GESTIÓN

PÚBLICA Y
ENFOQUE DE
CALIDAD DE LOS
DOCUMENTO DE
SERVICIOS DE
TRABAJO
ADMINISTRACIÓ
N
Organización Administrativa del
Estado Peruano

JOSE RODRIGUEZ ARROYO

Consultor en Gestión Pública
AGOSTO 2013
 INDICE

INTRODUCCION

1.- CONCEPTOS GLOBALES

1.1. Nación y Estado

1.2. Elementos del Estado
1.3. Instituciones e Institucionalidad
1.4. El Gobierno
1.5. Territorio, Gobierno y Jurisdicción
1.6. Políticas Públicas

2.- LAS ENTIDADES PÚBLICAS Y LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

2.1. Administración Pública

2.2. Naturaleza de la Administración Gubernamental
2.3. Organismo ó Entidad y Órgano
2.4. El Órgano Administrativo
2.5. Entidades Públicas
2.6. Los Poderes del Estado
2.7. La Estructura del Estado
2.8. Los Organismos Autónomos

3.- ORGANIZACIÓN DEL PODER EJECUTIVO

3.1. El Poder Ejecutivo

3.2. La Presidencia de la República
3.3. El Consejo de Ministros
3.4. Los Sectores
3.5. Los Ministerios
3.6. Los Organismos Públicos Descentralizados
3.7. Las Instituciones Públicas
3.8. Las Empresas
3.9. Las Comisiones
3.10.Programas y Proyectos Especiales
4.- LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

4.1. Los Sistemas Administrativos

4.2. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
4.3. Sistema Nacional de Control
4.4. Sistema Nacional de Presupuesto Público
4.5. Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
4.6. Sistema de Modernización del Estado
4.7. Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
4.8. Sistema Nacional de Tesorería
4.9. Sistema Nacional de Endeudamiento Público
4.10. Sistema Nacional de Contabilidad
4.11. Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
4.12. Sistema de Defensa Jurídica del Estado
4.13. Sistema Nacional de Archivos
4.14. Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)

5.- LA FUNCIÓN PÚBLICA

5.1. El Régimen Público

5.2. Regímenes Laborales en la Constitución
5.3. Clasificación por la Función o Cargo Desempeñado
5.4. Clasificación de Acuerdo al Régimen Laboral
5.5. La Función y el Empleo Público en las Normas Básicas
5.6. Los Procesos Técnicos
5.7. Beneficios y Derechos Sociales
5.8. Instrumentos de Gestión de Personal
5.9. Responsabilidades en el Ejercicio de la Función Pública
5.10.Reflexiones sobre Ética y Deontología en la Función Pública
6.- ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

6.1. La Desconcentración
6.2. La Descentralización
6.3. Las Autonomías de Gobierno
6.4. Dimensiones de las Autonomías
6.5. Gobierno Regional
6.6. Las Municipalidades
6.7. Tipos de Competencias
6.8. Autonomía y Soberanía
6.9. Participación Ciudadana
6.10.Régimen Especial para la Provincia de Lima Metropolitana y la Provincia
Constitucional del Callao

7.- MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

7.1. Modernización de la Gestión Pública

7.2. Nuevo "Paradigma" de Gestión Pública
7.3. Estrategias de Transformación de los Organismos Públicos
7.4. Gestión Pública
7.5. El Programa de Modernización de la Administración Pública a partir de los Años 90
7.6. Modernización de la Gestión del Estado
7.7. Modernización del Estado
7.8. Elección de Estrategias de Intervención
7.9. Implementación de Estrategias Diferenciales

BIBLIOGRAFÍA
 INTRODUCCION

El presente texto sobre la Administración Gubernamental o Administración Pública busca

presentar de manera panorámica la situación actual del aparato institucional que tiene el Estado
para cumplir sus fines de gobierno.

El Estado a través de su Administración Gubernamental tiene una importancia crítica en nuestra

vida cotidiana. Es el mayor empleador del país, establece regulaciones que afectan a las
personas y las empresas de manera cotidiana, interviene en la prestación de los servicios
públicos, en definitiva está presente en nuestras actividades.

Quienes trabajan en organismos de gobierno, así como quienes estudian en las universidades, ya
sea a nivel de Pre o Post-Grado deben obligadamente conocer la dimensión, estructura y rasgos
principales de este aparato público. Así mismo, deben tener precisos algunos conceptos como
Estado, Gobierno, Administración, Autonomía, Descentralización y otros que son
consustanciales con la vida política y administrativa de nuestro país. En tal sentido, se ha
formulado el presente texto que es una introducción al conocimiento de la Administración
Gubernamental.

Con este trabajo esperamos contribuir a un mejor conocimiento de la Administración

Gubernamental e incentivar en los ciudadanos el interés por su participación en la gestión
pública y el control del aparato del Estatal.
1.- CONCEPTOS GLOBALES

1.1. Nación y Estado

Cuando los hombres se constituyen en sociedad natural, con costumbres, cultura,

lengua similar; antecedentes, historia e intereses comunes y están afirmados en un
territorio que guarda unidad; y tienen identidad y proyecciones corporativas
constituyen una Nación. La Nación es una forma avanzada de sociedad.

Se considera que el Estado es la institución, persona política, organizada de la

Nación. Es institución territorial constituida por un pueblo, dotada de poder que lo
ejerce el Gobierno. De manera general, se acepta que el Estado es ente de derecho
en el cual se resume abstractamente una colectividad soberana. Es la colectividad
humana que, sobre un territorio determinado obedece a una autoridad, encargada
de realizar el bien común.

Según Hobbes, el Estado previene “la guerra de todos contra todos” y es legitimado
por un contrato social entre los ciudadanos que a él se someten a fin de asegurarse
el beneficio de la paz. Lo cual conduce a la concepción del Estado como una
voluntaria asociación para la protección mutua. Bajo la teoría de la democracia,
una asociación tal sería legítimamente gobernada sólo si cumple los expresos
deseos de sus miembros manifestados por vía electoral y expresados en una
Carta Constitucional.

A la voluntad dominante dentro del Estado, capaz de hacerse obedecer

compulsivamente, se llama poder político o poder público, y al conjunto de los
organismos que la ejercen se denomina gobierno. En el sentido republicano de la
palabra, el gobierno implica las tres funciones cardinales del Estado: la legislativa,
la ejecutiva y la judicial. A veces se comete el error de suponer que el gobierno es
sólo la función ejecutiva.

1.2. Elementos del Estado

Los elementos constitutivos del Estado son: la población, el territorio, el orden

jurídico y el gobierno.

Kelsen afirma que el Estado tiene como elementos constitutivos esenciales: el

poder público (gobierno), el territorio Espacio geográfico) y el pueblo (población).
Un Estado existe –en términos jurídicos-institucionales- cuando se da un territorio
delimitado, una población y un gobierno central, que ejerce el poder sobre ambos,
representando una soberanía nacional.

La Población. El Estado como sociedad es una agrupación de personas. No se

puede concebir la existencia del Estado sin la presencia de la población. La
población es el conjunto de habitantes que residen dentro de las fronteras que
limita el espacio geográfico llamado Territorio.

El Territorio. El territorio es el espacio geográfico delimitado por las fronteras en

donde la población se organiza formando un Estado

El Orden Jurídico. Es el conjunto de regulaciones fundamentales que establecen las

relaciones de la vida social, sea éstas de las personas con el Estado o de las
personas entre sí. El orden jurídico del Estado tiene como base fundamental la
CONSTITUCIÓN POLÍTICA o CARTA MAGNA.
 Constitución Política. La Estructura Básica del Estado se conforma, según la
Constitución, la cual como norma básica establece disposiciones sobre:

 Los Deberes y Derechos de las personas y las Garantías Constitucionales.

 El ejercicio de la Función Pública.
 La Estructura del Estado y la conformación del Gobierno.
 El Régimen Económico.

La Constitución Política, como norma fundamental de organización del Estado,

contiene un conjunto de disposiciones y mandatos que determinan el orden
jurídico, establecen la conformación y organización de los poderes e instituciones
básicas del Estado, y aseguran el ejercicio de los derechos políticos y civiles.

La Constitución contiene disposiciones generales para establecer la estructura

básica y funcionamiento de los entes de gobierno, que asumirán en representación
del Estado su conducción. Asimismo, se constituye en ley general de garantías,
protectora de los derechos de la persona humana. El Estado democrático es un
Estado de Derecho, que presupone la limitación del Estado, aparece como servidor
de la sociedad y no como su dueño.

1.3. Instituciones e Institucionalidad

• Instituciones, son las reglas de juego de una sociedad y los mecanismos de que
ésta se dota para hacerlas cumplir. El Estado comprende todas las instituciones
tanto públicas como no públicas de una nación, entendiendo por instituciones al
conjunto de reglas y normas que rigen las conductas, relaciones e interacciones
de las personas en las múltiples dimensiones: políticas, económicas y sociales.
Las reglas, son la suma de normas, formales y no formales, esto es, el conjunto
de códigos legales y de regulaciones de comportamiento no escritas que
permiten -o dificultan- que las personas que viven en una determinada
comunidad efectúen todo tipo de relaciones e intercambios.

• Institucionalidad, es el grado de organización social permanente, alcanzado por

una sociedad o país, que garantiza su continuidad y desarrollo. Esta es la meta
que se alcanza si se logra una sólida correspondencia entre las normas
existentes, las formales y las no formales, en una colectividad. La
institucionalización consiste en la aceptación consensuada de las reglas de juego
y normas por las mayorías nacionales. Un mayor grado de institucionalización,
construida a través de consensos genera gobernabilidad. La gobernabilidad
debemos entenderla como la capacidad política para gobernar y está relacionada
con la legitimidad del gobierno con su sociedad.

En la búsqueda de estos consensos, se vienen desarrollando los avances del

Acuerdo Nacional que tienen aspectos vinculados a la Reforma del Estado. El
Acuerdo Nacional no se encarga directamente de la Reforma del Estado, sino que
contiene una visión de país hacia el año 2021 y da lineamientos generales sobre las
prioridades del Estado en este horizonte temporal, habiéndose logrado un consenso
general en varios puntos básicos.

1.4. El Gobierno

La autoridad o gobierno, es conocida también como poder político. Es el principio

directriz que ordena eficazmente y regula los actos de la población.
 La autoridad cuando es libremente elegida, constituye el elemento en virtud del
cual la población encuentra su propia unidad, se cohesiona y mantiene sus
proyecciones.

Gobierno es por antonomasia, la compleja función de conducir a las personas y

administrar las cosas del Estado o el conjunto de organismos que la cumplen. La
tarea de gobernar comprende dos grandes aspectos: conducir personas y
administrar cosas. El gobierno de las personas implica condicionar la voluntad de
las personas para lo cual es necesario dirigirlas, inducirlas, motivarlas,
disciplinarlas, coordinar sus esfuerzos, señalar metas, articular sus actividades. La
administración de las cosas del Estado es la promoción o gestión de ellas y la
supervisión del proceso de la producción, circulación y distribución de los bienes
económicos. Ambos aspectos forman parte de un buen gobierno.

Todo gobierno utiliza una organización social con cual se ejecutaran sus funciones
en términos administrativos, entendidos estos como el ejercicio del
condicionamiento y el desarrollo de los procesos productivos de bienes y servicios.
A esta organización propia del gobierno se le denomina Administración Pública, o
Administración Gubernamental.

1.5. Territorio, Gobierno y Jurisdicción

El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias,

distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el
Estado y gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a sus competencias
y autonomía propias, preservando la unidad e integridad del Estado y la nación.

El gobierno nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la República; los

gobiernos regionales y los gobiernos municipales la tienen en su respectiva
circunscripción territorial. El gobierno en sus distintos niveles se ejerce con
preferencia del interés público. El Gobierno Nacional es ejercido por el poder
ejecutivo.

1.6. Políticas Públicas

La política es el conjunto de orientaciones tomadas de una forma estratégica para la

consecución de unos determinados objetivos, cuando estas orientaciones las realiza
una autoridad pública, estaremos ante una política pública.

Las políticas públicas establecen directivas de las autoridades públicas, para

conducir a un grupo social a un determinado objetivo y meta. En el diseño e
implementación técnica confluyen disciplinas como el Derecho, la economía, la
sociología e incluso la ingeniería y psicología. Las políticas públicas se hacen para
lograr resultados, a través de determinados medios.

La política pública se materializa en declaraciones, objetivos, decisiones y acciones

que lleva a cabo un Gobierno para solucionar los problemas que, en un momento
determinado, se consideran prioritarios.

El concepto de políticas públicas incluye tanto a las políticas de gobierno como a

las de Estado que trasciende a más de un gobierno.
Las políticas públicas son un marco, una estructura procesal que permite la
especificación de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda
pública.
a) Políticas Nacionales y Sectoriales

En un Estado de Derecho, las políticas públicas buscan ser consensuadas y

traducen los aspectos constitucionales y legales sobre una determinada materia
(regulación, educación, desarrollo social, salud, seguridad pública,
infraestructura, comunicaciones, energía, agricultura, etc.) en acciones
orientadas a fines. Las principales áreas de análisis de las políticas públicas son:

• Derechos e inclusión social.

• El desarrollo social y económico.
• La economía, la infraestructura las vías de las telecomunicaciones, el
desarrollo social, la salud, educación, medio ambiente, seguridad pública,
entre otras.
• Los planes de desarrollos anuales, quinquenales, y las prioridades, etc.

En el Perú, de acuerdo a la LOPE, el Poder Ejecutivo tiene la competencia

exclusiva para diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales
son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los
niveles de gobierno.

Las políticas nacionales, definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los
contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de
cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y
supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y
privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno.

La política sectorial, es el subconjunto de políticas nacionales que afecta una

actividad económica y social específica pública o privada.

b) Políticas Regionales

Los gobiernos regionales deben especificar las políticas públicas regionales.

Para el diseño de políticas sectoriales regionales, el Consejo Regional tiene un
papel de gran importancia. La eficacia de la función fiscalizadora y de control
político del Consejo Regional está condicionada por el apoyo de que disponga
para evaluar técnica y objetivamente la política pública regional y los efectos de
los actos de gobierno.

Los Lineamientos de Política Regional de una Región se elaborarán teniendo en

cuenta los siguientes factores, entre ellos:

• La Orientación y la estrategia de desarrollo que el Gobierno Regional tiene.

• La Visión o perspectiva que se desea alcanzar,
• La constatación de la situación actual, y
• Los recursos que se cuentan para aplicar.

c) Política Sectorial Regional

Las Políticas Sectoriales Regionales constituyen las orientaciones que deben

guiar el desarrollo de un sector en una Región, y sirven de base y de contexto
para el ejercicio de las funciones específicas de cada dependencia sectorial del
Gobierno Regional.
 En el marco de la Ley Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, se formulan Políticas Generales y Sectoriales
Regionales, las cuales deben ser elaborados por el Gobierno Regional, en
concordancia con las políticas sectoriales nacionales correspondientes,
recogiendo las características particulares de la región.

2.- LAS ENTIDADES PÚBLICAS Y LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

2.1. Administración Pública

El Gobierno cuenta con una organización burocrática que se le denomina

"Administración Pública", o "Administración Gubernamental"; es el medio o
instrumento para el ejercicio del poder, a través de ella se ejecuta con mayor o
menor eficacia las decisiones del Gobierno.

Se necesita un aparato estatal capaz, eficiente y eficaz para:

• Mantener la estabilidad política.

• Los mercados competitivos.
• Las políticas sociales.
• El estado de derecho.
• Las inversiones en infraestructura.
• Cumplir con las obligaciones de pago de los préstamos.
• Proporcionar servicios básicos a los ciudadanos de menores recursos.
• Ayudar a los trabajadores en su transición hacia una economía más urbana,
industrializada y basada en el mercado.
• Realizar inversiones estratégicas en educación e infraestructura
• Regular los mercados; y mantener la paz y la estabilidad.

La Administración Pública cumpliendo su rol desarrolla acciones: en los campos

de:

De Regulación.- Cuando trata de inducir u obligar el comportamiento de los

agentes sociales y económicos para adaptarlos o compatibilizarlos con las políticas
de Gobierno.

De Producción.- De bienes y servicios. Cuando toma responsabilidades directas

tanto en la producción de bienes y servicios como en el proceso de acumulación.

De Redistribución.- Cuando realiza transferencias de ingresos y recursos en general

entre grupos de individuos, sectores productivos, y del Estado a privados o
viceversa.

2.2. Naturaleza de la Administración Gubernamental

Las definiciones de los términos que se utilizan en las ciencias sociales siempre
han generado verdaderos tembladeros semánticos. Los términos se utilizan con
supuestas definiciones compartidas y entendidas por todos de manera similar. Pero
en la práctica encontramos que el uso y aplicación de dichas definiciones revela
concepciones distintas y hasta contrapuestas. El problema se presenta en la gestión
pública, cuando las definiciones de los términos utilizados generan efectos legales.
En el presente documento trataremos de efectuar el análisis y precisión de dos
términos que son sustantivos en la estructuración del aparato de gobierno. Nos
referimos a los términos de “Organismo o Entidad Pública”, y Órgano.
2.3. Organismo ó Entidad y Órgano

En general un organismo o entidad pública es toda aquella entidad cuya creación se

debe a la Ley, que goza de autonomía, se encuentra encargada de actividades del
servicio público, y cuya regulación proviene del derecho administrativo.

Los organismos o entidades públicas, conforman la administración de gobierno, en

sus niveles nacional, regional y local lo cual también se le denomina
“Administración Pública”.

El concepto de administración pública tiene un uso más formal, el cual denota un

conjunto de organismos que realizan actividades del Estado.

Es fundamental distinguir lo que es una entidad pública, de lo que es un órgano.

Entidad pública es toda aquella persona jurídica pública, es decir, aquella
organización cuya actuación jurídica es posible y los efectos derivados de ésta
actuación, pueden ser imputados a su propia esfera subjetiva, regida por el Derecho
Público. Órgano es, la parte funcional que integra al ente público, y desarrolla
determinadas funciones cuyos efectos recaen sobre el sujeto de derecho al que
pertenece.

Los organismos o entidades públicas están conformados por “Órganos

Administrativos”, que son las partes en las cuales se divide (o desconcentra).

2.4. El Órgano Administrativo

Entendemos por órgano administrativo toda aquella parte de un organismo o

entidad pública, encargado de una actividad determinada, y que se encuentra al
mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le asigna funciones para
resolver o gestionar los servicios públicos al interior del organismo y constituye un
conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas
funciones. El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad
jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la
relación entre los ministerios y las diversas direcciones generales que lo componen.
Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran subordinadas
jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina una estructura
funcional.

a) Clases de Órganos por la Forma de Desconcentración

En términos de teoría, las entidades tienen fines y objetivos o funciones

generales. El proceso de organización es un proceso a través del cual la entidad
se desconcentra (divide y asigna el trabajo). Entiéndase “se desagrega y
especifica ámbitos de acción a algunas de sus partes” para efectos de establecer
áreas, órganos y otras formas de agrupamiento funcional que le permita ejercer
sus operaciones. A este proceso le denominamos generalmente proceso de
departamentalización. Este proceso puede departamentalizar por funciones, por
clientes, por productos o también por espacios territoriales. Todos estos casos de
departamentalización son formas de desconcentración.

La desconcentración puede ser horizontal cuando se establece órganos en línea,

es decir en una estructura plana donde a cada órgano se le asigna funciones.
Este es el caso de una institución que establece sus direcciones de línea, o puede
ser vertical, cuando se desconcentra jerárquicamente en subniveles. También
 puede ser territorial cuando el órgano tiene funciones en un determinado
espacio local.

La desconcentración puede ser territorial, es decir cuando una entidad establece

un órgano que tiene funciones que desarrolla en un territorio, pero siempre
dependiendo del organismo o entidad central.

b) Clases de Órganos por su Naturaleza Genérica

Otra forma de clasificación de los órganos es por su naturaleza genérica, en

razón a su nivel de intervención. Así tenemos:

• Órganos de Gobierno, que pueden ser colegiados (deliberan y resuelven) o

unipersonales (resolutivos y de dirección).

• Órganos Resolutivos Administrativos, también colegiados (tribunales

administrativos: deliberan y resuelven) y unipersonales (resuelven y dirigen:
Viceministerios, Direcciones Generales, Gerencias).

• Órganos Consultivos o de Asesoría, emiten juicios, dictámenes e informes,

los mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos.
Ejemplos de estos órganos pueden encontrarse en los comités de
coordinación regional o local, comités y comisiones, la oficina de asesoría
legal o la oficina de planificación de las entidades públicas. Los órganos
consultivos o de asesoría, pueden ser permanentes o transitorios, e incluso
pueden estar conformados por particulares o entes representativos de
intereses diversos, que asumen una función consultiva.

• Generalmente la diferencia es que los cargos de los órganos consultivos no

forman parte de la planta institucional, en cambio los de asesoría sí.

• Órganos Ejecutores, que se encargan de implementar las decisiones de los

órganos de gobierno y la prestación de los servicios públicos.

c) Clases de Órganos por su Producto

• Órganos de Apoyo Interno, Los productos o servicios de estos órganos son

de consumo interno, son medios de uso de la organización. Son los que
prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los
órganos de línea, orientando o administrando. Ejemplo: Las oficinas de
asesoría jurídica, de planificación, de administración, etc., entre otras.

• Órganos de Línea, que pueden ser Técnico Normativos o de ejecución. Los

productos o servicios de estos órganos son de consumo externo, están
orientados hacia afuera de la organización, y en términos teóricos son
medios para el intercambio de la organización con su entorno. Ejecutan las
funciones vinculadas a los fines de los organismos, según las tareas de cada
uno. Les compete velar por el cumplimiento de la norma en un ámbito
particular y la ejecución de las tareas asignadas por la norma respectiva.
Ejemplos de ello son las llamadas direcciones generales o las gerencias de
línea de las instituciones públicas.
 d) Jerarquía de los Órganos

La jerarquía es la relación de naturaleza vertical, caracterizada por la

subordinación de los órganos de nivel inferior a los de nivel superior. Las
entidades se organizan en niveles jerárquicos, mediante el empleo de la división
del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre la base de una distribución
de funciones y atribuciones (poderes) realizada de mayor a menor en
determinadas materias.

La jerarquía genera:

• El sometimiento al seguimiento de políticas determinadas por el superior

jerárquico, en términos de poder de dirección , las mismas que configurarían
actos de administración interna, en forma de órdenes, o más bien
disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones.

• Que el órgano superior pueda desempeñar funciones de control respecto del

inferior jerárquico, pudiendo atender, la queja administrativa que pueda ser
iniciada contra éste último por parte del administrado.

• El superior jerárquico resuelve los conflictos de competencia entre órganos

subordinados al interior de la entidad.

• El superior jerárquico atiende las apelaciones por lo que puede corregir o

declarar la nulidad del acto emitido por el inferior, es decir resuelve los
recursos administrativos de apelación que se presenten respecto a las
resoluciones emitidas por el órgano inferior.

2.5. Entidades Públicas

Consideramos organismo público o Entidad de la Administración Pública, a toda

organización del Estado Peruano, creada por voluntad política, a través de una Ley,
tiene personería jurídica de derecho público interno, tiene autonomía para ejercer
funciones dentro del marco de sus competencias y atribuciones, sus autoridades
ejercen función pública y tienen origen a través de elección o designación;
administra recursos públicos, para contribuir a la satisfacción de las necesidades y
expectativas de la sociedad, y como tal está sujeta a los sistemas públicos de
control, fiscalización y rendición de cuentas.

a) Tipos de Autonomía

La autonomía de las entidades públicas es variable, puesto que puede involucrar

determinados niveles dependiendo en general de la actividad que se realiza y el
nivel de gobierno. Podemos identificar tipos de autonomía:

• Política.- Que solo corresponde a las entidades, cuyas autoridades provienen

de elecciones directas, a través de las cuales son elegidas (Presidencia de la
República, Congreso, Gobiernos Regionales y Locales).

• Constitucional.- Que corresponde a las entidades establecidas en la

Constitución y que sus autoridades son designadas y removidas por
procedimientos establecidos en la referida Constitución.

• Administrativa.- Que corresponde a las entidades cuyas autoridades son

designadas por autoridades políticas o constitucionales.
 Como resultado, el organismo público goza de personalidad jurídica pública, la
misma que le otorga determinadas prerrogativas, conforme la Constitución y las
leyes que correspondan. La autonomía política comprende también la
constitucional y administrativa, la autonomía constitucional comprende la
autonomía administrativa. La autonomía administrativa es la facultad de tomar
decisiones dentro de las facultades asignadas, y de utilizar dentro de la Ley, los
recursos de la forma que se considere más apropiada para conseguir sus fines.

b) Relaciones de Adscripción

La adscripción o tutela es una relación que implica influencia política en el

comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica subordinación
administrativa entre unos y otros. Una relación de adscripción típica es la de los
ministros y los organismos públicos adscritos a su sector. La LOPE detalla esta
relación de adscripción y tutela. La misma relación se da entre la Municipalidad
Metropolitana de Lima y sus instituciones públicas y empresas, y entre la PCM
y sus organismos públicos adscritos.

La responsabilidad y autonomía administrativa corresponde al ente tutelado,

como responsable del pliego. Sin embargo la responsabilidad política no se
imputa al ministro del sector, por lo cual este último desempeña un rol de
supervisión política.

El organismo tutelar, en la generalidad de los casos, interviene en la designación

del jefe del organismo tutelado o a los miembros del órgano colegiado que
constituye la Alta Dirección del mismo.

c) Relaciones de Coordinación

La relación de coordinación es una relación que opera horizontalmente entre

entidades públicas. En la administración pública moderna se presentan
situaciones donde es necesaria la coordinación de determinados entes, sin que
exista subordinación o tutela entre ellos. Esta coordinación se da por ejemplo
entre los entes que conforman un sistema, dado que los mismos deben funcionar
coherentemente. Pero además, se da también respecto a entidades en general, de
acuerdo con los mecanismos de colaboración y cooperación establecidos en las
diversas normas legales.

d) Principio de Legalidad

Los fines y funciones generales que configuran la competencia administrativa

de una entidad pública tienen su fuente en la Ley. La Ley puede ser la
Constitución misma, u otra norma con fuerza de Ley (Decreto Legislativo,
Decreto Ley, Decreto de Urgencia, Ley Orgánica, etc.). No comprende a normas
que tienen “rango” de Ley como las ordenanzas (que tienen el “rango”
básicamente para contradecir sus decisiones ante el Tribunal Constitucional).
Estas normas no tienen “fuerza” de Ley, es decir no pueden modificar leyes. La
reglamentación de la entidad pública en términos de su organización y
funciones es formalizada a través de normas administrativas (Decreto Supremo;
Resolución, Acuerdo, Ordenanza, según corresponda). En atención al principio
de legalidad, las instituciones solo están facultadas a ejercer las competencias
establecidas en la Ley. Ello implica, de manera directa, que no puede crearse
competencias a través de normas reglamentarias.
 Como conclusión las entidades públicas, no pueden, unilateralmente, crear
entidades (organismos públicos o empresas públicas) ni asignarles competencias
que no estén expresamente señaladas en la Ley, aun cuando se encuentren
sometidas a su tutela o adscripción.

e) Identificación de las Entidades Públicas

Se ha utilizado generalmente tres criterios:

• Criterio Nominal.- Se define identificando en forma de listado especifico o

genérico las entidades de la Administración Pública. Esta forma la ha hecho
el Artículo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento
Administrativo General. Esta identificación es incompleta y deja dudas en
tipificar entidades u órganos.

• Criterio Material.- Se define con un criterio material, identificando a las

entidades que ejercen función pública o función administrativa, lo que se
vincula con los actos administrativos. Se presenta la situación de entidades
hibridas, que ejerciendo funciones públicas (notarias) o siendo creados por
Ley (Colegios profesionales) no encajan en la definición.

• Criterio Mixto.- Se define a través de criterios combinados o categorías

articuladas entre sí. Una entidad pública debería tener las siete características
definitorias siguientes:

 Entes Creados por Ley.- Se crean como actos políticos por voluntad del
Gobierno, generalmente a través de leyes, o directamente en la
Constitución del Estado. Tienen Régimen Jurídico especial,
constituyéndose como Personas Jurídicas de Derecho Público. El
Derecho Público es el derecho que rige las relaciones jurídicas en las que
el Estado es el responsable de la realización del bien común. La
normativa general expresa que las entidades públicas se crean por Ley.
Solo existe un caso en la cual pueden crearse por ordenanza, y es el que
corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima, pues se
encuentra facultado expresamente por la Ley Orgánica de
Municipalidades

 Tienen Fines Públicos.- Las entidades públicas desarrollan funciones

esenciales del Estado al servicio de la Nación, es decir, persiguen fines
públicos orientados al bien común. Los fines públicos son los fines
colectivos generales, que en algunos casos se sobreponen a los intereses
individuales o particulares. La razón de ser de los organismos de la
administración pública es satisfacer los fines generales de la Nación.

 Son Medios de Poder Político.- Están dotados de facultad de imperio, es

decir pueden realizar actos administrativos o emitir resoluciones que
afecten derechos o intereses particulares, o que creen obligaciones a su
cargo. Las funciones que desempeñan las entidades públicas se derivan
de la soberanía del Estado. Del "jus lmperi" es de donde emana la
soberanía, tanto la interna como la externa, de ahí emanan las potestades,
las atribuciones; las competencias de los órganos del Estado a su vez
surgen del poder mismo. Así pues de ese poder intangible se desprenden
atribuciones, potestades, competencias y funciones que son ejercidos por
los Entes Públicos.
  Sus Recursos y Bienes son Patrimonio Público.- El Gobierno les asigna
recursos de capital, partidas presupuéstales, la recaudación y usufructo de
algunos tributos y a veces recursos de administración propia por los
bienes y servicios que presta. Las instituciones públicas se hallan
comprendidas dentro del presupuesto del Sector Público. Esta situación
trae como correlato que de cada entidad pública se constituye en un
pliego presupuestal.

 Sus Autoridades tienen su Origen Publico.- Por elección o designación se

constituyen como Funcionarios Públicos, éstos pueden ser:

- Funcionarios Políticos o Gobernantes, cuya autoridad y facultades

provienen de elección (Presidente de la República, Alcaldes, etc.).
- Funcionarios constitucionales, cuya autoridad y facultades provienen
de procesos específicos establecidos en la Constitución.
- Funcionarios designados cuya autoridad proviene de designación
específica de los funcionarios políticos o constitucionales (Ministros,
Jefe de Institución, Presidente de Directorio, Jefe de Organismo
Público, etc.)

 Sus Trabajadores son Servidores Públicos.- Las personas que integran

estos organismos tienen un carácter jurídico especial, a pesar de estar en
el régimen general ó en el régimen privado, son servidores públicos por
desempeñar funciones al servicio, o en representación del Estado. Son
servidores bajo el régimen de adscripción, es decir les alcanzan todas las
normas que regulan el derecho administrativo (presupuesto, código de
ética, sistema de control, etc.)

 Responsabilidad Pública.- Son funcionarios y servidores en el ejercicio

de la Función Pública tienen responsabilidades tanto administrativas
como civiles o penales, por lo que es necesario tener en cuenta las
limitaciones y responsabilidades señaladas por la Constitución y las
Leyes. La entidad pública y sus funcionarios y servidores están sujetos al
control, fiscalización y rendición de cuentas ante el Sistema Nacional de
Control, como ante otras instancias establecidas en la Ley. Asimismo las
entidades públicas tienen régimen estatutario, es decir es regulada por
normas y disposiciones administrativos del derecho administrativo en
general.

2.6. Los Poderes del Estado

Consideramos que en realidad son funciones especializadas del Estado que generan
órganos diferentes en lo legislativo, en lo ejecutivo y en lo judicial. En la
actualidad, se han generado otras funciones especializadas como la función
contralora y la electoral, que se manifiestan cuando el Tribunal Constitucional deja
sin efecto una ley o el Jurado Nacional de Elecciones califica los escrutinios y
otorga las credenciales a los gobernantes electos.

En realidad, la separación de poderes es la diferente manera de actuar de los

órganos a través de los cuales ejercen sus funciones el Estado.

Resulta impropio hablar de separación de poderes en términos de que cada uno de

ellos sea soberano La soberanía es la voluntad de la Persona Estado. Dado que es
voluntad de un ente global y colectivo, la soberanía no puede dividirse. En realidad
 la soberanía y por ende, el poder del Estado es uno. El Estado ejerce sus funciones
por órganos que tienen una jurisdicción y no son poderes. Sin embargo el nombre
de poderes, llamados Legislativo, Ejecutivo y Judicial es el que predomina cuando
se refiere a los órganos básicos del Estado, que expresan la conveniencia de que la
voluntad de la nación este representada por varios órganos a fin de que estos se
limiten y controlen recíprocamente y que cada uno detente un elemento de la
soberanía, pese a lo cual esta permanece indivisible.

2.7. La Estructura del Estado

La Constitución Política como norma fundamental de organización del Estado,

contiene un conjunto de disposiciones y mandatos que determinan el orden jurídico
establecen la conformación y organización de los poderes e instituciones básicas
del Estado, y aseguran el ejercicio de los derechos políticos y civiles.

Toda Constitución debe contener disposiciones generales para establecer la

estructura básica y funcionalmente de los entes de gobierno, que asumirán en
representación del Estado su conducción, asimismo debe constituirse en ley general
de garantías, protectora de los derechos de la persona humana. El Estado
democrático es un Estado de Derecho, que presupone la limitación del Estado:
aparece como servidor de la sociedad y no como su dueño.

La Estructura Básica del Estado se conforma, según la Constitución:

a. Por tres poderes del Estado, y entes autónomos vinculados de formas indirectas
a estos poderes (Gobierno Nacional)
b. Una organización administrativa del Poder Ejecutivo desagregada en
Ministerios, y Organismos Públicos Descentralizados [Instituciones y
Empresas].
c. Los Gobiernos Regionales
d. Los Gobiernos Locales (Municipalidades)

El Poder Ejecutivo ejerce las funciones administrativas y conduce las políticas de

gobierno. La atribución normativa del ejecutivo se expresa mediante Decretos y
Resoluciones que reglamentan y resuelven administrativamente en el marco de las
leyes aprobadas por el Congreso. Excepcionalmente por delegación expresa del
Poder Legislativo dicta Decretos Legislativos o Decretos de urgencia que tienen
fuerza de Ley.

El Poder Legislativo es aquel órgano del Estado que dicta las Leyes de un país,
pero que fundamentalmente y en forma más directa que otros órganos y poderes
públicos, representan a la Nación y ejercen la soberanía popular.

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder

Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las
leyes. Ejerce sus funciones y atribuciones en todo el territorio nacional.

2.8. Los Organismos Autónomos

Los organismos autónomos, desarrollan funciones especializadas del Estado. Son

personas jurídicas de derecho público, creados expresamente en la Constitución. Se
les considera como organismo, con capacidad política y administrativa para
organizarse y administrarse para el cumplimiento de los objetivos y metas,
implicando la exclusión de todo poder para la toma de decisiones dentro de sus
 competencias, fines y funciones especificas, cuya naturaleza autónoma y rol es
sustantivo en la estructura del Estado.

En la Constitución figuran varios organismos de rango Constitucional con

funciones específicas en las que tienen autonomía formal de los órganos de los
poderes, ejecutivo, legislativo o judicial. Esta autonomía equivale a decir que sus
directivos, individuales o colectivos, según los casos, toman decisiones en sus
ámbitos de competencia sin someterse a órdenes superiores de ningún tipo. En
realidad, con su aparición ya no podemos decir en sentido estricto que la teoría de
la separación de poderes distribuya las potestades del poder del Estado solamente
entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, sino que se ha diversificado aún más
su asignación, las que han sido desgajadas del poder monopolizado antes por los
tres órganos clásicos.

Dichos entes autónomos se caracterizan por:

a. Ser Organismos con Personería Jurídica de Derecho Público Interno creados

expresamente en la Constitución Política del Estado.
b. No están comprendidos jerárquicamente en ningún sector de los servicios
encomendados a los ministros por lo que no dependen del Poder Ejecutivo.
c. Sus autoridades se originan por procedimientos especiales: En algunos casos
debe intervenir otros poderes del Estado, tal es el caso de la Contraloría General
de la República, El Banco Central de Reserva del Perú etc. En otros casos
intervienen organizaciones o representantes de la Sociedad, instituciones 0
entidades públicas, estas son el Jurado Nacional de Elecciones, El Consejo de la
Magistratura; también se conforman por elecciones internas entre sus miembros
(universidades).
d. El mandato de sus autoridades tiene un período fijo establecido por la
Constitución durante el cual sólo pueden ser removidos por falta grave y de
acuerdo a procedimientos especiales.
e. Gozan de autonomía económica y administrativa dentro de la Ley, sus
autoridades tienen independencia en el ejercicio de sus funciones y atribuciones
que son de alto nivel y responsabilidad.

3.- ORGANIZACIÓN DEL PODER EJECUTIVO

3.1. El Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo tiene gran importancia por ejercer las funciones administrativas
orientadas a cumplir y hacer cumplir las leyes y mantener la prestación de los
servicios públicos básicos. Pero no es solo un poder que ejecuta o administra; si no
que también ejerce la capacidad normativa, no sólo a través de la reglamentación
de las leyes, sino a través de otras normas que en verdaderas leyes como son los
Decretos Legislativos en materias delegadas previamente por el poder legislativo; y
también a través de decretos de urgencia, sobre "medidas extraordinarias" en
materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y con
cargo de dar cuenta al Congreso.

CONFORMACIÓN DEL PODER EJECUTIVO:

1. Presidencia de la República
2. Consejo de Ministros
3. Presidencia del Consejo de Ministros
4. Ministerios
5. Organismos Públicos del Poder Ejecutivo
6. Empresas del Estado
7. Comisiones
8. Entidades Administradoras de Fondos Intangibles de la Seguridad Social

Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o
varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el cumplimiento
de las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus objetivos y metas.

Todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo se encuentran adscritas a un

Ministerio o a la Presidencia del Consejo de Ministros.

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL PODER EJECUTIVO

El Poder Ejecutivo tiene las siguientes competencias exclusivas:

a) Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de

cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los
niveles de gobierno.

Las políticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del

Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, concordando con
el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República. Para su
formulación el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinación con los
gobiernos regionales, gobiernos locales y otras entidades, según requiera o
corresponda a la naturaleza de cada política.

El cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales del Estado es de

responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los gobiernos
regionales y los gobiernos locales. Las políticas nacionales y sectoriales se
aprueban por decreto supremo, con el voto del Consejo de Ministros.

b) Ejercer, pudiendo desconcentrar pero no delegar, las funciones y

atribuciones inherentes a:

a. Relaciones Exteriores;
b. Defensa. Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas;
c. Justicia, con excepción de la Administración de Justicia;
d. Orden Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras;
e. Administración Tributaria de alcance nacional y endeudamiento público
nacional:
f. Régimen de Comercio y Aranceles;
g. Regulación de la Marina Mercante y Aviación Comercial;
h. Regulación de los Servicios Públicos de su responsabilidad;
i. Regulación de la infraestructura pública de carácter y alcance nacional;
j. Otras que le señale la ley conforme a la Constitución Política del Perú.

Los Ministerios y Entidades Públicas del Poder Ejecutivo ejercen sus competencias
exclusivas en todo el territorio nacional con arreglo a sus atribuciones y según lo
disponga su normatividad específica y están sujetos a la política nacional y
sectorial.

Toda función, actividad, competencia, proyecto, empresa o activo que no hubiera

sido asignado expresamente a otros niveles de gobierno corresponde al Poder
Ejecutivo.
3.2. La Presidencia de la República

Lo conforma el Presidente de la República con facultades establecidas en la

Constitución, cuente con el Despacho Presidencial como soporte administrativo.

El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación. Es

Jefe del Poder Ejecutivo y Jefe Supremo de la Fuerzas Armadas y Fuerzas
Policiales. Le corresponde, la dirección política general del Gobierno y de los
diferentes organismos de la administración pública; representa al Estado dentro y
fuera de la República; dirige la política exterior, las relaciones internacionales y la
política de desarrollo del país. Mediante acción planificada de gobierno ejecuta la
Ley, sobre cuya formulación tiene derecho de iniciativa y observación; ejerce la
potestad de reglamentar las leyes sin transgredirla ni desnaturalizarlas, y dentro de
dichos limites, dicta decretos y resoluciones.

Así mismo cumple y hace cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos
jurisdiccionales y del Jurado Nacional de Elecciones.

3.3. El Consejo de Ministros

Consejo de Ministros
Los Ministros, reunidos, forman el Consejo de Ministros el cual es presidido por el
Presidente de la República cuando asiste a sus sesiones o, en su ausencia, por el
Presidente del Consejo de Ministros. Puede convocar a los funcionaros que estime
conveniente.

Lo conforman los Ministros reunidos. El Consejo de Ministros tiene su Presidente.

Dependen directamente del Presidente del Consejo de Ministros, Comisiones
Interministeriales e Instituciones Públicas Descentralizadas Multisectoriales.

Todo acuerdo del Consejo de Ministros requiere voto aprobatorio de la mayoría de

sus miembros, y consta en acta. Por mandato constitucional son atribuciones del
Consejo de Ministros:

a. Aprobar los Proyectos de Ley que el Presidente somete al Congreso.

b. Aprobar los Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia que dicta el
Presidente de la República. Así como los proyectos de Ley los Decretos y
Resoluciones que dispone la Ley.
c. Deliberar sobre asuntos de interés público.

Además de lo dispuesto por la Constitución Política del Perú, el Consejo de

Ministros tiene las siguientes atribuciones:

a. Coordinar y evaluar la política general del Gobierno, así como las políticas
nacionales y sectoriales y multisectoriales;
b. Adoptar decisiones sobre asuntos de interés público;
c. Promover el desarrollo y bienestar de la población; y,
d. Las que le otorgue la ley.

El Presidente del Consejo de Ministros colabora con el Presidente de la República

en la Dirección de la Política general del Gobierno, coordina la acción de los
diversos Ministerios, dentro de dicha política, preside el Consejo de Ministros
cuando el Presidente de la República no asiste a sus sesiones; propone al Presidente
de la República el nombramiento de los Ministros y opina sobre la remoción de
éstos; conduce los asuntos intersectoriales y regionales y además, coordina las
 relaciones con los Concejos Municipales; promueve la concertación nacional,
orienta las políticas de desarrollo de la gestión pública en función al desarrollo
integral del país; constituye y preside comisiones de carácter multisectorial.

3.4. Los Sectores

El Sector se concibe como un ámbito de Gobierno resultado de agrupar o dividir

las actividades propias de la función del gobierno Nacional. Es un ámbito de la
política general del Estado donde se concibe y se aplican Políticas gubernamentales
específicas que determinan la ejecución de actividades correspondientes a
funciones homogéneas y afines.

Este agrupamiento de las actividades de gobiernos depende de la importancia y

prioridad que se asigne a los ámbitos políticos. Cada Ministro es titular del Sector o
Sectores a su cargo. Los Ministerios y los Organismos Públicos Descentralizados
son entidades administrativas del Sector(es) En este sentido el Ministerio se
constituye en el organismo central del Sector o sectores definidos por el Gobierno.

Los Sectores son objeto de las políticas de gobierno, las Instituciones son objeto de
administración para operatizar las políticas sectoriales.

Se considera que son sectores públicos o públicos puro, los de Defensa, Interior,
Relaciones Internacionales, La prestación de servicios ha de efectuarse de todas
maneras por entidades de dicho sector público, bajo cualquier régimen político y
bajo cualquier plataforma partidaria.

Los otros sectores son mixtos. El producto final se puede obtener mediante
instituciones públicas o privadas, así en los Servicios Sociales tenemos: Vivienda,
Educación, Salubridad, Trabajo, y Previsión Social; En los Servicios Económicos
tenemos: Agricultura, Industria, Comercio, Transporte.

3.5. Los Ministerios

Son los Entes Centrales de los sectores como ámbitos políticos del Gobierno. La
dirección y gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de
Ministros y a cada Ministro en la cartera a su cargo.

Los Ministerios son organismos centrales que conducen las políticas de uno o más
sectores de la actividad gubernamental. Como organismos administrativos a través
de ellos se ejerce:

 Regulación (condicionamiento)
 Fiscalización y
 Ejecución directa de los servicios públicos.

Los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios
sectores, considerando su homogeneidad y finalidad.

Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y

sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.

Los Ministerios están confiados a los Ministros de Estado, quienes son

responsables de la dirección y gestión de los asuntos públicos de su competencia.
 El ámbito de competencia y estructura básica de cada uno de los Ministerios se
establece en su Ley de Organización y Funciones. Los Reglamentos de
Organización y Funciones de los Ministerios son aprobados por decreto supremo
con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

3.6. Los Organismos Públicos Descentralizados

Constituidos por Instituciones Públicas Descentralizadas y las Empresas del

Estado. Todas estas entidades están políticamente adscritas un sector aunque su
conducción sea multisectorial a través de órganos de dirección colegiados.

Son Personas Jurídicas de Derecho Público Interno, creadas por Ley especifica,
con autonomía económica y administrativa pero políticamente adscritas a un Sector
o Sectores del Gobierno Central, o a un Gobierno Regional o Local en tal sentido
existirán OPD Nacionales, Regionales, o municipales. Tiene por finalidad
desarrollar la función productiva de bienes , prestación de servicios, supervisión o
regulación en estos últimos casos, esta entidades actúan con la capacidad de
imperio que es propia de las entidades estatales y en tal sentido pueden regular o
normar, supervisar, sancionar administrativamente, dando lugar a las entidades
conocidas como supervisoras, superintendencias, tribunales, etc. Se crean cuando
se considera que dichas actividades deben cumplirse adecuadamente como una
entidad autónoma de un Ministerio, Región o Municipalidad local. Históricamente
los Organismos Públicos Descentralizados en su mayoría se han desprendido de
funciones contenidas anteriormente en los Ministerios y organismos ejecutivos
regionales o locales y que principalmente para darles prioridad y operatividad se
les ha desprendido, conformando entes que si bien se encuentran comprendidos
dentro de cada sector de la acción del gobierno, tienen autonomía económica y
administrativa, es decir tienen representación propia, pueden contratar por si, y
asumir obligaciones y ejercer derechos como entidad. La conformación de su
autoridad puede ser colegiada o individual y reconocerse la participación de
representaciones de la sociedad o de otros órganos estatales.

3.7. Las Instituciones Públicas

Según la Ley del Poder Ejecutivo las instituciones públicas adscritas a los sectores
se denominan “Organismos Públicos”. Se diferencia en Las Instituciones Públicas
Descentralizadas realizan funciones Públicas que por necesidad de lograr una gran
fluidez y eficiencia en la prestación de servicios o el ejercicio de facultades de
supervisión han sido independizados de los Ministerios u organismos ejecutivos.
Se caracterizan por:

1. Realizar una función pública ya sea la prestación de un servicio o el ejercicio de

una atribución de gobierno.
2. Puede financiarse con recursos propios o transferidos del Tesoro Público;
3. Están sujetos a las disposiciones que les alcanzan a todas las entidades públicas.

La actual Ley del Poder Ejecutivo introduce algunas modificaciones. Los

Organismos Públicos son entidades con personería jurídica de Derecho Público con
competencias de alcance nacional, creados por ley. Dependen o están adscritos a un
Ministerio y están sujetos a las políticas generales del Sector. Son de dos tipos:

1. Organismos Públicos Ejecutores

2. Organismos Públicos Especializados
Los Organismos públicos Ejecutores ejercen funciones de ámbito nacional. Se
crean cuando existan las siguientes condiciones:

1. Se requiera una entidad con administración propia, debido a que la magnitud

de sus operaciones es significativa; o

2. Se requiera una entidad dedicada a la prestación de servicios altamente

especializados.

Los Organismos Públicos ejecutores están sujetos a lineamientos técnicos del

Sector del que dependen y la formulación de sus objetivos y estrategias es
coordinada con éstos, la política de gasto es aprobada por la entidad de la que
dependen, en el marco de la política de gobierno. No tienen funciones normativas,
salvo que estén previstas en La ley o por delegación expresa del Ministerio del que
dependen.

Los Organismos Públicos Especializados tienen independencia funcional de

acuerdo a Ley. Están adscritos a un Sector y son de dos tipos:

1. Organismos Reguladores
2. Organismos Técnicos Especializados

Los Organismos Reguladores:

1. Se crean para actuar en ámbitos especializados de regulación de mercados o

para garantizar el adecuado funcionamiento de mercados no regulados,
asegurando cobertura de atención en todo el territorio nacional.
2. Están adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros.
3. Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, tienen funciones
supervisores, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras: y de
solución de controversias y reclamos, en los términos previstos por la Ley de la
materia.
4. Definen sus lineamientos técnicos, sus objetivos y estrategias.
5. Determinan su política de gasto de acuerdo con la política general de Gobierno.
6. Están dirigidos por un Consejo Directivo. Sus miembros son designados
mediante concurso público. La ley establece los requisitos y el procedimiento
para su designación. Sólo podrán ser removidos en caso de falta grave e
incompetencia manifiesta debidamente comprobada, y con el voto aprobatorio
del Consejo de Ministros. La Ley establece el procedimiento para su cese.
7. Defienden el interés de los usuarios con arreglo a la Constitución Política del
Perú y la ley.

Los Organismos Técnicos Especializados se crean, por excepción, cuando existe la

necesidad de:

1. Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo,

de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado
de independencia funcional.
2. Establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan o
reconocen derechos de tos particulares, para el ingreso a mercados o el
desarrollo de actividades económicas: que resulten oponibles a otros sujetos de
los sectores Público o Privado.
 Los Organismos Técnicos Especializados:

1. Están dirigidos por un Consejo Directivo.

2. Se sujetan a los lineamientos técnicos del Sector correspondiente con quien
coordinan sus objetivos y estrategias.
3. Su política de gasto es aprobada por el Sector al que están adscritos, en el marco
de la política general de Gobierno.

3.8. Las Empresas

Otros organismos realizan actividades de producción de bienes y servicios, y son

más independientes aun. Se les denominan Empresas Públicas. Sus caracteres son:

1. Producen bienes y servicios para el intercambio, o sea, por un precio que paga
el usuario o consumidor.

2. Tienen un capital con él que operan, constituido principalmente por aportes del
Estado.

3. Sus normas presupuestarías suelen ser más flexibles que las de las instituciones
públicas, en razón de su finalidad productiva, Algunas legislaciones, para darles
una gran flexibilidad en su manejo comercial, otorgan a ciertas Empresas
Públicas el régimen legal de las empresas privadas.

Las empresas del Estado son Personas Jurídicas y unidades de producción y o

prestación de servicios que gozan de atribuciones propias, regidas por su Ley de
creación.

El Decreto Legislativo 1031, es la norma que regula la Actividad Empresarial del

Estado para obtener un mejor rendimiento de nuestros recursos, con eficiencia.

La norma es de aplicación a las Empresas Estatales del Gobierno Central, Regional

y Local, los cuales adecuaran sus estatutos sociales al Decreto Legislativo 1031, y
a las formalidades exigidas por la Ley General de Sociedades.

La actividad empresarial del Estado asume las formas siguientes:

a) Empresas del Estado de accionariado único.

Características:
- Empresas organizadas bajo la forma sociedades anónimas.
- El Estado ostenta la propiedad total de de las acciones
- El Estado ejerce el control integro de la Junta General de Accionistas.

b) Empresas del Estado con accionariado privado:

Características:
- Empresas organizadas bajo la forma sociedades anónimas.
- El Estado ostenta la propiedad mayoritaria de las acciones
- El Estado ejerce control mayoritario de su Junta General de Accionistas,
existiendo accionistas minoritarios no vinculados al Estado.
c) Empresas del Estado con potestades públicas:

Características:
- Empresas de propiedad estatal cuya ley de creación les otorga potestad de
derecho público (ius imperium) para el ejercicio de sus funciones.
- Se organizan bajo la forma que disponga la Ley de su creación.

d) El accionariado estatal minoritario en empresas privadas, para el D.L. 1031

“no constituye Actividad Empresarial del Estado y se sujeta a las
disposiciones de la Ley General de Sociedades y demás normas aplicables a
tales empresas” pero creemos que forma parte del desenvolvimiento de la
actividad empresarial.

La actividad empresarial del Estado se encuentra comprendida en el marco jurídico

y el régimen económico de la Constitución 1993 que establece:

a) En la economía social de mercado, el Estado estimula creación riqueza y

garantiza libertad trabajo, empresa, comercio e industria. Reconoce el
pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en coexistencia
diversas formas propiedad y empresa.

b) Se establece que sólo por autorización de ley expresa, el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto
interés público o de manifiesta conveniencia nacional. La Carta de 1993 ha
consagrado la subsidiariedad de la intervención de los poderes públicos en la
economía planteando el reconocimiento de la existencia de una función
supletoria del Estado ante las imperfecciones u omisiones de los agentes
económicos en aras del bien común, resultando ser, antes que un mecanismo
de defensa contra el Estado, un instrumento para la conciliación de conflictos.
(STC 08152-2006-AA/TC).

c) La actividad empresarial, pública o no pública, tiene el mismo tratamiento

legal.

FONAFE
El fondo nacional de financiamiento de la actividad empresarial del estado –
FONAFE es una empresa de derecho público adscrita al sector economía y
finanzas como la entidad encargada de normar y dirigir la actividad empresarial del
Estado.

Cuenta con un directorio conformado por seis miembros, todos ellos ministros de
estado de los siguientes sectores: economía y finanzas; transportes y
comunicaciones; vivienda, construcción y saneamiento; energía y minas; el
ministro a cuyo sector esté adscrito proinversión; y, presidencia del consejo de
ministros.

Tienen entre sus facultades principales, las siguientes:

A) Ejercer la titularidad de las acciones representativas del capital social de todas

las empresas (creadas o por crearse) en las que participa el estado y
administrar los recursos provenientes de dicha titularidad.
 B) Aprobar el presupuesto consolidado de las empresas en las que FONAFE tiene
participación mayoritaria, en el marco de las normas presupuestales
correspondientes.
C) Aprobar las normas de gestión en dichas empresas.

D) Designar a los representantes ante la junta general de accionistas de las

empresas en las que tiene participación mayoritaria.
Bajo el ámbito de FONAFE se encuentran únicamente las empresas que
cuentan con participación mayoritaria del estado, sea que dichas empresas se
encuentren activas o en proceso de liquidación.

Entidades Administradoras de Fondos Intangibles de la Seguridad Social

El Fondo Consolidado de Reservas Provisionales -FCR- y el Seguro Social de
salud -ESSALUD- constituyen entidades administradoras de fondos intangibles de
la seguridad social. Están adscritos al Ministerio que corresponda conforme a la ley
de la materia. Por ley ordinaria se pueden incorporar otros fondos y comisiones con
funciones similares a esta categoría.

3.9. Las Comisiones

Las comisiones del Poder Ejecutivo son órganos que se crean para cumplir con las
funciones de seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes, que
deben servir de base para las decisiones de otras entidades y cuyas conclusiones
carecen de efectos jurídicos frente a terceros. No tienen personería jurídica ni
administración propia y están integrados a una entidad pública.

Para obras funciones que no sean las indicadas en el párrafo precedente, el Poder
Ejecutivo puede encargarlas a grupos de trabajo.

Las comisiones pueden ser de tres tipos:

1.- Comisiones Sectoriales.

2.- Comisiones Multisectoriales de Naturaleza Temporal
3.- Comisiones Multisectoriales de Naturaleza Permanente.

3.10. Programas y Proyectos Especiales

Los Programas y Proyectos Especiales son creados en un Ministerio o en un

Organismo Público, mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del
Consejo de ministros.

Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un problema o

situación crítica, o implementar una política pública específica, en el ámbito de
competencia de la entidad a la que pertenece. Sólo por excepción, la creación de un
Programa conlleva la creación de un órgano o unidad orgánica en una entidad.

Los proyectos Especiales son un conjunto articulado y coherente de actividades

orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un período limitado de tiempo,
siguiendo una metodología definida. Sólo se crean para tender actividades de
carácter temporal. Una vez cumplidos los objetivos, sus actividades en caso de ser
necesario, se integran en órganos de línea de una entidad nacional o, por
transferencia a una entidad regional o local, según corresponda.
4.- LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

4.1. Los Sistemas Administrativos

En la organización y funcionamiento de la Administración Pública, tienen

particular importancia y presencia los denominados "Sistemas Administrativos". Se
les denomina así a las funciones de soporte que en apoyo al cumplimiento de sus
fines son desarrolladas por todas las entidades públicas. En el entendido que estas
funciones se desarrollan en todas las entidades se considera necesario conducirlas a
través de políticas y procesos que optimicen su operatividad. Funcionalmente los
sistemas son medios horizontales de regulación administrativa del gobierno, a
través de los cuales se trata de orientar coherentemente y homogenizar el desarrollo
de políticas de gestión en campos funcionales comunes de las entidades públicas
para unificar y optimizar la acción de gobierno.

Los Sistemas Administrativos estructuralmente están conformados por una

dependencia central y sus correspondientes áreas en cada entidad pública (cuando
conforman unidades orgánicas se les llama "Oficinas Radiales”), la Oficina Central
del Sistema puede ser parte de un Ministerio (Presupuesto y Tesorería son
dependencias del Ministerio de Economía y Finanzas); puede conformar una
Institución Pública (caso de Contraloría que dan lugar a una institución con ese
nombre) o puede ser dependencia de una institución (caso del Ex Instituto Nacional
de Administración Pública que tenía en su seno cuatro Direcciones Nacionales de
Sistemas Administrativos; Personal, Racionalización, Abastecimiento y
Capacitación).

De acuerdo a la Ley del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158, los sistemas en general
son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos
mediante los cuales se organizan las actividades de la administración pública que
requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado. Son
de dos tipos:

a) Sistemas Funcionales

b) Sistemas Administrativos

Sólo por ley se crea un sistema para su creación se debe contar con la opinión
favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Los Sistemas Funcionales, tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de

políticas públicas que regulan la participación de todas o varias entidades del
Estado. El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los sistemas
funcionales. Las normas del sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del
Sistema. A modo de ejemplo señalamos los Sistemas Funcionales siguientes:
Sistema Nacional de Defensa Civil; Sistema de Seguridad y Defensa Nacional.

Los Sistemas Administrativos, tienen por finalidad asegurar el cumplimiento

eficaz de los objetivos de las entidades de la Administración Pública utilizando
eficientemente los medios y recursos humanos, logísticos y financieros.

El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los Sistemas Administrativos. Como tal, es

responsable de reglamentar y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a
 todas las entidades de la administración pública, independientemente de su nivel de
gobierno o autonomía constitucional, tal como se señala en la Ley del
Procedimiento Administrativo General, y en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
con excepción del Sistema Nacional de Control que se rige por la ley de la materia.

El Poder Ejecutivo adecua el funcionamiento de los Sistemas Administrativos al

proceso de descentralización.

Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional expresamente considerados

en la Ley del Poder Ejecutivo son los siguientes y están referidos a las siguientes
materias:

a) Planeamiento Estratégico
b) Control
c) Presupuesto Público
d) Gestión de los Recursos Humanos
e) Modernización del Estado
f) Contrataciones y Adquisiciones
g) Tesorería
h) Endeudamiento Público
i) Contabilidad
j) Inversión Pública
k) Defensa Judicial del Estado

Por estar creados por Ley, agregamos:

l) Sistema Nacional de Archivos

m) Sistema Integrado de Administración Financiera

Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad

técnico-normativa a nivel nacional, dicta las normas y establece los procedimientos
relacionados con su ámbito, coordina su operación técnica y es responsable de su
correcto funcionamiento en el marco de la Ley, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias.

Los Entes Rectores tienen las competencias o funciones siguientes; Programar,

dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la gestión del proceso; Expedir las normas
reglamentarias que regulan el Sistema; Mantener actualizada y sistematizada la
normatividad del Sistema; Emitir opinión vinculante en la materia del Sistema;
Capacitar y difundir la normatividad del Sistema en la Administración Pública;
Llevar registros y producir información relevante de manera actualizada y
oportuna; Supervisar y dar seguimiento a la aplicación de la normatividad de los
procesos técnicos de los Sistemas; Promover en perfeccionamiento y
simplificación permanente de los procesos técnicos del Sistema Administrativo; y;
Las demás que señalen las leyes correspondientes.

4.2. Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico

 DEFINICIÓN

El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico se constituye como conjunto

articulado e integrado de órganos, subsistemas y relaciones funcionales cuya
finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento estratégico
nacional para promover y orientar el desarrollo armónico y sostenido del país.
  ÓRGANO RECTOR

El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN, es un organismo

técnico especializado que ejerce la función de órgano rector, orientador y de
coordinación del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Es un
organismo de derecho público adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros. Sus competencias son de alcance nacional y constituye un pliego
presupuestario.

4.3. Sistema Nacional de Control

 DEFINICIÓN

El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas,

métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en
forma descentralizada. Su actuación comprende todas las actividades y acciones
en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las
entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas,
independientemente del régimen que las regule.

 ÓRGANO RECTOR

La Contraloría General es el ente técnico rector del Sistema Nacional de

Control, dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y
financiera, que tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el
control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y
transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la
responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como, contribuir
con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su
adecuada participación en el control social.

El ejercicio del control gubernamental por el Sistema Nacional de Control en

las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la
Contraloría General de la República, la misma que establece los lineamientos,
disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en
función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades
de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución. Dicha
regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de
las entidades y sus resultados.

 BASE LEGAL

Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la

Contraloría General de la República.

4.4. Sistema Nacional de Presupuesto Público

 DEFINICIÓN

Este Sistema se define como el conjunto de órganos, normas y procedimientos

que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades públicas en sus
fases de Programación, Formulación, Aprobación, Ejecución y Evaluación.
 Fases que constituyen un ciclo integrado e interactivo de acciones articuladas a
los objetivos de planificación del desarrollo de cada sector, región o municipio.
La comprensión y aplicación de cada una de ellas es gravitante en la calidad de
la gestión pública y el uso efectivo y racional de los recursos públicos.

 ÓRGANO RECTOR

La Dirección Nacional del Presupuesto Público es el órgano de línea del

Ministerio de Economía y Finanzas, rector del Sistema Nacional de
Presupuesto, encargado de la formulación, aprobación, ejecución y evaluación
del proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector
Público, con excepción del Banco Central de Reserva del Perú y la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones. Esta labor se rige por los principios de equilibrio, universalidad,
unidad, especificidad, exclusividad y anualidad. Depende directamente del
Vice-Ministro de Hacienda.

4.5. Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

 DEFINICIÓN

El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, establece,

desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del servicio civil; y,
comprende el conjunto de normas, principios, recursos, métodos,
procedimientos y técnicas utilizados por las entidades del sector público en la
gestión de los recursos humanos.

 ÓRGANO RECTOR

La Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR, es el organismo técnico

especializado, rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos del Estado, con el fin de contribuir a la mejora continua de la
administración del Estado a través del fortalecimiento del servicio civil.

La Autoridad Nacional del Servicio Civil es un Organismo Técnico

Especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería
jurídica de derecho público interno, con competencia a nivel nacional y sobre
todas las entidades de la administración pública, asumiendo la calidad de ente
rector del Sistema.

El objetivo de SERVIR es ejercer la rectoría del sistema administrativo de

gestión de los recursos humanos del sector público (incluidas las entidades de la
administración central, los gobiernos regionales y locales).

4.6. Sistema de Modernización del Estado

 DEFINICIÓN

La Secretaría de Gestión Pública es el órgano de línea que depende

jerárquicamente de la Secretaría General, encargado de coordinar y dirigir el
proceso de modernización de la gestión pública. La Secretaría de Gestión
Pública, es el órgano encargado coordinar y dirigir el proceso de modernización
de la Administración Pública.
  ÓRGANO RECTOR

La Secretaría de Gestión Pública, es competente en materia de funcionamiento

y organización del Estado, simplificación administrativa, ética y transparencia
en concordancia con las normas de modernización, racionalización,
descentralización del Estado, control interno, así como el código de ética de la
función pública.

4.7. Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

 DEFINICIÓN

Le corresponde al sistema promover la gestión eficiente, eficaz y transparente

de la Administración Pública, Mejorando el sistema de contratación pública a
fin de optimizar e integrar los procesos técnicos de abastecimiento del Estado
en beneficio de entidades estatales y privadas, de la sociedad y del desarrollo
nacional.

 ÓRGANO RECTOR

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es el

organismo rector del sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado
tiene por encargo velar por el cumplimiento de las normas en las
adquisiciones públicas del Estado peruano. Tiene competencia en el ámbito
nacional, y supervisa los procesos de contratación de bienes, servicios y
obras que realizan las entidades estatales.

Es un organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Economía y

Finanzas, con personalidad jurídica de derecho público, con autonomía
técnica, funcional, administrativa, económica y financiera.

4.8. Sistema Nacional de Tesorería

 DEFINICIÓN

El Sistema Nacional de Tesorería, es el conjunto de órganos, normas,

procedimientos, técnicas e instrumentos orientados a la administración de los
fondos públicos, en las entidades y organismos del Sector Público, cualquiera
que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos.

 ÓRGANO RECTOR

La Dirección Nacional del Tesoro Público es el órgano rector del Sistema

Nacional de Tesorería, dicta las normas y establece los procedimientos
relacionados con su ámbito. Como órgano de línea del Ministerio de Economía
y Finanzas, tiene el encargo de centralizar la disponibilidad de los fondos
públicos, programar y autorizar los pagos y el movimiento de fondos con cargo
a sus cuentas bancarias, en función al Presupuesto de Caja del Gobierno
Nacional, así como custodiar los valores del Tesoro Público. Depende
directamente del Vice Ministro de Hacienda.
4.9. Sistema Nacional de Endeudamiento Público

 DEFINICIÓN

La Dirección Nacional del Endeudamiento Público es el órgano de línea del

Ministerio de Economía y Finanzas, rector del Sistema Nacional de
Endeudamiento, encargado de programar, presupuestar, normar, negociar,
registrar, controlar, contabilizar y coordinar la aprobación de las operaciones de
endeudamiento público y de las operaciones de administración de deuda;
atender el servicio de las operaciones de deuda del Gobierno Nacional, realizar
operaciones conexas para una administración prudente de la deuda, actuar como
agente financiero único del Gobierno Nacional, preparar y publicar las
estadísticas de la deuda pública.

 ÓRGANO RECTOR

Son funciones generales de la Dirección Nacional del Endeudamiento Público,

entre otras las siguientes: Conducir la programación, la concertación y el
desembolso de las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional y de
sus avales o garantías ,Proponer las políticas, dictar las normas y establecer los
procedimientos relacionados con el endeudamiento público, en coordinación
con los órganos rectores de los sistemas integrantes de la Administración
Financiera; Registrar la deuda de las entidades y organismos del Sector Público;
Atender el Servicio de la Deuda del Gobierno Nacional; Actuar como agente
financiero único del Gobierno Nacional pudiendo sugerir la delegación para la
realización de gestiones financieras específicas a otras entidades del Estado
mediante resolución ministerial de Economía y Finanzas; Evaluar y negociar
operaciones de endeudamiento externo; Velar por el cabal cumplimiento de
obligaciones y derechos del Gobierno Central, derivados de operaciones de
endeudamiento público y de todas las operaciones conexas a la administración
de la deuda. Etc.

4.10. Sistema Nacional de Contabilidad

 DEFINICIÓN

El Sistema Nacional de Contabilidad es el conjunto de políticas principios,

normas y procedimientos contables aplicados en los sectores público y privado.

Los objetivos del sistema nacional de contabilidad son los siguientes:

Armonizar y homogeneizar la contabilidad en los sectores público y privado
mediante la aprobación de la normatividad contable; Elaborar la Cuenta General
de la República a partir de las rendiciones de cuentas de las entidades del sector
público; Elaborar y proporcionar a las entidades responsables, la información
necesaria para la formulación de las cuentas nacionales, cuentas fiscales y al
planeamiento; y, Proporcionar información contable oportuna para la toma de
decisiones en las entidades del sector público y del sector privado.

 ÓRGANO RECTOR

La Dirección Nacional de Contabilidad Pública, es el órgano de línea del

Ministerio de Economía y Finanzas, rector del Sistema Nacional de
 Contabilidad, encargado de dictar las normas y establecer los procedimientos
relacionados con su ámbito.

4.11. Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

 DEFINICIÓN

El Sistema Nacional de Inversión Pública, tiene la finalidad de optimizar el uso

de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento
de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las
diversas fases de los proyectos de inversión.

 ÓRGANO RECTOR

El Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección General de

Programación Multianual del Sector Público (DGPM) es la más alta autoridad
técnica normativa del Sistema Nacional de Inversión Pública. Dicta las normas
técnicas, métodos y procedimientos que rigen los Proyectos de Inversión
Pública; Conforman el Sistema las Oficinas de Programación de Inversiones, o
las que hagan sus veces en el Sector y dentro de las Unidades Ejecutoras.

4.12. Sistema de Defensa Jurídica del Estado

 DEFINICIÓN

El Consejo de Defensa Jurídica del Estado, es el ente colegiado que dirige y

supervisa el Sistema de Defensa Jurídica del Estado; está integrado por el
Ministro de Justicia o la persona quien lo represente, designado mediante
Resolución Suprema y dos miembros más designados también por Resolución
Suprema. Nuestra constitución establece que la defensa de los intereses del
Estado, está a cargo de los procuradores públicos.

 ÓRGANO RECTOR

El CDJE, tiene como misión la de coordinar y supervisar la defensa de los

intereses del Estado cuya competencia abarca todo el territorio de la República;
asimismo, propone la creación de nuevas Procuradurías; absuelve las consultas
y presta asesoramiento respecto de las cuestiones legales sobre los asuntos
relacionados con la defensa del Estado; se pronuncia sobre los problemas de
competencia que se presenten entre Procuradurías, sanciona las disposiciones de
carácter reglamentario para todas las Procuradurías Públicas y centraliza la
información estadística de éstas.

Son sus objetivos; Fortalecer la defensa de los intereses del Estado, con especial
énfasis en la lucha contra la criminalidad organizada; la corrupción en la
Administración Pública, el Tráfico Ilícito de Drogas y el Terrorismo. Consolidar
la normatividad que regula la defensa del Estado incorporando una nueva
estructura orgánica acorde con las necesidades actuales. Planeamiento y
supervisión de la labor que se realiza en defensa de los intereses del Estado.
Promover la especialización y capacitación permanente del personal que labora
en el Consejo de Defensa Judicial del Estado.
4.13. Sistema Nacional de Archivos

 DEFINICIÓN

El Archivo General de la Nación según ley 25323, Ley que crea el Sistema
Nacional de Archivos, es la institución que formula y emite las normas y
disposiciones que regulan los procedimientos archivísticos del conjunto de las
instituciones públicas del país, estableciendo con ello, la política nacional
referente a la defensa y conservación del Patrimonio Documental de la Nación,
y a su uso racional, responsable y transparente.

Mediante la legislación y la normatividad se establece la política nacional

referente a la defensa y conservación del Patrimonio Documental de la Nación y
a su uso racional, responsable y transparente.

 ÓRGANO RECTOR

El Archivo General de la Nación es el ente rector del Sistema Nacional de

Archivos, es un organismo público descentralizado del Ministerio de Justicia.

El Archivo General de la Nación imparte, el conjunto de normas y disposiciones

en los cuales se sustenta el Sistema Nacional de Archivos y coordina a nivel
nacional un conjunto de acciones para el fortalecimiento, funcionamiento y
desarrollo del sistema.

4.14. Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)

 DEFINICIÓN

El SIAF constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y generación

de la información relacionada con la Administración Financiera del Sector
Público, cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el marco de la
normatividad aprobada por los Órganos Rectores.

EL SIAF es un Sistema de Ejecución, no de Formulación Presupuestal ni de

Asignaciones. El SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la
Gestión Financiera del Tesoro Público en su relación con las denominadas
Unidades Ejecutoras (UEs).

 ÓRGANO RECTOR

Podemos decir que el Sistema tiene 2 ámbitos claramente definidos, a saber

Registro Único. El concepto de Registro Único está relacionado con la
simplificación del registro de las UEs de todas sus operaciones de gastos e
ingresos y el envío de información a los Órganos Rectores:

- Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP),

- Dirección General de Tesoro Público (DGTP); y
- Contaduría Pública de la Nación (CPN).
 El registro de la información es único y de uso obligatorio por parte de todas las
entidades y organismos del Sector Publico, a nivel Nacional, Regional y Local y
se efectúa a través del Sistema Integrado de Administración Financiera del
Sector Publico (SIAF-SP) que administra el Ministerio de Economía y
Finanzas, a través del comité de coordinación.
5.- LA FUNCIÓN PÚBLICA

5.1. El Régimen Público

Siendo el Estado la organización política que tiene la Nación para alcanzar sus
fines de desarrollo, la función pública es el ejercicio de funciones propias del
Estado, por los funcionarios y servidores públicos, quienes las ejercen en nombre
del Estado y al servicio de la Nación. El ejercicio de las atribuciones de la función
pública conlleva responsabilidades, tanto administrativas como civiles y penales.

El concepto de Función Pública comprende a las personas que realizan las

funciones del Estado. Recíprocamente el concepto de Funcionario es
inseparable del de Función Pública.

Según Bielsa funcionario, es todo aquel “que en virtud de designación especial y

legal por decreto ejecutivo o por elección, y de una manera continua, bajo forma y
condiciones determinados en una esfera de competencia dada declara o ejecuta la
voluntad del Estado en sentido lato: Nación Provincia o comuna para realizar un
fin público o actividad jurídica o social”.

Según la Constitución, (art. 39º) todos los funcionarios y trabajadores públicos

están al servicio de la Nación. Las principales disposiciones constitucionales que se
relacionan con el ejercicio de la Función Pública que desarrollan los trabajadores al
Servicio del Estado las reseñaremos a continuación.

DISPOSICIONES Art. CPE

Todos son iguales ante la Ley 2ª inc. 2º
El profesorado es carrera pública en la enseñanza oficial. La Ley 15º
establece sus derechos y obligaciones.
El trabajo es un derecho y un deber. Ninguna relación puede limitar 22º y 23º
el ejercicio de derechos.
Nadie esté obligado a prestar trabajo sin retribución o sin libre 23º
consentimiento
La Ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido 27º
arbitrario.
Derecho a la sindicación libre. 42º
Las Convenciones colectivas, tienen fuerza vinculante. 28º
Derecho de huelga. 42º
La interpretación favorece al trabajador en caso de duda insalvable. 26º
Los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la 39º y 40º
Nación. Prohíbe dos cargos remunerados, excepto por docencia.
Se establece la carrera administrativa, exceptúan a funcionarios 40º
que desempeñan cargos políticos o de confianza y trabajadores de
empresas del Estado o economía mixta.
Señala quienes no pueden sindicalizarse. 42º

5.2. Regímenes Laborales en la Constitución

 Nuestro ordenamiento constitucional a grandes rasgos reconoce y sustenta la
existencia de dos regímenes laborales claramente diferenciados: el del servicio
público y el de la actividad privada.

La Constitución Política se refiere a los trabajadores del sector privado en los

artículos 22° a 29°, ubicados en el Capítulo II de su Título I, mientras que de la
función pública se ocupa en los artículos 39° a 42°, ubicados en el Capítulo IV de
ese mismo título. El régimen público es de naturaleza estatutaria y se encuentra
regulado por el derecho administrativo es decir, un conjunto de normas que regulan
la organización y actividad de la Administración Pública. Normas como las de
carrera, presupuesto, control, remuneraciones y otras que tienen efectos en la
relación del empleo público. El régimen privado es de naturaleza contractual y está
regido por el derecho laboral. En nuestra opinión, los criterios y reglas aplicables a
uno y otro no son intercambiables ni pueden ser invocados o aplicados por
extensión o analogía, ya que responden a principios esencialmente distintos.

Es importante remarcar que algunas instituciones públicas, a pesar de tener

régimen laboral privado regulado principalmente por el decreto legislativo 728, por
ser entidades públicas, les alcanza y comprende las normas del derecho público,
entre ellas la ley de presupuesto, las normas de control, personal y remuneraciones.

Según el artículo 39º de la Constitución Política del Estado, todos los funcionarios
y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El artículo 40º, señala que la
ley regula el ingreso a la carrera administrativa de los servidores públicos, no
estando comprendidos en dicha carrera, los funcionarios políticos o de confianza.

Todas las personas que se vinculan con el Estado, actuando este como empleador,
son trabajadores públicos o servidores públicos, en alguna de sus modalidades.
Estos términos son genéricos, y a tenor de los artículos 23º,39º,40º, 42º y 99º de
nuestra Constitución, comprende desde el Presidente de la República hasta los
miembros de las Fuerzas Armadas. Son trabajadores públicos:

a) Los Funcionarios políticos o gobernantes cuyo Poder se origina en las

elecciones o en procesos de designación con responsabilidades políticas.

b) Los Funcionarios o empleados, que desempeñan cargos de confianza, cuyas

atribuciones se originan por designación de funcionarios gobernantes.

c) Los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales.

d) Los servidores públicos, que comprende a todo el personal que labora en las
entidades de la administración Pública. En este bloque se encuentran los
servidores bajo régimen laboral público, los de carrera; los contratados, y los
servidores bajo régimen laboral privado pero que laboran en instituciones
públicas que no son Empresas.

Los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta

están excluidos expresamente de la función pública a tenor del artículo 40º de la
Constitución.

5.3. Clasificación por la Función o Cargo Desempeñado

De acuerdo a la Ley Marco del Empleo Público, Ley 28175, y atendiendo a las
funciones o cargos que desempeña, el personal del empleo público se clasifica en:
a) Funcionarios

La Constitución Política del Estado, señala como funcionarios a quienes

desempeñan cargos políticos o de confianza. El Decreto Legislativo 276,
remarca esta distinción al señalar que no están comprendidos en la carrera
administrativa, los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de
confianza. La Ley Marco del Empleo Público, Ley 28175, va a distinguir, los
funcionarios de los “Empleados de Confianza”. Precisa que funcionario es
aquella persona que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida
por norma expresa, que representan al Estado o a un sector de la población,
desarrollan políticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades públicas.

El Funcionario Público según la Ley 28175 puede ser:

 De elección popular directa y universal o confianza política originaria

Es decir aquellos funcionarios gobernantes cuyo mandato proviene de

elecciones populares. Estas personas desempeñan cargos políticos, que
tienen un conjunto de funciones dirigidas al logro de objetivos políticos; los
desempeñan funcionarios con poder de decisión y comprenden facultades
otorgadas por sus electores. Son cargos que corresponden a funciones de
gobierno y son ejercicios por funcionado con poder de decisión [es decir
funcionarios gobernantes] y corresponden a cargos electivos tales como
Presidente de la República, presidente regional, consejero regional, Alcalde,
regidor.

 De nombramiento y remoción regulados

Es decir aquellos designados para desempeñar cargos de alta

responsabilidad, cuyo proceso de nombramiento está establecido
expresamente en normas. También en las normas están establecidas las
causales y el proceso parea su remoción. En este grupo podemos incluir a los
miembros de los organismos autónomos contemplados en la constitución y
que justamente la composición designación y remoción esta contemplado en
dicha norma. Entre otros tenemos a las autoridades de: Contraloría General,
Tribunal Constitucional, Banco Central de Reserva, universidades, Jurado
Nacional de Elecciones, etc. También debería incluirse en este grupo a
algunos funcionarios cuyo proceso de designación y remoción se ha
establecido en leyes. Así tenemos a algunos miembros de tribunales
administrativos, al jefe del Archivo General de la Nación, etc.

 De libre nombramiento y remoción

Se refiere a funcionarios que dirigen organismos o entidades públicas. En

este caso nos estamos refiriendo a funcionarios que son titulares de pliego o
la más alta autoridad individual de una entidad pública. En este caso están
los ministros de estado, y los titulares de los organismos públicos, así como
los presidentes de las empresas del estado.

b) Empleado de Confianza

La Ley 28175 considera empleado de confianza, a la persona que desempeña

cargo de confianza técnico o político, distinto al del funcionario. Son cargos
designados por los funcionarios gobernantes (cargos políticos). Tienen como
 base la confianza de quien ejerce la facultad para poder designarlos, por tal
razón la permanencia en estos cargos está supeditada justamente a la confianza.
Este grupo de trabajadores del Estado están considerado en el Decreto
Legislativo 276, como funcionarios en cargos de confianza. Estos cargos
pueden ser desempeñados por personal que no es de carrera, no adquiriendo
estabilidad cuando concluye la confianza; o por personal de carrera
(temporalmente designados en dichos cargos) guardando su condición de
carrera al concluir la designación.

Estos cargos se encuentran en el entorno de quien lo designa o remueve

libremente y debe ser declarados como cargos de confianza. Casos típicos de
estos cargos, son los correspondientes a Directivos como Viceministros,
Secretarios Generales, Gerentes Regionales, Gerentes Municipales, y otros que
dependen directamente de la Alta Dirección como Directores Nacionales,
Directores Generales, Gerentes, Asesores, etc.

c) Servidores Públicos

Según la Ley 28175 se clasifican en:

 Directivo superior

El que desarrolla funciones administrativas relativas a la dirección de un

órgano programa o proyecto, la supervisión de empleados públicos, la
elaboración de políticas de actuación administrativa y la colaboración en la
formulación de políticas de gobierno. En este bloque estarían comprendidos
los cargos de Directores Nacionales, Directores Generales, Gerentes,
Directores, Jefes de Oficina, y otros análogos, en tanto no sean declarados
cargos de confianza. También lo serian los jefes de programas o proyectos en
tanto estos no sean instituciones públicas, sino órganos desconcentrados de
una entidad pública. En aplicación de criterios establecidos en el Decreto
Supremo 043-PCM-2004, nos estaríamos refiriendo a los cargos del segundo
nivel organizacional, es decir a cargos que dependen directamente de la alta
dirección de una institución. La Ley señala que a este grupo se ingresa por
concurso de méritos y capacidades de los servidores ejecutivos y
especialistas, su porcentaje no excederá del 10% del total de empleados de la
entidad. La ineficiencia en este cargo da lugar al regreso a su grupo
ocupacional, lo que determina que la pertenencia a este grupo no es
necesariamente permanente.

 Ejecutivo

El que desarrolla funciones administrativas, entiéndase por ellas al ejercicio

de autoridad, de atribuciones resolutivas, las de fe pública, asesoría legal
preceptiva, supervisión, fiscalización, auditoria y, en general, aquellas que
requieren la garantía de actuación administrativa objetiva, imparcial e
independiente a las personas. En este caso estaríamos refiriéndonos a cargos
correspondientes al tercer nivel organizacional, es decir que dependen de los
cargos correspondientes a directivos superiores. Es evidente que estos cargos
tienen capacidad resolutiva al emitir sus titulares resoluciones que generan
actos administrativos o de administración. Son representativos de estos
cargos los de Directores, subdirectores, subgerentes, jefes de unidades, etc.

 Especialista
 El que desempeña labores de ejecución de servicios públicos. No ejerce
función administrativa. Conforman un grupo ocupacional. En este grupo
estarían las personas que desempeñan los cargos de las carreras
profesionales, los cuales en el ejerció de sus funciones se distinguen por la
mayor complejidad, responsabilidades y niveles de coordinación en sus
respectivas actividades profesionales.

 De apoyo

El que desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o complemento. En este

grupo se deber considerar a las personas que desempeñan labores en cargos
técnicos y auxiliares.

5.4. Clasificación de Acuerdo al Régimen Laboral

El régimen laboral al que se sujeta el personal de una entidad estatal es

normalmente el público, regulado en términos generales por la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público – Decreto
Legislativo Nº 276, por excepción, el personal de un organismo público puede ser
contratado bajo el régimen laboral de la actividad privada, para lo que debe haber
norma legal que así lo defina o autorice. También existen servidores públicos
comprendidos en leyes que establecen regímenes propios de carrera, y en los
últimos años se ha configurado un grupo de trabajadores del Estado bajo la
irregular forma de servicios no personales.

Los podemos agrupar en cuatro categorías:

a) Régimen del Decreto Legislativo 276

El régimen laboral público se regula de manera específica por el Decreto

Legislativo 276, Ley de carrera y remuneraciones y por su reglamento el
Decreto Supremo 005-PCM-90. En este grupo hay básicamente tres categorías:
El personal designado en cargos de confianza; los nombrados en carrera
administrativa; y el personal contratado por servicios personales.

El Decreto Legislativo 276, estableció la Carrera Administrativa como el

conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos
y los deberes que corresponden a los servidores públicos, que, con carácter
estable presten servicios de naturaleza permanente en la Administración
Pública.

En este régimen están:

 Las autoridades, funcionarios y empleados de confianza

A quienes, por mandato del artículo 2do, se les aplica las disposiciones del
Decreto Legislativo 276 en todo lo que les sea aplicables. Los cargos
autoridades, funcionarios políticos y empleados de confianza no tienen en la
práctica requisitos, son producto de elecciones, y decisiones políticas que en
el caso de los empleados de confianza ejercen el cargo de confianza,
mientras dura la confianza. Cuando concluye la confianza son removidos,
sin derecho a la estabilidad, salvo que sea personal de “carrera” y cuando
concluye la confianza retorna a su anterior nivel de carrera.

 Servidor Público de Carrera Administrativa

 Se considera al ciudadano en ejercicio que presta servicios en las Entidades
del Estado dentro de la jornada legal, con nombramiento de autoridad
competente y cumpliendo las formalidades de Ley. Presta servicios de
naturaleza permanente, entendiendo éstos como el desempeño de funciones
regulares y continuas requeridas por la Administración Pública para el
cumplimiento de sus funciones. El Servidor Público de Carrera está al
servicio de la Nación.

De acuerdo al Decreto Legislativo 276, el personal nombrado en la carrera

administrativa, conforma los grupos ocupacionales de auxiliares, técnicos y
profesionales. En algunos casos y en aplicación de legislación confusa se ha
conformado grupos directivos bajo la denominación de las categorías
remunerativas de F1; F2; F3.

 Servidor Público Contratado por Servicios Personales

El servidor público contratado por servicios personales, es aquel que presta

sus servicios sujeto al período de contrato y a las estipulaciones de éste. No
se encuentra comprendido en la Carrera Administrativa. Se puede contratar
bajo dos supuestos o modalidades: Para funciones de carácter Temporal o
Accidental: (No requiere concurso, y supuestamente, no genera derechos) y,
para labores de naturaleza permanente: (Máxima necesidad fundamentada,
no renovación más de 3 años, de haber plaza puede ser nombrado al año,
previo buen desempeño. Vencido los 3 años se considera derecho
reconocido, se gestionará la cobertura).

La calificación de temporal o accidental esta precisada en los artículos 38º,

39º y 40º del Decreto Supremo 090-PCM. En dichas normas se señala “Las
entidades de la administración pública solo podrán contratar personal para
realizar funciones de carácter temporal o accidental. Dicha contratación se
efectuara para el desempeño de: a) Trabajos para obra o actividad
determinada; b) Labores en proyectos de inversión y proyectos especiales,
cualquier sea su duración, o c) Labores de reemplazo de personal
permanente impedido de prestar servicios, siempre y cuando sea de duración
determinada.”Se agrega“, esta forma de contratación no requiere
necesariamente de concurso y la relación contractual concluye al termino del
mismo. Los servicios prestados en esta condición no generan derecho de
ninguna clase para efectos de la carrera administrativa”.

b) Régimen del Decreto Legislativo 728

Hay otro grupo en el sector público que se rige por las normas del régimen
privado, concretamente por el Decreto Legislativo 728 y normas
complementarias. Este grupo ha salido del ámbito del régimen general, para lo
cual ha requerido una norma especifica que así lo autorice. Sus categorías son
básicamente de Contrato a plazo indeterminado; y contrato a plazo fijo.

Los contratos individuales de trabajo en el régimen 728 pueden ser:

 A plazo Indeterminado: El contrato de trabajo por tiempo indeterminado

puede celebrarse en forma verbal o escrita. Hay la presunción de que en toda
prestación personal de servicios remunerados y con relación de dependencia,
existe un contrato de trabajo a plazo indeterminado.
  A plazo fijo sujeto a Modalidad: Los contratos de trabajo sujetos a
modalidad pueden ser: de naturaleza temporal; de naturaleza accidental; y de
obra o servicio.

En el sector público hay entidades que tienen este régimen de manera parcial o
general: en las municipalidades, los obreros; el Congreso de la República; el
Banco Central de Reserva; la Contraloría General; Essalud; etc.

c) Contrato Administrativo de Servicios (CAS)

El CAS es una modalidad contractual de la Administración Pública, privativa

del Estado, que vincula a una entidad pública con una persona natural que
presta servicios de manera no autónoma.

Se rige por normas del derecho público y confiere a las partes únicamente los
beneficios y las obligaciones que establece el Decreto Legislativo Nº 1057 y su
reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 075-2008-PCM.

No está sujeto a las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 276 – Ley de

Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público—,
ni al régimen laboral de la actividad privada, ni a ningún otro régimen de
carrera especial.

El ámbito de aplicación de la norma, como el propio Decreto Legislativo Nº

1057 establece, abarca a todas las entidades de la administración pública que
cuenten con personas que presten servicios de carácter no autónomo. Con
excepción de las Empresas del Estado, la norma se aplica a todas las Entidades
Públicas, entendiendo por ellas al:

 Poder Ejecutivo: Ministerios, organismos públicos, programas, proyectos,

comisiones, de acuerdo a lo establecido por la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo;
 Congreso de la República;
 Poder Judicial;
 Organismos Constitucionalmente Autónomos,
 Gobiernos Regionales y Locales
 Las universidades públicas; y a las demás entidades públicas cuyas
actividades se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público.
 No aplica a las empresas del Estado, se encuentren o no bajo el ámbito de
FONAFE, ni a los proyectos de inversión pública.

d) Otros Regímenes Propios de Carrera

Otro grupo de trabajadores que tienen normas específicas en algunos sectores

ocupacionales como son el magisterio, los diplomáticos, jueces, docentes
universitarios, médicos y trabajadores de la salud, que tienen normas especificas
que regulan la particularidad de la prestación de sus servicios. Sus categorías
de designación, nombramiento o contratación son análogas a los del D. L. 276.

La primera disposición del D.L. 276, establece que los funcionarios y servidores
públicos comprendidos en regimenes propios de carrera, regulados por leyes
especificas, continúan sujetos a su régimen privativo, no obstante los cual deben
aplicárseles las normas del D.L. 276, en tanto no se opongan a tal régimen.
 La Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público, establece en su artículo III, que
los trabajadores sujetos a regimenes especiales se regulan por dicha ley, y en el
caso de las particularidades en la prestación de sus servicios, por sus leyes
especificas.
e) Contratos por Servicios No Personales

Hasta junio del 2008, se desarrollo en el sector público un régimen laboral

“Informal”. Nos referimos a los contratos por servicios no personales, los cuales
por mandato de la ley han sido sustituidos por el régimen CAS, en el caso de
prestación de servicios no autónomos.

Sin ser formalmente un grupo de empleados públicos, pues su sistema de

contratación obedecía a las normas del sistema de abastecimiento, se conformo
un conjunto de trabajadores que bajo la modalidad de “servicios no personales“
o “locación de servicios“ y se les incorporó a realizar labores de naturaleza
permanente. Este grupo de trabajadores no figuro en planilla y cobro por recibo
de honorarios.

5.5. La Función y el Empleo Público en las Normas Básicas

En la actualidad existen cuatro normas básicas relacionadas a la función o empleo

público. Algunas de estas normas han sido derogadas parcialmente, pero tienen
disposiciones que están vigentes. Brevemente las analizaremos en relación a lo que
disponen sobre quienes están de servicio del Estado.

a) El Decreto Ley 11377, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil

(D.L. 11377), consideraba como elemento definitorio para comprender a

alguien como Empleado Público, las labores remuneradas que desempeñaba una
persona en las reparticiones del estado. En este caso son dos los elementos
centrales: desempeñar un cargo en una entidad del estado y percibir una
remuneración por esta actividad. Estaba claro que el empleado público tenía una
relación de trabajo con el estado.

b) El Decreto Legislativo 276

Ley de Bases de la Carrera administrativa y del sistema de remuneraciones de la

administración pública, (DL 276), precisa en su artículo, 1ero que la “Carrera
Administrativa”, es el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el
ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a los servidores públicos
que, con carácter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la
Administración Pública.

En esta definición claramente se precisa que la carrera comprende solo a los

servidores estables, es decir que tienen el derecho a la estabilidad laboral, y que
presten servicios de naturaleza permanente, es decir que cubran cargos
formalmente establecidos en el CAP, pues es este instrumento el que determina
la planta orgánica presupuestada de la institución.

Se excluye de la carrera a los servidores que con carácter temporal presten

servicios, aunque estos servicios sean de naturaleza permanente. Es evidente
que esta definición reconoce a los contratados, por servicios personales.
También la norma reconoce a quienes desempeñan cargos de confianza o son
autoridades producto de una elección.
c) La Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública

En el Artículo 2do define la “Función Pública”, como toda actividad temporal o

permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al
servicio de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera de sus
niveles jerárquicos.

En esta definición se amplía el concepto, en el sentido de reconocer que quien

desempeña un cargo (actividad temporal o permanente), en nombre o al servicio
de las entidades del estado, está ejerciendo función pública. No importa si este
desempeño es remunerado u honorario. Esta distinción incorpora entonces en el
ejercicio de la función pública, y por tanto en el desempeño de cargos en el
aparato del estado, a quienes pudieran hacerlo, aun sin percibir un pago del
Estado por ello.

En esta misma norma, en el artículo 4to, se precisa el concepto de Servidor

Público, cuando se señala que a los efectos del presente Código se considera
como servidor público a todo funcionario, servidor o empleado de las entidades
de la Administración Pública, en cualquiera de los niveles jerárquicos sea éste
nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que desempeñe
actividades o funciones en nombre o al servicio del Estado. Se añade que para
tal efecto, no importa el régimen jurídico de la entidad en la que se preste
servicios ni el régimen laboral o de contratación al que esté sujeto. En este caso
se señala que el termino servidor público es el término genérico, queremos
entenderlo como la persona que ejerce función pública, es decir que desempeña
actividades o cargos en nombre o al servicio del estado. Se desprenden como
términos específicos o derivados la condición en la cual este servidor ejerce sus
funciones, ya sea en condición de nombrado, designado, de confianza, electo o
contratado. Se señala que no es sustantivo el régimen laboral o de contratación.
En este caso estaríamos considerando a todos los tipos de contratos: a saber los
contratos por servicios personales (contemplados en la 276); los contratos a
plazo fijo e indeterminado (para las entidades bajo régimen 728); y los contratos
por servicios no personales, los cuales ha pesar de no ser formalmente contratos
laborales, comprenderían en la práctica a los contratados que estuvieran
“desempeñando actividades o cargos en nombre o al servicio del estado”.

d) La Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público

Establece en su artículo 1ero que la “Relación Estado-Empleado”; es la relación

que vincula al Estado como empleador y a las personas que le prestan servicios
remunerados bajo subordinación. Incluye a las relaciones de confianza política
originaria.

Esta regulación debemos dividirla en dos partes: la primera se refiere al

empleado público, como la persona que presta servicios bajo dos condiciones:
a) percibir una remuneración; y b) bajo subordinación. Se entendería que la
remuneración es la compensación económica que otorga el empleador al
empleado, de manera regular en su monto, continua en el tiempo y de libre
disposición. Quedarían excluidos de esta concepción los trabajadores que no
perciban remuneración, aquí estaríamos excluyendo a algunos contratados por
servicios no personales. Es decir aquellos que efectivamente obedezcan a una
 relación de servicios no personales en cuanto su servicio no sea continúo en el
tiempo, por estar sujeto más que a un plazo, a la entrega de un producto o
servicio terminado; tampoco estar sujetos a pagos regulares, en tanto el pago es
por un servicio tasado a un precio determinado el cual puede ser abonado por
partes de a cuerdo a los términos pactados. También se excluirían los SNP que
no están sujetos a subordinación, es decir que dentro de una estructura
jerárquica dan órdenes o las reciben, de acuerdo a la posición que ejerzan. Pero
si estarían comprendidos en esta disposición quienes, aun estando contratados
como servicios no personales, perciban “remuneraciones”, aunque el nombre
sea distinto, en tanto configuren el carácter remunerativo; es decir, sean
contraprestaciones económicas por desempeñar actividades o funciones de
cargos públicos, que sean regulares en el monto y continuas en el tiempo, de
libre disponibilidad y otorgadas en un régimen de subordinación.

Es evidente que en esta disposición también comprende a los funcionarios o

empleados de confianza, a los nombrados de carrera, y a los contratados por
servicios personales, así como a los contratados a plazo fijo o a plazo
indeterminado.

La segunda parte de esta regulación se refiere a comprender también quienes

desempeñan cargos producto de las relaciones de confianza política originaria,
es decir el personal electo por la población.

Conclusiones Preliminares

En nuestra opinión no hay contradicción básica entre las normas analizadas,

sino complementariedad. Podemos concluir en los puntos siguientes:

 Se entiende que la Función Pública es la actividad realizada por una persona

al servicio de las entidades del Estado. Puede ser temporal o permanente; y
remunerada o no.

 La carrera administrativa comprende a un grupo de personas que brindan sus

servicios al estado. Tienen carácter estable y prestan servicios de naturaleza
permanente.

 El término empleado público es análogo al de servidor público y ambos son

categorías genéricas. Ambos comprenden a quienes desempeñan actividades,
funciones, es decir “cargos” en nombre o al servicio del estado, perciben una
remuneración y estaba en régimen de subordinación. Los servidores o
empleados públicos pueden ser: nombrados; contratados por servicios
personales; contratados por servicios no personales en tanto hayan
configurado la relación de empleo; contratados a plazo indefinido;
contratados plazo fijo; designados en cargos de confianza o electos.

5.6. Los Procesos Técnicos

Los principales procesos técnicos en la gestión de personal, están definidos en el

Decreto Supremo 05-90-PCM, y son los siguientes:
La asignación: Permite precisar las funciones que debe desempeñar un servidor
dentro de su entidad, según el nivel de carrera; grupo ocupacional y especialidad
alcanzados. La primera asignación de funciones se produce al momento del ingreso
a la Carrera Administrativa; las posteriores asignaciones se efectúan al aprobarse,
vía resolución, el desplazamiento del servidor.
 El desplazamiento. De un servidor para desempeñar diferentes funciones dentro o
fuera de su entidad, debe efectuarse teniendo en consideración su formación,
capacitación y experiencia, según su grupo y nivel de carrera.

La designación. Consiste en el desempeño de un cargo de responsabilidad

directiva o de confianza por decisión de la autoridad competente en la misma o
diferente entidad.

La rotación.- Consiste en la reubicación del servidor al interior de la entidad para

asignarle funciones según el nivel de carrera y grupo ocupacional alcanzados.

La reasignación.-Consiste en el desplazamiento de un servidor, de una entidad

pública a otra, sin cesar en el servicio y con conocimiento de la entidad de origen.

El destaque.- Consiste en el desplazamiento temporal de un servidor a otra entidad

a pedido de ésta debidamente fundamentado, para desempeñar funciones asignadas
por la entidad de destino dentro de su campo de competencia funcional.

El encargo. Es temporal excepcional y fundamentado. Sólo procede en ausencia

del titular para el desempeño de funciones de responsabilidad directiva compatibles
con niveles de carrera superiores al del servidor. En ningún caso debe exceder el
período presupuestal.

La comisión de servicios.- Es el desplazamiento temporal del servidor fuera de la

sede habitual de trabajo, dispuesta por la autoridad competente, para realizar
funciones que estén directamente relacionadas con los objetivos institucionales. No
excederá, en ningún caso, el máximo de treinta (30) días calendario por vez.

La transferencia.- Consiste en la reubicación del servidor en entidad diferente a la

de origen, a igual nivel de carrera y grupo ocupacional alcanzado. La transferencia
tiene carácter permanente y excepcional y se produce sólo por fusión,
desactivación, extinción y reorganización institucional. Conlleva la dotación
presupuestal.

El desplazamiento por destaque, permuta o Transferencia: procede

excepcionalmente dentro de la misma entidad cuando las condiciones geográficas
de lejanía o las de orden presupuestal lo requieran.

5.7. Beneficios y Derechos Sociales

Entendemos que el reconocimiento de sus derechos debe conllevar a la aplicación

de los beneficios correspondientes. Los derechos que se reconoce a los Servidores
se orientan a que la Carrera Pública se haga en función al mérito, sin
discriminaciones, con estabilidad, justa remuneración, consolidándose algunos
beneficios obtenidos y ampliándose otros.

5.7.1. Derechos Individuales

 Hacer carrera en base al mérito sin discriminaciones.

 Percibir remuneración que corresponda a su nivel.
 Días de vacaciones anuales remuneradas salvo acumulación
convencional de hasta dos períodos.
 Hacer uso de permiso o licencias.
 Obtener préstamos administrativos.
 No ser trasladado a entidad distinta sin su consentimiento.
 Gozar al término de la carrera de pensión.
 Reincorporarse a la carrera pública, al término del desempeño de
cargos electivos o de confianza.
 Ejercer docencia universitaria, sin ausentarse del servicio más de 6
horas semanales.
 Recibir menciones, distinciones y condecoraciones de acuerdo a los
méritos personales
 Reclamar las decisiones que afecten sus derechos
 Constituir sindicatos
 Hacer uso de la huelga
 Los demás que señalan las leyes o el reglamento

Así mismo, los Derechos ya consolidados como son: permisos, licencias,

préstamos administrativos; sindicación, huelga; pensiones; distinciones;
ejercicio de docencia universitaria pensión, etc. Los derechos reconocidos
por la Ley son irrenunciables. Toda estipulación en contrario es nula.

La Ley Marco del Empleo Publico remarca estos derechos y los

generaliza, por lo que entendemos que también se aplican a los
trabajadores municipales: El empleado público tienen derecho a:

 Igualdad de oportunidades.
 Remuneración
 Protección adecuada contra el cese arbitrario, con observancia a las
garantías constitucionales del debido proceso.
 Descanso vacacional.
 Permisos y licencias.
 Prestamos administrativos.
 Reclamo administrativo
 Seguridad social de acuerdo a ley.
 Capacitación.
 Las demás que le señale la presente Ley o las leyes de desarrollo de esta
Ley Marco.

Comentaremos los principales aspectos:

a) Derechos
Dentro de lo estrictamente jurídico, el vocablo "derechos" se emplea
paralizado cuando se refiere a un conjunto de normas o atribuciones que
se concede, reivindica o ejerce colectivamente.

b) Discriminación
La Constitución (inciso 2º) garantiza nuestra igualdad ante la Ley. En
tal sentido, la Carrera se desarrollará sin discriminaciones o sea sin el
trato diferencial en condiciones de desventajas que vulneran derechos
legalmente establecidos. La única distinción serán las que establezcan
los propios servidores en base a sus méritos.

c) La estabilidad
La Constitución Política en su artículo 27º señala que “La Ley otorga al
trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario”. En la
Constitución anterior se establecía que "Estado reconoce el derecho de
la estabilidad en el trabajo. El trabajador sólo puede ser despedido por
 causa justa, señalada en la Ley y debidamente comprobada". Como
puede apreciarse la actual Constitución no establece la Estabilidad en el
trabajo como derecho, solamente la protección contra el despido
arbitrario. Esta protección contra el despido arbitrario en el caso de la
legislación laboral privada se refiere al pago de cierta indemnización
por el despido arbitrario, sin derecho a la reposición.

Es en este marco que debe entenderse que las disposiciones del Decreto
Legislativo Nº 276, que garantizan la estabilidad laboral, tienen
sustento en tanto no sean específicamente modificadas.

d) Pensiones
En cuanto a pensiones, existen normas que regulan el Régimen del
Decreto Ley Nº 19990, el Régimen a cargo del Estado Decreto Ley Nº
20530 y el Régimen privado de las Administradoras de Fondos de
Pensiones, AFP.

Al respecto son importante las normas que entre otras cosas establece:
Cierre total del régimen 20530.; prohíbe (Que ninguna entidad atienda
derechos de incorporación a este régimen

e) Las Licencias
Autorización para no asistir al Centro de trabajo uno o más día.
Se inicia a petición del trabajador y está condicionada a la
conformidad institucional.

Se Otorgarán:

 Con goce de remuneraciones

- Por enfermedad
- Por gravidez
- Por fallecimiento del conyugue, padres, hijos o hermanos.
- Por capacitación oficializada.
- Por citación expresa; judicial, militar y policial.
- Por función edil.

 Sin goce de remuneraciones

- Por motivos particulares
- Por capacitación no oficializada

 A cuenta del periodo vacacional

- Por matrimonio
- Por enfermedad grave del cónyuge, padres o hijos.

 Por normas expresas:

- Servicio Militar.
- Representatividad deportiva o cultural.

f) Permisos
Autorización que se concede para que el trabajador pueda
ausentarse por horas del Centro de labores durante la jornada de
trabajo. Se inicia a petición de parte y está condicionada a las
necesidades del servicio. La ausencia sin autorización es considerada
 como abandono del centro de trabajo y falta disciplinaria, sujeto a
sanciones tipificadas en el artículo 26° del Decreto Legislativo Nº
276 y articulo 155° de su Reglamento. Los permisos se concederán
por los mismos motivos señalados para las licencias, lo que
posibilita la acumulación y deducción correspondiente.

 Con goce de remuneraciones

- Por enfermedad, Por gravidez, Por Capacitación Oficializada,
Por citación expresa judicial, militar y policial, Por función
edil.

 Casos Especiales
- Por docencia o estudios universitarios, Por representatividad
sindical, Por lactancia, Por refrigerio hasta por 30 minutos
(horario de invierno).

 Sin goce de remuneraciones

- Por motivos particulares. Por capacitación no oficializada

 A cuenta del periodo vacacional

- Por matrimonio. Por enfermedad

5.7.2. Los Derechos Colectivos

Según la Constitución vigente, en el Artículo 28º se establece que:

"El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y

huelga. Cautela su ejercicio democrático:

a) Garantiza la libertad sindical.

b) Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución
pacífica de los conflictos laborales
La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo
concertado.
c) Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el
interés social. Señala sus excepciones y limitaciones.

ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1993

 Articulo 23º.- Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los

derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del
trabajador. Nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución o sin su
libre consentimiento.

 Artículo 26º.- En la relación laboral se respetan los siguientes

principios: (…) 2. Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos
por la Constitución y la ley (…)

 Artículo 26º.- En la relación laboral se respetan los siguientes

principios: (…) 3. Interpretación favorable al trabajador en caso de duda
insalvable sobre el sentido de una norma.

 Articulo 27º.- La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el

despido arbitrario.
 Articulo 39º.- Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al
servicio de la Nación.
 Articulo 42º.- Se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los
servidores públicos. No están comprendidos los funcionarios del Estado
con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de
dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la
Policía Nacional.

 Articulo 55º.- Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman

parte del derecho nacional.

DERECHOS COLECTIVOS (276 - LMEP)

LEY MARCO DEL EMPLEO

DECRETO LEGISLATIVO 276
PUBLICO
Artículo 24º: Artículo ley marco Artículo IV.-
a) Constituir sindicatos con
arreglo a ley; Principios
b) Hacer uso de la huelga, en la Son principios que rigen el empleo
forma que la ley determine. público:

Artículo 120.- Los servidores de Principio de Legalidad.- Los derechos

carrera tienen derecho a constituir
organizaciones sindicales y de
afiliarse a ellas en forma voluntaria,
libre y no sujeta a condición de
ninguna naturaleza. No pueden
ejercer este derecho mientras
desempeñan cargos políticos, de
confianza o de responsabilidad
directiva. (D.S.-005-90-PCM).
y obligaciones que generan el empleo
público se enmarcan dentro de lo
establecido en la Constitución Política,
leyes y reglamentos.
Principios de Derecho Laboral.- Rigen
en las relaciones individuales y
colectivas del empleo público, los
principios de igualdad de
oportunidades sin discriminación, el
carácter irrenunciable de los derechos
reconocidos por la Constitución e
interpretación más favorable al
trabajador en caso de duda. En la
colisión entre principios laborales que
protegen intereses individuales y los
que protegen intereses generales, se
debe procurar soluciones de consenso
y equilibrio.
 DERECHOS COLECTIVOS (276 - LMEP)

LEY MARCO DEL EMPLEO

DECRETO LEGISLATIVO 276
PUBLICO
Articulo V.- Fuentes
Articulo 121º.- Las entidades
públicas no discriminan al otorgar Son fuentes de derecho en el empleo
derechos y beneficios entre público
servidores sindicalizados y no
sindicalizados (D.S.-05-90-PCM). a) La Constitución Política
b) Los Trabajadores y Convenios
Artículo 122º.- Las organizaciones aprobados y ratificados.
sindicales representan a sus afiliados c) Las ejecutorias que fijan
en los asuntos que establece la principios jurisprudenciales
norma respectiva; sus dirigentes emitidas por las autoridades
gozan de facilidades para ejercer la jurisdiccionales sobre las normas
representatividad legal (D.S.-05-90- relativas a la Administración
PCM). Pública.
d) Los convenios colectivos del
empleo público.

5.8. Instrumentos de Gestión de Personal

Tiene que ver con la aprobación de los instrumentos de gestión básicos que primero
formalizan la organización (Reglamento de Organización y Funciones); luego se
prevén los cargos necesarios para que la organización se active (Cuadro para
Asignación de Personal); y luego se establecen las previsiones presupuestales
llamadas plazas, para que se pague a las personas que desempeñan los cargos,
(Presupuesto Analítico de Personal). Un documento adicional es el Manual de
Organización y Funciones que establece las responsabilidades que las personas
tienen que cumplir en cada cargo.

El Reglamento de Organización y Funciones (ROF) es un documentos

normativo que contiene disposiciones técnico- administrativas que completan,
regulan y fijan la estructura orgánica de la entidad, con sujeción o su naturaleza,
fines y funciones establecidas en las normas legales que le dan origen y otras
disposiciones complementarios, y precisa las funciones, atribuciones y relaciones
de las unidades orgánicas consignadas en precitadas normas y disposiciones.

El Cuadro para Asignación de Personal, CAP es un documento de gestión

institucional que contiene los cargos clasificados, definidos y aprobados de la
entidad, sobre la base de su estructura orgánica vigente prevista en su ROF. El CAP
ordena las necesidades de Cargos (puestos de trabajo), que una entidad necesita
para funcionar adecuadamente durante un determinado período. El Cuadro para
Asignación de Personal hace referencia a los Cargos y no a las Plaza ni las
personas.

Cargo, es el elemento básico de una organización. Se deriva de la clasificación

prevista en el CAP de acuerdo con la naturaleza de las funciones y nivel de
 responsabilidad que ameritan el cumplimiento de requisitos y calificaciones para su
cobertura.

Se denomina Cargo a la Célula Básica de una Organización caracterizada por un

conjunto de Tareas dirigidas al logro de un objetivo. El desempeño del cargo exige
el empleo de una persona la cual debe tener un mínimo de calificaciones de
acuerdo con el tipo de funciones y atribuciones del Cargo.

El Presupuesto Analítico de Personal - PAP, es un ddocumento de gestión que

considera las plazas y el presupuesto para los servicios específicos del personal
permanente y eventual en función de la disponibilidad presupuestal.

Plaza, es la dotación presupuestal que se considera para las remuneraciones de

personal permanente o eventual. La plaza debidamente prevista en el presupuesto
institucional permite habilitar los cargos contemplados en el CAP. Las plazas se
encuentran consideradas en el presupuesto analítico de personal.

El Manual de Organización y Funciones, es un documento normativo que

describe las funciones específicas a nivel de cargo o puesto de trabajo
desarrollándolas a partir de la estructura orgánica y funciones generales
establecidas en el Reglamento de Organización y Funciones, así como en base a los
requerimientos de cargos considerados en el Cuadro para Asignación de Personal.

5.9. Responsabilidades en el Ejercicio de la Función Pública

El Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Carrera y Remuneraciones del Sector

Público establece en su artículo 25º que los Funcionarios y Servidores públicos son
responsables civil, penal y administrativamente por el cumplimiento de las normas
legales y administrativas en el ejercicio del Servicio Público, sin perjuicio de las
sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan.
La responsabilidad genéricamente indica la obligación del Servidor o funcionario
de desempeñar sus funciones de acuerdo con la ética, y normas de la materia,
siendo pasibles de sanciones administrativas, civiles y penales por las
consecuencias negativas de sus decisiones y acciones.

La Responsabilidad Civil.- Se produce cuando cierta actividad de los funcionarios

provoca daño moral o material sea a los administrados, a otros funcionarios o al
Estado. Se regula por el Código Civil

La Responsabilidad Penal.- Se produce cuando los servidores y funcionarios

públicos ejecutan actos o comportamiento que constituyen infracciones
consideradas delitos por el Código Penal o las Leyes Especiales.

Responsabilidad Administrativa.- Señala las obligaciones que se derivan del

ejercicio de las funciones de un cargo. Si los actos que se ejecutan son “faltas
administrativas” se aplican las sanciones señaladas en la Ley de Carrera Pública.

Las sanciones administrativas son la pena que se impone a los servidores y

funcionarios por faltas de carácter disciplinario cometidas en el ejercicio de la
Función Pública.

Las sanciones administrativas disciplinarias son una consecuencia necesaria de la

organización administrativa y del poder de supremacía especial de la
administración. Estas sanciones tienen por objeto asegurar la observancia de las
 normas de subordinación jerárquica base de toda organización y, en general, el
exacto cumplimiento de todos los deberes propios de la función.

5.10. Reflexiones sobre Ética y Deontología en la Función Pública

El Servicio a la Nación

Es importante remarcar que los servidores públicos estamos al servicio de la

Nación. No necesariamente del Gobierno, ni del Estado, sino de la Nación,
concepto originario de los anteriores.

La Nación es un concepto similar al de familia. La Nación es nuestra familia

grande, es nuestra población que se articula alrededor de un pasado común, un
presente en forja y una visión de futuro compartido. El fin de quienes
ejercemos la función pública es el Servicio a la Nación, lo cual incluso está
reconocido en la Constitución Política.

Quienes ejercemos la función pública, es decir actuamos en representación del

Estado, pero al servicio de la Nación, realizamos actividades laborales inmersas en
un contexto ético. La Ética como conjunto de proposiciones racionales acerca del
efecto bueno o malo de un determinado acto humano a veces es percibida como
algo abstracto. Quizás ayude en su compresión precisarla como el conocimiento de
lo que está bien y de lo que está mal en la conducta humana.

Ética y Deontología

La ética nos ilustra acerca del porqué de la conducta moral. El comportamiento

moral constituye una conducta exclusivamente humana, que algunos denominan
“capacidad moral” como disciplina, de auto imponerse unas fines e ideales.
También podemos considerar a la ética y a la moral de forma más sencilla como
expresión de las costumbres, o mejor decir de las “buenas costumbres” y la
reflexión sobre ellas.

Si entendemos la ética expresada como esas buenas costumbres podríamos pensar

entonces en cuales son la “buenas costumbres que un servidor de la Nación debe
practicar o fomentar en el ejercicio de la función pública.

“Buenas Costumbres” como respetar el orden en la atención de personas,

tratarlas como nos gustaría nos traten a nosotros, hablar con respeto y
cordialidad, cumplir los plazos comprometidos, no pensar mal de antemano
sobre los otros (ser perspicaz, no suspicaz), no “sobonear” al poderoso y
“rajar” del competidor, etc.

Estaremos de acuerdo entonces que todo servidor público tiene o debe desarrollar
un conjunto de principios profesionales o laborales, que definen lo que debe hacer
en relación al ejercicio de la función pública. Es decir al conjunto de principios y
reglas éticas que regulan y guían un colectivo o actividad profesional, estamos
entonces refiriéndonos a la “deontología profesional”. Estas regulaciones
determinan los deberes mínimamente exigibles a los servidores públicos en el
desempeño de sus actividades. En el caso de servidores públicos, se ha hecho un
esfuerzo por establecer normas deontológicas que están recogidas en la Ley 27815,
Ley del Código de Ética de la Función Pública. En dicha norma se prescribe que
los principios, Deberes y Prohibiciones éticos que se establecen en el Código de
Ética de la Función Pública rigen para los servidores públicos de las entidades de la
administración pública.

Imperativos Éticos

Nosotros consideramos desde una visión general, que en el servicio público hay
por lo menos tres tipos de imperativos éticos profesionales o laborales: Primero, ser
competentes; Segundo, orientarnos al servicio y; Tercero, ser solidarios.

Ser Competentes

Ser competentes: Exige que los servidores públicos tengamos la obligación

personal de estar bien preparados para desempeñar nuestras funciones. Cada
uno de nosotros debe asumir la responsabilidad de tener y desarrollar los
conocimientos, destrezas y actitudes para prestar un buen servicio a la Nación,
lo cual nos debe constituir en aptos y eficientes.

No es ético descargar la culpa en otros, entre ellos en las propias entidades del
Estado por nuestras incompetencias. Asumir este imperativo debe traer como
consecuencias que estemos en un proceso de formación y autoformación
permanente, a través de todos los medios posibles. El código de ética,
consideramos que hace referencia a este imperativo cuando establece como
principios, deberes y prohibiciones:

 Eficiencia: Brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando

obtener una capacitación sólida y permanente.

 Idoneidad: Entendida como aptitud técnica, legal y moral, es condición esencial

para el acceso y ejercicio de la función pública. El servidor público debe
propender a una formación sólida acorde a la realidad, capacitándose
permanentemente para el debido cumplimiento de sus funciones.

 Responsabilidad: Todo servidor público debe desarrollar sus funciones a

cabalidad y en forma integral, asumiendo con pleno respeto su función pública.
Ante situaciones extraordinarias, el servidor público puede realizar aquellas
tareas que por su naturaleza o modalidad no sean las estrictamente inherentes a
su cargo, siempre que ellas resulten necesarias para mitigar, neutralizar o
superar las dificultades que se enfrenten. Todo servidor público debe respetar
los derechos de los administrados.

Orientarnos al Servicio

Orientarnos al servicio: Nuestra actividad laboral sólo será buena en el

 sentido moral si se pone al servicio del cliente o usuario, que en este caso son
los integrantes de nuestra Nación, es decir todos los peruanos.

Este imperativo moral nos debe orientar a mejorar la calidad del servicio, a
establecer apropiadas condiciones de atención, a evitar las malas atenciones o
incomodidades, es decir a tener claro que los usuarios, pobladores ciudadanos o
como les llamemos a los integrantes de nuestra Nación, son la razón de nuestra
existencia, pero que ante todo son la extensión de nuestra familia y es nuestro
deber servirlos y servirlos bien. El código de ética, consideramos que hace
referencia a este imperativo cuando establece como principios, deberes y
prohibiciones:

 Respeto: Adecua su conducta hacia el respeto de la Constitución y las Leyes,

garantizando que en todas las fases del proceso de toma de decisiones o en el
cumplimiento de los procedimientos administrativos, se respeten los derechos a
la defensa y al debido procedimiento.

 Probidad: Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el

interés general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí
o por interpósita persona.

 Lealtad al Estado de Derecho: El funcionario de confianza debe lealtad a la

Constitución y al Estado de Derecho. Ocupar cargos de confianza en regímenes
de facto, es causal de cese automático e inmediato de la función pública.

 Neutralidad: Debe actuar con absoluta imparcialidad política, económica o de

cualquier otra índole en el desempeño de sus funciones demostrando
independencia a sus vinculaciones con personas, partidos políticos o
instituciones.

 Transparencia: Debe ejecutar los actos del servicio de manera transparente, ello
implica que dichos actos tienen en principio carácter público y son accesibles al
conocimiento de toda persona natural o jurídica. El servidor público debe de
brindar y facilitar información fidedigna, completa y oportuna.

 Uso Adecuado de los Bienes del Estado: Debe proteger y conservar los bienes
del Estado, debiendo utilizar los que le fueran asignados para el desempeño de
sus funciones de manera racional, evitando su abuso, derroche o
desaprovechamiento, sin emplear o permitir que otros empleen los bienes del
Estado para fines particulares o propósitos que no sean aquellos para los cuales
hubieran sido específicamente destinados.

 Mantener Intereses de Conflicto: No debe mantener relaciones o aceptar

situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, económicos o
financieros pudieran estar en conflicto con el cumplimento de los deberes y
funciones a su cargo.

 Obtener Ventajas Indebidas: Tampoco debe obtener o procurar beneficios o

ventajas indebidas, para sí o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad,
influencia o apariencia de influencia.
 Hacer Mal Uso de Información Privilegiada: No debe participar en
transacciones u operaciones financieras utilizando información privilegiada de
la entidad a la que pertenece o que pudiera tener acceso a ella por su condición
o ejercicio del cargo que desempeña, ni debe permitir el uso impropio de dicha
información para el beneficio de algún interés.

Ser Solidarios

Ser solidarios: Las relaciones de respeto y colaboración deben ser los

imperativos que se establezcan como articuladores de la relación entre los
miembros que integramos la función pública. El respeto debe ser la práctica y
costumbre continua, entre los compañeros de trabajo, entre los diferentes
estamentos jerárquicos, entre los servidores de otras instituciones.

La colaboración debe promoverse y practicarse como forma de articular el trabajo

responsable y en equipo. El código de ética, consideramos que hace referencia a
este imperativo cuando establece como principios, deberes y prohibiciones:

 Veracidad: Se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos

los miembros de su institución y con la ciudadanía, y contribuye al
esclarecimiento de los hechos.

 Lealtad y Obediencia: Actúa con fidelidad y solidaridad hacia todos los

miembros de su institución, cumpliendo las órdenes que le imparta el superior
jerárquico competente, en la medida que reúnan las formalidades del caso y
tengan por objeto la realización de actos de servicio que se vinculen con las
funciones a su cargo, salvo los supuestos de arbitrariedad o ilegalidad
manifiestas, las que deberá poner en conocimiento del superior jerárquico de su
institución.

 Justicia y Equidad: Tiene permanente disposición para el cumplimiento de sus

funciones, otorgando a cada uno lo que le es debido, actuando con equidad en
sus relaciones con el Estado, con el administrado, con sus superiores, con sus
subordinados y con la ciudadanía en general.

 Discreción: Debe guardar reserva respecto de hechos o informaciones de los

que tenga conocimiento con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones,
sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le correspondan en
virtud de las normas que regulan el acceso y la transparencia de la información
pública.

 Ejercicio Adecuado del Cargo: Con motivo o en ocasión del ejercicio de sus
funciones el servidor público no debe adoptar represalia de ningún tipo o ejercer
coacción alguna contra otros servidores públicos u otras personas.

 Realizar Actividades de Proselitismo Político: No debe realizar actividades de

proselitismo político a través de la utilización de sus funciones o por medio de
 la utilización de infraestructura, bienes o recursos públicos, ya sea a favor o en
contra de partidos u organizaciones políticas o candidatos.

 Presionar, Amenazar y/o Acosar: No debe ejercer presiones, amenazas o acoso

sexual contra otros servidores públicos o subordinados que puedan afectar la
dignidad de la persona o inducir a la realización de acciones dolosas.

6.- ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

6.1. La Desconcentración

Desconcentrar equivale a "delegar' funciones y atribuciones, Es un proceso

Técnico, que sólo produce una descongestión de los órganos y controles centrales,
que tienen una excesiva carga de actividades hacia los órganos menores o
periféricos. Es la distribución de las competencias y funciones de las Entidades
Públicas hacia los órganos bajo su dependencia. Pero los órganos centrales siguen
conservando la titularidad de atribuciones. Las consecuencias en los aspectos
jurídicos y políticos son limitadas a no exceder el marco de esta titularidad.

La Desconcentración equivale a trasladar, por vía de delegación, los niveles de

decisión para acercar la acción de las Instituciones Públicas al lugar donde más se
les necesita.

Puedo asumir dos formas: Como Desconcentración Funcional en tanto desagregue

los niveles de decisión central y superior a los diferentes eslabones de la
organización. En este sentido se produce por ejemplo, la asignación de funciones y
delegación de atribuciones de los titulares de las entidades públicas a los diferentes
escalones de su organización central.

La otra forma puede ser como Desconcentración Territorial por la cual el traslado,
vía delegación, se materializa en Unidades Orgánicas que comprenden un espacio
geográfico (Región, Departamento, Zona, etc.).

La Desconcentración territorial supone al mismo tiempo la configuración de una

Desconcentración también funcional ya que ellas son categorías concurrentes y no
excluyentes.

Los Órganos Desconcentrados serán las dependencias que ejercen competencias

por delegación de la Entidad Pública a la cual pertenecen.

6.2. La Descentralización

La Descentralización, da lugar a nuevos centros autónomos con poder de decisión,

o sea, entes administrativos con personalidad jurídica propia y no prestada con
funciones peculiares y propias (que dejan de pertenecer al centro que antes las
ejercía); con recursos de plena disposición y con un amplio grado de
discrecionalidad para la realización de sus cometidos legales.

La Descentralización, es entonces un proceso por el cual se crean por ley nuevas

personas jurídicas que tienen determinado nivel de autonomía que las misma Ley
de creación les reconoce.
 Como efecto de la creación de los Entes Descentralizados se produce el
reconocimiento, o transferencia de facultades, competencias y recursos a los entes
descentralizados.

6.3. Las Autonomías de Gobierno

La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles,

de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se
sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el
derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el
marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las
leyes de desarrollo constitucional respectivas.

6.4. Dimensiones de las Autonomías

Autonomía política: es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y

normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a
través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes.

Autonomía administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y

reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.

Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e

ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de
Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio
supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el
cumplimiento de sus funciones y competencias.

6.5. Gobierno Regional

El gobierno regional es ejercido por el órgano ejecutivo de la región, de acuerdo a

las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitución Política, la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

6.6. Las Municipalidades

Las municipalidades son órganos de gobierno local que se ejercen en las

circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del país, con
las atribuciones, competencias y funciones que les asigna la Constitución Política,
la Ley Orgánica de Municipalidades y la presente Ley. En la capital de la
República el gobierno local lo ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima. En
los centros poblados funcionan municipalidades conforme a ley.

La autonomía es un elemento consustancial de los Entes Descentralizados. No

puede haber descentralización sin autonomía.
Toda autonomía dentro de concepto de unitariedad del Estado es limitada por la
Constitución y las leyes. En tal sentido todo proceso de Descentralización se
refiere a crear Entes Públicos.

6.7. Tipos de Competencias

Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera

exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la
ley.
 Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o más niveles
de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley
indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel.

Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de

distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley,
quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o
función delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia,
y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegación.

Solución de conflictos de competencia

Los conflictos de competencia que se generen entre el gobierno nacional y los
gobiernos regionales o los gobiernos locales, y entre estos últimos en forma
indistinta, se resuelven ante el Tribunal Constitucional, de acuerdo a su Ley
Orgánica.

6.8. Autonomía y Soberanía

Soberanía es el poder de que goza un ente que no se halla sometido a ningún otro.
Algunos señalan que la soberanía recae en que la voluntad de la mayoría, En el
caso de los Estados organizados, estos asumen en representación de la Nación, la
calidad de soberanos.

La autonomía de acuerdo a Ley será la potestad que dentro del Estado pueden
gozar algunas de sus instituciones (Contraloría, Gobiernos Locales y Regiones,
etc.) para regir su vida interna mediante facultades de gobierno cedidas por ley,
estableciéndose las seguridades, para el ejercicio real de sus atribuciones.

Esta concepción de autonomía reconoce que existen normas generales que las
instituciones autónomas deben obligadamente cumplir (por ejemplo la Ley de
Presupuesto, las Leyes de Remuneraciones, Carrera Pública, etc.) sin desmedro de
los campos funcionales propios que se les ha asignado.

6.9. Participación Ciudadana

Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación

ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y
presupuestos, y en la gestión pública. Para este efecto deberán garantizar el acceso
de todos los ciudadanos a la información pública, con las excepciones que señala la
ley, así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de
consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas.

Sin perjuicio de los derechos políticos que asisten a todos los ciudadanos de
conformidad con la Constitución y la ley de la materia, la participación de los
ciudadanos se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación,
concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales
establezcan de acuerdo a ley.

6.10. Régimen Especial para la Provincia de Lima Metropolitana y la Provincia

Constitucional del Callao

En el ámbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas al

gobierno regional, son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, con
arreglo a lo previsto en la presente ley. Asimismo, la ejecución de obras de
 inversión en infraestructura estará a cargo de dicha Municipalidad o de las
municipalidades distritales respectivas, previo convenio con el sector
correspondiente.

Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los

gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que
resulte aplicable.

En el ámbito de la Provincia Constitucional del Callao, el gobierno regional y la

municipalidad provincial mantendrán excepcionalmente la misma jurisdicción, y
ejercerán las competencias y funciones que les corresponda conforme a Ley.
Por la naturaleza excepcional antes señalada, los recursos provenientes de la renta
de aduana serán asignados en un 50% al gobierno regional y el otro 50% será
distribuido proporcionalmente entre todas las municipalidades de la jurisdicción,
sin perjuicio del cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 3º de la Ley Nº
27613, de participación en la renta de aduanas.

7.- MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

7.1. Modernización de la Gestión Pública

La Modernización de la Gestión Pública se la entiende como la incorporación de

nuevos enfoques de índole empresarial, tales como Reingeniería, Benchmarking,
Outsourcing, cuya finalidad fue superar la administración burocrática que
caracterizaba a las administraciones publicas tradicionales.

La modernización de la gestión, está más ligada a las prácticas mismas a nivel

micro y depende más directamente de los actores específicamente involucrados.
Constituye todo un cuadro teórico y una práctica administrativa que, en el marco de
la democracia, procura modernizar el Estado y tornar su administración pública
más eficiente y más volcada hacia el ciudadano – cliente.

7.2. Nuevo "Paradigma" de Gestión Pública

Modernizar la Gestión, en suma, significa transformar la forma de hacer las cosas

en las instituciones públicas, introduciendo cambios organizacionales que tengan
un impacto en el sistema económico y en la imagen que tiene la ciudadanía sobre el
sector público.

Por lo tanto, modernizar las instituciones públicas significa abarcar sus formas de
organización y funcionamiento, sus modalidades de prestación de servicios, la
planificación de sus actividades y los resultados de éstas.

• La adopción del principio de ciudadano cliente o usuario, con derechos mejor

especificados y más efectivamente respetados,
• La definición de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente público,
guiado por la búsqueda de resultados,
• El establecimiento de contratos de gestión, que permiten explicitar los
objetivos, misión y metas institucionales,
• la separación de las actividades de financiamiento y prestación de servicios,
como también las funciones de rectoría y ejecución,
• La formación de mercados o cuasimercados que permiten fomentar la
competencia entre oferentes de servicios y programas,
 • La reingeniería de procesos con miras a simplificar los procedimientos y reducir
la burocracia, minimizando los costos para el ciudadano,
• La devolución de responsabilidades, derechos y obligaciones desde el vértice
del poder hacia los niveles intermedios e inferiores,
• El establecimiento de métodos modernos de evaluación de impactos (en los
beneficiarios) y del desempeño (de los "gerentes").

Modernizar la gestión pública es análogo al concepto de “Reinventar el Gobierno”.

En este enfoque se señala que:

• Son la competencia y la libertad de elección del cliente las que hacen que se
produzca la mejora de la gestión pública no el simple traslado de la propiedad
pública a la propiedad privada. Pasar del monopolio público al monopolio
privado rara vez conduce a un final feliz.

• La reinvención consiste en sustituir los sistemas burocráticos por sistemas

empresariales. Consiste en crear organismos y sistemas públicos que innoven de
forma habitual y que mejoren continuamente su calidad, sin necesidad de que
les empujen a ello desde fuera. Consiste en crear un sector público que mejore
por iniciativa propia. Es decir, lo que algunos llamarían un «sistema que se
renueva a sí mismo», sino en crear organismos públicos que estén
constantemente buscando maneras de ser más eficientes. “No consiste en
arrancar los hierbajos de un jardín, sino en instaurar un régimen que mantenga
el jardín limpio de hierbajos”.

7.3. Estrategias de Transformación de los Organismos Públicos

En el mismo enfoque se reinventar el gobierno se nos plantea 5 estrategias, a la que

agregamos tres:

• Primera: La estrategia central, ayuda a los sistemas públicos a clarificar sus

propósitos fundamentales, eliminar funciones que ya no cumplen esos
cometidos y organizar sus actividades de modo que cada organismo sea libre
para centrarse en su propia misión (o misiones) definida(s), todo lo cual
contribuye a los propósitos globales del sistema.

• Segunda: La estrategia de las consecuencias, genera recompensas para el buen

rendimiento organizativo y penalizaciones para el mal rendimiento.

• Tercera: La estrategia del cliente, hace que las organizaciones sean responsables
no sólo ante sus superiores jerárquicos, sino también ante sus clientes.

• Cuarta: La estrategia del control, cambia el foco y la forma del control en los
sistemas públicos: da mayor libertad a las organizaciones, a los gestores, a los
empleados y, a veces, a los miembros de la comunidad, y mejora el rendimiento
poniendo una importante capacidad de toma de decisiones en manos de todos
ellos al tiempo que los hace responsables de los resultados.

• Quinta: La estrategia de la cultura, cambia las actitudes de los empleados

públicos (sus valores, normas, supuestos y expectativas) al ayudar a los
organismos a cambiar los hábitos, los corazones y las mentalidades de sus
empleados.

• Sexta: Impulsar el proceso de descentralización y aprovechar la transferencia

como palancas de la modernización y reforma del estado.
 • Séptima: Promover el cambio en el modelo de gestión pública, desarrollando
los conceptos y modelos de un enfoque territorial que utilice el planeamiento y
la gerencia por resultados y que sustituya el modelo burocrático sectorial.

• Octava: Reforzar la participación ciudadana que compatibilice el ejercicio de la

autoridad elegida, con medios orientados al acceso de la participación en la
administración descentralizada.

7.4. Gestión Pública

Capacidad del aparato administrativo estatal, para ejecutar las decisiones políticas
de gobierno. Es todo aquello que se ubica entre las decisiones políticas y la
realidad. Puede ser dividida en:

G. Política: Funcionario del más alto nivel ejecuta decisiones políticas de los
gobernantes. Ej: Gerentes

G. Administrativa: Otros miembros de la administración ejecutan decisiones de

gobierno. Ej. : Funcionarios de menor nivel.

7.5. El Programa de Modernización de la Administración Pública a partir de los

Años 90

En 1996, el Congreso delegó facultades en el Poder Ejecutivo para dar las normas
que permitieran la modernización del Estado. En virtud de éstas se constituyó en la
Presidencia del Consejo de Ministros un equipo responsable de la preparación del
programa. Así, en junio se creó, mediante Decreto Legislativo, el Programa de
Modernización de la Administración Pública, el cual en estricto se centró en la
reforma del Poder Ejecutivo y en la de los sistemas administrativos, los cuales sí
son de aplicación para toda la administración pública.

Las medidas que se desarrollaran fueran entre otras: La desregulación de

procedimientos administrativos; la generación de “Islas de eficiencia”: las
soluciones de corto plazo y la búsqueda de la eficiencia; la modernización del
sistema de presupuesto público y el sistema integrado de administración financiera;
la priorización del gasto público; reducción de planilla o compra de renuncias; los
convenios de gestión y el gasto integrado de personal: la privatización de gran
parte del patrimonio del Estado, y la creación de los organismos reguladores.

A diferencia de la Constitución de 1979 que se refería a la actividad empresarial del

Estado como diferente de la que realiza el sector privado, la Carta de 1993
establece que existe una única actividad empresarial y que el estado participa sólo
subsidiariamente en ella. Existe, entonces, un reconocimiento explícito de que la
actividad empresarial está reservada al sector privado. Las restricciones que se
establecieron son: Que está sea autorizada por ley expresa; Que tal actividad tenga
carácter subsidiario; Que responda al alto interés público o a la manifiesta
conveniencia nacional. En otras palabras, la actividad empresarial realizada por el
estado, sólo se admite a título de excepción.

La Ley Marco de Modernización de la Gestión Pública del Estado, Ley Nº 27658,

declara al Estado peruano en proceso de modernización en sus diferentes
 instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la
finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático,
descentralizado y al servicio del ciudadano. Mediante Decreto Supremo Nº 004-
2013-PCM, se ha aprobado la política nacional de modernización de la gestión
pública, la cual tiene como objetivo orientar, articular e impulsar en todas las
entidades públicas el proceso de modernización hacia una gestión pública
orientada a resultados, que impacten positivamente en el bienestar del ciudadano y
el desarrollo del país.

En este marco y liderado por la Presidencia del Consejo de Ministros se viene

desarrollando un conjunto de acciones orientadas a la modernización de la gestión
del Estado en los siguientes componentes técnicos:
 Políticas de Modernización de la Gestión Pública.
 Mejor Atención al Ciudadano y Simplificación Administrativa
 Estructura y Funcionamiento del Estado
 Ética y Transparencia

7.6. Modernización del Estado

En América Latina los ejes del proceso modernizador se pueden esquematizar así:

a) La descentralización y desconcentración de competencias y recursos del

Estado Central a los entes territoriales subnacionales, es decir, el acercamiento
del estado a las Regiones.

b) La democratización y participación de otros actores en los procesos de

decisión, gestión y control de la actividad estatal, es decir, el acercamiento del
Estado a la Sociedad Civil.

c) La desregulación y el desmonte de la posición dominante o monopòlica de las

empresas estatales en la prestación de servicios públicos y sociales y la
dotación de infraestructura así como crear condiciones para la inserción en las
corrientes de la globalización y la apertura económica hacia los mercados
internacionales, es decir, el acercamiento del Estado a las Fuerzas del
Mercado.

d) El aumento de la capacidad de gestión y la búsqueda de mejoras sustantivas en

eficiencia, eficacia, economía, calidad y competitividad en el desempeño de
las organizaciones estatales, es decir, el acercamiento de los saberes
disciplinarios de la Administración Pública a las concepciones y tecnologías
de gestión aplicadas con éxito por el sector privado, lo que ha derivado en una
nueva corriente de pensamiento que algunos llaman “Management Público”
(Prats, 1994; Metalcafe, 1989) o “The New Public Administration” o, en su
mejor traducción, “Gerencia Pública” (Cabrero, 1995; Ospina, 1995).

La idea de un Estado monolítico y actor supremo que se moderniza, decide sobre

opciones y diseña políticas para que el conjunto de organizaciones públicas las
implante lógica y estructuralmente, con apego irrestricto, mecánico y racional a lo
diseñado por los poderes centrales, está siendo superada hoy día. En
contraposición, cada vez más se está aceptando la idea de que el Estado es en
realidad una red de organizaciones (Matus, 1994, Echavarrìa, 1993) articuladas en
un complejo tejido de ramas del poder público, órdenes territoriales, niveles, tipos
y tamaños en las que individualmente se aplican las dinámicas de la
modernización: es a esos procesos particulares de cambio, planeados, que afectan
 en forma separada pero interdependiente a sus diferentes subsistemas o
dimensiones organizacionales, orientados al mejoramiento de su capacidad de
gestión, a los que genéricamente se les denomina Desarrollo Institucional.

7.7. Elección de Estrategias de Intervención

Se trata de delinear las estrategias básicas de intervención para llevar a la

organización al futuro expresado en la visión. Existen, al menos, dos grandes
opciones (Bechard, 1994).

 Intervención gradual, incremental o lineal: es decir, que los cambios

deseados se introduzcan paso a paso en los subsistemas a intervenir, en un orden
que direcciona el proceso, a partir de unas prioridades elegidas que establecen
“primero lo primero” y se realizan uno a uno. Como ventaja de ésta opción
podría señalarse que reduce la alteración del clima organizacional y del “statu
quo”, evita turbulencias y la aparición de resistencia al cambio, al menos en un
periodo inicial. Sin embrago, ésta podría ser su principal desventaja, por cuanto
permite que también en forma gradual se vayan incubando negaciones y
resistencias que pueden llegar a tomar tal fuerza que inviabilicen las fases
posteriores y se generen más problemas de los que se intentan resolver. Otra
desventaja es el mayor consumo de tiempo, que puede llegar a exceder el
periodo disponible del gobernante o el previsto en la legislación.

 Intervención radical o fundamental: que consiste en el cambio integral y

simultáneo de los subsistemas, sus interacciones y la organización misma.
Constituye un reto para los dirigentes y los gerentes del cambio, porque se crean
mayores turbulencias e incertidumbre, incluso hasta una sensación de caos en el
proceso de “destrucción / construcción”. Sin embargo si se gerencia
adecuadamente, las señales de éxito pueden aparecer mas tempranamente, lo
que reforzará la energía hacia el cambio.

7.8. Implementación de Estrategias Diferenciales

Es un momento decisivo porque aquí es en realidad donde se juega el que los

cambios pretendidos realmente se produzcan, se internalicen y se mantengan en el
tiempo, es decir, se institucionalicen y se incorporen a las propias interacciones y
regulaciones del sistema. Se prec8isa de, al menos, cinco conjuntos o “paquetes”
de estrategias, diferenciadas pero complementarias aplicadas con un enfoque
adoptivo a obstáculos, reacciones y resultados inesperados:

 Estrategias de Difusión: conjunto de actividades encaminadas a poner en común

el conocimiento del proceso, al menos en sus aspectos esenciales, a todos los
públicos de la organización, tanto internos como externos. La selección de
destinatarios, oportunidad, medios y mensajes es crucial, así como la secuencia
comunicación, acción o acción – comunicación en los eventos principales.
Desde un punto de clima organizacional, podría decirse “a priori” que es más
conveniente primero comunicar a los interesados antes de actuar, sin embargo
ciertos eventos harían aconsejable una secuencia inversa, v.gr: la fusión de
algunas unidades orgánicas, el traslado de ciertos empleados, etc., porque puede
dar lugar a fuertes resistencias, actos de sabotaje, exhibición de recursos de
poder. Etc., que los inviabilicen. En fin, cada situación particular exige un
análisis también particular.

 Estrategias de Socialización: dirigidas a lograr que los destinatarios de los

cambios asimilen las normas, roles, las practicas, las creencias, los valores, etc.,
 que dan forma a los nuevos comportamientos y procesos deseados. Seminarios
de inducción y orientación, cursos de capacitación, entrenamiento especifico
para nuevos roles, tareas, equipos, asistencia de expertos y consultores,
estimulación del aprendizaje y desempeños notables, entre otros, son medios a
utilizar en este ítem.

 Estrategias de Compromiso: orientadas a lograr la adhesión de los individuos y

grupos a los cambios propuestos y a “vencer” las resistencias al cambio.

 Según Beckhard (1994), el pensamiento más común de los líderes

organizacionales o de procesos de cambio, es ignorar o subestimar la
importancia de considerar estrategias especiales para tratar la resistencia al
cambio, reduciendo su tratamiento a la represión, basados en la concepción de
que toda resistencia es un estorbo para el logro de las metas y por lo tanto debe
ser eliminada.

 Es cierto que todo cambio produce resistencias, pero, siguiendo a Beckhard, hay
que comprender que no es el cambio como evento en sí mismo, sino a sus
consecuencias o impactos negativos en los miembros de la organización; v. gr:
pérdida del “statu quo”, poder, recursos o influencias; la necesidad desaprender
cosas nuevas o el desuso de lo aprendido; la incertidumbre del desempeño en
nuevas áreas de responsabilidad o la vulnerabilidad de la estabilidad laboral,
etc. La estrategia más eficaz, entonces, será tratar de encontrar las causas de la
resistencia para remediarlas y cambiar esa energía negativa en positiva. Toda
manifestación de resistencia, sin un adecuado análisis, puede ser calificada
simplistamente como falta de lealtad, pereza, baja capacidad, negación u
oposición, y lo más natural es que produzca malestar, enfado y frustración entre
los líderes, es decir, aumentando la energía negativa y alimentando la idea de
eliminar a los “enemigos” del cambio. Por esta vía se acrecienta la espiral de la
energía negativa, que no es potra cosa que la pérdida de energía positiva,
principal recuso para un proceso de cambio. Así que tratar de convertir la
energía negativa en positiva, es cambiar el equilibrio de fuerzas a favor del
cambio.

Otro de los conceptos e instrumentos que sugiere Beckhard es el de “masa

crítica”, definida como el número más pequeño de personas o grupos de tienen
que comprometerse para que un cambio tenga lugar y se mantenga. En tal
sentido, lo más conveniente es identificar a los actores relevantes del procesos
en relación con el cambio, en una matriz a cinco columnas; en la primera se
listan todos los actores claves del proceso de cambio y en las otras cuatro
columnas se señalan rangos de compromiso posible, v.gr:

- Elaboración de los decretos o normas que correspondan, según el caso, sobre

la reforma.
- Puesta en marcha de las estructuras para gerenciar el cambio.
- Definición y ejecución de una estrategia de difusión interna y externa de las
Reformas.
- Determinación de la nueva estructura salarial.
- Definición de los perfiles de los cargos y funciones y requisitos mínimos.
- Incorporación de las personas a la planta de cargos (nombramientos
provisionales, encargos, concursos, etc.)
- Programación e iniciación de cursos de inducción, reinducción y
capacitación indispensables.
 - Formulación del presupuesto de acuerdo con la nueva estructura.
- Adecuación de los espacios donde operarán las dependencias.
- Diseño de la red informática y componentes de la plataforma básica.
- Rediseño de procesos.
- Diseño e implementación de microprocesos o procedimientos.
- Rediseño de sistemas de formulación, ejecución y control presupuestal y
financiero.

Dror (1992) señala dos conceptos muy sugestivos que podrían actuar como
catalizadores de los procesos de cambio: “Islas de Excelencia” y “Locomotoras
de Cambio”, para referirse a unidades orgánicas capaces de desplegar esfuerzos
y desempeños notables para ayudar a producir resultados a corto plazo, muy
visibles y efectivistas, que se constituyan en ejemplos y argumentos
contundentes para conseguir más apoyo y energía positiva para el cambio. Un
ejemplo de las islas de excelencia podría ser la creación de una oficina de
informática dotada con personal de alto perfil con una plataforma tecnológica
de punta, que le permita trascender rápidamente en procesos claves como los
relacionados con finanzas, personal, suministros, procedimientos, control
interno, etc. Por su parte, una locomotora de cambio podría ser una
departamento de talento humano que diseñe y ponga en marcha rápidamente
programas de inducción, reinducción, sensibilización, capacitación y desarrollo,
así como planes de incentivos, orientados a desplegar los nuevos conocimientos
y actitudes de las nueva organización.

 Estrategias de Incentivos: dedicados a reforzar el compromiso con la

implantación y la adhesión con el conjunto de los cambios. Promociones,
ascensos, premios, aumento de sueldos, bonificaciones, asistencia a cursos y
delegación de nuevas responsabilidades, etc., son mecanismos utilizables para
fomentar y estimular los desempeños notables, los resultados, alto compromiso
con el proceso y el esfuerzo de actitudes (Nelson, 1996).
 BIBLIOGRAFÍA

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