FACULTAD DE CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN.

UNIVERSIDAD DE ENTRE RIOS.

Paraná, Octubre de 1998.
I ENCUENTRO DE CATEDRAS DE POLÍTICAS, PLANEAMIENTO Y
ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN DE UNIVERSIDADES NACIONALES.

LA ADMINISTRACIÓN EDUCACIONAL COMO CAMPO DE ESTUDIO DE LA

IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS.
Alicia Carranza1
Universidad Nacional de Córdoba.

Resumen.
El presente trabajo intenta identificar el campo de la administración
educacional. En ese sentido, sostiene que se trata de un saber teórico-práctico
sobre las organizaciones educativas constitutivas del espacio público y de un
saber teórico-práctico sobre su gobierno; en suma, de un conocimiento político
y una práctica ética. Se deshecha la dicotomía política - administración,
adoptando el enfoque que sitúa a esta última como el estudio de la
implementación de las políticas educativas y de la desagregación que las
mismas experimentan en las organizaciones concretas del sistema educativo.
Por último, se plantean una serie de interrogantes acerca de las condiciones y
los posibles efectos de la actual reforma educativa sobre las estructuras
regulares y las reglas de la escolarización, que abren campos de investigación
sobre la implementación de las políticas.

1
Prof. y Lic. en Pedagogía y Psicopedagogía. Facultad de Filosofía y Humanidades.
Universidad Nacional de Córdoba. Especialización en Sociología, Escuela de Sociología para
Graduados. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Córdoba.
Profesora Titular de la Cátedra Organización y Administración Educacional, Escuela de
Ciencias de la Educación. Facultad de Filosofía y Humanidades. Universidad Nacional de
Córdoba. carranza@ffyh.unc.edu.ar acarran@tutopia.com

1
LA ADMINISTRACIÓN EDUCACIONAL COMO DISCIPLINA.
Analizar la Administración Educacional como asignatura de estudio es entrar
en un campo de conocimientos en el que los límites disciplinares respecto a
las temáticas de la organización y la gestión no están delimitados. Su
nominación en los planes de estudios es diversa, asociada, en algunos casos,
con la organización o el planeamiento. Se trata de un espacio curricular que
aborda el estudio de los componentes teórico-prácticos de la organización y
gobierno del sistema educativo y de la organización y gestión de las
instituciones escolares, desde teorías explicativas de la sociedad y de las
acciones sociales.
Hay que señalar que el estudio de estas temáticas es relativamente reciente en
los programas de formación de pedagogos y que los enfoques predominantes,
hasta mediados de los 80, se centraban en visiones funcionalistas- sistémicas
sobre el comportamiento del sistema educativo y sus instituciones. Se afirmaba
que “La administración es la ciencia de la decisión científica que se realiza en
todas las etapas del proceso administrativo: planeamiento, ejecución y control.”
La tarea del administrador en estos enfoques es la de “coordinación de los
elementos humanos y no humanos de un sistema, maximizando su
productividad para alcanzar los objetivos propuestos” (Materi, L y Bahler,
N.1987)
“El término administración educativa, en el sentido que tradicionalmente se le
ha venido dando, supone la existencia de una teoría o ciencia de la
administración, basada en una serie de leyes universales aplicable a todo tipo
de organizaciones. La administración educativa no es sino una aplicación
concreta de esas leyes” (Rattray-Wood y Parrott en: Bates, R 1989)
Estos enfoques empíricos, descriptivos, formalistas y ahistóricos están siendo
reemplazados por otros que integran los aportes de los estudios
fenomenológicos, culturales y críticos sobre la organización social.
El vocablo administrar significa etimológicamente actividad cooperativa. Alude a
un fuerte componente práctico, de intervención en espacios sociales. Su
fundamento teórico se encuentra en la teoría social, la teoría política y las
teorías de las organizaciones. El estudio y la práctica de la administración
educativa articula el conocimiento sobre las organizaciones escolares en un

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determinado espacio político-social con las estrategias de “un adecuado
esquema para la toma de decisiones” (Clark ,J. En: Bates, R 1989)
“Toda decisión tomada por un administrador se fundamente en una apreciación
cognitiva del contexto social y político en el que el administrador o la
administradora se sitúa. En este sentido, pues, toda práctica está supeditada a
una teoría” (Codd, J. En Bates,R.1989).
En tanto un saber teórico-práctico sobre las organizaciones educativas
constitutivas del espacio público y un saber teórico-práctico sobre su gobierno,
se trata en suma, de un conocimiento político y una práctica ética.
Se desecha, desde este enfoque, la dicotomía política - administración y se
considera a ésta última como el proceso en el que las decisiones políticas que
se generan como discursos y diseños desde diversos lugares del Estado, se
reelaboran, reestructuran, modifican, obstaculizan o se profundizan, a lo largo
de la cadena de actores sociales que intervienen en su implementación. La
implementación de las políticas, no es pues, la operación de “aplicación” de las
leyes, normativas o programas sino la “desagregación”
(Oszlak, O. O´Donnell, G.1976) de las mismas de acuerdo a condiciones,
posibilidades, necesidades, obstáculos, que los operadores de los niveles
intermedios y de los niveles básicos experimentan en relación a esas “hipótesis
“ (Aguilar,L.1994) que son, en suma, las decisiones políticas.
Se podría afirmar que la formación en Administración educativa es la
oportunidad de reflexionar sistemáticamente sobre el proceso de
implementación de las políticas, lo que complejiza la selección de los
contenidos de la disciplina en razón de que éstos deberán apoyarse, no solo en
documentación y bibliografía actualizada, sino también en los resultados de las
investigaciones que vayan dando cuenta de tal implementación.
Esta dificultad se verifica tanto si el “radio de observación” es el sistema
educativo en su conjunto, como si lo es la organización escolar.
En el primer caso porque, tratándose del ámbito de la megapolítica, el estudio
de las decisiones y los programas proclamados, deberá dar cuenta de cómo se
procesan, articulan o se alteran en las distintas toma de posición dentro del
aparato burocrático del gobierno y, sobre todo, si este apara0to “sintoniza” con
la filosofía de las políticas que se pretenden instaurar. En la medida que la
burocracia educativa posee diferentes cuotas de poder en el nivel nacional y en

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las jurisdicciones, en las direcciones que regulan los distintos niveles, en los
organismos técnicos y en los cuerpos de supervisores, las formas de
“comunicación” y de valoración de las decisiones pueden reflejar distintas
concepciones e intereses.
Siempre es contingente el destino de las reformas educativas, pero lo es aún
más si no se producen las alineaciones sistémicas de otros subsectores del
Estado con el educativo (me refiero también a la calidad de la interdependencia
con el subsector de la economía, del desarrollo social,del poder legislativo,etc)
Es aún más incierto (siempre lo es en algún grado) el destino de algunas
innovaciones diseñadas desde la cúspide del poder político, cuando no suman
el apoyo de sectores de la burocracia.
Si el “radio de observación” es la institución educativa, la complejidad tiene que
ver con la naturaleza en gran parte “no programable” de la actividad sustantiva
del enseñar y aprender en situaciones específicas, con las situaciones
laborales y con cuotas de incertidumbres en la gestión de estos componentes,
lo que condiciona que probablemente cada escuela “reconstruya”
idiosincráticamente, los significados y los valores de los cambios que las
políticas proponen.
El programa de formación en administración educativa tiene, entonces,
problemáticas de escalas distintas: las representadas por el sistema educativo
en su conjunto (megapolítica) y las que integran las escuelas y sus formas
particulares de implementar las políticas (micropolítica).
En este trabajo focalizaremos algunas cuestiones que atañen al tratamiento del
sistema educativo, en su conjunto.

EL ESTUDIO DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS Y SUS REFORMAS.

Margaret Archer(1981) en un artículo denominado Los Sistemas de Educación,
afirma que ” el tema más descuidado en la copiosa literatura sobre educación
es el que atañe al propio sistema educativo” y se pregunta ¿cómo afectan las
características estructurales particulares de los sistemas de educación la forma
en que funcionan y en que cambian?.
Considera necesario el análisis de la educación a nivel de una institución
social macroscópica que supere la vieja sociología empirista “con su
orientación ateórica, ahistórica y atomística” y algunas versiones de la nueva

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sociología con su interés por los procesos educativos desligados de la
estructura. En estos enfoques” se argumentaba que la naturaleza contingente
de la realidad significaba que el sistema no tenía ninguna base ontológica
externa: solo significados interpersonalmente negociados”. Propone que el
estudio del sistema educativo es “un problema teórico que solamente puede
superarse trazando un camino metodológico que conduzca desde la más
reducida escala de interacción educativa a las operaciones más vastas y
aparentemente impersonales del sistema”.
La misma autora admite que autores como Bernstein y Bourdieu conceden la
debida importancia a la estructura tanto como a la interacción, contemplando la
primera como determinante de los contextos en que tiene lugar la segunda y
como condicionante de los intereses objetivos y de las concepciones subjetivas
de los actores involucrados. Sin embargo, insiste en que tanto “Bernstein como
Bourdieu descuidan el sistema de educación como tal”, en tanto consideran
que “la educación es una institución social totalmente permeable, eternamente
abierta a la estructura social general”
La posición de la autora es que el cambio en educación exige “un examen
exhaustivo de las negociaciones que se llevan a cabo entre sistema y sociedad
y “tener un conocimiento de la estructura de los sistemas educativos, los
procesos de cambio que éstos condicionan y la política de la educación que de
ello dimana sería reconstruir una sociología de los sistemas educativos”.

EL ESTUDIO DE LA REFORMA EDUCATIVA EN ARGENTINA

Lo que esta investigadora propone , es una empresa que se está realizando en
Argentina a través de investigaciones y estudios que analizan la
implementación de la reforma educativa, instaurada a partir de la sanción de la
Ley Federal y la Ley de Educación Superior. Efectivamente, los cambios
propuestos desde el gobierno, han impulsado la realización de estudios y
ensayos que si bien no han plasmado todavía un texto “clásico”( como fue el
libro El sistema Educativo en América Latina de Nassif,R.Rama,G y
TedescoJ.C. 1986) han construído conceptualizaciones importantes respecto a
las grandes líneas de acción de las políticas educativas y los impactos en
diversos ámbitos del sistema: jurisdicciones provinciales, equipos técnicos,

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supervisores, directivos y docentes. Lo que algunas de esta investigaciones y
estudios proponen responde a la inquietud de Archer, en el sentido de que el
núcleo de estas indagaciones es el examen de las nuevas relaciones que se
están imponiendo entre Estado, Sistema Educativo y sociedad. En otros
términos la pregunta explícita o latente en estos estudios sería: ¿cuánto y cómo
están cambiando efectivamente las escuelas y con ellas los aspectos más
profundos de la estructura del sistema educativo en las nuevas formas de
regulación social?
Efectivamente, a fines de los 80 y principios de los 90 se “generaron
condiciones para una reestructuración dramática de las relaciones sociales en
Argentina”. Estos cambios caracterizados – entre muchos otros rasgos –“ por la
agudización de una desigual redistribución del ingreso y por un patrón de
desarrollo basado principalmente en la atracción de capital externo, ha sido
analizada y criticada reiteradamente en términos de su ideología neoliberal y
sus efectos regresivos” (García Delgado,D.1994.Citado por
Tiramonti,G.1998).Afirma esta investigadora: “los sistemas educativos de la
región se encuentran sobredeteminados por este contexto de globalización,
desintegración y reconversión del lugar social del Estado. Los sistemas están
tensionados por el imperativo de la inserción (económica) la reconstrucción de
los dispositivos regulatorios del Estado y la demanda por integración social”
(Tiramonti, G.1997).
Podemos hacer nuestra la afirmación de los compiladores de una obra sobre la
reforma de los sistemas educativos (Pereyra y otros 1996) y afirmar que esta
reforma “de hecho, y como propuesta global está asociada a un tipo de reforma
educativa que implica un cambio social y cultural que debe asumirse como un
problema político, en el marco de la reconfiguración del Estado.... y exige una
modificación sustancial de los estilos y procedimientos de gobierno, del trabajo
y la evaluación de las instituciones sociales, en este caso de las educativas,
para asumir abiertamente cuestiones tales como el grado real de distribución
del poder, la eficiencia, el despliegue y gestión eficaz de los recursos
disponibles, la apertura a las culturas de aprendizaje.....”
Los dispositivos de poder, que siempre constituyeron los sistemas educativos,
están cambiando sus estilos y formas de regulación y control para adecuarse a
la nueva configuración estatal. “El tipo de articulación entre el Estado nacional,

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los estados provinciales, las corporaciones y agentes sociales que actúan en el
sector sería diferente...” (Braslavsky, C. 1996) a la que caracterizaba la
situación educativa antes de la reforma.
La descentralización del sistema, la recentralización en el Estado Nacional del
diseño y control de las políticas, el impulso a la autonomía escolar, el estímulo
a la iniciativa privada, las experiencias de innovaciones focalizadas, los
proyectos asistenciales y compensatorios a partir de un enfoque de
discriminación positiva, la evaluación sistemática del rendimiento escolar, la
financiación de proyectos escolares especiales, son las decisiones
megapolíticas que han desatado una serie de acciones técnicas que no se
inscriben en las tradiciones de la vieja dinámica sistémica. Estas nuevas
formas de interacción reconocen la capacidad del Ministerio nacional para
concentrar buenos equipos técnicos y apoyos financieros que dimanan hacia
las provincias los diseños, los formatos y los recursos. Las jurisdicciones, con
desiguales capacidades, van procesando las tareas y las exigencias de
productividad y eficiencia, con distintos significados, hacia el interior de sus
organizaciones.
La reforma impone una presencia del Estado Nacional en las escuelas,
impulsando en las provincias formas de trabajo que requieren nuevas
capacidades técnicas.
La reforma educativa actual está configurando cuestiones como las siguientes:
a) Innova sustancialmente las interrelaciones del Estado nacional con los
Estados Provinciales.
b) Dimana hacia las jurisdicciones una racionalidad técnica que se vuelve
imprescindible para adaptar sus decisiones internas.
c) Lo anterior justifica la presencia de equipos de profesionales contratados
por los Programas y Proyectos financiados por el Estado Nacional, cuyas
tareas en los ministerios Provinciales, en algunos casos, está reemplazando
la rutina burocrática de los cuerpos de supervisores y de los técnicos
intermedios locales.
d) Las funciones de estos cuerpos tradicionales, por lo general muy reducidos,
han quedado significativamente desplazadas.
e) Innova y controla a través de los Programas Nacionales y los equipos de
profesionales “las estrategias de intervención escolar y los dispositivos

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 destinados a controlar su implementación” (Tiramonti, G.1998). Se instala
una lógica de “producción “focalizada en la Escuela, la que tiene efectos
que tienden a neutralizar el rol tradicional de los directores. Esto produce un
efecto de participación, aunque los proyectos que se impulsan no siempre
están vinculados a la enseñanza, por lo que el trabajo sustancial sobre la
transmisión del conocimiento en el aula puede mantenerse aislado.
f) La multiplicidad de acciones en las escuelas y el control de tiempos
acotados como uno de los indicadores de la “eficiencia” de los programas,
están marcando límites importantes a la eficacia, sustancialidad y
sustentabilidad de las acciones.
g) algunos programas que responden a los criterios de políticas
compensatorias y focalizadas, pueden potenciar efectos
discriminadores .
En suma, la Reforma en Argentina abre un campo extenso y complejo a la
investigación sobre implementación de políticas que seguramente enriquecerá
los contenidos de los programas de formación en Administración Educativa,
El núcleo de estos estudios podrá aportar a la inquietud planteada en la
primera parte ¿cómo afectan las características particulares de los sistemas
educativos la forma en que funcionan y cambian?
Entendemos por estructura todos los componentes que históricamente se han
construido y que resultan en una organización concreta y en una imagen
societal generalizada de la Escuela, sus componentes y sus funciones.
No parece caber dudas de que la reforma apunta a cambios en aspectos
sustantivos de la estructura del sistema.
En cuanto a los organizacionales concretos, la nueva estructura de los niveles,
la descentralización en el sostenimiento de los servicios, la configuración de
una nueva centralidad muy activa en programas, proyectos y acciones, está
produciendo efectos aún no estudiados en toda su amplitud. Entre ellos cabe
señalar algunos sobre los que las investigaciones deberán ahondar en cada
región o sistema provincial.
 ¿Cómo se están decodificando en las escuelas con menos capacidades
profesionales y materiales, los recursos de calidad que hoy se
construyen desde los equipos técnicos centrales? (C.B.C. para la

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 configuración de los nuevos currículos, las orientaciones para elaborar
los Proyectos Institucionales, etc.)
 ¿Cómo está impactando en la gestión de escuelas con distintas
capacidades profesionales y materiales los nuevos modelos de
articulación con la comunidad?
 ¿Qué efectos de “reconversión” en la organización “real” de las
instituciones se están produciendo en relación a las cuotas de
participación de sus integrantes?
 ¿Cuánto y cómo revierten las políticas compensatorias la inequidad
estructural que afecta a las poblaciones que atienden?
 ¿Cuánto y cómo se está desplazando la acción de los supervisores
desde las pautas tradicionales de control hacia otras regulaciones más
profesionales?
 ¿Cuál es la calidad de los aprendizajes que se están verificando en el
rendimiento de los alumnos?
Muchos proyectos y acciones culminan en el ´98 ó ´99. ¿Qué acciones habrá
que desarrollar para que determinados estilos de gestión y patrones de
comportamiento precariamente instalados, tengan continuidad?
¿Qué preparación será necesaria para que los equipos técnicos provinciales
puedan sustentar en el tiempo las propuestas de cambio?
Si “el proyecto neoliberal de sociedad en general y de educación en particular,
dependen de una estrategia de transformación cultural intensiva...sería un error
básico del Proyecto ignorar la racionalidad específica del emprendimiento
educativo” (Tadeu Da Silva, T. 1995).
Como parte de esa racionalidad existe el peligro que, cumplido el ciclo de
diseño e implementación de las políticas con el estilo que sucintamente hemos
tratado de describir, las escuelas vuelvan a sus prácticas standardizadas por
los habitus pedagógicos y por las condiciones estructurales de existencia que
los explican y a veces los justifican.
Sobre estos habitus y condiciones renovadas o restauradas, adaptados
burocrática o creativamente, habrá que indagar desde la investigación en
implementación de políticas, para ir encontrando las racionalidades de este
emprendimiento educativo en el ciclo actual y en los próximos

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¿Podrán estos cambios impuestos desde afuera del sector, impulsados por
lógicas económicas más que políticas, internacionales más que nacionales, por
el imparable desarrollo tecnológico más que por concepciones humanistas,
cambiar las cuestiones más estructurales de la “gramática de la
escolarización”? (1)2

2
David Tyack y William Tobin(American Educational Research Journal.Vol 31 No3,1994)
entienden por gramática de la escolarización las estructuras regulares y reglas que
tradicionalmente han organizado el trabajo trabajo de la instrucción. Consideran que la
gramática de la escolaridad, como la del lenguaje no necesitan ser conscientemente
comprendidas para actuar efectivamente.

10
Bibliografía

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11
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Tyack, D. Tobin, W. (1994) The “Grammar” of schooling: why has it been so

hard to change?. En American Educational Research Journal. Vol. 31 No 3.

12