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ÍNDICE
1. Resumen .................................................................................................................................... 3
2. Introducción .............................................................................................................................. 4
5. Resultados ............................................................................................................................... 21
6. Discusión ................................................................................................................................. 36
7. Conclusión ............................................................................................................................... 43
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
1. RESUMEN
Este documento analiza críticamente el papel de las sanciones que desde 2014 vienen
aplicándose a Rusia por parte, principalmente, de EE. UU y la UE. El argumento que se defiende
y demuestra es que las llamadas sanciones “selectivas” y las sanciones comerciales no sólo no
han sido efectivas en sus propósitos de coaccionar, limitar o estigmatizar a Rusia, sino que han
tenido un efecto ‘boomerang’ sobre los intereses occidentales a través de una política exterior
de Rusia más asertiva, con un papel clave en Oriente Medio y, principalmente, la guerra siria; la
anexión ‘de facto’ de Crimea; la continuidad del conflicto en Ucrania, las acusaciones de
injerencias en procesos electorales; la consolidación de Putin al frente del Kremlin y haber
disparado su popularidad en las encuestas desde marzo de 2014. Este TRABAJO DE
INVESTIGACIÓN introduce una novedad en las investigaciones sobre las sanciones
internacionales al emplear el marco multipropósito propuesto por Francesco Giumelli y que
hasta ahora había sido utilizado para estudiar las sanciones de la ONU.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
2. INTRODUCCIÓN
En marzo de 2018 se cumplen cuatro años desde que la Unión Europea y Estados Unidos
decidieran imponer sanciones económicas o de carácter selectivo a Rusia y decenas de
empresarios u oficiales por la participación rusa en la anexión de Crimea y la posterior
participación en la desestabilización del Este de Ucrania. Desde aquella fecha hasta la actualidad
se han aprobado desde Washington y Bruselas un total de 20 rondas sancionadoras que bien
han sido renovadas temporalmente, o bien han sido novedosas frente a sus predecesoras.
Las sanciones económicas han sido un elemento común de la política exterior de EE. UU. y de la
UE durante décadas, pero nunca han disfrutado de tanta popularidad como ocurre hoy en día.
Ante cualquier problema exterior, como por ejemplo la actitud belicista de Corea del Norte, las
aspiraciones nucleares de Irán, la anexión de Crimea por Rusia, la brutalidad del Estado Islámico,
el gobierno de EE. UU. junto a con la UE han dado como respuesta algún tipo de sanción.
En el caso que nos ocupa, la aprobación de las sanciones a Rusia ha sido determinante para
llegar a la situación actual de congelación de relaciones que existe con Moscú. Por ello, resulta
clave determinar si las medidas punitivas contra Rusia han sido efectivas para relajar tensiones
en el Este de Ucrania, resolver el conflicto, estrechar relaciones o, si por el contrario, han sido
perjudiciales para la resolución diplomática de las diferencias entre la UE, EE. UU. y Rusia.
Los políticos y expertos no consiguen ponerse de acuerdo sobre la efectividad de estas sanciones
y, por ello, en este trabajo de investigación se pretende estudiar la efectividad de los 20
episodios sancionadores registrados entre 2014-2017 para contribuir al debate sobre la
verdadera utilidad de las sanciones y aportar un nuevo elemento de análisis que ayude a los
tomadores de decisiones a elaborar sus políticas.
Aunque las sanciones se han vuelto más ‘inteligentes’ a lo largo de las últimas décadas y tienen
un carácter más selectivo que genérico, su impacto preciso sigue siendo extraordinariamente
difícil de predecir. Bien porque las medidas terminan siendo más débiles de lo previsto, bien
porque tienen un efecto ‘boomerang’, o bien porque el sector público y privado se acostumbra
a cumplir hasta el límite de la legalidad y/o se soslayan las sanciones.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
3. REVISIÓN DE LA LITERATURA
Por ello, en primer lugar, presentaré los autores que consideran que el objetivo de las sanciones
es la coacción o coerción. Después las críticas que han recibido por parte de autores que
introducen nuevos elementos como la desestabilización económica o la disuasión. Y finalmente
introduciré con más detalle el enfoque de Francesco Giumelli, que ha sido fundamental para la
realización del presente trabajo.
David Baldwin explica el buen funcionamiento de una sanción cuando éstas “consiguen influir
sobre otros actores internacionales, es decir, lograr que el estado objeto de las sanciones haga
lo que de otra manera no habría nunca hecho” (1999). Las políticas de coacción económica se
sitúan a medio camino, en opinión de Baldwin, entre la diplomacia y la acción militar. Además,
Baldwin ofrece una guía basada para determinar si una sanción ha sido exitosa.
Philip Hanson (1988: 12), a partir de las recomendaciones de Baldwin, elabora otra guía sobre la
eficacia de las sanciones. Sus siete puntos se refieren, en primer lugar, al objetivo perseguido
por el emisor; en segundo lugar, sugiere comparar el antes y el después, y analizar si el resultado
ha sido positivo o negativo; en tercer lugar, comprobar el grado de éxito o de fracaso de las
sanciones; a continuación, aconseja observar otros impactos, más allá de los económicos; en
quinto lugar, Hanson afirma que una sanción será más efectiva cuanto más coste represente
para el estado emisor; en penúltimo lugar, defiende que la eficacia de una sanción no está ligada
a la existencia de actividad comercial entre los estados implicados; y finalmente, sostiene que si
el estado objeto de las sanciones no cumple con las expectativas del sancionador, pero afronta
algunos costes, aquello constituirá cierto grado de éxito de la política sancionadora.
Los problemas que las propuestas de Baldwin y Hanson plantean es que son demasiado amplias
y bastante abstractas, por lo que aseverar con certeza que determinadas sanciones pueden
haber sido o no exitosas se convierte en una tarea difícil de ofrecer elementos concluyentes.
Blackwill y Harris, refiriéndose al caso concreto de las sanciones occidentales contra Rusia tras
la crisis de Ucrania, señalan que “no han supuesto un cambio fundamental en la política de
Rusia”. Sin embargo, Fishman (2017) no piensa del mismo modo quien asegura que “las
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sanciones no han obligado a Rusia a retirarse de Ucrania, pero han ayudado a disuadirlo de
tomar medidas más drásticas”.
En un artículo de la revista Foreign Affairs, Emma Ashford (2016) sostiene que “cuando las
sanciones son juzgadas por la métrica más relevante, es decir, un cambio de política puede
concluirse que las actuales por la crisis ucraniana han sido un fracaso absoluto”.
El paradigma del cambio de comportamiento contiene tres falacias principales. Primero, da por
hecho que los estados objeto de sanción son capaces de cumplir con las demandas asociadas a
las sanciones. Por ejemplo, los talibanes de Afganistán o Gadafi en Libia no podían satisfacer las
demandas de la comunidad internacional sin poner fin a su actividad política. En segundo lugar,
se presupone que la sanciones tienen un impacto material que hace que los estados cambien de
comportamiento, pero esto no es así siempre. Tercero, el único objetivo de las sanciones es
modificar el comportamiento de los estados que son sancionados. Estas tres suposiciones rara
vez están todas presentes o válidas en el momento de la imposición de sanciones. Los remitentes
a menudo formulan demandas que no pueden cumplir los objetivos, y las sanciones no siempre
tienen un impacto material directo sobre los objetivos, pero esto no se traduce necesariamente
en sanciones ineficaces.
Un punto de partida efectivo sería reconocer que no todas las sanciones son iguales, de modo
que diferentes sanciones conducirían a expectativas diferentes de lo que pueden lograr bajo
condiciones específicas.
El debate sobre la efectividad de las sanciones fue especialmente relevante en la década de los
90 del pasado siglo cuando Hufbauer, Schott y Elliot, por un lado, y Pape, por otro, discutieron
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Para autores como Hufbauer (2007: 50) el éxito de una sanción es el resultado inversamente
proporcional entre coste de resistencia y coste de cumplimiento. Es decir, “los costes derivados
de las sanciones deben ser mayores que los costes ocasionados por el cumplimiento de las
demandas del estado sancionador”.
El problema que aparece aquí es que a veces resulta complicado cuantificar la magnitud de
dichos costes y como el estado sancionado los percibe y los valora. Blanchard y Ripsman (1999)
creen que la efectividad de las sanciones está unido al coste de no cumplimiento: es decir, si el
cumplimiento es más perjudicial que él no cumplimiento, entonces el estado sancionado no se
rendirá. Otros autores han mantenido que las sanciones pueden conseguir solo resultados
limitados como herramientas de política exterior.
Hufbauer añade que “si los intercambios comerciales entre el emisor y destinatario de las
sanciones son pequeños, entonces las probabilidades de éxito de una sanción serán menores, a
menos que si los objetivos sean modestos (2009: 51). Si el estado receptor de las sanciones tiene
más poder y capacidad de presión que el emisor, “en términos comerciales y financieros”
(Hufbauer 2007: 51) entonces las probabilidades de éxito de la sanción son mínimas.
Hufbauer, Schott y Elliott estiman que las sanciones han tenido al menos un éxito parcial en el
34% de los casos que estudiaron. En su análisis crítico de los datos de estos autores, Robert Pape
(1997) excluyó casos en los que las sanciones coincidieron además con amenazas o uso de la
fuerza, concluyendo que las sanciones son efectivas solo el 6% de las veces. Mientras Hufbauer,
Schott y Elliot se refieren a los diferentes propósitos de las sanciones, Pape se centra
exclusivamente en el papel coercitivo de las mismas.
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Johan Galtung (1967) fue uno de los primeros autores que afirmaron que existían algunas
lagunas en la cuestión de las sanciones si se analizaban desde el enfoque pérdida-ganancia.
Definió este enfoque como muy ingenuo porque consideraba que la sanciones implican una
cantidad de efectos inadvertidos los cuales pueden fortalecer a los estados sancionados en
asuntos como la adaptación al sacrificio, restructuración de la economía para absorber el
impacto, la irrupción del contrabando, y lo que él llamó el efecto de unir a la ciudadanía
alrededor de la bandera nacional.
Por ello, Francesco Giumelli (2011) desarrolló una tipología que diferencia tres propósitos
diferentes de sanciones: coacción, restricción y/o señalización de un objetivo. Este autor define
la coacción en términos de una intención de cambiar el comportamiento de un objetivo. La
restricción es definida en términos de un esfuerzo para impedir que un objetivo persiga alguna
política, y la señalización incluye enviar un mensaje a uno o más objetivos. Giumelli definió estos
diferentes propósitos en términos mutuamente excluyentes, lo que le permite aplicar su
esquema de clasificación a diferentes regímenes de sanciones en un punto dado en el tiempo,
para describirlos como coaccionar, restringir o señalizar.
Lo que este artículo hace es emplear las categorías de Giumelli adaptándolas para permitir la
posibilidad de que los remitentes persigan simultáneamente más de un propósito, como se
describe con más detalle en la siguiente sección. También se reconocen las profundas
interrelaciones entre los diferentes propósitos y las formas en que un emisor de sanciones
podría usar restricción o señalización para coaccionar un objetivo, así como la coacción de un
individuo podría ser utilizada para restringir un grupo objetivo.
Dado que las sanciones pueden adquirir formas muy diferentes, teniendo en cuenta su tipo
(prohibiciones de viaje, restricciones económicas, etc.), sus impactos y el objetivo general de su
imposición, es necesario contar con conceptos e instrumentos analíticos lo suficientemente
potentes para entablar un debate más preciso sobre cómo pueden y deben ser evaluadas las
medidas punitivas. La aplicación del marco de análisis de la coacción, restricción y señal
contribuye a la creación de un terreno común mejorado para el debate en el campo de las
sanciones.
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Si queremos comprender el sentido de las sanciones, las razones que están detrás de su
imposición deben ser claras: ¿cuáles son los diferentes propósitos de las sanciones? Aquí
conviene matizar le diferencia entre “propósito” y “objetivo”. Mientras que el “propósito” hace
referencia a la razón o motivación que hay detrás de las acciones de alguien, los “objetivos” se
establecen como metas que se desean alcanzar en un período de tiempo y que deben plantearse
de manera clara y precisa.
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El Consorcio de Sanciones Selectivas es un centro de investigación académica y de políticas sobre sanciones
selectivas del Graduate Institute, Ginebra. Dirigido por el profesor Thomas Biersteker, la iniciativa conserva una base
de datos cualitativa y cuantitativa sobre las sanciones dirigidas desde las Naciones Unidas, el software SanctionsApp
y celebra una serie de seminarios regulares en Ginebra.
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las sanciones de cambiar el comportamiento de los estados que son sancionados; la limitación
o restricción es el esfuerzo por reducir la capacidad de los estados sancionados en alcanzar sus
objetivos (confinando el acceso a recursos esenciales); y la señalización/estigmatización se
refiere a la rotundidad con la que una señal es remitida al estado afectado y a la comunidad
internacional en general. La novedad en este trabajo reside, por tanto, en que este enfoque es
por vez primera empleado en las medidas impuestas contra Rusia.
Los episodios de las sanciones objeto de estudio son todas aquellas que han sido aprobadas por
EE. UU. y la UE desde la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014 hasta diciembre de 2017
por acotar temporalmente este trabajo de investigación. Por tanto, no se trata de una muestra
sino del conjunto de sanciones que podrían ser clasificadas de acuerdo a los siguientes criterios:
Conviene aclarar que cómo episodio se reconoce a aquella ronda de sanciones que incluye algún
tipo de penalización de carácter selectivo o de tipo económico novedosa respecto a sus
predecesoras. Es decir, cuando un paquete de sanciones es renovado a lo largo del tiempo como
ocurre fundamentalmente con las de la UE, no se contabiliza más que la primera vez en la que
fue aprobado. Cada episodio de sanciones concreta el qué, el quién y el porqué de las mismas,
lo que hace que en algunas fechas, especialmente en verano de 2014 caracterizado por la
especial intensidad de las mismas, se destine más información en su correspondiente apartado.
En algunos episodios puede observarse que coinciden los agentes emisores, es decir, EE. UU. y
la UE lo que se debe al hecho que ambos aprobaron rondas de sanciones en la misma fecha.
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Por su parte, el 17 de marzo EE. UU. impuso en una orden ejecutiva sanciones a siete
funcionarios rusos y advirtió entonces que continuaría ampliando el alcance de las sanciones si
Rusia no acuartelaba sus tropas en Crimea y comenzaba un diálogo con el nuevo Gobierno de
Kiev.
Descripción: Nuevas sanciones a cargos del más alto nivel y colaboradores del presidente ruso,
Vladimir Putin, así como a un banco ruso, para responder a la anexión de Crimea y las continuas
amenazas a la unidad de Ucrania.
Descripción: Nueva tanda de sanciones "selectivas" contra 7 personas y 17 entidades rusas, así
como restricciones a ciertas exportaciones hacia Rusia por su implicación en la crisis ucraniana.
2
Herszenhorn, David; Gordon, Michael; y Rubin, Alissa J. (2014, 6 de marzo). ‘Crimea Approves a
Secession Vote as Tensions Rise’. The New York Times [en línea]. [Consulta: 13 diciembre 2017].
https://www.nytimes.com/2014/03/07/world/europe/ukraine-sanctions.html.
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Remitente: UE
Descripción: Por un lado, la UE suspende la cooperación financiera con Rusia que otorgaban el
Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD)
porque Rusia no rebaja la tensión en Ucrania. Se expanden las medidas restrictivas dirigidas a
entidades que se dice apoyan material o financieramente acciones que minan o amenazan la
soberanía, integridad territorial e independencia de Ucrania. Por el momento, la UE ha
sancionado a 72 personas a las que considera responsables de amenazar la integridad y
soberanía de Ucrania en el este del país, y a dos entidades expropiadas en Crimea y Sebastopol.
Por otro lado, el Gobierno de Estados Unidos anuncia un nuevo paquete de sanciones
económicas, pero con la novedad de hacerlo contra varios bancos y empresas energéticas rusas.
El día 30 de julio, se añaden por parte del Consejo Europeo 8 personas y tres empresas a la lista
de sancionados acusadas de la desestabilización del Este de Ucrania y participar en la anexión
de Crimea. En total, las restricciones europeas se aplican a 95 personas y 23 entidades.
Descripción: Por un lado, EE. UU. decide sancionar a varias entidades financieras rusas. Las
entidades objeto de las sanciones son tres bancos estatales, Hit VTB, Bank of Moscow, y Russian
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Agricultural Bank, para los que queda limitado su acceso a los mercados de capitales en dólares
a medio y largo plazo. De este modo, las sanciones empiezan a centrarse en los sectores de
finanzas, energía y defensa. La administración Obama decide bloquear los activos de la
compañía United Shipbuilding Corporation, una de las principales empresas de construcción de
material militar en Rusia; y prohíbe las exportaciones a Rusia de equipamiento para la
exploración y producción petrolera.
Desde la UE, se decide establecer sanciones económicas a Moscú, conocidas como "de fase
tres", que incluyen restricciones del acceso a los mercados de capitales europeos para los bancos
públicos rusos, un embargo de armas, la prohibición de exportar a Rusia bienes de uso dual y un
veto a las exportaciones de equipamiento para el sector petrolífero, que no del gas.
Esas exportaciones en concreto estarían sujetas a licencias emitidas por los Estados miembros,
que deberán denegarlas si los equipos se van a utilizar para exploraciones petrolíferas o
producción de crudo en aguas profundas, en el océano Ártico o de petróleo de esquisto en Rusia.
Se permite que la tecnología europea sí podría ser empleada en la extracción de gas.
Por lo que respecta al sector financiero, se prohíbe la compra o venta de emisiones de bonos,
acciones o instrumentos financieros similares, con un vencimiento superior a 90 días, emitidos
por bancos estatales rusos o bancos de desarrollo y sus filiales.
Estas sanciones tienen validez de un año y se acuerda su revisión en tres meses a más tardar.
Tanto para que sean levantadas antes de un año como para que continúen a partir de esa fecha,
se hace necesario un acuerdo unánime de la UE. El 22 de junio de 2015, los ministros de
Exteriores de la Unión Europea (UE) aprueban ampliar hasta el 31 de enero de 2016 dichas
sanciones económicas para que se cumpla el acuerdo de paz de Minsk-2. En diciembre de 2015,
julio de 2016, diciembre de 2016, junio de 2017 y diciembre de 2017, las sanciones económicas
vuelven a ser prorrogadas por períodos semestrales.
La UE decide también ampliar en ocho personas -cuatro de las cuales apoyan o se benefician de
políticos rusos responsables de la anexión en marzo de Crimea- y en tres entidades la lista de
rusos y ucranianos sancionados.
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Moscú reacciona ante este episodio el 7 de agosto con la prohibición por un año de la
importación de ternera, cerdo, verduras y hortalizas, frutas, carne de ave, pescado, quesos,
leche y productos lácteos desde la UE, Estados Unidos, Australia, Canadá y Noruega.
Remitente: UE
Descripción: Endurecimiento de las sanciones económicas del 31 de julio contra Rusia en los
mercados de capital, defensa, productos de uso dual y tecnologías sensibles y ampliación de las
restricciones de viaje y la congelación de bienes a otros 24 dirigentes y oligarcas rusos, crimeos
y de Donbass, la zona industrial en el este de Ucrania donde se concentran los prorrusos. La
Comisión Europea insiste en que las nuevas medidas contra Rusia serían revocables en el caso
de que se confirmara un alto el fuego estable entre Ucrania y los rebeldes prorrusos.
Por su parte, la UE adopta sanciones que por primera vez afectan al sector petrolero. En
particular, la UE busca limitar la financiación a tres empresas petroleras: Rosneft, Transneft y
Gazprom Neft, y a tres sociedades del sector de la defensa; United Aircraft Corporation,
Oboronprom y Uralvagonzavod. Se anuncia que las medidas serán revisadas antes de finales de
mes para decidir si es necesario anularlas o modificarlas en función de la evolución del alto el
fuego y el plan de paz, sobre todo teniendo en cuenta que siete días antes, el 5 de septiembre
se produjo la firma del protocolo de alto el fuego firmado en Minsk entre las autoridades
ucranianas y los separatistas prorrusos.
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Remitente: UE
Descripción: El Consejo Europeo refuerza las medidas restrictivas de la UE contra los separatistas
que operan en el Este Ucrania. En total, 13 personas y cinco empresas implicadas en acciones
contra la integridad territorial de Ucrania son sometidas a congelación de activos y a restricción
de visado. Esta decisión hace que el total de personas sujetas a sanciones de la UE sea de 132 y
el número de entidades sancionadas, 28.
Descripción: El presidente de EE. UU., Barack Obama, aprueba una orden para prohibir los
intercambios comerciales entre EEUU y Crimea. La orden ejecutiva emitida por el presidente
prohíbe la importación y la exportación de bienes, tecnologías y servicios, así como la creación
de nuevas inversiones en Crimea. Además, el presidente autoriza a la Secretaría de Estado a
imponer sanciones a los individuos y entidades que operan en Crimea. Según la Casa Blanca, el
objetivo de la orden es proporcionar claridad a las empresas estadounidenses que hacen
negocios en Crimea.
Remitente: UE
Descripción: La Unión Europea (UE) decide ampliar su lista de individuos rusos y ucranianos
sancionados por la crisis en Ucrania. Además, los ministros de Exteriores acuerdan ampliar hasta
septiembre de 2015 las medidas restrictivas contra personas y entidades, que habían aplicado
por primera vez en marzo de 2014 y que posteriormente habían ampliado.
Remitente: UE
Descripción: Los Veintiocho amplían la lista negra de las empresas y ciudadanos rusos
sancionados por el conflicto armado entre los separatistas prorrusos y las tropas
gubernamentales en el este de Ucrania. En total, 19 individuos más y 9 nuevas entidades. Casi
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un mes después, el 11 de marzo, los Veintiocho acuerdan extender seis meses, hasta el 15 de
septiembre, las sanciones comunitarias a 150 dirigentes rusos y líderes separatistas ucranianos
y a 37 empresas. El 19 de marzo de 2015, el Consejo Europeo decidió seguir con las sanciones
mientras el acuerdo de Minsk-2 (firmado el 12 de febrero de 2015) no se aplicase plenamente.
Descripción: Estados Unidos anuncia nuevas sanciones contra una entidad financiera rusa, una
organización política, y catorce personas, entre ellos el ex primer ministro de Ucrania Mykola
Azárov, por su papel en el conflicto en el este del país. Las sanciones congelan los bienes de los
señalados e impide a cualquier entidad financiera de Estados Unidos hacer negocios con los
individuos o instituciones sancionados.
Remitente: UE
Descripción: Desde esta fecha, el Consejo Europeo empieza a prorrogar por períodos de seis
meses o un año las diferentes líneas de sanciones que han emitido hasta la fecha:
Descripción: Estados Unidos impone nuevas sanciones a más de una veintena de entidades e
individuos rusos y ucranianos, entre ellos varios estrechos colaboradores del expresidente
ucraniano Viktor Yanukovych, en relación a las acciones de Rusia en el este Ucrania. Además de
los colaboradores de Yanukovych, son objetivo de esas acciones 15 empresas y personas que
trabajan en el sector de defensa y armamentístico en Rusia por haber ayudado a esquivar
sanciones previas y socavar el proceso democrático en Ucrania.
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Descripción: Por vez primera, EE. UU. decide una nueva ronda de represalias decididas esta vez
unilateralmente. La nueva administración de Donald Trump endurece las sanciones contra Rusia
debido a su supuesta interferencia en las elecciones de 2016 en EE.UU., sus acciones en Ucrania
y en Siria, y sus violaciones de derechos humanos, y limita la capacidad de Trump de levantarlas
sin el visto bueno del Congreso. La nueva ley contempla sanciones que afectan a la industria
petrolera y minera de Rusia. El presidente promulga la ley después de la orden decretada una
semana antes por Moscú al Gobierno de EE.UU. para recortar su personal diplomático en Rusia
en respuesta a esas últimas sanciones aprobadas por el Congreso norteamericano. La Comisión
Europea responde por medio de su presidente, Jean-Claude Juncker afirmando no descartar
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tomar las “medidas adecuadas”3 si las implementaciones de las sanciones afectan a empresas
energéticas de la UE con relaciones comerciales con Rusia en clara referencia al proyecto de
construcción del Nordstream 2 que EE. UU. trata de impedir y en el que participan junto a
empresas rusas, empresas francesas, alemanas y británicas.
La efectividad de las sanciones durante cada episodio se determinará sobre la base de una
evaluación combinada de (a) el resultado general de la política para cada uno de los tres
propósitos (coaccionar, restringir, señalizar) y (b) la contribución que tanto EE.UU. o la UE han
desempeñado sobre dicho resultado. El “resultado general” se construye sobre una escala de
cinco puntos con indicadores específicos para cada propósito de las sanciones (ver más abajo).
La variable “contribución a las sanciones por parte de EE. UU. o la UE” utiliza una escala de seis
3
Europa Press (2017). ‘Juncker avisa a EEUU de que la UE tomará medidas si sus sanciones a Rusia
perjudican a empresas europeas’. Europapress.es [en línea]. [Consulta: 13 diciembre 2017].
http://www.europapress.es/internacional/noticia-juncker-avisa-eeuu-ue-tomara-medidas-si-sanciones-
rusia-perjudican-empresas-europeas-20170802195034.html.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
puntos que abarca desde la contribución más negativa hasta ser el más importante de todos los
instrumentos de política empleados.
(1) Falta de cambio significativo en el comportamiento, haciendo caso omiso de las sanciones.
(2) Acordar un proceso y / o participar en negociaciones que podrían poner fin a la disputa. (3)
Acomodamiento o concesiones significativas para resolver la disputa. (4) Cumplimiento con la
mayoría de los objetivos de las sanciones. (5) Cumplir con todos los principales objetivos de las
medidas de castigo.
(0) Negativo (el régimen se fortalece y / o aumenta su actividad). (1) Ninguna (ninguna
contribución de las sanciones apreciable). (2) Menor (otras medidas tomadas parecen ser más
significativas para el resultado). (3) Modesta (las sanciones reforzaron otras medidas). (4) Mayor
(las sanciones parecen necesarias, pero no suficientes, o algún reconocimiento por parte de
Rusia). (5) Significativo (el elemento individual más importante es la existencia de las sanciones
de EE. UU y la UE).
(1) Sin restricciones discernibles experimentadas por Rusia. (2) Rusia puede gestionar los
aumentos de los costos. (3) Pequeños incrementos en costos para Rusia. (4) Incrementos en los
costos, pequeños cambios de estrategia de Rusia, declaración de que Rusia puede estar
experimentando dificultades financieras/materiales/logísticas y/o limitado a seguir participar en
actividades punibles. (5) Incrementos significativos en los costos, cambios de estrategia de
Rusia, declaración de que el objetivo está experimentando dificultades financieras / materiales
/ logísticas y / o está limitado a participar en actividades punibles.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
(0) Negativo (el régimen se fortalece y / o aumenta su actividad). (1) Ninguna (ninguna
contribución de las sanciones apreciable). (2) Menor (otras medidas tomadas parecen ser más
significativas para el resultado). (3) Modesta (las sanciones reforzaron otras medidas). (4) Mayor
(las sanciones parecen necesarias, pero no suficientes, o algún reconocimiento por parte de
Rusia). (5) Significativo (el elemento individual más importante es la existencia de las sanciones
de EE. UU y la UE).
(0) Negativo (el régimen se fortalece y / o aumenta su actividad). (1) Ninguna (ninguna
contribución de las sanciones apreciable). (2) Menor (otras medidas tomadas parecen ser más
significativas para el resultado). (3) Modesta (las sanciones reforzaron otras medidas). (4) Mayor
(las sanciones parecen necesarias, pero no suficientes, o algún reconocimiento por parte de
Rusia). (5) Significativo (el elemento individual más importante es la existencia de las sanciones
de EE. UU y la UE).
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5. RESULTADOS
La tipología de Giumelli empleada por el proyecto CSS identifica normas que motivan la
imposición de sanciones, identificando aquellas que se aplican a cada episodio de sanciones y
determinando cuál es el más importante. Estas normas incluyen prescripciones contra la
proliferación nuclear, el terrorismo, la guerra o el conflicto armado, cambios no constitucionales
en un determinado gobierno y violaciones de los derechos humanos (como el uso de niños
soldados, el tratamiento de minorías, la violencia de género y la limpieza étnica).
Las sanciones por señalización pueden transmitir un mensaje a una audiencia nacional y/o
internacional ya que, por ejemplo, los remitentes pueden querer agradar a un electorado
nacional en el marco de una crisis específica, como en el caso de Haití a principios de la década
de los 90. También pueden querer simultáneamente enviar un mensaje a otros actores
internacionales sobre lo que podría esperarse de Occidente o de aquellos estados más
interesados en conservar el ‘statu quo’ surgido tras el colapso de la URSS a principios de los 90.
Los tres propósitos de las sanciones aquí mencionados no son mutuamente excluyentes y, de
hecho, pueden perseguir simultáneamente dos o tres enfoques. La consideración de los tres
propósitos de forma simultánea supone una novedad importante en el estudio de las sanciones,
ya que reconoce que las sanciones se caracterizan por presentar diferentes dimensiones, así
como que la complejidad y evolución de una situación puede justificar la persistencia de
múltiples y cambiantes propósitos de las sanciones.
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Más datos sobre la popularidad del presidente ruso pueden ser consultados en la web del Centro
Levada en www.levada.ru.en.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
4
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
curso de “estabilización
gradual”.
SEÑALIZACIÓN
Resultados generales Contribución de la UE y/o EE. UU. Evaluación
2/5 Putin insistió en que el 1/5 La valoración de Putin entre Inefectiva
progreso en Minsk-2 es sus conciudadanos sigue siendo
imposible hasta que el muy alta y parece que las
gobierno ucraniano sanciones no le perjudican
proceda a aprobar internamente.
reformas
descentralizadoras,
incluido el estatus
territorial especial para la
región de Donetsk.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
6. DISCUSIÓN
La siguiente tabla resume el desempeño global de las veinte rondas de sanciones analizadas en
el apartado anterior en función de la clasificación de propósitos que establece el Consorcio de
Sanciones Selectivas (CSS), es decir, coacción, restricción y señalización a la hora de estudiar las
sanciones de las Naciones Unidas.
Como puede apreciarse, ninguno de los episodios de sanciones ha alcanzado coaccionar a Rusia,
es decir, modificar su política exterior respecto a Ucrania; volver al statu quo anterior a marzo
de 2014 sobre Crimea; y/o alterar la política exterior de Rusia en los últimos años. Por ello,
afirma que la ineficacia en la dimensión coercitiva es absoluta.
De las otras dos dimensiones que se analizan en el presente trabajo, los resultados son dispares.
De este modo, desde la perspectiva del propósito de la restricción las medidas impuestas contra
Rusia han sido inefectivas en el 70% de las ocasiones; mientras que su efectividad ha alcanzado
el 15%, porcentaje similar al de la efectividad mixta.
Si observamos el capítulo de la señalización, los datos nos muestran que las sanciones han
cumplido un mejor desempeño. Pese a que fueron inefectivas en el 65% de las veces, en un 25%
se logró en cierta forma estigmatizar a Rusia y mandar una señal a la sociedad internacional de
los riesgos implícitos en políticas exteriores que pueden colisionar frontalmente con los
intereses de Occidente en zonas clave desde un punto de vista geopolítico, como es el caso de
Ucrania, aunque puede hacerse extensivo también a Oriente Medio y al caso más notorio del
papel desempeñado por Rusia en la guerra de Siria. Bajo el propósito de la señalización, en el
10% de las ocasiones las señalizaciones tuvieron una efectividad mixta.
El siguiente gráfico de barras resume visualmente mejor los datos analizados en el presente
trabajo.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
Si analizamos en detalle los diferentes episodios de las sanciones podremos tener una idea más
aproximada de su funcionamiento. Las siguientes tablas analizan solamente las perspectivas de
la restricción y la señalización dado que, en el capítulo de la coacción, las sanciones han sido
catalogadas como inefectivas.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
Restricción
Episodios Efectiva Efectividad Mixta Inefectiva
Episodio 01 1
Episodio 02 1
Episodio 03 1
Episodio 04 1
Episodio 05 1
Episodio 06 1
Episodio 07 1
Episodio 08 1
Episodio 09 1
Episodio 10 1
Episodio 11 1
Episodio 12 1
Episodio 13 1
Episodio 14 1
Episodio 15 1
Episodio 16 1
Episodio 17 1
Episodio 18 1
Episodio 19 1
Episodio 20 1
Total general 3 (15%) 3 (15%) 14 (70%)
Desde un punto de vista de la efectividad, las rondas que son consideradas como efectivas en
materia de restricción fueron la 7 (29 de julio de 2014), la 11 (19 de diciembre de 2014) y el
episodio 15 (5 de junio de 2015). Como puede apreciarse todas ellas fueron aprobadas en el
primer año y medio desde la anexión de Crimea en marzo de 2014. La ronda de julio de 2014
fue aprobada en conjunto por la UE y EE. UU. poco después de las sanciones del 16 de julio
motivadas por el derribo del avión malasio MH-17 en el Este de Ucrania. Ciertamente ese
paquete de sanciones sobrepasó el carácter selectivo de la mayoría de sanciones anteriores y
asestaron un duro golpe especialmente a la economía rusa y a muchas de sus empresas como
ha sido explicado anteriormente. Las sanciones de esta ‘ronda 7’ fueron conocidas también
como “de fase tres” por su impacto en las restricciones al acceso a los mercados de capitales
occidentales para los bancos estatales de Rusia.
38
ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
Los otros dos episodios con importantes efectos en el plano de la restricción fueron el del 19 de
diciembre de 2014 que supuso un embargo al comercio entre EE. UU. y Crimea con negativas
consecuencias sobre la economía de la península anexionada, y el del 5 de junio de 2015 que
sitúa las previsiones macroeconómicas de Rusia en uno de los peores momentos tras la crisis
financiera en 2009.
Otros episodios de sanciones, como fueron el 4 (28 de abril de 2014), 5 (23 de junio de 2014) y
16 (30 de julio de 2015) tuvieron una efectividad mixta y dudosa porque las dos primeras se
hicieron públicas en los momentos iniciales de la crisis, es decir, en los tres primeros meses,
mientras que la del 30 de julio de 2015 fue aprobada cuando las autoridades rusas habían
aprobado un plan de choque para hacer frente al impacto de las sanciones.
Si atendemos a las sanciones por su propósito señalizador hay que reiterar las palabras
mencionadas anteriormente de que ha sido aquí donde las distintas rondas aprobadas desde
Bruselas y Washington alcanzaron un mejor desempeño.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
Señalización
Episodios Efectiva Efectividad Mixta Inefectiva
Episodio 01 1
Episodio 02 1
Episodio 03 1
Episodio 04 1
Episodio 05 1
Episodio 06 1
Episodio 07 1
Episodio 08 1
Episodio 09 1
Episodio 10 1
Episodio 11 1
Episodio 12 1
Episodio 13 1
Episodio 14 1
Episodio 15 1
Episodio 16 1
Episodio 17 1
Episodio 18 1
Episodio 19 1
Episodio 20 1
Total general 5 (25%) 2 (10%) 13 (65%)
En este caso, un 25% de las sanciones pueden ser catalogadas como eficaces desde un punto de
vista de su propósito señalizador. Ya hemos advertido anteriormente que bajo la etiqueta
señalizadora los estados que imponen las sanciones tratan de estigmatizar y/o aislar un país
tercero en la comunidad internacional. En este sentido, las medidas aprobadas en el verano de
2014 (episodios 5, 6 y 7); las de diciembre de 2014 (episodio 11) y las de junio de 2015 (episodio
15) mandaron una importante señal a Rusia y al resto de la sociedad internacional.
Las sanciones del verano de 2014, especialmente la ronda 7 del 29 de julio, fueron efectivas no
sólo en el plano señalizador, sino también en el propósito de la restricción o limitación. No se
trata aquí de volver a concretar las iniciativas aprobadas en aquella fecha, pero después de
haber analizado el conjunto de sanciones, las adoptadas en dicha fecha fueron las más duras y
rotundas de cuantas han sido aprobadas desde el año 2014 con el estallido de la crisis ucraniana.
40
ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
Las otras medidas punitivas de aquel período, especialmente las producidas en el episodio 6 tras
el derribo del avión MH-17, mandaron una señal importante al gobierno ruso que
paradójicamente, como se explicará a continuación, tuvieron un efecto contrario a nivel interno
en Rusia. Las sanciones aprobadas en la primera ronda del 6 de marzo de 2014 y en la ronda 4
del 28 de abril de 2014 tuvieron un desempeño mixto en el apartado señalizador.
88
86 85 86 85 85
83 84
82
80
74 73 73
71
69 68
65 63
60 60
53
44 41
34
34
30
18 17 16 15
13 14 14 14 14
11
ENE-14 FEB-14 MAR-14 ABR-14 MAY-14 JUN-14 JUL-14 AGO-14 SEP-14 OCT-14 NOV-14 DIC-14
Aprueba Desaprueba
Opinión Op. negativa
negativa de UE de EE. UU.
La estrategia seguida por el presidente ruso, Vladimir Putin, en Ucrania contó con un gran
respaldo popular en Rusia y cada paso que fue dando le reportó una gran rentabilidad en
términos de apoyo ciudadanos. Por ejemplo, la anexión de Crimea de marzo de 2014 que supuso
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
las primeras sanciones catapultó la popularidad del presidente ruso en un 80% del que ya no ha
bajado desde entonces. Las rondas de sanciones del verano de 2014 también revalorizaron el
apoyo popular ruso hacia su presidente frente a la intencionalidad perseguida de desestabilizar
a su gobierno o de incluso provocar su caída.
Por otro lado, el desafecto u opinión negativa de los ciudadanos rusos hacia la UE y EE. UU. fue
creciendo a lo largo de 2014 y llegó a niveles del 74% en el caso de la percepción negativa con
EE. UU. y del 68% con el caso de la UE.
Restricción
Emisor Efectiva Efectividad Inefectiva Total
Mixta general
EE UU 1 2 7 10
EE UU y UE 1 3 4
UE 1 1 4 6
Total general 3 3 14 20
Fuente: Elaboración propia (2017)
Señalización
Emisor Efectiva Efectividad Inefectiva Total
Mixta general
EE UU 1 2 7 10
EE UU y UE 2 2 4
UE 2 4 6
Total general 5 2 13 20
Fuente: Elaboración propia (2017)
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
7. CONCLUSIÓN
Llegados a este apartado final del trabajo de investigación podemos establecer a modo de
conclusión que las rondas de sanciones emprendidas por EE. UU. y la UE sobre Rusia desde 2014
no han sido eficaces para alcanzar los propósitos planteados en la propia naturaleza de las
medidas punitivas. Desde que fueron aprobadas las primeras iniciativas en marzo de 2014 hasta
el momento de este estudio, el conflicto de Ucrania se ha cobrado más de 10.000 vidas y sigue
sin haber visos de solución; Crimea es “de facto” una nueva región del estado ruso; la guerra en
Siria adquirió una nueva dimensión tras la entrada en septiembre de 2015 de Rusia en el
conflicto; algunos países occidentales acusan a Rusia de interferir en sus procesos electorales o
de alimentar campañas de desinformación en Internet; e incluso de alentar los ataques de
hackers a infraestructuras críticas de algunos países europeos, etc.
A la vista de los resultados de nuestro estudio, Rusia ha pagado un coste modesto por su
participación y apoyo a los separatistas en el este del país ucraniano. Sin embargo, Rusia parece
dispuesta a asumir los costos de las acciones a medio plazo con la esperanza de que en Occidente
se romperá el consenso sobre las mismas o que perderán efectividad. Igualmente, las sanciones
han supuesto un coste elevado para las economías occidentales en términos de intercambio
comercial y en la medida que la cooperación para hacer frente a algunas amenazas comunes se
ha visto afectada por la desconfianza surgida con la imposición de estas medidas.
Frente a ello, y tras dos años de dificultades económicas, propiciadas fundamentalmente por la
caída de los precios del petróleo, las sanciones y la política occidental sobre Rusia han
estrechado aún más el efecto simpatía de Putin con sus ciudadanos y su figura parece, según las
encuestas del Centro Levada, estar muy consolidada para afrontar con éxito un nuevo mandato
a partir de marzo de 2018.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
Minsk-2 irrumpieron nuevas rondas de sanciones sin dejar posibilidad de madurar los
acuerdos alcanzados.
2. Algunos de los episodios de sanciones, especialmente los de verano de 2014, enconaron
más las relaciones entre Rusia y Occidente, y a su vez provocaron contramedidas por
parte de Rusia que también fueron lacerantes para los intereses occidentales.
3. La UE ha fallado a la hora de vincular el levantamiento de sanciones con distintos hitos
que iban variando en el tiempo según los intereses definidos desde Bruselas. De este
modo, algunas de las sanciones de 2014 estuvieron vinculadas con el logro de un
acuerdo entre las partes y cuando se llegó a Minsk-1 se condicionaron con el fuego, pero
cuando éste mínimamente se logró, el levantamiento de las sanciones se determinó a
los acuerdos de Minsk-2 y así sucesivamente.
4. La aprobación de sanciones ha llevado implícita la activación del efecto simpatía sobre
Putin por parte de sus ciudadanos y un mayor rechazo hacia la UE y EE. UU. en Rusia.
5. La emisión de numerosas sanciones en tan breve período de tiempo generó menos
oportunidades de eficacia para las mismas y pudo provocar que el estado ruso, así como
los individuos afectados, acabaran por acostumbrarse a la vida entre nuevas medidas
punitivas y encontrar mecanismos de elusión.
6. Las sanciones han tenido un efecto perverso sobre la vía diplomática para la resolución
del conflicto pues han condicionado mucho los grados de desconfianza entre los actores
implicados.
7. Cuando las sanciones fueron aprobadas unilateralmente desde EE. UU., como ha sido
característico desde diciembre de 2016 hasta la fecha, sus probabilidades de eficacia
también se han reducido.
Cabe advertir que los datos que aquí se exponen parten de un análisis que puede incorporar el
sesgo personal de quien escribe estas palabras y ha conducido la investigación, a pesar de que
los argumentos empleados parten de una observación objetiva de la realidad procedente de
segundas fuentes de información. Un posterior estudio podría incluir un análisis de la eficacia
de las rondas de sanciones a partir de encuestas o entrevistas que podrían ser conducidas entre
diplomáticos, empresarios, políticos y académicos que puedan dar una visión más amplia sobre
la eficacia de las medidas punitivas aplicadas.
Otra de las consideraciones que merece una reflexión destacada es el hecho que desde 2016 se
han aprobado nuevas medidas contra Rusia no vinculadas con la crisis de Ucrania. Se han
renovado las existentes por dicha cuestión, pero EE. UU. ha aprobado sanciones relacionadas
44
ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
con otras circunstancias como la supuesta injerencia en las elecciones presidenciales de 2016 o
incluso por la participación rusa en la guerra siria. Todo apunta a pensar que las sanciones sobre
Rusia incorporan un mensaje señalizador relevante en la construcción de una narrativa de
enfrentamiento similar a la de los años de la Guerra Fría.
Sin pretender salirnos del fondo de nuestra investigación, el estudio de las 20 sanciones
correspondientes al periodo entre 2014-2016 y su evolución nos lleva a una reflexión final sobre
el papel verdadero que han tenido para justificar la nueva política recogida en la reciente
Estrategia de Seguridad Nacional de los EE. UU. que invita a la imposición de más sanciones
contra Rusia que, en definitiva, no buscan otra cosa que mantener por medios punitivos la
hegemonía estadounidense y su poder de influencia.
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA DE LAS SANCIONES DE EE. UU. Y LA UE A RUSIA (2014-2017)
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