29/01/2018 ATOS ADMINISTRATIVOS - Antonio Rodrigo Candido Freire - JurisWay

ATOS ADMINISTRATIVOS – NOÇÕES GERAIS

Na abordagem ao direito administrativo, imprescindível é entender o ato administrativo por

completo, seus requisitos de validade, seus atributos e outras propriedades que fazem deste ato
algo peculiar.
Abstrac: In the approach to administrative law is essential to understandfully the administrative
act, their validity requirements, their attributes and other properties that make this a peculiar act.
Resuméé: Dans l'approche de droit administratif est essentiel pourcomprendre pleinement l'acte
administratif, leurs conditions de validité, leurs attributs et d'autres propriétés qui font de cet
actequelque chose de particulier.

Entende-se por ato administrativo a declaração jurídica do Estado ou de quem lhe represente,
objetivando adquirir, resguardar, modificar, extinguir ou declarar direitos e obrigações, sempre
inferior a lei e passível de apreciação pelo poder judiciário.
Para Hely Lopes Meirelles, é toda manifestação unilateral da Administração Pública que,
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir
e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria (Hely Lopes Meirelles).
José Cratella Junior define o ato administrativo como a Manifestação de vontade do Estado,
por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que
detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata
criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria
administrativa.

Maria Sylvia Zanella di Pietro prefere um conceito um pouco menos amplo, excluindo os
atos normativos do poder executivo, e considerando o dito manifesta que o ato administrativo
constitui declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos,
com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo poder
judiciário (2009,p.196)

1.ATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS DA ADMINISTRAÇÃO

São atos da administração aqueles praticados pelos órgãos e/ou pessoas vinculadas a
administração. O ato administrativo tem finalidade pública, é uma espécie de ato jurídico.
Chama-se de atípicos os atos administrativos praticados pelo poder Legislativo ou judiciário.
Há também atos da administração que não são propriamente atos administrativos:
- Atos atípicos praticados pelo Poder Executivo, exercendo função legislativa ou judiciária.
Ex: Medida Provisória.
- Atos materiais (não jurídicos) praticados pelo Poder Executivo, enquanto comandos
complementares da lei. Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um café e etc.
- Atos regidos pelo direito privado praticados pelo Poder Executivo. Ex: Atos de gestão.
- Atos políticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo (atos complexos
amplamente discricionários praticados com base direta na Constituição Federal). Ex: Sanção
ou veto da lei; Declaração de guerra e etc.

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Para Maria Sylvia Zanella di Pietro as três funções do Estado, sabe-se que administrativa
caracteriza-se por prover de maneira imediata e concreta às exigências individuais ou coletivas
para a satisfação dos interesses públicos preestabelecidas em lei. Assevera ainda dessa ideia de
função administrativa para definir o ato administrativo já se pode concluir que só integram essa
categoria os atos que produzem efeitos, o que exclui os atos normativos do poder Executivo, em
especial os regulamentos, pois estes, da mesma forma que lei, produzem efeitos gerais e
abstratos (2009,p.193).

2.ATRIBUTOS

São na verdade prerrogativas ou características do próprio ato do poder público que o

distinguem do ato do direito privado, a saber:

2.1.Presunção de legitimidade ou veracidade, consiste na afirmação de que o ato

está de acordo com o que diz a lei. Quanto a veracidade, presumem-se verdadeiros os fatos
alegados pela Administração. A doutrina não é pacífica na interpretação da verídica
da legitimidade ou veracidade, uma vez que esta presunção para o juiz, por si só não é o
suficiente para sua convicção quando faltam elementos instrutórios e na dúvida prima-se pelo
princípio “em favor da liberdade” e não “na dúvida em favor do Estado”, com total possibilidade de
inversão do ônus da prova.

2.2.Imperatividade, este atributo é cristalino que a Administração se impõe a terceiros,

independente de sua anuência. Pode então o poder público, via de seus atos unilaterais impor
obrigações com efeitos jurídicos.

2.3.Autoexecutoriedade, representa a liberalidade que tem o poder público em

executar seus atos por conta própria, sem intervenção do poder judiciário. Deve porém o ato estar
previsto em lei, e pode empregar meios coercitivos diretos. Apesar deste suposta independência,
é ainda sujeito a repressão do judiciário, inclusiva com suspensão de ato ainda não executado.

2.4.Tipicidade, atendendo à conditio sine qua non do ato administrativo, a tipicidade

decorre do fato de que o ato administrativo deve ser definido em lei para estar apto a produzir o
efeito esperado.

3.ELEMENTOS

A doutrina ainda diverge quanto a nomeclatura utilizada, tendo muito doutrinadores

utilizado como requisitos ou anatomia, mas todos findam na mesma interpretação e se entende
por elementos do ato administrativo o conjunto de cinco elementos constitutivos que legalizam a
vontade da Administração Pública, a saber: Finalidade, Forma, Competência, Objeto e Motivo. O
ato administrativo para ser válido deve obrigatoriamente satisfazer aos cinco elementos, e a
ausência de qualquer um destes, induzem, à nulidade.

3.1.Finalidade: Consiste no resultado em que a Administração Pública pretende alcançar.

A finalidade pública esta sempre presente e deve estar explicitamente tipificado. A norma não
oferece liberdade ao ato, deve ter a finalidade a que pretende alcançar, impedindo a
Administração de utilizar outro meio.

3.2.Forma: O ato administrativo deve, em concepção ampla seguir ao rito no qual a

norma externa. Para Maria Sylvia Zanella de Pietro, a administração deve seguir a forma em que
a norma reza, se for escrito, não poderá ser verbal. Pode ainda a administração praticar o ato da
forma que lhe parecer mais adequada, porém quando estão em jogo direitos dos administrados
estes devem ser seguidos de forma mais rigorosa (2009,p.208).

3.3.Competência: O sujeito que pratica o ato deve ter competência para tal, é como se
fosse a capacidade do direito civil. Assim leciona Maria Sylvia Zanella de Pietro:” a competência
tem que ser consideradas em relação às pessoas jurídicas políticas; a distribuição e competência
da constituição Federal; em relação aos órgãos e servidores constantes na lei.”
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A competência decorre da lei, é inderrogável e pode em alguns casos ser delegado ou

avocado, desde que a lei não determine exclusividade a outro agente/órgão. Caso a lei não
determine a competência, presume-se que seja o chefe do executivo. A lei 9.784/99 em seu artigo
17 dispõe forma diversa, veja-se:

Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá

ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.

Esta interpretação é vinculada a aplicação da esfera da lei 9.784 ou seja, sobre o

processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em
especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da
Administração, conforme artigo 1º do mesmo diploma.

3.4.Objeto: Consiste no efeito jurídico produzido pelo ato. É o conteúdo do ato. Trata-se
da alteração concreta que o ato se dispõe a produzir. Para facilitar a identificação do ato basta
buscar pela ação que este pretende produzir, como: criar, modificação ou extinguir uma
declaração de direito.

3.5.Motivo: Trata-se do dispositivo legal em que o ato se baseia para se concretizar.

Maria Sylvia Zanella di Pietro leciona que não se confunde motivo e motivação, pois, motivação é
a exposição de motivos. O motivo é o pressuposto jurídico e tático que justifica o ato.

4.ATO DISCRICIONÁRIO E ATO VINCULADO

Objetivando coibir abusos e ilegalidades os atos administrativos são revestidos de

pressupostos que lhe asseguram sua superioridade sobre o particular. Não pode a autoridade
ultrapassar os limites de sua atividade sob pena de ilegalidade e nulidade.

Ato vinculado não dá oportunidade a interpretações subjetivas, a lei estabelece a forma em

que a administração deve agir. A norma deve ser observada a fio.

Ato discricionário prevê a possibilidade de se escolher segundo os critérios de oportunidade,

conveniência, justiça, equidade, pois não foram definidos pelo legislação. Para agir em nome da
administração o agente deve se atentar as liberdades estabelecidas em lei, como competência, a
forma e finalidade.

5.CLASSIFICAÇÃO

A classificação dos atos administrativos é matéria de muita divergência entre os

doutrinadores, a seguir será abordado o assunto segundo a corrente majoritária, quanto:

5.1Efeitos sobre terceiros

Atos internos: São aqueles que geram efeitos dentro da Administração Pública. Ex:
ediçãode pareceres

Atos externos: São aqueles que geram efeitos fora da Administração Pública, atingindo
terceiros. Ex: Permissão de uso; Desapropriação.

5.2.Composição interna

Atos simples: São aqueles que decorrem da manifestação de vontade de um único

órgão (singular, impessoal ou colegiado). Ex: Demissão de um funcionário.
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Atos compostos: São aqueles que decorrem da manifestação de vontade de um único

órgão em situação seqüencial. Ex: Nomeação do Procurador-Geral de Justiça.

Atos complexos: São aqueles que decorrem da conjugação de vontades de mais de um

órgão no interior de uma mesmo pessoa jurídica. Ex: Ato de investidura; portaria
intersecretarial.

5.3.À formação

Atos unilaterais: São aqueles formados pela manifestação de vontade de uma única
pessoa. Ex: Demissão - Para Hely Lopes Meirelles, só existem os atos administrativos
unilaterais.

Atos bilaterais: São aqueles formados pela manifestação de vontade de mais de uma
pessoa. Ex: Contrato administrativo.

5.4.À estrutura

Atos concretos: São aqueles que se exaurem em uma aplicação. Ex: Apreensão.

Atos abstratos: São aqueles que comportam reiteradas aplicações, sempre que se renove a
hipótese nele prevista. Ex: Punição.

5.5.Aos destinatários

Atos gerais: São aqueles editados sem um destinatário específico. Ex: Concurso público.

Atos individuais: São aqueles editados com um destinatário específico. Ex: Permissão
para uso de bem público.

5.6.À esfera jurídicas e seus destinatários

Atos ampliativos: São aqueles que trazem prerrogativas ao destinatário, alargam sua
esfera jurídica. Ex: Nomeação de um funcionário; Outorga de permissão.

Atos restritivos: São aqueles que restringem a esfera jurídica do destinatário, retiram
direitos seus. Ex: Demissão; Revogação da permissão.

5.7.Às prerrogativas da Administração para praticá-los:

Atos de império: São aqueles praticados sob o regime de prerrogativas públicas. A

administração de forma unilateral impõe sua vontade sobre os administrados (princípio da
supremacia dos interesses públicos). Ex: Interdição de estabelecimento comercial por
irregularidades.

Atos de expediente: São aqueles destinados a dar andamento aos processos e papéis
que tramitam no interior das repartições.

Os atos de gestão (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locação em
que a Administração é locatária) não são atos administrativos, mas são atos da
Administração. Para os autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, os
atos de gestão são atos administrativos.

6.ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

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6.1Autorização administrativa é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário que

concede ao particular o uso de bem público via autorização, ou prestação de serviço público, ou
ainda desempenho de atividade material, ou prática de ato que sem este consentimento seriam
legalmente proibidos. Para Maria Sylvia Zanella di Pietro “a autorização administrativa baseia-se
no poder de policiado Estado sobre a atividade privada, a autorização legislativa, nos casos
mencionados e modalidade de controle do legislativo sobre os atos do Executivo”
.
6.2.Licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta
àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. Cretella Junior distingue a
licença da autorização de forma simples: a autorização envolve interesses, e é caracterizado
como ato discricionário, ao passo que a licença envolve direitos como ato vinculado. A autorização
é ato constitutivo e a licença é ato declaratório de direito preexistente(Pietro, 2009,p.228)

6.3.Admissão consubstancia em ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração

pública reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito à prestação de um
serviço público. Trata-se de um ato vinculado, com requisitos previamente definidos.

6.4.Permissão é o ato administrativo unilateral discricionário e precário, gratuito ou

oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a execução de serviço público ou
a utilização privativa de certo bem público. As permissões com prazo certo são definidas pela
doutrina por permissões qualificadas.

6.4.1.Permissão de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário através

do qual transfere-se o uso do bem público para particulares por um período maior que o previsto
para a autorização. Ex: Instalação de barracas em feiras livres; instalação de Bancas de jornal;
Box em mercados públicos; Colocação de mesas e cadeiras em calçadas.

6.4.2.Permissão de serviço público: É o ato administrativo unilateral, discricionário e

precário pelo qual transfere-se a prestação do serviço público à particulares.

6.5.Aprovação é o ato administrativo unilateral discricionário, pelo qual a Administração

manifesta sua concordância com ato jurídico já praticado ou que ainda deva ser praticado. É um
ato jurídico que controla outro ato jurídico.
6.5.1.Aprovação prévia ou “a priori”: Ocorre antes da prática do ato e é um requisito
necessário à validade do ato.

6.5.2.Aprovação posterior ou “a posteriori”: Ocorre após a pratica do ato e é uma

condição indispensável para sua eficácia. Ex: Ato que depende de aprovação do
governador.

6.6.Homologação é um ato unilateral vinculado no qual a Administração Pública

reconhece a legalidade de um ato jurídico. É sempre realizado a posteriori e observa tão somente
o aspecto da legalidade.

6.7.Parecer é o ato proferido pela administração pública no qual esta opina sobre
assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência. Segundo Oswaldo Aranha Bandeira de Melo
apud Maria Sylvia Zanella de Pietro a parecer pode ser facultativo, obrigatório e vinculante
(2009,p.230).

E considerado facultativo quando fica a critério da Administração Pública solicitá-lo ou

não, e não é vinculante ao que o solicitou. Caso tenha sido indicado como fundamento de
decisão, a partir de então passa a integrar esta, por ser parte da motivação.

É considerado Obrigatório quando é exigido por lei como pressuposto final para o ato.

É
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É vinculante quando a Administração Pública é obrigado a solicitá-la e também a acatar

sua posição.

6.8.Visto é o ato administrativo unilateral em que a autoridade competente confirma a

legitimidade formal de outro ato jurídico. Funciona como uma espécie de conhecimento formal de
hierarquia.

7.ATOS QUANTO À FORMA

7.1.Decreto é a manifestação advinda do chefe do poder executivo. Pode este conter

regras gerais e abstratas direcionadas a pessoas/grupos que encontram na mesma situação, ou
direcionada a pessoa/grupo determinada. Para Maria Silvia Zanella di Pietro o decreto somente
pode ser considerado ato administrativo quando tem efeito concreto. O decreto geral é normativo,
semelhante, quanto ao conteúdo e quanto aos efeitos (2009,p.233).

7.2.Resolução e Portaria são manifestações gerais ou direcionadas emanadas de poder

competente, mas não do chefe do poder executivo.

7.3.Circular é a forma pelo qual as autoridades transmitem ordens internas para seus
subordinados.

7.4.Despacho é um ato administrativo emanado por autoridade com decisões

administrativas direcionadas a um grupo ou indivíduo que foi submetido a sua apreciação.

7.5.Alvará é o meio pelo qual a Administração Pública confere autorização ou licença para
a prática de ato ou exercício de atividade sujeita a fiscalização do Estado. O Alvará é a
concretização ou instrumento da licença ou autorização.

8.EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

A partir de sua criação, o ato administrativo deve obedecer seu destino. Poderá este
chegar a sua extinção por ter cumprido seu fim ou por estar contaminado de vícios ou até mesmo
por vontade da Administração, a saber:

8.1.Revogação é um ato administrativo discricionário que por motivo de conveniência ou

oportunidade a administração extingue ato válido. Trata-se de extinguir um ato completamente
válido, logo, sua revogação não retroagirá, e os efeitos da revogação terá efeito Ex-nunc, ou seja,
a partir de agora. Na revogação somente a administração poderá procedê-lo, sendo vetado ao
judiciário tal prática, pois o motivo é de oportunidade ou conveniência. Para Miguel
Reale apud Maria Sylvia Zanella di Pietro: “só quem pratica o ato, ou quem tenha poderes,
implícitos ou explícitos, para dele conhecer de ofício ou por via de recurso, tem a competência
legal para revogá-lo por motivos de oportunidade ou conveniência. Competência essa
intransferível, a não ser por força de lei, e insuscetível de ser contrasteada em seu exercício por
outra autoridade administrativa.”(2009, p.249)

8.2.Invalidação ou Anulação trata-se do desfazimento do ato administrativo um função de

ilegalidades. Estando em desconformidade com a lei, a anulação produz efeitos Ex-tunc, ou seja,
a partir da data em que foi emitido, retroagindo. Em virtude da autotutela a administração pública
poderá anular seus próprios atos quando contaminados com vícios. A anulação poderá ser
efetuada pelo poder judiciário após provocação de interessado.

8.3.Cassação se dá em função de não cumprimento das condições que deveriam ser

atendidas para manter a situação fática jurídica.

8.4.Caducidade se dá em virtude de norma superveniente que não mais recepciona o ato

anterior.

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8.5.Contraposição ocorre com a emissão de novo ato que diretamente que contrapõe o
anteriormente editado.

8.6.Renúncia se dá quando o beneficiário abre mão de vantagem oportunizada pelo ato

concedido.

Concluindo, o ato administrativo deve ser objeto de estudo diário, uma vez que amplitude
da literatura pode oferecer uma celeuma interpretativa.

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