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Elsie Rosales*
* Doctora en Derecho. PPI. Investigadora en Ciencias Penales y profesora de Derecho Penal del Ins-
tituto de Ciencias Penales de la Universidad Central de Venezuela, Caracas-Venezuela.
E-mail: icpc@cantv.net- borregorosales@wanadoo.es
Seguridad ciudadana, jitnción policial y política legislativa venezolana 289
RESUMEN
ABSTRACT
Elsie Rosales
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Hace poco más de dos años, un tal día como muchos otros, Baratta
se expresaba con la densidad intelectual que le caracterizaba ante un
atento auditórium de la Escola de Policia de Catalunya en medio de
un Encuentro Internacional sobre "Políticas de Seguridad". En ese
momento, apenas Venezuela vislumbraba la ideología de la seguri-
dad en su texto constitucional y poco se sabía de su implantación le-
gislativa paulatina. Hoy, de cara al novel Decreto Ley de Coordina-
ción de Seguridad Ciudadana, las palabras de Baratta vibran advir-
tiendo acerca de los modelos de seguridad posibles, con sabiduría
excepcional, no sólo por su enorme erudición que sin duda tenía,
sino también por su exquisita sensibilidad y agudeza. In memoriam
Aquí se habla de control penal para referirse al conjunto de relaciones y procesos deriva-
dos del ejercicio de la facultad punitiva del Estado, esté o no dentro de Jos límites jurídi-
cos, con lo que cabe más allá del control formalizado incluir al control punitivo no for-
malizado, es decir, aquel que implica una punición (restricción o supresión relevante de
derechos humanos), así como comprende las arrogaciones que de tal control haga quien
no lo tiene formalmente asignado, incluso mediante vías delictivas y de mayor violencia
(tales son Jos casos de los escuadrones de la muerte o de las fórmulas primitivas de auto-
defensa). Cuando se habla de restricción o supresión relevante de derechos humanos, se
quiere significar que se excluyen muchas fórmulas también punitivas propias del Dere-
cho en general que suponen alguna afección legítima, justa y tolerable de derechos hu-
manos, tal y como sucede con la imposición regular de una multa en materia de tránsito,
la orden de prohibición de enajenar y gravar en materia civil o la ejecución de una hipo-
teca. También aquí se usa el concepto de relevancia en la acepción jurídico penal deriva-
da de la aplicación del principio de insignificancia en armonía con otros principios pena-
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les, tales como el de mínima intervención, ultima ratio y subsidiariedad, lo cual implica
que sólo entra en la esfera de conocimiento penal la afección significativa o relevante de
bienes jurídicos tutelados y no, cualquier ataque a los mismos.
2 Entre estas, las más recientes: La Convención Internacional contra el Crimen Organizado
transnacional (Palermo, 2000); la Resolución de Naciones Unidas contra el terrorismo,
septiembre de 2001 y la Convención interamericana contra el terrorismo, la preparación
bastante adelantada de una Convención Interamericana contra el Levado de activos).
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culado al resto del sistema jurídico penal. De hecho, ésta ha sido en parte la
intención en la década de los noventa, de la propuesta de normativa sustitu-
tiva de la legislación sobre vagos y maleantes, adelantada en el anterior
Congreso de la República por un grupo de parlamentarios entre quienes
destacaba el liderazgo de Lolita Aniyar de Castro. Propósito aún hoy posi-
ble mediante la preparación de un nuevo Código Penal, que incluya un nue-
vo Libro sobre Faltas, tal y como actualmente se contempla en la agenda
legislativa de 2002 en la Asamblea Nacional 3 . Ello obviamente le daría un
sustento jurídico penal sustantivo a la regulación de la actividad policial y
con éste, a buena parte de la seguridad ciudadana sin necesidad de acudir a
leyes sobre seguridad ciudadana destinadas principalmente a fomentar la
tan cuestionada expansión del control penal (Silva Sánchez, 1999).
Es notable como determinados ejes temáticos propios de la "cultura de
la emergencia" (drogas terrorismo y delincuencia organizada) coadyuvan
como estrategia política y jurídica que promueve tal expansión, junto a la per-
cepción de la inseguridad objetiva y subjetiva (Pegoraro, 2000), en el contex-
to de lo que Beck denominó en su momento "la sociedad de los riesgos",
contribuyen a la demanda de seguridad por parte de la colectividad, lo cual
permite construir un cierto consenso, si se quiere transaccional, con sacrificio
de la libertad y con él, al relajamiento de garantías que sirven como cortapi-
sas para evitar la tentación al desbordamiento del poder punitivo y la lesión
de los derechos humanos. Técnicamente, tal "cultura de la emergencia" per-
mite que el Derecho Penal como sistema jurídico de sostén del sistema penal
se desenvuelva por los cauces del Derecho Penal del enemigo (Aponte,
1999), el cual gira en tomo al llamado eficientismo penal (Hassemer, 1999),
tesis opuesta al garantismo (Ferrajoli, 1989) o al Derecho Penal Mínimo tam-
bién propugnado por Baratta (1985), afines con el Derecho Penal propio de
un Estado Social y Democrático de Derecho (Díaz, 1998; Mir Puig, 1980).
En materia de legislación sobre seguridad ciudadana el Derecho
Comparado ha dado pruebas de ello, valga citar la Ley Orgánica sobre pro-
tección de la seguridad ciudadana española de 1980 que dio no sólo lugar a
3 Documento oficial Hacia un nuevo Código Penal. Presentado por la Asamblea Nacional
ell3/3/02.
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CONTEXTO CONCEPTUAL
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4 Añadiría que "tiene o percibe", para significar no sólo a la seguridad en sentido objetivo
sino también en sentido subjetivo, lo cual tiene importante repercusión en la comunica-
ción y consenso para construir políticas de seguridad.
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5 Paralelamente a este Decreto ley, se dictaron sendos decretos leyes reguladores de la ac-
tividad de los Cuerpos de Bomberos, Administración de desastres y Protección Civil que
forman parte del engranaje constitucional de seguridad ciudadana.
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nales y de hecho así se viene haciendo, pero siempre que se plantee dentro
de un marco general de actuación dirigido por el Estado, para lo cual, hay
que constatar que el Estado cuenta con unos lineamientos dentro del marco
constitucional para guiar la política legislativa en ese contexto y eso no está
claro, por lo que faltaría asegurar si el Decreto Ley responde a las líneas
constitucionales y al modelo de seguridad ciudadana democrático que, den-
tro de ese marco constitucional, el Estado debe erigir.
En el sentido restringido, el Decreto-Ley (artículo 1) plantea un eje te-
mático central: la coordinación entre los entes de seguridad ciudadana, y
tres vertientes referidas a:
• Las competencias concurrentes de los mismos
• La cooperación recíproca
• El establecimiento de parámetros en el ámbito de su ejercicio (compe-
tencia funcional)
Asimismo, consigna los conceptos de coordinación, seguridad ciuda-
dana y concurrencia.
No obstante, ni siquiera el concepto de seguridad ciudadana que tras
la novísima Constitución, debuta por primera vez en el nivel legislativo ve-
nezolano, responde al planteamiento constitucional.
La norma constitucional (artículo 55) envuelve dentro del capítulo de
los derechos humanos fundamentales (derechos civiles específicamente) lo
referente a la seguridad ciudadana, interpretada como el deber de protec-
ción del Estado de múltiples derechos ciudadanos. De modo que la noción
del Decreto-Ley arredra el planteamiento básico de la Constitución cuando
establece el deber estatal que es lo que, en definitiva, justifica por ejemplo
la actividad policial dirigida a la protección de los derechos ciudadanos.
Este concepto debería ser reformulado en el Decreto-Ley, con el fin de co-
rregir la precaria mención a los derechos protegidos contenida en el concep-
to dado en el Decreto-Ley, el cual se circunscribe a la protección de la "in-
tegridad física y propiedades", como si la gama de derechos dignos de pro-
tección no abarcara además la integridad física, la psíquica y moral, así
como múltiples derechos que van más allá de la mera protección de la pro-
piedad.
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Pudiera parecer una obviedad que una LEY que pretende establecer los
parámetros o lineamientos básicos del ejercicio funcional de los órganos
de seguridad ciudadana al referirse a los derechos, expresara una visión tan
restringida, pero si de "establecer parámetros" se trata, pareciera jurídica-
mente pertinente remarcar el deber de protección que tienen como misión
los órganos de seguridad ciudadana, lo cual abarcaría tanto en la filosofía
constitucional, como en el contenido del artículo 55 "la integridad física,
sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus debe-
res". Es decir, es obvio que por ejemplo, la policía preventiva debe proteger
en concreto la libertad de circulación de las personas para transitar y actuar
si ello se les impide, debe protegerles si son insultadas o humilladas, o si se
les obstaculiza el libre ejercicio de su comercio dentro del marco de la ley,
y así resguardar un sin fin de libertades públicas para cuyo ejercicio se erige
el deber de protección de la seguridad ciudadana como una de las garan-
tías que el Estado debe proveer dentro del marco de un Estado Constitucio-
nal, por lo que el sentido mismo de este último no es en sí sólo declarar la
existencia de tales o cuales derechos humanos, sino dotar y realizar los me-
canismos de protección constitucional de los mismos.
Por demás, dado que la protección de la seguridad ciudadana implica
la actividad en distintas áreas que no sólo conlleva la función policial pre-
ventiva e incluso judicial, sino también la regulación vial, de bomberos, de
administración de emergencias y desastres y de defensa civil, resulta obvio
que los derechos protegidos son mucho más amplios (por ejemplo, la pro-
tección ambiental) y por tanto, debe quedar claro en la Ley que el Estado
debe proveer acciones para concretar las garantías de tales derechos de la
ciudadanía.
En cuanto al funcionamiento de los órganos de seguridad ciudadana
(artículos 4 y ss), salvo la mención de los principios de actuación (artícu-
lo 4: probidad, eficacia, eficiencia, subordinación, disciplina, cooperación y
responsabilidad), el Decreto Ley deja en manos de las competencias nacio-
nal, estatal y municipal la regulación de la actividad de modo somero y sin
apuntar hacia la construcción de un modelo funcional único para todos los
cuerpos que es parte fundamental de los objetivos del Estado en esta área,
mientras que erige un Consejo de Seguridad Ciudadana, apoyado por Coor-
dinaciones regionales o locales, que si bien se encarga de diseñar las políti-
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cas globales, lo hace sin que la legislación provea a la construcción del mo-
delo requerido con lo cual se deja en manos del Poder Ejecutivo el diseño
de las acciones a adelantar en el área, pero no se cuenta con la legislación
que regule global y particularmente la función de los órganos de seguridad
ciudadana.
En un diseño político como el constitucional en el cual es principio
rector la descentralización constituye una misión fundamental de la política
legislativa dotar al Estado de ámbitos normativos de regulación que permi-
tan lograr tal objetivo a la vez que se cumplen las funciones específicas
asignadas en un campo determinado; por ejemplo, en el ámbito de la seguri-
dad ciudadana. Este es el auténtico sentido de la legalidad, del Estado de
Derecho y de la sujeción de la función pública a la misma (Constitución, ar-
tículos 2, 7 y 137). Si sencillamente, únicamente se legisla para regular la
coordinación entre los órganos de seguridad ciudadana, se puede decir que
se está cumpliendo una labor reguladora necesaria, pero sólo parte de ella,
pues la necesidad legal abarca el desarrollo legislativo de todo el ámbito re-
gulador que ambiente toda la función pública de proveer a la seguridad ciu-
dadana. Ello supone que los poderes públicos interactúan armoniosamente
dentro del marco constitucional, pues el Poder Legislativo se encargaría, a
través de las leyes, de circunscribir el ejercicio pleno de la función pública
implicada, que en este caso concreto sería la de proveer los mecanismos de
protección de la seguridad ciudadana; el marco legal de actuación estatal, y
dentro de ellos, diseña el ámbito y límites de actuación de cada uno de los
órganos pertinentes, inclusive el de los órganos directores de las políticas de
seguridad ciudadana en general (por ejemplo, de los Consejos de Seguri-
dad). Esto obviamente no se cumple con esta LEY, limitada al tratamiento
de la coordinación entre los órganos de seguridad ciudadana, pues si es una
necesidad, no deja de sesgar la regulación que en este campo deberá abar-
car todo lo referente a la actividad funcional de los distintos órganos de se-
guridad ciudadana.
Por lo anterior, la valoración del rol del Decreto Ley de Coordinación
de Seguridad Ciudadana, debe apreciarse dentro de un contexto normativo
mayor que mire la formulación de la legislación reguladora del área, en la
cual el tratamiento de la función policial es lo crucial.
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PARTICIPACIÓN CIUDADANA
6 "Se entiende por concurrencia, aquellas facultades cuya titularidad y ejercicio le son atri-
buidas por igual tanto al Poder Nacional como al Poder Estada} y Municipal".
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