Professional Documents
Culture Documents
NOTE DE CURS
1
bugetară, activitatea bancară, activitatea fiscală etc. Activitatea financiară se
realizează prin acte şi operaţiuni specifice fiecărei forme în parte (operaţiuni
de încasări şi plăţi, de finanţare bugetară, de creditare etc).1
2
Dreptul, ca ansamblu coerent de norme generale de conduită, se
formează prin intermediul izvoarelor de drept.
În sens juridic, prin izvor de drept se înţelege forma specifică de
exprimare a normelor juridice. Astfel, normele juridice sunt exprimate într-o
diversitate de forme, proprii dreptului, care poartă denumirea generică de
acte normative şi care pot fi, în funcţie de organul de stat de la care emană:
legi, decrete, decrete-legi, hotărâri, decizii, ordine, instrucţiuni, norme
metodologice, etc. Aceste acte normative constituie izvoare de drept. Fiecare
ramură de drept este alcătuită din acte normative specifice care
reglementează o anumită categorie de raporturi juridice.
Izvoarele dreptului financiar sunt alcătuite din totalitatea actelor
normative care reglementează raporturile juridice financiare.
În raport de gradul de generalitate sau de specificitate, se disting:
- izvoare comune dreptului financiar şi altor ramuri de drept;
- izvoare specifice dreptului financiar;
Din prima categorie face parte, în primul rând, Constituţia , legea
fundamentală a ţării, care conţine dispoziţii referitoare la elaborarea,
aprobarea şi executarea bugetului public naţional, cu privire la politica
fiscală a statului, controlul execuţiei bugetare etc. În aceeaşi categorie a
izvoarelor comune intră legi, hotărâri care conţin dispoziţii şi în domeniul
financiar.
Din categoria izvoarelor specifice dreptului financiar fac parte actele
normative care cuprind dispoziţii referitoare exclusiv la relaţiile financiare:
Legea finanţelor publice nr. 500/2002, Codul fiscal, Codul de procedură
fiscală, Legea 241/2005 privind combaterea evaziunii fiscale etc.
3
1.4. Normele dreptului financiar
4
Raporturile juridice reprezintă relaţiile sociale supuse reglementarii
normelor juridice. Raporturile de drept financiar ocupă un rol însemnat în
cadrul raporturilor juridice, având în vedere importanţa acestor relaţii
precum şi interesul deosebit al societăţii faţă de finanţele publice.
Raporturile juridice financiare sunt reprezentate de relaţiile sociale
care iau naştere în procesul constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor
băneşti ale statului şi care sunt reglementate de normele juridice financiare.
Raporturile de drept financiar se particularizează prin urmatoarele elemente
specifice:
- subiecţii participanţi la raporul juridic şi poziţia pe care o au unii
faţă de alţii;
- obiectul de reglementare;
- modalitaea de realizare a formei de activitate în cadrul căreia îşi au
sorgintea;
Astfel, raporturile de drept financiar se nasc numai în cadrul activităţii
financiare înfăptuite de stat prin organele sale. În cadrul acestor raporturi,
fără excepţie, unul dintre subiecţi este, întotdeauna, statul reprezentat de un
organ de specialitate care intră în raportul juridic financiar de pe poziţia de
purtător al autorităţii de stat. Această particularitate îi creează o poziţie de
superioritate faţă de ceilalţi subiecţi participanţi la raportul financiar,
persoane fzice si juridice2.
Raporturile de drept financiar se nasc, se modifică şi se sting pe baza
manifestării unilaterale de voinţă a statului, prin forme specifice prevăzute
de normele juridice financiare. Această particularitate oferă posibilitatea
executării directe de către organele statului a obligatiilor fiscale ale
2
Dan Drosu Saguna, Drept Financiar si Fiscal, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pag.74
5
contribuabililor, fără a mai fi necesară, în acest sens, o hotărâre
judecătorească.
În funcţie de sfera de cuprindere a finanţelor publice, raporturile de
drept financiar pot fi: raporturi juridice bugetare, raporturi juridice fiscale,
raporturi juridice bancare, raporturi juridice de creditare, raporturi juridice
valutare, raporturi juridice de control financiar etc.
Elementele constitutive ale raporturilor juridice financiare sunt
subiecţii, conţinutul şi obiectul.
Subiecţii participanţi la raportul financiar sunt, pe de o parte, statul
reprezentat printr-un organ de specialitate, iar pe de altă parte, persoanele
fizice sau juridice care au calitatea de contribuabil. Dintre persoanele fizice,
acestea pot fi: cetăţenii români, persoane fizice străine rezidente
(reprezentanţi diplomatici, comerciali, doctoranzi, studenţi, apatrizi) şi
persoane fizice nerezidente (artişti, sportivi, turişti, oameni de ştiinţă etc).
Conţinutul raporturilor de drept financiar îl constituie drepturile şi
obligaţiile subiecţilor participanţi, care diferă de cele ale altor raporturi
juridice, deoarece privesc necesitatea şi importanţa constituirii, repartizării şi
utilizării fondurilor băneşti ale statului. Astfel, organele financiare de stat au
dreptul şi obligaţia, în acelaşi timp, de a elabora bugetele publice şi de a
adopta măsuri pentru executarea lor, de a acţiona pentru stabilirea şi
încasarea veniturilor publice şi de a le administra conform dispoziţiilor
legale. În ce-i priveşte pe contribuabili, aceştia au obligaţia de a exercita
obligaţia financiară ce le revine prin plata impozitelor şi taxelor pe care le
datorează, dar au şi dreptul de a pretinde organelor financiare aplicarea
corectă a legii, precum şi dreptul de a contesta măsurile considerate nelegale.
Obiectul raporturilor juridice financiare este diferit, fiind determinat,
în primul rând, de sfera largă şi complexă a finanţelor publice, iar în al
6
doilea rand, de fapte, acte şi operaţiuni specifice activităţii fiscale. Astfel,
obiectul raporturilor financiare este format din acţiunile de prognoză şi
organizare bugetară, din actiunile de control financiar, din sumele de bani
care se individualizează şi se încasează ca impozite şi taxe etc.
7
publice de la nivelul municipiilor, oraşelor şi comunelor, camerele de
conturi judeţene, secţiile din teritoriu ale Gărzii financiare.
Organele statului care fac parte din aparatul financiar au ca principale
atribuţii: administrarea finanţelor publice, realizarea şi menţinerea
echilibrului financiar, monetar şi valutar al ţării, asigurarea eficienţei
economiei naţionale, organizarea şi urmărirea încasării veniturilor şi
efectuarea cheltuielilor bugetare, organizarea şi exercitarea controlului
financiar3.
8
Sarcinile finanţelor publice sunt aduse la îndeplinire, în mare măsură,
prin intermediul bugetului de stat ca principal plan financiar al statului.
Bugetul de stat este format din relaţii financiare prin intermediul cărora au
loc constituirea şi repartizarea celui mai important fond bănesc al societăţii,
fondul bugetar.
Cuvântul buget provine din limba franceză veche de la cuvintele
bouge sau bougette care desemnau o pungă din piele sau o pungă de bani.
Termenul a fost preluat în Anglia odată cu cuceririle normande, de unde s-a
răspândit în toată lumea cu semnificaţia financiară de azi. În România,
termenul de buget apare pentru prima dată în Regulamentele Organice.
Astfel, în Regulamentul Organic al Moldovei se întâlneşte termenul bindge,
dar şi expresia închipuirea cheltuielilor anului viitor. Înainte de apariţia
Regulamentului Organic, în ţările române nu a existat un buget în sensul
actual al cuvântului. Totuşi, pot fi menţionate Codicele de venituri şi
cheltuieli apărute pentru prima oară în Moldova în timpul domniei lui
Gheorghe Ştefan Voda (1654) şi apoi în Muntenia în timpul domniei lui
Constantin Brâncoveanu (1694-1704). Aceste condici nu aveau un caracter
executoriu, ele fiind simple acte de gestiune care se refereau la venituri şi
cheltuieli trecute.
Prima încercare de realizare a unui act financiar de tip modern
aparţine lui Nicolae Mavrocordat (în cea de a doua domnie, 1712), când a
prezentat Sfatului domnesc aşa numita Samă sau Băncile visteriei. Acest act
9
reprezenta o dare de seamă cu privire la natura veniturilor şi cheltuielilor
ţării4.
În reglementarea actuală, sistemul bugetar al ţării este organizat într-o
concepţie nouă impusă de economia de piaţă, renunţându-se la formula
bugetului unic de stat derivată din Planul naţional unic, instrument al
centralismului excesiv, trecându-se la un sistem de bugete distincte,
elaborate, aprobate şi executate în condiţii de deplină autonomie: bugetul de
stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale.
Pentru elaborarea, aprobarea şi executarea bugetelor sunt stabilite
competenţe precise pentru Parlament, Guvern, Ministerul Finanţelor Publice
şi alte organe.
Sistemul bugetar poate fi definit ca fiind planul financiar al statului
prin care sunt prevazute veniturile şi cheltuielile publice pentru o perioadă
determinată de timp, de obicei un an.
Importanţa sistemului bugetar în cadrul finanţelor publice poate fi
sintetizată astfel:
- participă în mod direct la îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor
statului;
- asigura autonomia reală a unităţilor administrativ-teritoriale;
- garantează realizarea efectivă a protecţiei sociale a unor categorii
importante de persoane;
- asigură echilibrul financiar şi valutar al statului;
- are un important rol stabilizator al economiei naţionale;
În ce priveşte natura juridică a bugetului, în doctrină s-au exprimat
mai multe teorii. Conform unor teorii, bugetul ar avea natura unui act
administrativ, iar potrivit altora, bugetul ar fi un act legislativ. S-a impus,
4
Ibidem, pag.286
10
însă, opinia potrivit căreia bugetul are natura juridică de lege, deoarece
Parlamentul adoptă numai legi şi, prin urmare, şi legea bugetară anuală.
11
Această categorie de venituri are o pondere redusă în formarea veniturilor
bugetare.
Veniturile publice extraordinare sunt considerate veniturile la care
statul apelează numai în cazuri excepţionale şi anume, atunci când
mijloacele băneşti provenite din resursele curente nu acoperă integral
cheltuielile bugetare.
2. Cheltuieli publice
Cheltuielile publice reprezintă modalităţi de repartizare şi utilizare a
fondului bănesc bugetar în vederea atingerii obiectivelor generale ale
societăţii. Cheltuielile publice sunt repartizate de la bugetul de stat pentru:
- acoperirea nevoilor militare;
- funcţionarea aparatului de stat;
- plata datoriei publice;
- acoperirea nevoilor social-culturale şi a celor de cercetare-
dezvoltare;
- acordarea de subvenţii;
Repartizarea cheltuielilor pe aceste domenii se face în funcţie de
nivelul de dezvoltare economico-socială al fiecărui sat.
Factorii care determină creşterea cheltuielilor publice sunt: sporirea
cheltuielilor militare, creşterea numerică a aparatului de stat şi înzestrarea
acestuia cu mijloace moderne de acţiune, extinderea reţelei de instituţii
publice de învăţământ, sănătate, cultură, organizarea asigurărilor,
asistenţei şi protecţiei sociale, dezvoltarea infrastructurii etc6.
6
Ibidem, pag.295
12
Părţile sistemului bugetar
7
Ibidem, pag.298
13
CAP. III ACTIVITATEA BUGETARĂ A STATULUI.
PROCEDURA BUGETARĂ
14
respectiv şi se definitivează prin contul de încheiere a exerciţiului bugetar în
anul următor.
15
dată acestora. Această îndrituire a Parlamentului este asigurată prin
adoptarea anuală a legii bugetare, precum şi prin normele juridice cuprinse
în legea finanţelor publice.
16
creează un deficit bugetar care urmează să fie acoperit din venituri
extraordinare.
9
Dan Drosu Saguna, op. cit. pag.303
17
f. Principiul realităţii bugetare
18
3. Elaborarea proiectelor bugetare
19
bugetare anuale şi proiectele bugetelor pe care le depune la Guvern până la
data de 30 sept. a fiecărui an. După însuşirea proiectelor legilor bugetare şi a
proiectelor bugetelor de către Guvern, acesta le supune spre adoptare
Parlamentului cel mai târziu până la data de 15 oct. a fiecărui an –art. 35 din
Legea nr. 500/2002
Proiectul bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia
macroeconomică a ţării pentru anul bugetar pentru care se elaborează
proiectul de buget şi proiecţia acestuia în următorii trei ani.
20
Elaborarea proiectelor bugetelor locale revine organlor locale ale
unităţilor administrativ-teritoriale. Calitatea de ordonator principal de credite
la nivelul unităţilor administrativ teritoriale o au primarii comunelor,
oraşelor, municipiilor, si preşedinţii consiliilor judeţene la nivelul judeţelor.
Aprobarea acestui buget se face de către Parlament până cel mai târziu
la data de 31 dec. a fiecărui an. Aprobarea se face pe ansamblu pentru
ministere şi celelalte organe de stat. Dacă bugetul de stat nu se aprobă până
la 31 dec., guvernul este abilitat să-şi îndeplinească sarcinile ce-i revin
potrivit bugetului anului precedent, dar pe o perioadă de cel mult trei luni.
Dezbaterile asupra proiectelor legii bugetare şi a bugetului au loc separat în
cele două camere ale Parlamentului, eventualele divergenţe fiind soluţionate
de o comisie comună parlamentară. După aprobarea bugetului de stat şi
adoptarea Legii bugetare, aceasta din urmă este promulgată de preşedintele
României şi publicată în Monitorul Oficial.
21
Este de competenţa Parlamentului şi are loc, de regulă, odată cu
aprobarea proiectului bugetului de stat pentru anul următor. Această
opraţiune echivalează cu un control ulterior asupra modului în care
executivul a îndeplinit sarcinile aprobate de Parlament prin legile bugetare
anuale.
5. Execuţia bugetară
22
5.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare-
art. 48 din Legea 500/2002
23
cheltuielilor bugetare impune organelor financiar-bancare, organelor
centrale ale administraţiei de stat şi agenţilor economici, obligaţia de a
realiza la termen şi în cuantumul prevăzut a indicatorilor financiari, aceasta
fiind condiţia esenţială pentru realizarea unei execuţii echilibrate a
bugetului în cursul anului bugetar.
24
Veniturile asigurărilor sociale de stat se desfăşoară pe capitole
conform clasificaţiei bugetare , în conturi deschise la sucursalele BCR pe
seama Direcţiilor Judetene de Muncă şi Protecţie Socială.
Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat se efectuează în baza
creditelor repartizate Direcţiilor de Muncă şi Protecţie Socială. Din aceste
conturi se efectuează plata pensiilor, ajutoarelor sociale şi ajutoarelor de
şomaj.
25
3. urmărirea realizării veniturilor bugetare care se face atât de
organele care au dreptul de a le încasa cât şi de alte organe
cum ar fi Ministerul Finanţelor Publice şi organele
financiare locale de pe lângă primării şi prefecturi;
În procesul încasării veniturilor bugetare pot apare venituri încasate
fără să se cunoască veriga bugetară căreia îi sunt destinate. Aceste venituri
se înregistrează provizoriu într-un cont de venituri neclarificate urmând ca
într-un anumit termen, cel mult o lună, situaţia lor să fie clasificată şi să fie
înregistrate în conturile bugetare respective. În cazul în care nu se reuşeşte
identificarea veniturilor în cauză, acestea vor fi trecute în contul încasări din
diverse alte surse ale bugetului de stat.
De asemenea, pot să apară sume încasate în plus faţă de cele datorate
legal sau încasate fără temei legal. Aceste sume se pot compensa cu alte
venituri datorate sau care vor fi datorate în viitor de acelaşi plătitor ori vor fi
restituite10.
26
Creditele sau alocaţiile bugetare reprezintă sume de bani puse la
dispoziţia unor beneficiari, în limita cărora se poate decide efectuarea de
cheltuieli bugetare pentru finanţarea unor activităţi social-economice.
Aceste sume sunt primite cu titlu gratuit de către beneficiary, fiind
nerambursabile.
Schimbarea destinaţiei creditelor bugetare este interzisă, fiind
calificată de legea penală ca infracţiune de deturnare de fonduri. Folosirea
creditelor bugetare este prevăzută numai în sarcina persoanelor care au
calitatea de ordonatori de credite. Această calitate este conferită de lege
conducătorilor instituţiilor publice cu personalitate juridică. Potrivit art. 21
al. 1 din Legea nr. 500/2002 ordonatorii de credite se împart în trei categorii:
principali, secundari şi terţiari.
În raport de calitatea şi poziţia instituţiei publice pe care o conduc,
ordonatorii de credite îndeplinesc două categorii de atribuţii:
- atribuţii de repartizare a alocaţiilor bugetare cuvenite unităţilor
subordonate;
- atribuţii de utilizare a fondurilor bugetare a sumelor aprobate
pentru unităţile pe care le conduc11;
Ordonatorii principali de credite ai bugetului administraţiei centrale
de stat sunt ministrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale
administratiei centrale, conducatorii altor autorităţi publice si conducătorii
institutiilor publice autonome- art. 20 alin. 1 din Legea 500/2002.
Ordonatorii principali pot atribui această calitate şi altor persoane
din conducerea instituţiei respective, care dobândesc astfel calitatea de
ordonator principal prin delegaţie. Delegarea calităţii de ordonator
11
Ibidem, pag.319
27
principal se comunică Ministerului Finanţelor Publice şi BNR.. Delegarea
poate fi generală (cu competenţă deplină) sau specială (numai pentru
anumite operaţiun).
De asemenea, delegarea poate fi temporară sau pe durată
nedeterminată. Delegarea poate fi revocata oricând, decizia de revocare se
va comunica Ministerului Finanţelor şi BNR.
Ordonatorii secundari sau terţiari de credite ai bugetului central de stat
sunt, după caz, conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din
subordinea ministerelor şi a celorlalte organe centrale finantate din acest
buget- art. 20 alin. 4 din Legea 500/2002.
28
TEORIA GENERALA A IMPOZITELOR SI A TAXELOR
12
Ibidem, pag. 370
29
3) Impozitul are caracter nerambursabil, deoarece statul nu este
obligat să restituie contribuabililor sumele percepute cu acest titlu. Odată
constituite fondurile generale ale societăţii, acestea trebuie utilizate numai
pentru finanţarea unor acţiuni şi obiective de interes general, necesare
tuturor membrilor societăţii.
4) Impozitele se datorează în confomitate cu dispoziţiile legale,
deoarece nici un impozit al statului nu poate fi stabilit şi nu poate fi
perceput decât în „puterea unei legi” conform principiului ; „nullum
impositum sine lege” .
Potrivit art. 139 alin.1 din Constituţie ”impozitele, taxele şi orice
alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de
stat se stabilesc numai prin lege” , iar potrivit art.139 alin.2 „impozitele şi
taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, în limitele şi
condiţiile legii”.
5) Obligaţia plăţii impozitelor revine persoanelor fizice şi juridice
care au calitatea de contribuabili.
6) Impozitul se datorează pentru veniturile realizate şi bunurile
deţinute de contribuabili. Această trăsătură este strâns legată de caracterul
legal al impozitului, deoarece sunt supuse impozitării numai acele venituri
şi bunuri ale contribuabililor care, în conformitate cu dispoziţiile legale,
sunt impozitate; „per a contrario” este ilegala impozitarea unor bunuri sau
venituri ale contribuabililor, care nu sunt prevăzute în actele normative
care instituie astfel de obligaţii.
30
Perceperea abuzivă a impozitelor atrage restituirea de îndată
contribuabililor a sumelor plătite cu acest titlu, iar funcţionarii publici
vinovaţi vor răspunde, după caz, disciplinar,contraventional sau penal.13
CLASIFICAREA IMPOZITELOR
13
Gelu Maruntelu, op. cit., pag.179
14
DAN DROSU SAGUNA, op cit., pag.376
31
impozitelor indirecte fac parte T.V.A., accize, taxe vamale (de import, de
export, de tranzit), taxe de timbru.
32
3) Reprezintă o contribuţie pentru acoperirea cheltuielilor
necesare serviciilor solicitate de diferite persoane, în timp ce impozitele
reprezintă contribuţii pentru acoperirea cheltuielile generale ale societăţii.
4) Reprezintă plăţi făcute de persoanele fizice şi juridice
pentru servicii efectuate în mod direct şi imediat acestora de către organe
sau instituţii de stat specializate.
La stabilirea şi aplicarea taxelor se au în vedere următoarele principii:
- unicitatea taxării, în sensul că o persoană datorează o singură
dată o sumă cu titlu de taxă pentru serviciul prestat
- răspunderea pentru neîndeplinirea obligaţiei de plată revine
funcţionarului sau persoanei încadrata la instituţia sau organul respectiv, şi
nu debitorului
- actele nelegal taxate sunt lovite de nulitate absolută
- taxele au caracter anticipativ deoarece ele se datorează şi se
achită în momentul solicitării serviciilor ce urmează a fi efectuate de organe
sau instituţii de stat.15
15
DAN DROSU SAGUNA, op cit., pag.387
33
TITLURILE DE CREANŢĂ BUGETARĂ
34
2) Titlurile de creanţă bugetară implicite sunt acte juridice
întocmite cu un alt scop, însă în măsura în care conţine şi cuantumul
sumelor pe care un contribuabil le datorează bugetului de stat cu titlu
de impozit şi taxă, constituie titlu de creanţă bugetară.
În această categorie intră:
- documentele (statele) de plată a salariilor şi a altor drepturi
salariale impozabile;
-documentele ce constată plata către asociaţi sau acţionari a
dividentelor cuvenite acestora;
- actul constatator întocmit de organele de control financiar în
măsura în care constată şi obligaţii bugetare cu titlu de impozite , taxe,
dobânzi, penalităţi de intârziere în sarcina contribuabilului.
35
datorate bugetului de stat sau bugetelor locale cu titlu de impozite şi taxe,
organele fiscale au dreptul să procedeze direct la executarea silită a acestor
sume fara a mai necesara obtinerea, in acest sens, a unei hotarari judcatoresti
definitive si investite cu formula executorie.
2) O altă particularitate a titlului de creanţă bugetară o constituie cea
de act declarativ de drepturi şi obligaţii. Importanţa practică a acestei
particularităţi rezidă în dreptul statului de a încasa sumele pe care un
contribuabil le datorează bugetului cu titlu de impozite şi taxe, de la data
naşterii obligaţiei în sarcina contribuabilului respectiv, care coincide cu
momentul realizării veniturilor impozabile şi a dobândirii bunurilor
impozabile sau taxabile. În virtutea acestei particularităţi , titlurile de
creanţă bugetară sunt acte juridice care produc efecte retroactiv, adica la o
data anterioara celei la care sunt emise..
36