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REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
CORREA, Gilberto Mohr. Resultados da Política de Offset da Aeronáutica: Incremento nas
Capacidades Tecnológicas das Organizações do Setor Aeroespacial Brasileiro. 2017. 152f.
Dissertação de mestrado em Ciências e Tecnologias Espaciais, Área Gestão Tecnológica – Instituto
Tecnológico de Aeronáutica, São José dos Campos.
CESSÃO DE DIREITOS
NOME DO AUTOR: Gilberto Mohr Correa
TÍTULO DO TRABALHO: Resultados da Política de Offset da Aeronáutica: Incremento nas
Capacidades Tecnológicas das Organizações do Setor Aeroespacial Brasileiro
TIPO DO TRABALHO/ANO: Dissertação / 2017
__________________________________
Gilberto Mohr Corrêa
Praça Marechal Eduardo Gomes, 50
Vila das Acácias,
12228-900
São José dos Campos/SP - Brasil
RESULTADOS DA POLÍTICA DE OFFSET DA
AEROESPACIAL BRASILEIRO
ITA
iv
RESUMO
ABSTRACT
Offset policies are a widely used international trade instrument, in which countries require
additional benefits to purchase products from foreign suppliers. Employed mainly for
industrial development, in Brazil offsets have been used for decades by the State in its
military purchases to expand the supply of foreign technology in the aerospace sector.
However, far from being a consensus, offsets are a particularly controversial subject, in which
questions are constantly asked about its economic efficiency and technology transfer
effectiveness. The notorious scarcity of information on the results of this practice makes it
difficult to distinguish to what extent are offsets beneficial or detrimental. The primary
concern of this research is to describe the ways in which offsets are implemented and to
measure its results regarding the technology being transferred to the Brazilian aerospace
industry. Based on the theory available from offsets and on the main features of the aerospace
industry and the literature about the process of technological capabilities accumulation, I
analyze the inputs, activities and results of offset policies. A survey is carried out on the
implemented Offset Projects that are connected to defense products purchases managed by the
Coordinating Commission of the Combat Aircraft Program (COPAC) of the Brazilian Air
Force. Sixty-seven (67) Offset Projects implemented between 2000 and 2016 were identified,
of which 55 (82%) led to the accumulation of technological capabilities by Brazilian
aerospace organizations. The distributions of the variables, collected for the 55 analyzed
projects, described through tables, graphs and correspondence analysis, show that offsets have
a great permeability in the Brazilian aerospace sector, benefiting 34 different organizations,
predominantly companies. The results show a great concentration in the increase related to
production capabilities and a lack of increment related to advanced innovation capabilities.
The dissertation concludes that the Brazilian Aeronautics Offset Policy is an important
instrument to expand the supply of foreign technology in the Brazilian aerospace industry, as
it yields diversified technology transfers and opportunities for relevant technological
relationships between Brazilian and foreign organizations. However, it is not possible to
ascertain that the transferred technology is close to the technological frontier.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Estrutura típica da cadeia produtiva aeroespacial .................................................... 50
Figura 13 - Distribuição dos tipos de resultados dos projetos de offset ................................. 105
Figura 16 - Distribuição dos projetos de offset com relação ao tamanho das empresas
beneficiadas. ........................................................................................................................... 110
Figura 17 - Distribuição dos projetos de offset com relação ao tipo de offset ........................ 111
Figura 18 - Distribuição dos projetos de offset com relação ao tipo de interação .................. 112
Figura 19- Distribução dos projetos de offset com relação ao incremento na capacidade
tecnológica .............................................................................................................................. 113
Figura 21 - Mapa simétrico da AC entre tipos de organizações brasileiras – com tamanho das
empresas como variável suplementar – e o incremento na capacidade tecnológica .............. 118
Figura 22 - Relação entre tipo de offset e incremento na capacidade tecnológica ................. 120
Figura 23 - Mapa simétrico da AC das variáveis tipo de offset e tipo de organização brasileira
codificadas interativamente e a variável incremento na capacidade tecnológica ................... 121
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Modalidades de offset ............................................................................................ 31
LISTA DE TABELAS
Tabela 2 – Relação entre tipo de offset e incremento na capacidade tecnológica .................. 119
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 14
1.1 Objetivos 17
1.2 Justificativa 17
2.1 Contrapartidas 23
2.3.1 Surgimento 25
3.1.1 Segmentos 45
5 MÉTODO DE PESQUISA 73
8 CONCLUSÃO 128
REFERÊNCIAS 135
1 INTRODUÇÃO
Além disso, a demanda espalhada pelo mundo e o fato de que o custo do transporte
não seja tão relevante no valor final dos produtos, faz com que a competição no setor seja
efetivamente global (NIOSI; ZHEGU, 2005). Esses fatores fazem com que a indústria
apresente, tipicamente, uma estrutura de mercado oligopolista, na qual players são
especializados em módulos ou tecnologias específicos.
técnica da fabricante de aviões italiana Aermacchi, obtida como condição para a compra de
seus aviões militares MB 326 (Xavante) (NETTO, 2005; SILVA, 1998).
Práticas como essa são amplamente utilizadas no setor aeroespacial e ocorrem muitas
vezes sob a forma de offsets. Offsets são instrumentos de comércio internacional, nos quais
compradores governamentais impõem a fornecedores estrangeiros a obrigação de apresentar
benefícios adicionais que desenvolvam o país comprador (HENNART 1989; TAYLOR,
2001).
1
O valor acordado dos offsets pode ser superior ao valor da compra. No caso, a
diferença pode ser explicada praticamente pelo Projeto F-X2, referente a compra de 36 caças
Gripen NG da empresa sueca SAAB, cujo valor contabilizado dos offsets excede o da compra
comercial em 3,7 bilhões de dólares).
16
Entretanto essas críticas convivem com a argumentação de que os offsets podem ser
eficientes em condições imperfeitas de mercado (TAYLOR, 2001) e com evidências
empíricas de casos bem-sucedidos (MARTIN, 1996a; BRAUER; DUNNE, 2004). Isto leva ao
reconhecimento de que, pelo menos em alguns casos, os offsets são efetivos em transferir a
geração de valor dos países líderes para outros países (BIS, 2007; ERIKSON et al. 2007).
Uma vez que existe uma reconhecida escassez internacional de informações e estudos
adequados sobre os resultados de offsets, as dúvidas sobre os reais benefícios e malefícios da
prática estão longe de estar resolvidas (UDIS; MASKUS, 1991). Os governos são receosos de
avaliar seus resultados e impactos, sob a alegação de que são matéria de segurança nacional.
Os fornecedores, por sua vez, também não revelam informações, tratando o assunto de
maneira sensível, em alto nível estratégico, que possui o potencial de afetar o seu desempenho
de vendas. Essas dificuldades resultam em uma baixa disponibilidade de dados confiáveis e
específicos sobre offsets.
Essa pesquisa visa, justamente, preencher esta lacuna ao responder a seguinte questão:
1.1 Objetivos
O objetivo principal do trabalho é a descrição das formas de implementação de offsets
e a análise de seus resultados com relação à acumulação tecnológica no setor aeroespacial
brasileiro.
1.2 Justificativa
A posição desse pesquisador, no caso desse trabalho, pode-se dizer que é ambivalente.
Por um lado se situa como um especialista em offset e, portanto, está diretamente envolvido
no acompanhamento e controle da Política de Offset da Aeronáutica. Essa fato faz com que o
trabalho se beneficie do acesso a informações reservadas e de estar em condições de
considerar aspectos que são vivenciados na realidade da implementação dos offsets.
Entretanto, inserido como membro atuante desse espaço, o pesquisador é provido de
motivações, interesses, tensões e constrangimentos que, de certo modo, limitam e repercutem
no ofício e na prática científica. Um exemplo dessa condição é a impossibilidade de revelar as
18
Para esses autores, a diferenciação e a vantagem competitiva das empresas são frutos
das formas como essas mobilizam suas habilidades na forma de rotinas organizacionais e em
19
capacidades (TEECE; PIZANO; SCHUEN, 1997; DOSI; NELSON; WINTER, 2000; RUSH;
BESSANT; HOBDAY, 2007).
No caso brasileiro faz sentido buscar, dentro desse repertório analítico, um enfoque
específico que nos ajude a compreender a especificidade local. Esse é o foco em empresas
latecomer: empresas que iniciam sua atuação em ambientes menos favorecidos
tecnologicamente, ou seja, longe dos mercados líderes e de tecnologias de ponta (HOBDAY,
1995; BELL; FIGUEIREDO, 2012). Essas empresas são comumente associadas a países de
industrialização recente.
A literatura com foco neste tipo de empresas é a chamada abordagem das capacidades
tecnológicas (technological capabilities), cuja preocupação primordial é a descrição de como
as organizações latecomer acumulam as habilidades para manipular a tecnologia e lidar com
as mudanças tecnológicas, conforme definido por autores como Lall (1992), Bell e Pavitt
(1993, 1995), Figueiredo (2003), Dutrenit (2000; 2004) e Bell e Figueiredo (2012).
De forma a medir os resultados tecnológicos dos offsets, este trabalho traz uma análise
comum da abordagem de capacidades tecnológicas: a matriz de capacitação tecnológica. Essa
ferramenta consiste na classificação das habilidades de manipular a tecnologia em diferentes
áreas de aplicação e em diferentes níveis de complexidade. Esta operacionalização visa
descrever de forma qualitativa as atividades inovativas que as organizações são capazes de
realizar por meio da medição do agregado das rotinas que representam “como as coisas são
feitas” nas organizações. As principais aplicações dessa medição utilizadas como referência
são Lall (1992), Figueiredo (1999), Iammarino et al. (2008); Yoruk (2009), Marques (2011),
Bell e Figueiredo (2012), Francelino (2016) e Pinheiro et al. (2017).
O modelo conceitual proposto com base nessas fontes teóricas e práticas, busca
fornecer uma estrutura de análise que permita observar as entradas, as atividades e os
resultados de políticas de offset. Nesse framework as entradas são compostas das aquisições
que causaram os offsets, os agentes envolvidos nos offsets e o seu relacionamento. As
20
atividades envolvem a ligação a nível de interação que propicia o fluxo de tecnologia por
meio de arranjos que facilitam o aprendizado tecnológico. Os resultados, por sua vez são
operacionalizados por meio do incremento nas capacidades tecnológicas de organizações
brasileiras beneficiárias da Política de Offset da Aeronáutica.
A Seção 7, por sua vez, descreve os casos analisados e discute os resultados obtidos
com a análise. Por fim, na Seção 8 são apresentadas as considerações finais do trabalho,
limitações sobre os resultados da pesquisa e as propostas de continuidades da pesquisa, a
partir de trabalhos futuros.
22
Nesse contexto, a revisão teórica aqui apresentada não procura uma razão econômica
sobre as transações de offset – tema que por si só é controverso na literatura econômica - mas
objetiva descrever os offsets como esses ocorrem na prática.
Este estudo se inicia com a definição teórica e operacional dos offsets, seguida de uma
revisão histórica de como esse instrumento que conhecemos hoje evoluiu e se estabeleceu. Na
23
2.1 Contrapartidas
Offsets são uma modalidade das transações comerciais que envolvem contrapartidas.
Segundo Hennart (1989), “contrapartidas” é um termo genérico utilizado para descrever
práticas não convencionais de comércio que impõem alguma forma de reciprocidade2.
Uma característica marcante das contrapartidas é que elas são uma alternativa para os
países resolverem seus problemas de convertibilidade de moedas e de deficit de comércio
exterior (HENNART, 1989), por meio da garantia de compra de seus produtos locais, por
exemplo.
2
Nesse sentido, a reciprocidade deve ser entendida sob sua perspectiva social que significa dar, receber
e retribuir
24
bens e serviços estrangeiros é ruim e que a economia local merece alguma forma de
compensação (TAYLOR, 2001).
Essa lógica por trás dos offsets faz com que os governos insistam que o valor gasto na
compra seja compensado de alguma forma e, assim, obrigam o vendedor a concordar com
benefícios adicionais que desenvolvam o país comprador (HENNART, 1989), como a
subcontratação de parte da produção para produtores locais ou a realização de transferência de
tecnologia, por exemplo.
Cabe ressaltar que, embora o conceito envolvido com os offsets seja simples – um
governo obriga um fornecedor estrangeiro a incluir benefícios extras no fornecimento de um
produto – a delimitação do seu escopo de atuação é alvo de grandes divergências.
3
O Programa AMX, implementado na década de 1980, é um exemplo de co-desenvolvimento e
coprodução entre os governos brasileiro e italiano que incluiu a indústria aeroespacial de ambos os países. O
projeto focava na construção de uma aeronave de caça de alta tecnologia.
25
2.3.1 Surgimento
Taylor (2001), fornece uma das melhores revisões sobre o surgimento dos offsets nos
tempos modernos. Segundo o autor, essa prática, teve a sua inspiração em práticas de
contrapartidas realizadas na primeira metade do século XX.
Outra experiência que constrói o pano de fundo para o que viria a se tornar a prática de
offsets como a conhecemos hoje, é a situação vivida pela União das Repúblicas Socialista
Soviética (URSS) logo após a Segunda Guerra Mundial. Também enfrentando problemas
monetários, a URSS resolveu criar um sistema de comércio bilateral com os países satélites
para conservar sua moeda. Esse sistema adotava as contrapartidas de maneira sistemática sob
um comando centralizado da economia (TAYLOR, 2001; MARKOWSKI; HALL, 2004). Da
mesma forma, a relação comercial dos países ocidentais com os países do bloco soviético era
feita por meio de contrapartidas (MARKOWSKI; HALL, 2004).
padrão ouro, os países europeus eram praticamente obrigados a adotar uma posição de
austeridade fiscal, principalmente com relação à sua balança de pagamentos externos.
A forma encontrada para equacionar este problema foi o oferecimento, por parte dos
EUA, de ajuda de curto prazo em termos de pagamentos e incentivos, com o objetivo de
conquistar esses mercados no longo prazo. A forma da ajuda americana, que viria a ficar
conhecida como offset, trazia bolsas e empréstimos ao mesmo tempo em que apoiava a
infraestrutura, a manufatura e a reconstrução das indústrias locais por meio do
compartilhamento de técnicas das empresas americanas relacionadas à produção, métodos de
organização e estratégias de gestão (TAYLOR, 2001).
Nos anos 1960, a partir da melhoria da economia dos países europeus e a evolução
para um mercado internacional mais desenvolvido, uma linha divisória na história dos offsets
é traçada (TAYLOR, 2001). Os países percebem que podem alterar esses arranjos para
acomodar novos objetivos, principalmente com relação ao desenvolvimento industrial.
É vista, portanto, uma mudança na relação entre a oferta e a demanda dos offsets nesta
época. Os países da Europa Ocidental começam a demandar offsets mais do que os EUA os
oferecem e sua concentração aumenta em indústrias estratégicas de alta sofisticação
tecnológica, principalmente no setor aeroespacial (BALAKSISHNAN, 2008).
27
4
Para assegurar a venda, o governo dos Estados Unidos decidiu apoiar o programa F-16, que à época
era um programa em desenvolvimento com somente um protótipo, e garantiu a compra adicional de 650
aeronaves F-16 da General Dinamics.
28
O final da Guerra Fria marcou uma grande mudança no mercado de defesa: houve a
retirada da mobilização militar dos EUA de outros países e a diminuição em 40 % da
demanda por produtos de defesa (MARKUSSEN, 2004).
Também durante os anos 1990, vários países mudaram a ênfase dos objetivos de suas
políticas de offsets: objetivos gerais de desenvolvimento econômico viraram objetivos mais
específicos, relacionados a assistências e transferências especiais de tecnologia para a sua
própria cadeia produtiva (BRAUER; DUNNE, 2006).
5
Entretanto, a posição dos EUA com relação aos offsets não desfruta de muito crédito perante a
comunidade internacional. Os próprios EUA tem uma política de desenvolvimento industrial chamada de Buy
American Act. O Buy American estipula que as compras de defesa de fornecedores estrangeiros realizadas pelo
Pentágono devem ser efetivadas por meio da subcontratação de fornecedores americanos com parte da
fabricação feita nos EUA e que se utilizem somente peças sobressalentes americanas (MARKUSEN, 2004)
29
A União Europeia, por sua vez, enxerga os offsets como um entrave nos seus esforços
de abertura dos mercados segregados e de criação de um mercado de defesa europeu comum.
Apesar disso, os offsets têm permanecido relativamente intocados na Europa, sendo
considerados um “mal necessário” do mercado de defesa, que enquanto não puderem ser
eliminados devem ser, pelo menos, contidos (GEORGOPOULOS, 2011).
A primeira categorização que se faz com relação aos offsets é a relação dos benefícios
fornecidos por meio de offset com o produto comprado. Casos em que os benefícios são
diretamente relacionados com o objeto da compra são chamados offsets diretos, enquanto que
casos em que os benefícios não estão diretamente relacionados ao objeto da compra são
chamados offsets indiretos. Esta diferenciação é importante pois os dois tipos de offset
possuem implicações bem distintas sobre os tipos de benefícios ofertados.
Os offsets indiretos, por sua vez, oferecem uma gama maior de possibilidades de áreas
de atuação, inclusive em outros setores da economia, não sendo necessário transferir
conhecimento relacionado às competências do fornecedor. Os offsets indiretos também
requerem menor capacidade de absorção do país comprador e incluem modalidades mais
baratas como investimento e parcerias (ERIKSON et al., 2007).
Segundo Erikson et al. (2007), o tipo de offset que mais afeta na escolha do fornecedor
é o offset direto, seguido do offset indireto militar e por último do offset indireto civil, que não
têm aplicação militar. Entretanto, os autores afirmam que os fornecedores relatam diversas
dificuldades em fornecer offsets diretos, principalmente relacionadas a modificações nas suas
cadeias de fornecimento e, portanto, existe um movimento em favor de offsets indiretos e
particularmente indiretos não relacionados a áreas intensas em tecnologia por parte dos
fornecedores.
Taylor (2004) propõe duas categorias principais de benefícios de offset com relação
aos seus objetivos: requisitos diversos e política de conteúdo local.
Esses objetivos são atingidos por meio da realização de diversas atividades entre um
fornecedor estrangeiro e uma organização beneficiária local. Estas atividades são chamadas
de transações de offset e podem assumir diversas formas, inclusive formas não padronizadas,
a depender do contrato.
Modalidade Descrição
Coprodução/ produção Produção no país recebedor de offsets por meio da aquisição
sob licença de informação técnica
Financiamento e Inclui benefícios financeiros como facilidades de crédito e
investimento acesso e recebimento de capital estrangeiro
Produção, no país recebedor de offset, de bens e serviços
Subcontratação utilizados em uma cadeia de fornecimento por uma outra
empresa
Contra-
compra/buyback/barter Compras de bens e serviços do país recebedor de offset
como offset 100% deste valor, serão necessários 5 milhões de dólares em créditos de offset
para cumprir essa obrigação.
Por exemplo, uma empresa oferece transferir uma tecnologia que foi avaliada em 1
milhão de dólares como parte de seu offset. Se um fator multiplicador de 5 foi estabelecido,
essa transação valerá 5 milhões de dólares em créditos de offset, que serão utilizados para
cumprir a obrigação da empresa.
Segundo Eriksson et al. (2007), modalidades que não necessitam de uma estrutura
industrial, como contra-compras, assistência à exportação e investimento direto são
consideradas mais simples e geralmente envolvem a aplicação de fatores multiplicadores
menores.
Entretanto, essa lógica tem sido questionada com argumentos de que os offsets podem
ser eficientes economicamente sob condições de mercados imperfeitos, protecionismo e
informação limitada (ERIKSSON et al., 2007).
Outro ponto importante, do ponto de vista econômico, é a razão dos benefícios obtidos
com o custo incorrido nas atividades adicionais. A famosa anedota de que não existe almoço
grátis é frequentemente utilizada no contexto dos offsets para lembrar que alguém deve pagar
pelos custos gerados com o aumento dos benefícios com a exigência de offsets.
Um estudo conduzido pela empresa Price Waterhouse Consulting (PWC) sobre o caso
holandês chegou a um valo próximo de 3% (ERIKSSON et al., 2007). Já, segundo Struys
(2004), a Bélgica teve de pagar de 20 a 30% a mais em suas aquisições por causa dos offsets.
No Japão existem relatos que o país pagou um sobrepreço de pelo menos 50% na maioria dos
sistemas e em alguns casos mais do que 100% (CHINWORTH; MATTHEWS, 1996)7.
6
Esta alegação é formalmente utilizada pela Organização Mundial do Comércio, por meio do acordo
plurilateral Government Procurement Agreement (GPA), para inibir a prática de offsets. Embora tal acordo
preveja uma exceção para casos que envolvam a segurança nacional.
7
Apesar das alegações japonesas de que do ponto de vista do ciclo de vida do produto as aeronaves não
foram mais caras do que as dos EUA, devido à melhoria da eficiência operacional conseguida pelos japoneses
(CHINWORTH; MATTHEWS, 1996).
34
Nesse âmbito, não é incomum presenciar a afirmação de que o offset é uma forma de
se desfazer de tecnologias obsoletas ou que estão à beira de se tornarem obsoletas (TAYLOR,
2004). Em uma conferência diante do senado americano em 2000, Cahill apud Matthews
(2004) afirmou que 85% da transferência de tecnologia realizada por empresas americanas
tinha mais de 10 anos de idade. Nessa mesma conferência, Watkins apud Matthews (2004)
descreveu a tecnologia transferida por meio de offsets, como sendo principalmente
relacionada ao conhecimento tácito de fabricação no nível básico, não se relacionando ao
conhecimento ligado a projeto ou a tecnologias de fabricação avançadas.
Uma outra possibilidade que pode ser levantada, como os arranjos de offsets são
geralmente bem flexíveis, outras empresas podem atuar como fornecedoras de offset em nome
35
Markussen (2004) afirma que grandes empresas montam grandes operações exclusivas
para o offset cujo trabalho é essencialmente de uma empresa de negócios:
Para corroborar com esta hipótese existe, declaradamente, por parte de consultorias
especializadas, a recomendação da utilização de offsets indiretos como uma forma das
empresas superarem as dificuldades de offsets (REDLICH; MICAVAGE, 1996).
Diante dessas questões, um benefício do offset que deve ser compreendido é o ganho
político com relação à opinião pública. Os offsets são reconhecidamente utilizados
politicamente para fazer com que a compra de bens no exterior – principalmente armamentos
– seja relacionada também com ganhos sociais, tecnológicos, econômicos, dentre outros para
o país.
Além disso, segundo alguns autores, a atratividade dos offsets também se deve ao fato
de que os benefícios percebidos são mais visíveis que os custos esperados por parte da
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Todas essas condições levam aos críticos do offset a afirmar que os offsets não
funcionam exatamente como são anunciados (BRAUER; DUNNE, 2004) e que os benefícios
são deliberadamente exagerados pelos governos e vendidos sob a forma de um “jogo de
fumaça e espelhos” para convencer a opinião pública da compra de produtos de defesa
(UDIS; MASKUS, 1991).
A escassez de evidências empíricas faz com que o debate em torno dessas questões
esteja longe de terminar. Apesar disso, tanto entre teóricos como entre praticantes, parece
imperar a noção de que os custos e benefícios dos offsets devem ser avaliados caso a caso.
Nesse sentido, a maioria dos relatos sobre a implementação de offsets está presente na
forma de estudos de caso, como os presentes em capítulos de livros e artigos diversos. Com
relação aos estudos de caso, duas coletâneas fornecem a maioria das informações disponíveis
sobre a prática internacional: Martin (1996) e Brauer e Dunne (2004). Existem também
levantamentos mais amplos e sistemáticos sobre os offsets na forma de artigos e relatórios,
como Taylor (2012), Erikson et al.(2007) e os relatórios anuais emitidos do Bureau of
Industry and Security (BIS) americano.
Taylor (2012) concluiu que países menos desenvolvidos usam contra-compras e offsets
indiretos mais do que países industrializados, que utilizam offsets diretos que demandam uma
base industrial mais desenvolvida. O autor também aponta que as contra-compras declinaram
consideravelmente se comparado às décadas anteriores.
Dentre os achados do BIS, encontra-se que o uso de offsets diretos e indiretos criam
competidores estrangeiros que contribuem para a perda de contratos e empregos no país que
fornece offsets. Além disso, algumas vezes se estabelece uma relação de fornecimento de
longo prazo após a implementação de offsets, que pode até levar fornecedores americanos à
falência. Nesse sentido, as pequenas e médias empresas dos países fornecedores que possuem
capacidades tecnológicas específicas, têm um risco maior de ter suas competências adquiridas
pelos beneficiários de offset (BIS, 2007).
Os capítulos presentes nos livros de Martin (1996) e Brauer e Dunne (2004) fornecem
importantes insights sobre como os offsets foram implementados e os seus principais
benefícios percebidos. Dentre os casos mais interessantes podemos destacar o da Coreia do
Sul e o do Japão, por serem amplamente estudados e apresentarem resultados importantes no
desenvolvimento de uma indústria aeroespacial de grande intensidade tecnológica.
Segundo Chinworth e Matthews (1996), nenhum país recebeu mais licenças militares
(28 licenças entre 1960 e 1988) dos EUA do que o Japão. É interessante notar que a filosofia
de defesa japonesa chamada “Kokusanka” estabelece que “tecnologia é poder, uma vez que
promove a chave para a autodeterminação e a autonomia”. Assim, a peculiar política de offset
do Japão estipula que mais de 90% de seus armamentos devam ser produzidos localmente por
meio de, principalmente, produção sob licença, com vistas ao controle da tecnologia e com
foco em aplicações que não sejam específicas do projeto em questão (MATTHEWS, 2004)
38
De uma maneira similar, a política perseguida pela Coreia do Sul envolve o foco em
transferência de tecnologia ao invés de simples carga de trabalho. Como o Japão, sua opção
mais desejada tem sido a produção sob licença de produtos aeroespaciais americanos
(MARTIN, 1996b). A política de offsets da Coreia do Sul tem deliberadamente cultivado um
setor militar-industrial de uso dual, usando o manto militar para expandir sua capacidade em
setores civis (LEE; MARKUSSEN, 2003 apud MARKUSSEN, 2004).
Na Europa, países como a França e a Alemanha, embora não adotem mais o offset na
forma de uma política sistemática (ERIKSSON et al, 2007), utilizaram-se desses arranjos para
construir capacidades, particularmente no setor aeroespacial com aplicação civil e militar
(MAWDSLEY; BRZOSKA, 2004). Na Alemanha, por exemplo, somente as empresas alemãs
são efetivamente permitidas em concorrências para fornecimento de produtos aeroespaciais.
Os fornecedores estrangeiros participam dos contratos por meio de consórcios com as
empresas locais que propiciam aos parceiros alemães ganhos em termos de tecnologia e
capacidade de produção de longo prazo (MAWDSLEY; BRZOSKA, 2004).
8
As atividades de MRO envolvem a resolução de quaisquer problemas de funcionamento dos
equipamentos como manutenção corretiva e preventiva.
40
Modesti (2004) estabelece o caso da compra das aeronaves Gloster Meteor TF-7 e F-8
nos anos 1950 como a primeira compra com a realização de contrapartida no setor
aeroespacial brasileiro. Essa compra envolveu a barter (troca) das aeronaves inglesas pelo seu
valor equivalente em algodão. Apesar do início de uma perseguição de uma estratégia de
desenvolvimento da indústria aeroespacial mais atuante nos anos 1960, foram poucos os casos
de offsets relevantes industrialmente e tecnologicamente neste período, inibidos também pelo
inicial estágio de desenvolvimento da indústria aeroespacial nesta época.
Para a fabricação dos 112 aviões Xavante adquiridos pelo Ministério da Aeronáutica,
foram requisitados 600 homens/mês de assistência técnica italiana para a recém criada
Empresa Brasileira de Aeronáutica (Embraer), então uma empresa pública. Embora não
estipulado inicialmente no contrato, essa assistência foi também utilizada no processo de
industrialização dos aviões de projeto brasileiro Bandeirante e Ipanema (SILVA, 2004).
Com base na literatura e por meio de uma série de entrevistas, Netto (2005)
determinou que os principais benefícios tecnológicos da aquisição dos Xavante foram o
estabelecimento normas e processos de fabricação e controle da produção; a transferência de
tecnologia de integração e ensaio de motor à reação; o desenvolvimento de ferramental de
fabricação para produção em larga escala; e a elaboração de manuais técnicos.
O grande marco relatado em termos de offsets para o Brasil foi a compra dos caças F-5
da empresa americana Northrop em 1973. A compra de 42 caças incluiu a subcontratação da
Embraer para a produção e montagem de “wing pylons” e “vertical fins” e significativa
41
De acordo com Serra (2005) apud Netto (2005), o acordo com a Northrop foi
conscientemente elaborado para aquisição de novas tecnologias que eram consideradas
estratégicas pela direção da Embraer. Nesse sentido, mais do que os benefícios financeiros
auferidos pela venda dos componentes para a Northrop, o principal ganho da Embraer foi
realmente a aquisição de conhecimentos tecnológicos que se tornaram recursos valiosos para
a empresa (NETTO, 2005).
Já, em 1979, aconteceu um dos poucos casos de offsets na área de aviação civil, que
foi a negociação da obrigatoriedade da instalação de poltronas de fabricação brasileira em
aeronaves adquiridas pela Vasp e Varig com a transferência de tecnologia e o treinamento
adequado (MODESTI, 2004).
Na aviação civil, o caso mais notório de offset envolveu a aquisição, por parte da
empresa aérea Varig, de 10 aeronaves MD-11 da empresa norte-americana McDonnell
Douglas (MCD) em meados da década de 1980. O contrato estimado em 1 bilhão de dólares à
época previu um offset equivalente a 10% do valor do contrato (MENEZES, 1989).
Como resultado, foi assinado no final de 1987 entre a MCD e a Embraer, um contrato
para o desenvolvimento e a manufatura dos flaps das asas em material composto para o MD-
11. O contrato implicou no fornecimento de 200 conjuntos e a opção para entregar mais 100
42
conjuntos em uma data futura, no valor de 120 milhões de dólares (MENEZES, 1989),
transformando a Embraer em uma parceira de risco do programa MD-11 (NETTO, 2005).
A compra dos helicópteros Sikorsky por parte da Aeronáutica nos anos 1980 também
previu a realização de offset, com a transferência de tecnologia em materiais compósitos
(MENEZES, 1989) e de usinagem química (NETTO, 2005) para a Embraer
Já, na área espacial, o Governo Brasileiro assinou um contrato no valor de 131 milhões
de dólares em 1982 com a empresa canadense Spar para a aquisição de dois satélites e os
respectivos serviços de lançamento (MENEZES, 1989).
Apesar das condições favoráveis nos anos 1990, a partir da experiência adquirida com
offsets implementados, a falta de projetos de aquisição por parte das Forças Armadas
impossibilitou que fossem firmados acordos de compensação relevantes em benefício do setor
aeroespacial (MODESTI, 2004).
A demanda por offsets somente teve o seu fôlego renovado a partir do lançamento do
Programa de Fortalecimento do Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (PFCEAB), que previa a
utilização de recursos na ordem de 2,8 bilhões de dólares entre o período de 2000 a 2007.
Modesti (2004), a partir de sua ampla experiência como praticante de offsets, destaca
que o cumprimento de exigências de offset não implica em atingimento dos objetivos
industriais e tecnológicos de longo prazo. Como condicionantes, o autor cita o excessivo foco
na nacionalização de itens com pequena escala de produção no Brasil, somente atendendo à
demanda gerada pelo acordo de offset no mercado nacional e sem o fornecimento para outros
mercados.
Esta seção tem como objetivo descrever as principais características do setor industrial
aeroespacial com foco nas tecnologias envolvidas e na organização da cadeia produtiva. Para
este trabalho, o setor industrial aeroespacial exclui os serviços de transporte aéreo, mas inclui
a manutenção e reparo aeroespacial, assim como o desenvolvimento, a fabricação, a
montagem e a integração de componentes aeroespaciais.
Além disso, o alto valor agregado dos produtos, faz com que os custos de transporte
não sejam relevantes nos custos totais. Esse fator, juntamente a uma demanda espalhada pelo
mundo inteiro, faz com que a competição no setor seja global (NIOSI; ZHEGU, 2005).
Por esses motivos, muitos países veem a indústria aeroespacial como um símbolo de
competência e orgulho. Assim, é de se esperar que o setor aeroespacial seja grandemente
subsidiado por governos e encontre uma competição feroz e bastante dinâmica (LEFEBVRE;
LEFEBVRE, 1998).
3.1.1 Segmentos
Para Hobday (1998), o termo complexo pode ser usado para refletir o número de
componentes customizados, a profundidade do conhecimento, as habilidades necessárias e o
nível de novos conhecimentos envolvidos. Os CoPS são, em suma, bens de alto custo e alta
intensidade tecnológica feitos por meio de projetos e em pequenos lotes.
Essas características são importantes pois fazem com que a dinâmica da inovação e a
coordenação industrial associadas a esses produtos sejam diferentes de produtos produzidos
em massa (HOBDAY, 1998).
A complexidade desses sistemas pode ser muito alta e se tornar crescentemente alta
devido a demandas de performance, capacidade e confiabilidade. Uma das formas de lidar
com esta complexidade é aplicar fatores simplificadores aos produtos e processos como a
modularização e padronização de componentes antes customizados (HOBDAY, 1998).
Um módulo pode ser definido como uma unidade funcional que mantém suas
características a despeito de onde estiver conectado. A modularização faz com que seja
possível a separação de processos de fabricação e de montagem.
47
Outra consequência é que a inovação de produto e a sua posterior produção podem não
andar juntas. Os produtos podem ser desenvolvidos em um lugar e produzidos em outro,
proporcionando a ascensão de produtos globais, nos quais a competição, pelo menos por
produção, acontece ao redor do mundo (NIOSI; ZHEGU, 2005).
Apesar do grande destaque dados aos prime contractors (Airbus, Boeing, Bombardier
e Embraer no segmento aeronáutico), até 70% do valor final de uma plataforma aeroespacial
típica é subcontratada ao longo da cadeia produtiva (WILLIAMS; MAUL; ELLIS, 2002).
Build to print - também definida como contrato arm’s lenght – é a forma mais
convencional de subcontratação. Neste arranjo, o subcontratado realiza operações de
processamento sob uma especificação determinada pelo contratante. O subcontratado,
portanto, somente segue as instruções e o projeto fornecidos pelo contratante, realizando o
serviço de manufatura.
Países com grande poder de compra como a China e o Japão podem exercer influência
considerável sobre os prime contractors ocidentais com relação a localização das atividades
49
Como as empresas de tier 4 muitas vezes prestam serviços também para outras
indústrias e não possuem uma especialização específica, alguns autores optam por deixá-las
de fora da representação da indústria aeroespacial. Entretanto, essas empresas formam o nível
mais básico de fornecimento da cadeia produtiva aeroespacial.
Cabe ressaltar que as empresas quase sempre operam em mais de um tier na cadeia de
fornecimento. A Embraer, por exemplo, embora receba vários sistemas aeroestruturais de
fornecedores, também fabrica este tipo de sistema (além dos seus subsistemas e
componentes): as asas dos modelos de aviões do programa 145, por exemplo, são fornecidas
pela Aernnova, mas as do programa 170/190 são fabricadas pela própria Embraer (GUERRA,
2011).
Porter (1998), citado por Niosi e Zhegu (2005), define clusters como concentrações
geográficas de empresas interconectadas e instituições em campos particulares. A dinâmica
destes clusters é baseada na competição local; no fornecimento de equipamentos e serviços e
em fatores de entrada (capital humano, infraestrutura e capital) e fatores de demanda (usuários
locais sofisticados) (PORTER 1998 apud NIOSI; ZHEGU, 2005).
Uma característica peculiar com relação aos clusters aeroespaciais é que, como os
custos de transporte representam somente uma fração dos custos totais – mesmo grandes
componentes podem ser transportados a grandes distâncias e serem economicamente viáveis –
nem todos os componentes precisam ser fabricados em localidades próximas. Os fornecedores
competem, portanto, em um ambiente global e a localização geográfica não depende muito de
fatores logísticos.
Por essas razões, os clusters aeroespaciais são um fenômeno de longo prazo que
tendem a se tornar cada vez mais especializados em uma determinada área, para aproveitar
suas vantagens relativas (NIOSI; ZHEGU, 2005).
Segundo Niosi e Zhegu (2005), ao contrário do que ocorre em outros setores, como o
de biotecnologia, o papel de universidades e laboratórios governamentais na indústria
aeroespacial é secundário e geralmente está atrelado a capacidade que as corporações têm em
atrair essas instituições ou modificá-las. Essa característica é reforçada por estudos sobre
análise de patentes, como o de McGuire e Islan (2015), que mostram que a atividade inovativa
de grande impacto está geralmente internalizada em algumas grandes empresas.
54
Segundo McGuire e Islan (2015), uma trajetória tecnológica típica das empresas no
setor aeroespacial começa com a prestação de serviços simples como a manufatura de
componentes básicos e a realização de pequenas modificações. A tecnologia é adquirida por
empresas latecomers principalmente por meio de investimento direto por corporações
multinacionais ou a contratação por grandes prime contractors baseados na América do Norte
e na Europa Ocidental, ou seja, a inserção de empresas locais na cadeia global de valor
(NIOSI; ZHEGU, 2010).
base da sociedade (TIDD; BESSANT; PAVITT, 2005), mas também pode advir de pequenas
mudanças incrementais, isto é, explorar as habilidades de uma empresa para que ela possa
continuar a fazer o que vem fazendo, só que melhor (DODGSON; GANN; SALTER, 2000)9.
A segunda visão proposta por Lema e Lema (2013) inclui não somente o uso, mas o
domínio e a modificação da tecnologia. Essa visão envolve a noção de contínum, que vai
desde a aquisição, por parte de uma empresa, de um equipamento, ou de conhecimentos
básicos, até a absorção de conhecimentos que propiciam a realização de pesquisa e
desenvolvimento próprios, com a capacidade de reverter o fluxo original de conhecimento
(LEONARD-BARTON, 1998).
9
Da mesma forma, ao falarmos de inovação, estamos falando de conhecimento e da combinação de
diferentes informações para a criação de novas possibilidades através de um processo rodeado de incertezas.
Assim, embora possa parecer evidente o que vem a ser uma inovação, a gestão da inovação envolve muito mais
do que decisões relativas a produtos e processos. Ao mesmo tempo em que as empresas se esforçam para tomar
decisões relativas a estes aspectos, elas têm de lidar com a estratégia, organização e gestão, finanças, marketing,
entre outros (TIDD, BESSANT, PAVITT, 2005).
57
Essa seleção ocorre a partir das decisões das empresas em resposta a estímulos
externos, que são restritas pelas suas regras internas, procedimentos e capacidades de seus
indivíduos. As empresas cujas regras de decisão são lucrativas, dado o ambiente de mercado,
expandem, as empresas que não são lucrativas, contraem (NELSON; WINTER, 1982).
Portanto, uma dimensão significativa nesta teoria é o poder que a seleção de mercado
tem na promoção de padrões de comportamento bem-sucedidos, e na modificação da empresa
ao longo do tempo (DOSI; NELSON; WINTER, 2000).
habilidades individuais. Os autores propõem que essas habilidades são uma sequência
harmônica de comportamentos coordenados; uma sequência de passos, na qual diversas
decisões com provável sucesso são tomadas, mesmo que muitas vezes inconscientemente.
Um exemplo de tal habilidade seria a de operar uma máquina que realiza um processo
produtivo específico. Apesar de que alguma parte do conhecimento relacionado à esta
habilidade possa existir de maneira modular e codificada, essa habilidade somente pode ser
aprendida por meio da execução das atividades – da experiência (DOSI; NELSON; WINTER,
2000).
Para serem efetivamente úteis às organizações, essas habilidades devem ser agregadas
e coordenadas coletivamente. Esta organização é proporcionada pelas rotinas organizacionais
que efetivamente transformam habilidades em ativos úteis às empresas (DOSI; NELSON;
WINTER, 2000).
Podemos citar, como exemplo de rotina organizacional, o modo pelo qual um produto
específico é usinado: apesar de possuir uma instrução definida em termos de requisitos, o
processo segue uma rotina dependente das habilidades individuais e dos padrões de ação
presentes no contexto organizacional.
Uma função importante das rotinas organizacionais é que elas são a forma que a
empresa dispõe de armazenar seu conhecimento. As informações essenciais de coordenação
são guardadas nas rotinas de uma organização e são lembradas enquanto são executadas,
muitas vezes não estando codificadas de outra forma (WINTER, 2004).
Assim, segundo Winter (2004), as únicas técnicas que podem ser apropriadamente
consideradas perfeitamente conhecidas pela empresa, são aquelas que essa está efetivamente
realizando, e vêm realizando repetidamente.
Embasado sobre essas noções, o conceito de capacidade veio a ganhar uma grande
importância na literatura. A capacidade reflete a aptidão para fazer alguma coisa (RUSH;
BESSANT; HOBDAY, 2007) e, além da habilidade de seus membros e das rotinas
organizacionais, inclui a mobilização de todos os ativos disponíveis na empresa para conectar
as habilidades e a tecnologia à organização (NELSON; WINTER, 1982).
59
A partir dessa base conceitual surgiram diversas perspectivas teóricas. Uma dessas
abordagens, comumente chamada de perspectiva latecomer, aborda a empresa que atua em
países de industrialização recente.
Embora a emergência de sistemas de inovação cada vez mais interligados, faz com que
as fontes de tecnologia e sobretudo os mercados líderes em tecnologia estejam cada vez mais
acessíveis, diversas dificuldades são impostas às empresas latecomers. Essas empresas estão
longe de centros de pesquisa e desenvolvimento de ponta, são amparadas por uma base
institucional fraca, sofrem com a falta de infraestrutura avançada e não possuem ligações
significativas dentro dos grandes clusters de usuários e fornecedores de tecnologia de ponta
(HOBDAY, 1995).
10
A literatura que está preocupada com estas questões pode ser chamada de focada na fronteira
tecnológica.
61
Bell e Pavitt (1995) definiram a capacidade tecnológica como o domínio sobre o uso
dos recursos tecnológicos e também as capacidades necessárias para gerar e gerenciar a
mudança tecnológica.
A medição de depósitos de patentes e de gastos em P&D, por exemplo, não tem muito
significado para empresas que não possuem a capacidade de gerar inovações a nível global e
que possuem insuficiência de recursos direcionados a atividades inovativas. Já, a popular
medição de número de inovações introduzidas, é mais uma medição do resultado final, que
não captura em profundidade adequada o esforço realizado pela empresa, muito menos a
forma como as empresas conseguiram introduzir estas inovações.
Para realizar esta medição seria muito difícil observar a capacidade tecnológica
diretamente, como por meio da quantificação dos ativos das empresas que podem ser
mobilizados em capacidade tecnológica, como conhecimento, habilidades, recursos humanos
e sistemas físicos. Assim, a literatura tem adotado uma abordagem inferencial (BELL;
FIGUEIREDO, 2012), na qual as capacidades tecnológicas são medidas indiretamente por
meio das atividades inovativas realizadas pelas empresas.
Este modelo envolve a observação dos diferentes tipos de atividades realizadas pelas
empresas e seus níveis de novidade e complexidade servem como parâmetros para estimar os
diferentes níveis das capacidades tecnológicas dominadas pela empresa. Esse método foi
aplicado e aperfeiçoado ao longo dos últimos 25 anos nas mais diversas indústrias de diversos
países como a indústria de papel e celulose, a indústria de petróleo, a indústria metalúrgica e
64
FUNÇÕES
EXECUÇÃO
PRE ENGENHARIA ENGENHARIA ENGENHARIA LIGAÇÕES COM
DE
INVESTIMENTO DE PROCESSO DE PRODUTO INDUSTRIAL A ECONOMIA
PROJETO
SIMPLES,
ROTINA
NÍVEL DE CAPACIDADE
(baseada na
experiência)
ADAPTATIVA
DUPLICATIVA
(baseada na busca)
INOVATIVA
ARRISCADA
(baseada em pequisa)
Essa conclusão pode parecer trivial, mas leva à condição contra-intuitiva de que a
diversidade de conhecimento é importante para a empresa. Uma vez que é muito difícil se
determinar qual será a origem da informação útil para a introdução de uma inovação, uma
base de conhecimento diversa aumenta as chances da empresa possuir expertise na área de
conhecimento que irá conduzir a mudança (COHEN; LEVINTHAL, 1990).
Por sua vez, a outra dimensão do conceito – esforço realizado - leva ao resultado de
que não basta somente expor um indivíduo a um conhecimento relevante, mas que é o esforço
da organização em internalizar o conhecimento que realmente importa. Assim, a empresa
deve efetivamente transferir o conhecimento a partir da interface externa para dentro da
empresa e para os locais nos quais o conhecimento será aplicado (COHEN; LEVINTHAL,
1990).
Um maior incremento em termos de capacidades valiosas só pode ser feito por meio
de um aprendizado interativo entre as empresas. Com este método, as empresas podem se
aproximar o suficiente para que uma empresa entenda não somente os componentes objetivos
e observáveis das capacidades do professor, mas também componentes mais tácitos – que não
podem ser explicados – que dependem do contexto específico da empresa (LANE;
LUBATKIN, 1998).
67
Uma outra forma de associação entre uma empresa multinacional e uma empresa local
é a formação de joint ventures para desenvolvimento de novos produtos e mercados, que
envolve a divisão de capital, riscos e a autoridade de realizar decisões (LEMA; LEMA, 2013).
Geralmente neste tipo de arranjo o parceiro sênior treina a empresa latecomer para a
manufatura (HOBDAY, 1995).
Padilla-Pérez e von Tunzelman (2008) são mais focados nas capacidades tecnológicas
centradas em produtos e processos. Já, estudos de autores como Dutrenit (2004), Ariffin e
Figueiredo (2004), Lima e Urbina (2009) e Bell e Figueiredo (2012), expandem esse foco
para incluir atividades de suporte e gestão, gestão de projetos e organização da produção, por
exemplo. Devido ao seu foco, este trabalho se limita à primeira abordagem.
Além disso, as empresas destes países não seguem o caminho de inovação tradicional
que ocorre na fronteira tecnológica: pesquisa básica, seguida de pesquisa aplicada e, por fim,
desenvolvimento e engenharia de produto e processo (P, D & E); mas realizam um caminho
praticamente inverso, composto das etapas de imitação seguida de assimilação e inovação
(KIM, 1999).
Inicialmente, sem uma capacidade local para estabelecer suas operações de produção,
as empresas latecomers começam suas operações de produção por meio da adquisição de
tecnologia estrangeira empacotada – como montagem, especificações do produto, know-how
de produção, componentes e partes acabadas e até a contratação de pessoal técnico - imitando
as operações estrangeiras (KIM, 1997).
Uma vez que a tarefa de implementação foi completada, a ênfase técnica é colocada na
engenharia e no desenvolvimento para realização de melhorias incrementais em produtos e
processos, gerando então inovações de baixa complexidade e, posteriormente, até inovações
de maior complexidade (KIM, 1997).
69
Esse caminho ocorre de maneira repetida em níveis de menor até maior intensidade
tecnológica, inicialmente com foco em tecnologias maduras e depois em tecnologias
emergentes. Enquanto a maioria das empresas permanece no estágio de tecnologias maduras,
algumas empresas eventualmente podem alcançar os líderes mundiais na fronteira tecnológica
(KIM, 1997).
A partir de sua observação, o autor induziu que as empresas iniciam seu caminho na
montagem e absorção de habilidades básicas de manufatura e, à medida que a empresa
começa a adquirir habilidades operacionais mais avançadas, como as necessárias para realizar
melhorias no processo produtivo, ela passa também a realizar inovações em produtos
(HOBDAY, 1995).
70
Para ser considerada essencial, uma competência deve possibilitar o acesso a uma
variedade de mercados; realizar uma significativa contribuição para os benefícios percebidos
71
pelos consumidores do produto final; e ser difícil de imitar (PRAHALAD; HAMEL, 1990).
Um exemplo de competência essencial é a integração de sistemas para produção de um
produto complexo, como o avião.
A ideia que permeia esse conceito é a de que as empresas devem estar sempre
reconstruindo e recriando sua posição de vantagem estratégica. Esse processo é catalisado
pela coordenação e combinação de diferentes áreas tecnológicas nas quais as empresas
inovam, com a integração de competências centradas em inovação (TEECE; PIZANO;
SHUEN, 1997).
Ao passo que a literatura da empresa latecomer está focada nos dois primeiros estágios
de desenvolvimento, ou seja, uma ascensão vertical nos níveis de complexidade de
capacidades tecnológicas, a literatura focada na fronteira tecnológica se preocupa em
recombinar as capacidades tecnológicas existentes e articulá-las com uma crescente base de
conhecimento que a permitirá realizar inovações (DUTRENIT, 2004).
5 MÉTODO DE PESQUISA
Muitos dos problemas científicos são gerados a partir do senso comum (ALVES,
1981). Da mesma forma, este trabalho foi iniciado a partir de problemas e questionamentos
levantados, mesmo que informalmente, por especialistas que lidam com políticas de offsets.
Esta problemática situada na prática, aliás, possui suas próprias convenções e soluções
baseadas em grande parte no senso comum e nas experiências de diversos agentes que
contribuem para a implementação dos offsets.
Entretanto, conforme destaca Alves (1981), ordens geradas pelo senso comum são
fortemente vinculadas a um ponto de vista específico, que embora pareça lógico para uns,
pode não ser tão lógico para outros. O conhecimento científico, por outro lado, procura a
determinação de uma ordem universalmente aceita para uma problemática (ALVES, 1981).
A etapa teórica foi responsável por estabelecer o arcabouço teórico da pesquisa como
as premissas e as suposições básicas. Esta etapa envolveu o estudo de políticas de offsets, as
principais características do setor aeroespacial e o processo de acumulação de capacidades
tecnológicas e é complementado por uma estrutura de conhecimento implícita presente na
implementação de offsets, que deriva em grande parte da experiência acumulada por parte da
Aeronáutica e da interação com atores internacionais (instituições e empresas).
O modelo conceitual da pesquisa (Figura 4), obtido a partir dessas fontes, se concentra
em torno de constructos principais introduzidos anteriormente, que são melhor detalhados a
seguir.
75
Implícito neste modelo conceitual está o foco no nível da empresa. Assim, aspectos
externos às empresas como instituições, ambiente setorial, fatores econômicos e os diversos
sistemas em que as empresas estão inseridas, apesar de importantes, não são o objeto direto
deste trabalho, que considera as capacidades como situadas dentro das empresas.
Conforme destacado na seção 4.4, este trabalho adota uma abordagem mais restrita,
com relação às capacidades tecnológicas, voltada a aspectos mais técnicos de domínio da
tecnologia, como os diretamente associados ao produto e ao processo. Além do alinhamento
com uma literatura menos heterogênea do que a que trata das diversas outras capacidades
organizacionais, este foco é justificado por se alinhar com o objetivo e a forma de atuação da
Política de Offset da Aeronáutica.
Os impactos dos offsets, por sua vez, são entendidos sob uma perspectiva de longo
prazo em relação às atividades e aos resultados. Nesse sentido, extrapolando o foco do
trabalho, teríamos como impacto o catch-up tecnológico e a melhoria na performance das
empresas. O catch-up tecnológico pode ser entendido como a trajetória percorrida pela
empresa desde as capacidades tecnológicas mais básicas e limitadas até níveis mais avançados
de capacidades, equivalentes ao das empresas líderes globais. Em termos de melhoria na
performance das empresas, pode-se observar a implementação de inovações e a melhoria
operacional da empresa.
Os outros níveis de análise que poderiam ser escolhidos seriam os Acordos de Offset e
as transações de offset. O Acordo de offset, representa o nível mais agregado de análise no
qual as descrições dos resultados da implementação acabam sendo muito superficiais, como
somente descrições genéricas de obtidos recebidos.
As transações de offset, por sua vez são a unidade de análise menos agregadas
relacionadas às atividades específicas a serem realizadas e estão mais focadas na forma de
realização das atividades e menos focadas nos resultados da implementação do projeto, com
relação ao modelo conceitual proposto. A operacionalização dessas transações também
depende muito da percepção dos agentes envolvidos. Por exemplo, uma atividade de
treinamento pode ser classificada sob a forma de transferência de tecnologia, assistência
técnica ou mesmo ambos dependendo do ponto de vista de quem escreveu o contrato.
Cabe ressaltar que alguns ajustes na forma de agregação dos Projetos de Offset foram
necessários para adequar a amostra à análise. Devido à heterogeneidade dos projetos –
principalmente com variação do tamanho, do escopo e da complexidade desses projetos –
esses foram delimitados como os esforços para o atingimento de um objetivo específico.
78
A coleta de dados foi feita com o levantamento de informações após a execução dos
dos Projetos de Offset analisados, com foco na determinação do que foi efetivamente
implementado. Para tanto, a coleta de dados foi feita a partir de evidências documentais e da
própria experiência do pesquisador com os casos estudados.
Além dos documentos oficiais foram utilizados os dados coletados pelo IFI na
condução das atividades de sua competência. Esta coleta de dados é composta de documentos
técnicos elaborados por empresas e organizações como notas fiscais, relatórios, descrição de
trabalho, planilhas, material didático, apresentações e outros documentos gerados durante a
implementação dos projetos. Essas evidências são complementadas pela realização de
entrevistas e aplicação questionários com os participantes de projetos de offset, além de visitas
in loco às organizações.
O IFI organiza essas informações na forma de Pareceres Técnicos, emitidos pelos seus
especialistas, que fornecem uma opinião informada acerca dos resultados dos Projetos de
Offset e da sua conformidade com o que estava previsto em contrato. Durante este trabalho
foram consultados mais de 120 Pareceres Técnicos do IFI emitidos no período de análise,
subsidiariamente foram consultadas as evidências primárias apresentadas pelas empresas.
descreve o tipo de relação de aprendizado. Para medir os resultados foi utilizada uma variável
para medir o incremento em capacidades tecnológicas das organizações beneficiadas. As
variáveis são descritas a seguir.
Esta variável busca refletir a principal tipologia utilizada com relação aos offsets. Essa
tipologia captura a relação entre o produto adquirido pelo país de uma empresa e o conteúdo
da tecnologia transferida por meio do offset.
Forças Armadas (Organização Militar). Cabe ressaltar que, todos os órgãos pertencentes a
estrutura militar são chamados de Organizações Militares – inclusive algumas ICT’s. Para
efeitos deste trabalho, todas as organizações que constituídas como uma Instituições
Científicas Tecnológicas e de Inovação, militares ou não, foram classificadas como ICT’s.
Essa variável visa descrever o tipo da fonte de tecnologia estrangeira. Embutida nesta
noção está também a relação entre a organização brasileira e a organização estrangeira.
Conforme caracterizado por Niosi e Zhegu (2005), a cadeia produtiva aeroespacial é
caracterizada pelo fluxo de tecnologias por meio de canais específicos.
Essa variável foi obtida a partir da literatura, aprofundada na seção 4.4, e com base na
interação com o objeto da pesquisa. Somente foram considerados relacionamentos
tecnológicos que envolvem atores externos à organização. A proposta das três (3) categorias,
conforme apresentada no Quadro 4, foi feita a partir do critério de diferentes níveis de
intensidade de interação observados por meio de diferentes atividades executadas. A interação
do tipo turnkey é caracterizada por um relacionamento pontual de curta duração, no qual
ocorre o compartilhamento de informações predominantemente codificadas caracterizadas por
um fluxo unidirecional, sem o compartilhamento de problemas em um contexto específico. A
categoria de instrução define um relacionamento de duração intermediária no qual um
fornecedor compartilha as suas experiências e auxilia o recebedor a resolver seus problemas.
Já, a relação de colaboração envolve relacionamentos mais intensos de prazos maiores no qual
existe uma efetiva colaboração na busca de solução de problemas conjuntos entre os dois
participantes, a partir de treinamentos on-the-job de longa duração e da realização de
pesquisa, desenvolvimento e engenharia conjunta, por exemplo.
A medição do locus desse incremento foi operacionalizada por meio de uma métrica
amplamente aplicada pelos pesquisadores que se identificam com a perspectiva latecomer: a
matriz de capacitação tecnológica. Por ser amplamente testada e aplicada, essa aplicação
limita problemas de qualidade como alinhamento entre teoria e medidas (FORZA, 2002).
(BELL; FIGUEIREDO, 2012, PINHEIRO et al., 2017), este trabalho não propõe uma
diferenciação entre funções, o que aumenta mais a confiabilidade do constructo.
Com relação aos níveis empregados, ao passo que pesquisas de estudos de caso mais
aprofundadas como Figueiredo (1999), Piana (2016) e Francelino (2016) consideram
conveniente o desdobramento em diversos níveis tecnológicos, pesquisas mais abrangentes e
menos profundas optam por utilizar menos níveis.
Conforme apresentado na Seção 4.3, a primeira distinção que se realiza com relação a
diferentes capacidades tecnológicas é entre capacidades de produção e capacidades de
inovação. As capacidades de produção estão ligadas ao simples uso da tecnologia, à
assimilação de conhecimento na forma de imitação (KIM, 1997; KOGUT; ZANDER, 1992),
basicamente as habilidades necessárias para transformar inputs em outputs (AMSDEN, 2001),
e não inclui necessariamente o conhecimento sobre o funcionamento das coisas ou as formas
para criá-las (KOGUT; ZANDER, 1992).
Cabe ressaltar que mesmo organizações que não desempenhar processos produtivos,
como as voltadas ao ensino e à pesquisa, mobilizam esses tipos de capacidades para a
realização de suas atividades mais básicas e rotineiras relacionadas aos seus procedimentos
internos.
DESCRIÇÃO DA
VARIÁVEL CATEGORIAS DA VARIÁVEL
VARIÁVEL
OFFSET Tipologia dos offsets DIR: diretamente relacionando ao objeto
da compra
INDIR: indiretamente relacionado ao
objeto da compra
BENEFICIÁRIO Tipo da organização SUBS: empresa subsidiária de capital
brasileira que recebeu estrangeiro
offsets
LOCAL: empresa de capital local
ICT: Instituição Científica Tecnológica e
de Inovação
OM: Organização Militar
TAMANHO Tamanho das empresas PEQ: micro e pequena empresa
brasileiras (não aplicável a MED: empresa de médio porte
ICT´s e OM´s)
GRA: empresa de grande porte
FORNECEDOR Tipo da organização EMP: empresa estrangeira
estrangeira que fornece
offsets MATRIZ: empresa estrangeira que se
relaciona com sua subsidiária brasileira
Dessa forma, de modo a realizar uma análise exploratória, os dados foram analisados
de forma descritiva. Inicialmente foram feitos os levantamentos e as análises da distribuição
de cada variável. Esta quantificação foi seguida da tabulação, no formato de tabelas de
contingência - essas tabelas são conjuntos de tabulação cruzada (cross-tabulation) de
classificações e são uma forma de mostrar a relação entre duas variáveis.
Na AC, os perfis são visualizados por meio de sua projeção em um subespaço de baixa
dimensionalidade que melhor se adequa aos perfis, nos qual os eixos principais são a forma de
representar os displays ótimos de baixa dimensionalidade. Comumente o eixo horizontal da
análise é chamado de “primeiro eixo principal” e o eixo vertical é chamado de “segundo eixo
principal” (GREENACRE, 2007). Existem ainda outros eixos principais, mas somente os três
primeiros são utilizados na maioria das aplicações.
Por fim, a AC produz um mapa no qual as linhas e colunas são mostradas juntas como
pontos, com uma interpretação que depende da escolha entre as diversas opções de
representação para os pontos relativos às colunas e às linhas.
Como vimos na seção anterior, o offset é uma prática antiga nas compras da
Aeronáutica. Entretanto, apesar de diversas negociações de offset terem acontecido nos anos
1970 e 1980, estas eram em grande parte baseadas no julgamento e na experiência dos
gestores.
Face a esta nova normativa, a Força Aérea publica em 2005 a Instrução do Comando
da Aeronáutica 360-1 (ICA 360-1) e a Diretriz do Comando da Aeronáutica 360-1 (DCA 360-
1). Ambas as normas definem as premissas específicas para a negociação e implementação de
Acordos de Offset no nível operacional no âmbito do Comando da Aeronáutica, atribuindo
responsabilidades e estabelecendo o processo como um todo11.
11
O processo normativo da prática de offsets no Brasil, entretanto, ainda não pode ser considerado
encerrado. Desdobramentos recentes incluem a modificação da lei de compras do poder público, Lei 8.666 pela
Lei 12.598 de 2010, prevendo a existência de exigências de compensação comercial, industrial e tecnológica em
casos especiais de aquisições governamentais. Atualmente este debate tem se estendido fora do domínio das
Forças Armadas para outros setores da economia como saúde e telecomunicações, por exemplo, com o objetivo
da formulação de uma Política Nacional de Compensação (PNAC).
92
Por estar associada a compras de produtos de defesa, a prática de offsets está incluída
na lógica do ciclo de vida do produto vigente na Aeronáutica. Neste âmbito, o documento de
referência é a Diretriz do Comando da Aeronáutica 400-6 (DCA 400-6) de 2007 que
estabelece o ciclo de vida de sistemas e materiais da aeronáutica.
Neste documento estão previstas 7 fases durante o ciclo de vida do produto: Fase de
Concepção, Fase de Viabilidade, Fase de Definição, Fase de Desenvolvimento e Aquisição,
Fase de Produção, Fase de Implantação, Fase de Utilização e Fase de Revitalização,
Modernização e Melhoria.
12
Neste trabalho nos referimos a esse instrumento jurídico como Acordo de Offset conforme linguagem
corrente dos praticantes e de forma a facilitar a compreensão do leitor.
13
Isso é possível pois as aquisições geralmente ocorrem de forma direta por meio de dispensa de
licitação e não seguem o rito tradicional das aquisições públicas
93
Valor mínimo do
contrato 5 milhões de US$ por ano
Data de
Valor da Aquisição
Programa N° Acordo de Offset Entrada em Empresa
US$
Vigor
ROCKWELL
KC-X (RC) 67.965.430,40 004/DCTA-COPAC/2013 14/11/2013 COLLINS (EUA)
AIRBUS
H-XBR/CLS 42.137.800,00 001/DCTA-COPAC/2011 28/09/2011 HELICOPTERS (FRA)
AIRBUS
H-XBR 2.398.857.752,00 001/DCTA-COPAC/2008 23/12/2008 HELICOPTERS (FRA)
Nota: Acordos com valores em euros foram convertidos para dólar com base na cotação do mês no qual foram
assinados
96
Programa F-5BR
Programa VC-X
Trata da aquisição da aeronave Airbus A319 com configuração vip para a Presidência
da República (Figura 6) e apoio logístico inicial, que gerou uma obrigação de offset para a
empresa espanhola EADS CASA, pertencente ao grupo Airbus.
Programa CL-X
Fonte: www.fab.mil.br
Programa CL-X2
Aquisição de 3 aeronaves C-295 configuradas para Search and Rescue (SAR) (Figura
7) diretamente à Airbus espanhola, que gerou obrigação de offset.
Programa P-3BR
Programa H-XBR
Programa AM-X
O contrato inicial prevê a modernização de 43 aeronaves A-1 (Figura 11), por meio de
modificações e atualizações, principalmente de aviônicos. Embora a contratada principal seja
a Embraer, a subcontratação de serviços da empresa israelense Elbit systems gerou a
obrigação da realização de offsets. Os principais benefícios do offset são a transferência de
capacidades relacionadas a aviônicos.
Programa VANT
Aquisição dos Veículos Aéreos Não Tripulados (VANTS) Hermes 450 (Figura12) e
Hermes 900 para vigilância e reconhecimento e o suporte logístico associado da empresa
Aeroeletrônica. Como o fornecimento envolveu subcontratação, existe a obrigação de
realização de offset por parte da empresa israelense Elbit.
envolvidas, 6 empresas são micro ou pequenas, 9 são empresas médias e 6 são empresas
grandes, de acordo com o número de funcionários no período de implementação dos projetos.
Outras organizações beneficiadas incluem 7 organizações militares (OM’s) e 6 Instituições
Científicas, Tecnológicas e de Inovação (ICT’s).
Do ponto de vista das Forças Armadas, existe uma boa abrangência no setor
aeroespacial, uma vez que além das 7 organizações militares beneficiadas, 5 instituições de
ciência de tecnologia estão inseridas na estrutura militar: o Instituto Tecnológico de
Aeronáutica (ITA), o Instituto de Estudos Avançados (IEAv), o Instituto de Aeronáutica e
Espaço (IAE), o Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI) e o Instituto de
Pesquisas e Ensaios em Voo (IPEV), todos institutos do Departamento de Ciência e
Tecnologia Aeroespacial (DCTA).
Somente uma ICT externa à estrutura militar foi beneficiada, a Universidade Federal
de Itajubá (UNIFEI) uma organização que está na esfera de influência de um grande
fabricante que é a Helibrás.
Com relação à distribuição das variáveis nos projetos analisados, 46 projetos (83,6%)
foram executados por empresas estrangeiras e 9 projetos (16,4%) foram executados por
instituições de pesquisa estrangeiras. Dos 46 projetos executados por empresas, 29 projetos
(52,7% do total) ocorreram entre empresas que não possuem relação societária e 17 projetos
(30,9% do total) foram executados entre uma empresa matriz e sua subsidiária no Brasil. Essa
distribuição pode ser visualizada na Figura 14.
107
14
Segundo alguns pontos de vista, matriz e subsidiária são a mesma empresa. As atividades
contabilizadas como offset, neste caso, estão inseridas em estratégia global da empresa, tornando muito difícil a
determinação da sua adicionalidade – se as atividades ocorreriam sem a presença de offsets.
108
nacional. Além das 17 interações que ocorreram entre matriz e beneficiárias, houve 5 projetos
envolvendo empresas subsidiárias brasileiras e outras empresas estrangeiras que não fazem
parte de seu grupo. Isto revela que os offsets influenciam ligações diversas e possivelmente
novas no setor.
O grande número de offsets entre matriz e subsidiária (17) não é surpreendente, uma
vez que não existe nenhum mecanismo na Política que desencoraje esse tipo de prática.
Naturalmente é de se esperar que as empresas que possuem essa opção escolham beneficiar
suas próprias controladas, devido a maior facilidade de implementação e da possibilidade de
obter retorno com esse investimento.
Figura 16 - Distribuição dos projetos de offset com relação ao tamanho das empresas
beneficiadas.
Entretanto, deve-se esclarecer que essa condição não é absoluta, uma vez que a
principal empresa beneficiada no Programa F-X2 – aquisição dos caças Gripen da SAAB –
não incluído na amostra, é a Embraer.
Com relação ao tipo de offset, houve um grande equilíbrio entre offsets diretos e
indiretos, correspondendo a 27 e 28 projetos respectivamente, praticamente 50% cada um
(Figura 17).
111
Neste ponto cabe esclarecer que são geralmente feitas exigências de porcentagem
mínima de offsets diretos e indiretos. Entretanto, a aplicação desta exigência não explica uma
distribuição praticamente igual, pois as exigências de offset direto geralmente são da ordem de
40% e não são aplicadas em todos os casos. Além disso, com base na literatura acadêmica as
empresas preferem oferecer offsets indiretos devido ao seu menor impacto em termos de custo
e em termos de perda de ativos valiosos (REDLICH; MICAVAGE, 1996; ERIKSSON et al.,
2007).
Uma possibilidade para esse resultado pode ser a maturidade do setor aeroespacial
brasileiro. Conforme estabelecido por Eriksson et al. (2007) os offsets diretos estão mais
relacionados a países com maior capacidade de absorver tecnologia e os investimentos
necessários para realizar atividades diretamente relacionadas ao produto adquirido que
tendem a ser mais complexas.
Figura 19- Distribução dos projetos de offset com relação ao incremento na capacidade
tecnológica
Com base no conteúdo dos projetos analisados, observa-se que os incrementos nas
capacidades de produção estão relacionados ao fluxo de informações codificadas, como
características de produtos e processos e a implementação de linhas de produção e de
manutenção em empresas no Brasil. Outro fator contribuinte para a grande frequência das
capacidades de produção é a estratégia de incremento na autonomia nacional, na qual os
114
offsets são utilizados para adquirir condições de operar, manter e atualizar o equipamento
comprado sem a dependência de fornecedores estrangeiros.
Para uma conclusão mais assertiva sobre esse resultado seria necessária uma
investigação mais aprofundada e contingencial do que este trabalho se propõe a realizar.
Entretanto, com base nas fontes teóricas e na experiência do pesquisador, é possível levantar
algumas hipóteses.
Além disso, mesmo nos casos em que os fornecedores prometem transferir tecnologia
no nível de capacidades de inovação avançadas, existem outros fatores contribuintes que
inibem a concretização dessa transferência: obrigações relacionadas à transferência de
tecnologia são difíceis de se estabelecer contratualmente; tecnologias de defesa são alvos de
restrições governamentais que algumas vezes não são conhecidas a priori; a empresa
115
Cabe ressaltar que, embora não tenha sido observado nenhum fluxo de tecnologia no
nível relacionado a capacidades de inovação avançadas, não é possível afirmar que os offsets
não contribuem para a acumulação deste tipo de capacidade. As habilidades adquiridas por
meio de projetos de offsets podem ser recombinadas com capacidades existentes e gerar novas
capacidades em níveis próximos à fronteira tecnológica. Entretanto a observação desses
efeitos se situa mais a longo prazo e não são resultado direto dos Projetos de Offset.
Esta seção investiga quais formas de implementação de offsets levaram a que tipo de
incremento nas capacidades tecnológicas das organizações brasileiras. Especificamente, é
descrita a relação dos tipos de organizações envolvidas, o tipo de offset (direto ou indireto) e a
forma de interação entre os agentes com o incremento de capacidades tecnológicas em
organizações brasileiras do setor aeroespacial.
Essa investigação é feita por meio de tabelas de contingência (tabelas cruzadas), que
apresentam a relação entre duas variáveis. As representações dessas tabelas na forma de
gráficos e os mapas resultantes da análise de correspondência (AC) são usados como
ferramentas auxiliares para destacar e comentar as tabulações cruzadas das variáveis.
Com base nos resultados, é possível observar que as organizações militares (OM’s)
estão fortemente associadas com o incremento em capacidade tecnológicas de produção (66%
das vezes), inexistindo um projeto de offset com esses beneficiários que gerou incremento de
capacidades de inovação intermediárias. Essa distribuição pode ser explicada pela natureza
operacional destas organizações, que não exercem atividades em níveis elevados de
complexidade tecnológica e estão mais voltadas à aplicação e ao emprego dos produtos de
defesa.
117
Uma comparação interessante pode ser feita com relação a empresas locais e empresas
subsidiárias. Observa-se que empresas locais estão proporcionalmente mais associadas a
capacidades de maior intensidade tecnológica do que empresas subsidiárias. A partir da
interação com os casos, existe a impressão de que as empresas locais estão mais relacionadas
a prestação de serviços para clientes estrangeiros que envolvem atividades de adaptações e
modificações aos produtos.
Assim, para os offsets analisados, empresas que não possuem participação societária
realizaram atividades que são mais intensivas em tecnologia em comparação aos offsets entre
empresas matrizes e subsidiárias.
Essa codificação permite que variáveis com pequena distribuição – que é o caso de
projetos com micro e pequenas empresas - não distorçam a geometria do mapa gerado. Foi
inserido também outro ponto suplementar (EMPRESAS) que é uma agregação das categorias
empresas locais (LOCAL) e empresas subsidiárias (SUBS). Para efeitos da análise de
correspondência realizada, essa variável suplementar pode ser considerada uma média dos
diferentes tipos de empresas e de seus diferentes tamanhos. O mapa simétrico desta análise
pode ser visto na Figura 21.
Figura 21 - Mapa simétrico da AC entre tipos de organizações brasileiras – com tamanho das
empresas como variável suplementar – e o incremento na capacidade tecnológica
PEQ
0.6
0.4
Dimension 2 (29.9%)
OM
ICT
INOV.BAS
0.2
PROD.BAS
LOCAL
INOV.INTER
0.0
GRA
EMPRESAS
-0.2
MED SUBS
PROD.AV
Dimension 1 (68.3%)
Com base na porcentagem de inércia capturada nos eixos podemos realizar afirmações
sobre a qualidade da representação. No caso da Figura 21, o primeiro eixo corresponde a
68,3% da inércia e, portanto, é mais representativo da heterogeneidade dos dados. O segundo
119
eixo corresponde a 29,9% da inércia, o que faz com que a representação em duas dimensões
totalize 98,2%, praticamente a totalidade da inércia do conjunto de dados.
Com relação ao tamanho das empresas, observa-se que as grandes empresas, à direita
no mapa, estão mais relacionadas com capacidades de produção do que as pequenas e médias
empresas. Assim, além de pouca participação (12,7% dos projetos), as grandes empresas
absorveram tecnologia menos complexa do que médias e pequenas empresas.
Pode -se observar que existe uma mínima diferença entre offsets diretos e indiretos
com relação ao incremento nas capacidades tecnológicas. Para investigar mais profundamente
as diferenças entre os dois tipos de offsets, realizamos a codificação interativa (GRENACRE,
2007) dos dois tipos de empresas beneficiárias (subsidiárias e empresas locais) e os dois tipos
de offset (direto e indireto), obtendo 4 categorias: empresas locais e offset direto
(LOCAL:DIR), empresas locais e offset indireto (LOCAL:INDIR), empresas subsidiárias e
offset direto (SUBS:DIR) e empresas subsidiárias e offset indireto (SUBS:INDIR). Esta
codificação permite analisar a relação entre essas duas variáveis e sua relação com uma
terceira variável: o incremento na capacidade tecnológica.
Figura 23 - Mapa simétrico da AC das variáveis tipo de offset e tipo de organização brasileira
codificadas interativamente e a variável incremento na capacidade tecnológica
O mapa simétrico da AC, (Figura 23), permite observar que o eixo 1 (horizontal)
distingue entre capacidade de inovação intermediária de outros tipos de incremento em
capacidades.
Observa-se que, de uma maneira geral, os offsets diretos estão mais à esquerda do
mapa do que os offsets indiretos correspondentes, portanto estão mais associados ao
incremento em capacidades mais complexas, em conformidade com o relatado na literatura
(ERIKSSON et al., 2007).
122
Entretanto, as organizações militares (OM´s) são uma exceção a essa regra. Os offsets
diretos em OM’s estão mais relacionados ao incremento em capacidades tecnológicas mais
básicas do que os offsets indiretos. Este fato pode ser explicado pela implementação de
projetos de offset que visam obter capacidades de manter e operar os equipamentos adquiridos
(offset direto), principalmente capacidades de produção básicas e projetos de offset indireto
relacionados a melhorias em outros processos, capacidades de inovação básicas.
Nota-se pelo mapa simétrico da AC (Figura 24) que a distribuição das categorias de
capacidade tecnológica ao longo do primeiro eixo não segue a ordem do mais básico para o
mais complexo, mas que as categorias estão intercaladas com uma predominância de
capacidades mais avançadas à direita. Outra característica é a disposição em lados opostos no
primeiro eixo das categorias MATRIZ:SUBS e INS_PES de EMP:SUBS e EMP:OM.
Observa-se que as duas primeiras estão mais associados a capacidade de produção avançada e
capacidade de inovação intermediária e os dois últimos estão mais associados a capacidades
de produção básicas e capacidades de inovação básica.
PROD.AV
EMP:OM
MATRIZ:SUBS
0.2
EMP:SUBS
PROD.BAS
0.0
Dimension 2 (19.5%)
INOV.BAS INST_PES
-0.2
EMP:LOCAL
INOV.INTER
-0.4
-0.6
EMP:ICT
Dimension 1 (79.6%)
Por outro lado, o relacionamento de empresas subsidiárias com empresas que não
estão no seu grupo (EMP:SUBS) está relacionada com capacidades de produção básicas e de
inovação básicas. De fato, uma análise do conteúdo dos projetos casos demonstra que estas
interações estão focadas no conhecimento de características de produtos e dos conhecimentos
necessários para realizar adaptações de subsistemas (capacidade de inovação básica).
INOV.INTER
COLAB
0.4
TURNKEY
PROD.BAS
0.2
Dimension 2 (28.1%)
0.0
PROD.AV
-0.2
-0.4
INSTR
-0.6
INOV.BAS
-0.8
Dimension 1 (71.9%)
Para explorar mais a fundo as diferentes formas de interação, é investigado por meio
de codificação interativa o tipo de interação e a empresa brasileira associada. A sub-amostra
com somente empresas beneficiadas é composta de 37 projetos.
SUBS:COLAB
INOV.INTER
SUBS:TURNKEY
0.5
PROD.BAS
LOCAL:COLAB
Dimension 2 (27.4%)
LOCAL:TURNKEY
0.0
PROD.AV LOCAL:INSTR
-0.5
SUBS:INSTR
INOV.BAS
Dimension 1 (61.8%)
Assim como a Figura 25, a Figura 26 apresenta o formato de “ferradura”. Com relação
aos diferentes tipos de empresas, não existem grandes discrepâncias. Entretanto, existe uma
diferença entre a realização de instrução entre empresas locais e empresas subsidiárias.
Observa-se que a instrução em empresas subsidiárias esteve mais associada a capacidades
menos complexas do que a instrução em empresas locais.
127
8 CONCLUSÃO
A seguir são apresentadas as conclusões finais, que puderam ser obtidas a partir da
revisão teórica conceitual e dos resultados empíricos, seguidas das limitações deste trabalho e
enfim propostas de questões para futuras pesquisas.
Inicialmente este trabalho teve que lidar com a imprecisão do que é compreendido por
offset, uma vez que a própria definição sobre o que é offset é constante alvo de divergências.
Mesmo um exame minucioso da literatura que trata deste objeto não é capaz de sanar as
inconsistências em termos das fronteiras do que é considerado offset.
Diante dessa inescapável condição, esta pesquisa escolheu a vertente da literatura que
afirma que os offsets são benefícios adicionais exigidos por governos em compras junto a
empresas estrangeiras. A adoção desse conceito é sustentada e justificada por condizer
perfeitamente com o que é praticado atualmente no Brasil. Além disso, essa definição de
offset se alinha ao adotado pelos players do mercado aeroespacial internacional.
como a aquisição dos Xavante (1970) e dos F-5 (1973). Entretanto, também são observados
casos mal sucedidos, em relação aos benefícios esperados, como a aquisição de helicópteros
da Aeroespatiale (1977).
Essa pesquisa foi delineada justamente no sentido de investigar o que de fato foi
implementado em termos de offset em compras de produtos de defesa do Comando da
Aeronáutica. Desta forma, este trabalho buscou empregar o método científico à problemática
do offset, que, longe de ser um problema comum em estudos acadêmicos, possui sua base de
conhecimentos situada na prática, com suas próprias instituições e convenções consagradas no
senso comum.
De modo a fornecer uma métrica dos benefícios tecnológicos coerente com o ambiente
de industrialização recente em que se desenvolve o setor aeroespacial brasileiro, é adotado o
referencial teórico baseado em capacidades com foco nas empresas ditas latecomers –que
iniciam suas atividades em ambientes menos favoráveis ao desenvolvimento tecnológico e são
inicialmente imitadoras.
O framework aqui proposto busca fornecer uma estrutura de análise que permita
analisar as entradas, as atividades, os resultados e os impactos de políticas de offset. Esse
modelo conceitual foi especificamente proposto para aplicação direta aos offsets, com vistas a
melhorar o seu planejamento e a sua implementação. Entretanto, o mesmo modelo analítico
pode ser aplicado também em outras políticas públicas similares que envolvem fluxo de
capacidades tecnológicas.
Esta distribuição faz com que não seja possível afirmar que os offsets proporcionaram
fluxos de tecnologia no nível próximo a da fronteira tecnológica. Ao contrário, os offsets, no
caso brasileiro, parecem estar mais relacionados ao fluxo de capacidades tecnológicas básicas
e intermediárias.
Por sua vez, as relações das variáveis, medidas por meio das tabelas de contingência,
de gráficos e da análise de correspondência, permitem obter insights mais profundos sobre a
forma de implementação dos offsets e seus resultados.
Com relação aos arranjos de interação em geral, é possível afirmar que os offsets
influenciam ligações diversas no setor. O número significativo de interações do tipo de
colaboração mostra que os offsets têm o potencial de impulsionar colaborações tecnológicas
de longo prazo entre empresas, que podem gerar impactos além do inicialmente previsto com
a sua implementação.
É possível afirmar que a transferência de tecnologia que ocorre por meio dos offsets no
setor aeroespacial brasileiro é diversificada em termos de arranjos, tipos de interações e
intensidade. Entretanto, algumas condições como a opção por realizar offsets com objetivos
não expressamente previstos na estrutura normativa vigente, a concentração excessiva em
capacidades de produção e a ausência de promoção de fluxos relacionados a capacidades de
inovação avançadas, faz com que a implementação da Política de Offset da Aeronáutica
apresente desvios em relação ao seu objetivo de aumentar o nível tecnológico do setor
aeroespacial brasileiro.
Além disso, para ser eficiente com relação à aquisição de tecnologia, a teoria
prescreve que os offsets devem ser focados em capacidades de inovação que são de difícil
obtenção ou em condições de fornecimento de tecnologia por um valor abaixo do de mercado.
Do ponto de vista estratégico, em um ambiente de competição global, deve-se objetivar a
aquisição de tecnologias relacionadas a nichos nos quais a cadeia produtiva brasileira pode ter
uma vantagem competitiva internacional.
Para atingir esses objetivos, uma alternativa é delinear os offsets mais no sentido de
uma cooperação de longo prazo e menos em uma imposição. Esta filosofia é a adotada na
recente aquisição dos caças da SAAB (Projeto F-X2) e existe a promessa de que este
programa propicie incrementos no nível de capacidades de inovação avançadas em
133
organizações brasileiras. Entretanto, com base nos resultados deste trabalho, a concretização
desta realidade por meio dos offsets, parece difícil de ser atingida.
Esse estudo também deve passar pela avaliação da capacidade de absorção de tecnologia das
organizações brasileiras.
Espera-se que pesquisas como essas permitam derivar critérios mais assertivos para se
determinar quando e como se exigir offsets, de forma que esses se tornem menos um
instrumento de propaganda e mais um instrumento de desenvolvimento industrial efetivo.
135
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Tabela 4 - Estatísticas da AC entre tipos de organizações brasileiras – com tamanho das empresas como variável suplementar – e o
incremento na capacidade tecnológica
Capacidade
PROD.BAS 255 961 189 292 767 212 147 194 122
PROD.AV 255 999 240 144 147 51 -346 853 682
INOV.BAS 236 885 85 106 208 26 191 677 193
INOV.INTER 255 999 486 -533 997 710 22 2 3
Fonte: Elaborado pelo autor com base na análise dos dados da pesquisa
Nota: Todos os valores foram multiplicados por 1000 e as vírgulas decimais omitidas
*Variáveis suplementares (não influenciam na geometria do mapa)
<NA> Não aplicável
149
Tabela 5 - Estatísticas da AC das variáveis tipo de offset e tipo de organização brasileira codificadas interativamente e a variável
incremento na capacidade tecnológica
Capacidade
PROD.BAS 255 769 167 295 732 208 -66 37 18
PROD.AV 255 962 232 139 118 46 374 844 579
INOV.BAS 236 865 180 121 106 32 -323 759 403
INOV.INTER 255 994 421 -546 994 714 -7 0 0
Fonte: Elaborado pelo autor com base na análise dos dados da pesquisa
Nota: Todos os valores foram multiplicados por 1000 e as vírgulas decimais omitidas
150
Tabela 6 - Estatísticas da AC: relação de categorias de relacionamento obtidas com a codificação interativa das variáveis tipo de empresa
brasileira e tipo de empresa estrangeira com o incremento em capacidades tecnológicas.
Capacidade
PROD.BAS 255 989 313 -659 978 385 71 11 18
PROD.AV 255 1000 328 587 739 305 349 261 441
INOV.BAS 236 947 113 -403 938 134 -38 8 5
INOV.INTER 255 999 245 447 574 177 -385 425 536
Fonte: Elaborado pelo autor com base na análise dos dados da pesquisa
Nota: Todos os valores foram multiplicados por 1000 e as vírgulas decimais omitidas
151
Capacidade
PROD.BAS 255 1000 428 1069 924 550 308 76 116
PROD.AV 255 1000 1 18 86 0 -60 914 4
INOV.BAS 236 1000 185 -141 35 9 -746 965 636
INOV.INTER 255 1000 385 -956 822 441 445 178 243
Fonte: Elaborado pelo autor com base na análise dos dados da pesquisa
Nota: Todos os valores foram multiplicados por 1000 e as vírgulas decimais omitidas
152
Tabela 8 - Estatísticas da AC: Intensidade de relacionamento interativamente codificada com tipo de organização brasileira e incremento
em capacidades tecnológicas
Capacidade
PROD.BAS 216 931 312 -1042 743 371 525 188 287
PROD.AV 297 520 168 -450 354 95 -309 167 136
INOV.BAS 216 597 161 306 124 32 -597 473 371
INOV.INTER 270 989 359 1083 872 502 398 117 206
Fonte: Elaborado pelo autor com base na análise dos dados da pesquisa
Nota: Todos os valores foram multiplicados por 1000 e as vírgulas decimais omitidas
FOLHA DE REGISTRO DO DOCUMENTO
1. 2. 3. 4.
CLASSIFICAÇÃO/TIPO DATA REGISTRO N° N° DE PÁGINAS
Resultados da política de offset da aeronáutica: incremento nas capacidades tecnológicas das organizações
do setor aeroespacial brasileiro.
6.
AUTOR(ES):
Políticas de offset, são um instrumento de comércio internacional amplamente difundido, por meio do qual
países exigem benefícios adicionais para comprar produtos de fornecedores estrangeiros. Utilizados
principalmente com objetivos de desenvolvimento industrial, no Brasil os offsets vêm sendo aplicados há
décadas pelo Estado em suas compras militares de produtos de defesa para ampliar a oferta de tecnologia
estrangeira no setor aeroespacial. Entretanto, longe de ser um consenso, os offsets são um assunto
particularmente polêmico, sendo constantemente questionados quanto a sua eficiência econômica e a sua
eficácia em transferir tecnologia. A notória escassez de informações sobre os resultados dessa prática, faz
com que seja difícil concluir em que medida os offsets são benéficos ou maléficos. Este trabalho visa
justamente descrever as formas de implementação dos offsets e medir seus resultados com relação à
transferência de tecnologia para organizações do setor aeroespacial brasileiro. Com base na teoria
disponível sobre os offsets, nas principais características do setor aeroespacial e na literatura sobre o
processo de acumulação de capacidades tecnológicas, são analisadas as entradas, as atividades e os
resultados de políticas de offset. É realizado um levantamento dos Projetos de Offset implementados a
partir das compras de produtos de defesa geridas pela Comissão Coordenadora do Programa Aeronave de
Combate (COPAC) da Aeronáutica. São identificados 67 Projetos de Offset implementados entre 2000 e
2016, dos quais 55 (82%) levaram à capacitação tecnológica de organizações do setor aeroespacial
brasileiro. A distribuição das variáveis levantadas para os 55 projetos analisados, descrita por meio de
tabelas, gráficos e análises de correspondência, mostra que os offsets possuem uma grande
permeabilidade na cadeia aeroespacial brasileira, beneficiando 34 diferentes organizações,
predominantemente empresas. Com relação aos resultados, observa-se uma grande concentração de offsets
relacionados ao incremento em capacidades de produção e a ausência de incremento em capacidades de
inovação avançadas. Conclui-se que a Política de Offset da Aeronáutica é um importante instrumento para
a ampliação da oferta de tecnologia estrangeira no setor aeroespacial brasileiro, pois promove
transferências de tecnologia de forma diversificada e oportunidades de relacionamentos tecnológicos
relevantes entre organizações brasileiras e estrangeiras. Entretanto, não é possível afirmar que a
tecnologia transferida por meio dos offsets analisados está próxima da fronteira tecnológica.
12.
GRAU DE SIGILO: