Cuando nos introducimos al análisis de la implementación de políticas públicas, por lo

general se hace una revisión bastante global de los problemas que detonan el interés por
analizar. En este sentido, recordemos cuando, por ejemplo, Aguilar (2000: 19) mencionaba
la primera generación de estudios sobre implementación, detonados por las decepciones de
los años sesenta (la Great Society y la War on Poverty). Sin embargo, Parsons -por ejemplo-
va más allá y menciona las metáforas del fracaso de la implementación como una forma de
exposición, no tanto detonadores de estudio. En ese sentido, ubicamos el fracaso como
metáforas que a continuación se presentan:

Tabla 1. Metáforas del fracaso de la implementación

Metáfora
Metáfora de la máquina
Metáfora de la dominación
Metáfora psíquica
Metáfora del organismo
Metáfora autopoética
Metáfora del cerebro
Metáfora de la cultura
Metáfora del poder
Fuente: adaptado de Parsons (2007: 508).
Descripción
Resultado de una mala cadena de órdenes-
problemas con las estructuras y las
funciones.
Resultado de conflictos entre
trabajadores/supervisores.
Resultado de las fuerzas del subconsciente-
pensamiento colectivo/defensa del
ego/instintos sexuales reprimidos.
Resultado de las relaciones humanas o el
medio ambiente.
Resultado de un sistema autorreferencial
Resultado de malos flujos de información o
problemas de aprendizaje.
Resultado de la cultura de la organización
Resultado del poder dentro y alrededor del
proceso de implementación.
 Desde hace algún tiempo, tanto el análisis como el proceso de hacer políticas,
concentra el interés en diversas etapas del ciclo de las políticas públicas 1. Por un lado,
podemos percatar el interés en el diseño de líneas tendentes a la resolución de problemas que,
no siempre, se identifican como públicos y, por otro lado, a la evaluación de dichos diseños
en términos de impacto, dando por hecho -aparentemente- el proceso por el cual tales líneas
se llevan a cabo. Sin embargo, como se podrá intuir, hacer una afirmación como la que
exponemos, nos lleva a un universo bastante peligroso. Para confirmarlo, por tanto,
tendríamos que hacer una revisión de numerosos tratados de políticas públicas y, todavía una
empresa más grande, de programas públicos en diferentes contextos. No obstante, no es el
espacio ni el momento de hacer un trabajo como tal.
El presente ensayo busca hacer una breve introducción al momento de la
implementación de las políticas con miras a la reivindicación del mismo momento. Es decir,
si la evaluación y el diseño tienen cierta fama actualmente, ¿no sería preciso el reivindicar
un proceso que se toma como dado por naturaleza? Dicho de otro modo, lo que pretendemos
es introducir la implementación vista desde los años setenta, cuando se dio un gran interés
por dicho paso y, en un segundo momento, enfocar nuestro análisis hacia la construcción del
pensamiento en torno a la implementación, lo que supondría la construcción de pensamiento.
La reivindicación del análisis de la implementación de políticas no es una empresa
sencilla. Existen, como se dijo, diversos enfoques que ponen acento en algunos problemas
del pasado, tanto en la formulación, implementación y evaluación. Sin embargo, algo que la
mayoría comparte es el hecho de que, al parecer, se evita entender la implementación como
un momento que contiene diversas formas de decisión y, por tanto, que la unirían con el paso
anterior: decisión. En ese sentido, el objetivo que deberíamos seguir es el reestablecer la
mirada de la implementación en términos de una sumatoria de decisiones llevadas a cabo por
actores públicos y privados (en ocasiones individuales, en otras, en grupo); enmarcadas
dentro de un Programa de actuación Político Administrativo2, y realizadas con la intención

1
Esta cuestión es digna de tomar atención pues “La elaboración de políticas públicas sigue algunos pasos
generales: para algunos podrán ser más para otros menos, convencionalmente parece haber acuerdo en que los
principales pasos que sigue un ciclo completo de política son: a) agenda; b) análisis; c) decisión; d)
implementación; e) evaluación” (Canto Chac, 2002: 70).
2
Permítase tomar este término de Subirats, et al (2012: 184).
de controlar, influenciar o crear, no solo dentro de la implementación, sino también en el
rediseño de la política en cuestión.

Hacia una descripción teórico-histórica de la implementación

Modelo top-down

El modelo top-down (de arriba hacia abajo) fue el primero en aparecen, posterior a la crisis
de saber qué había pasado con los programas de la era del Great Society y la War on Poverty.
Básicamente, los pioneros de esta visión fueron Martha Detrhick (1972)3, así como Pressman
y Wildavsky (1984)4.
Lo que resalta de los primeros postulados de dicho modelo, es su intento por
determinar la política como un proceso causal, racional, según el cual, una acción tendrá una
reacción, previamente pensada y programada, en un tiempo diferente a la inicial5. En años
subsecuentes, los tratados en torno a esta idea empezaron a sufrir modificaciones orientadas
al replanteamiento esencialmente jerárquico sobre una visión de política evolutiva,
adaptativa o explorativa. El motivo de dichos cambios en la forma de entender al
implementación, dentro de este mismo modelo, responden a la necesidad de entender la
implementación más como un “[…] proceso […] y no como la mera secuencia de
implementación de las políticas presentada inicialmente” (Parsons, 2007: 485).
En ese mismo hilo temporal, nos posicionamos ante tratados que buscan la perfecta
implementación, tomando como base los postulados weberianos sobre la burocracia (Weber,
2010). Dichos trabajos presentan los problemas de la implementación, basados en el “[…]
cuando las cosas salen bien” (Parsons, 2007: 486). En suma, encontramos un modelo que

3
En este trabajo se reconocen las aportaciones primarias de Detrhick, sin embargo, quienes lograron un mayor
eco en aquellos años fueron Pressman y Wildavsky.
4
Aquí todavía no nos posicionamos frente a Pressman y Wildavsky cuando, después de publicar su libro, se
generó literatura crítica. Esto debido a que, “En los años que siguieron la postura originalmente adoptada […]
fue modificada a fin de tomar en cuenta la abundancia de literatura inspirada en su propio estudio” (Parsons,
2007: 484). En ese sentido, en las ediciones subsecuentes, se publicaron en colaborativo, planteamientos como
la -implementación-como evolución, adaptación mutua y exploración.
5
Digamos que la política determina un momento x en un t1 y, dicho momento, tendrá una reacción y en un t2.
Sin embargo, aquí tomaremos una postura un tanto distinta en tanto las variables y los momentos en los que se
supondría que suceden. En ese sentido, una política determina un momento x en un t1; posteriormente, se piensa
aplicar una serie de actos que, en su conjunto, se piensan como y en t2 que, en sumatoria, tendrá una reacción
supuestamente deseable en z dada en t3.
busca reducir el margen de error, con base en el establecimiento de etapas de control sobre
los subordinados en una cadena de mando. Hablamos de un modelo que ayuda al análisis
partiendo de diferentes variables como las decisiones de autoridades político-administrativas;
la regularidad y la eficacia.

Modelo bottom-up

Como bien sostiene Luis Aguilar (2000), la segunda generación de estudios de la

implementación parte de autores como Richard Elmore, Hjern Berman, entre otros. Sin
embargo, dichos autores “[…] reelaboraron y desarrollaron, en continuidad con los
resultados de sus investigaciones, las tesis de Lipsky (1971, 1977, 1978)” (Aguilar, 2000:
78)6. Partir de dicha premisa nos posiciona obligatoriamente ante los Street-level
bureaucrats7 como representación de los problemas de los modelos racionales. La esencia
del pensamiento de Lipsky en torno a la critica hacia los racionalistas nos lleva a la conclusión
de que “[…] difícilmente serán eficaces, por cuanto desconocen las funciones políticas que
cumplen el retraso, la pobre coordinación, la incoherencia de los objetivos y su
conflictualidad” (Lipsky, 1980 en Aguilar, 2000: 79).
La conclusión anterior, no se vio mejor expresada que en el análisis de Wetherley y
Lipsky (1977) rescatados por Parsons quien, para explicarlo mejor introduce en el debate a
Richard Elmore. Con ello, crea un puente entre lo que parece que sale mal con lo que
probablemente se deba hacer. En ese sentido, lo que empieza a describirse como análisis
bottom-up es, precisamente, el argumento en contra de la rigidez burocrática que se permea
en todos los ámbitos de la política: el diseño, la decisión, la interacción, los resultados, las
evaluaciones, etc. El intento de Lipsky por plantear el análisis de la implementación en
términos de los burócratas a nivel de la calle trae consigo diversas conclusiones: en un
contexto apremiante, derivado del constante cambio administrativo; la falta de claridad en la
asignación de tareas; la poca consideración hacia ellos, en términos de reconocimiento por el

6
Misma afirmación se encuentra con Parsons (2007). Dicho autor maneja este modelo como producto de un
detonante crítico hacia aquel de arriba hacia abajo, a saber: “Críticas del modelo de abajo hacia arriba o bottom
up al modelo de arriba hacia abajo o top down en función de la importancia de otros actores e interacciones
organizacionales.
7
Los Street-level bureaucreats son, a manera de etiqueta, aquellos que se encargan de la implementación de la
política y se encuentran en una posición directa con los ciudadanos beneficiados.
trabajo; la limitación de recursos, entre otras causas, los llevan a tratar de encontrar vías que,
no siempre, se encuentran dentro de lo presupuestado.
Recapitulando lo anterior y, en contraposición con el modelo top-down, empezamos
de un análisis a nivel local, que considera a los actores a nivel de calle en coordinación con
los que están en un nivel más alto, en la búsqueda de una implementación aceptable (Subirats,
et al, 2012: 190).

El tipo de política pública, ¿determina la implementación?

La gran premisa del trabajo de Van Meter y Van Horn es bastante simple: si se conoce el
hecho de que existe una pluralidad de estudios en torno a las políticas públicas y sus etapas,
lo más lógico es generar un modelo que tenga la finalidad de ordenar dicha complejidad. Por
tanto, su aporte es un “modelo [que] identifica las relaciones que existen entre distintas áreas
de interés de los analistas, presta atención a los factores determinantes y a las consecuencias
de las políticas públicas, y pone énfasis en la imperfecta correspondencia entre las políticas
adoptadas y los servicios realmente ofrecidos” (Van Meter y Van Horn, 2000: 97).
Tomando como base los planteamientos de Lowi8 (1964 y 1972), Van Meter y Van
Horn analizan la forma en que una política específica (con objetivos, metas, indicadores, etc.)
influye sobre el proceso de implementación de la misma. Lo anterior queda claro cuando
ambos afirman que clasificarán “[…] las políticas de acuerdo con dos características
distintivas: la magnitud de cambio requerido y el grado de consenso en torno de las metas
por parte de los participantes en el proceso de implementación” (Van Meter y Van Horn,
2000: 112). En ese sentido, las dos variables por las cuales definen una política son el cambio
(grandes o menores) y el consenso (alto o bajo) en torno a la política. Por tanto, ¿cuál es la
política ideal para los autores? Simplemente, aquellas que se ubiquen en el cuadrante de
“grandes cambios” y “consenso alto”. Sin embargo, para llegar a ello sería bastante
complicado (ver figura no. 1).

8
Como bien recordamos, Lowi formuló una clasificación de las políticas públicas en función de su carácter
distributivo, normativo o redistributivo. Es decir, política distributiva (de nuevos recursos); política
redistributiva (distribución de los recursos existentes); y política normativa (regulación y control de
actividades). En ese sentido, si bien muchos autores criticaron la clasificación de Lowi, esta permeó a otros
estudios que la tomaron como base para plantear posturas teóricas y de investigación.
 Figura 1. Tipo de política basado en el cambio y consenso

Fuente: adaptado de Van Meter y Van Horn (2000: 115).

Analizando la figura anterior, nos damos cuenta de la influencia que tiene Lowi sobre
nuestros autores. El éxito de la implementación tendría lugar, entonces, en el supuesto de que
la política pública genere un cambio menor (también llamado marginal) y que el grado de
consenso en torno a la misma sea alto:

Al desarrollar esta tipología de las políticas públicas estamos partiendo del supuesto de que
la eficiencia de la implementación depende, parcialmente, del tipo de política en cuestión
y de que los factores específicos que facilitan o impiden la realización de los objetivos de
un programa suelen variar de un tipo de política a otro. […] Nuestras previsiones indican
que el consenso en torno a las metas ejerce una mayor influencia sobre el proceso de
implementación que el elemento de cambio (Van Meter y Van Horn, 2000: 116).

En el desarrollo del modelo que presentan los autores, admiten la exigencia analítica de
generar indicadores que permitan analizar el desempeño de la política. Por tal motivo, la
pretensión expresa es buscar la forma de conectar el momento político de diseño, con el
desempeño buscado del mismo. Por tal motivo, generan el siguiente modelo analítico (ver
figura no. 2).
 Figura 2. Modelo de implementación de políticas

Fuente: adaptado de Van Meter y Van Horn (2000: 118).

 Independientemente de la definición de cada uno de los indicadores, es preciso
posicionarnos frente a las relaciones que se dan entre cada uno. Es decir, el proceso de la
implementación, visto de esta forma, no responde a un carácter lógico racional u horizontal,
sino que su estudio deberá ser diacrónico.
Al analizarse de esta forma, por ejemplo, nos damos cuenta de la dependencia
indirecta que tienen los estándares y objetivos en la eficiencia de la implementación. Esto,
como habíamos dicho, se da por un grado de discrecionalidad -aparentemente- alto por parte
de los responsables.
Los recursos, por otro lado, pueden entenderse como un condicionante un tanto más
fuerte, pues como bien apuntan los autores

Cuando se percibe que vastas cantidades de dinero o de otros recursos están disponibles,
los encargados de la implementación pueden tener una actitud más favorable hacia el
programa y es posible lograr su adhesión haciéndoles notar la posibilidad de tener parte de
esos recursos. Por el contrario, difícilmente aumentaría el apoyo a un programa si los
responsables percibieran que su participación activa arroja muy escasos beneficios (Van
Meter y Van Horn, 2000: 132).

De igual forma, la disponibilidad vasta de recursos puede generar i) mayor interés en torno a
la política por otros actores -considerados- no políticos o administrativos; así como ii) mayor
consenso en torno a la realización de las actividades para la logra de los objetivos y las metas
planeadas en el diseño.
En suma, el trabajo de los autores corre en el sentido de generar mayor claridad a la
hora de analizar el fracaso o éxito de una política pública. Por tanto, se ponen frente al analista
como una herramienta. En ese sentido, también ayuda a los diseñadores a tener mayor control
de entendimiento sobre lo que posiblemente se llegue a materializar. Es decir, una
herramienta al diseñador de políticas para conocer la viabilidad de los objetivos planteados
con base en el conocimiento de su política. En último lugar, también funciona hacia el
diseñador, pero en el sentido de una herramienta previa al conocimiento de lo que puede
llegar a salir mal y, por tanto, elaborar “[…] las políticas sobre variables que pueden ser
manipuladas con el fin de mejorar la prestación de los servicios públicos” (Van Meter y Van
Horn, 2000: 141).
La secuencia de este trabajo no va en el sentido de mostrar, ni cronológicamente, ni
casualmente los estudios de implementación. Aún más allá, se escribe en torno a la idea de
la interacción política que surge del mismo momento de implementación. En ese sentido,
cuando Bardach se introduce en la narrativa de Parsons (2007) lo hace para ejemplificar la
implementación como un juego político caracterizado por la “[…] negociación, persuasión y
maniobras en condiciones de incertidumbre” (Bardach, 1977: 56)9. Sin embargo, también
existe la visión de la implementación a partir de lo conductistas. Por tanto, nos damos cuenta
de la necesidad de ahondar en el tema de las organizaciones que funcionan en torno a la
implementación.

9
Sobre esta cuestión se abrirá un espacio más adelante.