrios urbanos.
B.) Posee una rica y larga historia de organización y participación.
C.) Su organización comunitaria se asoció de manera novedosa con profesionales e
instituciones públicas y privadas para diseñar y ejecutar un proyecto integral de
habilitación.
D.) La historia del proyecto muestra grandes logros así como también novedosos
ejercicios de ciudadanía.

27
 E.) La gestión del proyecto muestra importantes avances y retrocesos que dan cuenta
de la complejidad de las experiencias de este tipo.
F.) La historia del proyecto muestra situaciones jurídicas novedosas en materia del
vínculo del Estado con los barrios urbanos y su comunidad organizada.
G.) El Proyecto Catuche fue considerado como uno de los casos especiales del
Programa II (Habilitación Física de Zonas de Barrios) en el marco de la Ley que
regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional del año 2000.

Basándonos en los aspectos anteriores, en la presente investigación nos planteamos los

siguientes objetivos:

Objetivo General:
Caracterizar el rol del Derecho en el asunto de los barrios urbanos a partir del análisis del
Proyecto de Habilitación de la comunidad de Catuche.

Objetivos Específicos:

1.- Exponer y caracterizar el Proyecto Catuche desde una perspectiva histórica.

2.- Identificar y explorar las diferentes fases del Proyecto Catuche con la finalidad de
revisar los factores clave que facilitaron u obstaculizaron el avance del proyecto.

3.- Analizar y evaluar a través de distintos documentos la dimensión jurídica presente en el

Proyecto Catuche.

28
II.- LOS BARRIOS URBANOS
Los barrios urbanos son el lugar en el que viven millones de personas en nuestras grandes
ciudades. Originados hace ya más de 60 años en el marco de grandes transformaciones
sociales, políticas y económicas que vivió nuestro país al llegar a la segunda mitad del siglo
XX, crecieron y se multiplicaron como parte de la ciudad hasta alcanzar una magnitud que
hoy representa el mayor porcentaje poblacional urbano.

Ejemplo de un fenómeno inicialmente urbano, muestran un particular dinamismo en el

permanente proceso de autoproducción donde sus propios pobladores han sido, de forma
predominante, quienes han construido sus viviendas y buena parte de sus estructuras
invirtiendo en ello su trabajo y esfuerzo, su sabiduría, su tiempo y sus propios recursos.

Todo ello se ha materializado en un tipo de hábitat urbano complejo ya que si bien, por un
lado, puede ser altamente valorado y apreciado en la medida que representa una solución
habitacional para millones de personas y un patrimonio cultural y arquitectónico para la
ciudad, por otro, muchas zonas de barrio muestran un conjunto de problemas que implican
condiciones de riesgo así como deficiencias en servicios y equipamientos.

Al destacar esta ambivalencia y traer nuevamente a colación el asunto de la magnitud del

fenómeno de los barrios, podemos entender porque los barrios urbanos representan un
asunto tan complejo cuya comprensión y solución de sus problemas no es tarea sencilla. A
eso se debe, en buena parte, que disciplinas como la arquitectura, el urbanismo y las
ciencias sociales lo hayan tomado como objeto de estudio y análisis y también sea un área
entre los programas y políticas públicas.

No obstante, es necesario decir, sin desconocer algunas iniciativas aisladas, que esto no
siempre fue así ya que, en efecto, los barrios urbanos no fueron “visibles” durante mucho
tiempo para la sociedad en general (excepto, claro está, para sus propios habitantes) ni para
la academia ni para el propio Estado. En cuanto a la academia, los barrios urbanos no
estaban presentes como temas dentro de los programas de formación de nuestros
profesionales, con algunas honrosas excepciones. En cuanto al Estado, podemos decir que

29
éste por lo general ignoró su existencia o adoptó posiciones represivas, permisivas,
indolentes o, en el mejor de los casos, asistencialistas y “clientelares”.

Fueron algunos y algunas pioneros y pioneras pertenecientes a los propios barrios y a la

academia quienes asumieron una suerte de causa común para que, a través del estudio y la
búsqueda de soluciones para los barrios, incorporaran también la necesidad de su
reconocimiento y valoración, desarrollando experiencias junto con el necesario
conocimiento teórico que permitiera abordar tamaña complejidad.

Así, un fenómeno que inicialmente fue urbano y, como tal, fue abordado en sus inicios por
profesionales de la arquitectura y el urbanismo, comenzó a desplegar y mostrar a lo largo
de este recorrido, la multiplicidad de factores y dimensiones que lo componen, a las cuales
nos referimos brevemente a continuación.

Una dimensión arquitectónica y urbanística que nos remite al factor material sobre el que se
constituye el barrio, es decir, sus viviendas, sus estructuras y su articulación con la trama
urbana de la ciudad de la cual forma parte.

Una dimensión social que hace mención a las relaciones que dan forma y son vehículo para
la producción cultural, las formas de organización y las prácticas sociales en ese mundo de
vida que se constituye en el barrio.

Una dimensión ambiental, la cual tiene que ver con todo lo que suponen las condiciones de
convivencia e interacción del barrio con el medio ambiente, incluyendo el uso de los
recursos naturales, el manejo de desechos y los factores de riesgo.

Una dimensión económica que podemos decir estuvo presente desde el origen mismo de los
barrios en tanto que fueron sobre todo los más pobres quienes emigraron del campo a la
ciudad; ellos fueron quienes construyeron los barrios y ellos son quienes los habitan. Así, lo
económico atraviesa el asunto de los barrios implicándose en el tema de la exclusión, en el

30
valor de las viviendas y terrenos, en los mecanismos y formas de organizarse y participar en
la actividad productiva, entre otros.

Una dimensión política que alude a la necesaria actuación pública que debe tener el Estado
en el asunto de los barrios a través de sus instituciones, diseñando y ejecutando políticas y
programas orientados a la solución de sus problemas así como a su consolidación en la
ciudad bajo criterios de sostenibilidad.

Y, por último, una dimensión jurídica que se refiere al marco normativo que rige (o debería
regir) buena parte de los derechos de los pobladores de los barrios, dentro de los cuales
destaca el asunto de la propiedad del suelo y de las viviendas, la permisología, ordenación y
planificación urbana, la participación de las organizaciones comunitarias en la gestión
compartida de sus problemas, entre otros.

No hemos querido, con el planteamiento de estas dimensiones, proponer un modelo ni un

sistema de categorización acerca de los barrios ni pretendemos haber abarcado todos los
factores que los constituyen. Nuestra intención con ello es ubicarnos conceptualmente en
torno al tema y destacar lo que parece muy claro a la luz de todo el camino recorrido y es
que su complejidad requiere un enfoque integral. La historia, con sus aciertos y errores, sus
avances y retrocesos muestra, en nuestra opinión, que las soluciones a los problemas de los
barrios no pueden ser abordadas desde una sola perspectiva ni dirigirse de manera exclusiva
hacia una sola dimensión. Esto no implica, asimismo, que cada dimensión y su respectiva
área de conocimiento pierdan especificidad ya que cada una de ellas debe ser desarrollada y
especializada en función de su aplicabilidad al tema del barrio. Pero esto debe hacerse bajo
un enfoque que permita la articulación con el resto de las dimensiones y pueda darse así
una respuesta congruente con el nivel de complejidad que representa el fenómeno del barrio
tanto en su singularidad (cada barrio es un caso particular) como en su magnitud (la gran
extensión de las zonas de barrios y el número de pobladores lo convierten en un asunto de
materia pública a mediano y largo plazo).

Será entonces esta perspectiva integral y compleja, la que orientará nuestra concepción
acerca de los barrios urbanos y nos serviremos de cada una de sus dimensiones para los

31
análisis a que haya lugar a lo largo del mismo. Sin embargo, nuestro énfasis particular será
en torno a la dimensión jurídica en tanto es la base de nuestro quehacer académico y
profesional y esa es la materia que sustenta el objetivo del presente trabajo.

1.- Algunas definiciones

Según el Diccionario Critico Etimológico Castellano e Hispánico (1989) la palabra
española “barrio” deriva del árabe “barr” (alrededores de una ciudad) y aparece por primera
vez en su forma latina de “barrium” en el año 949. Hasta el siglo XVI, barrio designa una
aldea pequeña, dependiente de una localidad mayor. En 1625 se menciona barrio por
primera vez con el significado de “suburbio” y con posterioridad se desarrolla como
“porción interna de una ciudad”. Este significado tiene todavía hoy el concepto de barrio
en España y en algunos países latinoamericanos, y es comparable al “quartum” proveniente
de las ciudades romanas que eran “partes de las ciudades”.

La diferenciación en los modos de ocupar el espacio y la distribución también diferenciada

de la población en las ciudades ha sido (y es) un asunto con profundas raíces sociales,
económicas y políticas, perspectiva desde la cual es necesario mirar el asunto de los barrios.
Así, por ejemplo, en países como Inglaterra, las ciudades industriales del siglo XIX se
conformaron al calor de las luchas de clases donde se destacan los barrios como espacios de
desigualdad y segregación dentro de la ciudad. El barrio, entendido como distinto dentro de
la ciudad, es un indicador de la segregación en el uso del espacio urbano de determinados
sectores sociales y aparece dentro de un contexto de necesidad. En ese sentido, Gravano
(2005), señala que el barrio surge dentro del discurso sociológico y político, como rasgo
distintivo e indicador de esa situación de explotación y desigualdad dentro de la unidad
espacial ciudad.

Schorske, (1987) por su parte, destaca que los utopistas del siglo XIX consideraban a la
ciudad como un agente de la civilización, pero afectado por una enfermedad cuyo síntoma
más evidente es la miseria urbana localizada en los barrios bajos. Asimismo, definían al
barrio como el distrito segregado de la ciudad, el “ghetto” de miseria donde se recluían
hacinadamente los obreros.

32
Engels, (1974) habla del barrio a partir de la descripción y el análisis de las condiciones de
vida de los obreros ingleses, particularmente de la vivienda. Menciona que hay barrios a los
que se le valoriza como “feos”, “de ladrones”, “repugnantes” en tanto que otros lugares
son “limpios, decentes y habitables”. De esta manera, la mención a barrios “obreros”,
“proletarios”, “bajos”, “pobres”, indica una categorización de tipo espacial y social,
apuntando a una sectorización de la ciudad industrial donde los barrios habitados por la
clase obrera están netamente separados de los de la clase media.

Ahora bien, en términos coloquiales todos sabemos en Venezuela qué significa la palabra
“barrio”: con ella designamos a los asentamientos más pobres de la ciudad, los cuales han
sido construidos por sus propios habitantes y muestran una estética o aspecto bastante
diferente al de las denominadas urbanizaciones. En efecto, las viviendas de los barrios
suelen mostrar una construcción con bloques y sus fachadas pueden dar la impresión de
cierta informalidad o tal vez sugieren una calidad constructiva menor a la de las
urbanizaciones. Los barrios, asimismo, se ubican en grandes zonas que en algún momento
fueron límites de las ciudades pero también se les puede ver en sitios de la ciudad en los
cuales conviven con urbanizaciones formales o zonas comerciales.

Para muchos, especialmente para los que no viven ni han vivido en ellos, los barrios son
sitios peligrosos y representan incluso la “parte fea de la ciudad” y un bajo status social.
Todo esto y tal vez más, puede decir cualquier habitante de una ciudad venezolana acerca
de los barrios, sobre todo si es un habitante de la capital donde estos asentamientos son tan
numerosos.

Pero el barrio es mucho más que eso, sobre todo para quienes lo han construido y han
llevado adelante su vida en ellos así como para quienes se han aproximado a él con respeto
y genuino deseo de conocerlo desde una perspectiva científica que permita entenderlo como
un fenómeno complejo que implica diversidad de factores.

33
En efecto, tal como ya lo hemos dicho, el barrio es un fenómeno complejo y
multidimensional y por ello vamos a continuación a exponer un conjunto de definiciones
que nos ayudarán a aproximarnos conceptualmente al tema. Queremos anticipar que no es
nuestro propósito hacer un análisis evaluativo de estas definiciones, ni tampoco
pretendemos agotar la revisión de todas las que seguramente existen en relación con el
barrio. Más bien nos hemos ocupado de seleccionar una variedad de definiciones
provenientes de autores y autoras que se han aproximado al tema desde diferentes
disciplinas y quehaceres, lo cual aportará diferentes miradas y perspectivas.

1.1.- Desde la arquitectura y el urbanismo

Desde la arquitectura y el urbanismo se han desarrollado diversidad de trabajos y
aproximaciones al tema del barrio. Aceptándolo o rechazándolo, reivindicándolo o
cuestionándolo, los y las académicos/as y profesionales de estas disciplinas han abordado
el tema a través de muchos años. Fruto de ello son diferentes corrientes cuyas propuestas
han servido de base para el diseño e implementación de intervenciones y proyectos así
como para programas y políticas públicas destinadas al asunto de los barrios. Veamos
algunas de las definiciones provenientes de este campo:

Bolívar, (1995b) describe al barrio de la siguiente manera:

“Llamamos barrios urbanos a las áreas autoproducidas por

familias de bajos ingresos, barrios que han comenzado con un
“rancherío” disperso. Los barrios son la ciudad hecha directa o
indirectamente por constructores anónimos, para satisfacer la
urgencia del techo” (Pág. 73).

Posteriormente, la misma autora agrega:

“Los creadores de los barrios, que son las miles de familias que
requerían de un hogar urbano, asumieron y adecuaron la manera
de hacer ciudad a sus urgencias y falta de capital para adquirir un
terreno donde realizar una edificación que llenara la “necesidad
social” de una vivienda. En consecuencia, ocuparon terrenos en
su mayoría baldíos, algunos no aptos para la construcción, sin
urbanización previa, bien fuera por inundables o por estar en
terrenos de fuertes pendientes (cerros que rodean la pequeña
ciudad de principios de siglo, donde ningún urbanizador se
atreve a construir)” (Pág. 73)

34
Baldó y Villanueva, (1995), definen al barrio como:

“… asentamientos residenciales de desarrollo progresivo,

construidos a partir de invasiones de terrenos que no pertenecen
a sus residentes y sin un plan, o más específicamente, un
proyecto, que cubra los requerimientos a satisfacer por toda
urbanización producida reguladamente en la misma ciudad y en
la misma época” (Pág.17).

Vallmitjana (2004), describe las zonas de barrios de la siguiente manera:

“Las zonas de barrios son asentamientos urbanos con niveles de

urbanización precaria, que se manifiestan por las insuficiencias
de variado tipo. Estas se presentan, tanto en la vivienda
propiamente dicha como en su entorno urbano. Hay carencias de
los servicios que proveen las redes de infraestructura básica
como el transporte, agua o electricidad, o simplemente ausencia
de los mismos, insuficiencias en el equipamiento urbano,
carencia de espacios públicos, poca accesibilidad, e inestabilidad
en términos de los riesgos geológicos e hidráulicos. Además,
habría que añadir su condición ilegal; son asentamientos
producto de invasiones en terrenos públicos y privados, y la
poca seguridad que impera en ellos” (Pág. 24).

Albornett (2004), aporta lo siguiente:

“El barrio se construye ante todo como proyecto colectivo

(público) que trasciende la mera solución habitacional
(individual) o funcional. Construyendo su barrio, sus habitantes
intentan construir su propia identidad, que es en fin su proyecto
de ciudad, y también de sociedad. El barrio forma parte de la
ciudad formal que lo contiene y sustenta, y que ésta, para mal o
para bien, se entrelaza con él más allá de lo físico, en un proceso
de interacción tecnológica, social y económica que marca
profundamente su evolución y carácter. A lo interno, el barrio es
un eje que concentra y potencia las fuerzas sociales, culturales y
económicas que lo engranan a la ciudad” (Pág. 75).

Marcano (2004) define las áreas de barrios así:

“Su crecimiento en la mayoría de los casos ha sido espontáneo y

sin ningún tipo de control. La estructura urbana que aportan a la
ciudad se identifica por su discontinuidad y separación del tejido

35
 tradicional o regulado, por la ausencia de espacios públicos, su
difícil incorporación a la trama de servicios y en muchos casos se
encuentra signado por su accidentada topografía. Se distinguen
las áreas de ranchos consolidadas las cuales se encuentran
formadas desde hace mucho tiempo y que en mayor o menor
grado cuentan con los servicios básicos y con comunidades
socialmente estructuradas y áreas de reciente formación, con
niveles precarios de servicios y grupos sociales disgregados, se
encuentran distribuidas por todo el perímetro urbano” (Pág.
111).

López (citado por Rosas 2004) sostiene que los barrios existen desde el siglo XIX:

“Los años finales del siglo XIX también constituyen otro

momento importante en nuestra reseña histórica porque aparecen
los primeros barrios de ranchos que podemos calificar como tales
en la ciudad de Caracas. Según las informaciones de las que
disponemos, los primeros barrios de este tipo se ubicaron al lado
de El Calvario y tomaron los significativos nombres de
Colombia, Canarias etc. Estos barrios fueron urbanizados por los
propios dueños de los terrenos (son por tanto barrios de
invasión” (Pág. 26).

1.2.- Desde las ciencias sociales

Por su parte, las ciencias sociales han abordado también el tema y existen al respecto
diferentes perspectivas provenientes desde disciplinas tales como la antropología, la
sociología y la psicología social. Exponemos a continuación algunas definiciones
provenientes de esta dimensión social:

Para Briceño (1986) los barrios son una parte esencial en las ciudades del país:

“Los barrios son una forma peculiar de construir la ciudad que

tienen los pobres, los obreros, los que no pueden acceder al
mercado de viviendas formalmente establecido. Es la manera
como una capa importante de la población, por su iniciativa y
esfuerzo, deciden contribuir a la solución de la carencia de
viviendas. Son una respuesta a un problema, a una dinámica
poblacional que ha superado a las posibilidades de acción del
Estado y que no pueden por sus niveles de ingreso, acceder a lo
que está establecido en el mercado formal de vivienda”.

36
Wiesenfeld y Giuliani, (2002), definen el barrio de esta manera:

“Es un sector o área geográfica segregado de los servicios

urbanos, en el que un grupo de familias, cuyos ingresos son
insuficientes para acceder al mercado inmobiliario formal, se
apropian de un terreno en el que se realizan actividades
constructivas, y desarrollan procesos psicosociales, producto de
las actividades e interacciones de los pobladores entre sí y con el
entorno circundante, que conducen a transformaciones
personales, sociales y ambientales. El barrio incluye, entonces,
las personas, las viviendas, los servicios, los espacios comunes,
las experiencias y relaciones de los pobladores entre sí y con
otros agentes (proveedores: sector comercial; y reguladores:
sector gubernamental) y las relaciones del sector con otros
sectores de la ciudad” (Pág.101).

Desde otro punto de vista, Ontiveros y De Freitas (1996), incorpora aspectos

socioculturales al concepto de barrio:

“El barrio es una propuesta nacida de sus habitantes, con aciertos

y desaciertos. Ha sido una acción de apropiación de un espacio,
evidentemente apropiación desigual, el uso de terrenos en
pendientes, cerca de quebradas, debajo de puentes, alejados de
las zonas de trabajo y de zonas de recreación o de los espacios
públicos de la ciudad” (Pág. 129).

Y agrega:

“Lo que llamamos barrios no son solamente conjuntos de

ranchos y casas, lo puramente físico, o aquellos servicios que se
muestran en estado de profundo colapso. Barrio también es la
síntesis dinámica de seres humanos venidos de muchos lugares
del país, que en la actualidad trasciende la migración nacional
para incorporar habitantes de otras latitudes. El barrio es la
concreción de capacidades y creaciones anónimas de quienes en
él habitan, en la búsqueda incesante de hacerse un lugar en la
ciudad. El barrio nos muestra dialécticamente particularidades y
diversidades culturales, contradicciones y creaciones. (Pág. 129)”

37
Guitian (1993a) señala:

“Otra delimitación importante se establece en el ámbito

territorial, se trata de familias residentes en asentamientos
populares urbanos construidos con su propio esfuerzo,
asentamientos que en las ciudades venezolanas se denominan
barrios.” (Pág. 43).

Para Calderón (2000), los barrios son:

“Ocupaciones espontáneas o planificadas, masivas o graduales

(barriadas, favelas, villas miseria, ranchos, tomas, campamentos,
colonias, etc.) por sectores de bajos ingresos que ocupan terrenos
privados, públicos o colectivos“(Pág. 102).

Cuando Castells (1981) se ocupa del tema utiliza un significado de barrio que no se aparta
de un sentido espacial, aunque trascendido por el funcional:

“…un barrio es más que una aglomeración de viviendas… la

práctica enseña rápidamente a los madrileños periféricos que un
barrio no se reduce a una casa donde vivir. Y que se necesitan
escuelas, dispensarios, comercio, transporte, jardines, etc.. ”
(Pág. 114).

Antillano (2005) señala características predominantes en los barrios de la siguiente manera:

“en estos espacios convergen las distintas dinámicas de

segregación y exclusión: presentan un mayor índice de
desocupación y de pobreza que otras zonas de la ciudad, pero
también reciben un peor servicio de agua (…) sus pobladores
cuentan con un nivel de escolaridad menor al de otros sectores,
pero también con menor cantidad de escuelas; la mortalidad y
morbilidad es mayor, así como no cuentan con centros de salud;
superan con creses las tasas de homicidio (se han producido por
delincuentes o por operaciones policiales) (Pág.2).

1.3.- Desde la perspectiva de religiosos

Dentro de la religión católica, especialmente en América Latina, ha existido desde hace ya
un largo tiempo una preocupación particular por establecer un compromiso con los más
pobres. Esta opción fue asumida por varios religiosos y religiosas que fueron a vivir a los
barrios urbanos compartiendo su existencia y su quehacer en este contexto. A partir de su
propia vivencia y de trabajos de estudio y reflexión sistemática, muchos y muchas de

38
ellos/as han elaborado y aportado valiosas perspectivas en torno a la realidad de los barrios
urbanos. Seleccionamos las siguientes definiciones provenientes de estas experiencias:

Sosa (1993), caracteriza al barrio como:

“…una zona urbana habitada sin las condiciones necesarias para

que sea considerada como una urbanización, es decir, un
asentamiento que cuente con las vías de acceso, servicios básicos
(electricidad, agua, teléfono, transporte, vigilancia,
mantenimiento, recolección y tratamiento de basura…), espacios
abiertos (zonas verdes, deportivas, recreativas), abastecimiento,
comercio, viviendas de dimensiones, diseños y construcción
“humana”, densidad de población adecuada… En pocas palabras
los barrios son zonas habitadas que están por debajo de la norma
en todas las dimensiones que constituyen un hábitat humano,
urbanamente subnormales desde el punto de vista del desarrollo
urbano” (Pág. 437).

Por su parte, Trigo (2004), expresa así su concepto de los barrios urbanos:

“Entendemos por barrio al territorio autoconstruido por sus

pobladores, con muchas viviendas precarias, sin propiedad
legalizada del suelo y que carece de servicios básicos
normalizados (es decir, a la altura de la ciudad contigua) y cuyas
familias no alcanzan estructuralmente a cubrir sus necesidades
básicas. El elemento más visible del barrio es la
autoconstrucción. Esta es la mayor diferencia con la ciudad en la
que, por la división del trabajo, las casas son construidas por
constructores especializados” (Pág. 33).

1.4.- Desde organismos multilaterales

Por otra parte dentro de la definición global que han dado las Naciones Unidas (1997) sobre
los asentamientos humanos, se hace énfasis en la visión sistemática de éstos:

“… como parte integrante de la ciudad, y en la necesidad de

mejorar las condiciones de asentamiento de los grupos sociales
más débiles y evitar su deterioro, en el desarrollo de
infraestructuras y servicios sociales, entre ellos, centros de
gestión, administración y difusión de conocimiento.

39
1.5.- Desde la perspectiva jurídica

Desde la disciplina jurídica, encontramos varios planteamientos sobre los barrios que parten
de juristas que si bien en algunos casos expresan una definición concreta, en otros se
refieren a ellos al abordar temas como el urbanismo progresivo y los planes especiales.
Veamos:

Urquijo (1971) expone la siguiente definición:

“Entendemos por barrios aquellas áreas de la zona metropolitana

ocupadas por viviendas precarias e improvisadas (ranchos en su
mayoría), sin previa urbanización y que se desarrollan
espontáneamente en forma asimétrica y abigarrada, sin un patrón
específico” (Pág. 469).

Garrido (1988), expresa que el urbanismo progresivo:

“…surge en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística como

respuesta al agudo problema de marginalidad urbana que ha
acompañado el crecimiento inorgánico de nuestras ciudades.
Frente al urbanismo formal o convencional ha surgido un orden
informal, representado por el crecimiento de innumerables
barrios de ranchos donde la población de menores ingresos,
nacional y extranjera, ha encontrado un refugio para su deseo de
mejores condiciones de vida luego de su inmigración de los
campos hacia las ciudades. El Urbanismo Progresivo está
previsto en la Ley tanto en forma preventiva como correctiva. En
el primer caso, el urbanismo progresivo pretende anticiparse a
los tradicionales problemas migratorios, permitiendo tanto al
Estado como a los particulares realizar la promoción,
construcción y venta de desarrollos de urbanismo progresivo. Por
otra parte, el urbanismo progresivo permite corregir en el tiempo
áreas ocupadas por asentamientos no controladas mediante la
adopción de planes especiales, por lo que se puede contribuir a
regular los asentamientos no controlados de forma tal que, junto
a condiciones físico-espaciales y de servicios aceptables, se
instrumenten mecanismos jurídico-inmobiliarios adecuadas a las
características de dichos asentamientos” (Pág. 126).

40
Azuela (1989c), refiriéndose a México, destaca que el Asentamiento Humano en suelo
Irregular se define:

“…nos referimos a la formación de colonias populares, en las

que habita un sector importante de la población urbana….
Internacionalmente conocido “asentamientos humanos
irregulares”, lo que representa la única opción de alojamiento
para una gran parte de la población de bajos ingresos. El
poblamiento de esos barrios comienza mucho antes de que se
cuente con servicios públicos de agua potable, drenaje, trasporte,
alumbrado y sus habitantes pertenecen a esa categoría social que
se conoce como los marginados” (Pág.81).

Por otra parte, y siempre dentro de la dimensión jurídica, consideramos importante exponer
la forma en que el ordenamiento jurídico ha tomado el barrio como materia, de manera
directa o indirecta. En ese sentido examinaremos, en orden cronológico, las diferentes
normas jurídicas que hacen mención al asunto de los barrios y podremos observar como
estas normas, aunque no definen explícitamente al barrio, expresan la noción que
asumieron en su momento, al tiempo que establecen lineamientos para proceder en torno a
sus diferentes problemáticas y al lugar que le asignan dentro de la ciudad.

La ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987) en los artículos 49 y 50, ubicados

dentro del capítulo relativo a los planes de ordenación urbanística, y concretamente dentro
de los planes especiales, se refieren a:

“Un sector particular de la ciudad, cuyas áreas de ocupación

poseen condiciones específicas que ameritan un tratamiento
separado dentro del plan de desarrollo urbano local. Son
planes que contemplan la erradicación total o parcial de
asentamientos no controlados, localizados en zonas de
interferencia con infraestructura y servicios públicos o por
razones geológicas de alta peligrosidad, dejando a criterio de
la administración urbanística el pago de indemnización”

Según Cilento y Fossi (1998), esta ley tiene el mérito muy especial de haber explicitado,
por primera vez en un texto legal oficial, el reconocimiento de la existencia de los barrios,
aún más el derecho de sus habitantes al tratamiento de su entorno urbano como parte

41
integrante de la ciudad, al ordenar preparar planes y programas para integrar los barrios a la
estructura urbana de las ciudades.

El Decreto con Rango y Fuerza de Ley que reguló el Subsistema de Vivienda y Política
Habitacional (2000) en su artículo 12 se refiere a:

“que la política habitacional en materia de vivienda

desarrollará entre sus programas la Habilitación Física de las
Zonas de Barrios”.

Y en su artículo 14 establece que:

“Los Programas de Habilitación Física de Zonas de Barrios

atenderán al mejoramiento progresivo de las condiciones
ambientales, al ordenamiento urbano y a la regularización de
la tenencia de la tierra y mediante ley especial serán
establecidos los procedimientos y modalidades de
reconocimiento de derechos, adquisición de la propiedad y
utilización de las tierras públicas y privadas ocupadas por los
habitantes de las zonas de barrios.”

Posteriormente, el Decreto mediante el cual se inicia el Proceso de Regulación de la

Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares (2002), destaca en sus
considerandos que:

“Millones de familias viven en asentamientos espontáneos

urbanos y barrios populares, y en ellos se han formado
comunidades de largo arraigo, que requieren una mayor
atención por parte del Estado para elevar su calidad de vida.”

Igualmente, señala que

“ … es de interés público y premisa fundamental la
regularización de la tenencia de la tierra y deber del Estado
promover el desarrollo de asentamientos humanos
equilibrados y sostenibles, estructurando planes integrales de
rehabilitación urbana y que las viviendas construidas en los
barrios tienen un haber patrimonial y sus habitantes tienen
derecho a que se realce el valor del esfuerzo realizado y
obtener mejores condiciones para elevar su calidad de vida.”

42
Por su parte, la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares (2006), define en su artículo 2 el Asentamiento Urbano
Popular así:
“Es un área geográfica determinada habitada por la
comunidad, conformada por viviendas que ocupan terrenos
públicos o privados, identificado de forma integral e
indivisible a partir de sus rasgos históricos, socioculturales,
sus tradiciones y costumbres, aspectos económicos, físicos,
geográficos, cuentan o no con servicios públicos básicos, así
como las que no encontrándose en las condiciones antes
descritas ameritan un tratamiento especial, siendo sus
habitantes poseedores de la tierra y no se les ha reconocido su
derecho de propiedad.”

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y

Hábitat (2008) en sus artículos 76 y 78 trata de los asentamientos humanos populares y
establece que:

“Se deberán adoptar los planes y programas necesarios para

lograr la transformación integral de los asentamientos
humanos populares, que permita el mejoramiento o
construcción de vías adecuadas de acceso y tránsito al sector,
de redes de servicios públicos y de infraestructura para
servicios de educación, salud, recreación y organización
comunal, con el propósito de lograr la integración de sus
habitantes al disfrute pleno de la vida urbana, promoviendo la
participación protagónica.”

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la

Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos (2011), define en su
artículo 3 los Asentamientos urbanos o periurbanos así:

“Son áreas geográficas habitadas y consolidadas por la

población, constituidas por viviendas que ocupan tierras
públicos o privados, determinados de forma integral e
indivisible a partir de sus rasgos históricos, socioculturales,
sus tradiciones y costumbres, aspectos económicos, físicos,
geográficos, cuenten o no con servicios públicos básicos, así
como el que no encontrándose en algunas de las condiciones

43
 antes descritas ameritan un tratamiento especial, siendo sus
habitantes poseedores de la tierra y no se les ha reconocido su
derecho a obtener los respectivos títulos de adjudicación en
propiedad.”

2.- Un breve análisis

Ahora bien este conjunto de definiciones muestran muchos aspectos en común así como
también aspectos diversos dependiendo del énfasis que ponen los autores y autoras según la
perspectiva desde la cual conciben al barrio. Todas, en su conjunto, aportan criterios y
conceptos que contribuyen a identificar las principales características que definen a los
barrios y que están en la base de su comprensión. En ese sentido, haremos un breve análisis
de cada una de esas características, incorporando también puntos de vista propios que nos
interesan incorporar en tanto forman parte de nuestra visión acerca de los barrios urbanos.

2.1.- La ocupación de los terrenos

Prácticamente todos los barrios se originaron a partir de una ocupación inicial del terreno,
lo cual se llevó a cabo por los primeros pobladores y luego continuó en un proceso
progresivo. Para algunos esto fue una invasión, para otros una ocupación; el caso es que así
comenzaron los barrios, lo cual seguramente fue al margen de la legalidad en muchos
casos, pero marcó y activó un proceso de apropiación que cohesionó a los pobladores que
se fue afianzando a lo largo de los años y permitió también resistir las permanentes
amenazas de desalojo.

2.2.- El tipo de terrenos

Ese proceso de ocupación se dirigió, de manera predominante, a terrenos baldíos estadales
y municipales, ubicados en muchos casos en zonas marginales de la ciudad, las cuales casi
siempre muestran una alta vulnerabilidad frente a riesgos geológicos, hidráulicos y de otro
tipo. Así, aún cuando podemos encontrar algunas zonas de barrios pequeños en terrenos
aptos, lo cierto es que la mayoría se ubican en las laderas de las montañas, cercanas o sobre
ríos y quebradas, o debajo de puentes y autopistas.

44
2.3.- La propiedad de los terrenos
Producto de ese proceso de ocupación, la propiedad de los terrenos fue y es, en la mayoría
de los casos, ajena a quienes ocuparon y luego construyeron las viviendas y parte del
hábitat que hoy son los barrios. En efecto, la mayoría de esos terrenos pertenecen a la
Nación, al Municipio y también en algunos casos a propietarios privados.

2.4.- El proceso de auto producción

La ocupación inicial del terreno fue inmediatamente seguida de un proceso de
transformación del mismo que comenzó con una vivienda precaria construida con
materiales tales como cartón, zinc y plástico, entre otros. Sin embargo, continuó el proceso
en forma progresiva e ininterrumpida con la consolidación de la mayoría de las viviendas
con materiales como el bloque y otros más resistentes. Adicionalmente, los habitantes del
barrio también participaron en los trabajos necesarios para la dotación de servicios de agua,
cloacas, drenajes, acueductos y electricidad, de lo cual participó muy poco el Estado, lo
cual tal como ya anticipamos, no permitió contar nunca con planes y asesoramiento técnico
necesario por lo que en muchos casos los servicios y equipamientos son deficientes.

La marca distintiva de este proceso, es que lo hicieron sus mismos habitantes, sin un plan
formal que desde el punto de vista arquitectónico y urbanístico lo orientara; tampoco
contaron, obviamente, con la aprobación y permisos correspondientes que lo avalara desde
el punto de vista legal.

Sin embargo, invirtieron en ello su tiempo, su esfuerzo, sus recursos y su conocimiento y

capacidades, construyendo así miles de viviendas y un hábitat que, con sus aciertos y
desaciertos, sus fortalezas y sus vulnerabilidades, es hoy parte de la ciudad así como hogar
y patrimonio de miles de familias.

2.5.- La población de los barrios

Quienes fundaron los barrios, en el contexto del proceso migratorio del campo a la ciudad
que se dio en el siglo XX fueron, preferentemente, campesinos pobres a quienes también se
sumaron, aunque en menor porcentaje, habitantes de las mismas ciudades y extranjeros que
provenían de países hermanos, que compartían con ellos su condición de pobreza. Así, es

45
esta una característica que estuvo en el origen de los barrios y se mantiene hasta la
actualidad ya que, aún cuando seguramente no pocas familias de los barrios han ido
superando condiciones de pobreza de generación en generación, el barrio fue y sigue
siendo habitado en su mayoría por familias de la clase popular.

2.6.- La producción cultural

Así como se habla del proceso de auto producción del barrio en términos arquitectónicos y
urbanísticos también ocurre, necesariamente, un proceso de permanente producción
cultural. En efecto, desde el mismo momento de la ocupación inicial del terreno, se
pusieron en juego las tradiciones, costumbres y prácticas sociales que eran parte de aquellos
primeros pobladores. La interacción constante a través del tiempo entre la población del
barrio que crecía y se sucedía generacionalmente, fue produciendo y sintetizando factores
culturales y sociales que atañen a modos de relacionarse, formas de construir el hábitat,
maneras de celebrar rituales y, en general, a todo lo que significa la vida cotidiana del
barrio tanto en su dimensión familiar y privada así como pública y comunitaria. De esta
forma, se conformó una cultura propia del barrio urbano, referencia para la identidad, el
arraigo y el apego de quienes lo habitan y también para la ciudad de la que forma parte.

2.7.- La articulación barrio – ciudad

El barrio no sólo está en la ciudad sino que es parte de ella, lo cual lo implica al punto que,
por ejemplo, no sería posible caracterizar y describir a nuestra ciudad de Caracas sin incluir
sus barrios en los cuales habita la mayoría de su población. Pero, al mismo tiempo, no se
puede negar que las zonas de barrios no cuentan, en términos arquitectónicos y
urbanísticos, con los estándares que tiene el resto de la ciudad. Por ello, y por otros factores
sociales y políticos, el barrio aún siendo ciudad ha sufrido la segregación y la exclusión, lo
cual viven y han vivido sus habitantes en su vida cotidiana.

En todo caso, en el presente trabajo asumimos que el barrio es parte de la ciudad, una parte
de la ciudad que ha sido construida mayoritariamente por sus habitantes de bajos ingresos
económicos, quienes no han logrado obtener una vivienda ni un espacio en la ciudad
formal, pero se han ganado un espacio en la ciudad, adquiriendo en mucho de los casos los
terrenos sobre los cuales han construido sus viviendas, y a la cual también contribuyen con

46
su trabajo. Los barrios tienen problemas físicos, estructurales, sociales, como la ciudad
misma, a los cuales hay que avocarse, no desde la exclusión sino en la inclusión de políticas
públicas que atiendan los problemas del barrio y su definitiva incorporación física espacial
a la ciudad de la cual forman parte.

3.- Origen, evolución y crecimiento de los barrios

Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto hasta el momento es necesario destacar lo que en
Venezuela se ha llamado comúnmente barrios de ranchos, señalándose que estos
corresponden en términos formales a desarrollos urbanos de carácter espontáneos, no
controlados, auto-producidos y marginados. Todo ello nos hace pensar, en el desarrollo
progresivo de nuestros barrios, por lo que de ahí deriva la necesidad de prestar atención a
una realidad que se observa en varias de las definiciones de barrios ya referidas, que tal vez
son distintas a la de los “barrios de ranchos”, porque han sido producto del proceso violento
de urbanización de la capital venezolana, criterio que compartimos con Rosas (2004), de
modo que no es lo mismo hablar de conjuntos de casas pobres dentro o en las orillas de la
ciudad de finales del siglo XIX, que los conjuntos de barrios que se conformaron sobre todo
en la segunda mitad del siglo XX, ni tampoco los barrios de ciudades europeas o
norteamericanos.

En ese mismo orden de ideas Bolívar (1994) plantea en esa fecha que ya no se debía utilizar
este concepto (“barrios de ranchos”) pues si bien la alusión al “rancho” recordaba los
orígenes del barrio, lo cierto es que ya se trata de “barrios de la ciudad”. Al respecto es
bueno también señalar que la transformación del rancho inicial en vivienda con cierto nivel
de consolidación fue un patrón sostenido en casi todos los barrios, lo cual refuerza la idea
de abandonar esa terminología.

En buena medida, es precisamente ese patrón lo que nos permite ver con mayor precisión
este carácter evolutivo y progresivo de los barrios.

Ahora bien, dado que el barrio es un fenómeno urbano que se inscribe en un contexto
mayor, es necesario hacer algunas consideraciones previas. La ocupación preferencial del

47
espacio urbano ha sido, tal vez, un signo que caracteriza el modo de vida de la mayoría de
la población mundial, especialmente a partir del siglo XX donde en casi todos los países se
produjo un cambio en el patrón del modo de vida en sus poblaciones pasando, en su
mayoría, del medio rural al medio urbano. Así, la ciudad como ámbito de actividad y
producción económica y cultural se convirtió en un centro de atracción extraordinario para
millones de personas que, a medida que se desplazaban hacia ella, formaron parte ya no
sólo de un modo de ocupar y habitar el espacio, sino también de un proceso que terminó
por generar un modo de vida urbano con características propias que lo constituyeron en
referencia cultural e identitaria para generaciones sucesivas (Giuliani, 2007).

Es fundamental considerar que los países de nuestra región vivieron igualmente este
proceso y, por ende, también lo vivió Venezuela donde en muy poco tiempo ocurrió un
cambio drástico en la proporción de la población que habitaba en el medio rural y la que
pasó a habitar el medio urbano. Fue éste un proceso complejo en el que el recurso petrolero
junto con factores políticos, sociales y económicos marcó profundas transformaciones en
la sociedad venezolana.

Así Ontiveros y Bolívar (2000) comentan que al referirnos a la historia contemporánea de

Venezuela es inevitable dejar de mencionar un antes y un después del petróleo. En ese
sentido coincidimos en que Venezuela sufrió la metamorfosis de su actividad productiva
debido a su inserción en la economía capitalista internacional y a factores propios del
proceso de modernización que vivió el país y la región en general. De ahí que la actividad
petrolera, especialmente a partir de la tercera década del siglo XX, colapsó el modelo
agrario exportador e influyó en la pobreza de las regiones dedicadas a esa actividad así
como en su proceso de despoblamiento movilizándolas, mayoritariamente, a las regiones o
ciudades petroleras, hacia los puertos y hacia donde se da una gran actividad de
importación de insumos de trabajo y de bienes de consumo. Asimismo, se produce el
desplazamiento a ciudades no petroleras pero donde llega el dinero petrolero. Destaca esta
autora citando a Briceño, que las migraciones hacia los campos petroleros son menores a
las que se dan hacia la región central donde se distribuía la renta petrolera en obras públicas
y burocracia. (Ediciones del Concejo Municipal del Distrito Federal, 1968).

48
A la luz de estas consideraciones, la economía petrolera impulsó cambios en la estructura
poblacional del país, con una tendencia creciente a la urbanización, lo cual se refleja en los
siguientes datos:

NIVEL NACIONAL
80 % habita centros poblados de más de 2.500 hab.

REGIÓN ORIENTAL
1950 1981
Población Urbana 47,90 % Población Urbana 76,10 %
Población Rural 46,18 % Población Rural 18,31 %

REGIÓN CENTRAL
1950 1981
Población Urbana 70,86 % Población Urbana 93,12 %
Población Rural 26,00 % Población Rural 5,49 %

REGIÓN CENTRO - OCCIDENTAL

1950 1981
Población Urbana 32,83 % Población Urbana 68,26 %
Población Rural 61,70 % Población Rural 25,96 %

REGIÓN OCCIDENTAL
1950 1981
Población Urbana 54,56 % Población Urbana 78,62 %
Población Rural 37,22 % Población Rural 16,07 %

REGIÓN ANDES – LLANOS OCCIDENTALES

1950 1981
Población Urbana 20,94 % Población Urbana 57,51 %
Población Rural 70,37 % Población Rural 34,92 %

49
Como se puede observar, el aumento de la población urbana fue realmente extraordinario,
al tiempo que la movilización y el desplazamiento poblacional se dirigió y localizó en
pocas ciudades, ocupándose la zona norte del país, lo que se ha llamado el arco costero
montañoso, partiendo de San Cristóbal pasando por Barquisimeto y Caracas hasta llegar a
Cumaná y Carúpano, registrándose la más alta población en el eje Caracas-Valencia o el eje
La Guaira-Puerto Cabello.

Esta tendencia se mantuvo hasta bien entrada la década del setenta y luego, la crisis
económica de los ochenta impactó aún más en los sectores de bajos ingresos,
intensificándose los desplazamientos migratorios, proceso en el cual ciudades como
Caracas y Valencia continuaron siendo las grandes opciones (Ontiveros y Bolívar 2000).

En las ciudades, por su parte, la falta de opciones de vivienda era muy marcada,
especialmente para la gente más pobre como lo eran la mayoría de los campesinos que
llegaban a ellas. En la medida que el proceso migratorio se mantuvo a un ritmo muy intenso
y que el problema de la falta de viviendas no se resolvió, esto generó parte de un contexto
en el cual comenzó a producirse, en forma acelerada, el surgimiento de las zonas barrios.

Una de las consecuencias que originó este desplazamiento y, por ende, el crecimiento de
nuestras ciudades y concretamente de la ciudad capital, Caracas, fue el alojamiento de las
clases de menores ingresos, lo que ha sido un tema de preocupación del Estado venezolano,
al decir de Vallmitjana (2004) quizás con más equivocaciones que aciertos. Entre 1926 y
1930, se asiste a un primer estallido de la urbanización privada y a los primeros ejemplos
de urbanizaciones promovidas por el sector público. Así en la época de Juan Vicente
Gómez se funda el Banco Obrero en 1928, cuyo objeto era facilitar a los obreros pobres la
adquisición de casas de habitación higiénicas y baratas. Desde entonces ha estado presente
con mayor o menor grado el interés del Estado por la vivienda, creándose con ese fin
entidades planificadoras y ejecutoras de vivienda. Sin embargo, el balance de la eficacia del
Estado parece ser negativo, dado que existen viviendas de ranchos, lo que indica una

50
incapacidad de la sociedad de producir una oferta de vivienda aceptable al nivel del
aumento poblacional (Vallmitjana 2004).

Esto es, pese a que el Estado parece que entendió y visualizó el desplazamiento y
crecimiento poblacional y la necesidad de vivienda para estos nuevos grupos de ingresos
bajos y que requerían de una fuente de trabajo y por ende de un lugar donde alojarse, en
muchos casos con su grupo familiar, la respuesta del Estado no fue suficiente, lo que
ocasionó la ocupación de espacios territoriales, contribuyendo así también con el origen a
las zonas de barrios. Al decir de Ontiveros y Bolívar (2000) es así como ante la dificultad
por parte del Estado de dotar de viviendas dignas a los pobladores populares urbanos, estos
se dieron a la tarea de buscar soluciones, muchas de ellas en condiciones de precariedad
extrema.

Según Baldó y Villanueva (1995), se presentan momentos clave en el proceso de

urbanización venezolana y en el fenómeno de surgimiento de los barrios en las principales
ciudades, específicamente en la metrópoli nacional, constituyente de la modernización
económica y social del país, que han propiciado en cierta forma el fenómeno. De este
modo, destacan los cambios políticos de octubre de 1945, con sus efectos migratorios en los
años siguientes y el 23 de enero de 1958. Se enfatiza igualmente, que en los años 40, 50 y
60 aparece el 56,69% de todos los barrios constituyentes de las Unidades de Planificación
Física de que trata su estudio.

De acuerdo con Ontiveros y Bolívar (2000), llegados a la mitad de los años cuarenta,
aumentaron las migraciones hacia Caracas y la presencia de la población que vive en
barrios también aumentó, lo que da cuenta del crecimiento del espacio urbano ocupado por
los sectores más pobres, quienes de ese modo fueron marcando su territorio en la ciudad.

Para 1970 Caracas es la ciudad con mayor cantidad de población que vive en barrios,
representada en un 41,8 %, Rosas, (2004). Para esta misma década destaca la Oficina
Municipal de Planeamiento Urbano (OMPU) que con su equipo del área de barrios, venía
localizando los planos y analizando la tendencia de expansión histórica que iba presentado

51
las zonas de barrios de ranchos de la ciudad. Existía una reproducción sistemática de
barrios de ranchos en el Área Metropolitana de Caracas y se comenzaba a tener la
convicción de la imposibilidad de su organización y control.

Ahora bien, según Villanueva y Baldó (1994) quienes utilizan datos del III Inventario
Nacional de Barrios realizado en 1993, la población que habitaba en barrios a nivel
nacional para 1991 era de 5.727.555 habitantes, representando un 61.29 % de la población
total, ocupando un total de 79.320 hectáreas. El Distrito Federal de la época, reunía una
población en barrios de 1.085.543, lo cual representaba el 40.42% y ocupaban un total de
4.053,22 hectáreas.

Cabe mencionar que a los efectos de este trabajo quisimos obtener información actualizada
acerca de los barrios en cuanto a su población y hectáreas ocupadas, lo cual no ha sido
posible ya que ni el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), ni ningún otro ente en materia
de vivienda y hábitat cuenta con datos al respecto. Sin embargo, aún partiendo de las cifras
tomadas del III Inventario, podemos observar la inmensa magnitud a la que han llegado los
barrios.

Podemos decir entonces, sin temor a equivocarnos, que el proceso de producción de los
barrios nunca se ha detenido y que su crecimiento ha sido considerable desde que se
originaron hasta la actualidad. A ello han contribuido diferentes factores a saber. Por un
lado, es evidente que siguen existiendo causas económicas que impiden que buena parte de
la población más pobre pueda acceder a las viviendas y terrenos que ofrece el mercado. En
ese sentido, es posible que haya también un problema de escasez de viviendas,
particularmente en las grandes ciudades, por lo cual el barrio sigue siendo una solución.

Por otra parte, parece también evidente que la ciudad sigue siendo el sitio preferente para
vivir, razón por la cual seguramente sigue existiendo un flujo permanente de pobladores del
interior del país que emigran a las grandes ciudades.

52
Otro factor a considerar en el crecimiento de los barrios tiene que ver con que al pasar de
los años, el barrio se ha convertido en el lugar en el que han nacido y han crecido ya varias
generaciones. Así, el barrio es hoy también un lugar y un modo de vida con su propia
cultura, a todo lo cual sus pobladores se han arraigado y constituye referencia fundamental
para su identidad, factor que probablemente incida en la decisión de quedarse en el barrio
(Ontiveros y De Freitas, 1996).

Por último es bueno señalar también que el barrio ha crecido en dos direcciones o de dos
maneras. Por una parte, el barrio tiene un crecimiento que se expresa en el número de
hectáreas ocupadas lo cual significa que cada zona de barrios se ha expandido hasta ocupar
todo el espacio disponible y han surgido también nuevos barrios. Por la otra, el crecimiento
de lo barrios también se manifiesta en el crecimiento de sus viviendas, las cuales de forma
progresiva se expanden en forma vertical, agregándole más niveles a la planta principal.
Este patrón fue ya anticipado por Bolívar (1994) en los estudios pioneros que se hicieron
sobre la densificación en los barrios.

Este crecimiento tiene múltiples consecuencias tanto para el barrio, como para la ciudad ya
que, por una parte, crece la demanda por los servicios como el agua, el aseo urbano, el
transporte, la energía eléctrica, la salud, aspectos que nunca lograron adecuarse a niveles
apropiados en el barrio, ahora con el crecimiento experimentado, distan mucho más de
hacerlo. Por la otra, al igual que en su fase de construcción y consolidación, el crecimiento
del barrio ha sido al margen de toda planificación, con las consecuencias que ello supone.

4.- Políticas Públicas en materia de barrios

Dentro de esta realidad compleja que es el barrio, es importante hacer un alto y revisar
cuales son las respuestas que, desde el Estado y como políticas públicas, se han dado para
una posible solución a este problema. El Estado con su acción u omisión, ha sido actor
importante en la producción, crecimiento y consolidación de los barrios y es evidente que
en su conformación, la intervención de los distintos órganos del Estado ha sido
fundamental. El conocer cuáles han sido las políticas públicas elaboradas e implementadas

53
nos conduce a una mayor comprensión y análisis del problema y sin pretender agotar el
tema, consideramos que hacer una breve referencia de las mismas es útil para el análisis
que nos proponemos. En tal sentido, aunque si bien es cierto que nuestro mayor énfasis está
en el ordenamiento jurídico que en materia de barrios existe para determinar el rol del
derecho en los barrios, no menos cierto e importante es entender que también una forma de
actuar del Estado no es sólo a través de la producción de normas, entendidas como cuerpos
legales, contenidos en códigos, leyes, reglamentos, ordenanzas y otros instrumentos de
corte similar, sino que también el Estado se expresa con políticas públicas, contenidas en
informes, dictámenes, opiniones, acciones e incluso omisiones que consienten determinadas
situaciones de carácter público, como pudiera ser el caso de los barrios que, sin hacer
permitieron hacer.

Empecemos por revisar algunas definiciones sobre políticas públicas. Así tenemos:

Aguilar (1996) en tanto, señala que una política pública es:

“…en suma: a) el diseño de una acción colectiva

intencional, b) el curso que efectivamente toma la
acción como resultado de las muchas decisiones e
interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los
hechos reales que la acción colectiva produce” (Pág.
26).

Kraft y Furlong (2006) plantean que:

“…una política pública es un curso de acción o de

inacción gubernamental, en respuesta a problemas
públicos. Las políticas públicas reflejan no sólo los
valores más importantes de una sociedad, sino que
también el conflicto entre valores. Las políticas dejan
de manifiesto a cuál de los muchos diferentes valores,
se le asigna la más alta prioridad en una determinada
decisión” (Pág. 5).

Para Dye (2008) una política pública

“es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”

(Pág. 1).

54
Estas definiciones nos muestran, en primer lugar, el rol fundamental que tiene el Estado en
materia de políticas públicas ya que, sin que necesariamente deba ser el único actor llamado
a intervenir en lo público, es muy cierto que le compete el rol rector de las políticas. En
segundo lugar, las definiciones también nos muestran que las políticas públicas deben ser
un instrumento para corregir y solucionar problemas, desigualdades y, en nuestra opinión,
promover el desarrollo de la sociedad. En tercer lugar podemos también observar que la
acción del Estado a través de sus instituciones y sus políticas públicas incorpora y es
expresión de valores y de contenidos ideológicos y políticos así como de intereses diversos.
Todo esto se podrá ver claramente en lo que fueron las acciones y omisiones del Estado en
relación con el asunto de los barrios.

4.1.- Contexto y evolución inicial

Para la década de los años treinta del siglo XX, los barrios existentes ocupaban las zonas
centrales de las ciudades y sólo Maracay tenía algunas iniciativas de planificación urbana
dado que ésta era la capital política del Estado para ese entonces, residencia del General
Juan Vicente Gómez. No es sino a finales de los años treinta que se plantean políticas de
desarrollo urbano. Así encontramos el Banco Obrero, creado en 1928, que auspicia la
construcción de barrios obreros en Caracas.

Destaca Martín (1989), la existencia del Plan Rotival, un Plan modernizador que emprendió
Gómez donde se estableció un modelo de saneamiento urbano mediante la distribución
equitativa y gratuita de tierras baldías para la construcción de viviendas a través de créditos,
lo cual no fue una política continuada ni acompañada de un desarrollo de urbanismos
progresivos, lo que facilitó el crecimiento de los barrios de ranchos. Este Plan Rotival, que
pretendía ser un plan de desarrollo urbano o regulador para Caracas, tuvo como
consecuencia la separación de la Ciudad, en dos sectores marcados por clases sociales,
como lo es el Este y el Oeste de la ciudad.

Para la década de los años cincuenta, se habla acerca del problema de los barrios de ranchos
y se elabora un informe que trata sobre su solución en Caracas, y se proponen tres tipos de
soluciones: la erradicación, para aquellos barrios que por condiciones no modificables
requieren el traslado de sus habitantes a zonas previamente fijadas y la destrucción de las

55
construcciones existentes. El mejoramiento, que consiste en la rehabilitación únicamente de
los servicios públicos elementales mientras que las viviendas sean mejoradas por sus
propios propietarios y la reurbanización, en aquellos casos en que sea posible y donde no
exista proporción entre el valor del terreno y las inversiones de los particulares (Martin,
1996). Esto propone, entre otras cosas, el parcelamiento y la determinación de límites de
propiedad asignado a cada vivienda, con prohibición absoluta de que se construya más de
una casa por lote. Se concluyó con la necesidad de elaborar un estudio y clasificación de los
barrios existentes, con el objeto de poder aplicar en cada caso la solución adecuada.

Estas “soluciones” nunca fueron asumidas seriamente por el Estado, aunque se intentaron
varios desalojos los cuales generaron todo tipo de conflictos con los pobladores, dando
como resultado además que al cabo de muy poco tiempo, las mismas personas que habían
sido desalojadas y “reubicadas”, u otros nuevos pobladores, volvían a construir un nuevo
barrio en el mismo lugar (Bolívar, 1995a). Así las cosas, el Estado se fue desentendiendo
del asunto, sin poder erradicar los barrios ni resolver sus problemas apelando a soluciones
aisladas y desarticuladas, orientadas más por el clientelismo partidista y el populismo que
por una verdadera intención de solucionar los problemas de los barrios (Grohmann,1996;
Santamaría, 2003; Dan, 2005).

Para la década de los años sesenta del siglo XX, se crea la Comisión de Desarrollo Urbano
y la Vivienda. Esta Comisión genera el Informe denominado “Lander”, donde se destaca el
crecimiento desordenado de los centros urbanos, con ausencia de políticas de tierras sobre
las cuales construir viviendas y propone establecer una política sistemática de tierra por
parte del Estado, lo cual se calificó como una propuesta de corte socialista y fue
desestimada.

Para la década de los años setenta del siglo XX, una Comisión Presidencial, recomienda un
programa de adquisición de tierras y se crea el Fondo de Desarrollo Urbano (FONDUR), el
cual no cumplió con este objeto, convirtiéndose en un ente ejecutor de viviendas.

56
De acuerdo con lo expuesto hasta el momento, podemos ver que el Estado fue consintiendo
la ocupación y consolidación de los barrios, mediante un manejo político – partidista y se
da una dualidad normativa apoyándose por un lado la construcción y consolidación de los
barrios, con un sistema de dádivas como respuestas a votos electorales, incluyendo
también no pocas invasiones promovidas por personas vinculadas al aparato estatal. Al
parecer, más que impulsar desarrollos urbanísticos progresivos que atendieran el problema
de los sectores más pobres de las ciudades y concretamente de los barrios, la política
consistió en soluciones técnicas carentes de planificación y sin una visión integral del
problema de los barrios. Se pudiera decir que fueron políticas improvisadas y
contradictorias por parte del Estado, sin concreción e implementación, las cuales
permitieron el crecimiento sin control de los barrios.

Para el año de 1987 se promulgó la Ley de Ordenación Urbanística, la cual dictó los
parámetros legales para el desarrollo urbano de los barrios, mediante los Planes Especiales,
que deberían promover la ordenación y/o mejoramiento de los asentamientos no
controlados, contemplando la erradicación total o parcial de estos asentamientos en
aquellos casos donde hubiera riesgo o condiciones que hicieran imposible su permanencia.
Sin embargo los barrios siguieron creciendo y consolidándose al margen de esta normativa.

Al decir, de Baldó (2008) la política aplicada en los barrios comprende intervenciones

puntuales realizadas sin una concepción integral, sin modificar la estructura interna de la
zona y sin proyecto alguno, en muchos casos. Esto ha sido una práctica que se ha
convertido en política clientelar y se ha mantenido por más de 50 años en Venezuela en las
zonas de barrios, invirtiéndose cuantiosas sumas de dinero, sin atender los problemas de
sub-urbanización, sino focalizándose casi exclusivamente en la construcción de nuevas
viviendas.

4.2.- La Habilitación Física de Zonas de Barrios

Se pudiera decir, sin temor a equivocarnos, que no es sino hasta el año 1999, cuando se
presenta una iniciativa con una visión integral para abordar el asunto de los barrios. Esta
consistió en la promulgación de la Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política

57
Habitacional, la cual incluyó al Programa II, denominado “Programa de Habilitación Física
de las zonas de Barrios”. De este modo el Programa se legitimó por vía constitucional y se
incorporó al contenido de la ley in comento (Consejo Nacional de la Vivienda CONAVI,
2000).

Este programa planteó en sus antecedentes una caracterización amplia en relación con el
fenómeno de los barrios, señalando las causas estructurales que están en la base de su
origen (pobreza, exclusión y carencia de políticas en materia de vivienda y planificación
urbana) así como también planteó una crítica de los intentos parciales y fallidos que se
llevaron a cabo para abordar el asunto. Frente a todo ello, se propone el “desarrollo de una
política integral para la habilitación física de las zonas de barrios”.

En ese orden de ideas, el programa se propuso los siguientes objetivos:

Objetivo General:

 Ejecutar acciones de habilitación física integral hasta homologar las condiciones

habitacionales de los residentes en barrios con las del resto de los venezolanos.

Objetivos Específicos:

 Planificar, programar, proyectar y ejecutar las obras de urbanización de escala

macro necesarias que permitan la adecuada integración de los barrios a la ciudad,
así como la superación de sus carencias internas en cuanto a niveles de
urbanización.

 Incorporar y fomentar la organización de las comunidades residentes en el proceso

de habilitación física integral a través de figuras legales organizativas tales como las
Agencias Autogestionarias de Desarrollo Urbano Local (AADUL).

 Facilitar el proceso de regularización de la tenencia de la tierra.

58
  Generar demanda de servicios profesionales para la realización de estudios y
proyectos en las áreas de ingeniería, geología, diseño urbano, aerofotografía,
topografía y afines así como en el área legal, de administración y de gestión social.

 Generar empleo en el área de construcción tanto a medianas empresas constructoras

como a microempresas locales creadas en las mismas comunidades.

 Definir los parámetros y lineamientos de actuación que deberán manejar los

organismos públicos facilitadores en cuanto a la ejecución financiera y de
mecanismos administrativos en relación con las AADUL.

Las actuaciones del programa estaban referidas, por una parte, a Unidades de Planificación
Física (UPF), esto es, a zonas relativamente continuas, compuestas por grandes agregados
de barrios de ranchos y con problemas de habilitación física a escala, que según describen
sus autores (Baldó y Villanueva, 1994), implica obras de ingeniería correctiva y preventiva
frente a riesgos geológicos, conexiones viales, acueductos de aducción, emisarios cloacales
y otros servicios de infraestructura y servicios comunales de ámbito intermedio. Por otra
parte, estaban referidas a Unidades de Diseño Urbano (UDU), que son zonas
comparativamente menores conformadas por uno o más barrios y con una escala de
problemas similares a las urbanizaciones (Martín, 2006).

Asimismo, el programa propuso un modelo de actuación que contemplaba un Componente

Técnico Urbano y un Componente Técnico Social trabajando en forma conjunta y con una
visión integral. El primero de ellos se ocupaba de los aspectos arquitectónicos y
urbanísticos y el segundo de los aspectos organizacionales y participativos de la
comunidad. Cabe agregar, por último, que en este enfoque la comunidad debía asumir un
rol protagónico fundamental trabajando desde la AADUL junto a técnicos y profesionales
con una perspectiva dialógica que promoviera el encuentro de saberes (Consejo Nacional
de la Vivienda CONAVI, 2000).

59
El programa de Habitación Física de las Zonas de Barrios tuvo como resultado su
implementación en más de 247 zonas de barrios con una población de 1.976.000 habitantes
en todo el territorio nacional, y se realizaron prácticas de varios casos piloto en la ciudad de
Caracas, dentro de los cuales merece especial mención el Caso Catuche, el cual es el caso
de estudio de la presente investigación, y que será tratado en el capítulo respectivo.
Adicionalmente, se logró la aplicación de planes sectoriales de incorporación a la estructura
urbana de las zonas de barrios en varias ciudades del país (Baldó 2008).

Es necesario destacar que este Programa se suspendió luego de designarse una nueva
directiva al frente del CONAVI en enero de 2001 y en noviembre de 2004 se retomó con el
nombre de Transformación Endógena de Barrios bajo la responsabilidad del Ministerio de
Vivienda y Hábitat creado en ese mismo año. El Programa abarcó 300 zonas de barrios en
todo el país pero fue nuevamente cancelado al cambiar las autoridades en el Ministerio.

4.3.- La propuesta de los Comité de Tierras Urbanas

Sin ánimo de polemizar sobre el por qué de la interrupción de estos Programas de
Habilitación Física y Transformación Endógena de Barrios, encontramos posiciones desde
organizaciones conformadas en Comités de Tierras Urbanas (CTU), que resaltan que si
bien la política de Rehabilitación Física de Barrios, instrumentada por el gobierno
revolucionario a partir de la “Ley de Subsistema de Vivienda y Política Habitacional”,
supone un avance importante en relación con las concepciones anteriores en la materia, aun
es insuficiente ya que hace énfasis en los aspectos financieros y privilegia los aspectos
constructivos sobre las otras dimensiones propias de la vida y necesidades de los barrios, no
reconoce el acervo e identidad de los asentamientos urbanos populares, imponiendo una
visión tecnocrática y ajena al barrio, favoreciendo la intermediación administrativa, política
y técnica, relegando en la práctica a las comunidades a convalidar las decisiones de otros,
son costosas y de poco impacto en la calidad de vida de los pobladores, por sus costos, no
son sustentables en el tiempo, fragmentan el espacio público (atendido por el Programa II
de Habilitación Física), del espacio “privado” (Programa III de ampliación y mejoras de
vivienda).

60
Ante esa visión pareció responder el Estado venezolano con una nueva política que emerge
simultáneamente en el año 2002 con la aprobación del Decreto mediante el cual se inicia el
Proceso de Regulación de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares
y concretamente nacen los Comités de Tierras Urbanos (CTU). De allí que la Asamblea
Metropolitana de los Comités de Tierras Urbanas de Caracas, señala que nacen con el
Decreto Presidencial Nº 1.666 del 04 de febrero de 2002 y recogen la vasta experiencia
organizativa y de lucha por el derecho a la ciudad que se ha librado en los barrios durante
décadas. La función, tal como se desprende del decreto, del Proyecto de Ley Especial para
la Regularización de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares, y de
sus desarrollos ulteriores, apunta a la definición de un programa de Transformación y
Democratización de la ciudad, desmantelando las dinámicas de segregación espacial que
han implicado que más del 60% de la población del país vivan en asentamientos humanos
precarios, proponiendo con ello la regularización integral de los barrios, que supone, como
tareas:

 La regularización jurídica, democratizando la propiedad y brindando seguridad

jurídica a los pobladores de las comunidades populares, convirtiendo en activo los
únicos bienes con los que cuentan millones de familias.

 La regularización urbanística, estableciendo regulaciones y normas de convivencia a

partir del reconocimiento de la idiosincrasia de cada comunidad, sin que ello
signifique dejar de tomar en cuenta su relación con el resto de la ciudad, apuntando
a un proceso constituyente y al auto-gobierno comunitario. El instrumento
fundamental de este proceso es la Carta del Barrio.

 La regularización física, que va más allá de la simple infraestructura, pues supone

mejorar las condiciones de vida de los barrios, garantizando servicios, dotaciones y
equipamiento, pero también implica lograr su desarrollo sustentable e integral,
promoviendo su revalorización productiva, la salud, la educación, el abastecimiento,
etc.

61
Posteriormente, ante la creación por parte del Presidente de la República Bolivariana de
Venezuela, Hugo Chávez, de la Misión Vivienda, propone esta Asamblea Metropolitana de
CTU de Caracas, un programa de Transformación y Democratización de la ciudad, con
una política de transformación integral del Hábitat, el cual consiste esencialmente en la
democratización del suelo urbano, la regularización integral de los barrios y la creación de
nuevos asentamientos. Se plantearon procesos caracterizados por la participación
protagónica de las comunidades en cogobierno con las instituciones para la planificación,
contraloría y producción de su hábitat, en un proceso de formación permanente y
fortalecimiento de la organización del poder popular.

A la fecha no tenemos información si esta propuesta fue acogida por el gobierno nacional,
lo cierto es que llama la atención la exposición de motivos del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de los Asentamientos
Urbanos o Periurbanos, publicada en Gaceta Oficial No. 385.168 de fecha 6 de mayo de
2011, que señala:
“A pesar de la vigencia del Decreto N° 1.666, publicado en la
Gaceta Oficial N° 37.378, de fecha 04/02/2002, y la de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares, publicada en la Gaceta
Oficial N° 38.480, de fecha 17/07/2006, pocos han sido los
logros alcanzados en la materialización de la tenencia de la
tierra ocupada por la población en los asentamientos urbanos
consolidados, en virtud de que en el período de nueve años sólo
se ha logrado entregar un número aproximado de 500.000
títulos de tierras, de un universo nacional muy superior a esta
realidad. Es por lo que, a manera de dar respuesta concreta a
las exigencias y realidad patentes sobre la insuficiencia de los
mencionados instrumentos jurídicos, se modifica la estructura
material y formal de la “Ley Especial de Regularización
Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos
Urbanos Populares”. De igual sentido, se establece como
objetivo imprescindible alcanzar la regularización de la
tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos o
periurbanos consolidados, al efecto, deberá otorgársele el
carácter de bien de naturaleza y uso de interés y función
social…”

Ahora bien, es importante destacar que la figura del Comité de Tierra Urbana (CTU), de
conformidad con la Ley Orgánica de los Consejo Comunales aprobada en el año 2009, fue

62
acogida dentro de la Unidad Ejecutiva de los Consejos Comunales. De conformidad con lo
establecido en los artículos 27 y 28 de la referida ley, los CTU forman parte de la Unidad
Ejecutiva de los Consejos Comunales, la cual es la instancia encargada de promover y
articular la participación organizada de los habitantes de la comunidad, y sus distintos
comités de trabajo.

4.4.- Plan Misión Barrio Nuevo y Barrio Tricolor

Este Plan surge dentro de la Misión Hábitat en fecha 09 de agosto de 2009 como política
del gobierno venezolano en materia de barrios, basada en el Artículo 82 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela.

El objeto de este Plan es transformar el hábitat (la vivienda y los espacios públicos),
partiendo de la organización, participación y corresponsabilidad social y proveer a los
barrios de las condiciones urbanísticas adecuadas. Este Plan contempló en un primer
momento, la intervención en siete (7) zonas, seis (6) ubicadas en el Distrito Capital
(Turmerito, Blandin y El Limón, Gramoven, El Cementerio, El Calvario y San Agustín) y
una (1) en el Estado Aragua (Indio Rangel). Según información de prensa, estas obras
presentan un avance físico de 90 y 95 %. Se han intervenido 32.462 viviendas, beneficiado
38.561 familias, demolido 147 viviendas y construidas 54 viviendas, con una inversión de
Bs. 425.934.984.

El Plan comprende la construcción de viviendas en sectores populares, rehabilitación de

viviendas, sustitución de ranchos por viviendas (SUVI), canalización de aguas servidas y
distribución de aguas blancas, canalización de drenajes, torrenteras, caminerías, escaleras,
entre otras. En la concepción inicial de ejecución del Plan se contempló la participación del
Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Viviendas (MOPVI), los Consejos
Comunales, las Fuerzas Armadas Nacionales Bolivarianas (FANB), bloqueras y otros
ministerios. El proceso se inicia con la postulación de las comunidades por parte de los
Consejos Comunales, quienes demarcan los puntos de acción como “encerronas” (ámbito
de desarrollo del plan que va entre las 100 y 200 casas). Posteriormente activan la
organización social, con la selección de las coordinadoras de cuadrillas. Se instalan
campamentos, se ejecutan los censos y se diagnostican las zonas más vulnerables por donde

63
comenzar el Plan. Lo primero es canalizar las aguas servidas y las aguas de lluvias y las
torrenteras, con el fin de estabilizar los terrenos y luego intervenir el arreglo de las
viviendas, las cuales se clasifican con colores da acuerdo a sus condiciones: amarillo para
las casas estables, azul para las casas que requieren reparación y rojo para las casas en
riesgo.

Las comunidades involucradas en los proyectos habitacionales, reciben capacitación para

construir y rehabilitar sus propias viviendas y proporcionarse un mejor hábitat. Igualmente,
reciben capacitación y adiestramiento de las Fuerzas Armadas Nacionales Bolivarianas
(FANB). En términos generales se han atendido rehabilitación de fachadas, reparación
interna de las casas como electricidad, tuberías, división de inmuebles, restauración de
espacios públicos, como colegios, liceos y áreas recreativas.

En la memoria y cuenta del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela

presentada el 15 de enero de 2012, no se dedicó ni un segundo a tratar los logros de esta
iniciativa ni tampoco se mencionó nada en materia de barrios. Este Plan ha sido activado
por el presidente Nicolás Maduro.

En abril del 2013, el Presidente Nicolás Maduro anunció la ejecución del plan de Gobierno
denominado “Barrio Nuevo, Barrio tricolor”. Un ejemplo de ello, lo constituye el Barrio
Los Eucaliptos, ubicado en la Parroquia San Juan en Caracas, donde se propone la
reestructuración y mejoras de los barrios. Se plantea la sustitución de ranchos por
viviendas, la ampliación e intervención integral de hogares, rehabilitación de viviendas en
fachadas, pintura, construcción de baños, corrección de las filtraciones, la mitigación de
riesgos, la intervención de torrenteras, creación de taludes. De ese modo en junio del 2013,
se anunció la aprobación de recursos para la transformación integral de los barrios en todo
el Territorio del Gobierno del Distrito Capital. Al respecto, la Jefa del Gobierno del Distrito
Capital, refirió que para impulsar el Plan Barrio Nuevo, Barrio Tricolor, “no es necesario
mudarse del barrio, no es hacer otro barrio, es acomodar el barrio ponerlo tricolor, que son
los colores del arco iris, la alegría, la organización y la eficiencia”.

64
Igualmente, el Alcalde del Municipio Libertador, ha anunciado la construcción de edificios
en el Complejo Habitacional Santa Rosa, el cual contará con un boulevard que permitirá
conectar avenidas. Por otra parte construirán casas mediante el plan de sustitución de
ranchos por viviendas y otras serán reparadas. Se han construido apartamentos, donde casi
el 50 % de sus nuevos habitantes provienen del barrio emplazado en el mismo lugar y el
resto personas que viven en refugios luego de perder sus casas por las lluvias del año 2010.

Vale destacar que en abril de 2011 nace la Gran Misión Vivienda Venezuela, donde todos
los entes nacionales, regionales y municipales se adhieren a cada una de las políticas que
apoyan el vivir viendo, dentro de la propuesta socialista del gobierno del Presidente
Chávez, con la finalidad de que las familias puedan tener un hábitat digno y desarrollarse
en ambientes adecuados, integrándolas en todo el proceso de construcción y consolidación
de las viviendas. De ese modo el presidente Maduro, ha dado continuidad a esa propuesta
manifestando por los medios impresos, que deben combinarse la Gran Misión Vivienda
Venezuela y Barrio Nuevo, Barrio Tricolor, para seguir brindando al pueblo el vivir
viviendo, dado que es una combinación que apunta al reordenamiento urbanístico.

Se originan interrogantes sobre estos nuevos urbanismos que están siendo promovidos por
el Estado a nivel nacional en torno a la realidad barrio ciudad. Pese a las polémicas que se
han generado a nivel de la opinión de la sociedad, la academia, los técnicos, entre otros, no
debe dejarse de lado la revisión de estas propuestas a la luz de la respuesta que se está
dando a algunos habitantes de los barrios, dado que se trata de una acción del Estado que
está atendiendo (positiva para algunos y negativa para otros), a familias que vienen de los
barrios y que han sido en su mayoría afectadas por los deslaves naturales.

Así vemos que la solución de los edificios multifamiliares o super bloques, fue dada
durante la dictadura de Marcos Pérez Jiménez, sin tener en cuenta los usos y costumbres de
las personas que vivían en los barrios en construcciones unifamiliares, cuyo resultado (en
algunos casos) con el paso de los años fue que las áreas libres alrededor de los super
bloques fueron recuperados por conjuntos de viviendas precarias, que hoy constituyen
barrios, en su mayoría muy consolidadas (Bolívar, 2011), igualmente fueron repoblados los
espacios dejados por los habitantes reubicados en las edificaciones, por lo que

65
consideramos que estas acciones deben estar acompañadas de políticas públicas que
prohíban la ocupación de terrenos desalojados por riesgos y de acompañamiento en la
convivencia para los nuevos habitantes de las edificaciones (Giuliani, 2007).

4.5.- Otras iniciativas

No queremos dejar de mencionar que si bien existen estas políticas públicas, también para
la sociedad civil, empresas, academia y organizaciones comunitarias de larga data, ha sido
de interés el tema de los barrios y la casa del barrio. Vale mencionar iniciativas como la de
la Fundación Vivienda Popular que en el año 1979 crea el Programa de Barrios para
estimular la autogestión comunitaria, mediante la capacitación de las familias de menores
recursos para lograr la consolidación, crecimiento o construcción de la vivienda y el
hábitat, a través de la constitución de una Asociación Civil de Vivienda (OCV), y
conjuntamente con otras Organizaciones No Gubernamentales, tales como la Fundación
Banca Hipotecaria, Asociación Leopoldo Olavarría (ALEMO), Fundación para el
Desarrollo de la Economía Popular (FUDEP) y el Centro Educativo al Servicio de la
Acción Popular (CESAP), promueven el nacimiento de la Coordinadora de Organizaciones
No Gubernamentales de Viviendas, iniciativas privadas que interactuaron con los distintos
gobiernos durante la década de los 80 y 90, y algunas de ellas siguen vigentes al día de hoy,
con el fin de dar respuesta al problema de la vivienda en los sectores populares,
extendiendo su radio de acción a iniciativas puntuales de obras colectivas.

Podemos decir también que, por su parte la Universidad y, más específicamente, la

Universidad Central de Venezuela, ha tenido también presencia en el quehacer con los
barrios. Es cierto que esta presencia no ha sido en la medida que se esperaría pero aún así
han existido docentes e investigadores/as que, especialmente desde el área de la
arquitectura y el urbanismo así como de las ciencias sociales han realizado y continúan
realizando trabajos de alto interés junto con las comunidades. Es de esperarse también que,
con la actual Ley de Servicio Comunitario, se multipliquen los trabajos de la Universidad
en los barrios para contribuir así en la solución de sus problemas.

Como puede observarse el tema de los barrios no sólo es un problema de interés para sus
pobladores, también lo es para la sociedad civil y debe serlo inexorablemente para el

66
Estado, por lo que cualquier política que se emprenda debe tomar en cuenta todos estos
actores, que por demás han tenido participación y tienen experiencia en el tema.

Asimismo y como destaca Rivas (2004), el origen, desarrollo y evolución de los barrios
urbanos pobres sin un plan o proyecto sigue siendo una muestra fehaciente de la
incapacidad del Estado o en la formulación, o en la ejecución, o en la evaluación y/o en la
continuación de políticas públicas eficientes y cónsonas que respondan al problema integral
de las zonas de barrios.

4.6.- Un breve análisis

Podemos convenir que las políticas públicas e intentos por abordar el asunto de los barrios
no han logrado atenderlos de forma integral, afrontando los distintos problemas presentes
en estos, debido a las razones que varios autores señalaron y que nosotros reseñamos en
páginas anteriores.

Después del año 1999, se observa que algunas de estas políticas ejecutadas y ya descritas,
el programa de Habilitación Física y la propuesta de los Comité de Tierra Urbanos,
muestran un claro avance en su formulación aunque un tanto menos en su ejecución. Cabe
agregar que el primero fue cancelado y la segunda parece haberse ido desvaneciendo al
punto que no se sabe si continúa vigente. Llegando a la actualidad, se produce un claro
retroceso en la materia en cuanto a las propuestas del Barrio Tricolor ya que da la
impresión que se trata de trabajos puntuales de mejoramiento en barrios que carecen de la
necesaria visión integral. Además, en la medida que de éste no se sabe mucho, pareciera
entonces que enfrentamos hoy una suerte de laguna en cuanto a políticas referidas a los
barrios.

Así podemos decir que el impacto de estas políticas ha sido escaso y si a eso le agregamos
que los barrios han seguido creciendo y se han seguido multiplicando, podemos deducir que
en esa misma proporción se han multiplicado y agravado los problemas. Es posible que en
muchos barrios haya habido mejoras puntuales pero difícilmente se podría esperar que haya
habido avances desde un punto de vista integral.

67
Desde el punto de vista jurídico es indudable que ha habido una gran producción de
normativas que tienen que ver con el barrio, las cuales han contribuido con su
reconocimiento y con los derechos de sus pobladores. En ese sentido creemos que son
indiscutibles los avances en cuanto a la legislación que promueve la organización y la
participación comunitaria como un derecho ciudadano y como un instrumento para la
gestión pública (Toro, 2005; Peraza, 2007; Giuliani. 2008).

Al respecto, se puede decir que en la actualidad existen numerosas misiones sociales

actuando en los barrios tales como Barrio Adentro, Casas de Alimentación, Madres del
Barrio (entre otras) que actúan en materias tales como la salud, la alimentación y el trabajo,
entre otras. Todas ellas cuentan con un respaldo jurídico que incorpora a la organización
comunitaria en la administración y gestión de esas misiones, las cuales son políticas
públicas que implementa el Estado (Giuliani, 2008; La Cruz, 2008). Vale la pena también
destacar que nos referimos aquí a la formulación y promulgación de normativas así como a
la existencia de las misiones, lo cual no es necesariamente sinónimo de que tanto las leyes
como las misiones se cumplan en la realidad de acuerdo a cómo están formuladas. Lo que
es cierto, de todos modos, es que se avanzó en cuanto a la creación de normativas que antes
no existían.

Sin embargo, en cuanto a la promoción y regularización del barrio como parte de la ciudad,
a pesar del decreto 1666, hemos visto que los avances son muy pocos. Y, adicionalmente,
es notoria la ausencia de legislación en cuanto a la implementación de medidas que
permitan articular al barrio a la trama urbana en las mismas condiciones del resto de la
ciudad.

A la luz de todas estas consideraciones, con las contradicciones en las que ha incurrido el
Estado venezolano en materia de políticas públicas en los barrios, confirman la presencia
del orden jurídico estatal en los procesos denominados irregulares, y como lo señalan
Ontiveros y Bolívar (2000), los barrios forman parte o se han conformado dentro de lo que
han denominado un Derecho Oficial Paralelo, los barrios han sido tolerados, pero no

68
regularizados según lo que llama el sistema jurídico formal vigente. Un “Derecho” que ha
reconocido los barrios, pero sin mayor desarrollo de normas o procedimientos que atienda
los problemas jurídicos o legales, intrínsecos a la regularización, posterior a la ocupación,
lo cual genera una serie de obstáculos para su regular y adecuado proceso.

Destaca Villanueva (2006) que los programas y proyectos relativos a la mejora de los
barrios y de sus viviendas o creación de viviendas se han caracterizado por la falta de
continuidad. Donde cada equipo de dirección parece subestimar el esfuerzo de sus
antecesores, sin considerarse que la paralización de alguno de estos programas perjudica
procesos de organización de los habitantes de los barrios y se ven afectado, sin lugar a
dudas nuestro caso de estudio Catuche, es un ejemplo de ello, lo cual será analizado en el
capítulo respectivo.

Hay salidas para articular al barrio con la ciudad donde uno y otro pueden dar de sí mismos,
y han sido valiosas las propuestas que se han analizado, por lo que consideramos que el
barrio no debe dejar de ser quien es para articularse a la ciudad, por lo que es necesario
revisar la variedad de formas que pueden utilizarse para la habilitación o mejoras de los
barrios, dado que todo lo construido individual y colectivamente tiene un valor y un
significado material y espiritual para sus ocupantes que debe ser tomado en cuenta (Bolívar,
2011), por quienes formulan y ejecutan las políticas públicas, teniendo el Derecho un rol
importante.

5.- Algunas reflexiones finales

Es mucho el tiempo transcurrido desde que los barrios comenzaron a construirse y a formar
parte de la ciudad y es mucho lo que se ha discutido acerca de si forman o no parte de ésta.
Desde los intentos de erradicarlos hasta la fecha han pasado los años y los barrios han
continuado su proceso de crecimiento y, por la vía de los hechos han permanecido como
parte de la ciudad. Hoy ya son varias las generaciones que sucedieron a los primeros
pobladores, verdaderos colonizadores de territorios urbanos que decidieron, tercamente,
resistir y quedarse formando parte de la ciudad con sus viviendas, su cultura y su hábitat.

69
Y es que la magnitud de los barrios es tal que se han transformado en la forma
predominante de ocupar el espacio, tal como lo plantean diferentes autores que citamos en
su momento. Todo ello nos sugiere que el asunto de la dicotomía barrio-ciudad parece
haberse superado y con ello también se ha ido fortaleciendo el reconocimiento de los
barrios urbanos como parte de la misma.

Sin embargo, aunque esto sea así en contextos donde el tema se ha estudiado y abordado
con rigurosidad, esto no significa que esta sea una visión homogénea ya que aún continúan
sobreviviendo percepciones altamente prejuiciadas que ven al barrio como un apéndice de
la ciudad al que se le atribuyen todo tipo de rasgos negativos. Por otra parte, tampoco
significa que los problemas de los barrios se hayan resuelto ni que hayan dejado de
multiplicarse.

El problema es que, aún siendo parte de la ciudad, siguen existiendo mecanismos de

exclusión que se expresan en al déficit de servicios y equipamientos de los barrios, en las
condiciones de riesgo que muestran muchas de las zonas que ocupan, en la densificación y
el hacinamiento y en la falta de seguridad jurídica por no poder regularizar la situación de
la propiedad de sus viviendas y el terreno que ocupan. También sobre el barrio pesa la
exclusión económica (la cual es una de las causas que está en sus orígenes) ya que la
inmensa mayoría de sus habitantes pertenecen a los estratos más pobres, sin embargo hay
que acotar que personas con poder adquisitivo se quedan en los barrios. Y, por si todo esto
fuera poco, también el barrio es excluido por el prejuicio y la desvalorización social.

Pero el barrio no representa sólo problemas y, aunque ya se haya dicho, queremos reiterar
aquí que el barrio urbano es una colosal empresa que muestra el emprendimiento, el
esfuerzo, la inversión, el conocimiento y la inteligencia de miles de personas que fueron
capaces de construir viviendas y construir un hábitat en condiciones por demás adversas,
enfrentando las limitaciones que impone la pobreza, la amenaza de desalojo y hasta los
estigmas sociales.

70
No se trata de idealizar al barrio, sino de reconocer todo lo positivo que hay en él de lo cual
debemos aprender y ponerlo en diálogo con otros saberes. Esta es nuestra visión del barrio,
marcada por el respeto pero también por la complejidad ya que estamos convencidos que
poco y nada sirven las miradas superficiales que ignoran y minimizan la realidad del barrio.
Por ello creemos que no se trata solamente de solucionar problemas en el barrio (lo cual es
rigurosamente cierto) sino también de promover sus aspectos positivos respetando todo lo
que fue construido por su gente en tanto es la vivienda y el hábitat de cientos de miles de
hogares así como también es patrimonio de la ciudad.

Como ya vimos, existen propuestas que responden a la complejidad de la realidad de los

barrios y existe también tecnología probada en la práctica para generar soluciones tanto
urbanísticas como sociales. Los retos, de acuerdo a lo que hemos expuesto en este capítulo
en el cual se recogen diversas perspectivas y puntos de vista, tienen que ver con homologar
las condiciones de los barrios a los parámetros adecuados en cuanto a equipamientos y
servicios así como también con eliminar las condiciones de riesgo y promover la calidad de
vida respetando e incorporando la participación y la voluntad de sus habitantes.

Se trata, ni más ni menos, de acabar con la exclusión que la misma ciudad generó entre sus
territorios y contribuir a generar una ciudad más humana y más democrática. Para ello es
necesaria una gran voluntad política que asegure la concreción y la continuidad de políticas
bien fundamentadas y amparadas en un marco normativo que se inspire en una nueva
concepción del barrio y de la ciudad en cuanto a lo que correspondería al Derecho en
complemento a los otros saberes.

Para ello desde el punto de vista jurídico, y parafraseando a Wolkmer (2006) es urgente
integrar la teoría, la producción y la práctica jurídica contemporánea, lo que debe permitir
revisar y romper con el discurso y el conocimiento jurídico tradicional, investigando las
bases epistemológicas para el contenido del nuevo paradigma en el Derecho, donde se
definan posturas y directrices destinadas a mantener la seguridad y la eficiencia del poder
normativo y además se ejecute la práctica política social de una cultura jurídica inclinada a
construir una sociedad democrática, cuyo pluralismo proyecte la constante reinvención de

71
la democracia y le de prioridad a la socialización institucional de la justicia, que revele los
intereses y las contradicciones que se ocultan tras una estructura normativa, frente a una
propuesta de un nuevo saber alternativo sobre el Derecho (Rocha, 1982) con una postura
dialéctica que articule la teoría y la praxis jurídicas (el derecho estatal y paraestatal), donde
el Barrio existe.

72
III.- LA CIUDAD, EL URBANISMO Y EL DERECHO
En el capítulo anterior nos hemos referido al barrio, destacando sus características más
resaltantes que nos permiten aseverar que es parte de la ciudad, y que ha sido producto de
un proceso de ocupación de un espacio por una población numerosa y que consume ciudad,
por lo que hablar del barrio nos conduce por una parte, a tratar la ciudad como espacio del
cual forma parte y, por otro lado, interesa resaltar el proceso de urbanización de la ciudad
y entender el mismo desde la disciplina que la estudia, esto es el urbanismo, y el marco
jurídico que lo acompaña desde el Derecho.

Por ello nos hemos planteado para la mejor comprensión del barrio, entendido como parte
de la ciudad, conocer el proceso de formación de las ciudades, no sólo de las ciudades
venezolanas, sino también de algunas ciudades a nivel mundial. Esto obedece a que
comparten modos de ocupación y crecimiento que son similares, donde el proceso de
urbanización se encuentra y sustenta en un cuerpo normativo que en muchas situaciones le
es común y les ha servido de fuente de inspiración. Por ello es necesario abordar en un
estudio de esta naturaleza, y concretamente en este capítulo, tres (3) conceptos
fundamentales como lo son la Ciudad, el Urbanismo y el Derecho, y desde la comprensión
de su evolución histórica y dentro de ellos destacar aspectos esenciales para vislumbrar la
interconexión de estos tres conceptos, útiles a nuestro tema de investigación.

1.- La ciudad
Una mirada general al tema de la ciudad, nos indica que en la medida que los humanos
producían cambios en la forma de producir, de organizarse y de relacionarse entre sí y con
el ambiente, fue también cambiando la forma de ocupar el espacio. Así, de manera muy
amplia, vemos que el paso de las agrupaciones recolectoras a los asentamientos agrícolas
marcó una primera tendencia a agruparse y asentarse de forma estable en un determinado
territorio. Posteriormente, con la llegada de la Revolución Industrial, se pasó a
asentamientos típicamente urbanos, caracterizados por el aumento del tamaño y la densidad
poblacional, una mayor estructuración física y social, así como una acentuada
diferenciación de los roles (Gabaldón, 2006).

73
En la actualidad el término ciudad no está exento de polémica, siendo definido según la
disciplina o el autor que lo acometa. En su acepción vulgar, el término hace referencia a
aglomeraciones humanas que realizan actividades distintas de las agrarias. Aquí, la
distinción entre ciudad y campo, de amplia tradición en el pensamiento urbanístico, se
establece en función del tipo de actividades. Por un lado están las actividades relacionadas
directamente con la agricultura que se desarrolla en los núcleos rurales y, por otro, las
actividades distintas de las agrarias (industria, servicios, etc.) que tienen lugar en los
núcleos urbanos donde las relaciones humanas son más refinadas y complejas, y el aparato
administrativo del Estado está más cerca del ciudadano (Ladero, 1989).

En tal sentido se señala que la ciudad no es sólo objeto de estudio académico, sino también
un problema que ha ocupado y preocupado al ser humano desde que éste decidió asentarse
formando agrupamientos estables. Por lo que podemos decir que se trata de un fenómeno
complejo en el que intervienen diversos aspectos que tienen que ver tanto con la forma
como se diseñan y construyen los espacios como con el uso que se les da y la forma en que
se convive con ellos y en ellos.

Por ello, la ciudad debe entenderse como un fenómeno vivo y permanente, que está ligado
a la cultura con la que se comparte la característica de la complejidad de las diversas
formas de sociedades que se manifiestan en ella (Ladero, 1989); en donde además de existir
sociedades en que se expresa la solidaridad mecánica también siguiendo a Durkheim,
citado por Carbonnier (1977) se expresa una solidaridad orgánica, donde el consenso
resulta de la diferenciación dado que los individuos no son iguales, sino diferentes,
producto de la división social del trabajo. Lo que invita a acometer el estudio de la ciudad
desde la expresión de sus distintas sociedades y a partir de la mirada de múltiples
disciplinas, tales como la Historia, la Filosofía, la Geografía, la Psicología, el Arte, la
Arquitectura, la Ingeniería, el Urbanismo, la Sociología, la Política, la Literatura, la
Antropología y, por supuesto, el Derecho (Ladero, 1989).

El término ciudad viene del latín “civitas” y de la palabra “civis” (ciudadano); es decir, la
ciudad como ciudadanía. Así Ortega y Gasset, citado por Ladero (1989) da ese sentido a la
ciudad en el siglo XX, partiendo de la distinción entre ciudad y naturaleza, como lo

74
hicieron los clásicos griegos que distinguían entre la “polis” y el incivilizado mundo
exterior, poniéndose el acento en la ciudad política. En este proceso de formación de las
ciudades, Rodríguez (2010) realiza una distinción entre “urbs” y “civitas”, lo cual es
necesario para comprender que estamos entendiendo por ciudad. En este sentido, agrega
que “urbs” es la manifestación física del asentamiento, como realidad morfológica en tanto
que “civitas” es más amplio dado que además de referirse a la idea de comunidad, incluye
la consideración de la estructura social con características de asentamiento y organización.

De acuerdo con estos planteamientos la ciudad es un espacio de asentamiento humano,

caracterizado por un conjunto de actividades, económicas, culturales, sociales, políticas,
entre otras, que responden al tipo de uso y de diseño espacial. Lo que queremos decir con
esto es que la ciudad ofrece un tipo de arreglo espacial acorde con esas actividades, así
como con los significados y necesidades de los seres humanos. Desde ese punto de vista la
ciudad está atravesada por un conjunto de dimensiones, no exclusivas a la arquitectura, el
urbanismo o la ingeniería, sino que también forman parte de ella la dimensión económica,
cultural, política, jurídica, ambiental, entre otras.

También podemos entender la ciudad estudiando el tipo de relaciones sociales que se dan
en ella, los estilos de vida, las conductas, las prácticas y las causas que dan lugar a las
transformaciones o cambios sociales que se desarrollan en el entorno urbano.

1.1.- Antecedentes y evolución

Encontramos algunos ejemplos de ciudades del mundo antiguo, donde destacan unas que
tenían una concepción simbólica del espacio, relacionada con el pensamiento mágico y
religioso, en la cual el espacio debía ser ordenado coherentemente con la cosmología y la
orientación astrológica de cada cultura. Por su parte, en la ciudad sumeria (3800 a.C.)
sobresalían los grandes templos y palacios orientados hacia la salida del sol. En las
ciudades egipcias el espacio urbano se estructuraba teniendo en cuenta la orientación de
los puntos cardinales en dos ejes, Norte-Sur (paralelo al Nilo) y Este-Oeste (el trayecto
solar), y en las griegas se destacaba el pensamiento y la autonomía racional del hombre,
por lo que éste es la medida de todas las cosas, por tanto, la ciudad debe de estar también a
la medida del hombre (Ladero, 1989).

75
Asimismo, podemos mencionar los aportes del mundo griego y romano donde destacan las
ideas de Hippodarmo y Aristóteles vinculadas a la forma de gobierno, en función de una
ciudad ordenada. Ideas seguidas por Hipócrates, Vitruvio y Alberti, fundamentales en ese
proceso de formación donde cobra importancia la elección de los lugares y las tierras donde
construir, la dirección de las calles, las plazas, la relación con los vientos, el sol y las
aguas, de manera de evitar regiones azotadas por tormentas y cambios de temperatura,
usando principios relativos a la salubridad y abastecimiento (Brewer, 1998).

Esto se resume o concentra en lo que precisó Alberti (1404-1472) en relación a la ciudad en

si misma, indicando lo siguiente:

"Estos son los requerimientos que tenemos que señalar para

nuestra ciudad: Su territorio debe ser saludable, extenso y
variado en su terreno; debe ser agradable, fértil, naturalmente
fortificado, bien abastecido y lleno de frutas y abundantes cursos
de agua. Debe haber ríos, lagos y acceso conveniente desde el
mar para permitir la importación de bienes en caso de carestía o
la exportación de cualquier exceso...

Este sin embargo, es un consejo: hágase todo el esfuerzo de

asegurar que, sea donde fuere localizada la ciudad, goce de los
beneficios de cada tipo de terreno, y ninguna de sus desventajas.
Preferiría localizar la ciudad en lugar plano cuando se construya
en las montañas, o en un monte alto cuando se haga en la
llanura. Pero si no hay suficiente variedad para permitir una
escogencia ideal, así es que deben satisfacerse los
requerimientos esenciales: una ciudad en llanura no debe estar
cerca de la costa de mar, ni la que esté en las montañas, muy
lejos de ella" (Libro Cuarto, 2).

A la luz de estas consideraciones, plantea el mismo autor que para Platón la ciudad es un
espacio para la vida social y espiritual, y debe estar enfocada a enaltecer a los hombres a la
virtud. Platón tiene una visión política de la ciudad, la cual trata en su obra “La República”,
y responde al modelo de la “polis“ griega (ciudad-Estado), en la cual el ágora es el
elemento esencial, es el espacio donde los ciudadanos ejercen sus libertades públicas.
Asimismo, Aristóteles define a la ciudad como un conjunto de ciudadanos, de manera que

76
la ciudad no es, exclusivamente, un espacio físico determinado sino un conjunto de
hombres libres ejerciendo en común sus libertades públicas, siendo el espacio un aspecto
secundario, por lo que acentúa el carácter político de la ciudad.

Durante la Edad Media destaca una ciudad con un carácter agrícola y forestal, amurallado,
sirviendo de fortaleza defensiva y refugio de sus habitantes y campesinos del entorno, a la
vez que constituye el mercado del área de influencia. Alfonso X El Sabio, por ejemplo,
definió la ciudad como un lugar cerrado por muros, definición que respondía a la ciudad
amurallada característica de la época (Ladero, 1989).

Fruto de la nueva concepción socio-política que surge en el siglo XVI en Europa, con los
estados nacionales modernos, se produce un cambio radical en la manera de entender la
ciudad. La “ciudad-estado” cerrada en sí misma desaparece para dar paso a la ciudad
capital del Estado, en la cual el espacio simbólico se concibe subordinado al poder político,
cuyo papel sobresaliente tratará de destacar la arquitectura urbana mediante un nuevo
planteamiento de perspectivas y distribución de espacios (Ladero, 1989). La ciudad debe
convertirse en un medio de consolidación de las nuevas instituciones políticas, donde los
valores a destacar son la ley, el orden y la uniformidad, dando origen a la ciudad como
capital política del Estado moderno, sede de la corte real y de sus instituciones, con el
asentamiento de una burocracia creciente de colaboradores y servidores del gobierno que
transforma el panorama social urbano.

Igualmente destaca este autor que frente a la “polis” griega y la “civitas” romana,
encontramos a la ciudad islámica, la cual se caracteriza por tener un carácter privado,
secreto, religioso, con tintes de santuario, calles de formas irregulares e intrincadas,
amuralladas, baños, zoco, jardines palaciegos y contienen un núcleo principal constituido
por la “Medina”, donde se sitúa la Mezquita mayor y las principales calles comerciales. A
continuación se hallan los barrios residenciales y por último los “barrios del arrabal”,
diferenciados por actividades gremiales.

Siguiendo a Ladero (1989), con el Renacimiento se cambia la concepción del urbanismo,

planteándose la ciudad radio concéntrica del modelo griego donde los hombres se dedican a

77
cultivar las artes y las letras, en la que vuelve a resurgir el ágora como centro público
donde compartir los conocimientos. Una ciudad donde el arte urbano adquiere un
protagonismo importante, cuyas calles invitan al paseo y a la conversación, construyéndose
ciudades conforme al planteamiento de Aristóteles, resaltando la plaza mayor, con las
iglesias a las cabeceras y la presencia del Ayuntamiento o Concejo y en los laterales las
casas de la gente principal.

A partir de la segunda mitad del siglo XIX, el sistema económico mundial experimenta una
serie de cambios, con fenómenos de concentración industrial, que demandan técnicas de
gestión empresarial con nuevas fuentes de energía, transporte, la división del trabajo y la
mecanización, dando como resultado una nueva distribución del espacio, lo que favorece
el surgimiento de las coronas periféricas de las ciudades, con suelos vacantes lo que son
ocupados por los nuevos asentamientos industriales y laborales, dando lugar a una nueva
concepción de separación espacial entre producción y gestión.

Se forman así los “barrios obreros”, típicos de las grandes ciudades, densamente poblados,
con escasos servicios y en general con pocas condiciones de habitabilidad; de ese modo se
van a localizar crecientes masas residenciales, integrada por la nueva mano de obra
inmigrante que exige el funcionamiento del aparato industrial (Ladero, 1989).

En estos barrios se concentra la masa laboral, que comparte el espacio periférico con las
grandes e insalubres instalaciones industriales y se va a añadir ahora un nuevo valor: la
renta inmobiliaria asociada a la posesión del suelo, lo que aumenta la demanda social y el
conflicto dentro de un medio urbano creciendo sin control que pone en peligro el binomio
empresa-territorio. Por ello se hizo necesario recurrir a la intervención de entes
administrativos públicos para solucionar los nuevos problemas urbanos, mediante medidas
de organización administrativa del territorio. Así por ejemplo, los servicios públicos de las
principales ciudades empiezan a ser municipalizados, sobre todo aquéllos que la iniciativa
privada no quiso asumir por su escasa rentabilidad y que lo fue dejando en manos del
control del Estado (Ladero, 1989).

78
Es necesario destacar, que con el nuevo entramado de intereses nacido al amparo del
“desarrollismo industrial”, se convertirá el urbanismo en una trama social y política, donde
los poderes públicos tendrán que intervenir para reducir las tensiones que se generan en
este campo cada vez más conflictivo. Es así que los poderes públicos intervienen en el
campo urbanístico, ya que hasta ese momento su función estaba limitada a medidas
orientadas a la sanidad y a la reglamentación de las edificaciones situadas en los conjuntos
monumentales o en áreas centrales de la ciudad.

Ahora bien, el siglo XIX representa para el urbanismo su conversión en una corriente
científica y una técnica para la definición de los espacios públicos y privados, así como de
los usos y actividades que puedan desarrollarse en ellos, donde se observa que
históricamente a la ciudad se le fue definiendo o entendiendo desde lo espacial, sus usos
pero también desde lo político, y se va perfeccionando ante la necesidad de definir lo
público y lo privado, como mecanismo para resolver los grandes problemas que se le
presentan a partir de la revolución industrial principalmente. Lo que además requerirá de
un conjunto de normas jurídicas, que entre otros aspectos regularán el derecho de
propiedad, entre otros temas urbanos, dando con ello lugar al Derecho Urbanístico, lo que
trataremos más adelante.

1.2.- Las ciudades coloniales

Ahora queremos detenernos particularmente en las ciudades coloniales, con el fin de
ingresar en nuestra propia historia y aproximarnos a la evolución de nuestras ciudades
latinoamericanas. En tal sentido, podemos decir que la fundación de las ciudades
coloniales estaba inmediatamente seguida por la integración de los cabildos y las
municipalidades como obras del Estado. Así las cosas, las ciudades y sus territorios
constituyeron los ámbitos municipales, sirviendo de puntos de vanguardia para el
descubrimiento y conquista de los nuevos dominios y para su colonización, ejerciéndose
desde ellas el control político y administrativo de los territorios circundantes. Por ello, en
Venezuela nacieron primero las ciudades a lo cual siguieron las provincias y,
posteriormente, nacieron los distintos estados (Geigel, 1993a).

79
Por su parte, Rodríguez (2010) refiere que el proceso de conquista iniciado en 1492, estuvo
acompañado de una política inmediata de poblamiento, asentamientos urbanos y fundación
de ciudades, a las que se trasladan las mismas instituciones locales que había en Castilla y
regulaciones similares, aspecto éste último que trataremos en el capítulo relativo al
Derecho Urbanístico. En efecto, tal como señala Brewer (1998) si algo caracterizó el
proceso de la conquista del Nuevo Mundo, fue una deliberada motivación pobladora; así
colonizar fue, sobre todo, fundar ciudades y hacerlo formalmente mediante acta auténtica,
y no simplemente establecer campamentos, rancheríos o asentamientos. El objeto
fundamental de este esfuerzo era afirmar el señorío sobre las tierras descubiertas.

Todas las ideas del renacimiento referidas a la arquitectura y la ciudad influyeron

notablemente en la configuración de la ciudad americana, en un proceso rápido que pronto
comenzaría a cristalizar en forma de órdenes contenidas en las Instrucciones que a partir de
1513 se fueron dando a los Adelantados.

De especial relevancia es el hecho de que España fundó ciudades en América de acuerdo

con un plan regular y ordenado que implicó la selección del sitio para su ubicación,
considerando aspectos tales como el clima y las condiciones del terreno. Asimismo se
privilegió la conformación de una forma urbana reticular la cual incluye la plaza principal o
mayor en el centro. Esta forma se repite en una escala menor a cierta distancia, generando
así un crecimiento similar en la trama urbana, trazado que sirvió de base a las ciudades
americanas.

1.3.- La formalización jurídica

Así las cosas, el descubrimiento y la conquista de América se caracterizó por ser un
proceso de permanente y formal fundación de pueblos, villas y ciudades, como título
jurídico para afirmar el Señorío de la Corona española en las tierras descubiertas y que a la
vez servía de título para la delimitación del ámbito de cada provincia que se otorgaba
mediante Capitulación a los Adelantados (Geigel, 1993a).

De acuerdo con estos planteamientos en el proceso de ocupación o formación de nuestras

ciudades ha estado presente el Derecho. Por ello la fundación de la ciudad, villa o pueblo

80
era un acto formal, que se realizaba ante Escribano, por quien tenía título o licencia real
para ello. De este modo ese proceso de descubrimiento, conquista, colonización y
población de los territorios de América Hispana, el cual fue obra básicamente de un
esfuerzo individual privado de los Conquistadores y Adelantados, se materializaba con
normas jurídicas, contenidas en los tratos del Reino de Castilla, las cuales se ampliaron en
la medida en que se extendían las ocupaciones. El título jurídico que sirvió de base a este
proceso fue las capitulaciones las cuales, según Brewer (1998) eran el contrato de
concesión que la Corona otorgaba a los jefes de las expediciones descubridoras, donde se
indicaban los derechos de la Corona sobre los nuevos territorios, se determinaban los
territorios a los cuales se podía dirigir el descubridor y se establecían las normas que regían
el proceso de cada acción descubridora, configurándose así el Derecho Indiano.

Las Capitulaciones fueron entonces el instrumento jurídico que permitió asegurar la

posesión de las tierras por parte de la Corona, lo cual se lograba con el poblamiento. Por
esa razón la mayor parte de las Capitulaciones establecían que el jefe de la expedición
descubridora estaba obligado a fundar un cierto número de pueblos en el territorio
descubierto en un determinado plazo, lo cual también le autorizaba a repartir tierras y
solares (Geigel, 1993a).

De acuerdo con todo lo expresado nos vamos encontrando con distintas formas de ciudad
que nos indican como van tomando formas y símbolos que les pertenece a unas u otras,
dependiendo el momento histórico, por lo que se responde a un fenómeno de asentamiento
humano que va buscando respuesta a necesidades que le son propias, y en muchas
ocasiones estos modelos de ciudad son tomados por otros, atendiendo sólo a réplicas de lo
que debe ser una ciudad “ideal”, sin mirar las propias realidades de ocupación y
crecimiento de la ciudad de que se trate. Ese fenómeno de ocupación y conformación de
las ciudades y en consecuencia de la aparición de los conflictos por el espacio urbano, va
reclamando la intervención del Estado en el tema de la ciudad y el urbanismo.

1.4.- La ciudad hoy

Así la ciudad, sea la griega, la romana, la islámica, la barroca, la renacentista, la industrial,
la colonial, por sólo nombrar algunas, ha tenido (a rasgos generales) procesos de ocupación

81
similares o comunes, con las particularidades señaladas en cada caso. En nuestro contexto
el proceso de ocupación y construcción de ciudades responde igualmente a dinámicas
económicas, tecnológicas, legales, institucionales, socio culturales y ambientales.
Igualmente, este proceso se ubica en un contexto histórico que, en general, acompañó a la
región occidental del planeta. En este sentido, por ejemplo, es evidente el impacto que tuvo
la Revolución Industrial en el fenómeno de urbanización, al que nos hemos referido antes.

Pero lo cierto del caso es que el período en que se consolidó el modo de vida urbana en casi
todo el occidente (incluyéndonos) fue la segunda mitad del Siglo XX, época en la cual la
ciudad se convirtió en el espacio y lugar en el que habita la mayoría de la población y,
además, se convirtió también en la simbología del modo de vida predominante de nuestra
civilización.

Esta consolidación del modo de vida urbana se debe también a que las ciudades, en sí
mismas, ofrecen un conjunto de beneficios y ventajas que atraen a la mayoría de la gente a
vivir en ellas. Así, por ejemplo, las ciudades contribuyen a generar la mayoría del
porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) de los países, constituyéndose en los espacios
geográficos más productivos. También las ciudades son el centro predominante de la
producción y difusión del conocimiento de las ciencias y las artes. Adicionalmente y
debido a la gran proporción poblacional que tienen y a los servicios y oportunidades que
ofrecen, las ciudades son la más importante fuente de producción de capital humano. En el
ámbito político, las ciudades son el centro de los poderes públicos y en ellas se generan,
además, diversos procesos de organización y participación de la gente en los asuntos
públicos (Gabaldón, 2006).

Claro está que todo esto no significa que en el ámbito rural no se encuentren ventajas y
beneficios ni tampoco significa que el modo de vida urbano deba desplazar al modo de
vida rural hasta extinguirlo, lo cual por cierto sería algo verdaderamente disparatado para
cualquier sociedad. En todo caso lo que queremos destacar es que la ciudad se ha
consolidado como espacio y lugar predominante porque ofrece oportunidades indudables
para el desarrollo humano así como para el desarrollo general de la sociedad.

82
También es bien sabido que, junto con estos aspectos positivos, la ciudad de hoy también
muestra aspectos que generan altos impactos negativos en lo ambiental y en lo social. Las
ciudades implican, necesariamente, una modificación importante de ecosistemas naturales
que las preceden y que son drásticamente alterados por el espacio construido y por las
actividades que en ellos se llevan a cabo. En ese sentido, las ciudades son los espacios que
consumen la mayor cantidad de recursos naturales y los que producen la mayor cantidad de
desperdicios y los mayores índices de contaminación. Además, desde el punto de vista
ecológico, las ciudades impactan negativamente no solamente en la escala local sino que
también impactan en la escala regional y local. Por si todo esto fuera poco, las ciudades
también generan problemáticas sociales que son propias del ámbito urbano, como por
ejemplo los altos índices de violencia, consumo de drogas, delincuencia organizada y, en
general, desórdenes asociados con el alto nivel de estrés que afecta de diversas maneras a
su población.

Y, en el ámbito específico de los países de América Latina y el Caribe, (y en general en

todos los países del llamado “Tercer Mundo”) contamos con el asunto de la pobreza el cual
sin tener un origen estrictamente urbano, impacta de manera directa en la forma de ocupar
el espacio en las ciudades. En efecto y tal como lo hemos dicho en el capítulo referido a los
barrios urbanos, la pobreza y la exclusión están en la base de su origen y posterior
consolidación. Según el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos, en el año 2006, había casi mil millones de personas que sólo podían encontrar
una vivienda en asentamientos pobres y superpoblados en la mayoría de las ciudades de
América Latina, Asia y África, y un menor número en las ciudades de Europa y
Norteamérica (ONU-Hábitat 2006; citado por Acioly (2008b). Por su parte, Latinoamérica
es la región más urbanizada del mundo. En al año 2000, 380 millones de personas, un 75%
de la población total, vivían en aéreas urbanas. Se calcula que entre 40 y 80% de los
habitantes viven en contextos “informales”.

Vale reiterar aquí lo dicho en aquellas páginas en cuanto a que los barrios no deben ser
vistos exclusivamente como un problema y que ellos representan un inmenso patrimonio
para la ciudad y para la sociedad en su conjunto. Pero también reiteramos que no podemos

83
no debemos negar la gran cantidad de carencias que tienen los barrios en cuanto a sus
servicios y equipamientos y un conjunto de factores urbanísticos y sociales que lo
mantienen por debajo de parámetros adecuados de calidad de vida y para un consumo y
manejo adecuado de los recursos y desechos. Al respecto, Gabaldón (2006) se expresa de la
siguiente manera cuando se refiere a las ciudades de la región:

“Cuando se constata que en la mayoría de esas ciudades la

proporción de la población que habita en ambientes totalmente
degradados supera el 30, el 40 o el 50 % y a veces más, se llega
a la conclusión que el problema de la ecología humana que debe
ser enfrentado es de grandes proporciones” (Pág. 390).

Hoy ya se acepta que la ciudad es y seguirá siendo el espacio y lugar de vida preferente
para la mayoría de la población. Pero la discusión hoy es si estas ciudades de nuestro
tiempo y nuestro contexto son sustentables y sostenibles de manera que sus ventajas y
beneficios puedan servir a las generaciones venideras, cuyo futuro no debe ser puesto en
riesgo. En ese sentido, coincidimos con este autor en la necesidad de generar para nuestras
ciudades condiciones de sustentabilidad adoptando medidas en el ámbito político,
económico, urbanístico, social, tecnológico y ambiental. Junto con todo ello, volvemos a
decirlo, es imprescindible asumir una política integral que permita articular e integrar al
barrio y la ciudad de manera adecuada y definitiva. De otra manera, estará en juego la
viabilidad futura de la ciudad y acaso de la sociedad misma.

2.- El urbanismo
Hablar de urbanismo es referirse a la ciudad, al proceso de ocupación, planificación,
ordenación y urbanización de los espacios requeridos por el ser humano para la satisfacción
de sus necesidades. Tal como se ha venido señalando, el fenómeno urbano sigue creciendo
en forma constante. Para el año 2000 la población urbana sumaba 2.935 millones, lo que
significa el 46,6% del total y para el 2025 la población será de 5.700 millones, siendo el
68,3% su participación en la población mundial. De allí que entre 1800-2025, mientras la
población mundial se multiplicará por 9, la urbana lo habrá hecho por 197. Para el 2025,
siguiendo las tendencias actuales, los habitantes de las ciudades duplicarán a los que

84
todavía viven en el campo por lo cual el modo de vida predominante será prácticamente
urbano y la constante tendencia es a la concentración. De allí se deriva la importancia del
urbanismo y disciplinas afines.

El dinámico proceso de crecimiento urbano fue generando un conjunto de conocimientos

destinados a explicar y solucionar problemas concretos que este fenómeno fue presentando
a medida que se fue consolidando la ciudad como espacio y lugar de vida. Estos
conocimientos, al principio generales y provenientes de las disciplinas que
tradicionalmente se dedicaron al diseño y construcción de espacios como la arquitectura y
la ingeniería, fueron evolucionando hasta convertirse en una disciplina propia que,
igualmente, mantiene vínculos con aquellas que la precedieron y con otras que luego
surgieron y que también abordan el asunto del urbanismo. En ese sentido, expondremos
brevemente algunas consideraciones y conceptos generales que tienen que ver con el
urbanismo como disciplina.

2.1.- Algunas consideraciones conceptuales

De acuerdo con la definición de la Real Academia Española, la palabra urbanismo procede
de la palabra latina “urbanus”, que a su vez deviene de “urbs” que significa ciudad, y que
en la antigüedad se refería a la capital del mundo romano. Sin embargo no fue en Roma
donde las aglomeraciones urbanas tuvieron su origen, sino que las primeras aglomeraciones
urbanas surgen tres mil años antes de Cristo en los márgenes del Ganges y el Indo, después
las de Mesopotamia, las ciudades de Babilonia y Nínive hasta la egipcia de Tell el Amarna
(Orduña citado por Rodríguez (2010).

Son varias las definiciones que podemos encontrar de urbanismo, entre las cuales destacan:

“conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la

creación, desarrollo, reforma y progreso de los poblados, en
orden a las necesidades materiales de la vida humana”.
(Diccionario Real Academia, 1956).

Para Le Corbusier, (1957) citado por (Geigel, 1994a)

“El urbanismo está destinado a concebir las reglas necesarias

que aseguren a los ciudadanos condiciones de vida que

85
 salvaguarden tanto su salud física como su salud moral y la
alegría que de ellas se desprende” (Pág. 55).

De manera más específica y en el marco del plan de la carrera de urbanismo de la

Universidad Simón Bolívar, González (1996) lo define como:

“… una profesión que comparte con otras como la arquitectura,

la arquitectura paisajista, la planificación regional y el diseño
urbano, la responsabilidad de adecuar el medio ambiente para
las actividades humanas. Debe reconocérsele como una
profesión con características propias en la que el rango distintivo
radica en su énfasis por tratar de comprender las fuerzas
(sociales, culturales, económicas y políticas) que influyen en la
modificación y arreglo del medio ambiente para el
desenvolvimiento de las actividades humanas” (Pág. 116).

Y agrega:

“Urbanismo debe ser concebido como una disciplina que estudia

la ciudad con el fin de hacer propuestas de mejoramiento
urbanístico que sean aplicables” (Pág. 117)

Por su parte, Garrido, (1988), plantea que:

“El Urbanismo, en una de sus acepciones, es una ciencia que

proclama la necesidad de prever y planificar con suficiente
antelación, la creación, remodelación y ensanche de las
poblaciones, a fin de asegurar a quienes las habitan, mediante el
buen uso de la tierra, de la ciencia y de la tecnología, el más alto
grado de seguridad, comodidad y bienestar” (Pág. 17).

El urbanismo se plantea entonces estudiar y proponer soluciones para el conjunto de las

relaciones que existen entre los espacios y estructuras construidas y las diversas funciones
que se llevan a cabo en las ciudades y los centros poblados. Al mismo tiempo, el urbanismo
como disciplina también incluye la planificación de actuaciones a ejecutar por parte de los
agentes públicos responsables de la materia, la formulación de normas y reglas referidas a
todas las actividades que implican la edificación urbana, la habilitación del suelo,
equipamiento, infraestructura, vivienda, edificaciones, provisión y preservación de espacios
públicos urbanos, servicios públicos. En tanto función pública debe responder

86
eficientemente las demandas de la sociedad, lo cual implica la necesaria responsabilidad
del Estado en el proceso de urbanización (Geigel, 1993a).

En conclusión, en la actualidad el término urbanismo se aplica a la ordenación urbana; a

todos los conocimientos relacionados con la construcción de ciudades o núcleos urbanos y
se distingue del término “urbanización” el cual está, hoy en día, directamente relacionado
con los procesos constructivos, pero no con la ordenación urbana. El término ordenación
del territorio se utiliza, en cambio, para designar la actividad urbanística orientada a la
planificación del suelo inter local, desde una óptica más amplia de ordenación espacial.

2.2.- Origen y evolución

El origen del urbanismo moderno parece situarse en el siglo XVIII luego de pasados los
efectos de la Revolución Industrial sobre los centros poblados de los países europeos y
luego en las ciudades norteamericanas. Sin embargo, el origen del urbanismo moderno se
sitúa en las leyes del “urbanismo sanitario” del siglo XIX orientadas a proteger a la
población urbana de pestes y enfermedades regulando la implantación de los servicios de
agua potable y saneamiento y estableciendo normas sobre alineación de calles, ventilación
de viviendas, entre otras. Igualmente en ese siglo surgen dos importantes técnicas de
desarrollo urbanístico: el ensanche y la reforma interior (Geigel, 1993 a).

Asimismo, también en el siglo XIX, aparece otra importante técnica fundamental del
urbanismo: la zonificación, la cual se expone por primera en 1860 por un arquitecto
alemán, Stubben, y que consiste en atribuir usos concretos a zonas específicas de la ciudad.
Esta técnica fue utilizada, inicialmente, con el fin de separar los usos industriales de los
residenciales aunque más tarde adquirió se fue complejizando y fue aplicándose a otros
usos y categorizaciones a saber: residencial intensivo, residencial extensivo, industria
ligera, comercial, entre otros (Sánchez, 2006).

Por su parte, en 1898, se publica en Inglaterra la obra “Tomorrow” de Ebenezer Howard.

Esta obra nace en un contexto donde la producción urbanística estaba ya muy avanzada, y
en la misma se expone una idea que refiere a una ciudad alternativa al modelo industrial
clásico, lo cual influirá de manera muy marcada durante décadas en el urbanismo europeo y
en los Estados Unidos, esto es la “ciudad jardín”, la cual propone integrar todas las ventajas

87
del campo con las de la ciudad, compatibilizando actividades agrarias e industriales en un
medio ambiente que favorece el estudio intelectual y la vida sana, con una preferencia
hacia la vivienda unifamiliar propia de las capas medio-burguesas (Sánchez, 2006).

Siguiendo a este autor, encontramos que durante el siglo XIX, en Inglaterra, se habían
creado barriadas de iniciativa pública, había una clara preferencia por los parques urbanos
y existía ya una legislación en materia sanitaria y de reforma de las viviendas, habiéndose
establecido formas de control del crecimiento de las ciudades industriales, de la calidad de
los edificios, normas sobre estética, volúmenes, entre otras. Destacan también las ideas de
Raymond Unwin sobre planificación periférica de las ciudades, las cuales intentan
armonizar la residencia unifamiliar con el paisaje en un conjunto orgánico y naturalista.
Asimismo, encontramos los aportes de Patrick Geddes, que traslada al campo del
urbanismo las propuestas del evolucionismo biológico, a partir de lo cual entiende la
ciudad como un organismo en crecimiento permanente, que tiene una “naturaleza” y un
“alma de la ciudad” (Sánchez, 2006).

En España, por su parte, destaca entre el siglo XIX y XX la figura de Arturo Soria y Mata,
quien planteó la “ciudad lineal” y dio lugar a la creación de un movimiento urbanístico de
amplia influencia en toda Europa. Para Soria y Mata, el principal problema de Madrid, era
la escasez de viviendas para los obreros, al tiempo que también destacaban los problemas
de higiene y saneamiento que tenían las viviendas más humildes. Todo ello requería
replantearse el modo de organizar la ciudad, la cual crecía constantemente en cuanto a su
población y también en cuanto a la actividad industrial (Maure, 1991).

En otro orden de ideas, no queremos dejar de lado lo que algunos pensadores anarquistas
como Bakunin o Proudhon destacan acerca de lo urbanístico (sobre todo Proudhon en sus
escritos sobre que es la propiedad), y refieren que éste ha sido construido durante los dos
últimos siglos, con una excesiva tecnificación y funcionalidad al servicio de la rentabilidad,
como consecuencia, del aislamiento que la disciplina urbanística ha tenido respecto de la
política y del debate público.

88
Ahora bien, es en el siglo XIX cuando el urbanismo se convierte no sólo en una corriente
de pensamiento científico, sino, y sobre todo, en una técnica para la distribución de los
espacios públicos y privados y de los usos o actividades que pueden en ellos desarrollarse.
Todo ello constituye un conjunto de conocimientos especializados relacionados con la
construcción y conservación de las ciudades y con el estudio de las relaciones socio-
económicas que tiene lugar dentro del fenómeno urbano, de lo que se ocupan además de los
urbanistas, una multiplicidad de profesionales: arquitectos, ingenieros, abogados,
sociólogos, psicólogos sociales, antropólogos urbanos, entre otros.

Pero, para que estas técnicas urbanísticas puedan implementarse deben tener un contenido
jurídico relacionado con temas concretos como la propiedad, la regulación de la actividad
constructiva y urbanizadora, el uso del suelo, la zonificación, la planificación urbana, la
función pública del Estado, entre otras. Todo lo cual fue dando lugar, progresivamente, a
la evolución del Derecho Urbanístico actual (Ladero, 1989) y a lo cual nos referiremos a
continuación.

3.- El Derecho. Algunas definiciones.

Los temas que trataremos a continuación serán analizados a la luz de algunos conceptos y
criterios jurídicos que, aunque no los desarrollaremos en profundidad, es necesario
exponerlos y describirlos, con el fin de obtener una mayor comprensión integral de todo lo
aquí expuesto, y concretamente en uno de nuestros centros que es determinar el rol del
derecho en los barrios, y concretamente en nuestro caso de estudio Catuche. Interesa para
nuestro objeto de estudio conocer el Derecho, por lo que se hace necesario partir de que
entendemos por Derecho.

Comenzaremos por la definición de Hoebel (1954):

“El Derecho es un conjunto de normas, dictadas por una

autoridad competente, que regulan conductas y relaciones en
una materia determinada, cuya infracción es regularmente
combatida, por amenaza o de hecho, por la aplicación de fuerza
física por un individuo o grupo que posee el privilegio
socialmente reconocido para actuar así” (Pág. 20).

89
Para la moderna escuela de Derecho Natural (citado por Treves, 1978):

“El Derecho es un conjunto de normas emanadas del poder

soberano constituida y legitimado por un contrato, cuyas normas
cumplen en la sociedad una función que está determinada
sustancialmente por las mismas razones que han determinado el
surgimiento de ese poder y la estipulación de ese contrato: según
Hobbes, la función de garantizar la seguridad, la paz, o más
precisamente la paz interna y la defensa común” (Pág. 24).

Para Savigny (citado por Treves, 1978):

El Derecho es un hecho de formación espontánea y natural que

vive en la conciencia popular y reviste el carácter particular del
pueblo al que pertenece, de la misma manera que el lenguaje, las
costumbres, la constitución. El Derecho esta indisolublemente
ligado a todos estos diversos elementos que encuentran su
unidad en la común creencia del pueblo, en el igual sentimiento
de necesidades íntimas que excluye toda idea de un origen
accidental o arbitrario” (Pág. 25).

Para Kant (Naranjo, 1984)

“…es el conjunto de las condiciones por las cuales el arbitro de

cada uno puede coexistir con el arbitro de los demás, según una
ley universal de libertad” (Pág. 22).

Para Hegel (Naranjo, 1984)

“…es la forma abstracta del nexo de vida supraindividual, es el
espíritu objetivo en si” (Pág. 22).

Para Driberg (Hoebel 1954)

“…el derecho comprende todas aquellas reglas de conducta que
regulan el comportamiento de individuos y comunidades” (Pág.
4).

Para Cardozo (Hoebel 1954)

“una regla de Derechos es un principio o regla de conducta
establecido de tal modo que justifique una predicción con

90
 razonable certeza en el sentido que serán hecho cumplir por las
cortes si su autoridad es desafiada” (Pág. 5).

Para otros autores como Kelsen (Tosta, 2003) el Derecho no es lo opuesto a la fuerza sino
un modo de organizar la fuerza, un monopolio de la fuerza en manos de ciertos órganos de
la comunidad, siendo la sanción la característica diferenciadora de la norma jurídica.
Friedman (1977), destaca que la palabra Derecho se refiere generalmente a un concepto en
proceso, por lo que ninguna definición de Derecho podrá satisfacer a todos, ninguna podrá
ser verdadera o falsa, por lo que las definiciones son convencionales, buenas o malas,
adecuadas o inadecuadas, según el propósito y fin de la definición. Por lo tanto el Derecho
es lo que la gente entiende por tal, cobrando relevancia su planteamiento sobre cultura
jurídica.

Tosta (2003) señala que puede definirse el Derecho como un conjunto de normas
coercibles, consideradas necesarias para la convivencia de un grupo social políticamente
soberano, y mayoritariamente aceptadas y cumplidas por ese grupo. De acuerdo con esta
definición, los elementos básicos del Derecho son: la idea de norma, la de comunidad
política soberana, la noción de coercibilidad, la convicción de necesidad y la eficacia.

Desde el punto de vista subjetivo, el derecho es la facultad, poder o potestad individual de

hacer, elegir o abstenerse, y de exigir, permitir o prohibir a los demás. Desde el punto de
vista objetivo, es el conjunto de leyes, reglamentos y demás resoluciones, de carácter
permanente y obligatorio, creadas por el Estado para la conservación del orden social.

No queremos dejar de citar a Cotterrell (1991), para quien es necesario explicar los
orígenes y consecuencias sociales de la doctrina jurídica, lo que puede demostrar que la
lógica jurídica se construye socialmente, y sólo puede ser entendida en relación con el
contexto social en que se desarrolla. Esa visión nos puede recordar a los juristas que las
ideas jurídicas tienen significación social únicamente si informan la acción, sea en los
funcionarios o en el ciudadano común. Puede sugerir que la doctrina jurídica no es un coto
vedado de los profesionales del Derecho, sino que, potencialmente, puede estructurarse con
arreglo a lo que hacen los ciudadanos comunes. Puede observar que esta doctrina se
conforma en la práctica de su aplicación oficial, fuera de los tribunales, en lo que es la

91
aplicación efectiva del Derecho, lo que éste significa para la gente, en su reconocimiento,
utilidad y aceptación. Solamente en los libros de Derecho pueden tener las reglas jurídicas
una vida propia, fuera de ellos, su significación e importancia derivan del modo en que son
aplicadas – si lo son- a situaciones y relaciones sociales concretas.

3.1.- El Derecho y sus ramas

En términos generales el Derecho, como instrumento fundamental para regular las
interacciones entre personas, grupos e instituciones, se ha dividido en diversas ramas que
rigen sobre prácticamente todas las áreas de la sociedad, las cuales son importantes conocer
e identificar para una mayor comprensión y delimitación del Derecho que rige la materia
urbanística. Asimismo, la palabra Derecho tiene diversas acepciones, tales como Derecho
en sentido Objetivo o Derecho Objetivo, el cual se refiere a un conjunto de normas de
conducta o en sentido Subjetivo o Derecho Subjetivo, el cual se refiere a la facultad que
tiene un sujeto.

El Derecho Objetivo, a su vez, puede ser Natural o Positivo. El primero de ellos representa
el conjunto de normas jurídicas que derivan de la naturaleza misma de las cosas, en
especial, de la naturaleza humana El segundo, en sentido amplio, es el conjunto de normas
dictadas por la autoridad y, en sentido restringido, el conjunto de normas jurídicas dictadas
por los Poderes Públicos. Asimismo, el Derecho Positivo, en sentido restringido, se divide
en Derecho Público y Derecho Privado.

Según la definición de Ulpiano, contenida en el “Digesto de Justiniano”, observamos que la

doctrina clásica señala que el Derecho Público es el que atañe a la conservación de la “cosa
romana” (aludiendo a la esfera pública) y el Derecho Privado concierne a la utilidad o
interés de los particulares. Por lo que la naturaleza privada o pública de un precepto o
conjunto de éstos, dependerá del interés que garantice o proteja, ya sea colectivo o
particular.

Por otra parte otras teorías como la de Jellinek, citada por González (1999) sostienen que el
criterio diferencial entre lo público y lo privado, no debe buscarse en los intereses

92
protegidos, sino en la naturaleza de las relaciones de las normas que aquellos establecen.
De ahí que la relación es de derecho privado, si los sujetos de la misma se encuentran frente
a la norma en condiciones de igualdad y ninguno de ellos interviene como autoridad
soberana. En tanto que la relación de derecho público, se establece entre el particular y el
Estado, cuando existe subordinación del primero en relación con el segundo, o si los sujetos
que intervienen son dos órganos del poder público o dos estados soberanos. De esta manera
y asumiendo que el Derecho Público regula las relaciones de un Estado para con sus
particulares y con los estados soberanos, ubicamos en lo interno al Derecho Constitucional,
Administrativo, Penal, Procesal, Financiero, Minero y en lo externo al Derecho
Internacional Púbico.

El Derecho Privado, por su parte, regula las relaciones de los particulares entre sí y de los
particulares con el Estado y demás entes políticos, siempre que éstos en la relación de que
se trate no actúen como poder político o soberano en ejercicio de funciones de gobierno.
También, el Derecho Privado se divide en Interno donde encontramos el Derecho Civil y
Mercantil y en Externo, ubicándose al Derecho Internacional Privado. Adicionalmente,
podemos también incluir un Derecho Mixto (público-privado), donde se ubica al Derecho
Laboral y Agrario.

De allí que se habla de personas jurídicas “de derecho público” y personas jurídicas “de
derecho privado”; las primeras, creadas por la Constitución o la Ley o en virtud expresa de
una disposición legislativa, que las hace partícipes también del Poder Público; y las
segundas, constituidas por medios autorizados en los Códigos Civil o de Comercio.

3.2.- La Administración pública

Este concepto se puede entender como una entidad que, en efecto, administra los recursos
destinados a satisfacer un conjunto de necesidades y demandas de la población así como
también puede entenderse como las actividades que para ello lleva a cabo, lo cual se
traduce en la gestión de programas y políticas.

93
En forma muy amplia, podemos decir que la Administración Pública es un conjunto de
órganos que tienen a su cargo la actividad de administrar los recursos y bienes públicos así
como diseñar y ejecutar las políticas y programas públicos destinados a satisfacer
necesidades y demandas de la población. A su vez, esta actividad nace tanto de una
normativa reguladora y organizadora de la propia estructura administrativa (órganos y entes
administrativos) como de aquella capaz de establecer las relaciones de trabajo generales
con sus servidores (De Pedro, 1997).

3.2.1.- Poder Público

Por Poder Público entenderemos la capacidad que posee el Estado para aplicar y establecer
su mandato y garantizar su acatamiento en todo el territorio. Claro está que este mandato
no resulta de un capricho de alguna persona, grupo o institución ni tampoco puede resultar
de la discrecionalidad ni de ningún acto o actividad ilegal. El mandato del Estado proviene
de la delegación que la sociedad le confiere, la cual se ejerce a través del Poder Político
legítimamente establecido.

Ello conduce a identificar el sistema de distribución del Poder Público en Venezuela, donde
se encuentra una de las bases fundamentales del Derecho Constitucional, Administrativo y
Urbanístico. En efecto, en nuestro país se ha establecido un sistema de distribución del
Poder Público, en forma vertical y horizontal, que está en la base de toda la construcción
del Estado y, por ende, del derecho que le es aplicable.

La distribución vertical del Poder Público da origen a un sistema de descentralización

político-formal, derivada de la forma federal del Estado (Art.4 Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela); y la distribución horizontal del Poder Público da
origen a la separación orgánica de los poderes, siguiendo los criterios clásicos del
constitucionalismo moderno.

Siguiendo nuestra Constitución del año 1999 y el Código Civil en sentido vertical,
encontramos las personas jurídicas desde el punto de vista del Derecho y concretamente las
personas jurídicas del Poder Público, donde destacamos:

94
1.- El Poder Nacional, aplica a toda la República.

2.- El Poder Estatal, con competencia en los estados que forman la Federación, más otras
entidades políticas federales como el distrito Capital y las Dependencias Federales.

3.- El Poder Municipal, con competencia en los Municipios.

De allí que tenemos en primer lugar al Poder Público Nacional, con los niveles más altos de
actuación en la vida pública nacional. Seguida por los Estados, que son entidades
autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a
mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir la
Constitución y las Leyes de la República. Finalmente, los Municipios que constituyen la
unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y
autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley.

Es necesario destacar que abordar las competencias para las actuaciones de los distintos
órganos del poder público (nacional, estadal, municipal), expresadas en las distintas normas
jurídicas y cuerpos legislativos de distintas naturaleza (Constitución, leyes, reglamentos,
ordenanzas, sentencias, entres otras), son de relevancia en el presente estudio, para poder
comprender el rol del Derecho dentro de la complejidad del proceso de ocupación,
ordenación del territorio, planificación, usos del suelo, propiedad privada y participación
ciudadana, principalmente, en nuestras ciudades en correspondencia con los barrios.

Ahora bien, así como existe el sistema de distribución vertical del Poder en estos tres
niveles territoriales, según el Art. 136 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, existe también una distribución orgánica horizontal donde se distinguen sus
cinco ramas:

 Poder Legislativo
 Poder Ejecutivo
 Poder Judicial
 Poder Ciudadano
 Poder Electoral

95
Cada uno tiene sus funciones propias, pero colaboran entre sí en la realización de los fines
del Estado, correspondiendo su ejercicio a organismos diferenciados y separados, tales
como: la Asamblea Legislativa, el Presidente de la República y sus Ministros, el Tribunal
Supremo de Justicia y demás Tribunales, Consejo Moral Republicano (Defensoría del
Pueblo, Ministerio Público y Contraloría General de la República) y el Consejo Nacional
Electoral, respectivamente. Estos cinco conjuntos orgánicos se encuentran separados, y
cada uno de ellos tiene sus competencias constitucionales específicas, los cuales pudieran
intervenir en la materia urbana, lo que veremos más adelante.

La función pública la ejercen los distintos órganos que integran el Poder Público, por lo
que el ejercicio de las funciones estatales no es ni exclusivo ni excluyente de ningún órgano
estatal, o de alguno de los Poderes. Así, por ejemplo, las Cámaras Legislativas ejercen
como función propia, la función legislativa, pero también ejercen función legislativa los
órganos ejecutivos y judiciales cuando desarrollan la potestad reglamentaria, e igualmente
las mismas Cámaras Legislativas ejercen, además, funciones administrativas y de gobierno,
cuando administran personal o su presupuesto o nacionalizan un sector de la economía.
Igualmente, el Ejecutivo Nacional, quien ejerce la función de gobierno y en general la
Administración Publica ejerce la función administrativa, ésta se ejerce por las Cámaras
Legislativas y por los tribunales. Por tanto, no hay separación de poderes con separación de
funciones, ejerciéndose éstas por todos los órganos estatales.

Ahora bien, todos los actos emanados de los órganos del Poder Público deben realizarse en
completa armonía con las reglas del derecho, es lo que conocemos como Principio de
Legalidad Administrativa, lo que significa la sumisión de todos los actos estatales a las
disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos en forma de ley, reglamentos,
ordenanzas y demás actos normativos. Y, además, el sometimiento de todos los actos
singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad, a las normas generales,
universales y abstractas, previamente establecidas.

96
3.2.2.- Los Órganos del Estado y sus competencias
La organización del Estado está integrada por un conjunto de personas jurídicas a cuyo
cargo está la realización de las actividades públicas. Tales personas expresan su voluntad
por medio de personas físicas, por lo que es necesario que para el ejercicio de las
funciones públicas, los individuos adopten decisiones y emitan manifestaciones de
voluntad en nombre de esas personas jurídicas, por lo que la voluntad de estos seres
humanos se tiene como la voluntad misma de las personas jurídicas en cuyo nombre
actúan, y en consecuencia las manifestaciones, actos y hechos de aquellas, comprometen la
responsabilidad de las últimas. De allí que existan teorías que intentan aclarar esa relación,
entre las que destacan, la teoría del mandato, de la representación legal y del órgano.

En la teoría del mandato, se exhiben claramente dos personas distintas: el mandante y el

mandatario. En la teoría de la representación legal se encuentran igualmente dos personas
distintas: el representado, o sea, la persona jurídica, y el representante, o sea, el individuo
investido por ley de la potestad para actuar en nombre de aquella. En la teoría del órgano
no aparecen dos personas distintas: las personas jurídicas expresan su voluntad por medio
de sus órganos, ya que son parte integrante de ellas misma y no sujeta de derecho. Aquí el
órgano es parte de la persona jurídica, y ésta adquiere plenitud de existencia sin sus
órganos, pues sin ellos no podrá moverse en el campo del derecho (Lares, 1983).

El vocablo órgano tiene una doble acepción: 1) Para referirse al individuo que desempeña
determinada función, esto es, el titular del órgano, por tanto son las personas físicas o
conjunto de personas físicas por medio de las cuales las personas jurídicas manifiestan sus
voluntad. Son las personas físicas que ejercen, por ejemplo, la Presidencia de la República,
el cargo de Ministro, el cargo de Gobernador, entre otros. Cada órgano-individuo actúa
dentro de la competencia del respectivo órgano-institución. 2) Para referirse a la
Institución, en este caso el órgano-institución forma parte integrante de la persona jurídica
considerada y tiene una competencia señalada por el Derecho Objetivo.

Obviamente y como se desprende de esta breve clasificación, los órganos – institución del
Estado tienen la permanencia de la Constitución o las leyes que lo han creado. En cambio

97
los órganos–individuos son transitorios. Asimismo, una misma persona jurídica puede tener
numerosos órganos y cada uno de éstos tiene atribuida determinada competencia, entendida
como el conjunto de potestades o funciones que cada órgano está autorizado a ejercer. Es
importante destacar que las atribuciones que puede ejercer un órgano de la administración
pública son únicamente las que han sido fijadas por el derecho objetivo y, en consecuencia,
los agentes administrativos carecen de potestad para adoptar una decisión determinada sin
una regla atributiva de competencia.

Veamos ahora lo que atañe a la competencia de los órganos. El concepto de competencia

que corresponde al derecho público significa aptitud legal para obrar. Es excepcional y por
lo tanto de derecho estricto y está determinada por la materia, el grado y el territorio. La
materia está constituida por los fines que han de perseguirse mediante la actividad de los
órganos administrativos; el grado está relacionado con el principio de jerarquía y el
territorio se refiere a las divisiones y circunscripciones administrativas del territorio
nacional.

Concretamente, dentro de las competencias de los órganos públicos, podemos identificar

todas aquellas materias de índole público sobre las que tienen obligatoria (aunque no
siempre en exclusividad) actuación las instituciones públicas. Son ejemplo de ello:
educación, ambiente, economía, seguridad, vivienda y hábitat, justicia, cultura, urbanismo,
etc.

Ahora bien, estos aspectos que conforman la gestión pública, están siempre normados por y
adscriptos a un marco jurídico que regula los roles, las funciones, los procedimientos y, en
general, todo su funcionamiento. Así, el marco jurídico de la gestión pública tiene relación
con los ámbitos de actuación, definiendo y estableciendo competencias de las instituciones
que actúan en cada nivel. De hecho, cada ámbito y, por ende cada institución, se adscribe a
un marco jurídico especializado en su nivel de actuación de modo que nada quede sin
atender y, al mismo tiempo, no se produzcan intromisiones o duplicidad en las políticas
públicas, esto no significa, desde luego, que no sea posible la complementariedad y la
integración en diferentes niveles.

98
Vale destacar de acuerdo con el principio de legalidad, que impera en el Derecho
Administrativo que los individuos que fueren nombrados para ejercer las funciones
públicas, se sujetarán inviolablemente al modo y regla que en la Constitución se les
prescribe para el cumplimiento y desempeño de sus destinos.

3.2.3.- Las Normas Jurídicas

Es importante, dentro de estos factores que estamos revisando, incluir una breve mirada al
concepto de norma jurídica, el cual es fundamental ya que se trata de la unidad conceptual
básica que constituye toda estructura jurídica, dado que la noción de Derecho trae consigo
la idea de un conjunto de normas con características propias. Las normas jurídicas generan
la noción de deber, de obligación y de aceptación, por tanto se espera que la conducta del
destinatario de la norma coincida con el modelo propuesto en dicha norma y en caso de
desacato se producen sanciones. Adicionalmente, las normas jurídicas están referidas a la
vida de los hombres en sociedad, en una comunidad política organizada (Tosta 2003).

Estas normas tienen, a saber, 5 características principales que la constituyen:

1) Generalidad: La conducta que ella ordena se impone a un número indeterminado de

personas, es decir, que cuando dicta un comportamiento lo hace de manera abstracta.

2) Racionalidad: Alude a normas abstractas y generales, cuya decisión jurídica tiene un

alto grado de previsibilidad y calculabilidad.

3) Obligatoriedad: Debe ser de estricto cumplimiento por las personas, por lo que su
ignorancia no excusa de su acatamiento. Todo el conjunto normativo es vinculante en
nuestras actuaciones y aun cuando no las conozcamos son de obligatorio cumplimiento y
acatamiento.

4) Coercibilidad: El Estado tiene la posibilidad de aplicar por medio de la fuerza física una
sanción si la persona se niega a acatarla; a esta se le opone la incoercibilidad que consiste
en que la norma se ha de cumplir de manera espontánea, no puede obligarse a las personas

99
a que la cumplan por medio de la fuerza judicial. La sanción es un daño o mal que
sobreviene por el incumplimiento de una norma y desde ese punto de vista todas las normas
tienen sanción.

5) Bilateralidad: Consiste en que la norma jurídica impone derechos y obligaciones a uno

o varios sujetos.

3.2.3.1.- Jerarquía de la Norma Jurídica

Desde otro punto de vista, en el Derecho existen un sinnúmero de instrumentos jurídicos,
que vienen a regular la vida en sociedad que dependiendo de la forma en que han sido
elaborados y el organismo que las ha dictado, alcanzan niveles de supremacía e
importancia entre ellas, es lo que denominamos jerarquización de las leyes.

Doctrinalmente la jerarquización de las leyes ha sido representada por la Pirámide de Hans

Kelsen, ubicando en primer lugar a la Constitución y los tratados seguida por las leyes
orgánicas y especiales, leyes ordinarias, decretos leyes, reglamentos, resoluciones
ministeriales; asimismo a nivel municipal las ordenanzas municipales vienen a constituir lo
que la doctrina y la jurisprudencia patria han denominado leyes locales, y en la base de la
pirámide encontramos las sentencias dictadas por los tribunales de justicia.

El Artículo 7 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año

1999, consagra:

“La Constitución es la norma suprema y el fundamento del

ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que
ejercen el Poder Publico están sujetos a esta Constitución”

El Artículo 23 establece:

“Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos

humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía
constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en
que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a
las establecidas por esta constitución y la ley de la República, y

100
 son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás
órganos del Poder Público”.

De acuerdo con esos dos artículos, la Constitución y los Tratados tienen una supremacía
en el ordenamiento jurídico venezolano.

Ahora bien, para hacer viva esa Constitución se han dictado un conjunto de leyes que no
hacen más que cumplir los dispositivos constitucionales, de allí que el Art. 202 de la
Constitución, consagra que la Ley es el acto sancionado en la Asamblea Nacional como
cuerpo legislador y las leyes que reúnan sistemáticamente las normas relativas a
determinada materia se podrán denominar códigos (Ejem. El Código Orgánico Procesal
Penal, Código Civil, Código de Comercio, Código Orgánico Tributario, y otros)

En cuanto a las leyes orgánicas, son aquellas que así denomina la Constitución y se dictan
para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las
que sirven de marco normativo a otras leyes (Ejem. Ley Orgánica de Régimen Municipal,
Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, entre otras).

También existen las leyes habilitantes, que son sancionadas por la Asamblea Nacional
por las tres quintas (3/5) partes de sus integrantes, a fin de establecer las directrices,
propósitos y el marco de las materias que se delegan al Presidente de la República, con
rango y valor de ley. Las leyes habilitantes deben fijar el plazo para su ejercicio.

Por lo demás los distintos órganos del Poder Público, en sus actuaciones pueden emitir
Decretos Leyes (Presidente), Reglamentos (que desarrollan las formas prácticas y
concretas de poner a funcionar una ley), Resoluciones Ministeriales, las Ordenanzas
(dictadas por los municipios) y las Sentencias en el caso de los tribunales. Le corresponde
al Poder Público venezolano, distribuido entre el Poder Nacional, el Poder Estadal y
Poder Municipal, la emisión de ese cuerpo normativo.

Todo ello y sin pretender agotar el estudio de los componentes señalados en el párrafo
precedente, nos lleva a explicar de seguida, partiendo de las distintas ramas del Derecho,

101
con especial énfasis en el Derecho Constitucional, Administrativo y Urbanístico, cómo se
dan las relaciones entre los distintos órganos del Poder Público, con los instrumentos
legales dictados en competencia urbanística, para un mejor análisis del rol de estos
elementos en el proceso de ocupación y ordenación del territorio de nuestras ciudades,
comprendiendo el barrio como parte de éstas. Por ello no perdemos de vista que nuestro
objetivo general es caracterizar el rol del Derecho en el asunto de los barrios urbanos a
partir del análisis del Proyecto de Habilitación de la comunidad de Catuche, donde
conocer la formación de la ciudad, el urbanismo y el derecho, es clave para comprender
e intentar interpretar la dimensión jurídica presente en nuestro caso de estudio. Se trata de
conocer la realidad normativa de nuestro Derecho Positivo e identificar lo que no está
prescrito en él, pero que existe y no puede ignorarse, dentro del reconocimiento del
pluralismo jurídico, presente en las sociedades.

3.3.- Derecho Constitucional

A los fines de nuestro estudio nos interesa abordar el Derecho Urbanístico, como rama
del Derecho Objetivo, Positivo y Público, siguiendo la clasificación que con ese fin se
expuso en párrafos precedentes. Dentro del Derecho Urbanístico interesan temas como
la función pública del Estado, ordenación del territorio, planificación, zonificación,
propiedad del suelo, uso del suelo, participación ciudadana, principalmente, dado que son
centrales para determinar el rol del derecho en el proceso de ocupación y ordenación de
los barrios.

Ahora bien, aclaramos que el Urbanismo ha estado considerado como una parte del
Derecho Municipal y éste a su vez encajado en el Derecho Administrativo (Orduña,
citado por Rodríguez, 2010). La temática relativa al Derecho Urbanístico se ubica en
gran medida en el Derecho Constitucional, siendo como ya se indicó partes del Derecho
Público, por lo que es temerario abordar directamente el Derecho Urbanístico, sin antes
no realizar un tratamiento de dos ramas fundamentales como son el Derecho
Constitucional y el Derecho Administrativo, de cuyas bases emerge la materia urbanística
y lo cual facilitará la comprensión en los dos tópicos fundamentales de interés de este
estudio, como lo son la ordenación territorial y urbanística y la planificación en relación
con los barrios; por lo que de acuerdo con todo lo expuesto es necesario destacar la

102
distribución territorial de las competencias urbanísticas en las distintas constituciones
venezolanas y algunas leyes de interés en el tema.

3.3.1.- El tratamiento constitucional en materia urbanística

El Derecho Constitucional lo vamos a referir en este estudio fundamentalmente a la
revisión de las distintas constituciones aprobados en la República de Venezuela desde el
año 1811 hasta la actual del año 1999, con referencia a leyes y otros instrumentos
aprobados de importante relevancia para la materia urbanística, que abarcan hasta la
década del 2000 del siglo XXI y para ello nos basaremos en lo expuesto principalmente
por Geigel, (1993b) y tomaremos como criterios de análisis la distribución política
administrativa territorial y las competencias de los distintos órganos del poder público en
materia urbanística, con el propósito de ir acercándonos a la complejidad del rol del
derecho en nuestro tema de estudio.

Es en el paso entre la Venezuela colonial y la republicana, en los instrumentos jurídicos

dictados a partir del 5 de julio de 1811, y en las constituciones nacionales, donde se van a
encontrar los principios rectores sobre la repartición político-territorial de las materias
pertinentes a la competencia urbanística (Geigel, 1993b). Destaca este autor que desde
entonces se han promulgado 25 textos, donde los asuntos de relevancia urbanística
estaban reconocidos como propios del Poder Central, las Provincias o Estados y los
Municipios, lo cual trataremos a continuación.

Constitución de 1811: Se acoge el federalismo como la forma de organización política

territorial de la República. No tiene disposiciones específicas referidas a la competencia
urbanística. Los Concejos Municipales tenían atribuciones inherentes a la función de
policía, vigilancia del bienestar de la ciudad e incluía materias de ornato, vialidad,
alumbrado, limpieza, salubridad, abastos, educación y seguridad de los habitantes,
conservación de las propiedades públicas, construcción y reparo de puentes y obras
públicas, entre otras.

Constitución de 1819: La República se dividió en Provincias, éstas en Departamentos y,

a su vez, éstos en Parroquias. Las Municipalidades tenían las facultades relacionadas con

103
la policía municipal, pero estaban condicionadas porque las municipalidades debían estar
presididas por el Prefecto y las reformas debían estar tramitadas por el presidente.

Constitución de 1821: La organización política territorial de la República quedó dividida

en Departamentos, los Departamentos en Provincias, las Provincias en Cantones y los
Cantones en Parroquias. Se le otorga a la municipalidad las atribuciones en materia
urbanística, tales como: salubridad, aseo y comodidad, construcción y reparación de
caminos, cuidar hospitales, promover la agricultura, industria y el comercio, y otras que
le corresponda por leyes vigentes o por una práctica legítima y conforme al presente
gobierno.

Constitución de 1828: Simón Bolívar, como presidente de la Gran Colombia, suspende

temporalmente a todas las municipalidades del país, fundamentado en que bajo su forma
eran una carga para los ciudadanos, por lo que era necesario reformarlas dándoles nueva
organización de modo de que sean más útiles, encargándose a los jefes políticos y los de
policía de todas las atribuciones que tenían las municipalidades.

Constitución de 1830: Recoge la definitiva separación de Venezuela de la Gran

Colombia, quedando Venezuela dividida en Provincias, Cantones y Parroquias. Se
determinó el establecimiento de Concejos Municipales en las cabeceras del Cantón. Se
incluyeron entre las facultades de las Provincias algunas de naturaleza urbanística tales
como: formar los reglamentos que sean necesarios para el arreglo y mejora de la policía
urbana, promover y decretar la apertura de caminos, canales y posadas y la construcción
de puentes necesarios para el bien de la Provincia, acordar el establecimiento de nuevas
poblaciones y trasladar las antiguas a lugares más convenientes. La Ley prevista para la
Constitución para regular la materia municipal se le dio el Título Ley sobre Régimen y
Organización Política de la Provincia del 14/10/1830 y reformada el 24/04/1838,
manteniendo la división y la competencia de la anterior y sometiendo la actividad
municipal a las instrucciones y órdenes del Gobernador y a las ordenanzas de policía que
acuerden los diputados provinciales. De ese modo las atribuciones urbanísticas
correspondían a los Diputados Provinciales y a los Concejos Municipales.

104
Constitución de 1857: Se establece la división del territorio de Venezuela en Provincias,
Cantones y Parroquias. Se reconoce por primera vez en el ordenamiento jurídico
venezolano la existencia de un Poder Municipal, representado conjuntamente con los
Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Igualmente se consagró la autonomía de los
gobiernos locales. Las facultades urbanísticas fueron tratadas por el texto constitucional y
por ley especial prevista en la Constitución; entre ellas tenemos: proponer y decretar la
construcción de puentes, calzadas, hospitales y demás establecimientos de necesidad
pública, la salubridad, ornato y utilidad de las poblaciones, aseo y limpieza de las calles,
y contratar obras públicas de los cantones.

Constitución de 1858: Se repite la división del territorio de Venezuela en Provincias,

Cantones y Parroquias. El Poder Público se divide territorialmente en Poder Nacional y
Poder Municipal, quedando el Poder Nacional subdividido en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial. Lo que antes era Poder Provincial pasó a ser Poder Municipal y no se le dio a las
municipalidades autonomía ni competencias específicas. En lo urbanístico las
legislaciones provinciales dictaban leyes en todos los ramos de policía urbana y rural,
promovían la apertura y mejora de las vías de comunicación así como el establecimiento
de hospitales y todo lo relativo a obras interiores.

Constitución de 1864: Las Provincias cambian su denominación por la de estados,

uniéndose para formar una nación libre y soberana, con el nombre de Estados Unidos de
Venezuela. No especifica atribuciones de importancia urbanística, por lo que se concluyó
que las mismas correspondían a los Estados miembros de la Federación, quienes la
regulaban por sus propios instrumentos jurídicos. Se supone que fueron delegadas a las
municipalidades las competencias atribuidas al poder de policía, manteniéndose el
control administrativo de los actos locales. Un ejemplo de ello, es el Decreto de creación
provisional del Distrito Federal del 29 de febrero de 1864, donde se establecen como
funciones del Concejo Municipal contratar la construcción de puentes, obras de utilidad
pública, aseo y limpieza de las calles, aceras enlozadas, calles empedradas, casas
numeradas, salubridad pública.

105
El autor destaca en su análisis el año de 1866 en el cual aunque no se promulgó ninguna
Constitución, surgió la presencia del cólera en el país, lo que ocasionó un impacto
decisivo en la distribución de las competencias urbanísticas. Se crearon al respecto Juntas
Sanitarias en las capitales de cada Estado, regulando y ejerciendo estas competencias por
ordenanzas municipales

Las constituciones aprobadas en los años 1874, 1881 y 1891 reprodujeron sin ninguna
variación significativa los principios establecidos en la Constitución de 1864. Las de los
años 1893 y 1901, mantuvieron el mismo sistema federal de organización político
territorial de las Constituciones entre 1864-1891, con algunas modificaciones de
importancia. Se reconoció la autonomía del Municipio y su independencia del poder
político del Estado en lo concerniente a su régimen económico y administrativo.

Igualmente las cuatro constituciones de los años 1904, 1909, 1914 y 1922, mantuvieron
el mismo sistema federal de organización político territorial de las Constituciones entre
1864-1891. Se reconoció la autonomía municipal de los Distritos y a partir de 1904 hasta
1978, los Estados aparecían subdivididos en Distritos, siendo estos los titulares de la
autonomía municipal. Durante este periodo el Poder Nacional aumentó de forma
considerable la legislación de contenido sanitario y de transcendencia urbanística,
invadiendo dominios que tradicionalmente habían sido regulados y practicados por los
gobiernos locales. En 1911 se crea por Decreto la Oficina de Sanidad Nacional (OSN), y
se dispuso que tanto las autoridades nacionales, los estados y los municipios, quedaran
bajo su inmediata y directa dependencia en lo referido a acueductos, cloacas y
pavimentos de calles para los fines de desinfección y saneamiento. También esta Oficina
abordó el área del control urbano al dictar reglamentos que tenían que ver con la
construcción de edificaciones.

En 1912 se dictó la primera Ley de Sanidad, la cual estableció entre sus disposiciones las
Ordenanzas Municipales respecto a la construcción de obras públicas o privadas en todo
cuanto se refiere a sanidad. Al decretarse el Reglamento de Sanidad Nacional a finales
del año 1912 la intervención urbanística del Poder Nacional adquirió un carácter más
detallado y concreto, regulándose el aseo, obligación de regar y barrer las calles,

106
eliminación de basuras y desperdicios y se determinó el número de habitantes por unidad
de vivienda. En 1919 se dicta el Reglamento Sanitario de Casas de Vecindad,
regulándose la construcción de dichas edificaciones.

En las constituciones de los años 1925, 1928, 1929, 1931, 1936 y 1945, el territorio
nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito Federal, el de los Territorios
Federales y el de las Dependencias Federales. Estas Constituciones tuvieron como
principal innovación la enumeración de las materias de competencia municipal, incluidas
las de índole urbanística. Entre ellas destacan: organizar sus servicios de policía, abastos,
comercios, arquitectura civil, alumbrado público, acueductos, tranvías urbanos. En la
Constitución de 1945, los Municipios tenían la facultad autonómica de dictar sus propios
ordenamientos jurídicos urbanísticos, lo que chocaba abiertamente con varias de las
atribuciones que serán dadas posteriormente en el año 1946 a la Comisión Nacional de
Urbanismo.

El 18 de octubre de 1945 se dictó, por parte de la Junta Revolucionaria, un Decreto-Ley

que creó la Comisión Nacional de Urbanismo adscrita al Ministerio de Obras Públicas
atribuyéndole competencias para estudiar y aprobar los anteproyectos, normas, proyectos
de ordenanzas, planes de ejecución y de financiamiento del urbanismo, así como para
aprobar ante las autoridades y nacionales sus recomendaciones sobre el urbanismo
regional de Venezuela y promover el interés público por el urbanismo. La Comisión
solicitó al Ejecutivo Nacional la inclusión en la nueva Constitución en estudio, las
providencias necesarias para aplicar el urbanismo como competencia nacional,
destacando que el urbanismo moderno rebasaba los límites municipales y se requería un
estudio de planificación a nivel nacional, regional y urbano. Cabe agregar que esta
Comisión, en 11 años de existencia, elaboró los Planes Reguladores de las principales
ciudades del país.

Constitución de 1947: El territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito

Federal, el de los Territorios Federales y el de las Dependencias Federales y, a su vez, el
territorio de los Estados se divide en Distritos Municipales y el de éstos en Municipios.
Entre las competencias municipales se señala el fomento del urbanismo de acuerdo con

107
las normas que establezca la ley y de manera coordinada con los organismos técnicos
nacionales (Artículo 112, Ord 3). Aquí se evidencia el tratamiento específico del
urbanismo como materia constitucional y como un asunto distinto de las materias de
policía municipal. Asimismo, se le atribuyó al Poder Nacional todo lo relativo al
establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para el
proyecto y ejecución de obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo y la creación y
funcionamiento de los organismos correspondientes. En este año se promulga la Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Interés Social, la cual ofreció un marco
jurídico para las actuaciones de renovación e infraestructura urbana. Esta Constitución
también incorpora el concepto de que la evolución del sistema de ciudades es de interés
nacional, principio que se mantiene en las constituciones siguientes (Fossi, 1983).

En el año 1948 se produce un golpe de Estado que instala a una Junta Militar, quien
suprime los Concejos Municipales, cuyas funciones son atribuidas a Juntas de
Administración Municipal. En 1949 se reinstauran los Concejos Municipales bajo el
régimen y competencia establecido en la Constitución de 1936. En 1950 se atribuyó al
Ministerio de Obras Públicas la materia del urbanismo, la cual será ejercida por la
Comisión Nacional de Urbanismo y la Dirección de Urbanismo de ese Ministerio.

Constitución de 1953: Es aprobada y dictada bajo los auspicios del gobierno militar. Se
estableció que el territorio nacional se dividía en Estados, Distrito Federal, Territorios
Federales y Dependencias Federales. Los Estados se dividen en Distritos y éstos, a su
vez, en Municipios. Entre las competencias de los municipios se incluye fomentar y
encauzar el urbanismo con arreglo a las normas que establezca la ley, en coordinación
con los organismos técnicos nacionales. Será competencia del poder nacional el
establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para
obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo y la creación y funcionamiento de los
organismos correspondientes.

Siguiendo siempre a Geigel, (1993b) encontramos que una vez derrocada la dictadura
militar en el año 1958, la junta que asumió el poder de forma transitoria dictó un decreto
referido a la planificación para el desarrollo social y económico, creándose la Oficina

108
Central de Coordinación y Planificación CORDIPLAN. Dentro de sus atribuciones
figuraba el diseño de lineamientos para la planificación física y espacial a nivel nacional
y coordinar la planificación urbanística a escala regional.

En el año 1959, se crea la Dirección de Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas, la

que asume las atribuciones que tuvieran la mencionada Comisión Nacional de Urbanismo
y la cual formuló el primer proyecto de una Ley Nacional de Urbanismo, aunque no fue
posteriormente aprobada. En ese sentido, Rodríguez (2009) señala que con esta
Dirección comienza de manera formal a tomarse iniciativas para adelantar una legislación
general y especial sobre el tema del Desarrollo Urbano en el país. Al respecto, señala el
autor, en el período 1959-1962, se abordan aspectos sectoriales propios de la materia
urbanística, como el régimen de planes, mecanismos y técnicas de gestión del desarrollo
urbano, régimen de control de urbanizaciones y edificaciones, entre otros temas.

Constitución de 1961: Se definen tres niveles territoriales del Poder Público: el

nacional, el que comprende la totalidad del territorio de la República, el estadal que
comprende los territorios de cada uno de los estados que integran la federación
venezolana, y los municipios, que comprenden la unidad política primaria y autónoma de
la organización nacional. En lo que se refiere a la materia urbanística son competencia de
uno o varios de los tres niveles en que se organiza el Poder Público. Al Poder Nacional
compete la conservación, fomento y aprovechamiento de los montes, aguas y otras
riquezas naturales del país, establecimiento de normas y procedimientos técnicos para
obras de ingeniería, ejecución de obras públicas de interés nacional, fomento de la
vivienda popular, vías de comunicación, legislación relativa a la expropiación a la
propiedad privada, instrumentos de ordenación, sin embargo, no se le reconoce
competencia sobre la praxis urbanística en la ordenación o planificación del
aprovechamiento del espacio urbano.

Al Poder Estadal no se le atribuyen responsabilidades directas aunque quedó facultado

para intervenir en ejecuciones urbanísticas. En cuanto los Municipios se les atribuyen una
extensa participación en materia urbanística tales como la elaboración, ejecución y
control de instrumentos de planificación urbana, entre otras.

109
Constitución de 1999: Este año trajo consigo una nueva Constitución para Venezuela, la
cual se encuentra vigente hasta la fecha de este trabajo. Esta Constitución divide al
territorio en el de los Estados, Distrito Capital, las Dependencias Federales y de los
Territorios Federales y señala que el territorio se organiza en Municipios. Es
competencia del Poder Nacional el establecimiento, coordinación y unificación de
normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y urbanismo,
incluyéndose en las competencias urbanísticas nacionales la legislación sobre ordenación
urbanística (artículo 156, numeral 19). Igualmente, las competencias municipales en
materia de urbanismo, se ejercen con completa autonomía. Mantiene las referencias
básicas o principistas de la Constitución del año 1961 y asigna expresamente al Estado la
responsabilidad por desarrollar una política de ordenación del territorio, reservando a una
ley orgánica el establecimiento de los principios y criterios para ese ordenamiento
(articulo 128).

De acuerdo con todo lo expresado, nuestras Constituciones desde 1811 hasta la actual
1999, han regulado la materia urbanística, donde destaca la participación del Municipio
en funciones de salubridad, aseo, construcción y reparación de caminos, entre otras, con
mucho énfasis en el tema sanitario. De hecho durante el periodo de 1904 a 1978, aumentó
la legislación de contenido sanitario y de trascendencia urbanística. Donde se suprimen
órganos administrativos, por ejemplo los Concejos Municipales, atribuyéndoles funciones
a los Juntas Administrativas Municipales, (año 1947). Se va destacando la complejidad
con temas como planificación del desarrollo integral del país, régimen de planes,
mecanismos y técnicas de gestión del desarrollo urbano, entre otras, entre 1959 y 1962.
Destaca como importante que la Constitución del año 1999, asigna expresamente al
Estado la responsabilidad por desarrollar una política de ordenación del territorio,
reservándolo a una ley orgánica. Cabe agregar que, dentro de este panorama
constitucional no existe disposición alguna relativa a los barrios urbanos.

3.3.2.- Leyes en materia urbanística

A continuación haremos una exposición cronológica de los diferentes proyectos de leyes,
decretos y normas que regulan o han regulado la materia urbanística. Asimismo y por su
valor para la comprensión histórica de la legislación en esta materia, haremos también

110
mención a leyes que fueron propuestas en su oportunidad pero no resultaron luego
aprobadas. Para este análisis, tomaremos como base el trabajo de Geigel, (1993b,c,
1994a). Sin embargo, antes queremos exponer una breve referencia a Moles Caubet,
citado por Rodríguez, (2010) quien destaca la arbitrariedad en materia urbanística y la
forma como esta se expresa en cierto modo en el propio Código Civil. La referencia
muestra las expresiones de Moles Caubet de la siguiente manera:

“…la administración del urbanismo carente de verdaderas reglas

legales, se configura como el Reino de la Arbitrariedad. El
articulo 700 del Código Civil, que le sirve de base, desde luego
inadecuada - ¡basta leerlo ¡ -, no está previsto para soportar todo
el peso de las distintas Ordenanzas sobre urbanismo, cuyos
preceptos traspasan los límites que por su propia índole les
corresponde…”

Tomemos esta referencia como antesala y veamos entonces como fue evolucionando la
legislación en materia urbanística.

Proyecto de Ley Nacional de Urbanismo – 1962: La Segunda Convención de

Municipalidades realizada en esta fecha acordó solicitar a los Poderes nacionales la
promulgación de una Ley Nacional de Urbanismo. Esto se llevó a cabo pero sin embargo
no fue aprobada.

Proyecto de Ley Orgánica de Urbanismo y Desarrollo Urbano – 1965: En este año el

entonces Presidente de la República Dr. Raúl Leoni, introdujo en el Congreso un
Proyecto de Ley Orgánica de Urbanismo y Desarrollo Urbano para darle marco jurídico a
la acción coordinada del Poder Nacional y los Concejos Municipales en esa materia. No
fue aprobado.

Proyecto de Ley de Ordenación del Territorio – 1965: En este año, la Dirección de

Planificación del Ministerio de Obras Públicas presentó un proyecto de Ley de
Ordenación del Territorio. No fue aprobado.

111
Proyecto de Ley de Vivienda y Ordenación Urbana - 1966-1974: En este período se
elaboró el proyecto de Ley de Vivienda y Ordenación Urbana. En ese contexto se nombró
también un Ministro de Estado para la Vivienda. El proyecto no alcanzó a ser discutido.

Creación del MINDUR – 1976: En este año se creó el Ministerio de Desarrollo Urbano
el cual tuvo entre sus atribuciones y competencias la planificación y realización de las
actividades del Ejecutivo Nacional en el sector urbanístico, lo cual incluye el diseño de
programas de desarrollo urbano, financiamiento y construcción de viviendas. Asimismo
este Ministerio también asumió la formulación y ejecución de la política de desarrollo
urbano, la definición del uso de la tierra urbana y la planificación del desarrollo de los
centros poblados.

Ley Orgánica del Ambiente – 1976: Esta ley, aunque es específica en cuanto a la
regulación del ambiente natural y su preservación, también regula algunos aspectos
urbanísticos y toca aspectos vinculados con la ordenación del territorio.

Ley Orgánica de Régimen Municipal – 1978: Está orientada de manera específica a la

planificación urbana y los planes de desarrollo urbano local que, aún siendo de
competencia municipal, siguen las normas y procedimientos del Poder Nacional. Fue
también la primera ley en reconocer la participación ciudadana como un instrumento de
la gestión del urbanismo. Esta ley fue reformada por la Orgánica del Régimen Municipal
del año 1989.

Decreto Presidencial No. 668 – 1980: Este decreto sanciona las normas para el
Desarrollo y Control de Urbanizaciones, lo cual incluye la regulación de desarrollos
residenciales, comerciales, industriales, deportivos, recreacionales, turísticos, y otras
actividades de carácter urbano. Si bien a este Decreto se le señalaron debilidades en
cuanto a su fundamentación jurídica, según Rodríguez (2009), significó igualmente un
importante avance para el urbanismo en nuestro país.

112
Bases para un Proyecto de Ley Nacional de Ordenación Urbanística - 1980: En este
año se publicó un texto en el cual se presentaron las bases para un proyecto de ley en esta
materia.

Ley Orgánica de Ordenación del Territorio – 1983: Establece que la ordenación del
territorio implica la regulación y promoción de los asentamientos humanos, las
actividades económicas y sociales de la población y el desarrollo físico de las
poblaciones. Igualmente establece que los instrumentos de planificación urbanística que
elaboran el Ministerio de Desarrollo Urbano y los gobiernos municipales deben ajustarse
a los lineamientos de los planes de ordenación de las escalas territoriales superiores,
incluidos los planes de los Estados. La ley también expresa una visión integral del
desarrollo que implica la adecuada administración de los recursos naturales y la
valorización del medio ambiente.

Normas para la aplicación de estándares urbanísticos – 1984: Estas normas fueron

elaboradas por la Dirección General Sectorial de Desarrollo Urbanístico del Ministerio de
Desarrollo Urbano, Resolución No. 241.

Proyecto de Ley de Edificaciones y Urbanizaciones – 1985: Este Proyecto fue

presentado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y trataba lo relativo al régimen de
permisos o autorizaciones administrativas para construir y urbanizar. No fue aprobado.

Resolución No. 151 – 1985: Esta Resolución fue presentada por el Ministerio de
Desarrollo Urbano y establece las Normas para el Equipamiento Urbano.

Ley Orgánica de Ordenación Urbanística - 1987: Consagra al Ejecutivo Nacional

como autoridad urbanística al cual se le atribuyen las siguientes competencias: elaborar y
establecer los planes de ordenación urbanística, armonizar con los demás organismos
competentes las políticas y planes de ordenación urbanística, evaluar los resultados de la
ejecución de estos planes así como coordinar todas las actividades de desarrollo
urbanístico. Esta Ley excluye a los Estados como autoridad urbanística reconociendo
solo su obligación de cooperar con el Ejecutivo Nacional y los Municipios en la
ejecución de los planes de ordenación urbanística. No obstante, a los Estados se le pueden

113
atribuir a través del Congreso (hoy Asamblea Nacional) determinadas materias de
competencia nacional para promover la descentralización.

En cuanto a los Municipios, esta Ley reconoce su autoridad urbanística y les atribuye
competencias en la elaboración y aprobación de los Planes de Desarrollo Urbano Local,
así como dictar ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión de los planes
en materia de zonificación, estimular la participación de las comunidades organizadas y
de la ciudadanía en la elaboración y ejecución de los planes, constituir patrimonios
públicos de suelos, a los fines de la ordenación urbanística, entre otras.

En esta Ley están regulados el régimen urbanístico de Venezuela y el de la propiedad

urbana y constituye la ley más importante y con mayor contenido del régimen jurídico del
urbanismo, teniendo por objeto la ordenación del desarrollo urbanístico en todo el
territorio nacional con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados
(articulo 1 de la Ley), lo que ha de lograrse con la elaboración y aprobación de los
instrumentos de planificación urbana y la ejecución y control de los mismos. Esta Ley
toca de manera particular los asentamientos no controlados al referirse a los planes
especiales. En ese sentido tiene el mérito de ser la primera en tocar el tema de los barrios.

Ahora bien, esta Ley ha tenido críticas por considerar que invade con regulaciones
demasiado detalladas, materias que hubiesen sido mejor tratadas por leyes ordinarias,
reglamentos u ordenanzas municipales, representando un retroceso en la delimitación y
separación de las competencias urbanísticas del Poder Nacional respecto del Poder
Municipal, generando así un conjunto de conflictos que la torna poco práctica- (Geigel,
1993a, citando a Casal).

Ley Orgánica de Régimen Municipal – 1989: Reforma a la Ley de 1978 y atribuye a la

competencia municipal competencia en los servicios públicos, la elaboración y
aprobación de planes de desarrollo urbano local, velar por el cumplimiento de los planes
nacionales y regionales de ordenación del territorio y urbanística en su ámbito, así como
la promoción y fomento de viviendas, entre otras.

114
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias
del Poder Público – 1990: establece la transferencia de algunas competencias del Poder
Nacional a los Estados en materia urbanística, tales como la ordenación del territorio del
Estado, la vivienda popular urbana, servicios públicos, ejecución de obras públicas de
interés estadal, en sujeción a las normas de ingeniería y urbanismo establecidas por el
Poder Nacional y Municipal, conservación, administración y aprovechamiento de las
carreteras, puentes y autopistas en sus territorios.

Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio –

2005: Para este año se plantea la aprobación de esta Ley, la cual dispone la derogatoria
del la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983 y la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística de 1987. Esta Ley tenía por objeto establecer las disposiciones
que debían regir el proceso general para la planificación y gestión de la ordenación del
territorio, en concordancia con las realidades ecológicas y los principios estratégicos del
desarrollo sustentable, lo cual debía incluir la participación ciudadana y servir de base
para la planificación del desarrollo endógeno, económico y social de la Nación. No entro
en vigencia.

Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la

Ordenación del Territorio – 2006: El 01/03/2006 se publica en Gaceta Oficial No.
38.388, la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de
la Ordenación del Territorio, sancionada el 14 de febrero de 2006 y promulgada el 24 del
mismo mes; consistente en sólo dos artículos, el relativo a la entrada en vigencia de la ley
para el 31/08/2006 y la impresión del texto íntegro de la ley. En el sumario de la Gaceta
Oficial No. 38.513 del 1/09/2006 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica para
la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, aparece véase. No. 5.820
extraordinario de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. En esta
gaceta se publica el texto íntegro de la nueva reforma y se señala que la ley entrará en
vigencia el 28/02/2007.

La Gaceta Oficial No.38.633 de fecha 27/02/2007 publica la Ley Orgánica Derogatoria

de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio

115
(LOPGOT), por lo que esta ley tantas veces intervenida estuvo vigente solo un día, el día
jueves 31 de agosto de 2006, de acuerdo con Rodríguez (2009) antes de que entrara en
vigencia su tercera modificación, publicada el 1 de septiembre de 2006.

Llama la atención cómo la elaboración, aprobación y derogatoria de esta ley, no estuvo

acompañada de estudios analíticos que den cuenta de la aplicación fundamentalmente de
la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio y la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística, los criterios para su derogatoria y las propuestas que sirvieron de base para
la formulación de una nueva ley, la cual estuvo acompañada de dos años de diferimiento
de su entrada en vigencia, donde la única explicación que se dio fue a través de un
artículo de prensa que anunciaba que la materia sería regulada directamente por el
Presidente de la República, mediante Decreto Ley, en aplicación de la Ley Habilitante
dictada a principios de febrero del año 2007 (Rodríguez 2009).

3.3.3.- Comentarios finales

De acuerdo con todo lo visto a través de esta descripción cronológica, el urbanismo fue
evolucionando de manera lenta pero constante. Si bien hubo un largo tiempo en que la
preocupación fundamental estuvo relacionada con problemas de origen sanitario, con la
creación de la Comisión Nacional de Urbanismo y con la acogida que le dio la
Constitución de 1947, el urbanismo se convirtió en una materia de competencia
concurrente del Poder Municipal y Nacional. Luego, con la creación de CORDIPLAN,
las autoridades públicas nacionales perdieron en materia urbanística su carácter local, y
las ciudades se ven como el patrón de ocupación del territorio nacional y de la
planificación físico espacial del desarrollo económico y social del país.

Es importante destacar que la Constitución de 1961, en lo relativo a la competencia de

elaboración de los instrumentos de ordenación urbanística no se la atribuye al Poder
Nacional. No obstante se ha interpretado que sí es su competencia debido a la
naturaleza e incidencia que tiene la materia urbanística ya que, por ejemplo, aspectos
como la ordenación del territorio requiere ser ejercida coordinadamente. Por eso, la
competencia del Poder Nacional se extiende en casi la totalidad de los más importantes
aspectos de la ordenación, ejecución y control del desarrollo urbano (Geigel, 1993b).

116
Ahora bien, a medida que se fue avanzando en la legislación urbanística, se fue
consolidando la idea que la materia urbanística debe estar distribuida entre los distintos
niveles de Poder. Así, por ejemplo, la ordenación urbanística es materia de la
competencia del Poder Nacional y del Poder Municipal; el primero la ejerce a través de
la Política Nacional de Desarrollo Urbano y por los Planes de Ordenación Urbanística
en tanto que el segundo por la vía de los planes de Desarrollo Urbano Local. No
obstante, los Estados pueden condicionar o incidir en la formulación de los planes de
Ordenación Urbanística y de Desarrollo Urbano Local, a través de los Planes Estadales
de Ordenación Territorial (Geigel, 1993b). Los tres niveles de poder pueden ejecutar
obras públicas y prestar los servicios de su competencia, encontrándose obras y
servicios de la incumbencia de dos o más de ellos. Un ejemplo de ello es la
construcción de viviendas, la cual es competencia nacional y estadal y pudiera ser
también municipal. Ahora bien, la elaboración de normas y procedimientos para el
control de las ejecuciones urbanísticas, es competencia nacional y municipal, y la
supervisión de su cumplimiento es de los Municipios.

Queda claro que los planes urbanísticos nacionales y locales se presentan como la
concreción de la política de ordenación del territorio a nivel urbano, correspondiendo a
los planes determinar el uso del suelo urbano y sus intensidades, así como definir
normas y estándares obligatorios de carácter urbanístico. Igualmente, los Municipios, a
través de Ordenanzas, pueden también definir las características del suelo urbano y en
especial dictar ordenanzas de zonificación, las cuales son sancionadas en ejecución de
los respectivos planes.

El Derecho Constitucional tal como lo hemos expuesto, nos determina la distribución

política territorial del Estado venezolano y la atribución de las competencias
urbanísticas entre los distintos niveles de poder, lo que nos permite comprender cómo
históricamente se ha desarrollado la materia urbanística, quiénes han participado en su
elaboración, control y ejecución, los aciertos y contradicciones que lo han caracterizado
y de ese modo identificar la manera cómo se ha ordenado y planificado nuestro
territorio. Entender esto desde la formación pura del Derecho nos permite a su vez
trasladarlo al proceso de ordenación y planificación de nuestros barrios, lográndose un

117
entendimiento mayor de la forma en que el territorio venezolano ha sido ocupado, dado
que para este trabajo ciudad y barrio forman parte de una misma realidad, no son
entendidos como procesos distintos o separados.

Ahora bien, en la actualidad, la Constitución del año 1999, exige expresamente una ley
para normar toda la materia urbanística, sin embargo todo el intento que se hizo con la
Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, tal como
ya lo señalamos, lo único que obtuvo fue derogar las principales leyes preexistentes en
la materia, esto es, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y la Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística, (Rodríguez, 2009), por lo que el día jueves 31 de agosto de
2006, único día en que entró en vigencia la LOPGOT, se produjo por una parte la
derogatoria inmediata y directa de las leyes mencionadas, así como todas las
disposiciones contrarias a la normativa de esa ley, y por otra parte la Ley Orgánica para
la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (LOPGOT), quedó a su vez
derogada por la Ley Orgánica Derogatoria de la Ley para la Planificación y Gestión
de la Ordenación del Territorio, publicada en la Gaceta Oficinal No. 38.633 de fecha 28
de febrero de 2007.

De acuerdo con lo expuesto desaparece el marco regulatorio de toda la estructura de los

planes de ordenación territorial, los procedimientos para la elaboración y aprobación de
los planes, la determinación de los órganos competentes para tales fines, el régimen de
propiedad privada y su postulado constitucional de la función pública, la protección del
medio ambiente, entre otros regulaciones, todo ello materia de la Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio. Por su parte, con la derogatoria de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística, se tocan temas como la determinación de las competencias de
los ámbitos de actuación nacional y local, definición de las atribuciones en materia
urbanística, el régimen de los planes urbanísticos, control de ejecución de
urbanizaciones y edificaciones urbanas, entre otros temas. (Rodríguez, 2009), por lo
que de acuerdo con este autor no contamos en la actualidad con una legislación en
materia urbanística, dada la derogatoria de esas dos leyes y a la vez la derogatoria de la
Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio
(LOPGOT).

118
No obstante, Urdaneta (2009) señala que el 27 de febrero de 2007, un día antes de que
se cumpliera el lapso dado a la última vacatio legis, fue publicada una ley que, con sólo
dos artículos, derogó pura y simplemente la Ley Orgánica para la Planificación y
Gestión de la Ordenación del Territorio (LOPGOT), que nunca llegó a entrar en
vigencia, por lo que de esta manera, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística
continúa siendo la ley vigente en la materia.

Ahora bien, llama la atención entonces que desde el año 2007 no se ha legislado más en
materia urbanística como instrumento de regulación formal. Sin embargo y,
paradójicamente, esta década del 2000 del siglo XXI ha tenido una importante
producción legislativa en el asunto de los barrios. Nos preguntamos ¿Por qué todo un
cuerpo legislativo especifico para los barrios? ¿Será que nuestros legisladores
continúan viendo al barrio como un tema distinto a la ciudad? ¿La complejidad de los
barrios no le permite ser vista y tratada legalmente dentro de los mismos parámetros
diseñados y contemplados para la ciudad formal? ¿Será posible contar con una
legislación urbanística única que contemple tanto al barrio como la ciudad?

Por lo que nos acercamos a lo planteado por Entelman (1982), para quien el Derecho
debe concebirse como una práctica social especifica, en la cual se expresen los
conflictos de los grupos sociales actuantes en una formación social determinada, tanto
en la producción, circulación y consumo del derecho, como en la producción teórica
con relación a la instancia jurídica, y que adquiere una cierta autonomía relativa con
respecto a la totalidad de la producción social.

Añade este autor (Entelman 1982), que reconocida la insuficiencia y aceptado los
limites de la teoría jurídica tradicional, es necesario investigar la eficacia del propio
poder jurídico, revisar el sentido y funcionalidad de la teoría de las ideologías en la
práctica científica y material de los juristas, lo que intentamos visualizar con todo este
análisis en torno al Derecho. Asimismo (Entelman 1982), asoma un planteamiento de
discurso jurídico critico sustentado en los caminos del eclecticismo y de la

119
interdisciplinariedad, lo que implica la combinación de conceptos y categorías de otras
áreas de las ciencias sociales, por lo que siguiendo a este autor, sólo se comprende la
totalidad en el derecho a partir de una perspectiva interdisciplinaria, entendida ésta
como la interacción de regiones teóricas y no como la incorporación de conceptos
producidos por otra ciencia, desde afuera, de la región demarcada por el discurso
jurídico, la cual no hará perder de vista la estrecha vinculación entre la practica teórica
y la historia del desarrollo real de las formaciones sociales en las cuales y para las
cuales esta misma se realiza.

A propósito del planteamiento de Entelman (1982), y visto como ya quedó reflejado en

nuestro capítulo de barrios, la interdisciplinariedad ha estado presente en todo momento
en el actuar de los barrios; de ese modo hemos mirado al barrio desde la Arquitectura,
la Ingeniería, la Sociología, la Antropología, la Psicología Social Comunitaria, el
Derecho, la Religión, entre otras; por lo que nos sugiere que la respuesta legislativa al
tema de los barrios debe considerarse desde una perspectiva integral, donde concurran
todos los saberes, incluido el de los pobladores de los barrios.

Visto en términos generales lo que el Derecho Constitucional, a través de las distintas

constituciones aprobadas nos ofrece en materia urbanística, así como la leyes,
quisiéramos a continuación realizar algunas consideraciones previas sobre el Derecho
Administrativo, del cual es parte el Derecho Urbanístico, como rama del Derecho
Público, donde nos interesa resaltar lo reciente de la formación de esta disciplina, así
como los tropiezos que han acompañado su conformación, lo que pudiera explicar las
decisiones tardías e inapropiadas, así como las omisiones en el tratamiento del
fenómeno urbano en nuestras ciudades y por ende en nuestros barrios, lo que seguirá
aportando elementos de análisis en nuestro caso de estudio.

3.4.- Derecho Administrativo

Introducimos este punto considerando lo expuesto por Rodríguez (2010) quien señala
que a finales del siglo XIX y durante gran parte del XX, el urbanismo estuvo
considerado como una parte del Derecho Municipal (denominación coloquial sin
validez formal), encajado éste a su vez en el Derecho Administrativo. El Derecho

120
Urbanístico adquiere naturaleza propia en el último tercio del siglo XX, pero seguía
inserto en el Derecho Administrativo, pudiéndose emancipar de éste por su contenido
transdisciplinar, que lo configuraría como una especialidad importante del Derecho
Público, dado que aún hoy día el Derecho Urbanístico no tiene en las Escuelas de
Derecho venezolanas, un tratamiento propio, lo que queda comprobado de la revisión
de los pensam de estudios de las Escuelas de Derecho de la Universidad Central de
Venezuela, Universidad Católica Andrés Bello, Universidad José María Vargas,
Universidad Santa María y Universidad Bolivariana, por sólo mencionar algunas; por
ello nos interesa de seguida hacer una mirada por el Derecho Administrativo, lo que nos
dará una mayor comprensión sobre el Derecho Urbanístico.

El Derecho Administrativo es el Derecho común y general de la Administración

Pública venezolana, y por ser la Administración Pública una organización integrada al
aparato estatal, se presenta como Poder Público, tal como quedó expresado en los
párrafos precedentes. El Derecho Administrativo venezolano ha sido el resultado de
una larga evolución, por lo que no emergió de la nada (Brewer, 2009), y no existe un
estudio que se conozca sobre su construcción como disciplina científica. En este orden
de ideas, cuando se plantean las razones por las cuales existió tanto abandono para con
el Derecho Administrativo, Hernández (1938) señala que se debe al propio medio
venezolano, a que la función pública no constituía una carrera que exigiera preparación
técnica; a que el régimen al interior de la Administración Pública estaba caracterizado
por la arbitrariedad y por último, a que esta rama del Derecho no podía surgir ni
desarrollarse, sino cuando el Estado fuese entendido como un verdadero Estado de
Derecho, pues como también lo señala Forsthoff, (1969) sólo la aparición del Estado de
Derecho permite el desarrollo de una verdadera ciencia del Derecho Administrativo.

Por tanto se puede observar una lenta evolución del Derecho Administrativo en
Venezuela, la cual discurre a la zaga del itinerario constitucional, iniciado en el siglo
XIX con la Constitución de 1811, sin que con anterioridad a este acontecimiento
existan, a ciencia cierta, algunas referencias jurídicas que pueden considerarse propias
de un incipiente Derecho Administrativo en el sentido moderno (Araujo, 2009).

121
Del estudio de las Constituciones de Venezuela, que hemos realizado en este mismo
Capítulo, se observa el principio de la supremacía de la Ley, como “la expresión libre
de la voluntad general” y con él la sujeción del Poder Ejecutivo al control de los
tribunales (ordinarios), es decir civiles; y por último, el principio de la soberanía
nacional, que residiendo en los habitantes del país, se ejerce por los representantes. Así
las cosas, por cuanto el Derecho Administrativo aparece configurado como una secuela
del Estado constitucional de Derecho se concluye, como señala Moles (1997), que sólo
en este modelo es posible su existencia, como es el principio de la separación de
poderes, el principio de legalidad y el principio al respeto de los derechos
fundamentales (Araujo, 2009).

Durante la segunda mitad del siglo XIX, es cuando apenas se empieza a perfilar una
legislación propia en algunos órdenes, y es cuando se plantea la necesidad de una
codificación en algunas áreas del Derecho, todo ello producto de la tardanza en la
adopción de los institutos del Derecho Administrativo, explicable por el estado de
atraso de nuestro país (Araujo, 2009).

Para ilustrar la aseveración anterior, tenemos como ejemplo varias normas

administrativas reguladoras de: la construcción de ferrocarriles y los contratos sobre la
materia (1854); la división territorial de la República (1856); la responsabilidad de los
funcionarios públicos (1857); las obras públicas (1877); el Código de Instrucción
Pública (1883); el Código de Hacienda (1884). Por su parte, el estudio detenido de las
legislaciones estadales y municipales, muestra la importancia que dio el régimen
federal a esas entidades, y nos indica que todo el sistema administrativo de la República
y de los servicios públicos, tuvo su momento en aquellas legislaciones (Araujo, 2009).

Para el siglo XX el Derecho Administrativo regula muy precariamente los distintos

ámbitos de actuación de la Administración Pública, y comienza muy tardíamente con
considerables esfuerzos por profundizar en la formación jurídica de Venezuela, lo que
va a coincidir para el año de 1909, con la introducción en el pensum de estudios de la
Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad Central de Venezuela, de la asignatura

122
“Derecho Administrativo”, el cual estuvo anexo hasta ese momento como un apéndice
al Derecho Político (Araujo, 2009).

También señala la doctrina, que es durante el primer cuarto del siglo XX cuando se
incorporaron al Derecho Positivo un conjunto de institutos del Derecho Administrativo,
tales como la teoría del fisco y la potestad de autotutela. Luego, según Araujo (2009),
se elabora buena parte del sistema de garantías sobre muy distintas materias
administrativas, así: organización del Distrito Federal (1936); expropiación por causa
de utilidad pública (1936); minas (1936); bosques y aguas (1936); tierras baldías y
ejidos (1936); hidrocarburos (1938); turismo (1938); armas y explosivos (1939); vagos
y maleantes (1939); pesas y medidas (1939); ejército y la armada (1939); naturalización
(1940); registro público (1940); bancos (1940); educación (1940); telecomunicaciones
(1940); crédito público (1941); aviación civil (1941); navegación (1941) y muchas otras
más.

En este lapso se sanciona una legislación administrativa fundamental que servirá de

base y orientación a toda la que vendrá hasta el presente, leyes éstas que aceleraron el
desenvolvimiento del Derecho Administrativo científico (Araujo, 2009). Cabe agregar,
asimismo que en el año 1937, se publica la primera obra sistemática sobre el Derecho
Administrativo en el país.

Siguiendo a Araujo (2009), se observa que en el último cuarto del siglo XX se dictan
las grandes leyes administrativas, sobre carrera administrativa (1976); el ambiente
(1976); la Corte Suprema de Justicia (1976); el procedimiento administrativo (1981); la
ordenación del territorio (1983); el urbanismo (1987), etc., que pervivirán incluso tras
la aprobación de la Constitución de 1999, con algunas reformas y/o derogatorias, a las
cuales ya hemos hecho referencia.

Es importante destacar, lo expuesto también por este autor que, por cuanto el Derecho
Administrativo venezolano está compuesto de todo un sistema de normas y principios
escritos y no escritos, ello pone de manifiesto que ha sido creado más a impulsos de la
jurisprudencia que del legislador. Por ello, el Derecho Administrativo venezolano

123
también es fruto de una larga y dilatada creación jurisprudencial que tuvo su apogeo
con jueces especializados.

No debemos perder de vista, que el modelo de regulación administrativa en nuestro país

ha tenido sus propias particularidades por razones históricas y constitucionales, y está
muy próximo a los Derechos administrativos europeos continentales (España, Francia,
Italia, Alemania), aceptando aún que existen notables diferencias entre estos mismos, y
también está unido al modelo del régimen regulatorio anglosajón, de allí la importancia
de no apartar nuestro estudio y análisis de la influencia que la evolución histórica del
urbanismo y la legislación que regula la materia, ha tenido a nivel mundial, y sobre
todo en Europa y Estados Unidos, ha tenido en el Derecho venezolano. También el
origen del Derecho Administrativo venezolano estuvo ligado con la aplicación a la
Administración Pública, de una serie de principios y reglas especiales y exorbitantes del
Derecho común o privado, justificados para facilitar el cumplimiento de los fines de
interés público a ella encomendados.

Todo ello nos hace concluir, que es una disciplina que se ha ido formando muy
lentamente y ligada a la propia formación de las Instituciones del Estado, por lo que la
debemos revisar a continuación, acotando las influencias que estas características han
tenido sobre el Derecho Urbanístico.

3.5.- Derecho Urbanístico

Si bien ya nos hemos referido al Urbanismo en el inicio de este capítulo, ahora haremos
mención al Derecho Urbanístico, lo que nos lleva inexorablemente a realizar algunas
paradas en el urbanismo y en el fenómeno urbano. Tal como lo hemos señalado, la
rama del Derecho que se ocupa de la regulación de dicho fenómeno es el Derecho
Urbanístico o Derecho Urbano, que a su vez es una sub rama del Derecho
Administrativo, formado por el conjunto de normas jurídicas que regulan la ordenación
del territorio, la ordenación urbanística, la planificación, el uso y propiedad del suelo, el
rol del Estado, la participación ciudadana y por tanto fijan las concretas facultades del
propietario del suelo, entre otros temas. Interesa analizar qué tratamiento le ha dado
esta rama del Derecho a los barrios.

124
Posiblemente, su origen se ubica en la mitad del siglo XIX cuando surge en Inglaterra
la “Public Health Act” como norma de la legislación urbanística, la cual aprueba los
primeros reglamentos de carácter sanitario e higiénico de las edificaciones. Esa norma
hace que aparezca una diferenciación funcional, incluso en los mismos reglamentos y
ordenanzas referida a las diversas zonas de la ciudad, lo que lleva a la división de las
áreas urbanas en función de su distinta utilización, dando lugar a una más adecuada
reglamentación urbanística con prevalencia del Plan de Urbanismo que consagra la
variedad y la desigualdad de aprovechamientos sobre el reglamento como normativa
igualitaria. Con la zonificación se pasa de una fase mecánico-reglamentaria a otra
orgánica- planificada, por lo que en la diferenciación de los caracteres de las diversas
zonas se actúa en función de las características arquitectónicas de las edificaciones,
con diversos índices de disfrute del territorio y características de uso de las
construcciones (Ladero, 1989).

Ahora bien, al tratar de ubicar el urbanismo como objeto de estudio del Derecho y
concretamente, dentro de una disciplina como el Derecho Urbanístico, no debemos
olvidar lo que señala Moles (1997) en el sentido de que en el ámbito del Derecho existe
un sistema conceptual referido a muy diversas nociones jurídicas que ordenan la
pluralidad de normas, relacionándolas entre sí, por lo que las normas en general y las
de naturaleza administrativa en particular, no se encuentran aisladas, sino que las de un
mismo contenido constituyen un complejo llamado instituto (reglamento, acto
administrativo, procedimiento administrativo, servicio público, dominio público, etc),
quedando así integradas en una unidad sistemática, es decir, en un sistema normativo.
De allí que el Derecho Urbanístico debe estar integrado por un sistema normativo, debe
ser una unidad sistemática que ordene en sí mismo la pluralidad de normas relacionadas
con su campo de estudio, es decir, el urbanismo.

Es importante destacar que si bien es cierto que el urbanismo es la disciplina encargada

de definir criterios y normativas técnicas para proyectar ciudades, y que han sido
numerosas las definiciones que se han formulado sobre la ciudad a lo largo de la
historia, la evolución histórica de ésta no coincide con el origen del Derecho

125
Urbanístico, ya que el urbanismo parte desde la conformación misma de la ciudad, de
las sociedades y ésta nace con el carácter social del ser humano. Esto nos confirma lo
que es común a cualquier rama del Derecho, la inexorable relación entre derecho y
sociedad, objeto de la Sociología del Derecho, y el problema que le es propio a esa
relación entre determinar si es de dependencia o independencia, en otras palabras,
considerar al derecho como variable dependiente con respecto a la sociedad dado que
es un conjunto de reglas producidas espontáneamente por la sociedad o considerarlo
como un sistema independiente que surge de la sociedad, como conjunto de normas
impuestas a la sociedad por un poder soberano del Estado para conservar o transformar,
según los casos, el orden social existente, pero que luego se impone y priva sobre la
misma sociedad. Es una discusión que ha sido abordada científicamente desde la
escuela moderna de Derecho Natural hasta nuestros días, destacándose argumentos de
quienes consideran la relación independiente (Escuela Moderna de Derecho Natural el
utilitarismo inglés, representado por Jeremy Bentham) así como los que la consideran
dependiente (La Escuela Histórica alemana del Derecho, representada por Friedrich
Karl von Savigny y el Tratado de la Legislación, representado por Charles Comte), por
solo mencionar algunas (Treves, 1978).

Ahora bien, veamos la definición de Derecho Urbanístico de Parada (1999):

“es el conjunto de normas reguladoras, grosso modo, de los

procesos de ordenación del territorio y su transformación física a
través de la urbanización y la edificación. Son, por tanto, objeto de
su regulación potestades públicas muy claras, como la de ordenar
el conjunto del territorio, la urbanización y la intervención
administrativa en el ius aedificandi, es decir, en el derecho del
propietario de transformar el propio fundo mediante la
construcción de edificaciones por vivienda, industria y otras
propiedades” (Pág. 2).

Una caracterización del Derecho Urbanístico de Brewer (1980), señala que:

“…un derecho concebido para el urbanismo, enfatizando que el

urbanismo presupone, ante todo, una ordenación y una
planificación del desarrollo urbano y del crecimiento de las
ciudades, para garantizar la adecuada vida de los hombres;
presupone, por tanto previsión, teniendo en cuenta no sólo los

126
 derechos particulares, sino los intereses colectivos del hombre en
su relación con el entorno urbano” (Pág.35).

Es necesario insistir que hasta bien entrada la Revolución Industrial, la inmensa mayoría
de las decisiones urbanísticas pertenecía a la iniciativa de los ciudadanos, principalmente
los propietarios del suelo, con tímidas regulaciones jurídicas y con una esporádica
participación del Poder Público. No obstante, las consecuencias urbanas de la Revolución
Industrial forzaron al Estado a una actitud más comprometida, intensificando y
aumentando sus técnicas tradicionales de regulación e intervención, hasta erigirse en el
protagonista más importante del urbanismo, como demostración de la evolución del
Estado Liberal hacia un Estado Social.

Destaca (Geigel, 1994a), que las relaciones de interdependencia de la planificación

urbana con los procesos de planificación del desarrollo económico y de ordenación
territorial, los cuales son de responsabilidad del Poder Público, ante las muy particulares
imperfecciones del mercado del suelo, la ordenación del espacio urbano y del
aprovechamiento de las propiedades en función del bien común, únicamente pueden
provenir por vía del régimen que al efecto establezcan los órganos competentes del
Estado, y en tal sentido estas actividades han de estar amparadas y justificadas por su
propio ordenamiento jurídico, por lo que todos sus actos deben ajustarse a la
Constitución, las leyes propiamente dichas, las ordenanzas municipales, los decretos,
reglamentos ejecutivos, las resoluciones ministeriales, entre otros.

La injerencia del Estado Social en materia urbanística se ampara en la producción de

normas jurídicas, las cuales constituyen el Derecho Urbanístico, que involucra el
señalamiento de las materias urbanísticas de la competencia pública y la identificación de
los órganos dentro de la estructura del Estado facultado para ejercer esas competencias.

En tal sentido el urbanismo es función pública por lo que el Derecho ha extendido y

transformado la competencia urbanística, aumentando las competencias estadales y
condicionando el ejercicio de las actuaciones urbanísticas a la planificación urbana,
velando por la ejecución y el cumplimiento efectivo de sus dispositivos de planificación.

127
Igualmente, el Derecho Urbanístico debe regular el derecho de propiedad, condicionando
la utilización de los inmuebles en función de los usos e intensidades de aprovechamiento
asignados en los planes. Además debe precisar los mecanismos de control y sanciones
que aseguren la adecuación de las actuaciones urbanísticas a los mandatos de la
planificación. No deja de ser importante también para el Derecho Urbanístico tratar la
vinculación de los procesos de formulación y ejecución presupuestaria.

Entre las normas del Derecho Urbanístico destacan las relativas a los instrumentos de
planificación u ordenación urbanística y el tema de los protagonistas del urbanismo, esto
es, quiénes son y cómo se estructuran los organismos públicos competentes para aprobar
y hacer cumplir los instrumentos de ordenación y cómo participan los ciudadanos en la
formulación y cumplimiento de los planes de urbanismo.

No debemos perder de vista la poca capacidad de respuesta institucional del Estado

venezolano para adecuar su ordenamiento jurídico a la realidad urbana del país, con
preceptos fragmentarios e inoperantes para acometer el desarrollo urbano antes de la
década de los sesenta del siglo XX. En ese orden de ideas, la década del setenta y
ochenta también presentó un panorama carente de reglas legales y otras existentes que
resultaban ineficientes, una administración arbitraria y dispersa tanto a nivel nacional
como municipal, con una maraña de organismos nacionales con variadas injerencias
urbanísticas, frecuentes conflictos de competencias, trámites y controles burocráticos,
insuficiencias técnicas y financieras en los Municipios, trayendo como consecuencia una
centralización del urbanismo y debilitando a los gobiernos locales. Igualmente, la
ausencia de normas generales y un sistema de planes vinculantes a distintos niveles
territoriales, caracterizó estos años.

Todo ello nos hace pensar que el Derecho Urbanístico venezolano, se fue estructurando
por normas singulares, ajeno a un sistema jurídico con objetivos claros e integrados, las
cuales no lograban adecuar el crecimiento urbano a las exigencias del urbanismo.
Resaltando el hecho de que el principal crecimiento de las ciudades venezolanas ha
ocurrido al margen de la ley, lo cual no sólo ha sucedido con nuestras zonas de barrios,

128
tal como quedó descrito en el capítulo relativo a los barrios de este estudio, sino que a la
luz de estas consideraciones Geigel, (1993 a), destaca que, de acuerdo con un diagnóstico
que se hizo en 1971 sobre la gestión urbanística, el porcentaje de edificaciones irregulares
en algunas ciudades venezolanas fueron: 80% en Valera, 60% en Puerto La Cruz, 40% en
Cumaná y Barinas, 90% en Maracaibo, del total de construcciones y ocupaban el 70% del
área construida. Lo cual nos indica que el crecimiento de nuestras ciudades tanto en la
denominada ciudad “formal” como en la ciudad “informal” entendiendo con ello a los
barrios, ha sido en un gran porcentaje al margen de la ley, dato importante para nuestro
estudio.

Señala Rodríguez (2010) que cualquier posibilidad de la presencia del Estado en el

desarrollo y funcionamiento de las ciudades debe instrumentalizarse a través de medios
jurídicos propios del Derecho Administrativo, que se han venido identificando, dentro de
la evolución doctrinaria sobre el tema como Derecho Urbanístico, resaltando que para el
Derecho el fenómeno urbano es absolutamente pertinente y para el urbanismo es
necesario e imprescindible la presencia del componente jurídico.

Orduña citado por Rodríguez (2010) señala que la regulación jurídica del hecho urbano
coincidirá a partir del primer tercio del siglo XIX, con la aparición del Estado de Derecho
y el Derecho Administrativo, y con la expansión de las ciudades, lo que supone la
aparición del Derecho Urbanístico expresado por leyes especiales integrales, que tiene el
tema urbano como objetivo.

Por otra parte, el urbanismo está vinculado con las problemáticas de planificación del
desarrollo socio – económico, ordenación del territorio y protección del medio ambiente,
por lo que se observa la tendencia a insertar su organización y desempeño dentro de las
estructuras administrativas del Estado, lo que ha estado acompañado de procesos de
reactualización, reformulación de materias de su competencia, aseguramiento de recursos
financieros y técnicos, perfeccionamiento de la representatividad de los funcionarios, la
participación ciudadana, la integración física y socio-económica de comunidades

129
urbanas, entre otras, y no debemos perder de vista que destaca en todo ese proceso, la
ausencia de oportunas y efectivas respuestas legales.

3.6.- El Derecho Urbanístico como disciplina

En ese orden de ideas, es necesario destacar la variedad de normas aplicables a los
asuntos urbanísticos, reglas jurídicas con carácter supranacional, disposiciones
constitucionales, legales, reglamentarias y técnicas, emanadas de la autoridad nacional,
regional y local, para manejar las relaciones entre las instancias de Poder Público y los
ciudadanos, lo que ubica a la materia en la órbita del Derecho Administrativo (Rodríguez
2010). De este modo, la presencia del componente jurídico en la evolución del fenómeno
urbano ha permitido la construcción de un Derecho Urbanístico, que no necesariamente,
al decir de este autor, sea una rama autónoma del Derecho, aunque sí permite agrupar las
categorías jurídicas presentes, bajo criterios de unidad sistemática definida por un objeto,
coherencia interna y su referencia a la totalidad.

El Derecho Urbanístico como sistema jurídico posee su identidad y particularidad, que se

nutre de los elementos que provienen del fenómeno urbano, donde están identificadas sus
complejidades, particularidades y su existencia, por lo que no es un Derecho estático sino
que por el contrario está rodeado de una dinámica que viene dada por la misma movilidad
del fenómeno urbano, como fenómeno social que es. Esto implica la interrelación del
Derecho con lo urbano, lo cual tiene como producto una permanente revisión,
elaboración y aprobación de técnicas e instrumentos, que se hacen presentes en leyes,
resoluciones, ordenanzas que regulen el tema urbano, entendiendo la ciudad como un
todo, con decisiones que representen a la totalidad de los ciudadanos.

En cuanto a las ciencias jurídicas, estos temas fueron incluidos en actividades docentes,
seminarios dictados en la Escuela de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, a
partir del año 1973. Luego, fueron incluidos temas como ordenación del territorio y
urbanismo en el pensum de estudio de la Cátedra Derecho Administrativo III,
desarrollándose igualmente algunos proyectos y estudios monográficos en el Instituto de

130
Derecho Público de la misma Universidad, y de ese modo se encuentra la difusión de
conocimientos especializados y exclusivamente teóricos en estos temas.

Todo lo expuesto nos ubica frente a un Derecho Urbanístico que se ha ido construyendo
con un conjunto de normas jurídicas sueltas, con un aporte desde la doctrina y la
jurisprudencia que le ha venido dando forma para tratar un conjunto de temas que le son
propios, regulando el crecimiento urbano que por lo demás ha sido en muchos ocasiones
incontrolado, dado que es un proceso dinámico y complejo, que ha estado caracterizado
por acontecimientos sociales, culturales, económicos y políticos que requieren de una
gran sistematización para su atención.

Por ello estamos en presencia de un campo que requiere la mirada interdisciplinaria

(Entelman, 1982) que responda a la complejidad de su naturaleza y de las problemáticas
que plantea, las cuales no pueden ser resueltas en forma exclusiva desde la perspectiva de
una sola de estas disciplinas, por lo que sistematizar su contenido no representa tarea
fácil.

Por lo que nos proponemos en el siguiente capítulo, tratar los temas considerados para
nuestro estudio como los más relevantes dentro del Derecho Urbanístico, a fin de seguir
ahondando en sus complejidades y comprensión en su conformación para dar respuesta al
fenómeno urbano de nuestras ciudades, de las cuales el barrio forma parte. Sin antes
precisar que si bien es cierto que este Derecho se ha ido formando irregularmente, deben
valorarse los aportes que tanto la academia, la doctrina y la jurisprudencia ha dado a la
conformación de esta disciplina.

131
IV. RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMO. CONCEPTOS FUNDAMENTALES
Garrido (1988) comenta que dentro de la estructura social, la organización urbana se integra
mediante una pluralidad de agentes, factores y elementos de naturaleza heterogénea que
tienden a un fin común, lo cual se establece en función de determinados valores,
gobernados y regidos jurídicamente mediante un régimen, exteriorizado en un conjunto de
normas que lo integran. De esta manera, se cumple así la función que tiene el derecho de
controlar y regular las estructuras sociales, por lo que la ordenación urbanística supera la
simple ordenación física del territorio y del desarrollo económico social y es comprensible
sólo como producto de una interacción entre las distintas partes que lo componen.

Podemos inferir que son conceptos propios del urbanismo el régimen urbanístico de la
propiedad, la ordenación del territorio y la ordenación urbanística, la planificación, la
competencia urbanística, la administración urbanística, la zonificación, la ejecución del
desarrollo urbanístico, el control de la ejecución de urbanizaciones y edificaciones, el
régimen del uso del suelo, la gestión pública administrativa y la participación ciudadana,
sin restar importancia a otros que pudieran estar vinculados con el urbanismo. Sin embargo,
a los fines del presente estudio, hemos realizado una selección de nociones básicas que
están íntimamente vinculados con nuestro tema de estudio y los objetivos que nos hemos
planteado.

De acuerdo con todo lo expresado, abordaremos en este capítulo los aspectos más
relevantes del régimen jurídico de la propiedad urbana (haciendo énfasis brevemente al
proceso de habilitación de las tierras urbanas), la ordenación del territorio, la planificación
urbanística, el Estado venezolano y la gestión urbanística y la participación ciudadana
conceptos que son claves para el desarrollo de nuestro caso de estudio.

132
1.- Régimen jurídico de la propiedad urbana
Señala Parada (1999;3) que “el Derecho Urbanístico aparece en nuestro tiempo como
limitador del derecho a urbanizar, con el fin de impedir que desde una concepción
todopoderosa del derecho de propiedad se pretenda erigir o fundar nuevas ciudades, crear
nuevos núcleos habitados, lo que ya es otra dimensión, otra facultad, cuya naturaleza
pública ha sido incuestionable a lo largo de la historia”.

Ahora bien, el crecimiento demográfico de las ciudades no ha ocurrido en el vacío, sino en

y sobre el suelo y así todas y cada una de las actividades urbanas, tales como residencial,
comercial, prestación de servicios comunales, infraestructura, industrial o vialidad, las
cuales demandan terreno para poderse desarrollar, lo que implica un uso más intenso del
suelo ya urbanizado u ocupar nuevas extensiones de suelo (Geigel, 1994b). Este fenómeno
trae aparejada la dificultad de la oferta del suelo, así como el incremento de la necesidad y
valor de los terrenos, de las viviendas, de los servicios y equipamiento colectivo,
presentándose dificultades para el desarrollo armónico y los buenos propósitos de la
planificación urbana, es por eso que ante esa situación debe intervenir el Estado.

Es importante destacar que la propiedad era concebida como un derecho natural y así
proclamado en tiempos de la Revolución Francesa por la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano del año 1789 (Artículo 17) como inviolable y sagrado,
estableciéndose como único límite a ese derecho, la necesidad pública y bajo una justa
indemnización. Ahora, en las Constituciones modernas, está regulado como un derecho
fundamental sujeto a limitaciones en función del interés social que le viene impuesto por
ley. En tal sentido, el urbanismo impone a la propiedad privada cargas y restricciones, que
materializa a través de los planes urbanísticos delimitando el denominado ius aedificandi,
esto es, el derecho a ejecutar proyectos (Badell, 2000).

El Derecho de Propiedad en nuestras Constituciones ha pasado por diferentes regulaciones

tales como de la propiedad absoluta entre 1811 y 1864; de la propiedad absoluta regulada,
entre 1864 y 1914; de la propiedad absoluta limitada por razones de orden público, entre
1941 y 1947; y de la función social de la propiedad a partir de 1947. (Geigel, 1994b).

133
A lo largo de esta evolución, se busca un equilibrio entre el derecho a la propiedad privada
con el interés general, basado en la función social de la propiedad, la cual está consagrada
en nuestra Constitución del año 1999 (Artículo 115), estableciendo además las garantías
que protegen ese derecho con la previsión de la indemnización oportuna en caso de
expropiación por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago
oportuno de justa indemnización. Igualmente, la propiedad está consagrada en el Código
Civil venezolano (Artículo 545), como el derecho de usar, gozar y disponer de una cosa de
manera exclusiva, con las restricciones y obligaciones establecidas por la ley, y es
entendida como un derecho real, pleno, absoluto y exclusivo.

Garrido (1992) destaca que el régimen del suelo y de la propiedad urbana, es consecuencia
de la evolución que ha presentado el derecho de propiedad de un derecho absoluto a la
concepción de un derecho en el que el ejercicio de sus facultades está condicionado por su
función social.

La función social de la propiedad legitima las distintas cargas y limitaciones que la ley
puede imponer a la propiedad privada, delimitando el ámbito dentro del cual el Derecho
Público puede afectar y modificar la propiedad como institución del Derecho Civil, de
manera tal que el Estado puede legítimamente controlar y moldear los atributos de la
propiedad, constituyéndose en uno de los supuestos de justificación de la intervención del
Estado sobre la propiedad de los medios de producción, lo que según Badell (2000) es el
intervencionismo económico de la producción.

Señala Spantigati (1973) citado por Garrido (1988) que la función social de la propiedad
“constituye un equilibrio entre el interés privado y el interés público que orienta la
utilización del bien y predetermina los usos, de suerte que pueda obtenerse en los modos de
vida y en las condiciones de la vivienda de los ciudadanos un desarrollo pleno de la
personalidad”. Eso se logra con la existencia de suelos y espacios urbanos destinados a
actividades de interés público, tales como educación, sanidad, recreación y esparcimiento,
vialidad y servicios de agua, luz, teléfono entre otros, por lo que el Estado debe proteger los
bienes inmuebles urbanos que constituyen su patrimonio, como por ejemplo los terrenos
baldíos los cuales constituyen una reserva potencial de suelos y espacios urbanos para

134
actividades de interés público urbanístico. Por otro lado tendrá que adquirir otros inmuebles
que le sean necesarios, por lo que los particulares tendrán que soportar restricciones legales
a sus propiedades y unas serán indemnizables y otras no Garrido 1988). (En ese sentido, la
determinación precisa de la función social que debe cumplir la propiedad urbana dependerá
de la legislación concreta nacional o municipal, que permita conciliar intereses de los
particulares con los colectivos (Brewer, 1980).

1.1.- Limitaciones al Derecho de Propiedad Urbana

Tal y como hemos venido señalando, debe existir un equilibrio entre el interés individual y
el interés colectivo y esto se refleja de múltiples maneras en lo que se refiere a la propiedad
urbana, tema por demás sensible al conflicto de intereses públicos y particulares. Veamos
algunas de las variantes y criterios que se presentan en la regulación de la propiedad.

1.1.2.- Los Planes de Ordenación Urbanística y su influencia en el derecho de

propiedad
El artículo 53 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establece que los planes de
ordenación urbanística y de desarrollo urbano local delimitan el derecho de propiedad,
quedando éste vinculado al destino fijado por dichos planes. Así, las contribuciones,
restricciones y obligaciones establecidas por leyes, reglamentos, planes y ordenanzas
urbanísticas se consideran limitaciones legales al derecho de propiedad y en consecuencia
no dan por sí solas derecho a indemnización. En la medida que el urbanismo es
esencialmente una disciplina de previsión, el Plan tiene necesidad de medio para poder
hacer efectiva la función social de la propiedad urbana (Garrido 1988).

De esta manera el Plan se convierte en un instrumento jurídico mediante el cual se van a

señalar, demarcar y configurar los límites dentro de los cuales se produce el contenido
normal del derecho de propiedad urbana, por lo que no puede ser considerado simplemente
un medio técnico que puede o no utilizarse o concretarse en actos administrativos
nacionales o en Ordenanzas Municipales. Debe ser considerado, más bien, como un
instrumento de regulación normativa, que dentro de su legalidad, otorga facultades de uso y
aprovechamiento urbanístico a los propietarios del suelo urbano (Garrido 1988).

135
Visto así el Plan debe ser elaborado con rigor técnico y jurídico, siguiendo las normas
sustantivas y adjetivas establecidas, los principios de justicia y equidad en la distribución
de las cargas y beneficios urbanísticos, todo ello en función de un urbanismo integral.

1.1.3.- Limitaciones contenidas en las leyes

Es importante tener presente las limitaciones que puedan estar contenidas en las leyes
especiales sobre el Derecho de Propiedad, mediante la cual se puede señalar la
indemnización bajo algunos términos y condiciones. Así destaca Garrido (1988) leyes
especiales como la ley de Navegación, en lo relativo al uso de las propiedades cercanas al
mar; la Ley de Servidumbre de Conductores Eléctricos; la Ley Orgánica de Seguridad y
Defensa, en relación al uso de las zonas de seguridad; la Ley Forestal de Suelos y Aguas,
relativo a los parques nacionales y zonas protectoras; la Ley Orgánica de Educación, para
el funcionamiento de planteles educativos; la Ley de Turismo, para la reserva de zonas
turísticas, entre otras leyes.

Igualmente el Poder Nacional podrá afectar el uso de la propiedad urbana estableciendo

ciertos usos o simplemente limitándolos o prohibiéndolos, por ejemplo la prohibición de
instalación de industrias, promoción de la construcción de viviendas, edificaciones
escolares, etc.

Es importante destacar que esas limitaciones deben responder a causas de utilidad pública
o de interés general, por lo que las restricciones a la propiedad no pueden venir dadas en
función a intereses individuales o grupales. Al respecto, serían inconstitucionales aquellas
normas contenidas en planes u ordenanzas no fundadas en criterios de utilidad pública o
interés colectivo.

1.1.4.- El Fenómeno urbano y la propiedad

Destaca Garrido (1988), que todo asentamiento humano, así como las áreas de producción
económicas requieren de equipamientos e infraestructura, lo que genera una regulación
urbanística respecto a las ocupaciones del territorio, conforme a las condiciones de los

136
desarrollos. En consecuencia estas áreas necesitan suelo donde asentarse, por lo que se
requiere la calificación del uso del suelo así como el parcelamiento y el establecimiento de
los procesos de urbanización por parte de las autoridades urbanísticas.

Este asunto tiene una implicación directa con los barrios urbanos a los que, obviamente,
debe dárseles un tratamiento técnico y jurídico adecuado dentro de estos criterios que
estamos analizando. Los barrios, como parte fundamental de un fenómeno urbano,
presentan una situación peculiar en cuanto al uso del suelo y la propiedad a lo que se refiere
Garrido (1988):

“En este sentido, debe igualmente considerarse la situación

de los asentamientos no controlados o barrios, como parte del
uso de ese suelo, y de tal modo darse una atención desde el
punto de vista socio jurídico y técnico urbanístico no se trata
de seguir tapando el sol con un dedo sino de aceptar
institucionalmente la existencia de los barrios y de establecer
una normativa que, perfeccionándose en el tiempo les pueda
resultar aplicables. El país tiene un reto que no puede eludir,
por lo que debe existir una política urbanística que impida el
fenómeno urbano no controlado, y una política urbanística
que asuma el fenómeno en la medida en que históricamente
se ha presentado y sea necesario, puesto que la calidad de
vida no puede ser un privilegio de pocos, se debe extender a
la totalidad de la población, realizándose para ello las
transformaciones urbanísticas necesarias” (Pág. 104).

1.1.5.- Las reservas públicas de suelos urbanos

Se hace especial mención a aquellos suelos y espacios urbanos que deben tener usos para el
desarrollo de actividades de interés colectivos, tales como educación, recreación, servicios,
vialidad, otros. Para lo cual el Estado deberá proteger los inmuebles urbanos, por lo que los
patrimonios públicos también son importantes para el desarrollo humano.

Las reservas públicas principalmente las hace el Estado de los suelo baldíos, ejidos, propios
o adquiridos por vía de expropiación, por lo que cualquier inmueble urbano puede en
principio ser afectado a la reserva pública de suelos urbanos.

137
Así encontramos facultades expresas en leyes para las autoridades públicas con potestad de
afectar baldíos para fines de desarrollo urbano (Ley que crea el Fondo Nacional de
Desarrollo Urbano año 1975), tales como la promoción habitacional o la remodelación
urbana, lo cual quedó confirmado en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística del año
1987.

1.2.- El Derecho de preferencia de las autoridades urbanísticas

La potestad del Estado en materia de uso del suelo, no sólo se hace evidente limitándose la
propiedad privada, puesto que por razones de ordenación del territorio y planificación
urbanística, le está dado al Estado potestades que sólo deben estar sustentadas por la
utilidad pública y el interés colectivo. De ese modo, tenemos un Estado Social, que
haciendo uso de ser el rector de la política urbanística, podrá dictar disposiciones que le
permitan atender el fenómeno urbano y el crecimiento armónico, sostenible, sustentable de
las ciudades.

En función de ello, el Estado podrá adquirir terrenos cuando su titular no lo tuviere afectado
a su objeto legal o estatutario propio o compatible con el uso urbano, por supuesto
siguiendo las normas para asegurar la operatividad de los patrimonios públicos del suelo.

Un Estado diligente, siempre tendrá los mecanismos legales que le permita hacer un
adecuado uso del suelo, con políticas públicas claras en procura del desarrollo integral de la
nación, donde existe un lugar adecuado para cada uno de sus habitantes.

1.3.- La habilitación de las tierras urbanas: actuaciones públicas y privadas

El tratar el régimen jurídico de la propiedad, nos conduce inexorablemente a una revisión
sobre el uso del suelo en todo el territorio nacional venezolano. El proceso de habilitación
de las tierras urbanas juega un papel importante y de obligatorio tratamiento en el estudio
de los aspectos jurídicos administrativos del urbanismo, de allí que entender cuáles son las
distintas políticas que se han ido generando en torno al proceso de ocupación del territorio,
uso de suelo, nos dará una mayor comprensión del tema y objetivos planteados en este
estudio.

138
Para lo cual nos hemos trazado, sin el ánimo de agotar ni contemplar todos los
componentes que integran el proceso de habilitación de tierras urbanas, y mucho menos
desviar la atención de este capítulo, efectuar algunas consideraciones breves que son útiles
a la comprensión de este tema. Así se observa que las diferentes políticas del Estado
venezolano asumidas históricamente y relacionadas con la ordenación del territorio y el
desarrollo urbano inciden de forma directa en el proceso de habilitación de tierra urbana,
veamos algunas expresiones de estas políticas, que han estado presentes en toda nuestra
historia y períodos de gobierno.

A la luz de las consideraciones expuestas, nos interesa resaltar los rasgos más
característicos del proceso de habilitación de las tierras, urbanización y políticas en materia
de vivienda en Venezuela, para lo cual hemos tomado como referencia una investigación
del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Simón Bolívar, IERU/USB en el cual se
hace una clasificación por etapas a partir del año 1930 para explicar la evolución de esos
procesos, y donde están implícitos en cada una de esas etapas factores ideológicos, gerenciales,
institucionales, técnicos, económicos, financieros y legales, lo cual define cada período y le da
características propias a cada momento de ocupación de tierras, urbanización y construcción de
viviendas en nuestro país, lo cual abarca tanto la llamada ciudad formal como las zonas de
barrios.

Por lo que no se puede hablar de un proceso único o uniforme, confirmándose lo complejo que
ha sido el proceso de urbanización en Venezuela, donde no se debe ver aislado cada
acontecimiento, o decisión, sino que por el contrario para una mejor comprensión y lectura de
nuestras realidades, estamos obligados a hacer referencia al contexto, caso contrario caemos en
el error de emprender análisis parcelados, y por consiguiente incompletos.

Partimos mencionando que para el año 1874, el Ministerio de Obras Públicas ejecutaba
directamente las obras públicas supra urbanas de vialidad y saneamiento, existían las
gobernaciones y municipalidades que ejercían labores de control urbanístico, sin
instrumentos idóneos y con preocupación básicamente sanitaria.

139
La creación del Banco Obrero en 1928 es entendida por Cilento y Fossi, (1998) como la
respuesta del Estado ante la necesidad de asumir nuevas funciones que antes no tenía, tales
como: promover políticas de distribución del gasto público, atender las demandas
habitacionales de los sectores de menores recursos y desarrollar y consolidar la industria de
la construcción, por vía de la creación de una banca especializada que financió con fondos
públicos la participación del sector privado en una incipiente industria de la construcción
(Geigel, 1994a; Geigel, 1994b). En tal sentido, no existía una normativa jurídica que
enmarcara la producción de tierra urbana, ni la dotación de servicios de acuerdo a
estándares, las competencias urbanísticas no estaban adecuadamente deslindadas entre los
organismos y el marco legal era bastante precario.

En la habilitación de tierras de los centros urbanos, el gobierno nacional siguió priorizando

la construcción de obras de infraestructura, viales, de saneamiento, invirtiendo en diferentes
ciudades del país (Geigel, 1994a; Geigel, 994b). No había metas para la producción de
nuevas viviendas, para la construcción de obras, ni planes que guiaran el gasto público en el
desarrollo urbano. Sin embargo, estuvo presente la iniciativa privada favoreciendo el
crecimiento de la incipiente industria de la construcción.

Para antes de 1945, no existían planes urbanos, por lo que la normativa urbanística se
limitaba al establecimiento de estándares obligatorios de tipo sanitario y no existían
disposiciones respecto a la dotación de equipamientos colectivos. Tampoco existía
programación previa respecto a las necesidades de urbanización con base en documentos
técnicos. El objetivo inicial era adquirir y construir viviendas exclusivamente en las
capitales de Estado.

En 1938 se intentó ordenar el desarrollo futuro de la ciudad de Caracas mediante un “Plan

Regulador” por la Dirección de Urbanismo del Distrito Federal, centrándose su estudio
principalmente a aspectos de vialidad y de composición monumental de conjuntos de
edificaciones públicas, y representó el primer esfuerzo realizado en el país para encarar el
futuro de nuestras áreas urbanas con un enfoque más amplio, que la simple aplicación de
alineamientos y la realización de inversiones ocasionales de carácter remedial. El Banco

140
Obrero, orienta sus actividades como constructor de urbanizaciones, especialmente para los
trabajadores urbanos de los sindicatos, un ejemplo de ello son las urbanizaciones Buena
Vista (1937) y Pro Patria (1939), siendo la primera gran experiencia de renovación urbana
del Banco Obrero la reurbanización de El Silencio, iniciada en 1941. También se adquiere
la Hacienda Ibarra para la construcción de la Ciudad Universitaria, y se redacta el Plan
Monumental de Caracas (Plan Rotival) para ordenar el crecimiento de la ciudad capital,
donde se anticipan las necesidades de terrenos para los diferentes usos públicos y para
nuevas áreas de viviendas. No obstante, la actividad de planificación de la ciudad de
Caracas se concentró en los límites de la ciudad existente, descuidándose la expansión de la
ciudad hacia el este y oeste.

Con la “revolución de octubre” de 1945, se establece la práctica de la formulación de

planes para el logro de las metas de avance social, así en 1946 con la creación de la
Comisión Nacional de Vialidad y la Comisión Nacional de Urbanismo, se institucionaliza
la planificación urbanística como función pública a nivel nacional y se acomete el estudio
de las principales ciudades, preparándose planes reguladores para Caracas, Maracaibo,
Valencia, Barquisimeto, Maracay, San Cristóbal y Mérida.

Es importante destacar que en el año 1946 se promulga el Decreto 144, considerado el

primer programa del Banco Obrero en materia de vivienda (1946-1949), con el objeto de
sustituir los ranchos existentes por viviendas salubres, de ese modo se adquirieron suelos
para el desarrollo urbano y adjudicaron viviendas en operaciones de venta a plazos. El
Estado en materia urbanística se expresa en dicho Decreto (INAVI, 1988): “...sustituir los
ranchos por viviendas salubres, prever el crecimiento poblacional, tomar la mitad de este
crecimiento como demanda en las grandes ciudades y dejar de concentrar el programa de
viviendas en una ciudad en especial para distribuirlo en todo el país. (Pág. 72)”.

Finalmente, la orientación de la política de habilitación de tierras continuó siendo manejada

por organismos inconexos, deficiencia que fue paliada por la aún manejable magnitud de
las necesidades de habilitación de tierras, con inexistencia de normas urbanísticas que
guiaran el desarrollo urbano.

141
Desde 1946 el Estado emprende una política anticipada de adquisición de tierras, que
permitió la ejecución de importantes urbanizaciones a lo largo del país, lo que se origina
como consecuencia de la necesidad de disponer a tiempo y en el lugar idóneo de los
terrenos necesarios para la ejecución de los proyectos de urbanización, aunado a las
prácticas gerenciales del Banco Obrero fueron perfeccionándose en este período.

Con la creación de la Comisión de Urbanismo se implanta la figura de los Planes

Reguladores de las ciudades, pero estos planes se formularon sin la base jurídica, pues no
existía ninguna reglamentación respecto al sistema de planes urbanos en Venezuela. Bajo el
gobierno de Marcos Pérez Jiménez, las obras públicas y la vivienda se convierten en el eje
económico y político.

Esta etapa es importante para el objeto de nuestro estudio, dado que a partir de 1952, se da
la batalla contra los ranchos y se inicia la etapa de los superbloques del Banco Obrero,
como respuesta al crecimiento no controlado de los barrios en Caracas y el Litoral. Así
mismo, muchas familias desalojadas iniciaron nuevas invasiones y ocupaciones,
especialmente después de 1958. Esta campaña contra los ranchos implicó el desalojo
masivo de los habitantes de los ranchos, así como de viviendas adecuadas, que ocupaban
las áreas donde fueron construidos los nuevos desarrollos. La terminología utilizada en este
tiempo para referirse al control de estos asentamientos - la “lucha contra el rancho” -,
ilustra la manera como el Estado entendió el proceso de sub-urbanización, dándole una
respuesta espacial a través de acciones de renovación de gran envergadura.

En cuanto a la selección de terrenos, se elaboró una serie de criterios de carácter urbanístico

que reflejaban el interés por el crecimiento armónico de las ciudades, dándole prioridad a
los terrenos que estuviesen “...ubicados en los límites de crecimiento natural de las
ciudades...”, “...situados en zonas vecinas de grandes compañías o de áreas de importancia,
generalmente asociadas a entes generadores de empleo...”; “ que en el futuro sirvieran para
la creación de ciudades industriales o de ciudades satélites...”; o “...que se considerasen

142
áreas receptoras de poblaciones en procesos migratorios, de poblaciones desalojadas o
sujetas a próximas reubicaciones” (INAVI, 1988, Pág.73).

En 1965 se implantó el Programa de Auto-Construcción, con lo cual se reconocía la

capacidad de los propios habitantes de contribuir en el proceso de urbanización,
construyendo sus propias viviendas en terrenos habilitados por el Banco Obrero. Por otra
parte, entre 1969-1974 se implantó el Programa de Equipamiento de Barrios, a través del
cual se pretendió abordar el problema de los ranchos desde distintas perspectivas,
incorporándose la participación de la comunidad. Se procedería al mejoramiento de los ya
para entonces numerosos asentamientos informales. Sin embargo, la propuesta no prosperó,
según Bolívar y Pedrazzini, (2008) ni siquiera pudieron hacerse las investigaciones básicas
requeridas para la fundamentación y perfeccionamiento de las acciones, ni la dotación de
cédulas de habitabilidad para las viviendas mejoradas, que los barrios ya urbanizados y
equipados pasaran al territorio zonificado de la ciudad y se estudiara darle la propiedad del
terreno.

En 1974 se dicta el Decreto No. 168 que crea la Comisión Presidencial con el objeto de
realizar un diagnóstico y proponer recomendaciones para la formulación de una política de
vivienda y desarrollo urbano, la cual recomienda adquirir tierras públicas. En esta época
son los primeros “parcelamientos de servicios mínimos” o de “lotes y servicios”,
concebidos “embalses poblacionales” para ser desarrollados en las ciudades con fuerte
presión migratoria, ejemplo de ello, Puerto Ordaz y San Félix y la costa oriental del lago de
Maracaibo. También se perfeccionó la capacidad del sector público para la habilitación de
tierras y la producción de viviendas.

Es importante resaltar, que la lucha contra el rancho, por parte del Estado fue más tolerante,
favoreciendo mejores condiciones de habitabilidad para la población localizada ilegalmente
en barrios, sin que necesariamente se produjesen actuaciones compulsivas de re
localización de población. Asimismo, se amplió la oferta de inmuebles para incluir familias
de mayores recursos, lo cual condujo al desarrollo de urbanizaciones construidas con dinero
del Estado para la clase media (El Cafetal y Prados del Este).

143
La Comisión Especial designada por el Decreto Presidencial No 168 del 11-06-1974,
presidida por el Arq. Leopoldo Martínez Olavarría, propuso la adquisición anticipada y
progresiva de tierras, especialmente en aquellas ciudades donde se contemplaba un
crecimiento significativo, respetando los derechos constitucionales, pero garantizando al
Estado la apropiación de la plusvalía generada por sus propias inversiones.

Otro intento se evidencia en los decretos presidenciales sobre adquisición anticipada de

tierras, especialmente a través del Instructivo No 12 del 08-07-1975, el cual sigue las pautas
del anterior, con infructuosos resultados, y en el año 1975 con la creación del Fondo
Nacional de Desarrollo Urbano, FONDUR, cuyo objetivo básico era convertirse en un
banco de tierras que permitiese crear patrimonios de suelos adelantados al crecimiento de
las ciudades. Pero FONDUR no recibió los necesarios aportes financieros para cumplir con
su finalidad. Las tierras afectadas tuvieron posteriormente que ser desafectadas debido a las
limitaciones del organismo para adquirirlas.

Al decir de Bolívar y Pedrazzini (2008), los barrios no fueron considerados de una forma
legal, como parte de la ciudad reconocida por los planes urbanísticos hasta la
promulgación, en 1987, de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU). La cual
por demás nació limitada a ciertos barrios o sectores de los mismos. Sin embargo,
amparados en esta Ley, en los planes especiales elaborados se incluyen todos los barrios de
la ciudad objeto de los mismos. De allí que con la promulgación de esta Ley, puede decirse
que a los barrios urbanos, desde el punto de vista jurídico, se les abrió la posibilidad legal
de ser parte de la ciudad planificada.

En materia de ordenamiento urbano, a partir de 1988 se generó una importantísima labor de

producción de planes de desarrollo urbano, la cual estaba prevista en la LOOU de 1987, al
fijar un plazo para el ordenamiento urbanístico de todas las ciudades del país. Sin embargo,
este esfuerzo poco ayudó a mejorar la calidad de las ciudades planificadas y a optimizar la
coordinación interinstitucional. Ha sido poco el avance en la redacción de instrumentos que

144
desarrollen todas las posibilidades que brinda esta Ley para intervenir en materia
urbanística.

También puede observarse cierto rezago en el mejoramiento técnico del diseño y

construcción de urbanizaciones y viviendas, lo cual posiblemente esté asociado a la
debilidad de los organismos del Estado en el cumplimiento de sus funciones. A manera de
ejemplo, desde 1985 no se produce una revisión de las normas de dotación de
equipamientos urbanos, las cuales ya se han evidenciado como inadecuadas tanto por
organismos del sector público como del privado.

Hacia finales de la década de los 90 hubo en nuestro país un avance cuando el Decreto con
Fuerza y Rango de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional,
contempló en su articulado la Habitación Física de las Zonas de Barrios como parte de la
política habitacional en materia de vivienda y en consecuencia la atención al mejoramiento
progresivo de las condiciones ambientales, al ordenamiento urbano y a la regularización de
la tenencia de la tierra. Indicando además, que mediante ley especial serán establecidos los
procedimientos y modalidades de reconocimiento de derechos, adquisición de la propiedad
y utilización de las tierras públicas y privadas ocupadas por los habitantes de las zonas de
barrios y urbanizaciones populares determinadas conforme a esa legislación.

El único intento legislativo para regular la materia urbanística no exclusiva para los barrios
lo constituyó La Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat (2005, 2008) y la Ley
Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (LOPGOT), la
cual tenía por objeto establecer las disposiciones que regirían el proceso general para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, en concordancia con las realidades
ecológicas y los principios, criterios, objetivos estratégicos del desarrollo sustentable, que
incluyan la participación ciudadana y sirvan de base para la planificación del desarrollo
endógeno, económico y social de la Nación (Articulo 1). Cabe decir que esta ley nunca
entró en vigencia y asimismo fue derogada en el año 2007, tal como ya se ha indicado.

145
Por lo demás, este periodo se ha definido con una política errática, donde se han creado
programas y sustituidos unos por otros, con cambios permanentes de las autoridades
(Villanueva, 2006) eliminación y fusión de instituciones públicas, como es el caso del
Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), reactivación del Instituto Nacional de la
Vivienda (INAVI) y creación de la Misión Vivienda.

Rodríguez (2010) señala que a partir de la Constitución de 1999, la distribución urbanística

nacional tiende a desdibujarse mediante cambios sucesivos que indican rumbos con
diferentes orientaciones, dada la nueva plataforma que para el ejercicio de las potestades
organizativas adopta esta Constitución, así se le atribuye al Presidente de la República fijar
el número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la
Administración Pública Nacional. Igualmente, la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, que deroga a la Ley de Régimen Municipal, destaca la instalación de órganos de
planificación y el empleo de las técnicas disponibles en el ordenamiento jurídico para las
adaptaciones organizativas como respuesta al crecimiento urbano.

Ahora bien, a pesar de la existencia de dispositivos retóricos, gran parte de las políticas
urbanas frecuentemente no encuentran soporte jurídico en los principios básicos del sistema
jurídico vigente, especialmente aquellos de naturaleza constitucional, de allí la necesidad de
una legislación que regule la materia y cuyo intento se vio frustrado en el año 2007 con la
derogatoria de la (LOPGOT), queda pendiente legislar sobre el urbanismo.

2.- La Ordenación del Territorio

Señala Massiris (2002) que la ordenación del territorio en los países latinoamericanos tiene
una historia muy reciente, la cual se remonta a los inicios de la década de los ochenta del
Siglo XX y que, desde su origen ha sido concebida de manera diversa, asociada con
políticas ambientales, urbanísticas, de desarrollo económico regional y de
descentralización, predominando la idea de la ordenación como instrumento o estrategia
para lograr el desarrollo.

146
Por ello, en buena parte, es que podemos encontrar variadas definiciones de ordenación del
territorio, tales como disciplina científica, técnica administrativa, estrategia o política de
desarrollo. Por otro lado pareciera que lleva implícita la idea de regular u organizar el uso,
ocupación y transformación del territorio con fines de aprovechamiento, lo cual se asocia
con el uso sustentable de los recursos naturales y la distribución adecuada de actividades
económicas.

Veamos algunas definiciones:

Para Méndez (1990):

“… la ordenación del territorio es un proceso planificado y una

política del Estado, de naturaleza política, técnica y administrativa,
que está al servicio de la gestión ambiental y del desarrollo, la cual
busca organizar, armonizar y administrar la ocupación del espacio de
manera que se puedan prever los efectos que provocan las
actividades socioeconómicas y precisar los medios y líneas de
acción apropiados para alcanzar los objetivos y prioridades de
desarrollo, en un todo conforme con las nociones de uso sostenido y
de viabilidad de uso y con los objetivos superiores del bienestar
social, de la calidad de vida y de la valoración del medio ambiente”
(Pág. 96).

Gómez (1994), la define así:

“… se trata de una función pública que responde a la necesidad de

controlar el crecimiento espontáneo de las actividades humanas y los
problemas y desequilibrios que este crecimiento provoca, en la
búsqueda de una "justicia socio espacial y una calidad de vida que
trascienda el mero crecimiento económico” (Pág. 2).

De modo que tal función, la concibe el autor, como de carácter "horizontal" que
condiciona a la planificación sectorial, al urbanismo y a la planificación económica. En
este sentido, el proceso de ordenación del territorio regula la distribución de actividades
en el espacio de acuerdo con un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema
de planificación territorial; pero también es el resultado de otras regulaciones sectoriales
con incidencia territorial. Sin embargo, la ordenación territorial procura la consecución
de una estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política

147
sectorial y superar la parcialidad de esta política, así como la reducida escala espacial de
la planificación municipal.

Para Hildenbrand (1996):

“… la ordenación del territorio es una de las políticas públicas

típicas del estado de bienestar que nace en la mayoría de los países
industrializados después de la Segunda Guerra Mundial. Sin
embargo, afirma este autor, que en países como Alemania, Suiza y
Holanda, sus raíces son más antiguas, especialmente en lo referente
a la planificación territorial de nivel sub regional que se separa de la
planificación urbanística municipal” (Pág. 29).

Para Zoido (1998):

“… la Ordenación del Territorio es una función pública, una política

compleja y de reciente y todavía de escasa implantación, que puede
y debe apoyarse sobre instrumentos jurídicos (convenios
internacionales, leyes, decretos), sobre prácticas administrativas y
principios consolidados (planificación, participación, etc.) y en
diferentes conocimientos científicos y aportaciones
pluridisciplinares” (Pág. 3).

Más específicamente este mismo autor señala que cualquier actuación de ordenación, a la
escala que sea, consiste principalmente en establecer, para un espacio dado, la distribución
de los usos del suelo y la localización de las estructuras y los sistemas que posibilitan la
mayor integración funcional de todo el territorio planificado. Este planteamiento, en su
estructura más simple o desarrollada, no debe imponerse indiferenciadamente a cualquier
situación, sino ser tomado como punto de partida junto a los caracteres propios que
singularizan cada espacio geográfico (Zoido, 1998).

Estaba (1999), plantea la siguiente definición:

“… la ordenación del territorio se refiere a acciones del Estado

concertadas y dirigidas a buscar una organización del uso de la
tierra, con base en la redistribución de oportunidades de expansión y
la detección de necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas
comparativas y competitivas. Su consecución supone propiciar un
sistema de ciudades "armónico" y eficientemente integrado a la
globalización, lo que significa salvar las desventajas de las fuerzas
de integración de la globalización y aprovechar las fuerzas de la
fragmentación o diferenciación espacial a los fines de fortalecer

148
 centros con capacidad para competir con los dominantes. La
ordenación debe estimular el desarrollo de actividades que permitan
reducir o reorientar las migraciones, garantizar la calidad de la
infraestructura requerida, y crear ámbitos dotados de equipamientos
y mecanismos que permitan un género de vida comparable con el de
las ciudades dominantes. También implica la superación de
contradicciones como explotación económica y preservación de la
naturaleza, eficacia económica y calidad de la ordenación y exige la
consideración del papel que ha de desempeñar cada nivel o escala
territorial de actuación o de gobierno: nacional, regional y local en el
desarrollo” (Pág.6)

Para Van Leeuwen (2001):

“el origen del concepto de ordenación del territorio responde al

intento de integrar la planificación biofísica con la socioeconómica.
Define a la Ordenación del Territorio como una "expresión física
del estilo de desarrollo, considerando los recursos naturales
existentes y procurando el beneficio de la sociedad en función del
uso sustentable de los mismos. La ordenación del territorio es un
proceso, en el cual no sólo existe preocupación por el uso
sustentable de los recursos naturales, sino que incluye aspectos
institucionales, políticos, socio-culturales y económicos. Es un
proceso de re-organización según los objetivos definidos y
acordados” (Pág. 5)

Señala Gómez (1983) que el ordenamiento territorial se refiere al proceso y a los

instrumentos diseñados por el Estado para planificar la utilización racional del espacio
como recurso y como estructuración.

Nos inclinamos a pensar que la ordenación del territorio es un proceso y un instrumento de

planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con el que se pretende configurar,
en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las
potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y
los objetivos de desarrollo. A su vez, se concreta en planes que expresan el modelo
territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante
las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo.

Aguilar (1989), señala que una acción de ordenación territorial es una política de Estado,
contemplada como política a largo plazo, cuyo instrumento básico es la planificación, debe

149
conciliar el proceso de desarrollo económico con distintas formas de ocupación territorial y
tiene como objeto elevar el nivel de vida de la población.

Ahora bien, por una parte al ser una política de Estado, la ordenación del territorio
concierne a toda la sociedad, al conjunto de las actividades económicas (Méndez, 1990) y a
las actuaciones públicas y privadas, así como el establecimiento de escenarios de uso y
ocupación del territorio a ser alcanzados en un horizonte de tiempo determinado. Por otra
parte, al ser instrumento de planificación está sujeto a los procedimientos técnicos de la
misma que incluyen actividades de pre-diagnóstico, diagnóstico territorial, formulación de
objetivos y escenarios a alcanzar en distintos horizontes de tiempo (corto, medio y largo
plazo), elaboración de los lineamientos estratégicos y determinación de las acciones a
realizar (Méndez, 1990; Massiris, 1991, 1993).

En ese orden de ideas, es necesario destacar que el proceso de ordenación debe armonizar
la acción del sector público con el interés de los agentes privados también ordenadores del
territorio, igualmente debe armonizar el interés privado con el interés colectivo y conciliar
los objetivos económicos con los de la ordenación del territorio.

2.1.- La Ordenación del Territorio y su tratamiento en la legislación venezolana

Ley Orgánica de Ordenación del Territorio venezolana promulgada el 11/08/1983,
establece que a los efectos de esta Ley se entiende por ordenación del territorio la
regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades
económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico de la población, con el
fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la organización de la
explotación y uso de los recursos naturales y valorización del medio ambiente, como
objetivo fundamental del desarrollo integral.

Por su parte Geigel, (1994a), destaca que originalmente la ordenación del territorio se
concibió como la especialización de la planificación del desarrollo económico, aunque hoy
día la tendencia es hacia la previa ordenación territorial de la planificación del desarrollo
económico, por lo que la planificación está subordinada a la ordenación. Esto significa que

150
la ordenación del territorio proyecta en el espacio los planes de desarrollo económico, pero
también los planes se pueden enmarcar dentro de los de ordenación del territorio, dado que
estos procuran racionalizar económica y ambientalmente la localización especial de la
población y producción, con el objeto de obtener la mejor calidad de vida para la mayor
cantidad posible de habitantes. Se suele también distinguir entre ordenación territorial y
urbanística, buscando la primera la repartición de la población y las actividades económicas
y la segunda se ocupa de las condiciones de ocupación del suelo de las aglomeraciones
humanas.

Así, la ordenación del territorio estará en concordancia con la estrategia de desarrollo

económico y social a largo plazo de la Nación, comprendiendo la definición de los mejores
usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, limitaciones ecológicas, procesos de
urbanización, industrialización, concentración económica, desconcentración urbana y
asentamientos humanos, donde se beneficie a los sectores de menores ingresos y a las
localidades menos favorecidas (Badell 2000).

2.2.- Una mirada actual a la Ordenación del Territorio

A partir de 1972, cuando tiene lugar la Conferencia Sobre Medio Ambiente y Desarrollo
Humano en Estocolmo se dio inicio a la visión integral que sobre el desarrollo se propuso la
perspectiva de la sustentabilidad. Luego, con el Informe Brundtland (1987) y la Cumbre de
Río (1992), se le da forma a una visión integral del desarrollo según la cual las variables
económicas, sociales y ambientales están interrelacionadas entre sí y ello debe estar en la
base del Desarrollo Sustentable o Sostenible entendido como el uso racional de los
recursos, dado su carácter de finitud en el espacio y en el tiempo.

Por lo que la ordenación del territorio, debe mirarse a través del desarrollo económico y
social de los pueblos, sin deteriorar el ambiente. Así Venezuela, se comprometió conforme
a la Agenda 21, aprobada en la Cumbre Mundial de la Tierra en Río de Janeiro en 1992, al
fortalecimiento de la política pública hacia los postulados contenidos en ella, basada en la
congruencia que debe existir entre el crecimiento económico, la equidad social y la
preservación del medio ambiente al satisfacer las necesidades de la generación presente sin

151
comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades
(Briceño, 2006).

Este mismo autor destaca que a partir del 2 de febrero de 1999, se inició un proceso de
cambios en Venezuela, orientado hacia la construcción del Proyecto Nacional Simón
Bolívar, en base a los lineamientos generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de
la Nación, que abarca dos periodos: 2001-2007 y 2007-2013 del actual gobierno.

En tal sentido señala el autor que se han ido ejecutando progresivamente diversas acciones
y políticas que se constituyeron en un proyecto novedoso y alternativo, que ha invocado el
Desarrollo Sustentable, Endógeno, Participativo y Corresponsable, y están instituyendo las
bases sólidas del crecimiento y desarrollo nacional. Donde cada desarrollo se plasma en
una forma de ocupación del territorio que condiciona enormemente el modo de vida de las
personas, su calidad de vida, la cohesión social y el impacto ambiental. Al decir del autor
que comentamos, la política territorial iniciada por el gobierno actual de Venezuela,
descansa sobre cinco (5) equilibrios básicos, a saber; económico, social, político, territorial
e internacional.

En lo económico los planes de desarrollo regional y local, atenderán las actividades

productivas de acuerdo con la vocación y potencial de cada región. En lo social se
profundizaría sobre el desarrollo humano para corregir las enormes distorsiones sociales de
exclusión e injusticias, alcanzando el ejercicio de la democracia. En lo político, se busca
consolidar la estabilidad social, desarrollar el nuevo marco jurídico institucional y
contribuir al establecimiento de la democracia participativa y protagónica. La estrategia
para alcanzar el equilibrio territorial se sustenta en la descentralización, la desconcentración
y la definición de ejes de Desarrollo Territorial, Zonas Especiales de Desarrollo
Sustentable y Núcleos de Desarrollo Endógeno, lo que da lugar a un nuevo concepto de
ordenamiento territorial. El equilibrio internacional busca el fortalecimiento de un modelo
que permita la participación latinoamericana y caribeña, hacia una comunidad de naciones,
defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de la
región (Briceño, 2006).

152
Para el periodo 2007-2013, se señala que ahora se busca establecer las bases para la
transición hacia una nueva organización socio-territorial, en base a:

a. Fomentar proyectos de inversión en los diversos polos de desarrollo.

b. Mejorar las condiciones de hábitat de los asentamientos humanos (salud, educación,
servicios públicos) sean pequeños, medianos o de gran escala y fortalecer las
ciudades intermedias.
c. Promocionar los sistemas de transporte y comunicaciones para articular el territorio
nacional mediante corredores multimodales de infraestructura donde el sistema
ferroviario nacional se convierta en el principal medio de transporte.

Igualmente, se propone alcanzar la meta de un Desarrollo Territorial Desconcentrado, en

base a:

a. Articular la organización espacial de un nuevo modelo socio-productivo endógeno

b. Se fundamenta en el desarrollo sustentable
c. Promover zonas de desconcentración / creación de actividades económicas
d. Mejorar el hábitat de los principales centros urbanos y asentamientos humanos con
protagonismo popular para impulsar la calidad de vida, preservando los terrenos con
vocación agrícola en los centros poblados.
e. Promover ciudades socialistas y sostenibles, diseñadas a partir de espacios públicos,
donde la estructura urbana se base en sistemas de transporte público masivo
electrificados.
f. Incrementar la eficiencia de nuestras ciudades mediante el consumo racional de
energía, incrementado el reciclaje y la recuperación y re-utilización de desechos
sólidos.

Podemos concluir afirmando que la ordenación del territorio es un concepto aún en

construcción, de carácter polisémico, sujeto a diversas interpretaciones sin que exista una
definición universal que satisfaga a todos, y donde debemos estar muy atentos en la
aplicación y avances de esta propuesta en nuestro país. En todo caso, será necesario

153
conocer y evaluar la marcha de estas propuestas y su impacto en la ordenación de nuestro
territorio. Lo que entendemos es un tema muy vigente en la discusión del gobierno central.

3.- La Planificación Urbanística

La Ley de Ordenación Urbanística venezolana, destaca en su articulo 16, que “...la
planificación urbanística forma parte del proceso de ordenación del territorio, y se llevará a
cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado de planes del cual forman parte: El Plan
Nacional de Ordenación del Territorio, Los Planes Regionales de Ordenación del
Territorio, Los Planes de Ordenación Urbanística y los Planes de Desarrollo Urbano Local.
También formarán parte integrante del sistema de planes a los cuales se refiere este artículo
los Planes Especiales y Particulares que se formulen”.

Sin embargo, la idea de Plan no procede originariamente del urbanismo sino del campo de
la ingeniería y la arquitectura, donde se equipara al proyecto de obras. El urbanismo,
partiendo de esta concepción puramente técnica del Plan, irá ampliando su contenido y
comenzará introduciendo, en un primer momento, alineaciones y ensanches de vías
públicas, para más adelante incorporar técnicas de zonificación, medidas de disciplina
urbanística, creación de cinturones verdes, protección del suelo rural, etc., hasta hacer del
Plan un instrumento de largo alcance cuyos efectos reducen cada vez más el contenido de la
propiedad privada.

Veamos ahora algunas definiciones del Plan Urbanístico.

Carceller, (1997), lo define como:

“…. es en un sentido amplio un acto del poder público que ordena

el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de
los centros de producción y de residencias, regula la ordenación y
utilización del suelo urbano para su destino público o privado y al
hacerlo define el contenido del derecho de propiedad y programa el
desarrollo de la gestión urbanística” (Pág. 59).

Es interesante mencionar, que la idea del Plan no ha estado exenta de críticas, por lo que
hay quienes opinan que es un instrumento necesario para configurar una unidad funcional

154
de la ciudad y al que debe subordinarse el crecimiento de ésta y quienes encuentran
mayores niveles de integración humana en ciudades y barrios no planificados y, por lo
tanto, con un desarrollo más espontáneo. Pese a ello, el Plan es para la disciplina
urbanística un instrumento fundamental del que no se puede prescindir a la hora de
intervenir en el desarrollo urbanístico del suelo.

De ese modo, de acuerdo con Carceller citado por Ladero (1989) la configuración jurídica
de los planes aparece desde el primer momento en que éstos contienen normas de
obligatorio cumplimiento. Por su parte, el artículo 8 de la Ley de Ordenación del Territorio
venezolana, expresa que la planificación de la ordenación del territorio forma parte del
proceso de planificación del desarrollo integral del país, por lo que todas las actividades
que se desarrollan a los efectos de la planificación de la ordenación del territorio, deberán
estar sujetas a las normas que rijan el Sistema Nacional de Planificación, una vez estas
establecidas.

De igual modo la LOPGPOT, definía en su artículo 3 la planificación y gestión de la

ordenación del territorio como el proceso de naturaleza política, técnica y administrativa,
dirigido a sistematizar la programación, evaluación, seguimiento y control de la ordenación
del territorio, la cual forma parte del proceso de desarrollo sustentable del país, por lo que
todas las actividades que se realicen a tal efecto, deberán estar sujetas a las normas que
regulan el Sistema Nacional de Planificación, y servirá de base espacial para los planes de
desarrollo económico y social y los demás planes legalmente establecidos.

Geigel, (1994a), entiende por planificación el proceso metodológico para optimizar la

racionalidad de la toma de decisiones, con el propósito deliberado de intervenir en la
realidad con el fin de modificarla, en función de un diseño o ideal preconcebido. De allí que
la actividad de planificación supone: 1. Elaborar un diagnóstico para conocer la realidad
que se va a planificar. 2. Definir los cambios que se requieren introducir en esa realidad. 3.
Escoger los instrumentos o medios necesarios para lograr las transformaciones deseadas. 4.
Aprobar el Plan, que es la expresión formal de lo deseado y la manera de lograrlo. 5.

155
Ejecutar el Plan mediante la aplicación de los medios o instrumentos seleccionados. 6.
Evaluar el cumplimiento del Plan, para determinar si sus objetivos fueron o no alcanzados.
De acuerdo con todo lo expresado antes, la planificación toca el tema de la ordenación del
territorio, dado que se trata de ordenar las bases geográficas, teniendo presente los recursos
existentes y la mejor satisfacción con ellos de las necesidades humanas.

3.1.- Naturaleza Jurídica de los Planes

De acuerdo con el articulo 2 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, la
planificación se desarrolla a través del Plan Nacional de Ordenación del Territorio, los
Planes Regionales de Ordenación del Territorio, los Planes Nacionales de
Aprovechamiento de los Recursos Naturales y los demás Planes Sectoriales, los Planes de
Ordenación Urbanística, los Planes de las Áreas Bajo Régimen de Administración Especial
y los demás planes de la ordenación del territorio que demande el proceso de desarrollo
integral del país.

El Plan Nacional de Ordenación del Territorio es el instrumento de mayor jerarquía y sirve

de marco referencial especial a los planes de desarrollo de mediano y corto plazo del país y
a los planes sectoriales adoptados por el Estado. Contiene las grandes directrices sobre los
usos primordiales y prioritarios que deben destinarse a las amplias áreas del territorio
nacional (localización de actividades industriales, agropecuarias, mineras, de servicios,
procesos de urbanización, sistemas de ciudades, régimen especial de conservación,
exigencias de seguridad y defensa, usos del espacio, administración de los recursos
naturales, obras de infraestructura relativa a los servicios públicos, corredores viales y
transporte, entre otros), así como las bases técnicas y económicas para la ejecución del
propio plan.

Los Planes Regionales de Ordenación del Territorio, contendrán básicamente las mismas
materias de regulación que el Plan Nacional, pero circunscrito al ámbito regional. Los
mismos pueden ser aprobados sin la preexistencia de un Plan Nacional y pueden
desglosarse en Planes Estadales o sub-regionales.

156
Los Planes Sectoriales comprenden la ordenación territorial de sectores específicos de la
economía y del desarrollo social, como actividades agrícolas y agrarias, recursos naturales,
desarrollo industrial, transporte, construcciones, entre otros.

Los Planes de Ordenación de las Áreas bajo Régimen de Administración Especial

(ABRAE), organizan el territorio comprendido dentro de determinadas zonas geográficas,
tales como parques nacionales, reservas forestales y fauna silvestre, monumentos naturales,
zonas protectoras, los sitios de patrimonio histórico – cultural, entre otros.

Los Planes Urbanísticos Locales, son la ejecución de los Planes Urbanísticos Nacionales y
establecen las características de la propiedad urbana, definición de desarrollo urbano,
términos de población, base económica, extensión del área urbana, control del medio
ambiente, clasificación del suelo, determinación de espacios libres, edificaciones, servicios
públicos.

Los Planes Especiales están referidos a sectores de la ciudad que ameriten tratamiento por
separado y más específico dentro del Plan de Desarrollo Urbano Local. Según el artículo 49
de la Ley de Ordenación Urbanística, el objeto de estos planes es la ordenación, creación,
defensa o mejoramiento de algún sector particular de la ciudad, en especial las áreas de
conservación histórica, monumental, arquitectónica o ambiental, las zonas de interés
turístico o paisajístico, los asentamientos no controlados, y las áreas de urbanización
progresiva. Este plan ha servido de base a nuestro caso de estudio: Catuche, que trataremos
más adelante.

3.2.- La Ordenación del Territorio y la Planificación Urbanística en los barrios

De acuerdo con todo lo expuesto hasta el momento, la ordenación del territorio y la
planificación urbanística, como herramientas importantes de gestión del urbanismo,
adquieren trascendencia en nuestro país desde la década de los años cincuenta asociada a la
preocupación por el crecimiento acelerado de las principales ciudades y el reconocimiento
del papel de los sistemas urbanos como vertebradores de los territorios.

157
Ahora bien, todo lo expuesto hasta ahora sobre los barrios, nos hace pensar que éstos son
anteriores a cualquier actuación organizada y planificada de la administración pública o por
parte del Estado. Villanueva (1995) afirma que la tendencia dominante en la planificación
urbana venezolana ha sido marchar, por diversas y complejas causas, a la saga del
desarrollo real de las ciudades, lo que ha sido así tanto para la ciudad formal como para los
barrios, por lo que es muy difícil afirmar que tanto en uno como en otro se han seguido al
pie de la letra los lineamientos previstos en los planes urbanos.

A manera de resumen, destacamos lo señalado por Geigel, (1993 a), relativo a que para
1971 de un total de 172 municipios, sólo 11 contaban con algún plan de urbanismo
debidamente sancionado y publicado en la Gaceta Municipal y sólo 2 de ellos fueron
elaborados por Oficinas Municipales de Planeamiento. Asimismo, 47 tenían su Ordenanza
de Arquitectura y Urbanismo y, 9 disponían de Ordenanzas de Zonificación. Para 1985 sólo
había sido aprobado el Plan de Desarrollo Urbano Local de San Joaquín, Estado Carabobo,
elaborado por la Universidad Simón Bolívar, con el apoyo financiero de una fundación
privada. Para 1992 se publicaron los primeros Planes de Ordenación Urbanística de 11
ciudades, en 1993 aparecieron otros 10 Planes de Ordenación Urbanística, para mediados
del año 1993 se tenían Planes de Desarrollo Urbano Local publicados en Gaceta Municipal,
elaborados por entes contratados externos a los Municipios.

Es así como Villanueva (1995), indica que el fenómeno del desarrollo urbano se ha
caracterizado por una serie de acciones localizadas con mayor o menor consentimiento de
algunos organismos públicos, adaptándose luego las acciones reales del Estado a lo
ocurrido. Habla entonces de la “ciudad fantasma” para la planificación, pero ciudad real en
cuanto a requerimientos de sistemas urbanos. En ese sentido, agrega que la planificación
urbana se ha nutrido de la ideología de la provisionalidad de los barrios, cuando no de su
inexistencia.

Uno de los aspectos que destacamos en el capítulo de los barrios urbanos es la falta de
planificación y de planes en su conformación, lo cual de acuerdo Aguilar (1980) constituye
una estructura que le da coherencia al proceso nacional de la ordenación de los

158
asentamientos humanos, respondiendo a la racionalidad y el manejo de recursos naturales,
humanos, financieros, tecnológicos, que incide en el crecimiento de los centros urbanos y
en la calidad de vida de la población.

En ese sentido, la planificación urbana es relativamente joven, y agregamos que es también

posterior al nacimiento de nuestros barrios. Por esa razón, su participación en ese asunto
sería en todo caso para su reordenamiento, siendo tal vez este el sentido de los artículos 49
y 50 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, cuando contempla los planes
especiales como instrumentos para la erradicación total o parcial de asentamientos no
controlados, localizados en zonas de interferencia con infraestructura y servicios públicos o
por razones geológicas de alta peligrosidad.

Como ejemplo de ello, queremos destacar una de las políticas adoptadas en el Municipio
Baruta, del Área Metropolitana de Caracas relativa a los programas de habilitación física
de barrios, los cuales se expresaron en Planes Especiales y forman parte del sistema de
planificación urbana local establecido en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística del
año 1987, como un alcance adicional al programa nacional que adelantaba el Consejo
Nacional de la Vivienda (CONAVI) (Toro, 2012).

Así, en barrios de Santa Cruz del Este y Hoyo de la Puerta se elaboraron y aprobaron
Ordenanzas. En San Pedrito hubo acuerdos de construcción. En los sectores las Minas y
Santa Cruz del Este se elaboraron Proyectos de Habilitación Física Integral de Barrios. En
el Sector Ojo de Agua y La Arenera se conformó una Agencia Autogestionaria de
Desarrollo Urbano Local, constituyéndose en respuestas a la reordenación de esos espacios
autoconstruidos, sin mayores alcances desde el punto de vista de la propuesta de
habilitación física.

En todo caso y de acuerdo con Villanueva (1995) los criterios técnicos que sostienen los
planes urbanos negarían a los barrios por problemas de propiedad, por condiciones
geológicas o de pendientes, por calificación jurídica en los planes, por incapacidad de las
infraestructuras, por deficiencia de servicios, entre otros. Sin embargo, esto no es un

159
problema particular de los barrios ya que, de acuerdo con Geigel, (1993 a) la inmensa
mayoría de las actuaciones urbanísticas no han reflejado la ejecución de plan alguno,
simple y llanamente porque no había planes que ejecutar.

En función de todo lo anteriormente expuesto, creemos que tanto la formalidad como la

informalidad dentro de la ciudad, han estado en buena parte desprovistos de planes,
políticas y normativas que favorecieran un control razonable y congruente con algún tipo
de criterios que acompañen el crecimiento y el desarrollo. Así, pareciera que la forma en
que se ha llevado adelante la planificación de las ciudades se ha caracterizado por políticas
algo erráticas que, finalmente, terminaron por producir una multiplicidad de situaciones
críticas que en el ámbito urbano venezolano generan contradicciones en las políticas,
escasez y rápido deterioro en servicios y equipamientos, incompatibilidad en el uso del
suelo, discrepancias en la planificación y un sinfín de problemas que dada su complejidad,
hoy resultan por demás difíciles de resolver ya no solamente desde el punto de vista
técnico-urbano sino también desde el punto de vista jurídico.

Ahora bien, vale destacar el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos
aprobado en el año 2011, en lo relativo a los planes. El capítulo III de este Decreto, se
refiere al Plan Nacional de Regularización, destacándose que el Ministerio con competencia
en vivienda y hábitat, como órgano rector, a través del Instituto Nacional de Tierras
Urbanas y las Oficinas Técnicas Municipales, mantendrá un plan nacional de regularización
de la tenencia de las tierras urbanas y periurbanas para las comunidades ubicadas en
asentamientos consolidados, que prevea su ejecución progresiva y sirva de soporte a los
planes especiales por zonas, destinados a mejorar la calidad y condiciones de vida a las
comunidades. Se refiere a un plan que contendrá todas las tierras urbanas o periurbanas
consolidadas, incluidas las enfiteusis, concesión de uso, comodato, arrendamiento, bienes
recuperados por el Estado.

También refiere esta Ley el Plan de Transformación Integral del asentamiento urbano o
periurbano (Artículo 23), que es el plan comunal de vivienda y hábitat del asentamiento

160
contemplado en la Carta del Barrio, el cual se articulará con los otros planes comunales y
debe corresponderse con la política de desarrollo urbano, nacional, estadal y municipal, el
cual será formulado y ratificado como plan especial por las autoridades, de conformidad
con la metodología general de la ley que rige la materia de vivienda y hábitat. El Plan de
Transformación Integral de la carta del barrio constituye su plan de reordenamiento urbano
básico, cuyo contenido serán los aspectos normativos del urbanismo, uso de espacios y
restricciones, dimensiones, vialidad, crecimiento horizontal y vertical, construcciones y sus
modificaciones, densidad, entre otras variables urbanas, las cuales deberán ser adaptadas a
las características propias de cada asentamiento.

Por su parte, también refiere esta ley, la ordenación de la ocupación de la tierra

vinculándola con los planes integrales de cogestión urbana o periurbana y reordenamiento
territorial, dentro de la visión integral de la tenencia de la tierra, riesgo natural, usos,
infraestructura, servicios, sustentabilidad y equidad del asentamiento. Se contempla la
reubicación por parte del Estado de las familias dentro de la comunidad que se encuentren
en condición de damnificados, de riesgo, de hacinamiento, arrimadas, nuevas parejas sin
constituir familias y familias arrendadas, ubicadas en áreas destinadas a corredores de
servicios púbicos (acueductos, redes de electricidad, gasoductos, oleoductos, redes de aguas
servidas, carreteras, entre otros), reconociendo el derecho a la tierra, mediante la
adjudicación de un lote de tierra en el mismo asentamiento o en otra comunidad. El Estado
dará prioridad a intervenciones correctivas y de rehabilitación, y en caso de reubicación y
relocalización, preservará los vínculos familiares y comunales (Artículo 26). El Estado
garantizará el acceso a la tierra, la asistencia técnica, los medios económicos y materiales
para la creación de nuevas comunidades.

De acuerdo a lo que hemos podido analizar de esta ley observamos que la misma mantiene
los principios rectores de la ley aprobada en el año 2006, la cual es derogada por esta ley
en el año 2011. Esta nueva ley (2011) se fundamenta en las directrices políticas del
Proyecto Nacional Simón Bolívar, orientado hacia la construcción del Socialismo, de una
estructura social incluyente, formando una nueva sociedad de incluidos, un nuevo modelo
social, productivo, socialista, humanista, endógeno, donde todos vivamos en condiciones

161
similares y también se fundamenta en el Plan Estratégico denominado “Nueva Geopolítica
Nacional”, el cual establece la integración y desarrollo del territorio nacional a través de
ejes y regiones, mejorar el hábitat de los principales centros urbanos, orientar y apoyar la
prestación de servicios públicos con énfasis en la reducción del impacto ambiental, aplicar
impuestos por mejorar a los terrenos ociosos y subutilizados y rehabilitar áreas centrales
deterioradas. Sin embargo, dada la fecha de reciente creación de esta ley y la complejidad
de lo que trata, no hemos podido en este trabajo profundizar en un análisis detallado de la
misma, por lo que será necesario observar y analizar la forma en que se está implementando
o implementará y qué efectos tendrá sobre la dinámica de la planificación, ordenación,
reordenación, reubicación y relocalización de los asentamientos urbanos y periurbanos.

4.- El Estado venezolano y la gestión urbanística

En Venezuela la materia urbanística, también ha contribuido a la política de
descentralización y el fortalecimiento de las entidades federativas y municipales con una
capacidad de redistribución del poder que ha desembocado en sistemas urbanísticos de
competencia concurrente o compartida, distribuidas entre los distintos niveles de
organización política territorial, principalmente del nacional al local, con la posible
participación de la escala intermedia, en nuestro caso los estados. Esto es importante a la
hora de definir las competencias del Estado, en sus distintos niveles de poder en materia
urbanística a lo cual ya nos hemos referido en el presente trabajo.

Por otra parte, es necesario insistir en que a medida que iba aumentando el
intervencionismo público, basado en la mayoría de los casos por motivaciones puntuales,
esto es para atender y resolver situaciones concretas, la competencia urbanística era
asumida paulatinamente por las estructuras del Estado ya existentes, ampliando sus
correspondientes radios de acción. De esta manera las ciudades terminaron siendo objeto de
competencia de un gran número de órganos nacionales, centrales y descentralizados,
superpuestos a los ya existentes a nivel local, careciendo de una orientación general,
actuando según sus propias y exclusivas preocupaciones, sin tomar en cuenta la
interdependencia de sus respectivas actuaciones, lo que conlleva a la no satisfacción plena
de las demandas urbanas (Geigel, 1993 a).

162
En Venezuela el devenir de la crisis urbana y la respuesta a sus demandas de una manera
descoordinada a través de las distintas ramas del Poder Público, evidenciaron la
conveniencia de crear instancias coordinadores del urbanismo, tales como Consejos de
Urbanismo, pero que estuvieron integrados por miembros que continuaban conservando las
mismas atribuciones, afectando su poder para lograr imponer sus decisiones. Surge
entonces la necesidad de atacar la dispersión de las materias de competencia urbanística
concentrándolas en un único órgano gubernamental, y de ese modo convertir al urbanismo
en uno de los tantos sectores de la Administración Central.

La actividad administrativa de la materia urbanística, se resuelve en una multiplicidad de

actos administrativos de distinta naturaleza jurídica clasificados con base a su actividad,
estructura y grado. Por su actividad pueden ser actos normativos, de planificación y
programación, de autorización, de control, sancionadores, de coordinación; por su
estructura pueden ser actos simples, continuos, complejos o compuestos, y por su grado
pueden ser actos a nivel nacional, municipal o intermedios, todo ello concurre con la
competencia urbanística que tengan los distintos órganos que integran el Poder Público
Nacional, lo que de una u otra manera ha quedado contemplado en las leyes en materia
urbanística, así como en nuestras distintas constituciones.

Así, por ejemplo, tenemos las competencias del nivel nacional entre las cuales destacan la
formulación de políticas de ordenación y desarrollo urbanísticos, control de la ejecución de
obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo y de ordenación y planificación urbanística,
coordinación de las actuaciones urbanísticas, ejecución de la política de desarrollo
urbanístico, creación de nuevas ciudades y constitución de patrimonios públicos de suelo,
cooperación con los Municipios, entre otras.

Por su parte, la competencia municipal contempla la formulación y aprobación de planes de

desarrollo urbano, la zonificación concreta del suelo urbano, el control de las edificaciones
y construcciones urbanas, la prestación de determinados servicios públicos de carácter

163
urbanístico, la participación de las comunidades organizadas y de la ciudadanía en general
en los diversos aspectos de la ordenación urbanística, entre otras (Garrido, 1988).

Existe una suerte de atribuciones dadas a los distintos órganos del Poder Publico Nacional,
que aun hoy día se solapan entre sí y no hay claridad en las competencias, aun más cuando
producto de la derogatoria de las leyes de ordenación del territorio y de ordenación
urbanística, queda una laguna o vacío en la materia, constituyendo referencia fundamental
las disposiciones constitucionales y las decisiones de los tribunales con competencia en la
materia.

5.- La Participación Ciudadana en la actividad urbanística

Siguiendo a Cunill (citado por Sánchez 2000), la participación ciudadana significa el
involucramiento de los individuos en asuntos públicos, lo cual implica la creación de
relaciones con el Estado. Durante un tiempo se distinguía entre este tipo de participación y
la comunitaria, a la cual se le atribuía un papel instrumental en la medida en que se
involucraba con el Estado sólo para obtener recursos y beneficios.

Esta distinción en la actualidad es incorrecta en la medida en que las comunidades

participan junto con el Estado, tanto en la identificación de los problemas como en el
diseño de sus soluciones. Esto ha llevado a las comunidades a participar activamente en
todas las instancias de toma de decisiones dentro de las políticas públicas en un marco que
se ha llamado Gestión Pública Compartida (Giuliani, 2011). Esta evolución ha sido
producto de una larga lucha de las mismas comunidades y de diversos actores académicos,
políticos y sociales quienes promovieron enfoques participativos, generando cambios
importantes en la normativa jurídica que tenemos actualmente la cual enfatiza en el carácter
participativo de las comunidades.

Para Geigel, (1994b), por su parte, el tema de participación ciudadana debe ubicarse en tres
contextos diferentes. Uno es el agotamiento tradicional del desarrollo económico, como
tarea fundamental estadal, pasando a la concepción de un nuevo estilo de desarrollo
integral, donde la perspectiva económica se ve complementado con lo ambiental y social.

164
Otro lo representa la salida de la crisis política de la democracia representativa hacia la
democracia participativa, con influencia de la ciudadanía en las decisiones públicas que les
concierne. Y otro sería la ineficiencia del Estado en su actuación, dando cabida a la
sociedad civil.

Por su parte, Guerra (1980) entiende la participación como el encuentro entre las
instituciones representativas, partidos y Administración, y los movimientos y
organizaciones sociales, que existen autónomamente de los partidos políticos, lo que
implica la interacción social entre grupos con poder formal y los que carecen de él.

Todo ello sin embargo, no significa que en la práctica esta participación comunitaria, que
también es ciudadana, encuentre siempre las condiciones idóneas para su implementación,
aun con la normativa jurídica que tanto la favorece (Peraza, 2007).

En ese sentido, es necesario que las instituciones asuman el enfoque participativo en su

gestión y estén dispuestas a comprometerse con él en todo lo que ello significa, como por
ejemplo compartir el poder, la toma de decisiones y los recursos. Asimismo, requerirían
también transformar buena parte de su estructura administrativa y burocrática para
adecuarla a una modalidad de trabajo cogestionada con agentes comunitarios, para lo cual
no están todavía preparadas. Por otra parte, también es imprescindible que las comunidades
fortalezcan sus capacidades para asumir un rol que vaya más allá del nivel de participación
comunitaria y se tornen en lo que Istúriz (2000) denomina “sujetos de descentralización”,
cuyas características principales son: contar con una personalidad jurídica para relacionarse
con el Estado y otros actores; contar con capacidad técnica para diseñar y gestionar
proyectos; contar con capacidad administrativa y contar con representatividad y
credibilidad.

Sin embargo, de acuerdo con los planteamientos precedentes, sabemos también que habrá
condiciones más favorables para la participación comunitaria en la medida que las personas
tengan un determinado nivel de conciencia acerca de sus necesidades y recursos y que
sientan que a través de la participación pueden producir transformaciones y satisfacer sus
necesidades y demandas (Giuliani, 2000; Sánchez, 2000, Espina, 2002; Montero, 2004).

165
5.1.- Ordenamiento Jurídico que regula la participación comunitaria en materia
urbanística
Vale la pena recordar que, hasta finalizada la década de los noventa, el asunto de la
participación estaba vinculado con la normativa jurídica relacionada principalmente con la
Ley Orgánica de Régimen Municipal y el Reglamento Parcial No. 1, lo cual reducía
enormemente las posibilidades de actuación e incidencia de las organizaciones
comunitarias y de la sociedad civil en general de manera directa en la gestión pública
urbana, dado que la misma se materializaba a través de las Asociaciones de Vecinos, la
representación de los líderes políticos (concejales, miembros de las juntas parroquiales)
quienes actuando en nombre y representación de las comunidades que los habían elegidos
mediante sufragio para esos cargos, gestionaban ante las autoridades locales las necesidades
de las mismas, lo que trajo como consecuencia que muchas comunidades no fueran
atendidas en sus problemas urbanísticos y perdieran credibilidad en las instituciones. En la
actualidad se ha ido avanzando en cuanto a esta normativa jurídica y a ello nos referiremos
a continuación.

5.1.1.- La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, consagra un
conjunto normativo relativo al derecho a asociarse, la participación ciudadana y la vivienda.
Sin embargo, previamente debemos tener presente el contenido del Artículo 2, en el cual
“Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la
libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en
general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.

Veamos ahora algunos artículos de la Constitución de la República Bolivariana de

Venezuela, específicos en relación con el tema, los cuales tienen particular relevancia en
nuestro caso de estudio.

166
Articulo 52:

“Toda persona tiene derecho a asociarse con fines lícitos, de

conformidad con la ley. El Estado estará obligado a facilitar el
ejercicio de este derecho”.

Articulo 62:

“Todos los ciudadanos tienen el derecho de participar libremente en

los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes
elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación,
ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para
lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto
individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la
sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables
para su práctica”.

Articulo 70:
“Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio
de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el
referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la
iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo
abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas decisiones serán de
carácter vinculantes, entre otros; y en lo social y económico, las
instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las
cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter
financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás
formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y
la solidaridad”.

Asimismo la Constitución señala, en el Título III De los Deberes, Derechos Humanos y

Garantías, Capítulo VII, de los Derechos Económicos:

Artículo 118:

“Se reconoce el derecho de los trabajadores y trabajadoras, así como

de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y
participativo, como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y
otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar
cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley.
La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en
especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su
carácter generador de beneficios colectivos. El Estado promoverá y

167
 protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la economía
popular y alternativa.”

En este sentido cobra especial importancia el artículo 184 de la Constitución que establece:

Artículo 184:
“La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados
y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y
grupos vecinales organizados los servicios que estos gestionen
previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo…
1… A tal efecto podrán, establecerse convenios cuyos contenidos
estarán orientados por los principios de interdependencia,
coordinación, cooperación y corresponsabilidad”.

En el mismo sentido de impulsar la participación de las comunidades la Constitución en el

artículo 184 referido a los procesos de descentralización y transferencia de los servicios que
los Estados y Municipios gestionen, a las comunidades y grupos vecinales organizados,
establece en su numeral 3:

“La participación en los procesos económicos estimulando las

expresiones de la economía social, tales como las cooperativas, cajas
de ahorro, mutuales y otras formas asociativas”.

Seguidamente en el numeral 4 indica:

“La participación de los trabajadores y trabajadoras y comunidades

en la gestión de empresas públicas mediante mecanismos
autogestionarios y cogestionarios”,

Y finalmente el numeral 5 expresa:

”La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales

de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar
social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de
políticas donde aquellas tengan participación”.

168
El Título VI, Del Sistema Socioeconómico en el artículo 308 agrega:

Artículo 308:

“El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria,

las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa
familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación
comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de
propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico
del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la
capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno”.

Dando con ello la Constitución un amplio margen de participación a la comunidad

organizada en la figura jurídica de su elección, así como en la administración delegada de
proyectos y recursos en temas de interés para las comunidades y que estaban asignados a
entes del Poder Público en sus distintos niveles de gobierno.

Es importante destacar lo establecido en la Ley Orgánica de Administración Central del año

1976 y la Ley Orgánica de la Administración Pública del año 2001, que permiten a los
Organismos Públicos, cada vez que es inoperante e ineficiente la ejecución directa de obras
y/o prestación de servicios, ejecutarlos mediante la gestión administrativa delegada; se
delega a personas naturales, a personas jurídicas; públicas y/o privadas, pero cuando se
planteaba la delegación de gestión y ejecución a la comunidad organizada
responsablemente para asumir esta gestión, se negaba el derecho porque las leyes no habían
actualizado sus procedimientos a los mandatos constitucionales y los procedimientos
establecidos sólo se referían a las personas naturales y jurídicas actuando con carácter de
contratados, es decir, mediante una gestión mercantil y no daban cabida a la gestión de la
comunidad como persona jurídica, que persigue el beneficio de la satisfacción de sus
derechos; porque la ley no lo permitía y no estaban normados procedimientos específicos
para darle cabida a la comunidad como persona jurídica responsable; era más fácil omitir el
derecho ciudadano que promover su formalización procedimental.

Así mismo, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de

Competencias del Poder Público, del año 1990 transfiere competencias hacia los Estados,
pero se requería del mandato constitucional que de una manera inequívoca, le diera a los

169
estados y municipios la potestad de transferir a las comunidades competencias, creando
procedimientos abiertos y flexibles, dado a que son éstas las que mejor conocen sus
necesidades y darían un uso más acertado tanto a los recursos como a las prioridades de
atención.

Muchos fueron los encuentros en reuniones de trabajo en los cuales participamos a nivel
nacional, organizadas con la participación de representantes de Organizaciones no
Gubernamentales de Derechos Humanos, de los sectores privados, de las instituciones
públicas, promovidos desde la Secretaria de la Presidencia de la República de la cual
éramos miembros y el Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia, entre otros; donde
fueron recogidas las inquietudes de venezolanos y venezolanas para incorporar a los
excluidos y los más pobres, a los más vulnerables a la toma de decisiones de nuestros
gobiernos las cuales durante mucho tiempo eran inconsultas e impuestas.

La Constitución del año 1999, recogió muchas de esas peticiones, hoy día plasmadas en
nuestro texto fundamental. Ejemplo de ello, lo constituye el Artículo 184 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, el cual fue producto de ese trabajo. Del mismo
modo, el mandato constitucional del derecho participativo igual y responsablemente
cogestionario fue explícitamente establecido en los artículos 62 y 70 de la Constitución
República Bolivariana de Venezuela, ya referidos, donde se ordena la obligación del Estado
de apoyar, facilitar y establecer los mecanismos para que los ciudadanos y ciudadanas
ejerzan sus derechos en la satisfacción de sus necesidades y alcancen su pleno desarrollo
social y económico, individual y colectivo; igualmente establece la responsabilidad
mancomunada de la sociedad y el Estado, en el ejercicio del derecho participativo de los
ciudadanos y ciudadanas, con miras a su pleno desarrollo e igualdad social. De ese modo la
Administración Delegada adquiere un rango constitucional, en la cual se sustenta la
actuación de nuestro caso de estudio: Catuche (Pocaterra, 2000b; Martin, 2000).

5.1.2.- Ley Orgánica de Régimen Municipal

Dentro de las leyes que promocionan e impulsan la participación de las comunidades
organizadas encontramos la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM), que estableció
de manera sistemática desde el año 1978, 1984, 1988, y en su última reforma del año 1989

170
que entró en vigencia el 2 de enero de 1990, disposiciones legales referidas a las
Asociaciones de Vecinos. Esta ley fue derogada por la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal del año 2005.

Sin embargo, dado que ese es el marco legal de la participación en el cual estuvo
circunscrito nuestro caso de estudio (Catuche) desde sus inicios, queremos hacer una
referencia a la participación contenida en el Título X “De la Participación de la
Comunidad”, artículos 167 al 180, de la ley del año 1989, la cual prevé la existencia de las
Asociaciones de Vecinos como una estructura organizativa y participativa de la comunidad
preponderante, aunque no única, como un instrumento para canalizar la representación de
los intereses comunitarios ante las autoridades municipales correspondientes.

Así en su artículo 167 cuando estipula los derechos y obligaciones de los vecinos del
Municipio, expresa en el numeral 3: “Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo
dispuesto en la presente ley”, consagrando así de manera formal la participación como un
derecho y una obligación ciudadana con respecto a todo aquel que tenga la cualidad de
vecino en relación a un determinado Municipio.

Este impulso de la participación de la comunidad como un deber asignado a los municipios

en relación a las Asociaciones de Vecinos se ve privilegiado en el artículo 170 cuando
establece que “Los municipios y demás entidades locales deben favorecer el desarrollo de
las Asociaciones de Vecinos destinadas a la defensa de los intereses colectivos. Deberán,
además, facilitar a dichas Asociaciones la más amplia información sobre sus actividades y,
dentro de sus posibilidades, el uso de medios públicos y el beneficio de ayudas económicas
para la realización de sus fines, impulsando su participación en la gestión municipal”.

Asimismo la ley regula de manera detallada las sesiones públicas también llamadas
cabildos abiertos, que debe celebrar el Concejo Municipal por lo menos cada tres meses,
con la presencia del Alcalde, donde se tratarán materias de interés local a solicitud de los
vecinos, previa convocatoria de grupos sectoriales entre otros, organizaciones vecinales,
gremiales, sociales, culturales y deportivas de la comunidad (artículo 171).

171
También encontramos otra forma participativa novedosa en esta ley y es la figura del
referéndum para la aprobación de ordenanzas (con la excepción de la Ordenanzas de
Presupuesto y de las Tributarias), que puede ser convocado por iniciativa de la mayoría
calificada (2/3 partes) de los integrantes del Concejo Municipal o mediante solicitud del
10% por lo menos de los vecinos electores inscritos en la Junta Electoral que tenga
jurisdicción en esa entidad (artículo 175).

Otro instrumento jurídico que reviste de gran importancia en materia de participación

ciudadana es el Reglamento Parcial No. 1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal sobre
la Participación de la Comunidad, que establece las formas, medios y procedimientos que
garanticen la participación de la comunidad prevista en la LORM y las normas relativas a la
organización y funcionamiento de las Asociaciones de Vecinos, y sus relaciones con otras
organizaciones representativas de la comunidad y los órganos del Poder Público a nivel
municipal, estadal y nacional.

Los resultados de la participación comunitaria mediante estas leyes no han sido muy
alentadores en el logro de objetivos para la actuación en beneficio de los problemas de las
comunidades, al punto que la sociedad venezolana, refiriéndonos a los funcionarios
públicos y a las organizaciones privadas, incluyendo a la comunidad de menores recursos,
estaba mental y organizadamente conformada de una manera sumamente dependiente de la
decisión administrativa pública y voluntad de los funcionarios de turno. En ese sentido los
términos de consenso y cogestión entre Estado y comunidad, eran muy extraños e
ignorados en la práctica de la gestión administrativa pública; los consensos sólo eran a nivel
político.

En buena parte todo ello era así, porque no se preparó ni facilitó a la comunidad
participante para el trabajo conjunto, consensual y cogestionario, en beneficio y
satisfacción de sus necesidades. El Estado no se impuso la obligación de compartir con la
comunidad organizada beneficiaria, la gestión pública de interés común, de manera que los

172
ciudadanos y ciudadanas se acostumbraron a recibir como dádivas los bienes y servicios
que por obligación debe garantizar y proveer el Estado como derechos ciudadanos.

5.1.3.- Ley Orgánica de Ordenación Urbanística

En marzo de 1988 entró en vigencia la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU),
destinada a regir como ley especial los aspectos relativos al desarrollo urbano de nuestro
país. Dentro del contexto que nos ocupa, esta ley nos ofrece un conjunto de disposiciones
relativas a la participación comunal enmarcada en el ámbito de las competencias
urbanísticas municipales, en el proceso de la elaboración de planes, en la ejecución de
operaciones urbanísticas y en el control de la legalidad urbanística.

Así observamos que la LOOU contempla en el artículo 10 numeral 5 dentro de las

competencias de los Municipios en materia urbanística: “Estimular la participación de las
comunidades organizadas y de la ciudadanía en general en la elaboración y ejecución de los
planes”.

La misma ley en el artículo 38 referido al procedimiento para la conformación de los Planes

de Desarrollo Urbano Local (PDUL) de manera concreta contempla una fase de consulta e
información pública: “....Una vez elaborado el Proyecto de Plan, el mismo será sometido a
la Cámara Municipal, para que ésta autorice su publicación a los efectos de la información
y consulta pública”.

Esta técnica participativa de información y consulta también se utiliza en los casos de

reforma de los Planes de Desarrollo Urbano Local (artículo 45) y si estas reformas al plan
constituyen cambios de zonificación se deberá consultar a las Asociaciones de Vecinos, o a
la mayoría absoluta de los vecinos del área que sea directamente afectada por dicho cambio
(artículo 46 numeral 2).

Aunque la Ley no establece un procedimiento específico para otro tipo de planes

urbanísticos, en la práctica, la consulta obligatoria también se aplica para los casos de la
elaboración o modificación de planes especiales, (referidos a un sector en particular, como

173
son los llamados asentamientos no controlados, -barrios-, definidos en los artículos 49 y
50).

En lo atinente a la ejecución del desarrollo urbanístico la LOOU prevé la participación

ciudadana en el artículo 63 numeral 3 (mediante la constitución de asociaciones de
propietarios); establece la posibilidad de crear asociaciones de propietarios para urbanizar
a sus expensas terrenos de su propiedad y así se observa del artículo 64 cuando expresa:
“En las áreas urbanas los propietarios pueden constituir asociaciones, por iniciativa propia
o solicitar de la autoridad urbanística, con el objeto de urbanizar a sus expensas los terrenos
de su propiedad. Los propietarios podrán escoger la modalidad asociativa más conveniente
a sus intereses, sin perjuicio del cumplimiento de las previsiones del plan.”

La participación ciudadana en el mantenimiento y control urbanístico está regulada en la

ley en el Capitulo II del Título VIII sobre “Participación de la comunidad en la defensa de
la ordenación urbanística”, que establece la participación de las comunidades organizadas
en Asociaciones de Vecinos, y organizaciones gremiales, sociales, culturales, deportivas, u
otras que funcionen en la comunidad, en la adopción de medidas pertinentes para el
cumplimiento de los planes urbanos (artículo 104); contempla la posibilidad de que cada
Asociación de Vecinos designe un Síndico Vecinal que se encargue de asistir a la
Asociación en el control de la legalidad urbanística (artículos 105 al 107).

Otra disposición que destaca la participación de la comunidad es la contenida en el artículo

108 de la LOOU, donde incluye la posibilidad de los organismos de la administración
urbanística de celebrar convenios con las Asociaciones de Vecinos para que estas asuman
determinadas actividades, tales como el acondicionamiento y conservación de parques
públicos y zonas verdes, así como la limpieza de áreas públicas y su financiamiento.
Señala esta norma que “Las Asociaciones podrán recibir una contraprestación en dinero o
en especie para compensar los costos y gastos de la actividad”.

Ya nos hemos referido antes a la elaboración de Planes especiales en distintas comunidades

del Municipio Baruta. Igualmente, la Comunidad de Catuche, nuestro caso de estudio

174
participó en la elaboración de un Plan Especial de Ordenamiento Urbano, aplicando las
disposiciones contenidas en esta ley, lo cual retomaremos en el capítulo relativo al caso de
estudio. Por otro lado, debe tenerse presente lo ya planteado con la derogatoria de esta ley,
la cual en la práctica siguen aplicando las autoridades competentes en la materia.

5.1.4.- Decreto Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional

Si bien este decreto ley fue derogado, queremos mencionarlo en la medida que representa
un valioso antecedente en cuanto al enfoque integral en materia de vivienda y hábitat y en
cuanto al rol que le otorgó a la organización y a la participación comunitaria.

En este orden de ideas, el Decreto Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política
Habitacional, publicado en la Gaceta Oficial No. 5.392 Extraordinaria de fecha 22/10/99 y
reformado parcialmente en Gaceta Oficial No. 37.066, de fecha 30/10/2000, tuvo por objeto
desarrollar los principios que en materia de vivienda establece la referida ley orgánica y
“determinar las bases de la política habitacional para que el Estado, a través de la
República, los Estados, los Municipios y los entes de la administración descentralizada, así
como todos los agentes que puedan intervenir, estimulen, movilicen y apoyen de manera
coherente las acciones de los sectores público y privado, a fin de satisfacer las necesidades
de vivienda en el país”.

El Artículo 2 del referido Decreto, establece el concepto de vivienda en los siguientes

términos: “A los efectos de esta ley, “vivienda” incluye tanto las edificaciones como la
urbanización, con sus respectivas áreas públicas, servicios de infraestructura y
equipamientos comunales de ámbito primario, así como su correspondiente articulación
dentro de la estructura urbana o rural donde se localice”.

Entre las atribuciones del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), Instituto Autónomo
adscrito al Ministerio de Infraestructura, enumeradas en el artículo 70 se establece en el
numeral 10: “Promocionar la organización de la comunidad y estimular la formación y
creación de cooperativas, asociaciones civiles sin fines de lucro, consorcios y cualesquiera
otras formas de organización prevista en la ley”

175
Con este Decreto se estimula la participación y se da un paso importante en materia de
programas de zonas de barrios, reconociéndolos y colocando las bases para su
implementación.

5.1.5.- El Decreto No. 1.666

Mediante este decreto se inicia el proceso de regularización de la tenencia de la tierra en los
asentamientos urbanos populares, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela Ordinaria No. 37.378, de fecha 04/02/2002.

Este Decreto se dicta de conformidad con las atribuciones establecidas en los Artículos 226
y 236, en sus numerales 1,2 y 11, de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en concordancia con los artículos 82 ejusdem y 3, 75, 135 y 136 de la Ley
Orgánica de la Administración Publica y el Artículo 14 de la Ley del Subsistema de
Vivienda y Política Habitacional.

Crea la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra

Urbana, y la figura de los Comités de Tierras Urbanas, mecanismo de participación
ciudadana cuyas funciones están señaladas en este Decreto, a saber, elaborar el listado de
las familias que integran la comunidad del barrio o sectores, a los fines de la suscripción de
la carta del barrio; recopilar información para realizar el inventario de las viviendas que
conforman los barrios y urbanizaciones populares, así como el levantamiento de planos
provisionales que definan los límites geográficos donde se asienta la comunidad; definir
medidas para mejorar el hábitat del barrio y elevar propuestas al Municipio y demás entes
competentes.

Se genera una gran participación de las comunidades organizadas a través de la

conformación de los Comités de tierras Urbanas (CTU), la cual persiste hoy día. De
acuerdo con Antillano (2005), la Oficina Técnica Nacional de la Regularización de la
Tenencia de la Tierra (OTN) señala que existen 6.000 CTU constituidos, organizados en
una red que tiene presencia en la mayor parte de los barrios de las grandes ciudades del
país, cubriendo en su acción a una población cercana al millón de familias. Igualmente

176
destaca que los CTU han participado en el levantamiento catastral y actualización
cartográfica y según la OTN para esa fecha se habían realizado más de 150.000
levantamientos catastrales, lo que significa además la regularización geográfica de
inmensas zonas de la ciudad no cartografiadas y catastradas. Se señala que se han otorgado
100.000 adjudicaciones en propiedades individualizadas y algunas colectivas, como lo es el
caso del Barrio León Droz Blanco ubicado en la ciudad de Caracas.

5.1.6.- La ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.

Esta ley fue publicada en fecha 12/06/2002, y desarrolla lo previsto en el artículo 182 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que expresa:”Se crea el Consejo
Local de Planificación Pública, presidido por el Alcalde o la Alcaldesa e integrado por los
concejales y concejalas, los Presidentes o Presidentas de las Juntas Parroquiales y
representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de
conformidad con las obligaciones que establezca la ley”.

Según la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, estos son los órganos
encargados de la planificación integral del gobierno local, con el propósito de lograr la
integración de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participación y
el protagonismo dentro de una política general de Estado.

Entre sus funciones enumeradas en su artículo 5, destacan:

1. Recopilar, procesar y priorizar las propuestas de las comunidades organizadas.

2. Impulsar y planificar las transferencias de competencias y recursos que el
Municipio realiza hacia la comunidad organizada, de conformidad con lo previsto
en el Art. 184 de la CRBV.
3. Impulsar la organización de las comunidades organizadas integrándolas al Consejo.
4. Colaborar en la elaboración de los planes locales de desarrollo urbano y las
normativas de zonificación cuyas competencias le correspondan al Municipio.

177
Esta ley aun cuando no ha sido derogada, no ha tenido mayor aplicación práctica, e incluso
se piensa que fue derogada por la Ley de los Consejos Comunales, la cual solo deja sin
efecto el artículo 8 de la referida ley.

5.1.7.- Ley Orgánica del Poder Público Municipal

Esta ley fue aprobada en junio del año 2005, derogando a la Ley Orgánica de Régimen
Municipal. En su Título VI, trata la Participación Protagónica en la Gestión Local y
concretamente en la formación, ejecución y control de la gestión pública municipal, donde
se deben facilitar formas, medios y procedimientos para que los derechos de participación
se materialicen de manera efectiva, suficiente y oportuna.

También se destaca en el artículo 260, favorecer la constitución y desarrollo de las diversas

formas de organización de la sociedad, destinada a la defensa de intereses colectivos,
eliminándose la exclusividad que las leyes anteriores le otorgaban a las Asociaciones de
Vecinos.

5.1.8.- Ley de los Consejos Comunales y Ley Orgánica de los Consejos Comunales
Con esta ley, de fecha 7/04/2006, se destacó que el Pueblo estaba tomando las riendas de la
construcción de la Patria, que sienta las bases para trascender la democracia representativa
hacia la democracia participativa. Se define la creación de los Consejos Comunales, como
instancias de participación, articulación e integración entre las distintas organizaciones
comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permitan al pueblo
organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a
responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una
sociedad de equidad y justicia. Se le atribuye a la asamblea de ciudadanos y ciudadanas,
aprobar proyectos para resolver las necesidades de las comunidades bajo la orientación
sostenible y sustentable del desarrollo endógeno.

La Ley de los Consejos Comunales fue derogada en noviembre de 2009, por la Ley
Orgánica de los Consejos Comunales, cuyo artículo 23, numeral 7, establece como función
de la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, aprobar los proyectos comunitarios de

178
vivienda y hábitat, infraestructura u otros a ser propuestos ante distintos órganos.
Asimismo los Consejos Comunales recibirán recursos de manera directa, orientados a
desarrollar las políticas, programas y proyectos comunitarios establecidos en el plan
comunitario de desarrollo integral, para lograr la transformación integral de la comunidad.

El Ministerio del Poder Popular con competencia en la materia de participación ciudadana

dictará las políticas estratégicas, planes generales, programas y proyectos para la
participación comunitaria en los asuntos públicos y acompañará a los consejos comunales
en el cumplimiento de sus fines y propósitos, y facilitará la articulación en las relaciones
entre éstos y los órganos y entes del Poder Público.

Es importante destacar, que los consejos comunales son la figura jurídica de participación
comunitaria con mayor apoyo del Estado venezolano, y los comités de tierras urbanos
(CTU) están incorporados en ellos, llevando las funciones de vivienda y hábitat.

5.1.9.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de
Vivienda y Hábitat.

Nos referiremos a la ley más reciente en materia de Vivienda y Hábitat, aprobada en fecha
14/05/2008, con una reforma parcial de fecha 15/06/2012. El Decreto en su Título VII
relativo a las Tierras Urbanas y Urbanizables, y concretamente en el proceso de
regularización de la tenencia de la tierra, establece la participación activa y protagónica de
la comunidad organizada con la finalidad de facilitar el acceso a los beneficios del Sistema
Nacional de Vivienda y Hábitat (Articulo 76); así como en el proceso de transformación
integral de los asentamientos urbanos populares con el propósito de lograr la integración de
sus habitantes al disfrute pleno de la vida urbana (Artículo 78), a través de los Comités de
Tierra Urbana incorporados a los Consejos Comunales.

5.2 Consideraciones finales en cuanto a la Participación Ciudadana.

La participación ha venido ocupando un lugar de suma importancia en los asuntos públicos
y, desde luego, también en la materia urbanística tal como queda evidencia del conjunto
normativo expuesto. Esta breve reseña de la normativa jurídica que hemos seleccionado

179
nos muestra, a las claras, cómo la participación además de ser un ejercicio ciudadano
fundamental para la democracia y por ello amparado por nuestra Constitución, se ha
convertido también en un instrumento de primer orden dentro de los asuntos públicos. Ha
sido una larga evolución histórica que ha tenido que vencer muchas resistencias
ideológicas, políticas, culturales, administrativas y hasta económicas. Hoy, felizmente,
existe un gran consenso en cuanto a la necesidad de incluir la participación organizada en el
marco de la identificación de los problemas y necesidades así como también en el diseño y
la planificación de los programas y políticas públicas.

En materia urbanística y, específicamente, en el asunto de los barrios, el lugar de la

participación ha sido destacado. Sin embargo, aún queda mucho por mejorar ya que la toma
de decisiones y el control de buena parte de las políticas sigue mostrando un desequilibrio y
favorece a las instituciones. Esto es así al punto que siguen siendo las instituciones y el
poder político quien decide según sus criterios (no siempre técnicos) el diseño y la
continuidad de los proyectos, programas y políticas. Eso es notorio en estos momentos
cuando luego de marchas y contramarchas parece existir un gran vacío en cuanto al tema de
los barrios. Sin embargo, queremos agregar que es necesario enfatizar en la importancia de
la participación en la materia urbana y en el asunto de los barrios y por ello es imperativo
profundizar la lucha para su total consolidación.

En ese sentido, se requiere de un proceso de toma de decisiones transparentes y

democráticas que efectivamente incorpore la participación de las comunidades afectadas,
promovido dentro de un contexto amplio en el cual reforma urbana y reforma jurídica sean
compatibilizadas. Por todo ello, consideramos que rápidamente deben encararse políticas de
participación ciudadana en materia urbanística y habitacional coherentes, tanto desde el
gobierno nacional como desde los gobiernos locales que permitan programas de
envergadura para posibilitar la recuperación de las urbanizaciones populares y zonas de
barrios con la colaboración activa y protagónica de las comunidades organizadas, trabajo
que han venido promoviendo los comités de tierras urbanas (CTU).

180
En términos generales, se trata de trabajar conjuntamente con profesionales, comunidades y
con los funcionarios del Estado, otorgándole a las comunidades crédito y credibilidad
como componente activo y productivo, social y económico, valorando la producción de las
familias y pequeños y medianos grupos organizados bajo la figura legal de su elección, y
que de ese modo se incorpore activa y productivamente a la gran población excluida de la
actividad y desarrollo social y productivo del País. Se exige igualmente a la comunidad
excluida responsablemente el cumplimiento adecuado y cierto de sus derechos ciudadanos;
en la medida que las comunidades organizadas desarrollan y practican responsablemente
sus deberes y derechos, en igualdad de oportunidades y adecuadas y satisfactorias
exigencias productivas, en esa medida se manifestará el crecimiento y fortaleza equilibrada
de las instituciones públicas y privadas, basamento del desarrollo social y económico
nacional. Este proceso impone el trabajo conjunto consensuado y responsable
mancomunadamente entre todos los participantes, Estado-Comunidad Beneficiaria-
Particulares para garantizar con veracidad la satisfacción adecuada y digna de la
Comunidad de excluidos.

181
V.-DIMENSION JURIDICA EN LOS BARRIOS.
El hecho de que en la formación de los barrios se infrinjan diversas disposiciones legales no
significa que la cuestión jurídica esté totalmente ausente de tales procesos. La presencia de
lo jurídico en los barrios es indiscutible, ya que existen o se dan en ellos muchas
expresiones del Derecho de la más variada índole.

Por un lado, los barrios surgen casi siempre al margen del régimen de planificación, esto es,
del conjunto de normas jurídicas mediante las cuales se pretende regular la ordenación del
espacio urbano desde los aparatos estatales y lo cual ya hemos tratado en capítulos
precedentes; por otro lado, se origina la llamada tenencia irregular del suelo, que puede
definirse en pocas palabras como una situación en la que los habitantes de un barrio ejercen
la posesión pero no la propiedad sobre los terrenos que ocupan, punto sobre el que cobra
sustancial relevancia el tema de la regularización de la tenencia de la tierra y el cual
abordaremos más adelante. Asimismo, temas como la propiedad, el rol del Estado y la
participación ciudadana en el proceso de ocupación y ordenación de los barrios, también
constituyen foco de interés en el abordaje del presente capítulo.

Así Azuela (1989), destaca que los barrios constituyen la expresión más palpable de la
miseria urbana y que las colonias populares de México, por ejemplo, han sido objeto de
análisis desde las más diversas perspectivas. Se ha investigado desde el sistema de
producción habitacional predominante, o sea la llamada autoconstrucción, hasta las
estrategias de subsistencia de la población: geógrafos, economistas, antropólogos,
politólogos y sociólogos, han emprendido la exploración de este “hábitat popular” en torno
a diversos ejes de discusión, siendo el Derecho una de las pocas disciplinas sociales que ha
estado ausente en esos análisis. Prácticamente toda la literatura sobre el tema señala la
irregularidad como una cuestión que define el carácter de estos asentamientos, pero lo
cierto es que se ha puesto muy poco interés en determinar la naturaleza de dicho asunto y
menos aún en identificar sus efectos sobre los procesos jurídicos que se despliegan en
dichos asentamientos.

182
1.- Algunas dicotomías en el contexto de los barrios urbanos
El proceso de ocupación de los barrios ha estado acompañado de una reducida capacidad
del Estado venezolano para la promoción y gestión de políticas públicas dirigidas a estos
asentamientos humanos, lo cual como ya se ha dicho, condujo a una población a la
apropiación desordenada y sin planificación de los suelos y a la autoconstrucción de
viviendas en lugares que, mayoritariamente, presentan alto riesgo y no son aptos para la
construcción.

Desde el punto de vista jurídico y según la legislación formal, estas zonas de barrios son
irregulares, ilegales e informales, nacieron al margen de la ley y concretamente de la
legislación urbanística, a la cual ya hicimos referencia en este trabajo. Sin embargo, desde
el punto de vista social representan la única alternativa de vivienda de una enorme parte de
la población de escasos recursos económicos.

Siguiendo a Refinetti (2004) nos preguntamos: ¿Qué es irregular? La irregularidad

normalmente se da por no seguir la reglamentación, teniendo patrones muy por debajo de
los exigidos por la ley, como por ejemplo, el déficit en servicios y equipamientos que
caracteriza a los barrios. Destaca Azuela (1993a) que el problema de la noción de
irregularidad en el caso de los barrios, es que engloba un conjunto de realidades
sumamente diversas entre sí, por lo que esta definición presenta limitaciones. Así al revisar
la forma de ocupación del suelo, destacan dos órdenes, por un lado el que protege los
derechos del propietario inicial y, por el otro, el que regula el proceso de urbanización que
se busca mediante la legislación administrativa del Estado.

Rolnik (2000) desde una perspectiva política – urbanística del derecho, plantea cómo la
ley, en su función de establecer formas permitidas y prohibidas, define territorios dentro y
fuera de ella, configurando regiones de plena ciudadanía y regiones de ciudadanía limitada.
Por su parte, Fernandes (2001), destaca que la ilegalidad urbana ha sido provocada tanto
por la combinación entre la dinámica de los mercados de tierras y el sistema político, como
por el orden jurídico elitista y excluyente. Agregan Fernandes y Alfonsin (2003) que los

183
instrumentos jurídicos además de no reflejar la realidad social, determinan condiciones de
iniquidad en cuanto al acceso a la tierra y a la vivienda.

Igualmente, Fernandes (2001) plantea la informalidad como producto del derecho formal.
La informalidad de los barrios, también es referida al acceso del suelo, el cual no es objeto,
en la mayoría de los casos, de una formalización como lo exigen las leyes o reglamentos,
pero es de hacer notar que ello no significa que se lleve a cabo sin forma alguna, por lo que
estaríamos hablando de mecanismos multiformales y no informales de acceso al suelo.
(Azuela 1989).

Ahora bien, la gran mayoría de los barrios son producto de la informalidad, lo que se puede
entender como lo espontáneo, que no surge de los planes oficiales sino por una necesidad
vital de sectores de la sociedad que precisan un lugar donde asentarse. Es importante tener
presente que lo informal definido como lo no integrado al sistema que se considera
convencional, en muchos casos no cuestiona abiertamente a la formalidad y se conecta
claramente con ella de muy diversas maneras, de allí que, según Riofrío (2003) es frecuente
que sea el sistema formal el que produce la informalidad, y la construcción de nuestros
barrios mucho tiene que ver con eso.

Son también ilegales e informales los barrios desde el punto de vista del cumplimiento de
los preceptos del Derecho Urbanístico relativo a la ordenación y ocupación del territorio y
la planificación urbana, cuya forma más elemental está constituida por ordenanzas de
zonificación y las variables urbanas allí establecidas. Se está, por lo tanto, frente a una
ilegalidad doble. Sin embargo, aunque tal vez los habitantes de los barrios,
tradicionalmente, no hayan percibido la “ilegalidad” de su condición como un asunto
urgente, el problema existe y ha habido intentos por dar respuesta a esa ilegalidad. Es
evidente, por lo tanto, la necesidad de agilizar y racionalizar los mecanismos que
conduzcan a atender la legalidad de la propiedad ocupada y la ordenación urbanística, como
procesos que no deben separarse.

184
Ahora bien, desde el punto de vista jurídico los barrios ofrecen una situación peculiar, son
ilegales, informales e irregulares y por no ajustarse a los planes de urbanismo las viviendas
podrían ser destruidas por orden del Ingeniero Municipal, o evacuadas y llevar el terreno a
su estado original, si el propietario tuviera éxito reclamando judicialmente. La edificación
en suelo ajeno no puede ser registrada sin permiso del propietario del suelo, conforme a una
decisión de la Corte Suprema de Justicia, y el alquiler de una vivienda considerada
“rancho” está prohibido por la Ley de Alquileres. Estas viviendas son verdaderas rei extra
commercium. Sin embargo, sus propietarios hacen inversiones importantes (considerado
especialmente su nivel de ingreso) y muestran una considerable seguridad en su tenencia,
de allí que hablemos de la dicotomía con lo formal, lo legal y lo regular, ya que pese a
todas sus limitaciones legales existen diversas transacciones en los mismos, permitidas y
consentidas por las autoridades (Karst, 1973).

De acuerdo con Camacho y Tarhan (1991), eran las redes informales las que proveían
seguridad a las transacciones y el gobierno municipal había inventado un sistema
igualmente extra legal para la regulación de conflictos, tal como lo destacan Pérez y Nikken
(1979). Los habitantes de los barrios lograron crear un sistema paralelo e informal que les
permitía resolver los problemas principales de ausencia del derecho formal, aunque esto no
resolvía otros problemas como la mayor propensión a derrumbes e incendios debido a la
topografía de los barrios y al carácter laberíntico de su construcción (Bolívar y Pérez,
1998).

Todo este proceso se hizo sin cambiar las reglas tradicionales de propiedad del Código
Civil, más apropiadas para una sociedad rural o de ciudades de muy bajo crecimiento. Estas
reglas son enteramente favorables a los propietarios del suelo pero enteramente ineficaces
por las dificultades procesales y políticas que se presentan cuando hay invasiones masivas
(Pérez y Nikken, 1979). Las reglas urbanísticas fueron competencia de la autoridad
municipal y éstas no preveían patrones diferentes de urbanismo según sectores sociales.
Algunos juristas reclamaban una ley de urbanismo, pero, de hecho ésta no se produjo hasta
1987 (Brewer, 1983).

185
Es necesario insistir en que los Barrios como producto de una segregación social y espacial,
suponen una situación “irregular”, que se manifiesta en una irregularidad jurídica, pues la
gran mayoría de sus pobladores carecen de seguridad legal sobre la posesión de los suelos
en donde habitan; una irregularidad urbanística, dado que en su proceso de formación,
crecimiento y consolidación, hasta entrado el año 2000, carecían de normas y regulaciones
que controlasen su desarrollo de manera armónica y equilibrada; y una irregularidad en las
condiciones de vida, pues aunque poseen servicios, bienes, dotaciones y equipamientos, lo
mismos son limitados y precarios y en consecuencia no se adecuan a la población que
sirven.

Según la legislación venezolana (Bolívar, 2001a), las estructuras construidas en terrenos

sobre los que el constructor no dispone de un título de propiedad no pueden ser registradas
para ninguna transacción, salvo que cuenten con la autorización del propietario, lo que en
muchos casos se complica, pues se desconoce quien es el dueño del terreno, o simplemente
los procedimientos no están diseñados para un fácil acceso a esa información.

Queremos insistir en que, si bien en su origen muchos de estos asentamientos son ilegales y
las viviendas no poseen documento alguno de propiedad, éstas se van “legalizando”, por
ejemplo a través de la obtención de un “título supletorio” sobre las bienhechurías que se
construyen sobre esos terrenos, el cual es evacuado ante una autoridad pública
concretamente un Tribunal con competencia en la materia. Con estos “títulos supletorios”,
sólo alcanzarían una “indemnización” por las bienhechurías realizadas. La consecuencia de
esta situación de irregularidad, es claramente la vulnerabilidad de las personas ocupantes de
las viviendas, quienes han vivido durante muchos años bajo la amenaza de un potencial
desalojo de sus residencias.

Al presentarse la necesidad de revisar por qué los barrios o la mayoría de los barrios se
describen a partir de esas tres palabras (irregular, ilegal e informal), encontramos respuestas
simples tales como que su proceso de ocupación no se hizo bajo los estándares de la ley, no
se siguió ningún proceso de planificación ni diseño urbano preestablecido, dado que todo
espacio debe ser ocupado siguiendo normas jurídicas aprobadas por las autoridades

186
competentes, que garanticen el buen uso del suelo, la dotación de los servicios y
equipamientos y sobre todo que no se construya en zonas que representen peligros, riesgos
a la vida de personas y daños al medio ambiente. Todo ese proceso supone que debe existir
un cuerpo legislativo legalmente aprobado que indique la forma de ocupación de esos
espacios. Sin embargo, al revisar toda la legislación en la materia encontramos que los
barrios son los grandes ausentes y no es sólo hasta fecha muy reciente que nos ocupamos de
legislar sobre el asunto, y más concretamente de su reordenación. Se da por sentada la
irregularidad, la informalidad y la ilegalidad de las zonas de barrios, sin entrar a considerar
que estos asentamientos son en su gran mayoría producto de un modelo social, político y
económico que generó las condiciones que dieron lugar a su nacimiento, crecimiento y
consolidación. Por lo que esa supuesta irregularidad, informalidad e ilegalidad, son la
única solución posible que les queda a las personas de escasos recursos económicos para
estar en la ciudad.

Pese a esa realidad, consideramos que el Derecho sí ha jugado un rol en la ocupación de

esos espacios y ya lo adelantábamos cuando nos referíamos al hecho de que si bien no hubo
una legislación directa que regulara el crecimiento y ocupación de estos espacios, se
promovieron políticas públicas que avalaron su conformación, ya sea desde la acción o la
omisión, generándose condiciones de iniquidad, desigualdad, exclusión e injusticias que
hoy día siguen presentes. Igualmente, la ausencia de políticas públicas o leyes adecuadas
en materia de viviendas, habilitación física de suelo, las reglas del mercado inmobiliario y
la propia dinámica urbana, por solo destacar algunas, generaron la producción de estas
zonas de barrios y por ende propiciaron su carácter de irregular, informal e ilegal, las cuales
no sólo dependieron de la voluntad de autoconstrucción de los más pobres y de su
necesidad de encontrar un lugar en la ciudad donde vivir, sino que la propia inacción del
Estado condujo a la conformación de esos asentamientos irregulares forjando, entre otros
efectos, problemáticas urbanas entre el derecho y la producción del espacio urbano.

Siguiendo a Rincón (2005) las problemáticas urbanas entre el derecho y la producción del
espacio urbano, son cuatro:

187
  Un Estado y un sistema jurídico que no incorporan la realidad urbana y cuyos
instrumentos jurídicos crean condiciones de iniquidad de acceso a la tierra y del
derecho a habitar.
 La ineficiencia de la norma jurídica aplicada a los problemas territoriales, la cual se
expresa como disociación entre la ley prescrita y su aplicación en la organización
del territorio.
 La producción informal de la ciudad a través de la generalización de mecanismos
sociales que están “por fuera del derecho positivo estatal” con predominio de la
ilegalidad, irregularidad y la informalidad urbana.
 La evidencia de que las ciudades latinoamericanas son una hibridación de
ilegalidades, no con prácticas focalizadas territorialmente sino como la forma
predominante de la estructuración del territorio urbano.

Todo ello nos indica que el derecho en los barrios se plantea en medio de la tensión
legalidad e ilegalidad, regularidad e irregularidad y formalidad e informalidad. El orden
jurídico estatal es controvertido por la práctica social en los barrios, dado que las relaciones
sociales dan lugar a órdenes normativos distintos y quizás opuestos al orden jurídico estatal,
tal como desataca Azuela (1993a). No podemos negar que en los barrios se producen
prácticas en la manera, por ejemplo, de apropiación de la tierra con pautas de conductas que
adquieren un grado de formalización y de aceptación por parte de los miembros de la
comunidad involucrada, donde no hay duda de la presencia de un orden normativo, que no
es necesariamente el orden jurídico que debe imperar, pero cuyos efectos son similares a
éste.

Así, el papel del Derecho en los barrios es sumamente variable, dado que existen en el
propio orden jurídico muchos tipos de irregularidades y la norma jurídica con base en la
cual se define un acto irregular, puede tener en la práctica, diferentes significados para los
actores sociales, dependiendo de las condiciones políticas y culturales prevalecientes. Suele
hablarse de la irregularidad como si fuera un atributo intrínseco de los barrios, cuando en
realidad esto es muy relativo.

188
Agrega Azuela (1993a) que lo interesante de los barrios es que el orden jurídico estatal no
está totalmente ausente, en donde no se puede perder de vista que aunque muchas prácticas
sociales contravienen alguna norma jurídica, en el discurso de los habitantes de los barrios,
se legitiman relaciones de propiedad, donde las actitudes, las formas de referirse a sus
viviendas, en incluso las propias transacciones de compra venta y alquiler muestran la
presencia del Derecho.

En resumen, Venezuela vivió un acelerado proceso de urbanización sin crear leyes acordes
y buena parte del proceso de urbanización se hizo en el silencio de la ley, en su violación o
simplemente en su ausencia. El planteamiento de los últimos años es la regularización, que
implica tanto la incorporación de los barrios al tejido urbano y a una regulación urbanística,
así como la dotación de títulos legítimos sobre la propiedad en estas áreas (Fundación de la
Vivienda Popular, 1991).

2.- ¿Un derecho oficial paralelo en los barrios?

Los barrios forman parte o se han conformado dentro de lo que Bolívar (2000b) ha
denominado un Derecho Oficial Paralelo, por lo que su formación, crecimiento y
consolidación ha sido tolerado y consentido por las distintas autoridades públicas, pero no
regulado desde el ordenamiento jurídico formal. Se puede identificar un “Derecho” que ha
reconocido de manera difusa a los barrios y, por ello, sin mayor desarrollo de normas o
procedimientos que atienda los problemas jurídicos o legales, intrínsecos a su formación,
crecimiento y consolidación, lo cual genera una serie de obstáculos para su regularización
y adecuado proceso de incorporación a la trama urbana de la ciudad.

Se presentan en estos sectores de barrios situaciones tales como ocupación e invasiones de

terrenos, ocupación de bienhechurías, molestias posesorias, servidumbres, problemas entre
concubinos y familiares relacionados con la vivienda, problemas sucesorales, relaciones
contractuales, arrendamientos, compra ventas de terrenos y bienhechurías, entre otros que
son atendidas entre los propios vecinos en ausencia total de las autoridades, por lo que no
se puede negar que una parte importante de la población ha generado mecanismos para la
resolución de sus conflictos sin que medie la intervención de las autoridades competentes.

189
Así, el orden jurídico estatal no sólo es contravenido por las prácticas sociales a través de
las cuales se forma un barrio, sino que las formas de legitimación que surgen de dichas
prácticas sustituyen el orden jurídico, pues desempeñan el mismo papel que éste en
condiciones normales de eficacia. De ese modo se contraviene la ley invocándola para
legitimar estas acciones. Así encontramos familias de escasos recursos que por la necesidad
de un lugar donde vivir, se ven forzadas a comprar lotes de terrenos, aunque quien les
venda no haya cumplido los requisitos que la ley señala, lo cual puede ser sancionada por el
Código Penal, sin mencionar las infracciones por la no instalación de servicios,
infraestructura y equipamientos urbanos que la ley ordena.

El Derecho está compuesto de conceptos generales que en muchas situaciones no dan cabal
cuenta de la heterogeneidad y riqueza de las prácticas sociales, encontrándose la
incapacidad del sistema judicial y jurídico para absorber y dar salida a tales conflictos.
Parafraseando a Ontiveros y Bolívar (2000), se hace necesario ser más osados y creativos.
Ir más allá de lo que hasta ahora se ha planteado, a fin de entender que además del Derecho
Oficial existen en nuestras sociedades otras formas de Derecho que dan cuenta del quehacer
de sus habitantes, el llamado “pluralismo jurídico”, esto es la diversidad de manifestaciones
del Derecho presentes en las sociedades y, en el caso concreto que nos ocupa, los barrios.
La presencia de esas manifestaciones en los barrios son inspiradoras de un sistema jurídico
renovado mediante un uso alternativo del derecho que, sin necesidad de ser uno distinto al
existente, tome en cuenta la realidad de los barrios e identifique nuevos paradigmas en los
cuales la equidad, la inclusión y la justicia sean pilares fundamentales ante el problema
urbano en las ciudades venezolanas y la inclusión de los barrios.

3.- El Derecho a la propiedad

Uno de los derechos más importantes, de mayor tradición constitucional, es el derecho a la
propiedad. Considerado inicialmente como un derecho natural, fue proclamado por el
Articulo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 como
inviolable y sagrado. No obstante, se reconoció como único límite a ese derecho, la
posibilidad de ser privado de él, cuando la necesidad pública legalmente constatada lo exija

190
de manera evidente y bajo la condición de que haya una justa y previa indemnización
superándose así el acentuado individualismo de la noción inicial del derecho de propiedad,
pues se acepta detrás de toda relación de dominio, una función social en el derecho de
propiedad (Badell, 2000), a lo cual ya nos hemos referido en este estudio.

La propiedad como derecho se deslinda en dos campos distintos, pero íntimamente

relacionado; la propiedad como derecho inherente a la persona humana, y la propiedad
como derecho real absoluto, noción propia del Derecho Civil. Igualmente la propiedad es
entendida como garantía constitucional, consagrada en el Artículo 115 de la Constitución
venezolana, al disponer:

“Se garantiza el derecho a la propiedad. Toda persona tiene

derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La
propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y
obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o
de interés social. Sólo por causa de utilidad pública o interés
social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier
clase de bienes”.

De esta forma la propiedad es un derecho humano, una garantía constitucional y un derecho

real de naturaleza civil, siendo en todo caso un derecho limitado, por su función social, de
manera que el Estado puede legítimamente controlar e incluso moldear los atributos de la
propiedad.

De acuerdo con el Artículo 52 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (Gaceta

Oficial No.33.868 de fecha 16/12/1987), la propiedad urbana tiene una función social, y
en tal virtud estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas
en esa ley y en cualesquiera otras que se refieran a la materia urbanística, y en los
reglamentos, planes y normas complementarias que dicten las autoridades urbanísticas
competentes.

Es evidente que en las ciudades existe una gran diversidad de situaciones sociales que
quedan englobadas en la categoría de propiedad privada, por lo que la propiedad es un

191
medio para garantizar el consumo de ciertos bienes, como por ejemplo la vivienda, por lo
que el proceso de urbanización trae consigo la aparición y la constante transformación de
las relaciones de propiedad en torno al espacio urbano. Manifestación evidente de ello son
los barrios (Azuela, 1989).

Según este autor, son dos las cuestiones jurídicas más importantes de los asentamientos
humanos irregulares. Por un lado, éstas surgen casi siempre al margen del régimen de
planificación, del conjunto de normas jurídicas mediante las cuales se pretende regular la
conformación del espacio urbano desde los aparatos estatales; por otro lado, se origina la
llamada tenencia irregular del suelo, que puede definirse como una situación en la que los
habitantes de un barrio ejercen la posesión pero no la propiedad sobre los terrenos que
ocupan. En ese sentido, sabemos que los barrios son construidos en un alto porcentaje sobre
terrenos que no pertenecen a quienes los ocupan. La propiedad de estos terrenos es diversa,
incluyendo propiedad nacional, estadal, municipal y privada, por lo cual el tema de la
propiedad del terreno es de obligatorio tratamiento dentro de un abordaje del asunto de los
barrios.

4.- El Proceso de ocupación de los terrenos en los barrios

El hombre tiene la necesidad indispensable de disponer de un espacio físico para vivir, la
necesidad de un pedazo de tierra donde morar, de allí que pensemos en el derecho que
tiene todo ser viviente a usar y habitar la tierra. Sin embargo, este derecho ha sido coartado
sobre todo para los más pobres, estando sujetos a acciones inmersas en negocios dirigidos
por unos pocos en detrimento de las mayorías y donde el Estado ha jugado un rol
fundamental. Los propietarios de tierras buscan obtener el máximo beneficio, y se han
resistido en muchas ocasiones a las acciones del Estado, como ente planificador y de
control de la gestión urbana, así como el garante de acciones sociales que eviten el
enriquecimiento individual, como el encarecimiento desmedido de las tierras en las
ciudades, siendo en la mayoría de los casos las acciones del Estado débiles e inexistentes.

En tal sentido y por factores de zonificación, cambios de zonificación, instalación de

servicios, realización de vías importantes y /u otras obras y por la demanda, el valor del

192
suelo aumenta y el acceso al mismo cada día es más limitado, por no decir imposible, para
personas de escasos recursos económicos.

Dentro de la dimensión jurídica de los barrios identificamos la tenencia irregular del suelo,
esto es, en la mayoría de los casos los pisatarios de estas tierras no son propietarios de las
mismas. No obstante, esta circunstancia no ha impedido que tales asentamientos
permanezcan durante décadas y se vayan consolidando progresivamente, dentro de las
limitaciones técnicas de ausencia de proyectos.

La pregunta central es ¿cómo se da el proceso de ocupación del suelo en los barrios?

cuando éste ha sido la médula de la existencia de los barrios, acceder a un lote de terreno
para construir una vivienda. Vemos cómo históricamente la ocupación ha sido del suelo, no
de la vivienda construida por un tercero. El habitante del barrio pobre va en búsqueda de
un lote de terreno desocupado para él mismo construir su vivienda, no está a la búsqueda
de la invasión de una vivienda ya construida. Es interesante esta aseveración dado que, este
poblador también se ha caracterizado por tener una conducta de “respeto hacia lo ajeno”.
En la mayoría de los casos, se parte de la creencia de que la tierra es municipal, es del
Estado o simplemente de propiedad desconocida. Tal como indican Baldó y Bolívar
(1989) rara vez se afectan las zonas permisadas en terrenos propiedad de sus ocupantes,
sobre todo cuando éstos pertenecen a sectores de altos ingresos.

Tenemos datos del Primer Inventario Nacional de Barrios producido por FUNDACOMUN
en 1978, el cual designa como mezclada la combinación de parcelas con propiedades de
uno y otro tipo, así obtenemos que la superficie ocupada por los barrios correspondía a un
57,75 % a tierras de propiedad pública (40,33% de propiedad municipal; 7,46 %de
propiedad nacional; 6,53% de propiedad estadal; 2,98% de propiedad municipal-nacional y
0,45% de propiedad municipal – estadal); en un 15,33% a tierras propiedad privada; en el
20,94% a tierras propiedad municipal-privada; en el 1,53% a tierras de propiedad estadal –
privada; en el 1,3% a tierras de propiedad nacional – privada; en el 2,69% a tierras con
complejas definiciones de propiedad que FUNDACOMUN denominó propiedad mixta.
Para el 0,47% de las tierras ocupadas por los barrios no pudo obtenerse información sobre

193
su propiedad. Son estimaciones elaborados dentro de las Unidades de Planificación Física,
elaborados en la propuesta del Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las
Zonas de los Barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la Región Capital.

De acuerdo con las estimaciones proporcionadas por Baldó y Villanueva (1998), puede
decirse que normalmente la propiedad de los terrenos ocupados son municipales o de
particulares. Según las cifras aportadas en el trabajo antes mencionado, para mediados de la
década de los noventa el 57,75% de los terrenos donde se han asentado los barrios en el
Área Metropolitana Caracas son de propiedad pública y de éstos el 40,33% son
municipales. Las otras cifras que se distinguen son las ocupaciones en terrenos privados
(15,33%) y en las áreas donde se combina los lotes con propiedad municipal y privada
(20,94%).

Varios autores que pertenecen a distintas disciplinas, como por ejemplo la arquitectura y
las ciencias sociales en diversos estudios e investigaciones, han alertado sobre las
limitaciones que tienen los pobladores de estos asentamientos al no ser propietarios del
suelo. Así, por ejemplo, señalan que al no poseer la titularidad de la tierra, pesa sobre ellos
la permanente amenaza a ser desalojados. Por otro lado, les resulta difícil obtener créditos
para la mejora de sus viviendas y están excluidos del mercado formal en cuanto a la libre
oferta y demanda, entre otros factores.

Tradicionalmente encontramos que los pobladores de los barrios acceden al suelo producto
de invasiones o mediante la compra de terrenos a propietario de la tierra, o simplemente
cuando alguien en su nombre, organiza el parcelamiento y vende terrenos a los
pobladores. Desde ese mismo punto de vista, es común observar experiencias vividas por
los habitantes de los barrios, donde han participando en muchos casos en operaciones de
compra venta (Bolívar, 2011).

194
4.1.- Agentes y/o grupos que permiten la producción o reproducción de los barrios
Al respecto Bolívar (2011) señala que para los habitantes de los barrios la falta de
propiedad jurídica sobre los terrenos ha sido solventada con la apropiación material de
aquellos terrenos urbanos donde se ha tolerado la ocupación. Esta autora identifica tres
principales agentes o grupos de agentes que permiten la producción y reproducción de los
barrios, entre los cuales menciona a los jefes de la ocupación inicial de los terrenos o
urbanizador de barrios, al que llaman el “cacique” de la ocupación de un terreno. A
menudo las familias sin vivienda que buscan un pedazo de tierra para construir su rancho
no tienen el coraje, la astucia o el conocimiento mínimo de cómo hacer un barrio, cómo
volver habitable un pedazo de cerro, por lo que necesitan a alguien que los guíe. Por lo que
el liderazgo de un grupo o de alguien para hacer habitable un terreno virgen, permite
mitigar el problema de la vivienda. Explica la autora, que los caciques no son
terratenientes ni propietarios urbanos, son jefes de ocupaciones que aportan el terreno para
un asentamiento que sin tener proyectos logran prefigurar.

El otro grupo o agente al que hace referencia es el constituido por la organización de los
pobladores de barrios y los hombres y mujeres constructores directos o indirectos de su
casa (maestros, albañiles, obreros de la construcción), donde la construcción de la casa es
más una actuación individual, pero la del barrio es colectiva. La organización es creada por
iniciativa del jefe de la ocupación o por los mismos ocupantes. Como ejemplo de estos
grupos, se menciona a las Juntas de Barrios que hacen de promotores inmobiliarios y
directores de obras, maestros de cuadrillas, entre otros. Asimismo estas organizaciones de
barrios pueden ser también promovidas por líderes de partidos políticos o por organismos
del Estado. Destacan igualmente las Organizaciones Comunitarias Autogestionarias (OCA)
y más recientemente los Comité de Tierras Urbanas (CTU) y los Consejos Comunales, los
cuales no sólo operan en los barrios sino en todo el territorio nacional.

También se ubican en este grupo los agentes inmobiliarios en la producción de viviendas en

los barrios dentro de los cuales destacan los vendedores de parcelas, con banqueo iniciado o
banqueo incipiente, los vendedores de una casa en proceso de construcción, los que
construyen viviendas para la venta, los que construyen piezas para arrendamiento,
pequeños empresarios que hacen construcciones para la venta y los maestros y/o albañiles

195
que aportan ideas de cómo puede ser la vivienda. Se destaca un proceso de compra y venta
de viviendas, por lo que no es cierto que los barrios se hayan formado por la especulación
de los promotores o constructores, muchas de las viviendas se han producido por el encargo
de sus propietarios (Bolívar, 1980).

Identifica Bolívar (2011) otro agente social el cual está constituido por los organismos
públicos que representan al Estado, quien puede también actuar encubierto en la fundación
de los barrios, pueden existir intermediarios que hacen las veces de urbanizadores para las
personas sin hogar. Actúa así el Estado ante situaciones de difícil solución, cuando no se
tiene una oferta inmediata para grupos de damnificados, cuando no se dispone de terrenos
para construir urbanizaciones para personas de escasos recursos. De ese modo estas
familias ocuparán terrenos que posteriormente el Estado ayuda a urbanizar, y
posteriormente la autoridad municipal dará la autorización para la ocupación de terrenos
propiedad del Estado o de personas privadas que aceptan la ocupación (Ponce 1988).

4.2.- La propiedad de los terrenos y la Prescripción Adquisitiva

Para abordar una nueva concepción de la propiedad privada en función de las realidades de
los barrios, Azuela (1993a) propone que es preciso recordar que el régimen de la propiedad
es una construcción histórica, producto de los procesos sociales y políticos, pero no es el
desarrollo de un derecho natural. Se trata de una institución ambivalente ya que, por un
lado permite gozar de un bien mueble o inmueble y, al mismo tiempo, excluye a otros de
gozar del mismo bien. Asimismo, está asociada con el consumo y con la posibilidad de
acumular y observamos en los barrios que mientras existen personas jurídicas o naturales
con grandes extensiones de tierra, los llamados “propietarios”, hay quienes apenas tienen el
espacio necesario para cubrir sus necesidades básicas, que son en su mayoría los más
pobres. Todo ello siempre inserto, necesariamente, en un contexto social, político y
económico que puede contribuir a producir equilibrio pero también, como es nuestro
contexto, puede producir inmensas desigualdades en cuanto a la propiedad e incluso dentro
de las mismas zonas de barrios.

196
Por otra parte, el asunto de la propiedad en los barrios, implica también una dimensión
psicosocial. En ese sentido, diversos estudios sobre los procesos comunitarios en materia de
vivienda y tierras, permiten constatar que muchos de los pobladores de los barrios, tienen
la convicción psicológica de que son dueños de los terrenos que ocupan, mientras que otros
sienten el temor permanente de ser desalojados, por no contar con la titularidad de la tierra
(Wiesenfeld, 1997). Entre los primeros convencidos se ubican muchos que, por ser
pisatarios de terrenos por más de 20 años, asumen que ya son dueños de los mismos y se
comportan como tal, aún y cuando en la realidad no han cumplido con lo que establece el
Código Civil en materia de la Prescripción Adquisitiva o Usucapión, según la cual, quien
posea un bien inmueble de forma pacífica, pública e ininterrumpida por más de 20 años
puede adquirir como suyo dicho bien real (Art. 1952 y 1966 Código Civil). Pero para ello
no sólo se necesita de posesión legítima sino que también la misma debe ser opuesta ante
los tribunales, no pudiendo el juez suplir de oficio la prescripción no opuesta.

Autores como Ontiveros y Bolívar (2000), destacan la situación de los procesos de

ocupación de los terrenos por los habitantes de barrios y la lógica de utilización del suelo
ajeno. Los más pobres sólo tenían acceso a espacios no urbanizados, sin servicios y
aledaños a la ciudad donde la propiedad de los terrenos es, como ya lo hemos dicho, en
muchos casos desconocida, lo cual convierte este asunto en un problema por demás
complejo cuya solución no se remite a la simple entrega puntual de la titularidad de la
propiedad de los terrenos ocupados.

Para el año cuarenta del siglo pasado, se logra la clasificación, por parte de la Comisión de
Catastro, Ejidos y Terrenos Municipales, de los terrenos ocupados por los barrios. Según
Martín (1996) estos terrenos se clasifican en terrenos municipales en situación no
legalizada, por ocupar sin data, terrenos de títulos dudosos y terrenos nacionales, con lo
cual se pondrían en evidencia serios conflictos sobre el problema de la tenencia de la tierra
en Caracas.

De aquí gran parte de nuestra preocupación, ya que compartimos que no se trata sólo de
entregar un título o documento de propiedad sobre los terrenos ocupados, lo que se

197
confirma en el preámbulo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de Asentamientos Urbanos o Periurbanos, del año
2011 que deroga la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de
los Asentamientos Urbanos Populares del año 2006, ya referido.

López (1997) señala que está implícito en el problema de la propiedad de la tierra, el poder
determinar la propiedad de los terrenos, esto es la definición de los linderos y la tradición
legal de la misma. Es necesario destacar, tal como lo plantea este autor, que el principal
problema en la determinación de la propiedad del suelo ocupado por los barrios, está
representado por la dificultad de precisar la propiedad de los terrenos, donde es complicado
establecer linderos y la tradición legal de propietarios. Así mismo, destaca el alquiler de los
ranchos, la venta de lotes urbanos sin urbanizar y el avalúo y forma de pago de las
bienhechurías, lo que lleva a buscar soluciones legales a estas situaciones.

Estas dificultades jurídicas igualmente se ilustran a través de situaciones planteadas por

Rosas (1997), quien destaca: 1.La imposibilidad de dotar a un barrio de electricidad debido
a la exigencia del derecho de servidumbre, el cual sólo puede otorgar el dueño del suelo. 2.
El retardo en la ejecución de obras públicas a un barrio por parte de la permisología que
compete al Concejo Municipal, por estar el mismo construido sobre terrenos privados. Al
respecto, la autora se hace las siguientes preguntas: ¿Qué ocurre cuando los barrios tienen
más de veinte años de ocupación? ¿Podrán los ocupantes comprar? ¿Qué es más
conveniente la compra o la posesión? ¿Cuándo se podrá lograr la regularización de los
terrenos?

Ahora bien, en cuanto a la prescripción adquisitiva, se trata de la adquisición de la

propiedad por el transcurso del tiempo, determinado éste por la ley, y bajo los requisitos
que ésta establezca, así lo preceptúa el artículo 796 del Código Civil. Por su parte, el
artículo 1952 señala dos formas de prescripción, la adquisitiva, mediante la cual entra al
patrimonio de una persona un derecho y la extintiva, a través de la cual aquella se libera de
una obligación. En relación con la prescripción adquisitiva, el artículo 1953 destaca, que
para adquirir por prescripción se necesita posesión legítima.

198
Dentro de esa prescripción interesa destacar los terrenos baldíos, dado que en su gran
mayoría los terrenos ocupados por los barrios son de naturaleza baldía, esto es, pertenecen a
la República y a los estados federales. En el caso venezolano, la propiedad sobre los
terrenos baldíos se encuentra en manos no sólo de la República, sino mayoritariamente de
los estados federales y los baldíos urbanos se han convertido en ejidos. Así el artículo 542
del Código Civil y artículos 1 y 2 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, declaran como
propiedad de los estados federales a los baldíos ubicados en sus jurisdicciones, e incluso los
define como de su dominio privado.

Núñez (2006) refiere que la Constitución de 1999, en la nueva conformación dominial de

los baldíos implica que sólo serán prescriptibles los baldíos nacionales ubicados en zona no
urbanas, toda vez que las ubicadas dentro de las ciudades son tierras ejidos. Ello por cuanto
el artículo 181, único aparte, de la Constitución convierte los baldíos urbanos en ejidos y
como tales son imprescriptibles, según señala la misma norma en su encabezamiento.

Por otra parte, para que opere la prescripción se necesita ejercer posesión legítima sobre el
derecho que se pretende lo cual impone que sea continua, no interrumpida, pacífica,
pública, no equívoca y con animus domini, así como demostrar en juicio contencioso ser
poseedor legítimo y haber ejercido tal condición durante el lapso establecido en la ley. Sin
embargo, existe la creencia de que se es dueño con el transcurso del tiempo, pero no de la
necesidad de intentar un proceso judicial para que el juez declare la posesión y otorgue el
titulo de propiedad.

Así igual, la Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la Tierra en los

Asentamientos Urbanos Populares (2006), derogada por el Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de los Asentamientos
Urbanos o Periurbanos (2011), contempla la prescripción adquisitiva en diez (10) años
pero la sigue sometiendo a un juicio breve.

199
Cabe agregar que, luego de la ocupación inicial de los terrenos, en muchos casos se
empiezan a establecer relaciones de compra venta o pago de alguna cantidad de dinero que
viene unida a la venta de las bienhechurías o lo construido sobre el suelo, haciéndose
muchas veces referencia en los documentos a la transferencia de los derechos de posesión
sobre los terrenos. El instrumento jurídico predominante en este tipo de transacciones suele
ser el título supletorio, mediante el cual se logra una posesión precaria, porque éste sólo
otorga un derecho limitado sobre lo construido. Es posible también que en estos casos, el
dueño de la tierra pudiera ejercer algún derecho sobre la misma, pero frente a ello se tiene
la posibilidad de que opere la prescripción adquisitiva o “usucapión”, institución legal a la
que ya hemos mencionado.

Si bien es cierto que la ley permite a los habitantes de los barrios la posibilidad de adquirir
en propiedad el suelo que ocupan, por lo anteriormente expuesto, junto con ello es bueno
destacar que las personas han desarrollado un sentido psicológico de propiedad, lo cual
significa que se sienten propietarios de sus viviendas y el terreno sobre el cual están
construidas, aunque no tengan la certeza jurídica mediante un documento de propiedad que
garantice formalmente su condición de propietario. También es notorio que los habitantes
de los barrios suelen estar muy familiarizadas con lo que brinda la ley sobre la adquisición
con el transcurso de los 20 años, en tal sentido existe una conciencia jurídica, que no es otra
cosa que el conjunto de representaciones culturales que las personas se hacen sobre el
Derecho.

Sin embargo, está presente nuevamente aquí la ambivalencia del Derecho, dado que se
requiere ejercer un juicio contencioso de prescripción dominial ante un tribunal y plantear
la acción contra todas las personas que figuren en el registro público como titulares de
algún derecho real sobre el inmueble en disputa, presentándose conjuntamente contra la
demanda una certificación del registrador donde esté inscrito el inmueble, en la cual conste
el nombre, apellido y domicilio de tales personas, y copia certificada del título respectivo.
El no cumplimiento de este requisito implica violación al derecho del Debido Proceso y a la
Defensa (Ver Sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de

200
Justicia de fecha 10 de Mayo de 2004, caso H.A.G.O Monagas C.A, bajo ponencia del
Magistrado Antonio García García )

Por otra parte debemos precisar cuáles son los bienes y derechos que son susceptibles de
prescripción adquisitiva, y al efecto al revisar la doctrina nacional, encontramos una
importante discusión al respecto. Tal como destaca Kummerow (1980) en su obra Bienes y
Derechos Reales, señala:

“Son susceptibles de usucapión, la propiedad, las servidumbres

prediales continuas aparentes y discontinuas aparentes, así como las
servidumbres continuas no aparentes y discontinuas no aparentes, las
servidumbres negativas, la copropiedad, el usufructo, el uso y el
derecho de habitación, la enfiteusis. La usucapibilidad, por tanto se
limita al derecho de propiedad sobre las cosas in comercium y a los
derechos reales limitados de goce sobre la cosa ajena: Usufructo,
uso, habitación, servidumbre. Por el contrario las garantías reales
(hipotecas, anticresis) escapan de la esfera de actuación del Instituto.
No son tampoco usucapibles los derechos relativos al estado civil de
las personas, los derechos de la personalidad, los derechos políticos,
los derechos de obligación, el derecho hereditario… (Pág. 311)”

Se destaca así (Núñez 2006) que el objeto de la proscripción adquisitiva está vinculado
directamente con lo que se denomina derechos reales poseíbles. Así no son poseíbles las
cosas comunes, como el aire y el mar, que no pueden ser aprovechables en desmedro de la
colectividad, sino que pertenecen a la humanidad en su extensión total.

Dentro de todo lo expuesto sobre la prescripción de la propiedad del suelo a favor de los
habitantes de los barrios, encontramos otra limitante en relación con el ejercicio efectivo de
la acción judicial ante los tribunales, dado que se requiere de la representación de un
abogado, al cual hay que pagarle honorarios profesionales. Esto nos conduce al tema del
acceso a la justicia, que sin pretender extendernos en él, sólo queremos destacar que una de
las limitaciones que tienen las personas de escasos recursos económicos es justamente el
acceso efectivo a la justicia, a los tribunales y a los abogados y por tanto al Derecho. No se
trata únicamente de que la ley después de un tiempo y cumplido unas condiciones permita
adquirir la propiedad de la tierra y de que los habitantes de los barrios tengan la conciencia

201
jurídica y psicológica de que son dueños de la tierra, sino que debe intentarse un juicio el
cual muchas veces no se materializa por el desconocimiento o el obstáculo mismo de
acceder a la justicia.

Una respuesta a esta limitante, se encuentra en la Ley Especial de Regularización Integral

de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares del año 2006,
reformada por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Especial de Regularización
Integral de la Tenencia de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos (2011), la cual en su
artículo 50 trata la usucapión. Al respecto señala:

“En lo concerniente a la usucapión para la adquisición de la

propiedad de tierras privadas se fija un lapso de diez años de
posesión, de conformidad con el espíritu de la ley. Por lo que
respecta al procedimiento, se acoge a lo dispuesto en el artículo 881
del Código de Procedimiento Civil, dada la especialidad y el interés
social de la misma. En tal sentido, los juicios de usucapión que estén
amparados por esta Ley, se harán de acuerdo con el procedimiento
breve que se señala en el Título XII del Libro IV del Código de
Procedimiento Civil”.

Sin embargo, no se hizo esperar la reacción ante esta disposición y en fecha 31 de octubre
de 2006, dos abogados, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
números 14.006 y 27.316, respectivamente, en representación de sus propios derechos
como ciudadanos, como miembros del sistema de justicia del Estado venezolano y
profesores universitarios en materia de Derecho Procesal, intentaron ante la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Expediente No. 06-1584, un recurso de
nulidad parcial por inconstitucionalidad de dicha Ley Especial de Regularización Integral
de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares y concretamente
relacionada con el Artículo 50 de la mencionada ley.

Este recurso fue declarado sin lugar, lo que se ratifica en el Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de los Asentamientos
Urbanos o Periurbanos, publicada en Gaceta Oficial No. 385.168 de fecha 6 de mayo de
2011, dado que su articulado contempla la misma norma de la derogada Ley Especial de

202
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierras de los Asentamientos Urbanos
Populares, lo que indica la vigencia de la prescripción a diez años.

Nuestros habitantes de barrios en su gran mayoría tienen más de 20 años habitando de

forma pública, pacífica e ininterrumpida los terrenos sobre los cuales han construido sus
viviendas. La salida es activar las acciones legales que pueden ser emprendidas por
abogados clínicos, que asisten gratuitamente a comunidades y acudir a los tribunales y
ejercer derechos colectivos sobre la propiedad de la tierra. En nuestra opinión la Ley de
Regularización de la tenencia de la tierra, ha dado un paso al frente bien importante en ese
sentido, y ha generado un procedimiento para obtener la propiedad de la tierra, que si bien
puede tener algunas fallas que pudiéramos revisar para mejorar, se trata que los abogados
comprometidos, preocupados e interesados por el tema de lo jurídico en los barrios,
pongamos operativos esos instrumentos que el mismo derecho nos ofrece, lo cual debe ser
comunicado a las comunidades para emprender esas acciones conjuntamente, para lo cual
no se hace necesario resolverlo desde el Derecho Alternativo, porque el Derecho Oficial
está dando el camino para ello, es cuestión de que abogados estudiosos y diligentes
emprendan acciones en procura de la regularización de la tenencia y propiedad de la tierra,
donde está el corazón de este problema, y abandonemos el ala pesimista o realista de que el
Titulo Supletorio, por ejemplo, no sirve. Esta postura no ayuda para resolver el problema
que nos ocupa; por el contrario, debemos darle la fuerza que tiene sin distinción tanto para
el habitante formal como para el informal de la ciudad, por decirlo de alguna manera, todo
lo cual se enmarca en el sistema jurídico formal.

Ahora bien, a la luz de la Ley de Regularización de la tenencia de la tierra del año 2011, se
abre el camino de la prescripción adquisitiva especial (Articulo 77) del derecho real sobre
las tierras privadas en posesión de asentamientos urbanos y periurbanos y es
responsabilidad de los Comité de Tierras Urbanas impulsar el procedimiento en todas sus
incidencias y trámites (Artículo 75), presumiéndose la posesión de la tierra desde el origen
del asentamiento, salvo prueba en contrario (Artículo 78).

203
Se plantea un procedimiento más abierto y flexible para lograr ante una instancia no
judicial sino administrativa la adjudicación de la propiedad de la tierra, donde al parecer no
hace falta ni la presencia de un juez ni la de un abogado, lo cual pudiera verse como
positivo dado que uno de los obstáculos del acceso a la justicia de los más pobres, es
justamente el no contar con un abogado que lo asista ante los tribunales, además de los
procedimientos judiciales. Sin embargo, contra el acto administrativo que declare el
derecho a la propiedad, se puede ejercer un recurso contencioso administrativo por ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia. Será objeto de una investigación futura conocer la aplicación
que de esta norma están haciendo nuestras comunidades populares. Siguiendo al autor
Uprimny (1993) que trata el tema de la justicia comunitaria, es importante alertar sobre los
peligros del desplazamiento de las actuaciones judiciales o que corresponden a entes
especializados, en manos de la comunidad.

4.3.- La propiedad de la vivienda en el barrio. El Titulo Supletorio

De nuestro trabajo en varias zonas de barrios hemos podido evidenciar que la propiedad de
la tierra no es un valor comúnmente dominante en las personas, en tanto que la propiedad
de la vivienda sí lo es. En ese sentido, la propiedad de la tierra es importante si condiciona
la propiedad de la vivienda, por lo que el tema de la vivienda pareciera tener mayor interés
o importancia para el habitante del barrio, que el tema del terreno en sí mismo.

Es importante señalar que en Venezuela, la industria de la construcción fue una actividad

económica muy importante en la década de 1950 (Machado, 1981) y continuó siéndolo
hasta la de 1980. La legislación principal que acompañó el cambio urbano fue la Ley de
Regulación de Alquileres (1960), reformada en 1986, y la Ley de Propiedad Horizontal,
promulgada como Decreto-Ley en septiembre de 1958 y reformada en 1983. Hubo
naturalmente otra legislación, como la que reguló la banca hipotecaria y el financiamiento y
la distribución de vivienda social, patrocinada por el Estado. Lo más notable fue, sin
embargo, el surgimiento de un sector informal: viviendas de auto-construcción, edificadas
generalmente sobre terreno ajeno o municipal, que no atienden a la regulación urbanística
municipal ni a las técnicas constructivas.

204
En consecuencia, junto con el asunto de la propiedad del suelo, en los barrios, tiene especial
importancia la propiedad de la vivienda. Los habitantes de muchos de estos asentamientos
no disponen de documento que acredite la propiedad sobre las mismas. No obstante, en
nuestros barrios, encontramos personas que poseen documentos de compra venta privados o
notariados y registrados sobre las viviendas y terrenos, en cuyo caso las mismas no son
construidas por ellos sino que han sido adquiridas de otras personas. Igualmente, existen
casos donde las personas lo que poseen como elemento probatorio de adquisición de la
vivienda son facturas y recibos de pagos que corresponden con la transacción de compra
venta realizada.

Otras veces sólo se dispone del “título supletorio” sobre las bienhechurías de las viviendas,
por lo que se trata de una posesión precaria ya que este título sólo otorga un derecho
limitado sobre lo construido y, según la legislación venezolana, las estructuras construidas
en terrenos sobre los que el constructor no dispone de un título de propiedad no pueden ser
registradas para ninguna transacción (Bolívar, 2001a). La única excepción es cuando se
cuenta con la autorización del propietario lo que en muchos casos se complica pues se
desconoce quien es el dueño del terreno o, simplemente, los procedimientos no están
diseñados para un fácil acceso a esa información.

Se ha destacado, tal como ya lo hemos dicho, que los títulos supletorios, “ni suplen nada,
ni son título de nada”. Sin embargo es importante tener presente que el título supletorio ha
sido una gran salida para nuestros pobladores de barrios, quienes a través de los mismos
han podido proteger las inversiones sobre sus bienhechurías y han realizado diversas
transacciones con ellos, como es la compra y venta y se ha logrado con la anuencia del
propietario de los terrenos o el municipio, poder registrarlos ante las Oficinas Subalternas
de Registro. A través de experiencias en distintas Alcaldías así como en Instituciones de
Vivienda y Hábitat, en las cuales se han implementado Programas de Regularización de la
Tenencia de la Tierra y Vivienda, así como en nuestra participación activa en muchas
experiencias y proyectos para los barrios, entre ellas en Petare, Agua China, La Silsa-La
Moran, Galipán, Catuche, La Trilla, El Pedregal, León Droz Blanco; así como en el

205
programa CAMEBA- FUNDACOMUN, en los sectores igualmente de Petare, El Guarataro
y La Vega, del Área Metropolitana de Caracas y otras a nivel nacional como en Guanarito
en el Estado Protuguesa, se ha evidenciado el gran potencial de los títulos supletorios para
nuestros pobladores de barrios, quienes se encuentran permanentemente en construcción y
mejorando sus viviendas, resulta muy útil este documento. Esto aunado a la gran confianza
y seguridad que tienen las personas que poseen un título supletorio, quienes no dudan de la
legalidad de sus documentos, en todo caso la duda sobre la fuerza del mismo se les genera
desde el derecho formal. Adicionalmente hay que considerar que el título supletorio no es
exclusivo para las clases pobres y es utilizado por cualquier ciudadano que realice alguna
mejora en su vivienda, siguiendo el mismo procedimiento legal.

Compartimos lo expuesto por Bolívar (2011), quien señala que cada profesional que va a
participar en la valoración del barrio, lo vea y diagnostique como un objeto complejo,
perteneciente a sujetos que forman parte del mundo organizado actual, no solo de
Venezuela sino del mundo, por lo que las respuestas deben ser para facilitar y no para
obstaculizar, lo que ya en si mismo es muy complejo, pero hay caminos.

El Código de Procedimiento Civil venezolano en su Artículo 937, contempla el título

supletorio por lo que el propio Derecho formal le está dando la posibilidad del título
supletorio no sólo al habitante del barrio sino a cualquier persona de la ciudad formal que
pudiera construir alguna bienhechuría sobre su terreno, es el mismo tratamiento, salvo que
en el primer caso estamos refiriéndonos mayoritariamente a una población que no tiene
propiedad sobre el terreno y en el segundo caso sí la tiene.

Dentro de mi práctica del Derecho y experiencia profesional, la cual tengo desde mucho
antes de graduarme como abogada, y adquirí como miembro activo del servicio Clínico de
Asistencia Jurídica Gratuita y Voluntaria (ASOCLIVA) con sede en la Silsa Catia, y donde
elaboramos muchos títulos supletorios, no conozco caso alguno en donde al poseedor de
un título supletorio no se le haya reconocido su propiedad sobre las bienhechurías y, en el
caso de que pudieran ser desalojados de los terrenos cuya propiedad no les pertenece, están
sujetos a indemnización ante un posible desalojo por parte del dueño del terreno. Existe la

206
cultura jurídica del habitante del barrio que el título supletorio constituye plena propiedad
sobre su bienhechuría, y esto no lo contempla el llamado “derecho oficial paralelo”, lo
establece así la norma formal del Derecho Procesal Civil venezolano, por lo que no es sólo
simbólico.

5.- Consideraciones Finales sobre la propiedad de los terrenos y la vivienda

En cuanto a la demanda de terrenos hay diferencias, los que tienen acceso al mercado
formal de bienes inmobiliarios, ya que son personas solventes económicamente y se
supone que pueden escoger y adquirir con cierta garantía de seguridad; y los otros que no
pueden comprar, quienes accederán a los terrenos ocupándolos o invadiéndolos, y que son
terrenos que generalmente no están previstos para el uso urbano residencial. Son los peores
terrenos y más costosos y difíciles de urbanizar.

En materia de barrios salta a la vista la vulnerabilidad de los terrenos donde se asientan ya

que, de hecho, existen muchos que son inundables por ubicarse al borde de lechos de ríos y
quebradas; de igual modo, muchos terrenos ocupan áreas con pendientes superiores al 40%,
otros de extrema inestabilidad por sus condiciones geotécnicas. Es evidente que son
costosos y difíciles de urbanizar, pero al decir de Bolívar (2011) se pueden tratar con
ingeniería correctiva, lo cual debe realizarse con la intervención del Estado. Es importante
destacar que se desalojan barrios por esas consideraciones, pero los terrenos son
reutilizados por sectores solventes de la sociedad.

Ante el tema del terreno y la vivienda en los barrios, es justo detenerse como lo refiere
Bolívar (2011) sin que éste sea el centro de este estudio, en el tema de la violencia existente
no solo en nuestros barrios sino en nuestras ciudades, de allí que toda intervención para la
mejora de una vivienda de barrio, para obtener la propiedad de los terrenos o para lograr
que un terreno inestable se convierta en estable y seguro a la vida humana, necesita buscar
habitantes y profesionales que juntos encuentren salidas para nuestras ciudades y para los
barrios como parte de esta que son, y que sean los lugares de esperanza que fueron en sus
inicios.

207
En términos generales los habitantes de los barrios urbanos, han ido apropiándose, material
y socialmente, de los terrenos donde se asientan, y han adquirido una suerte de posesión,
que como refiere Pérez (1991), se han ganado un espacio en la ciudad que han legitimado.
Sin embargo, hay barrios que continúan en una situación de incertidumbre y amenazados de
desalojo. Ahora independientemente de ello, casi todos los barrios han sido objeto de
operaciones de mejoramiento con la intervención del Estado, lo cual puede interpretarse
como un indicio de institucionalización y reconocimiento de estos asentamientos populares.

6.- La Regularización de la Tenencia de la Tierra

Según Fernandes (2008,2011), hay en Latinoamérica una gran diversidad de procesos
informales que corresponden no sólo a las diferentes situaciones registradas dentro de cada
ciudad o de cada asentamiento informal, sino también una profunda heterogeneidad de
situaciones de tenencia de la tierra, identificadas en cada país. Las más comunes son
seguramente las que se presentan en los asentamientos informales como los barrios donde
la ocupación se ha dado de forma irregular. Existen, sin embargo, procesos informales
menos conocidos como son el aumento de densidad de ocupación de tugurios, el
crecimiento de pequeños pueblos creados para dar soporte a las actividades agropecuarias,
y que se transforman en verdaderas ciudades; la proliferación de subdivisión de lotes,
dando lugar a viviendas independientes, pero de tamaños exiguos; las ocupaciones a las
orillas de los ríos que se van creando informalmente.

Si, por una parte, esta diversidad de procesos informales tiene como rasgos distintivos las
diferentes implicaciones jurídicas, por otra, lo que los une es la ausencia generalizada de
infraestructura urbanística y ambiental, de equipamientos colectivos y de servicios
públicos, así como la generalizada precariedad de lo edificado aunque, a lo largo de varios
años, muchas de ellas logren alcanzar un relativo grado de consolidación.

Ahora bien, de acuerdo con este autor, pese a la gran magnitud que tienen los procesos de
ocupación informal del suelo que existen en las ciudades de América Latina, las respuestas
del Estado que se han expresado a través de programas de regularización de asentamientos
informales, siguen siendo insuficientes y en buena medida, poco satisfactorias.

208
6.1.- Algunas definiciones
Cuando hablamos de regularización, debemos entender que se refiere al mejoramiento de
las áreas informales también llamados “asentamientos urbanos populares no controlados”,
eso es, a programas de implementación de obras de infraestructura urbana y prestación de
servicios públicos, pero también y no menos importante, a programas dirigidos al
reconocimiento de alguna forma de seguridad jurídica de la tenencia para los residentes y la
integración socio espacial de tales áreas y comunidades en el contexto más amplio de la
estructura y de la sociedad urbana. Todo ello conlleva a políticas de legalización de la
tenencia de las áreas y de los lotes ocupados informalmente, por lo que podemos concluir
que la regularización implica mejoramiento físico y legalización de la tenencia de la tierra.

A los fines de esta investigación, interesa la regularización en el sentido de la legalización

de la tenencia de las áreas y de los lotes ocupados informalmente, el reconocimiento de la
seguridad individual de la tenencia para los ocupantes y la integración socio espacial de los
asentamientos informales.

6.2.- Perspectivas de la regularización

La regularización de la tenencia de la tierra se ha nutrido de diferentes perspectivas que la
orientan y le aportan algunos criterios y fundamentos. Entre ellos se encuentran los
siguientes:

1. La Conferencia de HABITAT-UN 1996, define la tenencia segura como uno de los

dos objetivos fundamentales de las acciones que deben perseguir los gobiernos a
nivel mundial.

2. El papel de los organismos internacionales de financiamiento, principalmente el

Banco Interamericano de Desarrollo –BID – y BIRF (Banco Mundial). Desde los
años noventa especialmente, los organismos internacionales y bilaterales de crédito
financian ya no políticas de vivienda, como tradicionalmente habían realizado, sino
lotes con servicios, y posteriormente, legalización y mejoramiento de barrios.

209
 3. Las ideas del economista peruano De Soto (1987; 2003) quien plantea que la tierra
ilegalmente ocupada es un capital que hay que movilizar y que una vez legalizada
podrá pagar impuestos (lo que se relaciona con el ajuste fiscal, las reformas del
Estado en los países latinoamericanos, en particular la descentralización) y ser
objeto de crédito en el sector financiero formal.

4. El papel jugado por los gobiernos democráticos, especialmente desde los años
noventa en algunos países, y su objetivo de inclusión social.

En el siguiente cuadro se ofrecen algunas experiencias de regularización en algunos países

latinoamericanos:

País Año inicio Programa

del
Programa
Perú 1960 Comisión para la formalización de la propiedad informal
COFOPRI.
Colombia 1960 Planes y programas de habilitación o mejoramiento de barrios.
Programas integrales de desarrollo urbano para la zona oriental de
Bogotá. Programas de desarrollo integrado Ciudad Bolívar. Planes
de Ordenamiento territoriales (POT).
México 1970 Legitimar la tenencia de la tierra y prever espacios para el
crecimiento de las ciudades. Programa Nacional de
Regularización de zonas urbanas ejidales. Comité de la
Regularización de la tenencia de la tierra (CORETT).
Brasil 1980 Plano de Regularización de las Zonas Especiales de Interés Social
(PREZEIS). Programa de Regularización de loteos. Estatuto de la
ciudad.
Argentina 1994 PROMEBA. Legislación Nacional Ley No. 24.374/94.
Guatemala 1999 Ventanilla Social.
Ecuador 2001 Mejoramiento Barrial. Legalizar y regularizar asentamientos.
Bolivia Programa ARCO. Legalización masiva

Ontiveros y Bolívar (2000), señalan que durante el gobierno de Carlos Andrés Pérez,
periodo 1974-1978, existen leyes, normas, instrucciones y decretos donde se insiste en la
necesidad del mejoramiento de las denominadas zonas suburbanas con relación a las
actividades urbanas, se definen lineamientos de la política habitacional, en articulación con

210
el Plan de Desarrollo Económico y Social, estableciéndose las responsabilidades de los
organismos del sector público, así como la participación del sector privado.

También en el período del primer gobierno de Carlos Andrés Pérez, (1974-1978) se habla
de un Proyecto de Ley de Protección a los Ocupantes de Tierras en los Barrios del Distrito
Federal, Estados y Territorios, el cual no prosperó. Igualmente hubo un intento de
regularización de la tenencia de la tierra en los barrios urbanos a través de la dotación de
tierras municipales, el cual sería para ese entonces el único esfuerzo nacional de
regularización de la tenencia de la tierra. Sin embargo, estos fueron procesos de
planificación de las áreas suburbanas y rurales, que producen el crecimiento desordenado
sin previsión de servicios básicos de infraestructura y equipamiento, por lo que señalan las
mismas autoras que para el caso venezolano, no hubo ninguna iniciativa concreta en
relación con la pertinencia o no del otorgamiento de los títulos de propiedad para los
barrios ya ocupados y no hubo propuesta integral de rehabilitación de los espacios auto
producidos, la cual pudiéramos ubicar para inicios del año 2000, a partir del cual se cuenta
con un cuerpo normativo en materia de regularización de la tenencia, y el impulso del
Consejo Nacional de la Vivienda, adscrito al Ministerio de Infraestructura para el año 2000
y varios municipios en Venezuela que emprendieron acciones para la regularización de la
tenencia la tierra en sus barrios, como es el caso del Municipio Baruta (Toro, 2012).

Por otra parte, tenemos iniciativas que han sido promovidas por las comunidades
organizadas, ejemplo de ello es la Comunidad de Catuche (nuestro caso de estudio).
También existen muchas iniciativas promovidas bajo la vigencia del Decreto 1666
mediante el cual se inicia el proceso de regulación de la tenencia de la tierra del año 2002 y
se conforman los Comités de Tierras Urbanas (CTU), quienes han tenido un papel
fundamental con logros significativos en este proceso.

En todo caso, Fernandes (2008, 2011), señala que los programas de regularización que
tradicionalmente se han implementado en la región latinoamericana, han tenido una
naturaleza esencialmente remedial, por lo que dichos programas sólo tienen sentido y
eficacia si son concebidos en el contexto de un conjunto más amplio de políticas públicas

211
preventivas, que rompan el círculo vicioso que, a lo largo de décadas, produjo ciudades por
la vía de la informalidad. En este sentido, los programas de regularización tienen que estar
necesariamente combinados con nuevas opciones de vivienda de interés social

Así, el gran dilema de las ciudades latinoamericanas es el de cómo promocionar políticas y

programas de regularización que sean sostenibles, combinando las dimensiones urbanística,
ambiental, social, jurídica y económica, lo que depende de una acción urgente y articulada
del poder público en todos sus ámbitos administrativos.

Adicionalmente a estos planteamientos, Fernandes y Smolka (2004), destacan que a pesar

de los innumerables programas de regularización y mejoramiento que se han instrumentado
en décadas recientes, la tasa de desarrollo de los nuevos asentamientos informales ha sido
de dos a tres veces superior a la del crecimiento de la población urbana. Por ello, el
incremento en la informalidad no se puede atribuir de forma exclusiva a los cambios
demográficos, ni al incremento en la pobreza urbana, que si bien ha aumentado, lo ha hecho
en tasas menores.

Estos autores también plantean la necesidad de adecuar los programas a las distintas
condiciones de los asentamientos, diferenciando entre los de reciente creación y aquéllos
con varios años de existencia que se han ubicado en zonas consolidadas. Al respecto, no
parece estar claro aún si los programas de regularización debieran iniciarse en
asentamientos recientes, donde los costos de mejoramiento son menores y se cuenta con
mayores grados de libertad; o bien, en zonas más antiguas y consolidadas, en las que las
acciones pueden conducir a consecuencias sociales más inmediatas y donde, sin embargo,
puede haber algunos derechos legales establecidos.

Por otra parte, cuando se concluyen los programas de mejoramiento y legalización, las
autoridades suelen retirarse de los asentamientos, aun cuando podrían realizar una
diversidad de funciones que van desde el monitoreo y evaluación del mantenimiento de la
infraestructura provista (por ejemplo, de los sistemas de agua potable y drenaje), hasta el
desarrollo de lineamientos y reglas para la incorporación de población nueva.

212
Los asentamientos tienden a deteriorarse muy rápidamente por la falta de presencia e
intervenciones oficiales, al grado que la legitimidad provista por los programas de
regularización puede “contaminar” a barrios de origen formal, promoviendo prácticas
informales de usos del suelo.

A pesar de la preocupación por garantizar que los beneficiarios de las intervenciones

públicas sean efectivamente residentes de los asentamientos informales en los programas de
regularización, no se ha logrado un equilibrio adecuado entre el respeto por los derechos y
libertades individuales y las funciones públicas de los programas (los derechos sociales a la
vivienda y la necesidad de generar áreas para tal efecto). Frecuentemente las soluciones
legales propuestas implican restricciones que, en la práctica, congelan los procesos de
movilidad que caracterizan a este tipo de asentamientos (afectando, por ejemplo, los
términos de venta, compra y renta), lo cual tiende a reforzar la informalidad.

La respuesta a la regularización no es darle más valor al título supletorio porque él ya lo

tiene, sino que se trata de regularizar el tema de la tenencia de la tierra, de los terrenos,
donde se emprendan políticas y programas, con el apoyo del Estado y la participación
activa de las comunidades involucradas, que nos permita conocer quiénes son los dueños
de los terrenos, que se hagan levantamientos topográficas en las parcelas y estudios
detallados de suelo y a partir de allí se motorice la norma de la prescripción adquisitiva
contemplada tanto en el Código Civil venezolano como en la Ley Especial de
Regularización Integral de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares.

La cuestión es resolver el tema de la propiedad de los terrenos y que una vez que los
mismos sean dados en propiedad a los habitantes de los barrios, se registre conjuntamente
con los títulos supletorios sobre sus bienhechurías ante las Oficinas Subalternas de
Registro, lo que requiere de voluntad política, de procedimientos abiertos y flexibles tal
como destaca la norma del artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, que permita que lo que la norma dicte se haga efectivo en la práctica.

Muchas veces la norma contempla los supuestos de hecho y de derecho para el efectivo
cumplimiento de los derechos y da la solución, pero falta que nuestros funcionarios

213
públicos la interpreten y apliquen y que acompañemos a las comunidades con
convencimiento para que hagan efectivo sus derechos a acceder a la justicia.

Adicionalmente, compartimos lo expuesto por Bolívar (2011), dado que la academia

podría esforzarse en buscar soluciones interdisciplinarias a problemas concretos en los
barrios, y con esto se iría capacitando para que en la enseñanza de los futuros profesionales,
hubiera complementariedad de saberes y se buscara frenar el camino de la especialización a
ultranza, que conlleva una pérdida de la comprensión de la totalidad compleja.

Compartimos la opinión de Bolívar (2011), en relación a que estos programas de

regularización que conlleva el tema de la tenencia de la tierra, deben estar acompañados de
programas de habilitación física, con servicios y equipamientos para la preservación de los
terrenos donde se asientan, sin lo cual se alcanzaría la calidad ambiental que merecen los
hacedores de ciudad. Por ello insistimos en los aportes importantes del Plan Sectorial de
Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de Barrios del Área Metropolitana de
Caracas y la Región Capital (Sector Panamericana y los Teques), y en todo caso debería
revisarse su implementación, la capacidad en su ejecución y participación efectiva del
gobierno y las comunidades, lo cual no le quita el mérito a lo planteado. Se necesita una
política de Estado que hasta ahora no se ha podido lograr, o tal vez es mejor decir que no se
han respetado y evaluado las existentes y no se les han dado la continuidad necesaria, dado
que cada gobierno o funcionario de turno elimina lo que existe y crea algo nuevo, sin mirar
hacia atrás, en lo bueno o malo, lo positivo o negativo que pudo haber tenido esa
experiencia, allí perdemos mucho tiempo y el barrio sigue creciendo, no se detiene, porque
la sociedad está en permanente movimiento, en tanto que el derecho y nuestras políticas
públicas son más rígidas, convirtiéndose muchas veces en obstáculo del cambio social.

De acuerdo con resultados de una investigación realizada por Clichevsky (2007), en seis
países latinoamericanos los programas de regularización tienen una naturaleza
esencialmente remedial, puramente curativa y hasta ahora sólo es reconocimiento de
derecho al título. Agrega que la evaluación dice que estos programas han sido un gran
fracaso, con mecanismos inadecuados e inexistentes, donde el desalojo cada día es menor,

214
pero sigue presente, siendo pocos los municipios y gobiernos centrales que llevan la
discusión sobre el enfrentamiento de la irregularidad al núcleo del planeamiento urbano,
leyes urbanísticas, planes especiales, generándose áreas legalizadas, pero no sostenibles, es
decir, sin servicios, transportes o equipamientos adecuados.

También nos indica que un crédito hipotecario para los habitantes de los barrios es algo
demasiado riesgoso de asumir, por lo que estos programas sólo tienen sentido dentro de un
contexto de un conjunto más amplio de políticas públicas preventivas (vivienda, créditos,
acceso a la tierra urbanizada, asentamientos sostenibles, reconocimiento de derechos
ciudadanos para los sectores pobres), requiriéndose de programas de regularización
sostenibles urbanística, ambiental, social y jurídicamente.

Adicionalmente, en nuestras experiencias en barrios de Caracas, observamos que el

proceso de regularización, en muchos casos, implica la solución previa de algunos
problemas legales que no han sido resueltos entre los pobladores de estos asentamientos.
Problemas que se derivan, precisamente, de la desarticulación que el Derecho ha tenido en
relación con el tema del barrio, así como de la exclusión a que ha estado sometida esta
parte de la población.

Sin embargo, y más allá de los resultados que los programas de Regularización de la
Tenencia de la Tierra hayan tenido en la práctica, coincidimos una vez más con Azuela
(1993a) cuando refiere que el tratamiento que se le debe dar al tema no debe responder a la
lógica de la dogmática jurídica tradicional, porque no necesariamente es así, por lo que es
necesario entrar a considerar que más que un “problema del suelo” debe verse como un
“problema de la propiedad privada”, lo que representa una oportunidad de desarrollar una
nueva concepción de esa institución a la luz de la complejidad de las relaciones sociales
que tienen lugar en los sectores populares en relación a la apropiación del espacio urbano y
a la especificidad histórica.

7.- Legislación en materia de barrios

En Venezuela, las zonas de los asentamientos humanos no controlados o barrios, carecían
de un marco jurídico en relación a la regularización de la tenencia de la tierra, estando

215
caracterizadas por la existencia de un mercado inmobiliario en el cual se realizan
transacciones “jurídicamente” hablando de compra venta de terrenos a través de
documentos notariados o privados, que no otorgan la propiedad del suelo, siendo el objeto
de la transacción las viviendas que han sido auto construidas y los derechos de posesión
sobre los terrenos, por lo que gran parte de la población de estos barrios, no es propietaria
del suelo sobre el cual están construidas las viviendas que habitan. El no ser propietario del
suelo mantiene vigente la amenaza del desalojo que pudiera ejercer el dueño del suelo y de
igual modo imposibilita la adquisición de créditos de mejoras de viviendas, así mismo, esta
precariedad jurídica contribuye a desvalorizar el precio de la vivienda.

La identificación de la propiedad territorial urbana es, en términos generales, todavía muy

ambigua. No existían catastros que demostraran con precisión los límites de la propiedad de
las tierras, aunque, paradójicamente éstas puedan aparecer, en algún momento, registradas.
Hecho que, con el paso del tiempo, ha creado más confusión acerca de quiénes son los
legítimos propietarios de grandes extensiones de la tierra urbana. Muchas zonas están
subdivididas entre diversos propietarios los cuales detentan un derecho o parte de los
mismos. Los propietarios pueden pertenecer a una misma familia, otras veces no, por las
ventas de derechos y acciones. A veces entre propietarios se desconocen los otros derecho-
habientes. Muchas veces para desentramar esta urdimbre deben hacerse estudios
retrospectivos en los registros públicos, llamados de tradición legal, los cuales no siempre
son fáciles y requieren de grandes costos, imposibles de pagar por parte de los ocupantes.

Todo ello hace pensar, que es necesario regularizar la tenencia de la tierra en estos
asentamientos, con el fin de atender un importante sector de la población que ha sido
excluido de toda normativa jurídica y que le otorgue a sus pobladores la condición de
ciudadano, que le reconozca derechos a la propiedad sobre la tierra, a la vivienda digna, al
hábitat y otros factores asociados con su condición de personas habitantes de espacios
planificados, urbanizados, con servicios, ordenados de acuerdo con un marco legal que los
regule.

216
El proceso de regularización de la tenencia de la tierra en los barrios en Venezuela, data de
la década del 2000, es por ello que a continuación se hará una breve referencia al cuerpo
normativo que en materia de regularización de la tenencia ha sido aprobado, entre los años
2000 y 2012, periodo en el cual sin lugar a dudas se caracteriza por la mayor cantidad de
leyes relativas a la regularización. No se pretende agotar el contenido de estas leyes, sino
sólo tocar aspectos relevantes de las mismas, que den cuenta del objeto de nuestra
investigación.

Veremos entonces cómo ha ido evolucionando hasta nuestros días, tomando como punto de
partida la promulgación de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de 1987, a la cual
ya hemos hecho referencia repetidas veces, debido a que es la primera ley en hacer alusión
directa a los barrios.

7.1.- Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de 1987

En primer lugar debemos mencionar lo establecido en esta Ley en sus artículos 49 y 50, ya
que de la interpretación de los mismos pudiéramos inducir o concluir que el legislador le
estaba dando alguna forma legal a los asentamientos no controlados, al disponer lo
siguiente:

Artículo 49: “Son Planes Especiales aquellos cuyo objetivo

fundamental es la ordenación, creación, defensa o mejoramiento de
algún sector particular de la ciudad, en especial las áreas de
conservación histórica, monumental, arquitectónica o ambiental, las
zonas de interés turístico y paisajístico, los asentamientos no
controlados, las áreas de urbanización progresiva o cualquier otra
área cuyas condiciones específicas ameriten un tratamiento por
separado, dentro del Plan de Desarrollo Urbano Local. La autoridad
urbanística Municipal dispondrá lo concerniente a la elaboración,
aprobación y ejecución de estos planes.”

Artículo 50: “La elaboración de los planes que contemplen la

erradicación total o parcial de asentamientos no controlados
localizados en zonas de interferencia con la infraestructura y
equipamiento de servicios públicos y aquellas que por razones
geológicas o de otro tipo sean consideradas de alta peligrosidad se
hará coordinadamente con las autoridades respectivas”.

217
De la lectura de esos artículos se desprende la atención indirecta al problema de los
asentamientos no controlados. Hay un reconocimiento a los mismos en cuanto a la
ejecución de los planes especiales, aunque no hay una declaratoria explícita de atención al
problema de fondo ni mucho menos como una política del Estado para la actuación en los
barrios. Por otra parte, observamos que el legislador a través de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística (LOOU), no normó sobre los procedimientos para elaborar o
ejecutar esos planes especiales, lo que ha conducido en la práctica a que las autoridades
competentes, ante el vacío legal existente, deciden desde sus “criterios técnicos” cual es el
procedimiento a seguir, lo que ha conllevado a la demora, atraso y arbitrariedad en la
aprobación de estos planes, siendo ejemplo de ellos innumerables Planes Especiales, como
lo es el caso del Plan Especial de la Unidad de Diseño Urbano 2.4 de la Quebrada Catuche
y la Unidad Separada 2.5 La Trilla, caso de estudio de la presente tesis.

7.2.- Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional (2000)

Esta fue la ley pionera en esta materia, y en otros varios aspectos relacionados con los
barrios, aunque lamentablemente fue derogada en el año 2005 por la Ley de Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat. A pesar de la derogatoria de esta Ley consideramos
que la misma constituyó un instrumento legal fundamental en materia de barrios ya que por
primera vez y de una manera explícita nuestro legislador reconoce y oficializa la atención
de los barrios como uno de sus programas habitacionales. Todo ello se materializa mediante
una política abierta y directa de atención a las zonas de barrios que a partir del año 2000
lleva adelante el organismo rector de la política habitacional en Venezuela, como lo fue el
Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), actuando directamente en más de 250
comunidades de barrios a lo largo de toda la geografía nacional.

En tal sentido, hablar del Decreto con rango y fuerza de ley que regula el Subsistema de
Vivienda y Política Habitacional, es desde el punto de vista jurídico la partida de
nacimiento de los barrios, teniendo así su declaratoria en el Artículo 12, numeral 2, el cual
contempla como uno de los programas habitacionales, la habilitación física de las zonas de
barrios.

218
Entre otros programas, correspondió al CONAVI - Instituto Autónomo adscrito al
Ministerio de Infraestructura y creado por la Ley de Política Habitacional publicada en la
Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 4.124 Extraordinario, de fecha 14 de
septiembre de 1989- el desarrollo del Programa II “Habilitación Física de las Zonas de
Barrios”. El cual, de acuerdo con el Artículo 14 de la Ley que regula el Subsistema de
Vivienda y Política Habitacional del año 2000, atenderá el mejoramiento progresivo de las
condiciones ambientales, al ordenamiento urbano y a la regularización de la tenencia de la
tierra. Donde se agrega, que mediante “ley especial serán establecidos los procedimientos y
modalidades de reconocimiento de derechos, adquisición de la propiedad y utilización de
las tierras públicas y privadas ocupadas por los habitantes de las zonas de barrios
determinadas conforme a esa legislación”.

7.3.- El Decreto 1666 (2002)

En el año 2002, se promulga el Decreto1666 mediante el cual se inicia el proceso de
regularización de la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos populares (Gaceta
Oficial No. 37.378 de fecha 04/02/2002), reconociéndose en éste que millones de familias
viven en asentamientos espontáneos urbanos o barrios y urbanizaciones populares, que
requieren una mayor atención por parte del Estado. También se establece que el derecho a
la vivienda y a la tierra son derechos humanos y es deber del Estado ejecutar políticas para
hacerlos efectivos y que el Estado se comprometería a adoptar políticas y medidas para
garantizar una vivienda adecuada, seguridad jurídica en la tenencia de la tierra y la igualdad
de acceso a la tierra para todos, por lo que es de interés público y premisa fundamental la
regularización de la tenencia de la tierra.

Producto de ese Decreto (2002), se dio paso a la organización de los denominados Comités
de Tierras Urbanas (CTU), organizaciones de carácter comunitario, las cuales impulsaron y
han cumplido un destacado rol en la promoción de estos procesos de regulación de la
tenencia de la tierra urbana en nuestras zonas populares.

De acuerdo con Antillano (2005), la Oficina Técnica Nacional de la Regularización de la

Tenencia de la Tierra (OTN) señala que existen 6.000 CTU constituidos, organizados en
una red que tiene presencia en la mayor parte de los barrios de las grandes ciudades del

219
país, cubriendo en su acción a una población cercana al millón de familias. Igualmente
destaca que los CTU han participado en el levantamiento catastral y actualización
cartográfica y según la OTN para esa fecha se habían realizado más de 150.000
levantamientos catastrales, lo que significa además la regularización geográfica de
inmensas zonas de la ciudad no cartografiadas y catastradas. Se señala que se han otorgado
100.000 adjudicaciones en propiedades individualizadas y algunas colectivas, como lo es el
caso del Barrio León Droz Blanco ubicado en la ciudad de Caracas, como ya se mencionó
antes.

Así se destacan entre las atribuciones de los CTU, las siguientes: 1) Promover la adopción
de decisiones por parte de la comunidad y mantenerla informada permanentemente. 2)
Crear comisiones auxiliares que faciliten la ejecución eficaz y eficiente de su misión. 3)
Ejecutar las decisiones de la comunidad en materia de la regularización de tierras urbanas.
4) Proponer las poligonales urbanas de los asentamientos urbanos populares. 5) Elaborar la
carta del barrio, con la participación de la comunidad. 6) Elaborar el registro inicial de
parcelas y usos de los asentamientos urbanos populares. 7) Elaborar el registro inicial de
propietarios (as) y poseedores (as) de viviendas, edificaciones y bienhechurías en los
asentamientos urbanos populares. 8) Elaborar el plan de ordenación urbano básico. 9)
Coordinar con la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tenencia de la
Tierra Urbana. 10) Proponer las áreas de usos reservados no modificables. 11) Realizar
todas las consultas necesarias para mantener informada a la comunidad. 12) Planificar y
ejecutar planes y proyectos de transformación integral del hábitat, en coordinación con los
órganos competentes. 13) Participar conjuntamente con las otras formas asociativas de la
comunidad, en la planificación y ejecución de planes y proyectos de transformación física
de su asentamiento, de manera autogestionaria o cogestionaria, según lo establecido en la
Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. 14) Cumplir funciones de Contraloría
Social. 15) incentivar la participación protagónica de los CTU en las actividades que
realicen los consejos comunales. 16) Participar y propiciar la articulación y organización
local, parroquial, municipal, regional, nacional e internacional de los CTU.

220
7.4.- Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat (2006)
Esta Ley contempla en su Artículo 20 que el Ministerio con competencia en materia de
vivienda y hábitat fomentará, conjuntamente con los municipios, la regularización de la
tenencia de la tierra en los asentamientos humanos populares, bajo criterios de justicia y
equidad , con la participación activa y protagónica de la comunidad organizada de acuerdo
con la ley especial que rija la materia, con la finalidad de hacer efectiva la incorporación de
la propiedad de la tierra, como un recurso dentro del Sistema de Recursos del Sistema
Nacional de Vivienda y Hábitat.

Así el Artículo 26, destaca que:

”El sistema de recursos debe garantizar la existencia de

mecanismos que permitan el máximo de accesibilidad económica a
la vivienda y hábitat de todos los sectores económicos, en especial,
a los menores recursos, formular una política de accesibilidad a la
tierra e incorporación de las bienhechurías a los activos familiares.
Ambos apoyados por incentivos del Estado para dar máxima
apertura a los créditos, en especial, a los sectores de la población
que habitan en asentamientos populares”.

Articulo 150:
“El Sistema de recursos, destinado a garantizar los insumos para la
producción de vivienda y hábitat…, estará integrado por los
recursos provenientes de: …2. La tierra propiedad de cualquiera de
los órganos o entes del Estado o de personas naturales o jurídicas
de naturaleza privada y los derechos reales de los particulares
sobre ella. 3. Las bienhechurías de los particulares sobre las tierras
de su propiedad o de las cuales sean poseedores de cualquier
título”

Articulo 154:
“ Con el objeto de facilitar el financiamiento necesario para la
adquisición, construcción, liberación de hipoteca, sustitución,
restitución, reparación, remodelación, servicios básicos esenciales,
urbanismo y habitabilidad de sus viviendas, la República, los
estados, los distritos metropolitanos, los municipios y sus entes
descentralizados funcionalmente, concederán en propiedad o
enfiteusis a perpetuidad, mediante contrato inscrito en el Registro
Subalterno correspondiente, sus terrenos, bienes inmuebles, ejidos,

221
 tierras baldías o bienes del dominio público, sobre los cuales los
particulares habiten a la entrada en vigencia de la presente ley, en los
términos y condiciones que señale el Reglamento de esta Ley,
siempre y cuando se demuestre la posesión legítima y que no exista
proceso de litigio”.

Artículo 156:
“El Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo establecido en la Ley
de Cartografía, Geografía y Catastro, desarrollará los mecanismos
necesarios para levantar el catastro de las tierras y bienhechurías a
que se refieren los artículos anteriores y garantizará la vinculación
uniforme con el Registro Público. Los órganos y entes de los estados
y municipios colaborarán en el ámbito de sus competencias a los
fines de dar cumplimiento a lo dispuesto en este artículo”.

Artículo 163:
“De los recursos asignados en la Ley de Presupuesto al Fondo de
Aportes del Sector Público, se debe destinar el treinta por ciento
(30%) a la atención de las necesidades de los asentamientos
humanos populares dentro de la visión estratégica del Estado”.

Artículo 229:
“La transformación integral de los barrios urbanos incluidos en los
polígonos de actuación, debe comprender: el catastro del barrio, el
mejoramiento y construcción de accesibilidad y de vialidad
adecuada, redes de servicios públicos, y equipamientos comunitarios
para la educación, la salud, la recreación, la organización comunal y
la regularización de la tenencia de la tierra, con el propósito de lograr
la incorporación de sus habitantes al pleno disfrute de la vida
urbana”.

Artículo 232:
“El Estado, de conformidad con las pautas establecidas en la
presente Ley, debe promover en todos los niveles de gobierno, las
siguientes actuaciones: …3. La transformación integral de barrios
urbanos, mediante el equipamiento urbano pertinente…”

De la lectura de estos artículos podemos resaltar la voluntad del legislador ante el

reconocimiento de los barrios, garantizando recursos para acceder a la vivienda y el
hábitat, con una política de accesibilidad a la tierra y las bienhechurías, garantizando

222
insumos para la producción de viviendas y hábitat, pudiéndose contar con los terrenos
propiedad del Estado. Se observa la participación de los distintos niveles de gobierno (la
nación, los estados y los municipios) en la entrega en propiedad de los terrenos que les
pertenecen y son habitados por particulares, una vez se demuestre la posesión pacífica de
los mismos.

La concepción de esta ley sobre el barrio contempla su atención integral entendida la

regularización desde sus dos acepciones, esto es, la habilitación física con servicios y
equipamiento y la regularización de la tenencia de la tierra, incorporando los barrios a la
estructura urbana de la ciudad, responsabilidad que se delega en el Estado y sus niveles de
gobierno.

Esta ley constituye un avance importante en la manera como deben ser atendidos los barrios
a fin de solucionar los distintos problemas que su manera anárquica de ocupación han
ocasionado. Sin embargo, no se identifican en la práctica experiencias que de una manera
integral hayan transformado esa realidad, más allá de actuaciones puntuales de
equipamiento, mejoras de servicios o entrega aislada de títulos de propiedad sobre los
terrenos.

Esta ley fue reformada por el Decreto No. 5750 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Reforma parcial del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, publicado en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 5867 extraordinario, de fecha 28 de
diciembre de 2007, el cual comentaremos más adelante.

7.5.- Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los

Asentamientos Urbanos Populares (2006)
Esta ley tal como se indica en su Artículo 1, tiene por objeto ordenar y regularizar el
proceso de la tenencia de la tierra, ocupada por la población en los asentamientos urbanos
populares y contribuir a la satisfacción progresiva del derecho a la vivienda y el hábitat,
dando prioridad a la familia en condición de vulnerabilidad y con ello consolidar los
asentamientos urbanos populares ya existentes y establece cómo se inicia el proceso de
regularización de la tenencia de la tierra, mediante la cogestión integral con el Estado.

223
Hay que destacar lo contemplado en relación con la ordenación de la ocupación de la tierra,
la cual está vinculada con los planes integrales de cogestión urbana y ordenamiento
territorial, dentro de una visión integral de tenencia, riesgo natural, usos, infraestructura,
servicios, sostenibilidad y equidad del asentamiento.

De acuerdo con la ley in comento el proceso de regularización integral de la tenencia de la

tierra y el posterior desarrollo urbanístico, se inicia con la Carta del Barrio, la cual
constituye el plan de ordenación urbano básico y en ella se debe reflejar las áreas de usos
públicos (Art. 25), reconociéndose la usucapión especial sobre dichos bienes por el uso
público. La Carta del Barrio es el documento fundacional demostrativo del origen,
existencia del asentamiento urbano popular y contiene sus características socio-culturales,
históricas, económicas, ambientales, urbanísticas e identidad (Art. 56). La Carta del Barrio
será reconocida y respetada por las autoridades y se constituye en la base para la
elaboración de la Ordenanza que rija la relación del asentamiento con su centro poblado y
el municipio. Será un documento refundacional del asentamiento urbano popular que define
formalmente su ubicación geográfica y política-territorial, la poligonal que encierra el
asentamiento y sus límites; incorpora, en principio, las líneas maestras del Plan de
Desarrollo Urbano Integral y las normas comunitarias sobre el Ordenamiento Interno que lo
regirán, debidamente refrendado por la municipalidad. (Art. 57). Es un instrumento de
gobernabilidad primaria. Representa el acuerdo social refrendado y aprobado entre los
pobladores (as), que expresa la voluntad de vivir en comunidad y lograr el bienestar
colectivo bajo un instrumento normativo.

Estos planteamientos deben ser entendidos como la ordenación de la ocupación en planes

integrales de cogestión urbana y ordenamiento territorial, con una visión integral de:
tenencia, riesgo natural, usos, infraestructura, servicios, sostenibilidad, equidad del
asentamiento. De ahí que el Plan de Ordenamiento urbano básico, se constituye por la
Carta de Barrio. Este Plan será reconocido por el Poder Público para su inscripción en el
Registro Inmobiliario de la Jurisdicción correspondiente, siendo condición suficiente para
producir su parcelamiento

224
También contempla esta ley, que las comunidades podrán realizar el levantamiento de las
parcelas del asentamiento e inclusive el proceso catastral completo, modalidades de
catastro popular con el apoyo de la instancia legalmente pertinente. Este trabajo deberá ser
validado por la Oficina Técnica Nacional y Municipal para la Regularización de la
Tenencia de la Tierra Urbana. Así, el Instituto Geográfico Simón Bolívar conjuntamente
con las Direcciones de Catastro de los municipios, asistirán, capacitarán, supervisarán y
validarán los levantamientos catastrales o modalidades de catastro elaborados por las
organizaciones comunitarias.

Además de contemplar el proceso de los levantamientos catastrales, destaca esta Ley que la
autoridad administrativa competente otorgará (libre de gravamen o aranceles) a la
comunidad de un asentamiento urbano popular o a sus miembros el titulo de permanencia o
de adjudicación, por una sola vez y respecto a un único terreno poseído, pudiéndose
solicitar la tenencia de la tierra en forma individual (familiar) o colectiva, decisión que
tomaran en Asamblea de ciudadanos y ciudadanas, delegando en el CTU la continuación
del procedimiento.

El precio del metro cuadrado de la tierra es la cantidad de un bolívar (Bs. 1,00), según el
artículo 18 de la Ley de Regularización. Por otra parte, tenemos que una vez otorgado el
título de permanencia o de adjudicación, si el propietario desea enajenarlo, debe ofrecerlo
en primer lugar al Municipio (Art. 19 Derecho de Preferencia).

Igualmente, de conformidad con este Ley se reconocerá coposesión, usucapión especial y

copropiedad (Art. 24) sobre la tierra a los propietarios (as) de bienhechurías o edificaciones
que poseen un terreno en los asentamientos urbanos populares y se reconocerá la usucapión
especial sobre bienes de uso público (Art. 25), así como el derecho vecinal (Art.25) sobre
las áreas que los ocupantes del asentamiento urbano popular han destinado al uso público
(plazas, veredas, caminos, desagües, depósitos de basura, entre otras). La autoridad
municipal determinará su ubicación y extensión, y declarará formalmente el dominio

225
público del Municipio sobre dichos bienes y ordenará su inscripción en el Registro
Público.

Otro aspecto importante de esta Ley, está contenido en su articulo 50, el cual contempla
que en lo concerniente a la usucapión para la adquisición de la propiedad de tierras privadas
se fija un lapso de diez (10) años de posesión, acogiéndose al procedimiento breve
dispuesto en el artículo 881 del Código de Procedimiento Civil, dado la especialidad y el
interés de la misma.

Así estamos en presencia de una ley con una atención integral al problema de los barrios,
donde establece el mandato de que el uso de los espacios y restricciones, dimensiones,
vialidad, como también el crecimiento vertical y horizontal de las construcciones y sus
modificaciones, la densificación, variables todas que están presente a lo interno de los
barrios, deben adaptarse a la realidad del mismo, a sus potencialidades de desarrollo
urbanístico, a la sostenibilidad y sustentabilidad del ambiente. Con una visión que
contempla la consolidación de planes comunitarios de los asentamientos urbanos populares
contiguos, correspondiéndose con políticas de desarrollo urbano, municipal, estadal y
nacional, como plan especial de las autoridades, en concordancia con la metodología
general de la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat.

Esta ley fue derogada por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos
(2011), la cual comentaremos más adelante.

7.6.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda
y Hábitat (2007)

En el año 2007, se publica el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela No. 5.867 extraordinaria 28/12/2007). Este Decreto mantiene el contenido del
aprobado en el año 2006, siendo las modificaciones más resaltantes y que ocupan nuestro
interés, la supresión del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) creado en el año

226
1975 y la reestructuración del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), ambos
organismos de relevancia para el tema de la vivienda en nuestro país y a los cuales ya nos
hemos referido.

7.7.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda
y Hábitat (2008)
Esta ley contiene modificaciones sustanciales respecto a la ley del año 2006, básicamente
porque se señala que en lo material es más pragmática, facilitando y estimulando el
dinamismo en el sector de la vivienda y hábitat, con un marco regulatorio desarrollado por
resoluciones y profundizando la jerarquía del Ministerio del Poder Popular con
competencia en materia de Vivienda y Hábitat. Comentamos con especial referencia de esta
ley, el título VII de las tierras urbanas y urbanizables, concretamente el artículo 76 relativo
a la Regularización de la Tenencia de la Tierra, la cual es competencia del Ministerio del
Poder Popular de Vivienda y Hábitat con la participación activa y protagónica de la
comunidad organizada, señalándose la competencia para el otorgamiento de los títulos de
adjudicación de tierras públicas nacionales. Igualmente, destaca el artículo 78 que se
deberán adoptar los planes y programas necesarios para lograr la transformación integral de
los asentamientos urbanos populares que permita el mejoramiento o construcción de las
vías adecuadas de acceso y tránsito al sector, de redes de servicios públicos y de
infraestructuras, con el objeto de lograr la integración de sus habitantes al disfrute pleno de
la vida urbana, a través de los Comités de Tierra Urbana incorporados a los Consejos
Comunales.

Así mismo, el artículo 79, establece que los entes públicos podrán dictar los actos o
celebrar acuerdos que sean necesarios para transmitir la propiedad u otros derechos reales
sobre sus terrenos o edificaciones, en el caso de que hayan venido siendo ocupados de
manera pacífica, en condición de posesión legítima.

En lo relativo al catastro de las tierras y las bienhechurías, se destaca que corresponde

igualmente al Ministerio de Vivienda y Hábitat las acciones necesarias para levantar el
catastro y las bienhechurías, para lo cual deberán colaborar los estados y municipios.

227
Esta ley deroga el Decreto No. 5.750 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial
del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat de fecha 28 de diciembre de 2007 y sufre
una reforma parcial según Decreto No. 9048 publicado en Gaceta Oficial No. 39945 de
fecha 15 de junio de 2012, la cual comentamos más adelante.

7.8. - Ley de Emergencia de Terrenos Urbanos y Vivienda (2010)

En esta ley, se crea el Instituto de Tierras Urbanas y Vivienda, ente autónomo adscrito a la
Presidencia de la República, que toma las principales atribuciones del Sistema Nacional de
Vivienda y Hábitat previsto en la Ley Prestacional de Vivienda y Hábitat correspondiente
del año 2008, y refuerza competencias como "formular, hacer seguimiento y evaluar las
políticas y planes de ordenación y desarrollo de los asentamientos humanos, así como sus
áreas de influencia local y regional; definir los lineamientos generales de desarrollo
urbanístico y urbano; estudiar, evaluar, definir y jerarquizar el sistema de centros poblados,
así como sus respectivas áreas de influencia".

La determinación de "zonas de emergencia" también se atribuye al gobierno centralizado y

se generaliza la declaratoria de afectación de tierras urbanas para tal fin, así como la
ocupación previa y /o temporal de inmuebles, no relacionada con las figuras de regulación
de esta medida previstas en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social
(2002) vigente.

7.9.- Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Especial de Regularización Integral
de la Tenencia de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos (2011)

Dentro del conjunto de leyes dictadas en materia de Regularización de la Tenencia, debe

mencionarse este Decreto, cuya exposición de motivos señala que:

“A pesar de la vigencia del Decreto N° 1.666, publicado en la

Gaceta Oficial N° 37.378, de fecha 04/02/2002, y la de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares, publicada en la Gaceta Oficial
N° 38.480, de fecha 17/07/2006, pocos han sido los logros
alcanzados en la materialización de la tenencia de la tierra ocupada
por la población en los asentamientos urbanos consolidados, en
virtud de que en el período de nueve años sólo se ha logrado entregar

228
 un número aproximado de 500.000 títulos de tierras, de un universo
nacional muy superior a esta realidad. Es por lo que, a manera de dar
respuesta concreta a las exigencias y realidad patentes sobre la
insuficiencia de los mencionados instrumentos jurídicos, se modifica
la estructura material y formal de la “Ley Especial de Regularización
Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos
Populares”. De igual sentido, se establece como objetivo
imprescindible alcanzar la regularización de la tenencia de la tierra
en los asentamientos urbanos o periurbanos consolidados, al efecto,
deberá otorgársele el carácter de bien de naturaleza y uso de interés y
función social…”

Esta ley deroga la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de

los Asentamientos Urbanos Populares del año 2006, así como el Decreto 1666 mediante el
cual se inicia el proceso de regularización de la tenencia de la tierra en los asentamientos
urbanos populares del año 2002, por considerarlos insuficientes, y por ello se modifica la
estructura material y formal de la ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de
la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares, estableciéndose como objetivo
imprescindible de alcanzar: “la regularización de la tenencia de la tierra en los
asentamientos urbanos o periurbanos consolidados, al efecto, deberá otorgársele el carácter
de bien de naturaleza y uso de interés y función social y no una mercancía a los fines
previstos en el presente Decreto Ley, afectando el conjunto de tierras públicas nacional,
estadal, municipal y privadas”. Tiene por objeto el otorgamiento de los títulos de
adjudicación en propiedad de las tierras públicas y privadas, para contribuir a satisfacer el
derecho humano a la tierra, a una vivienda digna y su hábitat sustentable y sostenible.
(Artículo 1).

Tomado de la propia ley, encontramos que se protege la propiedad familiar tanto en las
uniones de derecho como en las uniones estables de hecho, en caso de existir conflictos de
intereses entre el padre y la madre que habiten con sus hijos e hijas; se crea el Instituto
Nacional de Tierras; se establece el catastro popular para el levantamiento de la
información catastral necesaria para la implementación del proceso de regularización; se
establece un procedimiento ágil y sencillo que debe culminar con la entrega del título de
adjudicación en propiedad de tierra urbana o periurbana a la familia o comunidad
beneficiada; se crea el Registro Nacional de Tierras; se reafirma el Programa Nacional de

229
Regularización a través de planes anuales; en lo concerniente a la usucapión para la
adquisición de la propiedad de tierras privadas, se establece un nuevo procedimiento por
vía administrativa, manteniéndose un lapso para la prescripción adquisitiva especial en vía
administrativa por el término de diez (10) años de posesión.

Esta ley resalta el derecho humano a la tierra, vivienda y hábitat, a la democracia

participativa y democrática, a la justicia social, equidad, solidaridad, seguridad jurídica,
cogestión, progresividad, corresponsabilidad, organización, tolerancia, sustentabilidad y
trabajo voluntario, declarando de utilidad pública y de interés social las tierras urbanas y
periurbanas de los asentamientos urbanos consolidados.

Asimismo, el Estado regularizará la tenencia de la tierra con la intervención de sus niveles

de poder público, esto es, el ejecutivo nacional, el poder público estatal y el municipal,
otorgando los títulos de adjudicación en propiedad de las tierras públicas nacionales,
estadales y municipales, a través del Instituto Nacional de Tierras Urbanas y de las
instancias correspondientes, normándose también el proceso de regularización de los ejidos.

El poder popular se fortalece a través de los Comités de Tierras Urbanas (CTU), integrados
en los Consejos Comunales y conformados por una extensión físico espacial no mayor a
cuatrocientas (400) viviendas, los cuales adquieren personalidad jurídica con su inscripción
en el Registro de los asentamientos urbanos y periurbanos llevado por el Instituto Nacional
de Tierras y sus dependencias regionales. Los CTU son una organización comunitaria
social y política, cuya función es coadyuvar al proceso de regularización de la tenencia de
la tierra urbana y periurbana ya sea por prescripción adquisitiva especial o por adquisición
en propiedad y entre sus atribuciones tenemos:

Elaborar el catastro popular el cual debe ser incorporado en el Registro Catastral de los
Municipios, a los fines de la obtención de las respectivas cédulas catastrales y mapas
catastrales, requerido para la protocolización de los títulos de adjudicación ante el Registro
Público; proponer los polígonos de los asentamientos urbanos o periurbanos; elaborar la
Carta del Barrio con la participación de la comunidad; elaborar el registro inicial de

230
parcelas y de propietarios y propietarias, poseedores y poseedoras de parcelas, viviendas y
edificaciones; elaborar el plan de ordenamiento urbano básico; participar en el proceso de
formación, ejecución y control de políticas públicas en materia de tierras, vivienda y
hábitat; proponer áreas comunales y vecinales de uso público; estimular la creación de
ciudades comunales; participar en la planificación y ejecución de planes y proyectos de
transformación física de los asentamientos, entre otras.

Especial referencia debemos hacer al Título de Adjudicación en propiedad y sus

modalidades, contemplado en el Capítulo VII el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la
Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de los Asentamientos Urbanos o
Periurbanos, del año 2011. Refiere el artículo 50 de esta ley que el proceso de
regularización de la tenencia de la tierra culminará con el otorgamiento del titulo de
adjudicación en propiedad, el cual es el documento mediante el cual el Estado otorga la
propiedad de la tierra pública o privada a su poseedor o poseedora, donde está asentada su
vivienda o edificación. Este título se adjudicará bajo la naturaleza familiar o colectiva, con
el objeto de garantizar la obtención de la titularidad de carácter social, la permanencia del
asentamiento urbano o periurbano y el mejor aprovechamiento y uso del suelo.

El título de propiedad familiar es el derecho indivisible que el Estado le otorga a la familia

para usar, gozar y disponer de la tierra urbana o periurbana. El título de naturaleza colectiva
es el derecho que se le adjudica el Comité de Tierras Urbanas (CTU) para su
aprovechamiento común, de origen pública o privada, mediante el cual se transfiere el uso,
goce, disfrute y disposición de la tierra. Se plantea también el régimen de naturaleza
colectiva como acto jurídico formal mediante el cual la comunidad acuerda solicitar el
otorgamiento de la titularidad colectiva del lote de terreno que ocupa. Se establece el
derecho de preferencia a la hora de enajenar el terreno, para que éste sea adquirido por la
comunidad a través del CTU.

Otro aspecto importante, es que los propietarios o propietarias de las viviendas que ocupan
una misma parcela de terreno, de una edificación de varios niveles o construcción

231
horizontal, vertical, mixtas, pueden manifestar su voluntad de obtener la propiedad de
naturaleza colectiva, constituyéndose en CTU (Artículo 55).

El capítulo IX de este Decreto, trata los procedimientos para la regularización de la

tenencia de la tierra urbana o periurbana pública y privada, los cuales se harán ante el
Instituto Nacional de Tierras Urbanas o sus dependencias regionales o las oficinas técnicas
municipales. Cumplido el procedimiento se otorgará el título de adjudicación en propiedad
de las tierras públicas, el cual será registrado en el Registro Público Inmobiliario
respectivo.

Para la regularización de la tenencia de la tierra en caso de tierras privadas, se establece el

procedimiento de prescripción adquisitiva especial, el cual es entendido como el acto
administrativo que emana del Instituto Nacional de Tierras Urbanas, a través del cual se
declara por vía administrativa el derecho de propiedad o título de propiedad de la tierra
urbana o periurbana. Es de hacer notar que si existe algún procedimiento de solicitud de
prescripción ante el Instituto Nacional de Tierras Urbanas y a su vez el mismo proceso se
sigue ante cualquier tribunal de la República, podrá el Instituto Nacional de Tierras
consignar copia certificada del acto administrativo de admisión de la solicitud de
proscripción, a los fines de paralizar la causa en el estado en que se encuentre, debiendo el
juez declarar el decaimiento de la causa. Se crea también una comisión de conciliación, a
los fines de resolver los conflictos que pudieran presentarse entre los particulares.

Finalmente, esta ley no se aplica a las tierras urbanas o periurbanas con vocación agrícola,
áreas naturales protegidas o bajo régimen de protección especial, ocupadas y demarcadas
por comunidades y pueblos indígenas y, cualquiera que sea requerida para el cumplimiento
del objeto de otras leyes.

7.10.- Reforma parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat (2012)
Esta reforma en lo relativo al barrio incorpora que dada la exigencia para el otorgamiento
de cualquier crédito, de la constitución de una garantía hipotecaria de primer grado sobre el
inmueble, lo cual limita el acceso a los créditos de autoconstrucción, ampliación y mejoras

232
de vivienda principal a los sectores populares cuya vivienda se encuentra ubicada sobre
terrenos de propiedad del Estado o de presunción privada, con el fin de que se puedan
considerar la constitución de garantías de otro tipo, tomando en cuenta el tipo de solicitud,
el monto del financiamiento y las condiciones socioeconómicas de los solicitantes.

Esta reforma sólo consistió en la modificación de cinco artículos (60, 66, 91, 92 y 93), por
lo que se mantiene vigente el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat (2008).

7.11.- Consideraciones Finales sobre la legislación en materia de barrios

Lo interesante de lo expuesto en este punto en materia de legislación de los barrios, es dejar
claro que, si bien hubo intentos antes del año 2000 que tocaran los barrios, los mismos
fueron aislados y sin una visión integral del problema. Ahora contamos con leyes que
regulan directamente la materia de la regularización, con aciertos y desaciertos, donde lo
importante es llenar los vacíos legales y a partir de ahí abrir caminos que conduzcan a la
regularización, combatiendo la ilegalidad, irregularidad e informalidad que abre este
capítulo y que caracteriza a nuestras zonas de barrios, e incorporándolos físicamente a la
trama urbana de la ciudad.

Sin embargo, parafraseando a Fernandes (2008) hay que destacar que muchas de estas leyes
urbanísticas no son posibles de implantación y fiscalización por los entes competentes,
puesto que no tienen en cuenta la precaria capacidad de acción de los mismos, estando por
tanto condenadas al incumplimiento. Procesos lentos, complejos, sin planificación y
coordinación, los cuales muchas veces están cruzados por intereses políticos que confrontan
a los estados, municipios y el gobierno nacional, aliado a la preponderancia de sistemas
políticos “clientelistas” que vienen fomentando y manipulando los procesos de producción
informal de las ciudades.

Por otra parte, aunque tengamos este cuerpo legal, no debemos dejar de lado que la
ilegalidad urbana en muchas de nuestras ciudades se produce, en gran medida, por efecto
del propio orden jurídico. La ley se constituye en un factor importante de la ampliación de

233
la ilegalidad, sobre todo porque todavía prevalece muy fuerte, dominante y hegemónica,
poco clara o generando conflictos sobre el derecho a la propiedad, el modo de adquirirla, la
expropiación, la cualidad de los títulos de propiedad a otorgar, la acción de los tribunales,
las oficinas subalternas de registro y otros aspectos.

Asimismo, no hay que obviar que en la actualidad, producto de la Constitución de 1999 y

todo lo que ha sido la participación de las comunidades organizadas, nuestra ciencia
jurídica se encuentra bajo una periódica revisión de conceptos e instituciones que la
conforman, por lo que los abogados y la propia disciplina debe atender esos cambios a la
luz de las demandas sociales.

Si bien es cierto que existen problemas jurídicos, que según los Comités de Tierras Urbanas
(CTU), se resuelven a partir de la regularización de la tenencia de la tierra, preocupa que
aun con la existencia de un marco legal articulado y generalizado que permite dar respuesta
a todos las situaciones presentes en los barrios, se evidencian actuaciones discrecionales y
desarticuladas entre las instituciones (funcionarios públicos) y la comunidad, donde se ha
dejado de lado la participación tanto del sector privado como de la academia y cuya
implementación parece depender de las decisiones de los funcionarios de turno y donde los
criterios técnicos y jurídicos siguen ausentes.

Queda aquí abierta la interrogante de la efectiva aplicación de la Ley de Regularización

Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares del año 2011,
objeto de futura investigación, la cual contempla aspectos jurídicos necesarios por resolver,
que muchos de ellos tocan instituciones fundamentales dentro del Derecho dogmático,
como lo es la propiedad privada frente al planteamiento de la propiedad familiar, pero que
sin duda alguna con aciertos y desaciertos, aporta herramientas para el trabajo tan complejo
en los barrios en procura de su reordenamiento y legalización.

7.12. Leyes del Poder Popular

No queremos dejar de mencionar que existe un conjunto de leyes que si bien no están
relacionadas directamente con el urbanismo, tal como las leyes comentadas antes, existe un

234
conjunto de leyes denominadas del Poder Popular, que adquieren relevancia dentro de
nuestro contexto de estudio, aunque no es el espíritu ahondar en las mismas.

A propósito de este conjunto de leyes del Poder Popular, traemos a colación una expresión
del presidente Chávez (2011) “Hay que ir a un nivel superior de gobierno en la comuna,
donde el consejo comunal será parte del órgano comunal, como un brazo o los brazos de
un organismo; pero también están las piernas: los comités de tierra urbana. Hay que
trascender al gobierno comunal, a las estructuras del poder comunal, del poder popular,
del autogobierno, de la contraloría social y de la autogestión general” (Pág. 5).

En tal sentido se han dictado las siguientes leyes:

 Ley Orgánica del Poder Popular (2010)

 Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2010)
 Ley Orgánica de las Comunas (2010)
 Ley Orgánica de Contraloría Social (2010)
 Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal (2010)
 Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (2010)

Todas estas leyes fueron publicadas en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de

Venezuela, No. 6011 extraordinaria de fecha 21 de diciembre de 2010.

Con ese cuerpo legal se consolida la plataforma del Poder Popular que se expresa en que el
soberano participe protagónicamente, ejerza el poder y tenga acceso directo a los órganos
de gobierno descentralizado, ejerza control social para el ejercicio y control y vigilancia de
la gestión del poder público, se da mayor fuerza a las asambleas de ciudadanos y
ciudadanas, el Poder Popular avanza como pueblo legislador, haciendo leyes desde su
conocimiento y necesidades, apegado a su realidad en los lugares donde viven y trabajan
sus ciudadanos, se da cabida desde la nueva concepción socialista, al sujeto social
emancipado, colectivo, que coopera, que es solidario dentro de una lógica democrática,
dirigiendo su interés hacia el logro de la suprema felicidad social, entre otros.

235
Particularmente la Ley Orgánica del Poder Popular señala entre las instancias del poder
popular al Consejo Comunal, la comuna, la ciudad comunal, los sistemas de agregación
comunal. Queremos resaltar qué se entiende por comuna:

“ espacio socialista que como entidad local es definida por la

integración de comunidades vecinas con una memoria histórica
compartida, rasgos culturales, usos y costumbres que se reconocen en
el territorio que ocupan y en las actividades productivas que le sirven
de sustento y sobre el cual ejercen los principios de soberanía y
participación protagónica como expresión del Poder Popular, en
concordancia con un régimen de producción social y el modelo de
desarrollo endógeno y sustentable contemplado en la Plan de
Desarrollo Económico y Social de la Nación (Artículo 15).

Por su parte se entiende por ciudad comunal:

“Constituida por iniciativa popular mediante la agregación de varias

comunas en ámbito territorial determinado”. (Artículo 15).

Otro concepto de relevante importancia, es el de justicia comunal:

“Es un ámbito de actuación del Poder Popular, a través de medios

alternativos de justicia de paz que promuevan el arbitraje, la
conciliación, la mediación, y cualquier otra forma de solución de
conflictos ante situaciones derivadas directamente del ejercicio del
derecho a la participación y a la convivencia comunal, de acuerdo a
los principios constitucionales del Estado democrático y social del
Derecho y de Justicia, y sin contravenir las competencias legales
propias del sistema de justicia ordinario”. (Artículo 21).

Otro concepto, jurisdicción especial comunal:

“La ley que regule la jurisdicción especial comunal, establecerá la

organización, el funcionamiento, los procedimientos y normas de la
justicia comunal, así como su jurisdicción especial. La actuación de la
jurisdicción comunal estará enmarcada dentro de los principios de
justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma,
independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones
indebidas y sin formalismos por reposiciones inútiles.” (Artículo 22).

Destacamos también la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, la cual trata del
empleo de los recursos públicos dirigidos a la consecución, coordinación y armonización

236
de los planes, programas y proyectos para la transformación del país, a través de una justa
distribución de las riquezas mediante una planificación estratégica, democrática,
participativa y de consulta abierta, para la construcción de la sociedad socialista de justicia
y equidad. Igualmente establece que la planificación de las políticas públicas responderá a
un sistema integrado de planes, orientada bajo los lineamientos establecidos en la
normativa legal vigente (Artículo 19).

Como bien se señala antes, no se pretende agotar el contenido de este cuerpo legislativo en
materia de poder popular, sólo queremos destacar su existencia y abrir caminos de atención
en la implementación de las mismas y su injerencia en el tema de los barrios, lo cual sin
duda alguna pudiera constituir el objeto de una próxima investigación.

8.- La participación comunitaria en los barrios

Asimismo, cobra especial relevancia dentro del tema de los barrios, la participación de las
organizaciones comunitarias en la gestión y cogestión de sus proyectos urbanísticos, a lo
cual ya hemos hecho referencia. Sin embargo, queremos abrir este espacio para referirnos
concretamente a esa participación pero circunscrita al tema de la regulación de la tenencia
de la tierra. Aun cuando las políticas y programas públicos más recientes asumen el rol
protagónico de éstas, en la práctica resulta sumamente difícil de concretar. Si bien estas
organizaciones han existido siempre de hecho, lo cierto es que su formalización desde el
punto de vista jurídica implica una gran complejidad, ya que existen interpretaciones
contradictorias.

Así, la historia de las organizaciones comunitarias nos muestra que se han ido adaptando a
figuras jurídicas diversas, dependientes de la voluntad de los gobiernos de turno, las cuales
han tenido una evolución errática en cuanto a la administración de los recursos, las
responsabilidades laborales y tributarias que se generan, contratación y ejecución de obras,
entre otras. Y, si bien es cierto que en este último tiempo se ha avanzado en cuanto a la
transferencia de recursos a las organizaciones comunitarias (sobre todo a partir de la
promulgación de la Ley de los Consejos Comunales), lo cierto es que en la práctica aún
queda mucho por resolver en cuanto a la verdadera toma de decisiones compartidas entre el

237
Estado y las organizaciones comunitarias. Estas son algunas de las figuras jurídicas que han
adoptado las comunidades para interactuar con el Estado:

 Comités Pro Mejoras

 Asociaciones Civiles
 Juntas de Vecinos
 Comités de Barrios
 Juntas de Integración Comunal
 Organizaciones Comunitarias de Viviendas (OCV)
 Organizaciones Comunitarias de Vivienda y Hábitat (OCVH)
 Asociaciones de Viviendas (ASOVIV)
 Consorcios Sociales, Oficinas Locales de Asistencia Técnicas (OLAT)
 Comités de Tierras Urbanas (CTU)
 Consejos Comunales
 Campamentos

La dinámica del acontecer ciudadano demanda formas asociativas que garanticen una
efectiva participación en la cogestión y gestión de proyectos urbanísticos y vemos como las
comunidades han tenido que optar a las distintas formas asociativas existentes sin que
muchas de ellas respondan a su realidad, reduciéndose lo jurídico a una aplicación
instrumental. En esos casos, el Derecho se ha subestimado como si fuera un instrumento
técnico, que se presta para dar soluciones inmediatas a los galopantes problemas urbanos y
sociales, y lejos de investigar cuáles o cuál es la figura jurídica apropiada para lo que se
requiere, y proponer propuestas legislativas efectivas, preferimos tomar del Código Civil,
el Código de Comercio, de la Ley Especial de las Cooperativas, de las Asociaciones de
Vecinos, los modelos ya elaborados, imponiéndoselos a las comunidades.

En este sentido, desde el Derecho, se precisa trabajar en una figura jurídica que permita un
proceso de toma de decisiones transparentes y democráticas que efectivamente incorpore la
participación de las comunidades afectadas, promovido dentro de un contexto amplio en el
cual reforma urbana y reforma jurídica sean compatibilizadas, que facilite estrategias de

238
gestión urbana basadas en nuevas relaciones entre el Estado (principalmente en la esfera
local) y la sociedad. Asimismo se requiere la adopción de nuevas formas de relación entre
el sector estadal y el sector privado, dentro de un marco jurídico-político definido.

Todo este panorama que acabamos de exponer, nos sugiere una variada gama de aspectos
relacionados con la dimensión jurídica presente en los barrios, los cuales ya hemos
considerado, y otros más puntuales que sin ser objeto de nuestro estudio están presente en
los mismos y que de una u otra forma también deben ser resueltos dentro de un abordaje
integral y donde la regulación de la participación del sector público, privado, las
organizaciones comunitarias, la academia, en la gestión y cogestión de los proyectos, es
fundamental para el logro de las metas propuestas.

No quisiéramos cerrar este capítulo, sin advertir que de la lectura de la ciudad y al

interpretar la ilegalidad, irregularidad e informalidad, observamos que ésta no es una forma
de producción exclusiva de la periferia urbana o de los barrios, ya que la ilegalidad en la
producción de la ciudad (formal o informal) se expresa tanto en las construcciones
precarias como en urbanizaciones de estratos medios y altos. De acuerdo con Bolívar y
Pedrazzini (2008), poca gente sigue las regulaciones existentes, pues es de destacar que no
sólo los barrios infringen las normas y otras reglas para el desarrollo urbano, en casi todos
los territorios construidos o reconstruidos en la ciudad podemos encontrar infracciones a las
leyes, reglamentaciones y ordenanzas vigentes.

Bajo este escenario discutiremos nuestro caso concreto “Proyecto Catuche”, no sin antes
abordar los lineamientos metodológicos para arribar a las conclusiones pertinentes del caso
de estudio.

239
VI.- METODOLOGIA

En el presente capítulo expondremos las orientaciones metodológicas, las cuales dan cuenta
acerca de los criterios que definieron el diseño de la investigación, así como también los
procedimientos para obtener, procesar y analizar la información que utilizamos para
alcanzar los objetivos del presente trabajo.

1.- El concepto de investigación

La investigación como forma de producción sistemática y rigurosa de conocimiento tiene
una larga trayectoria, sobre todo en los últimos siglos donde el racionalismo fue cobrando
cada vez mayor importancia en este quehacer. Es así como, en la actualidad, asistimos a la
producción permanente del conocimiento a través de la investigación para lo cual se ha
desarrollado todo un mundo académico, tecnológico y profesional. Al mismo tiempo,
podemos decir también que este desarrollo del conocimiento se implica en una realidad
cada vez más compleja de la cual pretende dar cuenta y sobre la cual se aplican sus
resultados. Fruto de esta complejidad son los diversos campos del saber que día a día se
multiplican, se especializan y se interconectan entre sí, creando nuevos objetos de estudio,
los cuales cada vez con mayor frecuencia, son abordados al mismo tiempo desde diferentes
disciplinas (Martínez, 1994; Rusque, 2003).

Frente a este panorama se vuelven a plantear viejos problemas que siempre estuvieron
presentes en lo que a la investigación se refiere, particularmente en lo que tiene que ver con
la metodología y, en ese orden de ideas, trataremos de analizar algunos conceptos básicos
referidos a la investigación.

Sabiendo que la investigación es la actividad de búsqueda que se caracteriza por ser

reflexiva, sistemática y metódica y que tiene por finalidad obtener conocimientos y
solucionar problemas científicos, filosóficos y empíricos-técnicos desarrollados mediante
un proceso, entonces podemos decir que la investigación científica es la búsqueda
intencionada de conocimientos o soluciones a problemas de carácter científico u otra
naturaleza, como por ejemplo tecnológicos, sociales, económicos, entre otros. En términos

240
generales, podríamos decir que la Investigación es un proceso sistemático, organizado y
objetivo que, mediante la aplicación del método científico, procura obtener información
relevante y fidedigna, para entender, verificar, corregir o aplicar el conocimiento, así
como aumentar el mismo y la información sobre algo desconocido (Murillo, 2005).

De acuerdo con este autor, desde un punto de vista estructural se reconocen 4 elementos
presentes en toda investigación: sujeto, objeto, medio y fin. Se entiende por sujeto el que
desarrolla la actividad, el investigador. Por objeto, lo que se indaga, esto es, la materia o el
tema. Por medio, lo que se requiere para llevar a cabo la actividad, es decir, el conjunto de
métodos y técnicas adecuados. Por fin, lo que se persigue, los propósitos de la actividad de
búsqueda, que radica en la solución de una problemática detectada.

2.- La investigación jurídica

De acuerdo con nuestros objetivos, el tipo de investigación que realizaremos en el presente
trabajo se inscribe bajo el enfoque de la “investigación jurídica”, en torno a la cual haremos
a continuación algunas consideraciones.

Sarlo (2003) señala que dentro del tema de la investigación jurídica es necesario distinguir
algunos conceptos que, muchas veces, suelen confundirse. Así, podemos hablar de una
línea que supone la “creación legislativa” y una línea que se orienta a la “descripción del
Derecho” como objeto en sí mismo de estudio. Si bien ambas líneas pueden englobarse
dentro de la investigación jurídica no son exactamente la misma cosa. En todo caso,
deberían complementarse. La primera línea tiene como objeto crear y actualizar la
normativa legal vigente, en cualquiera de sus niveles y ámbitos de competencia. La
segunda línea se ocupa de analizar y describir el Derecho como tal, centrando su atención
en sus fundamentos, sus funciones, su objeto y todo lo que atañe a su institucionalización
dentro de la sociedad.

Desde nuestro punto de vista ambas líneas deben complementarse ya que no es posible
concebir una legislación sobre un determinado asunto, sin conocer los fundamentos que le
dan sentido al rol del Derecho y a la aplicación de sus principios. De lo contrario,
podríamos correr el riesgo de producir mecánicamente instrumentos jurídicos restringidos a

241
un valor meramente instrumental. Asimismo, el estudio del Derecho y sus fundamentos
deben contemplar la obra legislativa e incorporarla a su análisis ya que en ella está la
síntesis de los principios del Derecho en la realidad concreta.

A la luz de esta clasificación de la investigación jurídica, podemos observar la gran

debilidad que ha tenido el abordaje del tema de los barrios urbanos desde la perspectiva del
Derecho debido, esta vez, a la falta de complementación entre las líneas que hemos
descrito. En efecto, sobre el tema de los barrios se ha legislado, tal vez en forma
desacertada debido, en gran parte, a la falta de investigación jurídica que permita arrojar luz
sobre cuál debe ser el rol del Derecho en este asunto, cuáles son los principios que deben
guiar esta legislación y cuáles son los temas sobre los cuales actuar.

Retomando el tema del concepto de investigación jurídica y de acuerdo con (Sarlo 2003),
en un sentido amplio esta investigación puede adoptar una gran diversidad de enfoques:
histórico, sociológico, etnográfico, antropológico, filosófico, etc, y todos seguirán siendo
investigaciones acerca del Derecho y tiene por objeto, entre otros, el estudio de las reglas
que rigen las orientaciones lógicas e instrumentales destinadas a resolver problemas
jurídicos.

Asimismo, la investigación jurídica presupone (Sarlo 2003):

1. Construcciones teóricas acerca del Derecho, a partir de las cuales se pueden generar
hipótesis útiles para resolver problemas prácticos.

2. La existencia de un consenso mínimo acerca de los pasos que debería seguir un

investigador al abordar la solución de un problema.

3. La existencia de algún criterio demarcatorio que permita a la comunidad científica

deslindar el tratamiento científico del problema, de un mero ensayismo u opinión.

4. Una caracterización suficientemente específica acerca de lo que se puede considerar

problema en Derecho, y a partir de ahí, discernir qué preguntas tienen virtualidad científica
y cuáles no.

242
5. Un lenguaje suficientemente riguroso, como para garantizar un mínimo de circulación de
la información, antes, durante y después de la investigación.

6. Un consenso bastante amplio acerca de la estructura lógica de los enunciados,

argumentos y explicaciones, en su caso, admisibles a la ciencia jurídica.

Una investigación jurídica debe contener una reflexión que garantice su consistencia lógica
y su adecuación con el objeto de conocimiento, produciéndose una caracterización
suficientemente determinada del objeto, unos criterios de validación del conocimiento
adquirido, algún criterio de demarcación entre el conocimiento científico y el no científico
así como unos criterios de crítica del conocimiento. Todo ello dentro de cierto marco de
conocimientos previos que es preciso justificar y explicitar en función del objetivo de la
investigación.

Hay autores que sostienen (Nino, 1974), que el estudio del Derecho no es científico, sino
dogmático, puesto que el Derecho es un conjunto de dogmas que se aceptan a priori y que
no están abiertos al debate científico ni al test de los hechos. Su argumento medular
consiste entre la distinción entre la aceptación científica de la verdad, como prueba de la
validez de sus postulados, y la ciencia dogmática, como mera convicción subjetiva de fe
sobre determinados presupuestos. No sólo identifica al Derecho con los dogmas, sino
también afirma que las normas no son susceptibles de ser verdaderas o falsas.

Sin embargo, algunas críticas (Sarlo, 2003) sobre la investigación jurídica plantean que,
con el predominio de la dogmática jurídica, este tipo de conocimiento queda oculto bajo
teorías que sólo sirven para encubrir pretensiones normativas, lo que oculta toda conexión
con marcos explicativos más amplios, y por tanto frustran cualquier posibilidad de insertar
la investigación jurídica en contextos sociales más comprensivos, lo que constituye un
obstáculo para el trabajo interdisciplinario en ciencias sociales.

Esta manera de producir conocimiento en las ciencias jurídicas nos sugiere a un

investigador extremadamente apegado al dogma y concentrado en el mundo jurídico a
partir de los propios planteamientos del Derecho, pero en buena parte, aislado de la realidad
concreta en la cual suceden realmente las cosas. Obviamente que, en gran medida, el

243
mundo y el conocimiento de las ciencias jurídicas se encuentran plasmados precisamente en
sus grandes tratados y en todos los postulados y normativas, por lo cual no es posible ni
deseable ignorar tal cosa. Pero lo que en realidad queremos destacar, es la necesidad de que
la ciencia jurídica se alimente también de la “realidad real” (por decirlo de alguna manera)
promoviendo investigaciones capaces de poner a prueba esos dogmas en los hechos
concretos. Cambiar lo que el Derecho ha sido históricamente no es fácil ni tampoco es
nuestro objetivo, el Derecho responde a unos principios, fundamentos, que lo caracterizan y
hacen que cumpla su rol de controlador social. Pero también no es menos cierto que el
Derecho debe responder a la realidad social, debe ser efectivo y atender los problemas de la
sociedad, de ahí que no debe estar a la saga del tema de los barrios.

Por otra parte no hay que obviar que en la actualidad y con todo lo que ha sido la
participación de las comunidades organizadas en el quehacer jurídico y social, nuestra
ciencia jurídica debe estar bajo una periódica revisión de los conceptos e instituciones que
la conforman, por lo que los abogados y la propia disciplina deben atender esos cambios a
la luz de las demandas sociales.

En el tema que nos ocupa en nuestra tesis, este planteamiento adquiere una particular
relevancia ya que, como lo hemos señalado, el asunto de los barrios urbanos y su vínculo
con la dimensión jurídica requieren, necesariamente, de investigadores capaces de “salir del
claustro académico” y que vayan al encuentro de una realidad que no puede ser interpretada
a la distancia. En efecto, la realidad del barrio es de una complejidad tal y está atravesada
por variables tan diversas que se hace difícil al agente externo poderla comprender sin
involucrarse en ella. Más aun, en nuestra opinión el barrio requiere ser visto como una
construcción humana derivada del quehacer histórico de millones de personas excluidas del
sistema formal, que han construido un lugar de vida en la ciudad y que necesariamente han
tenido que buscar en su propia esencia las respuestas a los múltiples problemas que han
confrontado.

Además de toda esa complejidad, esa construcción del barrio ha quedado oculta bajo la
descalificación que la sociedad ha hecho de ellos, así como también por la poca presencia
que ha tenido la academia en este contexto. Por todo ello, cuando una disciplina científica o

244
académica pretende en la actualidad comprender el tema de los barrios, se le hace muy
difícil porque los paradigmas tradicionales dejan fuera realidades tan complejas como éstas.

En lo que tiene que ver con la ciencia jurídica, creemos que sigue trabajando con
herramientas tradicionales, haciendo caso omiso de los adelantos metodológicos logrados
en otros ámbitos del saber, que pese a la complejidad del tema de los barrios, lo han
incorporado a sus estudios. La metodología de la ciencia jurídica se halla aún en fase de
construcción y poco se ha hecho hasta ahora para aprovechar las herramientas conceptuales
elaboradas por otras disciplinas que corresponden tanto a las ciencias naturales como a las
ciencias sociales. La investigación jurídica en el barrio nos invita a una atención integral,
interdisciplinaria que permita abordar su complejidad.

Es verdad que la ciencia jurídica tiene sus rasgos peculiares que justificarían tal vez su
inclusión dentro de las ciencias normativas como categoría autónoma, distinta tanto de la
ciencia formal, como de la empírica. Pero esto no excluye la posibilidad de aprovechar para
la ciencia del Derecho parte del conocimiento logrado y algunos de los métodos usados en
la metodología de otras disciplinas más desarrolladas (Sarlo 2003), que han contribuido al
abordaje del tema de los barrios.

En tal sentido, podemos anticipar la pertinencia de buscar en la metodología de las ciencias

sociales así como de otras que han incursionado en el tema de los barrios, tales como la
arquitectura, la medicina, la economía, las cuales pudieran generar vínculos de utilidad para
la investigación jurídica.

3.- El tipo de investigación

De acuerdo con sus fines nuestra investigación puede clasificarse como mixta, en tanto
comparte objetivos teóricos y aplicados (Murillo, 2005), en el sentido que los
conocimientos que puedan producirse a través de ella, deben servir para utilizarlos en forma
práctica en contextos reales, incorporándose en proyectos, programas y hasta en políticas
públicas. Así mismo, esperamos que también los resultados de esta investigación
contribuyan a enriquecer el conocimiento académico.

245
De acuerdo con los medios utilizados para obtener los datos, esta es una investigación
documental, la cual se apoya en la revisión de documentos para generar la información
necesaria. En ese sentido, y de acuerdo con Corbetta (2007) definimos un documento de la
siguiente manera. “Un documento es un material informativo sobre un determinado
fenómeno u objeto, que existe con independencia de la acción del investigador. Por tanto el
documento es generado por los individuos o las instituciones, para fines distintos de los de
la investigación, aunque este puede utilizarlo para los mismos fines”.

Siguiendo al mismo autor, encontramos que los documentos pueden clasificarse en dos
grandes grupos. El primer grupo se refiere a los “documentos personales” a los que define
como: “documentos de carácter privado que han sido elaborados por los individuos en
primera persona y para uso estrictamente personal (pág. 377)”. Se puede incluir en este
grupo las cartas, las autobiografías y los diarios personales.

El segundo grupo lo conforman los “documentos institucionales” los cuales son de tipo
público y de carácter institucional, y que el autor define como: “documentos producidos por
instituciones en el contexto de la parte institucionalizada de la vida” (pág. 377). Pueden
incluirse en este grupo, discursos, documentos empresariales, sentencias judiciales, actas de
consejos de administración, reglamentos, contratos, convenios, etc.

De acuerdo entonces con esta clasificación, en la presente investigación haremos uso de los
documentos institucionales. El detalle de los documentos utilizados se expone más
adelante.

Ahora bien, cabe agregar en este punto que los documentos no han sido la única fuente de
información utilizada, ya que por el hecho de haber estado vinculados al Proyecto Catuche
a lo largo de toda su evolución se ha utilizado nuestro propio conocimiento como fuente
para esta investigación. Adicionalmente, a lo largo del desarrollo de la tesis, hemos apelado
a varios protagonistas del Proyecto con el fin de obtener alguna información puntual o
aclarar algún punto en especial. De esta manera, consideramos que todo ello deber ser

246
estimado como fuente de información aun cuando la modalidad predominante sea
documental.

Tocando el punto de nuestro vínculo con el caso de estudio, no quisiéramos dejarlo

planteado como un simple enunciado, ya que no solamente tiene implicaciones prácticas
sino también metodológicas y éticas. En relación con ello y, tal como lo dijimos en la
introducción, debemos decir que ciertamente sentimos un alto compromiso con el Proyecto
Catuche, así como también lo tenemos con el asunto de los barrios, ya que provengo de uno
de ellos ubicado en los Magallanes de Catia y prácticamente toda nuestra vida profesional
la hemos dedicado a trabajar en el tema. Llegamos a la comunidad de Catuche en el año
1993 y nos mantenemos junto a ellos hasta la fecha, compartiendo logros, alegrías y
tristezas y, sobre todo, un arduo trabajo para llevar adelante este Proyecto. Tenemos
además de sentimientos particulares por todo lo que significa Catuche y los barrios en
general, posturas y valores ideológicos que están presentes en el quehacer y, por lo tanto,
están también presentes en esta tesis.

En ese sentido no pretendemos (ni queremos) asumir una postura neutral en relación con el
tema, pero eso no significa que el trabajo carezca de objetividad. En todo caso, la toma de
postura o la no negación de la postura de un investigador es cosa aceptada hace tiempo en
la investigación social (Montero 2006; Wiesenfeld (1997), Sánchez (2000) Strauss y
Corbin, 2002, Martínez, 2009).

Finalmente, en cuanto al nivel de conocimiento que se pretende, la investigación es

descriptiva, lo cual según Murillo (2005), utiliza un método que le permite caracterizar un
objeto o situación determinada. Asimismo, es también propicio para organizar, ordenar y
sistematizar los diferentes factores o componentes identificados en el análisis de la
información.

4.- Características de la Investigación

La estrategia utilizada para llevar adelante la investigación fue el estudio de caso, por
considerar que es lo que mejor se adecúa a nuestros objetivos. Al respecto, señala Yin
(citado por Sánchez, 2000), el estudio de caso alude a una investigación que examina un

247
fenómeno utilizándolo en estrecha relación con el contexto en el que está inmerso. Así,
desde esta perspectiva, al estudiar el caso Catuche, lo hacemos asumiendo que el forma
parte de un contexto mayor con el cual comparte características y propiedades. Sin
embargo, el caso siempre es una singularidad, lo cual podemos entender desde una
perspectiva histórica y así aún cuando el caso tenga en sí mismo su propia historia, esta
contribuye y es parte de la historia de los otros casos que forman parte del fenómeno
(Lincoln y Guba, 1985; Taylor y Bogan, 1994; Sánchez, 2000).

En otras palabras, al conocer la singularidad del caso Catuche, es cierto que profundizamos
sobre su propia historia y sus propias características. Pero también es cierto que, con ello,
conocemos acerca de las características y propiedades que comparte con otros barrios,
porque en realidad Catuche forma parte de la historia del fenómeno de los barrios urbanos.

No queremos decir con esto que las características de Catuche puedan ser generalizadas en
forma automática a todos los barrios. De lo que se trata es de identificar ciertos patrones
que, aun con su singularidad, comparte con el contexto general de los barrios. A modo de
ejemplo, esto puede constatarse en la forma como prácticamente todos los barrios
comparten aspectos tales como la autoconstrucción, el déficit de servicios, la persistencia y
el carácter emprendedor de sus habitantes, la exclusión, entre otros. Estas son propiedades y
patrones que si bien no hacen idénticos a todos los barrios pueden utilizarse acertadamente
para describir el fenómeno general.

Ahora bien, Stake (1995) plantea una clasificación de los tipos de casos que consideramos
de utilidad para definir los objetivos al utilizar esta estrategia. Este autor establece en
primer lugar los casos intrínsecos los cuales se utilizan cuando se pretende evaluar el caso
en si mismo. En segundo lugar el autor se refiere a los casos instrumentales cuando se
trata de aprender de él. El caso de este tipo muestra características que interesa conocerlas
de manera particular. El tercer tipo es el colectivo el cual en realidad comprende varios
casos simultáneos.

248
En la presente investigación utilizaremos o caracterizáremos a nuestro caso como
instrumental ya que pretendemos aprender de él, no como un modelo a replicar sino para
conocer sus características, propiedades y patrones que muestra a lo largo de su historia.

5.- La Selección del Caso

Los criterios utilizados para la selección del caso ya los hemos descritos al comienzo de
este trabajo. Sin embargo, es necesario agregar que además de dichos criterios, jugó un
papel preponderante nuestro vínculo con la comunidad de Catuche y su proyecto. De
hecho, esto nos ha facilitado enormemente el acceso al caso y, al mismo tiempo, nos ha
estimulado para analizar desde una postura de investigadores socio jurídicos una
experiencia con la que siempre nos vinculamos desde nuestro rol profesional como abogada
y docente de la cátedra de Sociología Jurídica. Cabe agregar también que tenemos la
expectativa que este trabajo resulte de máxima utilidad para la propia comunidad de
Catuche.

6.- Técnicas para la obtención de información

Tal como se explicó anteriormente en esta investigación utilizaremos la fuente documental.
Los criterios para seleccionar los documentos fueron los siguientes:

a) Documentos relacionados con la Organización comunitaria.

b) Documentos técnicos y sociales del Proyecto.
c) Documentos relacionados con las instituciones públicas.
d) Documentos jurídicos.

Siguiendo estos criterios se realizó un arqueo de documentos en el archivo de la comunidad

de Catuche, del cual surgió el listado de los documentos que fueron utilizados:

 Acta Constitutiva Estatutaria Consorcio Social Catuche.

 Acta Constitutiva Estatutaria de la Asociación Civil Catuche (ASOCICA).
 Convenio de Administración Delegada suscrito con el Consejo Nacional de la
Vivienda (CONAVI).

249
  Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la Unidad de Diseño Urbano UDU
2.4 Quebrada Catuche y la Unidad Separada US 2.5 Barrio La Trilla.
 Ordenanza de Zonificación del Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la
Unidad de Diseño Urbano UDU 2.4 Quebrada Catuche y la Unidad Separada US
2.5 Barrio La Trilla.
 Programa de Actuaciones Urbanísticas.
 Plan Maestro de Obras físicas del Consorcio Social Catuche.
 Plan Maestro de Obras Sociales del Consorcio Social Catuche.
 Punto de Cuenta del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), relativo a la
rescisión del Convenio de Administración Delegada.
 Oficio de la Alcaldía del Municipio Libertador (paralización de las obras).
 Escrito de Amparo ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
 Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
 Comunicación para la solicitud de la ejecución forzosa de la Sentencia de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo.
 Políticas de Selección, Priorización y Adjudicación de Viviendas de la Comunidad
de Catuche
 Proyecto de Reglamento de Condominio del Conjunto Residencial Nuevo Catuche.
 Documento de Adjudicación de los apartamentos del Conjunto Residencial Nuevo
Catuche.

7. - Procesamiento y análisis
Para procesar la información se procedió a revisar los documentos a través de repetidas
lecturas lo cual nos llevó a clasificar la información de forma tal que fue posible:

a) Construir una visión cronológica del caso.

b) Identificar la evolución del proyecto Catuche en cuanto a los cambios en objetivos,
contexto, estructura organizacional, etc.
c) Identificar los argumentos técnicos y jurídicos que acompañan la gestión del proyecto y
el vínculo entre la organización comunitaria y las instituciones.
d) Identificar las posturas y estrategias que adoptaron los actores comunitarios e
instituciones.

250
e) Identificar posibilidades y limitaciones de la normativa jurídica en la que se enmarcó el
Proyecto Catuche.

Además de revisar estos documentos apelamos a material bibliográfico diverso como

monografías, artículos y tesis que tratan diferentes aspectos de Catuche y su proyecto (todas
señaladas en la bibliografía de este trabajo) lo cual nos sirvió para complementar la
información. Posteriormente procedimos a la sistematización de la información obtenida, lo
cual hicimos desde una perspectiva histórica, tal como lo expresáramos más arriba. El
resultado de la misma los exponemos en el próximo capítulo.

251
VII. EL CASO CATUCHE
En el presente capítulo expondremos el caso en el que centramos nuestro estudio, como es
la comunidad de Catuche. Cabe señalar que la exposición que haremos se basa en
información obtenida por diversas fuentes, algunas de las cuales serán reseñadas según sus
autores o autoras, en tanto que otras provienen de documentos no oficiales ni formales que
pertenecen a la propia comunidad (tales como correspondencias, minutas e incluso
esquemas de proyectos o pequeñas propuestas). Asimismo debemos decir que, buena parte
de la información, ha sido elaborada a partir de nuestro propio conocimiento del caso
derivado de la larga experiencia junto a la comunidad de Catuche.

1.- Características generales del caso

La comunidad de Catuche se localiza en una zona de barrios ubicada al noroeste de la
ciudad de Caracas, específicamente en la zona de La Pastora y asocia su nombre con la
quebrada que emerge de una subcuenca hidrográfica de aproximadamente 456 hectáreas de
superficie la cual se origina en la vertiente sur de la serranía del Parque Nacional El Ávila y
se prolonga hasta el centro de la ciudad. Cuenta con una población de escasos recursos que
ronda los 8000 habitantes (Virtuoso, 2002).
Localización

Fuente Arq. Yuraima Martín. . Año 2006. Imagen localización del barrio Catuche en la trama urbana de la ciudad y acera Este, Calle Real
de La Pastora, al final se aprecia las faldas del Ávila.

Se presenta dentro de la ciudad como una franja de viviendas auto construidas a través de
una extensión de casi 2 kilómetros de largo y cuyo ancho varía entre 50 y 10 metros, salvo

252
en su parte alta, sobre las faldas del Avila, donde alcanza los 600 metros en su parte más
ancha. El territorio de la comunidad de Catuche se divide en nueve sectores principales que
se ubican en orden sucesivo desde la zona más cercana al Avila hasta su encuentro con el
centro de la ciudad: La Toma, El Bosque, Bulevar, La Esperanza, Kinder, Santa Eduviges,
La Quinta, Portillo y Gunábano.

El origen de esta zona de barrios se remonta hacia 1958 y siguió un patrón similar al resto
de los barrios caraqueños. En efecto, el poblamiento de la zona se sitúa históricamente en el
contexto de emigración del campo a la ciudad en el cual numerosos pobladores que
provenían de diferentes sitios del interior del país fueron ocupando estos sectores.
Asimismo, a ellos también se sumaron pobladores de la propia ciudad de Caracas quienes,
al igual que los primeros, carecían de vivienda y de los recursos económicos para
obtenerlas (Virtuoso, 2002).

La producción de las viviendas y en general del barrio, se hizo a través de un proceso de

auto construcción donde los propios pobladores fueron quienes las hicieron al tiempo que
también participaron en diversas obras tales como caminerías, escaleras, empotramiento de
cloacas y tuberías, las cuales se hacían en forma colectiva y con alguna participación
puntual y escasa por parte del Estado (Martín, 2006).

253
Fuente Arq. Yuraima Martín año 1996. Barrio Catuche. Sector Guanábano.

A medida que la zona fue creciendo se fueron ocupando todos los terrenos disponibles y
luego fueron también creciendo las propias viviendas, cumpliendo también así con el
mismo patrón de densificación de los barrios caraqueños. (Bolívar, 1994a)

2.- Los principales problemas

Asimismo, en Catuche los servicios de agua, energía eléctrica, aseo urbano y gas fueron
siempre deficientes cuando no inexistentes, del mismo modo que la comunidad tampoco
contó nunca con canchas deportivas ni centros de recreación y culturales, ni servicios de
salud o educación. Las únicas excepciones se deben a iniciativas de la propia comunidad
como fue el “Centro de Salud Padre Arrupe”, ubicado en el Sector Guanábano. En todo
caso, debido a su ubicación geográfica, la población de Catuche tradicionalmente ha hecho
uso de los equipamientos de la zona de La Pastora.

Frente a estas condiciones, los habitantes de la comunidad fueron improvisando soluciones

y resolviendo estos problemas sin planificación y sin asesoramiento técnico en la mayoría

254
de los casos y por eso es que existieron siempre viviendas en zonas de riesgo así como
“tomas” ilegales para suplir la energía eléctrica, diversas instalaciones de tuberías así como
caminerías y vías que no cumplen con los estándares adecuados.

De esta manera y, como casi todos los barrios, Catuche se fue consolidando en un contexto
de informalidad y exclusión. Así, aunque casi todos sus habitantes invirtieron gran cantidad
de tiempo y recursos en la auto construcción de sus viviendas y del propio barrio, lo cierto
es que nunca llegaron a contar con un hábitat adecuado. En ese sentido y, además de su
déficit en cuanto a servicios y equipamientos (y en buena parte debido a ello) Catuche
presenta serios problemas ambientales ya que, por un lado, la quebrada fue históricamente
lugar para verter desechos y aguas servidas de buena parte de las zonas aledañas pero
también por parte de los propios pobladores de la comunidad quienes se habituaron a esta
práctica. Por el otro, las deficiencias de sus vías impiden la penetración del servicio de aseo
urbano, razón por la cual la acumulación de basura ha sido un problema constante para la
comunidad (Giuliani, 2007).

Asimismo y como ya lo hemos dicho, algunos sectores estuvieron siempre ubicados en

zonas de alto riesgo, especialmente aquellos como Portillo el cual estaba prácticamente
sobre el propio cauce de la quebrada. En otros casos se trata de viviendas que están
ubicadas con un mínimo retiro del cauce o “recostadas” a laderas, todo lo cual constituyó
siempre un alto riesgo por inundación o por deslizamiento (Virtuoso, 2002). En cuanto a la
propiedad de las viviendas y de la tierra, Catuche también muestra las mismas
características que el resto de los barrios caraqueños, en tanto que la mayoría de sus
pobladores no han regularizado su situación al respecto (Toro, 2012).

255
Fuente Arq. Yuraima Martín año 1995. Colectores marginales de cloacas, ubicados a los lados del cauce de la quebrada, lo
que sirvió de cominerías de circulación peatonal.

Por último cabe agregar que, desde el punto de vista socioeconómico, Catuche presenta
problemas muy similares al resto de los barrios urbanos: pobreza, violencia cotidiana
dentro y fuera de los hogares, venta y consumo de drogas y alcohol, desempleo, bajos
niveles de instrucción en su población, entre otros. La falta de espacios para la formación y
la recreación dentro del barrio, así como la imposibilidad de obtener estas opciones fuera de
él, se convierten en factores de altísimo riesgo para la población más joven, la cual en no
pocos casos, opta por alternativas como el tráfico de drogas, la promoción y administración
de juegos de azar o el robo.
ESCALA GRAFICA
0 200 400 metros
100 300

Fuente Arq. Yuraima Martín año 1997. Plano del barrio en el que se distinguen los distintos tramos de la quebrada
embaulados.

Pero, al mismo tiempo y al igual que en otros barrios, existe en la comunidad de Catuche
una rica diversidad cultural que se expresa en distintas manifestaciones y prácticas sociales,
sobre todo en aspectos de la vida cotidiana que llevan a compartir desde la solidaridad y la

256
fraternidad, lo cual ha estado en la base de no pocos procesos organizativos de esta
comunidad (Giuliani, 2007).

Todo este panorama evidencia el contexto de exclusión al que nos referimos anteriormente
y por el cual Catuche ha estado, en buena parte, al margen de los beneficios de programas y
políticas que debieron atender los aspectos estructurales y sociales del barrio pero que
nunca lo hicieron o lo hicieron bajo el tradicional esquema asistencialista y clientelar que,
como sabemos, jamás contribuyó a mejorar las condiciones de los barrios ni, menos aún,
solucionar los problemas estructurales. De esta manera hubo también en la historia de
Catuche una notable ausencia de ciudadanía, la cual fue durante mucho tiempo percibida
como un elemento ajeno a sus pobladores y a su vida cotidiana (Barreto, 2008).

3.- El Proyecto Catuche

No es posible hablar del “Proyecto Catuche” como si fuera un proyecto único, formulado y
enmarcado de una manera rígida y formal. El Proyecto Catuche es una construcción
histórica y colectiva que tuvo varios protagonistas (unos más centrales y perdurables que
otros) y que fue evolucionando de manera tal que podemos identificar diferentes etapas a lo
largo del tiempo. Así, a medida que fue evolucionando fue madurando y enriqueciendo su
enfoque integral así como también sus estrategias.

Será entonces desde esta perspectiva histórica que expondremos las diferentes etapas y
características de este Proyecto, el cual es parte fundamental de nuestro caso de estudio.

3.1.- Origen del Proyecto Catuche

Todos en Catuche parecen coincidir en que el Proyecto Catuche tuvo en realidad su origen
en la conformación y consolidación de los Grupos Cristianos de Base. Estos grupos se
conformaron hacia el año de 1988 bajo la animación y motivación de unos religiosos
jesuitas quienes vivían en zonas aledañas de La Pastora y se fueron vinculando con la
población de Catuche junto a la cual comenzaron a llevar su actividad pastoral
promoviendo una lectura crítica de la realidad del barrio y una actitud transformadora de
esa realidad. Fue un largo y sostenido trabajo a través del cual se fueron abordando los
problemas más sentidos para el momento como lo eran la violencia entre sectores

257
producida por enfrentamientos entre bandas, los problemas ambientales ocasionados por la
contaminación de la quebrada y la acumulación de basura y la situación económica de los
pobladores (Virtuoso, 2002).

Estas iniciativas tuvieron un gran impacto sobre la problemática de la violencia, aunque en

menor medida sobre los problemas ambientales y económicos. Pero por sobre todas las
cosas, generaron las condiciones iniciales para conformar una cultura de organización y
participación comunitaria que, más adelante, estarían en la base para emprender el gran
proyecto de habilitación que llega hasta la época actual.

Esa gran movilización que se generó en la comunidad continuó a través de actividades y

reuniones permanentes tanto entre los vecinos como con algunas autoridades municipales
con quienes se intentaba darle solución a los problemas del barrio. Así se fue haciendo
claro que, en buena medida, los problemas de violencia y ambientales así como también
otros relacionados con la convivencia, tenían que ver con la educación.

Fuente Arq. Yuraima Martín año 1992. Marchas por la Paz en la comunidad de Catuche

Por esa razón se hacen contactos con Fe y Alegría, institución educativa perteneciente a la
Compañía de Jesús ampliamente reconocida por su labor educativa dirigida a la población

258
más pobre no sólo en nuestro país sino en países de América Latina y dirigida por los
sacerdotes jesuitas de la Compañía de Jesús. La idea era que Fe y Alegría se vinculara con
la comunidad para desarrollar actividades orientadas al fortalecimiento de la conciencia
comunitaria a través de la educación popular. De esa manera esta institución llegó a
Catuche y junto con la comunidad abrió un centro para el quehacer comunitario en el sector
La Quinta, desde el cual se implementarán diversas acciones orientadoras, con el objetivo
de fortalecer las capacidades y la conciencia de la comunidad. Rápidamente estas
actividades fueron muy bien acogidas por la población y así, entre 1993 y 1997 se fueron
abriendo otros centros en los sectores Boulevard, Guanábano y Portillo (Virtuoso, 2002).

Paralelamente a estas acciones educativas la comunidad fue identificando y haciendo cada

vez más sentida la necesidad de transformar sus condiciones de vida, especialmente
aquellas que tenían que ver con los problemas ambientales, el saneamiento de la quebrada,
el riesgo, el hacinamiento, la carencia de servicios y, en general, todas las condiciones que
hacían la vida en el barrio sumamente difícil. En ese contexto se producen los contactos con
profesionales que participaron en el diseño y construcción de los centros de Fe y Alegría,
(arquitecta Josefina Baldó y los arquitectos Federico Villanueva y César Martín) quienes a
través de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela
(UCV), así como a través de experiencias profesionales independientes, venían
proponiendo y trabajando un enfoque integral para abordar la problemática de los barrios.

3.2.- Primera Fase: 1993 - 1999

Estos contactos iniciales fueron formalizándose hasta canalizarse en asambleas y reuniones
de trabajo donde a través del diálogo y el intercambio de saberes entre comunidad y
profesionales se identificó como problema nuclear de Catuche, su convivencia con las
aguas servidas y la contaminación de la quebrada. De esta manera se fue dando un largo
proceso de maduración, enriquecimiento y asimilación del enfoque urbanístico integral que
visualizaba la articulación e integración de los sectores de Catuche a la ciudad, teniendo
como punto de partida “el saneamiento del río”, lo cual orientó un rediseño de las zonas
vinculadas con la quebrada bajo criterios urbanísticos integrales.

259
3.2.1.- El primer Proyecto Integral
En 1993 se elaboró un anteproyecto de habilitación física para Catuche que fue presentado
al Municipio Libertador para que se constituyera en el marco de intervenciones físicas en la
zona. El anteproyecto partió de los estudios y propuestas señalados en el “Plan sectorial
de incorporación a la estructura urbana de las zonas de los barrios del Área Metropolitana
de Caracas y de la Región Capital (Sector Panamericana y Los Teques)” encargado por
Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) a los especialistas Josefina Baldó y Federico
Villanueva; así como también de lo establecido en el acuerdo C de la Ordenanza de
Zonificación del casco histórico y tradicional de la Pastora (10/03/1981) vigente para la
fecha.

Sobre esta base se realizó el “análisis de sitio”, el cual buscó conocer la dinámica
ambiental de la zona para precisar variables ambientales, físicas, bióticas y socioculturales.
Este análisis, con la ayuda de material aéreo fotográfico, hizo posible la elaboración de la
cartografía básica de la zona que posteriormente se fue complementando en sus detalles con
la información recopilada a partir de visitas a los distintos lugares y reuniones de
diagnóstico con los vecinos.
2
S−2

Fuente Arq. Yuraima Martín año 1997. Planos de levantamiento en sitio de la información relacionada con las edificaciones existentes
(escaleras, pasillos).

La propuesta central del anteproyecto es atraer la condición de parque del cerro El Avila
(lindero norte de la UDU.2.2 Quebrada de Catuche), a través del barrio Quebrada de

260
Catuche, hasta conectarlo con el desarrollo urbano del Foro Libertador en el Centro
Histórico de la ciudad de Caracas.

Así nació un proyecto integral conformado, de manera general, por las siguientes
dimensiones y líneas de acción:

Dimensión ambiental/urbana

 Separación, a través de obras de canalización y drenajes, de las aguas servidas de

las aguas provenientes de la lluvia.
 Liberación del cauce de la quebrada de las construcciones que se encuentran
edificadas sobre el mismo y en sitios aledaños considerados de alto riesgo.
 Desarrollo de viviendas de sustitución.
 Incremento de la vialidad vehicular.
 Clasificación y diseño de la vialidad peatonal.
 Propuesta de servicios recreacionales, parques vecinales y zonas de juegos
deportivos.
 Servicios comunales educativos.

Dimensión socio-educativa

 Promoción de la identidad comunitaria.

 Promoción de la organización y la participación comunitaria.
 Fortalecimiento de las familias de la comunidad para un ámbito de convivencia
pacífica y ciudadana.
 Promoción de la educación ambiental comunitaria.

Dimensión económica

 Fomento de la formación de microempresas para el mantenimiento de áreas

públicas.
 Promoción de microempresas y cooperativas comunitarias
 Implementación de programas de formación y capacitación para el trabajo.

Se le da forma así a una primera versión del Proyecto con una perspectiva integral de
desarrollo local comunitario, el cual considera al barrio como una unidad territorial y
cultural definida por las relaciones comunitarias, con el hábitat y con la ciudad. En esas

261
relaciones se busca superar las contradicciones sobre la base de las fortalezas y
potencialidades que existen y con el apoyo de recursos externos.

Esta primera versión tiene cuatro grandes objetivos:

 Habilitación física del Barrio.

 Estructuración del orden interno de las relaciones comunitarias.
 Creación de un sistema educativo integral y alternativo que fortalezca las
capacidades emprendedoras de la comunidad de Catuche.
 Fortalecimiento de la experiencia religiosa-cristiana de la comunidad como
ámbito de sentido y trascendencia de la vivencia cotidiana y como horizonte del
paradigma de desarrollo a alcanzar.

El proyecto concibe que la ejecución de estos objetivos se desarrolle en forma simultánea,

ya que cada uno de ellos implica y requiere del conjunto. No obstante, la habilitación física
del barrio es la expresión material que recoge, condensa y plasma en el espacio las metas
alcanzadas a través de los otros objetivos señalados. Asimismo el proyecto se apoya en que
la comunidad ha desarrollado un proceso de organización comunitaria que le ha permitido
estructurar hasta tal punto sus relaciones vecinales que han podido acordar cómo
acondicionar su hábitat de acuerdo a sus necesidades y aspiraciones y cómo mantener una
dinámica permanente de desarrollo y control sobre el mismo. De esta forma el proyecto de
habilitación física se inicia en 1993 y se prolonga en su primera fase hasta 1999.

3.3.- El primer apoyo institucional

Para 1994 corren nuevos tiempos en la gestión municipal y desde la Alcaldía de Caracas se
promueve el “Gobierno de la Gente” con el alcalde Aristóbulo Istúriz a la cabeza y un
equipo de personas comprometidas con las causas populares. A esta instancia acude la
comunidad de Catuche junto con los profesionales que trabajaban con ella y logran el
apoyo de la Alcaldía con la que establecen un convenio que incluía la ejecución de varias
obras planteadas en el proyecto así como una propuesta novedosa para la época como lo era
que la comunidad participaría directamente en la administración y ejecución del proyecto.

262
En tal sentido se presentó un primer obstáculo legal en cuanto a la figura jurídica que
podría servir para que la comunidad organizada pudiera relacionarse con terceros y ser
sujeto de derechos y obligaciones, y en consecuencia ejecutar su proyecto integral de
urbanización y ciudadanía. Sin embargo, esto no tenía cabida en la concepción
administrativa ni jurídica de la administración pública para lo cual hubo que analizar y
estudiar las posibles soluciones para resolver estos obstáculos y crear una figura
organizativa legal que permitiera asumir este convenio (Virtuoso, 2002; Toro, 2010).

Existía la voluntad por parte de los funcionarios públicos del Municipio, concretamente del
Alcalde Aristóbulo Istúriz, de celebrar convenios con la comunidad de Catuche para la
ejecución de su proyecto, pero no estaba claro el camino de cómo hacerlo. Si bien es cierto
que la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente para la época, abría el camino para la
participación comunitaria, a través del Reglamento Parcial No. 1, eran tiempos donde las
comunidades no habían logrado espacios dentro de la actuación pública, y estas acciones
estaban liderizadas por las Asociaciones de Vecinos, de allí que no se tenia plena confianza
en suscribir un convenio que implicara la transferencia de recursos directamente con la
comunidad. Se requirió por parte del ente municipal que este compromiso lo asumiera una
institución con personalidad jurídica, para atender el proyecto Catuche.

Los trabajos de urbanismo, saneamiento y organización comunitaria en la Hoya

Hidrográfica de la Quebrada Catuche, comenzaron formalmente con la participación
financiera del Municipio, el 18 de septiembre de 1993, con un Convenio entre la Alcaldía
del Municipio Libertador del Distrito Federal y la comunidad de CATUCHE quien, por no
tener aún personalidad jurídica capacitada, solicitó la incorporación de la Fundación para
el Desarrollo de la Economía Popular FUDEP, quien firma con el Municipio un primer
convenio con un aporte, por parte de la Alcaldía, de cuarenta y tres millones de bolívares
para la realización de la primera etapa de un sistema integral de organización, autogestión
comunitaria y ejecución de obras de saneamiento de la quebrada en la parte central de la
quebrada al norte del sector Guanábano.

263
Con este primer financiamiento se contrató y ejecutó el estudio de las crecientes de la
quebrada Catuche, elaborado por los ingenieros Pérez Lecuna y Aidé Avellan, en el año
1993 y que en resumen establece que el área de la subcuenca del Catuche, desde el Topo El
Infiernito hasta el Foro Libertador, es de 456 has, su longitud de 5.68 Km.. Asimismo se
establecieron los caudales para períodos de retornos en años, comprendiendo una escala
que fue entre los 2.33 años hasta 100 años. A partir de estos estudios se determinó la
necesidad de comenzar las obras en el sector La Toma y no en la parte central de la
quebrada al norte del sector Guanábano, como se había planteado inicialmente.

Estos trabajos iniciales se terminaron con una extensión de este primer convenio por treinta
y nueve millones de bolívares (Bs.39.000.000, 00), con los cuales realizaron las siguientes
obras sociales: levantamientos informativos sobre número de habitantes, situación socio-
económica, memoria descriptiva de las necesidades de servicios, saneamiento, vivienda,
capacitación comunitaria para fortalecer la organización base de la comunidad de Catuche.

Como resultado de los trabajos ejecutados con estos dos convenios se llegó a la conclusión
de que era indispensable incorporar directamente a la comunidad en todo el proceso de
elaboración y concreción de los proyectos, así como en la consecución y administración de
los recursos asignados; e igualmente se concluyó de que la única forma de alcanzar las
metas propuestas, era mediante la conformación de una figura jurídica que involucrara y
responsabilizara a todos los participantes, incluyendo a la comunidad y que, además,
garantizara el apoyo técnico, administrativo, social y legal que demanda la ejecución de
estos proyectos de habilitación urbanística y habitacional. De esta manera se comenzó a dar
forma a una figura jurídica que permitiera a la comunidad y a sus aliados asumir la
responsabilidad del Proyecto frente a la institución pública, dando surgimiento al Consorcio
Social Catuche.

3.4.- La figura organizacional: el Consorcio Social Catuche

No fue fácil ajustar las necesidades de la comunidad de Catuche, el proyecto, con la manera
de participar que se quería de los distintos actores. Catuche entendió que dada la magnitud
de su proyecto, no podía ejecutarlo solo, sino que requería de la conformación de alianzas

264
con lo público y lo privado, destacando la participación de la academia y profesionales de
libre ejercicio. Era un proyecto que demandaba el compromiso de actores que asumieran el
reto de transformar un barrio en parte integrante de una ciudad que los había excluido
siempre (Serrarno, 2011).

Para encontrar una respuesta a esta situación, se acudió a la revisión de la legislación

venezolana a fin de seleccionar la figura organizativa idónea para que esta comunidad
pudiera llevar adelante su proyecto. Eso condujo a la revisión del Código Civil, Código de
Comercio, leyes especiales, como la Ley de Cooperativas, entre otros. El siguiente esquema
sirve para comprender mejor cómo era el contexto jurídico de la época en relación con las
figuras jurídicas que permitían la participación ciudadana y comunitaria:

FORMAS ASOCIATIVAS EN EL DERECHO VENEZOLANO

• La Nación, Estados y Municipios
• Iglesias
Derecho Público • Universidades
• Institutos Autónomos

• Fundaciones
Personas Jurídicas Derecho Civil • Corporaciones
(Código Civil)
• Asociaciones Civiles Sin Fines de Lucro
• Sociedades Civiles

Derecho Privado
• Compañías Anónimas (C.A.)
• Compañías de Responsabilidad
Derecho Mercantil Limitada (SRL)
(Código de Comercio)
• Compañía en Comandita

Otras:
• Compañía en Nombre Colectivo

 Asociaciones de Vecinos
(Ley Orgánica de Régimen Municipal y su Reglamento Parcial N° 1)
 Asociaciones Cooperativas
(Constitución de la República Bolivariana de Venezuela – Ley Especial de Asociaciones Cooperativas)
 Los Partidos Políticos.
 Los Sindicatos

Fuente: elaboración propia

Esta diversidad de figuras, sin embargo, no ofrecía la solución adecuada ya que ninguna de
ellas tal y como estaban definidas y reguladas en sus cuerpos normativos, encajaba

265
satisfactoriamente con los objetivos que se planteaba la comunidad de Catuche. En nuestra
opinión, para la época existía un vacío legal en ese sentido, por lo que las comunidades se
veían forzadas a optar por formas que casi nunca respondían a su realidad.

Así, ante esa situación, la comunidad de Catuche se organizó bajo la figura de Asociación
Civil sin fines de Lucro, que es una asociación regida por el Código Civil y ha estado
consagrada en nuestros códigos civiles desde hace años. En su momento, consideramos que
esta figura era la que más se acercaba al tipo de organización que requería la comunidad de
Catuche, en la medida que permitía la libre asociación de sus miembros en torno a un
proyecto común y sin fines de lucro pero que, al mismo tiempo, también le permitía
celebrar convenios y contratos, obtener donaciones y recursos, relacionarse con el Estado y
otros entes públicos y privados nacionales e internacionales. Adicionalmente, era necesaria
una figura que permitiera la asociación entre personas naturales y jurídicas en apoyo a la
ejecución mancomunada y consensuada del proyecto (Toro, 2010).

Por su parte el Derecho, muy ajeno a estas realidades de nuestros barrios, no ofrecía
concretamente una forma jurídica de asociación que se ajustara a sus necesidades. Los
abogados ante la solicitud de la comunidad y de sus socios tuvimos que vernos las caras y
revisar nuestros textos de estudio y nuestros códigos en búsqueda de una respuesta
satisfactoria para ellos y lo más próximo fue la asociación civil sin fines de lucro. Uno de
los participantes más destacados de este proyecto, el arquitecto César Martín, propuso en
ese momento que se hiciera un Consorcio, inspirado en su experiencia en los tiempos que
vivió en Inglaterra. Al respecto expresaba que en aquel país las instituciones se agrupaban
entre sí para responder a las demandas de comunidades que, por su alto nivel de
organización, eran exigentes de sus derechos y de la efectividad de las instituciones. Y, esta
forma de agruparse, asemejaba la idea de un “consorcio institucional”.

Ahora bien, esto hacía mención a una expresión del ejercicio de la ciudadanía, donde a
través de la ejecución de un proyecto para la comunidad, las distintas instituciones
involucradas se organizaban para conocer cada una de ellas como iban a participar y que

266
debía hacer cada una de acuerdo con su competencia, lo que garantizaba el éxito de los
trabajos emprendidos y las comunidades controlaban la ejecución de las mismas.

Producto de esa experiencia se pensó en la pertinencia de la idea en nuestro contexto

nacional, donde existe tanta discrecionalidad en el quehacer de los funcionarios, frente a lo
cual es necesario entonces que las comunidades se organicen y asocien con profesionales e
instituciones para exigirles a ellos el cumplimiento de sus deberes, más aún ante la
presencia de un Proyecto como el que tenía plantado la comunidad de Catuche.

Ahora bien, el Consorcio es un término que admite varias definiciones. Por un lado, es una
asociación económica en que una serie de empresas buscan desarrollar una actividad
conjunta mediante la creación de una nueva sociedad. También se denomina consorcio al
acuerdo por el cual los accionistas de empresas independientes acceden a entregar el
control de sus acciones a cambio de certificados que les dan derecho de participar en las
ganancias comunes de dicho consorcio. Por otra parte, es necesario señalar que, para el
Derecho, es una práctica ya que no se encuentra jurídicamente definida.

Un consorcio también se define como la asociación de los individuos y/o personas jurídicas
en un grupo, patrocinado por una empresa administradora, con el fin de proporcionar a sus
miembros la adquisición de bienes a través de la autofinanciación. Para las personas el
objetivo es conseguir un bien administrado por una institución que se encarga de los sorteos
con la posibilidad de destinar libremente esos ahorros, para cualquier objetivo, según los
distintos proyectos de las personas.

En todo caso, al adoptar esta modalidad en el Proyecto, el Consorcio Social se define como
una agencia de desarrollo local, que bajo la figura jurídica de consorcio hace posible la
autogestión del proceso en forma interdisciplinaria, interinstitucional y bajo la
corresponsabilidad de la comunidad organizada. En otras palabras, la comunidad
organizada se asocia con personas jurídicas y naturales para realizar, de común acuerdo, la
ejecución de un proyecto social integral. El Consorcio Social supone que existe la

267
comunidad organizada y con capacidad para asociarse a su vez con otros actores, que de
común acuerdo gerenciarán y administrarán el proyecto y sus recursos (Toro, 1995).

En concreto, se adoptó el funcionamiento de la estructura del consorcio bajo la modalidad

de una Asociación Civil sin Fines de Lucro desde el punto de vista jurídico, la cual se basa
en el hecho que, frente a los objetivos que se proponía el Proyecto Catuche, era
indispensable integrar diferentes recursos y perspectivas ya que se partía de una visión
integral. Todo ello supone, además, que ninguna de las partes, por sí solas, puede dar una
respuesta total y completa. De ahí entonces a que en la figura de un consorcio, todas sus
partes se integran o se “consorcian” en función de un objeto común. En este caso ese objeto
era el de la urbanización del barrio para su integración definitiva a la ciudad, a partir de un
proyecto integral que requiere tanto de obras físicas, mejoramiento de las condiciones
económicas y del fortalecimiento comunitario, puesto que la organización y la participación
comunitaria son consideradas fundamentales para el logro del mismo (Virtuoso y Martín,
1994; Martin, 2000; Virtuoso, 2000; Pocaterra, 2000a).

Esta figura se conformó en el año de 1994 y entre sus funciones se establecieron la

coordinación, gerencia, ejecución y administración del “Proyecto de urbanización de
Catuche”, cuyas bases documentales forman parte integrante de su acta constitutiva. Cabe
agregar, en este punto, que esta figura evolucionará a lo largo de la historia del proyecto,
adecuándose a las diferentes etapas, pero siempre manteniendo su visión integral así como
el principio de horizontalidad entre todos sus miembros, aunque destacando y enfatizando
siempre el poder protagónico de la comunidad.

Nace el Consorcio el 25 de noviembre de 1994 bajo el nombre “Consorcio Para el

desarrollo urbanístico y ambiental de la quebrada de Catuche (Consorcio Catuche),
constituido por la Asamblea General Comunitaria Catuche, y el Cuerpo Consorciado,
integrado éste por tres unidades:

268
  Unidad de Organización y Participación Comunitaria a cargo de Fe y Alegría

 Unidad de Proyectos y Supervisión de Obras a cargo del Arquitecto César Martín

Galárraga.

 Unidad de Administración y Gerencia a cargo de la Asociación Civil sin fines de

lucro Fundación para el Desarrollo de la Economía Popular (FUDEP). Esta última
se separa de la figura consorciada en el año 2000.

El objeto principal de este Consorcio, como lo indican sus estatutos sociales, fue el
saneamiento integral de la Quebrada Catuche en su tramo superior de aproximadamente dos
kilómetros y medio (2,5 Km.) de su curso, desde El Parque La Toma al Barrio La Trilla,
ejecutado conjuntamente con la comunidad. Todo ello con la finalidad de rescatar la
Quebrada en sus valores naturales, sociales y de cultura tradicional de la ciudad de Caracas,
mediante ejecuciones de obras físicas de saneamiento y sociales comunitarias de
organización y participación activa, respaldadas con financiamientos de organismos
públicos y privados, nacionales e internacionales y que en su esencia fueran concretadas en
la realización de un Proyecto Urbanístico Integral, es decir, de rehabilitación física y social,
contribuyéndose así con el saneamiento y conservación ambiental de la zona y con la
reconstrucción ciudadana de los habitantes de la Quebrada. Todos los trabajos que El
Consorcio ha ejecutado en la zona hasta el presente se corresponden con esta declaración
fundamental (Virtuoso, 2002).

Veamos a continuación como fue esta conformación inicial del Consorcio Social Catuche,
el cual estuvo constituido por tres Unidades a saber:

3.4.1.- Unidad de Organización y Participación Comunitaria

Se conforma, desde el punto de vista organizacional, por los Comités de Sector, los cuales
estaban constituidos precisamente en cada uno de los sectores de Catuche y éstos
designaban a dos personas para que formaran parte de esta Unidad. Esta Unidad tenía bajo
su responsabilidad promover y gestionar todas las actividades comunitarias así como la
formación de la comunidad para fortalecer las capacidades de la organización y la

269
participación comunitaria, siempre orientadas a la apropiación del proyecto por parte de la
comunidad. En estas actividades tuvo siempre un rol fundamental Fe y Alegría, quién a
través de sus centros comunitarios implementaba acciones y desarrollaba actividades para
el fortalecimiento comunitario.

3.4.2.- Unidad de Administración y Gerencia del Proyecto

Esta Unidad estaba representada por la Fundación para el desarrollo de la Economía
Popular (FUDEP) y era responsable de gestionar y administrar todo lo concerniente a los
recursos económicos que requería el Proyecto así como dinamizar la dimensión económica
de la comunidad a través de la conformación de cooperativas y microempresas. Esta
Fundación es una Organización No Gubernamental conformada por un grupo de ex
religiosas que venían trabajando desde hacía largos años en el contexto popular en el área
de créditos para viviendas y economía popular. Estas funciones incluyen la generación de
condiciones internas para el mejoramiento de la situación económica de las familias de
Catuche a través de la capacitación para el empleo, conformación de microempresas y
cooperativas, entre otros.

3.4.3.- Unidad de Proyectos

Esta Unidad tenía a su cargo el diseño y gerencia de todos los proyectos arquitectónicos,
técnicos constructivos y urbanos que contemplaba el proyecto. Asimismo, estaba encargada
también de realizar las contrataciones requeridas en las diferentes áreas que requiriera el
proyecto como por ejemplo la ingeniería, geología, urbanismo, etc.

3.4.4.- Otros conceptos asociados con la figura

El objetivo del Consorcio Social es la ejecución y sustentabilidad de un proyecto socio-
urbano de carácter integral, entendiéndose a éste como el conjunto de los trabajos de
infraestructura física y social necesarios para dotar de una mejor calidad de vida a las
comunidades de los barrios y lograr su incorporación a la ciudadanía con todos sus deberes
y derechos.

270
Los asociados son todas aquellas personas naturales y jurídicas que teniendo la capacidad
necesaria a nivel técnico, profesional, organizacional y financiera, tengan el deseo y estén
dispuestos a comprometerse en la ejecución del proyecto. Uno de los actores principales
debe ser la comunidad beneficiaria del proyecto, la cual debe tener capacidad de asociarse
para estar representada por una persona jurídica que se haga vocera de la voluntad y deseos
de toda la comunidad o por lo menos de la mayoría que esté dispuesta a comprometerse.

Los miembros Consorciados adquieren derechos, deberes y responsabilidades entre las

cuales se incluyen la asistencia obligatoria de los representantes de la comunidad a las
reuniones convocadas por el Consorcio; su obligación a participar a toda la comunidad del
programa de obras físicas y sociales acordado así como del ritmo de su ejecución; su
obligación de promover la participación comunitaria y la facilitación de las obras en
marcha así como los beneficios de las obras que se obtendrán con el proyecto que se
ejecuta. Asimismo los miembros adquieren responsabilidad mancomunada y, por tanto, las
decisiones deben ser tomadas en presencia de todos los asociados y por consenso.

Desde el punto de vista legal, el Consorcio Social es una Asociación Civil, sin fines de
lucro, con responsabilidad mancomunada de sus asociados, donde prive el consenso al
momento de tomar decisiones, con capacidad de adquirir compromisos ante terceros y estar
legalizados en un documento constitutivo e inscrito ante la oficina de registro respectiva,
en el que se expresen claramente los fines que se persiguen y los deberes y derechos a los
que se sujetan los asociados. Así registrado, el Consorcio está libre de la obligación del
pago del impuesto sobre la renta por sus actividades gerenciales. Sin embargo, sus
asociados, en lo que corresponda, son responsables a título individual por sus compromisos
fiscales.

Desde el punto de vista administrativo el Consorcio previo acuerdo con el Estado, actúa
como responsable de la administración delegada para la ejecución del proyecto según lo
establecido en el Plan Maestro.

271
3.5.- Los primeros avances del Proyecto
El proyecto tuvo una evolución acelerada y se hicieron un conjunto de obras vinculadas
con el saneamiento de la quebrada, la separación de aguas servidas y blancas y la solución
a un grave problema de riesgo que presentaba el sector Portillo, vivían 32 familias cuyas
viviendas estaban construidas sobre el cauce de la quebrada y “recostadas” a la ladera del
cerro. Así habían convivido por espacio de casi 40 años en un contexto de hacinamiento y
bajo condiciones ambientales insalubres así como con un constante peligro de inundaciones
y derrumbes que ocasionaron, a lo largo del tiempo, pérdidas materiales y al menos 3
víctimas fatales.

Asimismo esta situación representaba un alto riesgo para el resto de la comunidad y para la
zona de La Pastora en la medida que estas viviendas obstruían el cauce de la quebrada y
podrían producir un represamiento del cauce ante una fuerte creciente de las aguas. Para
solucionar este problema el Consorcio Social Catuche realizó un largo y sostenido trabajo
junto con los habitantes del sector que incluyó la búsqueda y adquisición de un terreno
cercano al sector libre de riesgo y cuyos propietarios accedieron a venderlo al proyecto.
Asimismo, el Consorcio contactó a la arquitecta Yuraima Martín, quien desde una
perspectiva dialógica y participativa, realizó el diseño del proyecto para la construcción de
2 edificios de 16 apartamentos cada uno y con una superficie variable que dio como
resultado 9 tipos de apartamentos diferentes. Asimismo, los edificios cuentan en la planta
baja con un salón de fiestas, una cancha de usos múltiples y una pequeña zona de áreas
verdes (Giuliani, 2007).

La obra fue exitosamente ejecutada por el Consorcio y en 1998 las 32 familias que vivían
en el sector se mudaron a sus respectivos apartamentos. Las viviendas y todas las
construcciones que estaban en el sector fueron demolidas y la zona fue definitivamente
liberada para el cauce de la quebrada. El enfoque utilizado en este proyecto integró el
componente urbanístico así como también el social, asumiendo la primera dimensión la
arquitecta Martín y la segunda la Unidad de Organización y Participación Comunitaria
(UOPC) conjuntamente con FUDEP y Fe y Alegría (Giuliani, 2007).

272
Fue tal vez esta la obra de mayor impacto que se realizara hasta esa fecha a través de esta
figura jurídica y dentro de un proyecto integral en la comunidad de Catuche. A lo cual hay
que agregar que durante esos años se fue consolidando el trabajo educativo de Fe y Alegría
y se fueron dando también los cambios en la cultura y valores de muchos vecinos y vecinas
que, a medida que avanzaban en su propio proceso de concientización y formación, veían
también los logros y resultados obtenidos.

3.6.- El desarrollo de la organización

Es entonces dentro de este proceso de avances del proyecto que se fue dando también un
gran avance en la dimensión organizacional comunitaria y así, también se conforma la
Asociación Civil Catuche (ASOCICA) figura integrada por una gran parte de vecinos y
vecinas de todos los sectores que tendrá su propia directiva y pasará a formar parte del
Consorcio Social Catuche bajo el entendido que será la protagonista y rectora fundamental
del proyecto. Asociación que existiría independientemente de que el Consorcio finalizara su
objeto. Se buscaba que ASOCICA integrada por los vecinos de Catuche de sus distintos
sectores, formando parte de la estructura organizativa del Consorcio llevara adelante su
proyecto, y una vez disuelto el Consorcio, la ASOCICA continúe con el mantenimiento de
su proyecto, sus relaciones de convivencia, redes sociales, etc.

El 28 de julio de 1998, se crea la “Asociación Civil Catuche”, cuyo objeto es incorporar a

todas las familias residentes en la Unidad de Diseño Urbano UDU 2.4 del Barrio Catuche al
proceso de organización y participación activa y solidaria “para el desarrollo integral,
sustentable y sostenible de su hábitat a través de proyectos específicos que coadyuven a la
consecución progresiva de esta meta, mediante su asociación con el “Consorcio Social
Catuche”.

Esto supuso un avance en cuanto a la figura de la UOPC existente hasta el momento en

tanto que ASOCICA implicaba una organización con sus propios estatutos y con autonomía
jurídica y administrativa no solamente para actuar como parte integrante en el Consorcio
Social Catuche sino que también podía hacerlo de forma totalmente independiente.
Asimismo, esto también representó un gran avance en términos de ciudadanía y, en ese

273
sentido, muestra como el proyecto se propuso, con su enfoque integral, romper con la
exclusión en términos no solamente urbanísticos, sino también sociales, políticos y
jurídicos.

De ese modo ASOCICA se conforma con una Asamblea General Comunitaria, que es la
instancia máxima de toma de decisiones y a la cual pertenecen todos sus miembros,
igualmente una Junta Directiva integrada por un Coordinador General, un Secretario
General, un Tesorero. También existe la figura de dos representantes por cada uno de los
sectores, integrados éstos a su vez en comités, de ese modo se conformó el Comité Bosque
-Boulevard, Kinder – Quinta, Portillo – Santa Eduviges y Guanábano – Carlos III.

3.7.- Logros alcanzados

A lo largo de su gestión en esta primera etapa el Consorcio Social Catuche pudo realizar
una serie de estudios que permitieron procesar y registrar toda la información disponible,
sobre las condiciones físicas y sociales del ámbito UDU.2.4 Quebrada de Catuche. De esta
forma se pudo crear una amplia base de datos que sirvió para proyectar las intervenciones
físicas durante la primera etapa del proceso, así como orientar el proceso de intervención
que se desarrolló en la fase posterior. Esta base contiene los siguientes rubros de
información:

 Estudio de las crecientes del río Catuche.

 Levantamiento aéreo fotográfico de la zona.
 Levantamiento en sitio de cada una de las edificaciones existentes, registro de la
posición de acceso a la edificación, el número de pisos, características de sus
acabados y su uso.
 Estudio socioeconómico de la población residente.
 Digitalización de la topografía de la Hoya del Catuche.
 Sistema computarizado de Indagación Geográfica.
 28 planos de diagnóstico del ámbito: tamaño y forma, límites y vistas, límites
internos y sectores, clima, topografía original, clasificación de pendientes, suelos,
subcuenca hidrográfica de influencia directa, drenajes naturales internos,

274
 vegetación, localización y emplazamiento, accesos y entradas, clasificación de vías,
carencias de vialidad, transporte, infraestructura de acueductos, infraestructura de
cloacas, infraestructura de electricidad y alumbrado público, otras infraestructuras,
equipamientos y servicios colectivos, equipamientos internos, utilización del suelo,
catastro de construcciones existentes, grado de consolidación, tenencia de la tierra,
formas de desarrollo, reglamentaciones existentes.
 Primer anteproyecto integral para la habilitación física del barrio Catuche.

Desarrollo de obras físicas que resistieron al evento de 1999.

 Obras de prevención de riesgos en los taludes de la zona ocupada por los sectores
de La Toma y El Bosque, así como control y encauce de torrentes de agua en esta
zona.
 Incremento de la vialidad vehicular en los sectores de la Toma, la Quinta y
Guanábano
 Construcción de los centros comunitarios de la Quinta, Portillo y Guanábano.
 Construcción de 32 viviendas de sustitución para albergar a un número igual de
familias cuyas viviendas se encontraban sobre el cauce de la quebrada, en
condiciones de alto riesgo.

Antigua localización del sistema de

compuertas del estanque

Ruinas del 1º estanque de agua de la ciudad

Fuente Arq. César Martín año 1994. Imágenes distintos sectores de Catuche. Estudio para la ejecución de obras.

275
Como puede observarse, la intervención de la comunidad organizada y el “Consorcio
Social Catuche”, hasta los sucesos del año 1999, estuvieron dirigidos a lograr el
saneamiento y protección del área, y garantizar a sus habitantes la conservación de su
hábitat y lo que es más importante, la satisfacción a plenitud del derecho a la vida en
ambiente seguro, sano y adecuado y con total disfrute de los derechos ciudadanos.

Es de hacer notar que todas estas intervenciones la logra la comunidad organizada en

ausencia del cuerpo legislativo que para la zona de barrios es aprobada después del año 2000,
por lo que la base legal fundamental en que se apoya la experiencia en esta primera fase es la
Ley de Régimen Municipal, La Ley de Ordenación del Territorio y Ordenación Urbanística,
el Código Civil venezolano y Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, por lo
que podemos afirmar que el derecho formal existente a la fecha, permitió el avance de esta
comunidad en relación a la ejecución de su proyecto.

4.- Segunda Fase: 1999-2012

Tal y como ya se dijo, el “Proyecto Catuche” fue evolucionando en forma progresiva. Lo
cierto del caso es que los eventos naturales de diciembre del año 1999, por el deslave de la
cadena montañosa que separa al Valle de Caracas del Estado Vargas ocasionado por
fuertes lluvias, produjeron una aceleración drástica en esa evolución al punto que es debido
a ello que se puede decir que se cerró una primera etapa y comenzó otra.

4.1.- La catástrofe de 1999

El 15 de diciembre de 1999, como producto de fuertes lluvias que cayeron en forma
ininterrumpida durante varios días, se generó un deslizamiento del cerro de El Ávila el cual
afectó mayormente a la casi totalidad del Estado Vargas y también, aunque en menor
extensión, a la ciudad de Caracas. Dos de las zonas más afectadas en nuestra ciudad capital
fueron la zona de Anauco en San Bernardino y Catuche en La Pastora.

276
 DESASTRE NATURAL OCURRIDO EN LA ZONA CENTRO NORTE COSTERA DEL TERRITORIO
NACIONAL EN DICIEMBRE DE 1999 – impactos en el barrio Catuche

Sub-Cuenca
hidrográfica de la quebrada
Catuche= 485.7 Ha

Área del cañón de la

quebrada =13.0 Ha

Fuente Arq. César Martín año 1999

En el caso concreto de Catuche, el deslizamiento de barro, piedras y árboles de gran tamaño

entró por la zona norte a través del cauce de la quebrada el cual fue superado con creces
generándose varios represamientos a medida que esta especie de alud avanzaba y arrastraba
todo lo que encontraba a su paso. La destrucción de viviendas llegó a casi 400 en tanto que
otras tantas quedaron en muy mal estado, salvándose sólo las que estaban ubicadas lejos del
cauce. Se perdieron también dos vidas humanas y, si la tragedia no fue mayor, se debió en
buena medida a la gran organización que existía en Catuche la cual se activó de inmediato
frente a la emergencia y junto con las autoridades correspondientes lograron llevar a cabo el
desalojo de todas las zonas críticas.

No se puede dejar de mencionar, en este punto, el hecho que gracias a que se había
ejecutado el proyecto de reubicación de viviendas en el sector Portillo, no sólo se salvaron
la vida de las 32 familias que allí habitaban, sino que ese hubiera sido un sitio de
represamiento para el alud que bajaba desde el Ávila y esto seguramente hubiera desviado
todo el material hacia la zona de La Pastora y los sectores adyacentes (Martín, Pocaterra,
Toro 2004).

277
 DESASTRE NATURAL OCURRIDO EN LA ZONA CENTRO NORTE COSTERA DEL TERRITORIO
NACIONAL EN DICIEMBRE DE 1999 – impactos en el barrio Catuche

Fuente Arq. Yuraima Martín año1999-2000

Frente a esta catástrofe, que dejó alrededor de 600 familias damnificadas, el Consorcio
Social Catuche se dio a la tarea de implementar una estructura organizacional para atender
la emergencia, de la cual formaron parte y a la cual ayudaron numerosos aliados y aliadas
tanto nacionales como internacionales. Pero, al mismo tiempo que se atendía a las familias
damnificadas en los distintos refugios, se fue generando con todos ellos un diálogo que
mostraba la angustia por su futuro ya que las únicas opciones que se presentaban para ellos
era el traslado al interior de la República a algunos desarrollos habitacionales de los que no
se tenía mayor información. Frente a esto, casi todas las familias expresaban su deseo y
hasta su desesperación por permanecer en Caracas y, de preferencia, en la zona de Catuche,
donde el rol del liderazgo de la organización existente en la comunidad fue decisivo para
que las personas no fueran trasladadas al interior del país. En ese sentido, se fue generando
en la gente que estaba en los refugios una gran confianza en que el proyecto Catuche podía
continuar y ahora podría significar la construcción de viviendas para que estas familias no
tuvieran que irse al interior del país. Por otro lado, este mismo, liderazgo del sacerdote
jesuita, acompañado de la participación de los profesionales aliados con el Proyecto y que
formaban parte del Consorcio, jugaron también un rol decisivo ante las autoridades a
quienes convencieron que a través de la ASOCICA y el Consorcio Social Catuche, se podía
asumir un proyecto alternativo a los que proponía el Estado para darle la solución
habitacional a los damnificados de Catuche.

278
Adicionalmente, el Consorcio Social Catuche tramitó a través de alianzas con instituciones
públicas y particulares, escuelas, casas de voluntarios, casas de familias, instalaciones del
filosofado y de los jesuitas, entre otras, la reubicación temporal de las familias que
decidieron acogerse al Proyecto Catuche. Asimismo, parte de la comunidad damnificada se
alojó temporalmente en viviendas alquiladas gracias a los créditos otorgados por la Agencia
Española de Cooperación Internacional, a través de la Fundación Eugenio Mendoza.
También la iglesia católica jugó un papel importante como apoyo a todo el equipo de
voluntariado, así como a miembros de la ASOCICA.

4.2.- La preparación para la continuidad del Proyecto

La catástrofe del año 1999 condujo a acondicionar la estructura de El Consorcio a la
Administración Delegada de los recursos a la comunidad beneficiaria organizada en la
Asociación Civil Catuche (ASOCICA), a su vez miembro de El Consorcio. En este
contexto se decidió de mutuo acuerdo entre la comunidad consorciada y sus otros asociados
(Fe y Alegría y el Arq. Cesar Martín Galárraga), la modificación en el número de los
asociados de El Consorcio, eliminando la Unidad Administrativa y se estableció y normó la
administración conjunta, consensual y mancomunada de los consorciados. Todo ello quedó
establecido en el documento de Constitución de El Consorcio Social Catuche, registrado el
27 de abril de 2000.

De ese modo la conceptualización en que se fundamenta esta nueva asociación es la

siguiente: Asociación libre y de mutuo acuerdo de la Comunidad de Catuche representada
en la persona jurídica Asociación Civil Catuche (ASOCICA), con la persona jurídica Fe y
Alegría y la persona natural Arq. César Martín, en libre ejercicio de su profesión, para
desarrollar y ejecutar conjuntamente “el plan común” que le permita a la comunidad
alcanzar sus objetivos.

Ahora bien, debemos señalar que el evento de 1999, destruyó las siguientes obras:

 Canalización parcial de la zona más elevada de la quebrada en el sector la Toma.

279
  Separación de las aguas servidas de las aguas de lluvia en el tramo comprendido
entre El Bosque hasta el final de El Boulevard.
 Obras iniciales de saneamiento y canalización de la quebrada entre el Puente
Guanábano y Carlos III.
DESASTRE NATURAL OCURRIDO EN LA ZONA CENTRO NORTE COSTERA DEL TERRITORIO
NACIONAL EN DICIEMBRE DE 1999 – impactos en el barrio Catuche

Fuente Arq. Yuraima Martín año 1999-2000

Una vez ocurrida esta tragedia, algunas opiniones respecto al futuro del Proyecto Catuche
se hicieron sentir y así, algunos pensaron que Catuche debería desaparecer. Sin embargo,
la respuesta entusiasta y esperanzada de la comunidad de Catuche ante esa tragedia es lo
que hizo posible plantearse el Proyecto de “Reconstrucción de Catuche,” con los cambios
que las nuevas condiciones ocasionadas por la tragedia imponían, sin alterar el espíritu del
proyecto inicial.

Como respuesta a estas situaciones, el Consorcio Social Catuche, al mismo tiempo que
atendía la emergencia, se dio a la tarea de inspeccionar y diagnosticar los daños
ocasionados por la catástrofe así como a identificar terrenos en la zona que presentaran
condiciones seguras para considerar la construcción de nuevas viviendas para las familias
damnificadas. Esto incluyó también la inspección a los dos edificios de Portillo, los cuales
sufrieron daños menores.

Los resultados generales de la inspección mostraron, por un lado, que las zonas más
severamente afectadas fueron las que se encontraban cercanas al cauce de la quebrada, todo
lo cual había sido anticipado por el proyecto el cual lo había previsto para el caso de una

280
situación que llegara a la magnitud que llegó el fenómeno de diciembre de 1999. Por el otro
lado, permitió identificar varios terrenos que estaban libres y que no fueron alcanzados por
el alud que desbordó la quebrada. Posteriores investigaciones sobre la propiedad de dichos
terrenos mostraron que pertenecían a particulares, por lo que habría la posibilidad de
adquirirlos legalmente.

Luego de realizada esta inspección y considerar la factibilidad de emprender un plan para

construir las viviendas que requerían estas familias, se abre un proceso de discusión y
análisis entre el Consorcio Social Catuche y todas estas familias que fue abonando el
camino para, además de solucionar el problema de los damnificados, retomar el enfoque
integral que permitiera la reconstrucción de Catuche.

Cabe destacar que, para ese momento (enero del 2000), la presidencia del Consejo Nacional
de la Vivienda CONAVI, ente rector de las políticas en materia de vivienda y hábitat a
nivel nacional, estaba en manos de la arquitecta Josefina Baldó a lo que se le sumaba el
arquitecto Federico Villanueva en su carácter de asesor general, ambos cercanos y
conocedores de la realidad de Catuche y participantes en la concepción del proyecto inicial.
Ambos profesionales, actuando desde el marco institucional, dieron todo el apoyo a estas
ideas y propuestas iniciales, compromiso que también, es justo decirlo, mostraron hacia el
resto de las comunidades afectadas por la catástrofe.

El caso es que el 23 de enero del 2000, el presidente de la República visitó la comunidad de

Catuche y luego de conocer de los daños así como de las propuestas de la comunidad,
instruyó al Ministro de Infraestructura que a través de la Presidencia del Consejo Nacional
de la Vivienda CONAVI, asumiera la responsabilidad de la Dirección y Coordinación del
Proyecto de Reconstrucción de Catuche, presentado por la Comunidad consorciada. Este
apoyo es de gran significación ya que debe interpretarse como un respaldo no a la
comunidad de Catuche en particular, sino más importante aún, a la ejecución de este tipo de
políticas.

281
 EL tejido urbano autoconstruido fue arrasado,
pero el tejido social construido en 10 años de trabajo conjunto sobrevivió

Fuente Arq. Yuraima Martín año 2000

Desde el mes de enero hasta mayo del año 2000 se trabaja en la elaboración del Plan
Maestro de Ejecución de Obras Físicas y Sociales. Con la colaboración financiera obtenida
por jesuitas en Alemania, quienes realizaron una gran campaña para obtener fondos para
Catuche, el Consorcio Social Catuche adquiere en las zonas aledañas al barrio, unos
terrenos definidos como aptos para la construcción de nuevas viviendas, y cumpliendo los
acuerdos de la asamblea del 23 de enero de 2000, en junio se firma un Convenio entre el
CONAVI y el Consorcio Social Catuche en conformidad con la Ley de Política
Habitacional vigente para la construcción de 400 viviendas, número que quedó determinado
por las familias que se censaron como damnificadas.

Con el propósito de establecer la regulación urbanística en la zona, el CONAVI encarga al

Consorcio Social Catuche la elaboración de un Plan Especial de Ordenamiento Urbano
para la UDU 2.4 Quebrada de Catuche, el cual debe dar lugar a una Ordenanza del Plan y a
una Ordenanza de Zonificación, es decir, un conjunto de normas de intervención que
permitan la incorporación de las zonas de Barrio de Catuche a la ciudad formal. Para la
realización de este trabajo, el Consorcio Social Catuche contrata los servicios de la empresa
INSURBECA de la Universidad Central Venezuela, Facultad de Arquitectura y Urbanismo
(FAU) que incorpora todos los estudios técnicos y la información disponible en el
Consorcio Social Catuche, quien a su vez contrata los servicios de arquitectos e ingenieros
que ya habían hecho estudios en la zona después de la tragedia.

282
De modo paralelo a este proceso y, en atención a un acuerdo explícito entre el Presidente,
las autoridades del CONAVI y la Alcaldía, se inició la construcción de las viviendas. Era
imposible esperar la aprobación del Plan ya que se vivía una situación de emergencia que
demandaba una respuesta inmediata para las familias damnificadas.

4.3.- El Convenio de Administración Delegada

En fecha junio del año 2000, el Consorcio Social Catuche y el Consejo Nacional de la
Vivienda (CONAVI) firman un Convenio de Administración Delegada cuyo objeto era, por
una parte, realizar los estudios de evaluación de riesgos geológicos, hidráulicos y
estructurales y los diseños de las obras de ingeniería correctiva a que hubiera lugar en la
zona. Por la otra, contratar el diseño de un Plan Especial para la Ordenación Urbanística
para el ámbito de Catuche con su respectiva propuesta de Ordenanza de Zonificación y,
sobre las definiciones de este plan, la ejecución de 400 viviendas para las familias que
resultaron damnificadas.

Concretamente el objeto del Convenio consiste en: “Coordinar los esfuerzos, recursos
técnicos y organizacionales de los entes involucrados para la ejecución de la Primera Fase
del Plan Maestro de Reconstrucción del Ámbito de Catuche, Unidad de Diseño Urbano
Quebrada de Catuche (UDU 2.4), ubicada en el Municipio Libertador, Distrito Federal”. El
cual fue autenticado ante la Notaria Pública Cuarta del Municipio Baruta del Estado Miranda,
en fecha 8/6/2000, quedando anotado bajo el No. 13, Tomo 58 de los libros de
autenticaciones.

El Convenio establece que su ejecución se sustenta en:

1. El Proyecto de Reconstrucción del Ámbito de la Quebrada de Catuche, cuyo desarrollo y

ejecución, en su Primera Fase, está enmarcado dentro del Programa II: “Habilitación Física
de las Zonas de Barrios”, el cual se encuentra establecido en el Artículo 12 del Decreto Ley
que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, así como en los acuerdos
suscritos en la Mesa Interinstitucional conformada en el CONAVI, en fecha 11/2/2000.

283
2. El programa corresponde a la reconstrucción urbana y habitacional de los barrios del
ámbito de la Unidad de Diseño Urbano Quebrada Catuche (UDU 2.4) Municipio Libertador;
que incluye en su Primera Fase: a) Elaboración del Plan Especial para la Ordenación
Urbanística de la Unidad de Diseño Urbano Quebrada Catuche (UDU 2.4) Municipio
Libertador y su tramitación para la legalización ante las autoridades competentes. b)
elaboración de levantamientos topográficos y estudios de suelo en los terrenos donde se
construirán las viviendas para reubicar la población que estuvo asentada en el cauce de la
Quebrada. c) Elaboración del Proyecto Constructivo de las viviendas a construir en esta
primera fase: Construcción de aproximadamente cuatrocientas (400) viviendas para reubicar
las familias damnificadas del Sector Catuche, organizadas en la Asociación Civil Catuche
(ASOCICA). d) Desarrollo y Ejecución del Plan Maestro de Obras Sociales. e) Gerencia de
Proyecto y Supervisión de Ejecución de Obras Físicas. f) Gerencia Administrativa.

3. Por otra parte, establece que el Programa se desarrollará para atender en esta Primera
Fase, las necesidades de vivienda de familias con ingresos hasta ciento diez (110) unidades
tributarias mensuales, a quienes se les hará la transferencia de la propiedad de la vivienda y
deben estar afiliados al Fondo Mutual Habitacional, mediante el aporte obligatorio del
ahorro habitacional contemplado en la Ley del Subsistema de Vivienda y Política
Habitacional.

4. El convenio además contempla que el financiamiento de esta primera fase se hará con
recursos del Fondo de Aportes del Sector Público por el monto previsto en el Plan Maestro y
su presupuesto.

5. El Programa lo ejecutará El CONAVI, mediante la modalidad de Administración Delegada

a la comunidad beneficiaria del Programa, organizada en la Asociación Civil Catuche
(ASOCICA), quien hace uso de su derecho a participar en el desarrollo y ejecución de los
Programas Habitacionales de acuerdo con la Ley del Subsistema de Vivienda y Política
Habitacional, asociada a su vez en el Consorcio Social Catuche.

284
6. También indica este Convenio, que el Plan Maestro de Ejecución del Programa en su
Primera Fase y su Presupuesto, constituirán la base físico – financiera para el seguimiento y
control de la ejecución del Convenio.

7. Se establece que para cumplir con el financiamiento del Plan Maestro, El CONAVI, como
fideicomitente, abrirá un Fideicomiso de Administración por el monto del presupuesto, en
una institución financiera de la localidad, a nombre del Consorcio Social Catuche como
beneficiario y únicamente para el cumplimiento y ejecución del Plan Maestro.

8. El CONAVI entregará a El Consorcio, junto con el expediente técnico constructivo, un

Sistema Computarizado para el Registro y Control de Costos de Obras Físicas y un Sistema
Computarizado para el Registro y Control del proceso administrativo, a afectos de agilizar y
facilitar la presentación de la información, así como el seguimiento y evaluación del trabajo
en ejecución.

9. Este programa tendrá carácter de inversión no reproductiva.

10. Las obras de urbanismo y la construcción de aproximadamente cuatrocientas (400)

viviendas, se ejecutarán sobre los terrenos adquiridos por el Consorcio, con recursos
transferidos por Fe y Alegría, a los fines de que la propiedad de los mismos sea cedida a los
beneficiarios del Programa, organizados en la Asociación Civil Catuche en el momento de la
transferencia de la propiedad de las viviendas, las mismas se harán al costo de adquisición de
los terrenos, de acuerdo a la alícuota de propiedad de la vivienda de cada familia beneficiaria.
Además se contempla, que la ASOCICA, suficientemente autorizada por la Asamblea
Comunitaria, hará la transferencia a cada beneficiario, mediante hipoteca de primer grado
con plazo de cancelación de cinco años, sin interés y con amortizaciones mensuales.

11. La recuperación del costo de los citados terrenos, que hará ASOCICA se dedicará al
mantenimiento y desarrollo sustentable y auto sostenido de las obras sociales y educativas
que Fe y Alegría coordine y desarrolla en el Ámbito de la Quebrada de Catuche.

285
 “DE LA HABILITACIÓN SOCIO-FÍSICA A LA RENOVACIÓN URBANA”

Fuente Arq. Yuraima Martín año 2000

Este convenio rompió con las formas tradicionales de establecer vínculos entre el Estado y
las comunidades y también con las formas tradicionales de implementar políticas públicas,
ya que en este caso se establecieron compromisos compartidos donde los actores, amparados
fundamentalmente en el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, asumieron la transferencia de competencias y recursos a la comunidad para
llevar adelante sus proyectos a través de la organización, capacitación y participación
(Toro, 2010).

Así, el Estado transfiere responsabilidad a las comunidades organizadas garantizándoles el

derecho a actuar en pro de la solución de sus necesidades. De esta manera, las
comunidades tienen una participación activa en la ejecución y el desarrollo de sus
proyectos desde la fase inicial de discusión y formulación, hasta la propia ejecución y el
posterior mantenimiento. Este nuevo esquema de acción plantea no sólo una transferencia
de responsabilidades, sino una corresponsabilidad entre la sociedad civil y el Estado que los
compromete a ambos en el logro de una mayor eficiencia en los resultados obtenidos.

Legalmente hablando, los derechos a esta participación están consagrados en la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente en los artículos
52, 62, 75, 82, 115, 118 y 184 los cuales hacen alusión al derecho de asociación, de

286
participación en asuntos públicos, de recibir protección por parte del Estado, de poseer una
vivienda digna y de beneficiarse de los mecanismos descentralizadores del Estado.
4.4.- EL Plan Especial

Cabe aclarar que en la medida que avanzaba la idea del proyecto, se realizó una consulta
con un abogado especialista en Derecho Urbanístico, Dr. Armando Rodríguez, para conocer
el procedimiento más adecuado desde el punto de vista jurídico que permitiera proceder
con el desarrollo urbanístico de los terrenos viables dentro del ámbito de Catuche. La
recomendación fue elaborar un Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la totalidad
de la Unidad de Desarrollo Urbano donde se encuentra la Quebrada de Catuche o solicitar
cambio de variables urbanas sólo en los terrenos donde se construirían las viviendas de las
familias que perdieron las mismas.

Tal como quedó establecido en el capítulo IV de este estudio, los Planes Especiales están
referidos a sectores de la ciudad que ameriten tratamiento por separado y más específico
dentro del Plan de Desarrollo Urbano Local. Según el artículo 49 de la Ley de Ordenación
Urbanística, el objeto de estos planes es la ordenación, creación, defensa o mejoramiento de
algún sector particular de la ciudad, en especial las áreas de conservación histórica,
monumental, arquitectónica o ambiental, las zonas de interés turístico o paisajístico, los
asentamientos no controlados, y las áreas de urbanización progresiva. Por su parte el
artículo 50 establece que la elaboración de estos planes contempla la erradicación total o
parcial de asentamientos no controlados localizados en zonas de interferencia con la
infraestructura y equipamiento de servicios públicos y aquellas que por razones geológicas
o de otro tipo sean consideradas de alta peligrosidad, lo cual se hará coordinadamente con
las autoridades respectivas.

Dada las características físicas de la comunidad de Catuche y el proyecto de actuación

integral, se decide elaborar un Plan Especial, siguiendo la normativa existente y en
actuación conjunta con el Estado, en lo que se destaca que a los fines de conservar el
patrimonio urbano de la zona y paralizar el desarrollo anárquico que había caracterizado
por décadas a la misma, lo conveniente era elaborar un Plan Especial de Ordenación

287
Urbanística y es así que cuando se conviene en firmar el convenio con el CONAVI, el
Consorcio incluyó dentro de la propuesta, la elaboración del Plan Especial.

En el mes de junio 2000 se aprobó la Propuesta de Diseño Conceptual para el Proyecto de

Reordenamiento Urbano del Ámbito de Catuche, elaborada con el Arq. Domingo Álvarez,
la cual fue discutida y conformada por la Comunidad Beneficiaria, en varias reuniones de
asamblea comunitaria de sectores y entregada a INSURBECA el 04-07-2000, como guía de
lo que deseaba la comunidad de Catuche para su medio ambiente.

El Plan Especial para la Ordenación Urbanística se sustenta sobre “la Propuesta Conceptual
- fase previa del Plan Especial de Ordenación Urbanística “que se concentra en determinar
el qué y el para qué de ese plan, tomando en consideración aspectos propios del lugar tanto
físicos como sociales. La razón de ser de esta propuesta radica en el hecho de que muchas
experiencias en el mundo han demostrado que los planes y ordenanzas suelen estar
condenados al fracaso cuando no se cuenta con la participación de la comunidad. La
elaboración de esa propuesta se convierte entonces en una exigencia que propone que sea la
necesidad de las personas la que determine el diseño de aquello que se quiere.
Estudios para elaboración del Plan Urbano especial
de todo el ámbito de la quebrada CATUCHE – IU-FAU-UCV
Límite del área de estudio lp Sitio de interés
patrimonial
Límite del Parque
Nacional El Ávila EQUIPAMIENTO PROPUESTO
Trazado de la canalización
de la quebrada Catuche (en Educacional
proyecto)
Quebrada Catuche Campo de juego
Deporte de
Residencial de densidad entrenamiento
neta alta (1.857 hab/ha) con
Parque vecinal
comercio de nivel medio
Residencial de densidad Parque comunal
neta alta (entre 433 y 542
Asistencial
hab/ha) con comercio de
nivel medio Sociocultural
Residencial de
densidad neta alta VIALIDAD DEL CONTEXTO
(1.857 hab/ha)
Expresa
Residencial de densidad
neta alta (520 hab/ha) con
Arterial
comercio de nivel básico
Colectora
Residencial de densidad bruta
alta (180 hab/ha) con comercio Local principal

Residencial de densidad bruta Distribuidor vial

baja (50 hab/ha) con comercio

Área verde de protección VIALIDAD DEL ÁREA DE

ESTUDIO
Local principal
Religioso
Local secundaria
Sociocultural
Terminal de
transporte público
Sede de infraestructura
Parada principal de
Mn Monumento nacional transporte público

Fuente Arq. Cesar Martín año 2000

Es posible afirmar que la propuesta elaborada responde a las necesidades de los habitantes
de Catuche ya que su elaboración surge del diálogo abierto entre la gente y los especialistas

288
quienes buscan conocer las expectativas y deseos para luego generar una respuesta de lo
que es posible (Martin, 2006).

Los objetivos del Plan abarcan la reconstrucción física y social de toda la zona dentro de
una propuesta de ordenamiento urbano integral, viable y sustentable, que incorpora los
intereses de los habitantes, no sólo los de la Quebrada en situación de emergencia sino
también los aledaños inmediatos. Todo ello se fundamentó en los elementos jurídicos
aplicables vigentes, que permiten que el Plan Especial de Ordenación Urbanística, se
conforme como un documento planificador regulador y facilite el desarrollo y la ejecución
de las actuaciones urbanísticas de manera legal, programada, coordinada y expedita, tanto
por los organismos públicos involucrados como por los beneficiarios y particulares en
general.

La elaboración de dicho Plan se basó en los tres acuerdos básicos siguientes:

1.- Que atendiera a las realidades de la zona afectada de acuerdo con premisas de desarrollo
sustentable e incorpore los intereses de la comunidad a través de un proceso continuo de
participación ciudadana, tal como se establece en el Artículo 128 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela

2.- Que la ordenación y desarrollo urbanístico propuesto considerara la aplicación de las

reglamentaciones existentes, tales como la Ordenanza de Zonificación del Centro
Tradicional La Pastora (Gaceta Municipal del Distrito Federal Extraordinaria, 10/03/1981)
y la Ordenanza sobre Zonificación del Municipio Libertador (Gaceta Municipal del Distrito
Federal Extraordinaria 851-A, 03/08/1989)

3.- Que se respetaran y resguardaran los valores urbanos históricos del entorno, acatando
las disposiciones legales sobre la materia, lo cual dio origen a una Ordenanza del Plan y a
una Ordenanza de Zonificación, es decir, a un conjunto de normas de intervención que
permitan la incorporación de las zonas de Barrio de Catuche a la ciudad formal de Caracas.

289
Concretamente el Plan persigue como objetivo general habilitar físicamente la Unidad de
Diseño Urbano (UDU 2.4) Catuche / Unidad Separada (US 2.5) La Trilla, con el fin de
garantizar la plena y permanente integración de las unidades al resto de las redes y tramas
de su entorno, preservando el medio ambiente, minimizando las amenazas naturales,
sustituyendo las viviendas ubicadas en zonas de riesgo y dotándolas de sus debidos
equipamientos, infraestructura y accesibilidad, elevando así el nivel de vida de sus
pobladores (Artículo 5 del Plan Especial de Ordenación)

Señala el documento de la Ordenanza del Plan que sus objetivos específicos son:

1. Definir las actuaciones necesarias para integrar la Unidad de Diseño Urbano Quebrada
Catuche (UDU 2.4) y la Unidad Separada Barrio La Trilla (US 2.5) a la estructura formal
de la ciudad y superar las condiciones de infraurbanización en que se encuentran, propios
de los desarrollos no controlados.
2. Determinar las necesidades en materia de vialidad, servicios de infraestructura,
equipamientos, nuevas viviendas y definir la distribución de esos componentes en el
interior de la unidad de diseño y la unidad separada.
3. Restringir la utilización de las áreas de riesgo geotécnico e hidráulico, destinándolas sólo
para el desarrollo de actividades de recreación pasiva y áreas verdes de protección.
4. Regular el crecimiento de las áreas estables y propiciar el mejoramiento de las
características constructivas y arquitectónicas de las edificaciones ubicadas en las mismas.
5. Proponer la construcción de viviendas de sustitución que se requieran, en compensación
por las eliminadas debido a las condiciones geológicas e hidráulicas, la construcción de
nueva vialidad, la dotación de equipamiento e infraestructuras.
6. Servir de marco de referencia para otros planes y estudios de mayor detalle, representado
por las propuestas de habilitación física, destinadas a formar parte de sus instrumentos de
aplicación.
7. Orientar las decisiones de las autoridades municipales, estadales y nacionales, así como
también las de otras entidades públicas y de los particulares, sobre actuaciones urbanísticas
de corto y mediano plazo en la UDU y US, de modo que se inscriban dentro de una

290
estrategia coherente de largo alcance, concordante con las directrices dirigidas a la
consecución de los objetivos del plan.
8. Establecer las bases para programas orientados a integrar la habitación física de los
barrios, mediante acciones a desarrollar con la participación comunitaria en los diversos
aspectos contemplados en dichos programas.

Adicionalmente, la propuesta incluía también la elaboración de una Ordenanza para el Plan

y así se definió esta Ordenanza sobre el Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la
Unidad de Diseño Urbano UDU 2.4 Quebrada Catuche y la Unidad Separada US 2.5 Barrio
La Trilla, la cual es uno de los instrumentos de aplicación del referido Plan. Tiene como
propósitos poner en vigencia el Plan Especial, de acuerdo con lo establecido en el capítulo
IV de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y establecer la reglamentación de las
variables urbanas fundamentales para el desarrollo de los inmuebles localizados en el
ámbito donde rige.

Es así como legalmente los Planes Especiales de Ordenación Urbanística constituyen el

instrumento regulador de las intervenciones urbanísticas a ser ejecutadas para el logro de la
habilitación física y la consolidación de las zonas señaladas por la Ley dentro de las cuales
se caracteriza al ámbito de la Quebrada Catuche.

Una vez elaborado el Plan Especial se entregó en Enero de 2001 para su estudio y
aprobación en La Alcaldía del Municipio Libertador, en el Consejo Nacional de la Vivienda
(CONAVI) y en el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, a la vez que se les
notificó que se iniciaría simultáneamente la ejecución de la construcción de las viviendas,
dada la urgencia en que se encontraban las familias damnificadas. El Proyecto de viviendas
comienza a ejecutarse en enero del 2001.

Ahora bien, una vez ocurrida la catástrofe natural y aun cuando se estaba trabajando en el
Plan especial, se entendía que la comunidad de Catuche vivía una emergencia ya que más
de 400 familias habían quedado damnificadas y se necesitaba dar respuesta a esa

291
emergencia para lo cual se cuenta con un mecanismo legal que está contenido en el artículo
33 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, el cual dispone que:

“cuando por razones de urgencia o seguridad pública y

otros motivos, fuere necesario proceder de forma distinta
a lo establecido en los planes de ordenación urbanística,
el organismo competente someterá el asunto al
conocimiento del Presidente de la República en Consejo
de Ministros, el cual podrá autorizar la ejecución de las
actuaciones pertinentes.”

La aplicación de esta norma permite al órgano competente actuar con flexibilidad en

circunstancias no previstas por los planes. Sin embargo, no fue entendido como una
emergencia, aunque se solicitaba que este Plan fuera aprobado sin mayores formalismos
legales o por lo menos no creando unos que ni siquiera la ley contenía y que se diera
respuesta urgente a su discusión y aprobación a fin de que esta comunidad construyera sus
viviendas legalmente obteniendo la propiedad respectiva. No obstante, la respuesta de las
instituciones para la discusión del Plan fue excesivamente lenta, lo que condujo a que la
comunidad fuera construyendo sus viviendas en una situación que no permitía regularizar
legalmente la propiedad de las mismas por parte de sus habitantes, una vez más la actuación
de la comunidad fue más rápido que la aprobación del cuerpo normativo.

A pesar de lo descrito anteriormente, nos encontramos que si bien es cierto que la

comunidad de Catuche organizada en El Consorcio Social Catuche, optó por la elaboración
de un Plan Especial que regulara el ámbito de Catuche, en la práctica, se ha encontrado con
la resistencia de los organismos competentes en su aprobación. Esto se debe, en gran parte,
a que si bien se contaba para ese momento con los artículos 49 y 50 de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística referida, se observa un vacío legal ya que los mismos no
establecen el procedimiento a seguir para la aprobación de dichos planes y eso ha llevado a
que el estudio y revisión de los mismos, responda más a la voluntad de los funcionarios
públicos que a la correcta aplicación de las normativas, lo que en la práctica ha significado
más de diez (10) años sin que el Plan Especial haya sido aprobado, aunque la comunidad
haya avanzado en algunos otros aspectos.

292
En consulta que se hiciere sobre el Plan Especial para Catuche, a algunos expertos en
Derecho Urbanístico, señalaron que no existe un régimen detallado sobre la figura del Plan
Especial y el procedimiento aplicable para su tramitación y aprobación. La Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística, en sus artículos 49 y 50, se limita a identificar o definir el
instrumento correspondiente al ámbito propio de la autoridad local y remitir la normativa
que esas entidades dicten sobre el régimen de los mismos. Agregando que a pesar de la
habilitación, los entes locales no han regulado la figura de los planes especiales, por lo que
no es posible determinar elementos procedimentales más o menos ventajosos de esta
fórmula.

Desde 2001 fecha en que este Plan fue introducido en la Alcaldía del Municipio Libertador
y concretamente a la Comisión de Urbanismo de la Cámara Municipal para su discusión y
aprobación, se realizaron un sinnúmero de reuniones, mesas de trabajo y mesas técnicas,
con la participación de funcionarios públicos representantes de los distintos entes
involucrados, así como expertos en el área urbanística y afines. Estas reuniones se
convirtieron en permanente obstáculos para la aprobación del Plan, dado a que los
representantes del Municipio tenían objeciones a varias de sus disposiciones y al Proyecto
Catuche, lo cual a criterio de los miembros del Consorcio y expertos que participaron en la
elaboración del mismo, no se ajustaban en muchas de sus apreciaciones a las realidades
técnicas, sociales, culturales y legales involucradas en el Plan. Fundamentalmente, las
objeciones estaban referidas a la construcción de viviendas en los terrenos dispuestos por el
Consorcio, a la no conservación del casco histórico de la Pastora.

Además, y esto es de suma importancia desde el punto de vista urbanístico, histórico y

jurídico, es la primera vez que un proyecto local de esta naturaleza se enmarca dentro de las
disposiciones de la Ordenanza de Zonificación del Centro Tradicional de La Pastora; sus
obras no coliden con el polígono tradicional de La Pastora y recupera el medio ambiente
sano y saludable para todos sus habitantes; está diseñado desde sus inicios para proteger
con sus obras no sólo el Casco Tradicional de La Pastora sino toda el área circunvecina.

293
Con el transcurso del tiempo, se fue viendo cómo también el Plan iba perdiendo su
vigencia, se fueron abandonando las discusiones en la Comisión Permanente de Urbanismo
de la Cámara Municipal, quienes exponían que aprobarían el Plan pero de acuerdo con los
ajustes presentados por ellos, a lo que los miembros del Consorcio presentaron resistencia
dado que eso atentaba contra los objetivos del mismo, su propuesta integral. En la
actualidad se está revisando que la aprobación del Plan por lo menos incluya la legalización
de las viviendas construidas tanto en el Sector Portillo como en Puerta Caracas, volviendo a
la otra propuesta de expertos de sólo obtener las variables urbanas de las viviendas, y así
responder a la legalización de las viviendas lo que a la fecha no se ha aprobado. Todo este
proceso está coordinado y dirigido por la Asociación Civil Catuche (ASOCICA), la cual
también ha sufrido cambios en el tiempo.

Todo este proceso y dentro del marco de nuestro estudio, nos sugiere algunas reflexiones
que queremos dejar aquí planteadas. Por un lado, la forma en que se dieron los procesos de
discusión del Plan y del propio Proyecto, nos hace ver la relatividad del carácter objetivo
que creemos tienen (o deben tener) los aspectos técnicos y jurídicos. Lo que queremos decir
con esto es que resulta inexplicable que los argumentos de las autoridades encargadas de
aprobar el Plan Especial fueron todos y cada uno de ellos respondidos con argumentos y
criterios técnicos y jurídicos sólidamente respaldados y, además, demostrables. Sin
embargo, nada de eso sirvió para que el Plan se aprobara.

Es cierto que se podrá decir que estos planteamientos son parcializados y que, además, no
está aquí la versión de las autoridades. Eso puede ser cierto pero, la historia demuestra que,
aún cuando pudieron ser pertinentes las objeciones de las autoridades y aunque se
demostrara también que la propuesta del Plan no era viable, la verdad es que las autoridades
nunca plantearon un Plan alternativo ni tampoco ejecutaron intervención alguna en la zona
de Catuche. Esto ha traído como consecuencia que, con el correr del tiempo, la zona de la
quebrada se ha vuelto a poblar y muestra hoy casi las mismas problemáticas que presentaba
en el pasado.

294
Por otro lado, todo esto nos sugiere que, cuando personas o comunidades que han sido
excluidas permanentemente quieren mejorar su situación en base a las disposiciones legales
existentes, los organismos siguen aplicando procedimientos y leyes que contribuyen a esa
discriminación. Por eso nos preguntamos: ¿Se puede aplicar alternativamente la ley
existente a las zonas excluidas o se requiere de un Derecho alternativo que regule estas
zonas? ¿O se requiere una modificación del derecho formal para adaptarlo a realidades
concretas y cambiantes? Sin embargo, consideramos que no es necesario, dado que las
condiciones legales están dadas para ello y en todo caso se trata de que pongamos a
funcionar los mecanismos legales que ya existen y de ese modo que siendo el barrio parte
de la ciudad, sea atendido por los instrumentos legales formales existentes.

4.5.- La Ordenanza de Zonificación del Centro Tradicional de La Pastora

Cabe especial mención aquí, que el Plan Especial se ajustó a lo establecido tanto en la
Ordenanza de Zonificación del Centro Tradicional La Pastora (Gaceta Municipal del
Distrito Federal Extraordinaria, 10/03/1981), como en la Ordenanza sobre Zonificación del
Municipio Libertador (Gaceta Municipal del Distrito Federal Extraordinaria 851-A,
03/08/1989).

Sin embargo, queremos referirnos particularmente a la Ordenanza de Zonificación del

Centro Tradicional de la Pastora, dado que entre los ataques que de las autoridades locales
ha recibido el Proyecto Catuche, ha sido el señalar que viola disposiciones contenidas en
esta Ordenanza. Al respecto revisemos algunos artículos y argumentos expuestos por
(Martín, Pocaterra y Toro, 2004), en función a esta Ordenanza y cómo el Proyecto Catuche
y concretamente el Proyecto de Sustitución de Viviendas, cumple con la misma.

Así el artículo 2 indica que esta Ordenanza regula el tipo y la intensidad del uso de la
tierra, la localización de las actividades, las dimensiones de las parcelas y las características
de las edificaciones, a fin de lograr la preservación de los valores ambientales, tradicionales
e históricos existentes en el área, así como el correcto funcionamiento de las actividades
que se desarrollan en ella.

295
El artículo 15, se refiere a las zonas de áreas verdes, las cuales son destinadas a parques,
plazas, jardines, campos deportivos o recreacionales. En ellas sólo se permitirá la
construcción o modificación de edificaciones que sean directamente complementarias de
esta actividad.

El artículo 22, establece que se mantendrá la estructura parcelaria existente, según el

catastro, para la fecha de aprobación de esa Ordenanza. En ningún caso se permitirá la
integración o la subdivisión de parcelas.

El artículo 23, señala que no podrá construirse en aquellas áreas que estén afectadas por la
Ley Forestal de Suelos y Aguas. Las construcciones existentes en tales áreas se
considerarán estructuras no conformes y se regirán por lo establecido al respecto por la Ley
y esta Ordenanza.

Ahora bien, el Proyecto de Viviendas de Sustitución de Catuche se fundamenta y

desarrolla en el acuerdo “C” de La Ordenanza de Zonificación del Centro Tradicional de La
Pastora, el cual se trascribe a continuación:

“La sustitución de la vivienda marginal, localizadas en las

quebradas del sector, es una acción relacionada con la provisión
de áreas recreacionales, especialmente con aquellas de tipo
pasivo; la ubicación de estas áreas corresponde en dichas
quebradas, debido a las condiciones naturales que ellas ofrecen.
Esta acción puede enfocarse como un ordenamiento de las zonas
de quebradas, mediante un plan que contemple la sustitución de
las viviendas allí existentes por otra clase de edificaciones, estas
permitirían concentrar la población en algunos puntos de la zona
y dotarla de servicios, liberándose de ese modo el resto del
terreno para usos recreacionales. Otra posibilidad es enfocarla
con la reubicación total de la población localizada allí ya sea
dentro o fuera del sector, a fin de disponer de toda el área para la
recreación y otros servicios”.

Las Propuestas del Plan Especial para la Ordenación Urbanística de Catuche y el Barrio La
Trilla y por ende el Proyecto de Viviendas de Sustitución, son un desarrollo racional viable
para la aplicación de las disposiciones de la ordenanza. En tal sentido, el Proyecto

296
contempló la construcción de viviendas en un sitio seguro dentro del sector, cumpliendo
con los retiros adecuados del cauce de la quebrada así como con condiciones adecuadas de
estabilidad geológica. Se suma a esto, la inmensa ventaja de que el resto de la quebrada
podía ser desarrollado como un parque para el usufructo de los mismos habitantes de La
Pastora y para los habitantes de la ciudad formal. El Proyecto contempla un parque ribereño
que comienza en el Foro Libertador y que llega a través de un parque arbolado hasta El
Ávila.

4.6.- La construcción de las viviendas

A los fines de determinar la construcción de las primeras viviendas de sustitución, en
agosto del año 2000 INSURBECA entregó el primer informe del Plan Especial con el
material cartográfico correspondiente a la fase de Diagnóstico del Plan en elaboración y el
avance de las Variables Urbanas Fundamentales que consideraría El Plan Especial, sobre
las cuales se comenzaron los estudios correspondientes para la elaboración del
anteproyecto de las viviendas de sustitución, dirigido y coordinado por el Arq. Domingo
Álvarez y los correspondientes proyectos de uso de los terrenos predeterminados en el Plan
Especial como “Zonas destinadas a desarrollos residenciales de interés social”.

En estas “Zonas” definitivamente se identificaron tres terrenos de propiedad privada: uno

identificado como inmueble 132 ubicado en la Calle Norte 10 entre las esquinas de
Alcantarilla y Puerta Caracas, donde se construyeron los seis (6) edificios para 199 familias
damnificadas de la comunidad organizada de Catuche; un segundo inmueble identificado
como 23 entre las esquinas de Portillo y Rejas en el Sector Portillo; y un tercer terreno, de
propiedad pública, en el Sector Boulevard que podrá ser utilizado después de ejecutadas las
obras de protección, control de crecientes y la canalización correspondientes, programadas
en el Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la Quebrada Catuche y Barrio La
Trilla y con anteproyecto y/o proyectos ya elaborados.

Una vez hechos los estudios de prefactibilidad de uso de los terrenos, se dio inicio al
proceso de la producción de propuestas conceptuales para la elaboración de los proyectos
de acondicionamiento de estos terrenos, así como de su capacidad para ubicar viviendas y
conjuntamente se comenzó la elaboración de los estudios e informaciones técnicas, legales

297
y económicas requeridas para el proceso de toma de decisiones de la comunidad
beneficiaria y El Consorcio para la compra de los terrenos y la elaboración de los
anteproyectos de las viviendas de sustitución; conjuntamente se estaba trabajando en la
limpieza, demolición y bote de escombros y en la construcción de una vía provisional a lo
largo de la quebrada desde Portillo a Puerta Caracas.

Producto de la tragedia de las lluvias de diciembre del año 1999, era imperioso dar
respuesta en el menor tiempo posible a las necesidades de vivienda de las familias
damnificadas y cumplir con el mandato Presidencial que se sustenta a su vez en la grave
situación de emergencia en que se encontraban las familias damnificadas de Catuche y
amparados en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que permite
proceder en forma distinta a lo establecido en las normativas contempladas en el Plano
Regulador del área afectada y considerando además, que la propuesta constructiva de las
400 viviendas de sustitución, cumple con las exigencias legales establecidas dentro de los
parámetros del acuerdo “C” de la Ordenanza de Zonificación del Centro Tradicional de La
Pastora y que estas exigencias están incorporadas igualmente en el Plan Especial de
Ordenación Urbanística para la Quebrada Catuche y Barrio La Trilla, en conocimiento por
parte de las autoridades competentes. El Consorcio decidió, con la conformidad del
CONAVI, quien tenía presencia permanente en las obras a través de un inspector designado
para tal efecto, después de una elaborada y estudiada consulta de precios, dar comienzo al
proceso del proyecto-construcción simultáneo de la infraestructura y la estructura de los
tres primeros edificios de 10 pisos para 107 apartamentos en el terreno identificado como
132 Calle Norte 10 entre las esquinas de Alcantarilla y Puerta Caracas. Las obras
comenzaron en enero del año 2001.

4.7.- La paralización de las obras

Ahora bien, para el año 2001 se produce un cambio de las autoridades en el Consejo
Nacional de la Vivienda (CONAVI), donde los nuevos funcionarios implantaron nuevos
lineamientos en cuanto a políticas de vivienda a nivel nacional. Como consecuencia de
estas nuevas políticas, el organismo propuso una serie de modificaciones al convenio que
lesionaban el sentido de la administración delegada. Frente a esta situación, la comunidad

298
reacciona cuestionando los nuevos lineamientos y la propuesta de la institución,
originándose un largo conflicto, cuyo momento más crítico fue la rescisión unilateral que el
Organismo hizo del convenio, argumentando que el lugar donde se construían las viviendas
era de alto riesgo para ser habitado. En la redacción y ejecución de la resolución de
rescisión del convenio, la Institución utilizó, criterios y atribuciones no ajustadas a derecho
que violaban incluso principios constitucionales. Sin embargo, este acto tuvo efectos
inmediatos en cuanto a la transferencia de recursos a la comunidad y las obras se tuvieron
que paralizar, dado que en abril del año 2001 el Consorcio recibió comunicación de la
Dirección de Control Urbano de la Alcaldía del Municipio Libertador, donde se expone
que el Plan “… está en proceso de revisión y estudio por parte de esta Dirección y en su
debido momento será remitido a la Cámara Municipal y Comisión Permanente de
Urbanismo, para su estudio, consideración y posible aprobación”.

En relación a las obras en ejecución: “…que se desarrollan en el sector en cuestión según

se establece en comunicación y en el informe técnico No. VS-07-019/2001 elaborado luego
de la inspección realizada al sitio por la Coordinación de Asistencia de Trámite y
Seguimiento de Obras, adscrita a este Despacho, se le informa que deberá paralizar las
obras por no cumplir con lo establecido en La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística,
Artículos 84, 85, 86 y 87, en concordancia con la Ordenanza sobre Arquitectura,
Urbanismo y Construcciones en General (Gaceta Municipal No. 1803-3 del 25-11-98) de
acuerdo a lo establecido en los Artículos 1, 10, 231 y 232”.

Asimismo, recuerda la existencia del Decreto No. 132 de fecha 22-12-1999 “donde se
prohíben realizar construcciones, reconstrucciones, reparaciones y modificaciones de
inmuebles en los sectores que se mencionan en dicho Decreto (el cual afecta la zona de la
Propuesta del citado Plan), actualmente vigente.”.

Por otra parte, “…según el Plano Regulador que acompaña a la Ordenanza de

Zonificación del Centro Tradicional de La Pastora el área donde se ejecutan las obras,
está zonificada como AV. (Área Verde) por lo que en caso de ser terrenos propiedad
privada, deberán solicitar su desafectación, asignación de Variable Urbanas, para ser

299
sometida ante la Cámara Municipal y en caso de ser terrenos municipales, deberá tener el
debido pronunciamiento de Sindicatura Municipal. Se deberán presentar los avales de la
dotación de servicios y las restricciones de seguridad y protección ambiental que el caso
requiera”.

Terminan exponiendo, “Sin embargo, este Despacho recomienda que se deben realizar
reuniones en conjunto, incluyendo a los organismos públicos involucrados en la
factibilidad de ejecución de la Propuesta del Plan Especial”.

Cabe señalar que ni la ubicación ni la propiedad de los terrenos hacían posibles la aplicación
de estas consideraciones expresadas por la Alcaldía. Es entonces que, dentro de este
contexto, la comunidad realizó innumerables reuniones, mesas de trabajo
interinstitucionales, asambleas de vecinos, inspecciones y hasta movilizaciones de calle
buscando llegar a acuerdos y tratando de hacer valer sus derechos. Sin embargo, la situación
permaneció inalterada y una vez agotadas todas las instancias, la comunidad decidió
emprender acciones legales por lo que después de muchas consultas con abogados y revisar
la factibilidad de acudir a los tribunales, decidió interponer ante la Corte de lo Contencioso
Administrativo una acción de Amparo Constitucional alegando la violación por parte del
Estado venezolano de los derechos a la vivienda y a la participación ciudadana.

4.8.- El Recurso de Amparo

En fecha 14-07-2001 la Asamblea General de la comunidad damnificada beneficiaria de
Catuche decidió intentar un Recurso de Amparo Constitucional, en virtud de que le estaban
siendo vulnerados los derechos constitucionales a la participación ciudadana y a la vivienda
consagrados en los artículos 70 y 82 respectivamente, de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, por acciones y omisiones del Consejo Nacional de la Vivienda
(CONAVI), al incumplir el ejercicio efectivo de sus deberes y obligaciones jurídicas de
carácter público y, en consecuencia, haberles abandonado en el proceso de construcción y
consolidación de las viviendas de sustitución a ser ubicadas en terrenos técnicamente
seguros situados en el ámbito de la Quebrada Catuche, las cuales venían ejecutando con
recursos de la Ley de Política Habitacional, mediante un Convenio de Administración

300
Delegada firmado entre la comunidad y la institución en referencia. La demanda se
introdujo en la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo el jueves 16 de agosto
2001.

Los primeros planteamientos para interponer esta acción de amparo, fueron puestos en
duda por muchos de los abogados consultados, quienes sostenían que ninguna acción sería
procedente contra el Estado, pues era muy difícil que una comunidad de barrio, excluida y
marginada, ganara un pleito de esta naturaleza. Sin embargo, se contó con el apoyo de
algunos abogados allegados al Proyecto Catuche, quienes estudiaron el caso y consideraron
que la acción viable era un amparo constitucional, ya que se trataba de una acción judicial
que tenía por objeto la defensa de derechos fundamentales establecidos en la Constitución
vigente y pactos internacionales. Cabe agregar que, en este caso, debido al vínculo que
estos profesionales del derecho tenían con la comunidad de Catuche, se cancelaron bajos
honorarios y se hizo mucho trabajo en forma voluntaria. En caso de no haber contado con
este recurso, seguramente la comunidad no hubiese podido llevar adelante este proceso por
lo costoso del mismo, siendo éste uno de los mayores obstáculos para el acceso a la justicia.

La acción legal se fundamentó en una exposición sobre el régimen jurídico en lo referente a

la Habilitación Física de Barrios y en determinar cuáles eran los derechos constitucionales
que se estaban conculcando. En ese sentido, surgió un primer argumento para ejercer el
recurso, relacionado con la violación del derecho a la vivienda establecido en el artículo 82
de la Constitución vigente. El segundo argumento surgió de la violación del derecho a la
participación ciudadana. En efecto, la comunidad de Catuche se organizó de acuerdo con
los mecanismos establecidos en la Constitución y en la Ley que regulaba el Subsistema de
Vivienda y Política Habitacional para la fecha. Todo ello fue el sustento jurídico que hizo
posible que el Proyecto de Reconstrucción de Catuche se desarrollara sobre la base de la
cogestión Estado y Sociedad y el desconocimiento de este hecho llevaba claramente a la
violación del derecho a la participación.

Una vez introducido el escrito de amparo en la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo, en la ciudad de Caracas, tuvo lugar la audiencia constitucional la cual fue

301
iniciada con una exposición de la comunidad sobre la historia de Catuche y su proyecto y
los diversos logros que se habían obtenido. Luego los abogados hicieron la presentación de
la argumentación jurídica. Seguidamente hicieron sus exposiciones el Síndico Procurador,
el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo.

El fallo consistió en postergar la decisión debido a que la Corte, en virtud del alegato al
derecho a la vida introducido por las autoridades y defensores legales del CONAVI que
afirmaban que el terreno en el que se construirían las viviendas era de alto riesgo, quería
estar segura que el proyecto se ejecutaría en condiciones seguras y que la vida de las
personas no correría peligro una vez ocupadas las viviendas. Bajo estos argumentos, la
Corte ordenó realizar una prueba de experticia que fue llevada a cabo por tres (3) técnicos
especialistas en la materia seleccionados uno por el CONAVI, otro por la comunidad y un
tercero por la Corte.

Este equipo, una vez realizado el estudio, llegó a la conclusión que el lugar donde se
construían las viviendas y el proyecto en su conjunto se ajustaban a los requerimientos
técnicos de seguridad y, por lo tanto, las edificaciones eran seguras y no acarrearían riesgo
alguno para sus ocupantes. Con ello, se desestimó el argumento del CONAVI, quedando en
evidencia la ausencia de razones para la rescisión del Convenio de Administración
Delegada y, por ende, la violación de los derechos de la comunidad de Catuche.

4.9.- La Sentencia de Amparo

La sentencia dictada por la Corte, el 13 de diciembre del año 2001, fue favorable a la
comunidad de Catuche, cuya decisión fue la siguiente:

“…en virtud de existir en autos plena prueba de la violación de los

derechos constitucionales a la participación ciudadana y a la
vivienda, consagrados en los artículos 70 y 82 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia se
ordena al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), al
Consorcio Social Catuche, a la comunidad de Catuche y demás
entes públicos involucrados en el proyecto que tiene por objeto
brindar solución habitacional a la comunidad de la quebrada
Catuche, procedan a establecer los lineamientos adecuados para

302
 dar continuidad al Plan Especial para la Ordenación Urbanística de
la Quebrada Catuche y a la construcción de las viviendas en dicha
localidad, asegurando el desembolso de los recursos financieros
para su culminación, todo de conformidad con las disposiciones
del Decreto Ley que regula el subsistema de vivienda y política
habitacional, así como las Normas de Operación del mencionado
Decreto” (Pág.52).

Es importante destacar aquí algunas consideraciones que sirvieron de sustento a la Corte

para pronunciar su Sentencia:

“Para ello es preciso como primer punto determinar que el

Convenio suscrito entre El Consorcio y el CONAVI tuvo su origen
en la búsqueda por parte de aquel de una solución al problema de
vivienda padecido por los habitantes de la Quebrada de Catuche…
Es así entonces que, producto de ello, los miembros de la
Comunidad de Catuche suscribieron el aludido convenio con el
CONAVI… Independientemente de que las obligaciones a que se
sujetó El CONAVI se hayan materializado en normas de rango
legal y hasta sublegal, es lo cierto que ellas fueron en ejecución
inmediata de aquellas obligaciones que constitucionalmente tiene
el Estado de satisfacer de manera progresiva el derecho de los
ciudadanos a la vivienda, y de manera inmediata su deber de
satisfacer conforme el principio de progresividad, el goce y
ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los
derechos humanos…”(Pág.40, 42).

Esta consideración por parte de la Corte expresa el reconocimiento al Convenio de

Administración Delegada, que si bien las autoridades intentaron desconocer, la Corte avaló
como instrumento válido y novedoso. Lo que constituyó un precedente importante ya que
fue reconocido un convenio donde el Estado asumía responsabilidades mancomunadas con
la comunidad, haciendo uso de los derechos constitucionales. Con este Convenio la
comunidad, logró firmar dos ademdums al mismo para dar continuidad a su proyecto y ha
servido de modelo a muchas otras comunidades que ejecutan proyectos similares.
Veamos otros extractos de la sentencia:

“…Por otro lado, el derecho a la participación ciudadana a la luz

del texto constitucional de 1999 no se limita a la posibilidad de
elegir gobernantes, alcanza no sólo las posibilidades de
controlarlas y hasta revocarles el mandato, sino las posibilidades

303
 de intervenir de manera directa en los asuntos públicos y
procurarse también de manera directa la satisfacción de los
derechos que el Estado debe garantizar… Bajo la vigencia de la
Constitución de 1999, al ser el gobierno de la República y de las
entidades políticas que la componen, democrático, participativo,
electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de
mandatos revocables, era necesario que el propio texto
constitucional y la ley articularan los medios de participación que
dieran vida a ese gobierno participativo, que dejaría de ser
entonces simplemente representativo…”

“…En este sentido tiene relevancia destacar que la participación

ciudadana al no limitarse a aquella de tipo político: derecho de los
ciudadanos a elegir y ser elegidos, implica una participación
directa en los asuntos públicos, que de tal manera asocia no sólo la
democracia representativa (elegir representantes y esperar de éstos
la consecución de los fines de todos), sino la democracia directa, es
decir, el ejercicio de gobierno de manera directa por el ciudadano,
claro está, a través de los mecanismos que la Constitución y la ley
hayan previsto. Es por ello que la norma constitucional establece
unos medios de participación y protagonismo del pueblo, en lo
político: la elección de cargos públicos, el referendo, entre otros
(participación ciudadana de tipo político a la que nos hemos
referido) y otros en lo social y económico, medios que justamente
abren la puerta al ejercicio de gobierno por parte de los ciudadanos
de manera directa...” (Pág.46-49).

Aquí observamos cómo el concepto de participación ciudadana alcanza la máxima

expresión dada por nuestro constituyente del año 1999. Participar no es sólo elegir
gobernantes, es elaborar conjuntamente con las autoridades las políticas públicas y ejecutar
las mismas, en base a las necesidades de las comunidades.

“… El proceso social y político en el que se enmarcó el texto

constitucional denota la necesidad que tuvo la sociedad venezolana
de establecer nuevos parámetros de actuación de sus autoridades y
de la propia sociedad, quien entonces comenzando a internalizar
que aun cuando el Estado tiene el deber de velar por el
cumplimiento y satisfacción de los derechos de los ciudadanos,
ello no puede hacerlo por si solo, sería tan injusto que el Estado, a
través de sus autoridades sabiéndose incapaz de satisfacer por sí
solo las necesidades de todos no permitiera que los ciudadanos
buscaran tal satisfacción por si mismos, como que éstos teniendo
en sus manos los medios para buscar tal satisfacción se cruzaran de

304
 brazos, limitándose a reprochar la falta de actuación del Estado y
participando a través de los procesos electorales…”.

“…El ciudadano no sólo participa ejerciendo su voto, sino que en

la transformación del Estado y en ese refundar la República que
pregona el preámbulo constitucional, el Constituyente le ha
brindado los medios para que de manera directa y organizada
actúe en pro de la satisfacción de sus necesidades, en fin, quien
mejor que los propios ciudadanos para saber sus necesidades
prioritarias y para buscar su satisfacción de la manera más
adecuada, acaso, el gobernante político de más cercanía a sus
ciudadanos podría idear y ejecutar medios que satisfagan las
necesidades de esos ciudadanos mejor que ellos mismos…
(Subrayado y resaltado nuestro)” (Pág. 48-49).

Como es sabido y se evidencia en capítulo de este trabajo, la historia de la actuación del

Estado venezolano en “políticas hacia los barrios”, ha demostrado ser muy ineficiente. El
Estado ha apoyado directa o indirectamente la construcción de los barrios, los ha mantenido
al margen, y ha contribuido a la situación presente en nuestra ciudad. Este pronunciamiento
de la Corte evidencia que el Estado no puede abordar la solución al problema de los barrios
en solitario. Necesita de la actuación de los pobladores que son quienes conocen la realidad
que viven, al mismo tiempo, esta labor tampoco la puede hacer la gente sola. Por eso es
importante la cogestión, la corresponsabilidad, la actuación conjunta Estado-Comunidad,
academia, empresa privada, profesionales en diversas áreas, para la elaboración y
ejecución de los proyectos, y la Corte reconoció explícitamente eso cuando afirmó:

“…No podría argumentarse que el derecho que se analiza se limita

a permitirles a los ciudadanos, en este caso que conforman la
comunidad de Catuche, expresarse y discutir inquietudes, así como
proponer políticas para una mejor vivienda. El derecho a la
participación ciudadana engloba algo más que permitir a los
ciudadanos plantear y discutir sus necesidades, este es, si se quiere,
el comienzo del ejercicio de ese derecho, su primera etapa, pero la
satisfacción del mismo y su ejercicio pleno requiere del Estado, de
una política de actuación acorde con lo que esos ciudadanos
buscan a través de la participación, es decir, no sólo acorde con lo
que es la participación en sí, permitiéndoles organizarse y discutir
necesidades, sino acorde también con la consecución de los fines
que motivaron esa participación, en este caso, la satisfacción de las
necesidades de vivienda que aquejan a la comunidad de
Catuche…”.

305
 “…Sería muy sencillo si el Estado para satisfacer el derecho a la
participación ciudadana se limitara a permitirles a éstos expresarse y
discutir sus inquietudes y necesidades, lo cual, dicho sea de paso,
llevaría a la protección de otros derechos como el de libre expresión,
reunión o asociación; por el contrario le toca al Estado garantizar
que si los ciudadanos han articulado los medios para satisfacer
sus necesidades, tal satisfacción no se vea mermada por
actuación alguna del Estado, lo que no sólo se traduce en
abstenerse de actuaciones que vayan en merma de los intereses de
los ciudadanos que participan en algún asunto, sino también en una
conducta pasiva, de actuación, tendente a brindar apoyo y los medios
necesarios para que ese colectivo logre el fin que ha motivado su
actuación, en pocas palabras que consiga la satisfacción de las
necesidades en pro de las cuales se ha organizado…”. (Subrayado y
resaltado nuestro) (Pág.50-51).

Queda reflejado así que la comunidad de Catuche asumió un rol responsable y protagónico
en la solución de sus problemas y, en se sentido, se organizó, suscribió convenios con
organismos públicos y privados, defendió sus derechos y ejerció sus deberes acudiendo
para ello a todas las instancias posibles. Pero finalmente todo ello se tornó en acceso a la
justicia cuando, como lo plantea el maestro Cappelletti, (1996), existen mecanismos para su
aplicación efectiva.

Mediante esta sentencia se sentó un nuevo precedente a favor de los proyectos de

habilitación física de barrios y de la participación de los beneficiarios en estos procesos.
Este amparo ha logrado fortalecer la jurisprudencia venezolana a favor de los más
desposeídos y de sus luchas a favor de sus derechos, al menos en lo que se refiere al tema
de gestión de proyectos en barrios urbanos, siendo una referencia importante. Por otra
parte, se logró que los jueces se pronunciaran sobre este tema en función a las garantías
constitucionales y preceptos legales nacionales e internacionales vigentes, tomando en su
sentido más amplio el significado de la vivienda digna y la participación ciudadana.

4.10.- La continuidad post-sentencia

Con la Sentencia firme la comunidad y El Consorcio comenzaron las gestiones para que el
CONAVI reiniciara la transferencia de los recursos y se prosiguió con la ejecución de los

306
trabajos en marcha, así como con los trabajos de información para la aprobación del Plan
Especial.

Ahora bien, pese a la existencia de esta sentencia las autoridades gubernamentales

competentes no hicieron inmediatamente efectiva la transferencia de los recursos
solicitados, por lo que se introdujeron dos solicitudes de ejecución forzosa ante la misma
Corte. Esta sentencia se ha ido cumpliendo por la insistencia de la comunidad consorciada
y por la voluntad de algunos funcionarios de turno, pero no por el acatamiento estricto al
mandato de la Corte.

En abril del año 2002, se hizo efectiva la transferencia de los recursos del desembolso que
había sido interrumpido al Consorcio y con los mismos se cancelaron los préstamos
obtenidos para continuar las obras contratadas y parte de los pagos pendientes por los
trabajos gerenciales y de ejecución de obras sociales, debido a que pese a la paralización de
las obras por parte de la Alcaldía del Municipio Libertador, la comunidad decidió la
continuidad de las mismas solicitando préstamos a distintos entes privados nacionales e
internacionales.

La comunidad de Catuche no atendió la orden de la Alcaldía de Caracas de paralizar las

obras, dado a que el acuerdo en mesas de trabajo consistió en que Catuche construiría sus
edificios y las autoridades aprobarían el Plan Especial, simultáneamente, lo que no se
cumplió, y ya para cuando se dicta la sentencia y se transfieren los recursos, se habían
construido tres edificios con 107 apartamentos para ubicar igual número de familias, con
dinero producto de préstamos solicitados a terceras personas. (Foto Año 2004. Fuente Yuraima Martin).

307
El diseño y construcción de los edificios y los apartamentos respondió a una visión
compartida con la comunidad y los arquitectos del Proyecto. En relación con los
apartamentos se manejó la idea del espacio funcional, por ejemplo la cocina integrada a la
sala y comedor como un lugar de socialización y compartir, el baño no visto como una
unidad sino dividido, de modo que los miembros de la familia pudieran usar al mismo
tiempo las diversas instalaciones de éste, por no encontrarse todo concentrado en un solo
espacio, sino separados y a su vez permitiendo la privacidad. Las habitaciones divididas por
el sistema de “dry wall”, lo cual permitía la movilidad de los espacios, dependiendo del
número de habitantes de la familia.

Por otra parte, es importante destacar, que por haber sido un proceso novedoso y
profundamente democrático, con una amplia base de discusión, consenso y toma de
decisiones comunitarias, fue altamente complejo, ya que según lo convenido con el
CONAVI en Junio de 2000, no iba a haber una priorización de beneficiarios ya que se
construirían y entregarían las 400 viviendas a igual número de familias en un solo acto.

Esto junto al déficit de viviendas y la imperiosa y probada necesidad de todas las familias
de ese derecho humano y constitucional, por estar en condición de damnificados de la
tragedia de diciembre de 1999, hizo muy difícil el diseño de un conjunto de indicadores que
permitiese esta priorización entre las familias que serían seleccionados como los primeros
107 beneficiados.

Es así como se construye un Índice de Vulnerabilidad Social, que permitió sub estratificar a
familias en condiciones de pobreza, partiendo de la vulnerabilidad del grupo familiar en
aspectos vinculados a los ciclos de vida de sus integrantes para determinar riesgo social; la
composición de la familia, para identificar la dependencia económica; la presencia de
integrantes con problemas de salud crónico, así como los ingresos y egresos familiares
para determinar la vulnerabilidad económica. De ese modo se aplicó una metodología
atendiendo a esos parámetros dando por resultado un listado del 1 al 400, quedando
determinado así el orden de adjudicación de las viviendas.

308
Por otra parte, se iniciaron los estudios y acuerdos con el CONAVI para la conformación de
los lineamientos para la continuación de las obras y se reinició la participación de El
Consorcio en la Mesa Técnica de la Comisión Permanente de Urbanismo para continuar el
análisis del Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la Quebrada Catuche y Barrio
La Trilla.

Se comenzó, conjuntamente con el CONAVI, la revisión del Plan Maestro y su

Presupuesto suscrito con el Convenio de Administración Delegada para “establecer los
lineamientos adecuados para dar continuidad al Plan Especial para la Ordenación
Urbanística de la Quebrada Catuche y la construcción de las viviendas en dicha localidad”,
de acuerdo con lo ordenado por la Corte, y se procedió en mayo del año 2002 a la
Reformulación Físico- Financiera del Plan Maestro y su Presupuesto, considerado el
lineamiento básico para continuar la ejecución de las obras y darle terminación a la
construcción de las 400 viviendas, por el retardo en el período inicial de ejecución de doce
(12) meses (08-06-2000 al 08-06-2001) impuesto por el CONAVI con la paralización
forzosa de trece meses (01-03-2001 al 05-04-2002), situación que generó incrementos
apreciables en los costos, tanto de construcción como operativos, por la necesidad de
ejecutar las obras complementarias de servicios y urbanismo programadas para ejecutar
con asignación del CONAVI del año 2001. Este asunto que no fue atendido en su
oportunidad, por el retardo en la ejecución programada de las obras mayores de urbanismo
y servicios y de ingeniería correctiva, previstas para comenzar en el año 2001, asunto que
tampoco se cumplió por parte de los organismos responsables, lo cual generó cambios
apreciables en el Plan Especial de Ordenamiento Urbano que incidieron a su vez en la
programación y en el incremento de las obras en ejecución.

En agosto del año 2002 el Directorio del CONAVI, aprobó la Reformulación y otros
lineamientos para la prosecución del Proyecto Catuche: I Fase del Plan Maestro de la
Reconstrucción del Ámbito de Catuche (UDU 2.4), pero no le dio cumplimiento inmediato
por lo que el Consorcio en septiembre del año 2002 solicitó la Ejecución Forzosa de la
Sentencia de Amparo de fecha 13-12-01, la cual fue otorgada el 17-10-02 en los siguientes
términos: 1) “Proveer en el lapso de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del presente

309
fallo los recursos necesarios para que El Consorcio Social Catuche haga efectivo el sexto (6to)
desembolso … “ 2 ) “Hacer efectivo en un lapso no mayor de quince (15) días hábiles los recursos
correspondientes a los restantes desembolsos, de acuerdo a los lineamientos de la reformulación
físico financiera por ese Organismo aprobada y previo cumplimiento de los términos del Convenio
de Administración Delegada y el Contrato de Fideicomiso celebrado entre las partes”. 3) “Que
tramite ante el Ministerio de Infraestructura, como Ministerio de adscripción de aquel, las medidas
administrativas necesarias para asegurar los recursos a fin de la culminación de la totalidad de las
obras primarias y complementarias del Consorcio Social Catuche, del presupuesto del año 2003,
de conformidad con el Convenio de Administración Delegada y los lineamientos de la
Reformulación Físico-Financiera de fecha 15-08-02”

Este nuevo mandato de la Corte fue respondido por el CONAVI en noviembre del año
2002, informando que ha cumplido con las transferencias de los recursos asignados (6to
desembolso) y desconociendo la aprobación de la Reformulación Físico-Financiera, así
como la asignación de los nuevos recursos para cumplir con esta Reformulación.

En vista de la situación planteada por el Organismo, El Consorcio acudió nuevamente a la

Corte para solicitar que obligue al CONAVI a:

“1.- Que en un plazo perentorio de cumplimiento a la Sentencia de Amparo dictada 13-12-

01 y en consecuencia, asegure mediante incremento del Fideicomiso vigente el total de los
recursos financieros previstos en la Reformulación Físico-Financiera.
2.-Que el CONAVI reconozca los recursos financieros, para cubrir el incremento de los
costos de construcción que se introduzcan desde el 15-08-02 hasta la fecha de terminación
de las viviendas.
3.-Igualmente obligue al CONAVI a dar continuación al Plan Especial de Ordenamiento
Urbanístico en lo concerniente a sus gestiones para la aprobación por las autoridades
competentes y a garantizar el cumplimiento de la ejecución de las obras definidas en el
mismo como Programa de Actuaciones Urbanísticas, mediante gestiones ciertas de
coordinación por ante cada uno de los Organismos Públicos involucrados en el Proyecto”.

310
En marzo del año 2003 la Corte decidió notificar al CONAVI: “ a fin de que en un lapso
perentorio de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación informe a esta Corte el
modo en que ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas en decisión de fecha 17 de
octubre de 2002, mediante la cual se acordó la ejecución forzosa del fallo definitivo
recaído en la pretensión de amparo constitucional de autos”. A tal fin deberá informar a
esta Corte acerca de lo siguiente:

1) Disponibilidad de los recursos correspondientes a los desembolsos que deben ser

realizados para la continuidad en la ejecución de las obras.
2) El modo en el que se ha materializado la continuidad del Plan Especial para la
Ordenación Urbanística de la Quebrada Catuche y la construcción de las viviendas
en dicha localidad.

A esta decisión de la Corte el CONAVI dio respuesta el 30-04-03 informando del

cumplimiento de la sentencia y expuso sus razones, en resumen: que ha firmado un nuevo
Fideicomiso en fecha 04 de septiembre de 2002 y de la regularización de los recursos que le
han sido solicitados hasta el momento; del envío de sendas comunicaciones al Presidente de
la República y al Ministro de Infraestructura; de la Decisión del Directorio en fecha 22 de
abril de 2003 y la decisión del Consejo de Administración del SAFIV de la misma fecha, en
las que aprueba la cantidad de Bs. 4.920.568.097,27 “a ser destinados para cumplir con la
reformulación físico-financiera del proyecto citado, que permitirá la definitiva culminación
de la construcción de las 400 viviendas objeto del proyecto”.

Es de hacer notar que el CONAVI con esta decisión hizo caso omiso de la Reformulación
Físico-Financiera de fecha 15-08-02, la cual fue producto de la evaluación y decisión
conjunta, del CONAVI y El Consorcio, como fue el mandato del mismo CONAVI, en
cumplimiento de lo ordenado por la Corte en fecha 13-12-01, al no asegurar los recursos
totales necesarios para la definitiva culminación de las 400 viviendas objeto del proyecto y
cuyos incrementos presupuestarios fueron generados por las omisiones, retardos e
incumplimientos del CONAVI.

311
Por considerar que el CONAVI había incumplido con la Sentencia de Amparo, la
Comunidad y El Consorcio Social Catuche consignaron en fecha 03 de junio de 2003 un
escrito ante la Corte dando respuesta al escrito del CONAVI y solicitando que la Corte
haga cumplir su Sentencia. La Corte no se pronunció al respecto, dado que para octubre del
año 2003 los magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, fueron
suspendidos de sus cargos y posteriormente destituidos, por estar presuntamente incursos
en falta por “envío de un expediente fuera del recinto del tribunal” (hecho público y
notorio), lo cual puso en receso la actuación de esa Corte por un tiempo prologando, por lo
que la comunidad siguió actuando directamente con los organismos para darle continuidad
a su proyecto, y no se vio con posibilidades de seguir actuando ante los tribunales, en todo
caso se planteó en algún momento iniciar otro proceso lo cual no prosperó, entre otras
razones, por el desgaste de los lideres del Consorcio y los miembros de la Asociación Civil
Catuche (ASOCICA).

Sin embargo se pudieron construir 199 apartamentos, acompañados de un proceso social de

convivencia, con programas dirigidos a refuerzo escolar, computación, salud, deporte,
proyecto verde (trabajo con jóvenes), entre otros.

5.- Situación actual

El resultado hoy es que se han construido solamente 199 viviendas de apartamentos de las
400 propuestas, beneficiando a 991 personas, cuya población es la siguiente: 209 niños
entre 0 y 12 años; 110 adolescentes entre 13 y 17 años, 593 adultos entre 18 y 59 años y 79
personas mayores de 60 años. Y, a pesar de los intentos de esta comunidad por apegarse a
la ley, lo cierto es que no han logrado aún regularizar la propiedad de las viviendas
construidas, debido a la falta de aprobación del Plan (Serrano, 2011).

En tal sentido, los apartamentos han sido adjudicadas por documentos privados, se hizo un
proyecto de Documento de Condominio que fue sometido a la consideración del
Registrador Subalterno competente, rechazando el mismo, hasta tanto no se cumpla con la
obtención de permisos por parte de la Alcaldía y se apruebe el Plan Especial.

312
Es importante destacar, que la figura del Consorcio no fue totalmente aceptada y la
influencia de funcionarios de turno fue promoviendo la conformación de los consejos
comunales como requisito para dar continuidad al Proyecto Catuche, a lo que muchos de
sus miembros se opusieron, dado que no querían tener influencia partidista y ver truncado
los logros obtenidos hasta el momento.

Uno de los éxitos de esta experiencia ha sido justo el estar apartado de consideraciones de
partidos políticos y se sintió mucho temor en que la presencia de este elemento empañara la
ejecución del Proyecto. El diálogo con las autoridades se fue debilitando mucho y el
liderazgo de Catuche se fue agotando, así como también se fueron agotando las familias
que aun no habían logrado su vivienda.

Fe y Alegría, sigue activa en Catuche con programas educativos para la reconstrucción

social y ciudadana de niños y jóvenes y capacitación laboral productiva para los habitantes
de la comunidad. Asimismo, brinda apoyo a las Comisiones de Paz de los Sectores La
Quinta y Portillo y tiene un programa de atención psicológica individual y familiar, a través
del Postgrado de Psicología Clínica de la UCAB. Asimismo, continúa operando un
programa y cuenta con un proyecto formulado de desarrollo endógeno para toda la
quebrada el cual enfatiza en aspectos socio productivos.

Esta Asociación cuenta con 327 asociados, de los cuales 199 son los ocupantes de los
apartamentos y los terrenos sobre los cuales están construidos los edificios 1, 2, 3, 4, 5 y 6
del Conjunto de Puerta de Caracas. De acuerdo con ello tenemos que 327 asociados son
dueños de los terrenos que sólo ocupan 199 asociados. Por su parte y de acuerdo con lo
establecido en el Convenio de Administración Delegada, las familias adjudicatarias deben
pagar una alícuota por los terrenos a la ASOCICA, lo que en principio sería dirigido al
desarrollo de proyectos comunitarios.

Hoy día la Asociación Civil Catuche (ASOCICA) se mantiene con reuniones y asambleas
puntuales, a la espera de que algún día sea aprobado el Plan Especial que permita legalizar

313
las viviendas otorgadas y se le dé respuesta habitacional a las familias faltantes, lo que no
necesariamente esperan que sea en el propio Catuche.

Este proyecto no tuvo continuidad más allá de las 199 viviendas (apartamentos)
construidas, por lo cual en principio quedaron sin atender dentro del mismo 201 familias.
Al mismo tiempo, el proceso organizativo que generó este proyecto se diluyó, lo cual
significa una importante perdida que debía ser contemplada por el Estado a los efectos de
preservar un largo proceso organizativo y participativo acorde con los principios
constitucionales (Villanueva, 2006).

5.1.- Situación Legal de los edificios y de los apartamentos

La situación legal de los edificios y en consecuencia de los apartamentos que han sido
adjudicados a 199 familias damnificadas de la catástrofe natural de diciembre del año 1999;
fue plantada en mayo del 2007 a la Viceministro de Producción y Consumo, del Ministerio
del Poder Popular de la Vivienda y Hábitat, a los fines de que conjuntamente se buscara la
solución del problema, ya que la comunidad consorciada ha realizado innumerables
gestiones ante las autoridades competentes para solventarlo y aún no se ha podido
solucionar.

Tanto los apartamentos entregados en el 2003 (107 apartamentos en los edificios 1, 2, y 3)

como los entregados en el 2006 (edificios 4,5 y 6) todos en el “Conjunto Habitacional
Nuevo Catuche – Puerta Caracas”, fueron acompañados de la entrega de documentos de
adjudicación notariados individuales firmados por el Presidente del Consejo Nacional de la
Vivienda (CONAVI). Todo ello significa que a la fecha estas 199 familias no cuentan con
documentos de propiedad debidamente otorgados y registrados ante la Oficina Subalterna
de Registro correspondiente.

Ahora bien, por la falta de aprobación del Plan Especial por parte del Concejo Municipal
del Municipio Libertador, no ha sido posible tampoco protocolizar el Documento de
Condominio de los edificios que conforman el “Conjunto Habitacional Nuevo Catuche-
Puerta de Caracas” y por ende no se ha podido hacer la transferencia de propiedad del

314
terreno y los apartamentos a las familias beneficiarias. Por lo que se está a la espera de la
aprobación de la Ordenanza del Plan Especial de Ordenamiento Urbano de la Quebrada de
Catuche por parte de la autoridad municipal.

Por otra parte, esta situación también afecta la construcción de las 201 viviendas faltantes
para dar cumplimiento a las familias damnificadas, ya que los terrenos sobre los cuales se
construirán las mismas también están afectados por la aprobación del Plan Especial.

De no aprobarse el Plan Especial la solución para las viviendas construidas sería lograr la
aprobación de las variables urbanas para obtener la legalidad de las mismas, lo que
lastimosamente lleva a la concreción de un proyecto sólo en la legalización de la propiedad
de las viviendas, sin una respuesta que abarque el urbanismo y el hábitat.

Sin embargo, quedan preguntas abiertas tales como ¿Qué respuestas está dando el Estado
venezolano para la atención de las familias que aún no han resuelto su problema de
vivienda?, ¿Estas familias están incluidas en los proyectos de urbanizaciones populares
actualmente en construcción a nivel nacional? ¿Qué se está planteando desde el gobierno
local ante la aprobación del Plan Especial de Ordenamiento Urbano?, ¿Se están
adelantando acciones para legalizar la propiedad de los apartamentos construidos tanto en
el sector Puerta Caracas como Portillo?, ¿Qué acciones se están ejerciendo para desalojar e
impedir nuevamente las ocupaciones de los terrenos que se fueron desocupando producto
de las actuaciones de la comunidad consorciada?. ¿Cuál es la actuación de la ASOCICA vs
el Consejo Comunal? Estas preguntas fueron contestadas a través de una entrevista
informal realizada al cierre de este investigación en junio del año 2013 al señor Pedro
Serrano, fundador del Consorcio Social Catuche y representante legal de la Asociación
Civil Catuche (ASOCICA), cuyos aspectos más relevantes se comentan a continuación:

“…hay una persona que ha sido apoyada por la Misión Vivienda, sin embargo consideran
que hay otras más pero no tienen con precisión los números porque no han dado la
información ante la ASOCICA. Se realizó un censo, hace un año para conocer cuántas
familias continuaban sin resolver su problema de vivienda y sólo 102 firmaron la carta

315
compromiso de continuar con el Proyecto Catuche y en espera de vivienda, de las 201
familias que quedaron sin atender. En cuanto a la actuación de los organismos
gubernamentales, no han recibido atención de ninguno, han enviado comunicaciones y a la
fecha ninguna ha sido respondida. Algún funcionario se ha acercado por la comunidad
pero sólo ha tenido contacto con el Consejo Comunal, no con la Asociación Civil Catuche,
la cual no es reconocida por estas autoridades. En tal sentido, siempre han expresado que
no son Consejo Comunal y que sus miembros se encuentran dispersos por todo el territorio
nacional producto del deslave del año 1999. En cuanto al Plan Especial tampoco ninguna
autoridad ha tenido pronunciamiento sobre el mismo. Existe el Plan Caracas que
contempla todas las acciones de desarrollo urbanístico del Gobierno del Distrito Capital,
por lo que el plan especial ha sido definitivamente engavetado. En Catuche han surgido
cuatro (4) nuevas situaciones: 1. Familias damnificadas del año 1999 que aun no han sido
atendidas en su problema de vivienda (según censo del año 2012 son 112 familias) 2.
Familias cuyas viviendas fueron afectadas con el deslave del año 1999, pero no
desalojadas y aun viven en la quebrada en espera de respuesta. 3. Familias que fueron
motivadas a ocupar nuevamente la Ribereña y damnificados que han invadido el Sector
Portillo. 4. Familias productos de nuevos hogares (hijos de los damnificados del año
1999). 5. Familias adjudicadas (sector Puerta Caracas y Portillo) donde faltan las obras
de urbanismo, permisos de habitabilidad, legalización del condominio, servicios públicos y
propiedad de las viviendas (apartamentos y terrenos). Igualmente expone Serrano en la
entrevista, que la esperanza sigue que no se han cansado, que siguen celebrando
asambleas entre ellos, con acciones de calles, las cuales consisten en enviar
comunicaciones a las distintas instancias gubernamentales planteando esta situación y en
espera de la solución. Sin embargo, siente que pesa el pasado y donde son rechazados por
el hecho de no ser Consejo Comunal…”.

316
VIII.- A MANERA DE CONCLUSION
En este capítulo expondremos las conclusiones de nuestro trabajo, las que se presentarán en
dos direcciones: A) en relación con el Caso de Estudio y B) en relación con el rol del
derecho en los barrios urbanos, incluidas recomendaciones generales.

Entendemos, además, que aún cuando el trabajo tendrá un punto final en las próximas
páginas, esto no significa que esta versión que presentamos en relación con nuestro caso de
estudio y el rol del derecho en los barrios, sea la única y definitiva, ya que otras lecturas y
otros abordajes podrán generar y agregar nuevas interpretaciones.

1.- Conclusiones en relación con el caso de Estudio:

Aún cuando el caso de estudio, Catuche, nos brinda una cantidad de temas que pudieran ser
objeto de reflexión, hemos realizado una selección de nueve (9) puntos para concluir en
base a los mismos dado la importancia y el aprendizaje que hemos obtenido de éstos, sin
restar importancia a cualquier otro que el lector de este estudio pueda igualmente
considerar fundamental.

1.1.- De la ordenación del territorio y la planificación urbanística

Tal como quedó expuesto, la ocupación territorial de nuestros barrios y concretamente de la
Quebrada Catuche, se ha realizado al margen de la normativa relativa a la ordenación y
planificación urbanística contemplada en los textos fundamentales y, concretamente, a lo
establecido en la Ley de Ordenación del Territorio y en la Ley de Ordenación Urbanística.
Cuando la comunidad organizada de Catuche emprende su proyecto de Saneamiento
Ambiental de la Quebrada de Catuche y posteriormente de reconstrucción, toma como uno
de sus elementos fundamentales pasar de la ilegalidad, irregularidad e informalidad que
habían caracterizado al sector, a la legalidad, regularidad y formalidad. Para ello se
procedió a realizar consultas con expertos y a revisar la normativa legal para poderse
enmarcar dentro de un cuerpo legal que les permitiera el ejercicio pleno de la ciudadanía así
como incorporarse a la trama urbana de la ciudad.

La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística le da la respuesta, concretamente en sus

artículos 49 y 50, que contempla la creación de los Planes Especiales, permitiendo elaborar

317
un Plan Especial para la atención de asentamientos no controlados, donde por
interpretación extensiva de la norma incluimos a los barrios. Pese a ello y tal como algunos
autores lo refieren, no existe un régimen legal detallado sobre la figura del Plan Especial,
ya que la norma sólo se limitó a definir e identificar el instrumento correspondiente al
ámbito propio de la autoridad local y remitir a la normativa que esas entidades dicten sobre
el régimen de los mismos, por lo que los entes locales no han regulado la figura de los
planes especiales.

La falta de procedimientos, aunado a la poca claridad de cual sería el ente competente de

discutir y aprobar el Plan Especial, devino en que el Consorcio Social Catuche hiciera
entrega de este instrumento, además de una propuesta de Ordenanza de Zonificación, Plan
de Actuaciones Urbanísticas y planos de construcción de las viviendas de sustitución,
tanto al Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (nivel nacional) como a la
Alcaldía del Municipio Libertador (nivel local). Hasta que se decidió que el competente era
el Municipio, concretamente la Comisión Permanente de Urbanismo de la Cámara
Municipal. Esta incertidumbre nos confirma lo tratado en el punto referido a las
competencias de los distintos niveles del Poder Público en materia urbanística, donde las
distintas Constituciones han creado y eliminado competencias solapando muchas veces
estas en los distintos niveles del poder público, lo que ha traído como consecuencia el no
abordaje o abandono de iniciativas para regular los planes de las distintas ciudades, y pese a
que queda definido en la Constitución de 1999 que la competencia urbanística es exclusiva
del poder nacional y municipal, al parecer en la práctica no queda muy claro, lo cual fue
vivido por la experiencia de Catuche.

Ahora bien, este Plan fue elaborado por INSURBECA, adscrita al Instituto de Urbanismo
de la Universidad Central de Venezuela con la participación activa de la comunidad de
Catuche. Esto nos indica como nos lo relata Geigel (1993a), que la gran mayoría de los
planes elaborados para la ciudad formal a nivel nacional han sido elaborados por
instituciones privadas u otros entes, distintos a las autoridades nacionales, estadales o
municipales. Esto es, la iniciativa ha provenido de entes externos. Tal vez esta circunstancia

318
influyó en que a la hora de entrar en el proceso de revisión y discusión del Plan, las
autoridades locales expusieran tantos obstáculos a la aprobación del mismo.

Pese a ello, nos interesa destacar como elemento importante dentro del caso de estudio y a
la luz de lo que hemos planteado en los distintos capítulos, que la comunidad de Catuche
buscó en el Derecho Formal, esto es en la Constitución y la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística, la salida a su ilegalidad. Es decir que fue el Derecho Formal el que brindó la
herramienta del Plan Especial, y con base en ello se elabora el Plan y todos sus
instrumentos legales. Otra cosa es que hayan existido trabas en su proceso de aprobación.

Aunado a ello, el Plan Especial en su elaboración se rigió por lo contemplado en la

Ordenanza de Zonificación del Centro Tradicional La Pastora (Gaceta Municipal del
Distrito Federal Extraordinaria, 10/03/1981) y la Ordenanza sobre Zonificación del
Municipio Libertador (Gaceta Municipal del Distrito Federal Extraordinaria 851-A,
03/08/1989). Concretamente en relación con la primera, dio estricto cumplimiento al
Acuerdo C, relativo al proceso de sustitución de viviendas.

Por lo que una vez más, esta experiencia nos demuestra que su camino a la legalidad lo
hace de mano de los instrumentos legales vigentes para la época. Por supuesto, no hay que
dejar de lado la Ley de 1999 que contempló la Habilitación Física de las Zonas de Barrios
y el mandato de que fueran establecidos por ley los procedimientos y modalidades de
reconocimiento de los derechos, adquisición de la propiedad y utilización de las tierras
públicas y privadas ocupadas por los habitantes de las zonas de barrios y urbanizaciones
populares.

Para el año 2001 la experiencia de Catuche debía ser paralizada por una instrucción de la
Alcaldía Libertador, basada en la inexistencia de permisos para la construcción de las
viviendas. La comunidad decidió darle continuidad, si se quiere en desacato de la autoridad
y posteriormente amparado en la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, lo que le permitió la construcción de 199 apartamentos. Este dato es
importante, para apuntar que si bien es a partir del año 2000 que se publican la mayor

319
cantidad de leyes en Venezuela relacionadas con los barrios y el poder popular, la
experiencia de Catuche concretamente no ha resuelto su situación de ilegalidad,
irregularidad e informalidad, en cuanto a la propiedad individual de las viviendas, el
registro del documento de condominio, la regularización de los servicios, etc.

Al respecto, observamos que el camino tomado por Catuche estuvo basado en la legislación
existente antes del año 2000 y que dado el desgaste social de la comunidad y de su
organización comunitaria expresadas en las figuras del Consorcio Social Catuche y la
ASOCICA, debido a una tensión constante entre un Estado que exige una forma de
organizarse específica (consejos comunales) y una comunidad que no termina de ponerse
de acuerdo, las estrategias intentadas a la fecha no han dado resultado. Pareciera entonces
que a la luz de esa nueva legislación, la comunidad debe emprender nuevas acciones ante la
Oficina de Regularización de la tenencia de la Tierra, ente con la competencia en la
regularización de la tenencia de la tierra, la cual puede contar con respuestas a la solución
de la ilegalidad, irregularidad e informalidad de Catuche.

1.2.- Régimen Jurídico de la Propiedad de la Vivienda y el Terreno

La falta de políticas públicas adecuadas en materia de vivienda y hábitat, fue decisiva en lo
que tiene que ver con la carencia de opciones ya que, hasta donde pudimos constatar en
nuestro trabajo, no existió a lo largo de todo el tiempo en que el asentamiento estuvo en La
Quebrada ni un solo proyecto, programa o intervención destinado a resolver el problema de
vivienda de sus pobladores, pese a la existencia desde el año 1981 de la Ordenanza de
Zonificación de la Pastora que contempla las viviendas de sustitución.

Con ello se promovió por un lado la permanencia del asentamiento y, por otro, se consolidó
aún más la falta de opciones ya que se cerró así casi la única vía que podía tener esta
población pobre para solucionar su problema de vivienda, la cual solo se hizo aplicable por
la intervención de la comunidad organizada en el Consocio Catuche.

Como se señaló, las viviendas de Catuche estaban construidas en su gran mayoría al

margen de la quebrada, en situación de riesgo, estando por la ley prohibida la construcción

320
y existencia de este asentamiento, la cual es una zona reservada tal como lo contempla la
Ley Forestal de Suelos y Aguas. En consecuencia, la construcción de las viviendas se hace
sobre suelo municipal.

Aledaños a la quebrada, existen terrenos privados ubicados en zonas estables y que

cumplen con la normativa tanto de la Ley Forestal de Suelos y Agua como en la Ordenanza
Sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en general, en lo relativo a los retiros que
deben tenerse de los cauces de la quebrada, por lo que son terrenos cuyas variables urbanas
los clasifican como aptos para la construcción de viviendas. Estos terrenos fueron
adquiridos para la reubicación de las viviendas que se encontraban en riesgo.

En tal sentido, una vez conocida la posibilidad de legalizar el ámbito de la quebrada

mediante la aprobación del Plan Especial de Ordenación Urbanística, la tarea fue localizar
terrenos privados, seguros, estables y fuera de riesgo donde construir nuevas viviendas, que
le dieran la condición de propietarios no sólo sobre el terreno sino también sobre las casas o
apartamentos a construir.

Es importante también destacar que muchas familias contaban con títulos de compra ventas
privados, notariados o títulos supletorios sobre las viviendas construidas en el cauce de la
quebrada, lo que denota el sentido de propiedad de las familias sobre viviendas que
constituyen su hogar y su patrimonio durante generaciones. Muchas de estas viviendas
fueron destruidas y otras demolidas a causa de la tragedia natural del año 1999.

Las familias organizadas en la Asociación Civil Catuche y en el Consorcio Social Catuche,

lograron adquirir su terreno legalmente, mediante la compra y venta registrada ante la
Oficina Subalterna de Registro competente, varios lotes de terrenos, sobre los cuales se
construyeron 199 apartamentos, distribuidos en 6 edificios.

Como quedó explicado con anterioridad, para dar cabida a la cantidad de familias que
quedaron damnificadas, la opción era construir edificios, por lo que se obtuvieron parcelas
que debían ser integradas pero la Ordenanza de Zonificación de la Pastora no permite la

321
integración de parcelas, entre otras consideraciones por ser casco histórico y porque
procura la conservación de las fachadas. Con el Plan Especial se estaría solventando esa
prohibición, de ahí que se esperaba que al aprobarse el Plan, se pudieran legalizar los
edificios, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley de Propiedad Horizontal.

De ese modo la Ordenanza del Plan Especial, contempla que “a los fines de facilitar el
mejor funcionamiento de los usos permitidos en cada zona, se autorizarán modificaciones y
adaptaciones puntuales del parcelario con apoyo de la integración, la unión o la
interconexiones de parcelas, lo cual se regirá por la Ordenanza sobre Integración, Unión e
Interconexión de parcelas del Municipio Libertador del distrito Federal”.

Sin embargo, la unificación de las parcelas, la obtención de los permisos de construcción, el

registro del documento de condominio de los edificios para proceder posteriormente a la
asignación individual de cada apartamento legalmente mediante un documento de
propiedad registrado, sólo era posible mediante la aprobación del Plan Especial. Todo ello
llevó a que sólo se entregaran documentos notariados y privados de asignación, los cuales
aun esperan ser sustituidos por documentos de propiedad. Mientras tanto, las familias
tienen limitados derechos como comprar y vender, arrendar, heredar, entre otros. Sin
embargo, se pueden observar las prácticas utilizadas desde la quebrada y que les son
comunes a las zonas de barrios, donde se las ingenian para superar estas limitaciones y
celebran transacciones al margen de la ley. Lo cual resuelve un problema individual pero
no resuelve el asunto general.

Esta situación de ilegalidad de los apartamentos también se extiende al Sector Portillo,

donde a partir de un proyecto de sustitución de viviendas que se llevó a cabo entre 1996 y
1997 se construyeron 2 edificios, y también operó la imposibilidad de legalizar la propiedad
de los terrenos y los apartamentos por la prohibición de integración de las parcelas. Cabe
agregar además, que estos terrenos son de la propiedad de Fe y Alegría, quien una vez
subsanado esta dificultad haría la transferencia de los terrenos a cada una de las 32 familias,
quienes sólo cuentan con documentos de adjudicación sobre los apartamentos notariados.

322
El Derecho se hace presente tanto en sus prácticas informales, así como desde su
formalidad. Observamos por ejemplo, que el Concejo Legislativo del Municipio Libertador,
a través de la Comisión Permanente de Urbanismo, la misma que revisa y debe someter a la
consideración la aprobación del Plan Especial, reconoció la existencia de los tres (3)
primeros edificios construidos para 107 familias y aprobó las variables urbanas
fundamentales de los mismos pero no legalizó todos sus pisos, se legalizan sólo tres
edificios de los seis que son parte integrante del conjunto residencial Puerta Caracas, y se
requiere la legalización de todo el conjunto.

Pasar de la ilegalidad a la legalidad dentro de un mismo sector no ha sido fácil para esta
comunidad, donde se han encontrado obstáculos formales y legales que en principio serían
solventados con la participación activa de cada uno de los entes involucrados en resolver
desde el Derecho oficial las trabas presentes. Lo que a nuestro juicio pudo hacerse y puede
hacerse, ya sea aprobando el plan o activando otros mecanismos y acciones legales, es
legalizar lo que ya existe, con fundamento al cumplimiento de un mandato judicial que ya
viene dado por la Sentencia de Amparo, a lo cual las autoridades han hecho caso omiso.

La Alcaldía del Municipio Libertador juega un papel importante en la legalización de las

viviendas de Catuche y en cumplimiento con la ley de regularización, debe reconocer la
existencia de esas edificaciones, aprobar las variables urbanas de las mismas, otorgar
permiso de habitabilidad previa inspección de que se cumplen las condiciones de ley y que
las edificaciones no se encuentran en riesgo (lo cual ya fue demostrada por informe de
expertos ante la Corte Primera), mediar ante la Oficina Subalterna de Registro a fin de que
registre el documento de condominio y a partir de ahí se facilite la entrega de la propiedad
individual de cada uno de los apartamentos que integran el conjunto residencial Puerta
Caracas, y se regularice el catastro y los servicios públicos de la zona. Por lo demás el
Consejo Comunal y el Comité de Tierra Urbana respectivo, debe evaluar la situación de la
quebrada y las viviendas existentes en la misma e iniciar el proceso de regularización ante
la instancia municipal competente, en procura de buscar soluciones de reordenación o
reubicación de las familias, en cumplimiento de la Ley de Regularización Integral de la
Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos.

323
1.3.- La Habilitación Física de las Zonas de Barrios
La Habilitación Física de las Zonas de Barrios fue el enfoque en el cual se fundamenta el
Plan Especial de Ordenación Urbanístico de la Quebrada de Catuche y sus distintos
instrumentos legales, todo lo cual se puso en funcionamiento a través del Programa II de
Habilitación Física de las Zonas de Barrios, que ejecutaba el CONAVI para la época, de
conformidad con la Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional.

Así su objeto general es desarrollar un programa flexible que integre las acciones de la
propuesta de habilitación física con otros de carácter social y ambiental, a fin de promover
la formación del ciudadano y la cohesión social de la comunidad, a través de la
participación de ésta en todos los aspectos y etapas del programa.

Todo esto se encuadra dentro de una legalidad e institucionalidad, que permitió en un

primer momento que la comunidad organizada de Catuche llevase adelante la propuesta de
habilitación física. Sin embargo, el Programa II, al cambio de las autoridades del CONAVI
en el año 2001, entró en un proceso de revisión y análisis sumamente lento (considérese
que para ese momento estaban en marcha 253 proyectos similares a Catuche en todo el
territorio nacional), el cual pretendía llevar prácticamente una evaluación caso por caso.
Todo ello no hizo más que generar una virtual paralización del programa el cual dejó de
transferir los recursos financieros en la medida en que se extendía en la revisión y
evaluación de los casos. El caso Catuche, considerado como un caso piloto del Programa
II, fue el primero en entrar en ese proceso de revisión con las consecuencias ya conocidas,
esto es, paralización de las obras y suspensión en la transferencia de los recursos,
principalmente.

El proyecto de habilitación física suponía entonces una actuación sobre el medio físico del
barrio Catuche, que permitiera igualar las condiciones de vida de sus habitantes con las
condiciones de los demás residentes de la ciudad, lo que no se ha logrado, dado por ejemplo
a que los servicios públicos no están incorporados aun a las redes formales de la Pastora.

324
Una característica esencial considerada en el proyecto de habilitación es la implicación de
los habitantes de las zonas de barrios. Aunque el rasgo que defina a los programas de
habilitación es la utilización de los más avanzados y óptimos recursos técnicos con el
propósito de mejorar las condiciones físicas, la incorporación al proceso de las
comunidades residentes organizadas en torno a la idea del mejoramiento integral y
asumiendo las decisiones pertinentes, es fundamental, y aun está pendiente.

De esta forma, la habilitación es un proyecto que involucra a diversos actores; por una
parte, arquitectos, ingenieros, geólogos, técnicos, financistas, científicos sociales entre otros
profesionales. Por la otra, a los habitantes del sector. A su vez, este equipo de
profesionales y habitantes necesita del apoyo del Estado y de los dueños de los terrenos
donde se construyó el asentamiento, y la articulación entre esos actores se dio en alguna
oportunidad pero en este momento está ausente.

Sin pretender hacer de esta opinión un juicio evaluativo técnico sobre la habilitación, en
nuestra opinión si bien este enfoque parece responder en su planteamiento a la complejidad
del asunto de los barrios en la medida que propone un enfoque integral y una metodología
adecuada a la realidad del barrio, lo cierto es que requiere de la voluntad y la interacción de
multiplicidad de actores (comunitarios, profesionales, institucionales, académicos,
privados). Todo ello, resulta casi imposible de llevar a cabo sin la participación coordinada
e integrada de entes públicos y privados. En la práctica esto no es nada fácil de lograr ya
que muchos de estos actores suelen tener intereses y competencias distintas, generándose
así una variedad de conflictos que terminan por enfrentar a los actores en lugar de
integrarlos. Buena parte esto fue lo que ocurrió en el caso de Catuche, donde se tuvo que
actuar contra entes públicos y privados ( como fue el caso de vecinos aledaños de la
Comunidad de la Pastora que se oponían al Proyecto), y la comunidad consorciada sola fue
agotando todas las vías posibles para el logro de su Proyecto, llegándose al debilitamiento
de la organización comunitaria, pese a que aún en el año 2013 siguen luchando por la
conquista de una vivienda y regularizar la situación de lo ya construido.

325
Y, si bien es verdad que este problema afecta también al resto de los actores, nuestra
experiencia nos muestra que la parte que más se debilita es la comunitaria en la medida que
son personas que, además de atender su propia familia y su trabajo, deben dispensarle
tiempo extremadamente largo a proyectos de este tipo. Es bueno también recordar que los
participantes comunitarios son los únicos que no perciben ingreso alguno en estos
proyectos.

Asimismo, vemos una vez más en nuestro recorrido por las políticas públicas de los
distintos gobiernos, cómo la Habilitación Física también corrió la suerte de los funcionarios
de turno, que sin una revisión exhaustiva del mismo, tomaron la decisión de no continuar
con su implementación dejando paralizados más de 250 proyectos a nivel nacional.

En la actualidad la respuesta del gobierno a los asentamientos urbanos frente a la

habilitación física, desde el punto de vista del cuerpo normativo, pareciera ser la propuesta
contenida en la Ley de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos y Periurbanos, con la participación protagónica de la comunidad, a
través de la conformación de los Consejos Comunales y los Comité de Tierras Urbanas,
existiendo competencias para la elaboración de la carta del barrio, catastro popular, el plan
de ordenamiento urbano básico, la ordenación de la ocupación tomando en cuenta el riesgo
natural aplicando los correctivos, para la reubicación y relocalización de los asentamientos,
y como lo adelantamos antes es importante seguir de cerca estas experiencias en futuras
investigaciones. Ahora bien, desde el punto de vista de la actuación concreta, la respuesta
está en el Plan Misión Barrio Nuevo y Barrio Tricolor y la Misión Vivienda, la cual ejecuta
la construcción de urbanizaciones populares, así como la acción del Movimiento de
Pobladores que promueve la organización popular para la ejecución de obras
habitacionales, estableciendo mecanismos de conexión entre la comunidad organizada y el
gobierno Bolivariano para la resolución de necesidades de vivienda, cuyos efectos también
serán tema de futuras investigaciones.

326
1.4.- Carácter progresivo del Proyecto
El proyecto no nació acabado ni definido de antemano sino que basado en su enfoque
integral fue incorporando hallazgos, definiendo criterios que permitieron adecuar las
intervenciones tanto físicas como sociales a las características particulares del barrio, así
como también articular con las diferentes políticas y alternativas con las que se va
conectando. También en esta progresividad se incorporaron distintos saberes y
conocimientos como es el popular, el profesional – académico y el burocrático –
institucional.

Si bien ya nos referimos a este asunto cuando presentamos el caso de estudio, lo cierto es
que queremos volver a retomarlo porque nos parece relevante para entender que las
soluciones que se requieran en cada contexto no pueden ser predeterminadas. Esto no
significa que estemos hablando de improvisación, sino, valga la reiteración, de
progresividad.

Esto nos conduce por los menos a dos consideraciones generales. La primera de ellas tiene
que ver con el manejo de la incertidumbre ya que un proyecto de carácter progresivo
implica avanzar sin tener todas las respuestas a la mano. Cuando no se maneja la
incertidumbre que esto produce se generan efectos negativos sobre todo en las instituciones
y en algunos pobladores. En relación con las primeras suele ocurrir que su enfoque de
gestión tiene ciertos grados de rigidez, el cual no se articula bien con este carácter
progresivo de los proyectos. Es justo reconocer que a los efectos institucionales existen una
serie de requerimientos administrativos y presupuestarios que imponen una planificación
bastante más anticipada, lo cual va mucho más lenta de lo que puede dar este carácter
progresivo del que estamos hablando.

En cuanto a la segunda, a los pobladores, la progresividad suele impactar en una aparente

“no concreción” de los proyectos. En otras palabras, normalmente la gente espera que la
solución a los problemas tenga un desarrollo casi lineal y que una vez que un proyecto
comience termine sin mayores inconvenientes. Cuando esto no sucede se corre el riesgo de
perder motivación e incluso afectar los niveles de la participación comunitaria.

327
Por otro lado, este carácter progresivo de los proyectos debe entenderse bajo la perspectiva
integral que caracteriza a estos proyectos, lo cual nos conduce a un asunto de
interdisciplinariedad. En ese sentido, el caso nos demuestra (y estamos convencidos de ello)
que no es posible concebir y ejecutar proyectos de esta naturaleza sin el concurso de varias
disciplinas (arquitectura, urbanismo, ingeniería, ciencias sociales, economía, derecho, entre
otras) lo que no resulta nada fácil ya que según nuestra opinión los profesionales no
estamos formados para el trabajo interdisciplinario de la forma en que este tipo de
intervenciones requiere.

1.5.- Catuche Caso Piloto: Ventajas y Desventajas

Catuche representa la experiencia de Habilitación Física de Zona de Barrios con mayor
avance, y tal vez por ello ha sido la más atacada, al punto que hoy día, las autoridades no
dieron continuidad a las obras, ni a la construcción de más viviendas. Llama poderosamente
la atención que esta comunidad aun siga teniendo un número importante de damnificados
de la catástrofe del año 1999 sin que su problema de vivienda haya sido resuelto.

Así, esta experiencia, se ha tenido que enfrentar a las resistencias políticas, jurídicas,
administrativas y culturales que han quedado descritas a lo largo de la exposición del caso
de este estudio. Por otra parte, han sido fundamentales las alianzas con agentes externos a
la comunidad, tales como los sacerdotes jesuitas, profesionales de distintas disciplinas, la
academia, la empresa privada, las organizaciones no gubernamentales, instituciones
internacionales, los voluntarios, y porque no decirlo, de algunos funcionarios públicos e
instituciones públicas, como lo fue en su primera etapa el aporte de la Alcaldía del
Municipio Libertador, en la persona del Alcalde de ese momento y el Ministerio de la
Familia. Se ha evidenciado en la experiencia el compromiso ético de muchas personas que
han visto en Catuche, el caso posible a seguir como una posibilidad cierta de habilitación
física.

328
Igualmente, ha sido fundamental el liderazgo comunitario, así como su compromiso, sin
días de semana ni horarios, para emprender asambleas, movilizaciones de calles, entre otras
a fin de defender sus derechos y su proyecto.

No queremos dejar de mencionar la relación conflictiva con el Estado por la figura

Organizativa del Consorcio Social Catuche, la cual fue aceptada en un primer momento por
las autoridades, pero empieza a ser cuestionado a partir del año 2001, conjuntamente con el
proceso de paralización de las obras y transferencia de los recursos, debido a que las nuevas
autoridades miraban a esta figura organizativa como una intermediaria, no favoreciendo la
intervención de profesionales y la academia sino que, de acuerdo con sus criterios, las
comunidades debían actuar directamente por lo que se rechazaba la figura del Consorcio y
se empezó a promover que la comunidad se organizara bajo la figura de Consejo Comunal.
Todo ello ocasionó un debilitamiento en el Consorcio, lo que influyó a su vez en la figura
de la Asociación Civil Catuche (ASOCICA), lo que representa un ejemplo de cómo operan
los criterios de los funcionarios que están al frente de nuestras instituciones, quienes así
como pueden apoyar iniciativas también las pueden suspender sin realizar ningún tipo de
evaluación científica ni objetiva.

Pero conjuntamente con eso, se originaron conflictos internos en la comunidad, porque las
familias que aun no habían sido beneficiadas con viviendas cada día veían más lejana la
posibilidad de obtener una, porque se encontraban frente a un proyecto que perdió
continuidad. Por otra parte, las 199 familias que ya habían sido beneficiadas, en su gran
mayoría, ya no mostraban interés en apoyar al resto y empezaron a fijar sus acciones en la
búsqueda de recursos para terminar las obras que quedaron inconclusas del Conjunto
Residencial de Puerta Caracas. Varias de estas familias promovieron la conformación de un
Consejo Comunal, debido a que era la figura que les exigía el gobierno para darle algún
recurso.

En nuestra opinión, se originó sin duda alguna un debilitamiento en la Asociación Civil

Catuche (ASOCICA), lo que devino en el replanteamiento de su objeto y alcance del
proyecto. En la actualidad existen el Consejo Comunal y la Asociación Civil Catuche

329
(ASOCICA). El Consorcio Social Catuche dejó de funcionar de hecho en el año 2008, bajo
la figura consorciada. Sin embargo, hacemos la salvedad que la figura del Consorcio sigue
vigente, dado que en sus estatutos sociales se indica que cualquiera de los miembros
consorciados distintos a la comunidad puede renunciar y retirarse de El Consorcio,
continuando el mismo sólo con la comunidad, constituida por la Asociación Civil Catuche
(ASOCICA).

Debido a la falta de respuesta a la construcción u obtención de viviendas por parte de las

autoridades competentes, varias familias han decidido ocupar de nuevo la quebrada y de ese
modo construir su vivienda en la zona, y otras simplemente que no eran vecinos del sector
han invadido. Observamos que uno de los objetivos del Plan Especial es evitar la ocupación
de zonas de riesgo geotécnico alto y zonas de riesgo hidráulico y rescatar los espacios no
riesgosos en el cañón de la quebrada para actividades residenciales (viviendas de
sustitución), garantizando su seguridad y protección con obras de ingeniería adecuadas.

Asimismo, ha proliferado nuevamente la violencia, frente a la cual se han generado

iniciativas por parte de la comunidad como es el caso de las comisiones de paz que se
conformaron en los sectores La Quinta y Portillo. Estas comisiones han mantenido una
actividad permanente para enfrentar los problemas de violencia de la zona.

Aún a pesar de este panorama que describimos, el Consorcio Social Catuche como agencia
promotora de desarrollo social ha generado gran impacto producto de la transformación
tangible de las condiciones de vida, representando un reto importante de cara a la
sustentabilidad. Ha hecho posible un cambio en los sistemas de gestión que introduce una
nueva forma de concebir los proyectos asegurando su viabilidad y la replicabilidad de la
idea inicial.

1.6.- La articulación Barrio - Ciudad

El Plan de Reconstrucción de Catuche así como el Plan de Ordenación Urbanística, tal
como se expuso, contempla una gran cantidad de obras urbanísticas relativas a
equipamientos, infraestructura, vialidad, mitigación de riesgos, conservación ambiental,

330
servicios públicos, viviendas de sustitución, entre otras, todo ello vinculado con el
desarrollo urbano de los cuales dispone el Municipio Libertador.

En esos objetivos vale la pena destacar las obras de articulación con la ciudad, tales como
conformar sobre el cañón de la quebrada un eje conector entre tres elementos de carácter
metropolitano que son el Parque Nacional El Ávila, el Centro Tradicional de la Pastora y el
desarrollo del foro Libertador. Otro ejemplo, lograr el acceso al eje conformado por el
cañón de la quebrada Catuche, desde diferentes puntos a lo largo del contexto circundante,
desde vías vehiculares y accesos peatonales. Reforzar el uso de algunos servicios existentes
en el contexto urbano, tales como el educacional, recreacional, asistencial y socio cultural.
Obras de servicios de infraestructura (acueductos, cloacas, drenajes, recolección de
desechos sólidos y electricidad. Da cuenta de todas estas actividades el Plan Especial para
la Ordenación Urbanística de la Quebrada de Catuche en su capítulo II (Opción de
Desarrollo) y en su capítulo III (Estructura Urbana Propuesta).

Ninguna de estas obras ha sido ejecutada, reduciendo el Proyecto prácticamente al

programa de sustitución de viviendas y obviando un gran planteamiento de integración o
articulación del barrio a la ciudad. Sin embargo, dado que éste fue producto del trabajo
conjunto entre la comunidad y la institución que se contrató para su elaboración y por ser
un haber de la población de Catuche, debe revisarse y ponerse a la disposición del Consejo
Comunal y los Comités de Tierra Urbana de la zona, para su posible aprobación dentro de
los proyectos que pueden presentar las comunidades ante el Consejo Federal de Gobierno.

1.7.- La actuación de las Instituciones Públicas

A los inicios del proyecto diversas instituciones públicas apoyaron el Proyecto Catuche.
Destaca la Alcaldía del Municipio Libertador, el Ministerio de la Familia, El CONAVI, no
sólo con aporte de recursos financieros sino compartiendo ideas en la conformación del
proyecto. Las instituciones desde el año 1993-2001 demostraron que sí se puede y
respondieron a la complejidad y dieron todo el apoyo rompiendo el viejo modo de proceder
en cuanto a la lentitud y la burocracia complicada. Vale también agregar que no existió en
esa época ningún tipo de presión ni discriminación política.

331
No obstante queda claro que las instituciones fueron abandonando la participación en este
proyecto, al punto que sólo las mesas técnicas para la aprobación del Plan Especial eran
celebradas con la asistencia de los representantes de la Comisión Permanente de
Urbanismo, la Dirección de Catastro de la Alcaldía del Municipio Libertador y los
representantes del Consorcio Social Catuche. El CONAVI, por el contrario, cuando
asumieron nuevas autoridades en el año 2001, se convirtió en un adversario del Proyecto
Catuche, desde su actuación de rescindir el Convenio de Administración Delegada,
apoyado en la paralización de las obras por parte de la Alcaldía, hasta la suspensión de la
transferencia de los recursos.

Un proyecto de esta magnitud requiere del apoyo institucional ya que se trata de obras que
no se llevan a cabo con la sola participación de las comunidades, hay decisiones de carácter
público que deben ser tomadas por los organismos públicos. De hecho el Plan Especial
contempló un Programa de Fortalecimiento Institucional para su gestión, con una
organización dotada de capacidad para negociar con los diferentes actores involucrados,
públicos y privados, y también para hacer el seguimiento del Plan por delegación de las
autoridades municipales competentes. Con ello la obligación de las instancias para el
cumplimiento del Plan.

En el recurso de amparo, se planteó el abandono por parte del CONAVI a la comunidad,

no sólo por las razones ya expuestas, sino porque no actuó ante los demás entes,
concretamente la Alcaldía del Municipio Libertador y el Concejo Municipal, en defensa de
la aprobación del Plan Especial cuando esta Institución promovió, contrató y pagó estudios
de suelo e hidráulicos así como para la elaboración del Plan Especial.

Cabe agregar además, que la paralización de las obras y la suspensión en la transferencia de

los recursos financieros, ocasionaron el retardo de este proyecto así como un daño al
patrimonio público. En efecto, la construcción de los 400 apartamentos no se pudo lograr,
por lo cual se alcanzaron construir 199 apartamentos todo lo cual se hizo a un costo mayor
al presupuestado originalmente.

332
La propia ley de Regularización reconoce la importancia de la actuación de las
comunidades con los distintos niveles de gobierno, nacional, estadal y municipal, sin
mecanismos de cooperación, articulación, corresponsabilidad, estos proyectos están
destinados al fracaso.

1.8.- La acción de Amparo y la Sentencia

La Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, del año 1988,
entiende el juicio de amparo como la acción dirigida al restablecimiento inmediato del goce
y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, que se ventila mediante un
procedimiento breve y sumario, considerándose por muchos una vía rápida de obtener
justicia y protección a los derechos constitucionales.

El amparo tiene que ver con la necesidad fundamental que experimentan todos los
individuos, organizaciones o instituciones de obtener justicia cuando se sienten agraviados,
así como también de obtener respuestas oportunas de las autoridades frente a sus solicitudes
y reclamos, obtener justicia rápida frente al abuso de poder, frente a las violaciones del
orden jurídico que los hayan afectado en sus derechos, como consecuencia de la acción
tanto de otros particulares como de los organismos públicos.

La comunidad de Catuche necesitaba ejercer una acción judicial rápida ante los tribunales
competentes que restableciera el derecho a la vivienda y a la participación ciudadana y
comunitaria. Dado que no son frecuentes los juicios donde la comunidad haya ganado al
Estado, se dudó en principio el ejercicio de esta acción. Debemos considerar aquí como el
efecto de una comunidad en condiciones de desventaja ante la autoridad pública, ponía en
duda la acción. Sin embargo, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dio
la base legal para esta actuación requiriéndose además de la fuerza de la comunidad, de su
liderazgo, el compromiso de profesionales del Derecho en atreverse a intentar esta acción.

Esta acción de amparo ha constituido para esta comunidad no sólo la posibilidad de

continuar con su proyecto, sino que evidenció que se requiere de abogados con la capacidad

333
y experiencia para acompañar estos procesos. En este caso se hizo de modo desinteresado,
más enfocados en principios de cooperación, solidaridad y compromiso social.

Todo ello representa una conciencia de la comunidad sobre sus derechos vulnerados así
como la disposición a presentar el reclamo de tipo jurídico, previo agotamiento de todas
aquellas gestiones administrativas que consideró pertinente elevar ante las instancias
involucradas. El acceso a los tribunales fue la última vía que esta comunidad evaluó para
hacer efectivos sus derechos lo que demostró la madurez de esta comunidad que ante la
conciencia jurídica y la cultura jurídica de lo que significa ejercer una acción de esta
naturaleza, asumió el reto y estuvo en pie de lucha hasta su decisión y ejecución.

Consideramos que el caso muestra dos resultados de alto impacto, además claro está, de lo
que implicó para la propia comunidad y su proyecto. Por un lado, se demostró la
posibilidad real de que una comunidad organizada pudiera asumir un recurso de amparo
para lo cual fue clave la organización, su liderazgo y el proceso que se llevó adelante para
lograr que la comunidad tomara conciencia de la situación, conociera el marco legal que
hacía posible el recurso de amparo y asumiera la responsabilidad de emprender las acciones
correspondientes.

Fue este un proceso participativo dentro del cual se realizaron numerosas asambleas,
reuniones y talleres con la comunidad en las cuales se discutieron y analizaron con mucho
detalle todas las opciones y argumentos.

Por otro lado, podemos decir que la sentencia de la Corte generó una valiosísima
jurisprudencia que origina un precedente en la materia que tiene que ver con el derecho a la
participación y a la vivienda y el cual puede ser muy importante para otros casos similares.

Para el Derecho juega un rol importante las decisiones de los jueces, quienes con las
mismas pueden llenar vacíos o completar dispositivos legales. Esta sentencia en materia de
barrios representa la afirmación de los jueces cuando expresan que “quien mejor que los
propios ciudadanos para saber sus necesidades prioritarias y para buscar su

334
satisfacción de la manera más adecuada, acaso, el gobernante político de más cercanía
a sus ciudadanos podría idear y ejecutar medios que satisfagan las necesidades de esos
ciudadanos mejor que ellos mismos… por el contrario le toca al Estado garantizar que
si los ciudadanos han articulado los medios para satisfacer sus necesidades, tal
satisfacción no se vea mermada por actuación alguna del Estado. (subrayado y
resaltado nuestro)

Por ello esta sentencia reconoció y entendió a esta comunidad que puso en práctica como
resolver su problema, utilizando las vías que el derecho y las instituciones formales le
ofrecieron y pese a la construcción de sus viviendas sin permiso, ordenó que se siguieran
transfiriendo los recursos y se aprobara el Plan Especial.

1.9.- La participación comunitaria

En el proyecto Catuche no sólo la comunidad ha tenido conciencia de participación en la
construcción de un proyecto, estableciendo alianzas con diversos actores, asumiendo
funciones públicas, en concordancia con lo establecido en el Artículo 184 y 70 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que también se contó en sus
inicios con instituciones que generaron mecanismos abiertos y flexibles para que tuviera
lugar esa descentralización.

De ese modo la participación no se decretó, sino que se ganó con muchos años de lucha y
organización, donde esta comunidad fue dando respuesta a las necesidades y a las
exigencias dadas por un proyecto de la envergadura de Catuche, por lo que se organizó
jurídicamente, actuó con los distintos organismos públicos, estableció alianzas con
profesionales, instituciones privadas, Ong’s, contrató obras, gerenció las mismas, desde el
punto de vista social, legal, técnico y administrativo, rindió cuentas de su gestión, acudió a
todas las instancias posibles para superar obstáculos, asignó viviendas y se establecieron las
bases para dar continuidad con el Proyecto, mediante un Plan de Obras Maestra, tanto en lo
físico como en lo social. Aun queda mucho por hacer y los canales a la participación de las
comunidades están abiertos.

335
2.- Conclusiones en cuanto al rol del Derecho en los Barrios Urbanos:
Nos interesa destacar, a la luz del caso Catuche, como se ha comportado el Derecho en los
barrios, y lo haremos analizando el cuerpo legal que facilitó el proyecto Catuche así como
destacaremos también las carencias institucionales que nos evidencia el caso.

2.1.- Cuerpo normativo

Para este estudio era fundamental recorrer el derecho, el derecho constitucional,
administrativo y urbanístico tal como quedó reflejado en el capítulo correspondiente para
de ese modo entender el rol del derecho en la sociedad y en el tema que nos ocupa, porque
el barrio es parte de la ciudad y como tal lo hemos abordado. Eso también nos enfrenta a
nuestra disciplina, a su proceso de construcción y conformación, que da cuenta de que aun
siendo ciencia puede tener vacíos y lagunas que pueden hacerla injusta y excluyente. Por
ello abordar el rol del derecho de un modo amplio se convirtió en uno de nuestros
planteamientos centrales, tarea compleja pero posible.

Si nos referimos al Poder Legislativo, encontramos que es una de las vías más importantes
de producir y cambiar el derecho, dado que es el órgano por excelencia para elaborar y
promulgar las leyes. De ese modo, vemos que varios han sido los intentos legislativos que
se han realizado para abordar el tema urbanístico y de los barrios, en particular. El
desarrollo de los capítulos de este estudio, a través del recorrido histórico que se hizo sobre
las distintas Constituciones venezolanas desde el año 1811 hasta 1999, la habilitación de las
tierras y la legislación en materia de barrios, dan cuenta de la intervención del Poder
Legislativo dictando disposiciones en materia urbanística relativas a la repartición política
territorial de las competencias de los distintos niveles del poder público, entre otras,
destacándose hasta 1946 regulaciones nacionales excepcionales y tangenciales, orientadas
hacia la solución de problemas sanitarios e higiénicos.

De igual modo, se reseña la creación por Decreto Ley de la Comisión Nacional de

Urbanismo adscrito al Ministerio de Obras Públicas, la Oficina Central de Coordinación y
Planificación (CORDIPLAN), la Dirección de Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas
y otras Oficinas, Dependencias, Órganos para atender el fenómeno urbano, donde se

336
evidencia la participación del Poder Ejecutivo, y concretamente en materia de barrios, aun
cuando no se dictaron leyes específicas, hasta antes del año 1987, se promulgó en el año
1946 el Decreto 144, con el objeto de sustituir los ranchos existentes por viviendas
salubres. En los años 60 se implantó el Programa de Equipamientos de Barrios, creándose
el Departamento de Urbanización y Equipamiento de Barrios desde el Banco Obrero, así
como FUNDACOMUN, con acciones desde Ministerios como Fomento y Obras Públicas,
Gobernaciones y Municipios, con labores de control urbanístico pero sin instrumentos
idóneos.

Ahora bien, dentro del campo específico de la materia legislativa, nos interesa destacar la
Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU), del año 1987, la cual en sus artículos 49
y 50, trata la atención al problema de los asentamientos no controlados. En tal sentido, hay
un reconocimiento a los mismos en cuanto a la ejecución de los planes especiales pero no
hay una declaratoria explícita de atención al problema de fondo ni mucho menos como una
política del Estado para la actuación en los barrios. Observamos que el legislador a través
de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, no normó sobre los procedimientos para
elaborar o ejecutar esos planes especiales, lo que ha conducido en la práctica a que las
autoridades competentes, ante el vacío legal existente, deciden desde sus “criterios
técnicos” cuál es el procedimiento a seguir lo que ha conllevado a la demora, atraso y
arbitrariedad en la aprobación de estos planes, siendo ejemplo de ellos innumerables Planes
Especiales, como lo es el caso del Plan Especial para la Ordenación Urbanística de la
Unidad de Diseño Urbano 2.4 de la Quebrada Catuche y la Unidad Separada 2.5 La Trilla.

Cronológicamente, ubicamos después de la LOOU a la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela del año 1999, donde nos interesa destacar el Artículo 184, que
contempla la transferencia de recursos y competencias desde los distintos niveles del poder
público a las comunidades mediante mecanismos abiertos y flexibles que permiten y
faciliten la descentralización, dando origen así a la administración delegada, base del
Convenio suscrito entre el CONAVI y el Consorcio Social Catuche.

337
Del mismo modo, el derecho a la participación establecido en los artículos 62 y 70 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En ellos se ordena la obligación
del Estado de apoyar, facilitar y establecer los mecanismos para que los ciudadanos y
ciudadanas ejerzan sus derechos en la satisfacción de sus necesidades y alcancen su pleno
desarrollo social y económico, individual y colectivo; igualmente establece la
responsabilidad mancomunada de la sociedad y el Estado en el ejercicio del derecho
participativo de los ciudadanos y ciudadanas, con miras a su pleno desarrollo e igualdad
social. Así como el artículo 82, relativo al Derecho a la Vivienda. Dispositivos legales en
los cuales se apoya la comunidad de Catuche, por ser los derechos vulnerados por el
CONAVI.

En nuestra opinión y sin lugar a equivocarnos, no es sino hasta la década del 2000 que en
Venezuela se trata directamente el tema de los barrios, con una legislación especializada en
la materia. Por primera vez y de una manera explícita nuestra legislación reconoce y
oficializa la atención de los barrios como uno de sus programas habitacionales. En ese
sentido, destacamos en primer lugar la Ley que regula el Subsistema de Vivienda y
Política Habitacional de fecha 30/10/2000 (derogado en el año 2005 por la Ley de Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat) y sus Normas de Operación, que aun cuando no es
exclusiva para los barrios, en esta ley se crea el Programa II “Habilitación Física de las
Zonas de Barrios”, poniendo las bases para que el Ejecutivo Nacional, a través del Consejo
Nacional de la Vivienda (CONAVI), adscrito al Ministerio de Infraestructura, produjera los
lineamientos para la ejecución del Programa II “Habilitación Física de las Zonas de
Barrios”. Con fundamento a ello se inician más de 250 experiencias de habilitación física
en todo el país, en convenios con organizaciones comunitarias, o Alcaldías del país,
emprendiéndose acciones para la regularización de la tenencia en los barrios de su
jurisdicción, entre los cuales está el caso Catuche.

La habilitación física de las zonas de barrios debía contemplar la tenencia de la tierra como
uno de los problemas centrales a resolver. El legislador expresó que de nada o de poco
sirve emprender un programa de habilitación física sin resolver el problema de la propiedad
del suelo, esto es, le otorgó a este programa un carácter de atención integral. Hasta ahora

338
los programas que los gobiernos habían ejecutado no habían contemplado la solución a la
propiedad del suelo, por ello este Decreto sigue siendo fundamental en el tema que nos
ocupa.

También encontramos el Decreto 1666, de fecha 04/02/2002, mediante el cual se inicia el

proceso de regulación de la tenencia de la tierra y se conforman los Comités de Tierras
Urbanas (CTU), los cuales han tenido una participación fundamental en ese proceso. El
Decreto 1666, en su artículo 1, numeral 2 establece como objeto del mismo, someter a la
consulta pública el anteproyecto de la Ley Especial de Regularización de la Tenencia de la
Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares, a fin de establecer las bases, regímenes,
procedimientos y modalidades de reconocimiento de derechos de adquisición de la
propiedad y uso de las tierras públicas y privadas ocupadas por barrios y urbanizaciones
populares.

Ubicamos en el año 2005, la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. Esta
Ley contempla en su Artículo 20 que el Ministerio con competencia en materia de vivienda
y hábitat fomentará, conjuntamente con los municipios, la regularización de la tenencia de
la tierra en los asentamientos humanos populares, bajo criterios de justicia y equidad, con la
participación activa y protagónica de la comunidad organizada, de acuerdo con la ley
especial que rija la materia, con la finalidad de hacer efectiva la incorporación de la
propiedad de la tierra, como un recurso dentro del Sistema de Recursos del Sistema
Nacional de Vivienda y Hábitat. En especial, a los menores recursos, formular una política
de accesibilidad a la tierra e incorporación de las bienhechurías a los activos familiares.

Destaca esta ley que la transformación integral de los barrios urbanos incluidos en los
polígonos de actuación, debe comprender: el catastro del barrio, el mejoramiento y
construcción de accesibilidad y de vialidad adecuada, redes de servicios públicos, y
equipamientos comunitarios para la educación, la salud, la recreación, la organización
comunal y la regularización de la tenencia de la tierra, con el propósito de lograr la
incorporación de sus habitantes al pleno disfrute de la vida urbana.

339
La primera ley específica que se promulga para los barrios es la Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos
Populares, de fecha 17/07/2006, la cual tiene por objeto “ordenar y regularizar el proceso
de la tenencia de la tierra, ocupada por la población en los asentamientos urbanos populares
y contribuir a la satisfacción progresiva del derecho a la vivienda y el hábitat, y así
consolidar los asentamientos urbanos populares ya existentes de manera digna, equitativa y
sostenible, mediante un proceso de cogestión integral con el Estado” (Artículo 1). Destaca
la Carta del Barrio como documento fundacional demostrativo del origen, existencia del
asentamiento urbano popular y contiene sus características socio-culturales, históricas,
económicas, ambientales, urbanísticas e identidad (Artículo 56), constituyéndose en la base
para la elaboración de la Ordenanza que rija la relación del asentamiento con su centro
poblado y el municipio, que incorpora, en principio, las líneas maestras del Plan de
Desarrollo Urbano Integral y las normas comunitarias sobre el Ordenamiento Interno que lo
regirán, debidamente refrendado por la municipalidad (Artículo 57).

Estos planteamientos deben ser entendidos como la ordenación de la ocupación, en planes

integrales de cogestión urbana y ordenamiento territorial, con una visión integral de:
tenencia, riesgo natural, usos, infraestructura, servicios, sostenibilidad, equidad del
asentamiento. De ahí que el Plan de Ordenamiento urbano básico, se constituye por la
Carta de Barrio. Este Plan será reconocido por el Poder Público para su inscripción en el
Registro Inmobiliario de la Jurisdicción correspondiente, siendo condición suficiente para
producir su parcelamiento.

Otro aspecto importante de esta Ley, está contenido en su articulo 50, el cual contempla
que en lo concerniente a la Usucapión para la adquisición de la propiedad de tierras
privadas se fija un lapso de diez (10) años de posesión, acogiéndose al procedimiento breve
dispuesto en el artículo 881 del Código de Procedimiento Civil, dado la especialidad y el
interés de la misma.

En el año 2007, se publica el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de

340
Venezuela No. 5.867 extraordinaria 28/12/2007). Igualmente, en el año 2008, se publica el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat
(Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 5.889 extraordinaria
31/07/2008). En tal sentido se destaca que esta ley es más dinámica en el sector de vivienda
y hábitat, con un marco regulatorio desarrollado por resoluciones y profundizando la
jerarquía del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Vivienda y
Hábitat.

Comentamos con especial referencia de esta ley, el título VII de las tierras urbanas y
urbanizables, concretamente el Artículo 76 relativo a la Regularización de la Tenencia de la
Tierra, la cual es competencia del Ministerio del Poder Popular de Vivienda y Hábitat con
la participación activa y protagónica de la comunidad organizada, señalándose la
competencia para el otorgamiento de los títulos de adjudicación de tierras públicas
nacionales. Igualmente, destaca el Artículo 78 que se deberán adoptar los planes y
programas necesarios para lograr la transformación integral de los asentamientos urbanos
populares que permita el mejoramiento o construcción de las vías adecuadas de acceso y
tránsito al sector, de redes de servicios públicos y de infraestructuras., con el objeto de
lograr la integración de sus habitantes al disfrute pleno de la vida urbana, a través de los
Comités de Tierra Urbana incorporadas a los Consejos Comunales.

Así mismo, el artículo 79 establece que los entes públicos podrán dictar los actos o celebrar
acuerdos que sean necesarios para transmitir la propiedad u otros derechos reales sobre sus
terrenos o edificaciones, en el caso de que hayan venido siendo ocupados de manera
pacífica, en condición de posesión legítima.

En lo relativo al catastro de las tierras y las bienhechurías, se destaca que corresponde

igualmente al Ministerio de Vivienda y Hábitat, las acciones necesarias para levantar el
catastro y las bienhechurías, para lo cual deberán colaborar los estados y municipios.

En el año 2010 se promulga la Ley de Emergencia de Terrenos Urbanos y Vivienda. En

esta ley se crea el Instituto de Tierras Urbanas y Vivienda, ente autónomo adscrito a la

341
Presidencia de la República, que toma las principales atribuciones del Sistema Nacional de
Vivienda y Hábitat previsto en la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat
correspondiente del año 2008, y refuerza competencias como "formular, hacer seguimiento
y evaluar las políticas y planes de ordenación y desarrollo de los asentamientos humanos,
así como sus áreas de influencia local y regional; definir los lineamientos generales de
desarrollo urbanístico y urbano; estudiar, evaluar, definir y jerarquizar el sistema de centros
poblados, así como sus respectivas áreas de influencia" ahora concentradas en el Poder
Ejecutivo, en tanto que la Ley Habitacional contemplaba la participación de otros actores.

En el caso de ambas leyes, se vulnera la competencia constitucional de planificación

urbanística, territorial y en materia de vivienda de interés social (Art. 178) de los gobiernos
municipales autónomos.

Otra ley promulgada en la materia que nos ocupa es el Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de los Asentamientos Urbanos
o Periurbanos, publicada en Gaceta Oficial No. 385.168 de fecha 6 de mayo de 2011, la
cual ofrece la posibilidad de la regularización de la tenencia en los asentamientos
reordenando, reubicando y relocalizándolos. Con una participación protagónica de los
Consejos Comunales y los Comités de Tierras Urbanas. Esta es la ley más reciente en
materia de regularización, por lo que debemos estar atentos a su implementación.

Finalmente, tenemos el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen
Prestacional de Vivienda y Hábitat, de fecha 12/06/2012, que igualmente contempla la
regularización de la tenencia de la tierra, un programa de suelos urbanizados, la
transformación integral de los asentamientos populares, la transmisión de la propiedad u
otros derechos reales de bienes de los entes públicos, la prohibición de invasiones u
ocupaciones ilegales y el catastro de tierras y bienhechurias, entre otros aspectos.

Lo interesante de lo expuesto en este punto, es dejar claro que ahora contamos con leyes
que regulan directamente la materia de barrios o asentamientos populares, con aciertos y
desaciertos, donde lo importante es llenar los vacíos legales y a partir de ahí abrir caminos

342
que aborden la ilegalidad, irregularidad e informalidad que caracteriza a nuestras zonas de
barrios, e incorporándolos físicamente a la trama urbana de la ciudad respetando su proceso
de formación y ocupación, lo que el barrio es, mirarlo desde adentro y empezar a buscar
respuestas desde ellos mismos. Por lo que importa igualmente, tal como lo anunciábamos
en nuestras reflexiones, en no excedernos en el uso de supuestos teóricos a partir de los
cuales comprender, abordar y desarrollar soluciones para el barrio, subestimando o
menospreciando las respuestas que los habitantes de los barrios han generado ante los
problemas legales y urbanos que se les presentan durante años, y de generación en
generación.

Es importante también evidenciar que nuestros barrios se construyeron al margen de un

cuerpo legislativo que los incluyera, por lo que toda la legislación del año 2000 para acá da
cuenta de cómo intervenir en ellos para mejorarlos y prevenir la conformación de nuevos
asentamientos con las mismas condiciones de precariedad a la de los ya existentes. Sin
temor a equivocarnos y dando fe desde nuestras prácticas en los barrios, podemos concluir
que este conjunto normativo ha contribuido en cierta medida a emprender acciones desde
los distintos niveles de gobierno, tanto para la República, el Ejecutivo Nacional, los
estados, los distritos metropolitanos, los municipios y sus entes descentralizados . Sin
embargo no han tenido una incidencia integral en sus actuaciones, dado que las mismas
continúan siendo aisladas, sin proyectos ni coordinación, por lo que la producción y
reproducción de los barrios no ha cesado durante las últimas décadas sino que, por el
contrario, los organismos del Estado que se ocupan del problema destacan un notable
incremento a nivel nacional, tanto del número de los barrios como de la población.

Esto nos lleva a otra conclusión en la medida que observamos que tanto el Poder
Legislativo como el Ejecutivo han intervenido de un modo u otro, con mayor o menor
intensidad, en el tema de los barrios y eso queda demostrado en nuestro caso de Estudio,
donde destaca la promulgación de leyes, la creación de órganos, pero esto también debe
estar acompañado de la actuación de unas autoridades y funcionarios conscientes de la
realidad y abiertos a los cambios y mejora de las situaciones presentes; por lo que no basta
con dictar leyes y crear instituciones a los fines de transformar la realidad existente. Se

343
requiere de políticas públicas, proyectos y programas claros dirigidos por la alianza de los
distintos actores con voluntad para hacerlos efectivos.

En el caso Catuche se demuestra la participación tanto del Legislativo como del Ejecutivo,
donde además de todo lo dicho hasta ahora agregamos la Ordenanza de Zonificación del
Casco Histórico de la Pastora y el Plan Especial, su Ordenanza y Programa de Actuaciones
Urbanísticas y el Convenio de Administración Delegada, que son instrumentos que le dan
la legalidad a toda la actuación de esta comunidad y son aprobados por autoridades que
pertenecen a lo distintos niveles del Poder Público Nacional. Por otra parte, ante la falta de
respuesta del Poder Ejecutivo, principalmente, en la definitiva solución de su problema se
acude al Poder Judicial el cual a través de la Sentencia de Amparo de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, se interpreta y aplica el derecho de esta comunidad a la
participación ciudadana y a la vivienda.

El Derecho ha estado presente en esta comunidad, con acciones acertadas y otras no tanto.
Ahora bien, sí queda claro que ha estado ausente en el proceso de ocupación, ordenación y
planificaron del territorio, desde una visión y aplicación del derecho formal. Sin embargo,
las autoridades han mantenido una omisión permanente permitiendo su construcción
anárquica y fuera de la ley, lo que incluso hoy día sigue estando presente.

En función de estos planteamientos, negar que el derecho haya jugado un rol en los barrios,
no sería lo correcto más cuando nuestro caso de estudio (Catuche) lo demuestra, dado que
los barrios no existirían si el Estado venezolano no hubiera creado los mecanismos para
hacer posible la urbanización progresiva de un terreno, tanto con acciones como con
omisiones. Otra cosa es que no haya participado desde el principio en su proceso de
ordenación territorial siguiendo los lineamientos del Derecho Urbanístico, donde
igualmente destacamos, que éste también ha tenido ausencias en el proceso de ocupación de
la ciudad formal, aunque no en la medida de los barrios, pero también este estudio arrojó
cifras y hechos que así lo demuestran.

344
2.2.- Carencias Institucionales
Las actuaciones de las Instituciones tanto en el sector formal como informal en el tema del
urbanismo, dan cuenta de las carencias, fallas, desaciertos y, por qué no, de algunos
aciertos. En ese sentido podemos decir que el Estado venezolano tolera pero no reconoce
jurídicamente los barrios, es más, actúa sobre terrenos ocupados urbanizándolos y
mejorándolos a medias y así ni aporta políticas públicas ni garantiza derechos
fundamentales, lo cual evidencia la ambigüedad de la actuación del Estado frente al tema
de los barrios.

El Estado no puede dejar de tener presencia en los barrios y aunque es cierto que no todos
los barrios pueden mejorarse y /o transformarse, es necesario reubicar aquellos que por
razones geológicas (pronunciadas pendientes) ambientales (lechos de agua) o colectivas
(equipamientos) atentan contra la vida y las necesidades de quienes lo formaron. Lo que no
se justifica es que el Estado no haga nada, ni para mejorar lo existente ni para reubicar lo
que se encuentra en riesgo. Al parecer con la ley de regularización esta situación cambia.
Igualmente la actuación de la Misión Vivienda arrojará datos en cuanto a la reubicación de
personas que habitan zonas de barrios y que viven en refugio y alto riesgo, en las
urbanizaciones populares (nuevos urbanismos) y la Misión Barrio Nuevo, Barrio Tricolor
en cuanto a la intervención integral de los barrios existentes.

El mantenimiento y saneamiento de los terrenos que ofrecen dificultades y son costosos de

urbanizar, requieren de ingeniería correctiva, (Bolívar, 2011) pudiéndose solventar muchos
de los problemas técnicos de los barrios, para lo cual se requiere de la disposición del
gobierno para financiar y dar la continuidad necesaria y de ese modo tomar en cuenta el
enorme patrimonio constituido por los barrios auto producidos.

Eso exige nuevas formas de regulación y control urbano que respeten “lo auto”, “lo hecho”
y la “creación colectiva anónima”. Es necesario ensayar otras formas de gobernabilidad
local acompañadas de políticas de intervención estatal que entre otras acciones, asuman la
realización de obras necesarias de habilitación o urbanización de los territorios ocupados.

345
En tal sentido, es necesario crear formas novedosas de gobernabilidad que sean producto de
las creaciones populares y los avances en la materia.

Se requiere con urgencia formas de gobierno y regulaciones más abiertas y adaptadas al

tiempo de las metrópolis contemporáneas, pero tal como ellas son, y en nuestro caso, no
sólo con sus construcciones formales sino también con sus barrios autoproducidos, con sus
centros degradados y en partes modernizados, con los conjuntos construidos para viviendas
de interés social, con las urbanizaciones permisadas y con las ilegales. Es necesario que se
tome en cuenta lo que se ha formado al margen de la ley y las reglamentaciones, que
aunque existen y están en plena vigencia, no se cumplen, donde es preocupante constatar
que a la hora de establecer nuevas leyes prácticamente no se toma en cuenta lo existente
(Bolívar, 2011).

Se requiere de formas de gobierno que sean para todo el territorio urbano, para todos los
citadinos, y para todos los ciudadanos que aspiramos puedan gozar de iguales derechos, no
puede ser para ciudadanos de primera, de segunda y tercera categoría. Se necesita de algo
nuevo que surja de lo viejo para así poder alcanzar con éxito la “revolución de la
gobernanza” (Bolívar, 2011), donde el rol del gobierno local (subsidiaridad) es
fundamental.

A través de esta forma de gestión se reconoce la importancia de la cooperación, entendida

ésta como la colaboración necesaria que se requiere por parte de organismos
internacionales, nacionales, gobierno, ONGs, empresas privadas, y comunidad beneficiaria,
proponiendo la corresponsabilidad, lo cual supone un control que supera las prácticas
tradicionales en las cuales el Estado era el único que podía proponer y solucionar
problemas.

Pero al mismo tiempo, de la exposición del caso Catuche, quedan evidenciados todos los
obstáculos de tipo cultural, económico y procedimental, que esta comunidad tuvo que
enfrentar para llevar adelante su proyecto y concretamente acceder a la justicia.

346
En este caso, creemos que aún cuando hemos avanzado considerablemente, la complejidad
del acceso a la justicia, el pluralismo jurídico y la cultura jurídica imperante en nuestra
sociedad no parece resolverse mediante casos aislados. Es evidente que experiencias como
las que hemos expuesto en el presente trabajo contribuyen a generar nuevas prácticas y a
sentar precedentes. Sin embargo, la solución del acceso a la justicia en el caso de los barrios
requiere de un esfuerzo profundo e integral dentro de las instituciones y en el propio
sistema jurídico que garantice el ejercicio de la ciudadanía por encima de interpretaciones
personales y del uso discrecional del poder, y que va más allá de la promulgación de leyes.

2.3.- Algunas reflexiones finales

Nuestras reflexiones finales van dirigidas fundamentalmente al Derecho y su rol en la
sociedad y concretamente con su quehacer con los sectores mayoritarios de la sociedad; y
para ello nos apoyaremos en la Sociología del Derecho o Sociología Jurídica, por ser
aquella parte de la sociología que estudia la realidad plena del derecho comenzando por sus
expresiones tangibles y externamente observables en las conductas colectivas efectivas,
organizaciones cristalizadas, prácticas y tradiciones consuetudinarias o innovaciones de la
conducta, y en la base material la estructura espacial y la densidad demográfica de las
instituciones jurídicas (Gurvitch (1942).

Es una disciplina que descubre, formula y verifica las relaciones de interdependencia entre
el Derecho y los demás factores de la vida social, y más precisamente, es la ciencia que
explica el modo en que los factores demográficos, religiosos, económicos y políticos
influyen sobre los cambios del Derecho, y viceversa, el modo en que el Derecho influye
sobre el cambio de esos factores (Podgorecki, 1973). En otras palabras, su tema central es
el estudio de la relación entre Derecho y la Sociedad y la acción del Derecho sobre la
realidad social, los cuales consideramos idóneos para entender el barrio y su regulación
jurídica en todas sus complejidades.

Se trata pues, desde la Sociología Jurídica de destacar aquellos factores sociales que den
cuenta de la génesis y transformación del Derecho, señalando entre ellos el factor o factores
predominantes de esa influencia y, a su vez, el poner de manifiesto el tipo de sociedad que

347
de hecho se va configurando desde una determinada legalidad lo cual implica considerar el
Derecho como actor importante de cambio social.

En Venezuela, tal como quedó expuesto anteriormente, aplicamos el Derecho Codificado,

Derecho Positivo que se rige por la legislación escrita lo que implica que el legislador
impone sus preceptos a futuro para que ellos sean cumplidos de forma permanente con
supuestos y consecuencias jurídicas muy detalladas, lo que tiene explicaciones históricas,
ideológicas y teleológicas. De esta manera, según Novoa (1975) el legislador concibe la
norma como perfecta, inmutable, perenne, eterna y con un carácter de adaptabilidad a las
necesidades sociales actuales y futuras por lo que pareciera que se dictan las normas para
siempre. Todo ello con el ánimo de ser la expresión de la voluntad popular, dado que el
legislador es considerado la expresión auténtica de esa voluntad y de ese modo evitar la
arbitrariedad de los otros órganos del Poder Público, esto es el Ejecutivo y el Judicial, y
ahora el Ciudadano y Electoral, en la interpretación y aplicación de las normas.

Hans Kelsen es conocido como teórico del positivismo jurídico, defensor de la pureza
metódica y la neutralidad valorativa en la ciencia. (Delgado 2008). Kelsen ha tenido
influencia en la configuración de los ordenamientos jurídicos, la cual ha sido
extremadamente limitada, pretendiendo ser su obra una explicación de alcance general
sobre la esencia de lo jurídico, no un conjunto de ideas o propuestas acerca de qué normas e
instituciones deben ser incorporadas a un sistema de derecho positivo. El orden está basado
en reglas fijas, cuyo origen muchas veces descansa en la tradición, en la fuerza, en los
acuerdos que celebran grupos rivales, en el azar, o en cualquier otra razón distinta de la
realización de la suprema virtud.

De allí que el tratamiento que del Derecho Positivo se ha realizado a través de este estudio,
nos permite hablar del positivismo jurídico, pensado sólo como un conjunto de principios,
conceptos y métodos orientados a la aplicación del derecho positivo, y cuya síntesis
doctrinaria se encuentra históricamente condicionada por el proceso de sistematización de
la vida jurídica que tuvo lugar en Europa durante los siglos XVIII y XIX, considerando a la
ley como principal fuente de derecho, el principio de separación e independencia de los

348
poderes, la unidad del sistema jurídico, interpretar la ley indagando la voluntad del
legislador, entre otras. Se designa con frecuencia a este conjunto de técnicas, conceptos y
principios como positivismo legalista, la dogmática lógica – formal.

El auge del positivismo se extiende hasta la primera parte del siglo XX, pero después de la
segunda guerra mundial se produce un resurgimiento del pensamiento iusnaturalista, el cual
tuvo como fuente la convicción de que la ideología que proclama que no existe más
derecho que el positivo y exige al jurista que adopte un actitud de neutralidad científica
frente al derecho vigente, había adquirido alguna responsabilidad por la arbitrariedad y la
violación de los derechos humanos que caracterizó el orden político – normativo de los
regímenes totalitarios.

Ahora bien, la ciencia jurídica venezolana es esencialmente positivista, pero la

conformación de los Estados modernos y de nuestra realidad, donde más del 50 % de la
población vive en zonas de barrios tal como quedó evidenciado en el capítulo respectivo de
los barrios de este estudio, exige una teoría del derecho capaz de plantear y resolver
problemas que las esas condiciones originan. Siguiendo a Mago, citado por Delgado
(2008), quien señala que puede afirmarse que el derecho natural es el derecho del sentido
común, no el de las reglas formales, a diferencia del derecho positivo, es aquel que se siente
que discierne el hombre justo y equilibrado; se evidencia el desarrollo de métodos capaces
de sustituir coherentemente la práctica legal convencional, por un derecho del sentido
común o el derecho que se “siente”.

Faria (1988) trata la creciente complejidad de los conflictos, la heterogeneidad

socioeconómica, la concentración y centralización del capital, la expansión del
intervencionismo estatal, la hipertrofia del ejecutivo, entre otros y señala que en la medida
en que la sociedad es vista en constante conflicto y en permanente transformación, deben
identificarse los factores de cambio responsables de la inadecuación de los modelos
culturales tradicionales, entre ellos el derecho. Existe una forma específica de
racionalización del mundo, producto de la cultura liberal burguesa moderna y la expansión
del capitalismo, definida como una racionalidad instrumental positivista, pero las múltiples

349
expresiones culturales presentes en la sociedad, han generado crisis y contradicciones en el
actual paradigma de la ciencia jurídica tradicional, por lo que se devela el cambio y la
reconstrucción de paradigmas, modelados por un proceso de producción de un nuevo
conocimiento científico, por un modelo critico interdisciplinario de la racionalidad
emancipadora, definiendo a partir de la materialización histórica – social y ético – política
del derecho, nuevos patrones nacionales de normatividad en una sociedad en proceso de
emancipación.

En función de estos planteamientos, la Sociología Jurídica nos permite analizar el

comportamiento del Derecho en la realidad ya que una cosa es lo que el derecho es, de
conformidad con lo estipulado en la norma, y otra cosa es cómo se aplica y cómo funciona
en la práctica y en la realidad. Por ello, la Sociología Jurídica bien puede ser un espejo del
Derecho Positivo que le indica cómo está funcionando en la realidad, permitiéndose a
través de las investigaciones empíricas estar en contacto permanente con esa realidad y
poder ir introduciendo cambios que nos permitan una legislación más cercana, y como
afirma Comte (1837) la ciencia de la legislación, al tener la tarea de descubrir las leyes
generales según las cuales los pueblos prosperan, decaen o permanecen estacionarias, no
debe limitarse a estudiar las normas separadas de los hechos, sino que debe estudiar los
hechos y las normas inherentes a los hechos.

Así este mismo autor destaca que con frecuencia se cree que una ley es una orden escrita
dada por un gobierno, redactada y publicada con ciertas formas determinadas, cuando debe
entenderse que la ley posee una fuerza y elementos que en general hay que examinar para
entender su significado, entre las cuales menciona las fuerzas que actúan sobre un gobierno
y que lo empuja a ordenar ciertos comportamientos o a prohibir otros; la influencia ejercida
por una parte de la población sobre la otra por medio del ejemplo y la opinión pública; las
necesidades, las pasiones, las ideas o los prejuicios de las diversas fracciones de las que se
compone una población; las opiniones religiosas, que contribuyen a menudo a determinar
un cierto tipo de acciones; así como diversas condiciones naturales, físicas y geográficas en
las que los seres humanos se encuentran situados y que determinan su manera de vivir, sus
ideas, sus costumbres y sus relaciones recíprocas. Por lo que se les atribuye a los

350
legisladores un papel inmenso, haciéndolos parecer a los espíritus divinos, los padres de las
naciones, los fundadores de los estados, colocándolos por encima de la humanidad, cuando
en la realidad son hombres que se han limitado a describir los hechos materiales producidos
por las leyes existentes o poner de manifiesto los cambios que el tiempo y la experiencia ha
aportado a la forma de juzgar y de sentir de una parte más o menos considerable de la
población.

De allí observamos que para Platón la legalidad no es garantía de la realización de la

justicia, aunque es evidente que los órdenes adecuados a la ley son mejores que aquellos en
que se ejerce una voluntad arbitraria, superior a un Estado legal es un Estado absolutamente
justo. Igualmente para Platón la ley no es capaz de ordenar siempre lo mejor y lo más
justo, dada la inevitable desigualdad entre las personas y la continua mudanza de la vida
humana (Delgado, 2008).

En su obra Las Leyes reitera Platón la idea básica de que la ciencia es superior a la ley, por
lo que ninguna ley ni ordenanza es más poderosa que la ciencia, sin embargo, pueden ver lo
frecuente más no el todo. Por lo que el Estado justo no es alcanzable en términos absolutos.
Por otra parte para Aristóteles, la ley es un elemento constitutivo del Estado bien
gobernado, y sólo en el Estado gobernado por leyes los ciudadanos obedecen a la razón y
no a un querer despótico. La concepción aristotélica del régimen de derecho incluye
diversas precisiones que tienden a atenuar las consecuencias formalistas de la teoría, de allí
que las leyes tienen la misma naturaleza de los gobiernos de los que son partes (buenas,
malas, justas o inicuas), no basta de su existencia y aplicación estricta para que hablemos
de un gobierno constitucional. Asimismo destaca que las leyes no son capaces de prever
todas las situaciones, por lo que los magistrados deben tener la potestad para decidir lo que
corresponde a los casos no regulados (Delgado, 2008).

Wolkmer (2006) destaca que la estructura normativa del moderno Derecho Positivo formal
a comienzos del siglo XXI, es poco eficaz, sobre todo para solucionar y atender los
problemas relacionados con las necesidades de las sociedades periféricas, agregando que en
América Latina la fase de desarrollo capitalista y su proceso de expansión, intensifica la

351
sangría de los mercados de los países pobres e incrementa los niveles de desigualdad y
contradicción social, provocando una crisis de legitimidad y de funcionamiento de la
justicia, basado en la primacía y la exclusividad del modelo estatalista del Derecho y en los
valores del individualismo liberal, por lo que propone la búsqueda de una visión jurídica,
más pluralista, democrática y antidogmática, que refleje mejor y de cuenta del nuevo
contexto en que se encuentran los países latinoamericanos.

En Venezuela según lo expresado por la constituyente Portocarrero, citada por Delgado

(2008) “estamos transitando silenciosamente una ruptura del sistema jurídico. Que el
cartesianismo se está enterrando por su propio peso, que la linealidad del derecho está
muriendo, que Kelsen no puede seguir gobernando al mundo con esta teoría jurídica pura,
estamos quebrantando el derecho positivista cartesiano, este lineal y direccionista que
tenemos, es necesario comenzar a tejer la gran red jurídica del nuevo tiempo” (Delgado
2008 pág. 14).

El pensamiento contemporáneo plantea la necesidad de superar algunas fórmulas

tradicionales de entender lo jurídico o de subrayar el papel que desempeñan los derechos de
los seres humanos dentro del Estado, donde se acepte el derecho que surge
espontáneamente de la vida social y se reconozcan múltiples fuentes normativas, diversas
fuentes sociales del derecho, además del Estado, todo ello a diferencia del ordenamiento
determinado de forma única por las leyes que el cuerpo político elabore y pone en vigor.
De allí que Del Vecchio, citado por Delgado (2008) destaca que la mera sujeción del
Estado a la Ley vigente, por estricta que sea, no implica el respeto a los derechos básicos.

Friedmann (1953) refiriéndose a los méritos de Bentham, representante del utilitarismo y

considerado uno de los precursores de la Sociología del Derecho, recuerda que este autor
refiere y subordina los derechos de cada individuo a la felicidad de la gran mayoría de los
individuos que viven en una comunidad y que tienen todos los mismos derechos; hace
residir el fin del derecho en objetivos sociales prácticos y no ya en posiciones abstractas;
sienta las bases de una nueva tendencia relativista en la ciencia del derecho que más tarde

352
será llamada jurisprudencia sociológica, tendencia que vuelve a unir el derecho a objetivos
sociales definidos y a un equilibrio de intereses.

Por lo que del Derecho debe dar cuenta de lo que la sociedad es, de sus problemas y
realidades, con lo que coinciden juristas venezolanos, quienes sostienen la existencia de
derechos que no derivan del ordenamiento positivo sino de una fuente transcendente,
rechazándose la noción de que las normas tienen un único significado y que la
interpretación pueda ser estimada como verdadera o falsa y critican el modelo tradicional
de ciencia jurídica (dogmática), así como el positivismo y particularmente la llamada teoría
pura del derecho (Delgado 2008), por lo que la separación del paradigma tradicional ha
sido progresiva.

Así García, citada por Delgado (2008), destaca que hoy en día se impone la formulación de
una nueva ética política y la consecuente constitución de un proyecto filosófico – jurídico
que revele no apenas el rompimiento con una racionalidad tecno – instrumental o con el
positivismo jurídico europeo sino que refleje la propia identidad histórica, socio cultural y
política de las naciones. Estas premisas refuerzan la hipótesis de que la insuficiencia del
modelo normativo lógico- formal de la moderna cultura liberal – burguesa crea condiciones
para una nueva práctica jurídica alternativa que responda a las necesidades de los sistemas
sociopolíticos del nuevo siglo.

Agrega esta autora que un nuevo Derecho no puede basarse en reglas técnico – formales y
en órdenes teórico – abstractas perfectas, al contrario debe estar sumido en la dialéctica de
una práctica concreta e históricamente comprometida con la dignidad del otro. En este
contexto se justifica abandonar el monopolio estatal y mirar hacia las múltiples fuentes de
la producción normativa generada por los movimientos sociales y que posibilite el
surgimiento de una nueva cultura jurídica. Esta propuesta de racionalidad ética – jurídica
alternativa debe ser mucho más que una filosofía de la liberación, debe ser una filosofía de
la propia identidad, orientada a procurar un ser humano nuevo, en una nueva sociedad y un
nuevo cuadro de valores” (Delgado 2008)

353
Es necesario reconocer en nuestras sociedades la diversidad y las distintas manifestaciones
del Derecho, distinto al que surge del Estado. Debemos entender la existencia del
pluralismo jurídico, el cual en la actualidad se ha convertido en un análisis universal, dado
que ha entrado en crisis absoluta la concepción monista, que implica una visión centralista
del derecho y sus instituciones, dando lugar a la concepción de múltiples formas de resolver
conflictos en base a normas existentes en la sociedad. En la concepción del
constitucionalismo contemporáneo, el pluralismo jurídico, implica la coexistencia de varios
órdenes en un mismo espacio social, esto es que un mismo territorio existen diferentes
sistemas de derechos, unos basados en la costumbre y otros en normas escritas y
codificadas.

Se identifica la interlegalidad, en la interdependencia de la justicia formal y la justicia de

nuestros barrios, es así que una se alimenta de la otra o la toma como fuente para una mejor
administración de justicia por lo que el pluralismo jurídico implica la aceptación de que
varios ordenes jurídicos pueden convivir en un mismo espacio y tiempo, negando la
exclusividad estatal en la producción de normas jurídicas. De ese modo existen
simultáneamente diversos sistemas de regulación social y de resolución de conflictos,
basados en los aspectos culturales, étnicos, raciales, ocupacionales, históricos, económicos,
ideológicos, geográficos, políticos, etc.

En palabras de Santos (1977; 2007) el pluralismo jurídico significa la superposición,

articulación e interpretación de varios espacios jurídicos mezclados tanto en actitudes como
en comportamientos, ya sea en momentos de crisis o de transformación cualitativa en las
trayectorias personales y sociales, dado que vivimos en un tiempo de posibilidades y, por lo
tanto, también de porosidad ética y jurídica, de un derecho poroso constituido por múltiples
redes de órdenes jurídicos que nos fuerzan a constantes transacciones y transgresiones. La
vida socio-jurídica está constituida por la interacción de diferentes líneas de fronteras y el
respeto de unas implica necesariamente la violación de otras. Ese pluralismo jurídico queda
evidenciado en su trabajo en las favelas de Rio de Janeiro, en el Derecho de Pasargada, el
cual es un derecho paralelo, no oficial, que cubre una interacción jurídica muy intensa al

354
margen del sistema jurídico estatal, el derecho de asfalto, por ser el derecho que está en
vigor sólo en las zonas urbanizadas y por lo tanto con pavimentos asfaltados.

También se habla del pluralismo jurídico comunitario, el cual actúa sobre un espacio
formado por fuerzas sociales y sujetos colectivos con identidad y autonomía propia,
subsistiendo independientemente del control estatal, por lo que se cubren prácticas
normativas oficiales /formales y prácticas no oficiales /informales.

De la Torre (2007), plantea que la emergencia de nuevas y múltiples formas de producción

del Derecho está internalizada en el fenómeno práctico e histórico del pluralismo jurídico.
Se trata de la producción y la aplicación de derechos provenientes de las luchas y de las
prácticas sociales comunitarias, independientes del favor de los órganos o agencias del
Estado. Es una realidad que se centraliza en el seno de la propia comunidad, con nuevos
sujetos sociales, aflorando una nueva lógica y una nueva justicia, que orienta la acción
libertadora de los agentes sociales excluidos. Agrega este autor que en un espacio como el
latinoamericano, donde la fluidez de significados y practicas sociales derivadas del
pluralismo jurídico irrumpe en la racionalidad de la modernidad, no extraña que el derecho
oficial deba ser re conceptualizado como un sistema cultural en el cual diferentes
posiciones discursivas interactúen en un proceso constructivo, por lo que no se trataría de
un uso alternativo del Derecho, sino de un proceso de construcción de otras formas
jurídicas. En este sentido, coincidimos con Palacio (1993) quien alega que la
transformación jurídica no se consiste en la substitución de una normatividad injusta por
otra normatividad más favorable, sino en identificar el Derecho con los sectores
mayoritarios de la sociedad.

No queremos dejar de insistir que el derecho ha tenido un rol en la sociedad que ha sido
complejo y atacada su forma tradicional de concebirse. Pensadores pertenecientes a las
corrientes del pensamiento crítico del derecho, uso alternativo del derecho, derecho
alternativo, entre otras, han formulado cuestionamientos al derecho positivo. Ahora bien,
tal como destaca Wolkmer (2006), compartimos con este autor que no se trata de negar, las
formas teóricas de conocimiento de la tradición occidental, tampoco las conquistas

355
inherentes a las prácticas emancipadoras de la modernidad, sino de intentar construir un
modo de vida basado en nuevos paradigmas de legitimidad y de racionalización, que refleje
nuestra propia identidad histórica, sociocultural y política. Se trata de romper con la
metodología positivista y con las técnicas “objetivistas” de investigación donde prevalezca
la defensa de la integración y del equilibrio social, y se emplee una investigación – acción-
participativa, capaz de vincular el conocimiento con la acción y la teoría con la práctica, así
también como de reconocer y poner en práctica la sabiduría popular y la cultura del pueblo,
se trata incluir tanto comunidades indígenas, negros, obreros, campesinas, barriadas, en la
concepción del derecho.

Nuestros barrios, los Magallanes de Catia, Catuche y tantos otros que han contribuido con
nuestro quehacer profesional, nos hablan de la presencia del derecho y de la necesidad de
mirar hacia adentro de su conformación, su crecimiento, su cultura, sus tradiciones, dando
cuenta del pluralismo jurídico presente en nuestra sociedad venezolana. Por ello de la mano
de Ardila (2003) compartimos que el Derecho, bajo pena de naufragar en el mar revuelto de
la precarización de las relaciones sociales, debe abandonar su prospectiva dogmática,
abriéndose a una lectura que no lo constriña entre el normativismo y el Estado, percibiendo
en un análisis actual, que es un fenómeno histórico, dialéctico y social, conectado tanto con
los intereses corporativos y excluyentes, como con el irrefrenable impulso solidario en
búsqueda de una realidad sin opresión, exclusión e injusticia.

356
REFERENCIAS BIBLIOGRÀFICAS

Acioly, C. (2008a) ¿Barrios pobres de la esperanza o barrios pobres de la desesperación?

Ponencia dictada en curso sobre Regularización de mercados informales de suelo de
asentamientos en América Latina. Lincoln Institute. Caracas.

Acioly, C. (2008b) El desafío de la formación de barrios pobres y sus pobladores en los

países en vía de desarrollo. Ponencia dictada en curso sobre Regularización de mercados
informales de suelo de asentamientos en América Latina. Lincoln Institute. Caracas.

Aguilar, A. (1989) Las bases del ordenamiento territorial. Algunas evidencias de la

experiencia cubana. Revista Geográfica, 1989, Núm. 109.

Aguilar, J. (1980) Administración del desarrollo urbano. Conferencia dictada con fecha 2
de octubre de 1980.

Aguilar, L. (1996) Estudio Introductorio, en Aguilar Villanueva, Luis (1996): “La Hechura
de las Políticas Públicas”, 2ª ed., Miguel Ángel Porrúa, México.

Albornett, I. (2004) Formas y Fuerzas del Barrio. Radiografía aerofotográfica comentada

de las estructuras y dinámicas urbanas de asentamientos no controlados de la ciudad de
Caracas. Revista Urbana No. 35, Volumen 9, julio-diciembre 2004, Instituto de Urbanismo,
Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Alguacil, J. (2000) Cuidad, ciudadanía y democracia urbana. Revista de Estudios Sociales

y de Sociología aplicada. Documentación Social. Ciudades habitables y solidarias. Abril-
junio 2000 Núm. 119.

Anta, S. (2006) Ordenación territorial comunitario: Un debate de la Sociedad Civil hacia la

construcción de políticas públicas. Instituto Nacional de Ecología. México DF

Antillano, A. (2005) La lucha por el reconocimiento y la inclusión de los barrios populares.

La experiencia de Los Comités de Tierras Urbanas. Revista Venezolana de Economía y
Ciencias Sociales, Vol. 11, No. 3, UCV. Caracas.

Araujo, J. (2009) Introducción al Derecho Administrativo Constitucional, Ediciones

Paredes, Caracas.

Ardila, E (2003) Justicia Comunitaria como realidad contemporánea: Fundamento para el

análisis de las políticas públicas. El Otro Derecho. No. 30. Instituto Latinoamericano de
Servicios Legales Alternativos (ILSA). Bogotá.

Arias, A. (2006) La experiencia del PROCYMAF en la promoción del ordenamiento

territorial comunitario. Instituto Nacional de Ecología. México DF

357
Arias, F. (2000) Las periferias sociales: Los Barrios desfavorecidos en las ciudades
españolas. Revista de Estudios Sociales y de Sociología aplicada. Documentación Social.
Ciudades habitables y solidarias. Abril-junio 2000 Núm. 119.

Arnaud, A y Fariñas, M. (1996) Sistemas Jurídicos: Elementos para un análisis sociológico.

Universidad Carlos III, Madrid.

Azuela, A. (1989) La ciudad, la propiedad privada y el derecho. Centro de Estudios

Demográficos y de Desarrollo Urbano. México.

Azuela, A (1993a) La propiedad de la vivienda en los barrios populares y la construcción

del orden urbano. Universidad Nacional Autónoma de México. Coordinación de
Humanidades, México.

Azuela, A (1993b) Los asentamientos populares y el orden jurídico en la urbanización

periférica de América Latina. Revista Mexicana de Sociología.

Badell, R. y Grau, M. (Ed) (2000) Régimen jurídico del Urbanismo. Caracas. Editorial
Torino.

Baldó, J. (1996) Urbanizar los barrios de Caracas; en Bolívar, T. y Baldó, J. (comps). La

cuestión de los barrios. Caracas, Fundación Polar, Monte Avila Editores y Universidad
Central de Venezuela.

Baldó, J (2008) El programa de habilitación de barrios en Venezuela. Ponencia dictada en

curso sobre Regularización de mercados informales de suelo de asentamientos en América
Latina. Lincoln Institute. Caracas

Baldo, J y Bolívar, T. (1989) la investigación de los terrenos como causal de desalojo de los
barrios caraqueños. Caracas. Publicaciones FAU-SEU/UCV.

Baldó, J y Villanueva, F. (1994) Sobre la cuestión de la urbanización de los barrios. Revista

SIC. Fundación Centro Gumilla. Editorial: Barrios Urbanos. Año LVII, No. 568,
Septiembre-octubre 1994.

Baldó, J y Villanueva, F. (1995) Tendencias de crecimiento en las zonas de barrios del Área
Metropolitana de Caracas y sector Panamericana-Los Teques. Urbana,

Baldó, J y Villanueva, F. (1996) La Conferencia Mundial de las NN.UU (Hábitat II).

Revista SIC. Fundación Centro Gumilla. Año LIX, No. 587.

Baldó, J y Villanueva, F. (1997) Mejoramiento integral de los Barrios a través de la

autogestión en: I Seminario Internacional sobre mejoramiento y ordenamiento de
asentamientos urbanos precarios, Ediciones Centro Gumilla, Caracas.

358
Baldó, J y Villanueva, F. (1998) Plan sectorial de incorporación a la estructura urbana de
zonas de barrios del Área Metropolitana de Caracas y de la región Capital. Caracas,
Venezuela: CONAVI.

Barreto, M. (2008) Del barrio a la ciudad formal: percepciones de ciudadanía y derecho al

hábitat. Caso de estudio: Conjunto Habitacional Nuevo Catuche (Puerta Caracas),
Municipio Libertador, Caracas. Tesis de Maestría, UCV-FAU, Caracas.

Benthan, J. (1843) An Introduction to the Principles of Moral and Legislation, en Works,

Edinburgh, vol. I.

Bergalli, R. (1992) Usos y riesgos de categorías conceptuales: ¿Conviene la expresión: “uso

alternativo del derecho”? En: El otro derecho. Instituto Latinoamericano de Servicios
Legales Alternativos (ILSA). No. 10, Bogotá-Colombia.

Blanquer, J. M. (2000) La ciudadanía, o el estar en política. Ciudadanía y ser ciudadano.

Instituto de Altos Estudios de América Latina. Universidad Simón Bolívar. Caracas.

Bolívar, T. (1980) La producción de los barrios de ranchos y el papel de los pobladores y

del Estado en la dinámica de la estructura urbana del Área Metropolitana de Caracas.
Revista Interamericana de Planificación. Volumen XIV, numero 54.

Bolívar, T. (Coord) (1989) Los Barrios de Ranchos en Caracas, áreas de la ciudad no

permisadas. Universidad Central de Venezuela. Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Sector de Estudios Urbanos. Caracas.

Bolívar, T. (1991) Regularización de la propiedad de los terrenos en los barrios:

problemática y perspectiva. En: Tenencia de la tierra en los barrios: regularización
Caracas. Fundación de la Vivienda Popular.

Bolívar, T. (1993) Densificación y metrópoli, Urbana, 3, 31-41.

Bolívar, T. (Coord.) (1994a) Densificación y vivienda en los barrios caraqueños. Consejo

Nacional de la Vivienda. Caracas.

Bolívar, T (1994b) La autourbanización y la autoconstrucción en la producción de las

ciudades latinoamericanas. Tecnología y Construcción, 10, 9-15.

Bolívar, T. (Coord.) (1995a) Hacedores de ciudad. Caracas. Editorial ExLibris.

Bolívar, T. (1995b) Rehabilitación y reconocimiento de los barrios urbanos. Su necesidad

y riesgos. En Bolívar y Baldó (comps). La cuestión de los barrios. Caracas, Fundación
Polar, Monte Avila Editores y la Universidad Central de Venezuela.

Bolívar, T. (2001a) Algunos obstáculos que han impedido la Regularización Jurídica de los
Barrios Venezolanos. Caracas

359
Bolívar T. (2001b) Apuntes para una clase sobre la Regularización Jurídica de los Barrios
Autoproducidos en tierras ajenas ocupadas. Caracas.

Bolívar, T. (2001c) Avatares en los procesos de Habilitación de los Barrios Populares.

Entre sueños y realidades. Casos en San Salvador, La Habana y Caracas.

Bolívar, T. (2004) Tenencia de la Tierra y Barrios Urbanos. Revista Urbana No. 35,
Volumen 9, julio-diciembre 2004, Instituto de Urbanismo, Universidad Central de
Venezuela, Caracas.

Bolívar, T (2011) Desde Adentro: Viviendo la construcción de las ciudades con su gente.
Quito. Imprenta Crearimagen

Bolívar, T; Cilento, A; Hernández, T (coordinadores) (1997). Barrios y propiedad de la

tierra. Una Discusión. Publicación auspiciada por la Asociación Civil Encuentro
Internacional por la Rehabilitación de los Barrios del Tercer Mundo (responsable Teolinda
Bolívar). Impregraf, C.A Caracas.

Bolívar, T. y Ontiveros, T. (1995) Participación de la población en programas de vivienda,

situación actual, perspectivas y propuestas de solución: el caso venezolano. Caracas,
Venezuela: Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela.

Bolívar, T.; Ontiveros, T. y De Freitas, J. (2000a) Sobre la cuestión de la regularización

jurídica de los barrios urbanos. Caracas: mimeo (Informe de Investigación para el Instituto
Lincoln).

Bolívar, T y Ontiveros, T (2000b) Vivienda y acceso al suelo urbano: ¿institucionalización

de un derecho oficial paralelo?. En Fernandes, E (ed) Derecho, espacio urbano y medio
ambiente. Madrid-Oñati: Instituto Internacional de Sociología Jurídica.

Bolívar, T y Pérez, R. (1998) “Legal Pluralism in Caracas, Venezuela.” En Fernández

Edesio y Ann Varley (ed) Ilegal Cities. Law and Urban Change in Developing Countries.
Londres : Zed Press. P.123-129.

Bolívar, T y Pedrazzini, Y. (2008). La Venezuela urbana. Una mirada desde los barrios.
Bitocara Urbano/Territorial. Volumen 12 No. 1.

Boueiri, S. (2006) Acceso a la justicia y servicios jurídicos no estatales en Venezuela. El

Otro Derecho 35.

Brewer, A. (1980) Urbanismo y Propiedad Privada- Editorial Jurídica Venezolana, Caracas.

Brewer, A. (1983) La urbanización en Venezuela y la ausencia de un Derecho Urbanístico

Instituto de Derecho Público. Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas. Imprenta Universitaria. Caracas.

360
Brewer, A. (1998) Poblamiento y Orden Urbano en la Conquista Española de América.
Trabajo presentado en Jornadas Internacionales sobre Derecho Urbanístico, Universidad de
Santiago de Compostela, España.

Brewer, A. (2007) El curioso e insólito caso de la Ley Orgánica para la Planificación y

Gestión de la Ordenación del Territorio, sancionada en septiembre de 2005 y derogada en
febrero 2007, sin haber entrado en vigencia. Revista de Derecho Público, 109 (enero-
marzo) Caracas, Venezuela.

Brewer. A. (2009) Derecho Administrativo y Democracia a los 100 años de la cátedra

(1909-2009). Ponencia presentada en las jornadas conmemorativas del Centenario de la
Cátedra de Derecho Administrativo de Venezuela., Caracas.

Briceño, M. (2006) Desarrollo, Ambiente y Ordenación del Territorio. República

Bolivariana de Venezuela. Asamblea Nacional. Comisión Permanente de Ambiente,
Recursos Naturales y Ordenación Territorial. Talleres Gráficos de la Asamblea Nacional.
Caracas.

Briceño, R. (1977) La lectura de la ciudad. Expresamente. Venezuela.

Briceño, R. (1986) El futuro de las Ciudades Venezolanas. Ediciones Lagoven. Caracas.

Briceño, R. (1991) Los efectos perversos del petróleo. Fondo Editorial Acta Científica
Venezolana y Consorcio Capriles. Caracas.

Buroni, T. (1998) Apostando al derecho al hábitat. Banco Mundial. Seminario sobre

pobreza urbana, Río de Janeiro, Mayo 14-16, 1998.

Calderón, J. (2000) Regularización de la tierra y derecho: Perú y más allá. En: Derecho,
Espacio Urbano y Medio Ambiente, Instituto Internacional de Sociología Jurídica de Oñati,
Dykinson.2000.

Camacho, O. (1991) Regularización de la Tenencia de la Tierra: Posibilidades y

restricciones. En Fundación de la Vivienda Popular (Ed), Tenencia de la Tierra en los
barrios: Regularización. Caracas: Fondo Editorial Interfundaciones.

Camacho, O. (2000) Políticas de suelo y captación de plusvalía. El caso venezolano. En los

pobres de la ciudad y la tierra. Alfonso X Iracheta y otros.

Camacho, O y Tarhan, A. (1991) Alquiler y propiedad en Barrios de Caracas. Universidad

Central de Venezuela. Caracas.

Cappelletti, M. (1996) El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento mundial para

hacer efectivo los derechos. México. Fondo de Cultura Económica.

361
Carbonier, J. (1977) Sociología Jurídica. Editoriales Tecnos, S.A Madrid.

Carceller, A. (1997) Introducción al Derecho Urbanístico. Tecnos, S.A Madrid, España.

Carias, R. (1995) Identidad y Cultura de los Barrios. En La cuestión de los barrios. Monte
Ávila Editores Latinoamericana, C.A Caracas.

Casal, J. y otros. (2005) Derechos Humanos, Equidad y Acceso a la Justicia. Instituto

Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). Caracas.

Castells, M. (1981) Crisis urbana y cambio social. Siglo XXI, México.

Castro, R. (2000) Movimiento en pro de la civilización urbana. Ciudadanía y ser ciudadano.

Instituto de Altos Estudios de América Latina. Universidad Simón Bolívar. Caracas.

Cilento, A. (1991) Consolidación y tenencia de la tierra en los barrios. En: Tenencia de la

tierra en los barrios: regularización. Fundación de la Vivienda Popular. Caracas.

Cilento, A (1997) Una aproximación al problema de la ocupación y propiedad de la tierra

en los barrios. En Barrios y propiedad de la tierra. Una Discusión. Publicación auspiciada
por la Asociación Civil Encuentro Internacional por la Rehabilitación de los Barrios del
Tercer Mundo (responsable Teolinda Bolívar). Impregraf, C.A Caracas.

Cilento, A. (1999a) Vivienda y Desarrollo. Cambio de Paradigma del Hábitat. Universidad

Central de Venezuela. Caracas.

Cilento, A. (1999b) Centralización Vs. Descentralización. Cambio de Paradigma del

Hábitat. Universidad Central de Venezuela. Pág. 47-53. Caracas.

Cilento, A. (1999c) La Ciudad y los Barrios. Cambio de Paradigma del Hábitat.

Universidad Central de Venezuela. Pág. 75-86. Caracas.

Cilento, A. (2004) Urbanismo: La Habilitación Física de Zonas de Barrios. Antecedentes,

Políticas y Actuaciones. Urbana 35. Revista del Instituto de Urbanismo. Facultad de
Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Cilento, A. y Fossi, V. (1998) “Políticas de Vivienda y Desarrollo Urbano en Venezuela

(1928-1997). Una cronología crítica. Urbana No. 23. Revista del Instituto de Urbanismo.
Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Clichevsky, N (2007) Algunas reflexiones sobre informalidad y regularización del suelo

urbano. Ponencia presentada en Seminario Internacional Procesos Urbanos Informales.
Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.

Conte, C. (1837) Traité de Legislation, Bruxelles.

362
Corbetta, P. (2007) Metodología y Técnicas de Investigación Social. Universidad de
Bolonia. McGraw – Hill / Interamericana de España, S.A.U. Madrid.

Corredor, C. (1998) Pobreza Urbana: Problemas de Orden Conceptual e implicaciones de

política. Banco Mundial. Seminario sobre pobreza urbana. Rio de Janeiro, Brasil.

Cortes, L. (2000) La Vivienda como factor de exclusión en la ciudad. Revista de Estudios

Sociales y de Sociología aplicada. Documentación Social. Ciudades habitables y solidarias.
Abril-junio 2000 Núm. 119. Madrid

Cosculluela, L. (1983) La planificación urbanística. Integración de planes. Ordenación del

territorio y urbanismo. Elaboración y aprobación de planes Instituto de Derecho Público;
Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Imprenta
Universitaria. Caracas.

Cotterrell, R. (1991) Introducción a la Sociología del Derecho. Editorial Ariel, S.A,

Córcega, Barcelona.

Cunill, N. (1991) Participación ciudadana. Dilemas y perspectivas para la democratización

de los estados latinoamericanas. Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo. (CLAD). Caracas.

Chávez, H (2011). Leyes del Poder Popular. Introducción. Importancia y transcendencia del
desarrollo de la plataforma legislativa para fortalecer el Poder Popular. Talleres Gráficos de
la Asamblea Nacional. Caracas.

Dan, G. (2005) El marco institucional de la participación ciudadana. La visión comunitaria.

En: Giuliani, F. (Comp) Construcción de una Cultura de Paz (58-65). Publicaciones
Universidad Católica Andrés Bello. Caracas.

De La Torre, J. (1984) Derecho como arma de liberación en América Latina. Centro de

Estudios Ecuménicos. México.

De La Torre, J. (coord.) (2007) Pluralismo Jurídico. Teoría y Experiencias. Facultad de

Derecho de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí. Centro de Estudios Jurídicos y
Sociales. México.

Delgado, F. (2005) Introducción al Análisis Jurídico. Departamento de Publicaciones

Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Delgado, F. (2008). La Idea de Derecho en la Constitución de 1999. Serie Trabajos de

Grado No. 16. Departamento de Publicaciones. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas.
Universidad Central de Venezuela. Caracas.

De Pedro, A. (1997) Régimen Funcionarial de la Ley de Carrera Administrativa. Editores

Vadell Hermanos. Valencia.

363
De Soto, H. (1987) El Otro Sendero, Editorial Sudamericana. Buenos Aires.

De Soto, H. (2003) El Misterio del Capital, Editorial Sudamericana. Buenos Aires.

Díaz, E. (1989) Sociología y Filosofía del Derecho. Taurus. Oñati.

Diccionario Crítico Etimológico Castellano e Hispánico (1989). Volumen. 1, página 527.

Duhau, E. (2000) Doctrinas de planeación y gestión del desarrollo urbano. En los pobres de
la ciudad y la tierra. Alfonso X Iracheta y otros.

Duran, W. e Iglesias, R. (1989) La teoría del uso alternativo del derecho y su aplicación en
la educación de los derechos humanos. En: El otro derecho. Instituto Latinoamericano de
Servicios Legales Alternativos (ILSA). No. 4. Bogota - Colombia.

Dye, T. (2008) Understanding Public Policies. 12th Edition, Pearson Prentice Hall, New
Jersey.

Engels, F. (1974) La situación de la clase obrera en Inglaterra. Diáspora, Buenos Aires.

Entelman, R. (1982). Nuevas perspectivas de la Filosofía del Derecho. Culturas. Unesco.

Volumen 8, No. 2. Paris.

Espina, A. (2002) Construcción de una perspectiva social comunitaria para un plan de

desarrollo rural integral. Propuesta para el Plan Sarao. Tesis de Grado, Universidad Central
de Venezuela, Caracas.

Estaba, R (1999). La descentralización y la ordenación del territorio en Venezuela:

Estrategias hacia la modernidad. In Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y
Ciencias Sociales. Nº 54. Universidad de Barcelona.

Faria, J. (1988). A crise do Direito numa Sociedade em Mudanca. Ed. Universidade de

Braislia. Brasilia.

Fernandes, E. (1998) Direito do urbanismo: Entre a “cidade legal” e a “cidade ilegal”:

Direito Urbanístico. Belo Horizonte.

Fernandes, E. (2000) Derecho, Espacio Urbano y Medio Ambiente, Instituto Internacional

de Sociología Jurídica de Oñati, Dykinson.2000. España.

Fernandes, E. (org) (2001) Dereito Urbanístico y Polítia Urbana no Brasil. Editora del Rey.
Belo Horizonte.

Fernandes, E. (2003) Del Código Civil al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la
trayectoria del Derecho Urbanístico en Brasil.

364
Fernandes, E. (2008a) Límites y posibilidades de una política nacional para la
regularización de la tenencia de tierra en áreas urbanas: el caso de Brasil. Ponencia dictada
en curso sobre Regularización de mercados informales de suelo de asentamientos en
América Latina. Lincoln Institute. Caracas.

Fernandes, E. (2008b) Informalidad, regularización e integración urbana. Ponencia dictada

en curso sobre Regularización de mercados informales de suelo de asentamientos en
América Latina. Lincoln Institute. Caracas.

Fernandes, E. (2011) Mercado de Suelos y Regularización de la Tenencia de la Tierra

Urbana: Lecciones de la experiencia brasileña y de otros países. En 80 años de Políticas de
Vivienda en Venezuela 1928-2008. Ediciones FAU-UCV, Caracas.

Fernandes, E y Alfonsin, B. (org) (2003). A ley e a ilegalidade na producao do espaco

urbano.Editora del Rey. Instituto Lincoln. Belo Horizonte.

Fernandes, E y Smolka, M. (2004) Regularización de la tierra y programas de

mejoramiento: Nuevas consideraciones. Edésio Fernandes y Martim O. Smolka Land
Lines: July 2004, Volume 16, Number 3.

Forsthoff, E. (1969) Traité de droit administratif allemand (trad. al francés Michel

Fromont), Bruselas, Bruylant.

Fossi, V. (1983) Comentarios sobre la propiedad del suelo urbano y sector público Instituto
de Derecho Público; Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas . Imprenta Universitaria. Caracas.

Fossi, V. (1989) Desarrollo Urbano y Vivienda. La desordenada evolución hacia un país de

metrópolis. El caso Venezuela, una ilusión de armonía. Ediciones IESA, 3ra edición.

Friedman, L. (1977) El Sistema Jurídico. En Sociología Jurídica, Materiales para el estudio

de la carrera de Derecho. UCV. Caracas.

Friedmann, W (1953) Legal Theory, London.

Fundación Vivienda Popular (1991) Tenencia de la Tierra en los barrios: Regularización.

Caracas: Fundación de la Vivienda Popular. Caracas.

Fundación Vivienda Popular (1999) Construyendo comunidades: 20 experiencias

venezolanas. Caracas.

FUNDACOMUN (1978). Inventario de los barrios pobres del Área metropolitana de

Caracas y el Departamento Vargas. Fondo Editorial Común. Caracas.

365
Gabaldón, A. (2006) Desarrollo Sustentable. La salida de América Latina. Grijalbo.
Caracas.

García de E. (1983) La organización administrativa del urbanismo. Competencias

nacionales, regionales y municipales. Sistema de organización y funcionamiento.
Coordinación administrativa Instituto de Derecho Público; Universidad Central de
Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas . Imprenta Universitaria. Caracas.

García, M. (2006) Ciudadanía, inclusión y autonomía en las organizaciones sociales

bolivarianas: los comités de tierra urbana. Los comités de tierra urbana: ¿movimiento social
por la inclusión? XXVI Conferencia Internacional de la Latin American Studies
Association (LASA). San Juan de Puerto Rico.

García, M. y Rodríguez, C. (2001). Notas Preliminares para la Caracterización del Derecho

en América latina. Trabajo preparado para el taller “bases para la construcción de una
Sociología Jurídica Latinoamericana”. Instituto Internacional de Sociología Jurídica. Oñati-
España.

Garrido, J. (1983) La propiedad del suelo urbano y sector público Instituto de Derecho
Público. Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas
Imprenta Universitaria. Caracas.

Garrido, J. (1988) Ordenación Urbanística, Editorial Arte. Caracas.

Garrido, F. (1992) Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II. Decima Edición,

Editorial Tecnos, Madrid.

Geigel, N. (1976) El Ambiente de Caracas. Una Introducción a la Ecología Urbana.

Sociedad Venezolana de Ciencias Naturales. Caracas.

Geigel, N. (1979). La Defensa de la Ciudad. Universidad Simón Bolívar/Instituto de

Estudios Regionales y Urbanos. Caracas.

Geigel, N. (1993a) Introducción al Urbanismo y al Derecho Urbanístico. Urbanismo -

Estado y Derecho. Equinoccio. Ediciones de la Universidad Simón Bolívar. Fundación
Polar. Caracas.

Geigel, N. (1993b) Urbanismo, Poder Público y Participación Ciudadana - Estado y

Derecho. Equinoccio. Ediciones de la Universidad Simón Bolívar. Fundación Polar.
Caracas.

Geigel, N. (1993c) Urbanismo, Estado y Derecho. Introducción al Urbanismo y al Derecho

Urbanístico. Fundación Polar. Universidad Simón Bolívar. Caracas.

Geigel, N. (1994a) Planificación y Urbanismo. Urbanismo - Estado y Derecho. Equinoccio.

Ediciones de la Universidad Simón Bolívar. Fundación Polar. Caracas.

366
Geigel, N. (1994b) La Ejecución y el Control del Urbanismo. Urbanismo - Estado y
Derecho. Equinoccio. Ediciones de la Universidad Simón Bolívar. Fundación Polar.
Caracas.

Giuliani, F. (2000) Desarrollo Comunitario. Ediciones de la Universidad Nacional

Abierta. Caracas.

Giuliani, F. (2003) Mirando al barrio. Revista SIC. No. 660, diciembre. Fundación Centro
Gumilla, Caracas.

Giuliani, F. (2007) Desarrollo Sostenible, Psicología Social Comunitaria y Articulación

Barrio-Ciudad. El caso de la comunidad de Catuche. Tesis de maestría en psicología social.
Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Guliani, F. (2008) El lugar del sujeto en las políticas sociales. En: Una mirada sobre
Venezuela. Ediciones de la Universidad Católica Andrés Bello – Fundación Centro
Gumilla. Caracas.

Giuliani, F. (2011) Buenos Gobiernos Locales. Ediciones de la Fundación Centro Gumilla.

Caracas.

Giuliani, F y Ramírez, A. (2006) El contexto comunitario. Fundación Centro Gumilla.

Caracas.

Giuliani, F. y Wiesenfeld, E. (1999) Ciudad, identidad y sostenibilidad. El caso Venezuela.

Informe Preliminar. Universidad de Barcelona.

Gómez, O. (1983) Administración municipal y urbanización en Venezuela. Equinoccio.

Editorial de la Universidad Simón Bolívar. Caracas.

Gómez, O. (1993) La Gestión Urbana. Urbana 12. Revista del Instituto de Urbanismo.
Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Gómez, D. (1994) Ordenación del Territorio: una aproximación desde el medio físico
Instituto Tecnológico Minero de España, Editorial Agrícola Española, S.A. Madrid.

González, H. (1999) Teoría Política Ed. Porrúa, 12 ed. México.

González, J. (2008) El Derecho a una Vivienda Digna en la Ley de Suelo del 2008. J.San
José, S.A Madrid.

González, J. (2009) Sistema Jurídico de las Administraciones Públicas. Editorial Aranzadi,

S.A Pamplona, España.

367
González, S. (1996) El título profesional del urbanista en Venezuela: la experiencia de la
Universidad Simón Bolívar. Revista Urbana 18.

González, S. (2001) Critica a la Ciudad Positiva. Urbana 28. Revista del Instituto de
Urbanismo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela.
Caracas.

Gouverneur, D. (2000) Ser ciudadano. Ciudadanía y ser ciudadano. Instituto de Altos

Estudios de América Latina. Universidad Simón Bolívar. Caracas.

Gravano, A. (2005) El Barrio en la Teoría Social. Espacio Editorial. Buenos Aires.

Grohmann, P. (1996) Macarao y su gente. Movimiento Popular y Autogestión en los

barrios de Caracas. Editorial Nueva Sociedad. Caracas.

Guba, E. y Lincoln, Y. (1994) Competing Pardigms in Qualitative Research. En N. Denzin

& Y.Lincoln (eds): Handbook of Qualitative Research (pp. 105-117). Thousand Oask:
Sage.

Guerra, F. (1980) Las Estrategias de Participación en América Latina, en Nueva Sociedad,

No. 49, Caracas.

Guitian, C. (1993a) Familia popular urbana: Reconstrucción de un proyecto. Urbana 12.

Revista del Instituto de Urbanismo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Págs. 43-56.
Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Guitián, C. (1993b) Espacio Habitable Popular de la Caracas contemporánea. Guilieta

Fadda Cori (compilador. La Urbe Latinoamericana. Balance y perspectivas a las puertas del
Tercer Milenio. CDCH-UCV, Fondo Editorial Acta Científico Venezolana. Caracas.

Guitián, C. (2005) Pobres y excluidos aún… y por mucho tiempo. ITER Humanitas,
Revista de Filosofía y Humanidades, Facultad de Teología de la Universidad Católica
Andrés Bello. Caracas.

Gurvitch. G. (1942) Sociology of Law, NewnYork; trad. Cast. De A. Romero Vera,

Rosario, Argentina.

Hernández, A. (2000) Barrios y equipamientos públicos, esencia del proyecto democrático

de la ciudad. Revista de Estudios Sociales y de Sociología aplicada. Documentación
Social. Ciudades habitables y solidarias. Núm. 119. Madrid.

Hernández, J. (1938) Historia del Derecho Administrativo Venezolano, en Revista del

Colegio de Abogados del Distrito Federal N° 6. Caracas.

Hernández, O. (1987) Estudio sobre modalidades de participación en el proceso de

planificación urbana. (Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano – OMPU) Caracas.

368
Hildenbrand, A. (1996) Política de ordenación del territorio en Europa, Universidad de
Sevilla, Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía. Colección
Kora.

Hoebel, A. (1954) ¿Qué es el Derecho? En Sociología Jurídica, Materiales para el estudio

de la carrera de Derecho. Universidad Central de Venezuela. Caracas

Informe Fórmulas Gerenciales para la Habilitación de Tierras (2000). Consejo Nacional

de la Vivienda (CONAVI) en convenio con la Fundación de Investigación y Desarrollo de
la Universidad Simón Bolívar (FUNINDES). Coord. Urb. Josefina Flórez Díaz.

Instituto de Derecho Público (1986). Derecho Público en Venezuela y Colombia. UCV Vol.
VII.

Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI). (1988) 60 Años de Experiencias en Desarrollos

Urbanísticos de Bajo Costo en Venezuela. Editorial Metrópolis, Caracas

INSURBECA. Instituto de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo. (1994)

Diagnóstico del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio Libertador. Universidad
Central de Venezuela. Caracas.

Iracheta, A y Somolka, M. (2000). Los pobres de la ciudad y la tierra. Lincoln Institute of

Land Policy.

Isturiz, A. (2000) Lo social en la nueva Constitución Bolivariana. En Maingon, T.(Ed). La

cuestión social en la Constitución Bolivariana de Venezuela. CENDES-UCV.

Karst. K, Murray, L. y Audrey J. (1973) The evolution of law in the barrios of Caracas. Los
Angeles: University of California Press.

Kraft, M. y Furlong, S. (2006) Public Policy: Politics, Analysis and Alternatives, 2nd ed.,
CQ Press, Washington, D.

Kriegel, B. (2000) El concepto de ciudadanía, problemas de historia y definición.

Ciudadanía y ser ciudadano. Instituto de Altos Estudios de América Latina. Universidad
Simón Bolívar. Caracas.

Kummerow, G. (1980) Compendio de Bienes y Derechos Reales (Derecho Civil II)

Ediciones Magon, Caracas.

La Cruz, T. (2008) La propuesta social del Gobierno Bolivariano: Las Misiones. En: Una
mirada sobre Venezuela. Ediciones de la Universidad Católica Andrés Bello – Fundación
Centro Gumilla. Caracas

369
Ladero, M. (1989) La ciudad Medieval (1248-1492). Universidad de Sevilla. Secretariado
de Publicaciones.

Lares, E. (1983) Manual de Derecho Administrativo. Imprenta Universitaria. Universidad

Central de Venezuela. Caracas.

Le Corbusier (1957) Le Charte d’Athnes. Citado por Lope-Bello en: Urbanismo, Estado y
Derecho. Caracas. Ediciones de la Universidad Simón Bolívar.

Lincoln, Y. y Guba, E. (1985). Naturalistic Inquiry. Beverly Hills: Sage.

López, M. (1997) Cuando trabajamos en el barrio en: Barrios y propiedad de la tierra. Una
Discusión. Universidad Central de Venezuela, Caracas.

López, O. (1987) La amenaza sísmica y la vivienda informal. Trabajo presentado en el II

Foro en la Defensa de la Ciudad. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Machado, C. (1981) La industria de la construcción entre 1944 y 1959. Editado por C.

Macahdo de Acedo. Editorial Ateneo de Caracas, Caracas.

Marcano, F. (2004) La Otra Ciudad. Revista Urbana No. 35, Volumen 9, Instituto de
Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Marques, O. (2000) La Ciudad Informal y el nuevo plan director de Porto Alegre, Brasil.
En, Derecho, Espacio Urbano y Medio Ambiente. Edesio Fernández Coordinador. Instituto
Internacional de Sociología Jurídica,

Martin, C. (2000) Propuesta conceptual sobre la modalidad de administración

mancomunada con la comunidad. Mimeo, Caracas.

Martin, C. Pocaterra, E, Toro, L. (2004). Documento preparado en ocasión del Informe

presentado por FUNDAPATRIMONIO y el Instituto del Patrimonio Cultural, sobre el Plan
Especial para la Ordenación Urbanística de la Quebrada de Catuche (UDU 2.4) y La Trilla
(US 2.5) Caracas.

Martín, R. (1983) La vivienda de iniciativa pública. Régimen de acceso a la propiedad.

Arrendamiento. Propiedad horizontal. Derecho de superficie. Imprenta Universitaria.
Instituto de Derecho Público. Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas .Caracas.

Martin, J. (1989) El Urbanismo Colonizador, en El Plan Rotival, 1939/1989. Universidad

Central de Venezuela. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Caracas

Martin, J. (1996) Vivienda popular e iniciativa municipal en Caracas, 1908-1958 (o como

algunos pioneros no estaban equivocados) En La cuestión de los barrios. Monte Avila
Editores Latinoamericana, C.A Caracas.

370
Martín, Y. (2006) Ciudad Formal-Ciudad Informal: El proyecto como proceso dialógico.
Una mirada a las relaciones entre los asentamientos urbanos autoconstruidos y los
proyectos que proponen su transformación. Tesis doctoral. Universidad Politécnica de
Cataluña. Barcelona.

Martínez, J (2004) El Derecho Urbanístico. UNAM, México.

Martínez, M. (1994) La investigación cualitativa etnográfica en educación: manual teórico-

práctico. Trillas. México.

Martínez, M. (2009) Ciencia y Arte en la metodología cualitativa. Trillas. México.

Massiris, A. (1991) Reflexión sobre una política de ordenación territorial en los países
latinoamericanos. In Trimestre Geográfico, Asociación Colombiana de Geógrafos, núm. 15,
Bogotá.

Massiris, A. (1993) Bases Teórico-metodológicas para estudios de ordenamiento territorial.

In Misión Local, Instituto de Desarrollo del Distrito Capital y la Participación Ciudadana y
Comunitaria IDCAP, año 2, núm. 2, enero/marzo, Universidad Distrital, Santa Fe de
Bogotá.

Massiris, A. (1999) Experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales

realizados en Colombia. In Perspectiva Geográfica, Revista del Programa de Estudios de
Postgrado en Geografía (EPG), Convenio Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia (UPTC)-Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), Tunja, Editorial UPTC,
núm. 4 (Primer y segundo semestre).

Massiris, A. (2000) Decálogo para el fortalecimiento del ordenamiento territorial en

Colombia. In Asociación Colombiana de Geógrafos et al. Territorio, sociedad y conflicto
en Colombia. Memorias del XVI Congreso Colombiano de Geografía, Santiago de Cali.

Massiris, A. (2001) Cualidades y desafíos de las políticas latinoamericanas de

ordenamiento territorial. In Coloquio Geográfico sobre América Latina, Facultad de
Geografía de la Universidad Autónoma del Estado de México. Toluca.

Massiris, A. (2002) Departamento de Geografía, Universidad Pedagógica y Tecnológica de

Colombia –UPTC. “Ordenación del Territorio en América Latina”. Revista Electrónica de
Geografía y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona, ISSN: 1138-9788. Depósito
Legal: B. 21.741-98. Vol.VI, número 125.

Maure, M. (1991) La ciudad liberal de Arturo Soria. Colegio Oficial de Arquitectos,

Madrid.

371
Méndez, E. (1990) Gestión ambiental y ordenación del territorio. Universidad de los Andes,
Facultad de Ciencias Forestales e Instituto de Geografía y Conservación de Recursos
naturales, Mérida, Venezuela.

Moderne, F. (1983) Necesidad y posibilidad de una ley o de un código de urbanismo

Instituto de Derecho Público; Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas .Imprenta Universitaria. Caracas.

Moles, A. (1983) El régimen jurídico del urbanismo en Venezuela y su relación con la

autonomía municipal. Instituto de Derecho Público. Universidad Central de Venezuela.
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Imprenta Universitaria. Caracas.

Moles, A. (1997) La progresión del derecho Administrativo, en Estudios de Derecho

Público, Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Montero, M (2004) Introducción a la psicología comunitaria. Desarrollo, conceptos y

procesos. Paidos. Buenos Aires.

Montero, M. (2006) Hacer para transformar: El método en la Psicología Comunitaria.

Paidos. Buenos Aires.

Muci, J. (1983) Comentarios sobre aspectos de la organización administrativa del

urbanismo en Venezuela Instituto de Derecho Público; Universidad Central de Venezuela.
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Imprenta Universitaria. Caracas.

Murillo Hernández, Willian Jhoel. Tecnológico de Monterrey.

http://www.monografias.com/trabajos15/invest-cientifica/invest-cientifica.shtml 9 de julio
2005.

Naranjo, Y. (1984) Introducción al Derecho. Serie de publicaciones jurídicas. Dr. Asdrúbal

Fuenmayor Rivera. Caracas.

Negron, M. (1989) El Plan Rotival y la formación de la tradición urbanística en Venezuela.

Urbana 10. Revista del Instituto de Urbanismo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Negrón, M. (1996) La Planificación Urbana Local y el contexto metropolitano. Caracas.

Nikken, P., Pérez, R y otros. (2000) Estudio de una mediación oficial en conflictos
relacionados con vivienda en los barrios de Caracas. En: Sociología Jurídica. Materiales
para el estudio de la carrera de Derecho. Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Nino, C. (1974) Consideraciones sobre la dogmática jurídica. UNAM. México.

Nino, C. (1993) Algunos modelos metodológicos de “ciencia” jurídica. Fontamara.

México.

372
Nino, C. (1996) Introducción al análisis del Derecho. Astrea. Buenos Aires.

Novoa, E (1975) Desajuste de la Ley escrita por el transcurso del tiempo. En Sociología
Jurídica, Materiales para el estudio de la carrera de Derecho. Universidad Central de
Venezuela. Caracas.

Nuñez, E. (2006) La Prescripción Adquisitiva de la Propiedad. Vadell Hermanos Editores

C.A, Valencia. Venezuela.

Oficina Técnica Nacional de la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana

(OTNRTTU) (2008). Programa de Regularización de la Tenencia.

Ontiveros, T. (1989) La Casa de Barrio. Aproximación socioantropologica a la memoria

espacial urbana. 12 estudios de casos. Mimeo. Caracas- Conicit. Facultad de Arquitectura y
Urbanismo. Universidad Central de Venezuela.

Ontiveros, T. (1999) Memoria Espacial y Hábitat Popular Urbano. Doce experiencias

familiares en torno a la casa de barrio. Fondo Editorial Tropykos. Caracas.

Ontiveros, T y Bolívar, T. (2000) Vivienda y acceso al suelo urbano. ¿Institucionalización

de un derecho oficial paralelo? En: Fernandes, Edesio: Derecho, Espacio Urbano y Medo
Ambiente. Oñati: Instituto Internacional de Sociología Jurídica.

Ontiveros, T. y De Freitas, J. (1993) Metrópoli y Territorialización popular contemporánea.

Urbana, 13. Revista del Instituto de Urbanismo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Universidad Central de Venezuela. Caracas

Ontiveros, T. y De Freitas, J. (1996) Repensando el Barrio: Papel del Antropólogo en la

Rehabilitación de los Espacios Autoproducidos. En La cuestión de los barrios. Monte
Avila Editores Latinoamericana, C.A Caracas.

Orduña, E. (2007) Los servicios públicos locales. Su configuración jurídica en España.

Revista de Estudios Locales. COSITAL. No. Extraordinaria 2007, Madrid.

Palacio, G. (1993) Pluralismo Jurídico. Universidad Nacional. IDEA. Bogotá.

Parada, R (1999). Derecho Urbanístico. Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A
Madrid.

Parejo, L. (1983) La naturaleza de los planes urbanísticos. Efectos sobre la propiedad.

Modificación y revisión de planes Instituto de Derecho Público; Universidad Central de
Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas .Imprenta Universitaria. Caracas.

373
Peraza, A. (2007) La descentralización federal en Venezuela. Camino para el desarrollo de
la democracia participativa. Tesis doctoral en Ciencias Políticas. Universidad Católica
Andrés Bello. Caracas.

Perdomo, G. (1988) El investigador comunitario ¿científico imparcial o gestor del cambio

social? Boletín de la AVEPSO. XI (1) 14-41. Caracas.

Pérez, E. (1983) Comentarios sobre la propiedad del suelo urbano y sector público Instituto
de Derecho Público; Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas. Imprenta Universitaria. Caracas.

Pérez, R. (1979) Política y ordenamiento jurídicos informales. Notas para el estudio del
derecho de los asentamientos urbanos no regulados. Libro homenaje a Rafael Pizani.
Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Caracas.

Pérez, R. (1991) Regularización de la vivienda en los barrios. En: Fundación de la Vivienda

Popular (ed), Tenencia de la tierra en los barrios. Fondo Editorial Interfundacion. Caracas.

Pérez, R. (2000) Litigios y conflictos en la perspectiva de la Sociología Jurídica. En:

Sociología Jurídica. Materiales para el estudio de la Carrera de Derecho. Universidad
Central de Venezuela. Caracas.

Pérez, R. (2000) El papel del derecho en el desarrollo, acceso, estratificación social y el

sistema jurídico en Venezuela. En: Sociología Jurídica. Materiales para el estudio de la
carrera de Derecho. Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Pérez, R. (2000) El jurista como abogado y el rol político del jurista y de la Escuela del
Derecho. En: Sociología Jurídica. Materiales para el estudio de la carrera de Derecho.
Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Pérez, R y Nikken, P. (1979) Derecho y Propiedad de la vivienda en los barrios de Caracas.

Universidad Central de Venezuela, Fondo de Cultura Económica. Caracas.

Petrizzo, M. Estudios contemporáneos de políticas públicas. Tomado de internet

22/02/2012.

Pocaterra, E. (2000a) El Consorcio Social como ente administrativo ejecutor de programas

habitacionales. Mimeo. Caracas.

Pocaterra, E. (2000b) Participación de la comunidad organizada de Catuche en la

administración de ejecución de su proyecto de reconstrucción habitacional. Mimeo.
Caracas.

Pocaterra, E. (2005) El marco institucional de la participación ciudadana: la visión

profesional. En: Giuliani, F. (Comp) Construcción de una Cultura de Paz. Publicaciones de
la Universidad Católica Andrés Bello. Caracas.

374
Podgorecki, A. (1973) Public Opinion of Law. London: Croom Helm.

Política de Vivienda 1999 – 2004. Qué hacer y cómo hacerlo, en relación al problema de la
vivienda. Mimeo, Caracas.

Ponce, X. (1988) Informe sobre la intervención del Concejo Municipal y de la Gobernación

del Distrito Federal en la dotación de servicios de los barrios de ranchos (1958 – 1985). En
Bolívar Teolinda (coord.) Informe de Investigación presentado al Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Tecnológicas. Conicit. Caracas.

Programa de Reconstrucción de Catuche. Informe de Ejecución (2000). Fe y Alegría /

Asociación Civil Catuche (ASOCICA) Caracas.

Refinetti, M. (2004) Globalización, informalidad y regulación en las grandes ciudades

latinoamericanas. Traducción Analida Rincón. Editora Compiladora. Universidad Nacional
de Colombia.

Rincón, A. (2005) Espacios Urbanos No Consentidos. Legalidad e ilegalidad en la

producción de la ciudad. Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín.

Riofrio, G. (2003) Pobreza y Desigualdad en nuestras ciudades. Una Visión para las
autoridades urbanas. Documento Base Primera Sesión de URB – AL 10 Sao Paulo.

Rivas, M (2004). La Evolución e Involución de las Políticas Urbanas en Venezuela. El

Problema de los Barrios. Revista SIC, junio 2004, año LXVII. No. 665. Fundación Centro
Gumilla. Caracas.

Rocha, L. (1982). Critica a la Teoría Jurídica do Direito. Sequencia. Florianópolis: Ed.

UFSC.

Roche, C. (1999) Estudio Socio – Jurídico del Juicio de Amparo en Venezuela. En

Sociología Jurídica, Materiales para el estudio de la carrera de Derecho. Universidad
Central de Venezuela. Caracas.

Rodríguez, A. (1983) Nuevas perspectivas en la planificación territorial. Instituto de

Derecho Público; Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas. Imprenta Universitaria. Caracas.

Rodríguez, A. (1993) Comunidad, Urbanismo y Construcción en Venezuela. Aspectos

Jurídicos. Prohombre. PH Editorial, C.A. Caracas.

Rodríguez, A (2007) Participación Ciudadana, Institucionalidad Local y Consejos

Comunales en Venezuela. Publicado en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas No. 129, UCV, Caracas.

375
Rodríguez, A (2009) La curiosa trayectoria y los efectos de la Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio en la República Bolivariana de
Venezuela. Formato PDF/adobe acrobat. Internet pagina consultada 2012. Caracas.

Rodríguez, A. (2010) Fundamentos de Derecho Urbanístico. Una aproximación jurídica a la

ciudad. Tesis Doctoral, UCV-Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Caracas.

Rodríguez, J. (2000). Función Pública y Gobernabilidad Urbana: la situación de las

unidades administrativas de planificación urbana en los gobiernos locales del área
metropolitana de Caracas. Urbana 27. Revista del Instituto de Urbanismo. Facultad de
Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Rolnik, R. (2000) Legislación urbana y mercados informales de tierra: el vinculo perfecto.

En: Derecho, Espacio Urbano y Medio Ambiente. Dykinson. Instituto Internacional de
Sociología Jurídica de Oñati.

Rosas, I. (1995) Por un Sistema Nacional de Asistencia Técnica al Hábitat de los

Pobladores de Bajos Ingresos. Una Contribución. En La cuestión de los barrios. Monte
Avila Editores Latinoamericana, C.A Caracas.

Rosas, I. (1997) Mí intervención se ubica fuera del marco del Derecho Legal en: Barrios y
propiedad de la tierra. Una Discusión. Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Rosas, I. (2004) La cultura constructiva de la vivienda en los barrios del área metropolitana
de Caracas. Tesis Doctoral. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de
Venezuela. Caracas.

Rueda, S. (1996) La ciudad compacta y diversa frente a la conurbación difusa. Primer

Catálogo Español de buenas prácticas. Volumen primero. Conferencia de las Naciones
Unidas sobre asentamientos humanos. Estambul, junio 1996. Serie monográficas.

Rusque, A. (2003) De la Diversidad a la Unidad en la Investigación Cualitativa. Vadell

Hnos. Editores, C.A. Valencia. Venezuela.

Salas, M. (2008) La ordenación del territorio y la vocación de uso agrícola de la tierra en

Venezuela. Revista geográfica venezolana. Vol. 49 (2).

Sánchez, E. (2000) Todos con la Esperanza. Continuidad de la participación comunitaria.

Universidad Central de Venezuela.

Sánchez, G (2006) La modernidad urbana en México. Fuentes teóricas y prácticas de la

primera mitad del siglo XX. Nro. 64. México.

Sánchez, G (2007) La escuela alemana de la planeación moderna de las ciudades.

Principios e influencia en México. Región y Sociedad. Volumen 19, No. 38. México.

376
Sánchez, J (1992) Geografía política, Editorial Síntesis, S.A. Madrid.

Santamaría, R. (2003) Análisis del proceso de participación en la comunidad de Plan de

Manzano en la fase de diseño urbano para la habilitación física de barrios. Tesis de Grado
Escuela de Sociología, Universidad Central de Venezuela. Caracas.

Santos, B. (1977) The law of the oppressed: the construction and reproduction of legality in
Passargada. En: Law and Society Review- volumen 12.

Santos, B. (2000) A Critica de Razao Indolente. Contra o Desperdicio da Democracia

Participativa. Rio de Janeiro. Civilizacao Brasileira.

Santos, B. (2006) Reinventar la Democracia. Reinventar el Estado. CLACSO. Buenos

Aires.

Santos, B. (2007) El Discurso y el poder. Ensayo sobre la Sociología de la retórica jurídica.

En Pluralismo Jurídico. Teoría y Experiencias. Facultad de Derecho de la Universidad
Autónoma de San Luis de Potosí. Centro de Estudios Jurídicos y Sociales P. Enrique
Gutiérrez. México

Sarlo, O. (2003) Investigación Jurídica. Fundamento y requisitos para su desarrollo desde

lo institucional. ISONOMIA, No. 19. Facultad de Derecho de la Universidad de la
República, Montevideo, Uruguay.

Schorske, C. (1987) la Ciudad Moderna punto de vista, 30, jul., Buenos Aires.

Serrano, P. (2011) Experiencia de organización y participación protagónica de la

comunidad de Catuche, Parroquia Pastora, Caracas, D.C. En 80 años de Políticas de
Vivienda en Venezuela 1928-2008. Ediciones FAU-UCV, Caracas.

Silva, G. (1992) La ocupación de inmuebles ¿delito o derecho?. El delito de invasión / el

derecho de posesión. En: El otro derecho. No. 10. Instituto Latinoamericano de Servicios
Legales Alternativos (ILSA). Bogotá.

Sime, J. (1986) Creating Places Or Designing Spaces? Journal Of Environmental

Psycholoqy, 6 (1), 49-63.

Sosa, A. (1993) Barrios Humanos. Revista SIC. Fundación Centro Gumilla. LVI (560) 436-
439. Caracas.

Sosa, F. (1983) Los patrimonios públicos del suelo. Instituto de Derecho Público;
Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Imprenta
Universitaria. Caracas.

Spantigati, F. (1973) Manual de Derecho Urbanístico. Editorial Montecorvo, Madrid.

377
Stake, R. (1995) Investigación con estudios de casos. Ediciones Morata S.L. Madrid.

Straus, A. y Corbin, J. (1994) Grounded Theory Methodology: An Overview. En N. Denzin

& Y. Lincoln (eds.): Handbook of Qualitative Research (pp.273-285). Thousand Oasks:
Sage.

Straus, A. y Corbin, J. (2002) Bases de la Investigación Cualitativa. Ediciones Morata, SL.

Madrid.

Stubbenj, J. (2002) The planning and laying out of streets and open spaces. En City and
Regional Plaining. Compilado por John W. Reps.
http/www.Library,cornel.edu./docs/riba.htm.

Taylor, S. y Bodgan, R. (1994) Introducción a los métodos cualitativos de investigación.

Ediciones Paidos Ibérica. Barcelona. España.

Tenreiro, O (1983) Comentarios sobre el caso de Caracas y la organización administrativa

del urbanismo. Instituto de Derecho Público; Universidad Central de Venezuela. Facultad
de Ciencias Jurídicas y Políticas. Imprenta Universitaria. Caracas.

Tosta, M. (2003) El Derecho como prudencia. Badell hermanos Editores. Caracas

Toro, L (1995) El Consorcio Catuche. Revista SIC, Nro. 573.

Toro, L. (2005) El marco jurídico como instrumento para la participación comunitaria. La

visión profesional. En: Giuliani, F. (Comp) Construcción de una Cultura de Paz (86-93).
Publicaciones Universidad Católica Andrés Bello. Caracas.

Toro, L. (2006) Marco Jurídico de la participación comunitaria. Fundación Centro Gumilla.

Serie QueHacer Comunitario. No. 4

Toro, L (2011) Legalidad y Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Informales: Una

visión actual. En 80 años de Políticas de Vivienda en Venezuela 1928-2008. Ediciones
FAU-UCV, Caracas.

Toro, L. (2010) Acceso a la Justicia y Participación Comunitaria en Venezuela: El caso del

Consorcio Social Catuche. En: El Acceso a la Justicia: contribuciones teorico-empiricas en
y desde países latinoamericanos. Editorial Dykinson, Madrid.

Toro, L. (2012). Investigación: Aspectos Jurídicos de la Regularización de la Tenencia de

la Tierra Urbana: Caso Asentamientos no Controlados (barrios) del Municipio Baruta.
Doctorado en Urbanismo Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de
Venezuela. Caracas.

Torres, I. (1997a) Educación Jurídica. En Sociología Jurídica, Materiales para el estudio de

la carrera de Derecho. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

378
Torres, I. (1997b) Modelos de Educación Jurídica y Sistemas Jurídicos. En Sociología
Jurídica, Materiales para el estudio de la carrera de Derecho. Universidad Central de
Venezuela. Caracas.

Treves, R. (1978) Introducción a la Sociología del Derecho. Taurus Ediciones S.A. Madrid.

Trigo, P. (2004) La Cultura del Barrio. Universidad Católica Andrés Bello, Fundación
Centro Gumilla, Caracas.

Turuhpial, H. (2011) Temas de Derecho Urbanístico. Fundación de Estudios de Derecho

Administrativo FUNEDA, San Cristóbal, Venezuela.

Uprimny, R. (1993) Jueces de Paz y Justicia Informal: Una aproximación conceptual a sus
potencialidades y limitaciones. En jueces de paz, resolución de conflictos y democracia en
Colombia. Bogotá, Mimeo, PNUD, PNR.

Urdaneta, G. (1980) La ejecución del urbanismo. Editorial Jurídica Venezolana. Colección

Monografías Jurídicas No. 16. Caracas.

Urdaneta, G. (1991) Interpretación Jurídica del alquiler en los barrios. En Camacho, O y

Tarhan, (comps). Alquiler y propiedad en barrios de Caracas. Universidad Central de
Venezuela. Caracas.

Urdaneta, G. (2009) Marco Jurídico del Urbanismo en Venezuela. Cuadernos de Derecho

Público No. 4, Fundación de Estudios de Derecho Administrativo FUNEDA, Caracas.

Urbina, E. (2007) El Régimen Jurídico del Urbanismo en Venezuela: Un extraño e

inacabado rompecabezas en los inicios del siglo XXI. 145 Boletín Corporativos P65
www.msinfo.info/defaul/BolACPS_2007_145_201_261,pdf-

Urquijo, J. (1971) Revista SIC. 341, Fundación Centro Gumilla. Caracas.

Vallmitjana, M. (2002) La Planificación Urbana en situaciones de urgencia social: Las

Zonas de Barrios. Revista venezolana de Economía y Ciencias Sociales, vol. 8, No. 3.
Caracas

Vallmitjana, M. (2004) Las Políticas de Vivienda y Desarrollo Urbano frente al Desafió

Urbanístico de las “Zonas de Barrios”. Revista Urbana No. 35, Volumen 9, julio-diciembre
2004, Instituto de Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, Caracas.

Van Leeuwen, A. (2001) Ordenamiento Territorial: Un proceso participativo, sostenible y

de democratización. Proyecto "Información sobre Tierras y Aguas para un Desarrollo
Agrícola Sostenible", GCP/RLA/126/JPN.

379
Varley, A (2000) De lo privado a lo público: género, ilegalidad y legalización de la
tenencia de la tierra urbana. En: Derecho, Espacio Urbano y Medio Ambiente, Dykinson,
Instituto Internacional de Sociología Jurídica de Oñati.

Villanueva, F. (1991) “Regularización de la tenencia y los procesos de Rehabilitación de

desarrollos existentes”. En: Tenencia de la tierra en los barrios: regularización. Fundación
de la Vivienda Popular. Caracas.

Villanueva, F. (1995) Planificación Física y diseño urbano para las zonas urbanas ocupadas
por asentamientos autoproducidos. Una Propuesta. En: La Cuestión de los Barrios. Monte
Avila Editores Latinoamericana. Fundación Polar. Universidad Central de Venezuela.
Caracas

Villanueva, F. (2002) Derecho Natural a la vivienda. Constitución, Leyes y Reglamentos.

Material presentado por el autor y discutido en reunión de comunidades de fecha
21/07/2002, Catuche, Puerta Caracas, Caracas.

Villanueva, F. (2006) Intervención en la Conferencia sobre la Integración de los Barrios

Urbanos. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela.
Caracas.

Villanueva, F. (2008) La Ley venezolana de Reconocimiento de los Derechos Reales

Inmobiliarios en las Zonas de Barrios y Urbanizaciones Populares, que pudo haber sido y
no fue. Ponencia dictada en curso sobre Regularización de mercados informales de suelo de
asentamientos en América Latina. Lincoln Institute. Caracas.

Villanueva, F. y Baldo, J. (1994). Sobre la cuestión de la urbanización de los barrios.

Revista SIC. Fundación Centro Gumilla. Caracas.

Villaroel, Y. (2005) Elementos Metodológicos y Teóricos para abordar el estudio de los

barrios del Municipio Antonio José de Sucre. Centro Histórico Regional de Petare. Alcaldía
de Sucre. Gerp Grupo Er Publicidad. Petare, Estado Miranda. Caracas.

Virtuoso, J. (1996) Democracia de Ciudadanos. Revista SIC. Fundación Centro Gumilla.

Año LIX, No. 587, Caracas.

Virtuoso, J. (2000) Consorcios Sociales para la organización de los barrios. Ponencia

presentada en: Organización popular y crisis social. Jornada de Intercambio y reflexión
sobre los procesos de participación y organización en las experiencias comunitarias.
Caracas.

Virtuoso, J. (2002) Proyecto Catuche. Material mimeo. Caracas.

Virtuoso, J. y Martín, C. (1994) Catuche: experiencia piloto de urbanización. Revista SIC.

Fundación Centro Gumilla. Editorial: Barrios Urbanos. Año LVII, No. 568. Caracas.

380
Wiesenfeld, E. (1995) La vivienda: Su evaluación desde la Psicología Ambiental.
Universidad Central de Venezuela. Consejo de Desarrollo Científico y Humanitario.
Caracas.

Wiesenfeld, E. (1997) La autoconstrucción. Un estudio psicosocial del significado de la

vivienda, Ediciones del CONAVI. Caracas.

Wiesenfeld, E. y Giuliani, F. (2002) Promoviendo comunidades sostenibles: teoría,

investigación y capacitación. Revista Interamericana de Educación de Adultos, 23 (1, 2 y 3),
87-114.

Wolkmer, A. (2006) Introducción al Pensamiento Jurídico Critico. Facultad de Derecho de

la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, México.

Zoido, F. (1998). Geografía y ordenación del territorio Scripta Vetera. Edición electrónica
de trabajos publicados sobre Geografía y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona-
España. N° 77. [On line] http://www.ub.es/geocrit/sv-77.htm

INFORMES. DOCUMENTOS

Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH). (1984).Tierra
para los asentamientos humanos. Nairobi.

Concejo Municipal del Distrito Federal (1968). Estudios sobre barrios de Caracas. Caracas.

Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI). (2000) Términos de referencia para la

preparación de planteamientos iniciales y de continuación orientados a la ejecución de
proyectos del Programa II Habilitación Física de Zonas de Barrios. Caracas.

FUNDACOMUN (1993). Tercer Inventario Nacional de Barrios. Caracas.

Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (1992). Un Compromiso

Nacional para el Desarrollo Sustentable. Informe Nacional de Venezuela ante la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Caracas.

Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (2000). Informe Nacional
sobre Gestión Ambiental en Venezuela. Caracas.

Organización Naciones Unidas (1972) Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiental

Humano: Declaraciones de Principios. Estocolmo.

Organización Naciones Unidas (1997) Conferencia Mundial sobre Asentamientos

Humanos. HABITAT II. San José.

381
Organización Naciones Unidas (2002) Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible del
26 de agosto al 4 de septiembre 2002. Johannesburo, Sudáfrica. Recuperado del sitio web:
en agosto de 2004, de http://www.un.org./spanish/conferences/wssd/.

LEYES

Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (1983)

Ley Orgánica de Ordenación Urbanística de 1987

Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y transferencia de competencias del

Poder Público. (1989) y su reforma parcial del año 2003

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial No. 5.453

Extraordinario. Caracas, 24 de marzo de 2000.

Decreto con Rango y Fuerza de Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política
Habitacional (2000) y sus Normas de Operación.

Decreto 1666 mediante el cual se inicia el Proceso de Regularización de la Tenencia de la

Tierra en Asentamientos Urbanos Populares. (2002)

Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. (2002)

Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2005)

Ley Orgánica de Poder Público Municipal. (2005)

Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat (2006)

Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos

Urbanos Populares (2006)

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat
(2007)

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat
(2008)

Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009)

Ley Orgánica del Poder Popular (2010)

Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2010)

382
Ley Orgánica de las Comunas (2010)

Ley Orgánica de Contraloría Social (2010)

Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal (2010)

Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (2010)

Ley de Emergencia de Terrenos Urbanos y Vivienda (2010)

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Especial de Regularización Integral de la

Tenencia de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos (2011)

Reforma parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional
de Vivienda y Hábitat (2012)

ANEXOS
Acta Constitutiva Estatutaria del Consorcio Social Catuche
Convenio de Administración Delegada (Consorcio Social Catuche/CONAVI)
Ordenanza del Plan Especial para la Ordenación Urbanística – Quebrada Catuche
Libelo Formulación Acción de Amparo Constitucional
Sentencia Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

383