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1. Resumen ejecutivo
Analizo el entorno técnico y de gestión pública sobre el concepto de
expediente técnico de obra pública determinando las distintas
implicancias del mismo y planteo modificaciones necesarias en su
aplicación e interpretación.
Por esta misma razón, o bajo este mismo punto de vista, cada sistema
administrativo tiene un ente rector cuyos pronunciamientos le brindan
contenido, igualmente normativo.
“Porque el ordenamiento burocrático supone respetar la Ley, el cumplimiento absoluto del principio de legalidad, en
el caso de los sistemas administrativos, se encarga de interpretar la realidad, la economía, las necesidades de la
sociedad y los modos cómo el Estado se organiza para brindar los bienes y servicios necesarios para que se cumplan
las políticas públicas dictadas en el mismo Estado.”
La existencia de un ente rector tiene especial relevancia para efectos
del entendimiento de la realidad de la ejecución de las obras públicas,
éstas pueden haberse ejecutado aplicando la mejor ingeniería,
utilizando los esquemas de contratación mas modernos pero su
corrección técnica no implica necesariamente su legalidad y validez
administrativa que sólo será hallada si es que se cumplen exactamente
los preceptos legales de cada sistema y de los contenidos e
interpretaciones que pueda haber dictado el ente rector
correspondiente. La versión oficial sólo se puede obtener de los entes
rectores.
Por otro lado, respecto de finalidades, corresponde anotar que la
eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos públicos se
fundamentan en que estos son finitos, en la mayoría de los casos
escasos y que su aplicación debe beneficiar a la sociedad o la mayor
parte de esta. En el caso de una obra pública, la finalidad no es la obra,
no es la construcción o la industria de la construcción, con lo loables
que éstas puedan ser, es el beneficio público obtenido a través de ella,
son los beneficios que se obtienen de un aeropuerto, de un puerto, de
una carretera, un hospital o con las torres de alta tensión, la población
que se beneficia y el desarrollo que se genera.
Dos etapas, con dos finalidades distintas, nos dice el sentido común,
generarán por lo menos dos enfoques y múltiples conceptos.
No debe sorprendernos entonces que entre una y otra norma puedan
haber entendimientos distintos de un mismo concepto, no
debería suceder, pero tampoco ello es extraño a la realidad, mas aún
si como ya hemos dicho cada una de esas normas tiene finalidades
distintas, así respecto del Sistema de Inversión Pública, en el artículo
1° de la Ley N° 27293, se dice:
Artículo 1.- Objeto de la Ley
La presente Ley crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos
Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas
técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión.
Por otro lado, sobre las contrataciones del Estado, el Decreto Legislativo N° 1017
menciona:
Artículo 2°.- Objeto
El objeto del presente Decreto Legislativo es establecer las normas orientadas a maximizar el valor del dinero del
contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del Sector Público, de manera que éstas se efectúen en
forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad, a través del cumplimiento de los principios
señalados en el artículo 4º de la presente norma.
12.1. La Fase de Inversión comprende la elaboración del estudio definitivo o expediente técnico y la ejecución del
Proyecto de Inversión Pública.
- Directiva General del SNIP: Incluye en su Glosario de Términos la definición de
Expediente Técnico Detallado:
12. Expediente Técnico Detallado: Documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva
memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo.
a. Ejecuta el PIP autorizado por el Órgano Resolutivo, o el que haga sus veces.
a. Ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para elaborar directa o indirectamente los
estudios definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes así como en la ejecución del PIP, bajo
responsabilidad de la autoridad que apruebe dichos estudios.
b. Elaborar el Informe de Consistencia del Estudio Definitivo o Expediente Técnico detallado (Formato SNIP-15) y el
Informe de Cierre del PIP (Anexo SNIP-24).
(…)
20.3 La Unidad Ejecutora, bajo responsabilidad, deberá ceñirse a los parámetros bajo los
cuales fue otorgada la viabilidad para disponer la elaboración y/o elaborar los estudios
definitivos, expedientes técnicos u otros documentos equivalentes, así como en la ejecución del
PIP.
(…)
23.2 La fase de inversión comprende la elaboración del Estudio Definitivo, Expediente Técnico u otro documento
equivalente, y la ejecución del PIP. Las disposiciones establecidas en la presente Directiva para los estudios definitivos
o expedientes técnicos también son de aplicación a los términos de referencia, especificaciones técnicas u otro
documento equivalente que se requiera para la ejecución del PIP, conforme al marco legal vigente.
24.1 La elaboración de los estudios definitivos o expedientes técnicos detallados debe ceñirse a los parámetros bajo
los cuales fue otorgada la declaración de viabilidad y observar el cronograma de ejecución del estudio de preinversión
con el que se declaró la viabilidad.
24.2 Los términos de referencia para la elaboración del Estudio Definitivo o Expediente
Técnico detallado deben incluir como Anexo, el estudio de preinversión mediante el cual se
declaró la viabilidad del PIP y la Ficha de Registro de Variaciones en la Fase de Inversión
(Formato SNIP-16) o el Informe Técnico de verificación de viabilidad y su respectivo Formato,
según corresponda.
24.3 Para efectos de lo dispuesto en el artículo 25, luego de culminado el Estudio Definitivo
oExpediente Técnico detallado, la UE remite al órgano que declaró la viabilidad, el Formato SNIP-
15 debidamente llenado y suscrito, en el que informa que existe consistencia entre el Estudio
Definitivo o Expediente Técnico detallado y el estudio de preinversión por el que se otorgó la
viabilidad, en los aspectos siguientes: objetivo del PIP; monto de inversión; localización
geográfica y/o ámbito de influencia; alternativa de solución; metas asociadas a la capacidad
de producción del servicio, tecnología de producción y plazo de ejecución; además de consignar
las fórmulas de reajuste de precios cuando correspondan, y la modalidad de ejecución del PIP.
En el caso de los PIP con endeudamiento el Formato SNIP-15 se remite a la DGPM con la
opinión previa favorable de la OPI sectorial respectiva.
24.4 Recibido el Formato SNIP-15 y como requisito previo a la aprobación del Estudio Definitivo o Expediente Técnico
detallado por el órgano que resulte competente, el órgano que declaró la viabilidad registra en el Banco de Proyectos,
en el plazo máximo de 3 días hábiles, la información siguiente: el monto de inversión; plazo de ejecución; la modalidad
de ejecución del PIP y las fórmulas de reajuste de precios en los casos que sea aplicable. La UE es exclusivamente
responsable por la información que consigne en el Formato SNIP-15, el mismo que tiene carácter de declaración
jurada, y el registro a que se refiere la presente disposición, no implica aceptación o conformidad al contenido del
mismo.
24.5 Las disposiciones relacionadas al Formato SNIP-15 no son de aplicación a los Programas de Inversión ni al
conglomerado en sí mismo, sino a los PIP que los integren.
24.6 En los expedientes técnicos detallados de los PIP que no sean ejecutados mediante contratación
pública, deberán establecerse las fórmulas de reajuste de precios, por lo que las variaciones
que se efectúen a los precios originales del expediente técnico serán ajustadas multiplicándolas
por el respectivo coeficiente de reajuste K que se obtenga de aplicar en la fórmula o fórmulas
polinómicas, los Índices Unificados de Precios de la Construcción que publica el Instituto
Nacional de Estadística – INEI. Tanto la elaboración como la aplicación de las fórmulas
polinómicas se sujetan a las disposiciones de la normatividad de la materia. En los PIP que se
ejecuten mediante contratación pública, se aplican las disposiciones de la normatividad de
contrataciones del Estado.
24.7 Los registros y evaluaciones a que se refiere el presente artículo y el artículo 27, que se realicen durante la etapa
de elaboración del expediente técnico detallado o estudio definitivo deberán efectuarse previamente al registro del
Formato SNIP 15 respectivo, cuando corresponda.
(…)
25.3 Durante la ejecución del proyecto, la UE deberá supervisar permanentemente el avance del mismo, verificando
que se mantengan las condiciones y parámetros establecidos en el estudio definitivo y que se mantenga el cronograma
previsto en el Estudio Definitivo oExpediente Técnico detallado. Es responsabilidad de la UE informar oportunamente
sobre los cambios que se den en la Fase de Inversión de un PIP a los órganos que correspondan, según lo dispuesto
por la presente norma.
(…)
b) El detalle de las características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar; el lugar
de entrega, elaboración o construcción, así como el plazo de ejecución, según el caso. Este
detalle puede constar en un Anexo de Especificaciones Técnicas o, en el caso de obras, en
un Expediente Técnico;
41.2 Tratándose de obras, las prestaciones adicionales pueden ser hasta por el quince por
ciento (15%) del monto total del contrato original, restándole los presupuestos deductivos
vinculados, entendidos como aquellos derivados de las sustituciones de obra directamente
relacionadas con las prestaciones adicionales de obra, siempre que ambas respondan a la
finalidad del contrato original. Para tal efecto los pagos serán aprobados por el Titular de la
Entidad.
En el supuesto de que resulte indispensable la realización de prestaciones adicionales de obra por deficiencias
del Expediente Técnico o situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato, mayores a las
establecidas en el segundo párrafo del presente artículo y hasta un máximo de cincuenta por ciento (50%) del monto
originalmente contratado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al proyectista, el Titular de la
Entidad puede decidir autorizarlas. Para ello se requiere contar con la autorización del Titular de la Entidad, debiendo
para la ejecución y el pago contar con la autorización previa de la Contraloría General de la República y con la
comprobación de que se cuentan con los recursos necesarios. En el caso de adicionales con carácter de emergencia
dicha autorización se emite previa al pago. La Contraloría General de la República cuenta con un plazo máximo de
quince (15) días hábiles, bajo responsabilidad, para emitir su pronunciamiento. Dicha situación debe ponerse en
conocimiento de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y del
Ministerio de Economía y Finanzas, bajo responsabilidad del Titular de la Entidad.
El Expediente de Contratación se inicia con el requerimiento del área usuaria. Dicho Expediente
debe contener la información referida a las características técnicas de lo que se va a contratar,
el estudio de las posibilidades que ofrece el mercado, el valor referencial, la disponibilidad
presupuestal, el tipo de proceso de selección, la modalidad de selección, el sistema de
contratación, la modalidad de contratación a utilizarse y la fórmula de reajuste de ser el caso.
En todos los casos en que las contrataciones estén relacionadas a la ejecución de un proyecto
de inversión pública, es responsabilidad de la Entidad:
1. Que los proyectos hayan sido declarados viables, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública.
2. Que se tomen las previsiones necesarias para que se respeten los parámetros bajo los cuales
fue declarado viable el proyecto, incluyendo costos, cronograma, diseño u otros factores que
pudieran afectar la viabilidad del mismo. Tratándose de obras, se adjuntará elExpediente
Técnico respectivo y, cuando corresponda, la declaratoria de viabilidad conforme al Sistema
Nacional de Inversión Pública. En la modalidad de concurso oferta no se requerirá el Expediente
Técnico, debiéndose anexar el estudio de preinversión y el informe técnico que sustentó la
declaratoria de viabilidad, conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública.
(…)
El presupuesto de obra deberá estar suscrito por los consultores y/o servidores públicos que
participaron en su elaboración y/o aprobación, según corresponda.
En la ejecución de obras bajo las modalidades de concurso oferta y llave en mano que
comprenda la elaboración del expediente técnico, el valor referencial deberá determinarse
teniendo en cuenta el objeto de la obra y su alcance previsto en los estudios de preinversión
que dieron lugar a la viabilidad del correspondiente proyecto, así como el resultado del estudio
de las posibilidades de precios de mercado.
(…)
El presupuesto de obra o de la consultoría de obra deberá incluir todos los tributos, seguros,
transporte, inspecciones, pruebas, seguridad en el trabajo y los costos laborales respectivos
conforme a la legislación vigente, así como cualquier otro concepto que le sea aplicable y que
pueda incidir sobre el presupuesto.
Para convocar a un proceso de selección, el valor referencial no podrá tener una antigüedad
mayor a los seis (6) meses, tratándose de ejecución de obras, ni mayor a tres (3) meses en
el caso de bienes y servicios.