Desafios da Regulação

do Setor Elétrico, modicidade tarifária

e atração de investimentos
Diretor-geral
Jerson Kelman

Diretores
Eduardo Ellery
Paulo Pedrosa
Isaac Averbuch
Jaconias Aguiar

Textos para discussão

Está publicação tem o objetivo de divulgar estudos e trabalhos desenvolvidos por servidores e
colaboradores da ANEEL.
As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,
não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Agência Nacional de Energia Elétrica ou do
Ministério de Minas e Energia.
 Textos para discussão - I

Desafios da Regulação
do Setor Elétrico, modicidade tarifária
e atração de investimentos

Brasília
2005

* O autor agradece a Jerson Kelman pelo estímulo a inaugurar uma Série que contribuirá para o debate
de temas regulatórios, a jornalista Salete Cangussu pelo aperfeiçoamento do texto e pela motivação,
aos publicitários Estevão Augusto e Marcelo Miranda pelo trabalho de criação e edição.
** Todos os erros remanescentes são de inteira responsabilidade do autor.
Agência Nacional de Energia Elétrica
Endereço: SGAN 603 Módulos I e J
Brasília - DF
CEP: 70830-030
Fone: (61) 426-5600

CIP. Brasil. Catalogação-na-Publicação

Centro de Documentação – CEDOC

Pedrosa, Paulo Jerônimo Bandeira de Mello. P372d

Desafios da regulação do setor elétrico, modicidade tarifária

e atração de investimentos / Paulo Pedrosa. – Brasília :
ANEEL, 2005.

17 p. : il. (Textos para discussão ; 1)

Inclui o conteúdo utilizado na apresentação do Curso de

Formação da ANEEL, ESAF, 27 de abril de 2005.

1. Setor elétrico. 2. Regulação. 3. Brasil. I. Agência Nacio-

nal de Energia Elétrica. II. Título. III. Série.

CDU: 35.078.2:621.3(81)

©
ANEEL 2005
Sumário

Apresentação 0

Regulação, instituições e desenvolvimento 1

A criação do Regulador independente 2

Evolução do Marco Legal 4

Encargos, tributos e subsídios 6

Os investimentos e a remuneração do capital 8

Construção do ambiente regulatório 10

Sinais econômicos e geração de valor 13

O futuro do setor elétrico 15

Princípios da ação do regulador 16

Desafios da Regulação do Setor Elétrico,
modicidade tarifária e atração de investimentos (*)

Apresentação
O regulador tem a responsabilidade de apresentar soluções às difíceis questões trazidas à pauta
pelos agentes, pelo Governo e pelos consumidores. É necessária também ao regulador a capacidade
de formular as questões que, quando respondidas, ajudem a aperfeiçoar o marco regulatório. Apti-
dão demonstrada pelo diretor da ANEEL, Paulo Pedrosa, na aula que deu aos concursandos da A-
gência, em maio de 2005, cuja transcrição editada inaugura esta nova linha de publicações, chama-
da de “Textos para Discussão”.

As publicações desta série traduzem o ponto de vista do autor. Não carregam a visão institu-
cional da Agência, devidamente fundamentada em resoluções aprovadas por sua Diretoria, e que
compõem a matéria prima de uma outra série, recém-lançada, os “Cadernos Temáticos”.

As reflexões do diretor Pedrosa sintetizam a experiência vivida na implementação do marco

regulatório, bem como o conhecimento de quem teve que tomar decisões de alta complexidade.
Trata-se de leitura indispensável aos que querem atuar com isenção e com sabedoria na regulação
do setor elétrico.

Jerson Kelman
Diretor-geral

(*)
Paulo Pedrosa é diretor da ANEEL
O conteúdo, salvo algumas alterações, foi utilizado originalmente na
apresentação no Curso de Formação ANEEL, ESAF, 27 de abril de 2005.
Sugestões para: paulopedrosa@aneel.gov.br
Desafios da Regulação do Setor Elétrico,
modicidade tarifária e atração de investimentos

Quatro anos de experiência na regulação
não podem ser apresentados com profundi-
dade em pouco tempo ou algumas páginas.
Mas é possível aproveitar nosso breve conta-
to para falar sobre uma jornada que trouxe
amigos, colegas de aprendizado, companhei-
ros de caminhada e professores em muitos
momentos. Alguns deles, para a felicidade da
ANEEL, comporão o quadro permanente da
Agência. É o sentimento de gratidão que me
faz trazer este ponto de vista pessoal sobre o
serviço público e a indústria de energia elé-
trica no País, apresentado de maneira
coloquial e não acadêmica, como uma con-
tribuição para que cada um amadureça e con-
solide sua própria visão.
Difícil não ser nostálgico na contagem
regressiva para fechar uma etapa, mas, vou
compartilhar um pouco do que, hoje percebo,
gostaria de ter recebido quando cheguei à
Agência. Questões talvez simples, que po-
dem parecer óbvias, mas que representam o
acúmulo de vivências e reflexões. Apesar de
insuficientes para a formação de uma visão
completa do processo regulatório são, certa-
mente, necessárias.

Regulação, instituições e desenvolvimento

Não há respostas fáceis na regulação. Ex- que com os acertos de outros. É isso que faz
periências e modelos bem sucedidos não se valiosos os nossos erros e torna perigosa a pos-
transplantam entre países. Fatores históricos, sibilidade de esquecê-los. São nos erros que
econômicos, culturais e políticos tornam as residem a principal fonte de aprendizado e a
realidades tão diferentes vacina para que não se
que a compreensão das repitam.
condicionantes particulares Não há respostas fáceis na A regulação está no
fica prejudicada. Até o centro da construção de
diálogo entre reguladores
regulação. Experiências e mo- um futuro próspero. Dire-
flui com dificuldade. Um delos bem sucedidos não se tamente relacionada com
interlocutor, por exemplo, transplantam entre países. os pilares de promoção do
pode estar atento ao moni- desenvolvimento: institui-
toramento do mercado
Cabe ao Brasil, portanto, de- ções consolidadas, infra-
varejista de energia, via senvolver suas próprias solu- estrutura e investimentos
Internet, e com o desen- ções, aprendendo, infelizmente, sustentáveis. Cada vez
volvimento de novos deri- mais se entende que boas
vativos financeiros que
muito mais com suas falhas do instituições e boas regras
mitiguem riscos de inves- que com os acertos de outros. são a condição mais im-
timento. O outro, preocu- portante para o crescimen-
pado com índices de furto to de um País, mais do
de energia e inadimplência superiores a 50% e que recursos naturais e mais do que a disponi-
com um mercado que não tem poder aquisitivo bilidade local de capitais. Para alguns autores,
compatível com a remuneração dos investi- de um campo da economia chamado de Nova
mentos necessários. Como fluiria o diálogo Economia Institucional, são as instituições
entre os dois? Cabe ao Brasil, portanto, desen- (que formulam as regras do jogo) e o cum-
volver suas próprias soluções, aprendendo, primento das regras (ou seja, o jogo propri-
infelizmente, muito mais com suas falhas do amente dito) que diferenciam os países. A

1
tradição em estabelecer do comparados com nos-
boas regras e cumpri-las é sos principais competido-
um dos determinantes do
Cada vez mais se entende que res - Rússia, China e Índia
desenvolvimento do con- boas instituições e boas regras - países com território,
tinente Europeu e dos são a condição mais importante população e necessidade
Estados Unidos. de capitais significativos
Para o Brasil, a conso-
para o crescimento de um País, como os nossos. Em 1998
lidação da ANEEL e da mais do que recursos naturais e o Brasil era o primeiro na
confiança dos investidores mais do que a disponibilidade confiança dos investidores
no cenário regulatório é internacionais, segundo
fator preponderante na
local de capitais. estudo da AT Kearney.
estabilidade institucional e Hoje estamos em 17°
na promoção do desenvol- lugar.
vimento. Essa condição não está apenas inseri- Há décadas o Brasil é classificado como
da no papel da Agência, é, principalmente, o emergente, mas, matematicamente segue uma
motivo da criação de um regulador indepen- trajetória submergente. O fato é que ainda cres-
dente. cemos menos do que a média mundial. Mesmo
A oscilação da confiança dos investidores nos nossos melhores momentos apresentamos
internacionais no país nos últimos anos merece taxas de crescimento inferiores ao resultado
atenção. Perdemos posições importantes quan- global consolidado. Se tivéssemos crescido
com a mesma taxa da média
mundial nos últimos vinte
anos, nosso PIB seria supe-
rior em quase 20%. O resul-
tado da economia no ano
passado, apesar de significa-
tivo, foi ainda 0,6 % menor
do que a média mundial. Para
este ano nossa previsão de
crescimento está em torno de
3,5%, enquanto o FMI prevê
um aumento de 4,2% para o
PIB global. Este fenômeno
não é conjuntural, é estrutu-
ral, acompanha o País nos
últimos anos. Só mudanças
estruturais, como o fortale-
cimento das instituições e
regras podem alterá-lo.
Crescimento do PIB: Brasil x média mundial.s

A criação do Regulador Independente

Para discutir a questão da criação “do coordenaria e promoveria os investimentos

regulador independente” temos que voltar a no setor elétrico, atuando diretamente ou
um período em que era premissa que o Go- através de empresas estatais.
verno consolidaria os interesses da socieda- Na condução dos necessários investimen-
de, incluindo consumidores e contribuintes, tos o governo se financiaria nas fontes disponí-

2
veis no Brasil e exterior e utilizaria recursos dos
consumidores arrecadados nas tarifas. O próprio
Governo determinaria as tarifas de energia,
considerando as necessidades gerais da econo-
mia nacional. Com esta concepção, a atração de
investimentos e a eficiência do sistema depen-
deriam diretamente da gestão pública.
O modelo reconhecidamente se esgotou e
ficou cada vez mais evidente, independente-
mente de qualquer viés ideológico da análise,
que haveria necessidade de recursos privados
para atender à necessidade do setor. Hoje 42%
do PIB correspondem aos gastos públicos e é
evidente que não haverá recursos para atender
a enorme demanda do segmento de infra-
estrutura. Segundo analistas, para o setor de
energia há necessidade anual de investimentos
da ordem de R$ 20 bilhões. A capacidade do
setor público, considerando o superávit fiscal, é
de aportar algo entre R$ 4 a 6 bi por ano. Res-
tarão de R$ 14 a 16 bi a serem atraídos na for-
ma de capitais privados.
Adicionalmente, é fato que a eficiência do
sistema, desestimulada pelas regras que assegu-
ravam o retorno dos investimentos, estava se
afastado de padrões desejáveis e que os interes-
ses de consumidores, contribuintes, investido-
res e do próprio Governo nem sempre eram
convergentes.
Governo
Políticas
Políticas
Públicas
Públicas
Equilíbrio fiscal
Gera / consome
recursos
Sustentabilidade Remuneração
Remuneração
Atração de Investimentos
Investidores
Equilíbrio entre visões de governo, consumidores e investidores.
Além dos conflitos de interesse entre os
segmentos de governo, investidores e consumi-
dores, os interesses de governo tendem a ser,
de alguma forma, conflitantes entre si. De um
lado, sempre houve a necessidade de arrecada-
ção fiscal e uma tendência de transferir ao con-
sumidor obrigações que poderiam ser vistas
como típicas de financiamento pelo contribuin-
te, como a condução de políticas sociais. De
outro a importância da modicidade tarifária
como fator de promoção da competitividade da
economia, de qualidade de vida da população e
de desenvolvimento.
Neste conflito a modicidade não encabe-
çou a lista de prioridades. Os consumidores de
energia que já contribuíam para a arrecadação
de recursos para as diversas esferas de Gover-
no, passaram a arcar com os custos da implan-
tação de políticas sociais nas tarifas. Arcaram
também com o crescimento de tributos como
ICMS e PIS/COFINS e da criação de novos
como a Contribuição de Iluminação Pública.
Os subsídios aos consumidores rurais, de
sistemas isolados e de baixa renda, além da
universalização são mais alguns exemplos.
Somam-se a estes as políticas de desenvolvi-
mento regional, de desenvolvimento tecnológi-
co, como os programas de pesquisa e desen-
volvimento e um conjunto de políticas energé-
Consumidores
Modicidade
Modicidade
Inclusão Social
ANEEL
ANEEL Qualidade de vida
Competitividade
Segurança
3
ticas de objetivos estratégicos como a energia
de Itaipu, nuclear, o Proinfa, etc.
Outro conflito de interesses é que os con-
sumidores, por sua vez, tendem a desejar ener-
gia abundante e barata. Enquanto os investido-
res desejam maximizar o retorno, os lucros, de
suas aplicações no setor tendo em vista os ris-
cos associados aos investimentos.
A identificação dos papéis e expectativas
de consumidores, investidores e Governo (con-
tribuintes) também ajuda a dar clareza a um
conjunto de transferências que, historicamente,
vêm ocorrendo entre os três segmentos. De ma-
neira pendular, evoluímos de modelos que asse-
guravam o retorno do investimento (indexado ao
ouro no início do setor elétrico ou, em outro
ciclo, aos próprios custos do serviço, somados a
uma remuneração garantida) a outros em que a
tarifa foi comprimida para conter a inflação. Em
alguns momentos consumidores financiaram os
investimentos, antecipando recursos, em outros
o contribuinte assumiu este papel. Cada movi-
mento, ao favorecer um segmento, sempre trou-
xe conseqüências aos demais.
Nesse contexto, surge a necessidade da
implantação de um órgão regulador indepen-
Evolução do Marco Legal
Mas as questões não são sempre claras no
setor elétrico. Nosso marco legal teve uma
evolução complexa e lenta, com objetivos mui-
tas vezes divergentes e uma série de mudanças
de rumo que perturbaram a clareza do cenário
institucional.
Tivemos vazios significativos. Disposi-
ções da Constituição de 1988 referentes ao
setor levaram oito anos para ser regulamenta-
das, produzindo um enorme vácuo legal em
que não se outorgaram novas concessões. Os
sistemas isolados até hoje não são regidos por
um conjunto de regras específicas. Acabamos
com mecanismos de estímulo a ineficiência que
marcaram a era da tarifa pelo custo. A desequa-
lização tarifária, prevista na Lei 8.631/93, está
sendo implementada somente dez anos depois,
com as revisões tarifárias. Mesmo passado todo
este tempo, não temos respostas sobre como
lidar com uma realidade tarifária, talvez insupor-
dente, impulsionada pela constatação de que o
setor precisa de capitais e pelo reconhecimento
de que as visões e interesses de governo, con-
sumidores e investidores podem não ser neces-
sariamente convergentes no curto prazo e pre-
cisam ser equilibrados. Este ponto faz toda a
diferença entre o antigo DNAEE, uma autar-
quia subordinada ao ministério, e a ANEEL,
uma Agência independente, que deve obediên-
cia a Leis e políticas delas decorrentes.
O regulador, como um órgão de Estado,
tende a ter uma visão que alcance todo o perío-
do necessário à amortização dos investimentos
capital intensivos do setor, compatíveis com a
duração dos contratos de concessão, prazo
algumas vezes equivalente ao de oito governos
eleitos. Da mesma forma não deve ser seduzido
pela idéia de uma energia barata no presente a
ponto de afastar investimentos futuros. Cabe ao
regulador, portanto, construir o equilíbrio entre
estes interesses, basicamente protegendo con-
sumidores e agentes do abuso de poder de mer-
cado, garantindo rentabilidade adequada aos
investidores que atuem de forma eficiente e
protegendo consumidores e investidores de
eventuais “oportunismos” políticos.
tável, quando os consumidores de certas distri-
buidoras tiverem que assumir os custos – mesmo
os eficientes – de suas áreas de concessão.
A complexidade e lentidão provocaram o
afastamento do que seria um roteiro lógico, um
cronograma adequado de implantação de mu-
danças e redefinição de papéis. Assim, não
ficou claro para a sociedade quais eram os ob-
jetivos das intervenções no setor. Com uma
motivação preponderantemente fiscal, as em-
presas foram privatizadas antes da consolida-
ção do modelo institucional e das instituições
necessárias ao seu bom funcionamento. As
regras de revisão tarifária foram definidas e
aplicadas depois que as empresas tinham sido
vendidas com base em projeções de fluxo de
caixa que não consideravam as revisões.
Decisões foram tomadas na compra de
ativos de geração e na autoprodução a partir
de uma projeção de preços futuros que não
4
se realizou em função das mudanças de re-
gras. O mercado de comercialização livre foi
estabelecido como regulado e gerido pelos
próprios agentes antes da definição dos pa-
péis e das responsabilidades de cada segmen-
to. Naquele momento, não houve o necessá-
rio diálogo com o setor de gás e nem com a
área de meio ambiente.
Mais de um quarto do PIB brasileiro, o
segmento dos grandes consumidores, tem na
energia até 35% de seus custos e foi particu-
larmente afetado com as indefinições do Marco
Setorial. Os efeitos atingem não só a competi-
tividade da produção nacional de commodities,
mas se propagam em nossas cadeias produtivas
atingindo a economia como um todo. Decisões
de investir tanto nas plantas industriais quanto
em autoprodução de energia foram “postas em
xeque” por aumentos dos encargos setoriais,
impostos e do custo do transporte de energia.
De certa forma, as regras do jogo, ou
grande parte delas, foram sendo definidas
quando o jogo já tinha começado. Fundamen-
talmente, a grande questão do setor não foi
tratada com clareza necessária: qual a fronteira
do serviço público de energia. Estaria restrito
ao serviço de transporte, monopólio natural
regulado ou alcançaria o próprio produto tran-
sacionado e sua produção e comercialização?
A falta de clareza tornou o setor elétrico
particularmente vulnerável a propostas focadas
em questões particulares, voltadas a viabilizar
segmentos de consumidores ou agentes. Inde-
pendentemente de seu mérito, cada uma das
propostas é implementada às custas dos demais
segmentos que arcam com os incentivos na
forma de subsídios cruzados e aumento de
custos. A complexidade do setor, das regras de
seu mercado e da operação do sistema pode
fazer com que um novo e pequeno benefício,
estabelecido para incentivar a poucos, aumente
desproporcionalmente o risco e desestimule a
muitos. Merece registro que a maior parte des-
sas inclusões é incorporada ao Marco Legal
durante a conversão de medidas provisórias em
leis. Neste caso a celeridade do procedimento
de aprovação compromete a análise do impacto
de alterações propostas durante a tramitação.
Foi assim na criação de diversos incentivos a
energias alternativas e de aumentos da CCC
(Conta de Consumo de Combustíveis) – como
no caso da inclusão de cerca de R$ 500 mi-
lhões adicionais por ano, relativos ao ICMS do
combustível, obrigação trazida na tramitação
da MP que alterou a alíquota da COFINS.
Tudo isso levou à necessidade de um re-
cente rearranjo do setor, o Novo Modelo do
Setor Elétrico, que procurou reordenar o siste-
ma e recuperar muito do que se perdeu na ca-
pacidade de planejamento e na clareza das re-

1988
1988 1993 1995 1996 1997
Constituição Lei 8.631 Lei 8.987 Lei 9.427 Lei 9.433
Concessão de
Federal Fixação dos níveis das Serviços Públicos Criação da ANEEL Política Nacional de
(Artigos 175 e 176) tarifas de energia Recursos Hídricos
elétrica e extinção do
Lei 9.074
Regime de
Concessão de Lei 9.478
Serviços de Energia CNPE e ANP
Remuneração Garantida Elétrica
Decreto 2.335
Regimento Interno da
ANEEL
Implantação da ANEEL

1998 1999 2002 2003 2004

Lei 9.648 Lei 9.984 Lei 10.438 Lei 10.762 Dec. 4.970
MAE e ONS ANA Expansão da oferta, Programa Emergencial Aproveitamento ótimo
RTE, baixa renda e
universalização dos Dec. 4932 Lei 10.847 Cria a EPE
serviços Delega à ANEEL o
Poder Concedente Lei 10.848
Lei 10.433 Modelo Institucional
Cria o MAE
Lei 10.871
Lei 10.604 RH das Agências
Tarifa Baixa Renda
PL nº 3.337
Gestão das agências
Evolução do marco legal do setor elétrico. Dec. 5.163
Comercialização e Outorga

5
gras e dar a estabilidade necessária ao processo em geral com as diferenças liquidadas na
regulatório. CCEE (Câmara de Comercialização de E-
Mesmo assim, ainda vivemos um cenário nergia Elétrica), mas em alguns casos como
extremamente complexo, que ressalta a impor- contratos de entrega física de energia.
tância da atuação do regula- Uma analogia com
dor. Regulamos energias um campeonato de futebol
velha, nova e botox; de pode ilustrar o conturbado
empresas estatais –federais Tudo isso levou à necessidade processo evolutivo do setor
e estaduais – e privadas; de um recente rearranjo do elétrico brasileiro. Neste
tipo hidráulica – com MRE setor, o Novo Modelo do Setor caso duas coisas aconte-
– e térmica, do PROINFA, cem: Mudanças nas regras
de Itaipu, nuclear, de fontes Elétrico, que procurou reorde- do jogo ao longo do cam-
incentivadas com descontos nar o sistema e recuperar mui- peonato, sejam gerais –
na transmissão ou não, de to do que se perdeu na capaci- como o uso de duas bolas
geradores de serviço públi- em campo simultaneamen-
co, produtores independen- dade de planejamento e na te, sejam específicas, como
tes, autoprodutores, impor- clareza das regras e dar a es- dar a um time o direito de
tadores e comercializadores. tabilidade necessária ao pro- escolher o goleiro adversá-
Esta energia, chega a rio ou reconhecer, a uma
consumidores livres, parci- cesso regulatório. equipe que anteriormente
almente livres, especiais, jogara basquete, o direito
reunidos em comunhão de adquirido de segurar a bola
fato ou de direito e a consumidores cativos com a mão. Neste exemplo do futebol, a falta de
através de distribuidoras, pequenas distribuido- clareza permitiria a entrada em campo de times
ras, cooperativas permissionárias e comerciali- cujo objetivo não seria ganhar o campeonato, o
zadoras. que perturbaria o processo. Igualmente a incerte-
A comercialização dos diversos tipos de za em relação ao cenário e a concentração de
energia aos diferentes grupos de consumido- poder arbitrário no formulador das regras pode-
res se dá por meio de contratos iniciais, bila- ria fazer com que os times não concentrassem
terais, dos novos CCEARs – Contratos de esforços em ter os melhores jogadores e táticas,
Compra de Energia no Ambiente Regulado mas em competir pela influência no processo de
do tipo A-1, A-3 e A-5 e leilões de ajuste, definição das regras.

Encargos, tributos e subsídios

Chama a atenção de forma marcante no te entre todas as instâncias de governo e os

Brasil o papel do setor elétrico como grande
instrumento de transferência de renda e arreca-
dação fiscal (produtos com baixa permutabili-
dade têm tipicamente alíquotas altas de tributa-
ção, e é possível demonstrar que uma tributa-
ção inadequada distorce o equilíbrio oferta-
demanda do produto e prejudica toda a cadeia
de valor daquela atividade econômica). Um
diagrama com o fluxo de recursos no setor
evidencia que sua dimensão de instrumento de
transferência de renda se sobrepõe à dimensão
de segmento de infra-estrutura e tem sido defi-
nidora da evolução do setor. A disputa crescen-
investidores pelos recursos dos consumidores
de energia atingiu proporções que merecem
atenção da sociedade e podem comprometer o
equilíbrio de longo prazo entre segurança e
modicidade. Além dos mecanismos visíveis há
um conjunto de outros. São seguros (como o
Encargo de Capacidade Emergencial - ESS),
subsídios e transferências implícitas ao processo
tarifário que, muitas vezes, passam despercebidas
aos consumidores. Alguns decorrem de critérios
técnicos, como aqueles relacionados à segurança
do sistema, presentes na definição do risco de
déficit, do custo do déficit e da curva de aversão

6

CDE ESS CCC RGR
UBP
TF
G T
RGR
P&D ONS
CF
RGR
CPMF, PIS/Confins
PIS/Confins,, CSLL, IR
Municípios Governo Federal
Fluxos econômicos do setor elétrico.
a riscos. Outros decorrem das mais diversas ori-
gens. Decisões de inserção regional, programas
sociais, culturais e de fomento ao desenvolvi-
mento, tomadas pela direção de Itaipu, por e-
xemplo, pelas regras de um tratado internacional,
não submetidas à fiscalização do Regulador, são
incorporadas às tarifas pagas pelos consumidores
cativos de forma compulsória. Este sistema afas-
ta o setor elétrico de uma lógica virtuosa. Im-
postos são cobrados sobre programas de gover-
no que, idealmente, deveriam ser conduzidos
com recursos do Orçamento. Nesse caso, os
Tesouros Federal e Estaduais não comprome-
tem recursos e aumentam a arrecadação. O
ônus do aumento das tarifas recai sobre o agen-
te arrecadador, as distribuidoras de energia. A
enorme complexidade gera situações de bi e até
mesmo tri-tributação. Os consumidores pagam
ICMS ao Estado em que se localizam sobre o
ICMS que foram obrigados a pagar na compra
de combustível em outros estados. Pagam
ICMS sobre o subsídio ao consumidor de baixa
renda, que também está sendo obrigado a pagar
o tributo sobre a parcela da energia subsidiada.
Encargos são criados, como a recente CIP
- Contribuição de Iluminação Pública e alguns
já existentes se afastam de suas motivações
originais. A CIP chega a mais de 15% da conta
média em algumas cidades e há indícios de que
os recursos arrecadados são usados para finali-
Proinfa RTE /
CBEE
Etapa I Percee
• Baixa Renda
Consumo • Eletrificação
D/C
Rural
• Cooperativas
• Transporte
ICMS
CIP
Estados
dades que vão além da cobertura dos custos
com iluminação. Os recursos da Taxa de Fis-
calização e os do Programa de Pesquisa e De-
senvolvimento - P&D, pagos pelo consumidor
com uma finalidade específica, sofrem o efeito
do contingenciamento orçamentário e passam a
colaborar para o ajuste das contas públicas.
De qualquer forma, considerando apenas o pe-
so dos tributos na Infra-estrutura, a revista Veja
publicou recentemente estudo que mostra que somos
campeões mundiais, com participação de 48%. Para
tanto contribui o fato de que não há informalidade
no setor elétrico, ao menos no tocante ao surgimento
de uma venda alternativa por uma distribuidora
“pirata” ou de fraude na qualidade do produto. Na
energia elétrica não ocorre o verificado no campo
dos combustíveis em que a elevada tributação esti-
mulou o surgimento de uma indústria de fraudes e
sonegação fiscal na produção e comercialização. No
entanto, os efeitos da carga tributária se fazem sentir
no segmento do consumo, nos altos índices de furto
de energia e inadimplência, trazendo riscos aos in-
vestidores e custos adicionais aos consumidores
bons pagadores. Estes números na verdade variam
de consumidor para consumidor, de distribuidora
para distribuidora. Mas, de forma geral, é possível
afirmar que mais da metade do que se paga nas contas
de energia elétrica já não corresponde à geração,
transmissão, distribuição e comercialização de ener-
gia. A abertura nos diversos componentes evidencia o
7
tamanho de cada segmento setorial e os movimentos representar em torno de 5 pontos percentuais a mais
de mudança de participação relativa entre os compo- nas contas dos consumidores.
nentes ligados à energia e aos
encargos e tributos.
Nos últimos movimen-
tos tarifários fica evidente
que a fatia de encargos no
último ano subiu aproxima-
damente 40%, enquanto a
componente relativa ao ser-
viço público de distribuição
aumentou em torno de 8,5%
- menos do que o IGP-M.
O recente aumento das
alíquotas do PIS e da Cofins
tem também importantes im-
pactos tarifários, chegando a

Tributos na infra-estrutura.

Os investimentos e a remuneração do capital

Se, como dito, o objetivo da presença de atração de capitais: a perspectiva de lucro. O

um regulador independente é a promoção do lucro, a remuneração do investidor, é o centro
equilíbrio entre a necessidade de atração de de um processo de definição do custo do capi-
capitais privados – capitais que virão, e tam- tal aplicado, considerando os riscos e a oportu-
bém partirão, de forma voluntária – e a promo- nidade apresentada. O lucro, ou melhor, a pers-
ção da segurança e economicidade do abaste- pectiva de lucro é, enfim, o fator indutor de
cimento, é importante refletir sobre o fator de investimentos e de promoção da segurança do
atendimento, e está no centro do processo.
Segurança do A primeira destas dimensões, a segurança
Abastecimento Modicidade do abastecimento, dependerá da avaliação se a
perspectiva de lucro compensa os riscos asso-
Investimento ciados. Quanto à dimensão da modicidade tari-
fária são os riscos associados e o processo
Custo do Capital competitivo que vão defini-la. Quanto maior o
risco, maior o custo de capital. Quanto mais
Oportunidade eficiente o processo competitivo, mais se esti-
mulará a redução de custos e menores serão os
Risco preços praticados.
Aqui cabe uma reflexão importante sobre
Lucro como nosso “imaginário coletivo” vê o lucro, a
remuneração do capital aplicado nas empresas.
Conforme comprova recente matéria da revista
Exame, nossa sociedade parece subestimar sua im-
portância. Parece considerá-lo como um subproduto
negativo e desnecessário, um ônus como um resíduo
Perspectiva do retorno e atração de investimento. poluente associado a um processo industrial. O
lucro ficou em oitavo lugar entre os objetivos de

8
uma empresa, sendo citado por apenas 10% dos
entrevistados, segundo a mencionada pesquisa, rea-
lizada pelo instituto Vox Populi.
A revista apresenta ainda os resultados alcan-
çados no quesito “desenvolver trabalhos comunitá-
rios” da pesquisa que foram quatro vezes superiores
ao de remunerar os acionistas. “Pagar impostos”
mereceu três vezes mais citações. Gerar empregos
teve nove vezes mais força do que o impopular gerar
lucro como um objetivo empresarial.
É claro que isso é uma distorção. Gerar lucro é
o objetivo de uma empresa. Esta é a motivação dos
que empreendem e arriscam seus capitais. Os outros
itens, extremamente importantes para a sociedade,
são um subproduto – nobre, necessário e que deve
ser induzido e estimulado, mas incapaz de por em
movimento a máquina do investimento privado
voluntário. O ponto de vista do regulador não deve
ser aquele da população em geral, apontado pela
Revista Exame edição de março de 2005
pesquisa de opinião. O regulador precisa estar atento
ao fato de que a perspectiva de lucro, de remunera-
ção do capital aplicado, é aliada do processo regula- justamente em estimular ganhos adicionais
tório e que o desejo de ampliar este lucro por meio para o agente para, nas revisões tarifárias, cap-
de uma maior competitividade é a principal força turá-los no benefício dos consumidores.
motriz promotora de eficiência econômica agregada. Conhecer a si próprio e o ambiente regu-
Muito citado hoje nas estratégias empresariais, lado é uma jornada pessoal que cada um deve
o líder militar chinês Sun Tzu já falava da importân- empreender. Em geral os reguladores, servido-
cia de se conhecer a si próprio e ao adversário no res públicos por opção, concursados ou comis-
documento conhecido como “A arte da guerra”. sionados, são pessoas que privilegiam a segu-
Este ensinamento é fundamental aos regulado- rança ao risco. Muitos são oriundos dos antigos
res: conhecer a si próprio, e ao quadros de empresas esta-
mercado que regula. Quando tais do setor elétrico. Têm,
ele é observado a sociedade de certa forma, natureza
ganha a batalha pelo desen- O lucro, ou melhor, a perspec- distinta daquela do mer-
cado que regulam, que se
volvimento. tiva de lucro é, enfim, o fator fortalece e se torna mais
Nash formulou bri-
lhantemente, em seu “equi- indutor de investimentos e eficiente com a presença
líbrio de Nash”, a melhor promoção da segurança do de agentes com diferentes
graus de apetite para as-
estratégia (no caso, de re- atendimento. sumir riscos e distintas
gulação) para um depende
do que seria a melhor es- expectativas de retorno de
tratégia (de investimentos) seus investimentos.
para o outro. A regulação Cabe aos reguladores
deve oferecer oportunidades de maiores ganhos compreender a lógica das empresas, respeitá-la
àqueles que, ao buscar maior retorno do inves- e utilizá-la na construção do cenário regulató-
timento e eficiência nos investimentos e custos rio. As regras devem ser feitas considerando o
operacionais, se alinhem aos objetivos de segu- ambiente em que serão aplicadas e não, sim-
rança da oferta e modicidade tarifária. A Regu- plesmente, refletir a visão e as opções ideais –
lação por incentivos, aplicada no processo da por mais nobres que sejam – daqueles que as
Revisão Tarifária das distribuidoras, consiste elaboraram.

9
Construção do ambiente regulatório
A construção deste ambiente regulatório é
tarefa gigantesca, mas basicamente definir
regras corresponde, basicamente, a arranjar as
peças de um enorme quebra-cabeças.
O primeiro conjunto de peças, definidor
para todo o processo, é composto por aquelas
que correspondem aos capitais que serão utili-
zados. Recursos públicos ou privados? Capital
próprio de empreendedores ou recursos de
terceiros? De instituições públicas de fomento,
com recursos recolhidos compulsoriamente?
Fundos incentivados por renúncia fiscal? Re-
cursos de financiamentos internacionais ou
capitais de risco investidos? Associados a fa-
bricantes e fornecedores? Fundos de pensão?
Resultantes de Project Finance? Mercado de
Capitais? Reinvestimento dos resultados dos
agentes atuais?
Cada uma destas fontes tem um limite, uma
disposição particular em correr riscos e uma con-
dição de contribuir para a eficiência do sistema.
O segundo conjunto de peças diz respeito
aos riscos que estarão presentes e os instrumen-
tos para sua mitigação. Assim, serão conside-
rados os riscos de natureza legal, técnica, ope-
racional, de mercado e de crédito e os instru-
mentos para mitigá-los por meio de diversifica-
Alocação que reduz os
custos globais
associados aos riscos
Alocação de riscos entre agentes, consumidores e contribuintes.
ção, contratos, seguros, garantias e transferên-
cias.
Por fim, um conjunto de peças represen-
tando consumidores, contribuintes e todo o
conjunto de agentes setoriais.
Essa montagem do “jogo” regulatório po-
de ser feita de diversas formas, mas haverá
sempre um arranjo ideal para cada objetivo que
se pretenda maximizar. Haverá sempre uma
melhor alocação de riscos, na proporção cor-
respondente à capacidade de cada segmento de
reagir e lidar com os mesmos, que levará a um
custo global mínimo.
O regulador pode contribuir para que se
atinja este ponto ótimo, reduzindo os riscos
sistêmicos e o risco decorrente da instabilidade
e imprevisibilidade. Por exemplo, de maneira
geral, a cada ponto percentual de redução de
riscos corresponderá um decréscimo em torno
de 3% nos preços finais pagos pelos consumi-
dores. A decisão de investimentos no setor vai
além de exigir 1% a mais ou a menos de retor-
no e considera fortemente a confiança de longo
prazo. Na indústria de energia elétrica, muitas
vezes 3% ou 4% a mais de retorno percebido
podem não ser suficientes para atrair investi-
mentos, dependendo da percepção quanto à
Alocação com altos custos
globais associados aos
riscos
10
Simulador regulatório – Alocação dos riscos
estabilidade regulatória. Em outras palavras,
muitas vezes o risco percebido é critério de
eliminação e simplesmente, acima de determi-
nado risco não se investe pois o retorno nesse
nível não seria sustentável no longo prazo.
Decisões regulatórias importantes estão
implícitas no processo. Duas se destacam:
ƒ como serão divididas as responsabilidades
entre contribuintes e consumidores e como
se perseguirá a eficiência; e
ƒ como equilibrar a alocação de responsabili-
dades e papéis para a gestão de governo e
para os agentes setoriais por meio de pro-
cessos competitivos.
Assim, se tivéssemos um simulador regula-
tório, a partir das definições acima, poderíamos
fazer a alocação de riscos entre os diversos seg-
mentos e conferir os resultados em um “painel
de controle”. Veríamos que não há mágica, não
há almoço grátis. Riscos dificilmente se elimi-
nam, na verdade se transferem. Se não estiverem
presentes instrumentos para lidar com os mes-
mos o sistema se afasta de seu ótimo.
No painel verificaríamos que um aumento
da carga tributária ou na transferência de obriga-
ções de políticas de governo aos consumidores
levaria a preços maiores para a energia e a uma
redução da competitividade da economia, dos
investimentos no setor e da segurança do abaste-
cimento. Observaríamos que políticas de inclusão
repassadas às tarifas podem produzir também
exclusão ao reduzirem a competitividade da in-
dústria e ao comprometerem a renda dos consu-
midores.
Cada modelo de financiamento de empre-
endimentos adotado tem também suas conse-
qüências. Os modelos de Project Finance, por
exemplo, reduzem muito o risco do empreen-
dedor, limitado à sua pequena participação no
capital total. Também podem reduzir o custo
do empreendimento e o preço da energia, mas
reduzem o recolhimento do Imposto de Renda
quando o juro sobre o capital de terceiros é
abatido para efeito de cálculo do resultado. Da
mesma forma, quando os investimentos se dão
por meio de fundos que contam com isenção
fiscal haverá um benefício aos consumidores e
uma renúncia por parte do Tesouro.
Veríamos que um aumento da incerteza
global por uma movimentação muito rápida
dos riscos aumentaria o custo do capital inves-
tido. Determinados movimentos atrairiam ou
repeliriam investidores internacionais. Outros
ampliariam o espaço de construtores e fabri-
cantes nacionais. A cada alteração correspon-
deria uma mudança no custo de capital médio
aplicado e nos preços finais.
Em um simulador completo que projetasse
resultados ao longo do tempo poderíamos,
confirmar a perspectiva de longo prazo nas
11
 Painel do Simulador Regulatório
decisões e avaliar como objetivos de curto
prazo, fiscais, de controle da inflação ou de
promoção artificial da modicidade tarifária,
por exemplo, comprometeriam resultados
futuros. Veríamos como, em momentos de
baixa segurança do abastecimento e altos
riscos associados aos investimentos, os con-
sumidores ou os contribuintes seriam obriga-
dos a assumir elevados custos. A influência
do setor elétrico na economia como um todo
ficaria evidente. Se o preço da energia não
for economicamente atrativo, investimentos
no setor industrial – novos projetos ou ex-
pansões previstas – serão reanalisados e mui-
Ambiente e evolução.
tas vezes cancelados, adiados ou remaneja-
dos para outra região ou País.
Enfim, o simulador e o painel regulatório
exemplificam o desafio de regular o setor elé-
trico e dão a noção da dimensão da atuação do
regulador independente e das complexas inter-
relações entre suas variáveis.
O ambiente regulatório define a evolução
dos agentes setoriais. Outra analogia oportuna é
a comparação com o processo de evolução das
espécies sob a influência do ambiente natural.
Se esse ambiente natural, o ecossistema,
corresponde ao cerrado brasileiro não se pode
esperar encontrar um urso panda. Lá, prosperarão os
12
tamanduás. Ao longo do tempo desenvolveram uma
anatomia particular e única, incluindo garras e lín-
guas capazes de alcançar a fonte de proteína e umi-
dade disponível nos cupinzeiros. Adaptaram-se ao
regime de chuvas. Aprenderam a se proteger das
queimadas. No cerrado não haveria chance para o
urso panda – por mais que ele seja considerado um
animal simpático. Ele jamais teria evoluído na região
e não sobreviveria nas condições locais. A evolução,
processo de causa e efeito, de sobrevivência do mais
adaptado ao meio, pode levar ao surgimento de
soluções curiosas. A exemplo de rios da Austrália
onde vivem os ornitorrincos, mamíferos aquáticos,
marsupiais, com bico, que botam ovos e que se de-
fendem com um esporão venenoso.
Da mesma forma é preciso estar atento ao am-
biente regulatório e desenhá-lo de forma a que seja
“habitado pelo tipo de fauna” que possa produzir os
resultados desejados. Igualmente e acima de tudo, é
preciso evitar mudanças bruscas que impeçam a
readaptação e afastem novos entrantes.
Não se pode perder de vista que energia
elétrica é um serviço em que é praticamente
impossível uma retirada imediata por parte do
investidor. Desse modo os investidores estão
vulneráveis a medidas oportunistas que alteram
o ambiente e diminuem o retorno do investi-
mento, considerando que não serão abandona-
dos, já que o prejuízo seria ainda maior. Con-
tudo, uma atitude dessa natureza compromete-
ria a atração de novos recursos.
O respeito às decisões tomadas nos diver-
sos cenários legais, ou seja, a gestão prudente
e consistente das expectativas de todos os ato-
res do desenvolvimento do setor elétrico, é
condição fundamental para a estabilidade e
evolução sadia do ambiente e dos agentes. De-
cisões não apenas de geradores, transmissores e
distribuidoras, mas também de consumidores,
em particular aqueles que fizeram importantes
investimentos e que têm no custo da energia
mais do que um fator de competitividade, uma
condição de sobrevivência.

Sinais econômicos e geração de valor

O processo adequado, o melhor ambiente sos e precisam ser ajustados de maneira adequa-
regulatório é aquele que promove investimen- da, por serem capazes de induzir comportamen-
tos eficientes e atende às necessidades do mer- tos que poderiam ser vistos como irracionais.
cado com modicidade. Segundo uma “lenda” setorial, por vezes citada
Existem dois tipos de instrumentos para em seminários e eventos e que traduz este racio-
interferir no ambiente regulatório e determinar cínio, em Maracaibo, região rica em gás natural,
o comportamento dos agentes que nele atuam. o governo decidiu fornecer o produto de graça à
O primeiro é o coercitivo, o punitivo, que tem população. Como conseqüência muitos consu-
eficácia limitada e restrita aos agentes já insta- midores, para economizar fósforos, passaram a
lados. Não são capazes de contribuir para a não desligar mais seus fogões.
atração de novos investimentos.
O segundo instrumento é o uso
de sinais econômicos adequados.
Assim aquele agente que se ade- Corretos sinais econômicos alinham e ajustam
quar ao interesse geral de efici- comportamentos de produção, transpor-te, comer-
ência e modicidade será recom-
pensado com a contrapartida de
cialização e consumo de forma otimizada. São
seu próprio interesse, a remune- sinais poderosos e precisam ser ajustados de ma-
ração e o lucro. neira adequada, por serem capazes de induzir
Corretos sinais econômicos comportamentos que poderiam ser vistos como
alinham e ajustam comportamen-
tos de produção, transporte, co- irracionais.
mercialização e consumo de for-
ma otimizada. São sinais podero-

13
 Os sinais econômicos são também um po-
deroso instrumento de promoção dos interesses
do consumidor, e muitas vezes de forma mais
efetiva do que a sempre necessária fiscalização.
Compara-se, como exemplo, os modelos de
financiamento habitacional do Brasil, Itália e
Estados Unidos. Enquanto nos dois primeiros
países a legislação estabeleceu um conjunto de
proteções para os que adquirem imóveis, no
último as regras parecem favorecer aos financi-
adores e permitem a retomada do bem financi-
ado com facilidade no caso de inadimplência.
Apesar das aparências, o modelo americano
favorece a população e permite milhões de
financiamentos a custos baixos. Já no Brasil e
Itália os poucos beneficiados por financiamen-
tos são onerados por pesados riscos incorpora-
dos pela solidariedade aos mal pagadores.
Também aqui não há solução mágica. Ou pa-
gam os consumidores, por meio dos custos, ou
os contribuintes nos impostos.
Os sinais econômicos da regulação podem
promover comportamentos que geram ou des-
troem valor para o setor elétrico, para seus
consumidores e para a sociedade.
Em muitas situações, podemos ver os efei-
tos destes sinais. Temos um número grande de
inventários de rios apontando, como aprovei-
Processo de geração de valor.
tamentos ótimos, usinas de 30.000 KW, limite
máximo para os incentivos de PCHs. Temos
consumidores instalando equipamentos, talvez
desnecessários, para atingirem a demanda de
3 MW e se habilitarem a se declarar livres.
Temos grandes consumidores procurando cons-
truir linhas próprias para acessar a rede básica
em função da forma de alocação dos custos dos
sistemas de distribuição.
Os subsídios, ao não explicitar custos, não
permitem que as informações fluam e afetam
as decisões. Assim os consumidores dos siste-
mas isolados não sabem que a geração de ener-
gia na Região custa até cinco vezes mais do
que no sistema interligado e não se motivam
para reduzir o consumo. Talvez até as próprias
distribuidoras não se estimulem para promover
a redução do consumo porque os efeitos se fari-
am sentir na sua própria receita. A circunstância
de a CCC pagar o combustível da geração nos
sistemas isolados poderia estar induzindo a uma
expansão com equipamentos de menor custo de
aquisição, de responsabilidade das empresas
locais, e maior custo de operação, particularmen-
te maior consumo de combustíveis, atribuído ao
fundo setorial. Soluções de custo global maior,
ineficientes, poderiam estar sendo promovidos
com o sinal econômico contido nas regras.
14
 Consumidores se declaram livres não por
terem encontrado energia mais barata e competi-
tiva, mas para se desvencilharem de elevados
encargos setoriais. Empresas compram gerado-
res para reduzir consumo da rede na hora de
pico, induzidas por um sinal na tarifa que pode
não corresponder à realidade das redes. Perdem
competitividade os consumidores. Perdem recei-
ta as distribuidoras. Pagam um pouco mais to-
dos os demais consumidores no rateio tarifário.
Além destes, diversos outros sinais econômicos,
como os locacionais no custo de transmissão,
estão presentes nas tarifas, provocando decisões
cuja eficiência merece avaliação.
Cada segmento de uma cadeia produtiva
pode ser decomposto em um conjunto de cus-
tos e em uma margem – que inclui a remunera-
ção do segmento. Da mesma forma toda uma
cadeia pode ser simplificada como custo e
margem, resultando no preço final.
O futuro do setor elétrico
O setor elétrico tem ainda muito a evoluir.
Tem sido um setor quase imune ao desenvol-
vimento tecnológico. De forma geral, muito
parecido com o que era há vinte ou cinqüenta
anos, especialmente quando comparado com
outros setores.
Houve uma revolução na comunicação
nos últimos anos: “faxes”, celulares, computa-
dores pessoais, internet banda larga. Avanços
tecnológicos revolucionaram e criaram novos
mercados, mas muito pouco aconteceu no
campo da energia. Ganhos de eficiência como
na geração a gás natural com ciclo combinado
são observados, mas nenhuma revolução tecno-
lógica, como os supercondutores, fusão nuclear
ou utilização comercial de células a combustí-
vel parece estar próxima.
No mundo, entretanto, está em curso uma
gigantesca transformação na comercialização
da energia. O campo para o desenvolvimento
de novas soluções criativas e inovadoras está
aberto, com oportunidades de geração de valor.
Algo que dará ao setor a necessária reação da
demanda, para que o mercado de energia possa
se desenvolver em plenitude. O empowerment,
aumento do poder dos consumidores, particu-
Processos de geração de valor são aqueles
em que os custos e preços são reduzidos e mar-
gens aumentadas. Ganham os agentes eficien-
tes que ampliaram suas remunerações e ga-
nham os consumidores, com os quais se dividiu
o resultado.
Os processos competitivos estimulam a
inovação e a criatividade na geração de valor.
No setor elétrico estes ocorrem de diferentes
formas, e podem contribuir de forma decisiva
para a modicidade tarifária. Temos a competição
no mercado, como quando dois comercializado-
res disputam um consumidor livre. Temos a
competição pelo mercado, como no modelo de
transmissão e no novo modelo de venda no am-
biente de comercialização regulada. Para o seg-
mento de distribuição temos a competição virtu-
al, com um padrão de referência estabelecido
pelo regulador nas revisões tarifárias e a compe-
tição contra o fator X aplicado nos reajustes.
larmente na escolha de seus fornecedores, a-
contecerá em benefício dos mesmos e dos a-
gentes que desenvolvam produtos eficientes,
agregando valor à energia que passará de sim-
ples commodity a um produto comercializado
sob medida para cada consumidor.
Em geral, os consumidores desejam con-
forto, qualidade de vida, capacidade de produ-
ção e não elétrons. Energia é percebida como
calor, frio, iluminação, movimento, comunica-
ção. Cada vez mais o setor elétrico, seguindo o
que ocorreu em outras áreas da economia, vai
se voltar para as necessidades de seus clientes
consumidores, agregando valor ao produto
energia, customizando seu fornecimento. Este
novo modelo permitirá cada vez mais sinergia
interna ao mercado de energia elétrica, entre
energéticos e com outros setores da economia.
Atrairá e promoverá comportamentos inovado-
res e a ampliação do campo do conhecimento.
A maneira de encarar a realidade será alterada
e a regulação continuará em permanente desa-
fio.
Sem que o governo precise abrir mão de
seu dever estratégico de acompanhar as soluções
que se desenvolverão, todos poderão se benefi-
15
 Alta
Alta
Geração
Geração
de
de Valor
Valor
ããoo
v
vaaçç
o
IInno
Produto padronizado
Baixa
Baixa
Produto
Produto
Foco
Foco
Geração de valor setor elétrico.
ciar. Energia poderá ser estocada em produtos,
se esta solução se mostrar mais racional do que
manter usinas paradas para uso em limitados
períodos de tempo. Empresas serão estimuladas
a fazer uma arbitragem entre o uso de diferentes
energéticos e entre diferentes formas e locais de
produção e consumo. O aumento da eficiência
de processos industriais, a autoprodução, em
particular a cogeração, terá enorme espaço a
ocupar quando tiverem o valor que são capazes
Princípios da ação do regulador
O modelo da ANEEL e sua forma de traba-
lho, com diretoria colegiada, mandatos, superin-
tendentes não subordinados diretamente a um
diretor, Procuradoria Federal autônoma, adminis-
tração por processos, audiências públicas, reuniões
abertas de diretoria com participação dos interes-
sados é uma conquista extraordinária. A sabatina
de aprovação pelo Senado e a exposição nas audi-
ências públicas e reuniões de diretoria abertas
também contribuem para assegurar que os direto-
res tenham o perfil técnico e a experiência necessá-
rias à função. Este modelo preserva a Agência dos
• Agregação (Geração,
Carga e Serviços)
• Sinergia
• Conhecimento e
Inteligência
Necessidade
Necessidade do
do cliente
cliente
de gerar para a sociedade devidamente reconhe-
cido no processo regulatório.
A tecnologia também combaterá fraudes e
furtos e viabilizará formas modernas de comer-
cialização, como a energia pré-paga e a que terá
restrição de consumo em alguns horários em
troca de preços menores. Assim os ganhos se
estenderão até mesmo aos consumidores resi-
denciais e cativos que poderão se beneficiar
diretamente dos iminentes avanços tecnológicos.
naturais riscos de captura, fortalece a instituição e
consolida sua presença no setor elétrico.
Considerando o que foi brevemente apresenta-
do e, com um olhar direcionado à atuação dos pro-
fissionais que se incorporam à ANEEL, é possível
chamar a atenção para questões que, em breve, farão
parte do dia a dia de todos.
Primeiro é preciso levar em conta que a com-
plexidade do ambiente regulado é enorme e requer
densidade de conhecimento, abrangência e multidis-
ciplinariedade. Está superada a era exclusiva dos
engenheiros. Hoje economistas e advogados são
igualmente necessários ao setor. Cada regulador pre-
16
cisa ter uma visão do todo, perceber o seu papel e
compreender o contexto de sua atuação. Os sinais
econômicos de cada norma precisam ser analisados e
seus efeitos antecipados. Uma decisão na área de
fiscalização de um agente específico pode trazer
significativos impactos no mercado para todos os
outros. Um novo regulamento ou uma decisão
sobre a operação do sistema, podem provocar
custos que não estavam presentes quando decisões
foram tomadas, gerando um ônus maior do que o
previsto ou inviabilizando investimentos. A com-
preensão das regras do setor, de seus mecanismos,
do despacho do sistema, de sua formação de pre-
ços, dos riscos associados, dos aspectos legais e
econômicos de cada ação é hoje uma pré-condição
da atuação dos reguladores. A CONSISTÊNCIA
do conhecimento deve, portanto, ser perseguida.
A presença de agentes de natureza totalmente
distinta pede que se preserve a isonomia de tratamen-
to no setor elétrico. Se este não fosse o caso, aqueles
agentes que entendem que poderiam ser prejudicados
por decisões não isonômicas deixarão de investir.
Também é importante que decisões das diversas áreas
da Agência sejam compatíveis entre si. A fiscaliza-
ção, por exemplo, não pode agir com base em concei-
tos individuais do que é certo ou adequado e julga-
mentos de valor, mas seguindo o previsto na regula-
ção. As decisões do passado e as atuais também pre-
cisam estar compatibilizadas. Cada nova obrigação e
flexibilização estabelecida pela regulação técnica
precisa ser acompanhada de mudanças na regulação
econômica. A COERÊNCIA das ações e normas
também é de grande relevância para o regulador.
A confiabilidade, estabilidade e previsibi-
lidade das decisões são também condição para
a consolidação do modelo regulatório, da atra-
ção de capitais e dos benefícios aos consumi-
dores. É sempre possível e desejável o aperfei-
çoamento do ambiente regulado, mas o regula-
dor não pode agir de forma impulsiva. É i-
gualmente importante reconhecer os direitos de
agentes de todos os segmentos e de consumido-
res decorrentes do momento em que cada deci-
são foi tomada. A SEGURANÇA é fator fun-
damental para o estabelecimento de um ambi-
ente atrativo a investimentos eficientes.
A motivação das decisões deve estar clara
a todos e a reprodutibilidade dos processos
deve ser sempre possível. Os procedimentos
internos, como, por exemplo, nos cálculos de
tarifas, precisam estar aptos a serem reproduzi-
dos externamente com os resultados confirma-
dos. A TRANSPARÊNCIA dos processos e
decisões deve ser outra marca da ação dos re-
guladores.
A clareza de objetivos, o rumo, o compromisso
com o ponto de chegada são essenciais. É possível, e
muitas vezes necessário ou desejável, que se estabele-
çam trajetórias alternativas, desde que não compro-
metam as metas estabelecidas. O FOCO nos objetivos
e na definição de prioridades evita a dispersão de
esforços e potencializa a ação regulatória.
A INDEPENDÊNCIA é fundamental para
que a Agência possa encontrar o ponto de equilí-
brio de sua atuação e evitar o risco de captura pelo
governo, pelos agentes, pelos consumidores, pelos
órgãos de controle e pela própria corporação. A
independência se completa com a autonomia, em
particular na disponibilidade dos recursos necessá-
rios para o desempenho de suas funções.
Por fim, o regulador não tem o domínio absoluto
do conhecimento e da sabedoria. Com humildade,
deve estar voltado para o aprendizado e para divulgar
o conhecimento acumulado, diminuindo a assimetria
de informações no mercado de energia. As teses
precisam ser contestáveis para que sejam sólidas e
densas sendo necessário ouvir consumidores e agen-
tes, governo e sociedade. Precisa haver fundamental-
mente diálogo interno entre as diversas áreas da agên-
cia para promover e estimular a diversidade de co-
nhecimento. O DIÁLOGO com os formadores de
opinião, formuladores de política e com a sociedade
em geral, trazendo as oportunidades de aperfeiçoa-
mento do ambiente regulatório e de seu marco legal,
deve ser exercido com empenho e por iniciativa do
Regulador. Esta talvez seja a mais importante e subes-
timada dimensão de sua ação.
O cenário atual do setor elétrico, com o Novo
Modelo, que persegue a estabilidade, atração de in-
vestimentos e promoção da modicidade tarifária, traz
a oportunidade de fortalecimento do ambiente institu-
cional em especial de sua Agência Reguladora.
Com a compreensão de seu próprio papel, do
mercado, dos agentes e dos consumidores, o regula-
dor estará consolidando mais fortemente sua presen-
ça. Seguindo as políticas definidas, respeitando a
segurança jurídica, mas aperfeiçoando as regras,
estará estimulando a geração de valor para empresas e
consumidores. Contribuirá para a atração de investi-
mentos para o setor elétrico, a segurança da oferta e a
modicidade tarifária nos termos de sua missão: pro-
porcionar condições favoráveis para que o merca-
do de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio
entre os agentes e em benefício da sociedade.
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