TEMA 1

INTRODUCCIÓN CONCEPTUAL A LA ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO.

1. EL CONCEPTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: OBJETIVOS Y CONTENIDOS

DE LA OT.

El punto de partida del concepto ordenación del territorio es el desorden territorial: desequilibrio
territorial, degradación ecológica, el despilfarro de recursos naturales, mezcla y superposición de usos,
problemas de accesibilidad y movilidad, carencia de equipamientos y servicios públicos, conflictos entre
actividades y sectores y falta de coordinación ente administraciones publicas entre otros factores.

De este desordena territorial surge el concepto ordenación del territorio: una acción y efecto de ordenar
la cual implica un desorden previo de los elementos que integran el territorio provocados por un
incorrecto desarrollo derivado del libre mercado y de las decisiones administrativas.

Ordenar el territorio plantea 3 interrogantes: ¿Que se ha de ordenar?, ¿Para qué se ha de ordenar el

territorio? Y ¿cómo se ha de ordenar?

La respuesta a la primera pregunta es sencilla, los múltiples usos, denominados como usos del suelo
coexistentes en un determinado territorio. Ordenar consistirá en asignar usos específicos y
diferenciados al mosaico de subdivisiones (municipios, barrios, parcelas) en que se han desagregado el
territorio objeto de la ordenación. Esos usos vendrán impuestos por las actividades realizadas por el
hombre: uso residencial, agrícola, etc.

La segunda pregunta, para que se ha de ordenar el territorio, pues responde a los fines y objetivos de la
OT. Estos objetivos son recogidos en la mayoría de las legislaciones sobre ordenación del territorio, para
impulsar el desarrollo económico, mejorar la calidad de vida, proteger el medio natural, etc.

La tercera respuesta, como se ha de ordenar, hace referencia a los criterios de OT que han de permitir
alcanzar los objetivos propuestos. Un criterio a tener siempre en cuenta es el carácter limitado del
territorio. El territorio hay que verlo como un bien escaso, su escasez.

Ordenar el territorio implicara siempre un proceso de elección entre diversas alternativas. Para que se
pueda hablar con propiedad de OT siempre se tendrá que dar tres requisitos necesarios:

1. Usos alternativos. En última instancia, ordenar el territorio supone elegir entre diferentes usos
del suelo disponibles. El proceso de elección implicara su conocimiento profundo de los agentes
 públicos y privados que intervienen sobre el territorio, de cuáles son sus intereses y de cuál es
su manera particular de ocupar el territorio.
2. Criterios sobre que usos son los más adecuados. Los criterios que se deben de tener en cuenta
han ido evolucionando y recogen las principales preocupaciones de la OT: el desarrollo
económico, la calidad de vida, el medio ambiente.
3. Poder político para impulsar la alternativa escogida. Este tercer requisito implica diseñar un
conjunto de políticas territoriales y de instrumentos de planificación que habrá de convertirse
en realidad las decisiones territoriales tomadas.

La OT implica tres tipos básicos y genéricos de intervención: legislar, planificar y ejecutar los planes
aprobados.

Legislación: definir los objetivos y los principales instrumentos de la ordenación del territorio.

Planificación: elaborar y aprobar planes que definan un modelo territorial futuro.

Ejecución: transformar la realidad de acuerdo con las determinaciones de los planes.

La ordenación del territorio es una competencia del sector público repartida entre los distintos niveles
de administración, pero va destinada en buena medida, a ordenar la ocupación del territorio por parte
de los agentes privados. Una ordenación publica.

Sobre la escala, la mayoría de las definiciones afirman que la escala propia es la regional o subregional.
Actúa de forma sectorial y de forma global, horizontal e integradora. Según Naredo: Uno de los factores
de las reglas de funcionamiento que provocan los problemas es que las cosas se deciden de forma
parcelaria y la OT viene aportar una política integradora.

Sobre la disyuntiva entre la planificación física y el desarrollo económico regional. La primera entendida
como planificación física a escala regional subregional con el objetivo de coordinar los aspectos
territoriales de las políticas sectoriales y el planeamiento urbanístico municipal. La segunda, asociada a
la planificación económica y social y a los objetivos de las políticas de desarrollo económico regional.

Sobre el carácter científico, técnico o político; Es también otro tema de debate. La carta europea de
1983 define a la OT como suma de una disciplina científica, una técnica administrativa y una práctica
política. Es multidisciplinar en ella intervienen múltiples disciplinas científicas: geología, geografía,
historia, derecho, física...

El doble objetivo de la OT: pretende localizar de modo sostenible los usos del suelo y por otra parte
lograr un desarrollo territorial equilibrado.

Los objetivos básicos de la OT son Mejora de la calidad de vida; mantener un desarrollo equilibrado;
Cohesión social y territorial; Articulación e integración del territorio; Incremento de la competitividad de
las territorios; Mejora del uso de recursos naturales; Preservación del medio ambiente, patrimonio
cultural y paisaje.
Los objetivos operativos de la OT:

• Servir de marco territorial de referencia para las intervenciones sectoriales.

• Buscar sinergias y evitar conflictos y contradicciones entre actuaciones.

• Potenciar y mejorar el sistema urbano.

• Localizar de manera apropiada las infraestructuras, equipamientos y servicios de carácter

supramunicipal.

• Distribuir adecuadamente los usos del suelo y de las actividades.

• Mejorar la localización de actividades productivas.

• Prevenir los riesgos de origen natural o antrópico.

Carta Europea de OT:

.Es la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad.

.Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un
enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
organización física del espacio según un concepto rector.

2. DIFERENTES TRADICCIONES ORDENADORAS.

Finales del siglo S. XIX, mediados del XX.

La OT es una práctica política-administrativa, una planificación publica en España a partir de los años 80
pero en Europa fue anterior, en torno a los años 40.

La OT es dinámica y con diferentes orientaciones. Ya desde la Rev. Industrial y el liberalismo económico

había preocupaciones por los efectos territoriales. También en la gran depresión, New Deal, el interés
por reactivar la economía a través de la intervención estaba presente y el creciente interés político por
los problemas dedicados de la relación espacio-sociedad. Esto le da un empujo a la OT, dando lugar al
surgimiento de las políticas de desarrollo regional como vía para la aplicación de medidas
planificadoras.
De mediados del S. XX a la crisis del 73:

La reconstrucción de la Segunda Guerra mundial, necesidad de reconstruir las bases del desarrollo y el
auge de la intervención política, dan lugar al desarrollo de la ordenación del territorio hasta la crisis del
73 que comienza el repliegue.

A comienzo de los 80 van cerrando la etapa y aparecen las ideas neoliberales, críticas de intervención
pública y el rechazo a la OT, porque considera que es negativa.

Aparecen preocupaciones ambientales, se inventa del concepto de desarrollo sostenible en el año 89 y

también va fortaleciéndose la idea de que la sociedad civil tiene un pale que juga. Se va desarrollando la
gobernanza, la sociedad civil se tiene que reactivar, los grupos de interés (Stakeholders).

De manera que en esta dinámica de OT la encontramos en los grandes países europeos con diferentes
orientaciones.

En líneas generales, la OT proceso de dos matrices fundamentales:

La tradición francesa, “Aménagement du territoire” Se refiere a la habilitación, es decir, a la capacidad

de gestión para inducir cambios en una estructura territorial.

Era nacional en un principio, posteriormente desde los años 50 ha ido acercándose a una planificación
económica regional. En Francia, sus objetivos estuvieron orientados a la descentralización y corrección
de desequilibrios económicos regionales.

En España, la política territorial de los años 70, orientada sobre todo al desarrollo regional equilibrado,
se asemejaba a la concepción francesa.

En la tradición británica, “Regional planning”; también era nacional sobre los años 50, ahora es
regional. Son políticas de desarrollo regional, más similares a la concepción francesa.

Además, se usan otras expresiones: country planning (planificación del país o del campo más allá de la
ciudad) y land use planning (planificación de usos del suelo). Tiene una preocupación socioeconómica.

Aunque también es interesante la tradición alemana, “Raumordnung Raumplanung”; preocupada en la

tradición física, coordinación de políticas sectoriales. Concibe la OT como una materia que tiene por
objeto la planificación física y la coordinación de las políticas sectoriales

A escala europea hay una orientación, una forma de sintetizar estas tradiciones, aunque priorizando la
escala regional y los aspectos físicos. España cuando comenzó la OT en los años 80 se centro más en la
tradición alemana, aunque en la carta europea y la estrategia territorial europea se contemplan ambas
tradiciones la alemana y la francesa.
Los documentos europeos de OT como síntesis de diferentes tradiciones ordenadoras:

Carta Europea de OT:

Planificación física del espacio y sus usos (tradición alemana) + Equilibrio socioeconómico, reducción de
desigualdades (tradición francesa)

Estrategia Territorial Europea:

OT como proceso que refuerza la cohesión económica y social entre las partes del territorio y la
sostenibilidad de sus elementos, dando lugar a un sistema territorial europeo equilibrado y sostenible.

3. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN RELACIÓN CON OTRAS POLÍTICAS Y

PLANIFICACIONES ESPACIALES: URBANISMO, POLÍTICAS REGIONALES, PROTECCIÓN
AMBIENTAL, PLANIFICACIÓN SECTORIAL.

Este esquema recoge una adscripción habitual de las diversas modalidades de planificación a distintas
escalas geográficas.

La escala nacional seria el campo propio de la planificación económica, mientras que la OT se

desarrollara a un nivel regional o subregional y el planeamiento urbano al nivel local/ municipal.

Otra aproximación posible consiste es distinguir dos grandes modalidades de planificación: la física y la
planificaron económica, adjudicando a cada una de ellas un ámbito territorial más idóneo y en el que
normalmente se desarrollan.
La planificación económica es propia de la escala nacional/ regional, mientras que la planificación física
es propia de la escala regional/ local.

A partir de este segundo esquema, se establece la matización de que las dos modalidades de
planificación pueden descubrirse más o menos desarrolladas en los tres niveles territoriales definido: el
nacional/estatal, el regional y el local/ municipal.

La planificación económica es un concepto que se ha abordado con una prevención importante. Es una
economía de mercado, la planificación económica existe en algunos países, el otros no y siempre tiene
un carácter indicativo, planteando unas estrategias de desarrollo que la iniciativa privada puede seguir o
no. Francia es el país más representativa de esta planificación. Un ejemplo de ello es el Plan XI (1994-
1998). Aunque las políticas económicas se han ido abandonando, se mantiene macroeconomías y
sectoriales que regulan la marcha de la economía.

Políticas sectoriales: tecnologías, agrarias, turística, etc. destinada a corregir los desequilibrios
económicos interregionales y potenciar el desarrollo económicos de las regiones y áreas atrasadas.

Por Planificación física se entiende básicamente la ordenación armoniosa de laso usos del suelo que
coexisten en un determinado territorio. El feudo de la planificación física ha sido la escala loca, mediante
planeamiento urbano desarrollado por las administraciones locales. La elaboración de planes
territoriales a escala regional y subregional representa la aplicación de la planificación física a estas
escalas, y quizás podría ampliarse a escala nacional y supranacional.
La planificación física y económica también se pueden diferenciar por la naturaleza básica de sus
determinaciones: bien de carácter vinculante o indicativo.

Carácter vinculante: las medidas establecidas son de cumplimiento obligatorio.

Carácter indicativo: las medidas establecidas favorecen compota etnos en la dirección indicada por el
plan, pero no son de carácter obligatorio.

En la planificación económica, incluida la política regional se pueden encontrar los dos tipos de
determinaciones: unas vinculantes y otras indicativas. Las vinculantes son las que van dirigidas al sector
público, mientras que las que van dirigidas al sector privado son de carácter indicativa. Este doble
carácter es propio de la planificación económica de países capitalistas. El hecho de que la planificación
económica tenga carácter indicativo para el sector privado, hace que se le considere fundamentalmente
como planificación indicativa.

La planificación física, en cambios es normalmente vinculante tanto para el sector público como para el
privado, que en algunos casos, sobre todo en el planeamiento territorial pueda tratarse de directrices
genéricas que tendrán que ser desarrolladas en niveles de planeamiento inferiores. Pueden incluir
también recomendaciones de carácter indicativo.
Las grandes parcelas de planificación territorial.

Las dos acepciones básicas de la OT:

-La planificación física de ámbitos regionales y subregionales.

-Una acepción más amplia que incluye el conjunto de políticas y planificaciones con incidencia
territorial.

El concepto de política territorial se ha de entender prácticamente como un sinónimo del territorio,

política dirigida a ordenar ámbitos regionales y subregionales.

El cuerpo central está constituido por las tres modalidades de planificación física, entendida también
como planificación normativa, ya que se han establecido las normas que recogen los usos del suelo. Son
tres tipos de planificaciones bien diferenciadas, pero unidas.

La planificación territorial. La planificación física de ámbitos regionales o subregionales.

La planificación sectorial. La planificación física de un sector específico en ámbito territorial variable,

local, regional, nacional, supranacional.

El planeamiento urbano. La planificación física de ámbitos municipales/submunicipales, e

hipotéticamente también ámbitos supramunicipales/metropolitanos.

Entre estas tres modalidades de planificación física existe una relación jerárquica. Los planes
territoriales establecen determinaciones sobre ámbitos regionales, subregionales, comarcales o
metropolitanos que deberán ser recogidos por tanto por planificación sectorial como por el
planeamiento urbano. La planificación territorial no incide directamente en la transformación física del
territorio sino que requiere el concurso del planeamiento derivado, aunque pude tener una gran
transcendencia en la OT, especialmente de sus elementos mas estructurantes.

La planificación sectorial recogerá y desarrollara las determinaciones de la planificación territorial y

trasladará sus propias determinaciones al campo del planeamiento urbano, e incidirá en la
transformación física del territorio mediante la ejecución de los planes sectoriales.

Fuera del cuerpo central de la planificación física, existe otro campo en el que las decisiones del sector
público, tienen implicaciones territoriales muy importantes. Es el campo de la política regional, dentro
de las que se pueden considerar también incluidas las políticas específicas dirigidas a cada sector
productivo y que tenga implicaciones territoriales. La política regional recibe el nombre de porque su
campo de actuación es la corrección de desequilibrios socioeconómicos interterritoriales, normalmente
interregionales y el desarrollo de las regiones atrasadas o en declive, aunque en la práctica las medidas
de desarrollo regional han acabado extendiéndose a la práctica totalidad de las regiones atrasadas o no
y también a ámbitos regionales distintos del regional, como el ámbito comarcal, local, metropolitano,
etc.

La política regionales un cuerpo bien diferenciad de la planificación física con la que mantienen
interrelaciones menos directas de las existentes entre las tres modealidaes de la planificación física
analizadas anteriormente. Pero cada vez hay más tendencia a tratar conjuntamente ambos tema. La
disyuntiva entre planificación física y desarrollo económico se va desdibujando con la progresiva
articulación entre las medidas de desarrollo económico y la correspondiente asignación de los usos del
suelo.

Finalmente, se ha incluido también la planificación no normativa, la cual incide también en el territorio,

aunque no tenga potestad para establecer normas sobre la asignación de los usos del suelo, y que tiene
en la planificación estratégica la modalidad actualmente más representativa. El plan estratégico es un
instrumento que permite a las administraciones regionales y locales plantearse objetivos difíciles de
abordar desde la perspectiva de la planificación física. La progresiva integración entre la planificaron
física y los objetivos estratégicos es también deseable: la planificación física puede dar entidad
normativa a las propuestas territoriales de los planes estratégicos, contribuyendo así su
implementación.
Las distinciones entre planificación territorial y planificación sectorial.

Dentro del ámbito de planificación física deben de distinguirse inicialmente entre dos grandes
aproximaciones, la territorial o general y la aproximación sectorial, que darán lugar a diferentes
modalidades de planificación con estrechas interrelaciones entre ellas, pero con unos orígenes y
evolución posterior autónoma.

La aproximación territorial o general.

El centro de atención es el territorio. Se trata de ordenar de una manera global o integral el territorio,
descomponiéndolo en unidades más pequeñas según los criterios de homogeneidad o funcionalidad
asignando usos del suelo específicos a cada una de estas unidades, definiendo sus elementos
estructurantes. Es una aproximación horizontal, ya que prevalece el criterio de armonización de los usos
del suelo que coexisten en el territorio. Esta planificación es compartida por dos modalidades de
planificación: la planificación urbanística o planeamiento urbano, destinada o ordenar ámbitos
municipales o supramunicipales y la planificación territorial, destinada a ordenar ámbitos
regionales/subregionales. Y el medio ambiente. Es diferencia no radica solamente en la escala como
veremos posteriormente.

La aproximación sectorial.

El centro de atenciones la distribución territorial de una determinada variable o función. Domina la

óptica del sector sobre la óptica del territorio. Dentro de esta planificación se incluirán una gran
variedad de temáticas, distinguiéndose en tres grandes apartados: las infraestructuras, equipamientos y
el medio ambiente. Es una aproximación vertical que proyecta sobre el territorio todos los elementos
vinculados a la función determinada, empezando por los elementos estructrantes se nivel superior.

Pasando del campo de la planificación física a la económica, se podrá hablar también de planificación
sectorial para referirse a las políticas particulares dirigidas a los diferentes sectores productivos.

Las distinciones entre planificación territorial y urbanística.

Planificacion territorial vs urbanistica

Estas dos planificaciones tienen en común su carácter globalizador. Forman parte de lo que se ha
llamado aproximación territorial o general, en la cual la ordenación integral de territorio tiene su
protagonismo.

El planeamiento general se reserva normalmente a la escala regional, subregional o comarcal, mientras

que en la planificación física su ámbito es el municipal o submunicipal. Los objetivos básicos de la
planificación territorial son los elementos estructurantes del territorio, mientras que los de la
urbanística son los usos pormenorizados del suelo.

La planificación territorial estableces directrices generales ocupado un nivel jerárquico superior,

mientras que la planificación urbanística realiza una clasificación y calificación del suelo, ocupando un
nivel jerárquico inferior.
La última diferencia existen, en el planeamiento derivado de cada una de ellas: los planes territoriales
parciales o planteamiento urbano son los que derivan de la territorial y de la planificación urbanística
deriva el planeamiento urbano parcial o especial.

Varias políticas y planificaciones tienen incidencia en el territorio:

• Urbanismo: Teóricamente supeditado a las directrices de OT, jerárquicamente por encima de él.

• Política regional: Pretende solucionar desequilibrios e impulsar el desarrollo regional; ha

evolucionado paulatinamente hacia una visión más global del territorio (en la que a la
tradicional perspectiva económica se unen dimensiones ambientales y territoriales).

• Política medioambiental: La dimensión ambiental y la sostenibilidad están cada vez más

presentes en la OT.

• Otras políticas sectoriales (sectores económicos, infraestructuras de transporte,

infraestructuras hidráulicas,…).

Políticas sectoriales en la UE:

• Redes transeuropeas (RTE)

• Fondos Estructurales

• Política de Medio Ambiente

• Política Agraria Común (PAC)

• Política de Competencia

• Política de I+D

Políticas sectoriales en España:

• Políticas de infraestructuras de transporte

• Política sobre la red energética

• Política de red de infraestructuras/telecomunicaciones

• Políticas de suelo

• Política referida a la red de espacios protegidos (parques nacionales)

 • Políticas de agua

• Políticas económicas

Legislación sectorial en España

• En materia de espacios naturales y protección ambiental: Ley 4/1989 de Conservación de los

Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres; Ley 42/2007del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad.

• En materia de patrimonio histórico: Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español; RD 111/1986

de desarrollo parcial de la misma (modificado por el RD 64/1994).

• En materia de aguas: Ley 29/1985 de Aguas y texto refundido de la Ley de Aguas (RD Legislativo
1/2001); RD 849/1986 sobre Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

• En materia de transportes terrestres: Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres;

Ley 25/1988 de Carreteras.

• En materia de montes: Ley 43/2003 de Montes.

• En materia de explotación mineral: Ley 22/1973 de Minas.

• En materia de costas y medio marino: Ley 22/1988 de Costas; Ley 41/2010 de protección del
medio marino.

• En materia de puertos: Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante; Ley
48/2003 de régimen económico y prestación de servicios en los Puertos de Interés General
(modificada por la Ley 33/2010).

• En materia de telecomunicaciones: Ley 11/1988 General de Telecomunicaciones.

• En materia de espacio rural: Ley 45/2007 para el desarrollo sostenible del medio rural.