S

Ediciones
UNESCO
MiGrAción sin fronterAs

Organización
de las Naciones Unidas
para la Educación,
E n s ay o s s o b r E l a l i b r E c i r c u l a c i ó n d E l a s p E r s o n a s la Ciencia y la Cultura
publicación dirigida por Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire
¿Qué sucedería si se suprimieran los controles fronterizos y si los

individuos pudiesen desplazarse libremente a través del mundo? Migración
la hipótesis de una “migración sin fronteras” —también llamada
“fronteras abiertas”— suscita el interés creciente de universitarios,
onG y políticos. En un mundo globalizado donde los flujos migratorios
sin
parecen escapar a los esfuerzos de regulación de los Estados, esta
hipótesis constituye una idea estimulante que incita a reconsiderar las
políticas y las prácticas actuales de migración y plantea la cuestión clave fronteras
del derecho a la movilidad.
Ensayos sobrE la librE
Esta publicación, que recoge enfoques regionales de especialistas de
los cinco continentes, explora los diferentes aspectos de la hipótesis circulación dE las pErsonas
de la “migración sin fronteras”, destacando sus puntos fuertes y débiles, y
examina las convergencias y las contradicciones entre los distintos puntos
de vista sobre el tema.
Los directores de esta publicación trabajan en la Sección Migraciones

Internacionales y Políticas Multiculturales del Sector de Ciencias Sociales
y Humanas de la UNESCO.
Paul de Guchteneire
Antoine Pécoud y
Publicación dirigida por
diseño de la portada : andrew Esson
www.unesco.org/publishing
ISBN 978-92-3-304024-3 Antoine Pécoud
Sector de y Paul de Guchteneire

Ciencias Sociales
y Humanas
Organización
de las Naciones Unidas 9 789233 040243 Colección Estudios en Ciencias Sociales
para la Educación,
la Ciencia y la Cultura
Publicado en 2008 por la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
7, place de Fontenoy
75732 Paris 07 SP
© UNESCO 2008
Todos los derechos reservados
ISBN 978-92-3-304024-3
Las ideas y las opiniones expresadas en esta obra

son las de los autores y no reflejan necesariamente
el punto de vista de la UNESCO.
Los términos empleados en esta publicación y la
presentación de los datos que en ella aparecen no
implican, de la parte de la UNESCO, toma alguna
de posición en cuanto al estatuto jurídico de los
países, territorios, ciudades o regiones, ni respecto
de sus autoridades, sus fronteras o límites.
Impreso por Nouvelle Imprimerie Laballery, Clamecy
Impreso en Francia
Migración sin fronteras
Ensayos sobre la libre circulación de las personas
Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire
Colección Estudios en Ciencias Sociales
Ediciones UNESCO
Índice de materias
Lista de cuadros 7
Preámbulo 9
Pierre Sané, Director General Adjunto de Ciencias Sociales y Humanas,
UNESCO
Capítulo 1 Introducción: la hipótesis de la migración sin fronteras 13
Parte I Cuestiones teóricas

Capítulo 2 Factores económicos y políticos de la libre circulación
de las personas 55
Nigel Harris
Capítulo 3 Las fronteras de la movilidad 79
Catherine Wihtol de Wenden
Capítulo 4 Ética, economía y gobernanza de la libre circulación 97
Mehmet Ugur
Capítulo 5 Gestionar la migración: ¿hacia el régimen perdido? 137
Bimal Ghosh
Capítulo 6 Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar 167
Han Entzinger
Parte II Perspectivas regionales

Capítulo 7 Europa sin fronteras: ¿retórica, realidad o utopía? 189
Jan Kunz y Mari Leinonen
Capítulo 8 Crear un África Occidental sin fronteras: obstáculos y
perspectivas para la migración intrarregional 219
Aderanti Adepoju
Capítulo 9 Historia, realidad y negociación de la libertad
de circulación en el África Meridional 237
Sally Peberdy y Jonathan Crush
Capítulo 10 Migración sin fronteras: un largo camino por recorrer
en la región asiática 267
Graziano Battistella
Capítulo 11 ¿Un mundo sin fronteras? La inmigración mexicana,
las nuevas fronteras y el transnacionalismo en los
Estados Unidos 295
Alejandro I. Canales e Israel Montiel Armas
Capítulo 12 La libre circulación de los migrantes calificados
en América del Norte 323
Rafael Alarcón
Capítulo 13 Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas
en el Cono Sur 341
Alicia Maguid
Notas sobre los autores 365
Lista de cuadros
Cuadro 6.1: Formas de solidaridad: mutua/unilateral y formal/informal 171

Cuadro 7.1: Extranjeros en la Unión Europea 192
Cuadro 7.2: Tres hipótesis futuras para las fronteras y la migración
en Europa 206
Cuadro 12.1: Distribución por sexos de la población mexicana
de 25 años o más con un nivel de educación profesional
o de posgrado, 2000 328
Cuadro 12.2: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos, por tipos
y clases de admisión, 2003 329
Cuadro 12.3: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos por razón
de empleo preferencial, 2003 330
Cuadro 12.4: Distribución de trabajadores inmigrantes calificados
admitidos en el Canadá, con arreglo a los diez principales
países de última residencia permanente, 1996-2000 332
Cuadro 12.5: Distribución de los inmigrantes en el Canadá por país
de origen, 1961-2000: países seleccionados 334
Cuadro 12.6: Número de titulares de visados TLC admitidos en el Canadá,
México y los Estados Unidos, por país de ciudadanía, 2003 336
Cuadro 13.1: Países del Cono Sur: población total e impacto de
la migración internacional en los censos de 1980,
1990 y 2000 346
Cuadro 13.2: Países del Cono Sur: inmigrantes intrarregionales
por país de nacimiento; censos de 1990 y 2000 348
Cuadro 13.3: Países del Cono Sur y Perú: indicadores económicos
y sociales, 1990-2002 357
Preámbulo
Pierre Sané, Director General Adjunto de Ciencias Sociales
y Humanas, UNESCO
Imaginemos un mundo sin fronteras, en el que las personas tengan

derecho a circular libremente de un país a otro, a instalarse, vivir y
trabajar donde deseen. Hoy en día, con los Estados que controlan estric-
tamente sus fronteras, esto parece una utopía. Sin embargo, ¿por qué
no considerar la idea de una migración sin fronteras? ¿No es natural
dejar que la gente decida dónde quiere vivir? ¿No es natural dar a las
personas ighaldad de derechos para circular con más libertad en un
mundo globalizado?
Según el párrafo 2 del Artículo 13 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, “toda persona tiene derecho a salir de cualquier
país, incluso del propio, y a regresar a su país”. Pero el derecho a salir
de un país no está complementado con el derecho a entrar; se puede
emigrar, pero no inmigrar. Desde el punto de vista de los derechos
humanos, nos encontramos ante una situación incompleta en la cual
muchas personas se ven privadas de su derecho a emigrar por la falta
de posibilidades de inmigrar. Merece la pena pues prever la posibilidad
de un derecho a la movilidad; en un mundo de flujos, la movilidad es
un recurso al que todos deberían tener acceso.
Es evidente que la migración es un elemento esencial de la
economía mundial. Los países de emigración se benefician de modo
creciente de las remesas y del regreso de los migrantes capacitados,
mientras que los países receptores aprovechan la mano de obra joven, y
los propios migrantes encuentran nuevas oportunidades al desplazarse
a un nuevo país. La migración redistribuye la riqueza a nivel mundial y
10 Migración sin fronteras
desempeña un papel central en el desarrollo y la reducción de la pobreza.

Además, dentro del actual proceso de globalización, que favorece la
circulación cada vez más libre de las mercancías, la información y los
capitales, la libre circulación de los seres humanos es una idea que no
debe descartarse de antemano.
La migración internacional es uno de los principales desafíos
morales y políticos de nuestro tiempo. En todo el mundo las personas
afirman su derecho a migrar cuando tratan de cruzar las fronteras clan-
destinamente. Esto tiene un precio que no puede ignorarse, desde la
muerte de migrantes indocumentados hasta el aumento del contrabando
de seres humanos y la vulnerabilidad social de los que viven irregular-
mente en los países receptores. Otra consecuencia es el aumento de la
vigilancia policial de las fronteras, la construcción de muros y vallas
cada vez más altos, y la aplicación de severas restricciones a los viajes,
los estudios en el extranjero e incluso el turismo.
Recordemos que ha habido largos periodos de la historia de la
humanidad en que todos aquellos que querían migrar podían hacerlo,
y que esto no llevó al caos. Con frecuencia se alentaba a las personas
a que migrasen, y la migración fue un factor decisivo en el desarrollo
de muchos países. ¿Qué aspecto tendría el mundo de hoy si, histórica-
mente, se hubiera limitado la circulación de las personas, si en el pasado
no hubiera habido migraciones? Recordemos también que la idea de
levantar todas las restricciones a la circulación de los ciudadanos es
una de las bases de la creación de una de las estructuras cooperativas
regionales mayores del mundo –la Unión Europea– y que actualmente
otras organizaciones supranacionales están considerando la inclusión
de la libre circulación en sus futuros acuerdos de cooperación.
Es evidente que la migración tiene profundas consecuencias tanto
para las sociedades que envían a los emigrantes, como para las que los
reciben, y estas consecuencias hacen que el problema deba tratarse con
suma precaución. Hemos de efectuar transformaciones sociales innova-
doras para que el desplazamiento de los seres humanos sea compatible
con el Estado de bienestar social, los derechos de los ciudadanos y
las instituciones democráticas. Con demasiada frecuencia se acusa a
los migrantes de amenazar la cohesión social; sin embargo, más que
tratar de detener estérilmente la migración, las políticas que se adopten
deberían compatibilizar el derecho de las personas a la movilidad y la
necesidad de solidaridad de las sociedades. De ser así, la libre migra-
ción no perjudicará a las sociedades receptoras, sino que promoverá los
Preámbulo 11
contactos interculturales, facilitando la creación de sociedades basadas

en la apertura y la tolerancia.
Este libro aporta una bocanada de aire puro al debate contem-
poráneo. ¿No ha llegado el momento de escuchar a los expertos a los
que ha recurrido la UNESCO y reconsiderar nuestro planteamiento
de la migración? La imaginación, junto con la razón, pueden hacer que
la utopía de hoy sea la opción de mañana.
Capítulo 1
Introducción: la hipótesis
de la migración sin fronteras
¿Qué ocurriría si se suprimieran los controles fronterizos y se concediera

a las personas el derecho a circular libremente por todo el mundo? El
presente libro explora la hipótesis de la “migración sin fronteras” (MSF)
e investiga las consecuencias éticas, económicas, sociales y de dere-
chos humanos del libre desplazamiento de las personas. En un mundo
globalizado en el que los flujos migratorios parecen burlar los intentos
de los Estados de regular estos movimientos, la hipótesis de la MSF
impugna las opiniones convencionales sobre la migración y promueve
una reconsideración crítica de las actuales políticas y prácticas. Este
libro es el resultado de un proyecto de investigación organizado por la
UNESCO con objeto de comprender mejor las cuestiones teóricas que
plantea el principio de las “fronteras abiertas” y la dinámica regional
que rige el desplazamiento de las personas en el continente americano,
Europa, África y la región de Asia y el Pacífico. En la presente intro-
ducción se pasa revista a los principales elementos del debate sobre la
libre circulación y se resumen las conclusiones más importantes de este
proyecto.
A menudo se desestima la hipótesis de la MSF por considerarla
poco realista. Si bien puede ser, efectivamente, una perspectiva poco
probable en un futuro próximo, hay varias razones que permiten ir
más allá de una desestimación simplista de la libre circulación. Según
la Declaración Universal de Derechos Humanos, “toda persona tiene
derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su
país” (párrafo 2 del Artículo 13). Sólo la emigración se reconoce como
un derecho fundamental, lo que hace que nos preguntemos por el signi-

ficado real de este derecho cuando no hay posibilidades de inmigración,
y apunta a la necesidad de prever un derecho más amplio a la movilidad.
En el mundo de hoy la mayoría de los seres humanos pueden salir
libremente de su país. Pero los que tienen derecho a entrar en el país
que deseen son una minoría. El derecho a la emigración seguirá siendo
problemático mientras las personas no puedan migrar, o ni siquiera
viajar, a otros países por causa de las severas restricciones aplicadas
a la inmigración. Así pues, la hipótesis MSF podría ser moralmente
deseable desde el punto de vista de los derechos humanos, en cuyo caso
merecería la pena fomentarla, aunque parezca poco viable. Además, con
frecuencia se da por sentada la no viabilidad de esta hipótesis en base
a una argumentación frágil. A menudo se oye decir, por ejemplo, que
ello provocaría vastas corrientes migratorias, aunque no hay muchas
investigaciones empíricas que corroboren esta afirmación.
Desde luego, el futuro es difícil de predecir. Si en 1950, pongamos
por caso, se hubiera dicho a un ciudadano francés o alemán que la
libre circulación sería una realidad en la Unión Europea unas pocas
décadas después, no habría sido fácil convencerlo. Incluso en los años
80 habría sido difícil predecir que la libre circulación de las personas
entre Europa Oriental y Europa Occidental sería algo normal unos
tres decenios después. De modo análogo, las “fronteras abiertas” eran
una realidad en la Commonwealth anterior a 1962, dentro de la cual
los ciudadanos del que había sido el Imperio Británico tenían derecho
a circular libremente; por ejemplo, habitantes del Asia Meridional o
del Caribe podían viajar sin restricciones al Reino Unido. También
olvidamos con frecuencia que hasta hace poco emigrar podía ser más
difícil que inmigrar; muchos Estados impedían a sus ciudadanos salir
del país (Dowty, 1987), aunque esta práctica ha disminuido en las
últimas décadas. Podemos decir, pues, que la libertad de circulación
no retrocede, sino que progresa en todo el mundo.
Basándose en una reseña de las obras publicadas sobre este tema
y las contribuciones a esta publicación, la primera sección de esta
introducción describe el contexto del debate sobre la MSF y examina
la evolución contemporánea de las tendencias de la migración y los
controles fronterizos. Las secciones siguientes investigan la hipótesis
de la MSF desde cuatro perspectivas distintas: la ética y los derechos
humanos, la economía, la dimensión social y los aspectos prácticos.
Introducción: la hipótesis de la migración sin fronteras 15
La migración y los controles fronterizos hoy día

El control de la inmigración se ha convertido en una importante cues-
tión política. La mayoría de los Estados receptores están sumamente
preocupados por la porosidad percibida de sus fronteras a los flujos de
migrantes indocumentados y están arbitrando nuevas medidas para
vigilarlas. Al prever un mayor grado de libertad en la circulación de
personas a través de las fronteras internacionales, la hipótesis MSF
impugna directamente esta tendencia y propone una nueva visión,
según la cual las naciones no deben de tratar estérilmente –y a menudo
ineficazmente– de controlar los flujos de migración, sino que han de
apoyarlos y reconocer las oportunidades que ofrecen. En la presente
sección se examina la evolución reciente de los controles fronterizos y
se evalúan su eficiencia, costos y ventajas.
Tendencias actuales de los controles

de la migración
Existen diversas tendencias en relación con los controles actuales de la
inmigración. Los gobiernos recurren cada vez más a las nuevas tecno-
logías para controlar sus fronteras y adoptan medidas innovadoras para
identificar a los migrantes indocumentados que se han introducido en
sus territorios; al mismo tiempo, los Estados receptores tratan de alentar
a los países de emigración y de tránsito a cooperar en la lucha contra
la migración irregular. Los intereses de la seguridad desempeñan un
importante papel en estas tendencias, cuyos costos humanos y finan-
cieros hacen dudar de que sea posible controlar verdaderamente los
flujos de personas.
Las fronteras entre los países occidentales y los países menos
ricos se están reforzando de modo creciente, y se utilizan instrumentos
sofisticados para controlarlas. El caso más conocido es el de la fron-
tera entre los Estados Unidos y México, a lo largo de la cual se han
erigido muros y alambradas de gran altura. Un número cada vez mayor
de agentes móviles utilizan equipos tecnológicamente avanzados que
incluyen focos de alta intensidad, sensores de detección térmica y del
movimiento, y vigilancia por vídeo (Nevins, 2002). Una tendencia
similar se ha observado en Europa, en particular en torno a Gibraltar
y a la frontera entre España y Marruecos. Nuevos agentes intervienen
en el control de la migración, como los transportistas aéreos, a los que
ahora se les exige que verifiquen el derecho de sus pasajeros a viajar al
país de destino (Guiraudon y Joppke, 2001).
Si los controles externos no funcionan, los gobiernos pueden esta-

blecer medidas internas para detectar a los migrantes indocumentados
que han entrado en el país. Con frecuencia se prevén controles en el
lugar de trabajo –y a veces se aplican–, pero con escasos resultados: a
los empleadores no les gustan, tienen un elevado costo económico y
político y si se quieren aplicar de modo significativo hay que desplegar
un esfuerzo ingente. Otra opción es controlar el acceso de los migrantes
indocumentados a los servicios sociales. La condición jurídica de los
inmigrantes es un medio crecientemente empleado para limitar el
acceso a los servicios sociales, pero esta política tropieza con resisten-
cias: es discutible desde el punto de vista de los derechos humanos,
porque provoca una exclusión aún mayor de los migrantes y está en
contradicción con la naturaleza incluyente del sistema de seguridad
social (Cohen et al., 2002). A veces ocurre que los migrantes indocu-
mentados, cuando han sido identificados, son detenidos y expulsados
del país. Si bien estas medidas se basan en el derecho de los Estados a
controlar la entrada y la residencia de los no nacionales, cabe recordar
que tradicionalmente han constituido una respuesta a circunstancias
específicas y excepcionales, como los conflictos armados o las guerras.
Hoy en día son una práctica corriente (Schuster, 2004).
Otra estrategia para controlar la migración se basa en la coope-
ración entre los países. Se ejerce presión sobre los Estados de emigra-
ción para que pongan freno a la salida de migrantes indocumentados,
mientras que se alienta a los países de tránsito a que controlen mejor
sus fronteras. Países como México o Marruecos se convierten así en
zonas intermedias de contención de la migración de América Latina o
del África subsahariana (Andreas y Biersteker, 2003). En ocasiones se
condiciona la ayuda al desarrollo de los Estados de emigración a que
cooperen en el control de la migración o a que acepten a los migrantes
expulsados, con lo que la migración se convierte en un problema en las
relaciones bilaterales.
En los últimos años las preocupaciones de securidad han refor-
zado la necesidad aparente de controlar las fronteras, porque se consi-
dera que las fronteras porosas facilitan las actividades terroristas. En
América del Norte, incluso la frontera entre los Estados Unidos y el
Canadá, descuidada durante tanto tiempo, se ha convertido en una
fuente de problemas para la seguridad (Andreas y Biersteker, 2003).
A ambas orillas del Atlántico estas preocupaciones han dado lugar
a la introducción de nuevas tecnologías biométricas (Thomas, 2005).
Mientras que las inquietudes acerca de la seguridad agudizan la presión

en favor del control de las fronteras, conviene recordar que los controles
de la inmigración ya eran un problema candente antes de que surgieran
esas preocupaciones, que por sí solas no pueden explicar las tendencias
recientes del control de las fronteras.
La consecuencia más preocupante de esa evolución de los controles
de la migración es el número de personas que fallecen durante el viaje
a los países receptores. La migración indocumentada se ha convertido
en un proceso peligroso: se estima que en la frontera entre los Estados
Unidos y México muere al menos un migrante al día, debido princi-
palmente a la hipotermia, la deshidratación, la insolación o porque se
ahogan al cruzar el río (Cornelius, 2001; Martin, 2003). En Europa
se observan tendencias parecidas. Eschbach et al. (1999) estima que
entre 1993 y 1997 fallecieron por lo menos 920 migrantes que trataban
de llegar a Europa, mientras que las ONG han contado más de 4.000
muertos entre 1992 y 2003 (Rekacewicz y Clochard, 2004). Según una
declaración al Secretario General de las Naciones Unidas en 2002, entre
1997 y 2000 más de 3.000 migrantes murieron en el intento de llegar a
Europa, en su mayor parte durante la travesía del estrecho de Gibraltar
(Human Rights Advocates International, 2002). Los trágicos desenlaces
de la migración indocumentada no se limitan a los países occidentales;
en este mismo documento se mencionan las muertes sobrevenidas frente
a las costas de Australia, en la frontera entre México y Guatemala, y en
el desierto del Sahara. Debemos tener presente que estas cifras están
probablemente subestimadas, ya que nadie sabe cuántos cuerpos no se
han descubierto todavía.
El costo de las medidas de control de fronteras no es sólo humano
sino también financiero; según un informe de la Organización Interna-
cional para las Migraciones (OIM), los 25 países más ricos del mundo
gastan de 25.000 a 30.000 millones de dólares al año para aplicar las
leyes de inmigración (Martin, 2003). Estos costos son imputables no
sólo al control de las fronteras, sino también a la expedición de visados
y permisos de residencia; el enjuiciamiento, detención y expulsión de
migrantes indocumentados; las inspecciones laborales y la aplicación
de sanciones a los empleadores; la tramitación de las solicitudes de los
solicitantes de asilo, el reasentamiento de los refugiados y la búsqueda de
migrantes indocumentados. Para obtener una mejor perspectiva, resulta
tentador cotejar estas cantidades con las sumas de dinero dedicadas
al desarrollo; según el informe del Banco Mundial de 2004 Indica-
dores del desarrollo mundial (Banco Mundial, 2004), los Estados gastan
unos 60.000 millones de dólares en desarrollo, y se calcula que hacen
falta de 30.000 a 50.000 millones de dólares más para poner a los
países pobres en condiciones de alcanzar los Objetivos de Desarrollo
del Milenio.
¿Es posible controlar la migración?

La cuestión de los controles de la migración ha suscitado impor-
tantes debates en los últimos años, ya que con frecuencia los Estados
no parecen capaces de controlar sus fronteras y, más en general, de
gestionar con éxito los flujos migratorios. La persistencia de la migra-
ción indocumentada hace ver que, incluso con formas sofisticadas de
control de las fronteras, no es posible impedir que las personas entren
en un país. Es cierto que algunos migrantes son detenidos mientras
tratan de cruzar la frontera, y a otros se les expulsa después de que han
entrado en el país. Pero los migrantes motivados consiguen eludir los
controles corriendo más riesgos, cruzando la frontera por otras zonas o
recurriendo en mayor medida a contrabandistas profesionales de seres
humanos. Parece haber un consenso entre los expertos en cuanto a que
las medidas más severas de control de la migración no alcanzan los
objetivos fijados (Cornelius et al., 2004).
Se han propuesto varias explicaciones para la incapacidad de los
Estados de controlar la migración. Actualmente la migración se ha
incorporado estructuralmente a las economías y a las sociedades de
la mayoría de los países; cuando tanto los países de emigración como
los países receptores pasan a depender de la migración, ésta es casi
imposible de detener. En una era caracterizada por la globalización,
los Estados hacen frente al dilema de facilitar el tránsito fronterizo al
comercio internacional o al turismo (Andreas y Snyder, 2000). Además,
los movimientos migratorios son procesos autónomos (Castles, 2004):
los países se conectan entre sí por medio de redes de migrantes que
abarcan todo el planeta y facilitan las nuevas migraciones. Por eso se
dice que la migración es fácil de iniciar pero difícil de detener. Por
último, los grupos de presión también pueden ejercer su influencia sobre
los gobiernos para que permitan la migración por motivos relacionados
con el mercado del trabajo.
Como demuestra el contraste entre los países occidentales y
los Estados exportadores de petróleo del Oriente Medio, controlar la
inmigración es particularmente difícil para las democracias liberales.
Éstas se caracterizan por el papel preponderante del mercado y el

respeto por los derechos fundamentales de los individuos (Hollifield,
1992). El mercado tiende a expandirse constantemente, buscando
nuevas personas que produzcan mercancías y servicios y nuevos consu-
midores, lo que favorece el rápido aumento de la opción migratoria;
cuando las fuerzas del mercado desmienten la lógica de control de
los Estados, se crea una tensión “entre los Estados y los mercados”
(Entzinger et al., 2004; Harris, 2002). El respeto a los derechos exige
que incluso los migrantes indocumentados gocen de una protección
jurídica mínima; según la filosofía de los derechos humanos, los
individuos están protegidos por el hecho de ser personas, no por su
nacionalidad o su ciudadanía, y a veces estos derechos se ejercitan en
un plano supranacional, limitando así la autonomía de los gobiernos
(Jacobson, 1996; Sassen, 1996; Soysal, 1994). Esto significa que la
sociedad civil, los grupos de derechos humanos y las ONG pueden
discutir las medidas gubernamentales y a veces denunciarlas a los
tribunales; en otras palabras, el controlador es controlado y los Estados
se ven limitados en sus iniciativas.
Aunque es indiscutible que los Estados tienen dificultades para
controlar sus fronteras, esta afirmación debe considerarse con reservas.
Históricamente, un control completo no ha sido nunca la norma. A
veces se afirma que las fronteras abiertas eran una realidad en el siglo
XIX. Esta imagen de una era de políticas extraliberales de migración
es probablemente una exageración, pero es cierto que los Estados
sólo han adquirido gradualmente la capacidad y la legitimidad para
controlar los movimientos de los individuos, prerrogativa que solían
compartir con otros actores sociales como las iglesias o las empresas
privadas (Torpey, 2000). Desde esta perspectiva, ahora los Estados
están en mejores condiciones que nunca para controlar la migración,
y su supuesta pérdida de control se basa en el mito de una soberanía
perfecta, que nunca ha existido (Joppke, 1998). Además, una cosa
son las políticas oficiales y otra muy distinta las intenciones reales. Un
descuido benévolo hacia la migración indocumentada, por ejemplo,
puede responder a los intereses de los Estados o de los emplea-
dores que quieren tener acceso a una mano de obra no organizada
e irregular (Freeman, 1994). Además, las estrategias que aplican los
Estados no siempre son perfectamente coherentes, ya que las preo-
cupaciones económicas pueden enfrentarse a las preocupaciones de
la seguridad.
En este mismo orden de ideas, merece la pena señalar que los

controles fronterizos pueden ser de carácter más simbólico que real. Las
fronteras han desempeñado siempre un papel psicológico en la forma-
ción de la identidad nacional y la autoridad (Anderson, 1996), y los
gobiernos tienen que hacer ver a sus ciudadanos que controlan la entrada
en el país. Esto puede conducir a un círculo vicioso: los controles fron-
terizos crean problemas (como el del contrabando o la entrada clandes-
tina), que a su vez requieren más control (Andreas, 2000). Los controles
fronterizos son políticas de gran visibilidad pero escasos resultados, y
permiten a los gobiernos cultivar una retórica favorable al control (o
incluso contraria a la inmigración), al tiempo que siguen facilitando el
acceso de la mano de obra extranjera. En Europa, por ejemplo, países
muy expuestos a la migración no documentada (como Italia y España)
consideran necesario demostrar, tanto a sus ciudadanos como a los otros
miembros de la UE, que se ocupan de la cuestión.
Si bien el contexto social y político agudiza el problema de
los controles fronterizos en los países desarrollados, la dificultad de
controlar la inmigración dista mucho de ser un problema exclusivamente
occidental. Según un estudio realizado por las Naciones Unidas en 2001,
44 gobiernos –30 de los cuales eran de regiones menos desarrolladas–
indicaron que los niveles de inmigración en sus países eran demasiado
elevados, y 78 gobiernos –57 de los cuales pertenecían a esta misma
clase de regiones– aplicaban políticas destinadas a reducir los niveles
de inmigración (Naciones Unidas, 2002, págs. 17-18). Esto contrasta
vivamente con la situación de los años 70, cuando la migración apenas
preocupaba a la gente, y demuestra que se ha producido una globaliza-
ción de las preocupaciones relativas a la migración, que ahora se dejan
sentir no sólo en Europa y en América del Norte sino también en África,
la región de Asia y el Pacífico y América Latina.
Tres cuestiones relacionadas con el futuro

de los controles de la migración
Sea o no posible controlar con éxito la migración, lo cierto es que las
prácticas contemporáneas plantean un cierto número de cuestiones impor-
tantes. La primera es la de la coherencia de las políticas migratorias:
¿deben atenerse los Estados a su ambición proclamada de controlar perfec-
tamente la migración, a pesar de las pruebas visibles de que no pueden
alcanzar este objetivo? El peligro es que el contraste entre las afirmaciones
de los políticos y la situación real haga que las políticas sean incompatibles,
especialmente a los ojos del público. Ello puede alentar la creencia de que
los gobiernos no pueden o no quieren controlar los flujos de población,
alimentando así los sentimientos contrarios a la inmigración. Es necesario
adoptar políticas coherentes y eficaces para calmar la preocupación del
público en lo referente a las cuestiones de la migración.
El segundo problema tiene que ver con la sostenibilidad de las
políticas de migración. Como no es probable que disminuya el número
de personas que se desplazan, hemos de encontrar respuestas a largo
plazo a los desafíos de la migración. Las políticas contemporáneas, más
que ofrecer una perspectiva clara del control de la migración, parecen ir
a rastras del problema y reaccionar de modo restrictivo, o pasivamente,
a los cambios en los flujos de migración. Pero “construir muros es una
labor particularmente aislante y un modo de admitir la inoperancia del
sistema” (Nett, 1971, pág. 224), y tenemos que estudiar alternativas
viables para hacer frente a los desafíos futuros.
Por último, como expone Catherine Wihtol de Wenden en el
Capítulo 3 del presente volumen, los costos humanos de los controles
fronterizos hacen que nos preguntemos si estos controles son compati-
bles con los valores básicos de la comunidad internacional. ¿Hasta qué
punto pueden coexistir las medidas severas de control fronterizo con el
funcionamiento armonioso de las democracias? Los valores liberales y
los principios de los derechos humanos que inspiran a nuestras socie-
dades no pueden detenerse en la frontera, sino que han de inspirar a los
países para que se comporten en consecuencia con los extranjeros que
llaman a su puerta (Cole, 2000). El modo en que una sociedad resuelve
el destino de los extranjeros refleja en último término los valores en que
se basa y el precio –en términos de dignidad y de derechos humanos–
que están dispuestos a pagar los países desarrollados para controlar
sus fronteras (Brochmann y Hammar, 1999; Schuster, 2004). En otras
palabras, la severidad cada vez mayor de los controles de la migración
podría ser contraproducente en último término y poner en peligro los
principios liberales y las libertades que constituyen el núcleo esencial
de las sociedades democráticas.
En este contexto, la hipótesis de MSF ofrece un medio coherente
y moralmente defendible de plantear las políticas de la migración a
largo plazo. Es una idea sugestiva que quizás no pueda aplicarse antes
de mucho tiempo. Pero, dadas las dificultades para aplicar los controles
de la migración, la libre circulación puede ser una fuente estimulante
de nuevas soluciones a los problemas existentes.
Los derechos humanos y la dimensión ética

de la hipótesis MSF
La perspectiva ética es el enfoque más fundamental que podemos
adoptar respecto de la hipótesis MSF (Barry y Goodin, 1992; Carens,
1987; Gibney, 1988). En los últimos años va aumentando la preocu-
pación por las cuestiones morales y éticas que plantea la migración
en general. Aunque los expertos en ciencias políticas han ignorado
durante mucho tiempo la migración en sus reflexiones sobre la libertad,
la igualdad y la justicia, la necesidad de reconsiderar la migración desde
un punto de vista crítico y ético y de incorporar esos valores, los actores
y las políticas ha inspirado varios planteamientos éticos del problema
de las fronteras, la migración y el asilo (Cole, 2000; Dummett, 2001;
Gibney, 2004; Isbister, 1996; Jordan y Düvell 2002, 2003; Miller y
Hashmi, 2001; Schwartz, 1995). Teniendo en cuenta la complejidad
de los argumentos (que Mehmet Ugur analiza con mayor detalle en el
Capítulo 4), la presente sección pasa revista a las principales cuestiones
relacionadas con las dimensiones éticas y de los derechos humanos de
la hipótesis MSF.
Derechos humanos, emigración e inmigración

Como decíamos más arriba, a la emigración se le reconoce la condición
de derecho humano, pero no a la inmigración. Existe pues una “contra-
dicción fundamental entre el hecho de que la emigración suele ser
considerada una cuestión que atañe a los derechos humanos, mientras
que la inmigración es un tema de la seguridad nacional” (Weiner, 1996,
pág. 171). Este desequilibrio se presta a dos interpretaciones opuestas.
Puede pensarse que “la inmigración y la emigración son moralmente
asimétricas” (Walzer, 1983, pág. 40). El derecho a emigrar es funda-
mental porque da a las personas una opción de salida en su relación
con los Estados y los gobiernos, protegiéndolos así contra los regí-
menes autoritarios. “Las limitaciones a la entrada sirven para defender
la libertad y el bienestar social, la política y la cultura de un grupo de
personas que están comprometidos entre sí y en su vida común. Pero
las restricciones de la salida hacen que el compromiso se convierta en
una coerción” (pág. 39). Con ello no queremos decir que otros Estados
deban acoger a los extranjeros sin ninguna limitación; los Estados han
de permitir que sus residentes salgan del país, pero no dejar que otros
entren. Como dice Dowty:
El derecho a salir no entraña el correspondiente derecho a entrar en un

país determinado. Cualesquiera que sean los argumentos en relación con
la autoridad del Estado de impedir la emigración, su derecho a limitar la
inmigración no es muy discutido. Estas dos cuestiones no son simétricas:
la salida pone fin a las reclamaciones de un individuo contra la sociedad,
mientras que la entrada pone en marcha estas reclamaciones. El control
de la entrada es esencial para la idea de la soberanía, porque sin él una
sociedad no puede controlar sus rasgos característicos esenciales (Dowty,
1987, pág. 14).
Podríamos aducir, en cambio, que el derecho a salir del propio

país no tiene significado alguno si no podemos entrar en otro país.
Desde un punto de vista práctico, el individuo que desee salir de su
país con autorización para hacerlo, pero a quien no se haya aceptado
en otro país, habrá visto violado su derecho a emigrar:
Lógicamente, es absurdo afirmar un derecho a emigrar sin el derecho
complementario a la inmigración, salvo que existan... varios Estados que
permitan la libre entrada. En la actualidad no hay ningún Estado que lo
haga, y el derecho a emigrar no es ni puede ser, en estas circunstancias,
un derecho humano general aplicable en la práctica (Dummett, 1992,
pág. 173).
Así pues, la emigración y la inmigración están inextricablemente vincu-

ladas entre sí, y en cierto modo la Declaración Universal de Derechos
Humanos se ha quedado a medio camino en su reconocimiento del
derecho a circular. No es probable que este complejo debate se resuelva
pronto, y ello demuestra que los derechos humanos, lejos de estar defi-
nidos de una vez por todas, han de reconsiderarse constantemente y, si
es necesario, completarse.
La migración y las desigualdades

entre las personas y los países
Otro modo de abordar la relación entre la migración y los derechos
humanos consiste en considerar las desigualdades que la migración
crea entre las poblaciones y los países. La movilidad es un privilegio
desigualmente distribuido entre los seres humanos: los ciudadanos de
los países desarrollados pueden viajar e instalarse en casi todas las partes
del mundo, mientras que sus semejantes de los países menos desarro
llados dependen de una incierta expedición de visados y permisos de
residencia para migrar. En este sentido, la ciudadanía es un privilegio

de nacimiento difícil de justificar (Carens, 1987).
Un tipo distinto de desigualdad se origina en las calificaciones
laborales. Hoy en día los Estados buscan trabajadores capacitados, y éstos
gozan de un grado mucho mayor de movilidad que sus compatriotas
no capacitados. En otras épocas se daba preferencia a los trabajadores
no capacitados, lo que ilustra las diferencias de trato de los migrantes
basadas en la calificación. Rafael Alarcón (Capítulo 12) analiza el modo
en que, en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLC) se ha concedido a los trabajadores capacitados el derecho
a desplazarse y a acompañar la libre circulación de mercancías, servicios
e información, mientras que los numerosos (y muy necesitados) traba-
jadores mexicanos no calificados que residen en los Estados Unidos
no están comprendidos en esos acuerdos. Australia, cuya sociedad se
basa en la apertura a los migrantes que todavía hoy se practica, acoge
favorablemente a los que vienen a instalarse permanentemente y a los
estudiantes, mientras que adopta un criterio más estricto para los que
buscan asilo y exige visado para prácticamente todos los no nacionales
que entren en el país. Estos ejemplos hacen ver cómo los Estados selec-
cionan a los migrantes deseables en detrimento de los “indeseables”; el
derecho a hacerlo apenas se pone en duda, aunque “la línea divisoria
entre las preferencias y la discriminación es moralmente muy tenue y
fácil de cruzar” (Weiner, 1996, pág. 178). En otras palabras, las restric-
ciones a la movilidad violan el principio liberal igualitario según el cual
todos han de gozar de oportunidades iguales.
Los controles fronterizos contribuyen también a la desigualdad
entre los países. La migración se basa en las disparidades entre las
naciones y funciona en parte como un mecanismo de redistribución:
las personas de regiones pobres se desplazan hacia los lugares donde
hay dinero, y con sus remesas contribuyen a enviarlo a donde hace
falta. Es moralmente difícil impedir que los migrantes de países pobres
tengan acceso a la riqueza de los países más ricos. Aunque los Estados
receptores cierren sus fronteras, seguirán estando obligados a encontrar
medios alternativos de promover la igualdad entre los países (Barry
y Goodin, 1992). Como dice claramente Lucas (1999), esto puede
incluir el comercio, la inversión extranjera y la ayuda al desarrollo. El
problema es que estas alternativas distan mucho de dar resultado: los
Estados tienen una influencia limitada en las inversiones extranjeras
mientras que, hasta ahora, la ayuda al desarrollo no ha demostrado
ser suficientemente eficaz para reducir la pobreza. El desarrollo no es

un sustitutivo de la migración, pero tiende a promoverla al facilitar la
reestructuración económica de los países de emigración y la migración
del campo a la ciudad, creando así un espíritu migratorio (Massey et
al., 1998). Políticamente, los Estados desarrollados pueden ser aún más
reacios a liberar el comercio en algunos sectores (en particular la agri-
cultura), o a aumentar los gastos de desarrollo, que a la migración. En
estos casos la migración puede ser no sólo el medio más eficaz de reducir
las desigualdades entre los países, sino también, y contrariamente a una
idea muy extendida, la solución más aceptable.
Mehmet Ugur (Capítulo 4) subraya que la cuestión principal es el
nivel del análisis: las fronteras cerradas pueden garantizar el bienestar
de una nación, pero ¿y el bienestar mundial? ¿Cómo podemos justi-
ficar la prioridad atribuida a un grupo determinado en detrimento
de todos los demás? Si bien esto puede verse como un acto egoísta,
también puede entenderse, en un contexto comunitario, como un
imperativo moral. Con arreglo a esta opinión (bien desarrollada por
Walzer, 1983), las comunidades de personas tienen derecho a decidir
quién puede ser miembro de la comunidad, y a controlar la naturaleza
y la composición de ésta; esto es necesario para alcanzar objetivos
deseables (como el establecimiento de un sistema generoso de segu-
ridad social), y para promover los valores morales que se derivan de la
participación en una comunidad determinada. Los Estados son legíti-
mamente responsables del bienestar de sus ciudadanos: para asegurar
el bienestar mundial será necesario que todos los Estados se ocupen
de sus propios ciudadanos, y no dejar que la gente se desplace a donde
quiera de un modo que, en definitiva, destruiría los valores en que se
basan las comunidades. Si bien esta perspectiva recalca justificada-
mente la necesidad de que todos los residentes participen en la comu-
nidad (cosa que, como veremos, no se consigue en muchos Estados de
inmigración), podemos objetar que la “amenaza” que representan los
recién llegados para los valores comunitarios es difícil de cuantificar y
depende de factores ideológicos y políticos. Además, mientras que los
recién llegados pueden amenazar inicialmente los valores compartidos,
con el tiempo su eventual inclusión en la comunidad podrá ser bene-
ficiosa para la propia comunidad y para la evolución de sus valores: la
circulación, más que destruir los fundamentos de una comunidad, crea
una nueva forma de comunidad basada en los valores de la apertura
y la justicia (Carens, 1987).
¿Hacia un derecho a la movilidad?

Nevins (2003) arguye acertadamente que, si bien las violaciones de
los derechos humanos en los controles fronterizos suelen condenarse
(especialmente por parte de los gobiernos o de las ONG), nunca se
pone en duda su legitimidad. En el mejor de los casos, se acusa a los
traficantes de seres humanos de las muertes y las malas condiciones
de vida de los migrantes irregulares, y se hacen llamamientos en favor
de políticas fronterizas “humanas” mal definidas. Este enfoque, que
se centra en epifenómenos y pasa por alto las raíces del problema, no
es probable que dé resultados positivos. Así pues, ya es hora de llevar
más allá esta lógica de los derechos humanos y poner en entredicho
las bases morales de las restricciones a la movilidad de las personas.
En el Capítulo 3 de este libro, Catherine Wihtol de Wenden sostiene
que, dada la crisis de los controles de la migración y sus graves conse-
cuencias para los derechos humanos, es urgente abrir el debate sobre
un derecho global a la movilidad, que abarcaría tanto la emigración
como la inmigración y completaría la actual Declaración de Derechos
Humanos (véase también Pécoud y de Guchteneire 2006a).
Este derecho se deriva de la naturaleza cada vez más global y
multicultural del mundo de hoy: en un mundo caracterizado por los
flujos, la movilidad se convierte en un recurso central al que todos los
seres humanos deberían tener acceso. Graziano Battistella (Capítulo
10) añade que la migración indocumentada puede interpretarse no sólo
como una consecuencia de las políticas inadecuadas de migración, sino
también como la expresión de la afirmación del derecho de las personas
a migrar. Así pues, la movilidad podría considerarse como otra prerro-
gativa humana fundamental:
En algún momento futuro de la civilización mundial, muy bien podría
descubrirse que el derecho a la circulación libre y abierta de las personas
por la superficie de la tierra es fundamental para la estructuración de la
oportunidad humana y, por consiguiente, es básica en el mismo sentido
que lo es la libertad de religión [y] de expresión. (Nett, 1971, pág. 218).
El derecho a la movilidad podría incorporarse a otros principios de los

derechos humanos. En un mundo caracterizado por la globalización
económica y las marcadas desigualdades socioeconómicas, el derecho
humano a la libre elección del trabajo (Artículo 23 de la Declara-
ción Universal de Derechos Humanos) y a un nivel de vida adecuado
(Artículo 25) parecen difícil de ejercer si no existen oportunidades de
movilidad. No se trata pues de añadir el derecho a la movilidad a la

lista existente de derechos, sino de promover el respeto por derechos
humanos que ya se consideran fundamentales.
La dimensión económica
Junto con la perspectiva ética, otra perspectiva frecuente de la hipótesis
MSF es de naturaleza económica y refleja el interés de los economistas
por este problema. ¿Cuál sería el impacto económico de la libertad de
circulación en la economía mundial? Conscientes de las vastas conse-
cuencias que se derivan de la economía de la migración, en esta sección
tratamos concisamente algunos puntos pertinentes a este respecto
El impacto económico nacional e internacional

de la migración
La evaluación del impacto económico de la hipótesis MSF puede
empezar con la situación presente. A pesar de los numerosos estudios
realizados sobre este tema, el panorama sigue siendo complejo. Desde
el punto de vista de los países de emigración, la principal idea es que
la emigración produce remesas (que son bienvenidas pero que pueden
dilapidarse), reduce los ingresos fiscales y da lugar a la pérdida de cono-
cimientos especializados, aunque a veces la fuga de cerebros puede ser
reemplazada por la recuperación de cerebros, proceso consistente en
que los países de emigración aprovechan los conocimientos técnicos
adquiridos por sus emigrantes para su propio desarrollo. En cuanto a
las sociedades receptoras, algunos estudios hacen hincapié en los costos
de la inmigración y en la elevada proporción de prestaciones sociales
que reciben los migrantes (Borjas, 1999), mientras que otros –como
expone Mehmet Ugur en el Capítulo 4– demuestran que los migrantes
son contribuyentes netos y que los países receptores se benefician de
su presencia. En todo caso, como muestra también Ugur, el impacto
económico de la migración en el bienestar de los nativos residentes en
el país receptor es limitado; Faini et al. (1999, pág. 6) confirman que
“la inmigración no ha influido prácticamente en el empeoramiento de
las condiciones del mercado laboral de trabajadores no capacitados en
Europa y los Estados Unidos”. Dicho esto, debemos observar que es
evidentemente difícil extrapolar las condiciones actuales de la migración
a las posibles consecuencias económicas de la libre circulación.
Así las cosas, podríamos pasar del nivel nacional al nivel
internacional y evaluar el impacto económico de la hipótesis MSF
para la riqueza del mundo en general. Según un clásico artículo de

Hamilton y Whalley (1984), la liberalización mundial del mercado del
trabajo duplicaría el PIB mundial. Más recientemente, Rodrik (2005)
aduce que las máximas ganancias en términos de desarrollo y reducción
de la pobreza no se encontrarán en la tan debatida libertad del comercio,
sino en la circulación internacional de los trabajadores, y que incluso una
pequeña liberalización en ese terreno promovería un desarrollo masivo
de los países pobres (véase también Iregui, 2005). Por estos motivos, los
economistas neoclásicos han propugnado a veces la libertad de circula-
ción. El Financial Times es uno de los pocos periódicos importantes que
están a favor de esta opción; el periodista del Financial Times Martin
Wolf afirmó recientemente que “los controles de la migración crean
la mayor distorsión económica del mundo: la diferencia en el pago de
la mano de obra”, añadiendo que “nadie parece ofrecer la respuesta
obvia: la libertad de la migración” (Wolf, 2004, pág. 117). Según este
planteamiento, las restricciones en la movilidad de las personas, al igual
que las restricciones de la circulación de mercancías y capitales, son
económicamente contraproducentes y en una economía globalmente
integrada deberían estar prohibidas. La libre migración sería el mejor
modo de conseguir la igualdad a nivel mundial, que reduciría la nece-
sidad de emigrar:
Si se considera la mano de obra como un producto de exportación, y las
remesas como divisas adquiridas con la exportación de la mano de obra, la
apertura de las fronteras permitiría que los países que cuentan con exce-
dentes de mano de obra exportaran sus trabajadores y obtuvieran remesas.
La transferencia de la mano de obra de los países más pobres a los países
ricos aumentaría el PIB mundial (porque los trabajadores ganarían más)
y con el tiempo reduciría la presión migratoria porque los salarios tienden
a la convergencia, al aumentar en las zonas de emigración y disminuir o
aumentar con más lentitud en las zonas de inmigración (Martin, 2003,
pág. 88).
Es evidente, como nos recuerda Bimal Ghosh en el Capítulo 5, que la

teoría económica se basa en hipótesis que pocas veces responden a la
realidad, y estos resultados hay que interpretarlos con precaución. Pero
no es menos cierto que, desde un punto de vista económico, la hipótesis
MSF permitiría que las fuerzas de mercado resolvieran la cuestión de
la desigualdad entre los países, en la creencia de que la no intervención
de los Estados en los desplazamientos humanos daría mejores resul-
tados. A esto se opone el argumento de que la libre migración crearía
oportunidades para los trabajadores capacitados en los países pobres,

pero no para sus compatriotas que carecen de las calificaciones mínimas
(por ejemplo, saber leer y escribir), para encontrar empleos en los países
desarrollados: en tal caso, la hipótesis MSF perjudicaría los intereses de
las capas más pobres de la población, lo que sería injusto y contraprodu-
cente desde una perspectiva de desarrollo. Si bien esto puede ser cierto,
la escala de este fenómeno no está clara, ni puede justificar el cierre de
las fronteras (Piketty, 1997). Más convincente parece la objeción de
que el impacto igualador de la libre circulación en los salarios y en los
niveles de vida puede conseguirse a un nivel inadecuadamente bajo, y
que en todo caso sería difícil de alcanzar porque “las objeciones sociales
y políticas a la continuación de la inmigración surgirían mucho antes
de que ésta llegase a una escala que produjera un impacto importante
en el mercado del trabajo” (Stalker, 2000, pág. 91). Históricamente el
aumento de la desigualdad entre los países se ha registrado paralela-
mente a la reducción de las desigualdades dentro de los países (Giraud,
1996): tal vez sea difícil ganar en los dos tableros.
La globalización y la no liberalización
de los flujos migratorios
Sea cual fuere el impacto de la libre circulación en las desigualdades
mundiales, subsiste el hecho de que las restricciones a la migración
contradicen el espíritu de la globalización y la liberalización. En efecto,
“el aumento de la integración comercial a comienzos del siglo y en los
años 60 fue acompañado por un aumento de la migración, pero esto
no fue así durante la creciente integración comercial de los años 80”
(Faini et al., 1999, pág. 5). La migración internacional es una excep-
ción en el proceso de globalización. Antes las fronteras lo detenían
todo –el dinero, las mercancías, los seres humanos– pero hoy lo que
detienen sobre todo son las personas: “existe un consenso creciente en
la comunidad de los Estados para suprimir los controles fronterizos
para los flujos de capitales, información y servicios y, más ampliamente,
promover la globalización. Pero cuando se trata de inmigrantes y refu-
giados... los Estados nacionales reclaman su viejo esplendor, afirmando
su derecho soberano a controlar sus fronteras” (Sassen, 1996, pág. 59).
Como dice Nigel Harris (Capítulo 2), se da la paradoja de que la inter-
nacionalización de la economía crea un mercado mundial del trabajo
en el que algunos países tienden a especializarse en proporcionar tipos
particulares de trabajadores al resto del mundo.
La situación entre México y los Estados Unidos brinda el mejor

ejemplo de esta paradoja: dos países unidos por un acuerdo de libre
comercio y separados por una frontera militarizada. Pero no es el único
caso. En el Capítulo 9, Sally Peberdy y Jonathan Crush describen cómo,
dentro de la Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC),
compuesta por Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mauricio,
Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzania, Zambia y
Zimbabwe, los acuerdos de libre comercio han dado resultados mucho
más satisfactorios que los acuerdos de libre circulación. En el Capítulo
13, Alicia Maguid explica que las ambiciones iniciales del Mercado
Común del Sur/Mercado Comum do Sul (MERCOSUR) de facilitar
la circulación de las personas en el cono austral se han ido reduciendo
gradualmente, y que en la actualidad la actividad principal se concentra
en el libre comercio. La Unión Europea es la única región del mundo en
la que los acuerdos de libre comercio han ido acompañados, de manera
coherente, de un grado sustancial de libre circulación de las personas,
como documentan Jan Kunz y Mari Leinonen en el Capítulo 7.
No obstante, comparar los flujos de personas a los flujos de capital,
información o productos es simplista, porque la circulación de personas
reviste un alto grado de complejidad social y plantea problemas políticos
que no pueden ignorarse. Además, el proteccionismo y la intervención
estatal siguen muy presentes y el libre comercio tropieza con fuertes
resistencias, especialmente en sectores vitales como la agricultura. En
Europa, la política agrícola común impone restricciones a la circulación
de productos agrícolas por las mismas razones que a veces se alegan
para justificar el cierre de las fronteras, a saber, la cohesión social y los
intereses nacionales.
Sin embargo, no es posible ignorar la contradicción entre la globa-
lización y la no liberalización de la migración. Un ejemplo típico es el
de las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC)
sobre “el movimiento de personas físicas” (Modo 4). Reconociendo que
el comercio de servicios necesita un contacto físico directo entre los
proveedores y los consumidores, y deseando promover la liberalización
del comercio internacional de servicios, los miembros de la OMC han
entablado negociaciones sobre el movimiento transfronterizo de los
trabajadores. En principio, estas deliberaciones atañen exclusivamente
a los proveedores de servicios temporales y no tratan de la migración
permanente, la ciudadanía, la residencia o el empleo. Pero los campos
no están bien delimitados, la cuestión sigue en gran parte inexplorada y
controvertida, y los debates se han centrado hasta ahora en la movilidad

de los profesionales capacitados dentro de las empresas multinacionales
(Bhatnagar, 2004). No obstante, esto muestra que en una economía
globalizada el comercio y la migración están interrelacionados, y que
un día las presiones en favor de la liberalización podrían promover una
versión de la hipótesis MSF estrictamente orientada al comercio.
Límites del planteamiento económico

Aunque es esencial determinar el impacto económico de la hipótesis
MSF, hay que insistir en que las políticas migratorias tienen impor-
tantes consecuencias en las esferas de la ética, los derechos humanos y
la justicia global, y no pueden inspirarse exclusivamente en preocupa-
ciones económicas. Por ejemplo, a veces se critica la reunificación de
las familias porque con ella entran en el país familiares de los inmi-
grantes “económicamente inútiles”. Escribiendo acerca de la política
de inmigración de los Estados Unidos, Simon (1989, pág. 337) afirma
que los migrantes deberían elegirse “en función más de sus caracterís-
ticas económicas que de sus conexiones familiares”. Pero esto supondría
negar el derecho de las personas a vivir con sus familias, y la mayoría
de los Estados autorizan la reagrupación familiar (Carens, 2003).
Por lo demás, las políticas migratorias no pueden beneficiar a
todos: la migración de personal calificado es positiva para los países
receptores, pero no lo es tanto para los países de emigración; la reagru-
pación familiar es importante para los migrantes, pero no siempre es
útil para los países receptores; los intereses individuales de los migrantes
pueden provocar una fuga de cerebros indeseable, etc. Es difícil satis-
facer simultáneamente a los ciudadanos de los países de destino y de
origen y a los propios migrantes; hay que elegir entre diversas opciones
sociales y políticas:
El análisis económico suscita interrogantes acerca de los objetivos de
bienestar social que debemos asumir... ¿Hemos de tratar de obtener un
máximo de prestaciones sociales para los nativos solamente, o debemos
tener en cuenta también el bienestar de los inmigrantes? ¿Hemos de tratar
de obtener un máximo de bienestar económico nacional, o un bienestar
económico mundial? La política óptima depende del objetivo social que
se desee alcanzar. Aunque los economistas nos pueden decir qué políticas
permitirán alcanzar el máximo de un objetivo determinado de bienestar
social, la elección de este objetivo es, en último término, una decisión
moral. (Chang, 2000, págs. 225-226).
Henos de nuevo confrontados a la cuestión del nivel del análisis. Habi-

tualmente las políticas de una nación se concentran en sus intereses
nacionales, pero, como decíamos más arriba, esto plantea cuestiones
morales. Por otra parte, los gobiernos son responsables de sus inte-
reses nacionales y de ellos se espera que den preferencia al bienestar
de sus ciudadanos. Sin embargo, incluso aquí la cosa se complica, ya
que puede ser difícil determinar en qué consiste el interés nacional.
Diferentes actores sociales –empleadores, sindicatos, políticos– tendrán
probablemente opiniones distintas y tratarán de influir en las decisiones
de política (Humphries, 2002). Las políticas migratorias resultantes
podrían beneficiar solamente al sector más influyente de la población,
aumentando con ello las desigualdades internas. Además, concentrarse
en el bienestar nacional puede ser contraproducente si ello crea tensiones
y perturbaciones sociales en los países vecinos; por ejemplo, es de interés
para Europa y América del Norte tener relaciones amistosas con sus
vecinos del Norte de África o de México, por lo que acogerán favorable-
mente al menos a algunos migrantes de estas regiones (Borjas, 1999).
La dimensión social
Aunque las dimensiones ética y económica de la hipótesis MSF han sido
analizadas detenidamente, se ha prestado poca atención a su dimensión
social. Esto se debe probablemente a que es casi imposible evaluar las
numerosas consecuencias de la libre circulación en todas las dimen-
siones de la vida social. Como veremos más adelante, es ilusorio pensar
que sabemos lo que va a pasar si se abren las fronteras. Intervienen
demasiados factores y, además, la historia reciente nos recuerda que las
políticas de inmigración suelen tener resultados impredecibles (Castles,
2004). Sin embargo, no por ello renunciaremos a esclarecer la cuestión
del impacto social de la hipótesis MSF, ya que, cualquiera que sea su
conveniencia moral o económica, el fomento de la libre circulación será
incompleto y fracasará si no se consideran todas sus consecuencias.
¿Cuántos migrarán?
Un argumento frecuente contra la hipótesis MSF es que provocaría
flujos enormes e incontrolables de migrantes hacia los países desarro
llados. Lo primero que hay que preguntarse es evidentemente: ¿cuántas
personas emigrarían de implantarse la libre circulación? Las políticas
contemporáneas tienden a limitar la movilidad de las personas y cabe
suponer que poner término a estas políticas permitiría desplazarse a
más personas. Pero ¿cuántas? Un aumento razonable podría gestio-

narse pero, ¿qué ocurriría con un aumento masivo? Ante todo debemos
desechar la idea de que todos los habitantes de los países de emigración
están deseando migrar: después de todo, como se afirma en el Manual
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), “cabe presumir que, a menos que busque aventuras o que
simplemente desee ver mundo, una persona no abandona normalmente
su hogar y su país sin alguna razón imperiosa” (ACNUR, 1979, Capí-
tulo 1, Artículo 39).
La historia de la Unión Europea –a la que se refieren Jan Kunz
y Mari Leinonen (Capítulo 7) en esta obra– brinda indicaciones útiles
a este respecto. Cada etapa de su ampliación ha ido acompañada de
temores injustificados de flujos migratorios masivos. Hoy en día muchos
países de la UE imponen restricciones temporales al desplazamiento de
personas procedentes de la mayoría de los diez nuevos miembros de la
Unión, pero todos los estudios muestran la improbabilidad de que se
registren flujos migratorios importantes del Este al Oeste. En el futuro,
la eventual admisión de Turquía podrá plantear las mismas cuestiones
pero, como afirman Teitelbaum y Martin (2003), es imposible hacer
predicciones fiables sobre el número de trabajadores turcos que aban-
donarán su país, porque ello depende de la evolución de las economías
tanto en Turquía como en Europa.
Debemos recordar también que los flujos migratorios no siempre
guardan relación con las condiciones legales de la migración. Personas
reacias a asumir los riesgos de una migración irregular pueden verse inci-
tadas a hacerlo legalmente con la hipótesis MSF pero, como decíamos
más arriba, las políticas restrictivas no disuaden a las personas que
quieren migrar clandestinamente, y, por lo tanto, la hipótesis MSF
influiría poco en el número de migrantes que abandonarían su país,
con o sin autorización; lo único que haría sería reducir los peligros a
que se exponen. Además, las restricciones a la movilidad limitan la
libertad de circular de los migrantes, elevando en consecuencia la tasa
de asentamientos permanentes. La hipótesis MSF permitiría el regreso,
temporal o no, de más migrantes, lo que hasta cierto punto podría
contrarrestar el aumento del número de personas que desean salir de
su país. La migración mexicana a los Estados Unidos es un ejemplo de
estos dos puntos: los migrantes tratan de cruzar la frontera hasta que
lo consiguen y, dada la dificultad de hacerlo, tienden a quedarse de un
modo más permanente en el país (Cornelius, 2001).
La hipótesis MSF: bienestar y cohesión social

Muchas veces la migración se ve como una amenaza a la cohesión social,
y por ello es importante considerar el posible impacto de la hipótesis
MSF en el funcionamiento de las sociedades receptoras. Un importante
factor a este respecto es el Estado de bienestar: como observó Milton
Friedman, “es simplemente evidente que no podemos tener a la vez
libre inmigración y un Estado de bienestar” (citado por Raico, 1998,
pág. 135). Como alega Han Entzinger (Capítulo 6), el problema funda-
mental estriba en la lógica contradictoria de los planes de seguridad
social y la libre migración; la hipótesis MSF se refiere a la apertura y
la circulación, mientras que los sistemas de seguridad social se basan
en el cierre: las personas contraen un compromiso a largo plazo con
la comunidad y gozan de su protección. Dejando aparte el impacto
financiero del aumento de la migración en los sistemas de bienestar
social del Occidente, se corre el riesgo de que la libertad de circulación
menoscabe el sentido de identidad nacional común y solidaridad que
incita a las personas a participar en los planes de seguridad social. Jan
Kunz y Mari Leinonen (Capítulo 7) llegan a la conclusión de que la
hipótesis MSF es incompatible con sistemas colectivos de bienestar
social y requeriría la privatización de esos sistemas.
Este es un problema real, no sólo porque el Estado de bienestar
es un logro muy valioso y difícil de alcanzar, sino también porque la
incorporación de los migrantes requeriría precisamente sólidos sistemas
de seguridad social. La hipótesis MSF pone en peligro la viabilidad de
los Estados de bienestar social, pero al mismo tiempo exige mecanismos
eficientes de seguridad social para que la llegada de extranjeros a las
sociedades receptoras no cree situaciones de vulnerabilidad social. Es
por esto por lo que, como se ha dicho anteriormente, para defender las
restricciones a la migración se alegan razones de seguridad social (y esto
lo hacen especialmente los comunitarios). Carens (1988) da un ejemplo
de una posición contraria, al reconocer con pesar el impacto perjudicial
de la libertad de circulación en el bienestar social, pero cree no obstante
que las desigualdades entre los países son todavía más indeseables desde
el punto de vista moral, y que los planes de bienestar social han de
sacrificarse a la libertad de la población y a la justicia mundial.
Este pesimismo no puede aceptarse sin reservas. Por ejemplo, a
menudo se afirma que la migración compensaría el envejecimiento de
las poblaciones occidentales (Naciones Unidas, 2000). En tal caso, los
argumentos basados en la seguridad social podrían alegarse también en
favor de la migración. A este respecto, Iregui (2005) muestra que los

costos de la migración de mano de obra capacitada pueden superar a los
beneficios de la seguridad social en razón de la fuga de cerebros, pero
que este efecto desaparece si se permite a la vez la entrada de migrantes
capacitados y no capacitados. Como observa Han Entzinger (Capítulo
6), en este caso los Estados deberán invertir en la mejora de los cono-
cimientos lingüísticos y profesionales de los migrantes, promoviendo
así su integración y el volumen de la fuerza de trabajo. Además, como
alega Geddes (2003), la migración dista mucho de ser el principal
problema que se plantea a los Estados de bienestar social: hay otros
factores –la situación del mercado de trabajo, las tendencias demográ-
ficas o las decisiones políticas– que desempeñan un papel mucho más
importante. A un nivel más inmediato, la libre circulación mejoraría
el bienestar de los migrantes indocumentados, cuya condición es una
grave fuente de vulnerabilidad, y reduciría el volumen de las economías
sumergidas, aumentando con ello la contribución de los empleadores y
los trabajadores a los sistemas de seguridad social.
Otra cuestion concierne la incorporación de los migrantes en las
sociedades receptoras, en una situación de libertad de circulación. Con
frecuencia se acusa a los migrantes de ser reacios a “integrarse” y de
poner en peligro los fundamentos socioculturales de los países en que
viven. En ocasiones se ha rechazado la hipótesis MSF alegando que
provocaría racismo y xenofobia. La libre migración, se afirma, aumen-
taría el número de migrantes y las tensiones entre ellos y la población
nativa, sobre todo en lo referente al mercado del trabajo. Esto daría
lugar a movilizaciones contra la inmigración y promovería la crea-
ción de formaciones políticas populistas y de extrema derecha (Castels,
2004, pág. 873). Walzer (1983) afirma también que, si los Estados no
controlan la migración, las poblaciones rechazarán a los extranjeros por
su cuenta, por métodos posiblemente violentos.
Pero no hay correlación directa entre la xenofobia y el número
de migrantes: un número muy reducido de migrantes puede causar
reacciones desproporcionadamente hostiles en regiones no habituadas
a la inmigración. Más aún, los controles fronterizos alimentan indirec-
tamente el racismo, dando pábulo a la idea de que los extranjeros y las
personas de aspecto extranjero son indeseables y poniendo así en tela
de juicio el derecho de los migrantes documentados y naturalizados a
vivir en las sociedades receptoras (Hayter, 2000). En último término,
esto refuerza las fronteras internas de carácter étnico, obstaculizando
el acceso de los migrantes a condiciones decentes de vida y poniendo

en peligro la cohesión social (Fassin et al., 1997; Wihtol de Wenden,
1999). Como afirma Dummett (2001), durante décadas la opinión
pública occidental ha oído discursos restrictivos sobre la necesidad de
cerrar las fronteras, discursos que han de contribuir forzosamente a
los sentimientos contrarios a los inmigrantes; todo cambio en las polí-
ticas migratorias requerirá poner fin a la propaganda falaz contra los
inmigrantes y reeducar a los electores. Así pues, la conexión entre la
hipótesis MSF y el racismo es equívoca.
La hipótesis MSF: democracia y ciudadanía

En estrecha relación con las cuestiones del bienestar social y la inte-
gración se encuentran los temas de los derechos, la ciudadanía y la
participación en la vida pública. En principio, el acceso a los dere-
chos de ciudadanía depende de la nacionalidad, lo que excluye a los
migrantes. Sin embargo, en la práctica los no nacionales gozan de
ciertos derechos. Los derechos humanos, por ejemplo, no se basan
en la nacionalidad sino en la individualidad, y protegen tanto a los
nacionales como a los migrantes. Los migrantes participan en los
sindicatos, en el sistema educativo, en los planes de seguridad social,
tienen derechos que protegen su situación en el mercado de trabajo y
a veces incluso votan en las elecciones locales, lo que constituye otro
ejemplo de cómo la residencia –y no sólo la nacionalidad– determina
el acceso a los derechos (Jacobson, 1996; Soysal, 1994). Hammar
(1990) ha acuñado el término “denizen” para describir este estado
intermedio, en el cual los migrantes no son ni del todo extranjeros
ni del todo ciudadanos. La hipótesis MSF agudizaría esta cuestión
al permitir que la gente circule libremente de un país a otro, plan-
teando así la cuestión de su condición jurídica en las diferentes fases
de su peregrinación. Incluso en condiciones de movilidad ilimitada,
la gente preferiría probablemente instalarse en un determinado país
y hacerse ciudadanos del mismo; sin embargo, nosotros hemos de
plantear la posibilidad de que en una nación resida un gran número
de no nacionales en movimiento.
Parece evidente que todas las personas residentes en un deter-
minado país deben gozar de igual acceso a un conjunto mínimo de
derechos, como los derechos civiles y los derechos sociales a la educa-
ción, los servicios sanitarios y la vivienda. Esto refleja un principio
ético fundamental y la idea de que todos los seres humanos han de
tener acceso a los derechos básicos, lo que constituye el núcleo de la

Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Migrantes (Pécoud y de Guchteneire, 2006b). Esto es necesario
también para evitar la creación de un subsector menos privilegiado
de la población, sometido a la explotación y a la pobreza, lo que es
contrario a los intereses nacionales de los Estados porque estos traba-
jadores migrantes sin derechos ejercerían una presión a la baja sobre
el bienestar de toda la población. Pero, ¿qué decir del acceso a las
prestaciones de desempleo, los derechos políticos o el reconocimiento
cultural? La movilidad ilimitada pondría en entredicho la distribución
tradicional de esos derechos.
Lo propio puede decirse de la participación de los migrantes en la
cosa pública. Es fácil comprender la necesidad de evitar dos situaciones
extremas. En la primera, los no nacionales carecerían de acceso a los
derechos políticos. En tal caso, los migrantes vivirían en un país sin
ejercer la menor influencia en su funcionamiento, y deberían respetar
leyes y obedecer a gobiernos sobre los que no tendrían ningún control.
En los Estados de inmigración que aplican severas políticas de natu-
ralización esta situación ya se da frecuentemente; como dice Michael
Walzer, estos Estados son “como una familia con criados en la casa”
(1983, pág. 52), situación injusta que excluye a los migrantes y los reduce
a la condición de ciudadanos de segunda clase. En el otro extremo se
encontraría la situación en la cual todos los migrantes tienen plenos
derechos de ciudadanía. En ese caso, incluso los recién llegados ejer-
cerían la misma influencia sobre la vida pública que los nacionales,
situación que, en último término, puede poner en peligro los principios
de las instituciones democráticas: parece ilógico e injusto conceder a
personas que acaban de llegar a un país los mismos derechos que asisten
a los nacionales y a los residentes de largo plazo, que comparten un
fuerte compromiso con el país en el que viven. En otras palabras, la
movilidad es un desafío para la democracia y hemos de encontrar los
medios de conciliar la libertad de circulación con el funcionamiento
de las instituciones democráticas.
Una primera respuesta a esos desafíos consistiría en separar la
ciudadanía de la nacionalidad. Como muestran claramente Castles
y Davidson (2000), la forma clásica de ciudadanía, según la cual la
participación y los derechos se basan en la nacionalidad, es inadecuada
en un mundo caracterizado por la globalización y la movilidad. Esto
crea situaciones en las que hay gente que no participa en nada: viven
en países en los que gozan de pocos derechos y se les impide participar

en la vida de las sociedades de las que proceden. De ser así, la ciuda-
danía debería basarse en la residencia en el territorio de un Estado.
En este mismo orden de ideas, Chemillier-Gendreau (2002) afirma
que, en tanto que los Estados concedan derechos sobre la base de la
nacionalidad, se crearán situaciones de injusticia, porque los Estados
siempre pueden sentirse tentados de negar estos derechos a las personas
sometidas a su autoridad, denegándoles la naturalización o (menos
frecuentemente) privando a los ciudadanos de su nacionalidad. Esta
autora reclama una ciudadanía global en la que las personas gocen de
derechos por su condición de seres humanos exclusivamente, sean de
la nacionalidad que fueren.
Queda el problema de decidir cuándo deben concederse dere-
chos, y a quién deben concederse. Sería absurdo esperar que los
Estados concedan derechos de ciudadanía a todos los extranjeros
que entren en su territorio (como turistas, estudiantes u hombres
de negocios). Una solución imaginativa a estos problemas consiste
en desglosar la ciudadanía y considerar sus diferentes componentes
(en particular los derechos políticos, civiles, sociales, familiares y
culturales), que pueden distribuirse de un modo que los diferencie.
Este procedimiento evita la lógica binaria de la exclusión, según la
cual las personas o tienen todos los derechos posibles o no tienen
ningún derecho. Así pues, inicialmente podría concederse a los
migrantes un primer lote de derechos (derechos civiles y derechos
sociales fundamentales), y más tarde irían recibiendo, de modo
gradual, plenos derechos a la seguridad social, o derechos políticos.
Este sistema aseguraría que los migrantes no carecieran de derechos
(como suele ocurrir con los migrantes indocumentados), al tiempo
que permitiría una elevada movilidad y calmaría los temores de los
nacionales y los residentes de largo plazo, que son reacios a compartir
sus privilegios con los recién llegados. Según Han Entzinger (Capí-
tulo 6), los recién llegados no tendrían que pagar por prestaciones a
las que inicialmente no tendrían acceso, lo que reduciría sus costos
laborales y promovería su integración en el mercado del trabajo. El
peligro es que el sistema de “inclusión diferenciada” se transforme
en otro de “exclusión diferenciada”, pero “un exceso de movilidad es
simplemente incompatible con un marco sostenible de derechos [y]
hacen falta umbrales para garantizar derechos duraderos” (Engelen,
2003, pág. 510).
Fronteras externas y líneas divisorias internas

Las fronteras no son más que un tipo de línea divisoria. Como se
examina en esta sección, a los migrantes no sólo se les prohíbe entrar
en un país; una vez que han entrado, con frecuencia se obstaculiza su
participación en la sociedad receptora y su incorporación a la misma,
sobre todo en lo referente al bienestar social, los derechos y la ciuda-
danía. Cabría, pues, concebir un mundo de fronteras “abiertas” en el
que los migrantes podrían cruzar libremente las fronteras entre los
Estados, pero a los que se prohibiría el acceso a las instituciones de
las sociedades que no fueran la suya propia; en tal caso la hipótesis
MSF se referiría al desplazamiento (y no a la supresión) de las fron-
teras. Este es el caso en particular de los lugares donde la migración
internacional ha contribuido a la creación de comunidades sociales,
étnicas o religiosas (Heisler, 2001) mientras que, al mismo tiempo,
las políticas migratorias restrictivas han tratado de reducir el acceso
de los migrantes a los recursos públicos (Cohen et al., 2002). De
resultas de ello, “las fronteras se han convertido en algo más multi-
facético, adoptando formas tanto geográficas como no geográficas,
o características sociales, políticas y económicas” (Jacobson, 2001,
pág. 161).
No basta pues con asegurar que las personas tengan derecho
a cruzar las fronteras e instalarse donde quieran; hemos de asegu-
rarnos también de que una vez en el país no tropiezan con fron-
teras internas, sino que son capaces de participar plenamente en
su sociedad. Esta es una condición previa de la cohesión social y
de la emancipación humana, ya que es probable que las personas
excluidas de la sociedad en la que viven se sientan poseídas por el
resentimiento y la frustración. Como sostienen Graziano Battistella
(Capítulo 10), Alejandro Canales e Israel Montiel Armas (Capí-
tulo 11), esto comprende en particular la movilidad socioeconómica
dentro de la estratificación de clase de las sociedades receptoras. Los
mercados de trabajo están frecuentemente segmentados de un modo
que limita la movilidad social y crea divisorias internas dentro de la
fuerza de trabajo, a menudo de carácter étnico. En tales casos, a los
migrantes se les confían los trabajos más desagradables, en condi-
ciones de precariedad, bajos salarios e inexistencia de perspectivas
de futuro. Esto refuerza su exclusión y crea guetos en la sociedad,
que obstaculizan la distribución justa de recursos y oportunidades
entre todos sus miembros.
La dimensión práctica
El examen de las diferentes dimensiones de la hipótesis MSF pone
de relieve nuestra ignorancia de sus consecuencias prácticas: “Nadie
puede afirmar que sabe con detalle cuáles serán las consecuencias de
un sistema mundial de fronteras abiertas a lo largo de un cierto número
de decenios” (Barry, 1992, pág. 280). Si bien hay fuertes argumentos
morales en favor de la hipótesis MSF, no se conoce con certidumbre su
impacto en los salarios, el bienestar social, el racismo o la ciudadanía.
Es probablemente una exageración decir que la libre circulación llevará
al caos, pero también sería erróneo subestimar los problemas: como dice
Castles (2004, pág. 873), “la elegante simplicidad del lema de las fron-
teras abiertas es engañosa, porque crearía muchos problemas nuevos”.
Es necesario pues prever las dimensiones prácticas de la hipótesis MSF,
y lo que podría llamarse su gobernanza.
La necesidad de un enfoque multilateral

Un primer principio de la gobernanza de la libre circulación es el de la
cooperación entre los Estados: no cabe esperar de ningún Estado que
progrese hacia la libre circulación si no hay, por lo menos, otros Estados
que sigan sus pasos. La apertura unilateral no sólo es improbable, sino
que además podría ser nociva:
Todo país, rico o pobre, que abriese sus fronteras podría comprobar
enseguida que otros Estados aprovechan sus políticas benéficas. Un
país vecino cuya élite desee una sociedad más homogénea podría expul-
sar de inmediato a sus minorías. Un gobierno que desease una sociedad
más igualitaria podría hacer salir a sus desempleados y a sus pobres. Un
régimen autoritario podría liberarse de sus opositores; un país podría
vaciar sus cárceles, sus hospitales psiquiátricos y sus residencias de ancia-
nos (Weiner, 1996, pág. 173).
A esto podemos añadir las cuestiones de seguridad: en el Capítulo

5, Bimal Ghosh observa que la hipótesis MSF haría que no sólo los
terroristas, sino todo tipo de delincuentes, eludirían la vigilancia con
más facilidad. Estos peligros ponen de manifiesto la importancia de
la cooperación internacional. Después de todo, estas temibles conse-
cuencias de la libre circulación quizás se dieran en Estados federales,
cuyas regiones son parcialmente responsables de los regímenes de
bienestar social y de la seguridad, y podrían prevenirse mediante la
cooperación interregional. Como es natural, estos acuerdos son más
difíciles de alcanzar a nivel mundial, pero no son obstáculos de por

sí insuperables.
Un segundo principio es el de la necesidad de mecanismos
de supervisión para estudiar y vigilar las transformaciones sociales
causadas por la mayor libertad de desplazamiento, y permitir una aper-
tura menos caótica de las fronteras. Ambos principios –cooperación
y supervisión– hacen ver la necesidad de concertar acuerdos (o crear
organizaciones) multilaterales que se encarguen de la gobernanza de
la libre circulación de un modo más global que las negociaciones de
la OMC sobre el comercio, antes mencionadas. En los últimos años
se han oído muchas voces favorables al enfoque multilateral de la
migración y se han propuesto diversos nombres, todos ellos parecidos:
“Nuevo Régimen Internacional de Desplazamiento Ordenado de las
Poblaciones” (Ghosh, 2000); “Acuerdo General sobre los Desplaza-
mientos de las Poblaciones” (Straubhaar, 2000); “Acuerdo General
sobre la Política de Migración y de los Refugiados” (Harris, 1995,
pág. 224); “Acuerdo Global sobre el Desplazamiento de Poblaciones”
(Veenkamp et al. 2003, pág. 98) o, inspirado en la OMC, “ Organiza-
ción Mundial de Migraciones” (Bhagwati, 1998, págs. 316–317, 2003).
Las preocupaciones relativas a la seguridad favorecen la búsqueda de
esos acuerdos; Koslowski (2004) habla de un “acuerdo general sobre
migración, movilidad y seguridad”. No vamos a describir en detalle la
naturaleza, el funcionamiento y los propósitos de estos planteamientos
(que Bimal Ghosh examina en el Capítulo 5 y Mehmet Ugur en el
Capítulo 4); baste decir que su característica común es que todos ellos
prevén una gestión conjunta de los flujos migratorios por parte de los
Estados de emigración y los Estados receptores, lo que evitaría los
peligros de las políticas unilaterales y garantizaría al mismo tiempo
que el proceso migratorio no perjudicara los intereses de los Estados
de emigración, ni los de los Estados receptores, ni tampoco los de los
propios migrantes. En cuanto a la hipótesis MSF, hay dos maneras
de enfocar el papel de un planteamiento multilateral. Hay quienes
afirman, como Bimal Ghosh en el Capítulo 5, que en lo esencial un
sistema ordenado de gestión de la migración sería mejor que la libre
circulación, porque permitiría evitar las tensiones y la disparidad de
los beneficios que acompañarían a la hipótesis MSF, al tiempo que
sería mucho más aceptable para los Estados. Otros creen que la coor-
dinación multilateral es una etapa temporal en el camino hacia la libre
circulación, que facilitaría la transición:
En términos prácticos, aunque los Estados se pusieran de acuerdo sobre

el principio del derecho universal a circular, si todas las fronteras se abrie-
ran a un mismo tiempo probablemente el resultado sería caótico. Pero
hay muchas cuestiones respecto de las cuales los Estados han conve-
nido en ciertos derechos de principio y han empezado a aplicarlos de
modo limitado, mediante acuerdos entre ellos... ¿No podría conseguirse
un progreso similar hacia el reconocimiento de un derecho humano a la
libertad de circulación a través de las fronteras? Aunque este objetivo no
pueda alcanzarse de inmediato, ¿no merecería la pena iniciar el proceso
mediante un acuerdo internacional en virtud del cual cada Estado parte
aceptase una determinada cuota de personas, además de las que admite en
el marco de sus leyes sobre los refugiados y otros migrantes? (Dummett,
1992, pág. 179).
La hipótesis MSF y la internacionalización y/o liberalización de las

políticas migratorias plantean, por último, la cuestión del régimen de
asilo. Hoy en día los solicitantes de asilo son los únicos migrantes
cuya situación se atiende de un modo parcialmente multilateral, en
particular por conducto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados y de la Convención de Ginebra de 1951, que fue
ampliamente ratificada. En principio, la distinción entre los solici-
tantes de asilo/refugiados y otras clases de migrantes es evidente, y la
mayoría de los Estados tienen procedimientos distintos para atender
a sus situaciones, aunque en la práctica la división entre ambos no sea
muy rígida. La hipótesis MSF privaría de sentido a esta distinción,
lo que, como dice Castles (2004, pág. 873), sería de lamentar porque
incluso el actual régimen imperfecto de asilo protege a muchas personas
vulnerables. En cambio, podríamos sostener que la lucha contra la
migración indocumentada incita a muchos Estados receptores a tratar a
los solicitantes de asilo como migrantes económicos encubiertos, lo que
da lugar no sólo a procedimientos interminables e incontrolables para
“probar” la existencia de una persecución, sino también a abusos de los
derechos humanos y sufrimientos de los refugiados tanto “genuinos”
como “falsos” (Barsky, 2001; Hayter, 2000). En otras palabras, atenerse
a la distinción refugiado/migrante puede ser no sólo poco realista sino
además contraproducente, por cuanto amenaza al derecho al asilo.
Enfoques regionales de la libertad de circulación

Establecer un enfoque multilateral de la migración a nivel mundial
es obviamente una tarea difícil, y por ello conviene prever enfoques
regionales como etapa preliminar. Dentro de las regiones se producen
importantes flujos transfronterizos, y los países interesados tienden a

presentar un mayor nivel de convergencia socioeconómica. Desde una
perspectiva económica, lo primero es abrir las fronteras, y la igualdad
vendrá continuación; no obstante, en la práctica las profundas desi-
gualdades entre los Estados pueden hacer inútil cualquier debate. En
realidad, varias regiones del mundo han debatido ya concretamente los
procedimientos de control de la migración regional, lo que denota que
han reconocido indirectamente las deficiencias de los procedimientos
nacionales. Algunos han considerado incluso la libre circulación como
una opción, y sus experiencias son útiles para entender la dificultad de
una aplicación concreta de la hipótesis MSF.
El caso más visible es, naturalmente, el de la Unión Europea, que
ha implantado la libre circulación de sus ciudadanos a una escala sin
precedentes. En el Capítulo 7, Jan Kunz y Mari Leinonen describen
cómo una ambición fundamental de la Unión Europea era crear oportu-
nidades para que sus ciudadanos pudieran desplazarse libremente entre
los distintos Estados Miembros. Sin embargo, los flujos migratorios no
han aumentado sustancialmente, lo que hace ver la importancia de las
fronteras internas (incluidas, en particular, las barreras administrativas,
financieras, culturales, lingüísticas y mentales). La movilidad es, en
gran parte, un rasgo característico de las élites europeas, mientras que
los trabajadores y los empleados tienden a permanecer en su país de
origen. Entre tanto, los dirigentes europeos se han dedicado a cerrar
y vigilar las fronteras externas de la Unión, creando lo que ha dado en
llamarse la “Fortaleza Europa”. En principio, esas dos tendencias (la
desaparición de las fronteras internas y la consolidación de las fronteras
externas) requieren un enfoque común de la migración, pero los diri-
gentes europeos han comprobado lo difícil que es lograr progresos en
esta esfera. Independientemente de esos obstáculos, subsiste el hecho
de que la experiencia europea es el intento más amplio de crear la libre
circulación en un gran espacio supranacional.
Pero existen otros casos menos conocidos, en particular en África.
Como señalan Aderanti Adepoju (Capítulo 8) y Sally Peberdy y Jona-
than Crush (Capítulo 9), el continente africano se caracteriza por sus
fronteras recientes y porosas, así como por la antigua historia de movi-
lidad humana en la que la libertad de circulación fue con frecuencia
la norma. Si bien esto debería ofrecer, en principio, un contexto favo-
rable para la hipótesis MSF, la creación de naciones después de la
independencia ha sido un proceso vigoroso que a veces ha inspirado
s entimientos agudos de nacionalismo o xenofobia. Empero, desde

comienzos de los años 90 se observan algunos esfuerzos en el continente
para promover una circulación más libre, inspirados habitualmente en
la ideología panafricana pero que cada vez están más motivados por los
beneficios económicos. Organizaciones continentales como la Nueva
Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD) y la Unión Africana
(UA) han expresado su aceptación de la libre circulación, y este último
organismo ha propuesto recientemente la creación de un “pasaporte
africano” para facilitar la circulación de las personas por todo el conti-
nente. No obstante, los intentos de superar las políticas migratorias
nacionales siguen siendo vagos e inciertos, como ilustran los casos del
África Occidental y Meridional.
Aderanti Adepoju (Capítulo 8) describe los esfuerzos por
promover la libre circulación y establecer un “África Occidental sin
fronteras”, dentro de la Comunidad Económica de los Estados de
África Occidental (CEDEAO). Los tratados de la CEDEAO tienen
por finalidad eliminar todos los obstáculos a la circulación de bienes,
capitales y personas; en una primera etapa se suprimieron los visados
para los ciudadanos de la CEDEAO que viajen por la región, y los
gobiernos acordaron crear un pasaporte de la CEDEAO para facilitar
la migración interna. Como sugiere Adepoju, dada la historia de la
migración en la región, la apertura de las fronteras consistiría más en
la recreación de la libre circulación que en la configuración de una
nueva organización regional. Con todo, persisten muchos obstáculos,
y Adepoju muestra que la incertidumbre económica y los conflictos
interestatales, junto con las estrategias políticas que a veces elaboran los
gobiernos de la CEDEAO, amenazan la adopción de la hipótesis MSF
en el África Occidental, al exacerbar las tensiones y alimentar el nacio-
nalismo y la xenofobia, llegándose incluso a expulsar a los extranjeros.
Sally Peberdy y Jonathan Crush (Capítulo 8) documentan los esfuerzos
para promover la libre circulación en la región del África Meridional
y los obstáculos con que tropiezan. En 1993-1994, la Comunidad de
Desarrollo del África Meridional (SADC) redactó un protocolo para la
libre circulación de las personas. Esto tropezó con la decidida oposición
del Gobierno sudafricano, que temía las consecuencias de la apertura de
las fronteras en forma de desempleo, xenofobia y migración irregular;
aunque estos argumentos se rebatieron, fueron suficientes para reducir
la iniciativa a una versión mucho menos ambiciosa.
En la región de Asia y el Pacífico, las organizaciones regionales

han centrado su actividad en las cuestiones relativas a la migración
comercial y de personal capacitado, con miras a la promoción del libre
comercio. Otras iniciativas regionales se han centrado en la lucha contra
la migración irregular, la trata de seres humanos y los refugiados. Como
afirma Graziano Battistella (Capítulo 10), las perspectivas de avanzar
hacia la hipótesis MSF parecen más limitadas en Asia que en otras
regiones del mundo. En América del Sur, Alicia Maguid (Capítulo
13) informa de que inicialmente la libre circulación de la mano de
obra era una de las ambiciones de MERCOSUR de cara al estableci-
miento de un mercado común y el libre comercio en los países del Cono
Sur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Si bien se han logrado
progresos en la armonización de la condición de los migrantes en esos
países, la libre circulación de bienes y servicios ha avanzado mucho más
deprisa que la movilidad humana, como ocurrió en la SADC. Al igual
que en Europa, la necesidad de combatir la migración indocumentada
(particularmente la procedente de la región andina) ha endurecido los
controles fronterizos, mientras que la incertidumbre económica ha
creado problemas de racismo y xenofobia. Por último, el Tratado de
Libre Comercio en América del Norte (TLC) es el ejemplo más cono-
cido de discontinuidad entre la circulación de bienes y de personas;
como documenta Rafael Alarcón (Capítulo 12), desde un principio se
vio claramente que la migración no estaría incluida en los acuerdos.
Estas distintas experiencias ponen de manifiesto la extremada
complejidad del establecimiento de la libre circulación y el número
de obstáculos inevitables con que tropezaría. No obstante, también
muestra que la libre circulación no es un absurdo que sólo han consi-
derado los europeos; se discute, y a veces se pone parcialmente en
práctica, en muchas regiones del mundo. Aun así, el enfoque regional
no ha dejado de suscitar críticas. Mehmet Ugur (Capítulo 4) sostiene
que los acuerdos regionales no hacen más que perpetuar las desigual-
dades mundiales a otro nivel; Bimal Ghosh (Capítulo 5) subraya que la
migración siempre desafía los acuerdos geográficos limitados y que los
diferentes métodos aplicados por las regiones en su gestión de la migra-
ción podrían provocar tensiones; por ejemplo, el cierre de las fronteras
en una región podría desviar los flujos a otras zonas. Es necesario pues
prever un enfoque global de la migración que garantice la coherencia
entre los distintos acuerdos regionales.
Conclusión
Todos los Estados del mundo proclaman su voluntad de controlar la
migración pero se enfrentan a la extremada dificultad de arbitrar polí-
ticas que estén a la altura de esta ambición. El número de personas que
circulan no va a disminuir en un futuro próximo, y cada vez se verá
más claramente que las medidas de control, por sofisticadas y costosas
que sean, no detienen verdaderamente a las personas. Los migrantes
seguirán siendo probablemente las principales víctimas de este enfoque
insatisfactorio de la migración, al quedar expuestos a riesgos cada vez
mayores en sus desplazamientos transfronterizos. Es urgente idear polí-
ticas sostenibles de migración que permitan a los Estados responder de
un modo coherente a los desafíos de este fenómeno.
Parecería ingenuo sugerir que la hipótesis MSF puede dar
respuestas a los problemas planteados. Pero es igualmente ingenuo
suponer que arreglos relativamente secundarios del sistema migratorio
contemporáneo proporcionarán las respuestas a largo plazo. La hipó-
tesis MSF tiene la ventaja de ser éticamente defendible y complementa
útilmente el derecho humano a emigrar con un derecho simétrico a la
movilidad. En un mundo globalizado, el desplazamiento de las personas
no es una anomalía que deba tolerarse excepcionalmente: es un proceso
normal incorporado a las estructuras socioeconómicas y a las vidas e
identidades transnacionales de los migrantes. Hay pruebas sobradas de
que el esquema migratorio clásico del asentamiento permanente no se
aplica a todos los casos contemporáneos de desplazamientos humanos,
y por consiguiente las políticas que se adopten deberán tener en cuenta
las nuevas prácticas en materia de circulación de personas.
No obstante, las consecuencias sociales y económicas de la hipó-
tesis MSF siguen siendo sumamente complejas, y en este análisis hemos
puesto de manifiesto las numerosas incertidumbres que las rodean. Es
necesario pues examinar los puntos fuertes y débiles de esta hipótesis,
teniendo presente que, aunque la libre circulación pueda ser una opción
deseable, también es un objetivo complejo que requiere una detenida
reflexión. La hipótesis MSF no es una medida simple y directa que
eliminaría de golpe todas las injusticias, ni una utopía irrealista. Es una
visión innovadora para el futuro de la migración y una fuente inapre-
ciable de ideas para imaginar políticas migratorias más justas.
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Parte I.
Cuestiones teóricas
Capítulo 2
Factores económicos y políticos de la
libre circulación de las personas
Nigel Harris
Introducción
El desarrollo del capitalismo industrial moderno ha ido acompañado, en
varias de sus etapas, de grandes movimientos migratorios. Los lugares
en los que se asentó históricamente la población, especialmente las
grandes cuencas fluviales de Asia, no fueron aquellos en los que se
desarrolló la economía moderna, incluidas las actividades agrícolas.
Entre los siglos XVII y XIX, no menos de 10 millones de trabaja-
dores esclavos fueron desplazados de África al continente americano,1 y
cuando finalizó este proceso, los sistemas laborales basados en contratos
de dependencia desplazaron a indios y chinos a África, Malasia, Ceilán,
Australia, América del Norte y el Caribe. Gran parte de este movi-
miento se organizó para iniciar y expandir el suministro de materias
primas, minerales y productos de plantación (o para crear los medios
de transportar esta producción), que eran necesarios para alimentar
el voraz apetito de las nuevas maquinarias industriales de los países
desarrollados. Dentro de los territorios coloniales hubo desplazamientos
de trabajadores con la misma finalidad, del África Central al África
Meridional para las minas, o de las regiones orientales de la India a los
Estados cultivadores de té del nordeste y a las minas de carbón y hierro
de Bihar y Orissa, mientras que en el interior de América del Norte
1. Se ha debatido en torno a las cifras exactas. El número de trabajadores esclavos

se suele estimar entre 10 y 15 millones de personas, aunque otras fuentes hablan
de 25 millones.
se producía un desplazamiento continuo hacia el oeste para abrir las

praderas a la ganadería y el cultivo de cereales.
Entre tanto, masas de europeos se desplazaban libremente
al continente americano, a Australia y a Sudáfrica, a Rhodesia y a
Kenya. La expansión europea de finales del siglo XIX no se hubiera
podido sostener sin el desplazamiento de habitantes de la periferia
–Polonia, Italia, España, Irlanda– a los principales países europeos
como Alemania, Francia, Bélgica y el Reino Unido.
Este proceso no se desarrolló sin trabas. Las fluctuaciones de la
demanda de trabajadores son paralelas a las tendencias al crecimiento o
a la contracción de la nueva economía mundial. Pero si alguien hubiera
sugerido, digamos en 1910, que la migración era un fenómeno insólito,
cualquier persona informada lo hubiera mirado con asombro.
Lo que interrumpió el proceso de crecimiento a largo plazo, que
exigía con insistencia el desplazamiento de una parte de la mano de
obra mundial, fue la Gran Depresión, los años de estancamiento entre
las dos guerras mundiales y las crueles guerras entre las grandes poten-
cias, que inculcaron en las poblaciones una lealtad a la nación que sólo
podía materializarse en forma de xenofobia institucionalizada y popular.
En el resto del mundo siguieron gestándose movimientos económicos,
momentos de auge locales, pero en los principales países del sistema
el panorama general era de estancamiento. En América del Norte, a
medida que aumentaba el desempleo en los Estados Unidos se fueron
secando los flujos mexicanos hacia el Norte: la caída de la demanda de
mano de obra fue mucho más eficaz para prohibir la inmigración que
la legislación xenófoba del Congreso.
No obstante, después de la Segunda Guerra Mundial el creci-
miento económico se reanudó a una escala y con una difusión geográ-
fica sin precedentes. Inevitablemente, se produjeron desplazamientos
de trabajadores a gran escala. Esto supuso, en parte, una continuación
del anterior proceso de apertura de fuentes de materias primas, como
la expansión de los centros petrolíferos a partir de los años 70, que
dio lugar a la migración a los países del Golfo y a Irán, así como a
Libia, Nigeria y Venezuela, que vino a sumarse a la constante migra-
ción a Sudáfrica y a Malasia (con sus plantaciones de caucho y aceite
de palma). Pero hubo también otro desplazamiento a una zona mucho
más amplia de captación de trabajadores: el desplazamiento a los viejos
centros industriales del mundo, en Europa y América del Norte. Esta
migración permitió que los naturales de estos países mejoraran su
Factores económicos y políticos de la libre circulación de las personas 57
condición social, dejando de dedicarse, por ejemplo, a la agricultura,

la construcción, el transporte y, más adelante, a la manufactura. Más
tarde, después de la primera gran recesión de la posguerra (1973-1975),
cuando los gobiernos de Europa trataron de interrumpir esta corriente,
la rápida industrialización de los años 80 y 90 en varios países en desa
rrollo de Asia provocó nuevos desplazamientos, de javaneses a Malasia,
de birmanos a Tailandia y de tailandeses a Singapur y Taiwán (y, por
otras razones, a Israel), de chinos coreanos a la República de Corea, y
de filipinos a Taiwán y a otros países. A medida que su economía se
reestructuraba en favor del sector de los servicios, el Japón (que en la
época de su crecimiento más rápido de la posguerra podía recurrir a
reservas sustanciales de trabajadores nativos del mundo agrícola) atrajo
flujos cada vez mayores de chinos poco capacitados y taiwaneses alta-
mente calificados (entre otros muchos). Al propio tiempo, las empresas
japonesas expandieron sus instalaciones manufactureras por toda el
Asia del sudeste. Los sudcoreanos hicieron algo parecido, importando
trabajadores y exportando instalaciones de manufactura. Tan inge-
niosos son los intermediarios que manejan estos tráficos de mano de
obra, como termitas que perforan túneles a través de las barreras de
control de las migraciones, y tan impredecibles son las estructuras de
crecimiento, que al observador le resulta imposible mantenerse al día
de la situación.
Sin embargo, el panorama demográfico de la migración –aunque
los datos fueran fiables, cosa que no siempre ocurre– encubre cambios
inmensos e importantísimos de la composición de los flujos en términos
de capacitación técnica, edad, género, etc. El Oriente Medio es un caso
interesante en este contexto, porque en un tiempo bastante reducido
hemos podido presenciar el paso de la inmigración de trabajadores
relativamente poco capacitados (pero alfabetizados) en el sector de la
construcción, la agricultura y la industria básica, a trabajadores de un
nivel superior de calificación (que viajaban con sus familias), contra-
tados en las industrias de elaboración, en la administración (incluido
el sector público) y en el mantenimiento, y a trabajadores del sector de
servicios, en particular auxiliares del hogar (lo que feminizó el flujo
de mano de obra). Parece evidente que la naturaleza específica de la
demanda de mano de obra, gestionada por los intermediarios y facilitada
u obstruida por los gobiernos, determina a quién se elige para migrar;
no es en absoluto un proceso a ciegas. De ello se sigue que la escala y
la composición de la migración continuarán cambiando a medida que
se reestructura la economía mundial (ya que ahora la innovación se ha

incorporado al núcleo central del sistema) y cambia la ubicación de sus
puntos principales de actividad.
Como cabría esperar de una economía mundial caracterizada por
la especialización local, la aparición de un mercado mundial de la mano
de obra anima a algunos países a especializarse en el suministro de tipos
particulares de trabajadores (así como de bienes y servicios). Filipinas
es un ejemplo destacado, porque suministra a todo el mundo auxiliares
del hogar (gracias también al conocimiento del inglés que tienen los
filipinos), enfermeras y tripulaciones de navíos mercantes. India y otros
varios países están empezando a especializarse en el suministro de
médicos, ingenieros y especialistas en la tecnología de la información.
Como es natural, este proceso no es nuevo; hace 150 años muchos de
los ingenieros que trabajaban en los buques de vapor y en los puertos de
todo el mundo eran escoceses (en los Estados Unidos los chinos poseían
las lavanderías, los italianos las heladerías, etc.). No obstante, la actual
reanudación de los flujos de migración a los países desarrollados no es
simplemente una repetición de procesos anteriores de redistribución
de la fuerza laboral mundial (y en todo caso, en comparación con la
población mundial el margen de redistribución todavía es muy pequeño:
menos del 3%, es decir, 150-200 millones). Hoy en día, la superficie del
planeta está dividida en territorios nacionales cercados para incluir a
algunos y excluir a otros, todo en nombre de la defensa o la afirmación
de la soberanía y su reflejo psíquico, que es la identidad nacional. Así
pues, la migración –de extranjeros– se ha convertido en una impor-
tante cuestión política que afecta a las pretensiones de soberanía y de
identidad nacional. Sin embargo, esto ocurre simultáneamente con el
proceso de globalización, la apertura de las economías nacionales a
los flujos del comercio, el capital y las personas, y los resultados de
este proceso en la reestructuración de las economías nacionales para
ajustarse a los nuevos esquemas globales de la especialización econó-
mica. En lo relativo a la migración, nos encontramos en medio de un
proceso de transición de mercados de trabajo cerrados o semicerrados
a un mercado mundial de la mano de obra, con continuas contradic-
ciones entre la naturaleza cambiante de la demanda interna de mano
de obra (reconfigurada a su vez por las nuevas especializaciones) y una
oferta mundial de trabajadores que se ve facilitada por el crecimiento
de la mano de obra alfabetizada en los países en desarrollo, el descenso
vertical de los costos de transporte y reformas no menos radicales en
los países en desarrollo, que liberan a un gran número de trabajadores

para la migración interna (Martin et al., 2000, págs. 149–152). China
es una viva ilustración de este proceso.
En el viejo orden de las economías nacionales, se suponía que las
fronteras políticas coincidían con las económicas y, como observábamos
más arriba, la economía era relativamente autosuficiente: no se atribuía
una importancia excesiva a las importaciones, el capital extranjero o
los inmigrantes. En cambio, en el nuevo orden emergente, el producto
nacional es resultado de interacciones mundiales y ningún gobierno
puede aspirar a la autosuficiencia en la producción de bienes y servicios,
ni en el capital; cada gobierno se preocupa de gestionar los flujos que
comienzan y terminan al margen de su autoridad, y con frecuencia de su
conocimiento. Este sistema requiere una mayor movilidad –de hombres
de negocios, estudiantes, turistas o consultores– dentro de la cual es
casi imposible identificar a los que desean –o podrían desear– trabajar
sin permiso. En el campo laboral, los instintos de la vieja planificación
de la mano de obra nacional y la autosuficiencia del suministro local
chocan con el imperativo del crecimiento económico.
Las políticas de inmigración se ocupaban históricamente de las
personas que se instalaban o podían instalarse en el país, más que de
los trabajadores transeúntes. En varios sentidos importantes, los tran-
seúntes estaban obligados a exilarse de su país de origen si querían
proteger su acceso al trabajo. Hoy día esta política, en la medida en
que se ocupa de los trabajadores migrantes (y, en muchos países, la
reagrupación familiar constituye todavía la causa principal de la inmi-
gración, aunque esto está cambiando), es una forma de planificación de
la mano de obra: estimar la demanda futura por niveles de calificación
y fijar cuotas para el número de trabajadores admisibles en un determi-
nado periodo. Este planteamiento político adolece de todos los aspectos
negativos de la planificación central. Las fluctuaciones imprevistas de
una economía dinámica no pueden tenerse en cuenta (como demostró
de manera lamentable la estimación errónea del número requerido de
especialistas en tecnología de la información inmediatamente antes del
colapso del “dot.com”); son bien conocidas las demoras y los costos de
la tramitación burocrática .
Se nos pide constantemente que confiemos en una economía
nacional autosuficiente, como ha podido verse recientemente en el
apoyo a una política educativa y de formación que haga innecesaria la
inmigración de personal capacitado. Un aspecto significativo de este
argumento es que presenta las otras opciones como alternativas –educar

a los nacionales o fomentar la inmigración– y no como complemen-
tarias. Para llevar a la práctica este enfoque, se propuso obligar a las
empresas californianas de programas informáticos a pagar un elevado
derecho por emplear a un trabajador inmigrante; el producto de este
impuesto, se dijo, se utilizaría para financiar la formación en las mismas
materias de estudiantes nacidos en los Estados Unidos. De hecho, como
observaron los empleadores, nada demostraba que la escasez de mano
de obra en los Estados Unidos fuera resultado de la falta de fondos
para financiar a estudiantes nacidos en el país; sus preferencias por
las diversas disciplinas no estaban determinadas por la financiación
disponible. Así pues, este derecho fue considerado más bien como un
gravamen económicamente injustificado sobre el empleo de extranjeros.
De hecho, la preparación para la inmigración a gran escala de traba-
jadores altamente capacitados en los Estados Unidos resultó bastante
innecesaria, porque el colapso del dot.com demostró que, si se hubiera
convencido a los estudiantes de los Estados Unidos de estudiar progra-
mación informática, la tasa de desempleo sería mucho más alta. De todo
esto parecen desprenderse dos enseñanzas. Primero, hay que permitir a
los empleadores que contraten directamente, asumiendo los costos y los
riesgos de su actividad y, segundo, las políticas de enseñanza y forma-
ción no pueden estar condicionadas por fluctuaciones a corto plazo del
mercado del empleo, so pena de cometer graves errores de política. Ello
se debe simplemente al deseo de no utilizar la mano de obra mundial
para reducir la flexibilidad del mercado interno del trabajo, lo que, en
la época actual, podría surtir efectos negativos en el empleo nacional.
La planificación de la mano de obra requiere una economía cerrada
o semicerrada. En una economía abierta, los movimientos compensa-
torios a través de las fronteras anulan constantemente los cambios de
política interna, o dan resultados contraproducentes. Así pues, para
conseguir una planificación eficaz de la fuerza laboral es necesario
controlar los desplazamientos irregulares. Por una parte, esto requerirá
un número mucho mayor de controles internos para verificar quiénes
están trabajando con un visado que no les permite trabajar o con un
permiso caducado (de hecho, parece que los gobiernos no desean enfren-
tarse a la hostilidad popular que entrañaría esta medida). Por otra parte,
las fronteras serán militarizadas, brutalizadas y criminalizadas, y con la
persecución de los “migrantes económicos” el régimen de asilo quedará
prácticamente liquidado. En Europa y América del Norte estamos a
punto de levantar de nuevo fortificaciones fronterizas –con la aparición

del terrorismo de Estado– como las que dividieron Alemania Oriental
de Alemania Occidental durante la guerra fría; ahora estas fortifica-
ciones se alzarán entre Polonia y Ucrania, Hungría y Ucrania, España
y Marruecos (y, a veces, entre Francia y el Reino Unido), así como entre
México y los Estados Unidos. Las fronteras fortificadas representan una
guerra permanente contra los imperativos compensatorios del mercado
del trabajo y su intento de satisfacer la demanda de trabajadores poco
capacitados, con los mismos resultados desalentadores que ha tenido la
guerra de los Estados Unidos contra los estupefacientes, que los ameri-
canos quieren consumir con tanta insistencia.
Podría parecer que la migración temporal –que ya es una fuerza
importante en los desplazamientos irregulares– ofrece alguna solu-
ción, si no existiera un prejuicio contra ella. El modelo negativo es
el programa de trabajadores invitados en Alemania durante los años
50 y 60, que atrajo a un gran número de trabajadores supuestamente
temporales, a los que habría sido imposible expulsar al final de sus
contratos porque ello habría constituído una vulneración de sus dere-
chos humanos. Sin embargo, no fue esto lo que ocurrió. La mayoría de
los trabajadores se fueron de Alemania (los datos de la emigración no
indican cuántos volvieron a sus hogares). Los que permanecieron no
lo hicieron simplemente por sus preferencias o por presiones morales
de las autoridades alemanas, sino por el deseo de los empleadores de
retener a trabajadores (especialmente los más experimentados) cuando
se vio claramente que no habría más inmigrantes, con el acuerdo del
gobierno para que lo hicieran. Así pues, los controles de la inmigración
fueron esenciales, de por sí, para imponer la inmovilidad –el exilio–
a los trabajadores invitados. Como es natural, las presiones morales
intervinieron en el proceso, al igual que la apariencia política negativa
de la expulsión forzosa, pero éstas fueron de menor importancia que
los intereses económicos de los participantes.
En los años 90 se registró un rápido crecimiento de la inmigra-
ción debido a la reagrupación familiar y a los solicitantes de asilo. No
obstante, en términos de política, el factor fundamental a finales de
este período fue que los países desarrollados decidieron que no podían
competir en el campo de la tecnología de la información si no disponían
de una mano de obra capacitada más abundante, y entraron en compe-
tencia entre sí para persuadir a los trabajadores de la tecnología de la
información de que vinieran a trabajar con ellos. Fue una sorpren-
dente inversión de la política que se había aplicado en Europa durante

un cuarto de siglo: prohibición de la nueva inmigración primaria y
cambio en la importancia atribuida a la reagrupación familiar como
criterio principal de la inmigración (sin embargo, Canadá y Australia
contrataban desde hacía mucho tiempo a trabajadores con arreglo a
sus niveles de capacitación). No obstante, la relajación parcial en los
Estados Unidos no hizo más que poner de relieve la desigualdad del
régimen de migración. Como en el sistema sudafricano del apartheid,
los “blancos” capacitados tenían derecho a migrar, mientras que los
trabajadores poco especializados se suponía que debían permanecer
vinculados a la tierra que les vio nacer, y se les negaba la oportunidad
de huir de la pobreza.
Una pequeña teoría

La teoría del comercio internacional se basa en la proposición de que,
cuando hay diferencias en la dotación de factores (materias primas,
mano de obra, capital, capacidad empresarial, etc.) entre países o loca-
lidades, el intercambio de los factores da lugar a ganancias económicas
desproporcionadas. Este es un hecho bien conocido en el comercio y es
la justificación de la liberalización de la economía comercial mundial,
que nos permite entender las altas tasas de crecimiento de la actividad
en las zonas económicas especiales, las regiones fronterizas, las zonas
francas, etc. Pero, ¿ puede decirse lo mismo de la migración?
Intuitivamente, podríamos responder que sí y que, en conse-
cuencia, –para invertir el argumento– el mantenimiento de barreras a la
movilidad de la mano de obra causa grandes pérdidas a escala mundial.
Un cierto número de estudios han tratado de cifrar estas pérdidas o,
viceversa, las ganancias derivadas de la eliminación de los controles.
Hamilton y Whalley (1984), en un estudio pionero realizado con datos
de 1977, sugirieron, a partir de una serie de hipótesis, que las ganancias
del producto mundial bruto (en aquella época de 7,8 trillones de dólares
de los EE UU) que se obtendrían de la eliminación de los controles a
la migración podrían situarse entre los 4,7 trillones y los 16 trillones de
dólares. Recientes cálculos con cifras más actualizadas confirman estas
estimaciones (Iregui, 2005; Moses y Letnes, 2004). El PNUD (1992,
págs. 57–58) hizo un cálculo diferente, con cambios más limitados.
Walmsley y Winters (2005) ofrecen un modelo en el que la migración
de trabajadores al sector de los servicios de los países desarrollados, en
una proporción igual al 3% de la fuerza laboral de los países desarro
llados, aportaría un beneficio de 156.000 millones de dólares, repartidos

entre los países desarrollados y los países en desarrollo; cabe comparar
este beneficio con la cifra estimada de 104.000 millones de dólares que
se derivaría de un final feliz de la ronda comercial de Doha (y la cifra
aproximada de 70.000 millones de dólares de la ayuda concedida a los
países en desarrollo por el grupo de la OCDE).
La dirección del cambio y su volumen son importantes, aunque
las cifras concretas se basen en las hipótesis adoptadas. Pero los traba-
jadores no son productos, en un sentido muy importante del término.
Pueden ser “mano de obra” abstracta en la economía, pero forman
parte de la sociedad (ciudadanos) y de un ordenamiento político
(electores, la personificación de la soberanía nacional), sin olvidar
el pequeño detalle de que también son seres humanos. La economía
nos ofrece una perspectiva útil de algunas cuestiones desde un ángulo
limitado, pero no nos dice cómo se comportan en general las personas.
La migración de extranjeros puede causar temores asombrosos. Es
demostrable que la dislocación económica causada por la inmigración
es mucho menor que la causada por los cambios en las estructuras del
comercio o los movimientos del capital, o por los cambios internos
en la oferta de mano de obra (por ejemplo, la generación del “baby
boom” de la posguerra cuando entró en el mercado del trabajo, o el
elevado número de mujeres que se pusieron a trabajar en el periodo
de posguerra), pero el hecho de que los migrantes son extranjeros,
hablan de un modo extraño, tienen una apariencia física distinta, etc.,
puede hacer que la gente se oponga a ellos, independientemente de
las pérdidas reales de su bienestar.
Estas cuestiones sociales son bien conocidas, y no vamos a hablar
de ellas en este capítulo. Sin embargo, los problemas del ajuste a niveles
más elevados de movilidad han de reconocerse y, en particular, hemos
de considerar los derechos que acompañan a la ciudadanía (derechos
de voto, el derecho a participar en el ejercicio de la soberanía, etc.),
los grados distintos de “temporalidad” de los trabajadores tempo-
rales y los derechos que les asisten en esta condición, y la transición
entre ambos. Las cuestiones de la vivienda y los servicios plantean
problemas similares. En el pasado, con frecuencia eran los empleadores
los que daban alojamiento a los trabajadores migrantes, y a menudo
en condiciones muy malas (por ejemplo, los albergues para solteros
en la Sudáfrica del apartheid), con la consiguiente disminución de los
niveles de calidad de la vivienda para los pobres en general. En prin-
cipio, estos problemas no se diferencian de los que plantea el mante-

nimiento de niveles mínimos para los nacionales (teniendo en cuenta,
en algunos casos, la existencia de prácticas culturales distintas), pero
la “extranjería” de los trabajadores puede complicar cualquier solución.
En un mercado abierto de la vivienda, los inmigrantes pobres tienden
a concentrarse en zonas precarias, por lo que, de un modo bastante
irracional, se les acusa de esta misma precariedad. En principio la
situación tampoco es distinta para los pobres del país, pero la xenofobia
–y la calidad de los dirigentes políticos– pueden convertir estas cues-
tiones en problemas políticos insolubles, y no solamente en problemas
de calidad de la vivienda.
No obstante, haya o no xenofobia, los problemas emergentes del
suministro de mano de obra van a crear una cierta confrontación entre
las diferentes dimensiones de la percepción y el debate. Tomemos a
Europa como ejemplo.
El mercado del trabajo en Europa:

la oferta de trabajadores
A este respecto podemos citar un cierto número de factores perti-
nentes:
1. En el medio siglo próximo el volumen de la fuerza laboral europea
va a disminuir; en 2005, la mano de obra se contraía en más de
un tercio de las regiones europeas. El proceso de contracción se
acentuará a medida que se jubile la generación del “baby boom”
de la posguerra.
2. Sin embargo, en esta proyección hay otras indicaciones que mues-
tran una contracción más espectacular del tiempo de trabajo
disponible en la oferta:
i. Una proporción creciente de la vida laboral (definida como
los años comprendidos entre los 15 y los 60/65) se dedica a
la educación y la formación, lo que reduce simultáneamente
el tiempo disponible para el trabajo y limita radicalmente el
número de personas disponibles para empleos que requieren
una educación no universitaria;
ii. Una parte importante de la fuerza laboral existente no se
dedica a trabajos remunerados o registrados, sino que se ha
jubilado pronto, vive con pensiones de discapacidad o se ha
retirado del trabajo por otras razones. El volumen de esta
mano de obra infrautilizada oscila entre el 18% y el 22% de
la fuerza laboral en Suecia, y el 40% en Italia. No se trata

necesariamente de desempleados. Un rasgo característico de
las sociedades cada vez más ricas es que las personas pueden
permitirse trabajar menos. Por otra parte, estos trabajadores
quizás estén trabajando en la economía “negra” o en otros
sectores de los que no hay constancia estadística, o acaso
hagan trabajos no remunerados, ocupándose de los ancianos,
los jóvenes, los discapacitados, etc.;
iii. La disparidad entre la producción de los sistemas nacionales
de formación y las demandas de una economía nacional en
rápida reestructuración se ve agravada por las lagunas cada vez
mayores en la reconfiguración de los sistemas de formación.
iv. La riqueza creciente tiende a reducir la duración del trabajo,
en años, semanas o días.
En algunos casos estas tendencias coinciden con altos niveles de desem-

pleo (y especialmente de desempleo a largo plazo), lo que es una señal
de disparidad entre la demanda y la oferta de mano de obra (o también
de la falta de trabajadores complementarios poco calificados). En la
Unión Europea, esto hace que coexistan zonas de gran escasez de
mano de obra con zonas de alto nivel de desempleo (o de no empleo).
Además, los europeos no parecen dispuestos a trasladarse de un país
a otro de Europa, o por lo menos no en número suficiente. Las cifras
de la proporción entre los migrantes internos y la población en 1999
no superaban el 0,2%.
La combinación de un déficit creciente de mano de obra con una
infrautilización significativa de la fuerza laboral existente es especial-
mente nociva. Es difícil calcular los déficit de mano de obra, pero en
el informe SOPEMI de la OCDE de 2003 hay algunas estimaciones
para los años 2000–2003 (págs. 124–125). Es interesante observar que,
a diferencia de lo que piensan los gobiernos respecto de las penurias que
han de tratar de resolver, la escasez de trabajadores de bajas cualifica-
ciones es la más frecuentemente mencionada. En muchas actividades
con una elevada tasa de vacantes, el promedio cada vez más elevado de
la edad de los trabajadores, que hace prever una alta tasa de jubilaciones
a corto plazo, refleja el hecho de que no se han contratado nuevos
trabajadores en número suficiente, a pesar del aumento de los niveles
salariales relativos.
A corto plazo, los déficit ya están afectando el rendimiento de

la economía europea y la capacidad de los gobiernos de alcanzar los
objetivos actuales, con el consiguiente empeoramiento de las perspec-
tivas electorales.
A plazo medio el panorama es mucho peor. El envejecimiento,
sumado a los otros factores mencionados, reducirá aún más el volumen
de la población laboral al tiempo que aumenta la demanda de servicios
relacionados con la edad, de alta densidad de mano de obra.
Respuestas de los gobiernos

A pesar de los peligros de una reacción política negativa, los gobiernos
han hecho algún intento de plantear el debate del aumento de la edad
de jubilación, reducir los desincentivos del trabajo (alentando a las amas
de casa a que busquen empleo e incitando a las que han salido del
mercado del trabajo a que regresen a él), hacer que sea más costoso
dejar el trabajo, aumentar el número de servicios de formación para
satisfacer las necesidades de las ocupaciones de nivel medio e incre-
mentar la productividad. En el programa de Lisboa se fijó un objetivo
consistente en el aumento del 70% de las tasas europeas de participación
para el año 2010.
Sin embargo, aunque los déficit son urgentes e inmediatos, las
soluciones llevan mucho más tiempo. Así pues, simultáneamente a
las medidas mencionadas se han introducido cambios para facilitar la
expedición de permisos temporales de trabajo, y no solamente para los
trabajadores muy capacitados. Hay programas para los trabajadores
agrícolas estacionales, las vacaciones, la experiencia en el trabajo, los
trabajadores por contrata y los trabajadores de allende la frontera. Lo
que es más importante, el principio de que los trabajadores migrantes
pueden emplearse de nuevo se ha establecido en la práctica, aunque
los dirigentes políticos todavía no han intentado convencer a sus elec-
tores.2
No obstante, los cambios que se están introduciendo serán insu-
ficientes para hacer frente a las penurias futuras, máxime teniendo en
2. Como dice Papademetriou (2003, pág. 9): “Una de las (fascinantes) paradojas
que se dan en esta cuestión es la de ver cómo los principales dirigentes políticos,
que han tratado de absorber los impulsos xenófobos de una minoría adoptando
retóricas y políticas restriccionistas, harán frente al hecho, que empieza a ser
visible, de que los inmigrantes son cada vez más indispensables desde el punto
de vista demográfico y económico”.
cuenta la intensificación de la competencia en relación con algunos

tipos de trabajadores, como por ejemplo las enfermeras de Filipinas,
Bangladesh y el Caribe.
La búsqueda de mano de obra tampoco es necesariamente
compatible con otras prioridades del gobierno. El plan de “vacaciones
trabajando” en el Reino Unido, destinado inicialmente a los antiguos
dominios de la Commonwealth pero que ahora se ha ampliado, entra
en conflicto con el compromiso de la política británica de ayuda de
no contratar a trabajadores capacitados de nivel medio en los lugares
donde éstos escasean, por ejemplo en Sudáfrica. Además, las cuotas
para determinadas ocupaciones no permiten la inclusión de actividades
no específicas de trabajo autónomo. Los inmigrantes están excesiva-
mente representados en el trabajo por cuenta propia (OCDE, 2002,
pág. 65) y es bien sabido que han salvado de la extinción a los negocios
de venta al por menor, las pequeñas tiendas, las agencias de noticias y
los cafés, en los barrios pobres de las grandes ciudades y en las ciudades
de provincia, y ahora parecen estar haciendo lo mismo en las locali-
dades rurales (según se informa, Grecia es un ejemplo destacado de
este último fenómeno). Estos trabajadores no están incluidos en las
cuotas actuales.
Europa y América del Norte aspiran a ser proveedoras de servicios
de alto nivel técnico y de tecnología innovadora para el resto del mundo.
Sin embargo, como observábamos más arriba, aunque los sectores de
bajo nivel técnico puedan reinstalarse en los países en desarrollo, la
economía de alto nivel técnico necesitará un mínimo de servicios auxi-
liares de bajo nivel técnico y no comercializables para ser eficaz, desde
el personal de limpieza hasta la venta al por menor, la construcción,
el transporte y los servicios domésticos y de asistencia a los enfermos.
Incluso en este caso extremo, de lo que se trata es de que estos servicios
estén al alcance de la masa de la población sin imponer un alto nivel
de tributación que, aunque sea políticamente posible, promovería la
emigración de los trabajadores capacitados y de los negocios. En la prác-
tica, el resultado no estará tan claramente definido, ya que la migración
irregular subsanará los déficit que provoquen los costos incidentales.
La migración y los pobres

Muchos estudios económicos sobre la migración insisten en que los
empleadores y las clases más pudientes (que pueden permitirse servicio
doméstico, etc.) se aprovechan de la inmigración de trabajadores de
bajas cualificaciones, y que los que salen perdiendo son los trabajadores
nativos mal pagados. Sin embargo, si reflexionamos veremos que esto no
es así. Podemos hacer dos observaciones pertinentes a este respecto:
1. Un gran número de estudios que utilizan datos de los Estados
Unidos han constatado que el aumento de la inmigración no surte
efectos, o sus efectos son insignificantes, en los niveles salariales y
de empleo de la población nativa (véase, por ejemplo, Greenwood
et al., 1997). Cuando se producen pequeños efectos negativos,
tienden a afectar a las anteriores cohortes de inmigrantes, más
que a los pobres históricos de los Estados Unidos. Esto puede
atribuirse a que los migrantes se desplazan a zonas de escasa mano
de obra donde los salarios aumentan en todo caso, de manera que
su efecto no se refleja en el movimiento general. No obstante,
hay sobradas indicaciones de que los inmigrantes no capacitados
hacen los trabajos que los nativos, aunque estén desempleados,
no quieren hacer; más que competir con la población nativa,
los nuevos inmigrantes de bajas cualificaciones compiten con los
anteriores inmigrantes de esta misma categoría. En tal caso, los
inmigrantes ocupan vacantes no porque sean mano de obra más
barata –por lo general no parece que sea así– sino porque son los
únicos trabajadores disponibles (como ocurre con los trabaja-
dores migrantes estacionales en algunos sectores de la agricultura
europea).
Por otra parte, algunos estudios han determinado el impacto
de la inmigración en el aumento del empleo de los trabajadores
nativos complementarios: la presencia de trabajadores extranjeros
no cualificados aumenta la demanda de supervisores y capataces
nativos, trabajadores cualificados y personal técnico, conductores
de camiones, etc. Aún son menos las estimaciones de los efectos
de multiplicación de los gastos de los inmigrantes en la demanda
de vivienda, mobiliario, alimentación, transporte, etc.
Borjas (1999), junto con otros autores, ha modificado la natu-
raleza de este debate al sugerir que los trabajadores nativos no
cualificados se anticipan a menudo para evitar la competencia,
abandonando los sectores de la economía o las zonas geográficas
donde es probable que se produzca (a este respecto se ha hablado
mucho del equilibrio cambiante entre la migración nacional y
extranjera de trabajadores de bajas cualificaciones en California).
Borjas afirma que los estudios locales del impacto del aumento
de la inmigración subestiman considerablemente sus efectos, que

sólo pueden evaluarse a nivel nacional. El argumento es ingenioso
y está bien presentado, y puede tener alguna validez, pero los
defectos de la investigación empírica no nos permiten llegar a una
conclusión decisiva y, en consecuencia, dista mucho de haber un
consenso a este respecto entre los especialistas en la migración
(véase Anderson, 2000; Bhagwati, 1999).
2. No obstante, si hacemos extensivo el estudio al consumo y los
precios, la intuición nos dice que este argumento es falso. Por
ejemplo, los trabajadores inmigrantes en la agricultura provocan
un descenso de las importaciones y facilitan la supervivencia
de los pequeños agricultores y la economía rural, así como la
disminución de los precios de los alimentos. Los principales
beneficiarios de este fenómeno son los pobres (que gastan una
proporción mayor de sus ingresos en alimentos). Los trabaja-
dores inmigrantes del sector manufacturero, la construcción, el
transporte público y otros sectores causan efectos similares. Las
mujeres pueden trabajar fuera del hogar en empleos pagados si
existen servicios de atención de la infancia y de limpieza, y a
menudo son otros inmigrantes los que proporcionan estos servi-
cios a precios asequibles. En algunas regiones los inmigrantes
han salvado del cierre las pequeñas tiendas de barrio en las zonas
más pobres de las grandes ciudades y en las ciudades de provincia,
como decíamos más arriba, y están empezando a hacerlo en las
zonas rurales. Además, la mano de obra inmigrante es funda-
mental para los servicios públicos de salud, particularmente en
los distritos más pobres de nuestras grandes ciudades. En efecto,
los “desfavorecidos” pueden ser los principales beneficiarios de la
inmigración de trabajadores no cualificados o semicualificados,
y son los que más sufrirían si se redujera el suministro de estos
trabajadores. Los que están en mejores condiciones económicas
pueden permitirse prescindir de los servicios de la mano de obra
inmigrante. Como es natural, podría aducirse que hay que pagar
salarios que induzcan a los trabajadores nativos a hacer estos
trabajos, y que esto podría hacerse sin aumentar los impuestos
hasta un nivel equivalente a un suicidio electoral, o subiendo
tanto los precios que los servicios serían prohibitivos para los
pobres. Sin embargo, la veracidad de este argumento está aún
por demostrar.
La migración y los países en desarrollo

Es un hecho bien conocido –pero no estará de más repetirlo– que el
persistente proteccionismo del comercio mundial reduce el potencial de
empleo en los países en desarrollo, y que esto puede afectar a la propensión
a migrar para trabajar en otros países. Esto es más cierto en la agricultura
que en ningún otro sector; en el caso más notorio, la Política Agrícola
Común no sólo priva a los exportadores de los países en desarrollo de los
mercados europeos, sino que además les impide el acceso a otros mercados
subvencionando las exportaciones a los países del Tercer Mundo (y esto
se consigue aumentando los precios de los alimentos en Europa, con
gravísimas consecuencias para los consumidores más pobres).
A las pérdidas de empleo causadas por el proteccionismo pueden
añadirse las experimentadas como consecuencia de la emigración de los
trabajadores. Éstas alcanzan su nivel máximo en el caso de los trabaja-
dores muy capacitados, y el efecto se multiplica cuando estos trabajadores
abandonan el país permanentemente, o durante la mayor parte de sus
vidas laborales, privando al país en desarrollo de insumos técnicos (y la
productividad del trabajador medio está estrechamente relacionada con
el nivel medio de cualificaciones del conjunto de la mano de obra), del
empleo complementario de personal menos cualificado y de los impuestos
que de lo contrario pagaría el emigrante. Si los conocimientos técnicos del
emigrante se adquirieron con subvenciones públicas, este dinero también
se pierde (en lo relativo al caso de la India, véase Desai et al., 2003).
Las remesas que envían los trabajadores a los países de origen
representan una cierta compensación. Pero se obtendría un beneficio
mucho mayor si los trabajadores emigrantes regresaran a sus países de
origen con los nuevos conocimientos adquiridos. Los trabajadores de
bajas cualificaciones que viajan sin sus familias han tendido siempre
a regresar; estos trabajadores van al extranjero principalmente para
mejorar su situación en el país de origen. Esta tendencia se reduce
considerablemente si los controles de la migración son más estrictos;
cuanto más elevados son los costos de acceder al trabajo, mayor es la
tendencia a instalarse en el país para asegurarse el acceso al trabajo.3 Por
3. Esto puede verse en los datos estadounidenses compilados a raíz de la imposición
de controles más estrictos en las fronteras del Sur del país después de 1986
(Massey et al., 2002; Cornelius, 2001). El regreso de los trabajadores griegos
invitados en Alemania cuando Grecia ingresó en la Unión Europea, lo que
garantizó el derecho de los griegos a volver a trabajar en el extranjero, nos lleva
a la misma conclusión (Constant y Massey, 2002, pág. 6).
otra parte, hay indicaciones aisladas de que ha aumentado la propen-

sión de los trabajadores muy cualificados a regresar a Asia, aunque
no a África. La reforma y la estabilización de los países de origen son
evidentemente un factor fundamental. No obstante, dada la relativa
abundancia de mano de obra en los países en desarrollo, los niveles de
vida de los trabajadores muy cualificados, con sueldos mucho más bajos
que los que se pagan en los países desarrollados (aunque no tanto si se
calculan con arreglo a la paridad de la capacidad adquisitiva), pueden
ser muy superiores. El establecimiento de servicios de investigación de
alto nivel en los países en desarrollo acentúa la tendencia a regresar al
país (o, desde luego, a no irse de él). Existen numerosos planes nacio-
nales e internacionales de apoyo al regreso de los trabajadores (Inter-
national Migration, 2002), pero puede hacerse más para eliminar las
anomalías existentes que obligan a los migrantes a instalarse en sus
nuevos países como condición para encontrar trabajo, y que debilitan el
“trabajo social” de los migrantes en sus países de origen. Los programas
de ayuda pueden contribuir a financiar la preparación de los migrantes
para su regreso, y a emplear a los migrantes repatriados como agentes
de desarrollo, dedicando estos fondos a la creación de nuevas empresas.
En tal caso, la mayoría de los migrantes verían la migración como una
parte importante de su educación, que mejoraría sus conocimientos
técnicos y su experiencia de trabajo, y no solamente como una oportu-
nidad de ganar dinero.4
El problema de la migración a los países desarrollados quizá solo
sea temporal. Las actuales proyecciones demográficas hacen pensar que
en los próximos 50 años la gran mayoría de los trabajadores del mundo
estarán concentrados en los países en desarrollo. Es de esperar que esto
vaya seguido de la concentración de los sectores comerciales de todo el
mundo, empezando por aquellos que son más sensibles a los costos de
la mano de obra. No es concebible que los flujos migratorios entre los
países desarrollados y los países en desarrollo, aunque sean completa-
mente libres, se produzcan a una escala suficiente para cambiar de modo
significativo este proceso. Cabe esperar también que la concentración de
los países desarrollados en las actividades de investigación y desarrollo
y en la calidad de la vida se complemente con la concentración de las
4. En la Edad Media los aprendices alemanes estaban obligados a viajar dentro de

su país e incluso al extranjero a fin de perfeccionarse y obtener su acreditación
como artesanos.
actividades manufactureras y de servicios en los países en desarrollo.

Podría muy bien suceder que a mediados del siglo próximo, a medida
que surge una economía mundial integrada, los flujos de migración
disminuyan o incluso cambien de sentido.
Soluciones
La solución más evidente a los problemas del sistema actual consiste
en aceptar la inevitable integración de los países desarrollados en un
mercado mundial de la mano de obra, y avanzar hacia un sistema de
libre migración y fronteras abiertas. En tal caso, los empleadores contra-
tarían a trabajadores en el extranjero, como lo hacen en sus propios
países, y asumirían los riesgos y los costos de los errores cometidos al
evaluar sus futuras necesidades de mano de obra. El papel del gobierno
se limitaría a hacer extensivas a los trabajadores extranjeros sus actuales
responsabilidades en materia de regulación del empleo. Por el momento,
los intermediarios y los agentes privados organizan la contratación
regular e irregular y el desplazamiento de los trabajadores, de modo
que la infraestructura social básica para este cambio existe. Este sistema
eliminaría la migración irregular y absorbería a la gran mayoría de los
solicitantes de asilo, que empezarían a trabajar de inmediato y no se
verían obligados a recurrir a la ayuda pública (esto no sería así con los
solicitantes de asilo que no estuvieran capacitados para trabajar, pero
el problema sería mucho menos grave de lo que es ahora).
¿Amenazaría la contratación directa de los empleadores el mante-
nimiento de niveles aceptables de paga y condiciones de trabajo, por la
competencia entre empleadores para disminuir los costos? En principio
estos problemas no son más graves que los que se plantean a los traba-
jadores nativos de bajas calificaciones. Es más, pueden serlo incluso
menos, ya que los trabajadores migrantes deberían trabajar con un
contrato–tipo para un determinado periodo, aprobado por el gobierno.
Estos contratos-tipo deberían verificarse y someterse al control de los
gobiernos tanto de origen como de destino, así como de los sindicatos
pertinentes y las ONG. Desde luego no hay ningún sistema absoluta-
mente seguro, ni para los trabajadores nativos ni para los extranjeros,
pero al hacer que este empleo sea completamente explícito se obtiene
una cierta base para la reglamentación, mientras que en la actualidad
con la migración irregular no existe esta posibilidad.
Con todo, las necesidades inmediatas de los países en desarrollo
respecto del regreso de sus trabajadores migrantes, junto con el temor
de una proporción considerable del electorado europeo a verse “inva-

dido” por extranjeros, hacen pensar que, si bien el objetivo debería ser
el mismo, necesitamos un dispositivo de transición, como solución B,
para que los gobiernos puedan retirarse del sistema si lo desean. No es
éste el lugar adecuado para describir estos dispositivos de transición, y
además hay un número cada vez mayor de planes en este sentido (véase
por ejemplo Veenkamp et al., 2003; Harris, 2003 [Apéndice]; Ghosh,
2000). Sin embargo, pueden hacerse algunas observaciones respecto
de las revisiones del sistema actual:
1. La primera indicación de importancia es que, en principio,
todas las migraciones deberían ser temporales, aunque algunos
migrantes pidan quedarse más tiempo. Hay pruebas abruma-
doras de que las poblaciones son relativamente inmóviles, pero
una reducida proporción desea migrar como medio de ampliar
su experiencia y ganar suficiente dinero para mejorar su situa-
ción en el país de origen. Como es natural, las condiciones
negativas en el país de origen pueden hacer inclinar la balanza
a medida que el emigrante se acostumbra a la vida en el país de
destino pero, incluso en este caso, es sorprendente la resistencia
del sentimiento de lealtad al país de origen y la esperanza de
regresar a él. Se ha afirmado que las reglamentaciones de la
inmigración (y el costo creciente de cruzar las fronteras), y las
presiones que pueden ejercer los gobiernos sobre los asenta-
mientos de los migrantes pueden cambiar la situación, obligando
a los migrantes a exilarse. La presión en favor de la asimilación,
forzada o voluntaria, es una consecuencia de la preocupación por
instalarse; pero si los migrantes pudieran ir y volver en libertad,
la asimilación obligatoria sería una grave amenaza para los dere-
chos humanos de los emigrantes que no desean incorporarse en
absoluto a la sociedad receptora, sino simplemente trabajar para
volver a su país de origen con un nivel de cualificación más alto y
con ahorros (desde el punto de vista del migrante, la asimilación
podría convertirse en un costo adicional). Desde luego, el acceso
a la seguridad social también puede ser un factor decisivo, pero
podrían tomarse medidas para reducir su impacto (por ejemplo,
eximiendo prácticamente a los migrantes de las contribuciones
y las prestaciones de la seguridad social, o bien acumulando
las prestaciones, que se pagarían en el país de origen al final
del periodo de trabajo, etc.). Siempre quedarán problemas por
resolver, pero no hay que dejar que estos problemas nos devíen
de la cuestión de principio.
El trabajo temporal puede contribuir a restablecer la
igualdad de trato entre los trabajadores cualificados y los no
cualificados. Aunque se supone que la mayoría de los migrantes
desean regresar al hogar, a condición de que haya posibilidades
futuras razonables de trabajar en el extranjero, no hay que hacer
nada para debilitar su deseo de regresar sin ninguna clase de
coerción. Algunos planes actuales ofrecen incentivos adicio-
nales, como dedicar parte del sueldo a constituir una reserva
en la moneda del país de origen, que se percibiría al regreso (o
posiblemente añadir una prima y/o el reintegro de los pagos de
la seguridad social). He mencionado la posibilidad de que los
programas de ayuda financien la formación y ofrezcan fondos
para emprender negocios al regreso. Si se organiza un sistema
bien administrado de migración circulatoria, las solicitudes para
permanecer más tiempo en el país podrían considerarse con
generosidad.
2. La migración irregular es ante todo una respuesta a la demanda
de trabajadores (aunque puede verse precipitada por factores de
impulsión), de modo que, por lo general, los migrantes van a
ocupar empleos identificados previamente (o se dirigen a agentes
que controlan estos empleos), y tienen tasas muy elevadas de
participación y tasas bajas de desempleo. En consecuencia, debe
organizarse la expansión del sistema de permisos de trabajo de
modo que acabe con la migración irregular. Sin embargo, esto no
puede hacerse mediante controles gubernamentales de la contra-
tación, sobre la base de estimaciones de la demanda futura de
mano de obra. No sólo estas estimaciones serían erróneas en una
economía dinámica, sino que tampoco pueden ajustarse fácil-
mente a las predicciones del tipo de la demanda que pueden satis-
facer los migrantes irregulares. Todo sistema que desee responder
a las necesidades económicas tiene que prescindir de la idea de
fijar cuotas anuales de trabajadores y confiar en la iniciativa de
los empleadores de contratar a sus propias expensas el número
de trabajadores que necesiten, aunque esto se haga bajo la super-
visión gubernamental para asegurar que las condiciones básicas
de trabajo y de paga de esos trabajadores no perjudican la oferta
local alternativa de mano de obra y son bien conocidas por los
trabajadores migrantes antes de salir de su país, y que se tomen

medidas eficaces para garantizar el regreso de los trabajadores
y su seguridad social durante el periodo en que trabajen en el
país de destino.
3. En este capítulo no hemos tratado de la reagrupación familiar
de los inmigrantes, que plantea problemas de política bastante
distintos. Por lo general, con la globalización cabría esperar una
mayor movilidad e intercambios crecientes entre los ciudadanos
de un país –que viven en ese país o en el extranjero (la actual
“polis”)– y los que trabajan en este país o contribuyen a su produc-
ción desde el extranjero (la “economía”). De ser así, el movimiento
de reagrupación familiar aumentará inevitablemente y, si se quiere
asegurar el bienestar del país, convendrá facilitarlo.
4. La prohibición de trabajar para los solicitantes de asilo –sea por un
periodo de seis meses o, como ocurre en algunos países, hasta que
sus solicitudes hayan sido aceptadas o desestimadas– es una de las
fuentes más visibles de tensión social. La acusación combinada
de haber entrado irregularmente en el país ( en muchos casos es
el único medio que tienen de entrar) y de “vivir de la seguridad
social” (porque tienen prohibido trabajar) parece concebida casi
deliberadamente para provocar la máxima xenofobia. Con un
sistema de permisos de trabajo ampliado que elimine la migra-
ción irregular, los solicitantes de asilo que estén en condiciones
de trabajar podrían solicitar un trabajo, si las circunstancias lo
permiten, antes de llegar al país; si esto no es posible, podría
concedérseles un permiso temporal de estancia en el país hasta
que encuentren trabajo. Parte de los fondos que se dedican actual-
mente a la ayuda a los solicitantes de asilo podría destinarse, en
tal caso, a proporcionar ayuda a corto plazo a los que no pueden
trabajar.
¿Extremará el aumento de la migración temporal de trabajadores de

bajas cualificaciones del Sur al Norte la polarización entre los dos? En
la hipótesis más amplia, la capacidad de los países en desarrollo de
obtener más ingresos mediante la emigración temporal de trabajadores
reduciría esta polarización, y este efecto se vería intensificado si los
trabajadores regresaran con un mayor nivel de conocimientos técnicos
y de ahorros, que podrían dedicarse al fomento de la economía en su
país de origen. Si este proceso forma parte de una reordenación de la
economía mundial, caracterizada por la transferencia de una gran parte

de los servicios mundiales comercializables de manufactura y servicios
a los países en desarrollo, los actuales dispositivos podrían considerarse
solamente de transición, en la vía hacia el establecimiento de un orden
mundial mucho más equitativo. Por otra parte, la política contraria
–impedir que los pobres escapen de la pobreza mediante la migración–
aunque sea posible (lo que es dudoso), incrementaría considerablemente
las desigualdades en el mundo.
Conclusión
El sistema actual aplicado a todos los trabajadores, excepto los más
cualificados, es opaco y costoso en comparación con los beneficios
que reporta. Existe un mercado mundial de la mano de obra, pero
no funciona con la transparencia requerida para dar a cada trabajador
el trabajo que le corresponde. Los gobiernos operan como grandes
compradores monopsonistas, mientras que las agencias privadas
contratan y distribuyen migrantes irregulares sin someterse a la compe-
tencia abierta, que revela el costo/valor marginal del trabajo propuesto.
En estas circunstancias, la criminalización es inevitable. Un mercado
global de la mano de obra requiere un intercambio global en el cual las
escaseces reales en muchos lugares distintos puedan compensarse con
la inmensa diversidad de los que ofrecen trabajo, y en el que los niveles
salariales reflejen estas escaseces.
Si los países desarrollados no pueden establecer un orden acep-
table en materia de migración, se corre el peligro de que sus dirigentes
políticos sigan tratando de explotar el problema con fines xenófobos,
que impidan el crecimiento de los países en desarrollo (independien-
temente de los programas de ayuda que se organicen), que no dejen
entrar a los pobres, sea cual sea el costo para los derechos civiles de
sus propios ciudadanos y el número creciente de migrantes irregulares
(creciente porque la escasez de la oferta de trabajadores poco calificados
irá en aumento), y que reduzcan el bienestar social de sus ciudadanos
más pobres. En este caso, como en otros muchos, el proteccionismo
trata de obtener, estérilmente, beneficios para una minoría a expensas
del resto del mundo, y en particular de los pobres.
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Capítulo 3
Las fronteras de la movilidad
Catherine Wihtol de Wenden
Introducción
Un mundo sin fronteras: ¿es un objetivo a incluir en la lista de los prin-
cipales problemas con que se enfrenta la humanidad, o simplemente
otra meta ilusoria para el siglo XXI?
En los últimos años del siglo XX, una serie de perturbaciones
influyeron en la migración internacional, haciendo de ella una de las
cuestiones candentes de nuestro tiempo. Hace 25 años estaba muy
extendida la creencia en el fin de la era de la migración masiva; se creía
que los inmigrantes volverían a su hogar, que el desempleo haría que
la mano de obra nacional ocupara los empleos de los inmigrantes, y
que la migración iba a ser restringida. La única de estas predicciones
que se ha cumplido es la tercera. La presión migratoria ha seguido
siendo elevada, a pesar de las políticas de disuasión aplicadas en todo
el mundo; las solicitudes de asilo se han disparado, y regiones que
antes estaban rodeadas de altos muros se han vuelto a abrir con el fin
del bloque comunista. Se han creado redes transnacionales a ambos
lados de las fronteras estatales, facilitando no sólo el comercio sino
también la migración irregular. Gracias a la globalización, los pobres
han descubierto la riqueza del Norte y han comprendido que, si ésta
no viene a ellos, son ellos los que habrán de ir a buscarla (aunque pocas
veces emigran los más pobres).
La migración será sin duda alguna una cuestión vital en las nego-
ciaciones internacionales del siglo entrante. El mundo cambia muy
rápidamente, y también cambian rápidamente los flujos migratorios y las
propias fronteras. Sin embargo, tanto los gobiernos como las poblaciones
parecen ignorar la nueva situación, y justifican los controles fronterizos
estrictos con la idea de que los países ricos resultarían perjudicados
por la “invasión” de los pueblos más pobres del Sur. Mientras que la
libertad de comerciar y hacer negocios se acepta casi universalmente,
la libertad de viajar, instalarse y trabajar en otro país todavía se niega
con vehemencia, tanto en principio como en la práctica. Pero cerrar las
fronteras no es una opción realista, y abrirlas sigue siendo un ideal. La
pregunta ahora es: ¿qué restricciones pueden aplicarse al principio de la
libertad de circulación sin limitar la democracia? Este es un dilema que
pocos países occidentales han tratado de resolver hasta nuestros días.
En este capítulo explicaremos primero cómo, en los 15 últimos
años, la globalización de la migración ha planteado cuestiones acerca
de la conveniencia de cerrar las fronteras y ha fomentado el examen
del derecho a la movilidad, y consideraremos después los intercambios
transnacionales que se están produciendo, los cambios que afectan a la
soberanía de los Estados, y las nuevas barreras que se elevan a ambos
lados de las fronteras de todo el mundo. Por último, examinaremos
la idea del derecho a la movilidad, que se considera cada vez más un
elemento central de la concepción moderna de los derechos humanos
y un importante instrumento para la democracia, la ciudadanía y la
lucha contra todas las formas de discriminación. Las violaciones de los
derechos humanos causadas por el cierre de las fronteras, y el hecho de
que los migrantes pongan en peligro sus vidas para entrar en los países
democráticos, exigen una urgente consideración de este derecho a la
movilidad.
La globalización de los flujos migratorios

y sus efectos en las fronteras
Los nuevos factores de la movilidad

Si definimos la globalización como un proceso de internacionalización
que hace que las barreras sean menos rígidas y las naciones estén más
próximas o sean más accesibles entre sí, dando lugar a un aumento de la
comunicación, a la creación de redes y a la interdependencia transfron-
teriza, parecería que los flujos migratorios ya han entrado a formar parte
de este proceso. La migración es, desde luego, un fenómeno de dimen-
siones políticas, económicas, sociales y culturales globales, que podría
muy bien socavar el sistema mismo de las naciones-Estado, dando lugar
Las fronteras de la movilidad 81
a redes multipolares, transnacionales, transcontinentales y regionales,

nuevas o reconstituidas, y haciendo del problema del desplazamiento
de las personas un desafío estratégico internacional importante.
Hasta hace muy poco, la migración se limitaba a un reducido
número de países receptores y regiones de origen, a menudo conectados
entre sí por un pasado colonial. Así pues, la globalización de los flujos
migratorios es un fenómeno relativamente nuevo (Wihtol de Wenden,
2003). A finales de los años 80 aparecieron nuevas modalidades de
migración, caracterizadas por nuevas formas de movilidad y por la
migración de personas de zonas geográficas donde pocas veces se habían
producido vastos movimientos de población, particularmente en Asia
Central y Oriental, en Europa Oriental y en África Central. Hay varias
razones que explican este fenómeno:
1. Los factores de atracción son hoy día más fuertes que los que
impulsan a los emigrantes a abandonar sus países de origen. A
pesar de las desigualdades cada vez mayores entre el Norte y
el Sur, actualmente lo que genera la migración no es tanto la
presión demográfica como el deseo de vivir en Europa o en un
país occidental; esta tendencia es alimentada por la propagación
de la sociedad de consumo y la democracia, a las que los medios
de comunicación confieren una mayor proximidad. Mientras que
en los años 60 los campesinos analfabetos solían emigrar en masa,
hoy día los migrantes tienden a pertenecer a las clases medias
urbanas educadas que desean un mayor bienestar económico, y
también político, social y cultural.
2. En las dos últimas décadas hemos visto cómo los pasaportes se
conseguían con más facilidad, incluso en países con regímenes
autoritarios, con la excepción de los pocos países donde todavía
se conceden con cuentagotas (en particular, China, la República
Democrática Popular de Corea y Cuba). Esto ha permitido que
las personas salgan con más facilidad de sus países, aunque las
restricciones (aplicadas mediante controles fronterizos y visados)
para entrar en los países ricos son cada vez más severas.
3. El masivo aumento de los solicitantes de asilo en todo el mundo,
que ya no se limitan a unas pocas regiones problemáticas, ha
elevado el número de refugiados a niveles sin precedentes (en
la región de los Grandes Lagos de África, Asia del sudeste, los
Balcanes, el Cercano Oriente o el Oriente Medio, y en la región
del Caribe).
4. La rápida creación de redes transnacionales explica en gran

medida algunos movimientos migratorios, en particular en
China, Rumania, los Balcanes o África Occidental. Esta forma
de migración, a menudo clandestina, se ve obstaculizada por los
controles del Estado, pero sus protagonistas se aprovechan incluso
de la existencia de las fronteras en incluso consiguen tener unas
vidas más prósperas.
5. La migración de ida y vuelta es cada vez más frecuente, porque
los migrantes ya no se instalan permanentemente en un país, sino
que permanecen en él temporalmente para ocupar una situación
mejor cuando vuelven al país de origen. Esto puede observarse en
los intercambios entre la Europa Oriental y la Europa Occidental
(después de la caída del muro de Berlín), pero también entre el
Norte y el Sur, y entre los países del Sur.
6. La creación de grandes zonas regionales de libre comercio –TLC
(Tratado de Libre Comercio en América del Norte entre los
Estados Unidos, Canadá y México), MERCOSUR (Mercado
Común del Sur), CEDEAO ( Comunidad Económica de Estados
de África Occidental), la Alianza Euromediterránea, la Unión
Europea y el Mercado del Trabajo de los Países Nórdicos– facilita
la circulación de mercancías, personas e ideas. Aunque algunos de
estos acuerdos de libre comercio prevén la libertad de circulación
y asentamiento, hasta ahora sólo la Unión Europea ha reconocido
institucionalmente la movilidad de las poblaciones.
Estos factores son sintomáticos de un nuevo orden mundial, que no sólo

es resultado del final de la guerra fría y de los nuevos conflictos regio-
nales y globales, sino que se caracteriza por diferencias y brechas econó-
micas, sociales, políticas y culturales cada vez amplias. La aparición de
pasos fronterizos altamente simbólicos para personas y mercancías da
una idea de estas disparidades: Río Grande entre México y los Estados
Unidos; Gibraltar, las Islas Canarias y las islas frente a la costa de Sicilia
entre África del Norte y Europa; Brindisi o Vlores entre Italia, Grecia
y Albania; Sangatte y el eurotúnel que conecta Francia con el Reino
Unido, o la antigua frontera Oder-Neisse entre Alemania y Polonia.
Los países están más próximos gracias a la disminución de los costos
de transporte, especialmente aéreo. Entre tanto, las televisiones y las
emisoras de radiodifusión de los países de origen de los emigrantes
envían imágenes del Occidente; en los mercados locales se venden
productos manufacturados occidentales (pagados frecuentemente por

las remesas de los migrantes), y todo ello abre las regiones más remotas
del mundo y crea un deseo latente de ir a Occidente en personas que
nunca antes habían pensado en emigrar.
Contrariamente a la creencia popular, la movilidad de capital va
aparejada con la movilidad de las personas. La circulación de mercan-
cías occidentales, lejos de ser una alternativa a la migración, alienta a las
personas a desplazarse. Cuantas más mercancías occidentales circulen,
mayor será el deseo de adquirir estos símbolos de libertad y prosperidad,
y de viajar a los países que los producen.
La presión migratoria en el mundo de hoy

Según el último informe de la Organización Internacional para las
Migraciones (2005), actualmente hay en el mundo unos 190 millones
de migrantes y personas desplazadas (que representan alrededor del
3% de la población mundial). Estas cifras, aunque son bajas, aumentan
constantemente con la espiral de la globalización. Aunque la abruma-
dora mayoría de los habitantes del mundo siguen siendo sedentarios,
las trayectorias migratorias se están globalizando; el número de países
de destino y de origen aumenta sin cesar, disolviendo gradualmente
los antiguos vínculos coloniales y cambiando la naturaleza bilateral
de los flujos migratorios. Aunque la mayoría de los análisis tratan de
los países receptores del Occidente (Europa Occidental, los Estados
Unidos, Canadá, Australia y el Japón), más del 60% de los emigrantes
no salen del Sur, y tres cuartas partes del total de refugiados se instalan
en países del Tercer Mundo, entre sus vecinos.
Están apareciendo nuevas corrientes que crean nuevas conexiones
entre los países: iraníes en Suecia, rumanos en Alemania, vietnamitas
en Canadá o en Australia, migrantes de Bangladesh en el Japón o
norteafricanos y egipcios en los países del Golfo y en la Jamahiriya
Árabe Libia. Esto hace pensar que es probable que la globalización
de los flujos migratorios continúe, por el fracaso en reducir las dispa-
ridades del desarrollo y por la creciente capacidad de los profesionales
de la migración para facilitar la entrada en los países receptores. Este
fenómeno se produce a tal escala que las políticas destinadas a limitar
los flujos, por disuasivas y represivas que sean, resultan en gran parte
ineficaces.
La globalización favorece el asentamiento de poblaciones cada
vez más diversas, en búsqueda de mejores condiciones socioeconómicas,
sociales, políticas, religiosas y culturales. La posibilidad y la legitimidad

de cerrar las fronteras se ven mermadas por estas formas tan distintas
de movilidad, en relación con las cuales las legislaciones nacionales
suelen llevar un retraso de varios años, lo que da lugar a toda clase
de situaciones descontroladas. Los derechos humanos se ven cada vez
más como un conjunto de referencias supranacionales que exceden
de la soberanía de los Estados (el derecho a buscar asilo político o a
la reagrupación familiar), o como preocupaciones humanitarias que
sirven de orientación (como la protección temporal de las personas
desplazadas). Empieza a cundir la idea de que los Estados no pueden
impedir indefinidamente la movilidad de las personas; el derecho a
migrar empieza a situarse, aunque con precaución, en el contexto de
los derechos humanos afines, ya que las condiciones muy estrictas de
entrada hacen que el derecho humano a salir del propio país sea difícil
de ejercer.
En términos absolutos, Alemania y los Estados Unidos son los dos
principales países receptores en los últimos años, seguidos, en términos
relativos (entradas regulares en proporción a la población extranjera)
por el Japón, Noruega y el Reino Unido. La migración con fines matri-
moniales o de reagrupación familiar es la más frecuente, especialmente
en los Estados Unidos y el Canadá, a pesar del número de solicitantes
de asilo y migrantes por razones de trabajo. Muchos inmigrantes son
mujeres, principalmente del Este y del Sudeste de Asia, y la contribu-
ción de los migrantes al equilibrio demográfico y a la compensación de
la escasez de mano de obra es fundamental en Europa y el Japón. Todos
los países receptores procuran restringir la inmigración clandestina y el
empleo de migrantes indocumentados, pero carecen de la voluntad y los
medios necesarios para hacerlo porque existe un conflicto estructural
entre las presiones del mercado para abrir las fronteras y las presiones
estatales para cerrarlas (Entzinger et al., 2004).
Algunas tendencias básicas permiten evaluar esta movilidad
globalizada. En primer lugar, el aumento del número de migrantes en
los 30 últimos años es espectacular: 77 millones en 1965, 111 millones
en 1990, 140 millones en 1997, 150 millones en 2000 y 190 millones en
la actualidad. Además, la migración está desigualmente distribuida en
el mundo: el 90% de los migrantes del mundo viven en sólo 55 países,
en su mayor parte industrializados. Por último, existe una descoordi-
nación general entre las políticas nacionales destinadas a controlar el
rápido aumento de los flujos transfronterizos; a pesar de su natura-
leza esencialmente internacional, la migración ha sido durante mucho

tiempo uno de los problemas menos debatidos a nivel mundial.
Globalización y migración
La globalización y la migración son procesos paralelos que afectan
a todos los continentes. Europa, sobre todo, se ha convertido invo-
luntaria y dolorosamente en una tierra de inmigración, mientras que
durante mucho tiempo se consideraba una tierra de emigración. Ahora
está tratando de incluir en su identidad emergente a sus residentes
no europeos, y en particular a los musulmanes. Los efectos de este
cambio de la situación son numerosos y a menudo indeseables: tensos
controles fronterizos y expulsiones forzosas, inmigrantes irregulares y
trato arbitrario de las solicitudes individuales de inmigración (Wihtol
de Wenden, 2004).
Al propio tiempo, las perspectivas demográficas para los años
2020 a 2050 apuntan a una Europa en trance de envejecimiento,
propensa a la penuria de mano de obra, a dificultades para sustituir a
las generaciones que llegan a la edad de la jubilación, al declive demo-
gráfico y al aumento del número de personas muy ancianas. Un impor-
tante estudio de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2000), así
como informes de otras instituciones como la Oficina Internacional
del Trabajo o el Consejo Económico y Social de Francia, llegan más
o menos a esta misma conclusión: la inmigración debe aumentar de
nuevo para mantener la competitividad, la innovación y el dinamismo
económico, social, cultural y demográfico (Gevrey, 2003; Grinblat,
2003). Pero la opinión pública ve sin entusiasmo la inmigración y está
obsesionada por el tema de la seguridad, ya que a menudo las personas
las vinculan mentalmente con el terrorismo y la delincuencia. Sin
embargo, la opinión pública puede ser un pretexto, al estar manipu-
lada por gobiernos cuyas decisiones –sean gobiernos de derecha o de
izquierda– se basan a menudo en un consenso tácito sobre la necesidad
de controlar las fronteras, inspirado en la preocupación por proteger la
soberanía y el temor a perder el control.
En el continente americano, el Río Grande, que separa los Estados
Unidos de México, es una de las mayores líneas divisorias del mundo,
pero también un lugar de paso, mientras que, en el Sur, países que
antes eran de destino se han convertido en países de emigración (como
Argentina), o viceversa (como Venezuela). Así pues, flujos migratorios
cruzan continuamente el continente, principalmente de Sur a Norte.
África es una región que produce emigrantes, pero también recibe los
flujos generados por los conflictos, los desastres económicos y la sequía;
las estructuras de la movilidad están cambiando constantemente, del
Sur al Norte (África septentrional se ha convertido en una región de
inmigración) y del Norte al Sur (Sudáfrica atrae a numerosos migrantes
de los países vecinos). En Asia, que es el principal núcleo demográfico
del mundo, están presentes todas las clases de movilidad, algunas de
las cuales son recientes mientras que las otras han caracterizado desde
hace tiempo a las economías basadas en el movimiento clandestino y
el desplazamiento. Algunos países, como Tailandia, son países a la
vez receptores y de emigración, mientras que otros, como Filipinas,
exportan masivamente trabajadores y son sobre todo países de emigra-
ción; otros aún son países exclusivamente de inmigración como el Japón.
Australia, cuya identidad se forjó en la inmigración, es el principal país
de destino de la región, al tiempo que aplica abiertamente una política
sumamente restrictiva hacia los solicitantes de asilo y los boat people.
De resultas del cierre de las fronteras por los Estados receptores (que
tratan de “protegerse” con sistemas de visados y acuerdos de readmisión
y expulsión), las zonas grises surgen por todas partes. En estas zonas
grises hay muertes de migrantes, trata de seres humanos, subcontra-
tación de la mano de obra, empleo indocumentado y prostitución. En
consecuencia, los viajes de los migrantes se convierten a menudo en
odiseas de horror, frente a las cuales casi todo el mundo permanece
indiferente.
Sin embargo, la movilidad no es una invasión ni una conquista;
como hemos dicho antes, sólo el 3% de la población mundial parti-
cipa en la migración, ya sea como familiares, trabajadores migrantes,
estudiantes, hombres de negocios, expertos, refugiados o personas
desplazadas. Cuanto más abiertas son las fronteras, más circulan las
personas y menos se instalan, lo que da lugar a una migración de ida y
vuelta cuando la movilidad se convierte en un medio de vida. Después
de la caída del muro de Berlín, este nuevo fenómeno se observó en los
países de Europa Central y Oriental, cuando los requisitos de visados a
corto plazo (los “visados Schengen”, o visados de turistas de tres meses
de validez) fueron suprimiéndose sucesivamente, entre 1991 y 2001,
para los nuevos visitantes de los países de la Unión Europea. Cuanto
más se cierran las fronteras, más migrantes se instalan y traen a sus
familias, porque temen no poder volver a entrar en el país si regresan
a sus países de origen.
Un hecho poco reconocido es que la migración puede contribuir

al desarrollo, ya que las transferencias de dinero son un recurso vital
para los países de origen y contribuyen a reducir su aislamiento; se
admite aún menos que el desarrollo genera a su vez migración, en el
contexto de la modernización de los sectores de actividad tradicionales y
la urbanización del Tercer Mundo (Sassen, 2003). El mencionado deseo
de emigrar a Occidente se agudiza cuando las poblaciones de muchas
partes del mundo se percatan de que no tienen ninguna perspectiva de
mejora personal durante su vida o su generación, y que se encuentran
en un callejón sin salida político, económico, social o cultural; esto les
ocurre especialmente a quienes tienen mayor iniciativa o más talento
(Wihtol de Wenden, 2002).
Cuestiones para el análisis político
Las fronteras nacionales frente a la movilidad

y las redes transnacionales
Las fronteras son zonas de contacto, barreras que regulan el tráfico y
generan recursos, y que están en constante movimiento: el Medite
rráneo, lejos de ser un lugar de intercambio y diálogo para los que viven
a sus orillas (el “Mar del medio” de la Antigüedad) se ha convertido
en un nuevo Río Grande, que separa el Norte del Sur. En la Europa
Oriental, desde que se amplió la Unión Europea el 1º de mayo de
2004 han aparecido nuevas fronteras entre los Estados Miembros de
esta región y la ex URSS. No son sólo fronteras políticas, sino también
fronteras económicas, sociales y demográficas que separan el Oriente
del Occidente, el Sur del Norte. Las fronteras institucionales distinguen
entre los que no necesitan visado para cruzar la frontera y los que sí lo
necesitan, porque son nacionales de países de “alto riesgo migratorio”.
Fronteras culturales separan a unos de “otros” –los musulmanes o los
solicitantes de asilo– respecto de los cuales las personas suelen formarse
imágenes e ideas basadas en representaciones colectivas y procesos de
identificación.
El Mediterráneo es una de las principales brechas de separación
entre el Norte y el Sur. Mientras que las poblaciones de los países de la
ribera septentrional crecieron en apenas un tercio entre 1950 y 2000,
pasando de 158 a 212 millones, en la orilla meridional la población se
triplicó, pasando de 73 a 244 millones, lo que supone un aumento de
entre el 32% y el 53%, según el Estado de que se trate. En los años 90,
la tasa natural de crecimiento (la diferencia entre la tasa de natalidad

y la tasa de mortalidad) fue de 1,5% por término medio en la orilla
septentrional, mientras que en la orilla meridional fue del 20,2%, a
pesar del estancamiento demográfico registrado en los países del Sur y el
Este del Mediterráneo durante este periodo. De resultas de ello, el 55%
de la población de la orilla meridional del Mediterráneo tiene menos
de 25 años de edad. En 2025, la población de los países del Magreb
habrá aumentado en otro 48% (el 3% en la Unión Europea), aunque
estos países han iniciado ya su declive demográfico. Otra diferencia
entre el Norte y el Sur es la movilidad de la población: en los países del
Sur del Mediterráneo los jóvenes son numerosos y, por consiguiente,
pueden asumir la carga de los padres ancianos; al propio tiempo, tienen
pocos hijos, por lo que es muy probable que emigren para huir de los
altos niveles de desempleo (Fargues, 2003). El empleo es otro factor de
división: el PIB per cápita en la Unión Europea es 14 veces superior al
de Marruecos, Argelia y Túnez. Las remesas de los migrantes repre-
sentan el 6,3% del PIB de Marruecos, el 2,3% del PIB de Argelia y el
4,1% del PIB de Túnez (Brauch et al., 2003).
No obstante, estén cerradas o entreabiertas, las fronteras son un
recurso porque alimentan el negocio de las redes internacionales que
desafían a los Estados y facilitan la movilidad de los nuevos migrantes.
Esta economía de viaje (o migración) se construye en torno a las fron-
teras y recibe el impulso de los intercambios transnacionales que pros-
peran, legalmente o no, gracias a su cierre: tráfico de documentos y
visados, agencias de viaje clandestinas, contrabando de personas, pros-
titución, comercio transfronterizo (Peraldi, 2003). Cuanto más difícil
es cruzar la frontera, más elevados son los precios y más sofisticados
los servicios propuestos.
Las fronteras son zonas de paso y de cierre. En una era de globa-
lización, generan toda clase de movilidades: migración pendular, migra-
ción en la zona fronteriza, migración forzosa, circulación migratoria y
migración de asentamiento. Las fronteras son causa de que se cometan
transgresiones: los migrantes hacen un trabajo clandestino durante un
día, unos pocos meses, o más tiempo, para financiar su viaje, y a veces
acaban convirtiéndose en los esclavos de nuestros días. Las fronteras son
elementos importantes en la representación de la soberanía nacional,
y aún se las ve como puntos de control simbólicos. Por último, las
fronteras son factores de selección, de control distante –antes de la
llegada (mediante los visados) y después de ésta (expulsión, acuerdos de
r eadmisión)– y gracias a ellas terceros países se transforman en guardias

fronterizos que asumen la responsabilidad de las zonas de tránsito.
En las fronteras se materializan las sanciones impuestas por la
soberanía; extrañamiento, repatriación o expulsión. Sin embargo, las
fronteras están evolucionando, al tiempo que el mundo se recompone;
presenciamos la aparición de nuevas fronteras y nuevas divisiones
dentro de los Estados, basadas en la condición jurídica de las personas
(por ejemplo entre ciudadanos de la Unión Europea, y ciudadanos de
otros países), la etnicidad, la comunidad, la identidad o las creencias
religiosas, que conducen a la exclusión social y el racismo. Esas fron-
teras, alimentadas y negadas por la migración, ponen en entredicho la
cohesión del Estado y su función como protagonista de las relaciones
internacionales.
Un desafío al modelo de soberanía del Tratado de Westfalia

Las nuevas pautas globales de movilidad se caracterizan por la diversi-
ficación de los perfiles de los migrantes: mujeres, clases medias urbanas,
menores solos, trabajadores capacitados, intermediarios y hombres de
negocios, miembros de redes mafiosas y trabajadores indocumentados
que prueban su suerte aunque las fronteras estén cerradas. Las zonas de
origen y de destino también están cambiando: ya no podemos hablar
de países de emigración o inmigración, sino de ciertas regiones desde
las cuales los migrantes se desplazan a las zonas urbanas de todo del
mundo. No son los más pobres los que emigran, sino los que perte-
necen a redes específicas, con frecuencia a escala mundial. Además,
estos nuevos migrantes desarrollan pautas de movilidad que no apuntan
necesariamente al asentamiento permanente; la llamada “migración
incompleta” (sobre todo en Europa Oriental) consiste en personas que
van de un sitio a otro e, instalados en su constante movilidad, hacen
de la circulación su modo de vida.
Al igual que los migrantes establecidos, esos nuevos migrantes
desafían las prácticas de los Estados de varias maneras. Por ejemplo,
muchos países de destino han cambiado sus leyes de nacionalidad, y
ahora atribuyen más importancia a los derechos de residencia, que a
veces incluyen la concesión de derechos de voto en las elecciones locales
a los extranjeros instalados. El desarrollo de esta ciudadanía basada en
la residencia va acompañado frecuentemente de demandas de adopción
de políticas multiculturales de integración, pero también de expresiones
de desconfianza hacia la lealtad de los inmigrantes y sus descendientes,
especialmente en el caso de los migrantes musulmanes, como demues-

tran los debates sobre los pañuelos con que las mujeres musulmanas se
cubren la cabeza, u otros debates en momentos de crisis (las guerras
del Golfo; el 11 de septiembre de 2001).
Otras consecuencias son la aparición de un electorado migrante y
los problemas planteados por el comportamiento político de los inmi-
grantes naturalizados, como ocurre en California o en Francia. La
influencia de la especificidad de los migrantes, vinculada a sus países
de origen o a las características culturales de sus comunidades, consti-
tuía desde hace tiempo una preocupación menor, pero ahora tiene una
importancia estratégica propia, tanto económica como política. En
los últimos años se han manifestado nuevas preocupaciones acerca de
los aspectos de la inmigración relacionados con la seguridad, ahora
muy presentes en los discursos políticos nacionales e internacionales
(Heisler 1998/1999; Bigo, 1996; De Lobkowicz, 2001), junto con la
demonización del Islam, al que se ve como una de las principales
amenazas a las sociedades occidentales. Este contexto global hace que
la migración deba tenerse plenamente en cuenta en los análisis de la
política internacional de la globalización y sus consecuencias (Leveau,
1993): las fronteras cada vez más desdibujadas entre las esferas interna
y externa, el papel declinante del Estado, el impacto de los difíciles
controles fronterizos en la soberanía, o la función de instituciones
internacionales o supranacionales como la Unión Europea (Zolberg,
1985). Así pues, la migración está socavando los cimientos mismos
del orden internacional, dando lugar a recomposiciones que no sólo
anuncian nuevos y mejores esquemas definitorios de la identidad o los
derechos fundamentales, sino que también conllevan riesgos y alteran
los equilibrios existentes. Los migrantes son los actores anónimos de la
globalización (Sassen, 1996; Wiener, 1995): con sus desplazamientos
transfronterizos, sus remesas, la doble nacionalidad y las múltiples
lealtades, contribuyen a un desarrollo colectivo descentralizado y al
establecimiento de redes transnacionales.
Como ha mostrado James Rosenau (1997), la migración aumenta
el número de actores no estatales y anuncia la coexistencia de dos
mundos (actores estatales frente a actores no estatales), la desterrito-
rialización de las identidades y el papel de los actores infraestatales,
transnacionales y transfronterizos, al tiempo que aparecen nuevas fron-
teras institucionales, económicas, sociales, culturales y religiosas en la
palestra mundial. En muchos aspectos el Estado ha dejado de ser el
protagonista principal, bien en el orden político externo (la dinámica

de los flujos y las redes transnacionales, la inmigración clandestina, los
refugiados, etc.), o en el plano nacional (la contribución de los migrantes
a la definición de la identidad nacional, la nacionalidad doble, el efecto
de las votaciones de los “inmigrantes” en las relaciones diplomáticas
del Estado con las regiones de emigración y, viceversa, las redes de
influencia en los países de emigración, ejercida por los movimientos
asociativos transnacionales por cauces no estatales).
La inmigración pone en tela de juicio la ciudadanía: no sólo
cuestiona la relación entre nacionalidad y ciudadanía, sino que además
introduce en el concepto de ciudadanía nuevos valores transversales que
rebasan el ámbito nacional (antirracismo, derechos humanos, multicul-
turalismo, lealtades múltiples y una definición compuesta de la comu-
nidad política). Debido a la inmigración, las naciones ya no constituyen
la comunidad básica del sistema internacional, y la noción de actores
internacionales ha de reconsiderarse, aunque persistan importantes
disparidades en la influencia que ejerce cada actor.
La democratización de las fronteras frente

a la libre circulación elitista
La inquietud de aquellos que no han conseguido tener acceso a la
movilidad legal (migrantes indocumentados y deportados, víctimas
de la trata de seres humanos, o solicitantes de asilo rechazados), las
aspiraciones a la movilidad en los países en que la emigración es un
lujo y un privilegio, la desvalorización de los argumentos económicos,
demográficos, políticos y culturales en favor del cierre de las fron-
teras, son otros tantos elementos que conducen a una nueva reflexión
sobre el posible derecho a emigrar, que es aún más pertinente en un
mundo en el que sólo los más ricos, los mejor informados y los que
tienen mejores contactos consiguen circular de manera libre y legal.
Esto también es achacable a los cambios contextuales registrados en
los últimos 20 años: hubo un tiempo en que hacía falta mano de obra
no calificada en las minas, las fábricas o la construcción, y se rechazaba
a los migrantes calificados, a los que se veía como rivales potenciales
para empleos celosamente protegidos; hoy en día, en cambio, los países
ricos buscan trabajadores calificados y de alto nivel tecnológico pero
temen a los pobres, que son rechazados porque no se les cree capaces
de integrarse y a quienes se acusa de engendrar inseguridad, violencia
o incluso terrorismo.
Por último, el cierre de las fronteras como consecuencia de la

preocupación por la seguridad suele dar lugar a violaciones de los dere-
chos humanos, en particular los de los más pobres. Esta cuestión incide
actualmente en todos los planteamientos de la migración y los migrantes,
como si la movilidad fuera un nuevo fenómeno para el cual nadie se ha
podido preparar, siendo así que es tan viejo como el mundo.
Crear un derecho a la movilidad

El concepto de un derecho a la movilidad adquiere legitimidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, en cuyo Artí-
culo 13, párrafo 2, se afirma que “toda persona tiene derecho a salir
de cualquier país, incluso del propio”. Este artículo quedó incompleto,
debido principalmente a su contexto: en aquella época, lo que se quería
era hacer una advertencia a los países del bloque oriental con respecto a
sus disidentes (Chemillier-Gendreau et al., 1999). Por consiguiente, no
hay ningún texto que reconozca el derecho paralelo a entrar en un país.
Pero, ¿qué valor tiene el derecho a salir sin el correspondiente derecho a
entrar? ¿Qué significa el derecho a viajar sin un derecho a instalarse?
En años recientes, varias violaciones de los derechos humanos
ocurridas a raíz del cierre de las fronteras (formas modernas de escla-
vitud, trata de seres humanos, intervenciones violentas de la policía,
deportaciones forzosas, detención de migrantes en campamentos e
incluso muertes de seres humanos), junto con el costo y los efectos inde-
seables del cierre (que hacen pensar en un nuevo régimen de prohibición
como el de los Estados Unidos en los años 20, con sus correspondientes
mafias), así como las consecuencias diplomáticas en las regiones de
emigración, han quitado peso a los argumentos en favor de la disuasión
y la represión. Las fronteras de la movilidad son también las fronteras
de la democracia y los derechos humanos. El derecho a la movilidad
forma parte de los valores universalistas e individualistas de los ciuda-
danos del mundo, y se remontan al “derecho de visita” de Emmanuel
Kant, quien en su ensayo de 1795 La paz perpetua lo contrastaba con
el “derecho de hospitalidad”. El derecho a la movilidad limitaría el
poder de las naciones-Estado, que hoy día tienden a impedir la entrada
en el país, después de siglos de impedir la salida (Zolberg, 1993). El
derecho a circular se ajusta a la concepción moderna de los derechos
humanos, a la lucha contra todas las formas de discriminación y al
multiculturalismo como marco para la democracia y la ciudadanía en
los países adelantados.
Ya en 1764, en la entrada titulada: “Igualdad” de su Diccionario

filosófico, Voltaire escribió lo siguiente: “Se ha sostenido en muchos
países que ningún ciudadano tiene derecho a salir del país en el que
nació. El significado de esta ley es evidentemente el siguiente: ‘este
país es tan desdichado y está tan mal gobernado que prohibimos a la
gente salir de él, porque tememos que de no ser así todos los ciuda-
danos se irían.’ Hay algo mejor que hacer; incitad en todos vuestros
súbditos el deseo a permanecer en el país, y en los extranjeros el deseo
a venir a vivir en él” (Morley, 1901). Este comentario, que denunciaba
la decisión de los países europeos del siglo XVIII de impedir la salida
de sus ciudadanos (norma que siguió en vigor en muchas regiones del
mundo, por lo menos hasta la caída del muro de Berlín), desafía las
concepciones predominantes del mundo de hoy. En Europa (aunque la
Unión Europea ha tenido la valentía de crear un espacio sin fronteras
que comprende 27 países) las políticas de migración se basan todavía
en el deseo de impedir la entrada en el país.
Los migrantes de los países del Tercer Mundo necesitan visados
para entrar en los países desarrollados. El derecho a salir del país es
un privilegio de los sectores más ricos o mejor informados de la pobla-
ción, que consiguen emigrar legalmente y dejan la entrada y el asenta-
miento clandestinos para los que no son tan afortunados. Esta situación
ha dado lugar a exhortaciones de filósofos, economistas, sociólogos y
abogados para que se democraticen las fronteras. Países que afirman
ser democráticos, como los de Europa y los Estados Unidos, ¿pueden
tolerar una situación en la que, para pretender que la migración está
controlada, todos los días seres humanos mueren frente a sus fronteras,
y a lo largo de éstas hay redes criminales que practican la esclavitud
y la prostitución? ¿No hay otros medios de controlar la migración,
por ejemplo mediante el diálogo y la cooperación entre los países de
emigración y los países de tránsito, cuyos intereses consisten en alentar
la emigración y beneficiarse de ella (contrariamente a las creencias
populares acerca del pillaje del Tercer Mundo)? El que durante mucho
tiempo se considerasen las cuestiones relativas a la migración como
aspectos menores de la política estatal, ¿no explica que ahora se traten
con desdén y poca profesionalidad, en comparación con otras impor-
tantes cuestiones de política?
Merece la pena repetir que hoy en día la migración es una cues-
tión vital que contribuirá a configurar el futuro de los Estados en la
mayoría de las regiones del mundo.
Perspectivas futuras
¿Qué hacer? Se han formulado numerosas propuestas, que han tratado
de llevarse a la práctica en diferentes épocas y lugares y que ofrecen
toda una gama de opciones: suprimir los visados para estancias breves;
diversificar los visados de residencia y de trabajo; implantar cuotas o
“permisos de puntos” que tengan en cuenta las necesidades del mercado
de trabajo (como hace el Canadá, y como hizo Alemania en 2001);
regularizar los inmigrantes indocumentados para remediar la escasez
de mano de obra (como hizo Italia en 2004); firmar acuerdos bilaterales
estacionales de inmigración, a cambio de controles más severos en las
fronteras de salida; promover el desarrollo conjunto con las regiones de
emigración, y con la cooperación de los propios migrantes; concertar
acuerdos de libre comercio que sustituyan la libre circulación de las
mercancías con la libre circulación de los migrantes (como ocurre con
los acuerdos del TLC o con el Proceso de Barcelona, que fue resultado
de la Conferencia Euromediterránea de 1995); prohibir toda forma
de discriminación legal en la incorporación de extranjeros al mercado
del trabajo (como las preferencias laborales practicadas en Europa), y
reformar los procedimientos de asilo.
En vista de todas las barreras que fortalecen las fronteras y alientan
a las personas a encontrar medios alternativos de emigrar, el derecho
a la movilidad debería ser proclamado como uno de los principales
derechos humanos. El hecho de que los países de destino occidentales
–ricos, en trance de envejecimiento y necesitados de mano de obra tanto
calificada como no calificada– no podrán bloquear siempre la movilidad
humana está cada vez más claro, no sólo para las organizaciones de
derechos humanos sino también para el mundo empresarial. En todo
caso, la migración seguirá contribuyendo a redefinir la ciudadanía y la
identidad de los Estados, obligándolos a reconsiderar su idea de lo que
significa vivir juntos.
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Capítulo 4
Ética, economía y gobernanza
de la libre circulación
Mehmet Ugur
Introducción
Después de las reacciones alarmistas a lo que se veía como una amenaza
de migración masiva a comienzos de los años 90,1 el debate sobre las
políticas de la migración internacional podría estar entrando en una
nueva fase. Aunque el discurso oficial todavía se caracteriza por el
talante restrictivo, la aplicación tiende a reflejar un cierto pragmatismo
en favor de la migración “gestionada”. Existen además varias inicia-
tivas regionales e internacionales orientadas a la creación de marcos
regionales/internacionales que faciliten el manejo de la migración
internacional. El presente capítulo contribuye al debate explorando
los argumentos éticos y económicos en favor de la libre circulación,
término que incluye solamente el desplazamiento de personas en busca
de trabajo.2
1. Martin (1993, pág. 13) advierte de que “los países industriales están
experimentando niveles sin precedentes de inmigración indeseada, y no se ve
el final de esta tendencia”. En cuanto a la “segurización” de la inmigración,
véase Heisler y Layton-Henry (1993). Una reacción desde la perspectiva de los
países en desarrollo se encuentra en Matheson (1991).
2. Los solicitantes de asilo o los desplazamientos de personas en el contexto del
comercio de servicios no pertenecen al tema del presente trabajo. Ello es debido
a que estos movimientos están sujetos a normas y reglamentos ya existentes,
que se encarnan en la labor del ACNUR y en la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, así como en el Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios (AGCS).
Un argumento clave desarrollado en el presente capítulo es el de la

dificultad de encontrar argumentos éticos o económicos contra la libre
circulación de los trabajadores. El análisis que conduce a esta conclusión
muestra que la libre circulación no sólo es viable, sino que además es
más eficaz que las políticas restrictivas/proteccionistas. Otro argumento
que se defiende en el presente capítulo es que un marco multilateral,
similar al de la Organización Mundial del Comercio (OMC), sería un
dispositivo óptimo que permitiría a los países miembros hacer frente
a las externalidades y a los problemas de acción colectiva inherentes a
la migración internacional, de los que sólo cabe esperar que aumenten,
dadas las proporciones de la globalización y la persistencia de las desi-
gualdades internacionales en materia de ingresos.
El capítulo se divide en tres secciones. La primera examina los
argumentos éticos en favor y en contra de la libre circulación, según
se ha definido anteriormente. En esta sección trato de demostrar que
el nivel de análisis y la interdependencia entre los actores a diferentes
niveles son cuestiones capitales que han de informar el debate ético
sobre la libre circulación. Teniendo en cuenta las consecuencias de la
interacción estratégica entre los actores a los niveles individual, nacional
y global, en este capítulo demostramos que no es posible formular
un argumento ético contra la libre circulación. En segundo lugar, se
examinan los impactos económicos de la migración internacional en
la renta nacional, el mercado de la mano de obra y las balanzas fiscales
de los países receptores. Constataciones teóricas y empíricas hacen
pensar que la migración internacional tendrá un impacto positivo, pero
reducido, en la producción, junto con algunos efectos de distribución
que favorecen al capital pero no a la parte del mercado de mano de
obra compuesta de trabajadores de bajas calificaciones. Concluimos
esta sección argumentando que los efectos de distribución pueden
resolverse mediante una compensación a los sectores perjudicados de
la fuerza laboral del país receptor, que sólo podrán soportar la erosión
de sus salarios si se invierte en la mejora de las calificaciones; por
último, se propone una estructura de gobernanza similar a la que
existe para el comercio. Una Organización Mundial de Migraciones
(OMM), similar a la OMC, debería basarse en tres principios: multi-
lateralismo, no discriminación y reciprocidad. En la conclusión del
capítulo se ponen de relieve las principales conclusiones y se examina
la viabilidad de la libre circulación como opción normativa en el actual
clima político.
Ética, economía y gobernanza de la libre circulación 99
Etica y libertad de circulación

Al examinar los argumentos técnicos en favor y en contra de la libre
circulación nos centraremos en los elementos esenciales del debate,
aunque esta limitación puede entrañar una injusticia para la riqueza
de la literatura existente a este respecto. En el presente capítulo nos
limitamos a evaluar las actuales proposiciones éticas con respecto
al criterio utilitario, que se define como el bienestar social del país
receptor. En este sentido, mi punto de partida es el mismo que el del
enfoque “comunitario” adoptado por los que deciden las políticas y
otros responsables que se oponen a la libre circulación. La única dife-
rencia entre mi idea del bienestar social y el enfoque “comunitario”
es que tengo en cuenta la interacción estratégica entre los actores a
diferentes niveles. Concretamente, considero las interacciones entre
los individuos, los grupos y el gobierno a nivel nacional, y entre los
gobiernos a nivel internacional.
Una consecuencia de esta interacción estratégica son las exter-
nalidades, que introducen una cuña de separación entre el bienestar
social y la suma del bienestar de cada individuo/grupo. En el caso de
las externalidades negativas, ciertos individuos o grupos son capaces
de influir en la política estatal en favor propio, sin compensar a otros
individuos o grupos por los efectos negativos que la política podría
tener en su bienestar. (En el caso de las externalidades positivas, los
defensores de la política no son compensados por los que van a salir
beneficiados de ella.) Explicaremos ahora la externalidad negativa y sus
consecuencias, con un ejemplo de opción normativa como podría ser la
restricción de la inmigración.
La restricción de la inmigración puede beneficiar a algunos grupos,
como la mano de obra mal pagada y con bajas calificaciones, o aquellos
que prefieren una comunidad relativamente homogénea. No obstante,
esta misma opción normativa puede afectar desfavorablemente a los
intereses de otros grupos, como los empleadores, los sectores del mercado
del trabajo de mayor nivel técnico, o los que prefieren una comunidad
de carácter más cosmopolita. Si no se obliga a los beneficiarios de la
política restrictiva a compensar a los que salen perdiendo de ella, los
primeros tratarán de conseguir un nivel de restricciones superior al nivel
socialmente óptimo. Esto es debido, principalmente, a que no asumirán
plenamente el costo social de la política restrictiva. Por consiguiente, en
presencia de externalidades negativas, es muy probable que la política
de inmigración sea excesivamente restrictiva e ineficaz.
La segunda consecuencia de la interacción estratégica es lo que

se ha dado en llamar fallos de la acción colectiva. Según Olson (1965),
los grupos pequeños son relativamente más capaces de organizarse y
tratar de influir en los que deciden las políticas que los grupos grandes,
de composición más dispersa. Hay dos razones que explican este tipo
de problema de la acción colectiva en los grupos grandes. En primer
lugar, la contribución marginal de cada miembro en el éxito del proceso
de ejercer una influencia es reducida. Por consiguiente, para el miembro
marginal que prefiere no contribuir, el riesgo percibido de un fracaso
del grupo es escaso. Esta percepción contribuye a que disminuyan los
índices de participación. En segundo lugar, los beneficios que reporta un
proceso de influencia bien organizado se distribuyen entre un elevado
número de pretendientes. Así pues, en los grandes grupos, los beneficios
previstos de la participación activa son limitados. Dada esta dinámica,
los pequeños grupos creados en torno a un objetivo contrario a la inmi-
gración pueden ser más activos y organizar campañas más enérgicas que
los grupos grandes pero poco compactos que puedan ser partidarios de
la inmigración. En la medida en que esto sea así, las restricciones de la
inmigración no sólo serán ineficaces, sino también injustas.
La tercera consecuencia de esta interacción estratégica tiene que
ver con el papel del gobierno. La ética realista/comunitaria tiende a
suponer que el gobierno es un planificador social que maximiza el
bienestar social (o el interés nacional), y que la legitimidad de su acción
se deriva del consentimiento popular.3 En tal caso, sería ético restringir
la inmigración si se considerase que representa una amenaza para los
intereses nacionales. Sin embargo, esta proposición es problemática
porque el gobierno puede estar más motivado por consideraciones elec-
torales que por el bienestar social. Además, el gobierno de un país
receptor de emigrantes puede adoptar una política restrictiva sin tener
3. Un ejemplo clásico del enfoque realista de las relaciones internacionales se

encuentra en Morgenthau (1960). Waltz (1979) ofrece una base estructural
para el realismo político. Keohane (1986) ofrece una crítica estadocéntrica
del enfoque realista/neorrealista sobre la base de la independencia. Para una
crítica “globalista”, véase Linklater (1993). El enfoque realista de la migración
internacional está profundamente enraizado en el derecho internacional. Véase,
por ejemplo, Oppenheim (1905), Hendrickson (1992). Respecto de la aplicación
del realismo político a la migración internacional, véase Weiner (1985, 1996).
En relación con la perspectiva comunitaria, véase Sandel (1982) y Walzer
(1983).
en cuenta el efecto de su acción en otros países. De hecho, esta crítica

constituye el argumento principal del enfoque de la inmigración basado
en el derecho natural, o en el liberalismo igualitario.4 Según esta última
escuela, la unidad de análisis debemos ser todos, y no las naciones-
Estado o las comunidades.
A continuación hemos tratado de determinar si es ético: i) restringir
la inmigración, dadas las consecuencias de la interacción estratégica que
hemos expuesto antes en forma resumida, y ii) discriminar entre los
desplazamientos de las personas y los de las mercancías/capitales. Con
esta finalidad, examinaré las propuestas en favor de la restricción tal y
como las formulan los partidarios de la ética libertaria y comunitaria/
realista, y evaluaré la coherencia de las contrapropuestas presentadas por
los estudiantes del derecho natural y el liberalismo igualitario.
La ética restrictiva
La perspectiva libertaria
La ética libertaria se basa en la soberanía del individuo, cuya mani-
festación más explícita es la capacidad del individuo de disfrutar de
la propiedad privada, y las asociaciones formadas con individuos que
piensan de una misma manera. Esta premisa tiene dos consecuencias
conflictivas para la libre circulación de las personas. Por una parte, ello
implica que los individuos soberanos tienen derecho a la libre circula-
ción, con sujeción a las limitaciones que pueden justificarse por razones
de seguridad y orden público. Pero por otra parte, ello implica también
que los individuos soberanos tienen derecho a oponerse a la libre circu-
lación si consideran que amenaza sus derechos de propiedad y/o los
beneficios que obtienen de asociaciones establecidas voluntariamente
con individuos que piensan igual que ellos. En la práctica, el enfoque
libertario es favorable a la inmigración si ésta es resultado de una invi-
tación de individuos soberanos, o de un contrato entre dos partes. De
no ser así, la inmigración equivale a una entrada ilegal.5
4. El argumento igualitario liberal en favor de adoptar la sociedad internacional

como unidad de análisis se encuentra en Linklater (1993), Carens (1987) y
Goodin (1988, 1992a, 1992b). En lo referente a las fronteras abiertas desde una
perspectiva del derecho natural, véase Dummet (1992) y Weithman (1992).
5. En cuanto al argumento en favor de la movilidad de capital contra la libre
circulación de la mano de obra, véase Lal (1992). O’Neill (1992) hace una crítica
de este argumento.
Sin embargo, los derechos de propiedad son una base muy insu-
ficiente para restringir la circulación de las personas, por tres motivos.
En primer lugar, como indicó O’Neill (1992), el derecho a poseer y
disfrutar de la propiedad privada no puede separarse del modo en que
se haya obtenido esta propiedad. Si la apropiación original se basó en la
clausura o la expropiación, las personas cuya circulación se ve limitada
podrían muy bien aducir que las desigualdades actuales de los ingresos
son resultado de esta clausura o expropiación. Este es el argumento que
probablemente alegarán los gobiernos de los países en desarrollo, que
sostendrán que la colonización practicada por los países desarrollados
entre los siglos XVII y XX fue un ejercicio de expropiación. En tal caso,
las restricciones a la inmigración basadas en los derechos de propiedad
sólo podrían justificarse si los países desarrollados compensasen a los
países en desarrollo mediante la ayuda al desarrollo.
En segundo lugar, y desde la perspectiva del derecho natural,
puede afirmarse que la propiedad privada es una concepción histórica
que no era un derecho universal hasta que apareció el capitalismo.
Por consiguiente, el argumento basado en los derechos de propiedad
puede verse negativamente como un intento de restringir un derecho
históricamente anterior (el derecho a la libre circulación), sustentando
un derecho históricamente posterior (el derecho a la propiedad). En
tercer lugar, el enfoque libertario no tiene en cuenta la posibilidad de
que surjan problemas en relación con las externalidades y la acción
colectiva, como se ha indicado anteriormente. En otras palabras, no deja
margen para los posibles conflictos entre la maximización del bienestar
individual y la del bienestar social.
Por último, la ética libertaria no tiene suficientemente en cuenta
las cuestiones inherentes a la existencia de un “espacio público” fuera
del ámbito de la propiedad privada. Por ejemplo, la prestación de servi-
cios públicos esenciales, como son los de salud, educación o atención
social, puede requerir el empleo de mano de obra extranjera aunque se
considere un peligro para los beneficios derivados de la participación en
la comunidad receptora. La ética libertaria sugiere que puede aplicarse
un “criterio de congestión” para determinar si está o no justificada la
entrada de mano de obra extranjera. No obstante, la congestión no es
un criterio sólido porque su definición varía: a veces por congestión se
entiende el nivel de desempleo en la fuerza de trabajo presente en el
país; otras veces es la presión que ejercen los extranjeros en los servi-
cios locales, y en ocasiones es la superación de un umbral arbitrario
en la mezcla étnica de la comunidad local/nacional. Además, aunque

aceptemos uno de estos criterios basados en la congestión, el criterio
aceptado no sería objetivo porque estaría inevitablemente influenciado
por variables exógenas como la ideología, la política aplicada actual-
mente, el tipo de régimen, etc., que cambian con el tiempo y según la
comunidad en que se produzcan.
A la luz de este análisis, podemos señalar dos defectos principales
en la ética libertaria de la libre circulación. Ante todo, la ética liber-
taria puede no dejar margen para la migración internacional cuando se
considera que dicha migración atenta contra los derechos individuales
de propiedad o congestiona el espacio público. En la práctica, esto
puede dar lugar a la supresión total de la inmigración, según cuáles
sean las percepciones sociales y la capacidad de organización de los
grupos contrarios a la inmigración. El argumento libertario en favor
de la migración internacional (sujeta al mantenimiento de los dere-
chos de propiedad existentes o los beneficios de ser miembro de la
comunidad) acaba siendo moralmente inaceptable, porque en último
término se reduce a conceder un derecho que quizás no pueda ejercerse.
De hecho, la ética libertaria podría generar propuestas con efectos de
exclusión peores que los del enfoque realista/comunitario, y promover
una abierta hostilidad entre los defensores de los derechos actuales de
la propiedad (o sea, los que ya están en el país), y los intrusos (o sea,
los inmigrantes).
El segundo defecto es el alto nivel discrecional y de incerti-
dumbre que permitiría la ética libertaria para determinar los umbrales
de congestión. Por ejemplo, ¿qué se considera un nivel aceptable de
diversidad étnica en el país receptor? ¿Hasta qué punto la presión en
los servicios locales se debe al aumento de la demanda creado por los
extranjeros, y no a las reducciones fiscales a que da lugar el alto nivel
de movilidad del capital? ¿En qué medida el desempleo y las diferen-
cias salariales obedecen a variables como la libertad del comercio, el
cambio tecnológico o la movilidad del capital, y no a la inmigración?
Por último, ¿cómo debe reaccionar el responsable de las políticas ante
las percepciones diversas, y a veces conflictivas, de la congestión?
La perspectiva realista
Los argumentos realistas contra la libre circulación adoptan dos formas,
que ignoran en ambos casos la interacción entre los actores a diferentes
niveles. Una variante, denominada comunitarismo, se basa en la premisa
de que los agentes morales están instalados en contextos particulares

porque las personas eligen modos distintos de vivir y se organizan
en comunidades diferentes (Sandel, 1982; Walzer, 1983; y Kymlicka,
1988). Por consiguiente, la gente tiene derecho a que la protejan contra
la migración internacional que amenaza su modo de vida y de asocia-
ción. Además, la soberanía política impone a los Estados la obligación
de atribuir prioridad a los intereses de su comunidad política, frente a
otras reclamaciones individuales o colectivas. Los realistas reconocen
que esta postura implica inevitablemente la exclusión, pero afirman que
en la práctica esta exclusión sería menos severa que la que impondrían
probablemente los actores no estatales si tuvieran que recurrir a sus
propios medios (Walzer, 1983, pág. 39).
La otra variante realista se basa en el interés nacional tal y como lo
articulan los gobiernos. Weiner (1985 y 1996) sostiene por ejemplo que
la libre circulación de las personas y la regulación de la migración inter-
nacional mediante regímenes internacionales no son posibles porque los
Estados soberanos pueden invocar siempre el interés nacional como base
de su acción unilateral. En tal caso, alega este autor, nos inspiraríamos
en una prescripción ética basada en el principio de que “si se debe quiere
decir que se puede”. En otras palabras, es mejor no tener normas éticas
si estas normas serán probablemente transgredidas. Weiner (1996, pág.
193) establece otra diferencia entre la moral individual y la aplicación
de la moral a la política pública. Sobre la base de esta diferencia, este
autor afirma que “la ética personal es una base insuficiente para las
opciones públicas, porque no tiene en cuenta los costos que imponen
estas políticas a otras personas”.
Como fundamento para restringir la inmigración, la ética
realista/comunitaria adolece de tres defectos. El primero es la igno-
rancia de las externalidades que surgen cuando los gobiernos adoptan
políticas de inmigración unilaterales. Como en el caso de la ética liber-
taria, objeto de las críticas de Weiner, la ética realista/comunitaria es
criticable porque ignora los costos que pueden imponer las opciones
nacionales de política a otras naciones (véase por ejemplo Keohane
y Nye, 1977). Es verdad que los realistas no se oponen a las insti-
tuciones intergubernamentales que podrían atenuar o controlar los
efectos secundarios de las acciones unilaterales, pero dejan este proceso
de institucionalización a la discreción de las naciones-Estado, que
preferirían una acción unilateral o normas/instituciones demasiado
vagas para ser efectivas. Así pues, la reserva realista a la cooperación
intergubernamental apenas remedia las externalidades que pueden

acompañar a la acción nacional unilateral.
El segundo problema es que lo contrario de “si se debe quiere
decir que se puede” no es “si no se puede quiere decir que no se debe”
(Goodin, 1992, pág. 252). Una acción que produciría un resultado supe-
rior a la situación existente puede muy bien ser inviable. Sin embargo,
como indica Goodin, “lo bueno no deja de ser bueno porque no esté
a nuestro alcance”. Por lo tanto, el enfoque realista no puede justificar
las restricciones de la migración internacional limitándose a señalar
los obstáculos prácticos causados por la división del mundo en juris-
dicciones de Estados soberanos. Defender la libre circulación seguiría
siendo éticamente correcto, no sólo porque debe mantenerse la cohe-
rencia lógica sino también porque hay que llamar a las cosas por su
nombre, o sea, hay que destacar que el orden existente impide el logro
de un resultado superior. De lo contrario, la propuesta realista/comu-
nitaria se reduciría a presentar “excusas” en defensa del orden existente,
o a aliarse con los actores dominantes en este orden.
El tercer problema se deriva de la posible creación de “grupos de
veto” en las comunidades nacionales, y el impacto que puedan tener
estos grupos en el bienestar nacional o global. Como sugeríamos más
arriba, es probable que aparezcan grupos de veto cuando: i) el tamaño
de los grupos es pequeño, y ii) las ventajas que pueden obtenerse de la
acción del grupo común son considerables (Olson, 1965). Por consi-
guiente, cuanto mayor sea el número de grupos de veto en un país,
más probable será que aparezcan opciones de política subóptimas.
Además, la capacidad de los grupos de veto para imponer opciones
de política subóptimas aumentará en la medida en que el grupo pueda
afirmar que sus intereses son los intereses nacionales que se espera que el
Estado defienda contra los no nacionales (véase Ugur, 1995). Salvo que
demuestre que estas complicaciones no existen, el enfoque realista no
puede sentar las bases éticas para el rechazo de la libre circulación.
El derecho natural y las perspectivas igualitarias

Los planteamientos éticos de la migración internacional basados en el
derecho natural o en las perspectivas igualitarias tratan de corregir los
defectos indicados centrándose en la sociedad global o en la humanidad.
Por ejemplo, el criterio basado en el derecho natural afirma que los dere-
chos de la persona se derivan de su condición de ser humano, y no de su
condición de ciudadano o de miembro de una comunidad. El enfoque
igualitario, en cambio, busca una distribución justa de la riqueza en una

sociedad global. En consecuencia, según el criterio basado en el derecho
natural, “todo ordenamiento jurídico o político en el cual los ciudadanos
tengan derechos que los extranjeros no tienen” es injusto y contradice
el derecho natural (Finnis, 1992, pág. 205; véase también Dummett,
1992). En cambio, el planteamiento igualitario liberal considera que
la libre circulación es un derecho humano comparable con otros dere-
chos, y que su ejercicio es necesario para reducir la desigualdad global
(Carens, 1992, pág. 25; Woodward, 1992, pág. 60).
La fuerza de estos argumentos estriba en su naturaleza no
contingente, que deja poco o ningún margen a la discrecionalidad o
a la incertidumbre. Sin embargo, los criterios basados en el derecho
natural, o los planteamientos igualitarios liberales, ignoran también las
consecuencias de la interacción estratégica entre los actores (gobiernos,
individuos, grupos) a diferentes niveles. Por ejemplo, hay indicios de
que la convergencia económica entre las naciones reduce los incentivos
a emigrar, mientras que la desigualdad económica los aumenta. De ser
así, el número de personas que ejercen el derecho a la libre circulación
disminuiría a medida que aumenta la igualdad entre los países o entre
los grupos. Esto se diferencia, por ejemplo, del derecho a la libertad de
palabra, cuyo ejercicio no sólo contribuye al logro de la igualdad sino
que se hace más viable a medida que esta última aumenta. En otras
palabras, existe una relación simbiótica entre el derecho otorgado y el
bien común (igualdad) que se espera que contribuya a alcanzar.
Por consiguiente, los planteamientos basados en el derecho
natural, o los criterios igualitarios liberales, han de aceptar que la libre
circulación no es un derecho básico sino sólo un instrumento que puede
permitir a las personas huir de las situaciones de desigualdad. Si ello es
así, la eficacia de este instrumento deberá compararse con la de otros
(como el comercio justo, el mejor acceso al capital y la tecnología, etc.),
que pueden mitigar también la desigualdad mediante la convergencia
de salarios y otros ingresos. En suma, la libre circulación de las personas
puede no considerarse un derecho humano básico, sino sólo una opción
de política que, preferiblemente, debería satisfacer los criterios éticos
y de eficiencia.
Además, la libre circulación de las personas sólo debe presen-
tarse como un derecho básico si puede demostrarse que el ejercicio de
este derecho no perjudicaría a otros. Todos los derechos fundamen-
tales poseen una característica de “bien público” consistente en que
su ejercicio no reduce el número de derechos que asisten a los demás,

que pueden reclamarlos legítimamente. Ni la libre circulación de las
personas, ni la libre circulación de las mercancías y los capitales, satis-
facen esta condición. Todos esos llamados derechos tienen efectos de
redistribución que generan ganadores y perdedores, aunque su ejercicio
pueda redundar en un aumento del bienestar global. Por consiguiente,
el carácter ético de la libre circulación no depende de que constituya o
no un derecho básico.
Del presente análisis se infiere que ni el enfoque libertario ni el
realismo político pueden constituir el fundamento ético de las políticas
restrictivas de la inmigración. Ambos criterios ignoran la posibilidad de
que las políticas restrictivas no contribuyan al bien común (o sea, que
no conduzcan a una maximización del bienestar social) en los países
que las adopten. Por otra parte, ambos criterios se prestan a un alto
nivel de incertidumbre y discrecionalidad, bien en la internalización de
las externalidades o bien en el control de la migración internacional.
Por todo ello, he llegado a la conclusión de que ni la ética libertaria,
ni la ética realista/comunitaria pueden servir de argumento contra la
libre circulación.
Sin embargo, mi análisis hace pensar también que los argumentos
éticos en favor de la libre circulación no pueden basarse en su concep-
tualización como derecho básico. La imposibilidad de conceptualizar la
libre circulación de las personas como derecho básico no significa que
no pueda aducirse un argumento ético en favor de esta libre circulación.
La libre circulación puede ser una proposición ética porque la esfera
de lo ético (o sea el derecho a hacer) es más vasta que la esfera de los
derechos básicos (o sea, los derechos a gozar).
La ética del trato asimétrico

Lo inadecuado del debate ético sobre la libre circulación se refleja
también en el debate sobre si es ético tratar de un modo asimétrico
la libre circulación de personas y la de bienes/capitales. Por una parte,
tanto el criterio igualitario liberal como el basado en el derecho natural
sostienen que ambos tipos de movimientos deben tratarse simétrica-
mente. Sus argumentos se derivan de la hipótesis de que la libertad de
circulación es un derecho básico; esto se ve explícitamente en el caso
de la libre circulación de personas, pero implícitamente en el de la libre
circulación de mercancías y capitales. En este sentido, el enfoque basado
en el derecho natural, y el criterio liberal igualitario, parecen evitar la
incoherencia a expensas de aceptar una definición dudosa de la libre

circulación como derecho básico.
El criterio libertario adopta un enfoque distinto. Evita el debate
sobre si la libre circulación de las personas es o no un derecho básico,
pero acepta explícitamente que se diferencia de la libre circulación
de mercancías y capitales. Esto es debido a que esta última resultaría
únicamente de contratos voluntarios concertados antes de la propia
circulación, mientras que las personas pueden desplazarse entre países
con o sin contratos previos. El problema estriba en que esta clasificación
se basa en criterios discutibles. Por ejemplo, la existencia o inexis-
tencia de contratos previos puede muy bien deberse a que los gobiernos
permitan o no un mercado en el que los trabajadores migrantes pueden
contratarse libremente con los empleadores potenciales. Si existe este
mercado, los migrantes preferirán la seguridad de un contrato de empleo
antes que emigrar a otro país. Por ejemplo, en los años 60 casi todos los
migrantes turcos obtuvieron contratos de este tipo antes de salir de su
país en dirección a Alemania; después, la proporción entre los migrantes
irregulares y los migrantes regulares tendió a aumentar considerable-
mente cuando una política oficial restrictiva impidió la concesión de
estos contratos. Por consiguiente, el enfoque libertario no puede justi-
ficar el trato asimétrico de la libre circulación de las personas sobre la
base de que existan o no contratos previos.
Otro problema con el trato asimétrico libertario es que introduce
criterios ad hoc, aparte de los criterios de clasificación antes mencio-
nados. Por ejemplo, Lal (1992) parece proponer criterios de eficiencia
y de viabilidad. Este autor alega que restringir la circulación de capi-
tales puede no ser ético porque la restricción menoscaba la eficiencia
económica o porque sería ineficaz, dado el grado de erosión de las
fronteras nacionales. Esta base móvil del trato asimétrico hace pensar
que la “objetividad” de los criterios para la discriminación es aún más
discutible. Además, ello hace que nos preguntemos si las restricciones al
desplazamiento de personas pueden ser o no ineficientes e ineficaces.
La falta de una base coherente para el trato asimétrico también es
un problema en el criterio realista. El realismo justifica el trato asimé-
trico invocando el interés nacional, que tiene dos rasgos caracterís-
ticos. En primer lugar, es el Estado quien lo defiende y lo maximiza.
En segundo lugar, la variable maximizada no es la misma en todos
los Estados, porque depende de la posición del Estado en el sistema
internacional (véase Goodin, 1992, pág. 257). Una consecuencia de
ello es que el trato asimétrico se justifica si los Estados consideran que

la libre circulación de las personas representa una amenaza para sus
intereses nacionales. La otra consecuencia es que no cabe esperar que
todos los Estados traten del mismo modo la libre circulación de las
personas; algunos Estados serán más o menos restrictivos que otros.
En otras palabras, la lógica realista puede invocarse para justificar cual-
quier acto de discriminación entre las personas y el dinero/capitales,
en el tiempo o entre los países. En tal caso, no puede esperarse que el
realismo proporcione un canon para distinguir entre la necesidad y la
conveniencia política.
El problema es exacerbado por la naturaleza no cuantificable de
las amenazas contra los intereses nacionales. Por ejemplo, los realistas
hacen hincapié en el impacto de la migración internacional en la compo-
sición racial del país receptor, pero no indican una medida coherente
que permita determinar en qué va a perjudicar este cambio al interés
nacional. Los comunitarios mencionan la amenaza que representan
los inmigrantes para los valores y las normas existentes, mientras que
los realistas tradicionales aluden a los peligros para la seguridad. Sin
embargo, las medidas de estos riesgos/amenazas dependen del tiempo
y de la ideología, y tampoco existen pruebas convincentes que permitan
afirmar que los países de inmigración han sufrido mayores riesgos/
amenazas como consecuencia de la inmigración, en comparación con
otros factores (por ejemplo, las preferencias pasadas o presentes de
la política exterior). Todo lo que encontramos son tautologías como
las siguientes: “admitir a nueva gente... cambiará inevitablemente la
sociedad” (Barry, 1992, pág. 286); todo país que abra sus fronteras
“podrá ver pronto cómo otros Estados se aprovechan de su política bené-
fica” (Weiner, 1996, pág. 173), o las personas tienen derecho a vivir a su
manera sin tener que soportar influencias excesivas de los otros. Estas
especulaciones difícilmente pueden justificar el trato asimétrico.
El argumento ético en favor de la libre circulación

de las personas: una propuesta
Del análisis anterior se desprende que los estudios sobre esta cuestión
no proporcionan una base ética coherente para un argumento contrario
o favorable a la libertad de circulación. Podemos colmar esta laguna
definiendo lo que entendemos por “ético”, y proponiendo una medida
para verificarlo. Nosotros entendemos la ética como una cualidad, que
implica más un “derecho a hacer” que un “derecho a ejercer”. La medida
que se aplique para determinar si una acción es un “derecho a hacer” es

el impacto de la acción en el bienestar social, entendido como la suma
del bienestar de los individuos/grupos bajo la interacción estratégica
entre los gobiernos y los individuos. Si se acepta esta condición, la libre
circulación de las personas podrá considerarse una opción de política y
no un derecho básico, y su carácter ético podrá deducirse de su impacto
positivo en el bienestar social.
Como opción de política, cabe esperar que la libertad de circula-
ción aumente el bienestar social en los países receptores por tres razones.
La primera es que la libertad de circulación permite a los países recep-
tores evitar los costos directos de la exclusión. Los costos directos de la
exclusión reducen el bienestar social porque son resultantes de activi-
dades no productivas, como el aumento de los controles fronterizos,
los mayores costos de vigilar a los inmigrantes dentro del país y el
aumento de los gastos de las fuerzas del orden público. Estos costos
tenderán a aumentar a medida que la economía mundial se integre, la
globalización se convierta en la tendencia dominante, aumente la desi-
gualdad entre los países y los gobiernos tiendan a ser más receptivos a
las demandas de exclusión. Algunos de los factores que aumentan los
costos de exclusión (como la globalización, la integración de mercados,
etc.) reducirían también la eficacia de la exclusión. Por consiguiente, los
costos de exclusión reducen el bienestar social no sólo porque resultan
de actividades no productivas, sino también porque la exclusión pierde
efectividad a medida que absorbe más recursos. La libre circulación
será ética porque permitirá a los países receptores evitar el “derroche
absoluto”.
La segunda razón de que la libre circulación sea ética tiene que
ver con los costos indirectos de la exclusión. Una política restrictiva ofrece
incentivos perversos a los ciudadanos, por ejemplo, perpetuando las
rigideces del mercado del trabajo a medida que fortalece a los grupos de
veto, que confundirán deliberadamente la igualdad de oportunidades de
empleo con el derecho al empleo. Además, las políticas restrictivas impiden
la competencia y reducen los incentivos para elevar el nivel de califi-
cación y las inversiones en capitales humanos, por parte de la mano de
obra local. Por último, las políticas restrictivas aumentan la probabilidad
del empleo ilegal y, por ende, ofrecen incentivos perversos a los emplea-
dores para minimizar las inversiones de capital destinadas al aumento
de la productividad. En conjunto, estos incentivos perversos tendrán
un efecto negativo en el bienestar social, al desalentar las inversiones,
la competencia y la calificación profesional. La libertad de circulación,

junto con el principio de la igualdad de trato con los nacionales, podría
permitir a los países receptores evitar estas consecuencias al inducir a
los empleadores y a los empleados a efectuar inversiones con miras al
aumento de la productividad.
La tercera razón de que la libre circulación sea una opción de
política ética puede inferirse de su eficiencia relativa como factor de
estabilización de los flujos migratorios. Las indicaciones existentes
hacen pensar que las restricciones son en gran parte ineficaces para
reducir el flujo migratorio de países de bajos niveles salariales y pocas
oportunidades de empleo, hacia los países con altos niveles salariales
y abundantes oportunidades de empleo. El caso de la frontera entre
los Estados Unidos y México y el continuo aumento del número de
inmigrantes indocumentados en la Unión Europea son ejemplos bien
conocidos en este contexto.
En general se considera que la libertad de circulación es sinónimo
de flujos ilimitados de migrantes de los países menos desarrollados a los
países desarrollados. Sin embargo, la experiencia de la Unión Europea
en lo relativo a la libertad de circulación demuestra que ello no es así.
El número de trabajadores italianos, griegos, españoles o portugueses
que trabajaban en otros países de la UE no acusó un aumento repen-
tino después de que se decretara la libertad de circulación para ellos.
De hecho, el número de ciudadanos de los nuevos Estados Miembros
registró un descenso relativo, en comparación no sólo con la tendencia
histórica sino también con los ciudadanos de terceros países que eran
objeto de severas restricciones (OIT, 1990; Ugur, 1999, pág. 134).
Una razón importante de esta tendencia es que la libre circulación
eliminó el incentivo para entrar ilegalmente en los países, y aumentó las
probabilidades de que la decisión de emigrar se basara en las perspec-
tivas de empleo en el país de destino. En otras palabras, la libre circu-
lación indujo a los migrantes potenciales a actuar de conformidad con
las señales sobre las oportunidades de empleo y los niveles salariales que
venían de los países de destino. Esto contrasta con los elevados riesgos
que entrañaba la entrada en un mercado cerrado, sin garantías de una
compensación suficiente. En suma, dado el reducido costo de entrar y
salir con un régimen de libre circulación, la migración dejaría de ser
una apuesta arriesgada. Además, la demanda de mano de obra en los
países de destino será un factor determinante más significativo de los
flujos migratorios de entrada y de salida de los países desarrollados.
Sobre la base de este análisis, podemos afirmar que la libre circula-

ción de las personas sería una opción política ética porque: i) aumentaría
el bienestar social al impugnar la legitimidad de los privilegios indi-
viduales o colectivos que no pueden justificarse con criterios objetivos
tales como los conocimientos técnicos, el esfuerzo, la productividad o
la inversión en capital humano; ii) alentaría las reformas para mejorar el
bienestar social en los países receptores, y iii) provocaría una dinámica
autorregulatoria, que conduciría a niveles manejables de migración. En
la próxima sección trataremos de determinar la medida en que: i) los
costos de la migración internacional superan a sus beneficios, y ii) la
libre circulación puede considerarse una opción política ética en función
de las conclusiones de los estudios económicos.
La economía de la libre circulación

En esta sección examinamos los estudios económicos sobre la migración
internacional, para determinar las bases empíricas de las conclusiones
éticas a que hemos llegado anteriormente.
Constataciones teóricas sobre la migración internacional

Los intentos de elaborar un modelo formal de la migración se remontan
a Harris y Todaro (1970). Concentrándose en la migración del campo
a la ciudad en un país en desarrollo, Harris y Todaro demostraron que
la migración puede dar lugar a mejoras del bienestar social porque
elimina la mala distribución de la mano de obra entre las regiones, y que
cuanto mayor sea la diferencia salarial entre las regiones receptoras y las
regiones de emigración más mejorará el bienestar social. Estos autores
demostraron también que la migración aumentará paralelamente a los
salarios y las oportunidades de empleo en las regiones de destino, pero
disminuirá cuando aumenten los salarios en las regiones de origen y
suba el costo de la migración.
Borjas (1987b) introdujo un refinamiento importante en este
modelo. Utilizando el modelo de distribución de la renta de Roy (1951),
Borjas sostuvo que los modelos de la migración deben tener en cuenta el
grado de autoselección. La autoselección se produce porque la migración
no es un proceso aleatorio. Un migrante toma dos decisiones antes de
emigrar: i) la decisión de abandonar su país, y ii) la decisión de ir al
país A, en vez del país B. La autoselección puede intervenir en ambas
decisiones, porque no todos los migrantes en potencia emigran, y la
distribución de los ingresos en los países de origen y de destino puede

influir en el tipo de migrantes que reciben los países.
Borjas propone dos tipos principales de autoselección. La selec-
ción positiva se produce cuando sólo emigran las personas con ingresos
superiores al ingreso medio en el país de origen. Es probable que estos
migrantes posean un alto nivel de calificaciones y emigren a países
en los que los ingresos están muy distribuidos, o sea, con una fuerte
varianza de la distribución de los ingresos. Esto se debe a que la amplia
dispersión de la distribución de los ingresos en el país de destino indica
a los migrantes potenciales que hay una buena relación entre el ingreso
y el nivel de calificaciones y muchas probabilidades de que los obreros
altamente calificados obtengan una buena remuneración. Una distribu-
ción de los ingresos muy dispersa puede indicar también que en el país
de destino las probabilidades de obtener un salario bajo o de quedarse
sin trabajo son considerables, si el inmigrante no posee un buen nivel
profesional. En cambio, la selección negativa se produce cuando los
migrantes potenciales tienen un nivel más bajo de calificaciones y ganan
menos que los empleados de nivel comparable en el país de destino, o
en el país de origen. En este caso, esos migrantes se desplazarán a un
país donde la distribución de la renta tenga una varianza relativamente
más baja. Esto es debido a que la varianza baja (o sea, la distribución
más equitativa de la renta) indica a los migrantes potenciales que el
peligro de quedarse sin empleo es menor y que el sistema remunerará
a los migrantes aunque sus niveles profesionales sean bajos.
Estas conclusiones no sugieren que la migración internacional
provoque una disminución del bienestar social. Lo que sugieren es
que la autoselección puede atenuar el impacto positivo de la migración
internacional en el bienestar social y/o exacerbarlo en los ingresos y
en las perspectivas de empleo de los trabajadores nativos de bajo nivel
profesional. Sin embargo, las conclusiones de Borjas apuntan ideas
importantes acerca del motivo de que algunos responsables de las polí-
ticas sean propensos a limitar la libertad de circulación. Por una parte,
la selección negativa daría lugar a la entrada masiva de mano de obra
poco calificada, que atentaría contra el nivel general de calificación
técnica. Por otra parte, la selección negativa implica que la igualdad de
los ingresos en el país receptor es un factor más negativo que positivo.
Ello se debe a que, cuanto más igualitario sea un país, más probable
será que atraiga a inmigrantes de bajo nivel de calificaciones.
Estas posibilidades teóricas, que parecen reflejar las actitudes

contrarias a la inmigración entre los sectores menos calificados del
mercado de la mano de obra, pueden refutarse por varias razones.
En primer lugar, la selección negativa dejará de ser un problema si
la escasez de mano de obra en el país de destino se deja sentir en los
segmentos del mercado de la mano de obra de calificaciones más bajas.
En segundo lugar, la política de “igualdad de trato” entre los migrantes
y los trabajadores del país favorecerá también a estos últimos, porque la
igualdad de trato en materia de salarios y otras prestaciones del empleo
limitará las posibilidades de los empleadores de explotar al trabajador
inmigrante y contrarrestará cualquier preferencia del empleador por
inmigrantes con un nivel profesional similar, en detrimento de los
trabajadores del país. Por último, las conclusiones teóricas de Borjas
no están corroboradas por pruebas empíricas. Por ejemplo, Chiquiar
y Hanson (2005) han puesto a prueba la hipótesis de la selección
negativa de Borjas, y han llegado a las siguientes conclusiones: i)
los inmigrantes mexicanos en los Estados Unidos pueden tener un
nivel más bajo de educación que los trabajadores estadounidenses,
pero por término medio están más educados que los residentes en
México, y ii) los salarios de los inmigrantes mexicanos se situarían
en los sectores alto y mediano de la distribución salarial de México si
hubieran permanecido en su país y se les hubiera pagado de confor-
midad con las tarifas prevalecientes en México para los distintos
niveles de calificaciones.
Estas conclusiones indican que, si bien la selección negativa puede
ser una posibilidad teórica, no es inevitable. Podría sostenerse, cier-
tamente, que la ausencia de una selección negativa de los emigrantes
mexicanos a los Estados Unidos puede deberse a la dispersión de la
distribución de la renta en este último país. Sin embargo, estos argu-
mentos no explican la falta de selección negativa en los países de la
Unión Europea que, como es bien sabido, poseen importantes regímenes
de bienestar social. No hay ninguna prueba de que la libertad de circu-
lación en la Unión Europea haya dado lugar sobre todo al desplaza-
miento de trabajadores de bajas calificaciones de Estados Miembros
relativamente menos desarrollados como España, Grecia o Portugal a
Estados Miembros más desarrollados con regímenes de bienestar social
bien establecidos. Si acaso, la libertad de circulación ha dado lugar en
general a una mayor movilidad de los trabajadores calificados dentro
de la Unión Europea.
Otro refinamiento del modelo Harris-Todaro atañe a la hipótesis

acerca del nivel del empleo en el país receptor. El modelo original
suponía que el empleo en el país receptor era una variable. No obstante,
Ghatak et al. (1996, págs. 168–172) señalaron las consecuencias de la
migración cuando el empleo en el país receptor permanece a un nivel
constante. Con esta hipótesis, la migración es subóptima desde la pers-
pectiva de los migrantes individuales y de la sociedad en general. Esto
es debido a que cada migrante adicional aumenta las probabilidades de
desempleo en el país de destino. A medida que aumentan las probabi-
lidades de desempleo, los costos asumidos por los empleados en el país
de destino (sean migrantes o nativos) serán mayores que las prestaciones
marginales que obtengan los migrantes nuevos.
Sin embargo, la hipótesis del empleo constante puede y debe
impugnarse por dos razones. En primer lugar, si los migrantes son
complementarios de la mano de obra local, la inmigración aumentará la
productividad de la fuerza laboral. A su vez, el aumento de la producti-
vidad dará lugar a un incremento de la demanda de mano de obra (y por
consiguiente del empleo) con los salarios reales vigentes. En segundo
lugar, aunque los migrantes sean sustitutos de la mano de obra local,
la inmigración puede no sólo dar lugar a un aumento del desempleo,
sino también a un descenso de los salarios reales. En la medida en que
los salarios reales disminuyan, la demanda de mano de obra (y por
consiguiente el empleo) aumentará. Así pues, independientemente de
que la mano de obra inmigrante sea complementaria de la mano de
obra local, o la sustituya, hay margen para un aumento de la demanda
de mano de obra en el país de destino.
La única reserva que podemos hacer se refiere a los efectos de
la migración en la distribución. Si la distribución de las calificaciones
dentro de la población migrante es similar a la del país de destino, no
habrá efectos de distribución dentro de la fuerza laboral, pero sí una
redistribución general de la mano de obra en favor del capital. Si la
distribución de las calificaciones de los migrantes se desvía en favor de
las bajas calificaciones, se producirá un efecto de redistribución dentro
de la fuerza laboral, así como entre la mano de obra y el capital (Borjas
et al., 1997, pág. 3).
De este breve examen se desprende que la migración interna-
cional da lugar a una mejora del bienestar global, con las hipótesis
estándar. De hecho, la mejora del bienestar social sería posible (aunque
atenuada) aunque no se produjera una plena convergencia salarial, o si
se registrara una selección negativa. Por consiguiente, a nivel teórico no

hay ningún argumento económico que se oponga a la libre circulación
de las personas, pero ello hace pensar que es probable que la migración
internacional cause efectos de distribución entre los grupos, o dentro
de ellos. No obstante, dada la mejora general del bienestar social, estos
efectos de distribución no pueden alegarse para combatir la libre circu-
lación de las personas.
Conclusiones empíricas sobre la migración internacional

En esta sección examinaremos las conclusiones de los estudios empíricos
respecto del impacto de la migración en el producto interior bruto (PIB),
los ingresos de los trabajadores locales, el peligro de desempleo y las
balanzas fiscales. He de decir antes que nada que no todas las conclu-
siones expuestas más adelante se basan en una hipótesis de libertad de
circulación, y que las basadas en esta hipótesis corresponden solamente
a Europa y los Estados Unidos, y no pueden considerarse indicadores
definitivos de los costos y los beneficios de la libre circulación a nivel
global. No obstante, estas conclusiones son aún pertinentes, porque
están en consonancia con las predicciones del modelo teórico antes
expuesto, que supone la libertad de circulación y define las correspon-
dientes consecuencias.
La migración y el PIB
Brücker (2002, pág. 7) presenta resultados de simulación para la Unión
Europea utilizando un modelo de economía cerrada junto con dife-
rentes hipótesis respecto de las características del mercado del trabajo
y la composición de los migrantes. Una de sus conclusiones se basa en
las hipótesis de que el mercado del trabajo permanece en equilibrio,
los trabajadores manuales representan el 70% de los inmigrantes, y
la parte correspondiente a la mano de obra inmigrante en la fuerza
laboral total aumenta en un 1%. Con esta hipótesis, el PIB total en el
país receptor aumenta en un 0,7%. De este porcentaje, sólo el 0,006%
corresponde a los trabajadores nativos: el porcentaje restante de aumento
del PIB beneficia al capital. Borjas señala un efecto similar de distri-
bución (1987a).
Brücker (2002) considera también la hipótesis de un mercado
del trabajo que no está compensado. Con esta hipótesis, y suponiendo
que la sensibilidad de la demanda de mano de obra a los salarios sea
de –0,4 para los trabajadores manuales y de –1,0 para los trabajadores
no manuales,6 el aumento del PIB del país receptor se reduce casi a

la mitad (0,39%). Aunque el cambio del PIB sigue siendo positivo, en
un mercado de la mano de obra rígido el ingreso total de la fuerza de
trabajo nativa disminuye en un -0,22%. El PIB aumentaría un poco
más si la demanda de mano de obra fuera más sensible al cambio de los
salarios, esto es, si el mercado de la mano de obra se flexibilizara.
Borjas et al. (1997, págs. 19, 44) exponen algunos resultados
de simulación para los Estados Unidos. Por ejemplo, el cambio en
los ingresos totales de los trabajadores nativos de resultas de la inmi-
gración en el periodo de 1980-1995 representaría un aumento del
0,05% aproximadamente del PIB en 1995 si se ajustase el volumen
del capital. Los ingresos de los trabajadores nativos aumentarían más
(0,13% del PIB de 1995) si se supone un capital fijo. No obstante, estas
conclusiones se basan en la hipótesis de que todos los trabajadores de
un mismo grupo de calificaciones son sustitutos perfectos. Si existe
la complementariedad, los aumentos serán más pronunciados. Otra
constatación de Borjas et al. (1997) es que la inmigración tendría un
impacto negativo en un pequeño grupo de trabajadores nativos de
los Estados Unidos con el nivel más bajo de educación, que en 1995
constituían el 12,7% de la categoría comprendida entre los 18 y los
64 años de edad.
Estas conclusiones hacen pensar que la libre circulación tendrá
muy probablemente un efecto positivo en el bienestar social de los
países receptores, aunque las mejoras del bienestar social sean redu-
cidas, muy probablemente menos del 1% del PIB. La consecuencia
para las políticas es que una política restrictiva de la inmigración no
puede justificarse so pretexto de que la inmigración aminora el bienestar
social. De hecho, podríamos defender la libertad de circulación con
diferentes hipótesis acerca de la flexibilidad del mercado de la mano de
obra, el ajuste del capital y el grado de sustitución o complementariedad
entre los inmigrantes y los trabajadores nativos. No obstante, con este
argumento ha de prestarse atención a las consecuencias de la migración
en la distribución, que son reducidas y podrían resolverse de un modo
más efectivo mediante la compensación y los incentivos para elevar el
nivel profesional.
6. La hipótesis relativa a la semielasticidad del sueldo se basa en varios estudios

que han determinado que este parámetro va del 0,4 al 1,1. Véase, por ejemplo,
Layard et al. (1991).
La migración y el mercado del trabajo

En lo que se refiere al impacto de la migración en el mercado del trabajo,
cabe citar las conclusiones siguientes.
En su trabajo sobre la migración en Europa occidental, Smolny
(1991) dice que la migración tuvo efectos positivos en el empleo y
alivió la presión de la demanda de la mano de obra en los salarios y
la inflación de los precios. Ello fue confirmado por Chiswick (1986)
y Chiswick et al. (1992), que constataron que la inmigración tenía un
efecto positivo a largo plazo al potenciar el capital y elevar los ingresos
de los trabajadores nativos. Straubhaar y Webber (1994) descubrieron
que en Suiza ocurría lo mismo. En su estudio sobre Australia, Withers
y Pope (1985) y Pope y Withers (1993) informan de que la inmigración
no aumentó el nivel o el riesgo de desempleo.
Estas conclusiones son análogas a las de Borjas et al. (1997),
según las cuales un aumento del 10% en el número relativo de inmi-
grantes reducía en sólo un 0,45% la relación del empleo a la población
de los trabajadores nativos. Además, cualquier impacto negativo se
repartiría por todo el país. Borjas et al. (1997, pág. 18) informan del
efecto combinado que podrían surtir el comercio y la inmigración en las
diferenciales de sueldos entre los trabajadores estadounidenses de bajas
y altas calificaciones. El efecto combinado del comercio y la migración
representa menos del 10% del aumento del diferencial de los sueldos.
Otros factores, como la “aceleración del cambio tecnológico sesgado
en función de las calificaciones, la disminución del crecimiento de la
oferta relativa de titulados universitarios, y los cambios institucionales
en el mercado del trabajo”, representan más del 90% del aumento del
diferencial de los sueldos desde finales de los años 70.
Estas conclusiones nos permiten ubicar en el contexto adecuado
los efectos de distribución de la migración internacional. Aunque es
probable que la libre circulación tenga algunos efectos de distribución
en la mano de obra local, estos efectos serán reducidos, y sólo una
minoría de los trabajadores nativos (concretamente, los trabajadores
poco calificados) saldrá perjudicada. Además, el efecto negativo de
distribución de la migración internacional representa sólo una pequeña
parte de la disminución relativa de los ingresos de la mano de obra
menos capacitada. Las causas principales de esta disminución relativa
son el cambio tecnológico o la flexibilidad del mercado del trabajo,
medidas éstas que, en ambos casos, fueron adoptadas y alentadas por
los gobiernos de los países de destino.
Un informe del European Integration Consortium (2000)

contiene ideas similares acerca de las consecuencias probables de la
libertad de circulación en una Unión Europea ampliada. Basándose en
Austria y Alemania, los dos países que se prevé reciban una proporción
mayor de inmigrantes de los nuevos Estados Miembros, el informe final
del Consorcio (2000, pág. 130) dice lo siguiente: “Habida cuenta de los
conocimientos empíricos acerca del impacto de la migración en la mano
de obra, los flujos y los volúmenes proyectados de migrantes no afectarán
mucho a los sueldos ni al empleo en los países receptores... Conviene
recordar que un aumento de un punto porcentual en la proporción de
trabajadores extranjeros en un sector reduce los salarios en un 0,25%
en Austria y un 0,65% en Alemania. El riesgo de desempleo aumenta
un 0,8% en Austria y un 0,2% en Alemania.”
Brücker (2002) afirma que los salarios de los trabajadores manuales
aumentarían en un 1,05% y los de los trabajadores no manuales en un
0,18% si la proporción de los inmigrantes en la fuerza laboral aumen-
tase un 1%, suponiendo una situación de equilibrio en los mercados del
trabajo. Si el mercado del trabajo no estuviera en equilibrio (y supo-
niendo una semielasticidad de los sueldos de -0,4 para los trabajadores
manuales y de -1,0 para los trabajadores no manuales), los sueldos de los
trabajadores manuales descenderían un 0,48%, y los de los trabajadores
no manuales un 0,19%, mientras que el desempleo de los trabajadores
manuales aumentaría un 0,85% y el de los trabajadores no manuales
un 0,05%. Brücker mostró también que los sueldos de los trabajadores
nativos disminuirían ligeramente a medida que aumentase la relación
de sustitución (la relación entre las prestaciones del desempleo y los
salarios después de los impuestos). Los sueldos disminuyen un 0,6%
cuando la relación de sustitución es del 20%, un 0,67% cuando es del
40% y un 0,73% cuando es del 60%.
Por último, diez estudios empíricos citados por Brücker (2002,
pág. 20) arrojan resultados similares. Nueve de los diez estudios mues-
tran que “un aumento del 1% en la mano de obra, causado por la migra-
ción, da lugar a un cambio en los sueldos de los trabajadores nativos
del orden de... entre -0,3% y +0,3%”. Según estos mismos estudios
empíricos, los riesgos individuales de desempleo aumentan entre el
cero y el 0,2%.
Las constataciones empíricas mencionadas nos permiten extraer
un cierto número de conclusiones acerca del impacto de la migración
en los mercados de trabajo de los países receptores. En primer lugar,
los efectos negativos de la inmigración en los salarios y el empleo de la

mano de obra poco calificada son reducidos (menos del 1%). Además,
el impacto de la inmigración puede ser muy inferior al de otros factores,
como el cambio tecnológico. En segundo lugar, los efectos negativos de
la migración tienden a aumentar a medida que aumenta la rigidez del
mercado del trabajo. En otras palabras, las instituciones del mercado
del trabajo pueden ser un factor determinante del efecto negativo más
importante que las características (por ejemplo, la composición de las
calificaciones) de la mano de obra inmigrante. Un estudio de Angrist y
Kugler (2003) confirma esta conclusión y pone de relieve las imperfec-
ciones del mercado de productos como otra causa de los efectos desfa-
vorables en los salarios y el empleo. En tercer lugar, las consecuencias
más graves de la inmigración para la distribución afectarían sólo a una
reducida minoría de la fuerza laboral nativa. Sin embargo, no debemos
ignorar el hecho de que la capacidad de ganancia de esta minoría ya es
baja. Por consiguiente, el argumento en favor de la libertad de circula-
ción debe ir acompañado de un plan compatible de incentivos e indem-
nizaciones que compensen a la mano de obra poco calificada y al mismo
tiempo la induzcan a invertir en la mejora del nivel de calificaciones.
La migración y los balances fiscales

Otro impacto de la inmigración se produce en los balances fiscales.
Sobre la base de los análisis de la situación en Alemania, presentados
en Bonin (2001) y Bonin et al. (2000), Brücker (2002, pág. 27) señala
un efecto positivo de los migrantes en las finanzas públicas. Los pagos
fiscales netos (o sea, el equilibrio entre los pagos fiscales y las trans-
ferencias de la seguridad social, más los gastos del sector público) son
positivos para todo el ciclo vital de los inmigrantes que llegan al país
entre los 11 y los 48 años de edad. En la actualidad, alrededor del 78%
de los migrantes pertenecen a cohortes que contribuyen al superávit
presupuestario. En conjunto, la contribución neta de un inmigrante
representativo durante toda su vida es de unos 50.000 euros. Estas
conclusiones son similares a las de Storesletten (2003), que constató que
el valor presente neto de la contribución positiva al erario público sueco
de un inmigrante joven que trabaje es de 23.500 dólares EE UU. Esta
cifra es superior a la pérdida resultante de admitir un nuevo inmigrante,
que es de 20.500 dólares. La tasa de participación equilibradora (o sea,
la tasa de empleo con la cual las ganancias para el erario público son
nulas) es del 60%, cifra inferior a la tasa empírica para este grupo. Hay
que tener presente que la contribución de los migrantes a la hacienda

sueca es positiva a pesar de que el sistema de bienestar social de Suecia
es uno de los más completos del mundo. Estas conclusiones demuestran
que la idea de que los inmigrantes representan una pérdida para el erario
público carece de credibilidad.
Como demuestran los datos expuestos, cuando se consideran las
consecuencias de la migración para el bienestar social las conclusiones
de los estudios empíricos coinciden con las predicciones derivadas de
los modelos teóricos de la libertad de circulación. Estas conclusiones
sugieren además que los responsables de las políticas en los países
receptores no tienen ninguna razón económicamente justificable para
oponerse a la libertad de la circulación. Desde la perspectiva de las
políticas adoptadas en los países de destino, la única reserva que puede
hacerse es la derivada de la necesidad concreta de establecer un plan
de compensación para reducir el costo de la inmigración para un sector
minoritario de la mano de obra, e inducir a este sector a que invierta
en la mejora de sus calificaciones.
La gobernanza de la libre circulación

Con frecuencia se equipara la libre circulación a la afluencia masiva de
“extranjeros” en los países desarrollados. Incluso los menos alarmistas
se dicen preocupados por los efectos a largo plazo de la migración
continuada, especialmente en la composición étnica de la población de
los países receptores. Sin embargo, la experiencia de la libre circulación
de las personas en la Unión Europea desde 1968 hace pensar que estas
preocupaciones no están justificadas. Como decíamos más arriba, ni
el número de emigrantes griegos, ni el de emigrantes portugueses,
han aumentado en proporciones alarmantes desde que se introdujo
gradualmente la libertad de circulación en la UE (Straubhaar, 1992).
A esto podría responderse que las bajas tasas de aumento de la migra-
ción interna de la UE se deben a las diferencias relativamente escasas
del ingreso per cápita entre los miembros de la UE desarrollados y los
menos desarrollados. Basándose en este argumento, algunos respon-
sables de las políticas y de los medios de comunicación de los Estados
Miembros desarrollados de la UE señalaron a nuestra atención la
afluencia de emigrantes de Europa Central y Europa Oriental que se
produciría después de la adhesión.
No obstante, las estimaciones oficiales no confirman estas predic-
ciones alarmistas. Por ejemplo, el European Integration Consortium
(2000, págs. 121–126) informa de que la tasa de crecimiento del número

de migrantes de Europa Central y Oriental sería probablemente redu-
cida (y lo sigue siendo) después de la introducción de la libre circu-
lación. El informe, centrado en Alemania, estima que el número de
migrantes procedentes de Europa Central y Oriental que entran todos
los años aumentará en unas 220.000 unidades al inicio del régimen,
reduciéndose a 96.000 en el año 2010. El número total de migrantes
de Europa Central y Oriental que viven en Alemania alcanzará, según
los cálculos, la cifra de 1,9 millones en 2010, 2,4 millones en 2020 y
2,5 millones en 2030. Esto significa que la proporción de migrantes
de estos países en la población alemana aumentará del 0,6% en 1998 al
3,5% en 2030. Esta hipótesis de base se inspira en el supuesto de que el
PIB per cápita en los países de Europa Central y Oriental convergerá
hacia el promedio de la UE al ritmo del 2% al año.
Si se extrapolan estos resultados a la Unión Europea de 15 países,
sobre la base de la distribución presente de los migrantes de Europa
Central y Oriental en dichos países, el informe calcula que el número
anual de migrantes de esta procedencia aumentará en 335.000 en un
principio. El aumento se reducirá paulatinamente, hasta quedar por
debajo de 150.000 en el año 2010. El total de migrantes de Europa
Central y Oriental aumentará a 2,9 millones en 2010 y a 3,7 millones
en 2020. En el año 2032 se alcanzará un máximo aproximado de 3,9
millones. De estas cifras se infiere que la proporción de migrantes de
Europa Central y Oriental que viven en la Unión Europea de 15 países
aumentará del 0,2% en 1998 al 1,1% en 2030.
Estas conclusiones hacen pensar que la barrera que se opone a
la aceptación de la libertad de circulación como una opción de polí-
tica viable y ética es más “ideológica” que “real”. No obstante, dada la
inoperancia de los esfuerzos por restringir la migración desde el colapso
del bloque soviético, cada vez se es más consciente de la necesidad
de “gestionar” la migración internacional, en vez de “controlarla”. De
hecho, los responsables de las políticas en los países desarrollados se
están convenciendo de que la migración internacional “no puede gestio-
narse de manera efectiva... con medidas nacionales solamente, y hacen
falta esfuerzos colectivos... para reforzar las capacidades nacionales”
(Solomon y Bartsch, 2003; véase también Salt, 2005). En los párrafos
siguientes trataremos de dar forma a algunos principios generales que
podrían mejorar las posibilidades de éxito de los intentos de gestionar
la migración internacional.
Reconsiderar el papel del Estado

El primer principio es que nuestro enfoque del papel del Estado en la
regulación de la migración internacional ha de experimentar un cambio
paradigmático. Como es sabido, el enfoque tradicional se basa en una
visión estrictamente realista del mundo, en la cual el Estado se considera
el único ente autorizado para determinar quién puede entrar y quedarse
en su territorio. Aunque no es necesario abandonar el concepto del
Estado como autoridad reguladora última dentro de su jurisdicción,
razones imperativas nos obligan a redefinir esta autoridad. Ante todo,
la idea de que el Estado es la autoridad única que determina quién
entra y permanece en su territorio puede debilitar, más que reforzar,
la autonomía de la política estatal. Esto ocurre especialmente con las
decisiones de política de la inmigración, que siempre implican trueques
entre algunos intereses “nacionales” a los que el Estado debe dar prefe-
rencia y los intereses de los extranjeros, a los que se ve como forasteros.
Como indica Ugur (1995), este tipo de división entre los “propios” y
los “extraños” o “forasteros” permite que una minoría muy reducida de
nacionales se afirmen como grupos con poder de veto. Estos grupos con
poder de veto pueden bloquear fácilmente políticas de inmigración que
serían beneficiosas para la sociedad en general. La ironía de todo ello
es que cuanto más se presenta al Estado como el guardián medieval
del portón de ingreso, más probable es que estos grupos con poder de
veto puedan imponer su voluntad, tanto a los que deciden las políticas
como al resto de la sociedad.7
La otra razón de que una visión estrictamente realista del Estado
reduzca la autonomía política es que el fracaso de las políticas migra-
torias restrictivas genera un aumento exponencial en la demanda de
nuevas restricciones. A medida que las políticas restrictivas fracasan
en su intento de frenar el proceso, los grupos que tienen poder de veto
alzan la voz y multiplican sus críticas. Estas críticas se basan en el
7. Ejemplos de grupos con poder de veto sobre las políticas migratorias son los
siguientes: los sindicatos en los sectores del mercado del trabajo de alta densidad
de migrantes, las autoridades regionales en las regiones de alta densidad de
migrantes, los grupos que llevan a cabo campañas xenófobas en las vecindades
donde viven muchos migrantes o en las escuelas, etc. Aunque pueden aparecer
grupos opositores o individuos que denuncien a estos grupos con poder de veto,
es probable que su influencia sea menor que la de los propios grupos cuando
se espera que el Estado (que es el que decide las políticas oficiales) actúe como
un guardián que cierra el paso a los “intrusos”.
argumento de que el Estado ha fracasado en el sector mismo en el que

es aceptado como la única autoridad capaz de actuar y en el que está
equipado con los poderes necesarios para defender los intereses de sus
ciudadanos.
Por consiguiente, el cambio paradigmático en nuestra idea del
Estado debe inducirnos a descartar el concepto de Estado como guardián
medieval, en favor de un concepto más moderno. Con este concepto, el
Estado sigue siendo la autoridad última de regulación de la migración,
pero la legitimidad de su poder regulador no se basa en su capacidad
de controlar la inmigración. Como ocurre con la libre circulación de
bienes y capitales, la legitimidad de sus políticas regulatorias depende
de que mejoren el bienestar social. En otras palabras, y con la excep-
ción de los riesgos de la seguridad, no hay que seguir pensando que la
responsabilidad del Estado hacia su población se cumple levantando
vallas en las fronteras. La responsabilidad del Estado debe comprender
la regulación de la entrada libre de los migrantes con fines legítimos (por
ejemplo trabajar o prestar servicios), con miras a mejorar el bienestar
social.
Multilateralismo
El segundo principio debería ser la aceptación del multilateralismo
como se acepta la circulación de bienes y capitales, porque no es
probable que las políticas unilaterales sean eficaces o eficientes en su
manejo de la migración. La ineficacia del unilateralismo la demuestra
el hecho de que las políticas restrictivas no han conseguido impedir la
inmigración. Por ejemplo, a finales de los años 90 se calculó que cada
año unas 400.000 personas entraban en la UE de resultas solamente
de la trata de seres humanos y el contrabando (Comisión de la UE,
2000, pág. 13). Esta cifra representa un aumento de 4 a 8 veces de las
estimaciones de comienzos de los años 90, y no incluye a las personas
que permanecen en el país cuando su visado ha caducado u otros tipos
de migrantes irregulares. Sorprendentemente, es una cifra muy superior
a la del número máximo de migrantes que, según las estimaciones, se
trasladarán de los países de Europa Central y Oriental a la UE actual
de 15 miembros de resultas de la libre circulación.
El unilateralismo tampoco es eficiente porque en un mundo
interdependiente da resultados subóptimos, como la desviación de
la migración y la multiplicación de medidas restrictivas. Además, el
unilateralismo implica un alto grado discrecional, y por consiguiente
reduce la coherencia y la credibilidad de las políticas unilaterales. La

consecuencia de ello es que los migrantes potenciales, o los gobiernos
de los países de emigración, pondrán siempre en duda la legitimidad
de la acción unilateral y, por lo tanto, se abstendrán de cooperar o de
cumplir las normas.
El bilateralismo también es rechazable porque, además de los
problemas de coherencia y credibilidad que plantea el unilateralismo,
implica una discriminación. Esta discriminación hace que los acuerdos
bilaterales hayan de carecer forzosamente de transparencia y sean
siempre más costosos de aplicar. Algunos políticos, o analistas de la
política (por ejemplo Solomon y Bartsch, 2003; Lagenbacher, 2004, o
la Organización Internacional para las Migraciones) tienden a pensar
que la cooperación regional puede facilitar una gestión efectiva de la
migración internacional. Sin embargo, estas expectativas son excesi-
vamente optimistas, porque el regionalismo sólo puede conducir a una
gobernanza global efectiva si existe ya un marco multilateral dentro del
cual han de moverse los actores regionales.8
Si no existe un marco multilateral que establezca los parámetros
de la acción colectiva, los arreglos regionales podrían aumentar el riesgo
de que se adopten políticas restrictivas. Este riesgo tiene probabilidades
de materializarse por dos razones.
En primer lugar, la teoría de la política comercial internacional
nos enseña que cuanto mayor sea el país más capaz será de mejorar
su relación de intercambio erigiendo barreras al comercio. Como un
bloque regional es mayor que cada uno de sus miembros, ello permite
que un grupo de países mejore su relación de intercambio a expensas de
sus interlocutores comerciales. En el caso del comercio, la mejora de la
relación de intercambio es imputable a la disminución de la demanda
de importaciones en el bloque proteccionista que, a su vez, presiona a
la baja los precios de exportación de los interlocutores comerciales. Por
consiguiente, en ausencia de un marco multilateral, un bloque regional
puede tender a aplicar medidas más restrictivas que cualquiera de sus
miembros a título individual.9
8. Ugur (2000) examina las razones de que esto ocurra en el sector de la política
comercial. Su principal constatación es que el regionalismo puede socavar la
gobernanza global de los f lujos comerciales, salvo que haya una autoridad
superior que imponga sanciones a los bloques regionales.
9. Debe observarse, no obstante, que las restricciones comerciales causan una
disminución del bienestar global. Esto se debe a que las ganancias de los países
En el caso de la migración internacional, la mejora del bienestar

social no es necesariamente la causa de que se aplique un número exce-
sivo de restricciones. La tendencia restrictiva se deriva de la posibilidad
de una “desviación de la migración” dentro de un bloque regional.
Por desviación de la migración se entiende una situación en la que
los migrantes entran en el país miembro más restrictivo del bloque
pasando por otros miembros que quizás adopten políticas menos restric-
tivas. Debido a este riesgo de desviación, la consolidación de la libre
circulación dentro de la UE, después del mercado único, fue acompa-
ñada de la fortificación de las fronteras externas. En otras palabras, los
arreglos migratorios regionales pueden quedar sometidos, en lo esen-
cial, a las preferencias de los miembros más restrictivos del bloque. La
ironía de todo ello es que los miembros proteccionistas también podrán
asegurar una exclusión más efectiva, lo que quizás no sería posible si
cada país actuara por su cuenta.10
La segunda razón de que los regímenes regionales puedan aplicar
políticas migratorias restrictivas tiene que ver con la limitada capacidad
de ejercer presión de los países de emigración. A falta de un marco
multilateral, los países de emigración se encontrarán en mala posición
para negociar con los países de destino que forman un bloque regional,
independientemente de que los países de emigración pertenezcan a un
bloque regional propio. Estos países, frente a la actitud común de los
países de destino, pueden cumplir las normas o rechazar las propuestas
en la mesa de negociación. Si se elige la primera opción, el acuerdo entre
los dos bloques reflejará el mínimo común denominador, determinado
por las preferencias del miembro más restrictivo del bloque del país
de destino. Si se opta por la segunda posibilidad, el bloque del país de
destino reaccionará aplicando nuevas restricciones en respuesta a la falta
de cooperación de los países de emigración.
En general, si no existe un marco multilateral es muy probable
que el enfoque regional de la gestión de la migración internacional
perpetúe los niveles de restricción existentes o cree una tendencia hacia
la imposición de nuevas restricciones. Con un marco multilateral basado
que limitan las importaciones siempre son menores que las pérdidas que sufren
los países exportadores.
10. La dinámica en este caso es la misma que la de los grupos con poder de veto
dentro del contexto nacional de la formulación de políticas oficiales. Un solo
miembro del bloque (o sea, una minoría definida) puede detener la relajación
de la política migratoria del bloque.
en la no discriminación, tanto los países de emigración como los países

receptores pueden evitar el dilema del prisionero, que implica la inte-
racción no cooperativa.
No discriminación
El tercer principio de la gobernanza de la libertad de circulación es el
de la no discriminación. Este principio es similar al principio de no
discriminación de la Organización Mundial del Comercio, que se basa
en dos disposiciones: el trato de nación más favorecida (NMF) y el trato
nacional. El régimen de NMF asegura que no se produzcan discri-
minaciones entre los interlocutores comerciales, o sea, que los países
o los bloques regionales se ven obligados a liberalizar su comercio con
todos los interlocutores comerciales. No obstante, el régimen de NMF,
que es más significativo, reduce la probabilidad de recurrir a medidas
restrictivas si estas medidas afectasen no sólo a algunos países, sino a
otros interlocutores respecto de los cuales parece apropiado aplicar una
política más liberal.
El régimen del trato nacional impide otro tipo de discriminación,
que se practica entre los nacionales y los inmigrantes. Este régimen
garantiza la igualdad de las prestaciones relacionadas con el empleo,
como los sueldos, las condiciones de trabajo, los seguros sociales, los
seguros de enfermedad y las condiciones de contratación y de despido.
El trato nacional hará que los empleadores prefieran menos la mano de
obra inmigrante y, en consecuencia, moderará el efecto de atenuación
de los salarios de la inmigración. En otras palabras, el trato nacional es
necesario no sólo para impedir la discriminación y el posible “dumping
social”, sino también para limitar los efectos de la inmigración en la
distribución.
Por último, el trato nacional contribuirá a eliminar la preferencia
de los empleadores por los trabajadores migrantes que perciben sueldos
más bajos y menores prestaciones. De resultas de ello, aumentará la
probabilidad de que la inmigración venga determinada por las vacantes
efectivas en el país receptor, y no por la expectativa de que los trabaja-
dores migrantes trabajen cobrando menos, mediante sistemas de empleo
no declarado.
Una organización multilateral

El cuarto principio debería implicar un acuerdo sobre la necesidad
de crear una organización multilateral que regule la migración inter-
nacional. Esta organización podría denominarse la Organización

Mundial de la Migración (OMM) y debería existir paralelamente a la
Organización Mundial del Comercio (OMC) y a la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR),
pero independientemente de ellas. Esto es debido a que ni la OMC
ni el ACNUR son las organizaciones apropiadas para gestionar una
migración en busca de empleo. El ACNUR es inadecuado porque su
interés principal es la protección de los derechos básicos de los refu-
giados, como tipo específico de migrante. Como es natural, las Naciones
Unidas siguen teniendo un importante papel que desempeñar fijando
normas, que la nueva organización multilateral para la migración deberá
incorporar. Un ejemplo de estas contribuciones es la Convención Inter-
nacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares, de 1990, que entró en vigor en 2003
tras haber sido ratificada por 20 países, en su mayoría de emigración
(Pécoud y de Guchteneire, 2006).
Recientemente se ha sugerido que algunos principios del Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) podrían utilizarse en
la gobernanza global de la migración. Aunque los principios de NMF y
de trato nacional del AGCS son pertinentes para la OMM propuesta,
el régimen del AGCS se presta mucho más a las normas discrecionales
que a las normas obligatorias y transparentes. Según el AGCS, los
gobiernos eligen los sectores en los que se comprometen a garantizar el
derecho de los proveedores extranjeros a prestar servicios. Incluso para
los servicios comprendidos en los compromisos, los gobiernos pueden
fijar limitaciones al acceso a los mercados y al grado de trato nacional
que están dispuestos a conceder. Además, los gobiernos pueden retirarse
del acuerdo y renegociar los compromisos. Considerando estos elevados
niveles discrecionales, el AGCS dista mucho de ser un modelo para la
libre circulación.
Acuerdos de retorno
El quinto principio de la gobernanza de la libre circulación es que la
OMM propuesta debería elaborar un modelo de acuerdo de retorno
que todos los miembros deberían aceptar al ingresar en la Organi-
zación. Esto es necesario para garantizar que la libre circulación no
vaya en un solo sentido, y que los migrantes sean conscientes de los
riesgos inherentes al proceso. Un régimen de libre circulación sin
acuerdos de retorno se vería comprometido por la asimetría que refleja
en sentido inverso la actual asimetría entre la emigración (que es libre)

y la inmigración (que está restringida). La actual asimetría es objeto de
críticas (justificadas), porque se la ve como un modelo de incoherencia
e incluso de hipocresía puesto que, en un mundo de Estados soberanos,
la libertad de emigrar no puede ejercerse si no existe un Estado que
acepte al emigrado potencial.
Para evitar la asimetría inversa que podría crearse con la libertad
de circulación, los gobiernos de los países de emigración deben aceptar
el retorno de sus ciudadanos que no encuentren empleo en el país
receptor, o que sean expulsados por razones claramente enunciadas
en el derecho interno del país receptor. Los acuerdos de retorno son
necesarios también para indicar a los migrantes potenciales que deben
sopesar las ventajas y los riesgos de la migración, incluido el riesgo de
no encontrar trabajo y tener que regresar al país de origen. Además,
los acuerdos de retorno pondrán fin a la visión de las personas depor-
tadas como delicuentes, y harán del regreso una parte natural de los
movimientos migratorios. De resultas de ello, los acuerdos de retorno
aumentarán las probabilidades de que la decisión de emigrar no sea en
un solo sentido. Esos acuerdos informarán a los inmigrantes poten-
ciales de que el regreso a su país en periodos de desempleo no impedirá
probablemente que vuelvan entrar en el país de destino en el futuro.
Por consiguiente, los migrantes se sentirán menos inclinados a entrar
en la clandestinidad cuando caduque su visado de estancia en el país
de destino, porque no han encontrado empleo.
Conclusiones
El análisis precedente nos conduce a una serie de conclusiones rela-
tivas a la ética, la economía y la gobernanza de la libre circulación de
personas. La primera conclusión general es que el argumento ético
contra la libre circulación de las personas no puede alegarse por dos
razones. La primera es que los argumentos éticos existentes contra la
libre circulación se basan en criterios no objetivos ni cuantificables.
La segunda es que los análisis en que se basa un argumento cual-
quiera contra la libre circulación tienden a ser de alcance limitado, y
no tienen en cuenta las interacciones entre actores a diferentes niveles
y con distintos intereses, y las consecuencias de esas interacciones para
el bienestar social. Si definimos como “éticas” todas las acciones que
dan lugar a un aumento del bienestar social (es decir, si minimizamos
la vinculación entre la ética por una parte y los intereses sectoriales
por la otra), la libre circulación podrá defenderse como una opción

de política ética. Una vez establecido este principio, ya no será ético
tratar asimétricamente el desplazamiento de personas y el de bienes/
capitales. La libre circulación de personas, bienes y capitales se inspira
por igual en los beneficios potenciales para las partes en la transacción
(exportadores e importadores en el caso de los bienes y los capitales,
y mano de obra migrante y empleadores en el país receptor en el caso
de la migración).
Es cierto que todos los tipos de desplazamientos tienden a aca-
rrear consecuencias para la distribución. En el caso de la migración,
los efectos de distribución son el mayor riesgo de desempleo para los
trabajadores poco calificados en los países de destino, o el descenso
relativo de sus sueldos.11 Sin embargo, estos efectos en la distribución
no pueden servir de base al argumento ético contra la libre circulación,
sobre todo cuando hay indicaciones de que los efectos en la distribución,
en forma de desempleo o de riesgos para los salarios de la fuerza laboral
poco calificada, tienden a ser más elevados de resultas del libre comecio
y la movilidad del capital. Los efectos redistributivos del libre despla-
zamiento de la mano de obra (al igual que el libre desplazamiento de
bienes/capitales) sólo pueden implicar la imposición a los beneficiarios
de la libre circulación de la obligación de compensar a los que salgan
perjudicados. Esta compensación formará parte ya de la fiscalidad de
los migrantes empleados, que pagan impuestos para financiar no sólo
los servicios sociales de los que gozan los migrantes en el país receptor,
sino también inversiones infraestructurales que pueden o no benefi-
ciar al migrante en la medida en que beneficien a los nativos del país
receptor. También es posible imponer un gravamen de acceso (o una
tasa de permiso de entrada) que complemente la fiscalidad normal.
Estas indemnizaciones serán más beneficiosas a largo plazo para los
indemnizados si se hacen compatibles con los incentivos para invertir
en la mejora del nivel profesional.
La segunda conclusión general es que la libertad de circulación
aumentará probablemente el bienestar social en el país receptor, aunque
11. El comercio internacional plantea externalidades similares. De hecho, como
decíamos más arriba, el comercio internacional puede ser una causa más
importante de redistribución de la renta en los países importadores. Los
movimientos de capital presentan una serie distinta de externalidades, que
dan lugar a la destrucción de los métodos tradicionales de producción, así como
de las comunidades constituidas en torno a ellos.
las proporciones de la mejoría sean modestas. Así pues, no hay un

argumento económico sólido que permita rechazar la libre circulación
de las personas como opción de política para los países receptores. De
los análisis económicos y las constataciones empíricas se colige que
sólo hay un argumento en relación con el efecto distributivo de la libre
circulación que, en todo caso, es menos importante que los efectos
distributivos del cambio tecnológico en particular y de la globalización
en general. Desde luego, podría aducirse que los impactos no cuantifi-
cables de la migración pueden superar a los impactos cuantificables, y
que el argumento económico por sí solo no puede verse como una justi-
ficación general de la libre circulación. Estos argumentos sólo pueden
ser pertinentes en la medida en que exigen la creación de estructuras de
gobernanza adecuadas que reduzcan los riesgos inherentes a la libertad
de circulación. No pueden servir de base para rechazar la libre circu-
lación por principio.
El análisis precedente nos permite abordar la cuestión de la regu-
lación de la libre circulación y determinar principios que reduzcan los
riesgos relacionados con ésta, a saber, una redefinición de la legiti-
midad del Estado basada en el bienestar social, una cooperación inter-
nacional efectiva, una gobernanza institucionalizada, el principio de no
discriminación y el principio de la simetría en el trato de la migración
y en el regreso de los migrantes.
Si no pueden formularse argumentos éticos o económicos contra
la libre circulación, ¿en qué medida será ésta una opción viable de polí-
tica, dado el actual clima político? A esta pregunta puede darse una
respuesta optimista y otra pesimista. Por una parte, hay fuertes indi-
caciones de que los países desarrollados son conscientes de los factores
estructurales que elevarían el nivel de la migración, independiente-
mente de las restricciones impuestas. Estos factores son la desigualdad
persistente y cada vez mayor en los ingresos per cápita entre los países,
las diferentes estructuras demográficas, la facilidad del transporte y
las comunicaciones internacionales, y los niveles más altos de educa-
ción de las personas en los países menos desarrollados (OCDE, 2003,
pág. 1).
Por otra parte, también hay indicaciones de que está surgiendo
una tendencia a aceptar la necesidad de un marco internacional parar
“gestionar”, más que “restringir”, la migración internacional. Esta
tendencia se recoge en los informes de la OCDE y del Consejo de
Europa y ha dado lugar a la creación de plataformas interguberna-
mentales como la Iniciativa de Berna (véase, por ejemplo, Salt, 2005;

Solomon y Bartsch, 2003). Según Salt, en el contexto europeo la
tendencia emergente refleja un grado de consenso sobre un cierto
número de principios que son compatibles con los que identificamos
anteriormente. Se trata de lo siguiente: i) no control, sino gestión de la
migración: esta necesidad ha sido reconocida tanto por los gobiernos
como por las organizaciones intergubernamentales; ii) reconocimiento
del impacto positivo de la inmigración; iii) enfoque global que evite las
consecuencias imprevistas del enfoque fragmentario, y iv) cooperación
con terceros países.
Pero no hay que dejarse arrastrar por el optimismo que puedan
inspirar estos datos. El debate sobre la migración todavía está infor-
mado por una lógica “realista” que tiende a prescindir de los crite-
rios objetivos en favor de criterios esencialmente subjetivos, como la
nacionalidad y los intereses nacionales, como base para la formulación
de políticas. Por esto, incluso en la UE (que posee el régimen de
libre circulación regional más desarrollado), el desplazamiento de los
nacionales de terceros países sigue considerándose una prerrogativa de
los Estados Miembros, que adoptan medidas comunes en un marco
poco coherente de cooperación y armonización. Además, el marco
propuesto refleja referencias explícitas en favor de la selectividad, la
vigilancia y la limitación de la migración, como base para lograr la
integración de los migrantes actuales (Comisión de la UE, 2000). Es
probable que estas preferencias entren en conflicto con los principios
que he propuesto anteriormente. Por consiguiente, la libre circulación
y un régimen auténtico de gobernanza global todavía no parecen ideas
aceptables para el actual clima político. Con todo, el que algo no sea
viable en el contexto actual no significa que sea irrelevante o que
sus resultados vayan a ser inferiores. Por el contrario, una propuesta
de política que parece prácticamente inaplicable con el actual clima
político podría ser el único modo de evitar las añagazas de la conve-
niencia política.
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Capítulo 5
Gestionar la migración:
¿hacia el régimen perdido?
Bimal Ghosh
La movilidad humana, entendida como el número de personas que

circulan de un país a otro, nunca ha sido tan alta como hoy. Hay cada
vez más personas deseosas de circular y esperando hacerlo. El número de
países en los que los migrantes exceden del 10% de la población total ha
pasado de 43 en 1960 a 70 en 2000 (Naciones Unidas, 2004). Paradóji-
camente, vivimos también en una época en que los gobiernos, mal equi-
pados para gestionar estos flujos de un modo constructivo, se muestran
cada vez más reacios a admitir la entrada de los migrantes, al tiempo que
la tolerancia a los extranjeros disminuye en muchas sociedades receptoras.
Un hecho significativo es que en 1976 sólo el 7% de los 150 Estados
Miembros de las Naciones Unidas creían que sus tasas de inmigración
eran demasiado altas; en 1993 este porcentaje había pasado al 35%, o sea
que se había quintuplicado en menos de tres décadas. Hoy en día, el 40%
de los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas aplican políticas
destinadas a reducir la inmigración (Naciones Unidas, 2003).
El desfase de la migración y
la necesidad de cambio
Paralelamente a esta situación paradójica se está produciendo un
creciente desfase en el sistema mundial de la migración. Por una parte,
en los países de emigración van en aumento las presiones migratorias,
acentuadas por la atracción de los países de destino, incluida la poderosa
fuerza de la demanda. Las oportunidades de entrada legal, en cambio,
se reducen. Aunque se advierten algunos débiles signos de cambio,
las actuales políticas migratorias están resultando inadecuadas para

armonizar de un modo sostenible y dinámico estas tendencias conflic-
tivas. Estas políticas, que en su orientación y sus características son en
su mayor parte reactivas y miran hacia adentro, concentrándose en el
control unilateral de la inmigración en vez de gestionar la migración
mediante la acción cooperativa o multilateral, han resultado inade-
cuadas para responder a los nuevos desafíos de la migración interna-
cional o aprovechar las oportunidades que ofrece.
Y hay algo peor todavía: estas políticas han producido algunos
resultados perversos. De esto hay muchas indicaciones. En un gran
número de países receptores ha aumentado considerablemente el
personal y los gastos destinados a impedir la migración irregular. Sin
embargo, el número de migrantes irregulares ha crecido más que nunca.
En efecto, cuando en los países de emigración existen fuertes presiones
de salida, y en los países de destino una poderosa fuerza de atracción,
y especialmente cuando ambas tendencias convergen, las restricciones
a la admisión no detienen, por sí solas, la migración, sino que desvían
el movimiento hacia canales irregulares, que es precisamente lo que
está ocurriendo hoy. Además, aunque la aplicación de medidas draco-
nianas podría frenar la migración irregular (como indica el descenso
temporal de las entradas irregulares en los Estados Unidos a raíz de
las medidas adoptadas como consecuencia del 11 de septiembre), las
democracias liberales no pueden mantenerlas durante mucho tiempo
sin arriesgarse a que se produzca una profunda erosión de los derechos
y valores fundamentales que las sustentan.
En los Estados Unidos, por ejemplo, el presupuesto del INS
(Servicio de Inmigración y Naturalización), del cual la mitad por lo
menos se dedica a la vigilancia del cumplimiento de las normas, incluida
la prevención de la inmigración irregular, se ha multiplicado por 20
pasando de 250 millones de dólares en 1980 a unos 5.000 millones
en 2000; este proceso coincidió con un fuerte aumento del personal
de vigilancia. Sin embargo, el número de inmigrantes irregulares casi
se triplicó, pasando de 3 millones a 9,3 millones (a pesar de diversos
programas de legalización), con un incremento anual de unas 700.000
personas desde finales de los años 90 (Passel et al., 2004; Chicago
Council on Foreign Relations, 2004). Otros países industriales han
conocido experiencias similares. En Europa occidental, por ejemplo,
las estrictas medidas de control de la inmigración y el aumento de los
costos por este concepto han coincidido con un incremento de la inmi-
Gestionar la migración: ¿hacia el régimen perdido? 139
gración irregular, que en la actualidad se estima en 500.000 personas

al año. Dicho de otro modo, por lo menos una de cada dos personas
que entran en los Estados Unidos o en Europa Occidental lo hacen
incumpliendo las leyes y reglamentos vigentes.
La trata de seres humanos, que cada vez está más imbricada con
el tráfico de drogas y armamentos, la prostitución de mujeres y jóvenes
y otras formas de maltrato infantil, aumenta también, y todos los años
de 10.000 a 12.000 millones de dólares son encauzados a este negocio.
Estos movimientos a gran escala, que desafían las leyes vigentes y
a menudo van acompañados de una amplia variedad de actividades
criminales, han creado el temor, al parecer muy extendido, de que la
migración esté escapando a todo control. Si la formulación de nuevas
políticas se lleva a cabo en un clima de crisis de gestión y sigue basán-
dose en un enfoque reactivo, fragmentario y tendencioso, se creará con
toda probabilidad un círculo vicioso en el que aumentarán a la vez las
restricciones a la inmigración y la inmigración irregular.
Otros costos humanos derivados de la situación actual son igual-
mente inquietantes. Desde 1993, miles de personas han muerto en el
intento de llegar a Europa Occidental, a menudo con ayuda de los trafi-
cantes. Por esta misma causa, o por otras causas similares, en la frontera
entre México y los Estados Unidos cada día muere una persona por
término medio. Al propio tiempo, el sentimiento xenófobo y contrario a
la inmigración va creciendo en muchas sociedades receptoras, causando
disturbios raciales y enfrentamientos civiles y sometiendo a presión
las relaciones entre los Estados. Estos ejemplos distan mucho de ser
positivos o de demostrar la eficacia de las políticas presentes, y tampoco
testimonian un funcionamiento regular del sistema.
Si, como acabamos de ver, las políticas migratorias restrictivas
y unilaterales no han funcionado bien, ¿no deberíamos dar un giro a
estas políticas situándolas en el otro extremo, o sea, en la plena libertad
de circulación? No parece conveniente. En este capítulo trataremos
de demostrar que un régimen de migración ilimitada, por atractivo
que parezca a primera vista, no es probable que dé resultados mucho
mejores que las políticas actuales, y que su viabilidad política, por lo
menos desde una perspectiva de corto a mediano plazo, es sumamente
problemático. Lo que debemos tratar de conseguir es un régimen de
migración gestionada que se base en el concepto de la apertura regu-
lada y se sostenga en una estrecha cooperación entre los Estados. Pero
antes de apresurarnos a sacar conclusiones, tenemos que examinar con
más detenimiento las consecuencias y la viabilidad de un régimen de

“migración sin fronteras”. Esto es lo que haremos a continuación desde
tres perspectivas diferentes: la economía, los derechos humanos y la
seguridad del Estado.
Migración sin fronteras:

la economía de las fronteras abiertas
Hay un número sin fin de teorías que tratan de explicar la migración
económica. Pero ninguna de ellas es más directa o afirmativa que las
teorías clásicas y neoclásicas de la migración económica, que afirman
sus efectos beneficiosos para todos. Dado que estos modelos teóricos
excluyen cualquier intervención del gobierno en la migración, parece
adecuado empezar a examinar los méritos económicos de una política
de fronteras abiertas, utilizándolos como marco de referencia.1
Según estas teorías, cuando los trabajadores se trasladan de países
de bajos salarios y excedente de mano de obra a países de altos salarios
y abundantes capitales, ello facilita una utilización más eficaz de la
mano de obra y reduce las diferencias salariales entre los países. El país
receptor sale ganando, porque la inmigración remedia la escasez de la
mano de obra, facilita la movilización laboral y, a menudo, aumenta el
capital humano del país. Con ello se reduce también la presión infla-
cionaria causada por los salarios, se contribuye a la plena utilización
del capital productivo y se fomenta el crecimiento económico, incluidas
las exportaciones. Para el país de emigración, este proceso da lugar a
un descenso del desempleo y una promoción del crecimiento econó-
mico mediante el acceso a insumos estratégicos y a las calificaciones
de los trabajadores que regresan al país. Los migrantes salen ganando
también, porque obtienen sueldos más elevados y porque la produc-
tividad del país receptor es más alta. De estas teorías puede inferirse
que el aumento salarial en el país de emigración, y su descenso en el
país receptor, ponen fin a los costos de los factores, que con el tiempo
se igualan entre los dos países.
1. Para una prueba empírica de las consecuencias económicas de anteriores

flujos de migrantes, tanto para los países de emigración como para los países
receptores, véase la contribución de Mehmet Ugur a este volumen (Capítulo 4).
No obstante, debe observarse que con una política de “migración sin fronteras”
es probable que cambiase profundamente no sólo el nivel de la migración
internacional, sino también su entera configuración, así como sus consecuencias
económicas.
Si estas teorías son ciertas ¿cuál será la ganancia a escala mundial?

En 1984, Hamilton y Whalley hicieron una evaluación de las posibles
ganancias en eficiencia. Estos autores utilizaron una sencilla metodo-
logía para deducir las diferencias en la productividad marginal de la
mano de obra entre los países y las regiones, debidas a las barreras a la
movilidad interna de la mano de obra, y llegaron a la conclusión de que
cuando se eliminen estas barreras los aumentos de eficiencia podrían
multiplicar por dos los ingresos mundiales. Más recientemente, Dani
Rodrik (2005) postuló que, como hay grandes diferencias entre los
países desarrollados y los países en desarrollo en los sueldos de trabaja-
dores de calificaciones parecidas –en un factor de diez o más, mientras
que las diferencias para los productos básicos y los activos financieros
pocas veces superan la proporción de 1:2– las ganancias de la apertura
podrían ser pingües: alrededor de 25 veces más que las que puedan
obtenerse de la liberación del movimiento de bienes y capitales. Este
autor estima que incluso una modesta relajación de las restricciones
a la circulación de los trabajadores –como la admisión temporal de
trabajadores de países más pobres en una proporción no superior al 3%
de la mano de obra de los países más ricos– podría proporcionar un
beneficio de 200.000 millones de dólares al mundo en desarrollo. En
un mundo simplificado, sin fronteras nacionales ni límites a la circu-
lación internacional de la mano de obra, la migración compensaría las
escaseces o los excedentes de la dotación de factores de los distintos
países y promovería el bienestar global.2
Estos modelos teóricos ponen de manifiesto las consecuencias
positivas de la libre circulación de personas y hacen pensar que, desde el
punto de vista económico, tiene sentido tratar de conseguir una política
de migración sin fronteras. Pero hay una reserva importante que hacer:
estos modelos se basan en una serie de hipótesis fijas que pocas veces
son válidas. Por ejemplo, se supone que la mano de obra es homogénea;
que la competencia perfecta y la movilidad existen en los mercados del
trabajo; que no hay bienes públicos ni intervención del sector público, y
2. En efecto, algunos hacen ver las ganancias económicas potenciales de la libre

circulación para los países de emigración como argumento en favor de la
apertura de las fronteras basado en la justicia social, según el cual los controles
de la inmigración por los países ricos perpetúan la desigualdad económica
internacional y deberían eliminarse. En consecuencia, “la ciudadanía en las
democracias occidentales” es el “equivalente moderno del privilegio feudal”
(Carens, 1987).
que tanto las economías de escala en la producción como la combinación

de productos en las economías no varían. La realidad suele ser distinta.
La mano de obra inmigrante puede ser calificada o no calificada; incluso
dentro de una misma categoría profesional, puede no existir una plena
homogeneidad entre dos países, y la competencia en el mercado del
trabajo puede verse obstaculizada por rigideces y por la segmentación
de dicho mercado.
Cuanto más relajemos estas hipótesis neoclásicas, por razones
teóricas o empíricas, mejor veremos que, a pesar de su contribución
positiva a la eficiencia económica y a la renta mundial, la libre circu-
lación no conduce a una convergencia económica entre los países de
emigración y los países receptores, ni permite pensar que sus benefi-
cios serán compartidos equitativamente por los diferentes grupos de la
población en los países. Por ejemplo, un régimen de fronteras abiertas
dará lugar probablemente a una salida masiva de trabajadores calificados
de los países más pobres en dirección a los países ricos, impulsada por
la elevada demanda no satisfecha de trabajadores calificados en estos
países. Esto se deberá en parte a que en los países más pobres las
personas calificadas tienen mejor acceso a la información de mercado,
contactos sociales más amplios y más recursos financieros para emigrar.
Como indican las teorías del crecimiento endógeno, las externalidades
positivas del despliegue de estas calificaciones y las entradas de capi-
tales, reforzadas por sus efectos de propagación, contribuirán a acelerar
el crecimiento de los países más ricos, mientras que el agotamiento a
gran escala de su capital humano limitará el crecimiento en los países
más pobres.
Es cierto que la creación de redes transnacionales puede ayudar a
los países de origen a aprovechar algunas de las calificaciones y talentos
de la comunidad en la diáspora, pero esta posibilidad tiene límites. Dada
la importancia de los recursos humanos como complemento del capital
y la tecnología, la migración de personal calificado tiende a ejercer una
presión a la baja sobre los sueldos de los trabajadores no calificados y
empeora la situación de los que se quedan en su país de origen; además,
ello puede agravar la pobreza en los países de emigración.3 Así pues, la
3. Esto es resultado de los cambios en la distribución de los sueldos y los salarios

en favor de los trabajadores muy calificados y en contra de los trabajadores poco
calificados, y del posible descenso de los ingresos medios de los que se quedan
en sus países de origen (Griffin y Khan, 1992).
libre circulación de personas puede contribuir a un proceso de polari-

zación de la sociedad mundial y socavar la estabilidad interna.
Aunque el país receptor se beneficie de las externalidades posi-
tivas resultantes de la inmigración de personal calificado, esto puede
crear al mismo tiempo tensiones de distribución entre los inmigrantes
y la población local dentro de la sociedad receptora. En la medida en
que se produzca una segmentación y diversas rigideces en el mercado
de trabajo, parte de su mano de obra podría no beneficiarse del sector
de elevado crecimiento y altos salarios. En tal caso, el aumento de las
disparidades salariales y de ingresos podría exacerbar los sentimientos
de privación de los que se han quedado en su país. En esta situación, la
afluencia de inmigrantes no calificados podría empeorar la situación,
porque probablemente estos migrantes competirán con la mano de obra
local de nivel más bajo. Los trabajadores locales cobrarán menos por
término medio, y es muy probable que sientan que sus empleos están
amenazados.
En un régimen de libre circulación, los países receptores podrían
verse expuestos a externalidades negativas de carácter no económico.
La afluencia masiva de extranjeros puede ejercer una fuerte presión
sobre la infraestructura física y los servicios públicos del país receptor,
como la vivienda, el sistema de transporte, las escuelas y los servicios
médicos. Los costos de la integración podrían ser especialmente altos
cuando los extranjeros sean de un origen étnico, cultural o religioso
muy diferente del de la población residente. Si los extranjeros repre-
sentan una carga excesiva para la capacidad general de integrarlos de la
sociedad receptora, superando el margen de tolerancia a su respecto, ello
podría causar tensiones e incluso conflictos y amenazar el crecimiento
económico y la estabilidad social.
En resumen, aunque parecería que un régimen de fronteras
abiertas permite obtener aumentos considerables de la eficiencia de
la economía mundial, su impacto en la distribución y sus externali-
dades positivas o negativas ampliarán probablemente las disparidades
salariales y de ingresos entre los países ricos y los países pobres, y en
el interior de los primeros, y generarán tensiones nacionales e inter-
nacionales. Otro factor de debilitación del argumento económico en
favor de las fronteras abiertas son las consideraciones no económicas. Si,
como es probable, un régimen de libre circulación provoca una afluencia
masiva de extranjeros, las instituciones y los servicios sociales del país
receptor –y su capacidad de integrar a los recién llegados– podrían verse
sometidos a una fuerte presión que será perjudicial para la estabilidad

social.
La economía política internacional

y la libre circulación
Considerando las cuestiones planteadas desde la perspectiva de la
economía política internacional, algunos analistas han expresado dudas
acerca de la existencia de una base válida para el establecimiento de
un régimen de libre circulación. Estos economistas alegan que si se
estableciese un régimen de este tipo no es probable que sobreviviera,
dada la divergencia de intereses y capacidades de negociación entre
las dos partes. Su argumento básico es que la cooperación entre los
países de emigración y los países receptores de migrantes carece de
algunos ingredientes esenciales que permitirían crear y sustentar un
régimen verdaderamente multilateral. Lo que es más importante, no
existe un bien común o colectivo ni una necesidad de acción colectiva
que una a los dos grupos (Meyers, 2002). Esto es debido a que los países
de destino (que son más ricos) pueden garantizar individualmente un
suministro adecuado de mano de obra para satisfacer sus necesidades.
Dada esta situación, un régimen de libre circulación de la mano de obra
sería inestable de por sí, porque un país de destino podría detener la
inmigración cuando quisiera (por ejemplo, en épocas de recesión y en
respuesta a presiones políticas internas, de resultas de una gran afluencia
de inmigrantes), y un país de origen (más pobre) no podría responder
a esta medida. No sucede lo mismo en el caso del comercio, en el cual
la reciprocidad funciona porque se supone que tanto los flujos como los
beneficios son bi o multidireccionales.
Sobre la base de algunas indicaciones empíricas observadas en las
distintas regiones, este argumento prevé que cuanto mayor sea la diver-
gencia entre los países, en ingresos y en desarrollo económico, menos
probable será que se concierte un acuerdo de libre circulación; e incluso
si se concierta semejante acuerdo, lo más probable es que tropiece con
resistencias. Dicho en otros términos, los acuerdos multilaterales para
la libre movilidad de la mano de obra entre países de niveles similares
de ingresos y desarrollo económico, y que abarquen un número relati-
vamente reducido de migrantes, son los que ofrecen más posibilidades
de establecimiento y supervivencia. Sin embargo, y esto es ligeramente
paradójico, esto contradice directamente el argumento de la eficiencia
de la distribución que, como se ha visto más arriba, sostiene que, en
igualdad de condiciones, cuanto más elevada sea la disparidad salarial

entre los países mayores serán los aumentos de eficiencia con el modelo
de libre circulación.
Aunque algunas de las hipótesis en que se basa la opinión acerca
de la inviabilidad de un régimen de libertad de circulación se prestan
a discusión, con ello se ponen de manifiesto también algunas de las
deficiencias de los acuerdos multilaterales basados en la plena libertad
de circulación, como hacen ver los fracasos de un cierto número de
acuerdos regionales o subrregionales que preveían la libertad de circu-
lación.
La ética de los derechos humanos

y la libre circulación
¿En qué medida un enfoque basado en los derechos, implícito en el
concepto de libertad de circulación, presta apoyo a una política de
fronteras abiertas para las personas? Algunos analistas consideran que
la libertad de circulación es una parte esencial de la libertad personal
y afirman que es fundamental para la dignidad y el desarrollo de la
personalidad del individuo (Dowty, 1987). Otro argumento basado
en los derechos sostiene que, como la libertad de circulación de los
que están presentes legítimamente en un país es un derecho humano
ampliamente reconocido, no hay razones convincentes para que no se
haga extensiva a la circulación entre países.
La libre circulación de las personas, como la libre circulación de la
información y las ideas, ha sido una aspiración ideal de las democracias
occidentales durante gran parte de su historia. Europa Occidental se
enorgullece de su tradición liberal y humanista de libertad de circula-
ción, ahora consagrada en los tratados de la UE. ¿No debería ampliarse
al resto del mundo?
No obstante, en sus tratos con el mundo exterior los Estados
Miembros de la UE han aplicado el concepto selectivamente, teniendo
en cuenta las circunstancias políticas del contexto y las consideraciones
ideológicas. Por ejemplo, las democracias occidentales, incluidos los
15 países miembros de la UE, llevan presionando desde hace tiempo a
la ex Unión Soviética y a los que fueron países comunistas de Europa
Central y Oriental para que permitan una mayor emigración, como
prueba de su liberalización. A raíz de la caída del muro de Berlín,
muchos de esos países se imaginaron que esta doctrina les daría libre
acceso a los países occidentales. Pero, cuando los Estados ex comunistas
dejaron de restringir la salida, las democracias liberales del Occidente

impusieron nuevas restricciones a la entrada (que todavía no se han
suprimido del todo, ni siquiera después de las ampliaciones de 2004 y
2007 de la Unión Europea). En realidad, nunca se tuvo el propósito de
reconocer como doctrina el derecho individual a entrar en un Estado
que no sea el propio.
¿Y qué decir de la posición jurídica? Numerosos instrumentos
internacionales y regionales, empezando por la Declaración Universal
de Derechos Humanos de 1948, afirman el derecho a salir de cualquier
país y a regresar al propio país. Pero ninguno de ellos concede expresa-
mente a los no nacionales el derecho a entrar en un Estado que no sea
el suyo. Al no existir este derecho de entrada, la libertad de circulación
sigue siendo un derecho “incompleto”. Se otorga el derecho a salir del
país, pero no existe una obligación correspondiente para los Estados
de recibir a no nacionales en sus territorios. Un Estado puede negar
la entrada a una persona que no sea nacional del mismo; sin embargo,
la prerrogativa de los Estados de denegar la admisión está sujeta a
ciertas limitaciones –cuando ello pueda afectar desfavorablemente a la
vida familiar o al bienestar del niño, o represente una discriminación.
Además, el derecho de salida se completa en un contexto específico, el
del “derecho a buscar asilo”, y el deber correspondiente de los Estados
de no impedir el ejercicio de este derecho devolviendo a las personas a
países donde puedan sufrir persecuciones, torturas u otras serias viola-
ciones de sus derechos humanos. Aunque el Estado receptor puede
enviar al individuo a un tercer Estado seguro, en la práctica el derecho
a no ser rechazado representa un derecho a entrar en el país, por lo
menos hasta que se encuentre otro Estado seguro de refugio.
Sin embargo, éstas son situaciones muy concretas y no permiten
generalizar el argumento en favor de las fronteras abiertas que permitan
la libre circulación de personas.
Algunos de los principios internacionalmente reconocidos que
regulan los derechos humanos fundamentales son pertinentes para
este debate. Por ejemplo, según la Declaración Universal de Derechos
Humanos “todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y
derechos”. El Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas reafirma la
“fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor
de la persona humana”. Y el Anexo de la Constitución de la OIT afirma
que “todos los seres humanos... tienen derecho a perseguir su bienestar
material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad,
de seguridad económica y en igualdad de oportunidades”. Estas normas

y principios pueden alegarse, por lo menos conceptualmente, para justi-
ficar la libre circulación y la apertura de fronteras. Sin embargo, como
dice Goodwin-Gill (2000), “la doctrina de los derechos inalienables,
inherentes al individuo, ha tenido que ceder el paso muchas veces a la
soberanía, considerada en su alto sentido positivista, como afirmación
absoluta del derecho y el poder en una sociedad de naciones-Estado
competidoras”. No es sorprendente, pues, que los esfuerzos desplegados
en los años 80 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas para hacer extensivo el derecho a la libre circulación, en relación
con el derecho correlativo a entrar en los países, no lograsen ningún
resultado (Naciones Unidas, 1989).4
En suma, las normas existentes de los derechos humanos no
ofrecen una base adecuada para permitir la libre circulación de las
personas. La soberanía estatal tiene prioridad. Será más fácil conse-
guir una circulación más libre de las personas, como se explica más
abajo, mediante un acuerdo mutuamente conveniente entre los Estados,
basado en el principio de la apertura regulada, y dentro de un marco
multilateral.
Soberanía, seguridad y fronteras abiertas

¿Es posible conciliar la apertura de las fronteras y la libertad de circula-
ción con la soberanía y la seguridad de los Estados? Un elemento básico
del concepto de soberanía es la prerrogativa del Estado de proteger
sus fronteras y su seguridad. El control de la inmigración –la auto-
ridad de decidir quién puede o no puede entrar en el territorio– es un
atributo fundamental de esta prerrogativa. Así pues, con frecuencia se
cita la soberanía y la seguridad como factores absolutos que excluyen
la libre circulación en un mundo sin fronteras. ¿Qué validez tiene este
argumento?
Aunque no existe un derecho internacional amplio que trate de la
seguridad de los Estados y la migración, la exclusión y la deportación
de las personas de las que se supone que representan una amenaza
para la seguridad están firmemente arraigadas en las prácticas de los
4. En ocasiones, el argumento en favor de la apertura de las fronteras se discute

alegando que las comunidades y, por extensión, los miembros de las naciones
tienen derecho a preservar su integridad y a ejercer a nivel colectivo el equivalente
de la autonomía concedida a nivel individual (Miller, 1988).
Estados. A raíz de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001,

la cuestión de la seguridad de los Estados ha adquirido una mayor
significación y una nueva urgencia.
El concepto de la soberanía de los Estados, que apareció en West-
falia en 1648, no debe verse como un concepto estático. Los Estados
modernos se adaptan constantemente en respuesta a exigencias de
fuerzas transnacionales y a cambios en la sociedad mundial. La inter-
penetración de mercados y economías, el crecimiento de las comuni-
dades transnacionales (incluidos los sistemas de doble nacionalidad) y los
conceptos emergentes de derechos humanos posnacionales y ciudadanía,
causan sin duda un impacto visible en la autoridad y el comportamiento
tradicionales de las naciones-Estado; y especialmente desde el final de
la guerra fría se presta más atención a la cooperación y la coalición
entre los Estados. Estos cambios en el comportamiento y los modos de
funcionamiento de los Estados son una expresión de la evolución de la
nación-Estado, en su intento de preservar su autoridad y su influencia
en un mundo cambiante; pero ello no quiere decir que los Estados se
preocupen menos por su integridad territorial y su seguridad.
Sin embargo, aun admitiendo que la preocupación legítima de
un Estado por la seguridad puede limitar su voluntad de admitir a no
nacionales, con las consiguientes restricciones de la libertad de circula-
ción, hay que ser claro en cuanto al concepto de la seguridad en relación
con la migración. En términos generales, puede hacerse una distinción
entre: i) la seguridad definida como la integridad territorial y la capa-
cidad militar de la nación-Estado, y ii) la seguridad interpretada más
ampliamente, de modo que incluya la seguridad humana, la estabi-
lidad política y económica interior y la cohesión social y cultural de la
población.
El enfoque realista –o de alta política– de las relaciones interna-
cionales procura destacar la dimensión estricta, geoestratégica y política
de la seguridad. Los Estados soberanos configuran unas relaciones
internacionales en las cuales lo único que importa verdaderamente es la
guerra y la paz. Todo lo que amenace a la soberanía del Estado o condi-
cione su visión favorable a sus intereses puede considerarse una amenaza
a la seguridad (Keohane, 1984), que proviene principalmente de allende
las fronteras y que es primordialmente, si no exclusivamente, de carácter
militar (Ayoob, 1995). El enfoque de baja política, en cambio, amplía
el concepto de la seguridad destacando las relaciones transnacionales
como factor que puede afectar significativamente a la estabilidad interna
y subvertir o socavar la autoridad y la integridad de la nación-Estado. La

seguridad del Estado incluye pues la capacidad sostenida de preservar las
pautas dominantes de la cultura y el comportamiento en una sociedad.
O, en otras palabras, incluye la falta de amenazas –o un bajo riesgo de
daños– a los valores adquiridos y la cultura establecida en una sociedad
nacional (Wolfers, 1962; Baldwin, 1997).
A pesar de esas diferencias, estos dos amplios enfoques –basados
en la seguridad externa y en la seguridad interna– no son contradictorios
o mutuamente exclusivos, sino que en gran parte son complementarios
(Keohane y Nye, 1977). Adoptando la visión amplia de la seguridad,
algunos analistas como Myron Weiner (1995) han alegado que los
movimientos de la población pueden desestabilizar las sociedades y los
regímenes, tanto en las democracias industriales como (especialmente)
en el mundo en desarrollo, y que esta desestabilización puede afectar a
los países receptores y a los países de emigración: así pues, aduce este
autor, la migración es un problema de seguridad.
No cabe duda de que algunos tipos de movimientos de la pobla-
ción –como la migración irregular y la trata de seres humanos, combi-
nada con el tráfico de drogas y armamentos– y las actividades con ellos
relacionadas, afectan a la seguridad. En el verano de 1993, cuando
una serie de buques que transportaban migrantes chinos irregulares
entraron en los Estados Unidos, el Presidente Bill Clinton declaró que
esto representaba una amenaza para la seguridad nacional y autorizó al
Consejo de Seguridad Nacional a tomar las medidas oportunas (New
York Times, 16 de septiembre de 1994). Experiencias registradas en
África muestran que la presencia de un gran número de migrantes
irregulares puede constituir una reserva de reclutas de fácil utilización,
para fomentar desórdenes públicos o apoyar otras actividades subver-
sivas. Los disturbios de Kano, en Nigeria, en 1980 y 1982, en los cuales
parecen haber participado inmigrantes indocumentados de cinco países
del África Occidental, se han citado como ejemplo del riesgo para la
seguridad que representa la migración irregular (Adepoju, 1983). No
obstante, es evidente que con un régimen de libre circulación sin fron-
teras los riesgos derivados de la migración irregular y la trata de seres
humanos perderían su razón de ser.
Por otra parte, cuando grupos participantes en conflictos civiles
tienen vínculos étnicos, culturales, religiosos o ideológicos con pobla-
ciones del otro lado de la frontera nacional, los conflictos –como han
demostrado las crisis de Bosnia y Kosovo en Europa y la de la región
de los Grandes Lagos– pueden arrastrar a los Estados vecinos a un

conflicto más amplio, que amenace la estabilidad nacional y regional.
La situación es aún peor cuando los conflictos generan masas de refu-
giados que se dispersan por los países vecinos. En estas situaciones,
una política de fronteras abiertas podría fácilmente agravar el riesgo
para la seguridad, y los refugiados serían a la vez agentes y víctimas
del conflicto. Un hecho significativo de la crisis del Golfo de 1991 fue
el efecto potencialmente desestabilizador de los flujos de refugiados a
los Estados vecinos; la Resolución Nº 68 del Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas calificó este fenómeno de amenaza inmediata a la
paz internacional. Ese mismo argumento –la amenaza a la estabilidad
regional que representan los grandes movimientos de refugiados– se ha
esgrimido con frecuencia para justificar la intervención de la OTAN
en Kosovo. En el actual conflicto del Iraq, muchos consideran que las
porosas fronteras del país ayudan a las actividades de los insurgentes,
con la consiguiente amenaza para la seguridad iraquí. Un régimen de
libre circulación puede facilitar el desplazamiento de bandas interna-
cionales de delincuentes de un país a otro, amenazando la estabilidad,
especialmente de los Estados débiles y vulnerables.
Puede ocurrir, desde luego, que se exageren los riesgos para la
seguridad resultantes de la migración. Por ejemplo, en abril de 2000
el Gobernador de Tokio sugirió que los extranjeros y los sangokujin
(término muy expresivo para describir a los inmigrantes coreanos y
chinos) podrían organizar un levantamiento en caso de que se produjera
un desastre natural como un terremoto (Financial Times, 12 de abril de
2000). El Gobierno japonés se apresuró lógicamente a distanciarse de la
observación del Gobernador. No obstante, la preocupación que inspira a
una sociedad relativamente homogénea la entrada y la presencia de una
población extranjera abundante, muy visible y culturalmente distinta
no puede pasarse por alto así como así. La preservación de la identidad
nacional y de la cohesión social es a menudo un objetivo muy deseado,
incluso en países que no están excesivamente comprometidos con un
modelo social de plena homogeneidad cultural (véase por ejemplo
Schlesinger, 1992 y Huntington, 1996). Suiza, con su escasez estruc-
tural de mano de obra, ha aplicado una política de inmigración liberal
desde el siglo XIX. Pero en 1963, cuando el número de extranjeros llegó
a un millón (una octava parte de la población total), empezó a ganar
terreno la idea de que existía el peligro político de que se alterasen los
rasgos nacionales característicos. A raíz de la caída del muro de Berlín,
repentinas oleadas de migración del Este al Oeste causaron grandes

preocupaciones en los Estados occidentales; los desplazamientos de
población acabaron viéndose como una amenaza a la seguridad, aunque
finalmente no se produjo una afluencia masiva.
Si se abrieran de par en par las fronteras podría ser difícil para
los eventuales Estados receptores evitar las preocupaciones por la posi-
bilidad de que la inmigración masiva socavara la cultura y la armonía
social del país, del mismo modo que los Estados de emigración podrían
sentirse amenazados por la pérdida de sus recursos humanos. En el
contexto de los atentados del 11 de septiembre, los Estados receptores
podrian considerar que la amenaza está dirigida contra la propia segu-
ridad nacional.
Gestión de la migración y
regulación de la apertura
Antes de exponer nuestros argumentos en favor de una migración
gestionada, tenemos que saber mejor lo que significa realmente este
término. El elemento central de la gestión de la migración es el estable-
cimiento de un régimen capaz de garantizar que el desplazamiento de
personas sea más ordenado, predecible y productivo, y por consiguiente
se preste mejor a ser gestionado. Sobre la base del principio de una
apertura regulada y sostenida mediante una estrecha cooperación entre
las naciones, el nuevo mecanismo evitaría reacciones de temor ante la
creciente presión de la emigración, y trataría en cambio de armonizar
de un modo sostenible la presión de la emigración y las oportunidades
de entrar de modo legal y ordenado en el país. Con esta finalidad,
se equilibrarían y armonizarían las necesidades y los intereses de los
países de emigración, los países receptores y los países de tránsito, y
de los propios migrantes. Todo el sistema depende de tres condiciones
principales:
1. De conformidad con su compromiso común de alcanzar los
objetivos indicados, los países de emigración que cuentan con
una abundante mano de obra deberían tomar todas las medidas
necesarias para reducir la presión que da lugar a una migración
desordenada e indeseable. Por su parte, los ricos países receptores
de migrantes deberían tomar medidas para ayudar a los países
receptores a reducir las presiones que favorecen una migración
desordenada. Además, los primeros países deberían crear nuevas
oportunidades de entrar legalmente para satisfacer sus necesi-
dades reales, tanto actuales como proyectadas, demográficas y de

mano de obra, cumplir sus obligaciones humanitarias y respetar
los derechos humanos.
2. Ambos grupos de países establecerían una colaboración ajustada
a una serie de directrices o normas específicas para asegurar la
coherencia de las políticas y la acción, con miras a alcanzar los
objetivos mencionados. Las naciones se reservarían el derecho
a determinar los niveles de inmigración con un criterio flexible,
pero inspirándose en el conjunto convenido de normas y prin-
cipios. El marco normativo contribuiría a evitar las contradic-
ciones de política, en el país o en el extranjero. En otras palabras,
los objetivos de la política migratoria deberían incorporarse a la
formulación de las políticas en otros sectores correlacionados,
como el comercio, la ayuda, la inversión, los derechos humanos
y el medio ambiente.
3. Debe preverse un amplio dispositivo que abarque todos los tipos
de flujos migratorios: la migración de mano de obra, la reunifi-
cación de las familias, los solicitantes de asilo y los flujos de refu-
giados. Si bien cada tipo de flujo tiene sus propias características,
la experiencia demuestra que el desplazamiento de las personas
está cada vez más influenciado por motivaciones contradictorias
y factores compuestos. Esto explica la actual tendencia a cambiar
de categoría: cuando se cierra una entrada, el migrante even-
tual trata de entrar por otra vía que parezca más prometedora.
Para evitar una excesiva presión en un canal de entrada, debido
a la desviación de los flujos de otros canales, el dispositivo debe
basarse en una amplia estrategia.
Objetivos específicos del régimen

de migración gestionada
Utilizando los factores anteriores como amplios parámetros de políticas,
los objetivos específicos del régimen de migración gestionada pueden
resumirse del modo siguiente:
1. Ayudar a los países industrializados, que poseen abundantes
recursos de capital, a satisfacer sus necesidades demográficas y
del mercado del trabajo mediante un aumento de entradas de
migrantes, planeadas y ordenadas, y la aplicación de políticas más
eficaces de integración, al tiempo que se mejora la contribución
de los migrantes al desarrollo de los países de origen.
2. Aumentar la eficiencia de la economía global mediante una asigna-

ción más racional de los recursos humanos, entre otras cosas faci-
litando la libertad de desplazamiento en relación con el comercio
y las inversiones, y otras formas de migración temporal.
3. Fomentar los intercambios a corto plazo entre países que favo-
rezcan el progreso científico y el enriquecimiento cultural de la
sociedad humana.
4. Mejorar la credibilidad del sistema internacional de migración
y la confianza del público, incluidos los migrantes potenciales,
haciendo que las leyes y prácticas nacionales de la migración sean
más predecibles y transparentes.
5. Crear las condiciones necesarias para que el control de la inmi-
gración sea más eficaz en función del costo y minimizar las exter-
nalidades negativas, incluidas las tensiones entre los Estados, que
resultan de los desplazamientos irregulares y perturbadores.
6. Facilitar el retorno de los migrantes, incluidos los solicitantes de
asilo que no hayan sido aceptados y los migrantes irregulares,
en condiciones que respeten su dignidad humana, y ayudarles a
reintegrarse efectivamente en el país de origen.
7. Garantizar, por razones tanto humanitarias como de derechos
humanos, la protección y asistencia efectivas y más predecibles
de los migrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados, según
lo impongan las circunstancias del momento.
Ventajas comparativas de la migración gestionada

En comparación con un régimen basado en la libre circulación de las
personas, un régimen de migración gestionada ofrece evidentemente
algunos elementos positivos y ventajas de orden práctico.
Desde un punto de vista económico, la hipótesis de la “migración
sin fronteras” tiene el mérito de garantizar una asignación más eficiente
de los recursos humanos disponibles y de otros recursos, con la consi-
guiente ganancia para la economía mundial y los propios migrantes.
Sin embargo, con este régimen también habría ganadores y perdedores,
entre los países y dentro de ellos. La libre circulación desencadena un
proceso fuerte pero polarizado de desarrollo, por lo que sus efectos en la
distribución podrían ser explosivos. Un régimen de apertura regulada,
basada en un conjunto de normas y principios mutuamente convenidos
entre las naciones, podría proporcionar buena parte de los beneficios
resultantes del aumento de la eficiencia que proporciona la apertura,
evitando en gran medida las transiciones relativas a la distribución y las

externalidades negativas que generaría la libre circulación. A diferencia
de lo que ocurriría en el caso de las fronteras abiertas, que harían que los
intereses asimétricos debilitasen la base de cooperación entre los países
de emigración y los países receptores, un régimen de apertura regulada
sería probablemente más sostenible por cuanto trataría de garantizar la
previsibilidad y el orden de los desplazamientos de población, cosa que
interesa a todos los Estados, y también por sus vinculaciones con otros
sectores problemáticos como el comercio y los derechos humanos, con
los que tienen intereses compartidos.
En cuanto a los derechos humanos, no es posible defender
adecuadamente una política de fronteras abiertas remitiéndose a las
disposiciones favorables a la libertad de circulación de las actuales
leyes internacionales en materia de derechos humanos. Tampoco es
probable que este régimen se ocupase directamente de la protección de
los derechos humanos. En cambio, un régimen de migración gestio-
nada estaría directamente interesado en la protección de los derechos
humanos porque el carácter ordenado y manejable del movimiento
dependería en gran parte de esta protección. Las violaciones manifiestas
de los derechos humanos en los países de origen son una de las causas
principales de los desplazamientos desordenados y perturbadores de
las poblaciones. La experiencia ha demostrado que cuando los despla-
zamientos son desordenados – especialmente cuando son irregulares
e indeseables (como suelen ser los movimientos desordenados)– hay
más peligro de que se produzcan nuevas violaciones de los derechos
humanos en los países de tránsito y de destino. Cuando esto ocurre,
regular la migración es más difícil y costoso, y entraña considerables
costos sociales y humanos. Al poner en peligro las relaciones entre los
Estados, o al provocar conflictos, esta situación podría incluso amenazar
la estabilidad regional e internacional.
Las naciones-Estado deben estar dispuestas a proteger los dere-
chos humanos, incluidos los de los migrantes en sus territorios, desde
otra perspectiva. Un Estado tiene la obligación básica, de origen interno
y ampliamente reconocida, de proteger los derechos y el bienestar de
sus ciudadanos, aunque se encuentren en otro Estado en condición de
migrantes. El Estado no podrá cumplir efectivamente esta obligación
si no establece una cooperación interestatal basada en la reciprocidad.
Ni que decir tiene que el mejor modo de garantizar esta reciprocidad
es crear un marco o régimen multilateral. Para ello es necesario que los
Estados traten a los no nacionales como desearían que fueran tratados

sus nacionales en el extranjero (Ghosh, 2003).
Así pues, los defensores de los derechos humanos de los migrantes
y los que se dedican a gestionar la migración comparten claramente un
interés común. Esta vinculación en dos sentidos entre la protección de
los derechos humanos y el desplazamiento ordenado de las personas
encuentra su debido reconocimiento en el régimen propuesto de migra-
ción gestionada.
Por último, desde el punto de vista de la seguridad, el argumento
en favor de una política de puertas abiertas está particularmente viciado,
sobre todo si el término seguridad se interpreta en sentido lato. Como
se ha observado anteriormente, la libre circulación a través de las fron-
teras puede verse como un desafío directo a la soberanía del Estado.
Ejerciendo sus derechos soberanos, las naciones-Estado pueden decidir,
desde luego, que admitirán un régimen de libre circulación, como han
tratado de hacer entre ellos los Estados Miembros de la UE. Pero en
un momento en que los países receptores “están erigiendo un número
cada vez mayor de barreras a todos los tipos de movimientos migrato-
rios” (Naciones Unidas, 1998) y, como hemos visto antes, la migración
inspira cada vez menos entusiasmo a las naciones, es difícil imaginar
que estén dispuestos a renunciar al control de sus fronteras.
Es cierto que la nación-Estado no puede ocuparse solamente de
su propia seguridad; también cuentan sus otros proyectos y obligaciones,
entre ellas la de responder a las demandas de los diversos grupos de
ciudadanos. Por ejemplo, si un Estado, porque cree que su seguridad
está amenazada, aplica sistemáticamente una política de restricción de
la inmigración, dejará de aprovechar las ventajas del mercado global
de la mano de obra y no atenderá a las necesidades y las demandas de
poderosos grupos empresariales; además, la comunidad académica y los
intelectuales se sentirán frustrados por la falta de oportunidades de rela-
cionarse con sus colegas que de no ser por estas políticas habrían viajado
al país. Como hemos dicho antes, los Estados tienen la obligación de
proteger los derechos humanos de sus ciudadanos en el extranjero, y
los de los no nacionales en sus propios territorios.
Un régimen de migración gestionada debería facilitar al Estado
el mantenimiento del equilibrio entre su preocupación genuina por la
seguridad y sus otros proyectos y obligaciones. También es probable
que sea más fácil –o por lo menos menos difícil– que los gobiernos lo
acepten, por varias razones. En primer lugar, los gobiernos no perderán
el control de las fronteras nacionales ni de la afluencia de inmigrantes,

como tampoco de la clase de inmigrantes que entren (aunque se aten-
drán a una serie de principios convenidos). En segundo lugar, la activa
participación de los gobiernos en la gestión y la supervisión del acuerdo
hará que se identifiquen más con sus objetivos. En tercer lugar, la trans-
parencia y la predecibilidad del régimen, junto con la estrecha coope-
ración interestatal en que se basa, deberían fomentar la confianza entre
los gobiernos respecto de la protección de la seguridad nacional. Por
otra parte, en la medida en que el mecanismo consiga mejorar el orden
de los desplazamientos y reducir las actuales presiones y confusiones
que afectan a los sistemas de control de la inmigración, a los posibles
terroristas les resultará más difícil aprovecharse de la situación.
Tres pilares del régimen

El régimen propuesto tendría tres pilares principales: un conjunto de
objetivos compartidos, un marco normativo y dispositivos institucio-
nales coordinados. Ya hemos examinado brevemente los objetivos del
régimen y los principios normativos en forma de directrices acerca de
las obligaciones y los compromisos de los Estados participantes. ¿Qué
queda por decir de los mecanismos institucionales?
Mecanismos institucionales coordinados

Por sólido que sea, un marco normativo no basta para alcanzar los obje-
tivos de política antes descritos. También es necesario un mecanismo
institucional adecuado a nivel global, que promueva los objetivos de polí-
ticas y movilice el apoyo a los mismos. Estos objetivos son los siguientes:
proporcionar asistencia oportuna, cuando sea menester, a los gobiernos,
los grupos migrantes y otros participantes, y supervisar los progresos en la
aplicación de los principios y enfoques convenidos. El actual mecanismo
institucional global, caracterizado por la multiplicidad de organismos, la
proliferación de programas y la fragmentación de los enfoques, está muy
disperso, lo que acarrea por lo menos tres importantes consecuencias
negativas. Subsisten diversas lagunas en los mandatos institucionales,
y situaciones que afectan a grupos de migrantes y refugiados tienden a
ser ignoradas o solamente se les presta una atención marginal. Al propio
tiempo, la multiplicidad de organismos da lugar a superposiciones y
duplicaciones que privan de efecto los esfuerzos internacionales. Por
último, el cuadro institucional fragmentado impide adoptar un enfoque
de políticas global y coherente con respecto al problema multidimen-

sional de la gestión de la migración (Ghosh, 1995).
Con el nuevo régimen propuesto, los mecanismos internacionales
existentes se simplificarían y se coordinarían mejor, con objeto de: i)
promover políticas y principios internacionalmente armonizados en
materia de migración; ii) asegurar que se da una respuesta coherente y
concertada a los diversos problemas interrelacionados que afectan a la
migración internacional; y iii) supervisar los progresos logrados y los
resultados conseguidos en estos sectores.
¿Sería útil que un solo organismo internacional se encargase de
poner en práctica la propuesta? El creciente malestar que se observa
en el sistema mundial de la migración ha inducido a algunos analistas
y estudiosos de políticas a propugnar el establecimiento de una Orga-
nización Mundial de la Migración (OMM). Jagdish Bhagwati, por
ejemplo, ha reclamado insistentemente la creación de una OMM (2003),
arguyendo que una organización central de este tipo estaría en condi-
ciones de: i) recopilar las leyes y reglamentos existentes en materia de
migración y codificar las políticas migratorias “ilustradas” y las mejores
prácticas en este campo; y ii) establecer un “tablero comparativo de la
inmigración”, que muestre los grados de apertura a la inmigración de
los distintos países, con objeto de ejercer presión sobre los países que
apliquen políticas migratorias restrictivas, a fin de que abran sus fron-
teras. No obstante, es dudoso que estos dos argumentos tengan un peso
suficiente para justificar la creación de una organización internacional
de nueva planta. La recopilación de las leyes y reglamentos existentes
en materia de migración, aunque sería obviamente útil, puede muy bien
correr a cargo de los órganos jurídicos y técnicos existentes del sistema
de las Naciones Unidas, quizás en colaboración con otros organismos
intergubernamentales interesados como la OCDE; para esta finalidad
podrían preverse algunos fondos.
En cuanto al tablero de puntuación, necesitamos un conjunto
de criterios internacionalmente convenido que sirva de referencia para
evaluar los resultados de los países. La migración es un tema sensible
y complejo; los gobiernos o los individuos pueden tener distintas ideas
de lo que son “políticas ilustradas” o “mejores prácticas”. El cuadro
anual de la OCDE sobre los resultados de la ayuda al desarrollo y el
examen de la política comercial de la OMC son creíbles y significativos
precisamente porque existe un conjunto de normas y principios bien
definidos y previamente acordados en cada una de estas esferas.
Huelga decir que la existencia de una OMM podría ser extrema-

damente útil para el desarrollo y la negociación de un nuevo régimen
internacional que comprendiese una serie de normas convenidas que
sirvan de referencia para evaluar los resultados de los países. Pero, tal
como están las cosas, los gobiernos no parecen muy dispuestos a crear
una organización nueva que se ocupe de la migración internacional. Por
otra parte, la adopción del régimen multilateral propuesto –o incluso un
consenso global suficientemente amplio en su favor– daría más peso al
argumento favorable a una OMM fuerte; la adopción de la Convención
de las Naciones Unidas sobre el Estatuto Jurídico de los Refugiados,
de 1951, fue seguida de la creación de la Oficina del ACNUR aquel
mismo año. Es evidente que cuando la comunidad internacional adopte
un nuevo régimen de migración –si es que lo adopta– hará falta un
organismo internacional fuerte que facilite y supervise su aplicación, se
mantenga al corriente de los progresos logrados y asegure la adopción
de todas las medidas necesarias de seguimiento.
Lo que no es ni ha de HACer
Para evitar toda posible confusión acerca de la naturaleza del régimen
propuesto, convendrá que expliquemos con más detalle lo que ha de
ser y lo que no ha de hacer.
Un dispositivo global que complete y refuerce

los instrumentos internacionales existentes,
pero no los reemplace
El régimen propuesto reforzaría y completaría los subregímenes exis-
tentes que se ocupan de los movimientos transfronterizos –la Conven-
ción sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, de las Naciones
Unidas, y el Protocolo y el Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (AGCS) de 1967– que regulan el desplazamiento temporal de
los proveedores de servicios por razones comerciales, pero no los reem-
plazaría, y lo propio puede decirse de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000) y sus
dos Protocolos relativos a la trata de seres humanos y el tráfico ilícito de
migrantes. Este sistema reforzaría también, pero sin intervenir en ellos
por ningún otro concepto, los instrumentos internacionales existentes
para la protección de los derechos de los trabajadores migrantes, como
la Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre la Protec-
ción de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares, de 1990, y toda la serie de convenciones y recomendaciones

adoptadas por la OIT a este respecto.
Un acuerdo de conveniencia entre los Estados,

no un mecanismo supranacional
El régimen propuesto no ha de verse como un mecanismo suprana-
cional impuesto a las naciones por una autoridad exterior, sino como un
acuerdo de conveniencia libremente negociado entre Estados soberanos
para controlar mejor sus fronteras y aumentar su capacidad de gestionar
la migración. La globalización ha dado mayor realce a las cuestiones
transnacionales o extraterritoriales. Las naciones-Estado forjan alianzas
entre ellas, como lo han hecho siempre, para gestionar estas importantes
cuestiones en el espacio transnacional, preservar la integridad territorial
o cumplir sus obligaciones con sus ciudadanos. La migración es una de
estas cuestiones. Por consiguiente, la participación en el nuevo régimen
no hará más que reforzar y enriquecer la soberanía de la nación-Estado:
es una evolución de la nación-Estado, no su erosión.
¿Un instrumento severo o blando?

No será un instrumento severo, que prevea sanciones en caso de incum-
plimiento de sus principios o normas, sino un acuerdo marco que induzca
a los Estados a aceptar una serie de directrices convenidas. En parti-
cular, como hemos señalado antes, este sistema no impondrá una cuota
nacional de entrada de inmigrantes. Aunque un acuerdo vinculante que
prevea sanciones tiene la ventaja de desalentar a los operadores ilegales,
dos importantes consideraciones parecen excluirlo. A nivel técnico, es
dudoso que la naturaleza global del régimen, y especialmente la amplia
variedad de medidas de promoción que contempla, se presten a la acción
de un instrumento severo. El acuerdo marco, no obstante, puede comple-
tarse o reforzarse con instrumentos severos en determinados sectores
que están maduros para ello y la acepten, como por ejemplo la trata de
seres humanos (como ilustra la Convención de las Naciones Unidas de
2000), o la readmisión y el retorno de los migrantes.
¿Enfoque global o regional? Una falsa dicotomía

Si la estrecha cooperación entre los Estados es una de las principales
características del nuevo mecanismo, ¿cuál será el mejor modo de
lograrla? ¿No sería más fácil establecer esta cooperación, por lo menos
en la fase inicial, mediante un enfoque regional más que global? De
ordinario se proponen dos argumentos en favor del enfoque regional.

En primer lugar, se supone que dentro de un grupo pequeño de países
vecinos es más fácil crear un clima de confianza y menos difícil nego-
ciar, especialmente si entre ellos hay un alto grado de convergencia
económica y social, como ocurre en la UE. En segundo lugar, una
elevada proporción de los movimientos transfronterizos son intrarre-
gionales. Por consiguiente, es más probable que los países de una región
específica tengan preocupaciones compartidas y un interés común en
gestionar la migración mediante una acción conjunta.
No obstante, en realidad la adopción exclusiva de un enfoque
regional adolecería de graves limitaciones. La confianza puede ser más
difícil de establecer dentro de una región específica, especialmente si
en ella se dan fuertes disparidades intrarregionales. Como muestra la
experiencia, el temor y la desconfianza frente a la influencia hegemónica
de poderosos vecinos suelen crear tensiones y frenan el progreso hacia
una cooperación genuina. En segundo lugar, hoy en día la migración
es un proceso verdaderamente global. Los principales países de origen
y de destino no están necesariamente situados en una misma región.
De hecho, aunque la creencia popular sea otra, gran parte de los flujos
migratorios a los Estados Unidos y la UE, por ejemplo, proceden de
fuera de las regiones respectivas (Naciones Unidas, 1998). En cuanto a
Europa, las estadísticas de años recientes muestran que casi la mitad de
la población extranjera residente en la Europa industrial (septentrional
y occidental) viene de países no pertenecientes a la región europea.
Desde luego es difícil imaginar cómo podrá absorberse efectiva-
mente la presión favorable a la emigración dentro de los confines de cada
región específica. La migración contemporánea niega una disposición
geográfica tan perfecta. Además, como ilustra la estructura constan-
temente cambiante de la trata de seres humanos, a día de hoy los flujos
migratorios pueden cambiar de dirección en breve plazo en respuesta
a una modificación de las circunstancias, lo que sugiere la necesidad de
un enfoque global. En suma, los esfuerzos a los niveles regional y global
pueden ser mutuamente complementarios siempre y cuando haya un
marco global común que garantice la coherencia de las políticas. Con
todo, si grupos regionales se mueven en direcciones diferentes, quizás
sea inevitable que se produzcan tensiones entre ellos. Por ejemplo,
un control más rígido de la inmigración en los países de destino de
una región (digamos, Europa Occidental) desviará probablemente los
flujos a otras regiones (como América del Norte), creando tensiones
interregionales. Como ocurre con el comercio, esto puede acabar siendo

un obstáculo, más que un elemento que favorezca la cooperación global.
Los esfuerzos a los niveles regional y global pueden también combinar
las ventajas de los enfoques de “abajo a arriba” y de “arriba a abajo”. Pero,
para que esto ocurra, el proceso global y los diversos procesos regionales
deberán moverse en la misma dirección, con objetivos compartidos y
principios comunes.
Las tareas que nos esperan

En los últimos años son cada vez más visibles los costos financieros,
políticos y humanos resultantes del malestar reinante en el sistema
mundial de la migración, y la necesidad de reformar dicho sistema.
Una indicación significativa de ello es la velocidad con que, en el año
2000, la comunidad internacional adoptó nuevos instrumentos interna-
cionales para combatir la delincuencia organizada, incluida la trata de
seres humanos y el tráfico ilícito de migrantes. Pero movilizar esfuerzos
internacionales para llevar a cabo una operación punitiva contra activi-
dades criminales e inhumanas es una cosa, y aplicar medidas globales y
dinámicas de política para abordar las causas subyacentes del malestar es
otra muy distinta. Para esto último hacen falta esfuerzos más sostenidos
y dolorosos a fin de crear un consenso entre todos aquellos que tengan
intereses y preocupaciones conflictivas o convergentes.
Ya se han logrado algunos progresos tangibles en esta direc-
ción. En 1993, a invitación de la Comisión sobre la Gobernanza
Global, presenté un documento en el que describía una propuesta
para el establecimiento de un régimen global nuevo, más coherente
y completo, con objeto de gestionar mejor el desplazamiento de las
personas (véase Commission on Global Governance, 1995). A raíz de
esta propuesta, en 1997 se emprendió un ambicioso proyecto titulado
Nuevo Régimen Internacional para el Desplazamiento Ordenado de
las Personas (NIROMP), con el apoyo financiero del FNUAP y de
varios gobiernos europeos. Una reunión interregional celebrada en
Ginebra en septiembre de 1997 apoyó en general el concepto y los
objetivos de un régimen global de las migraciones e instó a actuar en
este sentido. Una segunda reunión interregional, celebrada también
en Ginebra (diciembre de 1999), con objeto de establecer un marco
común para el regreso y la reintegración de los migrantes, llegó a un
acuerdo general sobre una serie de directrices como base preliminar
para la armonización internacional del retorno y la readmisión. Estas
directrices se reflejaron posteriormente en la Declaración y Programa

de acción aprobados en la Conferencia Ministerial sobre Migración en
África Occidental, celebrada en Dakar en 2000.
En 2001, las conclusiones del proyecto NIROMP fueron objeto
de un amplio debate en una serie de reuniones celebradas en diversas
capitales y centros universitarios de Europa y los Estados Unidos. Las
reacciones positivas que se manifestaron en estas reuniones, así como en
un sector importante de los medios de comunicación, parecían indicar
un creciente interés en un nuevo régimen multilateral para gestionar la
migración. Con sus actividades en favor del consenso ( investigaciones,
publicaciones y creación de redes), NIROMP parece haber conseguido
poner en marcha un proceso que probablemente cobrará impulso en
los años próximos, poniendo en marcha así la propuesta presentada en
1993 a la Comisión sobre la Gobernanza Global.
Este creciente interés en la cuestión se refleja también en la Inicia-
tiva de Berna, que lanzó en 2001 el Gobierno de Suiza para movilizar el
apoyo a la cooperación interestatal y desarrollar un enfoque coherente de
políticas para mejorar la gestión de la migración internacional (Oficina
Federal de Refugiados, Suiza, 2003). La Declaración de la Haya sobre
el Futuro de la Política de Asilo y Migración, proclamada en noviembre
de 2002 en presencia del Secretario General de las Naciones Unidas
Kofi Annan y los directores de varias organizaciones internacionales,
es otro ejemplo del creciente reconocimiento de la necesidad de desar-
rollar un enfoque global concertado de la gestión de la migración, y de
recabar apoyo a esta idea (Annan et al., 2002).
Por último, la Comisión Global de Migración Internacional
(GCIM), creada en 2003 por Suiza, Suecia y otros varios gobiernos
que comparten una misma visión acerca de este problema, hizo hincapié
en la importancia de avanzar hacia la gestión de la migración. En su
informe de 2005 se examinaron las posibles reformas del marco institu-
cional, se abordó la migración a nivel intergubernamental y se propuso
la creación de un “servicio global de migración” para “garantizar una
respuesta institucional más coherente y efectiva a las oportunidades y
los desafíos que plantea la migración internacional” (Global Commis-
sion on International Migration, 2005, pág. 82). Si bien todavía no
está claro cuál será el resultado de esta propuesta, el informe de la
GCIM desencadenó una actividad sin precedentes sobre la migración
en el campo internacional, incluida la organización, en septiembre
de 2006, de un diálogo de alto nivel sobre migración internacional y
desarrollo en las Naciones Unidas. Estos recientes acontecimientos no

sólo confirman la necesidad, ampliamente percibida, de modificar las
políticas de migración, sino que allanan el camino hacia la adopción
de enfoques innovadores de la migración que compartan el espíritu de
las propuestas presentadas en este capítulo.
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Capítulo 6
Las fronteras abiertas y
el Estado de bienestar
Han Entzinger
La paradoja inmigración/bienestar social

En su libro Más allá del Estado de bienestar, el famoso economista sueco
Gunnar Myrdal sostenía –ya en 1960– que, en lo esencial, el Estado de
bienestar es proteccionista y nacionalista. Su funcionamiento se basa en
sentimientos de solidaridad dentro de una determinada comunidad. Los
miembros de esta comunidad, de ordinario una nación-Estado, pueden
estar dispuestos a aceptar transferencias de ingresos, pero preferible-
mente entre aquellos con los que comparten un sentido de pertenencia
común. En una era de globalización, una de cuyas expresiones es el
aumento de la migración internacional, esto puede ser cada vez más
difícil. Aunque, según muchos economistas liberales, la apertura de las
fronteras redundaría en beneficio del bienestar económico de la sociedad
mundial en general, esto no significa que cada país vaya a beneficiarse
automáticamente de dicha apertura. Los Estados de bienestar, en parti-
cular, sólo pueden funcionar adecuadamente cuando la línea divisoria
entre los de dentro y los de fuera es cristalina, porque todo aquel que
contribuye es también un beneficiario potencial, y viceversa. Además,
el Estado de bienestar se concibió para redistribuir los escasos recursos
entre los individuos, entre las generaciones y a veces también entre las
regiones. Estas transferencias van siempre de los que están en mejores
condiciones económicas a los más desfavorecidos, dentro de una deter-
minada sociedad y dentro de un mismo sistema.
Podríamos alegar que la inmigración constituye un desafío a
este sistema. Incorporar a personas que no forman parte del Estado
de bienestar desde que nacen hasta que mueren amenaza su lógica, y

en particular su naturaleza intergeneracional. En algunos momentos
de sus vidas (por ejemplo, en la edad laboral) las personas son contri-
buyentes netos, mientras que en otras fases (juventud, ancianidad) son
beneficiarios netos. La mayoría de las transferencias en el Estado de
bienestar van de los ricos a los pobres, y de las capas sociales económicas
superiores a las inferiores. En una situación en la que los inmigrantes
están muy representados en la segunda, como ocurre en gran parte de
Europa actualmente, es probable que recurran con cierta frecuencia a
las prestaciones de la seguridad social y a los instrumentos de la política
social. En varios Estados de bienestar europeos, los inmigrantes desem-
peñan un papel muy importante en algunos planes sociales (Ederveen
et al., 2004; Ekberg, 2004). Para los locales este fenómeno es compren-
sible: puede explicarse fácilmente como el resultado de una escolaridad
insuficiente, falta de oportunidades y discriminación. No obstante, si
esta situación se hace permanente, podría convertirse en un motivo de
insatisfacción hacia la inmigración en general y socavar la solidaridad,
que es la esencia misma del funcionamiento adecuado del Estado de
bienestar. Esta tendencia podría acentuarse como consecuencia de la
falta de identificación de algunos inmigrantes con la nación de la que
son miembros de facto, o en algunos casos incluso de jure. Esto presenta
también posibilidades de mermar la solidaridad y podría explotarse
políticamente con cierta facilidad, como demuestran recientes aconteci-
mientos en varios países europeos. Las investigaciones ofrecen alguna
indicación de que muchos migrantes en Europa son más leales a sus
países de origen que al lugar en el que residen (véase por ejemplo Phalet
et al., 2000). Esto puede acabar siendo un factor negativo, sobre todo
en situaciones en las que los inmigrantes son beneficiarios netos del
sistema de bienestar social.
La hipótesis en que se basa el presente capítulo es que la aper-
tura que caracteriza a las sociedades de inmigración, y la naturaleza
cerrada del Estado de bienestar, son dos factores difíciles de conci-
liar. La inmigración necesita fronteras permeables, pero el Estado de
bienestar funciona mejor dentro de un sistema cerrado, que las más
de las veces coincide con la nación-Estado. ¿Podrán reconciliarse
alguna vez? Aunque algunos sociólogos han apuntado a lo que Grete
Brochmann (1999) llama la paradoja inmigración/bienestar social (véase
también Bommes, 1999), éste no es un campo de estudio muy popular,
ya que está lleno de escollas y de susceptibilidades políticas que a los
Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar 169
políticos no siempre les gusta afrontar. Sin embargo, la continua inmi-

gración podría obligarnos a reconsiderar las bases mismas del Estado
de bienestar nacional, cuyas características fundamentales son la solida-
ridad y la igualdad. Como es natural, la globalización y la inmigración
no son los únicos desafíos con que se enfrenta el Estado de bienestar. El
envejecimiento de la población, el creciente individualismo, el cambio
de las percepciones del riesgo, la burocratización, la mayor flexibi-
lidad de las relaciones laborales, una tendencia intrínseca al alza de los
costos y las nuevas ideas sobre las relaciones entre las responsabilidades
públicas y privadas, son otros tantos elementos que hacen necesario
reconsiderar los fundamentos del Estado de bienestar. El mundo no ha
permanecido inmóvil durante los últimos cien años, ni siquiera durante
los últimos cincuenta, y el Estado de bienestar tampoco. Sin embargo,
no siempre es fácil transmitir este mensaje a quienes tienen un interés
personal en perpetuar la situación actual.
Formas de solidaridad
En los anteriores párrafos hemos formulado la hipótesis de que existe
una tensión entre la apertura propia de una sociedad de inmigrantes y
la naturaleza cerrada del Estado de bienestar. Consideremos con más
detenimiento la naturaleza de esta tensión: ¿cómo se manifiesta, cuál
es su alcance y cómo pueden controlarse sus efectos? En primer lugar,
examinaremos más a fondo el concepto de solidaridad y lo que significa
para el funcionamiento del Estado de bienestar. A continuación anali-
zaremos la medida en que la inmigración surte un impacto efectivo en
el Estado de bienestar. Veremos que, en algunas situaciones, los inmi-
grantes constituyen un factor negativo para su funcionamiento, mien-
tras que en otros pueden ser incluso un factor positivo. Trataremos de
encontrar una explicación a estas diferencias y examinaremos algunas
vías opcionales hacia la solución.
La solidaridad es un concepto esencial para entender el funcio-
namiento del Estado de bienestar. Emile Durkheim fue el primer
sociólogo moderno, hace más de un siglo, que estudió sistemáticamente
este concepto. A su juicio, la solidaridad es una importante caracte-
rística de una comunidad, que se compone de individuos que tienen
frecuentes contactos entre sí y comparten ciertos intereses (Durkheim,
1967 [primera edición, 1897]). La solidaridad es la esencia misma de
las comunidades integradas, que se caracterizan por sentimientos de
pertenencia. Sobre la base de estos sentimientos, cada miembro, a título
individual, está dispuesto a compartir ciertos riesgos y a organizar

transferencias de ingresos para asegurar que todos vivan decentemente
y que se mantenga la paz y el orden social. Durkheim alegó convin-
centemente que, al modernizarse la sociedad y diferenciarse más la
división de las funciones, en el sentido sociológico del término, las bases
de la solidaridad habían cambiado. Las sociedades más “primitivas” se
caracterizaban por una fuerte “conciencia colectiva”, mientras que los
miembros de la “sociedad moderna” no están necesariamente vincu-
lados por una ideología compartida, sino por la división del trabajo
y otras funciones en la sociedad, que aumentan su interdependencia.
Este cambio de la solidaridad “mecánica” a la solidaridad “orgánica”
se produjo en paralelo al aumento del tamaño y la complejidad de la
sociedad moderna, y una multiplicación de sus formas. De resultas
de ello, la sociedad moderna necesita más normas formales que sus
predecesores. Y las normas requieren decisiones sobre el alcance de su
aplicación, así como sobre la inclusión y la exclusión.
En la sociedad moderna la solidaridad es, por definición, exclu-
siva. Todo aquel que pretende mostrarse solidario con los demás habi-
tantes del planeta no lo es, en realidad, con nadie. La solidaridad implica
siempre incluir a algunos y excluir a otros. El que un individuo pueda
o no ser admitido en la comunidad de la solidaridad depende del tipo
de solidaridad de que hablemos. En este contexto, puede hacerse una
distinción entre solidaridad formal y solidaridad informal (De Beer,
2004). La solidaridad informal o, como la llama De Beer, “cálida”,
se muestra por lo general hacia personas con las que se mantiene una
relación personal y concreta, de ordinario de carácter afectivo. En su
forma más marcada se da entre marido y mujer, entre padres e hijos o,
en términos generales, dentro de las familias o entre los amigos. Hacer
una obra de beneficencia para los más desfavorecidos o dar dinero a
un mendigo son otras clases de solidaridad informal. En cambio, la
solidaridad formal o “fría” se da entre individuos que, en principio, no
se conocen. Se canaliza a través de intermediarios formalizados, como
el sistema fiscal o de seguridad social, o las compañías de seguros. El
crecimiento del Estado de bienestar en el último siglo ha formalizado
ciertos tipos de solidaridad que en el pasado eran informales. Como
es evidente, la solidaridad formal requiere criterios más precisos que la
solidaridad informal para beneficiarse de ella.
Otra distinción pertinente es la que existe entre la solidaridad
unilateral y la solidaridad mutua. La primera implica que la persona
que muestra solidaridad hacia otra persona no espera que esta última
responda. Este es el caso, por ejemplo, de la beneficencia, pero también
de los planes de asistencia pública. Los que participan en este sistema
como contribuyentes no suelen beneficiarse de él. La solidaridad mutua
es otra cosa: si usted le hace la compra a un vecino que está enfermo,
esperará que el vecino haga lo mismo por usted en algún momento. A
nivel macroeconómico, así es como funcionan las compañías de seguros.
Las primas que usted paga a la compañía para que le proteja en caso de
necesidad guardan una relación directa con la probabilidad de que esta
necesidad se plantee. Esto permite a las personas correr riesgos que no
podrían permitirse individualmente. Por consiguiente, un sistema de
solidaridad mutua es beneficioso en principio para todos aquellos que
participan en él.
En el Cuadro 6.1 se exponen estas cuatro formas de solidaridad.

Cuadro 6.1 Formas de solidaridad: mutua/unilateral y formal/informal
Solidaridad mutua Solidaridad unilateral
Solidaridad formal Seguros Asistencia pública; ayuda

(“fría”) al desarrollo
Solidaridad informal Distribución de las tareas Cuidar los hijos propios;
(“cálida”) entre los cónyuges; ayudar dar limosna a un mendigo
a los vecinos o a los amigos
Fuente: De Beer, 2004, pág. 29.
Como hemos visto, una característica esencial del Estado de bienestar

es la naturaleza formalizada de su solidaridad. No obstante, existe una
diferencia sustancial entre las formas unilaterales y mutuas de la solida-
ridad formalizada. Esta última requiere que sus miembros contribuyan
en consonancia con los riesgos que corren o los beneficios que esperan.
Esto ocurre no sólo con los seguros (por ejemplo, de enfermedad o
de accidentes), sino también con la mayoría de los planes privados de
jubilación o con los planes de desempleo. El nivel de las contribuciones
individuales a esos planes suele estar relacionado con el nivel de las
prestaciones que pueden esperarse a la jubilación o cuando se pierde
el empleo. Por consiguiente, el número de los que tienen derecho a
participar en esos planes es potencialmente ilimitado. Todo aquel que
quiera contribuir al sistema a tenor de los riesgos individuales perci-
bidos puede hacerse miembro. Y no es necesario que la participación
en el sistema se limite a una categoría específica, como los ciudadanos

o los residentes en un determinado país. A este respecto, es compren-
sible que las compañías de seguros se hayan internacionalizado tanto;
esto les permite extender sus riesgos sobre una población mucho más
numerosa que antes, pero esto sólo pueden hacerlo partiendo de una
base de solidaridad mutua.
En cambio, los planes basados en la solidaridad unilateral deben
fijar límites claros a la participación, ya que en su interior se producen
importantes transferencias de ingresos de los miembros ricos a los
pobres. En este caso, el tema de la inclusión y la exclusión es de espe-
cial pertinencia. La participación en la colectividad debe definirse
en términos inequívocos, y aquí es donde el carácter abierto de una
sociedad de inmigrantes y el carácter cerrado del Estado de bienestar
social entran evidentemente en conflicto. ¿Deben contribuir al sistema
los inmigrantes recién llegados y, lo que es más importante, tienen
derecho a reclamar prestaciones en caso de necesidad? En caso afir-
mativo, ¿qué condiciones adicionales deberían cumplirse, por ejemplo
respecto del tiempo que llevan residiendo en el país? La idea de que
los migrantes irregulares no tienen derecho a prestaciones de planes
basados en la solidaridad unilateral, aunque puedan contribuir a esos
planes directamente o por mediación de sus empleadores, está bastante
extendida. Sin embargo, en determinadas condiciones los servicios de
la seguridad social se ponen a disposición de los inmigrantes indo-
cumentados, como por ejemplo en el caso de los servicios de salud, y
sobre todo las situaciones de emergencia. Además, los hijos de estos
inmigrantes que están en edad escolar tienen el derecho básico a recibir
educación. En todos los Estados de bienestar europeos, los inmigrantes
que residen legalmente en el país se encuentran en una situación dife-
rente. Por lo general, tienen derecho a participar plenamente en los
planes formales de solidaridad unilateral, aunque no sean ciudadanos
del país en el que viven. Sin embargo, se aplican ciertas restricciones,
de ordinario dependiendo del tiempo que llevan residiendo en el país y
de los empleos que hayan ocupado. En los Estados Unidos las normas
tienden a ser más estrictas que en gran parte de la Unión Europea: los
que no son ciudadanos de los Estados Unidos están excluidos de la
mayoría de los planes nacionales de asistencia pública.
Los planes de asistencia pública ofrecen el ejemplo más elocuente
de solidaridad unilateral, por cuanto casi no hay ninguna coincidencia
personal entre los contribuyentes y los beneficiarios. No obstante, otros
planes también presentan algunos elementos de unilateralidad, aunque

en general menos visibles. Ejemplos de esos planes son las pensiones de
jubilación del sector público, las prestaciones familiares y los planes de
discapacidad. Con mucha frecuencia los empleadores o los trabajadores
–o ambos– son los contribuyentes a esos sistemas, pero todos los que
sean mayores de una cierta edad, junto con los hijos o cualquier persona
que sufra de una discapacidad, tienen derecho a recibir estas presta-
ciones, independientemente de sus actividades económicas actuales o
anteriores. Para impedir abusos como el impago de las cuotas, o bene-
ficiarse de las prestaciones sin derecho a ello, la contribución a estos
planes es obligatoria para los trabajadores y los empleadores. Así pues,
aunque los planes de pensiones de jubilación, prestaciones familiares y
discapacidad no suelen financiarse con el dinero de los contribuyentes,
pueden considerarse disposiciones unilaterales de bienestar social,
caracterizadas por transferencias de ingresos de los ricos a los necesi-
tados, aunque de un modo menos patente que en el caso de los planes
de asistencia del sector público. Lo propio puede decirse de los servicios
sanitarios en los países con un sistema nacionalizado de la salud.
Los inmigrantes y las prestaciones

del Estado de bienestar
La siguiente cuestión es la de la medida en que los inmigrantes utilizan
efectivamente el sistema de la seguridad social y, más concretamente,
hasta qué punto están representados por los que se benefician de los
planes basados parcial o íntegramente en la solidaridad unilateral.
Como hemos visto anteriormente, ésta es una cuestión políticamente
delicada. Todo exceso de representación de los inmigrantes, indepen-
dientemente de las razones que lo justifiquen, puede promover fácil-
mente sentimientos contrarios a la inmigración y poner en entredicho
la solidaridad entre la población arraigada y los recién llegados, entre
los “de dentro” y los “de fuera”. Esto puede explicar que hasta ahora
se hayan realizado tan pocas investigaciones, relativamente, sobre
esta cuestión. Sin embargo, los datos existentes presentan una imagen
bastante heterogénea. Se observan importantes variaciones, no sólo
entre los diferentes planes, sino también entre los países.
El estudio más acreditado sobre este tema fue resultado de un
proyecto comparativo coordinado por Boeri, Hanson y McCormick
para la Fondazione Rodolfo Debenedetti (Boeri et al., 2002, pág. 66).
Estos autores compararon los niveles de dependencia de la seguridad
social, entre personas de origen inmigrante, en diez de los 15 Estados

Miembros de la UE. Los autores de este estudio econométrico dejaron
margen para algunas diferencias pertinentes entre las poblaciones
nativas y los inmigrantes, por ejemplo en sus niveles de educación y en
su edad. En muchos países, pero no en todos, los inmigrantes tienden
a ser más jóvenes y a tener un nivel más bajo de educación que los
no inmigrantes. Esto puede incrementar su dependencia de algunas
prestaciones de la seguridad social, como las que cubren el riesgo de
desempleo. En efecto, el estatuto de inmigrante ha ejercido un impacto
positivo y significativo en la dependencia de las prestaciones de desem-
pleo en algunos países europeos, como Dinamarca, los Países Bajos,
Francia, Austria y Finlandia. Sin embargo, esto no es así en otros
países, como Alemania, el Reino Unido, Grecia y España. Además,
las poblaciones inmigrantes se benefician más de los planes de pres-
taciones familiares que las no inmigrantes; esto ocurre en todos los
países europeos incluidos en el estudio. No obstante, estas diferencias
desaparecen si se tiene en cuenta que los inmigrantes tienden a tener
más hijos que los nativos, y de edades más bajas. Sólo en Francia y en
España la utilización de las prestaciones familiares entre los inmi-
grantes se mantuvo a un nivel superior a la media nacional incluso
después de esta corrección, mientras que en el Reino Unido quedó
por debajo de esta media. Los autores explican estas diferencias por lo
que llaman “efectos residuales” como la autoselección (los migrantes
pueden sentirse atraidos por los altos niveles de seguridad social), los
efectos de las redes migratorias, la discriminación o las diferencias en
el ejercicio de los derechos. Por último, en lo relativo a las pensiones de
jubilación, se observa un nivel considerablemente inferior de consumo
en términos absolutos en todos los países interesados, por la sencilla
razón de que la edad de las poblaciones inmigrantes es inferior a los
promedios nacionales. Entre los que tienen derecho a pensiones de
jubilación no se observó ninguna diferencia entre las dos categorías en
ninguno de los países estudiados.
En términos absolutos, en todos los países europeos incluidos en
el estudio se observan importantes diferencias entre los inmigrantes
y los otros trabajadores en los niveles de las prestaciones de la segu-
ridad social. Los inmigrantes utilizan más que los no inmigrantes las
prestaciones de desempleo y las prestaciones familiares, pero mucho
menos las pensiones de jubilación. No obstante, si se tienen en cuenta
factores pertinentes como el nivel de educación, la estructura de edad y
el tiempo que llevan residiendo en el país, la mayoría de las diferencias

se reducen en gran medida o incluso desaparecen. Las diferencias entre
países son más persistentes en el caso de las prestaciones de desempleo
que en los otros planes estudiados. Los autores observan que los países
con planes de desempleo relativamente poco generosos (España, Grecia,
Reino Unido) tienden a presentar una proporción bastante inferior de
beneficiarios de origen inmigrante a la de los países con sistemas más
generosos. Alemania constituye la excepción a esta regla: en ese país
hay menos inmigrantes desempleados que en otros países de la UE
con planes más generosos de desempleo; esto puede deberse a que en el
pasado Alemania alentaba insistentemente a sus trabajadores migrantes
a regresar a sus países de origen cuando habían perdido el empleo.11
La forma más directa y elocuente de transferencia formal y unila-
teral de ingresos es la asistencia financiera del sector público a los que
apenas tienen ingresos personales, pero el estudio mencionado no trata
este tema. No conozco ninguna investigación comparativa sistemática
entre países sobre esta cuestión, pero existen algunos datos para países
determinados. En los Países Bajos, por ejemplo, se ha calculado que
el 40% de los fondos de asistencia pública se asignaron al 10% de la
población inmigrante de origen no occidental. La desproporción es
menor para la segunda generación de inmigrantes que para la primera.
La utilización de los planes de discapacidad por los inmigrantes, que
en los Países Bajos sirven a veces como sustituto más generoso de la
asistencia pública, también es considerable. Esto ocurre en particular
entre la primera generación de “trabajadores invitados” contratados en
Turquía y Marruecos en torno a 1970, pero que perdieron sus empleos
de baja calificación como consecuencia de la reestructuración de la
economía holandesa en los años 80 (Roodenburg et al., 2003).
Se han comunicado conclusiones similares para Suecia, donde en
1999 el presupuesto total (sobre una base per cápita) de las prestaciones
de la seguridad social, las prestaciones de la vivienda y las prestaciones
1. Otra explicación de este fenómeno puede estar relacionada con el hecho de

que, hasta hace pocos años, las políticas alemanas de naturalización eran más
estrictas que las de otros países europeos. De resultas de ello, en Alemania
vive un número relativamente elevado de ciudadanos extranjeros con largas
residencias, y de inmigrantes de segunda generación con pasaportes extranjeros.
Es posible que muchas de esas personas estén integradas en el mercado local
del trabajo; por consiguiente, el riesgo de perder el empleo es menor para ellos
que para los migrantes recién llegados.
de desempleo para los inmigrantes del grupo de edad de 16 a 64 años

fue más del doble que el correspondiente a los suecos de nacimiento. Las
diferencias eran particularmente sorprendentes en el caso de las presta-
ciones de la seguridad social (asistencia pública), también en términos per
cápita, que eran utilizadas casi diez veces más entre los inmigrantes que
entre los no inmigrantes (Ekberg, 2004). A diferencia de los resultados
comunicados por Boeri et al., estos datos no se controlaron en función de
la edad o los niveles de calificación, pero reflejan una tasa de participación
de la mano de obra considerablemente menor entre los inmigrantes, en
comparación con los no inmigrantes. En países como Suecia y los Países
Bajos, algunas comunidades de inmigrantes presentan una tasa inferior
a la media nacional en no menos de 15 puntos porcentuales (Ederveen
et al., 2004). En su informe sobre este fenómeno en Suecia, Ekberg llega
a la conclusión de que el costo de la integración de los inmigrantes en el
mercado de trabajo sueco es de 3.000 millones de euros al año (Ekberg,
2004, pág. 209). Von Loeffelholz y Thränhardt (1996) llegaron a una
conclusion similar en un estudio anterior realizado en Alemania, mien-
tras que Wadensjö (2000) hizo lo mismo en Dinamarca. Respecto de
este último país, Ekberg llegó a la conclusión de que, debido a la escasez
de empleos disponibles, la utilización del sector público por parte de los
inmigrantes es superior a su contribución fiscal al sistema. Esto surte un
efecto negativo en el ingreso disponible de la población danesa nativa.
Este autor sugiere que existe una relación inmediata entre este fenómeno
y el enorme impacto que han tenido en los últimos años las cuestiones de
la inmigración y la integración de los inmigrantes en la sociedad danesa
para el sistema político del país (Ekberg, 2004, pág. 209). Un estudio
conjunto de tres organismos públicos de los Países Bajos apunta también
a la existencia de un vínculo entre los malos resultados económicos de
los migrantes y la “conmoción causada por la inmigración” (Ederveen
et al., 2004, pág. 104).
Estos análisis podrían muy bien ser acertados. La utilización
relativamente elevada de ciertas prestaciones de la seguridad social por
parte de los inmigrantes puede provocar tensiones intercomunitarias
en nuestras sociedades cada vez más diversas, poniendo en peligro la
solidaridad. Sin embargo, no en todos los países europeos se da esta
situación. En sus análisis comparativos, Boeri et al. observaron grandes
diferencias entre esos países en cuanto a la dependencia de la seguridad
social por parte de los inmigrantes (Boeri et al., 2002). Muchos de
los estudios realizados atribuyen esas diferencias a las características
específicas de las respectivas poblaciones de migrantes.2 Sin embargo,

estos análisis llevan a la conclusión de que existen también factores
residuales que no pueden atribuirse a las características de los migrantes.
Estos factores residuales son más fuertes en los países con sistemas
de bienestar social generosos. Uno de estos factores es la discrimina-
ción, pero Boeri et al. han determinado también la existencia de una
elevada correlación con la generosidad del sistema social, expresada
como el nivel general de las prestaciones sociales. Basándose en esta
elevada correlación, particularmente evidente en el caso de prestaciones
de desempleo, estos autores sugieren que los países más generosos,
como Dinamarca y los Países Bajos, pueden actuar como “imanes de
bienestar social” (pág. 89) que, mediante la autoselección y las redes de
migrantes, quizás hayan atraído a más migrantes que los otros países.
Si sus conclusiones son correctas, tenemos ahora algunas indicaciones
empíricas de la paradoja inmigración/bienestar social, según la cual
es difícil conciliar la apertura de una sociedad de inmigración con la
naturaleza proteccionista del Estado de bienestar.
La inmigración como un factor positivo

No debemos caer en la tentación de deducir de lo dicho que la inmi-
gración constituye automáticamente y en todas las circunstancias un
factor negativo para el Estado de bienestar. También podría concebirse
una situación en la que los migrantes no sean beneficiarios netos, sino
contribuyentes netos. El primer proceso a gran escala de contratación de
trabajadores de bajo nivel de calificaciones de los países mediterráneos
en los Estados de bienestar del Norte y el Oeste de Europa tuvo un
gran éxito al promover el crecimiento económico de esos países, permi-
tiéndoles así mantener e incluso ampliar sus dispositivos de bienestar
social. Sólo después de una dramática y repentina reestructuración
económica que liquidó gran parte de los empleos de bajas calificaciones,
empezaron estos trabajadores migrantes (que ya no eran trabajadores)
2. Algunos Estados Miembros de la UE, especialmente los del Sur, excluyen a una
gran proporción de sus poblaciones inmigrantes de los derechos de la seguridad
social por estar indocumentados. Esto afecta en particular a los trabajadores
migrantes de bajo nivel de calificaciones. Como los riesgos de desempleo son
mayores para estos trabajadores, no es probable que, como consecuencia de sus
políticas de inmigración, un número menor de inmigrantes se beneficien de la
seguridad social en los países del Sur de Europa, en comparación con los del
Norte.
a recurrir en alto grado a las prestaciones de la seguridad social. Esta

tendencia se vio reforzada por la reagrupación familiar a gran escala,
que vinculó aún con más fuerza a los migrantes con sus países de
residencia y sus sistemas de bienestar. Regresar al hogar significaba
perder los ingresos, pero permanecer en el país era verse atrapado en
el sistema del bienestar social y caer en una situación de marginalidad
en un país con el que apenas se identificaban. Esto explica muchos de
los problemas de integración que sufren hoy varios países europeos, y
que son resultado de una combinación histórica casi única de desarrollo
económico y políticas sociales.
La situación actual en el extremo inferior del mercado del trabajo
es diferente, pero igualmente paradójica. La mayoría de los migrantes
que entran legalmente en Europa son familiares de anteriores migrantes
o de refugiados. Ninguna de esas dos categorías se selecciona sobre la
base de su contribución potencial a la economía, y estos recién llegados
constituyen pues un problema potencial para el Estado de bienestar. No
hay necesariamente demanda de sus calificaciones. Por lo tanto, muchos
tienen que recurrir a la seguridad social y seguir costosos programas
de integración (aunque éstos pueden considerarse también como una
inversión en su futuro). Entre tanto, las vacantes en el extremo inferior
de los mercados laborales europeos se cubren con migrantes indocu-
mentados, que no tienen derecho a prestaciones sociales. Es verdadera-
mente paradójico que muchos de los recién llegados que contribuyen a la
economía y por consiguiente apoyan indirectamente –y a veces incluso
directamente– al sistema de bienestar social, están excluidos de sus
beneficios, mientras que los recién llegados cuya presencia (excepto en
el caso de los refugiados) no es sino la consecuencia de una inmigración
anterior, están cubiertos por ellos. La paradoja estriba exactamente en
esta diferencia de trato, que contradice los principios igualitarios en
que se cimenta el Estado de bienestar.
Hay razones para creer que la paradoja inmigración/bienestar
social es un producto de evoluciones concretas de los anteriores decenios
y, por consiguiente, no es inevitable en el futuro. Como acabamos de
ver, la paradoja se derivó de la situación creada cuando los migrantes
de bajo nivel de calificación llegaron poco antes de que sus empleos
empezaran a desaparecer. Hoy en día las necesidades de migrantes se
sitúan principalmente en los niveles de calificaciones intermedias y
altas. De resultas de la evolución demográfica, es probable que estas
necesidades aumenten más que disminuir, sobre todo en Europa. Por
regla general podríamos decir que cuanto más elevados sean sus niveles
de calificación, más probable es que los migrantes se conviertan en
contribuyentes netos al sistema, y no en beneficiarios netos. Además,
debe tenerse presente que dejar entrar a migrantes de altas calificaciones
puede ahorrar a los Estados de bienestar sumas considerables que de lo
contrario se dedicarían a la enseñanza y formación de los migrantes.
Por otra parte, muchas de estas personas podrían regresar a sus hogares
cuando se haya acabado la obra para la que fueron contratados, o cuando
se jubilen. Esto supone también un considerable ahorro de gastos de
atención sanitaria y otras formas de apoyo a la tercera edad. Cuanto
más altos son los niveles de calificación de los migrantes, más poten-
cial tienen y menos probable es que se vean obligados a depender toda
su vida de las prestaciones de la seguridad social en el país receptor,
que no consideran su hogar. Este fenómeno puede explicar también la
creciente renuencia de los países europeos a conceder la residencia legal
a los migrantes de bajo nivel de calificación. No obstante, si la demanda
de estos migrantes en algunos sectores del mercado del trabajo persiste,
seguirán viniendo. Las tensiones sociales derivadas de la denegación
de los derechos de la seguridad social a esas personas podrían trans-
formarse en tensiones sociales resultantes de una residencia irregular
en gran escala.
Aunque la situación de los inmigrantes, tal como se presenta
hoy en algunas partes de Europa, pone bajo presión la solidaridad,
podemos llegar a la conclusión de que esto no es inevitable: es más bien
el resultado de una conjunción específica de acontecimientos.3 ¿Podrían
evitarse estos acontecimientos en el futuro haciendo que los sistemas de
seguridad social fueran más resistentes a la inmigración? Veo dos tipos
de soluciones posibles, una en la esfera de la política de inmigración,
3. Paso por alto un grave problema metodológico, que es el de saber en qué medida
los efectos secundarios de la inmigración deben incluirse en un análisis del
impacto de la inmigración en las economías en general, y en el Estado de
bienestar en particular. Este es un problema que varios economistas que han
tratado de calcular los costos y los beneficios de la inmigración tampoco han
tenido muy en cuenta. Por ejemplo, ¿debemos considerar a todos los migrantes,
o sólo a ciertas categorías, de ordinario las más problemáticas? ¿Debemos incluir
los costos de educar a una segunda generación que, después de todo, son una
inversión en el futuro de la economía local? ¿Debemos incluir también los costos
y beneficios de la emigración de los ciudadanos del país? Un estudio de esta
cuestión figura, por ejemplo, en Von Loeffelholz y Thränhardt (1996).
y otra que requiere cambios en el sistema de seguridad social. Los dos

tipos no se excluyen entre sí.
Política de inmigración
Cambiar la política de inmigración para proteger el sistema de bienestar
social implica casi automáticamente limitar la inmigración a las personas
que poseen calificaciones necesitadas en el mercado del trabajo, ahora y
en el futuro previsible. En la situación presente en Europa, esto significa
dar prioridad a los migrantes de alto nivel de calificaciones en ciertos
sectores de la economía. Como es natural, esto plantea un problema de
tiempo. No sería prudente dejar de movilizar el potencial del mercado
local de mano de obra, aunque esto requiera habitualmente más tiempo
y esfuerzo que contratar a personal en el extranjero. En el contexto
actual, no será fácil limitar la inmigración a las personas de alto nivel de
calificaciones. La necesidad de cumplir los tratados internacionales rela-
tivos a los refugiados, el derecho a la vida familiar, etc., son otros tantos
factores que limitan claramente la libertad del Estado de seleccionar a
los inmigrantes. Además, en el mundo el número de personas con altas
calificaciones es limitado, y muchos de ellos pueden ir a América del
Norte y no a Europa, donde parece que hay menos oportunidades para
los inmigrantes capacitados. Por último, pero no en orden de impor-
tancia, está el hecho bien conocido de que Europa no puede aislarse del
resto del mundo. Independientemente de la política de inmigración que
se aplique, un alto número de migrantes conseguirán entrar en Europa
sin autorización. Dada la constante demanda de mano de obra barata,
es muy probable que la inmigración irregular aumente a medida que
las políticas relativas a la inmigración formal se vuelvan más estrictas.
Esto no hará más que intensificar la tendencia a la dicotomía de las
sociedades europeas, que es exactamente lo contrario de lo que pretende
alcanzar el Estado de bienestar.
Por otra parte, algunos afirman que Europa tiene un grave
problema: el envejecimiento de su población. Algunos propugnan
incluso una política de admisión menos restrictiva para preservar el
sistema de bienestar. Como es natural, esto sólo será posible si los
migrantes admitidos son económicamente activos y se hacen contri-
buyentes netos. No obstante, el número de migrantes necesario para
mantener la proporción entre migrantes activos y no activos más o menos
a su nivel actual es una cifra inconcebiblemente alta: la inmigración neta
debería multiplicar por ocho las cifras de los años 90 (Naciones Unidas,
2000). Así pues, en el mejor de los casos la inmigración sólo puede

dar una solución muy parcial a los problemas de envejecimiento de
Europa. Además, los inmigrantes también envejecen, y si no se reconoce
suficientemente la naturaleza estructural de este cambio demográfico,
la necesidad de inmigrantes aumentará. Acelerar la movilización de
los miembros de las categorías insuficientemente representadas en el
mercado del trabajo, como los migrantes de segunda generación, las
mujeres y los trabajadores de más edad, es una opción mucho mejor
que la inmigración para preservar el sistema de bienestar.
Este análisis parece indicar que el Estado de bienestar y la inmi-
gración no son necesariamente incompatibles; sólo lo serían en situa-
ciones en que se apliquen políticas selectivas de admisión en armonía
con las necesidades a largo plazo del mercado del trabajo, que también
deben satisfacerse de modo efectivo. Cuanto menos selectivas y menos
eficaces sean las políticas de inmigración (en otras palabras, cuanto más
abiertas estén las fronteras) más difícil será mantener la situación actual
del Estado de bienestar. En estas condiciones, podría considerarse la
conveniencia de introducir varias modificaciones en su funcionamiento.
A continuación consideraremos cuatro tipos de adaptaciones, dos que
mantienen el principio de la igualdad característico del Estado de
bienestar tradicional, y otras dos que requieren el abandono de dicho
principio, o por lo menos su flexibilización.4
Cuatro vías hacia la acomodación

Al tiempo que se mantiene el principio de la igualdad, debería ser
posible acelerar los esfuerzos de integración de los recién llegados en los
Estado de bienestar, tratando de mejorar sus conocimientos del idioma
y otras calificaciones y habilidades, y ofrecerles mayores oportunidades
en el mercado del trabajo, por ejemplo mediante programas de empleos
o de discriminación positiva. En este planteamiento se inserta también
la lucha contra la discriminación negativa. De hecho, ésta es la vía que
siguen desde hace mucho un gran número de Estados de bienestar
de Europa Occidental, pero se necesita tiempo y cierta paciencia, así
como fondos sustanciales. Dado el clima político actual, es dudoso
que Europa esté dispuesta a continuar por esta vía. Por el contrario,
4. A continuación presentamos un breve resumen de las principales conclusiones

de un proyecto sobre política social, migración y desarrollo mundial, financiado
en parte por el Gobierno neerlandés (Entzinger y Van der Meer 2004).
recientes acontecimientos en varios países apuntan a otra dirección:

mientras que se alienta desde luego a los inmigrantes –si no se les
obliga– a acelerar sus esfuerzos de integración, cada vez se considera
más que el cumplimiento de esta obligación es responsabilidad de los
propios migrantes. No es seguro que todos los interesados sean capaces
de responder a estas exigencias. La consecuencia (im)prevista de esto
puede ser que los que no sean capaces de hacerlo tendrán que recurrir
a las prestaciones sociales, salvo que sus derechos se suspendan o se
reduzcan en gran medida, lo que pondría en entredicho el principio
de la igualdad.
Un segundo planteamiento podría consistir en limitar los derechos
y prestaciones del Estado de bienestar para todos, tanto migrantes como no
migrantes. En cualquier caso, ésta es la tendencia en muchos países de
Europa, por diversas razones antes mencionadas. En vista de todo ello,
el aumento de la inmigración no sería más que un pretexto para efec-
tuar estas reducciones, aunque de alto significado político. De hecho,
si el Estado de bienestar se redujera a un sistema mucho más básico, la
situación de los inmigrantes en Europa sería similar a la de los Estados
Unidos; esto no disminuiría necesariamente las oportunidades de los
inmigrantes. Por el contrario, si desaparecieran algunas prestaciones
sería más fácil atraer a los migrantes al mercado del trabajo, sobre todo
en los niveles más bajos de calificación. Muchos analistas han afirmado
que es precisamente la ausencia virtual de prestaciones de la segu-
ridad social para los inmigrantes recién llegados lo que obliga a estas
personas a aceptar un empleo que a menudo es muy inferior a su nivel
de educación. Esto explica que en los Estados Unidos el mercado del
trabajo sea un canal mucho más poderoso de integración y movilidad
ascendente de los inmigrantes, en comparación con Europa (véase por
ejemplo Ederveen et al., 2004, pág. 53).
Acelerar la integración y reducir las prestaciones para todos
tendría la ventaja de que podrían mantenerse dos de los principios
básicos del Estado de bienestar –la igualdad y la solidaridad–, incluso
en condiciones de inmigración constante y sólo controlable en parte.
Pero, ¿son realistas estas opciones? Por regla general, los derechos y las
prestaciones de la seguridad social no están vinculados a la ciudadanía,
sino a la residencia. No obstante, hay algunas excepciones, en general,
que han sido aceptadas siempre, como la de vincular las prestaciones de
desempleo al periodo de empleo activo. A medida que seguían llegando
inmigrantes, y aumentaba el número de migrantes indocumentados,
muchos Estados sintieron la necesidad de determinar más claramente

quién tiene derecho a qué prestaciones, y quién no. A medida que las
fronteras geográficas han perdido importancia, las “fronteras” del sistema
de bienestar se han ido reforzando; han aumentado la informatización,
los controles de identidad y la exclusión, particularmente de migrantes
indocumentados. En muchos países de Europa los controles fronterizos
han sido sustituidos parcialmente por los controles en las oficinas de los
servicios sociales, de salud y de vivienda, en un proceso que podríamos
llamar “la doble frontera del Estado de bienestar” (Entzinger, 1994).
Esto ha ahondado las diferencias entre los residentes, en sus derechos
y prestaciones, contradiciendo uno de los principios básicos del Estado
de bienestar.
Esta tendencia parece difícil de invertir. A medida que las fron-
teras geográficas se abran, incluso para aquellos que no están legalmente
autorizados a cruzarlas, habrá que encontrar medios alternativos de
proteger el Estado de bienestar y sus mecanismos. Una respuesta a este
problema podría ser la mayor diferenciación de los derechos. Esto podría
hacerse, por ejemplo, previendo periodos más largos de espera para
conceder ciertas prestaciones a todos los migrantes recién llegados,
sean trabajadores o familiares. Los trabajadores tendrían que buscar
otro sistema, o recurrir al sistema de su país de origen. Los familiares
sólo se admitirían en el país si sus parientes pudieran sostenerlos. Para
mantener el equilibrio, a esos recién llegados no se les debería pedir
que contribuyan a los elementos del Estado de bienestar de los que no
se beneficien. Esto reduciría sus costos laborales y les facilitaría una
oportunidad más justa de integrarse en el mercado de trabajo. Como
es natural, los trabajadores locales quizás vean en ello una competencia
desleal, pero hoy día esta competencia desleal ya la hacen los migrantes
indocumentados, que no tienen ninguna protección. Es ilusorio esperar
que estas medidas pongan fin a la migración irregular, pero por lo
menos podrán proporcionar una cierta perspectiva a algunos migrantes
indocumentados y alentar a los recién llegados a buscar un empleo, lo
que facilitará el proceso de integración.
Otro tipo de diferenciación de derechos puede consistir en la
desterritorialización. Muchos derechos del Estado de bienestar están
vinculados a la residencia en un determinado territorio. Este es el
motivo, precisamente, de que tantos trabajadores migrantes no regre-
saran a sus hogares cuando perdieron sus empleos en los años 80; se
quedaron atrapados en la tela de araña del Estado de bienestar. Las
conclusiones de Boeri et al., según las cuales los Estados de bienestar

más generosos tienden a actuar como un imán que atrae a nuevos
migrantes, quizás anuncien nuevas reclamaciones en el futuro. Para
evitar esto, sería interesante reflexionar sobre la manera de separar los
derechos y la residencia. Los derechos podrían adquirirse con arreglo a
otros criterios, como los antecedentes laborales de la persona, y también
debería ser más fácil exportarlos. Este enfoque no sólo podría faci-
litar el regreso de los migrantes, sino que ofrecería una respuesta más
adecuada al creciente fenómeno del transnacionalismo: migrantes que
transitan entre dos (o más) países con los que tienen vínculos, y a los
que pueden sentirse apegados. Este enfoque podría incluso facilitar la
respuesta a la problemática cuestión de la doble ciudadanía, con que se
enfrentan tantos gobiernos. Una posibilidad sería distinguir entre la
ciudadanía plena o activa, vinculada a la residencia efectiva, y una forma
de ciudadanía más restrictiva o pasiva. Esta última quizás no garanti-
zase automáticamente al titular la residencia permanente con todos los
beneficios derivados de ella, pero podría reactivarse en determinadas
condiciones. En los últimos años, varios países (como Turquía, India o
la China) han promulgado leyes que permiten estas formas diferentes
de ciudadanía, pero lo han hecho principalmente para sus emigrantes
que viven en el extranjero, y no para sus inmigrantes (Groenendijk y
Ahmad Ali, 2004). Merece la pena estudiar con más detenimiento
esta opción.
Conclusión
El Estado de bienestar y las fronteras abiertas no son incompatibles per
se. No obstante, en la situación actual es más probable que un Estado
de bienestar haga frente con éxito a los problemas de la inmigración
si los migrantes están en situación económicamente ventajosa y si la
población establecida muestra un grado suficiente de solidaridad hacia
los recién llegados. En gran parte de Europa no parece que estas dos
condiciones se cumplan en la actualidad. Como consecuencia de ello, la
inmigración pone bajo presión al Estado de bienestar. En este capítulo
he intentado analizar la naturaleza del proceso y he expuesto cuatro
vías posibles para responder a los desafíos que nos esperan. Dos de estas
vías nos permitirían mantener los importantes principios de la igualdad
y la solidaridad que han caracterizado el Estado de bienestar durante
todo el siglo XX. Las otras dos nos harían entrar en nuevos territorios,
de los que ahora apenas vemos los contornos. Ambos sistemas tienen
en común el intento de separar los derechos, la residencia y la ciuda-

danía de una nación-Estado, sin crear formas inaceptables de pobreza
y marginación, que perturbarían el orden social.
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Parte II.
Perspectivas regionales
Capítulo 7
Europa sin fronteras:
¿retórica, realidad o utopía?
Jan Kunz y Mari Leinonen
Introducción
La migración es objeto de un vivo debate en Europa.1 Por una parte, la
población de la Unión Europea (UE) está envejeciendo rápidamente,
hay un alto nivel de desempleo en muchos Estados Miembros, y faltan
profesionales expertos y personas que estén dispuestas a aceptar empleos
poco prestigiosos y mal pagados. Se dice que la migración es un instru-
mento que permitiría paliar, por lo menos a corto plazo, algunos de
estos problemas. Por otra parte, hay un temor difuso ante la posibilidad
de que las fronteras abiertas conduzcan a distorsiones del mercado del
trabajo, al colapso de los sistemas de seguridad social, a riesgos incon-
trolables de la seguridad y a la pérdida de las identidades nacionales. De
ahí que la formulación de políticas en esta esfera sea un proceso lento
y trabajoso, como se deduce de los debates sobre una política europea
común en materia de migración y asilo. Las metáforas del discurso
político que más se repiten en este contexto son “Europa sin fronteras”
y “la Fortaleza Europa”; estas metáforas no son contradictorias, aunque
lo parezcan a primera vista, sino que se refieren más bien a dos dimen-
siones distintas, la interna y la externa.
En lo relativo a la primera, “Europa sin fronteras”, la UE ha
creado oportunidades para que sus ciudadanos puedan desplazarse
sin restricciones entre sus Estados Miembros y gocen de la comple-
1. Salvo que se indique otra cosa, el término “Europa” se refiere a la Unión Europea
y sus Estados Miembros.
jidad multicultural de Europa. Con todo, la abolición de las fronteras

nacionales no ha aumentado excesivamente la migración interna en
Europa. Este hecho subraya la necesidad de tomar en consideración los
obstáculos a la migración no incluidos en los controles fronterizos, como
las barreras administrativas, financieras, culturales, lingüísticas, sociales
y mentales. A estas barreras podríamos llamarlas “las fronteras invisi-
bles”. Es importante observar que estos obstáculos no son iguales para
todos los ciudadanos de la UE: mientras que las élites europeas, como
los universitarios, los hombres de negocios y los expertos profesionales,
son sumamente móviles, los trabajadores ordinarios y los empleados
suelen quedarse en su país de origen.
En cuestiones de control y seguridad, a la UE se la conoce
comúnmente como “la Fortaleza Europa”, en referencia al cierre y la
vigilancia de sus fronteras externas. Pero si consideramos el término en
un sentido más amplio, podría aplicarse también a varios ámbitos de la
vida cotidiana. En la Europa contemporánea los “deberes de vigilancia”
no se limitan a las fronteras externas, sino que también atañen al acceso
a las instituciones públicas, al mercado del trabajo, a los sistemas de
seguridad social y a los servicios de bienestar, así como a las posiciones
más importantes en el ordenamiento político. Así pues, muchos de los
controles los ejercen los burócratas de bajo grado que trabajan para la
inspección del trabajo, los servicios públicos de vivienda o los depar-
tamentos de bienestar y seguridad social, y no los guardas fronterizos
(Engbersen, 2001, pág. 242). Sistemas sofisticados de identificación y
control, como Eurodac, que permiten compartir la información sobre
los solicitantes de asilo y los inmigrantes irregulares en la UE (véase
Unión Europea, 2006a), desempeñan un papel cada vez más importante
en este contexto.
Considerando estas perspectivas, imaginar una Europa sin
fronteras internas, externas o invisibles supone un desafío. Por otra
parte, las fronteras no son hechos predeterminados, sino el resultado
de definiciones y acuerdos sociales y políticos. Eiki Berg y Henk
van Houtum (2003, págs. 1–2) lo expresan del modo siguiente:
“La frontera como concepto no es tanto un objeto o un fenómeno,
algo que puede borrarse o instalarse, como un proceso repetitivo en
curso con el que tropezamos y que producimos nosotros mismos en
nuestra vida cotidiana.” En efecto, las fronteras pueden cambiarse y
los procesos de creación y eliminación de fronteras son discursos y
prácticas dinámicos.
Europa sin fronteras: ¿retórica, realidad o utopía? 191
Para determinar si la expresión “Europa sin fronteras” es simple

retórica, realidad o un sueño utópico, en este capítulo se consideran
cinco cuestiones principales: las experiencias de la Unión Europea al
abrir sus fronteras internas; el fenómeno de la movilidad de la mano
de obra y su promoción activa en la UE; los factores que impiden o
promueven la movilidad en Europa; la ampliación al Este de la UE y
sus efectos previstos en las pautas de movilidad de los europeos y, por
último, pero no en orden de importancia, la interdependencia de las
políticas migratorias y la migración en la Unión Europea, que anali-
zamos mediante tres posibles hipótesis futuras.
La migración en Europa
La eliminación de las fronteras

Al firmar el Acta Única Europea de 1986, los 12 Estados Miembros que
entonces constituían la Comunidad Europea acordaron establecer un
mercado único europeo a partir de 1993. A este mercado se le definió
como “un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de
mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada” (Versión
consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, 2002,
Artículo 14-2). El acuerdo, que mejoró mucho la libertad existente de
desplazamiento de la mano de obra (véase más abajo), estableció que
todos los ciudadanos de la UE tenían derecho a “circular y residir libre-
mente en el territorio de los Estados Miembros” (Artículo 18-1).
En la práctica, la creación de un mercado único en Europa hizo
superfluas las fronteras internas y los controles fronterizos entre los
Estados Miembros. Fue un experimento que nunca se había empren-
dido antes a tan gran escala. De resultas de ello, todos los residentes
(europeos y no europeos) en uno cualquiera de los Estados Miembros
de la UE, pudieron circular sin restricciones dentro de Europa. Esto
tuvo consecuencias para la seguridad nacional y las políticas de inmi-
gración de los Estados Miembros: ya no se trataba de una cuestión
interna, sino de algo que tenía que tratarse a nivel europeo. Mientras
que los mecanismos internos de control (como la vigilancia policial
en las estaciones de ferrocarril, los aeropuertos, las carreteras y los
centros urbanos) aumentaron en los territorios nacionales de los Estados
Miembros considerados individualmente (véase Best, 2003, pág. 198),
el control y la seguridad de las fronteras externas recibieron mayor
prioridad (véase Rodrigues, 2004, pág. 1).
Cuadro 7.1: Extranjeros en la Unión Europea

Extranjeros: hay unos 23 millones de extranjeros que viven en la Unión Europea de 25 países (es
díficil obtener cifras precisas debido al fenómeno de la inmigración irregular y a la renuencia de
los migrantes temporales de los Estados Miembros de la UE a registrarse). Unos siete millones
(principalmente italianos, griegos, irlandeses y españoles) son nacionales de otros Estados Miembros
de la UE; los 16 millones restantes no son nacionales de la Unión. El total de extranjeros representa el
5,1% de la población de la Unión Europea (Comisión Europea, 2006a).
Movilidad geográfica y migración neta: aunque la movilidad geográfica de los nacionales de la UE

no alcanza las cifras de los años 50 y 60, el número de inmigrantes no pertenecientes a la UE sigue
aumentando. Desde 1984, la inmigración neta en Europa ha sido positiva, lo que significa que han
entrado más personas en la UE de las que han salido. Esta migración neta positiva es la principal
causa del crecimiento demográfico en la Unión (Eurostat, 2002, págs. 18–23).
Solicitantes de asilo: en lo que se refiere a los solicitantes de asilo la imagen no está muy clara, porque
las tendencias dependen de los acontecimientos geopolíticos globales y las reglamentaciones.
El número de solicitudes de asilo aumentó de 397.000 en 1990 a 672.000 en 1992, disminuyendo
de nuevo en 1997 a 242.000. Cinco años después la cifra es de 352.000 (Comisión Europea, 2006c;
Eurostat, 2003, págs. 120, 179).
Lugar de residencia: en 2003 alrededor del 29% de los 23 millones de extranjeros que se encontraban
en la Unión Europea de 25 países vivían en Alemania, el 14% en Francia y el 12% en el Reino Unido.
Proporción de extranjeros: con excepción de Luxemburgo (aproximadamente el 37%) y Estonia

(aproximadamente el 20%) la proporción más alta de extranjeros en relación con la población total
se registró en Chipre (9,4%), Austria (8,8%), Alemania (8,3%) y Bélgica (8,2%). La media de la UE fue
del 5,1% (Comisión Europea, 2006c).
Las primeras medidas para la eliminación de las fronteras internas

en la Unión Europea ya se habían adoptado un años antes del Acta
Única Europea. En 1985, Bélgica, Francia, Luxemburgo, los Países
Bajos y Alemania firmaron el Tratado de Schengen. Con esta firma,
los cinco Estados acordaron, sobre una base intergubernamental,
“eliminar gradualmente sus controles fronterizos comunes e implantar
la libertad de circulación para todas las personas que sean nacionales de
los Estados Miembros signatarios, otros Estados Miembros o terceros
países” (Unión Europea, 2004a). El Tratado de Schengen, que fue
firmado por los mismos Estados en 1990 (pero no entró en vigor hasta
1995), estableció, entre otras cosas, reglas comunes para las cuestiones
de la inmigración, los visados, los controles fronterizos y la coopera-
ción entre las policías. El Tratado de Amsterdam de 1997 incorporó el
Acuerdo y el Tratado de Schengen al Tratado Constitutivo de la Unión
Europea. Todos los Estados Miembros de la UE, con excepción de
Irlanda y Gran Bretaña, que cooperan sólo en determinadas cuestiones,
firmaron el Tratado. Además, dos naciones no pertenecientes a la UE,
Noruega e Islandia, adoptaron el Tratado de Schengen en diciembre
de 1996 (véase Unión Europea, 2004a; Rodrigues, 2004), y Suiza lo
hizo en junio de 2005. Se espera que los nuevos Estados Miembros

de la UE lo harán a su vez en cuanto sus administraciones, policías y
guardias fronterizos reúnan los criterios exigidos.
Políticas de inmigración y de asilo

El Convenio de Dublín, que fue firmado por los Estados Miembros de
la UE en 1990 y ratificado por último en 1997, fue un paso importante
hacia la adopción de una política común de inmigración en la UE.
Según este instrumento, los refugiados tienen derecho a que su solicitud
de asilo se considere en un Estado Miembro de la UE, habitualmente
aquél al que lleguen en primer lugar. El Convenio se estableció prin-
cipalmente para impedir que los refugiados fueran de un país a otro
de Europa pidiendo asilo, mientras los Estados Miembros iban deses-
timando sus solicitudes. En 1992 se acordó además, en la Resolución
de Londres sobre los terceros países de asilo, que los refugiados que
llegasen a la UE en procedencia de un tercer país seguro podrían ser
devueltos a este país sin que sus casos fueran considerados en la Unión,
lo que significaba que las solicitudes sin ningún fundamento sólido
podían tramitarse con más rapidez que las solicitudes normales de asilo.
Sin embargo, debido a su carácter restrictivo y superficial, el Convenio
de Dublín y la Resolución de Londres fueron criticados severamente
por las organizaciones de derechos humanos (Rasmussen, 1997, págs.
157–159).
Con ocasión del Consejo Europeo de 1999, celebrado en
Tampere, Finlandia, los jefes de Estado y de gobierno resolvieron crear
un espacio de libertad, seguridad y justicia para todos los ciudadanos
de la Unión Europea, en el año 2004 (Rodrigues, 2004, pág. 1). Uno
de los elementos principales de este proyecto era la elaboración de una
política común sobre el asilo y la inmigración, con especial atención a
los cuatro temas siguientes:
1. Colaboración con los países de origen (para impedir la migra-
ción).
2. Un sistema europeo común de asilo (para establecer procedi-
mientos comunes y una condición jurídica común de los solici-
tantes de asilo a largo plazo).
3. El trato justo de los nacionales de terceros países (para promover
la integración e impedir la discriminación).
4. Una regulación más eficiente de los f lujos migratorios (para
impedir la inmigración irregular).
Otro tema importante del Consejo de Tampere fue el reconocimiento

de la necesidad de adoptar un enfoque común para la lucha contra la
delincuencia, mediante la cooperación policial y judicial (Consejo de
la Unión Europea, 1999).
Aunque se lograron algunos progresos –por ejemplo, la adopción
de normas generales sobre el asilo (Dublín II) y planes para implantar
un sistema común de información sobre los visados y una agencia encar-
gada de controlar las fronteras externas de la Unión (Rodrigues, 2004,
pág. 5)–, el establecimiento de una política común de asilo y migración
ha sido más difícil de lo que se pensaba. Hasta abril de 2004 los minis-
tros de justicia e interior del Consejo no llegaron a un acuerdo sobre
este tema políticamente sensible. La nueva Directiva de calificación del
asilo de la Unión Europea “establece los criterios de aceptación respecto
del estatuto de los refugiados y la protección subsidiaria en la UE, y
los derechos de las personas que reúnen las condiciones exigidas para
obtener protección” (McDowell, 2004). Esta Directiva dispone además
que los refugiados que entren en la UE en procedencia de “terceros
países seguros” pueden ser rechazados, y lo propio acontece con los soli-
citantes de asilo que son originarios de países que se consideran seguros
(McDowell, 2004; “EU einigt sich auf Asylrecht”, 2004; “Ministers
Reach Breakthrough on EU Asylum Policy”, 2004).
Estas directivas han suscitado numerosas críticas: los expertos en
derechos humanos, por ejemplo, consideran que la política de asilo de
la UE es excesivamente restrictiva, y afirman que adolece de numerosas
deficiencias en lo relativo a la no discriminación contra nacionales de
terceros países, y la integración de éstos en la UE (“Ministers Reach
Breakthrough on EU Asylum Policy” 2004; Amnesty International
Reino Unido, 2003; Scagliotti, 2003). El Parlamento Europeo ha criti-
cado la lentitud de los progresos en este sector, señalando el desequi-
librio de la política europea de migración y seguridad: mientras que el
Consejo de Ministros decide con rapidez las medidas para combatir el
terrorismo o impedir la inmigración irregular, se ha hecho muy poco
para aplicar una política migratoria más positiva (Parlamento Europeo,
2004).
En noviembre de 2004, los jefes de Estado y de gobierno de la
UE aprobaron el Programa de La Haya, que tiene por objeto crear un
sistema europeo común de asilo, con procedimientos comunes y un
estatuto uniforme para los que reciban asilo o protección subsidiaria
en la UE (objetivos para el periodo 2005-2010). Un dato importante
es que el programa de La Haya exige que se mejore el intercambio de

información sobre cuestiones relativas a la migración y el asilo entre los
Estados Miembros de la UE. Además, se toma en cuenta la dimensión
exterior del asilo y la migración, reconociendo que la Unión Europea
no puede ignorar la presión migratoria global o la situación en que se
encuentren los terceros países.
En algunos aspectos, el programa de La Haya ha conseguido
dejar atrás la mera retórica política. Un ejemplo de ello es el Programa
Regional de Protección (PRP), elaborado por la Comisión Europea en
estrecha cooperación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados. El PRP tiene por objeto proporcionar presta-
ciones directas a los refugiados y contribuir a mejorar la situación de
los derechos humanos en los terceros países de asilo. Posteriormente se
han organizado varios programas nuevos de financiación. El programa
AENEAS, por ejemplo, ha distribuido aproximadamente 250 millones
de euros entre 2004 y 2008 para medidas relacionadas con la migración
y el asilo en terceros países (Comisión Europea, 2006a).
La migración de la mano de obra en Europa
La libre circulación de la mano de obra

La libre circulación de la mano de obra en la UE tiene su origen en el
Tratado de Roma, que fue firmado en 1957 y dio lugar a la creación de la
Comunidad Económica Europea un año después. Sin embargo, la libre
circulación de la mano de obra no se consiguió plenamente hasta 1968,
aunque incluso entonces quedaron en vigor cláusulas de salvaguardia
hasta finales de 1991 (Comisión Europea, 2001b). La idea inicial que
inspiró el establecimiento de la libre circulación de mano de obra en los
años 60 era la de crear un marco jurídico para los migrantes de la Europa
meridional (en particular de Italia), de los que había una necesidad
desesperada en los mercados de trabajo de Europa central (sobre todo
Alemania). Debido al cambio de la situación del mercado del trabajo
y al temor a las “olas migratorias” del Sur al Norte de Europa, cuando
Grecia (1981), Portugal (1986) y España (1986) ingresaron en la Unión
Europea, se restringió la libre circulación de la mano de obra. Hubieron
de pasar seis años antes de que los trabajadores griegos pudieran elegir
libremente el lugar donde querían trabajar en la UE. Se suponía que
sus homólogos españoles y portugueses tenían que esperar siete años,
pero como no se registró un flujo migratorio importante se les concedió
la libre circulación un año antes. Con el paso de los años, el derecho de

los nacionales de la UE a elegir el sitio en que quieren trabajar y vivir
se ha convertido en uno de los principios más importantes de la Unión,
y actualmente se considera un derecho básico, confirmado en muchos
contratos y acuerdos internacionales (véase Comisión Europea, 2001b;
Vandamme, 2000; Graham, 1992).
No obstante, a pesar del elevado valor ideológico atribuido a este
principio, pocos ciudadanos lo disfrutan en la práctica. Un análisis
del mercado del trabajo realizado por la Comisión Europea (2001a)
indica que la movilidad geográfica sólo es importante entre empleados
y trabajadores jóvenes y de altas calificaciones. Esto supone una inver-
sión de la tendencia de los años 60 y 70, cuando eran principalmente
las personas de bajas calificaciones, y solamente con el nivel de la
enseñanza elemental, las que se desplazaban del sur al centro de Europa
para encontrar trabajo. El número de estudiantes que van a estudiar
al extranjero en el marco del programa de intercambio Erasmus, por
ejemplo, aumentó regularmente en un 10% durante todos los años 90,
y en 2000 ascendía a 181.000. Esto demuestra que la movilidad puede
alentarse si se adoptan las iniciativas adecuadas. Por otra parte, hay que
decir también que los participantes en el programa Erasmus representan
menos del 2% de los 12 millones de estudiantes en Europa.
En cuanto a los ciudadanos de la UE en general, en 2000 sólo
225.000 personas –el 0,1% de la población de la UE de 15 países–
cambiaron de país de residencia dentro de la UE. El número de personas
que trabajan en un país que no es su país de residencia también es relati-
vamente bajo (600.000). Según un estudio de la MKW GmbH (2001),
el total de trabajadores migrantes permanentes en la UE se aproxima
a los 2,5 millones, lo que representa alrededor del 1% de la fuerza
laboral total de la UE de 15 países. La situación no ha cambiado mucho
con la ampliación de la Unión. Según la Comisión Europea (2006d),
los nacionales de los nuevos Estados Miembros de la UE representan
menos del 1% de la mano de obra en los 15 países de la UE, con la
excepción de Irlanda (3,8%) y Austria (1,4%).
Una evaluación de la legislación europea

sobre migración
La UE ha introducido numerosas medidas para aumentar la movilidad
de sus ciudadanos, y en particular de su mano de obra. La posibilidad de
transferir los derechos de la seguridad social y el plan para la creación
de una tarjeta europea de seguros de enfermedad son dos ejemplos de

ello (Comisión Europea, 2002). No obstante, la movilidad geográfica
sigue siendo escasa. Según Vandamme (2000, pág. 441), “la movilidad
laboral de los nacionales de la UE puede verse como el goce de derechos
y facilidades garantizadas por la ley comunitaria y promovidas por las
tendencias empresariales”. Esto significa que, en general, los nacionales
de la UE no tienen ninguna necesidad de desplazarse a otros Estados
Miembros para salir de la miseria, o incluso para asegurar su propia
supervivencia. Los autores del estudio de la empresa MKW GmbH
(2001) afirman que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, el
nivel real de movilidad geográfica no importa, siempre que se reduzcan
los obstáculos a la movilidad y que los nacionales de la UE que deseen
buscar nuevas oportunidades en otros Estados Miembros sean capaces
de ejercer este derecho básico.
Los esfuerzos para reforzar la movilidad dentro de la UE se
inspiran en parte en la “teoría de la integración”, según la cual, si se
eliminan todos los obstáculos jurídicos, los altos salarios orientarán
a los trabajadores migrantes hacia los lugares donde más falta hacen
(Tassinopoulos y Werner, 1998). Este es uno de los factores que garan-
tizaría la prosperidad económica y un mercado de trabajo equilibrado
en los Estados Miembros. No obstante, la realidad de la vida en la UE
hace dudar de esta teoría. A pesar de que los mercados del trabajo de
la Unión distan mucho de estar equilibrados, los nacionales de la UE
son cada vez más reacios a trabajar en otros Estados Miembros. Esto
puede deberse a que la teoría infraestima el “valor de la inmovilidad”,
los riesgos de la migración y los obstáculos que la dificultan. Otra razón
es la creciente convergencia de los ingresos y los sueldos dentro de la
UE, que hacen que las personas tengan menos deseos de irse a vivir a
otros Estados Miembros. Además, la opción de emigrar no sigue exclu-
sivamente una lógica económica, sino que también está condicionada
por intereses personales.
La llamada “teoría clásica del comercio exterior” analiza el
descenso de la migración desde otro punto de vista y sostiene que la
causa del descenso es la intensificación de las actividades económicas
entre los Estados Miembros. Como los bienes y los capitales son más
móviles que las personas, se desplazan a lugares en los que ya existen
expertos y empresas. De ahí que el comercio y la inversión extranjera
directa (IED) puedan considerarse “sustitutos de la movilidad de la
mano de obra” (Langewiesche, 2001, pág. 326). La teoría clásica del
comercio exterior ofrece otra explicación de la especialización regional y

las diferencias entre las regiones de la UE. No obstante, la movilidad de
la mano de obra sigue siendo necesaria en los sectores en que no pueden
transferirse productos, como los servicios especiales de construcción o
el sector del turismo.
La migración en su contexto
La decisión de una persona de irse a vivir a un país extranjero está
influida por diferentes factores, como los económicos (salarios más
altos), los sociales y culturales (amigos o familiares que viven en el país
de destino, una cultura existente de la migración), razones de trabajo
(posibilidades de carrera), razones políticas (represión en el país de
origen) o razones humanitarias (discriminación étnica o peligro de
muerte debido a conflictos en el país de origen). Desde un punto de
vista individual, la decisión de emigrar depende de la apreciación de
los costos de transacción, que van desde la probabilidad de encontrar
empleo hasta los costos de la mudanza y la vivienda, y los impuestos y
las contribuciones o el acceso a la información. Los trabajadores sola-
mente emigran si consideran que las ganancias personales del cambio
de residencia son mayores, a largo plazo, que los costos de transacción
(Tassinopoulos y Werner, 1998). Factores individuales como la edad,
la condición familiar, la educación y el conocimiento de idiomas, así
como la situación económica, desempeñan un papel importante en
este contexto (véase Kunz, 2002; Comisión Europea, 2001b). Según
la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de
Trabajo (2004), la migración en Europa está dominada por considera-
ciones financieras y de empleo, así como por la perspectiva de mejorar
las condiciones de vida.
Hay varios obstáculos que impiden la migración (véase MKW
GmbH, 2001), ante todo el hecho de que la UE no es una zona cultural
homogénea. Además de las diferentes tradiciones y religiones, una de
las barreras culturales más importantes es la gran variedad de idiomas
hablados en los 27 Estados Miembros de la UE. En segundo lugar,
existe un considerable déficit de información que puede atribuirse a
la distancia geográfica, las redes de comunicación escasean, faltan
contactos personales y los conocimientos culturales, políticos y econó-
micos son limitados. En tercer lugar, los migrantes pueden tropezar
con problemas cuando quieren que se les reconozcan sus calificaciones.
Esto coincide con las diferencias en los sistemas escolares y educativos
(la armonización de estos sistemas es el objetivo principal del Proceso

de Bolonia), y entre los reglamentos que regulan el empleo. En cuarto
lugar, las diferencias de ingresos, fiscalidad y sistemas de seguridad
social (por ejemplo, la transferencia de los derechos) pueden dar lugar
a problemas económicos y financieros. En quinto lugar, la migración
puede crear problemas jurídicos y administrativos, como la falta de
normas comunes en las solicitudes del permiso de residencia, problemas
acerca de la reagrupación familiar, o dificultades para acceder a la segu-
ridad social.
Aparte de los obstáculos a la migración, hay otros factores que
hacen que las personas prefieran quedarse en una determinada región;
Tassinopoulos y Werner (1998, pág. 35) llaman a esos factores “el valor
de la inmovilidad”. Entre los factores que desalientan la migración se
encuentran, por ejemplo, los buenos empleos, trabajos muy conectados
con una región o un empleador específicos, relaciones sociales estrechas,
participación en actividades políticas y sociales, un alto nivel de inte-
gración o una buena información cultural y económica acerca de una
región. Las dificultades para evaluar los factores de riesgo y los costos
de transacción inherentes a la migración refuerzan estos elementos.
Samorodov (1992) afirma que, desde el punto de vista de los
países de emigración, hay dos caras en la moneda de la migración. Por
una parte, su promoción tiene ventajas, como la de cumplir los deseos
de ciertas personas de trabajar en el extranjero, reducir las tensiones
políticas, económicas o étnicas, proporcionar formación a trabajadores
en el extranjero, o permitir que los trabajadores migrantes envíen
remesas a sus familias. Por otra parte, si demasiadas personas jóvenes,
capacitadas y bien educadas se van del país, la migración puede poner
en peligro el desarrollo regional y perjudicar los sistemas regionales
de seguridad social. Estos fenómenos, llamados “fuga de cerebros”
o “fuga de jóvenes”, se registraron en los Estados bálticos (Estonia,
Letonia y Lituania) a finales de los años 90 y comienzos del siglo XXI
(Wiegand, 2002).
El factor miedo – la percepción de la migración

como una amenaza
Las actitudes generales hacia la movilidad humana en Europa son
contradictorias. Mientras que la migración de las regiones más pobres
del mundo a Europa (considerada imprevisible y anormal) se ve como
una amenaza para la identidad de las sociedades receptoras, de base
territorial, y la seguridad personal y social, en lo relativo a la migra-

ción laboral interna, al comienzo del proceso de integración europea
la movilidad de los ciudadanos de la UE se consideraba un proceso
razonable y organizado. Sin embargo, las diferentes fases de ampliación
de la UE han cambiado esta percepción. Según el Comisionado de la
UE para la Justicia y el Interior, Antonio Vittorino, en una entrevista
en el programa Rideau Rouge, de la emisora de televisión francesa TV5
(“Immigration: les rêves et les peurs”), transmitido el 24 de febrero
de 2004, no menos de dos tercios de los europeos creen que ya hay
demasiados inmigrantes en Europa. Y las actitudes hacia los migrantes
acusan un sesgo geopolítico: la migración de los países en desarrollo
del Este y del Sur se ve en particular como una amenaza. Como señaló
el estadístico Mehdi Lahlou en ese mismo programa de televisión en
2004, en España hay 3,3 millones de inmigrantes, la mayor parte de
los cuales proceden de Europa y América Latina: no obstante, lo que
el público considera problemático es la presencia de 300.000 africanos
en el país.
Con frecuencia se asocia la presencia de inmigrantes de los países
en desarrollo al contrabando, el trabajo ilícito, las drogas, los problemas
sociales, la delincuencia organizada, el fundamentalismo y el terrorismo.
Además, los ciudadanos de los ricos Estados de bienestar europeos están
preocupados por el futuro de sus derechos y prestaciones sociales. Otras
causas de inquietud son el desarrollo demográfico: por ejemplo, el temor
a las invasiones graduales resultantes de las diferencias en las tasas de
natalidad entre la población local en trance de envejecimiento y diversas
comunidades étnicas. Estas historias suelen sazonarse con metáforas
tales como “el caos mundial” o “el choque de civilizaciones”.
En opinión de los nacionalistas, el multiculturalismo fomentado
por la migración simboliza el desprecio por las fronteras estatales tradi-
cionales y su violación. En muchos países europeos, partidos populistas
han afirmado el derecho a proteger su suelo natal contra la “contami-
nación”, limitando el número de migrantes. La necesidad de proteger
las particularidades culturales se expresa del modo más explícito entre
los comunitarios, según los cuales el derecho a la inmigración está
limitado justificadamente por el derecho de una comunidad política
a conservar íntegramente su modo de vida (Habermas, 1996, pág.
513). Según este punto de vista, los lugares son “densos”, o sea, ricos
en tradiciones culturales, sentimientos de pertenencia local, recursos
cívicos y realizaciones humanas, y pueden preservarse legítimamente
erigiendo fronteras políticas, sociales o culturales para limitar la entrada

y el acceso. El movimiento en pro de la apertura de las fronteras está
evidentemente en conflicto con esta filosofía comunitaria (Entrikin,
2003, pág. 54; Walzer, 1994, págs. 85–104).
Los nacionalistas y los comunitarios no son los únicos grupos
que ven en la migración una amenaza. Los discursos que presentan a
la migración como una amenaza para la seguridad social o personal son
moneda corriente en la política y los medios de comunicación occiden-
tales. Incluso instituciones internacionales influyentes como la OTAN
y la UE han incluido la migración en sus programas de seguridad
(Bigo, 2000, pág. 123). En consecuencia, los discursos que vinculan las
cuestiones migratorias con la seguridad se han convertido en un lugar
común cuya verosimilitud pocas veces se pone en duda (Foucault, 1994).
En este proceso, la noción de seguridad prevalece sobre la libertad de
circulación.
Los medios de comunicación occidentales suelen presentar la
migración en forma de “flujos”. En 1999, por ejemplo, los medios de
comunicación finlandeses hablaban de un “torrente de refugiados”,
cuando 300 gitanos de Eslovaquia llegaron al país en busca de asilo. De
este modo se daba la impresión de que había un flujo inacabable de refu-
giados de los países de Europa Oriental que entraban en Finlandia para
abusar de sus sistemas de seguridad social a expensas de los finlandenses
nativos. Tres años después, la impresión no se había borrado todavía:
la llegada de sólo 50 gitanos de Eslovaquia fue suficiente para que los
medios volviesen a hablar del “flujo de refugiados”. La presión pública y
política hizo que finalmente se endurecieran las leyes finlandesas sobre
la inmigración (Horsti, 2003, págs. 14–15). Así pues, utilizar el término
“seguridad” no es nunca un acto inocente: en este caso transformó la
migración en un problema de seguridad y alimentó al público con
imágenes que crearon un clima de ansiedad o de pánico moral, condu-
cente a la estigmatización, marginación o incluso criminalización de los
inmigrantes (Huysmans, 1998). Las democracias occidentales suelen
recurrir a discursos similares para justificar sus políticas de exclusión
de los inmigrantes y aumentar el control de la movilidad humana, en
clara contradicción con la filosofía política liberal y las ideas universales
de igualdad.
Por el momento, la tendencia en Europa apunta a políticas de
migración más restrictivas, y esta tendencia se ve reforzada por las
imágenes amenazadoras, a menudo injustificadas. Para orientar las
políticas migratorias hacia una apertura de las fronteras será necesario

desmentir seriamente estos discursos eclécticos, que presentan a los
migrantes como una amenaza. Ante todo habrá que separar las cues-
tiones de la migración de las relativas a la seguridad, lo que supone un
gran desafío para los programas políticos y el debate público. También
habría que considerar de un modo más crítico los discursos que insisten
en hablar de “inmigración” en vez de “migración”, y hacen un todo de
las distintas corrientes migratorias.
La migración y la ampliación de la UE
Cuando un país ingresa en la Unión Europea, sus ciudadanos gozan de
los mismos derechos que los ciudadanos de los otros Estados Miembros,
entre ellos la libre circulación de la mano de obra. Este principio, de
por sí, nunca ha planteado un problema, pero las crisis económicas y el
creciente desempleo masivo han hecho que se viese en la movilidad de la
mano de obra una amenaza para la estabilidad del mercado del trabajo.
De resultas de ello, cuando Grecia (1981), Portugal (1986) y España
(1986) ingresaron en la UE, se adoptaron acuerdos de transición, como
se ha indicado anteriormente. A título de medida precautoria, estos
acuerdos limitaron la movilidad de los trabajadores griegos, portugueses
y españoles durante un cierto tiempo.
Veinte años después, el tema de la movilidad de la mano de
obra ocupaba de nuevo un lugar destacado en el programa político,
cuando la UE debatía su ampliación a los países del Este. A diferencia
de las anteriores adhesiones, Estados de bienestar muy desarrollados
de la UE iban a compartir por primera vez sus fronteras internas con
países mucho menos desarrollados (Finlandia/Estonia, Alemania/
Polonia o Austria/Eslovaquia). Así pues, la afluencia de migrantes
parecía más probable que en el pasado (véase Kunz, 2002). Los medios
de comunicación y los gobernantes azuzaron por igual los temores
del público. La reacción política de la UE a estos temores consistió
en concertar acuerdos de transición para la mayoría de los nuevos
Estados M iembros (la República Checa, Eslovaquia, Eslovenia,
Estonia, Hungría, Letonia, Lituania y Polonia), con la excepción de
Malta y Chipre, que no se tuvieron en cuenta por su reducido tamaño.
Sobre la base de la llamada “fórmula 2+3+2”, los acuerdos permitían
restringir el acceso al mercado del trabajo durante un periodo limi-
tado, en caso de que se produjeran, o se previeran, distorsiones del
mercado del trabajo.
A partir del 1 de mayo de 2004 todos los Estados Miembros

de la UE pueden impedir que los trabajadores de los nuevos Estados
Miembros se incorporen a su fuerza laboral durante dos años. Es posible
prolongar este periodo en tres años en 2006 y, si se considera necesario,
en otros dos años en 2009. Todas las restricciones han de quedar sin
efecto en 2011, a más tardar. No obstante, como estas disposiciones
provisionales son opcionales, Gran Bretaña e Irlanda prefirieron abrir
de inmediato sus mercados del trabajo. En 2006 Finlandia, Grecia,
Portugal, Italia, Suecia y España siguieron su ejemplo. Dinamarca,
Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos están planeando un
levantamiento gradual de sus restricciones hasta el año 2009, mientras
que es probable que Austria y Alemania impidan la migración todo el
tiempo que puedan (véase Comisión Europea, 2006d). Es importante
observar que estas restricciones se aplican solamente a los migrantes
trabajadores (y por consiguiente, con frecuencia a su acceso general a los
sistemas de la seguridad social), pero no a los estudiantes, los turistas
o los trabajadores estacionales (véase “The Coming Hordes”, 2004, y
Wiegand, 2002).
Desde un punto de vista político, los acuerdos de transición se
consideran un buen compromiso, por cuanto responden al mencionado
“debate sobre la amenaza” y contribuyen así a conseguir el apoyo del
público para la ampliación (veáse Kunz, 2002). Al mismo tiempo, el
periodo máximo de restricción (siete años) da tiempo a que los nuevos
Estados Miembros mejoren su situación socioeconómica. Esto puede
impedir hasta cierto punto los fenómenos de la “fuga de cerebros” o
la “fuga de jóvenes”. Por otra parte, los acuerdos de transición hacen
difícil para las empresas contratar a los necesarios especialistas de los
nuevos Estados Miembros. En este contexto, las empresas situadas en
Gran Bretaña o en Irlanda (donde no se aplican acuerdos de transición)
tienen ventaja sobre las pertenecientes a países tales como Austria o
Alemania (donde probablemente la restricción tendrá una duración de
siete años). Para los ciudadanos de los nuevos Estados Miembros que
deseen trabajar en otros países de la UE, estas restricciones suponen
una limitación de su libertad personal.
En lo relativo al sector de la investigación universitaria, es difícil
predecir las futuras tendencias de la migración por cuanto éstas dependen
habitualmente de la situación en cada momento. Sin embargo, parece
haber consenso general en que, después del incremento inicial que se
produce cuando se concede por primera vez la libertad de circulación
de la mano de obra, no habrá ninguna otra afluencia importante de

migrantes de los nuevos Estados Miembros (véase Kunz, 2002). La
Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida y de
trabajo (2004), por ejemplo, prevé que la migración de Oriente a Occi-
dente sería solamente del 1% si se concediese de inmediato la plena
libertad de circulación. Después de la ampliación de la UE a los países
del Sur en los años 80 se registraron niveles similares de migración.
Hasta ahora estas estimaciones han resultado ser correctas, ya que en
la mayoría de los 15 países de la UE los ciudadanos de los nuevos
Estados Miembros han sido menos móviles de lo previsto. Las cifras
de inmigración sólo han registrado un aumento más pronunciado en
el caso de Irlanda y el Reino Unido, pero esto fue debido a la mayor
demanda de mano de obra (Comisión Europea, 2006d).
Tres hipótesis futuras para las fronteras

y la migración en Europa
La realidad social puede evolucionar en muchas direcciones, a menudo
enfrentadas entre sí. Los futurólogos hablan de diferentes “vías futuras”,
con lo que se refieren a la posible evolución de los acontecimientos.
Después de cada acontecimiento se forma un nuevo “escenario mundial”.
Aunque el desarrollo humano es un proceso continuo y no hay una meta
final, los científicos, para simplificar, suelen hablar de algún punto ideal
o final. Esto significa que las “vías futuras” y los “escenarios mundiales”
forman, en conjunto, una especie de “mundo posible” o hipótesis futura.
Los valores y los riesgos relacionados con las hipótesis futuras varían
mucho en la mayoría de los casos, por lo que parecen más o menos
deseables según cuáles sean los grupos sociales o los individuos (Kamp-
pinen et al., 2003).
A los efectos de nuestro debate sobre las fronteras y la migración
en Europa, hemos elaborado tres hipótesis (véase el Cuadro 7.2). Una
hipótesis prevé una UE con fronteras internas y externas rígidas (Hipó-
tesis 1); otra una UE sin fronteras internas pero con fronteras externas
rígidas (Hipótesis 2), y la tercera una UE sin fronteras internas ni fron-
teras externas impermeables (Hipótesis 3). Estas tres hipótesis son en
parte opuestas y en parte complementarias. Se basan en observaciones
de las tendencias actuales, que en último término conducirán a metas
distintas según las decisiones que adopten los políticos y los dirigentes
europeos. Al considerar estas hipótesis, debe tenerse presente que la
realidad social es mucho más compleja de lo que podamos presentar
aquí. Se trata solamente de algunos ejemplos que ponen de relieve la

complejidad de los numerosos “mundos posibles”, a fin de llamar la
atención sobre las tendencias actuales y las perspectivas futuras.
Hipótesis 1 (fronteras internas y externas rígidas)

La Hipótesis 1 describe a la Unión Europea como una entidad con
fronteras internas y externas rígidas; una Europa de múltiples forta-
lezas pequeñas, de Estados Miembros, regiones y localidades que
tratan de resistir a la creciente presión migratoria. Partiendo del senti-
miento de que las comunidades de base territorial serán invadidas por
los migrantes, en esta hipótesis las políticas nacionales y europeas
acentúan la importancia de las identidades y las culturas particulares.
Al propio tiempo, los Estados Miembros intensifican su control sobre
la movilidad humana procedente de países no europeos, para afirmar
una soberanía que, a su modo de ver, disminuirá si se suprimen las
fronteras del Estado. Dentro de las naciones-Estado hay una fuerte
demanda de asimilación, que limita la libertad de los migrantes de
expresar su cultura y sus identidades; los que quieran ser incluidos por
la sociedad receptora tendrán que adaptarse a la cultura dominante
y a los comportamientos, valores y objetivos principales de la nación
receptora (Young, 1990).
Con esta hipótesis, las tensiones sociales entre los grupos étnicos
constituyen un caldo de cultivo en el que los partidos de centro-derecha
crean un clima de ansiedad, difundiendo imágenes amenazadoras de
terroristas con movilidad global, delincuentes y fundamentalistas, y
de flujos incontrolables de migración, que aumentarán el desempleo
debido a la barata mano de obra migrante, la segmentación de los
mercados del trabajo y la ruina de los sistemas de seguridad social.
Por ello, proponen el cierre de las fronteras a los nuevos migrantes,
para impedir la enajenación cultural y los problemas sociales.
El proyecto europeo no queda abolido en la hipótesis 1; más
bien la actitud de sospecha entre viejos y nuevos Estados Miembros,
y entre ricos y pobres, ha aumentado durante la ampliación. A los
ciudadanos de la UE que emigran a otros países de la Unión se les
niega el acceso a las prestaciones de la seguridad social, y en muchos
casos se les considera ciudadanos de segunda clase. Los obstáculos
más notables a la libre circulación de la mano de obra en este contexto
son los Estados de bienestar occidentales, con sus prestaciones rela-
tivamente elevadas.
Cuadro 7.2 Tres hipótesis futuras para las fronteras y la migración en Europa
Hipótesis 1 Hipótesis 2 Hipótesis 3

(fronteras (sin fronteras internas (sin fronteras
internas y pero con fronteras internas
externas rígidas) externas rígidas) ni externas)
Principales Únicamente migración Alto nivel de Alto nivel de

características laboral selectiva igualdad, movilidad e igualdad, movilidad
dentro de la UE; integración dentro de e integración dentro
control efectivo de las la UE; control efectivo de la UE; apertura
fronteras externas y de las fronteras hacia los migrantes
de las vías de entrada externas y de las vías procedentes de países
económicas y sociales de entrada económicas no pertenecientes a la
(una Europa de y sociales (Fortaleza UE, e integración de
múltiples fortalezas Europa). los mismos.
pequeñas).
Posición de Escepticismo hacia Integración de los Igualdad de

los migrantes los migrantes de otros migrantes de otros oportunidades
Estados Miembros Estados Miembros para los migrantes
de la UE (ciudadanos de la UE en las independientemente
de primera y de esferas económica y de su origen;
segunda); marginación social; marginación y aprobación de los
y criminalización de los criminalización de los migrantes sobre la
migrantes de países no migrantes de países no base de criterios
pertenecientes a la UE. pertenecientes a la UE. económicos y otras
consideraciones
exclusivamente
racionales.
Ideología y Nacionalismo y Neoliberalismo Justicia universal

principales euroescepticismo promovido por las afirmada por la
actores promovidos por élites europeas y los sociedad civil global
el centro-derecha; organismos de control. y promovida por los
exhortaciones a la movimientos de base.
protección de la
particularidad cultural.
Tendencias a Políticas de la Progresos hacia la Política de unidad;

largo plazo diferencia; aspiración igualdad, la justicia y el progresos hacia la
a mantener las desarrollo sostenible a igualdad, la justicia y el
cosas tal como nivel de la UE. desarrollo sostenible a
están (estabilidad y nivel global.
preservación).
Apertura y Control y vigilancia Apertura al Alto grado de apertura

control eficaces en el Estado nivel del Estado a la diferencia; la
Miembro; fuertes Miembro; vigilancia UE es un Estado
identidades nacionales; omnipresente de cosmopolita que
importancia atribuida los no europeos respeta las identidades
al control de las dentro de Europa; y las culturas
fronteras. racismo eurocéntrico transnacionales y
en el proceso de momentáneas.
constitución de una
identidad europea.
Hipótesis 1 Hipótesis 2 Hipótesis 3

(fronteras (sin fronteras internas (sin fronteras
internas y pero con fronteras internas
externas rígidas) externas rígidas) ni externas)
Aspectos Políticas restrictivas Política incluyente Política incluyente

relativos a la y asimiladoras de la de migración y de migración
seguridad y a inmigración; vigilancia, ciudadanía para los y ciudadanía;
la policía control y aislamiento nacionales de la UE; integración
en nombre de la políticas de exclusión multicultural;
seguridad; enfoque del otro; transición a pensamiento y
estadocéntrico y una política común política securitaria
visión tradicional de la de seguridad; visión basada en una visión
seguridad. tradicional de la mundial cosmopolita;
seguridad en las responsabilidad global
relaciones exteriores. de las acciones locales.
Relación con Los migrantes son Transición al modelo Fin de los Estados
el Estado de vistos como una carga europeo del Estado de de bienestar
bienestar para el Estado de bienestar; seguridad tradicionales; todo el
bienestar; temores de social mínima para los mundo es responsable
“turismo social”; papel ciudadanos de la UE; de sí mismo (seguridad
pasivo asignado a los los migrantes de países social individual).
migrantes. no pertenecientes a
la UE son vistos como
una carga.
Cuestiones Las identidades La visión eurocéntrica Los desafíos

que deben nacionales fuertes puede conducir a la planteados a los
considerarse representan un adopción de políticas sistemas del Estado
problema para los de indiferencia hacia de bienestar y las
migrantes; los Estados los problemas globales identidades nacionales
europeos ricos se aíslan que causan los flujos pueden provocar la
del mundo menos migratorios. resistencia del público.
desarrollado.
El chauvinismo colectivo del bienestar legitima una política

restrictiva en materia de ciudadanía y la adopción de leyes y regla-
mentaciones estrictas de la migración, como los prolongados periodos
de transición. De resultas de ello, la movilidad dentro de Europa es
escasa, salvo para la élite. Los migrantes de clase media y de clase
obrera de los nuevos países de la UE, en cambio, tropiezan con difi-
cultades prácticas para encontrar empleos equivalentes a sus niveles de
estudios y ganar acceso a los sistemas de la seguridad social. Los viejos
Estados Miembros no tienen confianza en la capacidad de los nuevos
Estados Miembros para controlar las fronteras exteriores y combatir
el contrabando. Esto puede causar un ambiente hostil a la UE en los
nuevos Estados Miembros, complicando aún más su integración.
Debido a los problemas internos relacionados con la migración, la UE
hace más rígida su política de inmigración y asilo. Dentro de la Unión
Europea, los mercados del trabajo son más bien selectivos. Mientras
que los especialistas y los universitarios de otros Estados Miembros y
de algunos países seleccionados tienen acceso ilimitado al mercado del
trabajo, a los migrantes de países no europeos se les ofrecen empleos mal
pagados, inseguros y/o parciales, sin tener en cuenta su nivel de educa-
ción. Irónicamente, este último grupo, al que con frecuencia se acusa
de ser una amenaza para el Estado de bienestar, desempeña un papel
importante en el mantenimiento de dicho Estado, al pagar impuestos
y contribuciones, por no hablar de su trabajo en el propio sector social
y de atención sanitaria.
Hipótesis 2 (sin fronteras internas,

pero con fronteras externas rígidas)
En la Hipótesis 2, Europa pasa de una política centrada en el Estado a
otra centrada en la comunidad. De resultas de ello se logran progresos
hacia la igualdad y el desarrollo regional. La mejora de la situación en
las regiones más pobres de Europa Central y Oriental impide que se
materialicen grandes flujos migratorios. Los países más ricos pasan
por alto los periodos de transición para evitar la escasez de mano de
obra, atraer importantes capitales humanos y mejorar sus economías.
La creación de mercados comunes, los intercambios culturales en auge
y la armonización gradual de los sistemas de seguridad social reducen
las barreras que se oponen a la movilidad humana entre los Estados
Miembros de la UE. Uno de los resultados de este proceso es la mayor
integración europea.
Sin embargo, la armonía interna de la UE se obtiene a expensas de

una actitud indiferente ante los desafíos de la migración global. La supre-
sión de las fronteras internas se traduce en un fortalecimiento de las fron-
teras externas de la UE y en un aumento de la vigilancia interna de aquellos
que parecen simbolizar la falta de respeto por las fronteras exteriores de
Europa, o sea los migrantes de países no pertenecientes a la UE.
En lo referente a las cuestiones de asilo y migración, los gobiernos
delegan su autoridad en la UE para coordinar sus enfoques. Las prác-
ticas de control eclécticas se abandonan con objeto de mejorar la
cooperación entre las fuerzas de la policía nacional y los sistemas de
vigilancia, haciendo así imposible que los recién llegados eludan las
leyes cambiando su país de residencia. El filósofo francés Gilles Deleuze
(1990) calificó esta situación como una transición de la sociedad disci-
plinaria de Foucault (control compartimentalizado) a una sociedad de
control (un control continuo y omnipresente). La política de migración
es sustituida por una política de control de los sistemas modernos de
información y los mecanismos de identificación biotécnica de determi-
nadas poblaciones. En este sentido, las actuales políticas migratorias
restrictivas quedan mejor definidas por la metáfora de “Europa Panop-
ticon” que por la popular noción de “Fortaleza Europa”, porque ponen
de relieve el desarrollo de sistemas avanzados de identificación y control
interno para proteger mejor el acceso a los presupuestos públicos y al
mercado del trabajo (Engbersen, 2001, pág. 223).
La inmigración en la Unión Europea procedente de países no
europeos se desalienta reduciendo las prestaciones sociales, complicando
la reagrupación familiar y haciendo que los inmigrantes no puedan
trabajar en servicios de salud pública ni en la enseñanza. Paradójica-
mente, estas medidas desalentadoras y los controles más estrictos en
frontera no impiden a la gente emigrar, pero promueven la inmigración
irregular (la rentabilidad del tráfico de seres humanos es mayor cuanto
más difícil es entrar en el país). El control se frustra a sí mismo en un
círculo vicioso: la presencia de migrantes indocumentados da fuerza a
las políticas populistas contrarias a la inmigración; los medios de comu-
nicación y los responsables de las políticas hacen discursos de estigma-
tización para afirmar el vínculo entre la delincuencia y la migración;
esto crea un resentimiento popular que a su vez induce a los políticos a
aplicar controles aún más estrictos de la inmigración, etc.
Para poner freno a la migración y facilitar la deportación de los
migrantes no deseados, se intensifica la cooperación con los principales
países de emigración. Con este mismo objetivo, Europa trata de mejorar

sus relaciones con sus vecinos directos del Sur y del Este. Estas medidas
son un intento de trasladar el problema de la migración de Europa a
las regiones más pobres del mundo, en vez de acabar con las causas de
la migración forzosa.
Hipótesis 3 (sin fronteras internas y

con fronteras externas permeables)
La Hipótesis 3 ofrece una imagen de una Europa multicultural con
intensos intercambios culturales entre sus Estados Miembros y con
terceros países. Las tensiones sociales entre las comunidades locales y los
inmigrantes disminuyen gracias a la movilización y el empoderamiento de
grupos políticos alternativos, movimientos de base y migrantes de países
no pertenecientes a la UE, que antes eran marginados. Esto, a su vez, da
lugar a la creación eficaces de grupos de presión en favor de los migrantes
y a la exigencia de políticas migratorias más abiertas en la UE, así como a
una reconsideración de los actuales sistemas de identificación y control.
Hay diversas justificaciones de las políticas de fronteras abiertas.
Los grupos mencionados invocan argumentos morales, como los dere-
chos humanos y la justicia global, mientras que las empresas europeas y
los grupos de intereses económicos bien organizados favorecen la aper-
tura de las fronteras en nombre de la ventaja competitiva y los intereses
a largo plazo de una Europa en trance de envejecimiento. No obstante,
esta justificación de la apertura de las fronteras es problemática por
cuanto depende de ciertas condiciones: si el desarrollo económico pierde
impulso, los argumentos en favor de la apertura de las fronteras para
favorecer la inmigración pueden crear fácilmente una actitud general
contraria a la inmigración, y una defensa excesiva del nivel de bienestar
y la construcción de nuevas fronteras. Así pues, los argumentos morales
parecen más sostenibles en este contexto.
La exhortación a desreglamentar los mercados del trabajo en
Europa, y la importancia atribuida a los valores liberales y los derechos
humanos universales, hacen que la UE se quede sin ideas para justificar
sus fronteras y, por último adopte una política de fronteras (bastante)
abiertas a escala global (véase Bader, 1995). La movilidad humana se
controla con ayuda de la capacidad de autorregulación del mercado
del trabajo. Si surgen problemas, ya no se achacan a la migración o a
las fronteras abiertas, sino al sistema socioeconómico y a sus institu-
ciones que no son capaces de responder adecuadamente al desafío de
la movilidad humana. Una Europa de fronteras abiertas se verá más o

menos forzada a organizar proyectos que pongan fin a las situaciones
que causan la migración forzosa, con la ayuda de la redistribución
internacional de los recursos. Estos recursos no sólo se distribuirán a
los principales países de emigración, sino que se concentrarán en las
zonas más pobres del mundo. En Europa existe una elevada movilidad
humana en todos los grupos sociales, y no sólo entre la élite universitaria
y profesional. Como consecuencia de ello, la UE adquiere un carácter
aún más multicultural: los nómadas posmodernos de múltiples identi-
dades ya no son la excepción, sino la regla. Europa ha pasado de ser una
“fábrica de exclusión” a constituir una entidad cosmopolita formada por
diversas identidades transnacionales. Esto significa en la práctica que
la UE aplica políticas multiculturales de integración, en las cuales por
multiculturalismo se entiende el derecho a ser diferente y a promover la
propia cultura, mientras que la integración se convierte en un proceso
interactivo en los dos sentidos, en el que las dos partes participan acti-
vamente y crean algo nuevo (Kumar, 2003; Modood, 1997).
El problema de la inmigración irregular se resuelve confiriendo
a todos los residentes en la UE un estatuto jurídico propio. Esto nos
permite obtener cifras exactas del número de personas que residen en
Europa. La ciudadanía posnacional de la UE es un paso radical hacia
una mayor inclusividad, por cuanto separa el territorio, la etnicidad,
la cultura y la nacionalidad de la ciudadanía. Para las comunidades
migrantes, la ciudadanía posnacional significa la emancipación de las
políticas asimiladoras de las naciones-Estado y la libertad de cultivar sus
identidades propias. La ciudadanía europea es una fase de transición,
una de las muchas etapas hacia la ciudadanía mundial, como contem-
plaba Habermas: “Aunque nos queda un largo camino por recorrer antes
de que lo consigamos plenamente, la condición cosmopolita ya no es
simplemente un espejismo” (1996, pág. 515). No obstante, una Europa
cosmopolita requeriría cambios a gran escala, como la reforma de los
regímenes fiscales y la privatización del bienestar social. Este último
será probablemente el mayor obstáculo a la condición cosmopolita, por
cuanto la Europa contemporánea se resiste a ello.
Conclusión
En el presente capítulo hemos tratado de determinar si la metáfora
“Europa sin fronteras” es simple retórica, una realidad, o una idea
utópica. El examen de las pautas de movilidad dentro de la Unión
Europea, junto con los obstáculos a la migración y varios enfoques de

política, indica que el concepto de una “Europa sin fronteras” ya no es
meramente retórico, por lo menos si el término “fronteras” se entiende
en su sentido más amplio, que va más allá de las fronteras nacionales e
incluye los obstáculos administrativos, culturales, lingüísticos y de otro
tipo. Podríamos decir que la Europa sin fronteras es una realidad para
algunos europeos, como las elites profesionales y universitarias, es una
simple retórica para la mayoría de los ciudadanos de la UE, y todavía es
un sueño para los migrantes de países no pertenecientes a la UE, cuya
libertad de desplazarse está limitada por reglamentos y leyes. Así pues,
las fronteras de Europa tienen un aspecto distinto para los diferentes
grupos e individuos, cuyas percepciones de las fronteras invisibles son
siempre subjetivas.
Actualmente, la Unión Europea está elaborando políticas para
superar los umbrales de movilidad, por lo que un día la “Europa sin
fronteras” podría ser una realidad. Sin embargo, aun en este caso la
metáfora se aplicaría solamente a las fronteras visibles e invisibles en el
interior de la Unión Europea, y no a sus fronteras externas. Si consi-
deramos la actual situación política a nivel europeo y de los Estados
Miembros, y los temores que causan en el público los “flujos” migrato-
rios incontrolados, veremos que la supresión de las fronteras externas
de Europa es una idea utópica.
En cuanto a las tres hipótesis antes descritas con respecto a la
posible evolución futura de la migración y las políticas migratorias en
la Unión Europea, la Hipótesis 1 (fronteras internas y externas rígidas)
representa un retroceso con respecto a la situación actual en Europa.
Las posibles condiciones que deban reunirse para hacer realidad esta
hipótesis son la percepción de una amenaza creciente como conse-
cuencia de la apertura de las fronteras (por ejemplo, el terrorismo) y/o el
fracaso del proceso de ampliación e integración de Europa. La Hipótesis
2 (sin fronteras internas, pero con rígidas fronteras externas) supone
una superación del statu quo si las fronteras internas se entienden en el
sentido lato del término. Las fronteras externas sólo desaparecerán en
casos muy concretos en que puedan obtenerse beneficios económicos o
de imagen (por ejemplo, falta de mano de obra capacitada o aceptación
de los refugiados políticos); de lo contrario, Europa seguirá siendo una
“fortaleza”. Diríase que en la actualidad la UE se está moviendo en esta
dirección. La Hipótesis 3 (sin fronteras internas ni fronteras externas
impermeables) es una idea utópica.
Un motivo de que la Hipótesis 3 no se materialice en un futuro

próximo es la extendida estigmatización de los migrantes (procedentes
de países no pertenecientes a la UE) en Europa. Los temores públicos
a que se produzcan flujos migratorios incontrolados se utilizan una vez
más para mantener las fronteras (en el sentido de fronteras externas y
acceso a las instituciones, sistemas y posiciones clave) de la Fortaleza
Europea, a fin de proteger el bienestar de los países ricos e industria-
lizados de la Unión. No parece probable que en Europa se calmen los
temores relacionados con la migración en un futuro próximo. Además,
para que se materializase la Hipótesis 3, los sistemas de seguridad
social tendrían que modificarse a fondo. Los sistemas actuales no son
capaces de proporcionar servicios sanitarios, prestaciones de desempleo
y/o apoyo a los ingresos para todos aquellos que decidan desplazarse a
Europa o residir en otro Estado Miembro. De ahí la reducción de los
niveles de las prestaciones y la individualización de la seguridad social
(principio del seguro) que parecen condiciones previas para la “migra-
ción sin fronteras”. Como el nivel comparablemente alto de bienestar
y seguridad social en Europa se considera una característica clave de
la UE, no es probable que los europeos estén dispuestos a renunciar a
ello a cambio de abrir las fronteras externas.
Sin embargo, la Hipótesis 3 no debe descartarse sin más reflexión.
El que sea una idea utópica no significa que la UE no pueda aplicar
algunos aspectos de ella en sus políticas futuras, como un mayor nivel de
responsabilidad global respecto de la igualdad, la justicia y el desarrollo
sostenible. Los debates acerca de una Europa sin fronteras externas
son importantes, por cuanto ponen en entredicho la necesidad y la
legitimidad de los controles de la inmigración. Europa quizás no esté
dispuesta a acoger el concepto de las fronteras abiertas y la circulación
ilimitada de las personas, pero no hay que olvidar que la utopía de hoy
puede ser la realidad de mañana.
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Capítulo 8
Crear un África occidental sin fronteras:
obstáculos y perspectivas para
la migración intrarregional
Aderanti Adepoju
En el presente capítulo se hace una relación de los esfuerzos desplegados

por los Estados de África Occidental para promover la libre circulación
dentro de la región y crear un África Occidental sin fronteras. Se pasa
revista a algunas de las iniciativas de política regional de los últimos
decenios en materia de migración y se demuestra que la hipótesis de
la migración sin fronteras (MSF) es una opción política en la región;
los gobiernos de los Estados Miembros de la Comunidad Económica
de Estados de África Occidental (CEDEAO) se han comprometido a
promover la libertad de la migración intrarregional, lo que ha permitido
lograr importantes progresos para facilitar la migración. No obstante, a
pesar de esos esfuerzos persisten obstáculos, pero también perspectivas,
para la creación de una África Occidental sin fronteras. Esto plantea la
cuestión de la viabilidad y la sostenibilidad de la hipótesis de la MSF
en la región.
El circuito de migración del África occidental

La migración es un modo de vida histórico en el África Occidental.
Durante generaciones, la población ha emigrado en respuesta a factores
demográficos, económicos y políticos, y también a presiones demográ-
ficas, desastres ambientales, mala situación económica, conflictos y
los efectos de los programas de ajuste macroeconómicos. La categoría
de los migrantes se ha compuesto de trabajadores temporales trans-
fronterizos, migrantes estacionales, trabajadores clandestinos, profe-
sionales y refugiados. Los migrantes transfronterizos (especialmente
los t rabajadores agrícolas, los trabajadores no calificados, los nómadas

y las mujeres que se dedican al trueque) prestan poca atención a las
fronteras nacionales arbitrarias, y en amplias zonas se producen movi-
mientos de población en busca de una mayor seguridad (Comisión
Económica para África, 1983). Hoy en día, los movimientos entre
países y en el interior de los mismos siguen constituyendo una carac-
terística esencial de las vidas de muchas personas. Muchos de estos
movimientos cubren grandes superficies, desde las zonas septentrio-
nales a las regiones costeras, son a corto plazo y en ellos predomina
el sexo masculino.
Movimientos transfronterizos que ahora se consideran migra-
ciones internacionales se produjeron históricamente para restablecer
el equilibrio ecológico. Los migrantes iban en busca de nuevas tierras
en las que pudieran asentarse con seguridad y cultivar con provecho,
así como de oportunidades para practicar el comercio (Comisión
Económica para África, 1983). En la práctica, los migrantes ven desde
siempre al África occidental como una unidad socioeconómica dentro
de la cual las personas y el comercio de bienes y servicios se desplazan
libremente. Por consiguiente, la distinción entre migración interna y
migración internacional se difumina y la migración entre países vecinos
con características sociales y etnoculturales similares se produce de
manera rutinaria. Estos factores facilitaron además la instalación de
los migrantes en los países de destino (Adepoju, 1998a).
El periodo colonial provocó migraciones a gran escala de la mano
de obra necesaria para cultivar las plantaciones y explotar las minas,
como también para la administración pública. Una serie de medidas
económicas –como la contratación obligatoria, la legislación relativa a
la mano de obra por contrata y el trabajo forzoso y los acuerdos para
obtener mano de obra barata– desataron una migración clandestina,
interna y transfronteriza, de personas no calificadas que hacían falta
para las obras de infraestructuras, especialmente las redes de transporte
en el norte y la agricultura de plantación en los países costeros (Amin,
1974). Más tarde, la contratación forzosa cedió el paso a la libre migra-
ción de individuos y familias en busca de mejores condiciones de vida
para trabajar en las plantaciones de cacao y las actividades de silvicul-
tura en Ghana y Côte d’Ivoire, así como en las plantaciones de maní
en Senegal y Gambia. La migración circular de la sabana a la costa, de
corta duración y de predominio masculino (lo que ahora se considera
migración internacional) abarcó amplios territorios, especialmente la
Crear un África occidental sin fronteras 221
que iba del norte a las zonas costeras y las regiones agrícolas prósperas
(Zachariah y Conde, 1981).
Pero los colonialistas no tuvieron muy en cuenta las realidades
socioculturales de esos países, y en consecuencia muchos grupos étnicos
quedaron divididos entre países adyacentes (como los yoruba en Nigeria
y Benin; los ewes en Togo y Ghana; los vais y los kroos en Liberia y
Sierra Leona; los hausa-fulani en Níger y Nigeria, etc.); estos grupos
étnicos consideraban que los desplazamientos a través de las fronteras
artificiales no eran más que una extensión de la migración interna,
basada en la antigua solidaridad étnica. La libre circulación a través
de las fronteras fue facilitada por la afinidad cultural, especialmente
cuando los inmigrantes hablaban el mismo idioma y compartían
las mismas costumbres que la población indígena del país receptor
(Adepoju, 1998a). Gran parte de los migrantes eran indocumentados,
y el movimiento se vio facilitado por las extensas fronteras no vigiladas
y sin puntos físicos de referencia. En las fronteras entre Ghana y Togo,
o entre Nigeria y Benin, por ejemplo, los trabajadores fronterizos iban
todos los días de sus hogares al lugar de trabajo (Adepoju, 1998a). Los
pastores nómadas se desplazaban también clandestinamente en busca
de tierras de pastoreo para sus rebaños, cruzando las fronteras inter-
nacionales en el Sahel.
Al comienzo de la independencia, la consolidación de las fron-
teras redujo muy poco las migraciones transfronterizas. Las reglamen-
taciones aduaneras podían eludirse y la longitud de las fronteras hacía
sumamente difícil el control de la migración clandestina, aunque los
gobiernos nacionales promulgaron reglamentos y normas para controlar
la inmigración en sus países de reciente independencia, principalmente
con la intención de proteger los escasos empleos disponibles para sus
propios ciudadanos, cumpliendo sus promesas electorales. Las princi-
pales reglamentaciones de este tipo son la Ley de Inmigración (1963),
la Ley de Inmigración (enmienda) (1973) y los Manuales y Regla-
mentos de la Inmigración (1972) en Nigeria, y el sistema de cupos de
inmigración y concesión de permisos de trabajo en Sierra Leona. Estos
últimos tenían por objeto desalentar la entrada en el país de personas
no calificadas en busca de trabajo. Esta circunstancia introdujo una
distinción entre la migración interna e internacional, que en ambos
casos había implicado la libre circulación en un vasto espacio de la
subregión, y entre la inmigración regular y la inmigración irregular,
basada en el requisito de que los inmigrantes debían estar en posesión
de documentos válidos de viaje y entrada (Adepoju, 1995). En realidad,

la mayoría de los países de África occidental son aglomeraciones de
pueblos más que Estados, y muchos ciudadanos no tienen acceso a un
pasaporte nacional. De ahí que los llamados migrantes irregulares no
sólo estuvieran indocumentados en sus países de destino, sino que con
frecuencia habían salido de sus propios países de manera irregular,
sin los documentos adecuados de salida (pasaporte, visado, certificado
médico), y sin utilizar los puntos oficiales designados de salida.
El movimiento nacionalista que siguió a la independencia tuvo
otras varias manifestaciones, como los cambios en las leyes de inmi-
gración que prescribían procedimientos específicos para la entrada y el
empleo de trabajadores no indígenas, y más tarde la xenofobia contra
los inmigrantes. En el caso de los migrantes indocumentados que ya
residían en un país, las políticas consistieron a menudo en la exclusión y
la deportación. Este proceso fue endémico: Senegal expulsó a guineanos
en 1967; Côte d’Ivoire expulsó a unos 16.000 benineses en 1964; Sierra
Leona, y más tarde Guinea y Côte d’Ivoire, expulsaron a pescadores de
Ghana en 1968. Anteriormente, Côte d’Ivoire había expulsado a más
de 1.000 nacionales de Benin y Togo en 1958; Chad expulsó a miles
de nacionales de Benin so pretexto de que eran “migrantes ilegales”
y no “respetaban la ley”. A comienzos de 1979, agricultores togoleses
fueron expulsados de Ghana y de Côte d’Ivoire. Ghana expulsó a todos
los “extranjeros ilegales sin permiso válido de residencia”, a partir del 2
de diciembre de 1969, mediante una operación que afectó a un número
estimado en medio millón de personas, en su mayor parte de Nigeria, la
antigua República del Alto Volta (hoy Burkina Faso) y Níger (Adepoju,
1991, 1998b).
Actualmente, muchos países del África occidental son a la vez
países de inmigración, emigración y tránsito. Los principales países
de inmigración de la subregión son la Côte d’Ivoire, Ghana, Senegal
y Nigeria. Los principales países exportadores de mano de obra son
Burkina Faso, Guinea, Malí y Togo. En general, dentro del circuito
del África Occidental un número considerable de movimientos trans-
fronterizos han sido, esencialmente, intrarregionales. Las economías
interdependientes de estos países han facilitado –y la pobreza ha promo-
vido– una amplia variedad de configuraciones migratorias, incluida la
migración autónoma de mujeres. La migración del campo a la ciudad
se intensificó a medida que los trabajadores agrícolas, privados de los
medios necesarios para mejorar su nivel de vida, abandonaban el trabajo
y la vivienda en las zonas rurales en busca de un trabajo asalariado en

las ciudades. En años recientes, países que tradicionalmente impor-
taban mano de obra han sufrido crisis políticas y económicas que han
inducido a emigrar a sus nacionales (Adepoju, 2005b). Las medidas
de ajuste macroeconómico y el considerable aumento del número de
personas que se incorporan todos los años al mercado del trabajo han
agravado la crisis del empleo, creando una presión sostenida en favor
de la emigración. La mayoría de los países estaban gobernados por
dictadores militares que administraban mal la economía nacional y
provocaban el exilio en masa de intelectuales, sindicalistas o dirigentes
estudiantiles. Los conflictos y la degradación del medio ambiente han
acentuado la presión en favor de la emigración de regiones más pobres
a regiones relativamente más prósperas, dentro y fuera de la subregión.
En el Sahel en particular, la desertificación y las hambrunas cíclicas
provocaron grandes movimientos de personas ambientalmente despla-
zadas que cruzaban las fronteras nacionales de la subregión.
Recrear la libre circulación de las personas

en África occidental
A comienzos de los años 70, los dirigentes del África occidental reco-
nocieron que la integración regional podía ser un paso importante
hacia la integración colectiva de la subregión en la economía global.
El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica de Estados de
África Occidental (CEDEAO) fue firmado en Lagos el 28 de mayo
de 1975 por los siguientes países: Benin, Burkina Faso, Cabo Verde,
Côte d’Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia,
Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo. El Artículo 27
del Tratado afirma el objetivo a largo plazo de crear una ciudadanía de
la Comunidad que puedan adquirir automáticamente los nacionales
de todos los Estados Miembros. Un objetivo clave del Preámbulo del
Tratado es el de suprimir los obstáculos a la libre circulación de mercan-
cías, capitales y personas en la subregión (CEDEAO, 1999).
La fase primera del Protocolo sobre la Libre Circulación de las
Personas y el Derecho de Residencia y Establecimiento, de mayo de
1979, que garantizaba la libre entrada sin visado de ciudadanos de la
Comunidad y su permanencia durante 90 días, fue ratificada por los
Estados Miembros en 1980 y entró en vigor de inmediato. Este fue
el primer paso hacia el regreso a los tiempos de la libre circulación
de los ciudadanos de la CEDEAO dentro de los Estados Miembros
(Adepoju, 2003). Sin embargo, cuando se ratificó el Protocolo sobre

la Libre Circulación de Personas, los países más pequeños expresaron
el temor a quedar sujetos al dominio económico de Nigeria, que es el
gigante demográfico y económico de la Comunidad. Por su parte, a los
nigerianos les preocupaba la posible afluencia de ciudadanos de países
de la CEDEAO a su país y pidieron que los efectos del Protocolo fueran
cuidadosamente observados, vigilados y contenidos dentro de los límites
del interés nacional (Onwuka, 1982).
Los derechos de entrada, residencia y establecimiento fueron afir-
mándose gradualmente durante los 15 años siguientes a la entrada en
vigor del Protocolo. Durante los cinco primeros años se suprimieron
las prescripciones relativas a los visados y los permisos de entrada. Los
ciudadanos de la Comunidad que estuvieran en posesión de documentos
válidos de viaje y un certificado internacional de salud podían entrar sin
visado en los Estados Miembros y permanecer 90 días. No obstante,
los Estados Miembros podían negar la admisión a su territorio de los
inmigrantes que se considerasen inadmisibles con arreglo a su legisla-
ción nacional (Adepoju, 2002). En caso de expulsión, normalmente a
expensas de los inmigrantes, los Estados se comprometían a garantizar
la seguridad del ciudadano afectado, su familia y sus propiedades. La
segunda fase del Protocolo (el derecho de residencia) entró en vigor
con retraso en julio de 1986, cuando todos los Estados Miembros lo
habían ratificado, pero el derecho de establecimiento no se ha puesto
en práctica hasta hoy. En 1992, el Tratado revisado de la CEDEAO
afirmó el derecho de los ciudadanos de la Comunidad a entrar, residir e
instalarse en otros países, e instó a los Estados Miembros a que recono-
cieran estos derechos en sus respectivos territorios. Asimismo, se pidió
a los Estados Miembros que adoptasen todas las medidas necesarias
a nivel nacional para garantizar que estas disposiciones se observaran
como es debido (CEDEAO, 2000a).
Afrontar el desafío: obstáculos y realizaciones

Los Estados Miembros de la CEDEAO han formado múltiples uniones
con diferentes metas y objetivos, distintos niveles y pautas de desa
rrollo y distintos sistemas políticos e ideologías (Asante, 1990). Países
de poblaciones reducidas coinciden con países de abundantes pobla-
ciones y grandes superficies; algunos carecen de recursos, mientras que
otros poseen recursos tanto humanos como naturales. Con frecuencia
los países más pequeños y económicamente menos prósperos adoptan
una actitud de sospecha hacia los gigantes demográficos y económicos

–Nigeria y Côte d’Ivoire– de la Comunidad.
El apoyo político incierto, la inestabilidad política, las disputas
fronterizas entre los Estados (o incluso las guerras), y lo que Lelart
(1999) llamó “la interferencia externa velada” (especialmente en la zona
del franco) han retrasado la ratificación y la aplicación de los protocolos
de libre circulación de la CEDEAO. La sostenida atonía económica ha
incapacitado a los Estados para aplicar políticas macroeconómicas cohe-
rentes y ha hecho que la financiación de las uniones económicas fuera
insuficiente. La no convertibilidad de las monedas (en esta subregión
existen unas ocho monedas, sin contar el franco CFA que vincula entre
sí a las ex colonias francesas) obstaculiza las instalaciones financieras y
la armonización de las políticas y los procedimientos macroeconómicos.
Los constantes controles de carretera a uno y otro lado de la frontera,
las prolongadas y costosas formalidades en los puestos fronterizos y
la corrupción de los funcionarios han obstaculizado aún más la libre
circulación de las personas y el comercio.
Asimismo, parece ser que cuanto más pequeña y homogénea sea
una comunidad, más fácil será que funcione de un modo coherente,
como ocurre con la Unión Económica y Monetaria del África Occi-
dental (UEMOA), por ejemplo, cuyos Estados Miembros comparten
una misma moneda, una historia colonial y el idioma francés, y por
consiguiente pueden aplicar con más facilidad y rapidez los programas
conjuntos que la CEDEAO, que es más extensa y agrupa países fran-
cófonos, anglófonos y lusófonos, que antes fueron colonias (Adepoju,
2005a). El hecho de que en el espacio francófono haya un idioma común
tiende a facilitar las redes y comunicaciones transfronterizas, máxime
teniendo en cuenta que una gran parte del comercio transfronterizo
consiste en transacciones informales y clandestinas.
La entrada en vigor del Protocolo sobre la Libre Circulación de
Personas coincidió con un periodo de recesión económica en la mayor
parte de África Occidental, y en particular en los países vecinos de
Nigeria, cuya economía se mantenía gracias a las enormes ganancias del
sector petrolero. Las oportunidades de empleo en este sector atrajeron
a migrantes de todos los niveles de calificación, pero en particular a
trabajadores no calificados, que acudieron en masa de Ghana, Togo,
Chad, Malí y Camerún para trabajar en los sectores del petróleo, la
construcción y los servicios (Adepoju, 1988). Pero el auge petrolero
fue de breve duración y cedió el paso a un rápido deterioro de las
condiciones de vida y de trabajo, incluida la devaluación de la moneda

nacional, la congelación de los salarios y un elevado índice de inflación.
A comienzos de 1983 y a mediados de 1985, el Gobierno nigeriano
anuló los Artículos 4 y 27 del Protocolo, para poder expulsar a más de
un millón de migrantes indocumentados, en su mayor parte ghaneanos.
La ratificación de la segunda fase del Protocolo sobre el derecho de
residencia de la CEDEAO, que entró en vigor en julio de 1986, coin-
cidió con la introducción del programa de ajuste estructural de Nigeria.
Al empeorar la crisis económica se produjo una nueva expulsión de
migrantes irregulares, en junio de 1985, por un total aproximado de
200.000 personas; esta expulsión provocó una crisis de confianza en
la Comunidad (Adepoju, 2000). Los extranjeros se convirtieron en los
chivos expiatorios de gobiernos que tenían que hacer frente a problemas
políticos y económicos agudos; los migrantes eran los blancos de la
hostilidad de la población nativa y se les acusaba de todos los problemas
económicos, sociales y políticos que surgían en el país.
La mayoría de los países de la subregión han promulgado, o
mantenido en vigor, una serie de leyes que en la práctica limitan la parti-
cipación de los “extranjeros” (incluidos los nacionales de la CEDEAO)
en ciertas actividades económicas; además, se produjo la expulsión de
los migrantes, que negaba la razón de ser misma de la Comunidad.
Mientras las economías de los países receptores pudieron integrar a
los migrantes clandestinos, hubo pocas señales de tirantez. Cuando las
condiciones económicas empeoraron y se extendió el desempleo entre
los nacionales, los inmigrantes se convirtieron rápidamente en blancos
de represalias y fueron expulsados (Ojo, 1999). Como decíamos más
arriba, los inmigrantes irregulares han sido expulsados de casi todos
los países del África Occidental antes e incluso después de la formación
de la CEDEAO.
Algunos dirigentes políticos recurren a criterios de etnicidad y
religión para reclasificar como no nacionales a residentes de larga data
(como ocurre en la Côte d’Ivoire); también ven con recelo la presencia
de grandes números de inmigrantes en el país cuando hay elecciones
muy disputadas, temiendo que puedan inclinar el voto a favor de la
oposición mediante alianzas étnicas o religiosas (Adepoju, 1998b). La
situación en Côte d’Ivoire es el ejemplo más obvio de este proceso. Este
país es uno de los principales Estados receptores de inmigrantes de la
subregión porque posee vastos recursos naturales y una mano de obra
interna reducida; durante muchos años los extranjeros han constituido
alrededor de una cuarta parte de su fuerza laboral asalariada. El primer

presidente del país tras la independencia, Félix Houphouët-Boigny,
ignorando las fronteras arbitrarias trazadas por las potencias colo-
niales, alentó la inmigración de sus vecinos más pobres. Inmigrantes
de Burkina Faso, Nigeria, Liberia, Senegal y Ghana inundaron clan-
destinamente las plantaciones y aceptaron empleos de poca calidad que
la población local despreciaba. Estos inmigrantes trajeron a sus fami-
lias y se les permitió que se casaran con personas de otras culturas, se
instalaran y votaran. Pero en los últimos años, el cambio en la política
migratoria liberal del país y los sentimientos cada vez más contrarios
a los inmigrantes han tomado un cariz violento. La introducción del
concepto de ivoirité, y la anulación de algunos de los derechos de que
gozaban hasta entonces los inmigrantes, han atizado el descontento
y la desconfianza de éstos (Adepoju, 2002). El caos y la guerra entre
facciones del Norte, predominantemente musulmán, y el Sur, cristiano,
amenaza la supervivencia misma de un país que había sido estable.
Miles de nacionales de Malí, Burkina Faso, Guinea y Nigeria regre-
saron a sus países de origen en el momento de mayor impopularidad de
los extranjeros. Los refugiados liberianos expulsados buscaron refugio
en Malí y Guinea.
La política consistente en registrar a los extranjeros y asignarles
tarjetas de identidad especiales se interpreta ampliamente como un
intento de identificar y deportar a los inmigrantes irregulares (Adepoju,
2003). La creación de una tarjeta nacional de identidad, que después
de muchos retrasos se inició en Nigeria a mediados de febrero de 2003,
tenía por objeto, en parte, “controlar de un modo efectivo” a los inmi-
grantes indocumentados y sus nefastas actividades. Más o menos al
mismo tiempo Liberia introdujo un visado obligatorio de salida para
todos los residentes en el país, medida que fue criticada por considerarla
una violación del derecho fundamental de los ciudadanos a entrar y
salir libremente del país. En marzo de 1999, Ghana pidió a todos los
extranjeros que residían en el país que se inscribiesen en el registro y
obtuvieran tarjetas de identidad (Adepoju, 1999). Los inmigrantes ven
con desconfianza esta medida, recordando los antecedentes de la Orden
sobre los Extranjeros de 1969, que culminó en la expulsión de todos los
no nacionales de Ghana.
El fenómeno de los refugiados, que durante mucho tiempo estuvo
localizado en el Cuerno de África y en la región de los Grandes Lagos,
se desplazó rápidamente a la subregión cuando la contagiosa guerra civil
de Liberia se extendió a Sierra Leona primero y poco después a Guinea-

Bissau, y más tarde a Côte d’Ivoire, desplazando a miles de personas
en el interior de los países y a través de las fronteras nacionales; estas
personas se convirtieron en desplazados y refugiados. Casi el 70% de la
población de Liberia fue desplazada, y miles de personas que huyeron
de la guerra buscando refugio en Sierra Leona se vieron desplazadas de
nuevo cuando estalló el conflicto en este país, en marzo de 1991. Los
refugiados se dispersaron a Guinea y Côte d’Ivoire, pero tuvieron que
huir de nuevo de este último país por razones de seguridad, trasladán-
dose a Malí, Ghana y Burkina Faso. Unas 750.000 personas fueron
desplazadas en Côte d’Ivoire, y otros 500.000 residentes “extranjeros”,
en su mayor parte de Burkina Faso, se quedaron sin hogar y huyeron
desesperadamente a sus países de origen (Adepoju, 2005a). Además,
en cuanto se resolvía una crisis de refugiados aparecía de inmediato
otra crisis nueva o reavivada; las disputas fronterizas esporádicas entre
Senegal y Mauritania, Ghana y Togo o Liberia y Guinea han provocado
flujos de refugiados y la expulsión de esos territorios de los ciudadanos
de la Comunidad.
Hay indicaciones de que la mayoría de los Estados Miembros han
expulsado a ciudadanos de la Comunidad, a pesar del Protocolo sobre
la Libre Circulación de las Personas. Los sentimientos de hostilidad
hacia los no nacionales han aumentado en los últimos años de resultas
de la crisis económica, que ha intensificado el desempleo de los jóvenes
y la inestabilidad política. Este es el principal motivo de que no se haya
aplicado el Protocolo sobre el establecimiento y la residencia, a pesar de
los estrechos vínculos existentes entre los derechos de libre circulación,
la integración comercial, los regímenes arancelarios y la promoción de
la movilidad de la mano de obra en la subregión.
No obstante, merece la pena observar que, a pesar de los nume-
rosos obstáculos antes enumerados, se han registrado progresos en
mucho frentes. La libre circulación de personas sin visado dentro de la
subregión es un importante logro de la CEDEAO, junto al cual pueden
mencionarse los progresos registrados en materia de política monetaria,
comunicación, comercio y otras cuestiones afines, entre las que figura
la introducción de los cheques de viajeros de la CEDEAO –la unidad
de cuenta del África Occidental– para armonizar la política monetaria
de la subregión; la propuesta de adoptar una moneda común en 2004
(prevista ahora en 2009 para 5 países y en 2012 para la totalidad de la
región) para facilitar las transacciones comerciales transfronterizas, y
la introducción de los certificados de viaje “Brown Card”, que deben

utilizarse como pasaportes de la CEDEAO (CEDEAO, 2000c).
En abril de 2000 quedó abolido el permiso obligatorio de resi-
dencia, y los funcionarios en los puntos de entrada podían conceder
un permiso de estancia de 90 días como máximo a los ciudadanos de
la CEDEAO. Los puestos fronterizos y los controles en las carreteras
internacionales, que habían constituido una amenaza a la libre circu-
lación de personas y mercancías, fueron suprimidos y el Gobierno de
Nigeria desmanteló todos los puestos de control entre Nigeria y Benin.
Níger, Nigeria, Benin, Togo, Ghana, Burkina Faso y Malí estable-
cieron patrullas fronterizas para vigilar las fronteras nacionales, además
de estrechar la colaboración y el intercambio de información entre la
policía y los agentes de la seguridad interna (CEDEAO, 2003). La
supresión de las rígidas formalidades y la modernización de los trámites
fronterizos mediante máquinas de escaneo de los pasaportes tenían por
objeto facilitar el libre desplazamiento de las personas a través de las
fronteras, con la meta última de crear un África Occidental sin fronteras
(Adepoju, 2002).
La creación de una subregión sin fronteras fue un importante tema
del programa de la reunión de jefes de Estado y de gobierno celebrada
en Abuja, Nigeria, a comienzos de 2000. En esta cumbre se adoptó
el pasaporte de la CEDEAO, como símbolo de unidad que tenía que
sustituir gradualmente a los pasaportes nacionales a lo largo de un
periodo de transición de diez años. La aerolínea privada subregional
(ECOAIR) empezó a funcionar en Abuja coincidiendo con el 25º
aniversario de la organización, con objeto de facilitar los viajes intra
rregionales (CEDEAO, 2000b).
Un ejemplo de los vínculos que crean los transportes y las tele-
comunicaciones entre los Estados Miembros son las carreteras trans-
costera, transaheliana y transcostera/saheliana. Las infraestructuras
regionales se han rehabilitado y ampliado para promover la integración
económica y se prevé crear dos enlaces ferroviarios: una ruta costera de
Lagos a Cotonú, Lomé y Accra, y una ruta saheliana que enlazará Lagos
con Niamey y Uagadugú. Los puestos fronterizos y todos los puestos de
control en los aeropuertos internacionales serán vigilados únicamente
por los funcionarios de aduanas y de inmigración. En 2000 se creó una
zona de circulación de mercancías exentas de derechos de aduana para
facilitar la libre circulación de las mercancías y las personas a través
de las fronteras de los Estados Miembros de la CEDEAO. Antes, en
diciembre de 1999, se había firmado el Protocolo de Lomé sobre el

mecanismo para la prevención, gestión y control de los conflictos, y el
mantenimiento de la paz y la seguridad.
Los conflictos en la subregión son endémicos, contagiosos, muy
violentos y a menudo absurdos, como demuestran las experiencias de
Liberia, Sierra Leona y Côte d’Ivoire. En este contexto, el Protocolo de
Lomé (1999) y otros intentos de la CEDEAO para prevenir y resolver
los conflictos deben reforzarse. Este mecanismo lleva mucha ventaja
a otras organizaciones regionales de África; lo que hace falta ahora es
atribuir una prioridad absoluta a la pronta alerta y prevención, dotando
a este sistema de los recursos financieros y humanos necesarios para
llevar adelante el proceso de erradicación de las causas subyacentes de
los conflictos, y crear un entorno que promueva las condiciones pací-
ficas y estables que se requieren para conseguir el desarrollo sostenible.
En este mismo orden de ideas pueden citarse las limitadas realiza-
ciones del Grupo de Verificación del Alto el Fuego de la CEDEAO
(ECOMOG) en lo relativo al mantenimiento de la paz y la vigilancia
del cumplimiento de los compromisos, y la frustración de los planes de
desestabilización regional del líder liberiano.
El futuro inmediato
La migración es un instrumento esencial de integración que debe utili-
zarse de un modo efectivo para hacer desaparecer las barreras colo-
niales e idiomáticas y rectificar los errores históricos cometidos en la
subregión, que sirvieron para que su población quedase dividida en
francófonos, anglófonos y lusófonos. A este herencia colonial se debe
que los sentimientos nacionales de los ciudadanos del África Occi-
dental reflejen estas divisiones por encima de la Comunidad (Adepoju,
2005a). Deberían fomentarse estudios y programas de intercambio en
los países del África Occidental para rectificar esta herencia colonial.
Un punto de partida viable para la promoción de actitudes favorables a
la migración es el sistema formal de educación, que utiliza la estrategia
de “atrapar a los jóvenes” para poner en conocimiento de los escolares
los beneficios que reporta la migración y los deberes y obligaciones de
los migrantes. Los jóvenes deben participar en las actividades multi-
culturales, tanto más cuanto que son nuestros futuros dirigentes y los
que van a tomar el mando de la Comunidad en el futuro. De ahí que
los Estados Miembros deban abolir los derechos discriminatorios que
abonan los no nacionales en las instituciones de enseñanza superior.
Los esfuerzos para acreditar la hipótesis de un África Occi-

dental sin fronteras deben tener en cuenta el derecho de residencia
y de establecimiento de los migrantes y las obligaciones de los países
receptores. En este contexto, los Estados Miembros deberían modi-
ficar las leyes nacionales y los códigos del empleo y la inversión que
son incompatibles con los tratados y protocolos de la CEDEAO y en
la práctica impiden a los “extranjeros”, incluidos los nacionales de los
Estados de la Comunidad, participar en ciertos tipos de actividades
económicas. La experiencia demuestra que, para ser eficaz, la libre
circulación de las personas no puede separarse del acceso al empleo
en el lugar de destino (y, aún mejor, posiblemente la instalación), y
la facilidad de remitir los ingresos obtenidos por los cauces bancarios
formales. La convertibilidad de la moneda y los mecanismos de una
moneda común son indispensables y pueden facilitar en gran medida
las transacciones, especialmente para los mercaderes analfabetos –en su
mayor parte mujeres– que predominan en el sistema comercial Nigeria-
Benin-Togo-Côte d’Ivoire-Senegal-Gambia.
La secretaría de la CEDEAO debería emprender, o encargar, un
estudio que haga un inventario de las leyes nacionales y los tratados
relacionados con la migración, examine y actualice las leyes y los
códigos de empleo y de inversión que no coinciden con el Protocolo
sobre la libre circulación, establecimiento e instalación de las personas
de la CEDEAO, y capaciten e informen a los funcionarios sobre las
leyes nacionales y los tratados revisados, así como los Protocolos de la
CEDEAO, a fin de que, a su nivel, no frustren sino que promuevan
los objetivos, modalidades y procedimientos para la libre circulación
de los ciudadanos de la Comunidad.
El fomento de la capacidad de los funcionarios de inmigración
es fundamental. La capacidad institucional necesaria para regular los
flujos migratorios y formular y aplicar políticas de un modo efectivo
debe reforzarse mediante la formación y el reciclaje de los principales
funcionarios de aduanas, inmigración y seguridad, y de la policía. La
actividad de estos funcionarios, que actualmente se ocupan del control
y la seguridad de las fronteras, tiene que transformarse en una gestión
de la migración que contribuya a facilitar, y no a restringir, la migración
regular y en el contexto del programa MSF de la subregión. La forma-
ción de los funcionarios para que puedan dedicarse a administrar la libre
circulación de personas y mercancías y conozcan mejor los derechos y
las obligaciones de los migrantes debería institucionalizarse de modo

que sustituya a los arreglos ad hoc actuales.
Hasta ahora el problema de la migración no ha ocupado un puesto
importante en el programa político y de desarrollo de la subregión. No
existe un foro oficial de diálogo y consultas entre los diversos intere-
sados donde se puedan plantear enfoques comunes de los problemas
de la migración, compartir ideas y promover el entendimiento y la
cooperación con miras a regular la migración en la subregión. Debería
abrirse un diálogo sobre la regulación de la migración en el África
occidental en el que puedan participar todos los interesados, y en parti-
cular los medios de comunicación y el público, a modo de un proceso
continuo para combatir las ideas falsas, la ignorancia y la xenofobia
que actualmente acotan la cuestión de la migración. El discurso sobre
la migración, especialmente en los países receptores, está plagado de
ansiedades, conceptos erróneos, mitos y prejuicios, y además alimenta
la xenofobia. Por consiguiente, es imperativo que cada Estado Miembro
establezca un Consejo Asesor sobre la migración. Este Consejo debería
estar abierto a todos los interesados (la sociedad civil, los investigadores,
los funcionarios de los ministerios y organismos competentes, los diri-
gentes políticos, religiosos y tradicionales, etc.). La función principal
del Consejo sería servir de foro para el debate sobre las preocupaciones
y las opciones de cada país respecto de la migración y su regulación, y
vigilar el estado de aplicación de las leyes nacionales y las decisiones
de la CEDEAO relativas a la migración.
Deben organizarse campañas de información del público, promo-
ción y educación pública, de ser posible simultáneamente en todos los
países de la subregión, para poner fin a la insana hostilidad contra los
migrantes y los refugiados entre poblaciones tradicionalmente hospi-
talarias que en el pasado estaban dispuestas a compartir sus escasos
recursos con los extranjeros. Para ello habrá que hacer hincapié en una
información precisa sobre la contribución positiva de los inmigrantes
al desarrollo nacional, las causas y consecuencias de la migración en
los lugares de origen y de destino y la fluidez de una dinámica migra-
toria gracias a la cual países de inmigración se conviertan en países
de emigración y de tránsito, destacando los aspectos positivos de los
migrantes como agentes de desarrollo en los países de origen y de
destino.
Hay que establecer y mantener una red integrada de transporte
que facilite el desplazamiento regular de las personas y la distribución
de las mercancías y los servicios. Deben subsanarse los déficit infraes-

tructurales de muchos Estados y hay que mejorar y mantener la red de
carreteras. La CEDEAO tiene que armonizar y aplicar íntegramente
políticas interrelacionadas en materia de comercio, inversión, transporte
y circulación de personas.
Hay que organizar un plan de acción para sensibilizar al sector
privado, y a la población en general, respecto del concepto de zona
monetaria única, que actualmente están ensayando Nigeria y Ghana,
y el plan de liberalización del comercio, que conducirá a la creación de
una unión aduanera y un mercado regional único y a la adopción de
una moneda única en la CEDEAO económica.
Todos estos son factores de facilitación que, si se aplican plena-
mente, podrían mejorar en gran medida el comercio intracomunitario,
y especialmente la circulación de personas, mercancías y servicios.
Conclusión
La especificidad de la hipótesis de MSF en el África Occidental es que
la libre circulación ya existió con anterioridad y, hasta cierto punto,
todavía existe de un modo informal. A este respecto, las iniciativas de
la CEDEAO para promover una región sin fronteras son muy sensatas y
deben verse como una reconstitución de la libre circulación, y no como
la preparación de una nueva organización regional. Estos esfuerzos
se han visto en parte coronados por el éxito, porque han facilitado
considerablemente la circulación de las personas. Sin embargo, a pesar
de estas iniciativas y de las promesas repetidas de los Estados de la
CEDEAO de promover la libre circulación, subsisten aún obstáculos
importantes. Esto hace que nos preguntemos: ¿es posible un África
Occidental desprovista completamente de fronteras? ¿Sería sostenible?
Es fundamental dar respuesta a estos interrogantes.
Se ha completado la primera fase de la libre circulación. Las fases
segunda y tercera, consistentes en el establecimiento y la residencia,
respectivamente, todavía no se han puesto en práctica. La aplicación
fragmentaria de los protocolos pone de manifiesto la necesidad de que
los gobiernos de los Estados Miembros armonicen las leyes nacionales
que contradicen los tratados regionales y subregionales y aborden la
cuestión del derecho de residencia y de establecimiento de los migrantes
y las obligaciones de los países receptores, modificando las leyes nacio-
nales y los códigos de inversión que impiden a los “extranjeros”, incluidos
los nacionales de los Estados de la Comunidad, participar en algunas
actividades económicas. Además, hay que ver sobre qué temas se ha

llegado a un acuerdo y se pueden aplicar gradualmente, como la libre
circulación de personas, las tarjetas de viaje y cheques de viajeros, un
régimen arancelario y la armonización de las formalidades de aduana
para mejorar la movilidad laboral intrarregional y el comercio transfron-
terizo. A continuación deberán aplicarse otros acuerdos de velocidad
variable, o sea que se acordará una serie de objetivos comunes pero
los países interesados avanzarán a distinto ritmo hacia su aplicación,
algunos más rápidamente que otros. Sólo cuando los ciudadanos de
la Comunidad puedan desplazarse libremente dentro de los Estados
Miembros, y trabajar y residir en ellos, adquirirá plena operatividad el
concepto de una África Occidental sin fronteras.
El Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas, Instalación
y Establecimiento de la CEDEAO ha fijado la tendencia entre las
comunidades económicas regionales de África. Una migración orde-
nada y bien regulada puede ser un verdadero instrumento de integra-
ción económica, social y política en la subregión. Este movimiento
ordenado sólo puede florecer en condiciones de paz y estabilidad; de
ahí la necesidad de un desarrollo sostenible, la creación de empleos, la
prevención de conflictos, y el establecimiento de mecanismos de regula-
ción y resolución para promover la estabilidad. Es igualmente necesaria
la cooperación y coordinación más estrechas entre los países a fin de
armonizar sus políticas de empleo e inversión. Sobre todo, las leyes
nacionales sobre la migración de la mano de obra deben armonizarse
con el Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas, Instalación y
Establecimiento de la CEDEAO. Las consultas regulares y el diálogo
entre los Estados Miembros de la CEDEAO, entre ellos y otras comu-
nidades económicas regionales de África, y a nivel nacional entre los
diversos interesados, contribuirían a atenuar las fricciones y a priorizar
las cuestiones relativas a la migración en los programas políticos.
Los nacionales de estos países, y en particular los migrantes
potenciales, deben recibir información suficiente respecto de todas las
disposiciones del Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas y
sobre las normas y reglamentaciones que regulan la entrada, residencia
y empleo en los Estados Miembros, y especialmente la necesidad de
disponer de documentos de viaje válidos. Hay que mejorar el acceso de
la población a los pasaportes nacionales –y, más adelante, a los pasa-
portes de la CEDEAO– descentralizando la expedición de los pasa-
portes a los niveles local y de distrito. Otra cuestión importante es la
xenofobia, que en Côte d’Ivoire alcanza cotas máximas y es azuzada

por los medios de comunicación y los políticos. Es necesaria una acción
concertada de promoción y educación del público para poner fin a la
insana hostilidad hacia los migrantes y los refugiados.
Debería establecerse un diálogo continuo sobre políticas en el
que participen todos los interesados –los gobernantes, los políticos,
la sociedad civil, los medios de comunicación, las asociaciones de
migrantes, etc.– respecto de la regulación de la migración. Lo que
es más importante, debería establecerse un marco para la vigilancia
del plan de integración y la aplicación de las decisiones a los niveles
nacional y subregional. Esto es especialmente importante, porque es
necesario que los Estados Miembros deleguen autoridad en los orga-
nismos regionales. La perspectiva de un África Occidental sin fronteras
es un desafío, pero es fundamental para la promoción de la tolerancia
y la cohesión social de la región.
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Capítulo 9
Historia, realidad y negociación
de la libertad de circulación
en el África meridional
Sally Peberdy y Jonathan Crush
En todo el mundo, más de 190 millones de personas no viven en el país

en que nacieron; más de la mitad de estos migrantes transfronterizos
viven en países en desarrollo (Naciones Unidas, 2006). El número esti-
mado de migrantes en el continente africano asciende ya a 16,3 millones
de personas, y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) calcula
que en el año 2025 el 10% de los africanos vivirán fuera de su país de
origen (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD],
2002). Alrededor del 20% de los migrantes trabajadores del mundo
viven y trabajan en África. La historia africana de la migración y el
comercio intracontinental e intercontinental se remonta a muchos siglos.
Como en el resto del mundo, los países del continente están tratando
de encontrar el mejor modo de regular el desplazamiento de personas
a través de las fronteras nacionales. Esto es especialmente importante
si se considera el significado de la migración de mano de obra para
muchas economías africanas, que pugnan por mejorar su posición en
relación con el resto del mundo.
África Meridional ofrece quizá el mejor ejemplo del proceso
migratorio africano. Es una región con antecedentes de migración que
se remontan a mucho antes de la llegada de los europeos al conti-
nente. Esta historia se ha prolongado hasta el presente, cuando un
gran número de personas siguen cruzando las fronteras nacionales de
la región y del resto del continente y del mundo. Aunque el pasado
colonial y de apartheid de la región ha configurado las pautas contem-
poráneas de la migración de la mano de obra, en la era posterior al
apartheid las características de la migración regional han cambiado, en

particular los procesos de entrada y salida de Sudáfrica. A pesar de la
larga historia de migración intrarregional del África Meridional, los
desplazamientos de los migrantes y los refugiados en la región están
controlados por las legislaciones nacionales (Klaaren y Rutinwa, 2003).
Pese a esta larga historia de migración intrarregional, los nacionales de
los países de la región adoptan con frecuencia actitudes hostiles hacia la
migración regional y los migrantes (Crush y Pendleton, 2004; Mattes
et al., 1999; Southern African Migration Project [SAMP] y South
African Human Rights Commission [SAHRC], 2001).
África, recién surgida de los muchos movimientos de liberación
del continente, cuenta con una larga, aunque interrumpida, tradición
de panafricanismo. Desde 1990 la mayoría de los países africanos han
renovado su compromiso con la reactivación y la reinvención de las ideas
de unidad africana, con objeto de encontrar soluciones continentales y
regionales al desarrollo de África. La principal de estas iniciativas es
el fomento de la cooperación y la integración económica continental
y regional. Estos esfuerzos se han reflejado en la reinvención de la
Organización de la Unidad Africana, ahora llamada Unión Africana
(UA), y en la constitución de la Nueva Alianza para el Desarrollo de
África (NEPAD). Además, un cierto número de organismos regionales
subcontinentales promueven la integración, la cooperación y el desa
rrollo económicos de la región.
La principal organización regional del África Meridional es la
Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC). Desde
que se reconstituyó en 1992, los países miembros han renovado su
compromiso con la cooperación y la integración económica regional
como estrategia de desarrollo de la región. En el contexto de estos
esfuerzos, los Estados de la SADC han ratificado el Protocolo de
Libre Comercio, que tiene por objeto crear una zona de libre comercio
en la SADC en el año 2008. Sin embargo, los intentos de facilitar el
desplazamiento de las personas dentro de la SADC no han tenido
el mismo éxito. Los proyectos de protocolo relativos a la circulación
de las personas han suscitado grandes disensiones, y la elaboración
del Proyecto de Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación de
Personas avanza con lentitud. Este Proyecto, cuyo primer título fue
Proyecto de Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas (1995),
se reescribió en 1997-1998, pasando a titularse Proyecto de Protocolo
sobre la Facilitación de la Circulación de Personas; en agosto de 2005
Historia, realidad y negociación de la libertad de circulación en el África meridional 239
seis Estados firmaron un proyecto de protocolo final, dando comienzo

al proceso de ratificación. Hasta que se ratifique el Protocolo y, tal
y como está redactado, incluso después de la ratificación, la migra-
ción intrarregional en África Meridional seguirá estando regulada
por las políticas y legislaciones nacionales en materia de inmigración
y refugiados.
En el presente capítulo se examinan las contradicciones entre la
vieja historia de la migración regional, los compromisos regionales y la
integración y cooperación económicas, y los lentos progresos realizados
por la SADC para facilitar la circulación regional de las personas. El
capítulo da comienzo con un breve examen de la larga historia de la
migración en la región, en el que se indican algunos de los cambios
importantes que se han producido en la última década. A continuación
se estudia el desarrollo de organizaciones regionales y las iniciativas de
integración en el África Meridional, con especial atención a los intentos
de facilitar el desplazamiento de personas por toda la región.
Las pautas cambiantes de la migración

El origen de las pautas de la migración en el siglo XXI se remonta a
mediados del siglo XIX. En efecto, la migración fue probablemente
el factor más importante que coaligó a todas las colonias y países del
subcontinente en un solo mercado regional del trabajo en el siglo XX.
Las viejas pautas, formas y dinámicas de la migración han conocido una
importante reestructuración en las dos últimas décadas. Estos cambios
han tenido un impacto considerable en las estrategias de subsistencia de
los pobres y tienen importantes consecuencias para las políticas migra-
torias nacionales, así como para las políticas encaminadas a reducir la
pobreza y la desigualdad. Podría decirse que África Meridional es,
literalmente, una región en movimiento (McDonald, 2000).
Esta situación dinámica se debe a varias causas. En primer lugar,
el final del apartheid produjo nuevas oportunidades de movilidad interna
y transfronteriza y ofreció nuevos incentivos para el desplazamiento de
las personas. En segundo lugar, la integración de Sudáfrica en la región
SADC provocó un aumento de los flujos transfronterizos legales o
indocumentados y nuevas formas de movilidad intrarregional. En tercer
lugar, la reconexión de Sudáfrica con la economía mundial abrió el país
y la región a nuevas formas de migración comúnmente relacionadas
con la globalización (Crush y McDonald, 2002). En cuarto lugar, la
pobreza rural y urbana y el desempleo han hecho que más personas
abandonaran sus hogares en busca de medios de subsistencia; una de las

consecuencias de este proceso ha sido la feminización de la pobreza en
el sector rural del África Meridional y una importante reconfiguración
de género de las corrientes migratorias (Dodson, 1998). En quinto
lugar, el VIH/SIDA ha ejercido un impacto demostrable en la migra-
ción; no sólo la rápida difusión de la epidemia es inexplicable si no se
tiene en cuenta la movilidad de la gente, sino que están apareciendo
nuevas formas de migración en respuesta a la misma (Williams et al.,
2002; Ansell y van Blerk, 2004; Organización Internacional para las
Migraciones [OIM], 2003).
Por último, los países de la SADC ya han conocido antes migra-
ciones forzosas; el impacto social y económico de las guerras civiles en
Mozambique y Angola sigue dejándose sentir, y lo propio puede decirse
de la constante guerra civil en la República Democrática del Congo
y la desestabilización económica de Zimbabwe. Los disturbios civiles
en otras partes de África han dado lugar a movimientos de refugiados
y a la aparición de nuevas clases de solicitantes de asilo a la región y
dentro de ella. Al propio tiempo, el acceso a Europa, América del
Norte y Australia es más difícil para los solicitantes de asilo africanos.
Además, el cese de las hostilidades en algunos de esos países ha plan-
teado problemas de repatriación e integración a los países de asilo.
Otros cambios significativos registrados en los veinte últimos
años son la desaparición virtual de la inmigración procedente de Europa
y el espectacular aumento del número de migrantes calificados que se
van del África Meridional. Además, las corrientes migratorias se han
diversificado considerablemente y África Meridional empieza a recibir
migrantes de países en desarrollo más alejados, incluso del resto de
África y de Asia.
Visitantes y turistas
El número de personas que cruzan legalmente las fronteras en la región
del África Meridional ha crecido vertiginosamente en la última década.
En Sudáfrica, por ejemplo, el número de visitantes que cruzan las fron-
teras al año pasó de un millón aproximadamente en 1990 a más de 6,5
millones en 2002.1 La abrumadora mayoría de estos visitantes eran
africanos; el número de visitantes africanos que cruzaron las fronteras
1. Obsérvese que estas cifras se refieren al número de veces que se cruza la frontera,
no al número de personas que la cruzan.
pasó de 550.000 en 1990 a más de 4,5 millones en 2002. La mayoría

de las personas que cruzaron las fronteras africanas eran visitantes de
otros países de la SADC; el número de visitas de otros nacionales de
la SADC aumentó de 500.000 a más de 4 millones al año en el mismo
periodo (Departamento de Asuntos Internos [DHA], 2004).
Según el SAMP, las visitas o el turismo fueron las principales
razones citadas por las personas que cruzaban fronteras regionales:
Namibia y Swazilandia (58%), Lesotho (36%), Mozambique (17%), y
Zimbabwe (16%) (McDonald, 2000, pág. 232). Otras razones citadas,
relativamente secundarias, eran el estudio y el tratamiento médico.
Datos disponibles de otros países de la SADC muestran un acusado
aumento del número de personas que cruzaron legalmente la frontera,
de entrada o de salida, en la mayoría de los restantes Estados (Oucho et
al., 2000; Frayne y Pendleton, 2002; Tevera y Zinyama, 2002; Sechaba
Consultants, 2002; Simelane y Crush, 2004). Los estudios muestran
también una variedad similar en los motivos expuestos a la entrada.
De nuevo, la principal razón declarada no es la de trabajar sino la de
visitar el país o desarrollar actividades relacionadas con el comercio y
los negocios (muchos de estos viajeros de negocios se encuentran en el
registro oficial de visitantes).
Los visitantes de Sudáfrica, sea como turistas, en breves visitas
de negocios o en viajes comerciales, gastan sumas considerables en el
país. En 2002, el gasto de los visitantes africanos de Sudáfrica ascendió
a 22.000 millones de rand, o sea el 45% del total de 48.800 millones
de rand gastados directamente en Sudáfrica por visitantes extranjeros
(Rogerson, 2004). Considerando los países individualmente, seis países
de la SADC (Zimbabwe, Lesotho, Botswana, Mozambique, Swazi-
landia y Zambia) figuraban entre los diez países contribuyentes más
importantes. La cifra media de gastos de los visitantes que llegaron por
vía aérea de Angola y de Zambia superó al promedio gastado por los
visitantes europeos y norteamericanos (14.000–16.700 rand por visita)
(ibíd.). El gasto medio individual de los visitantes de la SADC que
viajaron por tierra varió de 2.200 rand (Swazilandia) a más de 9.000
rand (Malawi).
De resultas de este aumento del tráfico, en los puestos fronterizos
de toda la región se ha registrado un aumento del tráfico humano.
La presión en los recursos dedicados al control fronterizo, ya de por
sí limitados, ha sido enorme, y las largas esperas y la ineficiencia han
pasado a ser la norma en muchos puestos fronterizos. Al mismo tiempo,
ha aumentado la migración de personas de otras partes del continente

a la región y ha crecido mucho el número de turistas llegados de
ultramar.
Migración de la mano de obra

Statistics South Africa facilita datos por países relativos a la finalidad
declarada de entrada en Sudáfrica con periodicidad mensual. Aunque
estos datos se limitan a las categorías establecidas (vacaciones, nego-
cios, estudio, trabajo, inmigración), las cifras no hacen pensar que la
mayoría de las personas entren en el país para trabajar o para buscar
trabajo. Ese extremo lo confirman las investigaciones del SAMP,
que revelan una multiplicidad de motivos para el movimiento trans-
fronterizo: en términos acumulativos, en un estudio sobre seis países
de la SADC, menos del 25% de los inmigrantes que respondieron
al cuestionario dijeron haber cruzado la frontera para trabajar o para
buscar trabajo. Se observa no obstante una considerable variación entre
los países en el porcentaje de inmigrantes que indicaron que habían
emigrado por razones de trabajo: Mozambique (67%), Zimbabwe (29%),
Lesotho (25%), Namibia (13%) y Swazilandia (9%) (McDonald, 2000,
pág. 232).
La migración laboral masculina contratada para trabajar en las
minas (Sudáfrica, Zambia, Zimbabwe) y en las explotaciones agrícolas
comerciales y plantaciones (Sudáfrica, Zimbabwe, Swazilandia) es la
forma más constante de migración laboral legal transfronteriza en la
región: esta migración dio comienzo a finales del siglo XIX y ha conti-
nuado hasta el presente (Crush et al., 1992; Crush y James, 1995; Jeeves
y Crush, 1997). La migración de mineros fue el sistema de contratación
más regulado, a cargo de una sola agencia, la Oficina de Empleo de
África (TEBA).
En los años 90, sólo las minas de oro y platino de Sudáfrica
seguían empleando a un gran número de migrantes nacionales y
extranjeros; otros sectores mineros de Sudáfrica (como las minas de
carbón) y de otros países de la región (Zambia, Zimbabwe) habían
empezado a utilizar mano de obra local y/o estabilizada antes de los
años 90 (Crush y James, 1995). No obstante, durante el decenio de
1990 la actividad de las minas sudafricanas cayó en picado y hubo que
despedir a personal, creando considerables perturbaciones sociales y
un aumento de la pobreza en las zonas de suministro. Es interesante
observar que las minas sudafricanas despidieron a trabajadores locales
a un ritmo muy superior al de los trabajadores extranjeros. De resultas

de ello, la proporción de trabajadores extranjeros aumentó del 40% a
finales de los años 80 a casi el 60% en la actualidad (Crush y Peberdy,
2004, pág. 8). A día de hoy, los mozambiqueños representan el 25%
de la fuerza laboral en las minas, un 10% más que hace una década
(Crush y Peberdy, 2004). Los despidos de mineros se han reflejado en
el descenso de las remesas, planteando graves problemas a las familias
que dependían de ellas. En respuesta a esta situación, otros familiares
han empezado a emigrar.
Un tema que causa gran preocupación a los gobiernos de la región
es el crecimiento de la emigración de mano de obra calificada de la
región. A pesar de la mala calidad de los datos, no cabe duda de que
la “fuga de cerebros” de la región de la SADC se ha acelerado desde
1990, en particular en Sudáfrica, Malawi y Zimbabwe. En el interior
de los países, las circunstancias económicas y políticas se han conjurado
para crear una gran reserva de emigrantes potenciales. Nuevas oportu-
nidades globales de empleo en muchos sectores han hecho reaccionar a
los trabajadores calificados. Sin embargo, no se conocen con seguridad
las cifras de este proceso. En el caso de Sudáfrica, parece ser que las
estadísticas oficiales infraestiman las cifras en casi dos tercios (Brown
et al., 2000). Los estudios de otros países de la región muestran esta-
dísticas inexistentes o gravemente atrasadas. En el vacío existente, los
medios de comunicación publican con gran frecuencia cifras hipotéticas
sobreestimadas.
Especialmente interesante es la intensa fuga de cerebros en el
plano intrarregional (“circulación de cerebros”), y la emigración de la
región (McDonald y Crush, 2002). Algunos países, como Zimbabwe,
salen perdiendo por ambos conceptos. Algunos pueden ganar lo que
otros pierden (Sudáfrica, Botswana). Para la región en general, la fuga
de cerebros en el interior de la SADC no significa una pérdida neta,
pero puede causar tensiones entre los países. De hecho, los países que
son capaces de atraer a los migrantes calificados de otras partes de la
región, como es el caso de Sudáfrica, pueden mostrarse reacios a admi-
tirlos porque no desean tener problemas con sus vecinos ni causárselos
(Mdladlose, 2004). El impacto de la fuga de cerebros se ve condi-
cionado por las políticas regionales de migración. Esto ha inducido
a la mayoría de los países de la región a renunciar a las estrategias de
captación de cerebros, en forma de políticas propicias a la inmigración,
y a buscar calificaciones de sustitución (Crush, 2002).
La migración por negocios y comercio

De los datos disponibles se desprende que la región de África Meri-
dional se está integrando cada vez más en las redes transnacionales,
continentales y regionales de comercio, tanto formales como informales.
El reingreso de Sudáfrica en la SADC ha dado lugar a un impor-
tante aumento del número de viajes de negocios (DHA, 2004). Datos
sudafricanos muestran que en 2002 hubo más de 450.000 visitas de
negocios en el país. La mayoría de estos visitantes (unos 300.000, o
el 65%) procedían del resto del continente (DHA, 2004). De modo
análogo, el comercio transfronterizo informal o a pequeña escala, que
se practica desde hace mucho tiempo en la región, parece estar aumen-
tando en volumen. Un estudio de la SAMP muestra que el comercio y
las compras (habitualmente para empresas) son motivos significativos
de los desplazamientos en la región (McDonald, 2000). Una media
de 7% de los interrogados en la encuesta del SAMP respondieron
que el propósito de su última visita fue comprar o vender mercancías
(Lesotho, 3%; Mozambique, 2%; Namibia, 2%; Zimbabwe, 21%). Otro
11% dijeron que viajaban para hacer compras (Lesotho, 19%; Mozam-
bique, 4%; Namibia, 1% y Zimbabwe, 21%) (McDonald, 2000, pág.
232). En ciertas fronteras, el comercio informal transfronterizo supera
probablemente a la circulación de mercancías del sector formal. Los
intermediarios informales o los comerciantes transfronterizos a pequeña
escala se cuentan entre los migrantes contemporáneos más emprende-
dores y enérgicos. Estos migrantes hacen frente a fuertes obstáculos
burocráticos y de otro tipo, incluso en una región que quiere alcanzar
el régimen de libre comercio en 2008, y a menudo no se benefician del
entorno más libre del comercio transfronterizo en la región (Peberdy,
2004; Minde y Nakhumwa, 1997; Peberdy y Crush, 2000; Peberdy
y Crush, 1998; Peberdy y Rogerson, 2000; Peberdy, 2000a, 2000b).
Debido a las elevadas tarifas de los visados para viajes de negocios, la
mayoría de estos comerciantes viajan con visados de visitante.
Independientemente de la importancia del comercio transfronte-
rizo como estrategia de subsistencia para muchos hogares, y de su papel
en la creación de empleo, sigue siendo necesario entender mejor este
proceso y, siempre que sea posible, facilitarlo mediante cambios en la
política de migración y los regímenes aduaneros y fiscales. Ningún país
de la región ha previsto todavía la concesión de un visado o permiso a
los comerciantes transfronterizos, aunque algunos puestos en frontera
ofrecen arreglos semiformales que permiten a los comerciantes cruzar
la frontera determinados días. Las reglamentaciones recientes de inmi-

gración (2005) de Sudáfrica pueden facilitar el acceso de los pequeños
comerciantes transfronterizos de los países vecinos (Botswana, Lesotho,
Mozambique, Namibia, Swazilandia y Zimbabwe), 2 como lo facilitará
también el nuevo Proyecto de Protocolo de la SADC sobre la Facili-
tación de la Circulación de Personas, si se ratifica.
Migrantes irregulares
El flujo de migrantes que atrae más la atención oficial y del público es la
migración “indocumentada”, “ilegal” o “no autorizada” (Waller, 2006).
Lo primero que hay que tener en cuenta es que los cruces clandestinos
de la frontera en África Meridional no son nada nuevo (Peberdy, 1998).
Y aunque el volumen ha aumentado sin duda en los dos últimos dece-
nios, no puede decirse que justifique el lenguaje a menudo inflamado
con que se describen estas corrientes. En tercer lugar, la migración
indocumentada suele obedecer a circunstancias económicas y a los regí-
menes migratorios que no aceptan los trabajadores semicalificados o no
calificados. Sectores importantes como empleadores de migrantes indo-
cumentados son la agricultura comercial, la construcción y la industria
secundaria (Rogerson, 1999; Crush et al., 2000).
Por último, en todos los países la acción de la policía tiende a
centrarse en la identificación y la deportación de los infractores, con un
mínimo de garantías procesales. En términos de volumen, Sudáfrica
es sin duda el primer país de la región en este sentido, por cuanto ha
deportado a más de un millón de personas desde 1990 (muchas de ellas
varias veces). Las deportaciones y el trato de los trabajadores indocu-
mentados han causado tensiones subterráneas entre los países de la
región (por ejemplo, entre Botswana y Zimbabwe, o entre Sudáfrica,
Zimbabwe y Mozambique). Las comisiones bilaterales han hecho poco
para detener el flujo de migrantes, o para cambiar la mentalidad de
exclusión y control.
La migración forzosa y los refugiados

En lo relativo a la migración forzosa, tanto Mozambique como, más
tarde, Angola y la República Democrática del Congo (RDC) han visto
salir a un gran número de refugiados con destino a los países vecinos y
2. Reglamento de la Ley de inmigración (Ley Nº 13 de 2002) modificado por la

Ley de enmienda de la inmigración (Ley Nº 8 de 2004).
han presenciado un importante fenómeno de desplazamiento interno

(McGregor, 1998). En los años 90, la mayoría de los refugiados mozam-
biqueños en Malawi, Swazilandia y Zimbabwe regresaron a sus países,
pero no sin considerables incertidumbres y dificultades. Sin embargo,
muchos de los refugiados (estimados en 350.000 personas) que huyeron
de la región meridional de Mozambique a Sudáfrica permanecieron en
este último país. Los refugiados angoleños son repatriados de Namibia,
Sudáfrica y Zambia. Los refugiados que huían del genocidio en Rwanda
acabaron instalándose en la República Unida de Tanzania y en la RDC.
En la actualidad, en toda la región hay refugiados de la RDC, parti-
cularmente en Zambia.
En los años 90 se registró un nuevo flujo regular de migrantes
forzosos, migrantes indocumentados y estudiantes en dirección al Sur.
En Sudáfrica viven importantes comunidades francófonas procedentes
de países africanos francófonos y de Nigeria (Morris, 1999; Morris y
Bouillon, 2001). Entre 1994 y 2004 se presentaron unas 186.000 soli-
citudes de asilo en Sudáfrica, de las que se concedieron 28.000 (DHA,
2005). En 2002, los solicitantes de asilo procedían principalmente de
África: Zaire/RDC (7.700), Angola (6.900), Somalia (5.900), Nigeria
(5.300), Senegal (4.500), Etiopía (3.200) y Burundi (2.000), y de Asia:
India (6.400), Pakistán (5.300) y Bangladesh (1.300) (ACNUR, 2004;
DHA, 2004). No obstante, Zambia es el principal país receptor de
migrantes forzosos, con más de 250.000 refugiados.
La SADC no puede ofrecer una respuesta regional coordinada al
desafío de los movimientos internos y externos de refugiados. Los países
se ven obligados a asumir esta carga del mejor modo que pueden, con
el apoyo de organismos internacionales. Todos ellos, menos Botswana,
han firmado las principales convenciones sobre los refugiados, pero
pocos disponen de sistemas modernos o adecuados para determinar el
origen de los refugiados. Tampoco hay ningún mecanismo para resolver
las diferencias que pueden surgir cuando los países de la SADC aceptan
refugiados de otros países de la misma región.
Actitudes regionales hacia la migración

y los migrantes
La xenofobia y la hostilidad hacia los migrantes son actitudes comunes
en la región, y en algunos países, como por ejemplo Sudáfrica, se han
producido ataques físicos contra no nacionales. Un estudio de la SAMP
sugiere que los nacionales de Botswana, Namibia y Sudáfrica son espe-
cialmente intolerantes con los no nacionales, y en particular los no

nacionales africanos (Crush y Pendleton, 2004; SAMP y SAHRC,
2001; Mattes et al., 1999). Estas actitudes se reflejan en los medios de
comunicación y con frecuencia se asoman a las políticas oficiales o a
los discursos de los políticos (Danso y McDonald, 2000).
El estudio realizado por el SAMP en 2001-2002 acerca de las acti-
tudes de las poblaciones urbanas de seis países de la región (Botswana,
Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia y Zimbabwe) hace ver
que los ciudadanos de estos países poseen una fuerte identidad nacional
y respetan las fronteras nacionales (Crush y Pendleton, 2004). Un
elemento preocupante en el contexto de este debate es que los nacionales
de esos países no tienen una fuerte conciencia regional, ni distinguen
entre los migrantes de la región y los del resto de África y de Europa y
América del Norte (Crush y Pendleton, 2004). (Aun así, hay que decir
que los mozambiqueños mostraron un sentido de la identidad regional
más fuerte que el de los otros interrogados). La encuesta determinó
que los nacionales de todos los países subestimaban sistemáticamente
el número de extranjeros en su país y no creían que los migrantes no
nacionales fueran más un problema que una oportunidad (Crush y
Pendleton, 2004). Las opiniones más marcadas a este respecto eran
las de los sudafricanos y los namibios, seguidos de los nacionales de
Botswana.
Los altos niveles de xenofobia son preocupantes, y no sólo por
la incomodidad que causan en las vidas de los migrantes. La xeno-
fobia permite la exclusión de los no nacionales de servicios vitales a los
que tienen derecho (los servicios de salud y educación, por ejemplo),
y margina y excluye a comunidades vulnerables, aumentando con ello
las desigualdades, incluso para los no nacionales que se encuentran en
el país legalmente (Community Agency for Social Enquiry [CASE],
2003; Peberdy y Majodina, 2000). Además, aunque el régimen regu-
latorio parece proteger relativamente a los migrantes, los inmigrantes,
los refugiados y los solicitantes de asilo, la mayoría de los gobiernos
(incluidos los de países más ricos como Sudáfrica) carecen de los
recursos necesarios para hacer observar efectivamente la legislación.
Por último, la considerable hostilidad hacia los migrantes, junto con el
apoyo relativamente marcado a las políticas de exclusión, no contribuyen
a crear un clima que permita la introducción de cambios legislativos que
reconozcan la larga historia de migración en la región, y el hecho de que
ésta es desde hace tiempo un mercado regional de la mano de obra.
Organizaciones regionales, integración regional

y estrategias para la libre circulación
La política migratoria se formula a varias escalas interrelacionadas, que
van desde la continental (UA/NEPAD) hasta los gobiernos locales,
pasando por los niveles regionales y nacionales. Pero, ¿cómo hacer que
estos niveles de gobernanza se conecten entre sí para desarrollar un
enfoque integrado de la elaboración de políticas y la regulación de la
migración? A nivel continental, las actitudes hacia la migración de la
NEPAD y la Unión Africana (UA) quizás constituyan un ejemplo de
lo que queremos decir. Ambas entidades citan la circulación más libre
de personas en el continente como un objetivo fundamental a largo
plazo. Y sin embargo, no presentan muchos análisis sobre las razones
en que se basa esta posición, ni sus impactos probables, ni tampoco
hay un debate sistemático sobre los mecanismos institucionales que
permitirían alcanzar este objetivo.
El Artículo 4 del Tratado de Abuja de 1991, por el que se esta-
bleció la Comunidad Económica Africana de la Organización de la
Unidad Africana (OUA, ahora UA) fijó como objetivo la supresión
gradual “de los obstáculos a la libre circulación de personas, mercan-
cías, servicios y capitales y el derecho de residencia y establecimiento”
(citado en Oucho y Crush, 2001, pág. 142). En virtud del Artículo 43
de este Tratado, los Estados Miembros se comprometieron a perseguir
este objetivo “a los niveles bilateral o regional” (ibíd.). Estas aspiraciones
aparecen de nuevo en una decisión del Consejo de Ministros de la OUA
celebrado en Lusaka en 2001, según la cual los Estados Miembros
debían “trabajar en pro de la libre circulación de las personas y reforzar
la cooperación intrarregional e interregional en cuestiones relativas a
la migración”.3
Cuando la OUA se reconstituyó en forma de UA, se tomaron
algunas medidas en relación con este amplio objetivo. En 2004 se
presentó al Consejo Ejecutivo de la UA un proyecto de marco estraté-
gico sobre la migración (Unión Africana, 2004). Este proyecto de marco
es más prudente que los anteriores tratados de la UA, aunque explora
el significado de la migración y sus oportunidades para el desarrollo.
El documento señala la importancia de la migración y su “potencial
3. Consejo de Ministros de la Unión Africana, 74º periodo ordinario de sesiones,

Lusaka, Zambia, Decisión CM/Dec 613(LXX1V), citado en Unión Africana,
2004, pág. 5.
no explotado” para el continente, alegando que los intentos de regular

y explotar este potencial requerirán “un mayor diálogo a los niveles
subregional, regional y panafricano” (pág. 2). Según este mismo docu-
mento, el objetivo del marco consiste en “alentar a los Estados Miem-
bros a aplicar e integrar las cuestiones relativas a la migración en sus
programas nacionales y regionales, elaborando políticas nacionales de
migración como las indicadas en la decisión de Lusaka” (pág. 7). En
lo esencial, el documento pide de nuevo a los Estados Miembros que
trabajen para implantar la libre circulación de personas en el continente;
no obstante, aunque recomienda medidas respecto de determinadas
cuestiones, no ofrece orientaciones sobre el modo en que puede alcan-
zarse este objetivo más amplio.
Los países del África subsahariana han establecido varios órganos
subregionales con miras a promover la integración y la cooperación
económica y fomentar la armonización de las políticas y las leyes. El
primer pacto económico fue concertado por los países del África Oriental
(Kenya, Uganda y la República Unida de Tanzania): sin embargo,
este pacto dejó de tener efectividad en 1977 y no se restableció hasta
1996. Algunos países del Oeste y el Centro de África constituyeron la
Comunidad Económica del África Occidental (CEAO) en 1973. Los
países del África Occidental se agruparon formando la Comunidad
Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO) en 1975
(Asante, 1986). El Tratado de Lagos, en virtud del cual se estableció
la CEDEAO, señalaba como objetivo a largo plazo la supresión de
los obstáculos al comercio, al empleo y a la circulación de la pobla-
ción (Oucho y Crush, 2001, pág. 141; véase también el Capítulo 8 del
presente volumen). En 1993, la CEDEAO reafirmó su compromiso de
establecer la libre circulación de “personas, servicios y capitales” (citado
en Hough, 2000, pág. 7).
Los Estados del África Meridional pueden ser miembros de una
o más de las tres organizaciones regionales, a saber, la Unión Aduanera
del África Meridional (SACU), la Comunidad de Desarrollo del África
Meridional (SADC) y el Mercado Común para el África Oriental y
Meridional (COMESA).
La organización del África Meridional más pequeña, y de mayor
antigüedad, es la Unión Aduanera del África Meridional (SACU). La
SACU está integrada por Botswana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica y
Swazilandia; su mandato atañe solamente al comercio entre esos países
y la fijación de aranceles comunes para las importaciones procedentes de
países no pertenecientes a la Unión. Sin embargo, como reflejo de las

relaciones históricas de los países de la SACU, hasta 1963 se permitía
la libre circulación de personas entre Sudáfrica y Botswana, Lesotho
y Swazilandia (cuando las personas entraban en Sudáfrica se les apli-
caban las restricciones raciales del apartheid que limitaban sus desplaza-
mientos) (Peberdy, 1999, 1998). También había una relativa libertad de
movimientos entre Sudáfrica y el África Sudoccidental (ahora Namibia),
que era un territorio administrado por Sudáfrica hasta que alcanzó su
independencia en 1990.
La mayor organización regional contemporánea que incluye
países del África Meridional es el Mercado Común del África Oriental
y Meridional (COMESA). COMESA se creó en 1993, como conse-
cuencia del establecimiento en 1981 de la zona comercial preferencial
para Estados del África Oriental y Meridional. Todos los países de la
SADC, con excepción de Sudáfrica, son miembros de COMESA. Los
objetivos declarados de COMESA son alcanzar la libertad del comercio
y la libre circulación de las personas en sus Estados Miembros (Oucho
y Crush, 2001, pág. 141). En 1999, COMESA estableció una zona de
libre comercio para garantizar la libre circulación de bienes y servicios
producidos en la Comunidad y promover la eliminación de aranceles y
barreras no arancelarias al comercio (Oucho y Crush, 2001, pág. 141).
Sin embargo, esta zona de libre comercio todavía no ha entrado en
vigor. Otro objetivo de la organización es liberar los movimientos de
capital y las inversiones dentro de la Comunidad y establecer una unión
aduanera (con un arancel único para las importaciones procedentes de
países no pertenecientes a COMESA), así como una unión monetaria
y una moneda común.
COMESA adopta una actitud relativamente positiva hacia el
concepto de la libre circulación de personas entre los Estados Miem-
bros, que propugna en su Tratado fundacional. En 2000, la organi-
zación declaró que tenía el propósito de permitir “la adopción de un
sistema común de visados, incluido el derecho de establecimiento que
conduzca con el tiempo a la libre circulación de las personas bona fide”
(COMESA, 2000). No está claro cómo se alcanzará este objetivo, ni
tampoco se sabe qué progresos se están registrando a este respecto, si
es que se registra alguno, aunque se ha fijado un plazo para la libre
circulación de las personas y la unión monetaria, que es el año 2025.
La única organización que abarca a todos los países del África
Meridional es la Comunidad de Desarrollo del África Meridional
(SADC).4 En 1979, varios países del África meridional, (excepto

Sudáfrica) constituyeron la Conferencia de Coordinación del Desa
rrollo del África Meridional (SADCC). La finalidad de la SADCC
consistía en reducir la dependencia de los Estados del África Meridional
con respecto a la economía y la red de transportes de la Sudáfrica del
apartheid. En 1999, la SADCC se convirtió en la Comunidad para el
Desarrollo del África Meridional (SADC), para incluir a Sudáfrica.
Posteriormente, la República Democrática del Congo ingresó en esta
organización. El Artículo 23 de la Declaración del Tratado y el Proto-
colo de la SADC de 1992 (firmada en Windhoek) declara lo siguiente:
“La SADC tratará de obtener la plena participación de los pueblos de la
región y las organizaciones no gubernamentales (ONG) en el proceso
de integración regional... [y] cooperará con los pueblos de la región y
las ONG, y apoyará sus iniciativas, con miras a alcanzar los objetivos
de este Tratado en materia de cooperación y promover relaciones más
estrechas entre las comunidades, asociaciones y pueblos de la región”
(Mwaniki, 2003, pág. 3).
Desde el nivel continental de la Unión Africana al nivel regional
de la SADC, las organizaciones que agrupan a países africanos parecen
haber aceptado por lo menos algunos de los principios del panafri-
canismo. Todos ellos parecen estar de acuerdo en que la vía hacia el
desarrollo continental y regional, la cooperación y la integración pasa
por liberar la circulación de personas, bienes y capitales. La mayoría
de las organizaciones han contraído un compromiso, plasmado en
sus documentos fundacionales –y desde luego desde los años 90– de
perseguir estos objetivos, entre ellos la circulación más libre de las
personas. Se han logrado algunos progresos en la disminución de los
obstáculos al desplazamiento de mercancías. Sin embargo, en lo concer-
niente a la libre circulación de las personas no parece haberse avanzado
mucho, aunque la elaboración del proyecto de marco estratégico de la
Unión Africana sobre la migración indica que la migración ha pasado
a formar parte del programa de esta organización. Sin embargo, la
falta de progresos en la creación de zonas de libre circulación de las
personas puede reflejar el carácter politizado de los problemas de aplica-
4. Los países de la SADC son los siguientes: Angola, Botswana, Lesotho, Malawi,
Maurcio, Mozambique, Namibia, República Democrática del Congo, República
Unida de Tanzania, Sudáfrica, Swazilandia, Zambia y Zimbabwe. Seychelles
está tramitando su retirada de la SADC.
ción (Oucho y Crush, 2001; Mistry, 2000). Pasemos ahora a considerar

en más detalle los intentos de la SADC para establecer una circulación
más libre de mercancías y personas.
La SADC y la libre circulación de personas

y mercancías
Cuando la SADCC se reconstituyó en forma de SADC en 1992,
elaboró una serie de protocolos regionales que debían ratificar y aplicar
los Estados Miembros. Estos protocolos se inspiraban en el propósito
de perseguir los objetivos de la SADC para promover el desarrollo,
mediante la integración y la cooperación regionales. Los Estados
Miembros se reúnen periódicamente a nivel ministerial para promover
estos objetivos y fomentar el debate y el diálogo.
Se han logrado progresos en un cierto número de frentes, aunque
varios de los protocolos han provocado controversias y disensiones entre
los Estados Miembros. El Protocolo sobre Educación y Formación fue
ratificado sin ninguna discrepancia notable (Ramphele, 1999). También
se ha avanzado algo en el proyecto “Univisa”, destinado a promover el
turismo en la región. El sistema de visados, pensado para los nacionales
de Estados no pertenecientes a la SADC, permitirá a los titulares el
acceso a más de un país de la región. El establecimiento del “Univisa”
estuvo precedido por la creación de parques nacionales transfronterizos,
cuando los países acordaron que un parque podía situarse a ambos lados
de las fronteras nacionales.
Aunque el proceso fue muy discutido, la SADC ha conseguido
que se ratificase su Protocolo de Libre Comercio (Jenkins et al., 2000).
El Protocolo prevé una reducción gradual de los aranceles con el objeto
de crear una zona de libre comercio para 2008. Junto con la reducción
de los aranceles, algunos países han introducido acuerdos bilaterales que
contemplan reducciones arancelarias para promover el comercio. Los
debates suscitados por el Protocolo de Libre Comercio se concentraron
en el comercio a gran escala del sector formal. Sin embargo, como hemos
dicho más arriba, una proporción significativa del comercio en la región
es obra de pequeños empresarios, llamados también comerciantes del
sector informal (Peberdy, 2004). Las actividades de esos comerciantes,
que viajan con sus mercancías (y por consiguiente tienen que adaptarse
a los regímenes migratorios, así como a los comerciales), no se conside-
raron en el Protocolo de Libre Comercio, ni tampoco se han tenido en
cuenta desde entonces en el proceso de reducción de los aranceles.
Los intentos de la SADC de promover una circulación más libre

de los nacionales dentro de la región han tropezado con muchos obstá-
culos y sólo en 2005 se lograron algunos progresos. El primer proto-
colo propuesto por la SADC, el Proyecto de Protocolo sobre la Libre
Circulación de las personas, se completó en 1995. Este proyecto fue
resultado de un taller organizado en 1993 y una reunión del Consejo
de Ministros de la SADC, celebrada en 1994. El Proyecto de Protocolo
de Libre Circulación “se basó en una clara visión de una región con
una historia compartida (donde había libertad de circulación antes de
la conquista colonial)”, y un futuro “en el que el capital, las mercancías
y las personas podrán desplazarse libremente a través de las fronteras
nacionales” (Oucho y Crush, 2001, pág. 144). El Protocolo tenía por
objeto la abolición gradual de las barreras que obstaculizan el paso por
las fronteras nacionales de los países miembros. Oucho y Crush (2001,
págs. 144–145) describieron las tres fases del proceso propuesto por el
Protocolo de Libre Circulación:
1. Primera fase (dentro de los 12 meses siguientes a la firma del
Protocolo): podrá pasarse sin visado de un Estado a otro para
efectuar visitas de un máximo de seis meses, a condición de que
la persona esté en posesión de documentos válidos de viaje y entre
en el país por un puesto fronterizo oficial.
2. Segunda fase (dentro de los tres años siguientes a la firma del
Protocolo): todo ciudadano tendrá derecho a residir en otro
Estado para ocupar un puesto de trabajo, y a entrar libremente
en otro Estado para buscar empleo.
3. Tercera fase (dentro de los cinco años siguientes a la firma del
Protocolo): los Estados abolirán “todas las restricciones a la
libertad de establecimiento (residencia permanente) en su terri-
torio de ciudadanos de otros Estados Miembros”.
El Protocolo de Libre Circulación alarmó tanto al Gobierno sudafri-

cano que encargó un análisis al Consejo de investigación sobre ciencias
humanas de Sudáfrica (HSRC, 1995). El informe del HSRC era muy
crítico y aconsejaba que se rechazara el Protocolo. Las objeciones del
informe del HSRC pueden agruparse en general en siete áreas (HSRC,
1995; Oucho y Crush, 2001):
1. El informe afirmaba, incorrectamente, que nunca ha habido libre
circulación de ninguna clase en la región.
2. El informe afirmaba que el Protocolo empeoraría el ya grave

problema de desempleo en Sudáfrica.
3. El informe sugería falsamente que dejaría de utilizarse gradual-
mente la mano de obra extranjera en las minas, creando una
demanda de empleos por parte de los mineros extranjeros despe-
didos.
4. El informe sugería que se legitimaría a los migrantes irregulares
que ya residían en Sudáfrica (dando un número exagerado).
5. El informe sugería que la mayor libertad de circulación de los
sudafricanos daría lugar a un aumento de la xenofobia y a ataques
contra personas de otros países.
6. El informe sugería que la porosidad de las fronteras de la región
permitiría un aumento de la migración irregular procedente
de países no pertenecientes a la región, particularmente en
Sudáfrica.
7. Por último, el informe llegaba a la conclusión de que Sudáfrica
sólo debía apoyar la libre circulación de mercancías y capi-
tales.
Las objeciones planteadas por el informe son problemáticas. En primer

lugar, el informe ignora el hecho de que las fronteras de la región
han sido siempre porosas y nunca han conseguido impedir la entrada
de quienes realmente deseasen cruzarlas y, por consiguiente, que los
migrantes irregulares siempre han podido moverse por la región a
voluntad. Las preocupaciones expuestas en el informe acerca de la
migración de trabajadores ignoran que la mano de obra de la región
desempeña desde hace tiempo un importante papel en la economía
de Sudáfrica, y pasa por alto las indicaciones de que los migrantes y
los inmigrantes pueden crear trabajo, y no privar de él a la gente. Sus
afirmaciones acerca de la xenofobia son también problemáticas, porque
sugieren que el único modo de contrarrestar los sentimientos hostiles
hacia los extranjeros consiste en aceptarlos y restringir la entrada de
los no nacionales. Aunque sus afirmaciones sobre la circulación de
mercancías y capitales podrían ser positivas, el informe no reconoce
que una circulación efectiva de mercancías y capitales puede requerir
el paso de personas por las fronteras.
El Ministro del Interior de Sudáfrica apoyó el análisis con el
siguiente argumento:
Si Sudáfrica abandona su política de control de la inmigración y permite

la libre circulación, dejará a sus ciudadanos en una situación aún más
precaria que la actual, con consecuencias desastrosas para el programa de
reconstrucción y desarrollo y para el cumplimiento de nuestra promesa
de una vida mejor para todos (Buthelezi, citado en Oucho y Crush, 2001,
pág. 148).
Los ministros del Interior de la SADC se reunieron en 1996 para debatir

el Protocolo de Libre Circulación. Sudáfrica, Botswana y Namibia se
opusieron al Protocolo con argumentos similares a las objeciones del
informe del HSRC. El Departamento del Interior de Sudáfrica, cuyos
asesores eran los autores del HSRC, decidió preparar un protocolo alter-
nativo: el Proyecto de Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación
de Personas, de índole mucho más restrictiva. En lo esencial, se trataba
de llegar solamente a la primera etapa del protocolo original: entrada
sin visado para los visitantes, con estancia breve. La secretaría de la
SADC se negó a aceptar el proyecto sudafricano y, en cambio, revisó
el Protocolo de Libre Circulación y su propio Proyecto de Protocolo
sobre la Facilitación de la Circulación de Personas, que se completó en
1998, aunque ya había empezado a distribuirse en 1997. Del proyecto
sudafricano nunca más se supo.
El Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación de Personas
de la SADC (Protocolo sobre la Facilitación) era un intento de tener en
cuenta las preocupaciones de los Estados Miembros sin perder de vista
los objetivos y principios originales del Protocolo de Libre Circulación.
El Protocolo de Facilitación, a diferencia de su predecesor, omite prác-
ticamente toda referencia a los derechos y pasa de una terminología de
“promoción” a otra de “facilitación” (Oucho y Crush, 2001, pág. 152).
Se trata de “facilitar la entrada, la residencia y el establecimiento” de los
migrantes regionales. Desaparece la promesa de crear un pasaporte de la
SADC y se reduce el periodo de entrada sin visado de seis a tres meses.
El Protocolo de Libre Circulación, en su tercera fase, habría concedido el
derecho de residencia permanente a todo nacional de la SADC en otro
Estado de la SADC, en cualquier momento. El Protocolo de Facilita-
ción sólo comprometía a los países a conceder la residencia permanente
a los no nacionales que ya residiesen en el país. Y, mientras que con
el protocolo original todos los países de la región se comprometían a
aceptar eventualmente la libertad de circulación, con el nuevo protocolo
los Estados Miembros sólo se comprometían a reducir gradualmente los
controles de la migración entre los Estados Miembros.
En general, aunque esta versión del Proyecto de Protocolo de la

SADC sobre la Facilitación de la Circulación de Personas era un docu-
mento más progresista que el elaborado por Sudáfrica, seguía siendo
un modelo de migración regional más restrictivo que el previsto en el
Protocolo original de la SADC sobre la Libre Circulación de Personas.
En algunos aspectos se tenía en cuenta la historia compartida de la
migración en la región, pero al propio tiempo se procuraba dar cabida
a los temores de los países objetantes.
La Secretaría de la SADC presentó el nuevo proyecto de Proto-
colo al Consejo de ministros de la SADC celebrado en Maputo en enero
de 1998. El Consejo aplazó el debate para que los Estados Miembros
tuvieran tiempo de examinar el nuevo Protocolo. A continuación, el
proyecto se debatió en el Consejo de Ministros, que se reunió de nuevo
en septiembre de 1998. Sudáfrica, Botswana y Namibia volvieron a
expresar sus preocupaciones, que eran de índole similar a sus ante-
riores objeciones al Protocolo de Libre Circulación. A estos países les
preocupaba la posibilidad de que el Protocolo les comprometiera a un
proceso, con objetivos precisos y un calendario con el que no estaban
de acuerdo. Otra cuestión que preocupaba a los Estados Miembros
era la posibilidad de que el conflicto en curso en Angola y la Repú-
blica Democrática del Congo provocara desplazamientos masivos de
personas (Solomon, 2000).
Se pidió a los Estados Miembros que celebraran consultas internas
y presentaran un informe al Presidente del Consejo. Cinco años después,
a finales de 2003, la Secretaría de la SADC tomó disposiciones para
reanudar el debate sobre el Protocolo. El organismo de la SADC que
se ocupa de cuestiones de seguridad y defensa sometió el Protocolo al
examen de los miembros a finales de 2004.
El debate sobre la seguridad y la defensa dio lugar a una nueva
redacción del Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación (véase
Williams y Carr, 2006). El proyecto final se presentó en el 25º Consejo
de Ministros de la SADC, celebrado en Botswana en agosto de 2005.
Seis países firmaron el proyecto de protocolo. Antes de que el Protocolo
pueda ratificarse han de firmarlo otros tres países. Los países miem-
bros deberán, además, someter el Protocolo a la tramitación nacional.
Sudáfrica, que tenía un nuevo ministro del Interior, perteneciente al
Congreso Nacional Africano (en sustitución del antiguo ministro del
Partido Inkatha de la Libertad, a raíz de las elecciones de 2004) fue
uno de los signatarios: este país parece haber adoptado una política
más abierta, que responde mejor a sus compromisos con la SADC, la

UA y la NEPAD.
Aunque el preámbulo del documento parece progresista (“reco-
nociendo que la plena participación popular en el proceso de convertir
la región en una comunidad sólo es posible si los ciudadanos de la
comunidad gozan de la libertad de circulación, a saber, la entrada
sin visado, la residencia y el establecimiento en los territorios de los
Estados Miembros”), el Protocolo declara que “adopta un enfoque
flexible” (SADC, 2005). Pero este enfoque parece menos flexible que
el de anteriores proyectos, aunque sigue siendo gradual, con un marco
cronológico que todavía no se ha definido. En general, se afirma que
las medidas previstas en el Protocolo estarán sujetas a la legislación
nacional, lo que parece más próximo al anterior Proyecto de Protocolo
Sudafricano de finales de los años 90.
El nuevo Proyecto de Protocolo, si se ratifica, tenderá a facilitar
y acelerar la circulación de nacionales de la SADC que deseen visitar
otro Estado Miembro:
1. Se propugna la armonización de las leyes y reglamentos nacional
pertinentes, que han de promover los objetivos del Protocolo.
2. Se permite la entrada sin visado de visitantes por un periodo
máximo de 90 días al año, pero con derecho a solicitar una
prolongación. Los visitantes deberán estar en posesión de docu-
mentos de viaje y medios de subsistencia suficientes, y entrar en
el país por un puesto fronterizo oficial.
3. Se pide la adopción de formularios uniformes de inmigración
y la apertura de ventanillas específicas para los nacionales de la
SADC en los puntos de entrada, y que por lo menos un puesto
fronterizo esté abierto 24 horas al día (SADC, 2005, Artículos
14-15).
No obstante, las disposiciones del Protocolo en materia de residencia

(residencia permanente) y establecimiento (entrada en el país para
trabajar o abrir un negocio) son menos progresistas. El Protocolo declara
que la residencia y el establecimeinto seguirán estando sometidos a la
legislación nacional, pero que las solicitudes se tramitarán sin excesiva
demora (Artículos 16–20). El Protocolo contiene disposiciones relativas
a la expulsión de los nacionales de la SADC (Artículos 22–25), según las
cuales no se efectuarán “expulsiones indiscriminadas en grupo” (Artí-
culo 24), y enuncia los principios que deben incorporarse a las legisla-
ciones nacionales en lo tocante a la deportación (que puede suspenderse

cuando “estén en juego la seguridad nacional, el orden público o la
salud pública”). Algunas de estas disposiciones no están vigentes, por
ejemplo en Sudáfrica, como la que establece que las personas que van a
ser deportadas han de tener derecho a presentar un recurso a la autoridad
judicial, el derecho de apelación, y han de disponer de tiempo suficiente
para resolver sus asuntos personales (Artículo 25).
Diríase que el nuevo proyecto de protocolo, si se ratifica, facili-
taría el desplazamiento de los visitantes y aceleraría la tramitación de
la entrada de los nacionales de la SADC por los puestos fronterizos,
y de las solicitudes de residencia permanente o temporal. También
permitiría armonizar la legislación y los sistemas migratorios, lo que a
su vez quizás redundase en una mejor regulación de la migración. El
nuevo proyecto de protocolo acusa sus orígenes, ya que la responsabi-
lidad de su ejecución recaerá en el comité de ministros encargados de
la seguridad pública “y cualquier otro comité establecido por el Comité
ministerial del Órgano” (SADC, 2005, Artículo 29). Además se pide a
los Estados Miembros que proporcionen a sus nacionales documentos
de viaje mecanolegibles, y que lleven un registro de nacionales y no
nacionales (Artículos 9 y 12).
El Protocolo parece alentar a los miembros a concertar acuerdos
bilaterales entre sí para facilitar el desplazamiento de las personas.
Algunos países han empezado a hacerlo. Por ejemplo, en 2005, Mozam-
bique y Sudáfrica llegaron a un acuerdo para eliminar los visados de
viaje de sus nacionales, y Mozambique está tratando de concertar
acuerdos similares con Malawi, la República Unida de Tanzania y
Zimbabwe. En Sudáfrica, el reglamento de la Ley de Inmigración de
2002, modificado por la Ley de Enmienda de la Ley de Inmigración
de 2004, refleja también este enfoque más positivo respecto de la región
y el resto del continente. Un nuevo “permiso para cruzar la frontera”,
de seis meses de duración, permitirá la entrada múltiple en Sudáfrica
para visitas breves de visitantes, hombres de negocios y comerciantes
en pequeña escala procedentes de Botswana, Lesotho, Mozambique,
Namibia, Zimbabwe y Swazilandia. Además, se han reducido algunas
de las tarifas de los permisos de estudio para solicitantes africanos.
No obstante, el proyecto de Protocolo sobre la Facilitación de
la Circulación no es más que un proyecto. Hasta ahora no está claro
cuánto tiempo se necesitará para obtener las tres firmas necesarias para
que el Protocolo entre en vigor. Tampoco se sabe cuál será el calen-
dario de aplicación, una vez obtenidas estas tres firmas. Además, un

reciente examen de la legislación en materia de inmigración, refugiados
y ciudadanía de los Estados Miembros de la SADC hace pensar que se
mantiene la preeminencia de la legislación nacional, que no reconoce
los antecedentes de fronteras libres en la región ni los compromisos de
los Estados Miembros de la SADC con la cooperación y la integración
para el desarrollo (Klaaren y Rutinwa, 2003).
Conclusión
La UA, como su predecesora la UAO, se ha comprometido a preservar
las fronteras territoriales heredadas del reparto colonial de África a
finales del siglo XIX. Cualquier otra cosa conduciría inevitablemente
a un rápido aumento de las disputas territoriales y los conflictos entre
Estados. En el África poscolonial, las disputas territoriales casi nunca
han pasado de ser pequeñas escaramuzas, y la mayoría de las naciones-
Estado han aceptado estas fronteras y han tratado de llevar adelante los
proyectos de construcción nacional dentro de ellas, aunque con resul-
tados dispares según los países o las regiones. Las guerras civiles han
sido mucho más frecuentes en el África poscolonial que los conflictos
entre Estados. Dejando aparte los casos de Mozambique, Angola y la
RDC, los estudios sobre la identidad nacional en el África meridional
muestran que la gran mayoría de sus ciudadanos se identifican en alto
grado con sus naciones-Estado y están muy orgullosos de llamarse
ciudadanos de esos Estados.
El éxito mismo de los proyectos de construcción nacional después
de la independencia representa un importante obstáculo a la creación
de una fuerte conciencia regional. A pesar de las más de dos décadas de
cooperación e integración formal, los ciudadanos de los países del África
Meridional no se ven como miembros de una entidad regional más
amplia en ningún sentido del término. Esto quizá no sería problemá-
tico si todos los habitantes del África meridional permaneciesen en
sus países. Pero no lo hacen: son extremadamente móviles y cruzan
las fronteras por una serie de objetivos complejos, legales o no, prácti-
camente cuando lo desean. Pero, en vez de ser acogidos como miem-
bros de la SADC, se les condena al ostracismo, se les margina y son
objeto de toda clase de insultos. Se les llama “extranjeros”, “extraños”,
“makwerekwere”, ladrones de empleos, consumidores de recursos, porta-
dores de enfermedades y delincuentes. Muchos migrantes en Sudáfrica
dicen que la situación ahora es mucho peor que la de antes de 1994,
por lo menos en la manera en que los trata el sudafricano de la calle.

Lo mismo ocurre en Botswana, donde los naturales de Zimbabwe son
denunciados, deportados o incluso apaleados regularmente por el mero
hecho de estar en el país.
La libre circulación en África a través de las viejas fronteras colo-
niales es un ideal fundacional de muchos bloques continentales y regio-
nales. Los argumentos contemporáneos en favor de la libre circulación,
que tienen su origen en la ideología panafricana, tienden más bien a
recalcar los beneficios económicos para los Estados receptores y los de
emigración. Cuando la Secretaría de la SADC examinó el problema
a mediados de los años 90, reconoció que una circulación más libre de
mercancías, capitales y personas era un elemento básico de la integración
y el desarrollo regionales. Se han conseguido progresos significativos en
la liberación del movimiento de mercancías y capitales, pero también se
trataba de reconocer y legitimizar, de un modo muy real, el desplaza-
miento de las personas a través de las fronteras de la región, que llevaba
produciéndose desde hacía décadas. Lamentablemente, la Secretaría
se apresuró demasiado, presentando un acuerdo de tipo Schengen que
los críticos vieron como una amenaza fundamental para la soberanía
nacional. Sólo tres Estados se opusieron al acuerdo (lo que quizás es
sorprendente) pero todos ellos eran Estados receptores de emigrantes.
Las críticas de Sudáfrica al Protocolo eran muy problemáticas, pero no
es esto lo que importa. Estas críticas proporcionaron una justificación
para el rechazo, basada en el interés propio: no hacía falta nada más.
Al no conseguir que otros Estados de la SADC adoptaran su posición,
se elaboró el Protocolo de Facilitación de la SADC, mucho menos
amenazador, y se hizo de modo que tampoco prosperara.
La gente seguirá cruzando las fronteras en número creciente
dentro de la SADC: esto es seguro. Ahora la SADC y sus Estados
Miembros (y, parece ser, la UA) han de decidir cómo debe plasmarse
en la práctica esta realidad, ponerla encima de la mesa y regularla
teniendo en cuenta los intereses de la cooperación, la integración y el
desarrollo regional. La mejor esperanza para los que creen que la libre
circulación es el futuro de la región es que se han acabado los diez años
de enfrentamientos políticos dentro de Sudáfrica sobre esta cuestión.
El final de la era Buthelezi y la aceptación simultánea de África por la
segunda presidencia Mbeki deben modificar inevitablemente la opinión
pública con respecto al principio de una mayor libertad de circulación
de las personas a ambos lados de la frontera. La firma del Proyecto de
Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación de Personas por seis

Estados Miembros, entre ellos Sudáfrica, es un paso positivo después de
una década de inactividad, a pesar de lo limitado de sus disposiciones.
Queda por ver si estos países serán capaces de superar los numerosos
obstáculos que se oponen al logro de la visión de la Secretaría de la
SADC (y de muchos de sus Estados Miembros). Además, tampoco
está claro si las disposiciones aún limitadas del Proyecto de Protocolo,
por bienvenidas que sean, responderán a la visión del Preámbulo del
Protocolo Constitutivo de la Comunidad, con arreglo al cual los ciuda-
danos gozan de plena libertad de circulación. Desde luego parece que,
durante algún tiempo, las mercancías podrán circular por la región más
libremente que las personas.
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(Migration Policy Brief N° 19.)
Capítulo 10
Migración sin fronteras:
un largo camino por recorrer
en la región asiática
Graziano Battistella
Las fronteras son importantes. Las fronteras definen territorios y la

noción de territorialidad ha sido muy pertinente para la formación de
las naciones-Estados. Pero hoy día vivimos en un mundo globalizado,
donde se está imponiendo “una nueva percepción generalizada de la
debilitación masiva de la territorialidad” (Lapid, 2001, pág. 9). Por
consiguiente, “la función de las fronteras como barreras está perdiendo
importancia, en comparación con su función como puentes” (Albert y
Brock, 2001, pág. 36). A los migrantes se los ve como una de las fuerzas
que contribuyen a la comprensión de un mundo configurado por algo
más que unos espacios territorializados.
En el pasado, los migrantes que se instalaban en un país tendían
a formar comunidades minoritarias, lo que era una señal de enajena-
ción de la sociedad principal; en cambio, ahora existe la posibilidad de
formar comunidades transnacionales. Esta tendencia se ve facilitada por
los transportes cada vez más seguros, rápidos y baratos, por la disponi-
bilidad de bienes económicos o culturales, como alimentos y medios de
comunicación étnicos, y, sobre todo, por la comunicación instantánea
y asequible. Al igual que la globalización, el transnacionalismo puede
convertirse fácilmente en un término gastado, tanto por su aplicación a
cualquier comunidad de migrantes como por las excesivas implicaciones
que se le atribuyen. No obstante, este término apunta al debilitamiento
de la frontera como dispositivo del Estado para ejercer control y forjar
una identidad “nacional”.
Aunque erosione la función de las fronteras, la migración sigue

estando regulada por éstas. En una época caracterizada por la aguda
preocupación que suscita la seguridad nacional, el control de las fron-
teras se considera indispensable para detener el peligro procedente del
exterior. Así pues, poner freno a la entrada de los migrantes se ha
convertido en algo esencial para controlar la infiltración. Un símbolo
reciente e impresionante de estas precauciones de la seguridad es la
decisión de los estadounidenses de construir un muro de 700 millas de
longitud a lo largo de su frontera meridional con México, en virtud de
la Ley del Muro de Seguridad firmada por el Presidente George Bush
en octubre de 2006. Además de la seguridad nacional, hay razones
económicas que se oponen a la libre circulación de las personas. Los
costos de la migración parecen demasiados altos para permitir la libre
circulación, sobre todo en los países de destino. En cambio, un cierto
número de filósofos y economistas progresistas se han pronunciado en
favor de la hipótesis de una migración sin fronteras, como el especialista
en ciencias políticas Mancur Olson, que escribe que “los beneficios de
la migración de los países pobres a los países ricos son tan extraordi-
narios que esta migración no puede impedirse con ninguna medida
que sea aceptable para la sensibilidad de las democracias modernas”
(1998, pág. 371).
Sobre la base de un examen de los análisis de políticas, Massey
(1999) llega a la conclusión de que las políticas de los países de destino
están condicionadas por la salud macroeconómica, el volumen de los
flujos internacionales y las amplias corrientes ideológicas. Por consi-
guiente, los países desarrollados tenderán a restringir la inmigración
procedente de los países en desarrollo precisamente en un momento
en el que esos países consideran que promover la emigración beneficia
sus intereses. ¿Quién prevalecerá? Aunque los recursos dedicados al
control de las fronteras han aumentado, es evidente que la inmigración
continúa, a pesar de los límites impuestos por los países de destino.
Además, aunque los países receptores tienen políticas oficiales para
combatir la migración no autorizada, existe una cierta aceptación tácita
de un nivel “razonable” de migración no autorizada.
Ante estas fuerzas globales tan poderosas, ¿cuál ha de ser el
objetivo de una política correcta? ¿Aumentar los controles fronterizos
para detener la inmigración irregular? ¿Reconocer la inviabilidad de
los controles fronterizos y aceptar la libre circulación de las personas?
¿O bien reafirmar la tendencia actual a gestionar la migración, que
Migración sin fronteras: un largo camino por recorrer en la región asiática 269
incluye la aceptación de un cierto nivel de migración no autorizada?

En el presente capítulo se examina el caso de la migración en Asia.
La primera parte describe el origen y el desarrollo de la migración en
Asia en los 30 últimos años y su división actual en cinco subsistemas.
A continuación se describen los flujos de migración irregular en esos
subsistemas, para dar una idea del limitado impacto de las políticas
migratorias contrarias al derecho a emigrar. En la siguiente sección se
indican las bases en que se asienta este derecho y sus especificidades.
Esto conduce a un examen de la incorporación y la ciudadanía, como
proceso de desmantelamiento de fronteras externas y construcción
de fronteras internas, que se traduciría en un esfuerzo en gran parte
cosmético. El capítulo llega a la conclusión de que no es probable que
en la región asiática se aplique pronto el concepto de migración sin
fronteras. Al propio tiempo, la insuficiencia de las políticas nacionales
para hacer frente a este problema es un hecho reconocido, por lo menos
indirectamente, en los diálogos regionales sobre la gestión de la migra-
ción. En el largo camino hacia la libre circulación de la mano de obra
a través de fronteras abiertas, una etapa intermedia podría consistir en
la concertación de acuerdos regionales para integrar más estrechamente
los mercados del trabajo.
El desarrollo de la migración en Asia

La actual migración de mano de obra en Asia toma la forma de una
multitud de flujos migratorios que se desplazan en distintas direcciones.
Sin embargo, estos flujos no se desarrollaron simultáneamente, sino
que aparecieron en respuesta a oportunidades económicas y reglamen-
taciones de política. Tal vez podrían identificarse tres fases concretas,
que caracterizan la difusión gradual de la migración en la región.
El comienzo: la migración de la mano de obra

al Oriente Medio (años 70)
El Oriente Medio empezó a atraer a trabajadores migrantes de la región
asiática a comienzos de los años 70. El origen y el crecimiento de este
movimiento son bien conocidos (Amjad, 1989; Appleyard, 1999). El
proceso empezó con los grandes proyectos infraestructurales en los
países del Golfo, resultantes del aumento de sus ingresos procedentes
de la venta de petróleo, cuyos precios se habían disparado en el decenio
de 1970. La recesión económica y la interrupción de la migración de
mano de obra al norte de Europa desvió la atención de las empresas y
los expertos técnicos hacia el Oriente Medio, que hasta entonces había
obtenido sus trabajadores migrantes de los países árabes vecinos. Asia
apareció como una fuente de mano de obra, primero en India y Pakistán
y después más hacia el Oriente, en la República de Corea, Tailandia
y Filipinas.
Esta primera fase, caracterizada por la migración de unos pocos
países del Asia Meridional y del Sureste Asiático en una misma direc-
ción, llegó a su culminación a comienzos de los años 80, creándose
un sistema que después se ha difundido a otras regiones. El sistema
presentaba tres características principales: la participación del sector
privado en la gestión de la contratación y la colocación de los migrantes;
la captación de migrantes con contratos breves (en su mayor parte de dos
años), y las medidas encaminadas a evitar la migración a largo plazo,
que exigían a los trabajadores migrantes que regresaran a su país de
origen antes de renovar sus contratos, y no permitían la reunificación de
las familias. Contrariamente a la experiencia de la migración de mano
de obra en Europa, en la que los acuerdos entre gobiernos sirvieron para
regular los flujos de trabajadores, el sistema asiático lo puso en manos
del sector privado, y pronto se convirtió en un negocio lucrativo. En los
diversos países de origen apareció una multitud de agencias de contra-
tación, mientras que en los países de destino la gestión de la mano de
obra corría a cargo de los patrocinadores, supuestamente en función de
las oportunidades reales de empleos disponibles.
La expansión de la migración de la mano de obra:

la aparición de nuevos países de destino
en el Asia Oriental y el Sureste Asiático (años 80)
El auge del empleo en el Oriente Medio llegó a su fin a mediados
de los años 80, cuando se completaron la mayoría de los proyectos
infraestructurales y el precio del petróleo disminuyó a menos de 10
dólares de los EE UU por barril. La demanda de mano de obra cambió
rápidamente y los trabajadores mecánicos y de la construcción fueron
sustituidos por trabajadores del sector del mantenimiento y los servicios.
Como ya existía un sistema, a todas las partes interesadas les convenía
mantenerlo en funcionamiento. Aparecieron otros países como fuentes
de trabajadores migrantes para el Oriente Medio, en particular Bangla-
desh y Sri Lanka en el Asia Meridional, e Indonesia en el Sureste
Asiático. En cambio, la migración procedente de la República de Corea
y de Tailandia se agotó, pero por motivos distintos. En el caso de la
epública de Corea, aparecieron mejores oportunidades de desarrollo

R
en el país de origen, mientras que en Tailandia un incidente político
puso fin a los flujos de mano de obra en dirección de Arabia Saudita.
El descenso de la migración al Oriente Medio y las nuevas
oportunidades en otros países encauzaron los flujos de la migración en
direcciones distintas, en particular hacia los países del Asia Oriental
y Sudoriental. El nivel y el tipo de los flujos migratorios se confi-
guraron en función de la clase de control fronterizo aplicada por los
países de destino. En el Asia Oriental, el principal país de destino
tenía que haber sido el Japón que, en los años 80, se había convertido
en la segunda economía del mundo. No obstante, el Japón se resistió a
importar mano de obra no calificada, prefiriendo promover el empleo de
mujeres, aumentar el contenido tecnológico de sus procesos de produc-
ción y empezar a deslocalizar industrias a países de bajo costo laboral.
El Japón no eludió por completo la migración de la mano de obra,
que se produjo en su mayor parte en forma de turistas que perma-
necían en el país como trabajadores irregulares. Además, se preparó un
cierto número de planes para compensar la escasez de mano de obra.
Como mercado del trabajo, el Japón se caracteriza por su demanda de
artistas de variedades (que proceden en su mayor parte de Filipinas).
Los artistas de variedades se consideran profesionales en el Japón y, por
consiguiente, pueden obtener visados para trabajar.
En el Sureste Asiático, Singapur y Malasia se convirtieron pronto
en importantes países de destino. Los dos flujos de migración a esos
países fueron muy dispares, por las diferentes políticas migratorias
aplicadas. Singapur había recibido a migrantes desde sus primeros
tiempos de país independiente; primero fueron los migrantes de
Malasia, y después los de países cercanos como Bangladesh, Tailandia
y Filipinas. La gestión de la mano de obra extranjera tenía por objeto
promover el crecimiento económico, pero también evitar la dependencia
de migrantes no calificados. Los dos instrumentos para gestionar la
migración eran un sistema de cupos (cada sector estaba autorizado
a incorporar un determinado porcentaje de trabajadores migrantes a
su mano de obra) y la imposición de un gravamen a los empleadores
que contrataban a trabajadores extranjeros poco calificados. Lo que se
quería era impedir que los trabajadores locales fueran sustituídos por
trabajadores migrantes “baratos” y promover las mejoras tecnológicas
(Wong, 1997). En 1986, Singapur sufrió una recesión y se alentó a
los empleadores a despedir a los trabajadores extranjeros. Cuando, en
1997, se produjo una crisis en la región, Singapur no despidió automá-

ticamente a los trabajadores extranjeros, sino que aplicó una política de
mantenimiento de la competitividad.
Cuando Malasia se convirtió en un país de inmigración no
disponía de un programa claro al respecto, y a los migrantes (proce-
dentes en su mayor parte de Indonesia, pero también de Filipinas,
Tailandia y Bangladesh) se les contrataba con la finalidad principal de
obtener mano de obra para las plantaciones y los sectores de la construc-
ción y los servicios. Desde el principio mismo de la operación, el flujo
migratorio procedente de Indonesia se caracterizó por el número de
personas de este origen que entraban y permanecían en Malasia sin
autorización. Varios acuerdos con los países de origen proporcionaron
a Malasia los instrumentos jurídicos necesarios para aumentar o dismi-
nuir su mano de obra extranjera, pero no la capacidad de controlar sus
fronteras.
Consolidación: la migración de mano de obra

en toda Asia (años 90)
En los años 90 se consolidó la migración de trabajadores mediante su
proyección a nuevos países, el desarrollo de nuevos planes para la migra-
ción de la mano de obra y la constante migración, incluso en épocas
de crisis económica. A comienzos de los años 90 tres nuevos países se
abrieron a la migración, voluntariamente o a la fuerza. El primero fue
Taiwan, que adoptó formalmente una política de migración de la mano
de obra destinada a atraer a trabajadores para los grandes proyectos
infraestructurales. Unos años antes había empezado ya a registrarse una
cierta migración, pero de forma irregular. Para evitar que la migración
temporal de trabajadores se convirtiese en una instalación de facto (como
había ocurrido en Europa), Taiwan decidió limitar la duración de los
contratos (primero a un año, después a dos, prolongados más tarde a
tres años y más recientemente a un máximo de seis años), sin dar a los
titulares de los contratos ninguna opción de renovación. Inicialmente
se decidió permitir la entrada de migrantes procedentes de cuatro países
solamente (Indonesia, Malasia, Filipinas y Tailandia; Viet Nam se
agregó al grupo en 1998 y Mongolia en 2004), se limitó el empleo de los
migrantes a ciertas industrias concretas y se decidió confiar la contrata-
ción a un reducido grupo de agencias de colocación, cuyas actividades
podían vigilarse para evitar las irregularidades. Sin embargo, pronto
aparecieron dificultades en la gestión de la migración; las agencias de
colocación empezaron a subcontratar sus licencias; los empleadores de

otros sectores consiguieron hacerse con la importación de trabajadores
extranjeros, y los migrantes, insatisfechos con la limitación temporal
de los contratos, volvían al país con otro nombre. Enseguida apareció
una industria de agencias de colocación que aumentó los costos de la
migración para los migrantes (Tsay, 1995).
Mientras que Taiwan adoptaba formalmente una política de inmi-
gración, la República de Corea trató de eludir el problema organizando
un plan de formación similar al programa aplicado por el Japón. Con
arreglo a este plan, el país tenía que capacitar a trabajadores extranjeros
que a continuación se emplearían en empresas mixtas con compañías
coreanas en el exterior. Sin embargo, las empresas mixtas no se consti-
tuyeron nunca, y los aprendices, inicialmente de los países del Sureste
Asiático y después también de los países del Asia Meridional, pronto
se convirtieron en migrantes irregulares y encontraron trabajo en las
industrias pequeñas y medianas que no tenían los recursos necesarios
para transferirse al extranjero (Park, 1995).
Tailandia también se vio inundada, casi por sorpresa, por una
ola de inmigrantes no autorizados. En este caso, esta migración se
originó en su mayor parte en Myanmar, que comparte con Tailandia
una frontera larga y porosa, y en el proceso participaron funcionarios de
aduana que facilitaban la entrada y la colocación de los migrantes en el
sector de la construcción, en las industrias pesqueras y en las empresas
arroceras. Además de los inmigrantes birmanos (que representan más
del 80% de los trabajadores extranjeros), también vinieron trabajadores
de los países vecinos de Camboya y Laos, siguiendo rutas establecidas
cuando Tailandia era el primer país de asilo para los refugiados que
huían de la crisis de Indochina.
Ejemplos de los planes aplicados por los países de destino son los
que se idearon en el Japón, que todavía se resiste a admitir migrantes
de bajas calificaciones. Aunque los años 90 fueron un periodo de crisis
económica para este país, esto no impidió que los emigrantes trataran de
encontrar un resquicio en el mercado del trabajo japonés. Para responder
a la demanda de mano de obra extranjera, el Japón adoptó primero
un sistema de formación, haciendo venir a “alumnos” de los países en
desarrollo que seguían un curso de formación de un año, seguido por
un periodo de empleo (inicialmente un año; más recientemente se ha
prolongado a dos años). Pero este sistema no atrajo a un gran número
de trabajadores (menos de 50.000 entradas al año). Más importante
fue el número de trabajadores extranjeros admitidos por su ascendencia

japonesa, principalmente del Brasil y algunos también del Perú; estos
trabajadores fueron autorizados a viajar con sus familias y se les permitió
trabajar durante tres años (Tsuzuki, 2000). El plan Nikkeijin es un
ejemplo elocuente del importante papel que desempeñan los factores
no económicos en las políticas migratorias; también es un ejemplo de
un país que se abre a la migración de la mano de obra, sin admitirla.
En los años 90 se produjeron dos grandes crisis. La primera fue
la guerra del Golfo en 1991, que provocó la repatriación repentina
de un millón y medio de migrantes. No obstante, cuando acabó la
crisis el número de migrantes en los países del Golfo incluso aumentó,
alcanzando nuevos máximos en 1995. La guerra tuvo un impacto más
duradero en los yemeníes y los palestinos, que fueron expulsados por
Arabia Saudita porque sus gobiernos se declararon en favor del Iraq. La
segunda crisis asiática, primero financiera y después económica, empezó
en Tailandia y continuó en la República de Corea y Malasia, para
acabar afectando a toda la región. Malasia y Tailandia efectuaron repa-
triaciones masivas de migrantes, mientras que la República de Corea
promovió las salidas voluntarias. No obstante, muy pocos se fueron
voluntariamente de los países afectados por la crisis, ya que la situación
en los países de origen no era más favorable y los trabajadores locales
no estaban muy dispuestos a aceptar los empleos de los migrantes. Esto
condicionó el retorno de los trabajadores extranjeros repatriados y la
reconsideración de las políticas de repatriación (Battistella y Asis, 1999).
La lección de los años 90 es que, una vez que los flujos migratorios se
ponen en movimiento, es difícil invertir su rumbo. La migración tiende
a desempeñar una función estructural, de manera que el control de las
fronteras ha de ajustarse a ella.
La migración en Asia en el nuevo siglo

El desarrollo de la migración en Asia ha llevado a un entendimiento:
los migrantes están aquí para quedarse. Esto se refiere no sólo a la
dependencia de los trabajadores migrantes en los países de destino,
–particularmente en países con una elevada proporción de migrantes en
la fuerza laboral, como Singapur (28%) y Malasia (16%), o en sectores
con una alta concentración de migrantes (como la construcción, las
industrias pesqueras o los empleados del hogar)– sino también a la
dependencia de los países de origen con respecto a la migración de la
mano de obra como válvula de seguridad (o como parte de sus estra-
tegias de desarrollo). En el momento presente, treinta años después de

iniciarse las migraciones de mano de obra, la dinámica y las rutas de
la migración están bastante bien delimitadas.
La situación actual puede resumirse agrupando los flujos migra-
torios en cinco subsistemas de migración.
1. El subsistema del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG).
Este es el subsistema más antiguo. Necesita en gran medida la
mano de obra extranjera, porque estas economías dependientes
del petróleo no tienen bastantes trabajadores capacitados para
atender las necesidades del sector privado. La población extran-
jera en los países del CCG aumentó de 8,6 millones en 1990
a 12,8 millones en 2005, lo que representa un incremento del
48,5% (Naciones Unidas, 2006a). El principal país del sistema
sigue siendo Arabia Saudita, donde en 2005 vivían 6,4 millones
de migrantes, que equivalían al 25,9% de la población total.
Esta proporción alcanza el 62,1% en Kowait y el 71,4% en los
Emiratos Árabes Unidos. Los países del CCG se han comprome-
tido a aumentar el empleo de su mano de obra local y reducir la
presencia de trabajadores extranjeros (Naciones Unidas, 2006b).
A pesar de ello, estos esfuerzos, además de los repetidos intentos
de reducir la migración irregular, no han resultado muy eficaces.
Los países del CCG, en particular Arabia Saudita, son el destino
principal (casi el único) de los migrantes procedentes del Asia
Meridional. Unos tres millones de indios viven y trabajan en el
Oriente Medio (Srivastava y Sasikumar, 2003).
2. El sistema del subcontinente indio. Aunque tradicionalmente
se la ha considerado una región de emigración –alrededor de 1,5
millones de nacionales de Sri Lanka trabajan en el extranjero, y
en 2003 Bangladesh modificó sus reglamentos para permitir que
mujeres de más de 35 años de edad fueran a trabajar al extranjero
como personal doméstico (Migration News, octubre de 2005)–
también constituye un destino para migrantes de dentro de la
región. En la India, en particular, hay migrantes procedentes de
Nepal, aunque las estimaciones de su número varían de 250.000
a tres millones (Prasad, 2000). Muchos migrantes de Bangladesh
van a la India, y en particular al Estado de Assam (Srivastava
y Sasikumar, 2003). Además, la India abre sus hospitales a los
extranjeros que necesitan tratamiento médico. Los costos de los
servicios de salud en la India son un 80% inferiores a los de los
Estados Unidos, y en 2005 había 150.000 pacientes extranjeros

en tratamiento en los hospitales indios (Migration News, octubre
de 2006). En Pakistán hay 3,5 millones de residentes nacidos en
el extranjero (Naciones Unidas, 2006b), en particular de Bangla-
desh y Myanmar, así como refugiados de Afganistán, que en
junio de 2006 totalizaban la cifra de 1,08 millones de personas
(ACNUR, 2006).
3. El sistema indochino. Ese sistema tiene tres focos de concen-
tración. El primero es Singapur, donde hay 1,8 millones de
extranjeros y por lo menos 600.000 trabajadores migrantes, de
los cuales 160.000 son trabajadores del hogar, en su mayor parte
procedentes de Indonesia y Filipinas (Migration News, octubre de
2006). El segundo foco de migrantes es Malasia, donde hay una
mezcla de migrantes regulares e irregulares, tanto en la península
como en Sabah. Según fuentes gubernamentales, en julio de 2006
había 1.823.431 trabajadores extranjeros de 22 países empleados
en Malasia, particularmente en las industrias manufactureras,
en la construcción, en los servicios y en las plantaciones. Los
cinco principales países de origen eran Indonesia, con 1.172.990
trabajadores; Nepal, con 199.962; India, con 130.768; Viet Nam,
con 96.892; y Bangladesh, con 64.156 (Asian Migration News, 15
de septiembre de 2006). El tercer foco migratorio es Tailandia,
donde viven unos dos millones de trabajadores extranjeros, en su
mayor parte procedentes de Myanmar, Camboya y Laos (Migra-
tion News, abril de 2006). En este sistema, los principales países
de origen son Indonesia, que tiene 3,5 millones de trabajadores
viviendo en el extranjero, cuyas remesas se espera alcancen la
cifra de 3.300 millones de dólares de los EEUU a finales de 2006
(Asian Migration News, 15 de julio de 2006), y Filipinas, que en
2005 envió a 733.970 trabajadores por vía terrestre (en su mayor
parte al Oriente Medio y Asia) y 247.707 por vía marítima, y
recibió 10.600 millones de dólares de remesas (POEA, 2006).
Un recién llegado es Viet Nam, que en 2005 envió a 70.600
emigrantes al extranjero, de los cuales 25.000 fueron a Malasia,
23.000 a Taiwan y 12.000 a la República de Corea (Migration
News, abril de 2006).
4. El sistema Hong Kong–Taiwan. En ese sistema hay dos destinos
distintos. Hong Kong es el principal destino para los trabaja-
dores del hogar (más de 250.000): tres cuartas partes de ellos
proceden de Filipinas. En cambio, Taiwan aplica una política de

inmigración de mano de obra en varios sectores distintos, y los
migrantes proceden principalmente de Tailandia (98.322), Indo-
nesia (49.094), Filipinas (95.703) y Viet Nam (84.185), con unos
pocos procedentes de Malasia y Mongolia; a finales de 2005 el
total de migrantes se cifraba en 327.396 personas (CLA, 2006).
En los últimos años, pequeñas empresas que recurren a mano de
obra extranjera, menos costosa, han deslocalizado sus procesos
de producción a la China continental.
5. El sistema del Asia del Nordeste. En este sistema, los principales
destinos son el Japón y la República de Corea. A finales de 2004
vivían en Japón 1,97 millones de extranjeros, de los cuales el prin-
cipal grupo estaba constituido por coreanos (607.000), seguido
por chinos (488.000), brasileños (287.000) y filipinos (199.000)
(Kashiwazaki y Akaha, 2006). La orientación política general
sigue siendo la de no permitir la inmigración de trabajadores no
calificados. El Japón tiene un visado para artistas de variedades
profesionales (en 2004 se concedieron 134.879 visados de este
tipo), con el cual muchas mujeres de Filipinas, China y Tailandia
entran en el país para trabajar, particularmente en los clubes
nocturnos. No obstante, el endurecimiento de las condiciones de
entrada en 2005, después de que el Departamento de Estado de
los Estados Unidos mencionase al Japón como país que no hacía lo
suficiente para luchar contra el tráfico de migrantes, ha reducido
drásticamente el número de entradas anuales. La República de
Corea, después de muchos años de intentos fallidos, ha aprobado
un programa formal de migración de la mano de obra que entró
en vigor en septiembre de 2004. Se esperaba que esta medida
redujese los hasta entonces altos niveles de migración no autori-
zada. El sistema de formación (que fue el origen de la mayor parte
de la inmigración irregular en el país) permaneció en vigor hasta
finales de 2006. En junio de 2006, la cifra estimada de 346.000
extranjeros incluía 189.000 migrantes no autorizados (Migra-
tion News, octubre de 2006). La República Popular de China,
donde la migración interna masiva ha constituido una impor-
tante cuestión política (en los últimos años unos 120 millones de
personas se han trasladado de las zonas rurales a la costa), es un
caso aparte. Desde el periodo de la reforma, las autoridades han
ido adoptando gradualmente medidas que pasaron de prohibir la
migración (1979–1983), a permitirla (1984–1988), a restringirla

de nuevo (1989–1998), a regularla (1999–2000) y, por último, a
alentarla (Ping y Pieke, 2003). Además, China participa progre-
sivamente en el mercado internacional del trabajo.
Considerada desde la perspectiva de los principales países de origen

de la región, la migración ha aumentado constantemente, y en los años
90 se duplicó prácticamente. Arabia Saudita, y el Oriente Medio en
general, son los principales destinos de los migrantes del Asia Meri-
dional. Malasia es el destino principal para los trabajadores de Bangla-
desh; Singapur lo es para los indios, y Líbano para los nativos de Sri
Lanka. Entre los países del Sureste Asiático, Arabia Saudita es el prin-
cipal destino para los indonesios y para los filipinos. Los otros grandes
destinos para los indonesios son países no pertenecientes al Oriente
Medio, y en particular Malasia. Entre los destinos para los migrantes
filipinos ocupan un lugar destacado Hong Kong (trabajadores del hogar)
y el Japón (artistas de variedades). Taiwan es, con creces, el destino
principal de los emigrantes tailandeses, mientras que Malasia y Taiwan
lo son para los emigrantes vietnamitas (Organización Internacional
para las Migraciones [OIM], 2003).
La migración irregular en Asia

En sus orígenes y su expansión, la migración asiática ha discurrido por
canales no autorizados. En ocasiones los canales no autorizados eran
los únicos disponibles, especialmente en países donde no se aplicaban
políticas oficiales en materia de migración. Después estos canales se
mantuvieron, al tiempo que aparecían otros facilitados por las distintas
partes interesadas. Como en otras regiones del mundo, la migración
irregular en Asia es ante todo una respuesta a la insuficiente gestión de
este fenómeno (Battistella y Asis, 2003); pero también es un síntoma
de incoherencias más profundas en el ordenamiento mundial, que en
último término ponen en entredicho la restricción de la libertad de
movimientos a través de las fronteras.
Un breve examen de la dinámica de la migración irregular en los
diversos sistemas hace ver que, si bien hay elementos específicos en el
modo en que el fenómeno surge y opera en cada subsistema, también
hay similitudes significativas. Además, este examen hace ver la razón
de que la migración irregular no deba estudiarse aisladamente, sino
junto con la migración regular. Por ello es necesario adoptar políticas
globales para llegar a una comprensión común de los movimientos de

la mano de obra a través de las fronteras.
Irregularidad sistemática y periódica

En los países del Golfo los migrantes irregulares son un problema que
las autoridades deben abordar periódicamente. Independientemente
de los diversos programas de registro, los migrantes irregulares siguen
entrando en los países gracias a dos mecanismos. Uno es el khafeel, o
sistema de patrocinio, que permite que algunos nacionales controlen
la importación de mano de obra mediante la expedición de visados
en bloque. El único objetivo de los khafeels es hacer entrar en el país a
migrantes a los que espera un trabajo. Sin embargo, los patrocinadores
contratan a más trabajadores de los que necesitan para cubrir los puestos
vacantes, a fin de aumentar sus ingresos (derivados de las tarifas que han
de pagar los migrantes), a menudo colocándolos, también previo pago
de una tarifa, con otros agentes laborales. Sin saberlo, los migrantes se
encuentran de esta manera en una situación irregular. El otro meca-
nismo es el peregrinaje anual a la Meca, concluido el cual miles de
personas permanecen en Arabia Saudita como migrantes irregulares.
Las medidas para corregir estas irregularidades no han tenido éxito y
los programas de registro –que condonan las sanciones para quienes
se presentan a las autoridades y son repatriados– sólo son remedios
temporales.
La irregularidad creada por el legado colonial

Los migrantes irregulares en el Pakistán son consecuencia, en su mayor
parte, de los flujos de los años 70 y 80, que siguieron a la creación de
Bangladesh. A diferencia de los flujos migratorios de los años 50 y 60,
que habían contado con el apoyo del gobierno, estos otros migrantes
eran trabajadores pobres que se instalaban en las principales ciudades.
No se dispone de cifras fiables respecto del número de inmigrantes irre-
gulares en Pakistán, y las estimaciones varían de uno a tres millones de
personas; la mayoría son bengalíes, pero también hay algunos birmanos
(Gazdar, 2003). Los migrantes irregulares en la India, particularmente
en el estado de Assam, proceden también en gran parte de Bangladesh.
Esta cuestión ha suscitado debates, hasta el punto de que se ha levan-
tado un muro de separación entre los dos Estados. Los flujos migrato-
rios irregulares incluyen la trata de seres humanos, particularmente de
mujeres, para trabajar en los lupanares indios.
La irregularidad como una prolongación

del cruce de fronteras
El Sureste Asiático es una región con diversos focos de migración. La
migración irregular adopta formas distintas en los diferentes subsis-
temas. No obstante, el medio más frecuente de entrar en el país es
cruzando la frontera. Tailandia y Malasia son dos países con gran
número de migrantes irregulares. Ambos comparten largas fronteras
con sus vecinos: Tailandia con Myanmar y Malasia con Indonesia.
Además, las similitudes étnicas, culturales y religiosas entre Indonesia
y Malasia hacen que la inserción y la permanencia de los migrantes
irregulares sea relativamente fácil. Una tradición similar de cruzar la
frontera, que persiste hasta hoy día, es la existente entre los filipinos
del archipiélago de Sulu y Sabah en Malasia (Battistella y Asis, 2003).
Para poner freno a la migración irregular procedente de Tailandia, el
Gobierno de Malasia ha construido un muro a lo largo de una parte de
la frontera. Este paso lo utilizan también los migrantes irregulares de
Bangladesh, algunos de los cuales se quedan atascados en Tailandia.
La irregularidad anterior a la integración

En el caso de Hong Kong y Taiwan, la migración irregular procede en
su mayor parte de la China continental. A pesar de la estricta política
de restricción de la entrada de chinos, bastantes continentales consi-
guen entrar en el país, encuentran trabajo y se instalan. Los migrantes
cruzan fronteras que un día desaparecerán, cuando Hong Kong pase
a formar parte de la China unificada. En el caso de Taiwan, es difícil
predecir cómo evolucionarán las relaciones con China. Es posible que
la migración irregular disminuya porque, con el desarrollo de la China
continental, incluso la afluencia de migrantes regulares va en descenso.
Tanto en Hong Kong como en Taiwan hay otros casos de migración
irregular de personas procedentes de países de la región, que perma-
necen en el país cuando su visado ha vencido o entran con documentos
falsificados.
Irregularidad tolerada
En el Asia Oriental, la migración irregular se compone principalmente
de migrantes que entraron en el país regularmente pero permanecieron
en él cuando sus permisos habían vencido y que se dedican a una acti-
vidad remunerada sin contar con la autorización pertinente. Mien-
tras que la República de Corea espera que esta cuestión se resuelva
cuando termine su sistema de “aprendices”, en 2007, el Japón todavía

se resiste a adoptar políticas de inmigración de mano de obra. Cada
año el número de migrantes irregulares detenidos en el Japón va en
aumento. El Ministerio de Justicia estimó que a comienzos de 2005
había 240.000 migrantes irregulares en el país: la mayoría de ellos
eran personas que habían permanecido en el país cuando su visado
había caducado (207.000), más unas 30.000 personas que entraron
clandestinamente en embarcaciones. Aunque las autoridades japonesas
poseen información detallada sobre los inmigrantes irregulares, no han
respondido con medidas severas de represión o campañas de repatria-
ción. Esto hace pensar que el Japón aborda esta cuestión con un criterio
pragmático y permite tácitamente que un cierto número de inmigrantes
irregulares permanezcan en el país. Otra migración que debe tenerse en
cuenta es la de chinos hacia el lejano oriente ruso. Aunque las elevadas
estimaciones iniciales se han reducido a unos 200.000 inmigrantes, que
van en busca de las oportunidades creadas por el descenso demográ-
fico de la región (Akaha, 2004), persiste una presencia considerable de
población extranjera, que no da pie a grandes protestas.
Un examen conciso de la migración irregular en los diversos
subsistemas de Asia, sobre la base de los modos específicos de entrada
y los medios utilizados para permanecer en el país receptor, revela
profundas similitudes en sus causas y su dinámica. Entre ellas cabe
mencionar las siguientes:
1. Los canales de migración legales prosperan paralelamente a los
irregulares. Muchas veces no hay grandes diferencias entre los
migrantes regulares y los irregulares. Esto ilustra el hecho de que
la irregularidad no depende del carácter de los migrantes, sino
de las políticas o las prácticas que determinan las posibilidades y
las limitaciones de la migración legal.
2. El modo en que se produce la migración irregular depende en
alto grado de circunstancias externas. Es más probable que se
produzca una migración irregular cuando dos países comparten
una frontera terrestre.
3. Además de la geografía, la historia desempeña un importante
papel en la migración irregular. Las medidas administrativas que
no tienen suficientemente en cuenta las tradiciones históricas
están condenadas al fracaso.
4. Tanto si se origina en una entrada en el país sin documentos,
como en el incumplimiento de los plazos del visado, la migra-
ción irregular implica en todos los casos una actividad laboral

sin permiso. El imán definitivo, y la razón más convincente para
practicar la migración irregular, es la disponibilidad de empleos y
de empleadores deseosos de contratar a migrantes sin los permisos
requeridos. Así pues, en último término se trata de una falta
de coherencia entre las políticas económicas y las políticas de
migración.
5. Para acceder a los canales regulares o irregulares, los migrantes
potenciales necesitan información. Las investigaciones realizadas
indican que los migrantes recurren más a los canales no oficiales
(redes sociales) que a los oficiales (Battistella y Asis, 2003).
6. Las agencias de contratación son actores principales en la migra-
ción irregular. El dilema de los responsables de las políticas es que
han de controlar las irregularidades cometidas por los agentes,
siendo así que todo el sistema los utiliza con suma frecuencia.
7. Independientemente de las principales responsabilidades de los
diferentes actores (contratistas, redes sociales, familiares, otros
intermediarios y los propios migrantes), parece evidente que la
migración regular requiere la complicidad de más de un actor, y
a menudo de funcionarios públicos. Es difícil vigilar a las fuerzas
del orden, por la intrincada red de intereses, complicidades y
extorsiones existente.
8. La regularidad está correlacionada con la apertura y la facilidad
del proceso migratorio.
Las políticas contra la migración irregular operan normalmente sobre

todos los actores que intervienen en el proceso: sin embargo, difieren
mucho entre sí según se trate de un país de destino o de origen. En los
países de destino, el primer objetivo de las fuerzas del orden público
son siempre los propios migrantes. Las medidas de control prevén el
castigo de los traficantes de personas, los empleadores e incluso los
ciudadanos que alojan a migrantes irregulares. No cabe duda de que
estas medidas tienen un efecto disuasivo: sin embargo, no bastan para
detener la migración irregular, porque las causas últimas de estos movi-
mientos son más poderosas que las medidas de control. Las políticas
para combatir la migración irregular en los países de origen, en cambio,
no van dirigidas contra los migrantes sino más bien contra los contra-
tistas y los intermediarios, aunque su eficacia es limitada. Las fronteras
no significan lo mismo vistas de un lado o del otro, y la importancia de

cruzarlas irregularmente cambia con la perspectiva.
La baja efectividad de las políticas migratorias, que se refleja
en la extendida migración irregular y la ineficacia de las medidas de
control, denota la existencia de filosofías contrapuestas. En ocasiones, el
celo con que se aplican estas medidas tiene consecuencias trágicas para
los migrantes. La migración se sigue practicando por las ventajas que
reporta para los participantes: empleadores, países de destino, países de
origen, contratistas y migrantes. Idealmente podríamos encontrarnos
en una situación en la que todos saldrían ganando. Sin embargo, la
migración no está desprovista de costos, y los intereses de los parti-
cipantes no siempre coinciden. Se arbitran políticas que benefician al
máximo los intereses de los gestores, por lo general los países de destino
y sus poblaciones (empleadores y ciudadanos). Cuando estas políticas
chocan contra los intereses de los contratistas, los migrantes o incluso
los empleadores, aparece la migración irregular.
Podría considerarse que la migración irregular es un compor-
tamiento contrario a una reglamentación justa; o bien un comporta-
miento que es demasiado costoso de controlar (en términos económicos
o cívicos), y requiere un cambio de los reglamentos; o simplemente
una afirmación práctica, y a menudo costosa, del derecho a emigrar.
La primera idea es la más aceptada, y las naciones siguen ideando
nuevos medios de detener la migración irregular, pero con poco éxito
y sin tener en cuenta los argumentos de algunos economistas sobre la
ineficacia del cierre de las fronteras para la libre circulación de mano
de obra (Iregui, 2005). En la sección siguiente se examina el debate
sobre el derecho a emigrar.
Fronteras abiertas, el derecho a emigrar

El derecho internacional no reconoce un derecho a la migración. La
Declaración Universal de Derechos Humanos (Artículo 13-2) y otros
pactos y convenciones afirman el derecho a salir del propio país y a
regresar a él.1 Este derecho no es absoluto. El Pacto de Derechos Civiles
1. Los instrumentos de las Naciones Unidas son el Pacto Internacional de

Derechos Civiles y Políticos (Artículo 12); la Convención Internacional para
la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (Artículo 5);
la Convención sobre los Derechos del Niño (Artículo 10–2); y la Convención
Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares (Artículo 8).
y Políticos, por ejemplo, recoge las restricciones típicas (protección de

la seguridad nacional, orden público, salud o moral pública, o los dere-
chos y las libertades de los demás). No obstante, en las democracias
liberales este derecho cuenta con un apoyo sólido (las restricciones de
este derecho se han aplicado, y siguen aplicándose, en los regímenes
totalitarios). Se considera que forma parte del derecho a la autode-
terminación, paralelamente al derecho a la autodeterminación de los
pueblos (Hannum, 1987, pág. 4). Este derecho atañe a la esencia misma
del gobierno basado en el consenso porque, si no se concede la libertad
de salir del país, la relación entre el gobierno y el ciudadano estará
basada en la coerción. Lauterpacht dijo que “un Estado que niega a sus
ciudadanos el derecho a emigrar queda reducido a una prisión” (Dowty,
1987, pág. 16). El derecho a emigrar está estrechamente vinculado con
la no discriminación, porque si las personas sufren discriminación en su
derecho a salir del país, también se verán obstaculizados en el ejercicio
de otros derechos. Y la persona cuyos derechos son violados procurará
escapar del país, como ocurre con los refugiados.
El derecho a salir del país, tal y como se ha codificado en el
derecho internacional, no puede considerarse equivalente al derecho a
emigrar. De hecho, este término se evita cuidadosamente. El concepto
de “migración” incluye la entrada en otro país, y este derecho no está
reconocido en ningún instrumento internacional. Por consiguiente, el
derecho a salir del propio país no conlleva una obligación a admitir a la
persona por parte de otro país, excepto en el caso de tratados o personas
específicas, como diplomáticos, representantes de organizaciones inter-
nacionales, personal militar de otro Estado, o casos de fuerza mayor,
como los supervivientes de un naufragio (Goodwin-Gill, 1978). Podría
alegarse que los inmigrantes que tienen residencia permanente en un
país de destino también gozan del derecho de admisión (Plender, 1988).
En cambio, los solicitantes de asilo no gozan exactamente de un derecho
de admisión pero, si consiguenn entrar en el territorio de un Estado,
se les concede el derecho a no ser repatriados (non-refoulement), hasta
que su caso sea juzgado.
La incoherencia de que exista un derecho a salir del país sin
el correspondiente derecho a entrar en otro país no ha escapado a la
atención de muchos comentadores. Las posiciones filosóficas a este
respecto están diversamente matizadas, pero pueden dividirse en dos
campos: los que son favorables a la libre circulación a través de las fron-
teras internacionales, y los que son contrarios a ella. Los progresistas
igualitarios son los defensores más elocuentes de la libre circulación,

que consideran “una importante libertad de por sí, y un requisito previo
de otras libertades” (Carens, 1992, pág. 25). No conceder la libertad
de movimiento es reducir a la población a la esclavitud. Los mismos
argumentos en favor de la libre circulación dentro de un país son apli-
cables a la circulación transnacional. Como dice Cole (2000, pág. 202),
es necesario resolver “la incoherencia entre los principios internos y
externos de la ideología progresista: a los que se encuentran dentro de
las fronteras del país se les aplican principios y prácticas progresistas,
mientras que los que están en la frontera son objeto de principios y
prácticas retrógrados”. El núcleo central del planteamiento progresista
igualitario es el compromiso con la igualdad moral de la humanidad.
En cambio, en el campo de los realistas políticos rige el prin-
cipio de que “es moralmente lícito que demos preferencia a los inte-
reses de nuestra colectividad frente a los de la humanidad en general”
(Hendrickson, 1992). Un Estado tiene derecho a la autodeterminación,
que prevalece sobre el derecho a la autodeterminación personal de las
poblaciones de otros Estados. El derecho del Estado a imponer condi-
ciones a la admisión de extranjeros en su territorio es inherente a su
soberanía. El control de la entrada de los extranjeros es esencial “porque
sin él una sociedad no tendrá ningún control sobre sus características
básicas” (Dowty, 1987, pág. 14).
En realidad, incluso los progresistas igualitarios han adoptado
una actitud menos radical y admiten que hay situaciones en las que es
necesario el control fronterizo, como por ejemplo cuando la inmigra-
ción pueda dar lugar a una invasión, o cuando amenace con cambiar las
características básicas de la sociedad receptora, o bien cuando sea nece-
sario proteger a personas desfavorecidas en el país de destino (Isbister,
1996). No obstante, los partidarios de esta posición mantienen que las
limitaciones pragmáticas de la libre circulación no la invalidan en su
principio, y que la carga de la prueba no debe recaer en el candidato a la
inmigración sino en el Estado tener derecho de no acogerlo (Dummett,
2001).
Este debate hace que nos preguntemos si el derecho a emigrar
no existe porque no es realmente un derecho, o bien es un derecho no
reconocido en el derecho internacional. Aunque esto podría parecer
puramente teórico para aquellos que tienen una visión positivista de
los derechos humanos (derechos concedidos por la comunidad inter-
nacional, y no inherentes a la persona humana), y aunque no tengo
la intención de enfrascarme en un debate sobre las bases de los dere-

chos humanos, se trata de una cuestión válida. Los derechos humanos
pueden, desde luego, considerarse inherentes a la persona y necesa-
rios para salvaguardar la dignidad humana; por consiguiente, no son
derechos establecidos, sino simplemente reconocidos por la comunidad
internacional. Así pues, hay que tener en cuenta el significado pleno
del derecho a emigrar, y no limitarlo al derecho a salir de un país o
volver a él.
En un mundo profundamente dividido por diferencias sociales,
económicas, políticas y culturales, el reconocimiento inmediato y pleno
del derecho a emigrar, y por consiguiente la libre circulación, podría
parecer utópico. No obstante, otra posibilidad sería adoptar un plantea-
miento gradual consistente en etapas intermedias (libertad de circula-
ción dentro de regiones concretas), hasta llegar a su plena realización.
Entretanto, regirían las limitaciones habituales, ya que las comunidades,
tanto en el país de origen como en el país de destino, también tienen
derechos. En tal caso, encontrar el equilibrio entre el bien común y las
garantías individuales sería el objeto de las políticas de migración.
En esta fase intermedia, ¿qué cambios provocaría esta posición
en la gestión de las políticas migratorias? Esencialmente tres: permi-
tiría superar el enfoque nacional, ahora exclusivo, de esas políticas, e
insertaría un marco dialógico; requeriría el establecimiento de princi-
pios internacionales para la gestión de la migración, y promovería el
establecimiento de un organismo internacional encargado de supervisar
el respeto y la observancia de estos principios.
Superar las fronteras internas

Concentrarse en el problema de la libre circulación a través de las
fronteras abiertas es un esfuerzo radical, pero incompleto. Hay que
considerar también las posibilidades reales de desplazamiento a través
de los estratos sociales, dentro de las sociedades. De hecho, todo el
problema de las limitaciones de la circulación transnacional de la mano
de obra puede verse como un problema de justicia distributiva en el
escenario internacional (Schwartz, 1995; Jordan y Düvell, 2002). Este
problema no se resolvería si se denegase la justicia distributiva dentro
de las fronteras nacionales. Son dos caras de una misma moneda: una
tiene que ver con la igualdad de trato en relación con diversos aspectos
económicos y sociales (acceso al empleo, formación, seguro de desem-
pleo, vivienda, sanidad, educación), y la otra, estrechamente relacionada
con la primera, consiste en un problema de incorporación, incluida la

incorporación definitiva: la ciudadanía.
El modelo de política de migración prevaleciente en el continente
asiático es el de la migración temporal de la mano de obra. Se admite
a los migrantes con un contrato de trabajo por un plazo estrictamente
limitado, de ordinario no más de dos años, y después se les exige que
regresen a su país de origen, antes de renovar su contrato. El sistema
tiene por objeto evitar el establecimiento y la formación de minorías.
Los trabajadores contratados no pueden hacer venir a sus familiares y,
en países como Singapur y Malasia, tampoco se permiten o favorecen
matrimonios con ciudadanos locales, para desalentar la integración en
la comunidad local. Como es evidente, la naturalización ni siquiera se
considera una posibilidad.
La situación es bastante distinta para los migrantes muy califi-
cados o profesionales, cuyos ingresos les dan acceso a la instalación a
largo plazo o permanente y les permiten hacer venir a sus familiares
y ser tenidos en cuenta para la naturalización. Además, para ellos la
admisión y la circulación son mucho más fáciles, lo que confirma que
la libre circulación es un problema de justicia distributiva. En efecto,
la circulación de los hombres de negocios se ha visto considerable-
mente facilitada por la tarjeta de viaje de negocios de la Cooperación
Económica Asia-Pacífico (APEC), con la que hombres de negocios
de 16 países participantes de Asia y el Pacífico pueden entrar en uno
cualquiera de esos países sin visado y permanecer en él por un máximo
de 60 días.
De nuevo, la realidad supera a la imaginación. A pesar de los
obstáculos para instalarse y naturalizarse, en algunos países asiáticos se
han creado comunidades de migrantes y se han constituido, en conse-
cuencia, formas no convencionales de participación en la administración
de las comunidades locales. La participación es el principal indicador de
la desaparición de las fronteras internas, y la ciudadanía es el derecho
más fundamental de la participación. En un mundo donde la perte-
nencia transnacional es cada vez más un rasgo característico, incluso
la noción de ciudadanía experimenta una transformación. Hay cuatro
tipos heterodoxos de ciudadanía al alcance de los migrantes en Asia
(Battistella y Asis, 2004).
El primero es la “ciudadanía no autorizada” de los filipinos en
Sabah y de los migrantes indonesios en Malasia en general. Estos
migrantes han creado comunidades que se han instalado permanente-
mente de facto. Como es natural, al no estar autorizados corren peligro

de ser expulsados, lo que se produce de vez en cuando por razones
políticas internas. Pero esto no les disuade de permanecer en el país,
con la aceptación, en la práctica, de la comunidad local.
El concepto de “ciudadanía temporal permanente” no se aplica
a los individuos sino a las comunidades en países como Hong Kong,
Singapur y Taiwan. Los individuos están obligados a regresar a su
país de origen al final de su contrato de trabajo, pero las comunidades
permanecen como un componente permanente de las sociedades locales.
Esta permanencia es reconocida por los gobiernos, que manifiestan
este reconocimiento en cierta medida, como en el caso del Día de los
Migrantes en Singapur.
La incorporación de la comunidad coreana en el Japón, compuesta
de personas que permanecieron en el país después de la Segunda Guerra
Mundial y de recién llegados, podría calificarse de “ciudadanía recha-
zada”. Aunque estas personas tienen acceso a la naturalización, la
mayoría de ellas han preferido no naturalizarse, no sólo para mantener
su identidad sino también como forma alternativa de participación polí-
tica en la sociedad local. A pesar de su condición de no ciudadanos, les
es posible influir en las reformas de la ciudadanía y en las cuestiones
multiculturales.
Algunos gobiernos locales del Japón, donde viven importantes
colonias de extranjeros, han tomado la iniciativa –adelantándose al
gobierno central– de hacer participar a los migrantes en sus admi-
nistraciones locales a título consultivo. Esto supone una aplicación
limitada de lo que en otros lugares se llama “ciudadanía de residencia”:
el reconocimiento de que la residencia, que implica la pertenencia a
la fuerza laboral local, la participación en actividades educativas y
culturales y el pago de impuestos, debe ir acompañada de la partici-
pación cívica.
Como es natural, estas formas heterodoxas de ciudadanía no son
más que un reflejo de la participación práctica de los migrantes en la
vida de la comunidad local, pero no ofrecen ninguna de las garantías
que acompañan a la ciudadanía. En muchos casos, ni siquiera se concede
a los migrantes los beneficios de la ciudadanía social. Pero ello refleja
también la voluntad de ambas partes de derribar las fronteras internas,
porque antes de que puedan desmantelarse las fronteras externas han
de caer las internas.
Conclusión
En el momento presente, un debate sobre las fronteras abiertas en Asia
quizás no ofrezca perspectivas prometedoras. Los principios de West-
falia en que se basó la creación de las naciones-Estado –control de las
fronteras, libertad de intervención externa, deslegitimación de las iden-
tidades y las lealtades subnacionales (Heisler, 2001)– deben mantenerse
en el periodo poscolonial en el que se encuentran aún varios países
de Asia, aunque los flujos migratorios parezcan privarlos de validez.
Como decíamos más arriba, la migración en Asia está estrictamente
organizada sobre la base de contratos temporales, con un mínimo de
derechos. En este contexto, el debate sobre la libertad de circulación
de los trabajadores a través de fronteras abiertas apenas tiene entidad
propia.
Sin embargo, la situación en Asia no es estática. Aunque las
políticas de migración todavía se insertan en un marco nacional, cada
vez son más frecuentes las reuniones regionales para examinar estas
cuestiones. Desde 1996 se han adoptado dos iniciativas: el Proceso de
Manila, que sirvió de plataforma para la celebración de debates infor-
males en más de una docena de países del Asia oriental y Oceanía, y
las consultas Asia-Pacífico (APEC), organizadas en cooperación con
el ACNUR, con una participación más amplia de países. Un momento
especial de la cooperación regional fue el simposio internacional titulado
“La migración: hacia la cooperación regional respecto de la migración
irregular/indocumentada”, celebrado en Bangkok en abril de 1999, que
culminó en la Declaración de Bangkok sobre la migración irregular/
indocumentada. En 2004 se organizó en Bali una iniciativa similar
para tratar del tráfico ilícito de personas y la trata de migrantes. Estas
reuniones regionales son más que nada diálogos o conversaciones y
representan un compromiso mínimo. La vía hacia la apertura de las
fronteras no será corta ni fácil. En este contexto, la experiencia de la
Unión Europea es instructiva: la libre circulación de los trabajadores de
los países miembros se proclamó en el Tratado de Roma de 1957, pero
se necesitaron 40 años para lograrla. Además, cuando fue una realidad,
los trabajadores de los países de la UE ya no eran migrantes, sino ciuda-
danos de la UE, confirmando la noción de que la libre circulación es
una prerrogativa del ciudadano, y no del migrante.
Por el momento, los países asiáticos están empezando a acostum-
brarse a la idea de que no es posible regular la migración unilateralmente.
A medida que avance el debate regional se irán considerando condi-
ciones más favorables para los ciudadanos de los países miembros y la

libre circulación a través de las fronteras no será tan inconcebible (como
ilustran los ejemplos de África y América Latina). Pero antes deberán
reducirse las disparidades económicas entre las naciones, y después
vendrá la libre circulación. Puede haber economistas que sostengan que
lo que debe hacerse es lo contrario: reconocer la libre circulación para
alcanzar una mayor igualdad entre las naciones. Lamentablemente,
los trabajos teóricos sobre el impacto de la libre circulación de la mano
de obra no han suscitado la misma aceptación que las teorías sobre la
libre circulación de mercancías. A esto se debe, en parte, que tengamos
una Organización Mundial del Comercio pero no una Organización
Mundial para las Migraciones.
En la vida cotidiana de millones de personas la migración es
una oportunidad para huir de la desigualdad. Esta oportunidad no se
concede a todos del mismo modo, y los que menos la necesitan son los
que más fácilmente la obtienen. Así pues, muchas personas afirman su
derecho a migrar mediante un comportamiento no autorizado, cuyo
resultado, a menudo, es la explotación de los migrantes. La migración
no autorizada no debe alentarse, pero tampoco puede descartarse como
comportamiento ilícito. Para entenderla hemos de examinar las bases
sobre las cuales se ha organizado nuestra sociedad, teniendo presente
que el horizonte está más allá de las fronteras de nuestra nación, y de
nuestro tiempo.
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Capítulo 11
¿Un mundo sin fronteras?
La inmigración mexicana, las nuevas
fronteras y el transnacionalismo
en los Estados Unidos
Alejandro I. Canales e Israel Montiel Armas
Introducción
Un paseo por algunos barrios de cualquier ciudad occidental grande, como
el Raval de Barcelona, Brixton en Londres, o East Los Angeles, hará
que el visitante desprevenido sienta una extraña sensación: la mayoría de
las personas con las que se cruza pertenecen a etnias de otros lugares del
mundo, hablan idiomas ininteligibles y en algunos casos incluso llevan
vestidos pintorescos sin que parezcan ser conscientes de ello, porque
después de todo es “su” vecindad, y es el visitante el que parece fuera de
lugar. Este sentimiento no sólo lo producen las maneras de comportarse
y el aspecto de los residentes; nada en la morfología del lugar, desde la
apariencia de las tiendas y los productos que venden hasta los olores y los
colores, corresponde a lo que normalmente se considera natural del país.
Lo más sorprendente de todo es que estas zonas no son curiosidades para
turistas que buscan imágenes exóticas para sus fotografías de vacaciones
(aunque sí hay algo de eso), ni una especie de parque temático que muestre
en carne y hueso la vida cotidiana en otras partes del planeta. Aunque
los visitantes pueden tener la sensación de que han sido transportados
sin darse cuenta a otro continente, lo que están viendo en realidad es una
vecindad típica del occidente globalizado, tan auténtica como cualquier
otra pero de un tipo desconocido fuera del Primer Mundo.
En realidad, esta experiencia no es exclusiva del mundo de hoy.
Los numerosos “barrios chinos” y “pequeñas Italias” dispersos por todo
el planeta, muchos de las cuales se cuentan entre las vecindades más
antiguas y tradicionales de sus respectivas ciudades, demuestran que la
migración internacional no es un fenómeno reciente. Aunque se tiende

con frecuencia a olvidarlo, su historia es tan vieja como la existencia
humana en la tierra. Para ser más concretos, se remonta a la apari-
ción de las primeras fronteras internacionales.1 De hecho, con la única
excepción de los llamados países de asentamiento (principalmente los
Estados Unidos, Canadá, Argentina, Australia y Nueva Zelandia),
todos los países occidentales, más el Japón, experimentaron fuertes
pérdidas de población hasta bien entrado el siglo XX, y hasta aquel
momento representaron la gran mayoría de la emigración internacional.
Incluso países que ahora están muy desarrollados, como Italia, España
o Irlanda, fueron países de emigración a gran escala hasta un tiempo
tan reciente como 30 años atrás. Si hay algo que distingue la situación
actual de anteriores periodos, es que la migración internacional no sólo
se ha intensificado, sino que se ha extensificado, de modo que, mientras
que los países occidentales han reducido su contribución a los flujos
migratorios en los últimos decenios, los puntos de salida, los destinos y
las características de estos flujos se han diversificado como consecuencia
del conjunto de procesos que llamamos globalización.2
A su vez, la dinámica de la migración refuerza y hace irreversible
la interdependencia entre los países, que es un factor característico de
la globalización, de modo que cada una de las rutas migratorias que
crean un vínculo regular entre un país de origen y un país de destino
se consolida gradualmente. Por efecto de lo que Massey (1990) llama el
mecanismo de la causalidad acumulativa,3 cada movimiento migratorio
1. Para poner a prueba los lugares comunes acerca de la supuesta explosión de las
migraciones en los últimos años, Tapinos y Delaunay (2000) ponen de relieve
los factores de continuidad en la emigración internacional, alegando que la
situación actual no es sustancialmente distinta de la de anteriores periodos.
Durand y Massey (2003) hacen un análisis similar de los factores de continuidad
de la emigración mexicana a los Estados Unidos en los cien últimos años.
2. Sin intervenir en la controversia sobre el modo en que debería interpretarse
la globalización, controversia que abarca incluso el propio término, hemos
adoptado la denominación más ampliamente utilizada y aceptada en los
círculos académicos para describir un conjunto de procesos que intensifican
las relaciones sociales y la interdependencia a escala planetaria. Un estudio de
la relación entre globalización y migración internacional figura en Castles y
Miller (2003) y en Sassen (1998), en particular en el Capítulo I.
3. Término adaptado de la obra de Gunnar Myrdal (1958), que hablaba de la
causación circular acumulativa para describir el conjunto de procesos que
perpetúan el subdesarrollo.
¿Un mundo sin fronteras? 297
crea las condiciones para nuevas migraciones de personas relacionadas

con el migrante. Es por esto por lo que, una vez establecida una ruta,
el crecimiento de la migración deja de ser lineal y se convierte en
exponencial, creándose vínculos aún más estrechos entre los dos países
en un proceso que se alimenta continuamente a sí mismo. Un breve
repaso de las cifras de la migración desde 1973 hasta la fecha confirma
la existencia de flujos de migrantes de esta clase entre la Cuenca del
Caribe (México, Centroamérica y las Indias occidentales) y los Estados
Unidos, entre el Magreb y algunos países mediterráneos de Europa
(Francia, Italia y España), entre el Asia Meridional y el Reino Unido,
entre el Sureste Asiático y Australia, y entre la provincia de Guan-
gdong y el resto de China (aunque éste no es, en realidad, un flujo
internacional), por citar sólo unos pocos ejemplos bien conocidos que
muestran hasta qué punto este fenómeno se ha extendido por todo el
mundo.4
La experiencia demuestra que, en todos estos casos, los primeros
movimientos de población desencadenan una multiplicación de contactos
de todas clases entre los dos países: los inmigrantes regresan de vaca-
ciones a sus países de origen y reciben las visitas de amigos y conocidos,
envían a sus países de origen las mercancías que han comprado en el
país receptor y también consumen mercancías producidas en su país
de origen, que tienen que importarse, transfieren remesas a sus países
y envían avisos de vacantes para los nuevos migrantes, recibiendo a su
4. Aunque los intentos de determinar el momento en que concluye una fase

de un proceso histórico y comienza la siguiente son hasta cierto punto
arbitrarios, los expertos convienen en que la fase actual de la migración es
un fenómeno histórico que dio comienzo con la crisis energética de 1973 y la
consiguiente reestructuración del modelo de producción, que ha hecho de los
países occidentales sociedades postindustriales. Este fenómeno histórico se
caracteriza por lo siguiente: una mayor diversidad e informalidad; el predominio
de países recién industrializados, y países del Tercer Mundo, como fuentes
de migración, y la tendencia de los migrantes a trabajar en las actividades y
ocupaciones que resultan más afectadas por la desreglamentación económica,
junto con ciertos trabajos no calificados y servicios comunitarios que han
crecido enormemente en los últimos años (cuidado de personas dependientes,
servicios en establecimientos de comida y bebida, labores de mantenimiento).
El hecho de que la mayoría de las personas que emigran a otros países lo hacen
para buscar trabajo justifica plenamente esta asociación entre las diferentes
fases del desarrollo del sistema capitalista mundial y las fases históricas de la
migración internacional. Nos volveremos a referir a este tema más adelante.
vez información sobre acontecimientos que afectan a sus familias, y

tomando decisiones al respecto; podríamos continuar citando ejemplos
de esta red de contactos de densidad cada vez mayor. Entretanto, para
absorber este aumento de los contactos se ha creado toda una infraes-
tructura de comunicación y transportes (vuelos regulares, mejoras de
los sistemas de telecomunicaciones, mecanismos de transferencia de
remesas), lo que a su vez facilita los nuevos movimientos migratorios y
culmina en lo que podríamos llamar circuitos de migración entre los dos
países. Una de las características de la migración actual estriba en que
ya no está limitada al flujo de personas, sino que cada vez más es más
aparente un flujo no menos abundante de materiales y bienes simbólicos,
información, capital y valores culturales entre los territorios enlazados
por estos circuitos migratorios. Una importante consecuencia es que
los vínculos pueden llegar a ser tan profundos y extensos que los países
de origen y de destino acaben constituyendo polos gemelos de lo que,
en la práctica, es un sistema integrado. Aunque sea un factor de origen
externo, la inmigración adquiere una influencia cada vez mayor en el
desarrollo de los elementos clave en la estructura de los países recep-
tores, como su pirámide demográfica o las características de su oferta
de mano de obra.
La pareja formada por México y los Estados Unidos puede consi-
derarse como el ejemplo supremo de este fenómeno en su fase avan-
zada: sobre la base del porcentaje de la población total de cada uno de
esos países representada por los migrantes, la emigración mexicana a
los Estados Unidos ha adquirido una masa crítica tal que la interde-
pendencia entre los dos países se deja sentir en el núcleo más sensible
de sus estructuras socioeconómicas, hasta el punto de que los límites
administrativos que separan los dos países han desaparecido, absorbidos
por una realidad que inexorablemente los rebasa.5 A una escala menor,
5. Aunque la importancia estratégica de la emigración a los Estados Unidos para

la estabilidad socioeconómica del país es un hecho ampliamente reconocido
en México, iniciativas tales como la claúsula 187 de California, de breve
duración, que limitaba el acceso de los migrantes indocumentados a los servicios
sociales, sanitarios y de educación y obligaba a los empleados de esos servicios a
denunciarlos a las autoridades de la migración, muestran que la opinión pública
al otro lado de la frontera no considera que los beneficios de la migración sean
recíprocos. El debate académico en los Estados Unidos acerca del impacto de
la inmigración mexicana en la economía del país avanza hacia un consenso
en el sentido de que sus efectos netos son positivos, pero esta opinión todavía
el conjunto urbano formado por Ciudad Juárez (Chihuahua, México)

y El Paso (Texas, Estados Unidos), separados solamente por el Río
Bravo pero aislados de sus respectivos países por el desierto, constituye
una especie de experimento de laboratorio que hace extensiva esta inte-
gración a todos los aspectos de la vida económica y social. Se trata de
una ciudad verdaderamente binacional, en la que cada mitad cumple
una función indispensable para la supervivencia del todo. De hecho, la
existencia de una frontera internacional no significa necesariamente una
separación neta, sino que, al crear diferencias entre las dos partes, sienta
las bases para una mayor integración gracias a la complementariedad
que hacen posible estas diferencias.
Si bien en la mayoría de los casos el grado de integración es menor
que el que se está creando ahora entre México y los Estados Unidos,
es posible describir algunas de las características de este fenómeno en
términos generales, teniendo presente que su evolución y su resultado
final serán distintos en cada país según cuáles sean sus modelos de
cohesión social, económica, política y cultural y, naturalmente, depen-
diendo también de las decisiones políticas que se tomen en respuesta a
los problemas planteados por la inmigración internacional. Un ejemplo
de la influencia de las peculiaridades propias de los países en la inte-
gración de los inmigrantes es la importancia que ha cobrado el sector
informal en la economía; el tamaño de este sector determina la propor-
ción de inmigrantes indocumentados, y el modo en que se integren en
la sociedad receptora: por ejemplo, las fricciones serán más o menos
frecuentes. Merece la pena señalar que en muchos países occidentales
existe también una demanda de mano de obra informal que a menudo
tiene que satisfacerse con inmigrantes indocumentados, y ésta es una
de las principales causas de este tipo de migración.
En el presente capítulo examinaremos la experiencia de la emigra-
ción mexicana a los Estados Unidos a fin de poner de manifiesto las
consecuencias de la migración internacional para la supervivencia de las
fronteras entre los países en una era de globalización. Demostraremos
que este proceso es de doble naturaleza: aunque las fronteras están desa-
pareciendo en la práctica, al mismo tiempo los controles fronterizos y de
no se ha introducido en el debate político y en la opinión pública, en los que
hasta ahora ha prevalecido la creencia contraria. Sin ir más lejos, una iniciativa
similar a la de California fue aprobada por referéndum en el Estado de Arizona
en noviembre de 2004, aunque la noticia pasó inadvertida porque al mismo
tiempo se estaba celebrando la elección presidencial.
la inmigración se hacen más estrictos, y las condiciones de vida de los

inmigrantes empeoran en consecuencia. A continuación analizaremos
cómo esta situación, junto con la segmentación del mercado del trabajo
que se deriva de la reestructuración del modelo de producción y de los
procesos de diferenciación social (lo que llamamos “fronteras internas”),
ha hecho que los inmigrantes sean un grupo de población caracterizado
por la vulnerabilidad social y explotado en el lugar de trabajo. Con todo,
para nosotros este fenómeno no es un proceso de exclusión social sino
el medio en que se está produciendo la inclusión de los inmigrantes
en el contexto presente. Por último, analizaremos la aparición de las
comunidades transnacionales y el papel del transnacionalismo como
mecanismo para configurar el perfil de los migrantes como actores
sociales situados en este contexto de diferenciación estructural.
La migración internacional y la erosión

de las fronteras tradicionales
Si la experiencia de la migración mexicana a los Estados Unidos puede
servir de ejemplo, el aparejamiento entre países de emigración (países
recién industrializados y países del Tercer Mundo) y países de inmi-
gración (los países occidentales) tiene dos efectos principales en las
fronteras entre esos dos tipos de países: el aumento de la diversidad en
los países receptores, que demuestra que sus fronteras no los aíslan de
otras partes del mundo, y la creciente integración entre los países de
origen y los países de destino.
Diversidad cultural
El efecto más sorprendente de este proceso es que aumenta la diver-
sidad étnica, cultural y lingüística de los países receptores, que con el
tiempo asimilan algunas de las características de los países de origen de
los emigrantes. La parte oriental de Los Ángeles, que hemos mencio-
nado anteriormente, tiene la concentración más alta de habitantes de
origen mexicano de los Estados Unidos. De hecho, su población es
casi exclusivamente mexicana y el español es prácticamente el único
idioma hablado. Pero esta parte de la ciudad no es solamente un pedazo
de México insertado en los Estados Unidos; es también un tipo de
vecindad que se encuentra, con la misma composición y características,
en otras muchas ciudades del país. En otras palabras, East Los Angeles
no es sólo una vecindad mexicana, sino que ya es una vecindad típica de
los Estados Unidos. En una era de globalización, las zonas de este tipo,
definidas por su origen migratorio, no son sólo enclaves étnicos, sino

que constituyen una característica intrínseca de las ciudades globales.
Podría agregarse que lo que ocurre en esos casos es un fenómeno
de yuxtaposición sin grandes consecuencias, o sea, que las comunidades
de inmigrantes crean subculturas autónomas en contacto epidérmico
con el resto de la sociedad, situación que irá desapareciendo gradual-
mente a medida que el grupo se asimile por completo, o que se enraizará
y dará lugar a la aparición de guetos aislados del resto de la sociedad.
En efecto, la tradición inmigratoria de los Estados Unidos, con su
constante asimilación de oleadas sucesivas de inmigrantes después de
dos o tres generaciones, parece confirmar este diagnóstico (Portes y
Rumbaut, 1997, han estudiado la historia de la inmigración en los
Estados Unidos). Un ejemplo servirá para ilustrar la importancia que
puede tener una masa crítica de inmigrantes del mismo origen como
factor de cambio en la sociedad receptora.
Tras varios decenios de inmigración procedente de América
Latina, los Estados Unidos se han convertido en uno de los principales
países de habla española del mundo. Según el censo de 2000, algo más
de 28 millones de personas de más de cinco años de edad hablaban
español en el hogar; su proporción aumenta con tal velocidad que en
los Estados Unidos pronto habrá más hispanohablantes que en ningún
otro país, con excepción de México. Si bien es cierto que la mayoría de
los ciudadanos estadounidenses no conocen este idioma, en un futuro
próximo el bilingüismo será probablemente un requisito casi indis-
pensable para hacerse elegir a un cargo político en muchos Estados;
debe recordarse, desde luego, que en los Estados Unidos se celebran
elecciones para muchos cargos locales que en otros países occidentales
desempeñan funcionarios no elegidos, como los jueces estatales, los
jefes locales de la policía y otros. No es aventurado predecir, pues, que
dentro de poco esta obligación tácita se habrá extendido gradualmente
a muchos cargos de carácter ejecutivo o técnico, de manera que el
español se habrá sumado al inglés como uno de los idiomas propios de
los Estados Unidos, aunque esta condición no sea oficial. Ello implicaría
una alteración en la lógica tradicional de la asimilación, con los inmi-
grantes integrándose en la sociedad receptora pero al mismo tiempo
transformando profundamente la estructura social y cultural de ésta.
En efecto, la reacción contraria de grandes segmentos de la
sociedad estadounidense a la presencia y la influencia creciente de
los hispanos, cuya expresión intelectual fue el ensayo de Samuel
Huntington Who Are We? The Challenges to America’s National Identity

(2004), demuestra la plausibilidad de este escenario y la percepción del
mismo como una amenaza inminente. Aunque el subtítulo del libro de
Huntington es poco feliz (después de todo, los hispanos también son
americanos), ello demuestra que lo que está en juego, y lo que sus defen-
sores tratan de preservar, es una concepción particular de la identidad
nacional, definida por ciertos valores compartidos, encarnados en una
nación que ocupa un territorio de su posesión exclusiva. Pero, indepen-
dientemente de que este tipo de comunidad haya o no existido nunca,
a medida que aumenta la diversidad de las sociedades occidentales esta
concepción es cada vez más discutible. En todo caso, no debe verse en
esta reacción un simple fenómeno populista, ya que también es el punto
de vista de la élite que Huntington representa, y tiene muchos partida-
rios entre los que toman las decisiones. Esas reacciones contrarias deben
considerarse como uno de los efectos de la migración internacional, y
como un factor que influye en el modo en que ésta se desarrolla.
La dinámica social
Otra consecuencia de este fenómeno es que, por medio de la migra-
ción, la dinámica social de los países de origen se convierte en un
factor importante en el desarrollo de la dinámica social de los países de
destino, de modo que, en la práctica, acaban siendo factores endógenos.
Esto significa que las estructuras socioeconómicas y sociodemográ-
ficas de los países receptores de migrantes se abren más al exterior, no
sólo porque el flujo migratorio contribuye a su evolución sino también
porque, por medio de la emigración, la dinámica social de los países de
origen ejerce un impacto directo en la dinámica interna de los países
receptores. Esto es aplicable no sólo a las situaciones de urgencia, como
las devastaciones producidas por el huracán Mitch en Centroamérica
en 1998, las guerras civiles de los años 80 en esta misma región, o
el colapso de la economía mexicana en 1982 y 1994 (todas las cuales
produjeron grandes aumentos de la emigración a los Estados Unidos
en aquella época), sino también, y principalmente, a procesos de natu-
raleza estructural.
Uno de los procesos que revelan esta interdependencia estruc-
tural es la dinámica histórica de la población en los países de destino.
Análisis de la evolución demográfica demuestran que la inmigración
no sólo complementa el crecimiento orgánico sino que, para muchos
de esos países, es una parte intrínseca del sistema de reproducción de
la población. Esta contribución no se limita al aumento de la población

que la inmigración causa directamente, sino que también es la contribu-
ción subsiguiente de los inmigrantes y sus descendientes al crecimiento
natural de la población. Esto se ve claramente en los llamados países de
asentamiento, pero también ocurre en algunos países, como Francia,
que históricamente se han caracterizado por las bajas tasas de natalidad.
En esos casos, el crecimiento de la población se debe en gran parte a la
llegada continua de inmigrantes y a la contribución doble que aportan:
cuando inmigran, y cuando ellos y sus descendientes se reproducen.6
Vemos pues que existe una complementariedad demográfica entre los
países de emigración y los de destino, de naturaleza estructural, aunque
los actores hayan cambiado con el tiempo. Actualmente los países en
desarrollo se encuentran en la posición que antes ocupaban algunos
países mediterráneos y eslavos de Europa, entre otros. Otra caracte-
rística de la situación actual es que el envejecimiento de la población
en los países occidentales acentuará sin duda alguna esta complemen-
tariedad.
En cuanto a la otra cara de la moneda, la migración desem-
peña también un papel fundamental como mecanismo de regulación
de la población, porque mitiga los efectos de las situaciones de estan-
camiento o de cambio social en los países con una posición periférica
en el concierto económico mundial. Es evidente que una situación de
estancamiento y retraso puede provocar la emigración, pero los cambios
también pueden surtir este efecto.7 Un ejemplo de ello lo ofrecen los
países en desarrollo cuyo aparato productivo se moderniza y se integra
en la economía internacional. Antes se creía que, al promover el desa
rrollo y el bienestar en los países de emigración efectiva o potencial,
estos procesos contribuirían a frenar las salidas de población. Por consi-
guiente, la asistencia al desarrollo, la inversión directa extranjera y el
6. La demógrafa Anna Cabré (1999) elaboró esta tesis para Cataluña, que recibió
inmigrantes del resto de España durante un siglo y ahora los recibe de otras
partes del mundo. Cabré muestra que, de las mujeres nacidas entre 1856 y 1960,
sólo las nacidas entre 1936 y 1950 alcanzaron una tasa neta de reproducción
superior a 1. La autora calcula que, sin la inmigración, la población de Cataluña
sólo sería de 2,4 millones de habitantes, en vez de la cifra actual, que supera los
6 millones. Estrella Valenzuela et al. (1999) aplicaron un argumento similar a
la frontera septentrional de México.
7. Paul Singer (1975) desarrolló a fondo esta tesis, aunque trataba de la migración
del campo a la ciudad en un determinado país.
libre comercio se propusieron como posibles instrumentos para detener

estos flujos. Una indicación de la amplia aceptación que suscitó esta
idea es el hecho de que, de conformidad con este planteamiento, la Ley
de Reforma y Control de la Inmigración de 1986 no sólo estableció
controles más estrictos de la inmigración en los Estados Unidos, sino
que los completó mediante la creación de una comisión para el estudio
de la migración internacional y el desarrollo económico cooperativo en
el Congreso, con el mandato de recomendar medidas de cooperación
económica y asistencia al desarrollo a fin de contrarrestar los eventuales
efectos desfavorables de los controles fronterizos más severos en los
países de origen de los inmigrantes, y reducir así estos flujos. Pero este
planteamiento es demasiado simplista. La llegada de estos países a la
economía internacional ha dado lugar a la disolución de comunidades
locales tradicionales, reduciendo los medios de subsistencia de grandes
segmentos de la población y provocando un aumento de los flujos
migratorios a otros países; así pues, la movilidad de capitales genera la
migración internacional (Sassen, 1988). Asimismo, la industrialización
de los países europeos y el Japón provocó una emigración masiva del
campo a la ciudad, y también al extranjero.
Comunidades transnacionales
Un tercer efecto de la migración internacional en las fronteras que
deseamos recalcar, la aparición de las comunidades transnacionales,
es de carácter más local en sus manifestaciones, aunque su impacto
empieza a ser muy considerable. Por este motivo, en la última sección
analizaremos este fenómeno con más detenimiento. En todo caso, los
dos procesos que acabamos de describir constituyen una tendencia
irreversible a la integración entre los países. Aunque la integración
hace imposible que las fronteras entre los Estados separen de un modo
efectivo a los diferentes países, las fronteras tradicionales no han desa-
parecido sino que, como veremos, la integración interregional coincide
con el fortalecimiento de las fronteras tradicionales entre los Estados y
con la imposición de mayores obstáculos a la inmigración.
Viejas y nuevas fronteras

Así pues, la migración internacional se inserta en una tendencia a largo
plazo y es probable que en el futuro se intensifiquen sus efectos. Esto
haría pensar que la desaparición gradual de las fronteras como obstá-
culos a los procesos sociales y a los movimientos de las poblaciones
es irreversible o, por lo menos, que las fronteras se están haciendo

tan porosas que finalmente no serán más que líneas trazadas en un
mapa, con poca relación con la realidad. Sin embargo, este proceso se
produce paralelamente a otro proceso: las leyes sobre la inmigración
son cada vez más estrictas, y las restricciones a la nueva inmigración
aumentan como consecuencia de la llamada “guerra al terrorismo”; no
obstante, conviene recordar que esta tendencia empezó mucho antes de
los ataques del 11 de septiembre de 2001. Esto conduce a una situación
paradójica: mientras que los controles más estrictos en las fronteras y los
obstáculos cada vez mayores a la migración pueden moderar los flujos
hacia los países occidentales, y probablemente multiplicar las fricciones,
es seguro que no van a detener el proceso.
La frontera entre México y los Estados Unidos en Tijuana-San
Diego es un ejemplo patente de esta situación contradictoria. Por una
parte, es el puesto fronterizo más dinámico del mundo, como reflejo
de la creciente interconexión entre California y México. En realidad,
San Diego y Tijuana constituyen en cierta medida una metrópolis
transnacional, en la que muchos mexicanos cruzan la frontera todos
los días para trabajar o comprar en San Diego, mientras que los resi-
dentes en San Diego suelen ir a divertirse a Tijuana. La proximidad de
San Diego y su desarrollada infraestructura de servicios comerciales es
otra importante ventaja comparativa de Tijuana para atraer la inversión
internacional a su industria maquila (Alegría, 1992; Herzog 1990). Por
otra parte, la frontera es un muro imponente que empieza en el mar y
se pierde en el desierto, y los que tratan de cruzarlo clandestinamente
son perseguidos implacablemente por las patrullas fronterizas. Estos
dos hechos coexisten y representan una realidad doble: en la práctica la
frontera no existe para algunos, pero para otros sí. En otras palabras, la
frontera nunca ha sido tan permeable, pero tampoco ha estado nunca
tan vigilada.
Los inmigrantes han respondido a esta situación adoptando
nuevos métodos para superar estos obstáculos, aunque ello represente
un mayor riesgo y esfuerzo. Cuando resulta imposible para los migrantes
indocumentados pasar al otro lado por una ciudad fronteriza, tratan de
hacerlo por el desierto o escalando las montañas, y cuando se intensifica
la vigilancia en las partes de la costa en que desembarcaban tradicional-
mente los inmigrantes, tratan de llegar a otras partes más distantes de la
costa que todavía no están vigiladas. Pero, incluso cuando logran cruzar
la frontera de un modo menos dramático (y generalmente ocurre así),
muchos inmigrantes están condenados a un limbo jurídico de duración

indefinida que limita sus perspectivas vitales y les expone a las peores
formas de explotación. Para muchos, las fronteras internacionales tradi-
cionales y las restricciones creadas por las leyes sobre la migración siguen
siendo, si no una barrera infranqueable, al menos un obstáculo que debe
superarse. La percepción de que las fronteras están desapareciendo es
una idea eurocéntrica, porque las fronteras existen todavía y constituyen
más que nunca un desafío para la mayoría de la humanidad.
Además, estas fronteras tradicionales no son más que la primera
barrera con que tropiezan los migrantes en sus nuevas vidas; en la
práctica, la migración internacional hace que la frontera se desplace al
interior del país receptor: los migrantes la llevan consigo como un halo,
de manera que la frontera pasa a ser difusa y múltiple, pero siempre
presente y limitando sus movimientos. En esta creación de las fron-
teras internas podemos identificar dos factores clave estrechamente
relacionados entre sí que explican su existencia. En primer lugar, el
empleo está cada vez más segmentado y polarizado en el nuevo mercado
del trabajo desreglamentado derivado de la reestructuración económica
en los países occidentales. En segundo lugar, en los Estados Unidos se
produce una segregación étnica y cultural de los migrantes mexicanos
que ha impedido que esta comunidad siga el proceso tradicional de
asimilación de las anteriores oleadas de migrantes.
La migración y el empleo en la sociedad

postindustrial
Cuando se considera la relación entre la inmigración y la estructura
del empleo, hay que prestar atención a los cambios que ha provocado
la globalización en la organización del trabajo y el papel destacado que
desempeña la mano de obra inmigrante en esos cambios. Sin negar la
importancia de los factores culturales para la integración de los inmi-
grantes en la sociedad receptora, creemos que, como el trabajo es el
núcleo central de la estructura social, la función que desempeñe en
este proceso determinará el modo en que los inmigrantes encajen en
la nueva sociedad. Sin embargo, no vamos a examinar aquí en detalle
la nueva organización del trabajo, sino que nos limitaremos a estudiar
los aspectos que sean más pertinentes para nuestro tema.8
8. Para la feoriá veáse Castells (2000), Sassen (1991, 1998), Piore (1979) y Beck
(2000).
Una de las características de la nueva estructura ocupacional es su

creciente polarización, debida a la desreglamentación de las relaciones
laborales. Por una parte, se ha producido un aumento de los puestos
ejecutivos, profesionales y técnicos cuya característica común es que
se basan en el procesamiento de la información, y estos puestos están
ocupando el núcleo de la nueva estructura ocupacional. Sin embargo,
al propio tiempo han aumentado también los empleos de menor nivel
y calificaciones más bajas en el sector de los servicios, esencialmente en
los llamados “servicios personales”. Este aumento del número de ocupa-
ciones de bajo nivel, cuya función consiste en mejorar la calidad de vida
de otras personas, es la contrapartida necesaria del crecimiento de los
empleos en el ápice de la estructura ocupacional, ya que el mayor número
de personas con un elevado nivel de poder adquisitivo ha promovido
la demanda de servicios personales, tanto calificados (diseñadores de
interior, psicoanalistas, veterinarios, etc.) como no capacitados (personal
de limpieza y mantenimiento, empleos en establecimientos de comida
y de bebida, cuidados de las personas dependientes, etc.).
Junto a esta demanda cada vez mayor de mano de obra no cali-
ficada en las industrias de servicios, los inmigrantes son las principales
víctimas de otro fenómeno, a saber, las nuevas condiciones de empleo
que han aparecido como resultado de la desreglamentación contractual
y laboral, no sólo en muchas ramas de la industria y de la construcción,
sino también en casi todos los sectores más adelantados. Como tantas
empresas contratan en el exterior los servicios y los procesos de produc-
ción, los empleos repetitivos y no calificados que no ofrecen ninguna
perspectiva de formación tampoco proporcionan una gran estabilidad
ni muchos beneficios. En las industrias que todavía aplican métodos
fordistas de organización del trabajo se observa un incremento de las
formas de contratación más temporales e informales (cuando no son
claramente ilegales).9 Esta es una estrategia que utilizan las empresas
para responder a los desafíos de la competencia global sin tener que
asumir los costos de la innovación tecnológica o la deslocalización. La
degradación de las condiciones de trabajo (“casualización” – Sassen y
Smith, 1992) hace que los trabajadores locales abandonen esos empleos,
9. En Colón-Warren (1994), Zlolniski (1994), Fernández Kelly et al. (1987) y

Sassen y Smith (1992) se documentan ejemplos en los Estados Unidos de
trabajadores locales que han sido sustituidos por inmigrantes empleados en
peores condiciones.
que son ocupados por mano de obra inmigrante contratada en peores

condiciones. A diferencia de lo que ocurre con los servicios personales,
aquí no se trata de una creación neta de nuevos empleos, ya que en los
países occidentales el empleo industrial disminuye en términos relativos
(y a menudo en términos absolutos también), sino de una creciente
demanda de inmigrantes para que ocupen estos empleos, debido a la
degradación de las condiciones contractuales.
Anteriores oleadas de inmigrantes fueron víctimas también de
malas condiciones de trabajo y explotación,10 pero la situación actual
se caracteriza por el hecho de que la flexibilidad y la adaptabilidad al
empleo de los inmigrantes, además de ser una estrategia de supervivencia
para las familias empobrecidas por la reestructuración económica, son
también, y sobre todo, el resultado de pautas de cambio en el aparato de
producción de la economía estadounidense. En el pasado, estas ocupa-
ciones de bajo nivel ofrecían a los inmigrantes un modesto empleo, pero,
como eran estables y la sociedad los consideraba honrados, permitían su
completa asimilación en una o dos generaciones. Ahora la situación ha
cambiado radicalmente, porque, si bien existe una movilidad ascendente
10. De Tocqueville, que escribía a comienzos del siglo XIX, hizo una aguda
observación sobre las perspectivas de empleo de los inmigrantes europeos en
los Estados Unidos: “Existe la idea errónea, bastante extendida, de que los
desiertos de América están poblados por emigrantes europeos, que todos los
años desembarcan en las costas del Nuevo Mundo, mientras que la población
americana aumenta y se multiplica en el suelo que cultivaron sus antepasados.
No es así: el colono europeo suele llegar a los Estados Unidos sin amigos, y a
veces sin recursos; para subsistir se ve obligado a realizar un trabajo asalariado,
y pocas veces va más allá del gran cinturón industrial adyacente al océano.
El desierto no puede explorarse sin capitales o créditos, y el cuerpo ha de
acostumbrarse a los rigores del nuevo clima antes de que pueda exponerse a los
riesgos de la vida montaraz. Son los propios americanos los que todos los días
abandonan los lugares en que nacieron para adquirir extensas propiedades en
países remotos. Así pues, el europeo deja su hogar y se traslada a la costa del
otro lado del Atlántico, y el americano, que ha nacido en esta misma costa, se
desplaza a su vez a los territorios agrestes del centro del continente. Esta doble
emigración es incesante; da comienzo en las partes más remotas de Europa,
cruza el Océano Atlántico y penetra en las soledades del Nuevo Mundo.
Millones de personas avanzan simultáneamente hacia un mismo horizonte;
sus idiomas, sus religiones y sus costumbres son distintas, pero su objetivo
es el mismo. Los dones de la fortuna les aguardan en el Oeste, y al Oeste se
dirigen” (De la Démocratie en Amérique 1835: véase De Tocqueville y Reeve
(trad.), 1951).
temporal en la estructura del empleo (la proporción de ocupaciones

que necesitan un mayor nivel de formación y educación aumenta con
más rapidez que la proporción de ocupaciones de menor nivel), ocurre
que los trabajadores son asignados automáticamente a determinadas
ocupaciones y sectores de producción, según cuáles sean sus caracte-
rísticas sociodemográficas, y en particular su género, etnia o estatuto
de migrante. En otras palabras, aunque es evidente que la estructura
ocupacional ha producido siempre alguna clase de desigualdad, existen
factores de naturaleza cultural que limitan la movilidad de ciertos traba-
jadores y les confinan a determinados lugares dentro de la estructura.
Por eso ha aumentado tanto el número de inmigrantes que trabajan
como personal de mantenimiento y limpieza, jardineros, lavaplatos,
trabajos de restaurante, limpieza del hogar, servicio doméstico y otras
ocupaciones similares de bajo nivel de calificaciones. Además, la asigna-
ción automática de migrantes a empleos de ese tipo por razones cultu-
rales crea un monopolio de la demanda que hace que sus condiciones
de trabajo sean aún menos satisfactorias.
El resultado es un mercado del trabajo asimétrico. La extrema
vulnerabilidad de los trabajadores inmigrantes les deja a la merced de
sus empleadores, de modo que tienen que aceptar los sueldos y condi-
ciones que les ofrecen sin oportunidad alguna de negociación. Recor-
demos que esta vulnerabilidad es resultado de factores extraeconómicos,
como la condición jurídica del migrante, y no económicos. Esto revela
la inadecuación de los enfoques tradicionales de la migración que la
interpretan en función de los desequilibrios locales del mercado del
trabajo que se resuelven mediante una transferencia de factores, en este
caso la mano de obra. Si bien esto forma parte de la explicación, hay
que insistir en que el funcionamiento de este mercado del empleo para
inmigrantes está regulado por relaciones de poder asimétricas (es decir,
más asimétricas que las que se registran en el caso de los trabajadores
locales), que tienen su origen en factores extraeconómicos. Sobre la base
de la fórmula de Max Weber, Jorge Bustamante (1997, págs. 238–256)
analiza las características de este mercado imperfecto de la mano de obra,
en el cual la vulnerabilidad que se impone a los migrantes les priva de
la capacidad de negociación a la que tienen derecho, por el papel indis-
pensable que desempeñan en el funcionamiento normal de la economía
estadounidense.
Esta segmentación del mercado del trabajo sienta las bases para
una segmentación más amplia de la población en categorías econó-
micas, sociales y culturales diferenciadas. Aunque la estratificación

de los diferentes grupos ocupacionales sigue la lógica económica del
proceso de desreglamentación del trabajo, la composición de cada uno
de ellos no viene determinada por una lógica económica estricta, sino
por un proceso de diferenciación social extraeconómico, cuyos princi-
pales factores son la cultura, la etnicidad, la demografía, el género y la
condición jurídica del migrante. Estos factores de diferenciación social
crean las bases para las nuevas fronteras internas que han aparecido con
la globalización, y que contribuyen a la segmentación de la estructura
social en la sociedad de la información.
De resultas de estos factores de diferenciación social y de las
funciones distintas en el mercado del trabajo, los niveles de vulnerabi-
lidad también son distintos según los grupos de población, situación
que ha empeorado debido a que los mecanismos políticos y sociales
de negociación que aparecieron en la sociedad industrial y quedaron
consagrados en el Estado de bienestar han dejado de funcionar para
los grupos más vulnerables. Este es el mecanismo que crea minorías
sociales y culturales como los inmigrantes (pero también las mujeres a
cargo de familias, por ejemplo), cuya vulnerabilidad interpretada social-
mente se transfiere al mercado del trabajo en forma de una devaluación
de su trabajo, y por consiguiente de sus condiciones de existencia y de
reproducción. Como veremos, la pobreza y la inseguridad de estos
trabajadores no son resultado de su exclusión del mercado del trabajo
sino, por el contrario, del modo en que participan en él. El hecho es que,
en el contexto actual de desreglamentación económica y del trabajo, la
modernización genera y reproduce sus propias formas de pobreza, ya
que la vulnerabilidad social de los individuos (debido a su pertenencia
a una minoría social, demográfica o cultural) deja de ser un factor que
les expone a una posible exclusión económica y se convierte, en cambio,
en la condición necesaria para su inclusión. Por consiguiente, es dudoso
que el actual proceso de modernización vaya a vencer a la pobreza y a
la desigualdad social ya que éstas, lejos de ser secuelas de las sociedades
premodernas, forman parte intrínseca de la propia globalización.
Migración, transnacionalismo
y fronteras internas
En este contexto, las comunidades transnacionales establecidas por
los inmigrantes asumen una importancia particular. Las comunidades
transnacionales son, evidentemente, otro resultado de la migración
internacional, que tiene su origen en factores de naturaleza microsocial

y se manifiesta a escala local. Aunque las causas más profundas de los
movimientos demográficos son estructurales, también son, natural-
mente, el resultado de una acumulación de migraciones individuales de
personas que toman decisiones con arreglo a lo que ocurre en su entorno
inmediato. En la práctica, la mayoría de esas migraciones individuales
vienen determinadas por la existencia de redes familiares y comunitarias
que configuran un itinerario específico y un destino geográfico (y con
frecuencia ocupacional) concreto para la emigración. Aunque se ha
comprobado en todos los casos que los miembros de una determinada
comunidad tienden a emigrar y a asentarse en el mismo lugar, con lo
que constituyen una microsociedad en un país de destino que reproduce
su comunidad de origen, actualmente este fenómeno reviste una mayor
complejidad.
Los enfoques tradicionales distinguen entre la migración
temporal y la migración permanente. En el segundo caso se suponía
que, aunque los inmigrantes mantuvieran estrechos contactos con sus
países de origen, su intención era establecerse e integrarse en su país de
adopción, de modo que con el tiempo estos contactos se irían debilitando
hasta que el grupo se asimilase plenamente (o se “americanizase”). Esta
asimilación no requiere necesariamente que desaparezca el vínculo con
el país de origen, o que los inmigrantes renuncien a todas sus costum-
bres, y por consiguiente la inmigración influye en las características
de la sociedad receptora. Debe recordarse que, aunque originalmente
los Estados Unidos fueron un refugio para diversas sectas protestantes
que sufrían persecución en Inglaterra, lo que ha configurado la imagen
colectiva que el país tiene de sí mismo, ahora existe una abundante
población católica de resultas de la inmigración procedente de Irlanda,
Italia, Polonia y otros países mayoritariamente católicos. Otro ejemplo
es la política estadounidense con respecto al conflicto en Ulster, visi-
blemente influenciada por su numerosa población de origen irlandés.
No obstante, el mantenimiento de estos vínculos no pone en tela de
juicio la integración, o el “sueño americano”, sino que viene a agregarse
al patrimonio cultural de los Estados Unidos (desfiles del Día de San
Patricio, pizza, artistas de origen judío, etc.).
En cambio, la migración mexicana fue considerada tradicional-
mente como un ejemplo típico de migración temporal. Aunque muchos
migrantes mexicanos se instalaron en los Estados Unidos en el sigo XX,
la mayoría de ellos no tenían la intención de integrarse. Es más, podría
decirse que los migrantes vivían en los circuitos migratorios que hemos
mencionado antes, y no en un lugar específico, y que, al mismo tiempo,
mantenían su identidad nacional mexicana. Sin embargo, a partir de los
años 80 se produjo un cambio significativo: muchos de estos circuitos
migratorios se convirtieron en comunidades transnacionales porque la
densidad de los desplazamientos y los vínculos sociales han proyectado
la comunidad de origen a todos los lugares en que se encuentran sus
migrantes.
El resultado es que la reproducción de las comunidades de origen
en México está vinculada de modo directo e inseparable a los diferentes
asentamientos de sus migrantes en las zonas urbanas y rurales de los
Estados Unidos. En otras palabras, es una única comunidad dispersa
en diferentes lugares. Esta nueva forma social y espacial de las comu-
nidades creadas por la migración hace necesario reformular las ideas
tradicionales acerca de la migración y los migrantes. Para empezar, en
esos casos la migración no entraña ya un cambio radical en el contexto
socioeconómico, sino que los migrantes se van a vivir a una sección
diferente de su propia comunidad, con las mismas formas de reproduc-
ción social. Independientemente del hecho de que dos asentamientos
pueden estar separados por miles de kilómetros y por una frontera inter-
nacional, siguen constituyendo una única comunidad, y esto permite
a sus residentes mantener no sólo su identidad nacional original, sino
también su identidad local. Así pues, a menudo ocurre que una vecindad
de inmigrantes mantenga una relación más estrecha con su comunidad
de origen que con las comunidades que la circundan.11
Las consecuencias de este fenómeno para las comunidades de
origen son considerables, aunque se discuta si sus efectos son positivos o
negativos. Hasta los años 80 se hacía hincapié en los aspectos negativos,
con el argumento de que la emigración reducía la cantidad de mano de
obra disponible, agudizaba las desigualdades sociales y causaba depen-
dencia o “síndrome de emigración”, con el célebre término de Reichert
(1981), limitando el potencial para el desarrollo local endógeno. No
obstante, más tarde surgió una tendencia a recalcar los impactos posi-
11. Un examen general de las comunidades transnacionales puede encontrarse en

los trabajos colectivos de Glick-Schiller et al. (1992), Mummert (1999) y Smith
y Guarnizo (1997). Dos trabajos sobre las comunidades transnacionales desde
una perspectica antropológica son los de Kearney y Nagengast (1989) y Smith
(1995). Un resumen de estos estudios se encuentra en Canales y Zlolniski
(2001).
tivos, en particular el potencial que representan las remesas enviadas a

sus países de origen por los migrantes cuando se utilizan en inversiones
productivas. Este punto de vista es compartido por las organizaciones
internacionales de desarrollo, que tratan de fomentar el desarrollo de
los países de emigración con este procedimiento.12
En todo caso, lo que queremos dejar claro es que, en el contexto
de la nueva estructura productiva y ocupacional de los países occi-
dentales que hemos descrito antes, las comunidades transnacionales
están cobrando un significado especial. Las redes sociales de recipro-
cidad, confianza y solidaridad en que se basan actúan también como
un mecanismo para combatir la vulnerabilidad social que se deriva
de la posición de sus miembros como inmigrantes. Los trabajadores
inmigrantes, marginados en un contexto de desigualdad e inseguridad
causado por la globalización, desarrollan formas de respuesta (aunque
no de “salida”) a este proceso, regresando a sus propias comunidades.
Así pues, los vínculos que mantienen por mediación de las comunidades
transnacionales les proporcionan mecanismos de defensa para hacer
frente a situaciones de vulnerabilidad como los riesgos de reubicación,
los costos de instalación, la búsqueda de empleo, la participación en las
comunidades de destino o la reproducción cotidiana de la familia en
las comunidades de origen. Todas estas necesidades pueden satisfacerse
con los recursos proporcionados por el sistema de las redes sociales y las
relaciones que constituyen las comunidades transnacionales.
Así pues, la transnacionalización es resultado de las conductas que
adoptan los trabajadores migrantes para asumir su papel subordinado
en el proceso de globalización de la mano de obra, caracterizado por el
fortalecimiento de las fronteras tradicionales entre los Estados y, sobre
todo, por la existencia de fronteras internas que limitan las perspec-
tivas de trabajo y de vida de esos trabajadores. Aunque la función de
este mecanismo consiste en combatir las fronteras internas, otro de sus
efectos es el de desdibujar las fronteras entre los Estados. En lo relativo
a la identidad social de los migrantes, las comunidades transnacionales
se basan en un sentimiento de “pertenencia”, que es muy distinto de la
ciudadanía. Se trata de configurar una identidad que precede a la ciuda-
12. Durand y Massey (1992), ofrecen excelentes exámenes críticos de las obras
sobre este tema; estos autores trasmiten una visión positiva del papel de la
inmigración en el desarrollo de las comunidades de origen, mientras que la
de Binford (2002) es algo más escéptica. Veáse Canales y Montiel (2004), que
examinan el papel económico de las remesas en el caso de México.
danía, pero también la trasciende, una transnacionalización del sentido

de la comunidad que no está limitada por las fronteras nacionales. De
este modo, los migrantes mexicanos que viven en los Estados Unidos
mantienen y aumentan sus vínculos con sus comunidades de origen
después de haber adquirido una residencia legal, estable y permanente.
Para ellos, la posible integración en el país de destino no significa
renunciar a sus comunidades de origen, ya que su apego a éstas es más
profundo y más vital que los vínculos establecidos políticamente. Es
más, en muchos casos las personas se integran con el único propósito
de defender y mantener mejor estos vínculos comunitarios.
En resumen, las comunidades transnacionales y las redes sociales,
que constituyen el capital social de los migrantes, son dos caras de una
misma moneda. En la cara negativa, como estrategias de respuesta pero
no de “salida”, sirven para reproducir las condiciones de subordina-
ción social creadas por la globalización. En otras palabras, permiten la
reproducción social de los inmigrantes en un entorno hostil, pero al no
desafiar el sistema de estratificación social que es la causa primigenia de
la vulnerabilidad de los migrantes, dejan que este sistema se perpetúe a
sí mismo. Además, al garantizar la reproducción social, este mecanismo
sirve también a los intereses de un sistema basado en la explotación de
los migrantes.
La cara positiva es que, al facilitar un ámbito alternativo de perte-
nencia y acción, las comunidades transnacionales pueden servir también
de base social para que los migrantes (que de ordinario ocupan una posi-
ción subordinada tanto en el país de origen como en el país de destino)
puedan eludir los estrechos marcos de negociación impuestos por la
globalización y la persistencia de las fronteras. Un ejemplo de ello son
las “asociaciones del lugar de origen”, llamadas popularmente “clubes de
migrantes”. Inicialmente estas asociaciones se crearon para que los natu-
rales de un determinado país pudieran celebrar festividades y mantener
algunas tradiciones de sus comunidades de origen, y también como
mecanismos de ayuda mutua y solidaridad. Pero sus actividades pronto
se extendieron a las comunidades de origen, principalmente encauzando
recursos financieros y materiales a dichas comunidades y mejorando las
condiciones de vida de sus compatriotas. Estas actividades han elevado
a esos inmigrantes a la condición de actores políticos suficientemente
influyentes para negociar con las autoridades mexicanas, especialmente
a los niveles estatal y local. Algunas de esas asociaciones se han dedicado
a la política en el país de destino, defendiendo activamente los derechos
económicos, laborales, humanos y políticos de sus compatriotas en los

Estados Unidos. Con esta finalidad, a menudo se crean coaliciones con
organizaciones comunitarias, sindicatos, organizaciones no guberna-
mentales y otras asociaciones civiles que defienden los derechos de la
población estadounidense en general, y que ofrecen también un medio
activo de participar en el país de destino.
Estas son, en términos generales, las características de las comu-
nidades transnacionales y el marco en el que funcionan. No obstante,
las relaciones que se establecen entre esas comunidades y la sociedad
receptora no están predeterminadas, sino que dependen de las deci-
siones que adopten los diferentes actores y de los modelos de integración
que se establezcan en cada caso. En consecuencia, podemos imaginar
diferentes hipótesis de integración, todas ellas con sus tensiones y
conflictos propios.
Por ejemplo, las comunidades transnacionales podrían disol-
verse como el hielo en un cubo de agua, de modo que la cantidad de
agua aumenta pero no cambia su composición. O podrían tener un
comportamiento parecido al del azúcar, disolviéndose finalmente en la
sociedad receptora pero aportando un nuevo “aroma” a su cultura y su
identidad (“endulzando” la sociedad estadounidense, en este caso). En
otras palabras, un modelo de integración podría prever que la sociedad
receptora absorbiese no sólo a los inmigrantes sino también su cultura,
cambiando ella misma en el curso de este proceso. Otra posibilidad es
que las comunidades transnacionales se comporten como una roca en
este mismo cubo de agua, y que se mantenga una separación estricta
y duradera entre los dos elementos. Aunque los efectos de la erosión
harían que partes de la comunidad transnacional se separaran gradual-
mente, no serían nunca absorbidas o asimiladas por la sociedad recep-
tora. Una hipótesis mucho más improbable, a nuestro juicio, es la que
parece haber previsto Huntington, para el cual la integración se parece
a una esponja y la comunidad transnacional acaba absorbiendo y suplan-
tando a la comunidad que existía originalmente.
Conclusiones
Por más esfuerzos que hagamos por sistematizarla, la realidad siempre
nos llevará ventaja. En el caso de la migración internacional, la creciente
integración entre los países causada por la globalización ha hecho que
pasasen de moda muchas de las teorías y conceptos con los que se abordó
el fenómeno, ya que las migraciones han adoptado nuevas formas que
no encajan en los moldes tradicionales. A diferencia de lo que ocurría

en anteriores episodios, ahora no son resultado de desequilibrios tempo-
rales o cíclicos en el mercado del trabajo de los países occidentales o
de la necesidad de colonizar, ni tampoco los inmigrantes se asimilan
adoptando la identidad nacional de la sociedad de destino. Las nuevas
condiciones de producción en las sociedades occidentales hacen que
la demanda de empleos inestables y de bajo nivel de calificaciones por
parte de la mano de obra migrante sea permanente. El desarrollo de
circuitos migratorios significa que esta necesidad de mano de obra
puede satisfacerse ininterrumpidamente pero que, inevitablemente, el
aumento de los flujos y la vulnerabilidad de los migrantes han dado
lugar a la creación de comunidades transnacionales, y esto a su vez está
cambiando la manera en que se integran los migrantes.
En este contexto, el transnacionalismo no es sólo un fenómeno
social emergente, sino que está resultando ser un paradigma que nos
permite interpretar las peculiaridades de la migración internacional en
la era de la globalización. Por este motivo, una de las primeras tareas
de las ciencias sociales consistirá en desarrollar este nuevo paradigma,
si quieren abordar el fenómeno de la migración internacional. No
obstante, con los conocimientos que tenemos ahora podemos extraer
algunas conclusiones de naturaleza política que podrían contribuir a
que la intensificación de la migración internacional y la aparición de
comunidades transnacionales, como fenómenos históricos irreversibles,
se desarrollen con los menores traumatismos posibles.
1. Como observábamos más arriba, en el mundo contemporáneo
se están produciendo dos fenómenos paralelos: la desaparición
virtual de las fronteras como obstáculos a la movilidad para
algunos, y su mayor rigidez para otros. Mientras que el primer
proceso es una adaptación necesaria a la globalización, el segundo
no es más que un intento fútil de detener un fenómeno irrever-
sible. Debemos ser conscientes de la naturaleza irreversible de la
integración y de las ventajas que puede depararnos. Convendría
pues analizar más a fondo los beneficios resultantes de la mayor
movilidad de la mano de obra, como ejercicio educativo en bene-
ficio de la opinión pública de los países occidentales, para sentar
las bases sociales y políticas que permitan una integración menos
traumática de los inmigrantes. El envejecimiento de los países
occidentales (especialmente el Japón y Europa), por ejemplo,
muestra que una mayor movilidad de la mano de obra no es

solamente inevitable, sino también necesaria.
2. A pesar de los intentos de poner freno a la inmigración, este
fenómeno se ha convertido en uno de los principales motores de
la globalización. El proceso de globalización tiene, desde luego,
sus aspectos buenos y malos, pero una adecuada regulación del
mismo podría ofrecer una mejor calidad de vida para todos al
costo más bajo posible. Por consiguiente, es del todo injusto que
los inmigrantes asuman una proporción tan elevada del costo de
la globalización, en forma de obstáculos al movimiento y de una
explotación excesiva en el lugar de trabajo. En muchos países de
emigración, por ejemplo, las remesas que envían los migrantes
internacionales a sus familias superan el volumen de la inver-
sión extranjera directa (por no hablar de la ayuda al desarrollo).
Por consiguiente, son los migrantes los que están aportando la
mayor contribución al desarrollo y el bienestar de sus países de
origen. Facilitar el envío de remesas y reducir las comisiones
percibidas sobre esas operaciones debería considerarse no sólo
un acto de decencia, sino también un medio eficaz de promover
el desarrollo.
3. La configuración del sistema de producción, y en particular la
asignación automática de migrantes a determinados sectores y
ocupaciones, da lugar a la creación de fronteras internas. Estas
fronteras no son una necesidad del sistema de producción, sino
el resultado de ciertos prejuicios ideológicos que proporcionan
una ventaja abusiva derivada de la sobreexplotación de la mano
de obra migrante. Por este motivo, las relaciones de poder en el
mercado del trabajo, que tienden a descompensarse en favor de
los empleadores en el mejor de los casos, son especialmente desfa-
vorables para los trabajadores migrantes. Esto es especialmente
cierto en el caso de los migrantes indocumentados, que no pueden
gozar de la protección de que disfrutan los otros trabajadores.
Si consideramos que la necesidad de mano de obra migrante es
una característica intrínseca de los mercados del trabajo en los
países occidentales, la persistencia de este estado de cosas hace
pensar que existe la voluntad de mantener a los inmigrantes en
una posición que facilite su explotación. Si bien la solución de
este problema es compleja, la adopción de medidas para llevar a
la superficie la economía subterránea mejoraría sustancialmente

las condiciones de vida de muchos trabajadores migrantes.
4. En particular, consideramos que las características actuales de la
migración como proceso que genera esferas transnacionales de
pertenencia y acción hacen inútiles los esfuerzos de los Estados
por limitar la movilidad de las personas. Esto se debe, en primer
lugar, a que los modos en que los actores participan en la migra-
ción, y la experimentan, son cada vez más amplios y diversos, lo
que hace imposible un control estricto de la inmigración, parti-
cularmente cuando lo que se quiere es reducirla. Y, en segundo
lugar, estos campos transnacionales no están limitados a la movi-
lidad de las personas sino que incluyen –y esto es fundamental–
un sistema de redes por el cual se mueven y se intercambian bienes
materiales y simbólicos. Dada esta situación sobre el terreno, y
la necesidad de quitar hierro a las posibles tensiones y conflictos
del proceso, las políticas de integración deberían concentrarse
en dos cosas: una concepción modificada de la ciudadanía que
refleje la nueva realidad multicultural de los países occidentales,
y un esfuerzo vigoroso por combatir las formas de exclusión que
padecen los inmigrantes, aunque, para que este esfuerzo sea real-
mente eficaz, sería sin duda necesario un cambio profundo en el
modelo de producción. Por lo tanto, en vista del papel destacado
que las nuevas formas de aplicación de las políticas del sector
público atribuyen a la sociedad civil, sería conveniente reconocer
a las instituciones y los actores que forman parte de las comuni-
dades transnacionales como interlocutores sociales en el proceso
de adopción de decisiones.
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Capítulo 12
La libre circulación de los migrantes
calificados en América del Norte
Rafael Alarcón*1
Introducción
Quizás sea ilusorio imaginar una migración sin fronteras cuando nos
encontramos en la ciudad de Tijuana, en la frontera entre México y los
Estados Unidos. Los municipios de Tijuana y San Diego County están
separados por un muro de metal oscuro, reforzado con vallas en algunas
secciones y estrechamente vigilado por centenares de agentes de las
patrullas fronterizas de los Estados Unidos que, con equipo electrónico
militar, tratan de detener a las personas que cruzan clandestinamente
desde la parte mexicana. En octubre de 2006, el Presidente George
Bush firmó la Ley de la Valla de Seguridad, que da instrucciones al
Departamento de Seguridad Interna para construir una valla de 700
millas de longitud a lo largo de la frontera entre México y los Estados
Unidos.
El origen de estos acontecimientos se remonta a más de una
década: a finales de 1993, el Gobierno estadounidense decidió reforzar
la vigilancia de su frontera con México para poner fin a la migración
de personas indocumentadas, aplicando dos importantes medidas: un
aumento sustancial del presupuesto del ahora denominado Departa-
mento de Seguridad Interna, y una concentración de recursos en la
instalación de muros y equipos de vigilancia electrónica en las rutas
* Deseo agradecer los comentarios y las sugerencias de Antoine Pécoud y María

Eugenia Anguiano, y la valiosa asistencia técnica de Maricarmen Ochoa,
Telesforo Ramírez y Manuel Tapia.
fronterizas que vienen utilizando tradicionalmente los migrantes indo-

cumentados (Cornelius, 2001; Reyes et al., 2002). El resultado de todo
ello ha sido una frontera fortificada, que ha obligado a los indocumen-
tados a tratar de cruzar la frontera por sectores más áridos y peligrosos,
donde muchos de ellos se ahogan en los ríos o los canales o mueren
de calor en el desierto, o de frío en las montañas. Se ha calculado que
desde 1994 más de 3.000 personas han fallecido mientras trataban de
cruzar la frontera (Alonso Meneses, 2003).
Lo más aproximado a la migración sin fronteras en América del
Norte es el caso de los migrantes calificados de México, que pueden
cruzar más libremente las fronteras de los Estados Unidos y el Canadá.
A los efectos del presente capítulo, consideraremos que los “migrantes
calificados” son aquellas personas de 25 años de edad como mínimo que
han completado por lo menos cuatro años de estudios a nivel univer-
sitario o han obtenido una maestría o un doctorado.1 Las políticas de
inmigración, el poder de las corporaciones y sus propios recursos de
clase permiten a estos migrantes cruzar las fronteras y participar en los
mercados del trabajo de la economía global con más facilidad que los
migrantes no calificados (Alarcón, 2000).
Robert Reich (1992) sostiene que la expansión de la economía
global está creando las condiciones para la aparición de “analistas
simbólicos” que identifiquen, negocien y resulevan problemas mediante
la manipulación de símbolos. Algunos de esos profesionales con un
mercado de trabajo global son investigadores científicos, ingenieros,
abogados, agentes inmobiliarios, estrategas de la comercialización,
directores artísticos, escritores, músicos y profesores universitarios.
Manuel Castells (1996) muestra que existe un mercado global del
trabajo para un segmento pequeño, pero en crecimiento, de profesio-
nales y científicos que se dedican a la investigación y la innovación, la
ingeniería más reciente, la gestión financiera y los servicios de negocios
y esparcimiento más modernos. En su opinión, las fronteras nacionales
limitan a estos profesionales, dada la existencia de una economía que
es a la vez global y de información. No obstante, Castells no cree que
exista un mercado del trabajo global auténtico para todos, porque esta
economía global también está segmentada.
1. La definición de “profesionales” adoptada es la del Instituto Nacional de

Estadística, Geografía e Informática de México (INEGI), 1995.
La libre circulación de los migrantes calificados en América del Norte 325
En el presente capítulo se examina el efecto de las políticas de

inmigración de los Estados Unidos y el Canadá en la migración califi-
cada (temporal o permanente) procedente de México, en el contexto del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). El Tratado
entró en vigor el 1 de enero de 1994, después de negociaciones difí-
ciles y complejas entre los gobiernos del Canadá, México y los Estados
Unidos. De estos tres países, México era el país de origen de un gran
número de trabajadores no calificados empleados en los Estados Unidos
sin autorización legal. El TLC permitía la libre circulación de bienes,
servicios e información, pero excluyó el libre desplazamiento de los
trabajadores en la región de América del Norte. Desde un principio,
la delegación de México borró del programa de las negociaciones la
cuestión de la movilidad de los trabajadores para que no hubiera impe-
dimentos a la aprobación del Tratado (Castañeda y Alarcón, 1991). No
obstante, los tres países firmantes del TLC establecieron los llamados
“visados TLC” (“NAFTA visas”) para facilitar el empleo temporal de
profesionales en la región norteamericana, como una forma tímida de
promover la circulación de sus trabajadores en la región con miras al
logro de los objetivos del Tratado.
El presente capítulo se divide en cuatro secciones. La primera
contiene una descripción general del fenómeno de la emigración de
México, con especial atención a la migración de personal calificado.
Las dos secciones siguientes estudian las políticas de migración de los
Estados Unidos y el Canadá, utilizando como marco del análisis datos
sobre la migración mexicana a esos dos países en los primeros años del
siglo XXI. La cuarta sección trata en particular de la distribución de
los visados TLC en los tres países en 2003. En la conclusión se pasa
revista a los principales argumentos expuestos en este estudio.
La migración de los trabajadores calificados

de México
Según cifras del Censo general de población y vivienda, en 2000 México
tenía 97.361.711 habitantes (Puig, 2000). Por su parte, el Censo de
población de los Estados Unidos calculó que en ese mismo año había
9.177.487 inmigrantes mexicanos residiendo en los Estados Unidos, lo
que representa casi el 10% de la población total de México. Esta pobla-
ción de emigrantes hace que en la actualidad la emigración mexicana
sea la mayor diáspora del mundo, concentrada casi por entero en los
Estados Unidos. En el año 2000 los mexicanos constituían el principal
grupo de extranjeros en ese país y representaban el 30% de todos los

inmigrantes, muy por delante de los nacionales de China, Filipinas,
India y Viet Nam (Malone et al., 2003). Además, a la inmigración
mexicana corresponde la mayor proporción de personas desprovistas de
autorización legal para residir en el país. Jeffrey Passel (2004) estimó
que en marzo de 2002 había unos 9,3 millones de inmigrantes indo-
cumentados en los Estados Unidos, de los cuales 5,3 millones (57%)
procedían de México.
En cambio, la migración mexicana al Canadá es mínima, y los
mexicanos representan una reducida proporción del total de inmigrantes
en el Canadá. El único proceso migratorio importante entre los dos
países se produce en el marco de un programa de contratación, en virtud
del cual todos los años unos pocos miles de agricultores mexicanos van
al Canadá con empleos estacionales.
La migración mexicana a los Estados Unidos se compone princi-
palmente de trabajadores de nivel muy bajo de escolarización, que suelen
destinarse a trabajos manuales mal pagados. Un estudio de Dianne
Schmidley (2001) hace ver que, en comparación con los inmigrantes
de Europa, Asia, África, el Caribe, Centroamérica, América del Sur
y Canadá, los mexicanos son, entre otras cosas, los más jóvenes, los
que presentan una mayor proporción de hombres en relación con las
mujeres, y los que poseen un nivel educativo más bajo.
Sólo un tercio de los inmigrantes mexicanos en los Estados
Unidos de 25 años de edad o más (33,8%), poseen un nivel de educación
igual, o más elevado, que el nivel secundario o la enseñanza superior.
En cambio, el 81,3% de europeos, el 83,8% de asiáticos y el 94,9% de
africanos de 25 años o más de edad poseen este nivel de escolarización.
Sólo los inmigrantes de Centroamérica se aproximan a los porcentajes
de los mexicanos, con un 37,3%, pero los procedentes de América del
Sur y el Caribe poseen un nivel educativo más alto que los mexicanos,
con porcentajes respectivos del 79,7% y el 68,1%.
Asimismo, los inmigrantes mexicanos han vivido menos años en
los Estados Unidos y presentan la proporción más baja de ciudadanos
naturalizados. Forman parte de un mercado del trabajo que se caracte-
riza por los bajos sueldos, y su proporción en las especialidades profe-
sionales y de gestión, así como en las ocupaciones técnicas, de ventas y
de asistencia administrativa, es muy baja. Su máxima concentración se
encuentra en empleos de operadores de maquinaria, obreros de fábrica
o braceros, o bien en los sectores de la agricultura, la silvicultura y la

pesca (Schmidley, 2001, pág. 41).
¿Existe una renuencia por parte de los profesionales mexicanos
a emigrar a los Estados Unidos? Poco podemos decir a este respecto,
ya que no se dispone de mucha información acerca de la migración de
trabajadores mexicanos calificados. En un estudio anterior (Alarcón,
2000), utilicé un método cualitativo para determinar si los ingenieros
y los científicos nacidos en México se integran en la industria de alta
tecnología de Silicon Valley, en el norte de California, que es la región
más desarrollada del mundo. La mayoría de esos profesionales perte-
necen a la Asociación de Profesionales Mexicanos de Silicon Valley y
llegaron a esta región por distintos caminos. La mayoría se desplazaron
inicialmente a los Estados Unidos para seguir estudios de posgrado
en una universidad estadounidense y, al terminar sus estudios, fueron
contratados por las empresas de alta tecnología que les ayudaron a insta-
larse de manera temporal o permanente. El segundo grupo se compone
de las personas que empezaron a trabajar en filiales de las empresas
de alta tecnología en México y posteriormente fueron trasladados a la
central de Silicon Valley. Unos pocos llegaron a los Estados Unidos
como familiares de los migrantes y se integraron en su sistema educa-
tivo. Por último se encuentran los llamados “braceros de alta tecno-
logía” que, al igual que los braceros estacionales mexicanos del pasado,
trabajan temporalmente en los Estados Unidos. La mayoría de esos
migrantes poseen el visado H-1B que les permite una estancia máxima
de seis años, aunque luego pueden solicitar la residencia permanente.
En un reciente estudio sobre la fuga de cerebros en México,
Castaños-Lomnitz et al. (2004) determinaron que los profesionales de
la ingeniería eran los que tenían más probabilidades de ser contratados
en el extranjero. Los Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido son
los principales destinos para los que desean dedicarse a una actividad
universitaria fuera de México.
En el presente capítulo se examina cómo los migrantes calificados
de México entran en los Estados Unidos o en Canadá, temporalmente
o para quedarse. Los datos del Censo de población de México ofrecen
una estimación aproximada del número de profesionales que reúnen
las condiciones para trabajar en esos países. En el Cuadro 12.1 puede
verse la distribución por sexos de las personas de 25 años o más que
declararon que habían completado por lo menos cuatro años de estudio
de nivel universitario o poseían una maestría o un doctorado.
Cuadro 12.1: Distribución por sexos de la población mexicana de 25 años o más con
un nivel de educación profesional o de posgrado, 2000
Número Porcentajes por sexos
Nivel académico Nivel académico
Maestría o Maestría o
Profesional Total Profesional Total
doctorado doctorado
Hombres 2.095.468 226.900 2.322.368 57,8 63,5 58,3
Mujeres 1.528.840 130.545 1.659.385 42,2 36,5 41,7
Total 3.624.308 357.445 3.981.753 100,0 100,0 100,0

Fuente: sobre la base de una muestra del 12º Censo general de población y vivienda de México, 2000.
En el Cuadro 12.1 puede verse que, de la población total de México, casi

4 millones de personas (3.981.753) de 25 años de edad o más poseían
un diploma de enseñanza superior (una calificación profesional, una
maestría o un doctorado) en 2000. Esta es la estimación del grupo de
trabajadores calificados que podrían obtener un visado temporal o de
inmigración en el Canadá o de los Estados Unidos. En 2000, más de
la mitad de los profesionales (51,3%) estaban distribuidos en las once
disciplinas siguientes, or orden de importancia: contabilidad, derecho,
administración, enseñanza básica, medicina, ingeniería civil, ingeniería
informática, arquitectura, ingeniería industrial, ingeniería agrícola e
ingeniería mecánica.
La política de inmigración de los Estados Unidos

y la migración mexicana
La política de inmigración de los Estados Unidos se basa en cuatro
principios fundamentales: reagrupación familiar; admisión de inmi-
grantes que posean los conocimientos laborales de los que hay demanda;
protección de los refugiados y diversificación de los inmigrantes en
cuanto a su país de origen (Wasem, 2004, pág. 1). Mientras que la
importancia numérica de la reagrupación familiar ha sido evidente
desde que empezó a aplicarse la Ley sobre Inmigración y Nacionalidad
de 1952, sólo en 1990 el Congreso de los Estados Unidos tuvo en cuenta
de manera más directa el capital humano de los inmigrantes, al hacer
hincapié en la educación y los conocimientos laborales de los nuevos
inmigrantes. La Ley de Inmigración de 1990 aumentó significativa-
mente la proporción de visados por motivos laborales, que pasó de un
máximo anual de 54.000 a 140.000.
Cuadro 12.2: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos, por tipos y clases
de admisión, 2003
Inmigrantes preferentes
Inmigrantes patrocinados por su familia 158.894
• Hijos/hijas solteros de ciudadanos estadounidenses 21.503
• Cónyuges de residentes en el extranjero 53.229
• Hijos/hijas casados de ciudadanos estadounidenses 27.303
• Familiares de ciudadanos estadounidenses 56.859
Inmigrantes con empleo 82.137 *
• Trabajadores prioritarios/extranjeros con capacidades 14.544
excepcionales
• Profesionales con títulos universitarios superiores 15.459
• Trabajadores calificados, profesionales, otros trabajadores 46.613
• Inmigrantes especiales 5.452
• Creación de empleo 65
Familiares inmediatos de ciudadanos estadounidenses 332.657
Refugiados y solicitantes de asilo 44.927
Inmigrantes diversos 46.347
Legalización de la IRCA 39
Otros inmigrantes 40.826
Total de inmigrantes 705.827
Fuente: Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos, 2004 (Cuadro 5).
* En el Cuadro 5 original del Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos (2004) se indica un total
de 82.137 visados para personas con empleo, lo cual es erróneo. La cifra correcta es de 82.133.
En virtud de la Ley de Inmigración de 1990, todos los años se conceden

40.000 visados de inmigrante a trabajadores prioritarios, o sea, los
inmigrantes dotados de una capacidad “extraordinaria” en ciencias,
artes, educación, empresa o deportes. Esta categoría incluye a los profe-
sores e investigadores de alto nivel y a ciertos ejecutivos y gerentes
de las empresas multinacionales. La segunda categoría proporciona
40.000 visados todos los años para inmigrantes con títulos univer-
sitarios superiores o con una capacidad “excepcional” en las ciencias,
las artes o la empresa. La tercera categoría, bajo la que se conceden
otros 40.000 visados, corresponde a la de otros trabajadores califi-
cados o no calificados, aunque para estos últimos sólo se prevén 10.000
visados. La categoría de inmigrantes especiales está reservada a ciertas
jerarquías eclesiásticas y miembros de órdenes religiosas, y a empleados
del Gobierno de los Estados Unidos que trabajen en el extranjero, que
tienen acceso a 10.000 visados al año. Por último, la quinta categoría
prevé la concesión de 10.000 visados al año a empresarios que instalen
nuevas empresas comerciales e inviertan de un mínimo de medio millón
a un máximo de tres millones de dólares en los Estados Unidos. Estas
inversiones han de crear por lo menos diez empleos de jornada completa

para trabajadores de los Estados Unidos (Calavita, 1994; Papademe-
triou, 1996; Yale-Loehr, 1991).
Como puede verse en el Cuadro 12.2, en 2003 los Estados Unidos
admitieron un total de 705.827 inmigrantes. La mayor proporción de
admitidos –332.657 personas (47,1%)– eran familiares inmediatos de
ciudadanos de los Estados Unidos (cónyuges, padres o hijos), para
los cuales no hay ninguna restricción de número. Además, a 158.894
migrantes (22,5%) se les admitió en el marco del régimen preferencial
de reagrupación familiar, que está regido por un sistema de cuotas de
cuatro categorías y a 82.137 (11,6%) con el régimen preferencial del
empleo, con cinco categorías diferentes, mientras que 46.347 (6,5%) se
hicieron residentes permanentes al amparo del programa de diversifi-
cación de visados. Los restantes 85.792 (12,2%) son refugiados y otros
tipos de inmigrantes admitidos dentro de otras categorías.
Es importante observar, con respecto a los visados para personas
con empleo, con un total de 140.000 visados disponibles todos los
años, que en 2003 sólo fueron admitidas 82.137 personas. Meyers y
Yau (2004) informan de una reducción del 53% del número de visados
concedidos de este tipo, en comparación con 2002.
Cuadro 12.3: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos por razón de empleo
preferencial, 2003
Porcentaje
Inmigración Empleo
de inmigración
total preferencial
total
México 115.864 3.261 2,8
India 50.372 20.560 40,8
Filipinas 45.397 9.756 21,5
China 40.659 7.511 18,5
El Salvador 28.296 752 2,6
República Dominicana 26.205 159 0,6
Viet Nam 22.133 119 0,5
Todos los países 705.827 82.137 11,6
Fuente: Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos 2004 (Cuadro 8).
El Cuadro 12.3 muestra las cifras de los siete países que aportan el
mayor número de inmigrantes admitidos en los Estados Unidos como
residentes permanentes por razón de empleo en 2003. El principal
país es México, que obtuvo el número más alto de visados de inmi-
grantes (115.864), aunque sólo 3.261 de ellos (2,8%) lo obtuvieron

en razón de su empleo. Con la excepción de Viet Nam, los países
asiáticos presentan proporciones mucho más altas de inmigrantes con
empleo que los países latinoamericanos. Por ejemplo, mientras que
el 40,8% de inmigrantes de la India fueron admitidos porque tenían
empleos preferenciales, la cifra correspondiente a los mexicanos fue
del 2,8%.
¿Qué mecanismo explica esta baja proporción de migrantes mexi-
canos con empleo? Evidentemente, la gran mayoría de migrantes mexi-
canos a los Estados Unidos se desplazan por razones de reagrupación
familiar. Esto es imputable a la proximidad geográfica, a la existencia
de grandes comunidades mexicanas en varias regiones y al acceso a
sólidas redes sociales. Pero, ¿por qué no intervienen esos factores en el
caso de la migración calificada?
En lo que se refiere a los visados de empleo temporal H-1B,
que se concibieron para los trabajadores temporales empleados en
“ocupaciones especiales” que necesitaban conocimientos muy espe-
cializados y por lo menos una licenciatura o un grado equivalente,
los datos del Departamento de Seguridad Interna (2004) muestran
de nuevo que los migrantes procedentes de la India ocupan el primer
lugar, con una quinta parte de los visados concedidos en 2003. Está
sobradamente demostrado que un elevado número de ingenieros
informáticos de la India se sirven de estos visados para trabajar en
la industria de alta tecnología de los Estados Unidos (Lakha, 1992;
Alarcón, 2001).
Según el Departamento de Seguridad Interna (2004, Cuadro 25),
en 2003 fueron admitidas 360.498 personas con visados H-1B. De este
total, los migrantes procedentes de la India obtuvieron 75.964 visados
(el 21,1%), seguidos por los migrantes del Reino Unido, con 31.343
(8,7%), el Canadá, con 20.947 (5,8%), México, con 16.290 (4,5%) y
Francia, con 15.705 (4,3%).
El hecho de que México ocupe el cuarto lugar entre los receptores
de este tipo de visados, con una cifra superior a la de Francia, Alemania,
Japón, China, Colombia y el Brasil, denota la mayor inclinación de los
trabajadores calificados mexicanos a incorporarse temporalmente a los
mercados del trabajo de los Estados Unidos mediante el visado H-1B,
que se concede inicialmente para tres años y puede renovarse por otros
tres. Además, este visado puede facilitar la residencia permanente.
La política de inmigración del Canadá

y la migración mexicana
La política de inmigración del Canadá favorece claramente a los inmi-
grantes calificados. Este sistema divide a los inmigrantes en cinco cate-
gorías: trabajadores calificados (denominados también “inmigrantes
económicos”); cónyuges y personas a cargo de los trabajadores cali-
ficados; empresarios, inversores y personas autoempleadas admitidas
con lo que se denomina “clase de negocios”; personas admitidas con
fines de reagrupación familiar, y refugiados. Desde 1995, la categoría
de trabajadores calificados y sus cónyuges y personas a cargo es la más
numerosa. Este proceso ha ido acompañado de una fuerte reducción
de la categoría de reagrupación familiar, que incluye a los familiares
remotos patrocinados por residentes en el Canadá (Ministerio de Obras
Públicas y Servicios del Gobierno, 2003a).
Cuadro 12.4: Distribución de trabajadores inmigrantes calificados admitidos en

el Canadá, con arreglo a los diez principales países de última residencia permanente,
1996-2000
País Número Porcentaje
China 38.486 17,8
India 17.448 8,1
Hong Kong 15.301 7,1
Pakistán 13.930 6,4
Taiwan 9.636 4,4
Francia 9.492 4,4
Filipinas 7.887 3,6
Irán (República Islámica del) 6.518 3,0
Reino Unido y colonias 6.330 2,9
Rumania 5.984 2,8
Diez principales países 131.012 60,5
Otros países 85.696 39,5
Total 216.708 100,0
Fuente: Ciudadanía e Inmigración del Canadá 2004 (Cuadro 6).
Hasta los años 60, la gran mayoría de inmigrantes en el Canadá eran

personas desprovistas prácticamente de toda educación formal. No
obstante, en 1967 se implantó un sistema de puntos para la selección
de inmigrantes calificados (Reitz, 2004, págs. 100–106). Con arreglo
a la Ley de Inmigración y Protección de los Refugiados, de 2002, los
criterios para la selección de trabajadores calificados dan prioridad a las
calidades del capital humano y las técnicas flexibles, más que a ocupa-
ciones específicas a las que aspiren los inmigrantes, como ocurría en el

pasado. Este nuevo sistema de puntos da preferencia a la educación, los
idiomas, la experiencia laboral, la edad, el empleo ofrecido y la capa-
cidad de adaptación (Tolley, 2003). El Departamento de Ciudadanía
e Inmigración del Canadá tiene un sitio Web (http://www.cic.gc.ca/
english/skilled/qual-5.html), en el que se detalla el sistema de puntos
que pueden utilizar los que deseen inmigrar al Canadá para evaluar su
potencial, de conformidad con el capital humano y las técnicas flexi-
bles que posean. El Cuadro 12.4 muestra los diez principales países de
última residencia permanente de los inmigrantes calificados admitidos
en el Canadá entre 1996 y 2000. Los principales países son China,
India, Hong Kong y Pakistán. México no figura entre los diez países
que proporcionan más migrantes calificados al Canadá.
Jeffrey Reitz (2004, pág. 101) señala que en los años 90 el Canadá
admitió entre 200.000 y 250.000 inmigrantes al año, lo que repre-
senta una tasa de inmigración per cápita que triplica la de los Estados
Unidos. En el Cuadro 12.5 puede verse que entre 1961 y 2000, al
tiempo que la inmigración procedente del Reino Unido y los Estados
Unidos perdía mucho terreno, la procedente de Asia, y en particular
la de Hong Kong, aumentó con rapidez. En este contexto, la inmi-
gración procedente de México ha sido insignificante y ni siquiera ha
alcanzado el 1%, aumentando de 2.100 personas en los años 60 a
12.700 en los años 90.2
En cambio, México ocupa un lugar muy destacado en la clasi-
ficación de los trabajadores temporales que entran en el Canadá. En
2002 Canadá admitió a 87.910 personas con visados de trabajo tempo-
rales, de las cuales 20.302 procedían de los Estados Unidos (23%) y
11.393 de México (13%). De los países restantes, el Reino Unido,
Australia, Jamaica y Japón aportaron por lo menos 5.000 trabajadores
(Ministerio de Obras Públicas y Servicios del Gobierno, Canadá,
2003b).
Una proporción fundamental de los migrantes temporales
mexicanos que van a trabajar al Canadá participan en el Programa
de trabajadores agrícolas estacionales mexicanos, un acuerdo firmado
por los gobiernos de los dos países en 1974. Según Gustavo Verduzco
2. Según Mueller (2005), una posible explicación del reciente aumento de la

población canadiense nacida en México es el regreso de los menonitas que
emigraron a México en los años 20.
(1999, pág. 177–178), el Gobierno canadiense concibió inicialmente

este programa como medio de ayudar a los países menos desarrollados;
el programa dio comienzo en 1966 con Jamaica y prosiguió, un año
después, con Trinidad y Tobago y Barbados. En 1974, 203 trabajadores
mexicanos habían ido al Canadá a buscar trabajo: en 1996 su número
fue de 5.211. Verduzco considera que el programa ha sido un éxito tanto
para el Canadá como para México ya que, aunque viene funcionando
desde hace muchos años, no ha producido una gran afluencia migratoria
de mexicanos al Canadá. Además, se han registrado muy pocos casos
de deserción de trabajadores.
Cuadro 12.5: Distribución de los inmigrantes en el Canadá por país de origen,

1961-2000: países seleccionados
1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000
País de origen
Número % Número % Número % Número %
Hong Kong 36.500 2,6 83.900 5,8 129.300 9,7 240.500 10,9
China 1.400 0,1 600 0,7 36.200 2,7 181.200 8,2
Filipinas – – 54.100 3,8 65.400 4,9 131.100 5,9
Taiwan – – 9.000 0,6 14.300 1,1 79.600 3,6
Estados 161.600 11,4 178.600 12,4 75.700 5,7 60.600 2,7
Unidos
Reino Unido 341.900 24,2 216.500 15,0 92.300 6,9 57.200 2,6
Corea del Sur – – 16.000 1,1 16.500 1,2 43.200 2,0
México 2.100 0,1 6.100 0,4 6.900 0,5 12.700 0,6
Australia 26.400 1,9 14.700 1,0 5.100 0,4 8.600 0,4
Fuente: Reitz, 2004, pág. 104, Cuadro 3.1
Los visados TLC y los profesionales mexicanos

Los visados TLC tienen su origen en el Tratado de Libre Comercio en
América del Norte y en la relación comercial especial que existe desde
1994 entre el Canadá, los Estados Unidos y México. Estos visados, que
conceden los tres países, tienen por objeto permitir que profesionales
de uno cualquiera de esos países puedan trabajar temporalmente en
los otros dos, para promover una relación comercial efectiva. Desde
el punto de vista de los Estados Unidos, un extranjero no inmigrante
del TLC es un ciudadano del Canadá o de México admitido en los
Estados Unidos para dedicarse a actividades comerciales a nivel profe-
sional, con arreglo a lo establecido en el Tratado (Office of the Federal
Register, 2004). El Artículo 1601 del TLC afirma la necesidad de
facilitar la migración temporal de esos trabajadores de conformidad con
el principio de reciprocidad, y de la importancia de establecer criterios

y procedimientos transparentes con esta finalidad.3
Hay cuatro categorías de visados TLC: visitantes de negocios,
comerciantes e inversores, personal trasladado internamente por la
empresa y profesionales. Los requisitos para obtener el visado TLC
con objeto de trabajar en los Estados Unidos no son los mismos para los
canadienses que para los mexicanos. Los requisitos para los ciudadanos
mexicanos son los siguientes: el empleador ha de presentar una carta de
empleo que indique que el trabajo en cuestión requiere las capacidades
profesionales estipuladas en el Capítulo 16, Anexo 1603, Apéndice
1603 del TLC. Por su parte, el solicitante debe presentar al Cónsul de
los Estados Unidos una carta de oferta de empleo profesional en la que
se describa la actividad que llevará a cabo, la finalidad de la entrada
y la duración de la estancia en el país, asi como pruebas del estatuto
profesional del trabajador.4
A diferencia de lo que ocurre con los mexicanos, los ciudadanos
canadienses no necesitan visado para entrar en los Estados Unidos, sino
que pueden obtener el necesario permiso de los Servicios de Ciudadanía
e Inmigración en el punto de entrada en el país. El visado TLC tiene
una validez de un año, que puede prolongarse indefinidamente si el
empleador lo solicita. Sin embargo, a diferencia del visado H-1B, el
visado TLC no facilita la adquisición de la residencia permanente en los
Estados Unidos. En el Cuadro 12.6 puede verse el número de visados
TLC concedidos por los tres gobiernos norteamericanos en 2003.
La primera sorpresa con que nos encontramos es que, mientras
que México es, de los tres países firmantes, el que recibe el mayor
número de trabajadores en el marco del TLC, es el que menos trabaja-
dores envía en estas mismas condiciones. Este desequilibrio se debe en
parte a que para trabajar en los Estados Unidos o el Canadá es necesario
conocer el inglés o el francés. Además, podemos pensar que hay más
personas profesionalmente capacitadas en Canadá y los Estados Unidos
que en México. Asimismo, hay más inversiones canadienses y estadou-
nidenses en México que inversiones mexicanas en los otros dos países,
3. Tratado de Libre Comercio en América del Norte entre el Canadá, los Estados
Unidos y México. http://tratados.sre.gob.mx/tratados/MEX-AMERICAN.
PDF
4. Véase el sitio Web del Departamento de Estado de los Estados Unidos: http://
travel.state.gov/visa/tempvisitors_types_temp_nafta.html
de modo que lo que indica el número de trabajadores con visados TLC

es simplemente que las economías del Canadá y los Estados Unidos
son más fuertes que la economía mexicana.
Esta última hipótesis parece verse corroborada por los datos faci-
litados por el Instituto Nacional de Migración de México en 2003, año
en que la mayor parte de los visitantes con visado TLC fueron hombres
de negocios. El Instituto calculó que en 2003 un total de 304.209
ciudadanos canadienses o estadounidenses habían viajado a México
con visados TLC, de los cuales el 75% eran hombres de negocios, el
20% profesionales, el 3,5% inversores y comerciantes, y sólo el 1,5%
personal trasladado en el interior de las empresas.5 Esto hace pensar
que los trabajadores calificados en América del Norte viajan más como
consecuencia de las estrategias empresariales que por decisión propia.
Cuadro 12.6: Número de titulares de visados TLC admitidos en el Canadá, México y

los Estados Unidos, por país de ciudadanía, 2003
País de destino
País de ciudadanía
Canadá México EE.UU.
Canadá – 21.676 58.177
México 110 – 1.269
Estados Unidos 5.657 282.533 –
Total 5.767 304.209 59.446
Fuente: Ciudadanía e Inmigración del Canadá (2005), Instituto Nacional de Migración de México (2004, Cuadro
FMTV) y Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos (2004, Cuadro 25).
Conclusiones
Una de las principales conclusiones de nuestro trabajo es que la “migra-
ción sin fronteras” todavía es un proceso complicado para los migrantes
calificados de México. Aunque las políticas de inmigración de los
Estados Unidos y el Canadá alientan explícitamente la migración de
estas personas, muy pocas de ellas consiguen aprovechar la oportunidad.
Esto hace pensar que no basta con “abrir las fronteras”; lo que hace falta
es información, acceso a las redes sociales y conocimientos de idiomas,
entre otras cosas.
Teniendo en cuenta que en 2000 había unos 4 millones de mexi-
canos con cuatro años por lo menos de estudios universitarios o con
5. Véase el sitio Web del Instituto Nacional de Migración: www.inami.gob.mx/

paginas/estadisticas/ene04/registro.mht
Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur 337
un titulación de maestría o doctorado, el número de mexicanos admi-

tidos en los Estados Unidos en 2003 como residentes permanentes en
régimen de empleo preferencial parece muy bajo (3.261). Esta cifra
aún pierde más consistencia si consideramos que incluye a los inmi-
grantes principales y a sus familias. En comparación, en este mismo año
112.603 personas fueron admitidas en los Estados Unidos porque eran
familiares cercanos de ciudadanos estadounidenses o habían quedado
incluídas en las cuotas preferenciales de reagrupación familiar. En el
Canadá, las cifras de la migración permanente de mexicanos calificados
siguen siendo muy bajas.
La migración temporal de mexicanos calificados inspira otras
consideraciones. En primer lugar, la cifra de 16.290 mexicanos que
obtuvieron visados H-1B para trabajar en los Estados Unidos es rela-
tivamente alta. Por otra parte, el número de ciudadanos mexicanos que
recibieron un visado TLC en 2003 fue muy bajo (110 entraron en el
Canadá y 1.269 entraron en los Estados Unidos con estos visados). La
posibilidad de que un visado H- 1B facilite la residencia permanente
en los Estados Unidos es, muy probablemente, uno de los factores que
explican esta diferencia, ya que el visado TLC no posee estas carac-
terísticas.
Esto apunta a los mecanismos sociales y culturales que explican
la relativa renuencia de los profesionales mexicanos a migrar temporal
o permanentemente a países como el Canadá y los Estados Unidos. Un
aspecto central puede ser la falta de información, particularmente en
relación con los visados TLC. No obstante, hay otros obstáculos, como
el conocimiento de idiomas. También es probable que los profesionales
mexicanos consideren que su condición socioeconómica es aceptable
en un país donde una proporción muy elevada de la población está
clasificada oficialmente en la categoría de pobres. Las clases medias
urbanas de México pueden ver en la migración internacional una señal
de fracaso, y es posible que los profesionales mexicanos no deseen que
se les identifique con sus compatriotas de menor nivel de educación que
engrosan las filas de los migrantes a los Estados Unidos.
Es un hecho paradójico que, a diferencia de los profesionales, los
migrantes mexicanos no calificados tropiezan con graves restricciones
en su movilidad internacional. Hay muy pocos programas de trabajo
temporal, como el plan del Canadá para los trabajadores agrícolas y el
programa H-2A para los trabajadores agrícolas en los Estados Unidos.
Los trabajadores no calificados desearían emigrar “sin fronteras” a los
Estados Unidos, pero sus empleadores, a pesar de depender de ellos,

no alientan a su gobierno a promover una migración decente y segura,
como hacen los empleadores de los migrantes calificados en los Estados
Unidos. Mientras las políticas de inmigración se hagan más restrictivas,
la única vía abierta a esos trabajadores son sus redes sociales que, a pesar
de todos los obstáculos –y el peligro de muerte–, les permiten cruzar
las fronteras internacionales.
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Capítulo 13
Políticas migratorias y fronteras
socioeconómicas en el Cono Sur
Alicia Maguid
Introducción
La migración de entrada y de salida del Cono Sur de América Latina
se produce en un entorno internacional caracterizado por el cambio
económico, político y social. La universalización de la economía de
mercado y la interdependencia cada vez mayor de la economía mundial
conducen a la globalización de las actividades socioeconómicas a nivel
internacional y en América Latina, abarcando no sólo el intercambio
de mercancías, tecnología y servicios, sino también el desplazamiento
de las personas. Paralelamente, se registra un proceso de integración
económica regional: en América Latina han aparecido tres subregiones
(la subregión andina, la subregión centroamericana y la subregión del
Cono Sur), de las cuales la última –el MERCOSUR– da muestra de
un fuerte dinamismo, con la reciente incorporación de varios países.1
1. En marzo de 1991, los presidentes de la Argentina, el Brasil, Paraguay y

Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, que ponía en marcha un proceso de
integración regional cuyo objetivo consistía en la formación de un mercado común,
denominado MERCOSUR –o sea, Mercado Común del Sur/Mercado Comum
do Sul. Posteriormente Bolivia y Chile se incorporaron como Estados Asociados,
y su participación va en aumento. El término “MERCOSUR ampliado” se utiliza
para referirse a este grupo de países, que constituyen, en conjunto, la región del
Cono Sur de América Latina. En 2003 y 2004, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela se incorporaron a MERCOSUR. Así pues, el grupo de países que
forman parte de MERCOSUR (o están asociados con él) son los que constituyen
el Cono Sur de América Latina, con excepción de Guyana y Surinam.
La movilidad humana forma parte de esta integración

regional y en las últimas décadas se ha intensificado. Como en
otros lugares del mundo, los Estados han reaccionado adoptando
políticas nacionales de migración muy restrictivas, y los debates
sobre las cuestiones de la migración en MERCOSUR se han
limitado en gran parte a las cuestiones del control en la frontera.
Sin embargo, en los primeros años de este siglo se ha producido
un cambio cualitativo en la percepción política de la migración
en la región, que ha inspirado un acuerdo destinado a facilitar la
circulación y la residencia de los nacionales de los Estados Partes
en MERCOSUR.
Así pues, este nuevo contexto regional constituye un ejemplo
paradigmático que arroja luz sobre el posible impacto de la hipótesis de
la migración sin fronteras en los países interesados, máxime teniendo
en cuenta que estos países se caracterizan por las pronunciadas
diferencias en sus niveles de desarrollo, en la dinámica y la estruc-
tura de sus mercados del trabajo y en las condiciones de vida de sus
habitantes.
El ejemplo de MERCOSUR ilustra también las consecuen-
cias de la hipótesis de la migración sin fronteras para el volumen
de los flujos migratorios, así como para los derechos humanos de
los migrantes y las condiciones en que se incorporan a los mercados
del trabajo.
El presente capítulo analiza los cambios registrados en las
recientes tendencias de la migración e identifica sus factores deter-
minantes, estudiando la función que desempeñan en este contexto
los factores socioeconómicos y las políticas migratorias. Además de
las fronteras territoriales, en las sociedades receptoras hay fronteras
socioeconómicas que obligan a los inmigrantes a aceptar condiciones
precarias de empleo, bajos salarios y largas jornadas laborales, en
ocupaciones pertenecientes a segmentos cada vez más estrechos del
mercado del trabajo. La superación de esta discriminación laboral será
difícil en un contexto caracterizado por el deterioro de las condiciones
de trabajo y de vida de los migrantes y de la población en general.
A este respecto, el capítulo hace hincapié en las fronteras internas
que, en la misma proporción que las fronteras estatales, ejercen un
impacto fortísimo en la situación de los migrantes en los Estados
de destino.
Pautas de la migración en el Cono Sur2

La migración internacional es un complejo proceso social que está
históricamente vinculado al desarrollo de los países latinoamericanos,
y en particular los del Cono Sur, y que ha reflejado, y sigue reflejando,
los desequilibrios económicos, sociales y políticos entre los países y las
regiones. Será útil identificar tres etapas de la migración relacionadas
con las diferentes fases de desarrollo de la región.
Entre 1870 y 1929, se produjo una inmigración a gran escala proce-
dente de ultramar, y principalmente de Europa, espoleada por políticas
destinadas claramente a atraer inmigrantes en respuesta a la necesidad de
poblar estos vastos territorios y consolidar los nuevos Estados nacionales.
En este periodo, la inmigración desempeñó un papel importante en el
desarrollo de las sociedades receptoras (después de la Segunda Guerra
Mundial se produjo una segunda –y final– oleada, aunque en propor-
ciones menores que la primera). Es posible distinguir una segunda fase
de la migración entre 1930 y 1960 que, a diferencia del anterior modelo
de agroexportación, adoptó una estrategia de desarrollo basada en la
sustitución de las importaciones, con lo que promovió el desarrollo de
las industrias nacionales. Junto con estos cambios se registró una rápida
urbanización en un contexto caracterizado por la migración interna a
las grandes ciudades, acompañada de movimientos intrarregionales que
se produjeron esencialmente entre zonas fronterizas.
Lattes y Recchini de Lattes (1992) estiman que alrededor de
10,9 millones de personas llegaron al Cono Sur entre finales del siglo
XIX y 1970. Tres cuartas partes de estos migrantes se concentraron en
Argentina y el Brasil, con porcentajes respectivos del 38% y el 35%.
La tercera etapa dio comienzo a finales de los años 60, cuando
surgieron dos grandes tendencias migratorias que han cobrado mayor
intensidad en los últimos decenios: los intercambios dentro de la región
del Cono Sur y, en el plano extrarregional, la emigración a los Estados
Unidos de América y después a otros destinos como el Canadá, los
países europeos o el Japón.3 Aunque ya en tiempos remotos hubo inter-
2. El Cono Sur de América Latina se compone de la Argentina, Bolivia, Brasil,

Chile, Paraguay y Uruguay. Estos países constituyen también el Mercado
Común del Sur ampliado (MERCOSUR).
3. El número de personas nacidas en los países del Cono Sur, residentes en los
Estados Unidos, aumentó de 101.000 en 1970 a 449.000 en 2000, según datos
de la Oficina del Censo de los Estados Unidos.
cambios de poblaciones entre los países de la región, en esta etapa se

intensificaron y adquirieron mayor visibilidad, de resultas de la desa-
parición de los flujos migratorios procedentes de ultramar. Esta tercera
etapa de la migración se produjo en un entorno marcado por la crisis
económica que dio comienzo a finales de los años 70 y se intensificó
en la “década perdida” de los 80, en la que el producto interno bruto
(PIB) de estas naciones descendió sin cesar. Los profundos cambios
del modelo económico en los años 90 dieron lugar a un mayor creci-
miento económico en la primera mitad de la década, pero no apor-
taron mejoras reales para la gente: a finales del decenio, la pobreza y
la desigualdad de la distribución de los ingresos habían aumentado,
mientras que las condiciones de los mercados nacionales del trabajo
empeoraban. La vulnerabilidad económica frente a las crisis en otras
regiones –México en 1994 y Asia en 1997– y la elevada dependencia
de la región con respecto a la financiación externa, también se hicieron
más acusados.4
La migración internacional en el Cono Sur:

tendencias recientes5
La población de la región del Cono Sur alcanzó la cifra de 244 millones
de habitantes en 2000, lo que representa el 48% de la población total de
América Latina. Esta cifra triplica con creces la de 1950: los aumentos
más significativos se registraron hasta 1970. La región en conjunto
registró una elevada tasa de crecimiento de alrededor del 3% al año por
término medio. Los seis países que componen el Cono Sur iniciaron su
transición demográfica en momentos distintos y se diferencian consi-
derablemente entre sí, tanto en el tamaño y la tasa de crecimiento
como en los factores propios de su dinámica demográfica (CEPALC/
CELADE 2004b).
Entre 2000 y 2005, el Brasil, con casi 175 millones de habitantes,
representaba el 72% de la población de la región, seguido a mucha
distancia por Argentina, con una población igual a una quinta parte de
la cifra anterior. En el otro extremo el Uruguay, con sólo 3,3 millones
de habitantes, fue quien más sufrió las consecuencias de la emigración
4. Véase CEPALC, 2001, 2002 y 2004b.

5. Para analizar las tendencias hemos utilizado datos de los censos de población.
Aunque adolecen de algunas limitaciones, esos censos constituyen una de las
fuentes más fiables para el estudio de la migración.
que, junto con la baja tasa de natalidad, se tradujo en un crecimiento

demográfico muy limitado. Las tasas de fertilidad y de mortalidad de
Argentina, Chile y Uruguay comenzaron a descender muy pronto; las
del Brasil empezaron a bajar más tarde, pero en torno a 1990 habían
alcanzado niveles similares. En cambio, a comienzos del siglo XXI
en Bolivia y en Paraguay persistían las altas tasas de natalidad, con
una cifra cercana a los cuatro hijos por mujer, por lo que estos países
tenían el potencial más elevado de crecimiento. También sus niveles
de mortalidad son los más altos; la esperanza de vida de los bolivianos
y de los paraguayos es inferior en 14 y 7 años, respectivamente, a la de
los chilenos (que tienen la mayor esperanza de vida de la región).
Las proyecciones de la CEPALC/CELADE (2004b) apuntan a
una baja tasa neta de migración en un futuro próximo, lo que no signi-
fica que vayan a desaparecer los movimientos migratorios. El limitado
impacto del equilibrio migratorio es resultado de una combinación
de varios factores. En primer lugar, el descenso y la no renovación
de la migración de ultramar y la reducción gradual en el número de
inmigrantes por causa de mortalidad contribuyen a reducir el total de
personas nacidas en el extranjero. Así pues, el descenso del número total
de inmigrantes en la región se debe en parte a la reducción del número
de las personas “nacidas en el resto del mundo”, que son supervivientes
de la migración procedente de ultramar. Esta cifra se redujo en un 50%
en la Argentina y el Brasil, que son los principales receptores de esos
migrantes, y bajó mucho también en el Uruguay. Además, el aumento
de la emigración compensa parcialmente la entrada de nuevos flujos,
predominantemente intrarregionales (el Cuadro 13.1 muestra el número
de inmigrantes internacionales registrados en los censos de 1980, 1990
y 2000).
En el contexto latinoamericano, el Cono Sur sigue siendo una
región de fuerte dinamismo migratorio. A comienzos de los años 90
venían de esta región el 52% del total de migrantes internacionales que
cambiaron de país de residencia en América Latina.
El número de inmigrantes intrarregionales aumentó entre 1980
y 2000 en un 24% para el conjunto de la región, pasando de 1 millón
a casi 1,4 millones de personas. El crecimiento de los años 90, que
era precisamente cuando se estaba estructurando MERCOSUR, fue
similar al crecimiento del decenio anterior, aunque no alcanzó el nivel
registrado en los años 70, cuando la crisis económica todavía no se había
agudizado y los niveles de desempleo en el principal país receptor, que

es la Argentina, eran muy bajos.
Cuadro 13.1: Países del Cono Sur: población total e impacto de la migración
internacional en los censos de 1980, 1990 y 2000
Nacidos en
Nacidos Nacidos en
Nacidos en el resto del
en países el resto
el extranjero continente
de la región del mundo
americano1
Censo
Población
País
total
% de nacionales
% de nacionales
% de nacionales
% de población
de otros países
de otros países
de otros países
Total
Total
Total
Total
Región2 1980 168.857.592 3.426.365 2,0 1.091.610 31,9 96.968 2,8 2.237.787 65,3
1990 205.864.159 2.837.407 1,4 1.229.845 43,3 128.018 4,5 1.479.544 52,1
20003 237.796.903 2.758.372 1,2 1.355.096 49,1 281.226 10,2 1.122.050 40,7
Argentina 1980 27.926.693 1.903.159 6,8 753.428 39,6 29.353 1,5 1.120.378 58,9
1991 31.953.140 1.615.473 5,1 841.697 52,1 37.960 2,3 735.816 45,5
20013 36.260.130 1.517.904 4,2 916.264 60,4 115.302 7,6 486.338 32,0
Bolivia 1976 4.613.486 58.070 1,3 31.834 54,8 15.963 27,5 10.273 17,7
1992 6.420.792 59.807 0,9 31.606 52,8 18.932 31,7 9.269 15,5
2001 8.274.325 95.764 1,2 51.917 54,2 29.890 31,2 13.957 14,6
Brasil 1980 119.002.606 1.110.910 0,9 96.241 8,7 29.240 2,6 985.429 88,7
1991 146.825.475 767.780 0,5 102.758 13,4 27.261 3,6 637.761 83,1
2000 169.799.170 683.830 0,4 118.612 17,3 41.120 6,0 524.098 76,6
Chile 1982 11.329.736 84.345 0,7 29.380 34,8 14.378 17,0 40.587 48,1
1992 13.348.401 114.597 0,9 49.036 42,8 24.769 21,6 40.792 35,6
2002 15.116.435 195.320 1,3 73.474 37,6 76.292 39,1 45.554 23,3
Paraguay 1982 3.029.830 166.879 5,5 145.653 87,3 5.482 3,3 15.744 9,4
1992 4.152.588 187.372 4,5 161.357 86,1 7.781 4,2 18.234 9,7
2002 5.183.080 173.176 3,3 151.438 87,4 7.307 2,0 14.431 8,3
Uruguay 1985 2.955.241 103.002 3,5 35.074 34,1 2.552 2,5 65.376 63,5
19954 3.163.763 92.378 2,9 43.391 47,0 11.315 12,2 37.672 40,8
Fuente: CEPALC/CELADE, 2004a; INDEC, 2001; DGEEC, 2002.
1. Incluyendo a personas nacidas en otros países de América Latina y el Caribe y a personas nacidas en los
Estados Unidos y el Canadá.
2. Para toda la región, la cifra de 1976 correspondiente a Bolivia se incluyó en 1980, y la cifra del censo de 1995
en el Uruguay se repitió en 2000.
3. El total de nacionales de otros países incluye a las personas nacidas en el extranjero, cuando no se conoce el
país de origen.
4. Este es el censo más reciente.
En los 20 últimos años el mayor aumento relativo se ha registrado en

Chile, donde el número de migrantes nacidos en la región se ha multi-
plicado por 2,5; Bolivia ocupa el segundo lugar, con un incremento de
1,6. Sin embargo, ambos países representan un porcentaje relativamente

menor –del 5% y el 4% respectivamente– de los desplazamientos totales
de la región.
Argentina es el principal contribuyente, con un 68% de los despla-
zamientos registrados al inicio de la década actual. Históricamente, fue
el principal destino de la migración internacional y lo sigue siendo,
constituyendo el núcleo central del pequeño subsistema migratorio del
Cono Sur.
Si bien la migración ha sido y continúa siendo de carácter predo-
minantemente intrarregional, los aumentos más notables se han regis-
trado en el número de inmigrantes procedentes del resto del continente
americano, y en particular del Perú, aunque su volumen todavía es
insignificante.
Al inicio de la década actual, en esta región había 281.000 inmi-
grantes nacidos en otros países del continente americano, cifra que
es tres veces mayor que la de comienzos de los años 80. Los mayores
aumentos se registraron en Argentina y Chile durante el último decenio.
Estos cambios se reflejan en la composición de los migrantes. Debido
al descenso de la migración europea, se produjo un aumento de la
proporción de migrantes intrarregionales en el grupo de nacionales de
otros países, que representan casi la mitad del total regional, y en el de
personas de otros países latinoamericanos, que representan un 10%.
Con excepción de Chile, donde la proporción de migrantes
intrarregionales es similar a la de migrantes del resto del continente
americano, el predominio de los desplazamientos entre países de la
región es manifiesto. El porcentaje de variación es amplio: del 87%
en el Paraguay, que recibe migrantes casi exclusivamente de los países
vecinos, hasta sólo el 17% en el Brasil. El porcentaje mayor de estos
migrantes en la población receptora se da en la Argentina y el Paraguay,
donde constituyen más del 2,5% de la población.
Migración intrarregional: cambios significativos

en los años 90
En el decenio de 1990, el aumento del número de migrantes en los países
del Cono Sur provocó cambios en el volumen de los flujos migratorios
procedentes de varios países, pero no alteró las pautas de la migración.
El Cuadro 13.2 muestra las cifras de la migración entre estos países
entre 1990, aproximadamente, y 2000.
Cuadro 13.2: Países del Cono Sur: inmigrantes intrarregionales por país de
nacimiento; censos de 1990 y 2000
País de nacimiento
Inmigrantes
País de
intrar-
residencia
regionales Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay Uruguay
Total de 1990 1.229.845 151.814 168.134 167.645 272.746 272.618 160.549

Argentina 841.697 – 143.659 33.476 244.410 250.450 133.453
Bolivia 31.606 17.829 – 8.586 3.909 955 327
Brasil 102.758 25.468 15.694 – 20.437 19.018 22.141
Chile 49.036 34.415 7.729 4.610 – 683 1.599
Paraguay 161.357 47.846 766 107.452 2.264 – 3.029
Uruguay 43.391 26.256 376 13.521 1.726 1.512 –
Total de 20001 1.355.096 196.003 265.320 151.525 236.755 357.914 147.579
Argentina 916.264 – 231.789 33.748 211.093 322.962 116.672
Bolivia 51.917 28.615 – 15.075 4.469 3.297 461
Brasil 118.612 27.531 20.388 – 17.131 28.822 24.740
Chile 73.474 50.448 11.649 7.589 – 1.321 2.467
Paraguay 151.438 63.153 1.118 81.592 2.336 – 3.239
Fuente: CEPALC/CELADE, 2004a. INDEC, 2001. DGEEC, 2002.
1. El total regional calculado incluye datos del censo del Uruguay, de 1995.
La Argentina siguió siendo el principal país receptor. En este periodo,

alrededor del 90% de los migrantes intrarregionales de todos los países,
excepto el Brasil, iban a la Argentina. Otros países que también siguieron
siendo receptores, aunque en proporciones mucho menores, fueron el
Paraguay (cuyos inmigrantes procedían principalmente del Brasil y de
la Argentina) y, en tercer lugar, el Brasil (en el que la mayoría de los
inmigrantes procedían del Paraguay, la Argentina y el Uruguay). Otra
característica común que se mantuvo es que todas las nacionalidades
de la región estaban representadas en la Argentina y el Brasil, mientras
que los argentinos predominaron en los otros países.
En la Argentina, el número de inmigrantes procedentes de Chile
y Uruguay disminuyó, con lo que se interrumpió la tendencia histórica
desde mediados del siglo XX. Esto hace pensar que no se han renovado
estos flujos, o bien que las pocas personas que llegaron no compensaron
el regreso de otras a sus países de origen. En cambio, el número de
inmigrantes bolivianos se duplicó prácticamente y el de inmigrantes
paraguayos también aumentó, mientras que el número de inmigrantes
nacidos en el Brasil permanecía constante. De resultas de ello, la
proporción relativa de inmigrantes cambió; en 2001, los paraguayos
todavía eran predominantes (35%), pero el segundo lugar lo ocupaban
los bolivianos (25%), seguidos de los chilenos (23%); el porcentaje de los

uruguayos disminuyó (13%), mientras que se mantenía la reducidísima
proporción representada por los brasileños (4%).
Debe hacerse mención específica del caso de Chile, dados los
importantes cambios que se han registrado en este país. El número
de inmigrantes en Chile aumentó considerablemente, lo que refleja la
mejora de la situación económica, aunque ésta todavía es inferior a la
de emigrantes chilenos.
Un último aspecto de importancia es la gradual feminización de
los flujos migratorios: la mayoría de los migrantes intrarregionales en
ambas fechas eran mujeres, y la tendencia muestra que esta caracterís-
tica se ha intensificado. Entre 1990 y 2000 el índice disminuyó de 92
a 84 hombres por cada 100 mujeres.
El nuevo marco de la integración subregional:

políticas migratorias y asimetrías socioeconómicas
Durante todo el proceso de integración regional, en los años 90, se
registraron movimientos migratorios sobre un trasfondo de cambios
socioeconómicos, con progresos, interrupciones y retrocesos que no
consiguieron superar la disparidad entre los países e hicieron más honda
la fractura social en el interior de los mismos.
Esto causó una “crisis de gobernabilidad” de la migración, que
puso de relieve la ineficacia de las anteriores políticas unilaterales de los
Estados (Mármora, 2003). En respuesta a esta tendencia, aparecieron
nuevas áreas conjuntas para el tratamiento multilateral de la migra-
ción internacional; aparte del propio MERCOSUR, se concertaron
acuerdos bilaterales y multilaterales entre los países (que precedieron al
Tratado de Asunción y coexistieron con él), y se establecieron órganos
consultivos regionales como el Foro Sudamericano sobre Migraciones
Internacionales.6 La novedad de esta estrategia es que los países de
origen y los países de destino se sumaron a los acuerdos.
Esta tendencia a la adopción de estrategias alternativas, aunque
es sumamente positiva, no alteró inicialmente el predominio de los
enfoques restrictivos destinados a limitar la entrada de los inmigrantes
y su estancia legítima en los países de destino. Sólo a finales de 2002
se abordó el proceso de integración de la región desde una perspectiva
6. Las declaraciones de las cuatro conferencias de América del Sur pueden

consultarse en www.mininterior.gov.ar
distinta, cuando se creó la condición de ciudadano de MERCOSUR

como garantía de residencia legal en uno cualquiera de los países
miembros. Este nuevo compromiso político tiene por objeto hacer más
transparente la situación de la migración e impedir la ilegalidad y la
discriminación contra los inmigrantes, pero sin llegar a adoptar una
auténtica hipótesis de circulación sin fronteras aunque la persistencia de
los movimientos migratorios parece depender de factores socioeconó-
micos (como las diferencias relativas entre los mercados del trabajo, los
salarios y el valor de intercambio de las monedas nacionales), más que
del efecto de las políticas y los acuerdos relativos a la migración, que
hasta comienzos del siglo XXI eran de carácter restrictivo.
En lo relativo a los emigrantes extrarregionales, se han reforzado
algunas políticas para proteger la integración de estos emigrantes en el
extranjero, el respeto de sus derechos humanos y el mantenimiento de
los vínculos con sus países de origen, facilitando el envío de remesas;
mejorar su participación política en las elecciones nacionales y promover
el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos.
Examen de la migración dentro de MERCOSUR

Desde un principio, los objetivos del Tratado de Asunción y los meca-
nismos para alcanzarlos han sido de carácter esencialmente económico,
comercial y aduanero; se trataba de organizar un proceso de integración
que en el futuro condujese a la edificación de un mercado común.
Como se enuncia en el Capítulo 1 del Tratado, titulado “Propósitos,
principios e instrumentos”, la intención del mismo consiste en esta-
blecer un amplio mercado basado en la “libre circulación de bienes,
servicios y factores productivos entre los países”. Podría suponerse que
este enunciado incluye la libre circulación de la mano de obra, que es
un factor de producción.
No es así: la manera misma en que está organizado el Grupo del
Mercado Común (GMC), que es el órgano ejecutivo de MERCOSUR,
muestra la poca importancia atribuida a la variable de la migración;
de los diez subgrupos de trabajo existentes en un principio (14 en la
actualidad) ni uno solo se ocupa específicamente de la cuestión de la
migración y sus múltiples relaciones con el proceso de integración.
No obstante, a lo largo del decenio ciertos subgrupos trataron
el problema de la migración, en particular los controles fronterizos;
este problema se trató también tangencialmente, en lo referente a sus
vínculos con cuestiones laborales y de seguridad social.
Podemos señalar tres fases en el tratamiento de la variable migra-

toria desde que se estableció MERCOSUR.
Primera fase
Esta fase, que se considera como una fase de transición en la formación
de un mercado común, se concluyó a finales de 1994. La cuestión de
la migración se trató en dos subgrupos de trabajo, que la plantearon
desde puntos de vista diferentes. En el subgrupo sobre cuestiones adua-
neras (Nº 2), del que formaban parte especialistas en la gestión de la
migración, se previeron medidas para aplicar mecanismos destinados a
regular y acelerar los controles en los pasos fronterizos, como la unifi-
cación gradual de de los puestos fronterizos y el uso de un formulario
común de registro para las entradas y las salidas. Además, se facilitó
el movimiento transfronterizo de las personas que viven en zonas de
frontera. En el subgrupo sobre relaciones laborales, empleo y seguridad
social (Nº 11), compuesto de ministros del Trabajo y representantes del
sector empresarial y los sindicatos, la migración se abordó como un
proceso social de alcance más amplio que los simples controles fron-
terizos.
La idea de una futura promulgación de la libre circulación de
personas estaba incluida en las directrices de trabajo del subgrupo Nº
11. Mármora y Cassarino (1999) explican este planteamiento señalando
que se partió del principio de que el 1 de enero de 1995 se habría esta-
blecido ya el mercado común, con la consiguiente libertad de circula-
ción de los factores de producción. Estos autores hablan también de
las dificultades y las discusiones a que dio lugar este tema. De resultas
de ello, se formuló una propuesta para el establecimiento gradual de la
libre circulación, pero la posterior redefinición de MERCOSUR hizo
que esta propuesta cayera en saco roto.
Segunda fase
La fase inicial de transición no cedió el paso, como se había planeado,
a la formación de un mercado común, sino de una “unión aduanera
imperfecta” –en los términos de su redefinición– establecida en virtud
del Protocolo de Ouro Preto, en diciembre de 1994. Esta decisión dejó
a la libre circulación de mercancías y capitales como tema exclusivo de
MERCOSUR. La circulación se consideró únicamente en funciones
de la migración de mano de obra, que se examinó en diversos sectores
de la nueva estructura de organización. Hubo algunos progresos limi-
tados, en particular la firma del Acuerdo Multilateral sobre Seguridad

Social y la Declaración Sociolaboral de MERCOSUR, que reconoce
la igualdad de derechos y obligaciones de los trabajadores migrantes y
los nacionales de los países, así como la facilitación de la movilidad y el
empleo de personal muy calificado en el sector de los servicios (promo-
viendo la llamada tercera libertad), y de profesionales de otras categorías
seleccionadas. Al propio tiempo, se siguió debatiendo las cuestiones de
los controles fronterizos y la integración (Perez Vichich, 2003).
Tercera fase
Los primeros años del siglo actual han presenciado varios aconteci-
mientos importantes, que reflejan un cambio en el enfoque político
del tratamiento del problema migratorio. En primer lugar, se ha avan-
zado hacia la firma de acuerdos que garanticen la libertad de resi-
dencia para los ciudadanos de los Estados Partes, lo que indirectamente
vuelve a colocar el debate sobre la libre circulación de las personas en el
programa de MERCOSUR. En segundo lugar, los controles fronterizos
han mejorado y se está procediendo a su informatización. Estos dos
acontecimientos, al parecer contradictorios, hacen pensar que no hay
todavía intención de abrir las fronteras, pero que hay una actitud más
realista respecto de la ineficacia de las políticas restrictivas para poner
freno a los movimientos migratorios. Dado que estos movimientos
siguen existiendo, a pesar de las medidas adoptadas para combatirlos,
y que a más restricciones mayor irregularidad, se está intentando faci-
litar la regularización de los inmigrantes para paliar las consecuencias
negativas de esta situación.
La iniciativa en pro del derecho a la residencia se planteó en la
reunión de ministros del Interior, en la que se adoptó el Acuerdo sobre
la Residencia de los Nacionales de los Estados Partes de MERCOSUR.
Este Acuerdo, y otro similar que incluye a Bolivia y a Chile, fue firmado
por los presidentes del MERCOSUR ampliado el 6 de diciembre de
2002. El acuerdo se aplica tanto a los que desean entrar en uno de los
Estados Partes como a los que ya residen en él, independientemente de
que entraran en el país como inmigrantes o de cualquier otra manera.
Con el único criterio de la nacionalidad, y a reserva de la presentación
de documentos de identidad del país de origen, los inmigrantes pueden
obtener un permiso temporal de residencia de dos años de duración,
que después puede hacerse permanente. El acuerdo afirma el derecho
de los inmigrantes a circular libremente dentro del país receptor y a
gozar de los mismos derechos civiles, sociales, culturales y económicos

que asisten a los nacionales; asimismo se prevé la igualdad de trato en
la legislación laboral, especialmente en los salarios, las condiciones del
empleo y la seguridad social. Se concede el derecho de residencia a los
familiares de los inmigrantes, independientemente de su nacionalidad
de origen. Además, el acuerdo afirma el derecho a enviar remesas a los
países de origen y el derecho de los hijos de los inmigrantes a su propia
identidad y al acceso a la educación, incluso cuando los padres estén
en situación irregular. Se definen medidas para prevenir el empleo no
declarado, con sanciones a los empleadores y no a los inmigrantes, así
como a las personas u organizaciones que se benefician del tráfico de
migrantes o del empleo en condiciones abusivas. El acuerdo ha sido
ratificado por todos los países salvo el Paraguay. Sin embargo, no todos
han avanzado al mismo ritmo, debido a las dificultades políticas y
burocráticas que conlleva modificar o adaptar la legislación en materia
de migraciones. Dada su naturaleza multilateral, el acuerdo no entrará
en vigor hasta que no haya sido ratificado por todos los países; por ello
la Argentina ha firmado acuerdos bilaterales con el Brasil, Bolivia,
Chile, Uruguay y el Perú, mientras que actualmente se está negociando
la ratificación del acuerdo por parte del Paraguay.
Otro acontecimiento digno de mención en esta nueva fase fue el
ingreso, en 2003 y 2004, del Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela en
MERCOSUR como Estados asociados, lo que plantea nuevos retos
para el proceso de integración y hace extensivos a sus ciudadanos las
facilidades y los derechos de movilidad.
Políticas nacionales de migración

Mientras se llevaban a cabo las negociaciones regionales, en los países
del Cono Sur y en la mayoría de los países del continente americano
se mantuvieron los planteamientos restrictivos a nivel nacional, por
lo menos hasta finales del siglo XX. Esta situación se remonta a los
años 30, cuando se sentía la necesidad de proteger a los mercados de
trabajo en crisis, aunque como es natural los argumentos en favor de
esta política cambiaron con el tiempo.
Según Mármora (1995, 2003), se observa una clara conexión
entre los argumentos adoptados en cada periodo y el cambio de las
circunstancias políticas y económicas en los países de la región. Por
ejemplo, en los años 70 y comienzos de los 80, cuando en los países del
Cono Sur predominaban las dictaduras militares, la seguridad nacional
condicionaba las estrictas políticas de control de la migración. En la

“década perdida” de los 80, cuando se restablecieron regímenes demo-
cráticos en varios países, de nuevo se atribuyó más importancia a la
protección de la mano de obra nativa. Durante los años 90 se vio cada
vez más a los extranjeros como una amenaza, no sólo con respecto a la
circulación de la mano de obra y al aumento de los niveles de pobreza,
desempleo y delincuencia, sino también en relación con la utilización
de servicios de educación y de salud, aunque varios estudios realizados
en la Argentina mostraron que los inmigrantes no influían para nada en
el agravamiento de esos problemas (Maguid, 1995; Mármora y Gorini,
1995). La cuestión de la seguridad, que está relacionada con el aumento
del tráfico de estupefacientes y el terrorismo, quedó estrechamente
vinculada con la migración internacional a raíz de los ataques del 11
de septiembre de 2001 en los Estados Unidos.
Es sorprendente observar que, aunque la mayoría de los países
de la región son países de emigración, sus políticas migratorias han
seguido dependiendo de la percepción negativa de las consecuencias
de la inmigración y de las persistentes estrategias de seguridad y de
control. Bolivia es el único país que ha promulgado un decreto favorable
a la inmigración, en los años 90, para promover el crecimiento demo-
gráfico y el desarrollo al tiempo que se presentaban propuestas para
impedir la emigración de los nacionales. Ambos aspectos reflejan las
necesidades de un país de emigración que trata de retener y aumentar
su población.
El caso de la Argentina justifica una consideración especial,
porque es el único país que ha introducido recientemente enmiendas
sustanciales en su legislación sobre la migración, tomando disposiciones
para aplicar los acuerdos sobre residencia de MERCOSUR. Histórica-
mente, las políticas de promoción y tolerancia de la inmigración europea
iban acompañadas de políticas altamente selectivas para los países adya-
centes. Sin embargo, la acumulación de migrantes indocumentados,
sobre todo durante las dictaduras militares, hizo que se proclamaran
varias amnistías destinadas a mitigar la situación de irregularidad; la
mayoría de esas amnistías son obra de gobiernos democráticos, en 1958,
1965, 1974, 1984 y 1992.
En 1981, durante la última dictadura militar, se aprobó una Ley
General de Migración cuya estrategia política se basaba en una doctrina
de la seguridad nacional que negaba a los migrantes no declarados el
derecho a dedicarse a ocupaciones remuneradas y el acceso a la atención
sanitaria y la educación, estipulando una serie de requisitos que obstacu-

lizaban su regularización. Esta ley permaneció en vigor más de 20 años,
aunque acompañada de acuerdos bilaterales y medidas que atenuaban
periódicamente su aspecto discriminatorio. Pero hasta diciembre de
2003 no se promulgó una nueva ley sobre migración. Esta ley adoptó
el mismo criterio de residencia basada en la nacionalidad y es plena-
mente compatible con los principios y los derechos de los migrantes,
enunciados en el Acuerdo sobre Residencia de MERCOSUR. Además,
ya no se permite al Departamento de Migración detener y expulsar a
migrantes irregulares: antes debe intervenir el poder judicial. Asimismo,
se establece que el trato de los extranjeros ha de atenerse a los términos
más favorables previstos en la ley o en acuerdos específicos.
Así pues, el país que ha sufrido el mayor impacto de la migra-
ción regional es, precisamente, el que ha promovido cambios desti-
nados a facilitar la entrada de los inmigrantes y la regularización de
los que ya están en el país. Estos cambios siguieron a la grave crisis
económica de 2001, que puso fin a la convertibilidad de la moneda, y
por consiguiente puede suponerse que la Argentina no prevé ningún
aumento de la inmigración de resultas de la mayor liberalización. Lo
que se quiere, sin duda, es hacer más transparente la situación para las
personas que ya se encuentran en el país. Para aplicar la nueva legis-
lación, y el Acuerdo sobre Residencia de MERCOSUR, en 2006 la
Argentina emprendió un proceso de regularización a gran escala, el
Programa Nacional de Regularización de los Documentos Migratorios
“Patria grande”, encaminado a insertar e integrar a los migrantes proce-
dentes de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú,
Uruguay y Venezuela (que son Estados Miembros y Estados Asociados
del Tratado de Integración Subregional), facilitando así el acceso de los
migrantes a la residencia.
Cambios en las recientes pautas migratorias

y asimetrías socioeconómicas
El limitado impacto de las políticas de migración en la regulación
de los flujos migratorios confirma que los factores estructurales son
fundamentales para explicar las causas y consecuencias de la migra-
ción internacional. En su amplio examen de las teorías sobre la migra-
ción internacional, Massey (1993) adelanta la teoría de los sistemas
mundiales, que vincula los desplazamientos de las poblaciones a la
expansión y la globalización de la economía de mercado. En conse-
cuencia, en las sociedades periféricas se crean grupos de población

propensos a emigrar que satisfacen la demanda de empleos no califi-
cados, casuales y mal pagados de las sociedades centrales. Al propio
tiempo? se refuerzan los vínculos materiales y culturales, lo que redunda
en un aumento de las comunidades transnacionales y las redes sociales
e institucionales, proceso que posibilita aún más la mayor facilidad de
las comunicaciones y el transporte. En el caso del Cono Sur, pueden
detectarse factores de repulsión en los países de emigración con una
oferta excedente de mano de obra (particularmente en Bolivia y el
Paraguay), mientras que una característica histórica de la Argentina
han sido los factores de atracción derivados las mejores oportunidades
de empleo y los salarios más altos (Marshall, 1983).
Además, los procesos de ajuste, desreglamentación y liberali-
zación de la economía, junto con los cambios en el papel del Estado,
han causado alteraciones profundas en los sistemas productivos y, en
consecuencia, en la dinámica económica y la reglamentación de los
mercados del trabajo. Este es el marco en que se insertan los recientes
movimientos migratorios, y que muestra las acusadas asimetrías econó-
micas y sociales del último decenio, como indican los datos del Cuadro
13.3. Las diferencias relativas en favor de Argentina, Chile y Uruguay
fueron importantes –por ejemplo, en el periodo de 1990 a 1999– en lo
que respecta al PIB per cápita y a los indicadores sociales (mortalidad
infantil, analfabetismo y niveles de pobreza).
En cambio, las tasas de desempleo no siguieron la tendencia de
los otros indicadores. En particular, estas tasas no pueden explicar,
por sí solas, que el atractivo de la Argentina se mantuviera durante
todo el decenio. En ese país, la tasa de desempleo permaneció a un
bajo nivel –entre el 4 y el 6%– durante un largo periodo (de 1974 a
1993). Después empezó a aumentar, llegando a un máximo del 17% en
1996, y retrocediendo al 13,8% en 1999. A pesar de esas fluctuaciones,
el desempleo afectó de un modo bastante similar a los nativos y a los
migrantes. La mayor flexibilidad permitió a los migrantes sobrevivir
aceptando condiciones peores de trabajo en ocupaciones marginales,
esencialmente en el sector informal.
Además de las fronteras territoriales, hay fronteras socioeconómicas
que tradicionalmente han obstaculizado la integración de los migrantes
en los mercados del trabajo y han limitado su acceso a la educación y
los servicios de la salud. En la Argentina ha persistido una estructura
segmentada de participación en el mercado del trabajo, y los migrantes
sólo tenían acceso a sectores específicos tales como la construcción,

la industria a pequeña escala y el servicio doméstico en el caso de las
mujeres (Marshall, 1983; Maguid, 1995, 1997).
Cuadro 13.3: Países del Cono Sur y Perú: indicadores económicos y sociales, 1990-2002
Porcentaje de
PIB per
la población Tasa de
cápita Tasa declarada Tasa de
País por debajo mortalidad
(dólares de los de desempleo1 analfabetismo2
del umbral de infantil
EE UU de 1995)
pobreza
Argentina
1990 5.545 6,3 21,2 24,3 3,7
1999 7.435 13,8 19,7 21,8 3,2
2002 6.055 17,8 41,5
Bolivia
19903 804 9,4 53,1 75,1 17,9
1999 941 7,1 48,7 66,7 14,6
2002 938 6,4 52,0
Brasil
1990 3.859 4,5 41,2 47,2 15,3
1999 4.217 11,4 32,9 42,2 13,1
2002 4.340 10,7 34,14
Chile
1990 3.779 8,7 38,4 14,0 5,1
1999 5.631 10,1 20,7 12,8 4,2
2002 5.952 10,6 20,14
Paraguay
1990 1.697 6,3 49,9 43,3 8,1
1999 1.603 10,1 49,0 39,2 6,7
2002 1.477 11,5 50,14 20,1 2,9
Perú
1990 1.879 – – 55,5 12,2
1999 2.310 7,3 36,1 42,1 10,1
2002 2.376 7,2 42,05
Uruguay
1990 4.707 8,9 17,8 17,5 2,4
1999 5.984 11,2 9,4
2002 4.946 16,9 15,4
Fuente: CEPALC, 2004b; INDEC, 2001.
1. En las zonas urbanas.

2. Basada en el grupo de población de 15 años de edad o más, para 1990-1995 y 1995-1999.
3. Corresponde a 1989 en lo relativo al PIB y la pobreza.
4. Corresponde a 2001.
5. Esta cifra sobreestima ligeramente la pobreza, debido a los cambios metodológicos.
Hasta comienzos del decenio de 1990, caracterizado por las bajas tasas
de desempleo, el papel de los inmigrantes era complementario, porque
hacían trabajos que la población nativa no quería hacer. Posteriormente,
con la atonía del mercado del trabajo parece que los inmigrantes han
adquirido una cierta competitividad en estos sectores y han conseguido
desplazar a los migrantes internos aceptando condiciones más preca-
rias de empleo, trabajando jornadas más largas y percibiendo sueldos
menores (Cortés y Groisman, 2004). Otro factor de atracción vino
a complicar la situación: la convertibilidad, que dió a la moneda un
valor equivalente al dólar y permitió que los migrantes compensaran la
precariedad de su empleo con la posibilidad de hacer ahorros y enviar
remesas a sus países de origen.
La crisis económica de 2001 causó una brusca contracción del
empleo y un aumento de la pobreza que afectó a vastos sectores de la
población. Esta situación desfavorable para la migración sin fronteras
se vio empeorada por el final de la convertibilidad de la moneda, que
redujo las posibilidades de los migrantes de enviar remesas a sus países
de origen. Recientes estudios indican que la crisis desalentó la llegada de
nuevos inmigrantes, pero no provocó regresos masivos. Los migrantes
de los países vecinos permanecieron en el mercado del trabajo argentino,
aceptando empleos precarios, inestables y mal pagados (Maguid y
Arruñada, 2005).
Uruguay constituye un caso aparte ya que, a pesar de condiciones
sociales similares y niveles de pobreza más bajos que la Argentina
o Chile, es un país que ha conocido una fuerte emigración durante
30 años. Pellegrino (1995) trata de explicar esta característica atípica
señalando que las aspiraciones a la mejora personal en un país tan
pequeño, con limitados proyectos nacionales, y otros factores culturales
crearon una verdadera “cultura de la emigración”, especialmente entre
los jóvenes.
En resumen, los factores socioeconómicos, reforzados por la
persistencia de las redes de migración, han desempeñado un papel
importante en la definición de las pautas migratorias en el Cono Sur.
Los indicadores relativos a 2002 muestran claramente las consecuencias
del proceso de declive registrado a comienzos del siglo actual. Chile y
el Brasil son la excepción, ya que han conseguido aumentar ligeramente
el PIB per cápita y mantienen los niveles de desempleo y pobreza. En
el otro extremo la Argentina, como consecuencia de la grave crisis
económica y financiera que se inició a finales de 2001, acusa un fuerte
desempleo que ha alcanzado el 18% y un empeoramiento de la pobreza,
que afecta a casi el 42% de su población, porcentaje aproximado al de
los países más desfavorecidos de la región. Es fundamental tener en
cuenta este derrumbamiento del principal país receptor en cualquier

examen del impacto potencial futuro de una hipótesis de migración
sin fronteras.
Algunas ideas sobre el impacto de la migración

sin fronteras
Los progresos en la apertura de las fronteras y la regularización de la
situación de los migrantes indocumentados, según lo previsto en el
Acuerdo sobre Residencia de MERCOSUR y en las políticas nacio-
nales de migración (en particular las de la Argentina), se insertan en
un contexto caracterizado por la grave crisis económica que afecta a
la capacidad del mercado del empleo de absorber la oferta de mano de
obra, junto a las altas tasas de desempleo y el extraordinario crecimiento
de la pobreza. Además, el final de la convertibilidad, que hizo que
la cotización de la moneda nacional se dividiese por tres en relación
con el dólar, priva de atractivo a la Argentina para sus vecinos de la
región. Entretanto, la aplicación de las nuevas políticas de migración
(que empezó en la Argentina en 2006), y la ratificación futura del
Acuerdo sobre Residencia en todos los países de la región, deberían
reflejarse en algunos progresos, a condición de que los países superen los
tradicionales obstáculos burocráticos y administrativos que se oponen
a las políticas de migración.
La situación en el Cono Sur a comienzos del siglo XXI ofrece
pues un ejemplo paradigmático del posible impacto de la libre circu-
lación de las personas. Las ideas preliminares expuestas a continua-
ción deben verse como contribuciones al debate sobre el impacto de la
apertura de las fronteras en el futuro, tanto para el tamaño de los flujos
migratorios como para las perspectivas de mejorar las condiciones de
vida de los migrantes.
Flujos migratorios
En lo relativo al tamaño de los flujos migratorios, es de prever que la hipó-
tesis de la migración sin fronteras tenga las siguientes consecuencias:
1. Un aumento de las formas alternativas y circulares de movilidad
entre los países de la región (como la migración temporal o el
trabajo transfronterizo) que no entrañará un cambio en la resi-
dencia permanente.
2. Un aumento de la migración a Chile de ciudadanos de los países
del Cono Sur y de otros países de América Latina, en particular
del Perú, Ecuador y Colombia, con una intensificación de las

tendencias que surgieron en la década anterior.
3. En el caso de la Argentina, el futuro de la migración estará estre-
chamente relacionado con la evolución de su economía y de su
capacidad de generar empleo, mejorar la distribución de la renta y
poner fin a la exclusión social de amplios sectores de la población
que se han visto abocados a la pobreza.
Si la situación actual no cambia, no es de prever que aumente la

inmigración aunque se abran las fronteras (o de resultas de las nuevas
políticas regionales de migración destinadas a facilitar la entrada y la
residencia), y de la reducción gradual de la tasa de desempleo, que bajó
a un 10% aproximadamente en 2005 y 2006. Los datos más recientes
de la encuesta permanente sobre los hogares muestran, por ejemplo, que
entre 1998 y 2005 (o sea, a raíz de la crisis económica) el número de
migrantes fronterizos apenas varió, lo que hace pensar que no se produjo
una renovación de los flujos migratorios o que hubo una compensación,
aunque sea de escaso significado, entre las pocas personas que regre-
saron a sus países de origen y los nuevos inmigrantes.7
Los migrantes y los derechos humanos

En lo referente a los migrantes y los derechos humanos, la hipótesis de
migración sin fronteras podría tener las siguientes consecuencias:
1. Al eliminar las situaciones de irregularidad, tendría un impacto
positivo para los derechos sociales, económicos, culturales y polí-
ticos de los migrantes.
2. Con ello se pondría fin a la discriminación que sufren los inmi-
grantes con respecto a la participación en la comunidad y el acceso
a los servicios de atención de la salud, la seguridad social y la
educación para los niños y los jóvenes.
3. Ello contribuiría a quitar peso a los argumentos xenófobos que
atribuyen a los inmigrantes el aumento del desempleo y la contrac-
ción de los servicios sociales, a tenor de argumentos míticos que
exageran el número de migrantes indocumentados.
7. Sobre la base de datos de la Encuesta permanente de hogares de INDEC para

octubre de 1999, 2000, 2001, 2002 y 2005. La encuesta abarca los principales
centros urbanos, que representan aproximadamente el 70% de la población
urbana y el 63% de la población total.
La xenofobia en la Argentina alcanzó su punto culminante cuando

empezó a aumentar el desempleo, pero disminuyó con la crisis de 2001,
que redujo los niveles de vida y de trabajo de los migrantes paralela-
mente a los de la clase obrera y la clase media.
Con respecto a Chile, Martinez Pizarro (2003) observa que
el aumento de la inmigración en la última década, que ha alcanzado
niveles sin precedentes, ha causado percepciones alarmistas que los
medios de comunicación han exacerbado hasta el punto de hablar de
una “oleada de migrantes” y presentar imágenes peyorativas de los inmi-
grantes, especialmente los procedentes de Bolivia y Perú. No obstante,
el número de inmigrantes registrados en el censo de población de 2002
es mucho menor que el número de chilenos que viven en el extranjero, y
su volumen relativo es mínimo, superando apenas el 1% de la población
total (Cuadro 13.2).
Empleo
Con respecto a las condiciones de empleo, la transparencia y la
legalidad de la migración tendrían consecuencias distintas, depen-
diendo de la situación económica y sectorial general, la evolución de
los mercados del trabajo y la observancia de la legislación laboral en
los países:
1. En una situación de mercados de trabajo dinámicos y crecimiento
económico, es probable que los niveles de empleo de los migrantes,
y también de los trabajadores nativos más desfavorecidos, mejo-
rasen. Esto se produciría al eliminarse las desventajas particulares
a que hacen frente los trabajadores migrantes no declarados, que
son necesariamente más flexibles y están más dispuestos a aceptar
condiciones de empleo que contribuyen a la contracción de los
niveles salariales y al trabajo precario.
2. Las políticas restrictivas favorecen la irregularidad y hacen que los
empleadores traten de reducir los costos contratando a migrantes
para jornadas más largas de trabajo y sueldos menores. Al abrir
las fronteras se pondría fin a la paradoja que supone mantener
las medidas de control de los migrantes al tiempo que no se
sanciona a los empleadores que contratan a trabajadores migrantes
no declarados.
3. En cambio, si a plazo medio persistiera el alto nivel de desem-
pleo, el subempleo y el trabajo ocasional, la libre circulación o la
regularización de los migrantes no tendrían estos efectos.
En la Argentina, el aumento del desempleo contribuyó al estanca-

miento o a la disminución de los salarios reales de los trabajadores que
ocupaban empleos no calificados en la industria y los servicios. Además
de los inmigrantes, los sectores de la población de menores ingresos,
los jóvenes y los adultos de mayor edad se han visto obligados también
a aceptar condiciones de trabajo más precarias por temor a quedarse
sin empleo. Por consiguiente, hasta que mejore en general la situación
de la oferta de mano de obra, las condiciones presentes no cambiarán
aunque se abran las fronteras y se regularice la migración.
Conclusiones
La libre circulación de las personas en un contexto de plena integración
contribuiría a organizar mejor la producción y los niveles de produc-
tividad, y a introducir una reglamentación positiva y armoniosa de los
mercados del trabajo, a los niveles tanto regional como nacional. Sobre
todo, ello permitiría mejorar los niveles de vida y de trabajo de los
migrantes y de la población en general, promoviendo las oportunidades
de participación en el mercado del trabajo y el uso más eficiente de los
recursos humanos de la región. Estos principios son la base de las decla-
raciones “formales” de la plataforma de MERCOSUR. Sin embargo,
estamos aún muy lejos de alcanzar la migración sin fronteras, que depen-
derá de que las sociedades receptoras reconozcan sus ventajas.
Lógicamente, si se quiere gozar de los beneficios de la libre
circulación y la expansión de los mercados es necesario aminorar las
profundas disparidades existentes entre los países; pero para ello hará
falta mucho tiempo, un lapso que es difícil de estimar. En los últimos
decenios la movilidad intrarregional y extrarregional ha aumentado y
se ha difundido por toda la región, a pesar de las políticas restrictivas
y las medidas de control, lo que hace pensar una vez más que la migra-
ción está condicionada por factores estructurales que se traducen en
acusadas diferencias entre los países en las oportunidades de empleo
y las condiciones de vida. Las políticas migratorias del MERCOSUR
ampliado y del principal país receptor muestran progresos significativos
en la regularización de la entrada de los migrantes y en las condiciones
de su estancia.
El concepto de “ciudadano de MERCOSUR” es un importante
paso hacia la versión intrarregional de la hipótesis de la migración sin
fronteras, pero debe tenerse presente que, al mismo tiempo, se están
reforzando las medidas para mejorar e informatizar los controles fron-
terizos, lo que indica que no hay ninguna intención de eliminarlos.

Aunque en el presente capítulo se han expuesto varias teorías, es difícil
prever el impacto que tendrían en la práctica, porque ello depende de
la evolución de los factores socioeconómicos y de la voluntad política
de los Estados de modificar los obstáculos burocráticos que han venido
erigiéndose durante tantos años.
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Perez Vichich, N. 2003. La movilidad de los trabajadores en la agenda del
MERCOSUR. Studi Emigrazione, N° 149, pp. 45–61.
Notas sobre los autores
Aderanti Adepoju es director del Centro de Desarrollo de los Recursos

Humanos en Lagos, y forma parte del Consejo Asesor Editorial de las
revistas International Migration e International Migration Review. En
su actividad como economista y demógrafo ha investigado cuestiones
relacionadas con la migración interna e internacional en las universi-
dades de Ife y de Lagos en Nigeria, y en la OIT y las Naciones Unidas.
Entre 1992 y 1996 dirigió el equipo de investigación sobre dinámica de
la inmigración en el África subsahariana de la OIM\FNUAP. Entre sus
numerosas publicaciones sobre la migración internacional y la integra-
ción regional en África figuran “Review of research and data on human
trafficking in sub-Saharan Africa” (International Migration, 2005);
“Trends in international migration in and from Africa” (en Douglas
Massey y J. Edward Taylor [eds], International Migration Prospects and
Policies in a Global Market, Oxford University Press, 2004); “Continuity
and changing configurations of migration to and from the Republic of
South Africa” (International Migration, 2004) y International Migration
in and from Africa: Dimensions, Challenges and Prospects (con T. Hammar
[eds]; PHRDA/CEIFO, 1996).
Rafael Alarcón es profesor del Departamento de Estudios Sociales del

Colegio de la Frontera Norte, en México. Especialista en migraciones
internacionales, es titular de un doctorado de planificación urbana y
regional por la Universidad de California, Berkeley. Fue fundador y
director de Migraciones Internacionales, que dirigió de 2001 a 2005.
Entre sus publicaciones figuran Return to Aztlan: The Social Process of

International Migration from Western Mexico (con Douglas Massey, Jorge
Durand y Humberto González; University of California Press, 1987)
y “The role of states and markets in creating global professionals” (en
Han Entzinger, Marco Martiniello y Catherine Wihtol de Wenden
[eds], Migration between States and Markets, Ashgate, 2004).
Graziano Battistella es director del Instituto de Migración Interna-

cional Scalabrini (SIMI), en Roma. En los años 80 trabajó nueve años
en el Centro de Estudios sobre Migración de Nueva York y formó
parte del consejo de redacción de la International Migration Review,
tras lo cual desempeñó el cargo de Director del Centro de Migración
Scalabrini en Quezon City, Filipinas, durante 12 años, donde fundó y
dirigió el Asian and Pacific Migration Journal. Además de los artículos
publicados en las revistas especializadas, ha dirigido o codirigido los
siguientes trabajos: Unauthorized Migration in Southeast Asia (Scalabrini
Migration Center, 2003; con Maruja Asis); Asian Women in Migra-
tion (Scalabrini Migration Center, 1996; con Anthony Paganoni);
The Human Rights of Migrant Workers: Agenda for NGOs (Scalabrini
Migration Center, 1993); y Philippine Labor Migration: Impact and Policy
(Scalabrini Migration Center, 1992; con Anthony Paganoni).
Alejandro I. Canales nació en Santiago de Chile y es titular de un

doctorado en ciencias sociales por el Colegio de México. Es presi-
dente de la Asociación Latinoamericana de Población y desde 1988 es
profesor investigador y director del Centro de Estudios de Población de
la Universidad de Guadalajara, en México. Ha dirigido varios proyectos
de investigación sobre la migración internacional en la Universidad de
Guadalajara y dicta cursos de licenciatura sobre población, desarrollo
y migración internacional en México y América Latina. Ha publicado
en un gran número de revistas europeas y latinoamericanas. Sus libros
más recientes son El norte de todos: Migración y trabajo en tiempos de
globalización (con Jesús Arroyo Alejandre y Patricia Noemí Vargas;
Universidad de Guadalajara/University of California Los Angeles,
2002); Desafíos teóricos y metodológicos en los estudios de población en el
inicio del milenio (con Susana Lerner [eds]; Universidad de Guadala-
jara/El Colegio de México, 2003), y Gente grande: Situación actual y
perspectiva del envejecimiento en Jalisco (con Israel Montiel y Tarsicio
Torres; Universidad de Guadalajara, 2004).
Jonathan Crush es director del Centro de Investigación sobre el África

Meridional de la Universidad de Queen, en Canadá, y profesor hono-
rario del Departamento de Ciencias Geográficas y Ambientales de la
Universidad de Ciudad de El Cabo. Dirige el proyecto sobre migra-
ción en África Meridional (SAMP) y ha escrito y publicado un gran
número de trabajos sobre la migración y las cuestiones del desarrollo en
el África Meridional. Sus publicaciones más recientes son: Destinations
Unknown: Perspectives on the Brain Drain in Southern Africa (con David
A. McDonald [eds]; Africa Institute, 2002) y Transnationalism and New
African Immigration to South Africa (con David A. McDonald [eds];
SAMP/Canadian Association of African Studies, 2002).
Han Entzinger es profesor de estudios sobre migración e integración

en la Universidad Erasmo de Rotterdam. Entre 1986–2001 fue titular
de una catédra análoga en la Universidad de Utrecht, donde fue uno de
los fundadores del Centro de Investigación Europea sobre la Migra-
ción y las Relaciones Etnicas (Ercomer). Fue presidente del Comité
de Investigaciones sobre la Migración, de la Asociación Internacional
de Sociología, y ha participado activamente en investigaciones sobre
la migración, el multiculturalismo, las políticas del sector público y el
Estado de bienestar durante más de 30 años, a la vez que prestaba servi-
cios de consultoría a varios gobiernos, la Unión Europea, el Consejo
de Europa, la OIT y otras organizaciones internacionales. Su libro
más reciente se titula Migration between States and Markets (con Marco
Martiniello y Catherine Wihtol de Wenden; Ashgate, 2004).
Bimal Ghosh es profesor emérito de la Escuela de Administración

Pública de Colombia y consultor internacional en cuestiones relativas
a la migración, desarrollo y derechos humanos. Antiguo director prin-
cipal en el sistema de las Naciones Unidas, ha dirigido numerosos
programas de las Naciones Unidas/Banco Mundial en Asia, África
y América Latina; asimismo, promovió el programa de las Naciones
Unidas/ACNUR sobre la integración de los refugiados mediante el
desarrollo sectorial. Ha desempeñado el cargo de coordinador científico
de la Conferencia Ministerial de África Occidental sobre Migración y
Desarrollo, 2000 (Dakar), y fue consultor superior de la Conferencia
Ministerial Europea de 1991 sobre la Migración Este-Oeste (Viena).
En 1997 participó en el lanzamiento de un proyecto global sobre gestión
de la migración, titulado New International Regime for Orderly Move-
ments of People (NIROMP), con el apoyo de las Naciones Unidas, y

en 1998–1999 fue miembro del grupo de trabajo de expertos inter-
gubernamentales del ACNUR sobre los derechos humanos de los
migrantes. Ha colaborado con universidades de los Estados Unidos,
Europa y Asia, obteniendo diversos honores académicos por su contri-
bución al desarrollo y a la cooperación internacional. Es autor de un
gran número de libros, informes y artículos sobre cuestiones econó-
micas, políticas y de derechos humanos en el plano internacional, con
especial atención a la migración, el comercio, la ayuda al desarrollo y
la globalización. Sus publicaciones más recientes sobre la migración
son las siguientes: Elusive Protection, Uncertain Lands: Migrants’ Access
to Human Rights (OIM, 2003); Managing Migration: Time for a New
International Regime? (Oxford University Press, 2000); Return Migra-
tion: Journey of Hope or Despair? (OIM, 2000); Huddled Masses and
Uncertain Shores: Insights into Irregular Migration (Martinus Nijhoff,
1998) y Gains from Global Linkages: Trade in Services and Movements of
Persons (Macmillan, 1997).
Paul de Guchteneire es jefe del Programa sobre Migración Inter-

nacional y Políticas Multiculturales de la UNESCO y Director del
International Journal on Multicultural Societies. Ha trabajado como
epidemiólogo en la Fundación sobre Investigaciones del Cáncer, de
los Países Bajos, y fue Director del Instituto Steinmetz de la Academia
Real Neerlandesa de Artes y Ciencias, y Presidente de la Federación
Internacional de Organizaciones de Datos (IFDO). Actualmente está
investigando la dimensión de derechos humanos en la migración inter-
nacional y el desarrollo de políticas para la gestión de la migración a
nivel internacional. Entre sus publicaciones figuran Best Practices on
Indigenous Knowledge (con Ingeborg Krukkert y Guus von Liebens-
tein [eds]; UNESCO-MOST/CIRAN, 1999) y Democracy and Human
Rights in Multicultural Societies (con Matthias Koenig [eds]; UNESCO/
Ashgate, 2007), así como varios trabajos sobre la compilación de datos
y los análisis en ciencias sociales.
Nigel Harris es profesor emérito de economía urbana en el University

College de Londres, asesor superior de políticas de migración en el
European Policy Centre, de Bruselas, y presidente de la Royal Society
of Arts Migration Commission. Es autor de un gran número de artí-
culos y libros sobre migración, desarrollo económico, urbanización y
ciudades en los países en desarrollo; sus obras más recientes son Thin-
king the Unthinkable: The Immigration Myth Exposed (Tauris, 2003) y
The Return of Cosmopolitan Capital: Globalization, the State and War
(Tauris, 2004).
Jan Kunz es jefe del equipo nacional del Proyecto ELOST financiado
por la Unión Europea, en la Universidad de Tampere y auxiliar cien-
tífico de un miembro del Parlamento Europeo en Bruselas. Es titular
de un diploma en ciencias sociales y una maestría en ciencias políticas
por la Universidad Justus-Liebig de Giessen, Alemania (1997). Su tesis
sobre el desempleo y la política de empleo a nivel local se publicó en
2004 en la Universidad de Tampere, Finlandia. Entre sus temas de
investigación figuran el desarrollo urbano sostenible, el desempleo y
el mercado del trabajo, así como la movilidad de la mano de obra y la
migración y el envejecimiento de la población y la exclusión social.
Mari Leinonen nació en 1977 en Kuopio, Finlandia. Es titular de una

maestría en economía y administración por la Universidad de Tampere,
Finlandia, donde sus principales disciplinas de estudio fueron las cien-
cias regionales, las ciencias administrativas y la política ambiental. Su
tesis de maestría se tituló “El proyecto de desarrollo de un suburbio en
Hervanta financiado por la UE” (2003). En 2004 emprendió diversos
trabajos de investigación para obtener un doctorado en estudios socioe-
conómicos y estadísticos por la Universidad de Tampere. Sus actuales
investigaciones se centran en la planificación urbana y el desarrollo en
los contextos finlandés y europeo.
Alicia Maguid es investigadora superior del Consejo Nacional de

Investigación Científica y Tecnológica (CONICET), de la Argentina.
Socióloga y demógrafa, desempeña el cargo de Directora de estadísticas
sociales en el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC),
así como de profesora de demografía social en la Universidad Nacional
de Luján, Buenos Aires. En 2002/2003 coordinó el sistema de infor-
mación estadística sobre la migración internacional en Centroamérica
y México (SIEMCA), desarrollado por la Organización Internacional
para las Migraciones (OIM) y el Centro Demográfico de América
Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPALC/CELADE). Ha trabajado como consultora para
la CEPALC, la CELADE, la OIM, el ACNUR y la OIT, y es autora
de un gran número de trabajos sobre las pautas de la migración inter-

nacional, los mercados internacionales del trabajo y la pobreza en los
países de América Latina.
Israel Montiel Armas nació en Tenerife, España, en 1975. Es titular de

una licenciatura en ciencias políticas y administración y cursa estudios
de doctorado sobre geografía humana en la Universidad de Barcelona.
En la actualidad trabaja como auxiliar de investigación en el Centro de
Estudios de Población de la Universidad de Guadalajara (Mexico), en
un proyecto relativo a la inmigración mexicana en los Estados Unidos.
Sus publicaciones más recientes son “Remesas e inversión productiva en
comunidades de alta migración a Estados Unidos. El caso de Teocal-
tiche, Jalisco” (con Alejandro I. Canales; Migraciones Internacionales
2004) y “Vivir del dólar: hogares, remesas y migración” (con Alejandro
I. Canales; en G. López Castro (ed.), Diáspora michoacana, El Colegio
de Michoacán y Gobierno del Estado de Michoacán, 2003).
Sally Peberdy es directora de proyecto del Proyecto de Migración en

África Meridional (SAMP), en Johannesburgo. Ha estudiado en parti-
cular las cuestiones relativas a la migración en el África Meridional,
desde que se trasladó a Sudáfrica en 1994 para investigar y escribir su
tesis de doctorado, “Selecting immigrants: nationalism and national
identity in South Africa’s immigration policies, 1910–1998” para la
Universidad de Queen, en el Canadá. Ha colaborado con SAMP en
una serie de proyectos de investigación sobre la migración regional; sus
temas de interés especial son la migración y el comercio transfronterizo
a pequeña escala; la migración y el VIH/SIDA, y la migración regional
en el contexto de la SADC, la UA y la NEPAD.
Antoine Pécoud trabaja en la sección sobre migración internacional y

políticas multilaterales de la UNESCO desde 2003 y es investigador
asociado de la Unité de Recherche Migrations et Société (URMIS), de
la Universidad de París VII y en Migrations internationales, espaces et
sociétés (MIGRINTER), de la Universidad de Poitiers. Es titular de
una licenciatura en letras por la Universidad de Lausana y de un docto-
rado en antropología social y cultural por la Universidad de Oxford.
Sus investigaciones se han centrado en las políticas de migración, la
actividad empresarial de los inmigrantes en Alemania y las conse-
cuencias de la migración internacional para los derechos humanos.
Cabe mencionar, entre otros, sus trabajos publicados en el International

Journal of Urban and Regional Research, el Journal of Ethnic and Migra-
tion Studies y en la Revue Européenne des Migrations Internationales.
Mehmet Ugur es profesor adjunto de la cátedra Jean Monnet en

economía política europea en la Universidad de Greenwich, Reino
Unido. Sus investigaciones tratan de la economía de la información
y el diseño institucional para el estudio de la integración regional, la
política de migración de la UE, las relaciones entre la UE y Turquía,
la gobernanza corporativa y las instituciones y el rendimiento econó-
mico. Sus proyectos actuales tratan de las consecuencias del ingreso
de Turquía en la UE para la migración y los factores determinantes
institucionales del rendimiento económico en Turquía. El libro más
reciente de Mehmet Ugur se titula Turkey and European Integration
(con Nergis Canefe [eds]; Routledge, 2004).
Catherine Wihtol de Wenden es directora de investigación en el

Centre National de la Recherche Scientifique de Francia, Centre
d’Etudes et de Recherches Internationales (CNRS-CERI), y profesora
en el Institut d’Etudes Politiques de París. En tanto que especialista en
ciencias políticas y abogada, se ha especializado en cuestiones relativas
a la migración internacional y ha colaborado como experta externa con
la OCDE, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM),
la Comisión Europea, el Consejo de Europa y el ACNUR. Entre sus
publicaciones más recientes figuran L’Immigration en Europe (La Docu-
mentation Française, 1999); L’Europe des Migrations (La Documenta-
tion Française, 2001); La Beurgeoisie: Les trois âges de la discrimination
(con Rémy Leveau; CNRS, 2001), y Police et discrimination: le tabou
français (con Sophie Body-Gendrot; Atelier, 2003).
ÍNDICE
11 de septiembre 2001, 90, 138, 148,151, asilo, 22, 24, 42, 60, 72, 75, 84-87, 146,
305, 354 153, 192-195, 240, 246, 284, 329
Australia, 17, 24, 55, 56, 62, 83, 86, 118,
A 235, 240, 296, 297, 333, 334
Abuja, Tratado de, 229, 236, 248 Austria, 119, 174, 192, 196, 202, 203
ACNUR (Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los B
Refugiados), 33, 97, 128, 289 Bangladesh, 67, 83, 246, 270–272, 275,
Acta Única Europea, 191, 192 276, 278–280
AENEAS, Programa, 195 Benin, 221, 222, 223, 229, 231
África Meridional, 237-260 Berlín, caída del muro de, 82, 86, 93, 145,
África Occidental, 219-233 150
AGCS (Acuerdo General sobre el Comercio Boeri, T., 173, 176, 177, 184, 185
de Servicios), 97, 128, 158 Bolivia, 341, 343, 345, 346, 348, 352–357,
Alemania, 56, 61, 70, 82, 83, 84, 94, 108, 361
119, 120, 122, 174, 175, 176, 185, Borjas, G. J., 27, 32, 47, 50, 68, 77,
186, 192, 195, 202, 203, 331, 369, 112–118, 133, 291
370 Botswana, 30, 241, 243, 245, 246, 247, 249,
Angola, 30, 240, 241, 245, 246, 251, 256, 250, 251, 255, 256, 258, 260, 264
259 Brasil, 45, 274, 331, 341, 343–348, 353,
apartheid, 62, 63, 238, 239, 250, 251 355, 357, 358
APEC (Cooperación Económica Asia- Brochmann, Grete, 21, 47, 168, 185
Pacífico), 287, 289 Brücker, H., 116, 119, 120, 133
Arabia Saudita, 271, 274, 275, 278, 279 Burkina Faso, 222, 223, 227, 228, 229
Argentina, 45, 85, 296, 341, 343–348, Burundi, 246
353–364, 369 Bush, George W., 268, 323
Asia, 45, 57, 84, 86, 246, 267-290 Bustamante, Jorge, 309, 318, 320
C Migratorios y de sus Familias, 128,

Cabo Verde, 223 158, 283
Cabré, Anna, 303, 318 Convención International de las Naciones
Camerún, 225 Unidas sobre los Derecho de los
Canadá, 7, 16, 62, 82, 83, 84, 94, 264, 296, Migrantes, 37
324–328, 331–337, 343, 346, 367, convertibilidad de las monedas, 225, 231,
370 235, 358-359
Carens, J. H., 22, 24, 25, 31, 34, 47, 101, Corea, República de, 57, 81, 270, 271, 273,
106, 133, 141, 163, 285, 291 274, 276, 277, 280, 292, 334
Cassarino, M., 351, 364 Côte d’Ivoire, 220, 222, 223, 225, 226, 228,
Castells, Manuel, 306, 319, 324, 338 230, 231, 235
CEDEAO (Comunidad Económica de los D
Estados de África Occidental), 44, De Beer, P., 170, 171, 185
82, 219, 223-226, 228-236, 249 Declaración Universal de Derechos
Chad, 222, 225 Humanos, 9, 13, 23, 26, 92, 146,
Chile, 319, 341, 343, 345–349, 352, 353, 283
355–361, 363, 364, 366 Deleuze, Gilles, 209, 215
China, 59, 81, 82, 184, 277, 278, 280, 292, derecho a la movilidad, 14, 24, 26-27,
297, 326, 330–334 36-37, 80, 91-94, 352-353
ciudadanía, 19, 24, 30, 36-38, 91, 148, 182, Dinamarca, 174, 176, 177, 203
184, 207-208, 211, 223, 287-288, Dowty, A., 14, 22, 23, 48, 145, 163, 284,
313, 318 285, 291
Clinton, Bill, 149 Durkheim, Émile, 169, 170, 185
Cole, P., 21, 22, 48, 285, 291
Colombia, 331, 341, 353, 355, 360, 367 E
colonial, periodo, 220, 230, 259, 279, 289 Ecuador, 341, 353, 355, 360
COMESA (Mercado Común para el África Ekberg, J., 168, 176, 185
Oriental y Meridional), 249-250 El Salvador, 330
comercio transfronterizo, 88, 225, 244-245, Emiratos Árabes Unidos, 275
370 Erasmus, programma de intercambio, 196
Comisión Europea, 195,196 esclavitud, 93, 285
comunidades transnacionales, 267, 300, España, 15, 20, 56, 61, 114, 174, 175, 195,
304, 310-318, 356 200, 202, 203, 296, 297, 303, 318,
conflictos, 16, 86, 143, 149, 150, 154, 223, 370
230, 234, 259 Estado de bienestar, 10, 34-35, 167-185
Cono Sur de América Latina, 341-349, Estados Unidos de América, 27, 31, 33,
351-359 56, 58, 60-62, 68, 82-85, 114-117,
control de fronteras, 9, 13-26, 81-88, 110, 138-139, 149, 172, 182, 295-318,
156, 183, 190-194, 268, 271-274, 323-338, 343, 346, 354
304-305 Etiopía, 246
Convenio de Dublín, 193, 194 Eurodac, 190
Convención Internacional de las Naciones expulsión, 17, 61, 88-89, 224, 226-228, 257
Unidas sobre la Protección de los externalidades, 98-99, 102, 104-107, 130,
Derechos de todos los Trabajadores 142-143, 154
ÍNDICE 375
F I
Filipinas, 58, 67, 86, 270, 271, 272, 276, India, 55, 58, 70, 184, 246, 270, 275, 276,
277, 290, 291, 326, 330, 332, 334, 279, 293, 326, 330–333
366 Indonesia, 270, 272, 276, 277, 280
Finlandia, 174, 193, 201, 202, 203, 216, integración, 29, 35, 143, 176-183, 197,
217, 369 206-212, 230, 287, 299, 304, 306,
311, 314-316, 350, 356, 362
Francia, 56, 61, 82, 85, 90, 135, 174, 192,
203, 297, 303, 331, 332, 371 Irán, República Islámica de, 56, 332
Irlanda, 56, 192, 196, 203, 204, 296, 311
Friedman, Milton, 34
Italia, 20, 56, 65, 82, 94, 195, 203, 296,
frontera Estados Unidos-México, 15, 30,
297, 311
82, 85, 111, 139, 268, 298-300, 305,
323
J
fuga de cerebros, 27, 31, 35, 199, 203, 243, Jamahiriya Árabe Libia, 56, 83
327 Jamaica, 333, 334
Japón, 57, 83, 84, 86, 271, 273, 277, 278,
G 281, 288, 296, 304, 316, 331, 333,
Gambia, 220, 223, 231 343
Ghana 220–229, 233
globalización, 29, 80-85, 90, 110, 159, 167, K
169, 239, 296, 299-300, 306, 310, Kant, Emmanuel, 92, 95
313-317 Kenya, 56, 249
Golfo, países del, 56, 83, 269, 274-275, 279 Kowait, 275
Goodin, R. E., 22, 24, 47, 48, 101, 105,
L
108, 132–136, 291
La Haya, Programa de, 194-195
Grecia, 67, 70, 82, 114, 174, 175, 195, 202,
Lahlou, Mehdi, 200
203
Lal, D., 101, 108, 134
guerra civil, 227, 240, 302 Lattes, A. E., 343, 363
guerra fría, 61, 82, 148 Lauterpach, H.
Guinea, 222, 223, 227, 228 Lesotho, 30, 241, 242, 244, 245, 249, 250,
Guinea-Bissau, 223, 228 251, 258, 265
Liberia, 221, 223, 227, 228, 230
H Lomé, Protocolo de, 230
Habermas, J., 200, 211, 215 Luxemburgo, 192, 203, 214, 215, 217
Hamilton, B., 28, 49, 62, 77, 141, 164
M
Hanson, G. H., 114, 133, 173, 185
Magreb 88, 297
Harris, J. R., 5, 19, 29, 41, 49, 55, 73, 77, Malasia, 55, 56, 57, 271, 272, 274, 276, 277,
112, 115, 134, 368 278, 280, 287
Hong Kong, 276, 278, 280, 288, 332, 333, Malawi, 30, 241, 243, 246, 251, 258, 263
334 Malí, 222, 223, 225, 227-229
Houphouët-Boigny, Félix, 227 Manila, Proceso de, 289
Huntington, Samuel, 150, 164, 302, 315, mercado único europeo, 191-192
320 Mármora, L., 349, 351, 353, 354, 364
Massey, D. S., 25, 50, 70, 77, 268, 292, 296, OIT (Organización Internacional del
313, 319, 320, 355, 364, 365, 366 Trabajo), 146, 159, 237
Mauritania, 228 Olson, Mancur, 100, 105, 135, 268, 292
McCormick, B., 173, 185 OMC (Organización Mundial del
Meca, la, peregrinaje, 279 Comercio), 30, 41, 98, 128, 157
medios de comunicación, 121, 201-202, Oriente Medio, 18, 57, 81, 269-271,
209, 232, 235, 243, 247, 361 275-278
Mediterráneo, países del, 87-88, 177, 297, OTAN (Organización del Tratado del
303 Atlántico Norte), 150, 201
MERCOSUR (Mercado Común del Sur), Ouro Preto, Protocolo de, 351
30, 45, 82, 341-345, 349-355, 359,
362 P
México, 16, 82, 114, 295-318, 324-338 Países Bajos, 174–177, 185, 186, 291, 293,
migración del campo a la ciudad, 25, 112, 368
222, 303-304 Pakistán, 246, 270, 276, 279, 332, 333
migración forzosa, 88, 210-211, 240, 245
panafricanismo, 44, 238, 249, 251, 260
migración temporal, 61, 63, 66, 73-75,
Paraguay, 45, 341, 343, 345–348, 353, 355,
141, 153, 192, 219, 272, 287, 311,
356, 357, 363
327-328, 333-334, 337, 359
Pellegrino, A., 50, 358, 364
migraciones de mano de obra en la región
Perú, 7, 274, 341, 347, 353, 355, 357, 360,
asiática, 269-274
361, 363
migraciones masivas, 56, 81, 151, 223, 225,
Portugal, 114, 195, 202, 203
277, 304
Mozambique, 30, 240–247, 251, 258, 259, prostitución, 86, 93, 139
264
Myanmar, 273, 276, 280 R
Myrdal, Gunnar, 167, 185, 296, 320 reagrupación familiar, 31, 59, 62, 75, 84,
178, 199, 209, 328, 330-332, 337
N Reccheni de Lattes, Z., 343, 363
Namibia, 30, 241, 242, 244–247, 249–251, refugiados, 17, 41-42, 150, 153, 156,
255, 256, 258, 262 178, 193-195, 201, 219, 227-228,
NEPAD (Nueva Alianza para el Desarrollo 235, 238-240, 245-247, 273, 284,
de África), 44, 238, 248, 257, 328-330
Nevins, J., 15, 26, 51 Reich, Robert, 324, 340
Níger, 221, 222, 223, 229 Reichert, J., 312, 320
Nigeria, 56, 149, 221–227, 229, 231, 233, Reino Unido, 14, 47–52, 56, 61, 67, 82, 84,
235, 236, 246, 365 134, 174, 175, 192, 194, 204, 215,
Noruega, 84, 192 236, 290–293, 297, 318, 319, 320,
327, 331–334, 371
O remesas, 9, 24, 27-28, 70, 83, 88, 90, 199,
OCDE (Organización para la Cooperación 243, 276, 297-298, 33, 317, 350,
y el Desarrollo Económicos), 63, 353, 358
131, 157 República Democrática del Congo, 240,
OIM (Organización Internacional para las 245, 251, 256
Migraciones), 17, 240, 278 República Dominicana, 330
ÍNDICE 377
República Unida de Tanzania, 246, 249, tráfico de seres humanos 57, 88, 139, 158,
251, 258 161, 209, 241, 277, 289, 353
Resolución de Londres sobre los terceros Tratado de Asunción, 341, 349, 350
países de asilo, 193 Tratado de Roma, 195, 289
retorno, 128-129, 153, 159, 161, 274
Rosenau, James, 90, 95 U
Rumania, 82, 332 UA (Unión Africana), 44, 238, 248, 251,
257
S UE (Unión Europea), 10, 30, 33, 43, 65,
SADC (Comunidad de Desarrollo del 82, 86-90, 111, 114, 116, 121-122,
África Meridional), 30, 238-261 189-213
Schengen, Acuerdo y Tratado, 192, 260 UEMOA (Unión Económica y Monetaria
Senegal, 220, 222, 223, 227, 228, 231, 246 del África Occidental), 225
Uganda, 249
Sierra Leona, 221-223, 228, 230
Uruguay, 45, 341, 343–346, 348, 353,
Simon, J. L., 31, 51, 264, 320
355–358, 364
Singapur, 57, 271, 272, 274, 276, 278, 287,
288
V
Somalia, 246
Venezuela, 56, 85, 341, 353, 355
Sri Lanka, 270, 275, 278
Viet Nam, 272, 276, 277, 326, 330, 331
Sudáfrica, 30, 56, 63, 67, 86, 238–247, 249,
VIH/SIDA, 240
250, 251, 253–256, 258–264, 370
Vittorino, Antonio, 200
Suecia, 65, 83, 121, 162, 175, 176, 203
Voltaire, 93, 95
Suiza, 50, 52, 118, 150, 162, 165, 192
Swazilandia, 30, 241, 242, 245–247, W
249–251, 258 Weiner, Myron, 22, 24, 40, 50, 52, 100,
104, 109, 136, 149, 165
T Whalley, J., 28, 49, 62, 77, 141
Tailandia,, 57, 86, 270–274, 276, 277, 280 Wolf, Martin, 28, 52
Taiwan, 272, 273, 276, 277, 278, 280, 288,
291, 293, 332, 334 X
terrorismo, 61, 85, 91, 194, 200, 212, 305, xenofobia, 35, 44-45, 56, 64, 75, 222, 232,
354 235, 246-247, 254, 361
TLC (Tratado de Libre Comercio en
América del Norte), 45, 82, 94, Z
325, 334-337 Zaire, 246
Tocqueville, Alexis de, 308, 319 Zambia, 30, 241, 242, 246, 248, 251, 265
Todaro, M. P., 112, 115, 134 Zimbabwe, 30, 240, 241, 242, 243, 244,
Togo, 221–223, 225, 228–231 245, 246, 247, 251, 258, 260, 265
Ediciones
UNESCO

Organización
de las Naciones Unidas
para la Educación,
E n s ay o s s o b r E l a l i b r E c i r c u l a c i ó n d E l a s p E r s o n a s la Ciencia y la Cultura
publicación dirigida por Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire
¿Qué sucedería si se suprimieran los controles fronterizos y si los

individuos pudiesen desplazarse libremente a través del mundo? Migración
la hipótesis de una “migración sin fronteras” —también llamada
“fronteras abiertas”— suscita el interés creciente de universitarios,
onG y políticos. En un mundo globalizado donde los flujos migratorios
sin
parecen escapar a los esfuerzos de regulación de los Estados, esta
hipótesis constituye una idea estimulante que incita a reconsiderar las
políticas y las prácticas actuales de migración y plantea la cuestión clave fronteras
del derecho a la movilidad.
Ensayos sobrE la librE
Esta publicación, que recoge enfoques regionales de especialistas de
los cinco continentes, explora los diferentes aspectos de la hipótesis circulación dE las pErsonas
de la “migración sin fronteras”, destacando sus puntos fuertes y débiles, y
examina las convergencias y las contradicciones entre los distintos puntos
de vista sobre el tema.
Los directores de esta publicación trabajan en la Sección Migraciones

Internacionales y Políticas Multiculturales del Sector de Ciencias Sociales
y Humanas de la UNESCO.
Paul de Guchteneire
Antoine Pécoud y
diseño de la portada : andrew Esson
www.unesco.org/publishing
ISBN 978-92-3-304024-3 Antoine Pécoud
Sector de y Paul de Guchteneire

Ciencias Sociales
y Humanas
Organización
de las Naciones Unidas 9 789233 040243 Colección Estudios en Ciencias Sociales
para la Educación,
la Ciencia y la Cultura

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MiGrAción sin fronterAs

MiGrAción sin fronterAs

publicación dirigida por Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire

¿Qué sucedería si se suprimieran los controles fronterizos y si los

Los directores de esta publicación trabajan en la Sección Migraciones

Sector de y Paul de Guchteneire

Las ideas y las opiniones expresadas en esta obra

Impreso por Nouvelle Imprimerie Laballery, Clamecy

Colección Estudios en Ciencias Sociales

Parte I Cuestiones teóricas

Parte II Perspectivas regionales

Cuadro 6.1: Formas de solidaridad: mutua/unilateral y formal/informal 171

Imaginemos un mundo sin fronteras, en el que las personas tengan

desempeña un papel central en el desarrollo y la reducción de la pobreza.

contactos interculturales, facilitando la creación de sociedades basadas

¿Qué ocurriría si se suprimieran los controles fronterizos y se concediera

un derecho fundamental, lo que hace que nos preguntemos por el signi-

La migración y los controles fronterizos hoy día

Tendencias actuales de los controles

Si los controles externos no funcionan, los gobiernos pueden esta-

Mientras que las inquietudes acerca de la seguridad agudizan la presión

¿Es posible controlar la migración?

Éstas se caracterizan por el papel preponderante del mercado y el

En este mismo orden de ideas, merece la pena señalar que los

Tres cuestiones relacionadas con el futuro

Los derechos humanos y la dimensión ética

Derechos humanos, emigración e inmigración

El derecho a salir no entraña el correspondiente derecho a entrar en un

Podríamos aducir, en cambio, que el derecho a salir del propio

Así pues, la emigración y la inmigración están inextricablemente vincu-

La migración y las desigualdades

residencia para migrar. En este sentido, la ciudadanía es un privilegio

ser ­suficientemente eficaz para reducir la pobreza. El desarrollo no es

¿Hacia un derecho a la movilidad?

El derecho a la movilidad podría incorporarse a otros principios de los

movilidad. No se trata pues de añadir el derecho a la movilidad a la

El impacto económico nacional e internacional

para la riqueza del mundo en general. Según un clásico artículo de

Es evidente, como nos recuerda Bimal Ghosh en el Capítulo 5, que la

oportunidades para los trabajadores capacitados en los países pobres,

La situación entre México y los Estados Unidos brinda el mejor

controvertida, y los debates se han centrado hasta ahora en la movilidad

Límites del planteamiento económico

Henos de nuevo confrontados a la cuestión del nivel del análisis. Habi-

más personas. Pero ¿cuántas? Un aumento razonable podría gestio-

La hipótesis MSF: bienestar y cohesión social

favor de la migración. A este respecto, Iregui (2005) muestra que los

el acceso de los migrantes a condiciones decentes de vida y poniendo

La hipótesis MSF: democracia y ciudadanía

tener acceso a los derechos básicos, lo que constituye el núcleo de la

en países en los que gozan de pocos derechos y se les impide participar

Fronteras externas y líneas divisorias internas

La necesidad de un enfoque multilateral

A esto podemos añadir las cuestiones de seguridad: en el Capítulo

difíciles de alcanzar a nivel mundial, pero no son obstáculos de por

En términos prácticos, aunque los Estados se pusieran de acuerdo sobre

La hipótesis MSF y la internacionalización y/o liberalización de las

Enfoques regionales de la libertad de circulación

importantes flujos transfronterizos, y los países interesados tienden a

s­ entimientos agudos de nacionalismo o xenofobia. Empero, desde

En la región de Asia y el Pacífico, las organizaciones regionales

Fassin, D., Morice, A. y Quiminal, C. (eds). 1997. Les lois de l’inhospitalité:

ser suficientemente eficaz para reducir la pobreza. El desarrollo no es

s entimientos agudos de nacionalismo o xenofobia. Empero, desde

leza esencialmente internacional, la migración ha sido durante mucho

r eadmisión)– y gracias a ellas terceros países se transforman en guardias