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Sylvie BIAREZ
Résumé
Introduction
L'une des tendances est de considérer que les collectivités locales en France
du fait de facteurs exogènes, de la décentralisation et des multiples partena-
riats ont acquis une souplesse et des possibilités de régulation par rapport à
l'État. Cette approche se double du rôle accru joué par les groupes privés
dans le domaine des services publics, laissant sous-entendre que le partena-
riat public-privé reste une des formes de la gestion territoriale (Le Galès
1995: 57-95). Ces propositions traduisent des évolutions réelles (Lorrain
1995: 105-129). Néanmoins, elles demandent à être intégrées dans des si-
tuations politico-culturelles, dans la complexité des problèmes et dans le fait
que les modifications ne traduisent pas une rupture totale avec le passé. Es-
paces, réseaux et territoires sont les faces d'une action publique en France
que l'on tente de qualifier, mais qui laisse dans l'ombre les modalités de l'ac-
tion politique comme l'existence d'une citoyenneté. Car le doute est permis
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La politique contractuelle (contrat de Plan État-région, contrat de ville) est souvent pour l'État un
moyen d'orienter l'action des collectivités locales.
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Il existe en France plus de 36.000 communes et de nombreux organismes de coopération intercom-
munale auxquels il faut ajouter les régions, les départements et les autorités déconcentrées de l'Etat.
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Février 1995.
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Il fixe les orientations en matière d'aménagement du territoire, d'environnement et de développe-
ment. Il établit les principes régissant les grandes infrastructures, les équipements et les services col-
lectifs d'intérêt national.
TERRITOIRES, ESPACES URBAINS, ESPACES PUBLICS 5
l'État peut adapter son action et ses services. Le pays concerne les solidari-
tés entre l'espace rural et la ville.
Le document introductif concernant le débat national sur l'aménagement
du territoire prévoyait trois niveaux d'organisation : les zones à dominante
rurale, les zones comprenant des villes de taille intermédiaire et les territoi-
res sous l'influence des métropoles. Les zones à dominante rurale pourraient
s'organiser sous forme de pays. Les villes moyennes bénéficieraient d'une
coopération sous forme de réseaux. Les grandes villes ont seulement fait
l'objet d'un rapport élaboré par une commission de la Datar dans le cadre du
schéma national d'aménagement du territoire.
La commission souligne que les villes régionales évoluent dans une
grande diversité et sans appui de l'État. La capitale concentre, outre les
fonctions politiques nationales et internationales, toutes les fonctions straté-
giques (finance, gestion, conception, marketing). La France ne possède pas
de métropole reconnue internationalement, particulièrement sur le plan des
affaires, de la diplomatie et des finances. L'objectif de l'aménagement du
territoire serait donc de promouvoir quelques grandes villes au rang interna-
tional, (Lyon, Toulouse, Bordeaux, Marseille, Lille...), où seraient implantés
des centres décisionnels, des entreprises multinationales, des grands inves-
tissements. Cette commission propose également de créer des gouverne-
ments d'agglomération, afin de passer progressivement de l'intercommunali-
té fonctionnelle à la supracommunalité pour les cent plus grandes aggloméra-
tions.5 Cette autorité, élue au suffrage universel, qui pourrait ainsi être identi-
fiée par le citoyen, édicterait un projet d'aménagement et de développement
supracommunal. Elle devrait se doter de fonds propres et en déterminer l'em-
ploi selon des procédures contractuelles avec les communes de base.
Il ne semble pas que l'on s'achemine avec de telles propositions vers la
création d'un nouveau niveau d'administration, puisque les processus de
coopération intercommunale offrent des modalités diverses de regroupe-
ment. Il s'agit de modifier la nature de ces autorités par l'élection au suffrage
direct, et de leur donner la possibilité d'établir des diagnostics stratégiques,
de mener des politiques publiques et de négocier les aides nationales, euro-
péennes et régionales sur la base de projets globaux.
Les problèmes d'organisation des territoires reste au coeur des préoccu-
pations d'aménagement du territoire, sans qu'on sache l'impact réel de ces
propositions.6 La politique d'aménagement du territoire est passée d'une ac-
tion volontariste à une conception défensive (explosion dans les banlieues,
difficultés du monde rural). Une reprise de l'aménagement du territoire afin
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Les regroupements intercommunaux ne sont pas élus au suffrage direct ; ils ont le plus souvent le
statut d'établissement public.
6
Le changement de gouvernement entraîne une remise en question de la loi de 1995.
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La constitution considère que la souveraineté nationale appartient au peuple et qu'aucune collecti-
vité territoriale ne peut s'en attribuer l'exercice. Cette situation rend impossible la création d'un terri-
toire sub-national où s'exercerait une régulation politique plus globale.
TERRITOIRES, ESPACES URBAINS, ESPACES PUBLICS 7
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L'urbanisme pour les communes, l'action sociale, la santé et l'équipement rural pour les départe-
ments, l'aménagement du territoire, la formation professionnelle pour les régions.
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Politique de solidarité (insertion, logement, ville), planification (contrat de plan), aménagement
du territoire.
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laissés le plus souvent à l'appréciation des élus. A côté des syndicats à voca-
tion unique et multiple, des communautés urbaines et des districts, la loi
d'orientation relative à l'administration territoriale a créé les communautés
de communes et les communautés de villes sous forme d'établissement pu-
blic avec deux compétences obligatoires, l'aménagement de l'espace et le
développement économique.
Quelques exemples pris parmi les grandes agglomérations montrent les
difficultés d'une régulation politique qu'entraîne cette complexité.11 En in-
troduisant les concepts de gouvernance et de réseaux de politiques publi-
ques, on mesure les difficultés de contrôle de l'autorité locale. Ces considé-
ration mettent en doute la légitimité politique fondée sur l'élection locale et
sur un espace public de délibération et de négociation.
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Voir Ministère de l'Equipement, Secrétariat Permanent du Plan Urbain (1996) et Qui fait la ville
aujourd'hui ? (1997).
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Restructuration de trois quartiers, reconstruction d'un habitat neuf et désenclavement. Ce projet
est un prolongement de l'opération "Euroméditerranée".
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de pouvoir. On fondera cette approche sur une discussion des théories ac-
tuelles en essayant de les confronter à des exemples.
Le système local a donné lieu à des conceptualisations évolutives depuis
les années 70. L'approche politico-administrative de Grémion (1976) repo-
sait sur les relations de dépendance entre les administrations de l'État et les
élus locaux. La problématique des notables permettait de favoriser une mé-
diation en faveur de l'État. Le paradigme de pouvoir local qui lui a succédé
prenait en compte l'autonomisation progressive des territoires, particulière-
ment des villes avant la décentralisation, ainsi que les revendications parti-
cipatives, indice de la montée des catégories moyennes et de la progression
de la gauche aux élections après 1970. Le jeu des élus, des techniciens, des
partis politiques, des représentants d'association et de groupes sociaux ren-
forçait le pouvoir local (Biarez 1989). La notion de gouvernement local in-
tervient fin des années 80 (Mabileau 1991). Elle consacre l'augmentation
des prérogatives locales, la capacité des villes à mettre sur agenda des poli-
tiques territoriales (Muller 1990) en partenariat avec l'État, avec d'autres
collectivités ou groupes sociaux. Cependant cette notion ne sera pas jugée
suffisante pour expliquer la complexité de l'action territoriale aux prises
avec des systèmes flexibles et de nouveaux opérateurs.
Le terme de gouvernance s'il s'en réfère à une conception anglo-saxonne
due aux bouleversements subis par le gouvernement local en Grande-
Bretagne veut souligner les changements opérés dans les systèmes d'action
publique. La gouvernance est un ensemble complexe d'institutions et d'ac-
teurs qui se situent au-delà de l'idée unitaire et hiérarchique de gouverne-
ment (Stoker 1996). Les frontières et les responsabilités restent floues entre
les questions sociales et économiques dans des systèmes qui impliquent le
secteur privé et des groupes sociaux actifs. Dans les relations de gouver-
nance aucune organisation n'a une complète autonomie. Selon ce processus
d'interdépendance, l'acteur qu'il soit public ou privé n'a pas les ressources
nécessaires pour agir de manière unilatérale.
La gouvernance insiste donc sur l'interdépendance des réseaux d'ac-
teurs publics et privés, sur la capacité de satisfaire certains intérêts et sur
l'autonomie d'action de ce réseau. Elle concrétise une fragmentation du
gouvernement local. Mais pour certains (Stocker 1996) cette fragmenta-
tion oblige à repenser de nouveaux modes d'intervention de la collectivité
sans que le succès d'une régulation soit assuré. Or c'est cette idée de régu-
lation qui reste floue. Face à des politiques publiques impliquant des ac-
teurs et des systèmes inter-organisationnels divers, quel est le rôle de l'ac-
tion politique ? S'agit-il d'établir des modes d'intermédiation et en s'en ré-
férant au processus de décision de réguler différentes relations, de refor-
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muler des normes ? Cette question n'est pas abordée puisque le but est de
banaliser l'action politique.
La problématique des réseaux de politiques publiques (Le Galès et That-
cher 1995) paraît complémentaire à la notion de gouvernance, elle contribue
surtout à mieux l'éclairer. Le réseau porte sur des niveaux intermédiaires de
politiques publiques et sur une analyse sectorielle de ces politiques. De
plus, l'étude des réseaux implique que l'on considère directement ces ac-
teurs, ce qui contribue à mettre sur un même plan les acteurs étatiques et
non étatiques, à rejeter l'enchaînement linéaire de l'action publique en fa-
veur d'interactions multiples, à ne pas partir des découpages administratifs.
L'existence des deux types de réseaux est soulignée ; les réseaux thémati-
ques (nombre de participants importants, intérêts diversifiés, interactions
fluctuantes, conflits fréquents) et les communautés de politique publique
(participants limités, intérêts professionnels ou économiques, hiérarchisa-
tion, interactions et consensus). L'existence d'intérêts et de valeurs partagés, à
laquelle s'ajoute l'idée d'échange politique de Pizzorno (consensus social) ain-
si que les ressources offertes par l'État permettent de consolider le réseau.15
Par conséquent, l'approche par les réseaux relativise le rôle de l'État en inte-
raction avec les acteurs institutionnels; ceci consacre l'érosion entre secteur
public et privé. Néanmoins, elle n'est pertinente que si l'on dépasse le carac-
tère descriptif pour utiliser l'échange politique ou le néo-institutionnalisme.
L'institutionnalisation du réseau est une donnée intéressante pour com-
prendre si les gouvernements locaux en France sont en voie de changement.
Ces gouvernements qui jouissent toujours d'une représentation politique
forte et qui oeuvrent de manière différenciée avec l'État, les administrations
déconcentrées et différents partenaires dépassent-ils le réseau thématique
souple et variable pour acquérir une stabilité institutionnelle ?
Le vieil institutionnalisme considérait les institutions comme des détermi-
nants des systèmes politiques ou comme des cadres stables de l'interaction po-
litique. L'approche néo-institutionnaliste (Stone 1992 : 167-168) leur confère
une dynamique constructive. Les institutions sont à la fois des variables indé-
pendantes et d'intermédiation qui obligent à reconsidérer cette source de
contrôle ; elles peuvent modifier les résultats de l'activité politique en influen-
çant la manière dont les acteurs définissent leurs intérêts. Les institutions éla-
borent des normes, des principes de comportement, des politiques symboli-
ques et diverses structures. Ces normes et ces comportements peuvent servir à
légitimer certains processus. C'est ainsi que les interactions entre structures
concrètes et cognitives (conscience sociale d'une élite experte) peuvent façon-
ner des intérêts, redistribuer le pouvoir et produire des résultats politiques.
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Accès privilégié à la décision, capacité d'expertise, subvention etc...
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Une telle grille d'analyse nous interroge sur l'évolution des gouverne-
ments urbains dans leur relation avec le secteur privé. L'autonomie gestion-
naire des villes et le partenariat entre les acteurs institutionnels ouvrent la
voie à des acteurs ayant des compétences techniques ou des affinités de sa-
voirs (Gaudin 1995: 31-56). Le développement de l'expertise en faveur des
collectivités peut mobiliser des organismes et des professionnels privés.
L'affaiblissement des services déconcentrés de l'État facilite cette situation.16
Le retrait de l'État laisse plus de place à de nouveaux groupes, à des promo-
teurs capables de proposer des opérations, d'assembler plusieurs métiers et
de présenter des projets clés en main. De même la souplesse des modalités
de la privatisation allant du tout privé au contrat d'assistance reste un atout
pour le pouvoir local.
Cependant quelles que soient les influences qui se manifestent en amont
des décisions, la mise sur agenda d'une opération et sa décision dépendent
des gouvernements locaux. On ne peut écarter d'un revers de main les as-
pects symboliques et financiers de la gestion locale. L'élu local doit rendre
des comptes à ses électeurs, de même que ceux-ci contribuent aux finance-
ments des projets. En revanche, l'accroissement des acteurs dans l'exécution
des politiques publiques, face à des autorités locales qui sont les autorités
organisatrices, pose la question d'une modification de leur rôle politique et
de leur capacité de contrôle.
L'exemple de la communauté urbaine de Lyon permet d'avancer quel-
ques hypothèses. Le poids des leaderships politiques, l'entente avec les
communes proches, la présence de techniciens, les négociations avec les
élus constituent l'essentiel du pouvoir de décision de cet établissement pu-
blic. Néanmoins, si les décisions sont prises par les responsables locaux, les
délégations successives de compétences pour certaines opérations lors du
passage à l'exécution posent des problèmes.
La cité internationale de Lyon dont l'objectif était de créer un pôle ter-
tiaire débute dans les années 1985 en accord avec la chambre de commerce
et le patronat lyonnais. Après de nombreuses péripéties, une société d'éco-
nomie mixte (SEM) est créée. L'aménageur est un groupe privé. La ville de
Lyon propriétaire des terrains les cède sous forme de bail emphytéotique de
99 ans. En échange ce groupe s'engage à faire certaines opérations. Si au
départ la réalisation du projet incombe au secteur privé, des difficultés vont
conduire la ville à financer le palais des congrès ; la société privée se tour-
nera vers la réalisation de bureaux, opération plus rentable. De même la
SEM devait être l'aménageur. En contact avec les collectivités et l'opérateur,
elle assure désormais l'interface, fait des études et facilite la cohérence de
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L'expertise des services déconcentrés de l'Etat est surtout utilisée par les petites villes qui ont peu
de moyens techniques.
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Les collectivités locales demanderaient à solliciter l'avis du Tribunal administratif ou de la
Chambre régionale des comptes avant la prise de certaines décisions.
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Comprenant des élus, des professionnels, des associations.
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Cette loi, qui s'applique à Paris, Lyon et Marseille, découpe la ville en mairies d'arrondissement
ayant de faibles compétences.
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le débat sur les différentes formes de participation est dans l'air. Néanmoins
parler de partenariat serait excessif.
L'optimisme véhiculé par la notion de gouvernance ou de contractualisa-
tion qui consiste à souligner l'aspect démocratique de nouveaux partenariats
se heurte à des catégories dirigeantes formées d'élus et de techniciens pou-
vant s'associer plus à des élites administratives, économiques et profession-
nelles qu'à des populations. Dans le domaine de la politique urbaine, il est
rare que l'on assiste à l'intervention de groupes sociaux au stade de l'élabo-
ration d'un projet, et encore moins à l'association de ces groupes en amont
des décisions d'orientation concernant l'agglomération. Le partenariat avec
les groupes sociaux se heurte à de nombreuses difficultés : prégnance de la
représentation politique, attrait pour le leadership, désintérêt des popula-
tions, absence de valorisation territoriale par les médias, élection au suf-
frage indirect des regroupements intercommunaux. Mais avant tout, c'est
l'impuissance à créer un espace public d'où pourrait résulter l'élaboration
d'un intérêt général qui est en cause.
Sans prendre à la lettre l'approche d'Habermas (Habermas 1972; Ferry
1987), qui distingue d'une part un espace d'intercommunication des citoyens et
d'autre part le fonctionnement d'un système politico-administratif rationalisé,
on peut considérer l'espace public comme un lieu pratique d'échange et de dé-
libération, un champ qui s'ouvre à une problématique de la légitimité politique
comme à des expériences communes et à des reconnaissances collectives.
L'espace public permet aussi de repenser l'action politique. Arendt
(1995) se demande si la politique a encore un sens dans le monde moderne.
Elle insiste sur la composante de la domination qui régit les formes de gou-
vernements. Pour elle, seule la pluralités des hommes vivant ensemble ainsi
que la liberté (capacité d'agir) donnent un sens à l'action politique. Si le pou-
voir politique est pris chez Weber dans l'étau de la violence et de la domina-
tion, le pouvoir politique selon Arendt apparaît comme l'agir ensemble. Sa
conception est proche d'une opinion publique qui permet de faire apparaître
l'espace public. Car la pluralité des opinions ne relève pas de l'exigence de vé-
rité propre à la science, mais de la justesse de l'action par l'argumentation, le
débat public, la confrontation (Ladrière 1992: 30). On peut donc penser l'es-
pace public comme un lieu de délibération, un lieu où s'élabore un sens de
l'action dans une situation donnée à travers des demandes et des argumenta-
tions diverses. L'espace public en tant qu'espace de communication et d'action
nous ramène donc à une double préoccupation ; celle qui a trait à l'institution-
nalisation au sens large (travail permanent de l'institué sur l'instituant) et celle
des représentations sociales et symboliques soumises à des évolutions, l'en-
semble permettant de réactiver la représentation politique.
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Conclusion
La question posée au départ était de savoir si les territoires dans leur dimen-
sion institutionnelle gardaient leur pertinence politique. Les évolutions de
l'action publique locale que l'on peut observer ne comportent pas une rup-
ture totale avec le passé, elles tendent cependant à déstabiliser l'action poli-
tique et la démocratie locale traditionnelle.
L'exemple de la politique d'aménagement du territoire qui consiste à at-
ténuer les déséquilibres économiques entre les territoires montre l'interven-
tion d'un Etat en creux. Les collectivités locales, particulièrement les gran-
des villes, ont acquis par la décentralisation, l'ouverture à la mondialisation
et à l'Europe une autonomie de gestion nouvelle. La décentralisation a accru
le poids de la représentation politique, tout en contribuant à complexifier
l'action publique. L'association entre acteurs institutionnels, l'existence d'or-
ganisations ou de réseaux d'acteurs spécifiques pour l'élaboration et la mise
en œuvre de l'action publique en sont les caractéristiques. L'exemple de
quelques agglomérations montre les difficultés, face à des actions publiques
fragmentées, à mener une régulation politique. La problématique des ré-
seaux d'acteurs révèle l'intervention d'acteurs privés (professionnels et éco-
nomiques) au stade de l'exécution des grands projets et les problèmes de
contrôle et de médiation des collectivités locales.
Il existe un décalage entre la capacité des villes à mener des actions pu-
bliques fragmentées et l'action politique qui implique, outre une mise en co-
hérence sur des territoires pertinents, un espace public de débat et de négo-
ciation avec des groupes sociaux issus des populations. Cette recherche de
nouveaux modes de guidage et de la légitimité politique apparaît d'autant
plus nécessaire que l'intervention des élus est fondée traditionnellement sur
les valeurs de la démocratie locale et que la construction européenne donne
une acuité plus grande aux questions de proximité.
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Références bibliographiques