La Democracia en Los Partidos y Su Necesaria Regulacion Lega-JA Gomez Yañez

LA DEMOCRACIA EN LOS PARTIDOS
Y SU NECESARIA REGULACIÓN LEGAL

2016
José Antonio GÓMEZ YÁÑEZ
Consultor Político en Estudio de Sociología Consultores
Profesor Asociado de Sociología
Universidad Carlos III de Madrid
1. EL DERECHO CONSTITUCIONAL Y LOS PARTIDOS

1.1. Durante la época liberal, en el siglo XIX y principios del XX, los partidos fueron ignorados en
los textos constitucionales. Las constituciones más influyentes del periodo de entreguerras, la de
Méjico (1917) y la de Weimar (1919), tampoco aludieron a ellos, considerándolos asociaciones
incluidas en la libertad de asociación. La de la II República señalaba que «la potestad legislativa
reside en el pueblo, que la ejerce por medio de las Cortes o Congreso de los Diputados» (art. 51) y
este último «Se compone de los representantes elegidos por sufragio universal, igual, directo y
secreto» (art. 52), sin mencionar a los partidos. En esa época, como es conocido, Hans Kelsen, en
Esencia y valor de la Democracia, defendía la necesidad de los partidos y su regulación ya que no
hacerlo implicaba una negación de la realidad y un obstáculo a su necesaria democratización. No
sorprende, dada la experiencia de degradación de los partidos en esos países, que aparecieran en
las constituciones italiana (1947), la Ley Fundamental de Bonn (1949), con una referencia a que
«cooperan en la formación de la voluntad política del pueblo» (art. 21), y en la francesa de 1958, en
la que se dice que «concurren a la expresión del sufragio [...] deben respetar los principios de la
soberanía nacional y de la democracia» (art. 4). En las aprobadas en los años setenta y ochenta, es
decir, las de Portugal, Grecia, España y Holanda (1983) se incluyen referencias genéricas a que
deben ser democráticos1. Pero ninguna ha contemplado los partidos, y el proceso de toma de
decisiones dentro de ellos, como parte del procedimiento que conforma las decisiones políticas de
las instituciones. Baste esta breve reseña para mostrar que las Constituciones tratan a los partidos
de modo tangencial, como si fueran el reverso oscuro de la política. Como fantasmas perturbadores
que discurrieran bajo las instituciones. En vez de afrontar la realidad de su existencia y su papel, las
Constituciones, la española entre ellas, mantienen la ficción de la democracia individualista basada
en el vínculo electoral representante-representado.
1 D. MARTÍN MERCHÁN, Partidos Políticos. Regulación legal, Derecho comparado. Derecho español y
jurisprudencia, Madrid, BOE, 1981, pp. 29-34.
García Pelayo subrayó la inadaptación del Derecho constitucional democrático a la realidad
sociológica y política de la existencia de los partidos y al funcionamiento del Estado democrático
como Estado de partidos. Afirma que «el Estado de partidos es necesariamente la forma de Estado
democrático de nuestro tiempo: sin (su) mediación organizativa [...] sería imposible la formación de
una opinión y voluntad colectivas [...] (con) el sistema de representación proporcional, los electores
no seleccionan entre los candidatos individualmente considerados, sino entre los partidos que los
presentan [. ..] los partidos son órganos destinados a realizar actos mediante los que se eligen o
designan a los titulares o portadores de otros órganos»2. En la política real, los partidos son el
«último órgano de creación de todos los demás órganos, ya que sin su mediación la masa amorfa no
podría derivar de sí misma los órganos de poder del Estado». Pero el Derecho constitucional
«cuando se refiere a la situación de los diputados como representantes de la totalidad del pueblo
solo obligados a su conciencia y no sometidos a mandato imperativo, ignora la existencia y
coerciones de las fracciones o grupos parlamentarios». Se podría decir que las Constituciones y los
tratados de Derecho constitucional ocultan la realidad de que «la libertad de los diputados se ha
transformado en dependencia de sus partidos [...] (y que) los votos de los electores pertenecen al
partido [...], por tanto, la voluntad del partido o partidos mayoritarios se identifica con la voluntad
general»3.
2 M. GARCÍA PELAYO, El Estado de Partidos, Madrid, Alianza Editorial,
. 1986 p. 35.
3 Ibid., pp. 44 y 45.
Se oculta también que la pugna política, el incesante trajín de selección de dirigentes y la
2 José Antonio Gómez Yáñez
elaboración de las decisiones políticas se desarrolla en el interior de los partidos. Las instituciones
son, la mayoría de las ocasiones, el escenario en el que se representan las decisiones y donde
adquieren legitimidad a través de los procedimientos formales, pero su elaboración reside en los
órganos de los partidos, o en la negociación entre ellos.
La letra de la Constitución Española, como la mayoría, parece partir de la piedra angular de que los
miembros de las Cámaras no están liga- dos por mandato imperativo (art. 67.2) y son elegidos de
forma personal por los electores (art. 68). El art. 68.3, no menciona la necesidad de listas de partidos
para atender a los criterios de representación proporcional, por tanto, también omite los mecanismos
de selección de los candidatos para acceder a ellas. Sobre esta base, ajena a la realidad, se
transmite la sensación de que los parlamentarios, una vez elegidos y reunidos en el Congreso y el
Senado como emanación de la voluntad popular:
a) Toman las decisiones políticas fundamentales: elaboran las leyes (arts. 81 a 90), aprueban
tratados internacionales (art. 93 a 96) y reforman la Constitución (arts. 87.1 y 2, 167 y 168).
b) Controlan la acción del Gobierno, el Congreso elige a su presidente a través del voto de
investidura (art. 99) o la moción de censura constructiva (art. 113), puede negarle la confianza
(art. 114), y ambas cámaras le recaban información (art. 109) o la presencia de sus miembros
(art. 110) .
c) Eligen a los integrantes de los órganos constitucionales, judiciales o reguladores. Ambas
cámaras por mayorías de tres quintos eligen cuatro miembros, respectivamente, del Tribunal
Constitucional (art. 159), diez del CGPJ (art. 122, modificado por la LO 8/85, texto consolidado,
art. 567); seis del Tribunal de Cuentas (LO 2/1982, art. 30.1); al Defensor del Pueblo (LO 3 /81,
art. 2) cuyos adjuntos se reparten entre los partidos mayoritarios (LO 3/ 81, art. 8); el Congreso
acepta o veta, con igual mayoría, a propuesta del Gobierno, a los cinco miembros del Consejo
de Seguridad Nuclear (L 15 / 80, art. 5.2.), etc. En la LOPJ (art. 330.4) se prevé que las
Asambleas Autonómicas presenten una terna de candidatos al CGPJ para cubrir un tercio de las
vacantes en los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades.
El Título IV, relativo al Gobierno, enumera sus funciones y facultades, sin referencia a que su
orientación depende de los partidos que lo apoyen parlamentariamente.
Todo parece brotar de las instituciones, la política real queda entre bastidores. Pero la realidad es
que las decisiones legislativas y normativas, los tratados internacionales y las decisiones del
Gobierno dependen del programa del partido en el Gobierno o de acuerdos entre partidos, y las
elecciones de los miembros de los órganos citados surgen de las entrañas de los partidos y se
concretan en acuerdos para repartir lotes de candidatos entre los que tienen capacidad para
completar los tres quintos. ¿Cómo contempla el Derecho constitucional de dónde nace y cómo se
forma la voluntad de los partidos que impulsa estas decisiones?, lo ha dejado a su autorregulación a
través de sus Estatutos. Un territorio jurídico casi desconocido, y que la Ciencia y Sociología
Políticas conocen solo a medias.
La única concesión en la CE a la realidad de la política es el art. 99.1, al reconocer que existen «los
representantes de los Grupos políticos con representación parlamentaria» (obsérvese que se elude
la palabra partidos) con los que el Rey debe consultar para proponer un candidato a la presidencia
del Gobierno.
En suma, el Derecho constitucional concibe las cámaras como emanación directa del pueblo a
través de representantes que conjuntamente encarnan la soberanía nacional, el art. 38.1 de la
Constitución alemana condensa este enfoque4. De este modo, la ficción institucional oculta que el
centro de gravedad de la acción política en el Estado de Partidos son los partidos. La realidad de
que «tras las decisiones jurídicamente imputables a los órganos del Estado están las decisiones
tomadas unilateral o coordinadamente por los partidos, de tal manera, que los órganos políticos del
Estado podrían calificarse [...] como mecanismos y marcos para conversión de la voluntad de los
partidos en voluntad del Estado [...] un tema a determinar es dónde radica la voluntad real del
partido»5. Los tratados de Derecho constitucional analizan pormenorizadamente el funcionamiento
de las instituciones, pero omiten el de los partidos que están en ellas y que impulsan sus decisiones.
LA DEMOCRACIA EN LOS PARTIDOS Y SU NECESARIA REGULACIÓN LEGAL 3
4 Constitución alemana, art. 38.1: «Los diputados del Bundestag son elegidos mediante una elección general,
directa, libre, igual y secreta. Representan al pueblo en su conjunto, y no se encuentran vinculados a mandatos o
instrucciones algunas, sino solo sujetos a su conciencia».
5 M. GARCÍA PELAYO, op. cit., 1986, pp. 90-91.
1.2. Una consecuencia de esta perspectiva institucional es que con- tribuye a formar la idea de
que los partidos son parte de la sociedad no del Estado o del proceso institucional de toma de
decisiones. Sin embargo, los partidos son unos híbridos que forman parte de ambas esferas, en un
equilibrio oscilante con el tiempo. El papel que se espera de ellos es que recojan las demandas de la
opinión y las prioridades del país y los transformen en programas de acción política a través de las
instituciones. Esto requiere conexiones con la sociedad y terminales en las instituciones, articuladas
por organizaciones complejas.
1.3. Otra ficción del Derecho constitucional es el binomio gobierno-oposición, es decir, que el
control de los gobiernos se ejerce a través de la oposición parlamentaria. En el Estado liberal pudo
ser. En el Estado de partidos, en el que los gobiernos encabezan administraciones ramificadísimas
y toman decisiones extremadamente complejas, no. Los recursos de que disponen los partidos en la
oposición para controlar a los gobiernos son muy limitados, bien es verdad que por sus déficits
organizativos (si organizasen mejor sus recursos controlarían mejor a los gobiernos, pero la política
es una actividad en la que la organización no suele ser racional y el empleo del tiempo y los recursos
no es eficaz porque la prioridad de los políticos es asegurarse los resortes de poder interno). La
oposición en la política parlamentaria consiste, esencialmente, en construir un discurso alternativo,
pero no suele disponer de instrumentos para descender a los detalles y poner verdaderas cortapisas
a un gobierno. Cuando un gobierno tiene mayoría absoluta en el Congreso la oposición apenas
puede inquietarlo, esto solo se matiza cuando necesita de apoyos de otros partidos. En tal caso, son
los socios los que lo ponen en aprietos, pero no ejerciendo una actividad «de control», sino por
conveniencia política.
En realidad, los partidos al principio de pasar a la oposición suelen adoptar una actitud de «gobierno
a la espera», meciéndose en el complaciente recuerdo de su gestión de gobierno, que
«naturalmente» será echada de menos por los ciudadanos. Es a la segunda derrota cuando asumen
su situación. Emprenden reorganizaciones internas, el caso de la CDU alemana durante el mandato
de Helmut Khol6; o actualizan su discurso para buscar nuevas complicidades sociales, el caso más
acabado fueron los conservadores con Margaret Thatcher: «nuestra capacidad para cambiar la
política del partido (conservador) como primer paso hacia la introducción de cambios en el Gobierno
dependería de nuestra capacidad para hacer cambiar de opinión a la gente»7. «Cuando su partido
no puede parar de perder, hay solo una manera de empezar a cambiar: debe cambiar. Puede
resultar difícil encontrar un modo de convencer a quienes tienen el poder (en el partido) de que
entreguen el control y modifiquen su forma de ser, pero para eso nada es mejor que perder una
elección tras otra»8.
6 M. CACIAGLI, «¿Caída o persistencia del partido de inscritos? El caso de la CDU», Opciones, núm. 5, 1985. C.
HUNEEUS, «La modernización de un partido político: la CDU de Alemania Federal y el liderazgo de Helmut Khol»,
Estudios Públicos, núm. 68, 1997, pp. 215-248.
7 M. THATCHER, El camino hacia el poder, Madrid, Aguilar, 1995, pp. 268. De la p. 228 a la 430 este libro es un
manual de organización de la oposición partidaria. Sobre este tema, J. A. GÓMEZ YÁÑEZ, «Pasar del gobierno a
la oposición», Leviatán, núm. 65, 1996.
8 D. MORRIS, Juegos de poder, Buenos Aires, El Ateneo, 2003.
1.4. La realidad empírica es que los dirigentes de los partidos no suelen perder el poder por la
presión de la oposición parlamentaria, sino por presión interna en sus partidos (o por perder las
elecciones, pero, a veces, ni aun así, véase el caso de España desde 2004: los dirigentes que
perdieron las elecciones fueron reelegidos en sus partidos en los congresos partidarios
inmediatamente posteriores, lo que es un indicador de la baja capacidad de renovación de los dos
partidos «clásicos» españoles). El control real de los dirigentes lo ejercen los órganos internos de los
partidos. En ellos se desarrolla el juego de poder entre dirigentes y corrientes dentro del partido. Lo
único que un dirigente político no puede resistir es perder el apoyo de su Grupo Parlamentario o de
los órganos del Partido: Congreso, comisión ejecutiva o parlamento interno. Esto es aún más cierto
en los países en los que el sistema parlamentario adquiere la forma de «parlamentarismo de
canciller» y solo es posible deshacerse del presidente del Gobierno mediante una moción de
censura constructiva.
2. LA CIENCIA Y LA SOCIOLOGÍA POLÍTICAS Y LOS PARTIDOS
2.1. En la Ciencia y Sociología Políticas, el estudio de los partidos

; se escindió en dos enfoques en
la primera mitad del siglo XX. De un lado, las grandes teorías sobre los sistemas de partidos
(Duverger, 1957; Sartori, 1980)9, la influencia de los sistemas electorales (Nohlen, 1981 y otros)10 y
los modelos de partidos en las democracias avanzadas. Varios autores se identificaron con las
principales: el partido de masas de los años cincuenta, de Duverger (1957)11 el catch-all party, en los
sesenta, de Kirchheimer (1966)12; el partido electoral en los setenta de Panebianco (1982)13; y el
cartel party, en los noventa, de Katz y Mair (1995)14. La sucesión de estos modelos, y la
desaparición de los partidos indirectos descritos por Duverger15, reflejan el paulatino
desprendimiento de la sociedad de los partidos europeos para adherirse a los resortes
institucionales del Estado. Esta evolución supuso el aligeramiento de los contenidos ideológicos
sustituidos por programas amplios que pretenden atraer apoyos de electorados interclasistas, el
descenso del peso de los afiliados en la determinación de la política del partido, en la elección de los
dirigentes y como recurso organizativo y económico ya que su papel en la financiación de las
actividades partidarias fue sustituido por la financiación pública; la prioridad de la función electoral e
institucional abandonando la articulación de su base social y la cristalización de una «clase política»
alejada de la sociedad, con interés esencial en mantener su estatus16.
9 G. SARTORI, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1980.
10 Como nadie ignora, la bibliografía sobre la influencia de los sistemas electorales en los partidos y los sistemas de
partidos es inmensa.
11 M. DUVERGER, Los partidos políticos, México, Fondo de Cultura Económica, 1957.
12 O. KIRCHHEIMER, «The transformation of the Western Europe party system», en J. LA- PALOMBARA y M.
WEINER, Political parties and political development, Princeton, 1972.
13 A. PANEBIANCO, Modelos de partido, Madrid, Alianza Editorial, 1990.
14 R. S. KATZ y P. MAIR, «Changing models of party organization and party democracy. The emergence of cartel
party», en Party Politics, vol. 1, núm. 1, 1995, pp. 5-28.
15 Como partido indirecto, compuesto por organizaciones sociales, solo queda el Partido Laborista Británico, aunque
con un peso muy limitado de las organizaciones sindicales y otras asociaciones.
16 K. VON BEIME, La clase política en el Estado de Partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1995, pp. 122-126.
Este enfoque sobre los grandes «modelos» favoreció la visión de los partidos como bloques
homogéneos. Se impuso la idea de un modelo racional que movía a los (grandes) partidos hacia
esas formas organizativas e ideológicas. La atención a lo macro lleva a enfatizar la «gran política»
subestimando la complejidad organizativa de los partidos. Desde esta óptica, la Ciencia y Sociología
Políticas han insistido en la oligarquización tendencia! de los partidos, incluso la han medido en
numerosos estudios.
El otro enfoque es considerar los partidos como organizaciones complejas en las que se integran
objetivos; ideas y materiales diversos, donde se mueven conflictos y ambiciones humanas
cristalizadas en tendencias internas bajo la cobertura de posiciones ideológicas, o sea, como
maquinarias de poder en las que conviven élites competitivas. En Europa, el libro de Michels17 sobre
el SPD es el prototipo, en Estados Unidos hay estudios sobre los aparatos de los bosses
norteamericanos de la primera mitad del siglo XX18. En esta tradición puede situarse el trabajo de
Peter Lange (1979)19 sobre los incentivos colectivos y selectivos en los partidos y su función en el
mantenimiento de la cohesión interna. Esta perspectiva subraya los aspectos de burocratización de
las organizaciones, las relaciones informales, las pugnas internas, la forma en que consumen
recursos y los distribuyen con criterios de poder interno (clientelismo) y, clave en el análisis de las
organizaciones de este tipo, la política como una sucesión interminable de reuniones, divisiones y
coaliciones entre grupos. En suma, los partidos como organizaciones centradas en la pugna por el
poder. Esta dimensión de organizaciones que «producen» y distribuyen poder es lo que ocupa gran
parte del tiempo de los dirigentes y aspirantes a dirigentes de los partidos20.
17 R. MICHELS, Los partidos políticos, Buenos Aires, Amorrortu, 1979.
18 H. F. GOSSNEL, Boss Platt and his New York machine, Ill, Chicago, The University of Chicago Press, 1924. ÍDEM,
Machine politics, Chicago Model, Chicago y London, The University of Chicago Press, 1968. D. D. McKEAN, The
Boss. The Hague Machine in action, New York, Russell & Russell, 1940. R. PEEL, The political clubs of New York,
Port Washington, NY, Ira J. Friedman, 1935. J. T. SALTER, Boss rule. Portraits in city politics, New York-London,
Whittlesey House, 1935.
19 P. LANGE, «La teoría degli incentivi e l'analisi deipartiti politici», en Rassegna Italiana di Sociologia, núm. 4, 1977,
X-XII.
20 Sobre este tema véase: H. M. ERZENSBERGER, «Compasión por los políticos», El País, 30 de noviembre de
1992. P. ROCCHINI, La neurosis del poder, Madrid, Alianza Editorial, 1993, pp. 49-51. R. BLANCO VALDÉS, «La
caída de los dioses: de los problemas de los partidos a los partidos como problema», Teoría y Realidad
Constitucional, núm. 35, 2015, pp. 178-180.
Al prevalecer el primer enfoque, la racionalidad de los partidos para convertirse en aparatos
electorales; la realidad interna de los partidos ha pasado casi desapercibida, entre otras cosas
porque es mucho más difícil de observar, solo se' termina de comprender desde la «observación
participante». En la práctica, ha quedado para la información periodística, que opera más por
acumulación que por sistematización o teorización, y que es perecedera. De esta manera, se sabe lo
que pasa, pero no cómo se producen los acontecimientos ni cómo se encadenan unos con otros ni
cuáles son sus verdaderas raíces organizativas. El funcionamiento global de los engranajes internos
de los partidos suele pasar desapercibido.
2.2. En conclusión, ni el Derecho constitucional ni la Ciencia y Sociología Políticas han conseguido
configurar una teoría consistente sobre 1) el funcionamiento del Estado de partidos, 2) de los
partidos como instrumentos de elaboración de políticas y de selección de políticos y 3) la articulación
de las organizaciones partidarias con las decisiones del Estado (o de las Administraciones
autonómicas y locales). La consecuencia es que una parte fundamental del proceso político está
entre tinieblas, se sabe que no opera adecuadamente pero no se sabe por qué, ni cómo actuar
sobre él. Dicho de otra manera, los procesos internos de los partidos que dan lugar a sus opciones
programáticas, selección del personal político y control de sus recursos organizativos (la financiación
y la actividad interna: asambleas, procesos de selección de cargos internos o representativos, etc.)
han sido poco estudiados por el Derecho constitucional y la Ciencia y Sociología Políticas y han
quedado en casi todos los países dejados a la autorregulación de los partidos a través de sus
Estatutos.
Lo que queda es la sensación de que el sistema de partidos funciona por su impulso y que está
sometido a una constante tendencia oligárquica con tres secuelas principales que en España se
están haciendo muy agudas en estos años, como en Italia en 1991/1992: deterioro de la calidad de
las decisiones (y del personal) políticas, un debate político tosco y rudimentario, con cada vez menor
capacidad de integración social, y la extendida corrupción en el funcionamiento el sistema político y
administrativo21.
21 J. A. GÓMEZ YAÑEZ, «Aquí no dimite nadie. ¿Por qué?», El País, 14 de octubre de 2013. «Agonía o renovación
institucional», El País, 29 de abril de 2013. «Lo más urgente es la ley de partidos», El País, 13 de febrero de 2013.
(Con César Molinas) «¿Qué hacer con la corrupción?», El País, 21 de enero de 2013. «¿Se puede reformar la
política? ¿cómo?», El País, 21 de octubre de 2012. «Los partidos, el núcleo de todo esto», El País, 13 de julio de
2012. http://elpais.com/autor/jose_antonio_gomez_yanez/a/.
3. ¿QUÉ CLASE DE CRIATURAS SON LOS PARTIDOS?
Desde una perspectiva política y social, los partidos son instrumentos de integración social y de
conversión de las tensiones sociales en decisiones políticas. Unos híbridos a medio camino entre la
sociedad y el entramado institucional. La transformación de los partidos de masas en catch all o
cartel parties ha implicado un cambio de su naturaleza, se han convertido en organizaciones
especializadas en la gestión institucional y de los recursos públicos destinados a la política
(financiación, cargos públicos que doblan su actividad como cargos internos...), con débiles lazos
con sus bases sociales.
El déficit de articulación social que supone la epidérmica conexión entre los partidos y los
ciudadanos fue presentido por Otto Kirchheimer. El párrafo final de su célebre artículo parece
visionario: «la cuestión radica en si esta participación limitada que el catch all ofrece a la población,
si este llamamiento a participar racional y desapasionadamente en la vida política, a través de los
pocos canales sancionados conseguirá cumplir su función [...]. Desde que los electores no están
sometidos a la disciplina del partido de integración -en Estados Unidos no lo han estado nunca-
pueden mediante sus votos rápidamente cambiantes y con su apatía transformar el sensible
instrumento que es el catch all en algo que resulte demasiado tosco (insensible) para servir de nexo
con los titulares funcionales del poder de la sociedad»22. Escribir sobre los partidos en 2015 obliga a
tomar como referencia este deslumbrante párrafo de Kirchheimer. Las convulsiones en los apoyos
políticos se producen en toda Europa, cae el apoyo a los partidos (catch all/cartel parties) centrales
(en votos y afiliados) mientras aumenta el de partidos hasta ahora marginales, se reciclan o
actualizan discursos de extrema derecha o extrema izquierda, depende de los países, para la
situación actual en la que predomina el desconcierto y la sensación de fallo del sistema, y cae la
confianza en las instituciones, los partidos, los políticos y los sindicatos. Las tensiones sociales
desencadenadas desde 2007 han mostrado correcta la previsión de Kirchheimer, estos partidos
tienen serias dificultades para canalizar las nuevas demandas e inquietudes de los sectores que han
perdido con la crisis o que ven bloqueado su acceso a la sociedad de clases medias (empleo
estable, carreras profesionales viables, acceso razonablemente seguro a la vivienda, a construir una
familia, etc.). Por estos bordes están apareciendo nuevas demandas sociales que los partidos
convencionales no logran integrar en sus organizaciones y programas, ni disponen de dirigentes
capaces de representarlas en sus organizaciones.
22 O. KIRCHHEIMER, op. cit., p. 200.
4. LOS PARTIDOS: FUNCIONES EN EL ESTADO DE PARTIDOS
Vistas las cosas desde la perspectiva de los partidos, ¿qué funciones desarrollan en el Estado de
partidos?
1.ª Captar e interpretar las prioridades del país y las demandas de la opinión pública (no siempre
coincidentes) traduciéndolas en programas políticos, es decir, en ideas generales (no
necesariamente programas electorales articulados) que apoyen los ciudadanos en elecciones y
puedan articularse como «intenciones» de gobierno o de propuestas legislativas. En algunos casos,
pueden convertirse en programas de Gobierno, que en la Constitución se traduce en el «programa
político del Gobierno que (el candidato a presidente) pretenda formar» (art. 99.2 CE), o en las ideas
que inspiren la legislación o la dirección política del Gobierno. Obviamente, esta función está ligada
a las perspectivas ideológicas de cada partido y subordinada a los intereses y demandas de sus
bases sociales, y a la interpretación que de ellos hagan sus dirigentes. Aunque la Sociología y
Ciencia Política enfatizan el superficial componente ideológico en los partidos, todos ellos conservan
una tradición que los vincula a una visión del mundo y unas bases sociales con intereses concretos y
distintos a otros sectores. Desatender estos vínculos supone el riesgo de malos resultados
electorales y dejar espacios para que otros partidos los ocupen. No captar las demandas de los
nuevos sectores sociales puede llevar al declive. Son casos conocidos el desplazamiento del Partido
Liberal británico por el Partido Laborista en el primer cuarto del siglo XX en Gran Bretaña, la
sustitución de la DC italiana por el Polo de la Libertad paralela a la reorganización de la izquierda
alrededor de los restos del PCI en los noventa en Italia, o el desplazamiento a la derecha del Partido
Popular por Ciudadanos y del PSOE al centro por Podemos en la gran transformación del sistema
político español de 2009-2015, aún inacabada probablemente.
2.ª Presentar a los candidatos a la presidencia del Gobierno, presidencias autonómicas,
alcaldías, etc., es decir, seleccionar líderes para las instituciones.
3.ª Seleccionar los candidatos a cargos públicos electivos (diputados, senadores, diputados
autonómicos, concejales, consejeros comarcales, diputados provinciales, vocales de juntas de
distrito en las grandes ciudades), no necesariamente líderes en este caso.

4.ª Seleccionar cuadros para su organización, cumpliendo funciones de mantenimiento de la
misma y de renovación o sostenimiento de ideas, pero también como primer filtro hacia las
candidaturas a cargos públicos. Esta función es esencial, ya que determinará el carácter de los
cuadros del partido: ¿los procedimientos internos obligan a una competición centrípeta centrada en
obtener el apoyo de los dirigentes para ascender u obligan a una competición por obtener votos de
los afiliados de los afiliados? (Normalmente para seleccionar cargos internos los partidos no se
abren a simpatizantes). Es decir, ¿predominan los procedimientos de cooptación o de competición
para seleccionar dirigentes? Si predomina la cooptación los mecanismos de control formales y
difusos de la organización partidaria estarán inutilizados. En los procesos de selección, competitivos
para conseguir el voto de los afiliados, ¿los candidatos compiten individualmente o incluidos en listas
cerradas?, si operan las listas cerradas lo que dominará en el partido serán los grupos organizados
(corrientes internas o grupos de patronazgo). Cómo se despejen estas interrogantes determina en
gran medida el tipo de dirigentes que cada partido selecciona y los sistemas de control interno de la
dirección y entre sus cargos públicos.
Algo que suele pasar desapercibido es la ligazón entre los procesos de selección de cargos internos
y cargos públicos. Como es natural, las organizaciones partidarias privilegian a sus miembros, sus
diques y aparatos internos y se aglutinan para apoyar a sus compañeros en el acceso a cargos
públicos. Analizar, como está sucediendo en España, los procesos de las denominadas «primarias»
sin atender su vinculación con la actividad interna del partido no es razonable.
5.ª Presentar y negociar en las Cortes y parlamentos autonómicos a los candidatos a múltiples
órganos constitucionales, judiciales y reguladores surgidos de la legislación específica destinada a
regular la competencia en la actividad económica. Esta función, en España, ha derivado en una
negociación por lotes entre los partidos con capacidad de negociación, es decir, para componer
mayorías de tres quintos.
6.ª Sus Grupos Parlamentarios o sus terminales organizativas internas (acción sectorial o
institucional, comisiones de redacción de programas electorales, etc.) son los encargados de captar
las demandas de los lobbies y de los grupos de interés e integrarlas en sus programas o en su
acción de Gobierno. Esta función no es exclusiva de los partidos, las Administraciones también son
sensibles a estas demandas y presiones. La idea de lobby, por otro lado, es muy amplia, puede ir
desde agencias especializadas (de comunicación, normalmente), pasando por asociaciones de
personas interesadas por determinados temas u organizaciones estructuradas: sindicatos,
patronales, asociaciones de intereses, etcétera.
7.ª La actividad de los partidos se ramifica al conjunto de la sociedad. En el caso de España, la
política no está tan acotada como, por ejemplo, en Gran Bretaña, donde hay un claro corte entre
Administración y política (un sistema administrativo de carrera funcionarial permanente e
incompatibilidad entre la condición de funcionario y político). Aquí, a través de los cargos políticos
(ministros, secretarios de Estado, consejeros, alcaldes o concejales) los partidos elijen a los altos
cargos de la Administraciones públicas, normalmente entre funcionarios de cuerpos superiores,
condicionando su carrera profesional a través de un sistema de libre designación generalizada (Ley
30/1984 de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública, varias veces modificada) y
ofreciendo un sistema de pasarelas permanentes entre la función pública y la política que ha llevado
a que la política española esté dominada por. funcionarios. En paralelo a las Administraciones, se ha
creado una tupida red de organismos autónomos y empresas públicas cuyos puestos de trabajo
dependen de las conexiones con los altos cargos políticos y administrativos. Un ejemplo de estas
ramificaciones es la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre
Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro, que produjo considerables daños en el sistema financiero
español por la escasa profesionalidad de los elegidos y su simbiosis con directivos desaprensivos 23.
En muchos casos, en estas ramificaciones las conexiones políticas se diluyen y pasan a ser
esencialmente relaciones personales.
23 A. DE JUAN, F. URÍA e Í. DE BARRÓN, Anatomía de una crisis, Barcelona, Deusto, 2013, p. 116.
El problema, más allá de la enumeración de estas funciones, es cómo se forma la voluntad del
partido en estos temas, quiénes la llevan a cabo y cómo se seleccionan las personas que ocuparán
el amplio catálogo de puestos de trabajo que dependen de la política en todos los países, cómo se
elaboran los programas que impulsarán la acción de gobierno.
5. LEYES DE PARTIDOS
La posición de los partidos entre la sociedad y el entramado institucional y la perspectiva del

Derecho constitucional obviando su papel como motor de las instituciones, llevan a un debate: ¿los
partidos son organizaciones especiales que deben tener una regulación jurídica ad hoc o son
asociaciones privadas sujetas solo a sus estatutos?
La salida a este interrogante es distinta según los países. Lo habitual es que la legislación sobre
partidos se limite a la obligación de registro y a normas reguladoras de su financiación, o lo que es
en realidad, de su acceso a la financiación pública y a acotar las fuentes y dimensiones de la
financiación privada. Por lo que se refiere a su funcionamiento interno lo habitual es que se aplique
el régimen general de las asociaciones.
Las leyes electorales tampoco suelen regular el procedimiento de selección de los candidatos a
cargos representativos. Pero hay excepciones24.
24 P. BIBLINO CAMPOS, «Intervención del legislador y selección de candidatos por los partidos políticos: una
perspectiva comparada», Teoría y Práctica Constitucional, núm. 35, 2015, pp. 203-223. F. FLORES GONZÁLEZ,
«Los partidos políticos: Intervención legal y espacio político, a la búsqueda del equilibrio», Teoría y Realidad
Constitucional, núm. 35, 2015.
Desde un punto de vista formal, varios países europeos han aprobado leyes de Partidos Políticos
que regulan superficialmente su registro, organización y financiación. Se pueden distinguir tres olas.
La primera centro-europea: Alemania (1967), Finlandia (1970) y Austria (1974); la segunda las
nuevas democracias: Portugal (1974) y España (1978); y la tercera buena parte de los países de
Europa del Este25. En los últimos años, en América Latina, Chile, Argentina, Uruguay y Méjico han
aprobado leyes sobre elecciones primarias o de regulación de los partidos. El elemento común a
todas ellas es la idea de convertir los partidos en organizaciones más democráticas y transparentes,
aunque los instrumentos para delimitar su actividad interna son débiles. Los partidos o bien las
direcciones de los partidos, en general, consiguen esquivar que estas leyes reduzcan su poder sobre
la organización.
25 F. FLORES, «Los partidos políticos: intervención legal y espacio políticos. La búsqueda del equilibrio», Teoría y
Realidad Constitucional, núm. 35, 2015, pp. 355-381. F. CASAL-BERTOA, D. ROMÉE PICCIO y E. R.
RASHKOVA, «Party Law in Comparative Perspective», The Legal Regulation of Political Parties, WP 16, ESRC,
ERC, Universiteit Leiden, University of Birmingham, 2012.
La primera regulación sobre partidos fue aprobada en Wisconsin (USA) por iniciativa del gobernador
La Follette, estableciendo elecciones primarias en las que pudieran participar todos los ciudadanos
para romper el dominio de los aparatos políticos (machines) en la elección de los candidatos a
cargos públicos26. La resistencia de los aparatos a perder este control hizo que las primarias no se
generalizasen en los partidos norteamericanos hasta la gran crisis del Partido Demócrata en la
Convención de 1968, que dio lugar a la Comisión para la reforma del partido liderada por el senador
McGovern, que impulsó, a su vez, la reforma del Partido Republicano. La reforma cambió la política
norteamericana, pero fue traumática27.
26 R. M. LA FOLLETTE, «Peril in the machine», T he Chicago Times-Herald, 1897, 23 de febrero.
http://www.wisconsinhistory.org/Content.aspx?dsNav=N:4294963828-42949637SS&dsRecordDetails=R:BA1995.
27 J. A CALIFANO, Inside, New York, BBS, 2004, pp. 236-266. B. D. GOODMAN, The Democratization of the
Democratic Party: an analysis of Democratic Party Reform 1972-2008, University of Maine, 2012. D. MORRIS, op.
cit., 2003, pp. 315-334.
En Europa, Alemania es el país que ha regulado legalmente con más detalle la actividad de los
partidos. Tiene su lógica dada la historia del país tras las experiencias de los años veinte y treinta del
siglo XX. Los primeros borradores de lo que podría ser una ley de partidos se presentaron en 1951,
pero no se aprobó hasta 196728, reformándose varias veces después. Esta ley establece la
celebración de Congresos, al menos, cada dos años, prevé que se compongan por representantes
elegidos por las organizaciones territoriales en proporción al número de afiliados o/y al número de
votos (con una representación máxima del 50 por 100 si se atiende a este último criterio), la
restricción de que los miembros natos de los Congresos no excedan del 20 por 100 de los delegados
(art. 9), la elección del órgano ejecutivo del partido cada dos años, lógicamente en el Congreso (art.
11) del que no podrán formar parte más de un 20 por 100 de miembros natos (art. 9.4), la elección
de los candidatos a cargos de representación popular por los afiliados del partido en asamblea
convocada al efecto o por una asamblea de compromisarios, en votación secreta, según se regulen
en la Ley Electoral y los Estatutos del partido (art. 17). La Ley Electoral, en su art. 21, establece que
los candidatos al Bundestag deberán ser elegidos en una asamblea o un congreso de delegados
elegidos por los afiliados del partido residentes en el distrito, mediante voto secreto, dentro de los
treinta y dos meses posteriores al comienzo de la legislatura. El Comité Ejecutivo regional puede
expresar su disconformidad con los candidatos elegidos y, en tal caso, la votación se repetirá a la
semana siguiente, prevaleciendo el resultado. Una copia del acta de la Asamblea o reunión de
delegados deberá acompañar a la documentación de presentación de la candidatura.
28 D. MARTÍN MERCHÁN, op. cit., 1981, pp. 55 y ss.
La Ley Electoral de Finlandia, como la alemana, considera la elección de los candidatos en los
partidos como la primera fase del proceso electoral, regulando la propuesta de candidatos y su
elección mediante votación por los afiliados residentes en el distrito electoral (arts. 112 a 118).
España pertenece al grupo de los países con regulaciones sobre los partidos exhaustivas en lo que
se refiere a la financiación y laxa sobre su organización interna y selección de cargos internos y de
candidatos a cargos públicos. En realidad, la Ley de Partidos española se limita a enumerar los
órganos de que debe constar un partido sin fijar criterio alguno. Extrañamente para un observador
ajeno a la realidad española, la parte más exhaustiva de la LOPP se refiere a los criterios de
ilegalización y disolución de los partidos.
Determinar la naturaleza jurídica de los partidos ha dado lugar a bizantinas distinciones a cargo del
Tribunal Constitucional y los estudiosos, que han sido bien descritas29.
29 Véase F. FLORES GONZÁLEZ, «Los partidos políticos: Intervención legal y espacio político, a la búsqueda del
equilibrio», Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35, 2015, pp. 359-363.
6. LOS PARTIDOS COMO ASOCIACIONES
Más allá de los matices jurídicos, la realidad política y sociológica es que los partidos no son
asociaciones convencionales. Disponen del monopolio de la representación política, deciden el
orden de los candidatos en las listas electorales, por tanto, deciden los individuos que
previsiblemente compondrán sus Grupos Parlamentarios (antes de las elecciones propiamente
dichas) con escaso margen de error incluso aunque las listas sean abiertas o desbloqueadas (en
cuyo caso deciden a los que deban integrarlas), se financian a través de recursos públicos como
compensación por los gastos en elecciones y para el funcionamiento de sus grupos parlamentarios,
etc. Los cargos públicos en muchas ocasiones simultanean su condición con la de cargos internos,
y la lógica política exige que ese doble desempeño forme parte de su trabajo político, de este modo,
buena parte de sus cargos internos son retribuidos con presupuestos públicos, lo que supone una
subvención de facto a su funcionamiento30. Sus cuadros, cuando están en el poder, están re-
vestidos de autoridad pública. En conclusión, estas organizaciones no puede decirse que sean
asociaciones convencionales.
30 En España, solo la peculiar organización del PNV, con su incompatibilidad entre cargos públicos e internos escapa
a esta lógica.
Sin embargo, las direcciones de los partidos, que controlan el proceso legislativo y la composición de
los grupos parlamentarios, subrayan el carácter privado de los partidos como asociaciones de
ciudadanos, excluyéndose así de la regulación legal y de las obligaciones que implicaría.
Significativamente, hay muchas más leyes de financiación de los partidos que leyes que regulen su
funcionamiento interno, porque las leyes de financiación canalizan recursos hacia la organización a
cambio de sistema de control que, con frecuencia, tienen márgenes de flexibilidad o canales
paralelos a través de las fundaciones. En realidad, «los partidos políticos tienden a resistir una
regulación legal específica ya que ella, junto a ciertas ventajas conlleva una limitación de su libertad
de organización y de acción, una publicidad de sus recursos y un cierto control por parte del
Estado»31.
31 M. GARCÍA PELAYO, op. cit., 1986, p. 52.
En el caso de España, la situación de los partidos es singular, eludiendo las normas que se imponen
a las organizaciones y asociaciones a través de las leyes que las regulan32. Por ejemplo, las leyes
de Sociedades de Capital (RDLeg. 1/2010, texto refundido), la de Cooperativas (L. 27/1999), la de
Asociaciones (LO 1/2002, reguladora del derecho de asociación) y la de Propiedad Horizontal
(comunidades de propietarios) (L. 48/1960) establecen que sus Juntas o Asambleas Generales se
celebren, al menos, una vez al año (arts. 164, 22.1, 11.3 y 16.1, respectivamente). La Ley de
Sociedad de Capital regula las dimensiones de los Consejos de Administración de las Sociedades
de Responsabilidad Limitada, entre tres y doce miembros (art. 242.1y2). Las cuatro prevén
mecanismos de protección de las minorías. La de Sociedades de Capital establece que uno o varios
accionistas participen en el Consejo de Administración si el capital que sumen supera el resultado de
dividir el total del capital entre el número de miembros del Consejo (art. 243.1). Esta ley prevé
también que accionistas que representen como mínimo el 3 por 100 del capital puedan incluir puntos
en el Orden del Día de la Junta (art. 519.3), lo mismo ocurre con las cooperativas y asociaciones,
con el 10 por 100 de los socios [art. 24.2, y 12.b), respectivamente de sus leyes] o un miembro de
las comunidades de propietarios (art. 16.2).
32 En Gran Bretaña los partidos tienen, mediante su autorregulación, normas que los han democratizado y,
sobretodo, instrumentos que contrapesan el poder de sus líderes mediante la doble confianza a los candidatos a
diputados, de los afiliados de los distritos y de los votantes. Esto proporciona a los diputados elegidos un poder
autónomo que les permite sobrevivir en minoría y pedir explicaciones al líder.
Por tanto, la realidad lleva al caso anómalo de que organizaciones tan relevantes como los partidos
tengan menos obligaciones legales y de control de su actividad por sus miembros que las empresas,
cooperativas, asociaciones o comunidades de propietarios. Es evidente que estas leyes prevén las
reuniones anuales de sus Juntas Generales (equivalentes a los congresos de los partidos) y resortes
para que la minoría pueda expresar sus puntos de vista y forzar debates para proteger los derechos
de sus miembros y evitar la discrecionalidad de las directivas, es decir, para establecer mecanismos
de control que impidan la arbitrariedad. Estos mecanismos no han sido legalizados para los partidos
y sus estatutos los excluyen o ponen condiciones de imposible cumplimiento.
7. LOS PARTIDOS: RASGOS PATOLÓGICOS
Los procesos de cartelización de los partidos han ido acompañados de la especialización profesional
en la política, entendida como una actividad vinculada al ejercicio a largo plazo de cargos públicos
retribuidos o internos, muchas veces simultaneados con los primeros, y a procesos de
oligarquización, es decir, de concentración el poder en un número reducido de dirigentes que
controlan la distribución de incentivos selectivos (cargos) y suelen pasar largos periodos en sus
cargos. Aunque se han conseguido describir estos procesos, no se ha logrado sistematizar un
conjunto de indicadores que muestren que una organización partidaria ha alcanzado un punto
patológico en su desarrollo organizativo. Aquí se entiende como «patología» el punto en el que una
organización partidaria no puede desarrollar las funciones descritas en el punto 8 de forma
socialmente operativa trabada por su funcionamiento33.
33 J. A. GÓMEZ YÁÑEZ, M. VILLORIA y A. PÉREZ VALERO, «Ranking 2015 de la calidad democrática de los
partidos», Mas Democracia.es, 2015; multicopiado.
Los partidos, como toda organización, tienden a la oligarquización, la rutinización y la división interna
en grupos articulados por intereses internos divergentes (la captura de espacios de poder). Estas
tendencias son el resultado de una incesante y extenuante pugna que las facciones dominantes
tratan de sofocar reduciendo los espacios de debate (o sea, de «lucha») y las ocasiones para
controlar la gestión de los órganos ejecutivos del partido y, cuando el partido está en el gobierno, del
ejecutivo correspondiente. Sin contrapesos organizativos y políticos muy fuertes, las corrientes
internas dominantes estabilizan su poder bloqueando a las corrientes alternativas el acceso a los
recursos políticos (espacios de debate, oportunidades para exponer sus posiciones alternativas) y
organizativos (cargos públicos e internos).
La oligarquización en un partido o sindicato va acompañada de ciertos rasgos organizativos:
a) La prolongación «burocrática» de los mandatos de los dirigentes, o sea, la prolongación de los
periodos entre congresos.
b) La condensación en el vértice del poder interno, normalmente mediante mecanismos reforzados
de elección del primer dirigente. Un caso asombrosamente acabado fue la designación, el
sábado 9 de enero de 2016, del candidato de Junts pel Si, en realidad, de CDC, a la presidencia
de la Generalitat por decisión del presidente saliente, Artur Mas, sin reunión de ningún órgano
del partido. En el caso de CDC esto ocurría tras un largo periodo en el que los órganos del
partido fueron inutilizados, no reuniéndolos o no incluyendo en el orden del día la valoración de
la actuación de la dirección del partido.
c) El deseo de evitar debates internos, es decir, de que dirigentes o grupos organizados demanden
explicaciones sobre determinadas decisiones. Esto se traduce en la prolongación de los
periodos entre Congresos y entre reuniones de los parlamentos internos. O la simple supresión
de hecho de tales reuniones.
d) La estabilización de las «ideología» del partido, manteniéndola en la zona de confort intelectual
de la dirección. De este modo, se tiende a sofocar el debate interno -básicamente en los
periodos anteriores a los congresos- sustituido por la actividad de fundaciones, grupos de
trabajo, etcétera.
e) La sustitución de los Congresos por órganos en los que nada se decide (Convenciones,
Conferencias).
f) La reserva de los dirigentes de las decisiones «de personal» a través de intrincados mecanismos
internos en los que la competencia democrática en los órganos del partido es tamizada por «la
central». Esto es, promocionar a determinadas personas o excluir de la política a otras. Se
podría decir que, de forma más o menos evidente, se imponen mecanismos de cooptación como
forma de selección del personal.
g) La discrecionalidad para repartir incentivos selectivos, premiar o castigar, que en general
proporciona la gestión de las instituciones públicas, desde las que se pueden crear redes
clientelares.
Un secretario general de un partido lo explicaba así: «... sentí el poder -que es decidir, seleccionar,
aparcar, frenar a unos, acelerar a otros, descartar- [...] algo parecido a acariciar suavemente el metal
pulido y frío del cañón. Esa sensación no es descriptible»34. El tono del texto refleja que este poder
es adictivo y tiende a expandirse y tratar de conservarse compulsivamente.
34 J. VERSTRINGE ROJAS, Memorias de un maldito, Barcelona, Grijalbo, 1999.
Se podría sintetizar esto diciendo que la lógica de los partidos implica la tendencia de las facciones
dominantes a ahogar a las corrientes minoritarias reduciendo y esterilizando los resortes
organizativos para controlar su actividad y apartando a dirigentes de las minorías de la dirección del
partido y de los cargos públicos de elección. La competencia y el control de los grupos minoritarios
es molesta y los grupos mayoritarios en los partidos tienden a evitarlos, como es natural. Estas
tendencias son coherentes con los procesos de conversión de los partidos de masas en catch all o
cartel parties.
Lo anterior se podría decir de otra manera, a la inversa, la rendición de cuentas más eficaz es ante
profesionales de la política del mismo partido que dispongan de fuentes de poder propias, protegidos
del riesgo de exclusión por estructuras democráticas.
El control de una organización nunca es completo, siempre hay espacios de autonomía en
recovecos de la organización, por ejemplo, el poder de un presidente autonómico o alcalde en una
ciudad relevante en la que garantiza mayorías absolutas. Salvo que en la dinámica interna del
partido desafíe a estructuras de poder superiores, con casi total seguridad podrá cultivar su parcela
de poder con bastante libertad para tomar decisiones y seleccionar al personal político subordinado
que desee35. Pero esa reserva de libertad tiene como contrapartida el apoyo a la red general que
sustenta el partido.
35 Por poner un ejemplo, en la lista del PP en Valladolid para las elecciones municipales de 2011 «había
representantes de todas las minorías [...] un homosexual, [...] un gitano, [...] una inmigrante búlgara...» una
persona con síndrome de Down, que explicó que el alcalde la sorprendió llamándola para proponerle el puesto 18
de la lista, que finalmente corrió y acabó siendo concejal..., «el alcalde me eligió porque me tiene amor», en El
País, Madrid, 5 de agosto de 2013, p. 28 . También: ABC, Madrid, 28 de julio de 2013, p. 74. La composición de la
lista, con todos los respetos para sus integrantes, responde a una considerable discrecionalidad en su
composición, incompatible con los mínimos requerimientos democráticos necesarios para su grupo municipal
controle la actividad del alcalde y de los demás miembros. El citado alcalde fue finalmente inhabilitado por decisión
judicial por desobedecer reiteradas sentencias para desmantelar un ático de su domicilio en una céntrica plaza de
la ciudad. El piso procedía de una liquidación de bienes de una caja de ahorros de la que el alcalde era consejero.
8. LA DERIVA ORGANIZATIVA DE LOS PARTIDOS ESPAÑOLES
El análisis de la política española permite concluir que ha evolucionado hacia la oligarquización

impulsada por mecanismos burocráticos más que por liderazgos carismáticos36. ¿Cómo han
cambiado los partidos españoles desde el comienzo de la Transición?
36 J. A. GÓMEZ YÁÑEZ, «Raíces organizativas de la política española. Los catch all/cartel parties españoles por
dentro», Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35, 2015, pp. 511-540. «Los partidos, ¿el núcleo de todo esto?»,
El País, 13 de julio de 2012. «Partidos sin Ley», El País, 8 de mayo de 1997.
a) Han pasado de organizar congresos anuales (AP) o bienales (PSOE) a cada tres o cuatro años
(PP, PSOE, IU). Los nuevos partidos prevén congresos cada tres (Podemos) o cuatro años
(Ciudadanos).
b) Para sustituir a los congresos convocan convenciones (PP) o conferencias (PSOE) en las que
nada se decide y a las que asisten los cargos públicos o internos en ejercicio. Es decir, han
surgido organismos que operan como auditorio de los dirigentes.
c) Han establecido sistemas de elección de los principales dirigentes que llevan a que escapen al
control de la organización. En el PP los presidentes se eligieron siempre mediante el voto
individual de los delegados a los Congresos, separado del resto del Comité Ejecutivo. Este
sistema lo emplean también Podemos (para elegir al secretario general) y Ciudadanos. El PSOE
lo adoptó en 2000, hasta entonces se elegía dentro de una candidatura a la Comisión Ejecutiva.
En 2014 utilizó la elección entre sus afiliados37. Con estos sistemas que privilegian la posición
del primer dirigente, el poder gravita de modo determinante hacia él, que puede decidir la
composición del Comité Ejecutivo y en cascada casi todo lo demás relevante en el partido38. En
el caso del PP, la concentración de poder en el presidente nacional es máxima desde 2011:
designa al secretario general, a los vicesecretarios y a los principales cargos del partido, a los
candidatos a alcalde de las capitales de provincia y a presidentes autonómicos, a los presidentes
regionales del partido, etc. Ha sido una evolución informal que ha cristalizado en la casi parálisis
del partido para tomar decisiones. En el PSOE acontecimientos recientes muestran que el
Ejecutiva Federal puede disolver Comisiones Ejecutivas Regionales sin procedimiento alguno,
en Podemos o Ciudadanos las direcciones han impuesto candidatos ignorando el resultado de
las elecciones primarias, han depuesto a concejales o han disuelto comisiones ejecutivas
regionales a los pocos meses de constituirse los partidos.
37 Esta elección la denominaron los medios y algunos académicos «primarias», pero en realidad no eran primarias,
era una elección para la secretaría general. Quizá convendría clarificar la terminología como primer paso para
esclarecer los «fenómenos» que están apareciendo en la política española.
38 Véase el proceso de elaboración de las listas electorales en las elecciones generales de 2015.
d) La elección del Comité Ejecutivo a propuesta en lista cerrada del primer dirigente, práctica
generaliza. Lo que garantiza que el Comité Ejecutivo, en realidad, no controle al primer dirigente,
al que sus miembros deben el puesto.
e) La eventual aparición de «organismos» no previstos en los estatutos que parecen sustituir a los
del partido. El Secretario General del PSOE elegido por sus afiliados en las elecciones
partidarias de 2013, designó a los miembros de un Consejo Asesor que parecía asumir las
funciones de, al menos, algunos miembros de la Comisión Ejecutiva.
f) El cierre de los procedimientos de elección de los órganos de control de las direcciones, los
parlamentos internos, es decir, la sustitución de procedimientos de elección a las personas por
listas cerradas. En 1984, la parte elegida por el Congreso de la Junta Directiva Nacional del PP
pasó a elegir mediante lista cerrada y bloqueada presentada por el Presidente Nacional. En el
PSOE, en 1984 se introdujo en la composición del Comité Federal una lista cerrada de 30
elegidos por el Congreso, en 2014 se amplió a 46. En Ciudadanos y Podemos los líderes
proponen los candidatos a estos órganos.
g) La neutralización de los parlamentos internos, órganos de control de las directivas,
masificándolos, espaciando o suprimiendo (CDC) sus reuniones o reduciendo su poder de
control. Los Estatutos del PP aprobados en el XVI Congreso, 2012, configuran una Junta
Directiva Nacional de más de 600 miembros. Los del PSOE configuran un Comité Federal de
250 miembros, ampliados en 46 en el Congreso Extraordinario de 2 014. Los plazos de reunión
de los parlamentos internos han pasado de reunirse cada cuatro meses a cada seis. En el caso
del PP, en la legislatura 2011-2015, el JDN se reunió una vez, aunque los Estatutos prevén cada
seis meses.
h) El control de las listas electorales por las direcciones de los partidos a través de comisiones de
listas elegidas en los Congresos que seleccionan entre los candidatos propuestos por las
organizaciones provinciales e incluyen otros impuestos por la dirección. En los casos de
Podemos y Ciudadanos a través de sistemas de primarias «no homologables», y cuyos
resultados fueron luego desvirtuados por decisiones de las direcciones respectivas.
Estos mecanismos se reproducen en cascada desde las estructuras nacionales a las regionales y
locales.
Lógicamente estos cambios en los Estatutos del PP y del PSOE,, que se fueron aprobando
paulatinamente, han reducido las oportunidades de debate y presentación de alternativas
(congresos, reuniones del parlamento interno) y las posibilidades de supervivencia de los dirigentes
con visiones críticas sobre las direcciones (excluidos de las listas)39. Es- tos procesos de
estabilización burocrática de las direcciones, a pesar del descontento entre los afiliados que sugiere
el descenso de su número, fueron posibles por las cantidades ingentes de incentivos selectivos que
alimentaron a las élites políticas con el crecimiento de las competencias de las Administraciones
autonómicas y locales, que produjo la expansión del número de empleados públicos y de empresas
satélites de las Administraciones.
39 Un ejemplo reciente, en el caso del PP, los cinco diputados que se abstuvieron en la votación sobre la reforma de
la Ley de IVE quedaron fuera de las listas.
Estos mecanismos operan como engranajes de una maquinaria que paulatinamente amolda las
personalidades de los políticos implicados a sus exigencias de supervivencia. De este modo, al
reducir los congresos las organizaciones empobrecen su acervo ideológico, embotan su capacidad
de renovación ideológica, captan peor las demandas de la sociedad, reducen sus exigencias de nivel
teórico (no es preciso redactar ponencias ni enmiendas), etc. El espaciamiento de las reuniones de
los órganos de control provoca que se seleccionen personas con baja capacidad para el debate, etc.
La dinámica general de este tipo de organizaciones que se van haciendo más subordinadas a
quienes las dominan. Se podría afirmar que la reducción de la capacidad de generación de discursos
y líderes procede de normas de funcionamiento interno-que implican un sistema burocratizado. Se
convierten en partidos sin discurso40.
40 Los debates preelectorales entre Rajoy y Sánchez (14 de diciembre de 2015) y entre Iglesias, Rivera, Sáenz de
Santamaría y Sánchez (7 de diciembre de 2015), en los que predominaron las intervenciones preparadas con nula
capacidad de improvisación por los participantes, parece el máximo exponente de estas tendencias al bloqueo del
discurso. Los líderes no improvisan porque el funcionamiento de sus partidos no les obliga a improvisar, explicar o
a dar respuestas sobre temas incómodos. La sucesión de reuniones burocratizadas o de debates parlamentarios
encorsetados conduce al empobrecimiento de la capacidad para producir ideas y transmitirlas.
Este proceso de amoldamiento de las personas al medio fue captado por Arnold J. Toynbee en su
análisis del empobrecimiento de las civilizaciones que quedaban aisladas: «Eventualmente, por
alguna razón des- conocida para nosotros, el mar, atravesado una vez victoriosamente por el
hombre, se cerró en torno a la isla de Pascua, como el desierto se cerró en torno a Palmira y la selva
en torno a Copán. Los hombres de piedra, como la estatua en el poema de Housman, se
comportaron como piedra, pero los hombres de carne y hueso engendraron en cada generación
vástagos cada vez más rudos e incompetentes»41. Los organizaciones cerradas sobre sí mismas, sin
conexiones con la sociedad, empotradas en las engranajes institucionales y sometidas formas de
organización que anestesian la tensión política por falta de competitividad y debate llevan al mismo
tipo de personas que el aislamiento físico o geográfico: rudeza e incompetencia crecientes, con
todas las salvedades personales necesarias y reconocibles. La diferencia con la conclusión de
Toynbee es que, en este caso, las razones para el aislamiento son conocidas, aunque no sabemos
si reversibles.
41 A. J. TOYNBEE, Estudio de la Historia, vol. I, Madrid, Alianza Editorial, 1970 p. 137.
9. LAS PRIMARIAS EN EUROPA: SALIDA AL COLAPSO DE LAS ÉLITES PARTIDARIAS
Hay que insistir en el diferente origen de las primarias en Estados Unidos y en Europa. En Estados
Unidos son el resultado de la revuelta de los políticos contra el poder de los aparatos partidarios,
tanto a principios del siglo XX como en los años setenta en el Partido Demócrata. Luego han sido un
instrumento de selección de candidatos a todos los cargos representativos y de integración de las
posiciones en los distintos partidos.
En Europa, el origen es distinto. Quienes dirigen estos aparatos son conscientes de su falta de
atractivo para la sociedad. Detectan el descenso en el número de afiliados, la devaluación de la
imagen pública del político y, en muchos casos, el descenso del número de votantes. Aunque una
línea de pensamiento sugiere que los políticos no son conscientes del empobrecimiento de su
discurso, muchos dirigentes sí lo perciben y buscan fórmulas para paliarlo. La salida que están
encontrando estas organizaciones para superar sus limitaciones se ha presentado como un avance
democrático: las denominadas primarias, para elegir a los máximos dirigentes y a los candidatos
«principales». Es un procedimiento que se ha utilizado en España42, Francia y Gran Bretaña.
42 B. SANZ DIAZ, Elecciones primarias en España, Universidad de Valencia, 2015.
Este tipo de primarias para elegir al número 1 es, esencialmente, el resultado del bloqueo de las
élites de un partido. Son una salida de emergencia para situaciones en las que la dirección se siente
impotente para imponer su autoridad por simple desgaste, o para producir un «nombre» atractivo
para sus votantes. Anulada su capacidad para llegar a acuerdos productivos por la maraña de
contradicciones que implica una política burocratizada, los miembros de una dirección llegan a la
conclusión de que la única salida es convocar «unas primarias» y presentarlas como un avance
democrático. Es más, habitualmente se presentan como si de un acto preelectoral se tratara: el
impulso que el partido necesita para ganar las elecciones. La evidencia empírica muestra que los
aparatos establecidos si pueden evitar estas primarias, las eluden, porque se sienten capaces de
ganar elecciones con los candidatos que producen sus sistemas internos convencionales43.
43 El PSOE, por ejemplo, regula las primarias para candidatos a alcalde solo cuando no gobierna en la ciudad, si lo
hace lo normal es que el alcalde repita como candidato. Es conocido el caso de Andalucía en 2014, cuando se
establecieron condiciones de presentación de candidatos a la presidencia de la Junta tales que solo hacían posible
que se presentar a la secretaria general. En el PSOE de Galicia se realizaron unas «primarias consultivas», el 8 de
septiembre de 2013, naturalmente, el candidato ganador, con el 77 por 100 de los votos, fue elegido secretario
general. En 2015 el PSOE de Madrid eligió por este procedimiento a su Secretaría General, con una participación
de 6.571 afiliados sobre 15.427. La diferencia entre las cifras no refleja la participación, sino que los censos están
inflados para conseguir mayor representación en los cargos internos del partido, esta es una práctica habitual en
todos los partidos, que puede llegar a ser casi extrema. Esto suele suceder, precisamente, en las organizaciones
regionales más conflictivas.
Conviene analizar las experiencias españolas, y algunas europeas.
En realidad, bajo la denominación de «primarias» se están confundiendo en España dos cosas
bastante diferentes.
Primera, las elecciones entre los afiliados para elegir al primer dirigente del partido. El PSOE las
realizó en julio de 2014, tras su derrota en las europeas de mayo. En julio, se eligió un nuevo
secretario general44. La experiencia organizativa del PSOE es que el secretario general elegido
impuso la lista de la Comisión Ejecutiva sin oposición, salvo la resistencia de las federaciones del
partido a tener «un representante». El resultado fue una ejecutiva de grandes dimensiones. En las
elecciones municipales y autonómicas de 2015 el secretario general o sus apoyos más directos
impusieron candidatos en diversas ciudades y en las generales, la lista de Madrid fue impuesta por
él. De este modo, un dirigente elegido con una legitimidad democrática imbatible políticamente, salvo
asumir grandes riesgos internos y dañar la imagen pública del partido, se superpone a los
procedimientos burocráticos típicos de los partidos españoles. Lo que sucede es que el dirigente
máximo absorbe todo el poder interno menos las áreas de poder territorial en las que los dirigentes
tienen incentivos selectivos suficientes para mantener la fidelidad de sus cuadros. Más que designar
a estas elecciones como primarias se les debería denominar «elecciones internas».
44 Esta iniciativa fue una improvisación provocada por el estado de shock en que quedó la dirección del PSOE tras
las elecciones europeas. La convocatoria de esa elección no encajaba en los Estatutos del PSOE, por tanto, se la
denominó «consulta». En el Congreso Ordinario anterior, inmediatamente después de las elecciones generales de
2011, el PSOE acordó convocar unas primarias «abiertas» a sus simpatizantes para elegir a su candidato a la
presidencia del Gobierno, cuyo reglamento se aprobó por su Comité Federal el 18 de enero de 2014. Con esta
decisión, el PSOE rompía su tradición de que el secretario general fuera, de facto, candidato a presidente del
Gobierno. En realidad, fue una concesión que el secretario general elegido tuvo que hacer dada la división del
Congreso, y una manera de posponer la pugna por el liderazgo que planteaba la candidata alternativa. En el
PSOE esta situación se tradujo como que las elecciones primarias podrían ser la rampa de lanzamiento de su
secretario general como candidato a la Presidencia, la seducción de las primarias ciudadanas en el PSF y la
elección de Hollande fascinaron a los dirigentes del PSOE durante aquellos meses. La situación política en el
PSOE, tras la elección por sus afiliados de un nuevo secretario general, en la «consulta», es que se confrontarían
dos legitimidades llegado el caso. Al final, no se convocaron las primarias abiertas para la presidencia del
Gobierno. Estas decisiones revelaban que el PSOE estaba sufriendo un proceso de «desinstitucionalización»
como los descritos por Panebianco.
Se puede denominar más propiamente «primarias» a las elecciones que organizan los partidos para
elegir a los cabezas de lista. Los motivos para convocarlas son los mismos que las anteriores, el
reconocimiento de la dirección de su impotencia para llegar a un resultado satisfactorio. La evidencia
empírica muestra que este tipo de primarias tienen dos salidas. 1ª El reforzamiento del «aparato»
partidario si el elegido es su «representante», el presidente o el secretario general, depende de los
partidos. En tal caso, tiene un poder ilimitado para designar a los demás candidatos, sin más
restricción que cumplir con las cuotas internas fija- das (normalmente, alternancia entre candidatos
varones y mujeres). El resultado, por tanto, es que los mecanismos burocráticos se refuerzan y la
cooptación funciona con más intensidad. 2.ª El elegido no forma parte del «aparato», en tal caso, el
choque entre el «candidato» y el aparato perdedor suele ser frontal. Se desarrolla en una pugna en
los órganos internos que acaba con el candidato (la experiencia del PSOE en 1998 acabó con la
renuncia del candidato a la presidencia del Gobierno elegido) o repartiendo la lista según cuotas
'entre el candidato y la dirección regional (la experiencia habitual cuando esto pasa, lo que reduce a
la inoperancia la actividad del Grupo, experiencia habitual, por ejemplo, del PSOE en el
ayuntamiento de Madrid, donde ha elegido por primarias a sus cabezas de lista en las últimas cinco
elecciones).
En definitiva, este tipo de primarias no deben entenderse como una democratización, son más bien
un paso más en la burocratización del poder de los aparatos en los partidos, es decir, en el
aplastamiento de los pesos y contrapesos que debe tener cualquier organización. No obstante, hay
opiniones distintas que ven estas «primarias» como una forma de democratización de los partidos45.
45 R. BLANCO VALDÉS, «Cargos públicos, partidos: la revolución de las primarias», en Corts Anuario de Derecho
Parlamentario, núm. 6, 1998 p. 154. C. Boix, «Elecciones primarias en España. Ventajas, ambigüedades y
riesgos», Claves de razón práctica, núm. 83, 1998. Parece compartir estos análisis: E. VIRGALA FORURÍA, «La
regulación jurídica de la democracia interna en los partidos políticos», Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35,
2015 p. 240.
En Europa, el recurso a los afiliados o a los simpatizantes (ciudadanos no afiliados que se apuntan a
cambio de una pequeña donación) para elegir candidatos presidenciales o a primer ministro está
asociado a las derrotas electorales y a las crisis partidarias. Solo se recurre a este medio cuando la
élite partidaria se siente incapaz de hallar una solución a sus dilemas.
En Francia, el PSF convocó elecciones primarias entre sus afiliados para elegir a sus candidatos a
las elecciones presidenciales en 1995 y 2006. En 2011 convocaron unas primarias «ciudadanas»
(abiertas) en las que participaron 2.871.147 personas en la segunda vuelta. En 2012, la UMP
convocó elecciones entre sus afiliados para elegir a su candidato a la presidencia que acabaron casi
en un empate, lo que derivó en una gran crisis en el partido, que acabaría reconvirtiéndose en Les
Republicains en 2015. Para 2017, Les Republicains han convocado unas elecciones abiertas a los
ciudadanos (previo pago de 2€) para elegir a su candidato presidencial. En Grecia, Nueva
Democracia utilizó unas elecciones internas para elegir a su líder tras la segunda derrota ante Syriza
en 2015 (Kyriakos Mitsotakis), el 11 de enero de 2016. En estas elecciones, el ganador superó por
51 a 49 por 100 al responsable del partido, Evangelos Meimarakis, que ganó la primera vuelta. En
España, las primarias para la elección del candidato del PSOE a la presidencia del Gobierno en
1998 fue consecuencia de la debilidad del liderazgo del secretario general, Joaquín Almunia, según
su propio análisis46.
46 J. ALMUNIA, Memorias políticas, Madrid, Aguilar, 2001.
El Partido Laborista ha recurrido a elecciones internas/primarias entre sus afiliados parar elegir a sus
líderes, con dos sistemas: con un colegio electoral compuesto por tercios (parlamentarios en
Westminster y europeos, los sindicatos y las organizaciones afiliadas al LP) en 1994 y 2009 (en
2005, Gordon Brown fue elegido sin oposición) y por los afiliados e inscritos en 201447. De manera
diferente a los casos anteriores, la reforma en el sistema de elección del líder laborista formó parte
de una reforma más profunda del partido emprendida por John Smith y culminada por Blair y
Brown48.
47 Una panorámica sobre este tipo de elecciones en Europa y España: C. GARRIDO LÓPEZ, «La exigencia de
democracia en los partidos políticos: insuficiencias normativas e iniciativas para concretizarla», en M.
CONTRERAS y C. CASADO (eds.), Interiores del Príncipe Moderno Zaragoza, Comuniter editorial, 2015, pp. 172-
194.
48 D. MORRIS, op. cit., 2003, pp. 273-295.
El Partido Democrático Italiano utilizó elecciones abiertas para elegir a su secretario general en
2007, 2009 y 2013, en los tres casos con alrededor de tres millones de votantes. En 2012, la
coalición Bene Comune, en la que se integraba el PD, organizó unas primarias para elegir a su
candidato a la presidencia del Gobierno.
La elección de los candidatos parlamentarios. Los partidos alemanes recurren a las asambleas de
afiliados para elegir a los candidatos en los distritos uninominales y a congresos regionales para
elegir a los componentes de la lista, en ambos caso, con voto secreto. En los partidos británicos
sería impensable que un candidato no tuviera el apoyo de los afiliados del distrito, en el Partido
Conservador esto está matizado por un comité de selección de candidatos del partido, con un
sistema muy objetivo de cualificaciones profesionales y políticas.
La experiencia más relevante es la del Partido Democrático Italiano. En 2012 sus candidatos
parlamentarios fueron elegidos por un sistema mixto: los cabezas de lista fueron elegidos por los
comités regionales del partido y los demás candidatos en primarias abiertas a los simpatizantes que
disponían de uno o dos votos (a hombre y mujer), las listas se ordenaban por sexos.
En Francia, los afiliados de Los Republicanos elegirán, en enero de 2016, a los presidentes
regionales y locales y a los miembros de los comités nacional y regionales, es decir, democratizará
toda su estructura interna.
10. ELECCIÓN DE LOS CANDIDATOS A DIPUTADOS Y EL MANDATO IMPERATIVO
Los procedimientos de elección de candidatos a diputados por los afiliados o simpatizantes, según el
modelo británico, del PD italiano o la candidatura municipal Ahora Madrid, contrapesa el poder de la
dirección de los partidos. En la sesión parlamentaria del 2 de diciembre de 2015, 66 diputados del
Partido Laborista, de un total de 232, rompieron la disciplina de voto de su grupo para apoyar una
intervención contra el ISIS. En la crisis italiana de 2013, el Grupo Parlamentario del PD se opuso a la
investidura de Letta como primer ministro, forzando la elección de Renzi, al que ha apoyado sin
fisuras desde entonces. En el Ayuntamiento de Madrid, 6 de los 19 concejales de Ahora Madrid
votaron en contra de la propuesta de su grupo sobre un edificio, una votación menor. Los candidatos
de Ahora Madrid fueron elegidos en elecciones primarias abiertas a los ciudadanos. Obviamente, la
consistencia de Ahora Madrid no tiene nada que ver con el LP o el PDI.
Lo relevante es que esta ruptura de la disciplina de voto, esta apelación a la posibilidad de que entre
los votantes y los miembros del partido pueda haber diferentes visiones, solo se puede dar en
contexto en los que los diputados no son cooptados por la dirección. Es decir, mediante
procedimientos competitivos que permiten que personas con capacidad de liderazgo y visiones
distintas sobrevivan a las pugnas internas del partido, y a la presión de las fracciones dominantes.
Obviamente, estas rupturas han de ser puntuales y sobre temas fundamentales, de lo contrario la
democracia de partidos se convertiría en un desorden, pero antes el partido afectado sería
duramente sancionado por sus votantes. Lo relevante de estos casos es que estos partidos han
encontrado puntos de equilibrio entre la disciplina y la convivencia de posiciones distintas
políticamente relevantes. Por muy democrático que sea, la mayoría de un partido debe tener
instrumentos para imponerse.
11. ¿PARA QUÉ LA DEMOCRACIA INTERNA?
La democracia interna en los partidos es como la diversidad genética en una población biológica: le
proporciona una variedad de genes que le permite adaptarse a entornos cambiantes e impulsa una
selección natural de los más aptos a través de la competición entre ellos.
La democracia interna es el único procedimiento que arrebata a la dirección de los partidos el control
sobre el acceso a la política, es decir, a las candidaturas a los cargos públicos de representación
popular y a los cargos internos (en federaciones regionales o secciones locales) o en los órganos de
control (parlamentos internos). La elección democrática de estos cargos «retira expresamente la
capacidad del dirigente del partido de amenazar con no designar nuevamente como diputado a
aquel que tenga una conducta desviada o contraria. La democracia interna asegura, por tanto, el
libre mandato de los parlamentarios»49. Desde esta óptica, la democracia interna es esencialmente
un problema de «balanza de poderes internos». Los pesos y contrapesos en una organización
consisten, esencialmente, en equilibrar el poder de la dirección con la garantía de supervivencia y
recursos organizativos para grupos minoritarios que presenten alternativas ideológicas o personales
a la dirección.
49 M. MORLOK, «Dos cuestiones clave en la regulación jurídica de los partidos políticos: financiación y democracia
interna», en Teoría y Realidad Constitucional, núm. 35, Madrid, UNED, 2015, p. 199.
La democracia interna significa que los cargos internos o los candidatos, al ser elegidos por los
afiliados o los simpatizantes, tienen par- celas de poder propias -el apoyo de sus votantes- que les
permiten contrapesar el poder de la dirección del partido y sostener posiciones alternativas sin
arriesgar su supervivencia política (o arriesgándola en función de los apoyos previsibles en términos
de votos).
Desde esta óptica, la democracia interna permite la supervivencia en la organización de dirigentes y
proyectos alternativos a la dirección. Esto implica, a su vez, varias cosas:
a) Las posibilidades del partido de mantener su conexión con sus bases sociales aumentan, al
incrementarse las terminales organizativas y liderazgos que pueden captar demandas sociales
distintas que pueden traducirse en .programas alternativos. Las minorías partidarias buscan
legitimarse ofreciendo alternativas ideológicas que puedan representar fracciones del electorado
del partido, o que aspira a recoger el partido.
b) Mejora la calidad de las decisiones democráticas al ser sometidas a debate.
c) Mejora la capacidad del líder y del partido en su conjunto para estructurar un discurso y explicar
su política. Es el contrapunto a los partidos sin discurso o con discursos empobrecidos. El
verdadero proceso de control de los dirigentes políticos es el interno de los órganos de su
partido, un interrogante para ejemplificar esto: ¿no hubiera sido probablemente más
punzante/productivo el debate sobre el «tema Bárcenas» en una Junta Directiva Nacional del PP
compuesta por presidentes autonómicos y alcaldes con peso propio reuniéndose cada seis
meses y votando la gestión del Presidente del partido mientras presienten, o saben, que están
perdiendo apoyos electorales que acabarán con ellos en la oposición? Este control hubiera sido
más intenso que el que pudo hacer la oposición en todo momento, pues lo único que tenía era la
información que salía en la prensa -dosificada por el propio Bárcenas-.
d) La democracia interna permite la supervivencia política de dirigentes e ideas alternativas a las
de la dirección, o críticos con ella a partir de cierto momento.
e) Las posiciones minoritarias son «reservas» ideológicas y de capital humano para renovar los
partidos tras derrotas electorales. Un as- pecto especialmente perverso del sistema político
español es que tras las derrotas electorales los encargados de «regenerar» el partido son los
elegidos en las listas cerradas, es decir, quienes plausiblemente son los responsables de la
derrota o les han apoyado.
f) La democracia interna, que todos los cargos sean elegidos por los afiliados o por los
simpatizantes, permite un clima de vigilancia di- fusa entre los cargos públicos o internos. Nadie
vigila mejor a un alcalde que un concejal compañero de partido que no dependa de él para ser
reelegido o que desee competir con él para la alcaldía.
En definitiva, la democracia interna es el contrapunto organizado a los liderazgos carismáticos o
burocráticos sin control. Efectivamente, puede haber partidos eficaces, desde el punto de vista de
ganar elecciones, que se basen en liderazgos carismáticos, pero no es una opción deseable desde
el punto de vista de una democracia.
12. ¿POR QUÉ LOS PARTIDOS DEBEN SER DEMOCRÁTICOS?
La democracia interna en los partidos no es, o no solo es, un requerimiento constitucional, es una
necesidad de supervivencia de los partidos, un mecanismo para facilitar su adaptabilidad a las
nuevas demandas sociales y un instrumento de mejora de la calidad de la democracia. No se
debería definir en función de que la participación sino como la necesidad de haya contrapesos al
poder de los dirigentes internos y los aparatos que les rodean. En esta clave, se podría decir que
las normas como las primarias en Estados Unidos o la Ley de Partidos alemana «actúan
internamente como una regulación de la competencia. La democracia interna es válida para
garantizar que [.. .] las estructuras favorables a la competencia y las reglas de una competencia leal
son garantizadas legalmente»50.
50 M. MORLOK, op. cit., p. 197.
Pero, no es el resultado de una solución mágica que quepa en un twit o de ideas arbitristas
(incompatibilidades, limitación de mandatos, reforma de la ley electoral, listas abiertas o
desbloqueadas, etc.) que solo arañan la superficie o son contraproducentes51. Los partidos son
organizaciones muy complejas, su democratización dependerá de que sean operativos delicados
mecanismos que garanticen los pesos y contrapesos internos que frenan las tendencias oligárquicas
inherentes a su organización.
51 J. A. GÓMEZ YÁÑEZ, «¿Se puede reformar la política?, ¿cómo?», El País, 31 de octubre de 2012.
La democracia interna tampoco es una demanda de la opinión pública, los ciudadanos pueden
convivir con partidos no democráticos, el coste es una política de peor calidad, pero puede pasar
desapercibido o ser inevitable. Además, los ciudadanos en la vida moderna tienen muchas cosas
de qué ocuparse cada día, la complejidad de la política escapa a sus intereses inmediatos. La
democracia interna es un imperativo ético de la clase política, su elección sobre el tipo de política en
el que quiere desenvolverse.
13. ¿PARA QUÉ Y CÓMO REGULAR LA DEMOCRACIA INTERNA EN LOS PARTIDOS?

La democracia interna en los partidos sirve para protegerlos de sus dinámicas internas. Esto es
para:
a) Renovar las propuestas abriendo espacios de debate internos en los que quepan propuestas
alternativas a las de la dirección.
b) Proteger a los políticos en minoría dentro de sus partidos, retirando a la dirección del partido la
capacidad para no designarlos como candidatos a cargos públicos o excluirlos como cargos
internos.
c) Controlar a la dirección del partido mediante los parlamentos internos.
d) Establecer mecanismos de control difuso de la organización que prevenga «comportamientos
corruptos»52.
52 J. A. GÓMEZ YÁÑEZ, «Origen y remedio parcial de la corrupción», El País, Madrid, 28 de octubre de 2014.
«Aquí no dimite nadie, ¿porqué?», El País, Madrid, 14 de octubre de 2013. «¿Qué hacer con la corrupción», El
País, 23 de enero de 2013.
e) Garantizar que cuando un partido pierda las elecciones, entre sus cargos públicos e internos
haya minorías que puedan encabezar o sumarse a su renovación, con cuadros y propuestas
políticas distintas.
Desde el punto de vista del Derecho constitucional, la regulación de los partidos y su incardinación
en los procesos de formación de las decisiones políticas y elección de los integrantes de los órganos
constitucionales y asimilados, sirve para reconciliar la realidad con la letra de la Constitución. Es
decir, para arrojar claridad y evitar la arbitrariedad de las direcciones de los partidos.
¿Con qué mecanismos se pueden conseguir estos objetivos? Ideal- mente, la autorregulación, es
decir, la libertad de los partidos para elaborar sus estatutos y reglas de funcionamiento, debería ser
suficiente. Sin embargo, la experiencia muestra que no lo es. Qué reglas de funcionamiento
deberían establecerse:
a) Los Congresos deberían celebrarse cada año o dos años, siguiendo los modelos de Gran
Bretaña, con Conferencias anuales en otoño, o Alemania, con congresos cada dos años, aunque
la CDU celebra congresos anuales, con raras excepciones. En fechas previsibles que permitan
organizarse a las minorías53.
53 Los últimos congresos de la CDU se han celebrado: 13 de noviembre de 2011 en Leipzig; 4 de diciembre de 2012,
en Hannover; en 2013 no se celebró porque hubo elecciones generales en septiembre; 8 de diciembre de 2014, en
Colonia; 13 de diciembre de 2015, en Karlshure.
b) Los parlamentos internos deberían regularse con precisión. Sus periodos de reunión no deberían
exceder de cuatro o seis meses, con reuniones a fecha fija. Y su número de integrantes no
debería exceder de 150 a nivel nacional o de 250 a nivel regional o provincial.
c) Los delegados a los Congresos y los miembros de los parlamentos internos deberían elegirse
mediante listas abiertas, con voto a personas y sistemas electorales que permitan la
representación de las minorías (voto limitado, voto transferible, etc.).
d) Los comités ejecutivos se deben elegir mediante listas abiertas, con voto a las personas. Se
debería evitar, como práctica, que el primer dirigente presente una lista. Los miembros del
Comité Ejecutivo no deberían exceder de 20 o 25. Como es conocido, cuando más miembros
tiene un órgano colegiado mayor concentración de poder hay en un número reducido de sus
miembros. De forma expresa se debería prohibir que el máximo dirigente designe directamente
miembros del Comité Ejecutivo o del Parlamento interno.
e) Todos los candidatos a cargos públicos deben ser elegidos por los afiliados o votantes que
simpaticen con el partido, con sistemas de votación a las personas que garanticen la
representación de la minoría. Las asambleas o las primarias abiertas a los simpatizantes se
deberán convocar con plazos suficientes, en función del calendario electoral. La Ley Electoral
debería regular esta fase de la elección de los cargos representativos previa a la presentación
de listas o de candidatos y control de los censos.
f) Los reglamentos parlamentarios deberían prever mecanismos de presentación de candidatos

por los parlamentarios y votación en los grupos para la elección de los miembros de los órganos
constitucionales, judiciales y reguladores. Las actas de las reuniones de los grupos deberían
recoger las propuestas y el resultado de las votaciones.
g) La garantía de que los afiliados no podrán ser expulsados sumariamente por los comités
ejecutivos. Los estatutos deberán prever un procedimiento sancionador con los recursos
correspondientes ante los órganos judiciales internos.
Con estas restricciones a su libertad organizativa, ¿qué márgenes les quedarían a los partidos para
autoorganizarse?
a) El tipo de organizaciones de base en que prefieren organizarse: secciones de barrio,
organizaciones de tipo profesional o asociativo o sectorial, etcétera.
b) La composición dé sus Congresos y parlamentos internos, de forma proporcional al número de
afiliados o al número de votos en cada distrito, con la restricción de que este segundo
componente no pueda exceder el 50 por 100 de los delegados.
c) La composición de sus comités ejecutivos y la asignación de funciones entre sus miembros.
d) La forma de elección de sus candidatos a cargos públicos, mediante asambleas de afiliados o
mediante primarias abiertas a sus simpatizantes.
e) La forma de elección de sus candidatos al primer puesto ejecutivo, bien asumiendo que su
primer dirigente asume ese papel directamente o mediante la convocatoria de primarias entre
sus afiliados o abiertas a sus simpatizantes.
f) El establecimiento de cuotas por sexo, étnicas, edad, etc., para sus cargos internos y candidatos
a cargos representativos.

La Democracia en Los Partidos y Su Necesaria Regulacion Lega-JA Gomez Yañez

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