Derecho de la Integración

Económica Regional
Lecturas seleccionadas
Tomo I

Alberto ZELAD A CASTEDO

Compilador
Derecho de la Integración Económica Regional
Lecturas Seleccionadas
Tomo I
 DISTRIBUIDOR

E D I C I O N E S Q fy x ifim a BUENOS AIRES

Tálcahuano 494 (1013) Buenos Aires
 Distr. General
BID. INTAL/DP 304/85
Publ. N° 316

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

INSTITUTO PARA LA INTEGRACION DE AMERICA LATINA
BID-INTAL

Derecho de la Integración Económica Regional

Lecturas Seleccionadas
Tomo I

ALBERTO ZELADA CASTEDO

Compilador

Buenos Aíres
1989
Instituto para la Integración de América Latina/BID-INTAL
Esmeralda 130, (1035) BUENOS AIRES
Casilla de Correo 39, Sucursal 1 (1401) BUENOS AIRES
República Argentina

Los autores son responsables de las ideas y opiniones expuestas y las

mismas no necesariamente reflejan políticas o posiciones del BID o del
INTAL.

Impreso en la Argentina
Hecho el deposito que previene la ley 11.723
Registro Nacional de la Propiedad Intelectual N°

BID. INTAL
Derecho de la Integración Económica Regional.
Lecturas seleccionadas [editado por]
Alberto Zelada Castedo. Buenos Aires, 1989.
2 vols.
BID.INTAL/DP 304/85, Publ. No. 316)
DESCRIPTORES.- I. Autores

I.S.B.N.: 950 99331-9-8

Precio: US$ 14,-

 INDICE GENERAL

TOMO I

Capítulo I

La integración regional y el derecho de la integración ............ 1

Capítulo II

La naturaleza del derecho de la i n t e g r a c i ó n .................. . 35

Capítulo III

Las fuentes del derecho de la i n t e g r a c i ó n ....... .............. 141

Capítulo IV

La estructura orgánica .............. *.............. ............. 275

TOMO II

Capítulo V

Los ámbitos de validez del derecho de la integración ......... 3

Capítulo VI

El control de la legalidad, la interpretación uniforme y la

solución de controversias en el derecho de la integración .... 179
 CONTENIDO TOMO I

Capitulo I

LA INTEGRACION REGIONAL Y EL DERECHO DE LA INTEGRACION

1. La integración internacional, por MANUEL MEDINA .. ..............5

2. El proceso de la integración económica, por RAMON TAMAMES .. 17

3. El concepto de integración económica y sus distintas

manifestaciones, por ISAAC COHEN 0. - GERT ROSENTHAL....... 27

Capítulo II

LA NATURALEZA DEL DERECHO DE LA INTEGRACION

1. Carácter y vigencia del derecho de la comunidad, por P. J.

KAPTEYN Y P. VERLOREN VAN THEMAAT ............................ 39

2. La naturaleza jurídica de las comunidades europeas, por

LEONTIN JEAN CONSTANTINESCO ............................... . 43

3. Integración económica y derecho comunitario, por LUIS

CARLOS SACHICA ................................................. 55

4. Análisis comparativo de los tratados de Montevideo 1960 y

1980, por RAYMUNDO BARROS CHARLIN ............................ 83

5. El ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, por

MANUEL ORELLANA A .......... ...... ............................. 109

6. Los instrumentos legales de la integración económica

centroamericana, por FRANCISCO VILLAGRAN KRAMER ........... 123

7. Naturaleza de la Comunidad del Caribe, por C.W. DUNDAS .... 135

 Capítulo III

LAS FUENTES DEL DERECHO DE LA INTEGRACION

1. Las fuentes del derecho comunitario, por RICCARDO MONACO .. 145

2. El Acta Unica Europea, por DUSAN SIDJANSKI ................. 159

3. Ordenamiento jurídico de la ALADI, por JULIO CHAPARRO

ALFONSO ......................................................... 169

4. Sistemazación de la estructura jurídica del Acuerdo de

Cartagena, por FRANCISCO VILLAGRAN KRAMER .................. 183

5. El tratado que crea el Tribunal Andino de Justicia: sus

consecuencias en el ordenamiento jurídico del Acuerdo de
Cartagena, por ALBERTO ZELADA CASTEDO ....................... 195

6. Naturaleza y validez de los actos de los órganos

subregionales andinos, por FRANCISCO GARCIA AMADOR ........ 205

7. Las fuentes del derecho común centroamericano, por GAUTAMA

FONSECA ......................................................... 227

8. Breve resumen del Tratado de la Caricom, por HANS J.

GEISER - PAMELLA ALLEYNE - CARROL SAIRAT ................ .. 253

Capítulo IV

LA ESTRUCTURA ORGANICA

1. La estructura institucional de la Comunidad Europea, por

MANUEL MEDINA ................................................... 279

2. Las reformas institucionales en el Acta Unica Europea,

por FRANCISCO ALDECOA LUZURRAGA .............................. 303

3. Ordenamiento institucionesl de la ALADI, por JULIO

CHAPARRO ALFONZO ............................................... 311
4.-El marco institucional andino, por FRANCISCO GARCIA
A M A D O R .................. ............... , ...................... 323

5. La nueva estructura orgánica del Acuerdo de Cartagena,

por ALBERTO ZELADA CASTEDO .................................... 339

6. Los órganos de la integración económica centroamericana,

por HECTOR DADA HIREZI - ALFREDO GUERRA BORGES ............. 357

7. El proceso de adopción de decisiones y la estructura insti­

tucional de la Comunidad del Caribe, por RODERICK RAINFORD 377
 FRESENTACION

El presente trabajo se ha Inspirado en una convicción y en un

proposito. La convicción de que, a lo largo de los últimos treinta
años, el Derecho de la Integración Económica Regional, como
realidad en el vasto espacio de las relaciones económicas interna­
cionales y de la política económica internacional y como cuerpo de
doctrina, pensamiento y análisis, se ha afirmado progresivamente.
El propósito, en consonancia con lo anterior, de brindar un aporte
que vaya al encuentro de la curiosidad y la inquietud de quienes,
por vocación o necesidades profesionales, se preocupan, en los
países latinoamericanos, por indagar en esta área de las modernas
disciplinas jurídicas.

Las lecturas seleccionadas, han sido extraídas de textos de

autores europeos y latinoamericanos. Ocurre que es en estas dos
regiones donde más se ha cultivado y se cultiva la disciplina del
estudio del Derecho de la Integración Económica Regional y no por
azar sino en respuesta a la urgencia de interpretar, aplicar e,
inclusive, contribuir al desarrollo de los órdenes jurídicos
adoptados para llevar adelante diversos programas de integración
económica entre los respectivos países.

Tanto por lo anterior como por razones metodológicas, las

lecturas seleccionadas han sido ordenadas de acuerdo con una doble
lógica. Por una parte, una lógica expositiva relativamente tradi­
cional o ampliamente utilizada para otras disciplinas jurídicas y,
por otra parte, una lógica propia del análisis comparativo entre
diferentes órdenes jurídicos.

Según el primer criterio, los textos seleccionados están

agrupados, luego de un capítulo introductorio referente a con­
ceptos básicos sobre integración económica regional, en sendos
capítulos que abarcan las siguientes materias: 1. La naturaleza
del Derecho de la Integración; 2. Las fuentes del Derecho de la
Integración; 3. La estructura orgánica de los esquemas de inte­
gración económica; 4. Los ámbitos de validez del Derecho de la
Integración, y 5. El control de la legalidad, la solución de
controversias y la interpretación uniforme en el Derecho de la
Integración. Es de presumir, o por lo menos ésa ha sido la inten­
ción al preparar este trabajo, que ese orden expositivo facilitará
la introducción sistemática al conocimiento de los sistemas
normativos que regulan los procesos de integración económica.
 De acuerdo con el segundo criterio, las lecturas seleccionadas
se refieren a todos los aspectos antes señalados de los ordenes de
integración de la Comunidad Europea, la Asociación Latinoamericana
de Integración, el Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano
y la Comunidad del Caribe. La percepción de la naturaleza, alcan­
ces y características de cada uno de estos regímenes jurídicos
obtenida a través de una comparación entre ellos, facilitará,
seguramente, el hallazgo tanto de sus rasgos comunes como para
continuar el empeño encaminado al surgimiento de una doctrina
común o, cuando menos, con vocación de universalidad, como sus
peculiaridades o rasgos más singulares como para reafirmar el
convencimiento de que laidiosincracia de los países y de las
regiones involucradas impone, necesariamente, adaptaciones de los
criterios y de las soluciones generales.

Desde otro punto de vista, es oportuno destacar el valor y la

idoneidad de las fuentes a las que se ha recurrido para identifi­
car y seleccionar las lecturas. Se trata, en el caso de aquellas
referidas al Derecho de la Integración Económica Europea, de
libros firmados por prestigiosos especialistas y de revistas de
reconocida tradición. En lo que respecta a los trabajos relativos
al Derecho de la Integración Económica en América Latina, ocurre
cosa parecida, con la peculiaridad de que son relativamente
numerosas las oportunidades en las que se ha recurrido a las
publicaciones, libros y revistas, patrocinadas por el INTAL.

Como toda compilación, basada en una previa selección, la

presente no puede eludir el riesgo de ser considerada incompleta
y, en algunos casos, no pertinente. Razones de economía de espacio
pueden ser contrapuestas al primer reproche. Criterios metodoló­
gicos y propósitos fincados en la posibilidad de alcanzar una
presentación de los problemas y las soluciones lo más abarcadora
posible, sirven para salir al encuentro de la segunda posible
objeción. Estos últimos han sido tal vez más subjetivos. A pesar
de ello, se justifican, al ser la única vía para optar por lo que
puede ser mas útil y valioso según los fines últimos perseguidos
al emprender este esfuerzo.

Eduardo A. Zalduendo
Director
 CAPITULO I

LA INTEGRACION REGIONAL Y EL DERECHO DE LA INTEGRACION

 3

CAPITULO I

Indice

1. LA INTEGRACION INTERNACIONAL, por Manuel Medina ............. 5

2. EL PROCESO DE INTEGRACION ECONOMICA, por Ramón Tamames ..... 17

3. EL CONCEPTO DE INTEGRACION ECONOMICA Y SUS DISTINTAS

MANIFESTACIONES, por Isaac Cohén 0. - Gert Rosenthal ....... 27
 5

LA INTEGRACION INTERNACIONAL*

Manuel Medina

En el campo de las relaciones internacionales la palabra «integra­

ción» se utiliza con frecuencia para referirse a procesos de aglutina­
ción de entidades políticas soberanas en organizaciones internacionales
que cubren una amplia zona geográfica. El término se ha utilizado,
sobre todo, para designar los procesos de constitución de áreas econó­
micas unificadas, como la Comunidad Europea, la Asociación Latino­
americana de Libre Comercio o el Mercado Común Centroamericano.
Pero la utilización del término en este sentido restringido y especiali­
zado tan sólo no se justifica plenamente e incluso para su comprensión
en este sentido limitado hemos de proceder a un análisis más general
que coloque los procesos de integración internacional en su perspec­
tiva real, como una m anifestación más de otros procesos de integración
y con una diversidad de modalidades que no se reducen a la mera
integración económica a través de organizaciones constituidas para
tal fin.

Junto a la integración social, se ha hablado también de «integración

económica» e «integración internacional». La integración económica
se refiere a la supresión de restricciones a la libre circulación de los
factores de producción entre diversas entidades políticas de base terri­
torial mediante la creación de uniones aduaneras, zonas de libre
comercio y mercados comunes. La integración internacional se re­
fiere a la superación de entidades políticas menoies mediante su
fusión en entidades de mayor extensión superficial. La integración
internacional puede abarcar desde la simple conclusión de tratados
de paz y alianza hasta la formación de confederaciones, federaciones
u otras uniones de Estados. Los procesos de integración constituyen
un aspecto de la dinámica de la sociedad internacional y encuentran
su contrapartida en los procesos de desintegración, es decir, aquellos
procesos en virtud de los cuales entidades políticas de una cierta ex­
tensión se fragmentan en unidades más pequeñas por desmembra­
miento, división, anexión o algún otro proceso de fragmentación terri­
torial. Si prescindimos de detalles podría hablarse, quizá, de una
tendencia general de la humanidad a constituir sociedades cada vez
más integradas interna e internacionalmente: de la familia al clan,
del clan a la tribu, de la tribu a las. confederaciones, de las confede
raciones a los reinos y repúblicas, de los reinos y repúblicas a los
imperios y federaciones y de los imperios y federaciones al gobierno
* En: Revista de Política Internacional. N^ 164. Madrid. Ce-ntffo de Estu
dios Cónst¡fuetonales, 1979. P* 7-26.
 6

mundial. Pero un estudio más detallado de la evolución de la socie­

dad internacional nos hace ver que este proceso no es inexorable y
que los procesos de integración pueden ir acompañados, en términos
temporales más o menos largos, de procesos de desintegración. Así,
el Imperio persa, forjado por Ciro en el espacio de una generación,
fue deshecho por Alejandro en unos pocos años. El Imperio romano,
más trabajosamente construido durante siglos, se desmoronó igual­
mente, aunque en un proceso mucho más largo. La historia parece
resistirse a grandes categorizaciones filosóficas.
Si renunciamos a una construcción totalmente lógica de la inte­
gración como «formación por las partes de un todo», hemos de conce­
bir la integración como proceso. El «todo» será siempre un concepto
relativo: una ciudad, una sociedad determinada, un Estado, una re­
gión del mundo o todo el globo terráqueo. Se podría distinguir entre
integración «vertical», referida a la mayor cohesión y diferenciación
orgánica dentro de una sociedad determinada, y la integración «hori­
zontal», consistente en la aglutinación de varias sociedades políticas
distintas geográficamente en una sola sociedad política. A su vez,
dentro de la integración horizontal podríamos distinguir entre la
integración «política», con desaparición de la independencia de las
entidades que se integran, e integración «internacional», en la que
subsisten como entidades diferenciadas las comunidades integradas.
En definitiva, la diferencia entre una y otra forma de integración es
sólo de grado, pues toda integración internacional reduce la inde­
pendencia de las entidades que participan en el proceso de integra­
ción. La integración «política» marcaría sólo la etapa final del pro­
ceso cuando las entidades que participan en el mismo desaparecen
para constituir una nueva entidad política. A su vez, la integración
«vertical» puede realizarse sim ultáneam ente con la «horizontal» o
precediéndola. Una mayor diferenciación orgánica y aumento de la
solidaridad internacional pueden preceder a procesos concretos de
integración internacional. Así, se ha dicho que el desarrollo del co­
mercio y de la economía internacionales están preparando una inte­
gración global de toda la sociedad hum ana o están de hecho produ­
ciendo ya esa integración.
Los procesos de integración internacional pueden situarse así en
un continuo, limitados por dos formas de integración diferenciadas:
la integración puramente vertical dentro de las distintas sociedades
independientes y la integración política que lleva a la supresión de
las entidades independientes. La integración internacional requiere,
por un lado, la subsistencia de entidades políticas independientes
y, por otro, el que tales entidades se aproximen y hagan permeables
sus fronteras para que sea posible un cierto grado de especialización
funcional y solidaridad entre las distintas comunidades indepen­
dientes.
2. S o c ied a d m u n d ia l y s o c ie d a d e s u n iv e r s a l e s

La sociedad hum ana abarca hoy casi cuatro mil millones de seres
esparcidos de modo no uniforme sobre la superficie terrestre, con
diferenciaciones étnicas, sociales, políticas y culturales muy acusa­
das. El grado de integración social o «vertical» de esta sociedad
«mundial» es hoy relativamente bajo en comparación con el nivel
 7

de integración alcanzado por las sociedades nacionales. Las socie­

dades nacionales o estatales están separadas entre sí por fronteras
geográficas, unas de carácter natural y otras artificiales, pero efi­
caces a la hora de separar las sociedades. Hay, desde luego, inter­
acciones a través de las fronteras nacionales: comunicaciones te­
lefónicas, telegráficas y de otro tipo; m igraciones individuales y
colectivas por razones de placer, negocio o subsistencia; intercam­
bios comerciales y financieros; comunicación ideológica y simbólica
m ediante religiones transnacionales, internacionales de partidos e
ideologías supranacionales. Pero la integración social global es lim i­
tada y sólo en determinadas zonas del planeta cabe hablar de un
grado de integración comparable al de las sociedades políticas na­
cionales. Este es el caso de la zona económico-política que recibe el
nombre de «mundo occidental» y que incluye Norteamérica, Europa
occidental, la América Latina, la mayor parte de Africa y amplias
zonas de Asia y Oceanía. En determinados aspectos, como la cultura,
la ciencia y la ideología, podemos hablar hoy de una auténtica so­
ciedad global. En otros sectores, como la economía y los intercambios
políticos, sólo podemos hablar de sociedades particulares no integra­
das, aunque es apreciable en los últimos años un notable incremento
del nivel de integración.

3. D is t in t o s n iv e l e s de in t e g r a c ió n

Si el parcheo de colores del mundo actual en función de los

Estados nacionales no revela el auténtico grado de integración en­
tre distintas comunidades políticas, no es éste un fenómeno nuevo.
Una concepción puramente horizontal de la integración como mera
sum a de áreas geográficas independientes resulta insuficiente para
comprender la realidad de los procesos de integración. Un buen
ejemplo lo puede dar el Medievo europeo. De hecho, Europa occi­
dental se encontraba fragmentada en multitud de comunidades po­
líticas, independientes y autónomas, no sólo en el terreno militar,
sino también en el económico. El señorío feudal era para muchos
europeos el máximo horizonte en el que transcurrían sus vidas.
Se trataba de comunidades autosuficientes, que producían lo que
consumían, se reproducían dentro de los límites del señorío, y ape­
nas tenían comunicación con el mundo circundante. Ahora bien, por
otro lado, el señor feudal era consciente de su adscripción a un sis­
tema más amplio de relaciones políticas y económicas, manifestadas
en los vínculos de vasallaje y en ciertas transacciones relativas a
artículos de que no se disponía dentro del señorío: armas, objetos
de lujo, especias, etc. En un momento determinado el rey podía con­
tar con el apoyo de sus barones para la defensa común (integración
militar limitada) y recaudaba derechos o imponía tributos a los
señoríos y ciudades dependientes. A su vez, los reinos se encontra­
ban sometidos al señorío teórico de Papa y Emperador. El derecho
romano y el derecho canónico servían de derecho común a todo el
mundo occidental (integración jurídica), sin perjuicio de la. subsis­
tencia de derechos territoriales y señoriales. Las ciudades mercanti-"
 8

les se relacionaban entre sí a través de federaciones cuasi-políticas,

como la Hansa, o de instituciones jurídicas, como el consulado de
mar y el derecho mercantil. En el nivel cultural, el latín actuaba
como elem ento unificador, y tanto la cultura clásica (en la m edida
en que había sobrevivido) como los textos cristianos proporcionaban
una integración cultural e ideológica que podía alcanzar un gran
nivel de profundidad.
Con la creación del Estado moderno, la integración avanza den­
tro de cada uno de los Estados nacionales, con la unificación de los
mercados, la abolición de los derechos de peaje, la eliminación de
aranceles interiores, la unificación del derecho del reino, la conso­
lidación de los idiomas nacionales y el establecimento de una ad­
ministración civil y militar centralizada. Hay una cierta desintegra­
ción de la comunidad política occidental, marcada por la consolida­
ción de las fronteras territoriales y el mercantilismo económico, así
como por la división religiosa. Pero subsisten algunos elementos
integradores. Uno de ellos es el comercio internacional, especial­
mente necesario para los artículos de lujo. Otro és el derecho inter­
nacional, que se elabora precisamente en los comienzos de la Edad
moderna, cuando desaparece la unidad política y jurídica del Im­
perio y el Papado.
En la evolución de los Estados occidentales a partir del siglo xvi.
el proceso de integración no es lineal. Así, la Revolución francesa
desencadena nuevos factores de integración, con la Declaración de
derechos del hombre y la promoción del liberalismo; pero el nacio­
nalismo actuara como poderoso factor de desintegración durante los
siglos xix y xx. Del mismo modo, la Revolución rusa de 1917 abre
las puertas a una concepción absolutamente supranacional, la con­
cepción marxista, pero corta, al menos durante el período de tran­
sición, gran parte de las comunidades entre la Unión Soviética y
el resto del mundo.
Los elementos integradores pueden persistir en situaciones de
alto nivel conflictivo. Así, como parte del derecho internacional, los
Estados modernos desarrollaron un derecho de la guerra, en virtud
del cual, incluso en un conflicto armado, las partes habrían de ajus­
tarse a normas jurídicas comunes.
Es posible, por otro lado, el mantenim iento de «comunidades de
seguridad» (en términos de Deutsch) entre países de una zona de­
terminada, que no recurren a la fuerza armada en sus conflictos.
Este ha sido el caso de los países escandinavos en los siglos xix y
xx, así como el de los Estados Unidos y Canadá durante la mayor
parte del mismo período.
La integración internacional es, por tanto, un proceso muy com­
plejo, con diferentes niveles, no reducible a una sola serie de fenó­
menos. A veces, las líneas integradoras van a contracorriente: un
proceso de profunda integración económ ica puede ir acompañado de
una gran desintegración ideológica, como ocurrió en los albores del
capitalismo m ercantil en los com ienzos de la Edad moderna. A la
inversa, la integración ideológica que impulsó la Ilustración en el
siglo xviii fue acom pañada de una notable desintegración econó­
mica con el desarrollo del mercantilismo, y una cierta desintegra­
 9

ción política con el desarrollo de las guerras dinásticas y de anexión,

como las guerras de sucesión española y austríaca y la de los Siete
Años.
4. La in te g r a c ió n p o lític a

La forma histórica más frecuente de constituir entidades políti­

cas superiores ha sido mediante el recurso a la fuerza. Los grandes
imperios se han constituido, casi sin excepción, mediante la sum i­
sión por la fuerza de otros pueblos. Este fue el caso del Imperio asi-
rio, del Imperio persa, del Imperio chino y de los Imperios azteca
e inca. Ahora bien, constituiría un exceso de simplificación reducir
estos procesos de integración a la sim ple fuerza. Am old Toynbee ha
señalado el carácter efímero de las conquistas conseguidas con la
punta de la espada3. Quizá la más característica de esas construc­
ciones imperiales forzadas fuera el Imperio asirio, que desapareció
sin apenas dejar rastro. En cambio, construcciones más durables,
como el Imperio persa, se basaron en cierto grado de consenso de
los sometidos y en el reconocimiento de un amplio grado de auto­
nomía local.

La integración política por medios estrictamente federativos es

más rara, pero también se da. Los dos ejemplos históricos más im­
portantes los constituyen la Confederación helvética y los Estados
Unidos de América. Como es sabido, la Confederación helvética se
originó en pactos defensivos bajo juramento (E idgenossenschaft) entre
pequeñas comunidades alpinas preocupadas por mantener su inde­
pendencia. La propia configuración geográfica suiza favorecería, por
un lado, el mantenimiento de la independencia por pequeñas comuni­
dades y, por otro, el establecimiento de formas de cooperación sin
pretensiones de absorción, imposibilitada realmente por las enormes
barreras montañesas. El ejemplo norteamericano es algo menos con­
vincente, en cuanto que las trece colonias originales se habían desga­
jado de un tronco común. Aunque la Constitución federal norteameri­
cana sucedió a una Constitución confederal, los elementos federales
fueron siempre muy fuertes entre las trece colonias que tuvieron que
conseguir la independencia de Inglaterra luchando muy unidas. La ex­
pansión posterior de los Estados Unidos se realizó sobre la base de la
fuerza, frente a los indios, los franceses, los anglocanadienses y los es­
pañoles. Es cierto que, tras la conquista, los territorios incorporados se
regían autónomamente hasta conseguir su conversión en Estados
de la Unión por derecho propio. Pero sin la conquista no se hubiera
consolidado la federación de costa a costa.
Un tercer ejemplo lo constituye la Confederación de la Alema­
nia del Norte, que sirvió de precedente para la creación del II Reich
alem án en 1870 bajo la hegemonía prusiana. También aquí hay una

i Asi, la selección del Estudio de la historia realizada por A lbert V an n F o w l er. Guerra
y civilización, trad. de J o r g e Z a m a l e a (Madrid, Alianza, 1970).
 10

m ezcla de elementos de fuerza y elementos federativos. Prusia venía

expandiéndose desde el siglo x v iii, y tanto la creación de la Confe­
deración como el establecimento del Reich pueden ser considerados
sólo como etapas de este proceso expansivo. Pero sin el acuerdo de
los principados y reinos independientes y de las ciudades libres no
se hubiera creado esa estructura peculiar y algo anómala del Im­
perio federativo de base hegem ónica que fue la Alemania prusiana
de Bismarck y Guillermo II.
Junto al caso «normal» de integración política por la fuerza es,
así, concebible la integración política de base federativa, aunque el
m antenim iento de estas entidades federales requiera luego, en mu­
chos casos, el uso de la fuerza. Este fue el caso de Suiza a mediados
del siglo xix. y de Estados Unidos durante la guerra de secesión. Sin
algún grado de coerción, estas dos federaciones pudieron haberse
disuelto en el siglo pasado. Parece que la integración política no
es realmente posible sin el empleo de alguna medida de fuerza.

5. P r o c e s o s f e d e r a t iv o s de in t e g r a c ió n in t e r n a c io n a l
Hemos definido la integración internacional como aquella en que
las distintas unidades políticas m antienen su independencia. Cuan­
do se recurre a la fuerza en las relaciones entre comunidades polí­
ticas independientes se produce el fenómeno de la guerra y ésta,
según una máxima de Clausewitz, tiende siempre a llegar a los
extremos. Una comunidad política derrotada puede ser absorbida por
la comunidad victoriosa, en el caso típico de integración por la
fuerza. Lo característico de un sistema internacional es la supervi­
vencia de comunidades políticas independientes. Los sistemas inter­
nacionales son compatibles con el uso de la fuerza entre las comu­
nidades que lo integran, pero no con la desaparición de las comuni­
dades políticas independientes. Los sistemas internacionales pueden
ser mantenidos durante largos períodos mediante la adopción de pro­
cedimientos de aseguramiento o seguridad. Uno de los más típicos
de 'estos sistemas es el llamado «equilibrio de poder», en virtud del
cúal las distintas comunidades se agrupan para evitar que una de
las mismas adquiera un poder superior a las restantes. El sistema
del equilibrio es compatible con la fuerza, y suele incluso requerir
el ejercicio de la guerra como forma de mantener la estabilidad del
sistema. Puede verse reforzado por un sistema de normas jurídicas
que garanticen la independencia de las comunidades políticas, como
ocurrió con el sistema europeo de Estados de la Edad Moderna. En
realidad, el mantenimiento de un sistema de equilibrio, reforzado
por un marco jurídico, puede ser una manifestación de integración
internacional, aunque no de integración política.
A partir de las guerras de la Revolución y del Imperio, los países
europeos han tratado de protegerse contra la guerra sin renunciar
por otra parte al mantenimiento de un sistema internacional, es de­
cir, a la supervivencia de comunidades políticas independientes. En
gran medida, la historia diplomática de los último ciento cincuenta
años constituye una descripción del esfuerzo por mantener un sis­
tema internacional sin recurrir a la guerra. La eliminación de la
 11

guerra en un sistema internacional estable constituirá un factor m a­

yor de integración en la sociedad mundial. En cierto modo, esos
esfuerzos no se han visto coronados por el éxito, pero en cierto modo
también no cabe decir que el esfuerzo haya sido inútil, pues parece
que en estos momentos estamos cosechando los resultados de esa
siembra de buenas intenciones.

La característica común a estas diversas organizaciones inter­

nacionales es el intento de conseguir un mayor grado de integración
a través de procesos que podemos denominar «federativos», es decir,
mediante el establecim ento de lazos contractuales entre entidades
estatales independientes y la creación de órganos supranacionales,
aunque con poderes muy limitados. La perspectiva federativa se ro­
bustecería en el siglo con la creación de los sistemas de organiza­
ciones de la Sociedad de Naciones y las Naciones Unidas, así como
mediante las constituciones de organizaciones intergubsrnamentales
de carácter regional, como el Consejo de Europa, la Organización
de Estados Americanos, la Organización de la Unidad Africana, la
Organización del Atlántico Norte, el Pacto de Varsovia o el Consejo
de Ayuda Económica Mutua. En algo más de un siglo de construc­
ción organizatoria, no se advierten demasiados progresos en la con-
cepc ón fundamental. Los Estados siguen siendo los actores princi­
pales del sistema internacional, y las organizaciones suponen sólo
la cristalización de un sistem a de cooperación voluntaria entre auto­
ridades gubernamentales. Los Estados mantienen un ámbito de com­
petencia reservada, y las organizaciones sólo actúan dentro del es­
pacio nac onal con la autorización y la mediación de las autoridades
estatales.

6. P r o c e so s f u n c io n a l e s de in t e g r a c ió n in t e r n a c io n a l

Los procesos federativos de integración ofrecen el inconveniente

de que no se ajustan a una infraestructura económica cada vez más
internacionalizada. En cierta medida, el Estado nacional ha llegado
al siglo xx con un desfase funcional. Los procesosreales de poder
se producen a través de las fronteras del Estado. El capital actúa
iiiternac.onalmente, y los movimientos ideológicos no se detienen en
las fronteras nacionales. Aunque la estructura de las organizaciones
intergubernamentales creadas desde el siglo xix es federativa, fue­
ron establecidas con prepósitos funcionales, para atender a deter­
minadas funciones que no podían ser puramente nacionales, como
las comunicaciones y los transportes,

Después de la Segunda Guerra M undial se han llevado a cabo

intentos de crear organizaciones internacionales que respondan a las
necesidades de la integración funcional internacional con una es­
tructura funcional y no puramente federativa. La base para el es-
 12

tablecim iento de este nuevo tipo de organizaciones se encontraría

en la organización militar de los países aliados occidentales durante
la Segunda Guerra Mundial. Las exigencias de la lucha contra el
Eje impusieron a ingleses y norteamericanos la necesidad de crear
estructuras supranacionales adecuadas. Así, los ejércitos aliados que
desembarcaron en Norm andía en 1944 fueron colocados bajo un
mando unificado, como lo fueron anteriormente los ejércitos que des­
embarcaron en el Norte de Africa. Sicilia e ItaUa. Pero la coopera­
ción interaliada se extendió también a otros campos menos visibles,
como el sum inistro de m uniciones y armamento, el transporte de
combustibles y medios de subsistencia, la organización de operacio­
nes de inteligencia, etc. Además, durante la Segunda Guerra Mun­
dial, ingleses y norteam ericanos concibieron un sistem a de coopera­
ción económica sobre una base funcional. La Conferencia de Bretton
Woods, de 1944, de la que salieron el Fondo Monetario Internacional
y el Banco Mundial, así como la Conferencia de Chicago sobre Avia­
ción Civil, del mismo año, que creó la Organización de Aviación Ci­
vil Internacional, introdujeron importantes elem entos estructurales
funcionales.

La política exterior norteamer.cana de los años finales de la Se­

gunda Guerra Mundial y de la inmediata posguerra se dirigió a la
creación de instituciones que robustecieran un sistema integrado de
economía capitalista. Este fue el sentido de la concertación del Acuer­
do sobre Aranceles y Comercio (GATT), que trata de limitar las facul­
tades de libre actuación de los Estados en el control de su comercio
exterior. Fue también el sentido del Plan Marshall y de la Organiza­
ción Europea de Cooperación Económica, que imponían a los Estados
europeos beneficiarios de la ayuda americana la obligación de libera­
lizar su comercio exterior. En el plano militar, la Organización del Tra­
tado del Atlántico Norte, basada en la creación de unas fuerzas arma­
das integradas bajo un mando unificado, también supone un intento.de
integración funcional.
Los proyectos norteamericanos de integración económica y militar
reflejaban, desde luego, la realidad de una política hegemónica, diri­
gida a convertir la Europa occidental y otras zonas de dependencia nor­
teamericana, en una gran zona de influenc.a que los propios norte­
americanos designaron como «mundo libre». La misma creación de las
Comunidades europeas desde comienzos de los años cincuenta, con el
impulso y aliento norteaméricano, no presagiaba una ruptura del sis­
tema hegemónico. El Plan Schuman no fue otra cosa que la respuesta
francesa a un proyecto norteamericano de terminación del estatuto
de ocupación económica de la Alemania Occidental en beneficio de una
integración de este país sobre un pie de igualdad en el sistema eco­
nómico occidental. Robert Schuman, con el asesoramiento de Jean Mon-
net, propuso en 1950 la creación de una Alta Autoridad supranacional
para el carbón y el acero en la Europa occidental al objeto de evitar
que la República Federal de Alemania se constituyera de nuevo en el
gigante económico de Europa, pero sin pensar en que la propuesta Co­
 13

munidad del Carbón y del Acero pudiera separarse del sistema eco­
nómico dominado por los Estados Unidos. Posteriormente, la nonata Co­
munidad Europea de Defensa también fue creada por iniciativa norte­
americana y como mal menor para evitar la aparición de un nuevo
y formidable ejército alemán. Todavía en la segunda mitad de la dé­
cada de los cincuenta, cuando el político socialista belga Paul-Henri
Spaak impuisa la creación de la Comunidad Económica Europea y de
la Comunidad Europea de la Energía Atómica, aunque esta vez la idea
inicial fue europea, se encontró con el beneplácito de los Estados Uni­
dos, que consideraban a las nuevas Comunidades como un procedi­
miento para reforzar el sistema económico integrado de Occidente.
Si en el Fondo Monetario, el Banco Mundial, la OACI, el GATT y
la OECE aparecen c ertos elementos estructurales funcionales, todas es­
tas organizaciones intergubernamentales se basan todavía esencialmen­
te en el concepto federativo. Los Estados miembros participan en ellas
sobre la base de un acuerdo internacional y se reservan importantes
facultades con respecto a la ejecución de las medidas que se adopten
mancomunadamente. En cambio con las Comunidades, las estructuras
federativas dejan amplio margen a las funcionales. La Comisión, el
Tribunal de Justicia y el Parlamento europeo no están integrados por
representantes de los Estados, sino por individuos que representan el
interés comunitario. Las decisiones adoptadas por estos órganos, así
como las tomadas por órganos integrados por representantes de los
Estados (Consejo) son directamente obligatorias, en el interior de los
Estados miembros. Aquí reside la originalidad de la Comunidad eu­
ropea. No es que la Comunidad trate de conseguir la integración «fun­
cional», cosa que también persiguen otras organizaciones internac o-
nales, como el Fondo Monetario o el'GATT, sino que el procedimiento
para tal integración se caracteriza por una estructura «funcional» y no
federativa. El pacto cede el sitio a la «institución». La integración deja
de ser efectuada a través de las administraciones nacionales para serlo
por órganos comunitarios especiales que inciden directamente sobre los
ciudadanos de la Comunidad sin necesidad de la intervención de los
órganos estatales.
La integración económica de la Europa occidental constituye, de
este modo, un fenomeno nuevo, un modelo distinto de integración con
una gran originalidad. La Comunidad europea se ha convertido en la
pauta para el nuevo tipo de integración funcional. Fuera de Europa
occidental, se ha tratado de incorporar este sistema de integración en
otra organizaciones: el Consejo de Ayuda Económica Mutua, en la Eu­
ropa oriental, mediante la adopción del «Programa complejo» de in­
tegración de los planes económicos de los países socialistas; en la Amé­
rica latina el Mercado Común Centroamericano y el Pacto Andino
también han pretendido fundar estructuras supranacionales, sobre todo
mediante la creación de «industrias integradas» que permitan una ma­
yor especialización de la producción en zonas más amplias que las
puramente nacionales. Hay que reconocer, sin embargo, que el tipo
de estructura supranacional establecido en la Europa occidental no ha
podido ser reproducido en otras zonas, a las que falta quizá la consis­
tencia ideológica, cultural y económica de la Europa occidental.
 7. I n t e g r a c ió n m u n d ia l e in t e g r a c i ó n r e g i o n a l

En la medida en que una sociedad determinada consiga un cierto

nivel de integración, es lógico que esa sociedad se diferencie de otras
sociedades. La coherencia interna puede y suele ir acompañada de una
menor solidaridad internacional. Así, la Alemania anterior a la crea­
ción del Reich de Bismarck en 1870 se caracterizaba por un mayor gra­
do de internacionalidad que la Alemania posterior. La constitución del
Reich supuso un cerrarse sobre sí mismos de los propios alemanes. De
la Alemania universal de Goethe a la Alemania nacionalista y belicista
de la época guillermina e hitleriana hay un abismo. Cabría pensar, en
consecuencia, que la constitución de una Europa occidental muy in te -.
grada produciría un cierto enclaustramiento de Europa. La integración
europea podría actuar como elemento de segregación con respecto al
resto del mundo.
A pesar de que Karl Deutsch había hecho unas predicciones pesi­
mistas a este respecto, alegando que la integración europea había pro­
ducido un aumento del nacionalismo en lugar de una mayor interna-
cionalización, parece que la mayor parte de los observadores están de
acuerdo en que la integración europea ha producido una aceleración
del proceso de integración internacional. De hecho, las grandes socie­
dades multinacionales, sobre todo norteamericanas, han encontrado en
la Comunidad un campo abonado para su expansión al desaparecer las
barreras arancelarias intracomunitarias. El capital se desplaza libre­
mente dentro de Europa y entre ésta y los Estados Unidos. La inte­
gración de la Europa occidental ha reforzado, así, el proceso de inter-
nacionalización y de concentración del capital en términos muy
ajustados a las predicciones de Carlos Marx.
Lo que no era, quizá, totalmente predictible es que la Comunidad
facilitara incluso la integración internacional en otros niveles, como
el del acercamiento a la Europa oriental y la incorporación de países
afrosiáticos al sistema capitalista occidental. Desde la creación de la
Comunidad europea, la distensión en el centro de Europa se ha visto
reforzada por un notable acercamiento entre las dos mitades del Con­
tinente. Es más, con los sucesivos acuerdos entre la Comunidad y los
nuevos Estados independientes de Africa, el Caribe y el Pacifico, los
intercambios comerciales de Europa con los países en desarrollo del
tercer mundo se han incrementado considerablemente. Es cierto, in­
cluso, que la creación de la Comunidad no ha alterado sustancialmente
las pautas de poder mundial. Europa occidental sigue adscrita a la zona
de hegemonía norteamericana, aunque sus posibilidades de emancipa­
ción hayan crecido con el desarrollo de la Comunidad. Si acaso, la Co­
munidad europea ha añadido un factor de estabilidad en una zona,
como la europea, que se había caracterizado por una gran inestabilidad
histórica.
Ahora bien, esta compatibilidad de la integración europea con la
integración internacional, no quiere decir que la integración pueda
proseguir fuera de Europa por los caminos que ha marcado la Comu­
nidad europea. La relación de dependencia en que se encuentran con
respecto a los países desarrollados la mayor parte de los países de Afri­
ca, Asia y América latina, no favorece, al parecer, la creación de blo­
ques económicos similares en otras áreas del planeta. A esta situación
 15

de dependencia se une en muchos casos una gran inestabilidad política

y la falta de homogeneidad entre regímenes políticos que privan a las
instituciones de integración del fundamento común necesario para asen­
tarse sólidamente. Así, Chile se retiró del Pacto Andino tras el acceso
al poder del general Pinochet, que favorecía una política de fomento
de las inversiones extranjeras frente a la preocupación de los restantes
países andinos por controlar el capital extranjero dentro de sus fron­
teras. El Mercado Común Centroamericano se ha visto sacudido por
conflictos internacionales, como la llamada «guerra del fútbol» entre
El Salvador y Honduras, o internos, como el movimiento anti-Somoza
en Nicaragua. El Mercado Común del Africa Oriental tuvo que ser
disuelto tras las diferencias políticas entre el régimen de Idi Amín en
Uganda y el de Julius Nyerere en Tanzania. El mismo Consejo de Ayu­
da Económica Mutua en Europa oriental se ha visto retardado por las
discrepancias de Rumania con la Unión Soviética, frente a los empe­
ños de esta última por soldar económica y militarmente la zona.

8. C o n c l u s i o n e s : d iv e r s id a d d e n iv e l e s y de m o d e l o s de in t e g r a c ió n

De lo expuesto anteriormente resulta que la integración no puede

ser reducida a un proceso determinado como el de la formación de la
Comunidad europea. Por un lado, cabe hablar de integración «verti­
cal» dentro de una misma sociedad política y de integración «hori­
zontal» entre diversas comunidades políticas. La integración «hori­
zontal» puede desembocar en una auténtica integración «política»
con la pérdida de independencia de las entidades componentes o que­
dar en una simple integración «internacional», en que las entidades
integradas conservan su independencia. La integración internacio­
nal. a su vez, puede adoptar distintas modalidades. Cabe una integra^-
ción económica sin ningún proceso de aproximación política: es po­
sible comerciar con nuestros mayores enemigos. Cabe una integración
ideológica y cultural, también sin aproximación política, o con estruc­
turas políticas muy primitivas, como las que existieron en Europa
durante la Edad Media.
Cuando la integración internacional va acompañada de algún gra­
do de aproximación política, los modelos utilizables son muy variados.
La integración «federativa» se basa en el pacto y en la creación de
estructuras «federativas», es decir, de estructuras que se apoyan en el
acuerdo de las sociedades políticas integrantes. Una integración es­
tructuralmente «funcional» se basa, en cambio, en la creación de es­
tructuras que pueden generar por sí mismas, sin necesidad del con­
sentimiento de los Estados que las componen, una aproximación entre
las distintas sociedades políticas. Ha sido precisamente el modelo de la
Comunidad europea el de integración funcional. Pero este modelo no
es el único posible y su trasplante a otras zonas (Europa oriental,
América latina, Africa subsahariana) no ha ido acompañado de gran
éxito.
Es más, el modelo de integración funcional es compatible con otros
modelos y procesos de integración en ámbitos más amplios: la inte­
gración federativa, por ejemplo, en el marco del mundo «occidental»,
que llevan a cabo organizaciones como el Fondo Monetario, el GATT
 16

o la OCDE. O también la integración federativa efectuada por la ONU

y sus organismos especializados. Es decir, al mismo tiempo que en
Europa occidental se efectúa una integración internacional de base
funcional que parece preludiar la consecución de una integración
política, este proceso integrador se realiza en el marco más amplio
de una integración regional occidental y de una integración universal
o global. Los procesos no son incompatibles entre sí. En la práctica,
parecen haberse reforzado mutuamente. Así, el sistema del Fondo
Monetario sirvió de base para la Unión Europea de Pagos y el Acuer­
do Monetario Europeo y es hoy todavía el cimiento para la construc­
ción del Sistema Monetario Europeo con sus pretensiones de conseguir
la unidad monetaria europea.
Incluso, y esto ha sido sorprendente, la integración europea, carac­
terizada como integración ae los grandes monopolios y de las empre­
sas multinacionales, ha facilitado la distensión internac.onal, aproxi­
mando la Europa oriental al sistema económico occidental.
Estas conclusiones optimistas sobre el proceso de integración en la
actualidad no parten, sin embargo, de un determinismo histórico. No
hay nadá que garantice que las actuales corrientes integradoras no
sean invertidas por fenómenos de sentido contrario. La crisis del pe­
tróleo, con un aumento de las tensiones entre los países occidentales
y los países árabes constituye un ejemplo de los peligros que acechan
la continuada integración internacional. El proceso de acercamiento
puede, en cualquier momento, verse obstaculizado por una crisis in­
ternacional bélica que ponga fin a las esperanzas continuadas de paz
universal. Pero estas crisis del proceso de integración mundial no pa­
rece que puedan ser imputadas al éxito de integraciones sectoriales
como la de la Comunidad europea.
Está lejos, desde luego, una integración política mundial. La ONU
no nos Ha acercado demasiado a la utopía del gobierno mundial. Tam­
poco parecen zonas determinadas del planeta, como la América lati­
na, el Africa subsahariana o el Asia meridional, muy propensas a la
consecución de formas de integrac.ón política. El fracaso de los dis­
tintos proyectos de unidad árabe testimonia que el mundo árabe no
se encuentra muy cerca de conseguir el ideal del Estado panárabe.
Sólo, y con carácter excepcional, cabe pensar en una integración polí-
-tica de la Europa occidental. El modelo de integración estructuralmen­
te funcional inaugurado por las Comunidades europeas parece más
adecuado a este fin que el federativo, como lo prueba el relativo estan­
camiento de la unificación política a través del Consejo de Europa.
Pero harían mal los europeístas en renunciar al modelo federativo
demasiado prematuramente Las realizaciones del Consejo de Europa
en el campo de la integración jurídica, sobre todo en materia de dere­
chos del hombre, han constituido un desarrollo importante y ha abo­
nado el terreno para la integración política de toda la Europa occiden­
tal. Además, al abarcar el Consejo de Europa un número de países
mayor que la Comunidad y ser lento el proceso de ampliación comuni­
taria, la primera de estas dos organizaciones puede siempre actuar de
punta de lanza y de puente entre la Europa integrada funcionalmente
y los países de Europa que permanezcan aún al margen de la Comu­
nidad.
 17

EL PROCESO DE INTEGRACION ECONOMICA*

Ramón Tamanes

7.1. El significado y las formas

de la integración económica
La que en el capítulo 2 llamábamos la cuarta forma de relación
económica internacional, la integración, es el objeto de análisis de to­
da la tercera parte del presente libro, que comprende los capítulos 7
a 13. A primera vista podría pensarse que el autor, tal vez sesgado por
uno de sus intereses vocacionales más acentuados, ha otorgado un peso
excesivo dentro del conjunto de la Estructura Económica Internacional
al tema de la integración, que, en efecto, ocupa un amplio número de
capítulos, casi todos ellos, además, de una extensión muy conside­
rable.
Sin embargo, en mi opinión, una observación como la anterior no
sería correcta. El hecho de que dediquemos tal espacio a los problemas
de integración y a sus diversas manifestaciones radica en su incontro­
vertible creciente importancia en el mundo en que vivimos.
Sin necesidad de recurrir a las tesis de Teilhard de Chardin, es evi­
dente que la sociedad humana camina hacia una integración planeta­
ria. El propio desarrollo histórico de la Humanidad es un continuo
proceso de integración en todas sus manifestaciones; proceso, cierto es,
que se ha visto acelerado en nuestra generación a impulsos de la tecno­
logía. Descendiendo ahora al terreno económico, la importancia del
tema de la integración quedará suficientemente sustentada, simple­
mente con la siguiente proposición, contrastable además en los si­
guientes capítulos: salvo EE.UU., la URSS, China y Japón, práctica­
mente todos los demás países del mundo se encuentran dentro de al­
gún sistema de integración económica, al margen de cuál sea el grado
de perfeccionamiento del mismo.
Desde el punto de vista económico, la integración es un proceso. A
través de él, dos o más mercados nacionales previamente separados y
de dimensiones unitarias estimadas poco adecuadas se unen para for­
mar un solo mercado (mercado común) de una dimensión más idónea.
Para alcanzar ese propósito, es preciso realizar una serie de ac­
tuaciones de acoplamiento de las estructuras nacionales, a fin de llegar
con el mínimo coste social en el ámbito que se pretende integrar. Ello
exige normalmente un período transitorio más o menos largo, a fin de
evitar planteamientos demasiado bruscos o drásticos. Ese período tran­
sitorio es el propio período de integración, a lo largo del cual, por lo
menos a partir de un cierto estadio, se hace prácticamente indispen­
sable la transferencia de una parte de las soberanías nacionales a unas
instituciones comunes que adquieren con ello un carácter suprana-
cional. En otras palabras, para lograr una verdadera integración econó­
mica es necesaria una base de política supranacional. Y a su vez, el
progreso en la integración económica impone una coordinación políti­
ca más estrecha, que a la postre no puede por menos de desembocar
en una unión política.
*En: n Estructura Económica Internacional". Madrid. Alianza Editorial.
8a. Edición, 1984.p. 173-185.
 18

De ahí el error de muchos economistas al pensar que pueden exis­

tir procesos de pura integración económica sin implicaciones políticas,
y también el error de algunos políticos que exigen la unión política
a priori, o prematuramente, sin percatarse que en buena parte esta
unión se va forjando día a día, cada vez que es preciso tomar deci­
siones comunes sobre cuestiones económicas importantes. Este fue pre­
cisamente el fallo de los intentos europeos de unión política del
período de entreguerras 1918-1939.
El proceso de integración puede revestir diferentes formas, presen­
tando, según los casos, ventajas e inconvenientes.
Las posibles formas de integración económica podríamos enume­
rarlas así: sistema de preferencias aduaneras, zonas de libre comercio,
uniones aduaneras y uniones económicas. Este no es sino un intento
de exponer de forma realista lo que en realidad no son sino distintas
gradaciones del proceso de integración. Claro es que podríamos referir­
nos a otras formas de integración, partiendo de criterios. Por ejemplo,
podría hablarse de integraciones con órganos supranacionales o sin
ellos, y de integración global o sectorial, etc.
Como es evidente, nuestra clasificación básica de las formas de in­
tegración está hecha sobre la base de papel y función del arancel de
aduanas y del régimen de comercio, por ser éste precisamente el meca­
nismo de defensa más importante de las economías nacionales, dentro,
claro está, del sistema capitalista de economía de mercado. Así pues,
en principio, nuestra clasificación no cubre más que el área de la eco­
nomía capitalista de libre empresa. Respecto de los países socialistas, la
integración económica puede adoptar formas y plantear problemas
muy distintos, a los que dedicaremos algún espacio al tratar concreta­
mente del COMECON —única experiencia socialista en este campo—
en el capítulo 9.
7.1.1. Preferencias aduaneras
El sistema de preferencias aduaneras es una forma de «integración»
muy peculiar, basada en el hecho de que un conjunto de territorios
aduaneros se concedan entre sí una serie de ventajas aduaneras, no ex­
tensibles a terceros, debido a la suspensión internacionalmente acepta­
da de la cláusula de nación más favorecida.
Según ya vimos en 5.3., al suscribirse en 1947 el Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el artículo 1.1. institucionalizó
entre sus Partes Contratantes la cláusula de nación más favorecida.
Pero al propio tiempo determinó (1.2.) que ese principio «no implica­
ría la supresión de las preferencias» entonces existentes, que figuran en
los Anexos A a F del Acuerdo, y que, por tanto, siguen vigentes. Esas
áreas preferenciales son las siguientes:
A) El área preferencial de la Commonwealth Britânica. Formal­
mente creada en la Conferencia de Ottawa de 1932 (recuérdese lo ya
visto a este respecto en 5.1.), se configuró por una serie de preferen­
cias bilaterales entre el Reino Unido, los Dominios (Canadá, Australia,
Nueva Zelanda), la India y los demás territorios que antiguamente es­
taban dentro del Imperio Británico.
Estar> preferencias existieron, pues, fundamentalmente,* entre el
Reino Unido y los demás miembros de la Commonwealth, según gra­
dos que diferencian en cada caso.
La Commonwealth, como área preferencial, tuvo una gran impor­
tancia en las décadas 1930-1950, pero con las transformaciones del co­
mercio mundial (intercambio cada vez mayor Reino Unido-EFTA,
 19

Reino Unido-CEE, Canadá-EE.UU., Australia-Japón, etc.), fueron

perdiendo buena parte de su anterior trascendencia. Prueba de ello es
que si en 1948, al crearse la OECE, el Reino Unido se opuso a la for­
mación de una gran Unión Aduanera Europea, ello se debió a que sus
relaciones —todavía muy significativas— con la Commonwealth
podrían haberse visto afectadas seriamente. Otro tanto sucedió al plan­
tearse, en 1955, la constitución de la CEE. Sin embargo, en 1961, el
Reino Unido ya solicitó formalmente pasar a ser miembro de pleno de­
recho de la CEE, solicitando tan sólo un período transitorio para li­
quidar paulatinamente sus relaciones preferenciales con el resto de la
Commonwealth. Con la definitiva entrada en la CEE, que se hizo
efectiva el 1 de enero de 1973, se confirmó la referida actitud del
Reino Unido frente a la Commonwealth, dentro de la cual el sistema
de las antiguas preferencias imperiales dejp de existir con la plena in­
corporación británica a la CEE.
Por otra parte, los otros miembros del área preferencial buscaron
sus propios caminos. Canadá, Australia y Nueva Zelanda están cada
vez más interesados en sus relaciones económicas con EE.UU. y Japón.
Y los países subdesarrollados de la Commonwealth vuelven sus ojos
fundamentalmente a la UNCTAD, donde el tema más importante es
el del posible Tratado General de Sistema de Preferencias Generaliza­
das. O bien, se ocupan de desarrollar procesos de integración económi­
ca propios, como el de Africa Oriental, Caribe, Sudeste asiático, etc.,
que examinaremos brevemente en capítulos sucesivos.
B) Territorios de la Unión Francesa. Al terminar la segunda guerra
mundial, Francia transformó jurídicamente su Imperio colonial en la
llamada Unión Francesa, en la que englobó el AOF y el AEF, así como
sus otras posesiones (Madagascar, etc.) y departamentos ultramarinos.
Entre todos estos territorios había una red de preferencias comerciales
de doble vía, que fueron registradas y admitidas en el GATT. Sin em­
bargo, este área preferencial experimentó nuevas transformaciones a
partir de 1957, con motivo de la creación de la CEE, de la cual las an­
tiguas posesiones francesas pasaron a ser países asociados (los EAMA)
con el carácter de elementos de una Zona de Libre Comercio CEE-
EAMA, que se consagró oficialmente en la Convención de Yaunde de
1963.
Así pues, la vieja zona de preferencias de Francia se convirtió pri­
mero en una Zona de Libre Comercio, en la que de una parte estaban
la CEE como conjunto y de la otra 18 países (independientes política­
mente) de Africa y Madagascar. Más adelante, las Convenciones de Lo­
mé entre la CEE y los países de Africa, el Caribe y el Pacífico (ACP)
transformaron esa relación en un caso particular de asociación.
C) Benelux y sus posesiones. Bélgica y Holanda consiguieron en
relación con sus antiguas colonias un trato análogo en el GATT al ya
expresado para la Unión Francesa. Hoy el Zaire (Congo ex belga),
Ruanda, Burundi, Surinam y las Antillas Holandesas son países ACP.
D) Preferencias de los EE. UU. con Filipinas y otros territorios de­
pendientes de EE.UU. Estas preferencias, en el caso de Filipinas, cesa­
rán en 1975. Puerto Rico y las Islas Vírgenes están prácticamente
dentro del territorio aduanero de EE.UU.
E) Preferencias latinoamericanas. Los viejos Tratados preferenciales
de Chile con Argentina, Bolivia y Perú, reconocidos en el GATT, tam­
bién en 1947, perdieron toda relevancia, al subsumirse dentro del pro­
yecto de la ALALC (véase capítulo 11).
F) Finalmente, en el momento de suscribir el Acuerdo General se
reconoció asimismo el sistema de preferencias entre la Unión Aduane­
ra Siriolibanesa (hoy disuelta) y Palestina y Transjordania. Este sistema
 20

prefercncial perdió toda su vigencia por razones políticas bien conoci­

das.
Como vemos, las áreas preferenciales históricas han venido cedien­
do en importancia, o transformándose en entidades de mayor consis­
tencia. Por otro lado, los vestigios preferenciales que hoy subsisten es­
tán seriamente amenazados por el sistema de preferencias generaliza­
das ya estudiado en 6.3.
Claro es que, en el sentido inverso, puede suceder que una forma­
ción aparentemente más ambiciosa, como puede ser una zona de libre
comercio, en caso de tropezar con obstáculos serios para su perfec­
cionamiento, puede transformarse de hecho en una verdadera área
preferencial. Este es el caso precisamente en que actualmente se en­
cuentra la ALALC, según tendremos ocasión de comprobar en el capí­
tulo 11, con la transformación de la ALALC en ALADI.
Por otra parte, por razones muy concretas, y por períodos en prin­
cipio transitorios, puede suceder que se intente negociar Acuerdos pre­
ferenciales. Este supuesto se dio en el caso de las relaciones de la CEE
con Israel y con España. Y aunque fuese para largo tiempo, sólo con
carácter transitorio hasta llegar a una verdadera asociación o adhesión.
7.1.2. Zonas de libre comercio
Las zonas de libre comercio pueden considerarse como un término
medio entre las preferencias y la unión aduanera. Si los sistemas prefe­
renciales de doble vía pertenecen ya prácticamente al pasado y se en­
cuentran congelados en el GATT, las zonas de libre comercio son, evi­
dentemente, formaciones poco estables, que se crean con carácter tran­
sitorio y que por la fuerza de los hechos tienden a convertirse en
uniones aduaneras o a desaparecer.
Una zona de libre comercio es un área formada por dos o más paí­
ses que de forma inmediata o paulatinamente suprimen las trabas
aduaneras y comerciales entre sí, pero manteniendo cada uno frente a
terceros su propio arancel de aduanas y su peculiar régimen de comer­
cio. Su constitución está regulada en el artículo XXIV del GATT,
donde se establecen las condiciones básicas para ellas: que se liberen
las trabas para lo sustancial del comercio entre los países miembros
(para diferenciarlas claramente de las áreas preferenciales) y que esa li­
beración, conforme a un plan, se haga en un plazo de tiempo «razona­
ble», es decir, no demasiado largo.
La experiencia nos demuestra ya cabalmente que la formación de
zonas de libre comercio sólo es posible entre países que se encuentren
en un grado de desarrollo más o menos alto y homogéneo. Entre los
países menos desarrollados, este tipo de integración no puede tener si­
no un carácter meramente transitorio. A poco que cualquiera de los
Estados miembros desee expandir sus actividades más allá de sus ¡lindes
tradicionales, tropieza con el obstáculo derivable del nivel de los de­
rechos del arancel de un copartícipe de la zona. Al iniciar o ampliar su
industrialización cualquiera de los Estados miembros de la zona, se ha­
ce necesario, pues, ir al establecimiento de una Tarifa Exterior Co­
mún, o a la elevación de una cierta barrera frente a determinados
copartícipes, lo cual equivale a la transformación de la zona de libre
comercio.
Lo cierto es que hoy en día las únicas zonas de libre comercio en
sentido estricto son la EFTA (European Free Trade Association o Aso­
ciación Europea de Libre Comercio), y la Zona Australia-Nueva Zelan­
da. Como en este mismo capítulo hemos de estudiar en detalle la EF-
 21

TA no entraremos por el momento en más detalles sobre esta torma

de integración.
7.1.3. Uniones aduaneras
Las uniones aduaneras son la máxima expresión de integración de
dos o más economías nacionales previamente separadas. Una unión
aduanera supone, en primer lugar, la supresión inmediata o gradual
de las barreras arancelarias y comerciales a la circulación de mercancías
entre los Estados que constituyen la unión. Este primer aspecto —en el
que coinciden con las zonas de libre comercio— es lo que en el len­
guaje económico coloquial se conoce con la expresión «desarme arance­
lario y comercial». Pero la unión aduanera significa, además, la cons­
trucción de un arancel aduanero común frente a terceros países. Este
último elemento —que también se denomina Tarifa Exterior Común
o, simplemente, TEC— es lo que diferencia claramente a las uniones
aduaneras de las zonas de libre comercio, donde frente al exterior sub­
sisten los distintos aranceles nacionales de los Estados miembros.
En el artículo XXIV del GATT se establece que la formación de la
TEC no podrá tener derechos más elevados, como promedio, que los
existentes en los previos aranceles de los países miembros de la unipn
aduanera. Igualmente, el desarme arancelario ha de afectar a lo sus­
tancial del comercio, y debe realizarse —al igual que la construcción
de la TEC— conforme a un plan y en un plazo «razonable».
La unión aduanera sin más, difícilmente puede darse en la reali­
dad; históricamente, cabe afirmar que no se ha dado nunca. Y ello es
perfectamente lógico, pues, establecida la libertad de comercio sin
barreras arancelarias ni restricciones cuantitativas dentro de la unión,
es inevitable la aparición de una larga serie de problemas derivados de
la existencia de diferentes sistemas monetarios, fiscales, de transporte,
etc., de los diversos Estados partícipes. Por esta razón, paralelamente a
la creación de una unión aduanera, se hace necesario armonizar todos
los elementos antes referidos, que en su conjunto componen el marco
institucional de la economía. En otras palabras, la unión aduanera,
cuando se consolida efectivamente, desemboca necesariamente en la
unión económica. Esta ha sido la experiencia de las uniones aduaneras
europeas del pasado siglo; Unión Aduanera Alemana y Unión
Aduanera Italiana, fundamentalmente. Y ésta es también la experien­
cia de las uniones económicas de nuestro siglo —UEBL, Benelux, y
CEE— que fueron planteadas globalmente, y desde un principio, co­
mo verdaderas uniones económicas, en las cuales el establecimiento de
la unión aduanera aparecía como uno de los elementos de la Unión,
desde luego con un carácter básico, pero no como el objetivo de más
difícil consecución.
Como en este mismo capítulo hemos de dedicar un amplio espacio
al estudio de la CEE, no insistiremos más por el momento en los me­
canismos de formación de la unión aduanera, que podremos ver en­
tonces con todo detalle.

7.2. Ventajas generales de la integración económica

Los argumentos empleados por los teóricos en apoyo de la integra­
ción económica forman hoy un amplio repertorio de razonamientos.
 22

De ellos podemos seleccionar los siguientes1: las economías derivadas

de la producción en gran escala (o abreviadamente, economías de esca­
la); la intensificación de la competencia dentro del nuevo mercado
ampliado; la atenuación de los problemas de balanza de pagos por el
ahorro de divisas convertibles; la posibilidad de desarrollar actividades
difícilmente abordables por parte de determinados países individual­
mente, debido a la insuficiencia de sus mercados respectivos; el
aumento del poder de negociación frente a países terceros o frente a
otras agrupaciones regionales; una formulación más coherente de la
política económica; así como la ineludible necesidad a plazo medio o
largo, de introducir reformas estructurales que en el contexto de un
statu quo nacional podrían aplazarse sine die; y finalmente, la posibi­
lidad de conseguir sobre la base de un rápido proceso de integración
una aceleración del desarrollo económico (no simplemente del creci­
miento)2.
En las páginas que siguen trataremos de desarrollar los anteriores
argumentos. Creo que ésta será la forma más correcta de responder a
las dos siguientes proposiciones:
—¿Integración, para qué?
—La integración per se no resuelve nada. Lo primero son las trans­
formaciones de carácter nacional y el aprovechamiento al máximo de
las ventajas del comercio internacional.
Antes de entrar en el análisis de las posibles ventajas de la integra­
ción convendrá subrayar que ésta es, ante todo, una técnica, cargada,
eso sí de intenciones políticas, que la realzan por encima de otras téc­
nicas económicas puramente instrumentales. Pero está claro que la in­
tegración no puede considerarse como una panacea, como el camino
de superación de todos los males de las economías. Para alcanzar la
meta del desarrollo integral, la integración económica debe ser
completada con toda una serie de medidas de transformación.
7.2.1. Economías de escala
Las economías de escala son el resultado de una mayor eficiencia,
basada en una dimensión adecuada de la planta, que permite costes
medios unitarios mínimos y que posibilita ;a competencia en el merca­
do internacional. Las economías de escala sólo son posibles cuando la
producción se lleva a cabo masivamente, esto es, en plantas de gran
dimensión y en grandes series, y todo ello apoyado en un fuerte avan­
ce tecnológico. Para que las economías de escala se den en la realidad,
son necesarias, pues, grandes empresas, que únicamente pueden surgir
con vistas a mercados muy amplios (nacionales o internacionales), o
como consecuencia de la concentración de empresas preexistentes
dentro de un área en proceso de integración.
Podrá decirse (contra-argumento) que las economías de escala en
las áreas de integración sólo están en condiciones de aprovecharlas, por
lo menos en su fase inicial, las grandes empresas transnacionales.
En el caso de la CEE, por ejemplo, muchas de estas empresas, casi
siempre norteamericanas o japonesas, cuentan con plantas industriales
en los distintos países; coordinando plantas, aprovechan de modo más

1 Para un estudio más detenido de las ventajas teóricas de la integración puede verse
mi obra Formación y desarrollo del Mercado Común Europeo, Iber-Amer, Madrid.
1965, págs. 24 y sgs., con abundante bibliografía, a la cual me remito.
2 A los efectos semánticos, cuando empleamos la palabra crecimiento significamos
que el PNB está aumentando, independientemente de que falten transformaciones
estructurales y de que los desequilibrios vayan en aumento dentro de ese crecimiento.
 23

racional el mercado integrado. Esta favorable situación del capital

extranjero, que ciertamente se presenta en la práctica, no puede to­
marse, sin embargo, como argumento para concluir que la integración
sólo favorece a las grandes corporaciones multinacionales. Más bien
habría de afirmarse que ello está sucediendo precisamente. Mientras
no exista una unión monetaria, un mismo derecho de sociedades anó­
nimas, un mercado de valores integrado (con plena movilidad de capi­
tales) y un estatuto supranacional sobre las inversiones extranjeras, el
área en curso de integración no podrá contrarrestar de manera racional
el aprovechamiento por terceros del efecto «economías de escala». Así
pues, el posible defecto arriba imputado no puede ser atribuido a los
avances de la integración, sino precisamente a todo lo contrario, a la
insuficiente integración.
7.2.2. Intensificación de la competencia
La ampliación del mercado resultante de la integración puede con­
ducir a una cierta intensificación de la competencia. En un mercado
nacional estrecho determinadas producciones, para ser rentables han
de ser realizadas por una sola firma; por el contrario, en un vasto mer­
cado común, pueden ser varias las empresas que trabajen con una di­
mensión próxima a la óptima, compitiendo entre sí, y con una serie de
favorables efectos para el consumidor: precios más bajos, mejor cali­
dad, aceleración del proceso tecnológico, etc.
Es cierto (contra-argumento) que la eventual intensificación de la
competencia subsiguiente a la creación de un área de integración
puede ir sucedida a su vez de un estadio de cartelización al amparo de
una alta tarifa externa común. Pero esa cartelización puede ser comba­
tida si ello se juzga necesario, recurriendo a disposiciones de defensa
de la competencia a aplicar por tribunales de justicia de carácter supra­
nacional.
7.2.3. Atenuación de los problemas de pagos internacionales
En general, los problemas de balanza de pagos comienzan a consi­
derarse graves cuando conducen a la contracción de las reservas de divi­
sas convertibles. Por ello, todo lo que suponga un mejor aprovecha­
miento de esas divisas (merced al empleo de mecanismos de compen­
sación de pagos) puede ser de gran utilidad en el esfuerzo por mante­
ner un nivel de reservas adecuado y, sobre todo, para agilizar el co­
mercio intrazonal, lo cual constituye un pre-requisito para acelerar la
integración. Así lo comprendieron los dos proyectos de integración
económica de América Latina, tanto el MCCA con la Cámara de Com­
pensación Centroamericana, como la ALALC, que también creó su
propio sistema de compensación, según podremos ver en los capítu­
los 10 y 11, respectivamente.
7.2.4. Posibilidad de desarrollar nuevas actividades
difíciles de emprender aisladamente
La cooperación y la integración económica ofrecen numerosos
ejemplos de que existe la posibilidad de desarrollar nuevas actividades
en el campo tecnológico e industrial, prácticamente impensables a es­
cala nacional. Las grandes obras hidroeléctricas, las nuevas industrias
(electrónica, informática satélites, etc.), el desarrollo de la petroquí­
mica hasta sus últimas ramificaciones la energía atómica de fusión,
son, todas ellas, empresas que normalmente los países más pequeños
 2k

no pueden desarrollar por sí mismos de forma individual. Pero en las

que sí pueden participar efectivamente, en mayor o menor medida, si
se agrupan regionalmente.
7.2.5. Aumento del poder de negociación
En un intento de medir el poder de negociación de un país, ha­
ciendo abstracción de su fuerza militar, pueden tomarse algunos índi­
ces formados a base del PNB, el volumen de comercio, o la capacidad
de financiación exterior. Normalmente, un país tiene mayor poder de
negociación en sus relaciones económicas internacionales cuanto mayo­
res son las tres magnitudes citadas.
En ese sentido, el poder de negociación crece más que propor­
cionalmente por medio de la integración. Por lo pronto, la unión de
esfuerzos —o la adhesión de esfuerzos en marcha— es algo que de por
sí ya inspira un movimiento de interés, de admiración3.
Por otra parte, en los organismos y conferencias internacionales,
que hoy se celebran tan frecuentemente, un grupo de países en curso
de integración —cada país con un voto—, con una actitud común
pensada y resuelta frente a los problemas debatidos, tiene, sin duda,
una fuerza mayor que la de un país cualquiera cuya potencia económi­
ca sea equivalente a lo que suma en conjunto el grupo de países en
curso de integración.
Por otra parte, a la inversión extranjera, al contar con nuevos ali­
cientes (el acceso a un mercado mucho mayor), se le podrían imponer
determinadas condiciones mínimas (dimensión de la planta, valor aña­
dido, compromisos de exportación, etc.), prácticamente inaceptables
en las condiciones poco atractivas de estrecho mercado interno y de
aislamiento del país de cualquier clase de bloque económico.
7.2.6. La formulación más coherente de la política
económica nacional.
Este es un elemento que con frecuencia se olvida al estimar las ven­
tajas de la integración económica, siendo, no obstante, uno de los que
tienen mayor relevancia a corto o medio plazo.
Un país, mientras se desenvuelve al margen de toda clase de co­
operación e integración, puede llevar a cabo la política que mejor le
parezca, en tanto que sea compatible con sus aspiraciones unilaterales.
La participación en determinados organismos internacionales o la
adhesión a acuerdos del mismo tipo (FMI, GATT, etc.) supone ya la
aceptación de una cierta disciplina monetaria, arancelaria, comercial,
etc. En un paso adelante más, la integración económica, por los mayo­
res compromisos que entraña, y por los mayores riesgos que implica,
generalmente obliga de modo más acusado al mejoramiento de la pro­
pia política económica, así como a la realización de transformaciones
importantes en la estructura económica nacional.
7.2.7. La integración económica y las transformaciones
estructurales
Respecto de la incidencia de la integración sobre las transforma-

3 A este respecto pueden verse las consideraciones que hago en mi estudio Aspectos
económicos de la vinculación de Panamá al Mercado Común Centroamericano, Ministe­
rio de Relaciones Exteriores, Panamá, junio 1966, págs. 122 y sgs.
 25

cioncs estructurales, las perspectivas, ciertamente, no están tan claras

como en el caso de la influencia sobre la política económica nacional.
¿Determina el proceso de integración una aceleración de las reformas
agrarias, del cambio en las estructuras tributarias, de la redistribución
del Ingreso Nacional? ¿Contribuye la integración externa a hacer más
viable la integración interna, tan necesaria, por ejemplo, en muchas
Repúblicas de las Américas?
Ya hemos expuesto más arriba nuestro punto de vista —por lo de­
más muy generalizado— de que la integración (externa) no puede
considerarse como una panacea; no puede pensarse que per se la in­
tegración vaya a suponer la demolición de los atavismos estructurales
de las economías en integración. Pero no cabe duda —valga la frase—
de que contribuye a hacer esos atavismos todavía más atávicos.
La integración supone una mayor movilidad de políticos, econo­
mistas, intelectuales y líderes sindicales.
El mantenimiento, marginadas del circuito monetario, social y cul­
tural, de masas importantes de población se hace cada vez más difícil,
al acentuarse el contraste entre los países más y los menos evoluciona­
dos.
Los grandes cambios tienden a producirse precisamente cuando las
diferencias se hacen más visibles, y por ello más insoportables, cuando
el pueblo y sus dirigentes verdaderos toman conciencia de ellas.
No existe, pues, contradicción entre integración externa e integra­
ción interna. Carece de sentido atribuir a los grupos industriales y ur­
banos el liderazgo de la integración (evidentemente, son los primeros
en apoyarla) para sobre esa base atacar los proyectos en curso, infrava­
lorando las posibilidades que ofrecen para la integración interna. En
esto, los partidos políticos de izquierda han sido en general bastante
miopes, aunque no cabe duda de que en Europa han cambiado su ac­
titud inicial. Tal vez no estaría mal recordar aquí la frase de Marx
sobre el primer proyecto de integración (La Unión Aduanera
Alemana): la Zollverein es como una locomotora, imposible de dete­
ner, que lo arrolla todo. (La cita no es textual.)
La promoción de transformaciones estructurales es algo que a la
larga necesariamente habrán de apoyar los grupos integracionistas. La
integración se hace fundamentalmente para posibilitar una industriali­
zación competitiva. A su vez, la industrialización no es posible sin un
sector agrario que garantice el abastecimiento de alimentos a bajo cos­
te. Y esro último sólo es factible con una política agraria (tal vez aleja­
da de los patrones clásicos y más o menos «nostálgicos» de lo que se
entiende por reforma agraria) que canalice hacia el campo los recursos
necesarios para introducir en él la necesaria revolución tecnológica y la
reestructuración de las explotaciones.
Otro tanto se puede decir que habrá de suceder en las demás áreas
de la transformación estructural —fiscalidad, crédito, educación, Ad­
ministración Pública, etc.—, que habrán de verse conmovidas en un
futuro no lejano, y no sólo por el crecimiento demográfico y la in­
dustrialización, sino también por la competencia creciente en el área
integrada y por la propia dinámica de la integración. En el curso de
ella, los Estados miembros menos desarrollados habrán de actuar de
forma que gradualmente se reduzcan las distancias que los separan de
los países más avanzados.
En otras palabras, en un área en curso de integración tiende a im­
ponerse el patrón más evolucionado de los vigentes en cada materia: el
sistema fiscal más progresivo, el educacional más completo, el de segu­
ridad social más avanzado. De hecho, esto es enteramente lógico, pues
nadie se une para retroceder, sino para avanzar.
 26

7.2.8. La acclcración del ritmo de desarrollo y el logro

de un alto nivel de empleo
La mejor prueba de la eficacia de la integración —se puede afir­
mar, incurriendo tal vez en el clásico tópico del crecimiento— estriba
en si acelera o no el desarrollo económico y en si contribuye o no a
mantener altos niveles de empleo. Sobre este punto, la discusión
podría ser inacabable.
Así ha sucedido entre los críticos de la integración económica euro­
pea que durante los años 60 sustentaron dos tesis abiertamente contra­
puestas4: «La integración económica en Europa (CEE) —decían unos—
ha sido posible gracias a que su comienzo coincidió con una excelente
fase de la coyuntura.» La tesis contraria: «La integración económica ha
contribuido a acelerar el desarrollo de la economía europea.»
Las pruebas que pueden aducirse en defensa de cada una de esas
dos tesis tienen fuerza considerable; pero, en fin de cuentas, es evi­
dente que la Europa de los años 60 y de hoy no habría sido ni sería la
misma sin la EFTA y la CEE. Y también está claro que esa Europa de
hoy asombra por su desarrollo a un conocedor cualquiera de la Europa
de 1948 o, incluso de la década de 1960.

4 La polémica sobre la relación causa-efecto en el crecimiento europeo a partir de

1957, se suscitó en 1961 por un artículo del economista belga Alexander Lamfalussy titu­
lado «Europe’s Growth is due to Common Markc:?*, aparecido en la Uoyds Bank Re -
vtew, octubre 1961. Con la crisis que se desencadenó en 19/3, nadie ha sostenido el fra­
caso de la CEE por no haberla compensado; y a pesar de las no pocas frustraciones cabe
afirmar que existe un consenso implícito de que,sin las Comunidades Europeas, los efec­
tos de la recesión habrían sido aún peores.
 27

EL CONCEPTO DE INTEGRACION ECONOMICA Y SUS

DISTINTAS MANIFESTACIONES*

Isaac Cohén O. - Gert Rosenthal

a) El concepto de integración económica

A pesar de lo mucho que se ha escrito sobre el tema de la
integración económica, son diversas las interpretaciones de lo
que ello significa. Así, la idea ha cambiado de un país a otro, e
incluso, en un mismo país, de una época a otra diferente. Para
a’gunos autores, un proceso de integración económica consiste
en la abolición total de barreras aduaneras entre distintas unida­
des económicas nacionales (la eliminación parcial de esas barreras
sólo sería “cooperación”, económica). (I) Para otros, la abolición
de barreras entre países debería ir acompañada de la eliminación
de todo tipo de obstáculos a la movilidad de factores —incluyendo
la movilidad social— (2) a nivel nacional. Otras personas se fijan
en los aspectos institucionales y consideran que la integración
consiste en un proceso de transferencias de expectativas que son
exclusivas del estado-nación a una entidad más amplia. (3) Final­
mente, se considera que la integración económica entraña la uni­
ficación de varias economías en una sola, con movilidad total de
los factores dentro de la economía ampliada, y una total unifi­
cación de políticas bajo la dirección de instituciones centraliza­
das. (4)
En algunos casos, la integración puede estar impulsada
por importantes causas de carácter político, como fue el caso,
por ejemplo, de la Comunidad Económica Europea en la época
de reconstrucc:ón después de la segunda guerra mundial. En
otros, la motivación puede ser más bien de índole económica.

1) Bela Balassa, “Towards a Theary of Economic Integration”, Kyklos, No. 1,

1961, pp 1-5; y The Theory of Economic Integration, Richard D Irwin Inc.,
Homewood, Illinois, 1961, pp 1-?.
2) Gunnar Myrdal, An International E c o n o m y , Harper, Nueva York, 1956, p 11.
3) Ernst B. Haas y Philippe C. Schmitter, "Economic and Differential Patterns
of Political Integration: Projection about Unity in Latin America”, en In­
ternational Political Communities: An Anthology, Anchor Books, Nueva York,
1966, p 265.
4) Jan Tinbergen, International Economic Integration, Elsevier Publishing Co.,
Amsterdam, 1965, p. 67.

-'■En: "Algunas reflexiones en torno al marco conceptual de la

integración económica centroamericana". En BID/ICAP "Temas
sobre integración económica centroamericana". San José
(Costa Rica). BID/ICAP, 1977- p. 270-279*
 28

No existe pues una sola definición del concepto de integra­

ción económica. Para los efectos de ésta nota; cualquier conjunto
de acciones mancomunadas, impulsadas por instituciones comu­
nes, que incrementan el nivel de interdependenc'a económica en­
tre un grupo de países, puede considerarse un proceso integrador.
El grado de intensidad de dicho proceso será tan amplio o tan
limitado como lo deseen los países miembros.
b) Los diversos estilos de la integración
La Comisión Económica para América Lat na ha analizado
los diversos estilos de desarrollo, (5) pero no se ha explorado
exhaustivamente el tema de los estilos de la integración. Por su­
puesto, pueden cubrir múltiples posibilidades en respuesta a los
objetivos que persigan los países miembros de un proceso. Sin
embargo, para fines de anál’sis y a riesgo de incurrir en algunas
generalizaciones, se pueden distinguir dos grandes enfoques,
que a su vez encierran tres “estilos” de integración. El primer
enfoque —la integración a nivel “micro5’ o por proyectos— tien­
de a impulsar la interdependencia a través de acciones concretas
que entrañen un beneficio intrínseco para los países participan­
tes, pero que no necesariamente se conciben como etapas que
conduzcan al surgimiento de una un'dad mayor. El segundo —la
integración “macro” o globalista— tiende a abordar todos los
aspectos vinculados con el desarrollo y a someterlos a tratamiento
común, aunque dicho tratamiento pueda surgir como parte de un
proceso gradual y progresivo. Dentro de este segundo enfoque
se perciben dos variantes o estilos para alcanzar el mismo obje­
tivo; uno de carácter liberal, y otro que demanda un mayor grado
de participación estatal. Denominaremos a los tres estilos identi­
ficados: 1) el enfoque por proyectos; 2) la integración de mer­
cados, y 3) el desarrollo integrado.
En cualquier proceso de integración se pueden descubrir
rasgos de los tres estilos, aunque uno de ellos sea siempre p1
dominante. En todo caso, debe señalarse que no necesariamente
se excluyen entre sí.
i) El enfoque por proyectos. Se apoya en la realización
de proyéctos específicos o en acciones concretas que no se podrían.
llevar a cabo en condiciones igualmente eficientes o adecuadas
por un solo país. El ejemplo clásico se encuentra en las industrias
manufactureras, cuya operación óptima exige una escala de pro­
ducción mayor a la que podría absorber el mercado nacional de
un determinado país. A veces la ejecución de un proyecto con­
junto requiere la adopción de medidas complementarias —en el
caso de la industria del ejemplo anterior, el libre comercio para
los artículos a elaborar por la misma— pero el enfoque de pro­
yectos se caracteriza por el beneficio intrínseco que significa para
5) Véase, Revista de la CEPA!*, I. No. 1, junio de 1976
 29

los países participantes cada una de las acciones sometidas a tra­

tamiento común. Dichos beneficios se pueden obtener sin que se
requiera acordar reglas de juego generales (como, por ejemplo,
un régimen de l;bre comercio para todos los productos manufac­
turados).
Contrasta el enfoque anterior con el global, en el sentido
de que éste se concite “como una integración impulsada desde
abajo hacia arriba, que implica la instrumentación de acciones
conjuntas para resolver problemas comunas, básicamente a través
de la ejecución de proyectos y programas”, mientras aquél pone
“el mayor énfasis en una visión de integración gradual dirigida
desde arriba hacia abajo, es decir, que tienda más a llegar a
acuerdos de tipo global que a impulsar actividades concretas den­
tro del marco de d ehos acuerdos globales”. (6)
Más exactamente, en la integración por proyectos los ob­
jetivos inmediatos —en el cumplimiento de la ejecución de de­
terminada acc'ón concreta— pueden enmarcarse en una estrate
gia de mayor alcance que apunte a una interdependencia creciente
de los países. La diferencia entre el enfoque por proyectos y el
global estriba pues en que el primero presta más atención a
las secuencias que construyen el desarrollo que a su resultado
final (partiendo además del supuesto de que la ejecución de
los proyectos conjuntos que propenden a una mayor interdepen­
dencia influyen, o incluso transioxman, la meta final). De ahí que
en d:cho enfoque se evite intencionalmente señalar una meta pre­
cisa (por ejemplo, “llegar a constituir una unión aduanera per­
fecta”) y se ponga el énfasis, en definitiva, en los beneficios que
pueden obtenerse de cada acción conjunta.
Característica importante del enfoque de la integración por
proyectos es también que se concibe como un complementa del
desarrollo de cada uno de los países participantes en un proyecto
común. En otras palabras, se parte del supuesto de que dicho tipo
de integración no debe sustituir ni interferir, en la medida de lo
posible, los esfuerzos nacionales de desarrollo.
Por otro lado, el enfoque permite resolver con relativa efi-
cac a el problema distributivo que lleva implíc:ta cualquier in­
terdependencia entre países, bien mediante la selección de pro­
yectos que no entrañen costos para ningún país, o bien la elección
de un conjunto de proyectos que aseguren beneficios para todos.
Este aspecto se examina en mayor detalle más adelante.
Esta forma de concebir la integración económica encuentra
su contrapartida en la teoría funcionalista sobre organización in­
ternacional, la que considera que las instituciones deten ser crea­
das en función de las necesidades que se pretende satisfacer en
forma conjunta, y que debe ponerse el énfasis en las transac-

6) CEPAL, Sugerencias para reactivar a corto plazo la integración económica cen­

troam ericana (E—CEPAL—CCE—367—Rev. 3), abril de 1975, pp. 50-51.
 30

dones, y no en los instrumentos legales. (7) De acuerdo con esta

teoría, lo importante es identificar áreas de cooperación de in­
terés para todos los Estados participantes y que, de preferencia,
dichas áreas sean indiscutibles. Una vez identificadas, se es­
tablecen los organismos necesarios para alcanzar las metas es­
pecíficas fijadas.
Como las metas a someter a tratamiento común por los
países participantes en un proceso de esta índole pueden ser de
muchas clases, el enfoque por proyectos requiere una descen­
tralización institucional. Por tratarse —por diñnición— de me­
tas de interés para todos, es de suponer que los estados partici­
pantes adoptarán voluntariamente las medidas requeridas para
la ejecución de cada proyecto o acción conjunta, y que un es­
quema de integración de esta índole no requiere instituciones
regionales con rasgos de supranacionalidad. Asimismo, la integra­
ción por proyectos admite cualquier grado de intervención es­
tatal que los países participantes consideren conveniente, aun­
que ai sector gubernamental corresponderá un papel decisivo en
las negociaciones vinculadas con la localización de los proyectos
regáñales elegidos.
ii) En enfoque globalista: integración de mercados y de­
sarrollo integrado. El segundo gran enfoque propende a una in­
tegración global de todo el aparato productivo de los países que
la adoptan. Aunque teóricamente se podría pensar en una inte­
gración “instantánea ” —que consistiría en la decisión voluntaria
o forzosa de un grupo de países de adoptar un esquema federa!
de inmediato— lo m;,s común es que se conciba como un pro­
ceso gradual y progresivo. El objetivo final de dicho proceso es
llegar a constituir una unidad mayor.
Este enfoque admite por supuesto variantes, incluso en
cuanto al grado de integración deseada. En algunos casos se po­
drá aspirar a una unidad económica parcial, en otros a la unidad
total. Sin embargo, dos “estilos” se definen claramente en este
enfoque globalista con muchas características en común y algunas
deferencias importantes.
El que hemos denominado “integración de mercados” se
inspira en los trabajos teóricos de Viner y otros autores sobre
la constitución de uniones aduaneras, dentro del campo más am­
plio de los estudios vinculados con la economía internacional.
(8). Es el más frecuente tanto entre países industrializados (Co­

7) Véase, entre otros, 'A. J Groom y Paul Taylor, Functionalism: Theory an

Practice in international Relations, University of London Press, Londres, 1974.
8) Véanse, entre otros, C A Cooper y B F Massell, “A New Look at Customs
Unión Theory”, The Economic Journal, LXXXV, No, 300, diciembre, 1965, pp.
7-Í2-747; Harry G. Johnson, "An Economic Theory of Protectionism, Tariff
Bargaining, and the Formation of Customs Union”, The Journal of Political
Economy, LXXIII, No. 3, junio, 1965, pp, 256-283; Melvyn B, Krauss, "Recent
Developm ents in Customs Union Theory: An Interpretative Survey”,Journal
of Economic Literature, X, No. 2, Junio, 1972, pp. 413-434; R G. Lipsey, “The
 31

munidad Económica Europea) como en vías de desarrollo.

Consiste en ampliar la dimensión del mercado de varias
unidades nacionales a una economía de dimensión regional para
los participantes. Esta integración puede adoptar diversas mo­
dalidades, que normalmente se consideran etapas de un mismo
proceso. (9) El primer paso es la definición de una “zona de libre
comercio” donde los países participantes eliminan entre ellos
los aranceles para los productos originarios de la región, pero
mantienen sus propios aranceles respectivo frente a los produc­
tos originarios de terceros países. El segundo es la “unión adua­
nera”, que implica, además del libre comercio de productos ori­
ginarios de la región, un arancel común frente al resto del mun­
do. (10) El tercero es el “mercado común”, forma más alta de in­
tegración económica, donde se suprimen restricciones al comer-
co y al movimiento de capital y de mano de obra. La “unión eco­
nómica”, en fin, combina todo lo anterior con un elevado grado
de armonización de las políticas económicas, monetaria, fiscal, so­
cial y anticíclica.
Paradójicamente, la integración de mercados ha sido aus-
p’ciada tanto por los interesados en liberalizar el comercio in­
ternacional (11) —como una primera etapa para eliminar barre­
ras arancelarias entre países— como por los interesados en pro­
teger a industrias nacientes tras una barrera arancelaria común
en un mercado ampliado. (12)
A pesar de la diferencia que existe entre estos dos cri­
terios —uno entraña una zona de libre comercio con poca o nin­
guna protección arancelaria, mientras el otro requiere una ba­
rrera arancelaria común que proteja el desarrollo industrial— en
ambos casos se admite que, dentro de la zona de libre comercio,
las fuerzan del mercado espontáneamente conduzcan a una rea-
s'gnación óptima de factores dentro de la región integrada, lo­
grando así la mayor eficiencia del aparato productivo. Argumento

Theory of Customs Unions: A General Survey”, Economic Journal, LXX, No

279, septiembre 1960, pp 496-513; James E Meade, The Theory of Customs
Unions. North Holland Puhlishing Co , Amsterdam, 1955, y Problems of Economic
Union, University of Chicago Press, Chicago, 1953; Jacob Viner, The Customs
Unión Issue, The Carnegie Endowment of International Peace, Nueva York, 1950,
especialmente pp 41-55.
9) La descripción que sigue es de Bela Balassa, The Theory of Economic Inte­
gration, op. cit., p .6, con la cual también coincide Tinbergen, International
Economic Integration, op. cit , p. 11 Sin embargo, como se señala más ade­
lante, no todos los autores están de acuerdo con la terminología empleada.
10) En les escritos de Lipsey, Meade y Viner, por unión aduanera se entiende: a)
la eliminación de restricciones arancelarias entre los países miembros para
todos los productos, independientemente de su origen; 2) el establecimiento
de un grancel común frente a terceros, y 3) el establecimiento de un meca­
nismo de recaudación de derechos arancelarios sobre los productos procedentes
del resto del mundo, y la distribución posterior de dichos derechos entre los
países miembros Véase por ejemplo, Viner, Customs Union Issue, op cit. p. 5.
U) Con algunas excepciones, incluyendo al propio Viner, quien argumentó que
la constitución de uniones aduaneras entre bloques de países había de con­
ducir, a largo plazo, a una asignación subóptima de recursos a nivel mundial.
!2) CEPAL, El Mercado Común Latinoamericano (E—CN 12—532), julio de 1959,
Especialmente pp 1-7 Desde luego, la CEPAL no se limitó a promover ex­
clusivamente la integración aquí identificada como “de mercados”.
 32

en favor de este enfoque de la integración (identifica.-io, en gene­

ral, con el liberalismo económico), son las ventajas adicionales
del mayor régimen de competencia que engendra el mercado am­
pliado. (13)
En la coordinación de política se observa una primera di­
ferencia entre el estilo de la integración de mercados y el del
desarrollo integrado.
En el primer caso se comprende la necesidad de coordi­
nar y armonizar algunas políticas económicas después de la plena
liberación del intercambio de mercancías y factores, precisamen
te para evitar distorsiones en la asignación de recursos dentro
de la región. En cambio, en el segundo, la coordinación de polí­
ticas viene a ser un requisito simultáneo —o incluso previo— a
la liberalización comercial, al resultar un mecanismo más idóneo
para orientar la asignación de factores a nivel regional y para
promover la interdependencia gradual entre los países. En este
sentido, el estilo que denominamos “desarrollo integrado” pone
el énfasis en la acción activa de impulsar la interdependencia
—y evitar, entre otros problemas, la distribución desigual entre
países de los beneficios derivados del proceso— en vez
de en la más pasiva implícita en la integración de mercados. Por
otro lado, frecuentemente se argumenta que este último enfoque
no es adecuado para los sistemas de integración entre países en
vías de desarrollo por el deficiente funcionamiento de sus maca-
nismos de mercado y la necesidad de promover entre ellos un
desarrollo equilibrado. (14)
Una segunda diferencia entre los dos sistemas “globalis-
tas” se deriva precisamente de la forma en que abordan el pro­
blema distributivo dentro del proceso. El de integración de mer­
cados es el que ofrece mayores dificultades para hacer frente al
problema porque las inversiones orientadas por las fuerzas del
mercado tienden lógicamente a concentrarse en los países de
mayor desarrollo relativo o de mercado más amplio. En cambio,
en el desarrollo integrado, como quedó señalado, este problema
—cardinal para cualquier movimiento integrador— se enfrenta
mediante la asignación de inversiones con arreglo a que toman
en cuenta, entre otros factores, la necesidad de lograr una d;s-
tribución de los beneficios atribuibles a la integración económica
razonablemente equitativa entre los países.
Una tercera diferencia —aunque de matiz— entre los dos
estilos descritos serían los objetivos del proceso. Lo que se ha
escrito sobre la integración de mercados señala como objetive
del proceso la elevación del nivel de bienestar (en el caso de los
*3) Tibor Scitovsky, Economic Thcory and Western European Integration, George
Alien and Unwin, Ltd., L'oi. res, 1958, pp 1-15.
14) Hiroshi Kitamura, “La teoría económica y la integración económica de las re­
regiones subdesarrolladas”, Integración de América Latina, experiencias y pers­
pectivas, Fondo de Cultura Económica, México, 1964, pp. 26-49.
 33

librecambistas, se refiere al bienestar de la población de todo el

mundo; en el de los proteccionistas, sólo al de la población de
la región), aunque la formación de la unión aduanera parezca
convertirse con frecuencia en un objetivo per se. El estilo de
desarrollo integrado tiene como objetivo explícito acelerar el
desarrollo económico v social de los países miembros de un
proceso, y se orienta hacia la optimización de la política econó­
mica como un conjunto.
Sería un error deducir de lo señalado que el enfoque del
desarrollo integrado —a veces calificado de “dirigista”— (15)
sólo puede aplicarse en un sistema de economía centralmente
dirigida. Al compararlo con el de integración de mercados es
cuando únicamente resalta el mayor grado relativo de interven­
ción estatal de esta forma de abordar la integración, que por lo
demás puede ser amplia o moderada, a criterio de los estados que
participan en el proceso.
En los dos sistemas de integración descritos bajo el en­
foque globalista se concibe el proceso en forma incremental o
lineal; es decir, a una etapa indefectiblemente sigue otra en el
camino hacia la construcción de una unidad mayor. Conforme se
avanza en las etapas previstas, se argumenta, el proceso am­
plía su alcance y su profundidad, por causa del desbordamiento
de las acciones sometidas a tratamiento común hacia nuevos sec­
tores o por la profundización de las mismas en determinado
sector. (16) Así, para citar únicamente dos ejemplos y de acuerdo
con la teoría neofuncionalista, para que la integración comercial
tuviera éxito debería necesariamente desbordarse hacia la inte­
gración monetaria y agrícola.
Por lo que respecta al marco institucional que normal­
mente acompaña al enfoque globalista, se pueden observar dos
variantes aplicables tanto al estilo de integración de mercados
como al de desarrollo integrado. Ambas parten del supuesto de
que, conforme avance el proceso, los gobiernos tendrán que de­
legar cada vez mayores responsabilidades en un ente común. En
el caso del estilo del desarrollo integrado, el traslado de atribu­
ciones deberá iniciarse en una etapa muy primaria del proceso,
por los requerimientos de la coordinación de políticas, mientras
en la integración de mercados dicho traslado puede producirse
en las etapas más avanzadas.
La primera variante del traslado de atribuciones nacionales
a instituciones regionales se inspira en la teoría federalista. (17)

15) The Theory of Economic Integration, op. cit , pp 8-11.

16) Véase Philippe C Schmitter, "The Process of Central American Integration:
Spill-over or Spill-around?”, Journal of Common Market Studies, Vol. IX, No. 1,
septiembre 1970, pp ,1-48. La falta de desbordamiento o el retroceso es el que
se califica de “spill-back”, mientras el estancamiento se califica de "spill
-around”.
17) Ernst B. Haas, <fThe Study of Regional Integration: Reflections on the Joys
and Anguisli of Pre-theorizing”, International Organization. XXIV, No, 4, otoño
1970, pp 607-646
 3*
*
En este criterio legalista para ia construcción de comunidades
mayores entre estados se sostiene la necesidad de principiar por
el establecimiento de instituciones federales fuertes y de una
constitución básica. No se supone necesariamente la existencia
de una centralización de poderes excesiva —aunque tampoco
se excluye— porque, como es sabido, toda federación auténtica
entraña una tensión permanente entre las atribuciones de las
instituciones federales y las de los estados miembros. En algunos
casos los gobiernos sólo confían atribuciones parciales a las insti­
tuciones federales —cuando se trata de una confederación— y en
otros les confían las más importantes.
La segunda variante —mucho más vinculada al proceso de
integración económica— encuentra su inspiración en la teoría
neofuncionalista. (18) Según ésta, un proceso de integración que
se inicia mediante acciones conjuntas en áreas poco controverti­
das puede desembocar en los desbordamientos antes descritos por
causa de la misma dinámica del proceso. “Los miembros de un
esquema de integración —de acuerdo con algunas metas colec­
tivas por diversos motivos, pero desigualmente satisfechos con
el alcance de dichas metas— intentan resolver su insatisfacción
bien sea recurriendo a la colaboración en otro sector (es dec:r
ampliando el alcance de los compromisos mutuos), o bien me­
diante la intensificación de sus compromisos en el sector original
(aumentando la profundidad del compromiso mutuo) o bien re­
curriendo a ambas simultáneamente”. (19) Este proceso exige
que, con el t;empo, vayan creándose instituciones cada vez más
poderosas, a medida que los gobiernos intensifiquen sus accio­
nes o sometan nuevas actividades a tratamiento conjunto. En
otras palabras, el enfoque “glofcaSista” de la integración requiere
la existent a de instituciones que, por lo menos en las etapas
más avanzadas del proceso, tengan ciertas características de su-
pranac'.onalidad para poder garantizar el cumplimiento de los com­
promisos que hayan ido adquiriendo los gobiernos participantes.
Para concluir, cabe señalar que por lo general se acepta
que existen algunas condiciones previas que facilitan un pro­
ceso de integración, como por ejemplo cierta homogeneidad en el
tamaño y las características de desarrollo de los países miembros
del proceso, su proximidad geográfica, sus vinculaciones histó­
ricas y culturales y su comunidad de intereses frente al resto del
mundo. En ese sentido, las circunstancias parecen indicar un
mayor grado de viabilidad para un proceso integrador en Cen-
troamérica que a nivel latinoamericano, por ejemplo.

18> Ernst B Haas, Bevond the Nation State: Functionalism and International Or­
ganization, Stanford University Press, Palo AKo, 1964.
19) Philippe C. Schmitter, ‘ Three Neo-Functional Hypotheses about Internationa
integration”, International Organization, XXIII, No 1, invierno 1960, d 166
 35

CAPITULO II

LA NATURALEZA DEL DERECHO DE LA INTEGRACION

 37

CAPITULO II

Indice

1. CARACTER Y VIGENCIA DEL DERECHO DE LA COMUNIDAD, por P. J.

G. Kapteyn y P. Verloren Van Themaat ........................ 39

2. LA NATURALEZA JURIDICA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, por

Leontin Jean Constantinesco ................................... 43

3. INTEGRACION ECONOMICA Y DERECHO COMUNITARIO, por Luis Carlos

Sachica .......................................................... 55

4. ANALISIS COMPARATIVO DE LOS TRATADOS DE MONTEVIDEO 1960 y

1980, por Raymundo Barros Charlin ....... .................... 83

5. EL ORDENAMIENTO DE LOS TRATADOS DE CARTAGENA, por Manuel

Orellana A ....................................................... 109

6. LOS INSTRUMENTOS LEGALES DE LA INTEGRACION ECONOMICA

CENTROAMERICANA, por Francisco Villagrán Kramer ........... 123

7. NATURALEZA DE LA COMUNIDAD DEL CARIBE, por C. W. Dundas ... 135

 39

CARACTER Y VIGENCIA DEL DERECHO DE LA COMUNIDAD *

P.J.G.Kapteyn y P.Verloren Van Themart

Carácter del Derecho de la Comunidad: El Orden Legal de la

Comunidad

Desde un punto de vista formal, el derecho de la Comunidad

pertenece al derecho internacional. En efecto, en parte está
incorporado a tratados suscritos entre estados soberanos y en
parte se basa sobre esos tratados. Sin embargo, el derecho de la
Comunidad posee una serie de propiedades ajenas al derecho
internacional tradicional que ni siquiera existen en el derecho
internacional más avanzado en esta combinación e intensidad.
Desde el punto de vista del contenido, el derecho de la Comunidad
es un derecho interno común en los Estados Miémbros antes que un
derecho entre dichos Estados.

El núcleo del derecho de la Comunidad está formado por las normas

para el establecimiento y mantenimiento de un mercado común. Este
último reemplaza a los mercados nacionales individuales y tiene un
carácter análogo al del mercado nacional de un estado. Por lo
tanto, el mercado común es un mercado interno común para los
Estados Miembros. En dicho mercado tienden a desdibujarse tanto
la diferencia entre las relaciones legales que por el tema, las
personas o el lugar son de carácter internacional o interno, como
la diferencia entre lo que en principio suele ser el posible
dominio del derecho internacional por una parte, y por la otra el
dominio reservado del derecho municipal. Desde el punto de vista
del mercado común todas estas relaciones son de carácter interno.
El derecho que regula estas relaciones es derecho interno común a
los Estados Mie m b r o s . JL_/

Por otra parte, las normas de la Comunidad cuyo proposito es el

establecimiento del mercado común y su funcionamiento no pueden,
en un análisis más a fondo, reducirse exclusivamente a los deberes
y derechos mutuos de los Estados Miembros, como suele ocurrir en
el derecho internacional tradicional. 2/ El objeto de tales
normas comunitarias es reglamentar la conducta de los gobiernos

* En: Introduction to the law of the European Communities. London,

Sweet & Maxwell, 1973, P« 25 “ 27

1J Véase Advocate-General Lagrange, presentaciones 8/55, Rec.II,

263, quien habla de fle droit interne de cette Communauté1.

2J Véase Caso Van Gend y Loos, 5-2-1963, 26/62, Rec.IX, 25.

 ko

nacionales y de los individuos con respecto al mercado común y

dentro de él. El derecho de la comunidad regula un conglomerado
de derechos y deberes mutuos entre la comunidad y sus subditos,
tanto Estados Miembros como individuos, y entre esos subditos
entre s í .

Una característica del derecho internacional tradicional consiste

en los instrumentos primitivos de este derecho. Su creación,
aplicación y mantenimiento incumbe predominantemente a los
estados, y sea colectiva o individualmente. En la organización
intergubernamental clásica la tarea de los órganos generalmente se
limita a estimular y registrar el acuerdo entre estados y a
promover el cumplimiento de los puntos acordados. Su tarea se
dirige hacia la coordinación y adaptación de las actividades
legislativas y administrativas de los estados participantes
mediante la persuasión organizada y la presión política. Otro
punto notable es el papel modesto de una atribución internacional
y, por consiguiente, también del elemento judicial en el
funcionamiento de dichas organizaciones.

En cambio, son características del derecho de la Comunidad las

extensas disposiciones en materia de organización y procedimiento
que se han formulado y los instrumentos legales refinados para
complementar, desarrollar, enmendar, aplicar y mantener dicho
derecho. En otro capítulo se analizarán en detalle. Aquí nos
limitaremos a una breve caracterización, basada parcialmente sobre
jurisprudencia de la Corte.

Como señala la Corte, la Comunidad está dotada de instituciones

propias y tiene personería jurídica y derecho de representación
internacional. Está investida de poderes reales (’
pouvoirs
reels’ ) que surgen de una limitación de competencia o una
delegación de ciertos poderes (’ attributions’ ) de los estados de
la Comunidad. 3/ Se han creado órganos que deben ejercer
derechos soberanos derivados de los estados ( fqui
institutionalisent des droits souverains’ ). 4/ Dichos órganos
pueden desarrollar actividades autónomas legislativas y
administrativas dentro de los límites establecidos por los
Tratados.

En esta Comunidad la formulación de políticas no está

exclusivamente en manos de un cuerpo compuesto de representantes
de los Estados Miembros que toman decisiones por unanimidad. Un
Consejo de Ministros que puede adoptar sus decisiones en un número
creciente de casos por una mayoría calificada tiene que compartir

3/ Caso Costa-ENEL, 15-7-1964, 6/64, Rec.X, 1159.

kj Caso Van Gend y Loos, Rec.IX, 2 3.

 k]

esta función con una Comisión integrada por personas

independientes de los Estados Miembros, Por otra parte, 5/ tanto
los individuos como los Estados Miembros afectados por las
atribuciones conferidas a las instituciones, deben colaborar a
través del Parlamento Europeo y la Comisión Económica y Social en
la labor de la Comunidad. Los extensos poderes de la Corte de
Justicia aseguran el respeto por la ley en lo que respecta al
funcionamiento de la Comunidad, en una forma sin precedentes en el
derecho de organizaciones internacionales.

Por ultimo, también en sus fuentes de derecho el derecho de la

Comunidad presenta un cuadro inusual en el derecho internacional
tradicional. El derecho internacional encuentra sus fuentes
especialmente en los tratados entre estados y en la práctica
estatal generalmente aceptada como derecho. Una característica
saliente del derecho de la Comunidad es la importancia de los
actos de las instituciones y de los principios legales generales
como fuente formal de derecho. Dado que por su naturaleza es
principalmente un sistema de derecho interno para la Comunidad,
común a los Estados Miembros, el derecho de la Comunidad emplea
ademas construcciones y conceptos legales que también ocurren en
derecho municipal en un grado mucho más alto que en derecho
internacional. Por lo tanto, la definición del contenido de esas
construcciones y conceptos de acuerdo con el derecho de la
Comunidad, el derecho municipal será una fuente de inspiración
(Véase el capítulo IV, sección 3.3).

Debido en parte a las propiedades arriba descriptas, la Corte

dictaminó que los Tratados habían dado lugar a un nuevo y distinto
orden l e gal. 6/

Este orden legal regula los poderes, derechos y obligaciones de la

Comunidad y de sus súbditos y prevé (elemento esencial de un orden
legal) los procedimientos necesarios para determinar y atribuir
violación de la ley. JJ

El orden legal de la Comunidad creado por el Tratado reduce la

libertad de los Estados Miembros en ciertos aspectos en forma
distinta de la de las tradicionales doctrinas de derecho

5/ Caso Van Gend y Loos, Rec.IX, 23.

6/ Caso Van Gend y Loos, Rec.IX, 23; véase también Caso

Costa-ENEL, Rec.X, 1159, y Caso Productos Lácteos,
13-11-1964, 90 y 91/63. Rec.X, 1231-1232.

7/ Caso Productos Lácteos, Rec.X, 1231-1232, véase también Caso

Honorarios Administrativos en Alemania, 16-6-1966, 52 y
55/63, Rec.XII, 245.
 42

internacional. De la disponibilidad de procedimientos necesarios

para determinar y dictaminar violaciones del Tratado la Corte ha
derivado una prohibición de autoayuda para los Estados Miembros,
excepto en los casos en que el Tratado expresamente los permita.
8/ En este contexto, sin embargo, cabe señalar que la doctrina
internacional tradicional de autoayuda puede ser resucitada
nuevamente si estos procedimientos, es decir, los del artículo 169
y 170 del Tratado de la Comunidad Económica Europea, no han
producido resultados dado que, tal como rezan los Tratados, la
Comunidad no puede iniciar juicio contra los países miembros para
hacer cumplir un dictamen. Contra un Estado Miembro que no cumpla
con sus obligaciones conforme al artículo 171 del Tratado de la
CEE y se niegue a cumplir un dictamen de la Corte Europea de
Justicia, las Comunidades, en su carácter de tales, 9/ o los
Estados Miembros, podrán tomar represalias; es decir, medidas per
se ilegales, pero que son justificadas como defensa contra un acto
ilegal de otro estado.

Sin embargo, la autoayuda como posible ampliación del

procedimiento de los artículos 169 a 171 al margen del orden legal
de la Comunidad es un medio más aceptable para obtener justicia de
lo que suele ser en la sociedad de estados débilmente organizada o
desorganizada. En primer término, la Corte ya habrá establecido
objetivamente la violación del Tratado, de manera que la opinión
subjetiva de las partes sobre los hechos ya no cuenta en el
conflicto. Por otra parte, la Corte también estará en condiciones
de examinar la justicia de las medidas adoptadas, en tanto hayan
dejado de lado la legislación de la CEE, y de averiguar si cumplen
con los requisitos del derecho internacional en el sentido de que
el daño infligido debe tener una relación razonable con el daño
causado por la acción ilegal de la otra parte (requisito de
proporcionalidad). En efecto, como Estado Miembro, la otra parte
tiene derecho a presentar una denuncia ante la Corte respecto de
alegadas violaciones del Tratado debidas a represalias del
Consejo, la Comisión (Art. 173), u otros Estados Miembros (Art.
170).

8/ Caso Productos Lácteos, 1.c . Véase las cláusulas relativas a

la seguridad nacional (Arts. 223 y 224 CEE). Véase también
Caso Honorarios Administrativos en Alemania, 1 .c.

9J Unicamente el Tratado de la Comunidad Económica del Carbón y

del Acero (CECA) prevé explícitamente medidas de represalia
que deberá tomar la Comunidad (fin del Art. 88).
LA NATURALEZA J U R ID IC A DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS*

L e o n t i n Jean C o n s t a n t ¡ n e s c o

LA NATURALEZA JURIDICA QUE LAS COMUNIDADES

EUROPEAS NO POSEEN

í. Las Comunidades Europeas no son Estados

La idea de que las Comunidades europeas tienen una naturaleza
jurídica comparable a aquella de ios Estados 110 ha encontrado ningún
éxito. Cada Estado se caracteriza por dos elementos2.
El primero es la nación como substratum natural, producto de la
Historia y de los múltiples factores de indole étnico, sociológico, histó­
rico, lingüístico y cultural que crean el sentimiento de pertenencia a la
misma Comunidad de destinos.
El segundo es el Estado como organización global dotada de sobe­
ranía y de competencia libre y máxima de decisión política general.
Los dos elementos faltan a las Comunidades Europeas, como toda­
vía falta a las naciones de los Estados miembros el sentimiento de per­
tenecer a una Comunidad de destino más amplia, comparable a aquella
de las Federaciones Continentales.
2. Las Comunidades Europeas no son federaciones
Inmediatamente después de la creación de la primera Comunidad,
algunos autores han atribuido a las Comunidades Europeas la calidad
de Federaciones, generales o parciales. Tales eran, por ejemplo, las pri­
meras romas de posición de los autores alemanes3 con respecto a la
CECA. Concepción explicable, dado que los juristas y el pueblo alemán
son los únicos en las Comunidades Europeas que están al tanto de la
estructura y de los problemas planteados por una federación. La expe­
riencia de los otros pueblos siempre se ha desarrollado en la perspecti­
va de i Estado nacional centralizado.
La clasificación de las Comunidades Europeas como Federación se
funda principalmente en dos argumentos.
En primer lugar, en la estructura institucional de las Comunidades
Europeas que poseen un núcleo de aparato estático. El argumento se
basa sobre un análisis superficial de las apariencias.
La Comisión, que era designada al principio como el ejecutivo de
las Comunidades Europeas, tiene en la Comunidad Económica Europea
un derecho importante, pero únicamente de iniciativa y proposición. El
órgano de decisión a la vez político y legislativo es el Consejo de Minis­
tros, órgano meramente intergubernamental, compuesto de represen-

- Para un análisis detallado, vease mí Irntndo, N.H* 233-23(>,

3 Por los detalles. véase mi Tratado, N.° 232.

*En: Diez de Velasco, M. (Comp.) "El Derecho de la Comunidad

Europea". Madrid. Universidad Internacional Menéndez
Pe layo, 1982. p. 46 a 59-
 kk

tantos, ligados por instrucciones, de los Estados miembros. Además,

sus competencias son limitadas y definidas por los Tratados.
El Parlamento, ahora directamente elegido, no tiene derechos de
iniciativa legislativa, sino un derecho de presentar avisos en algunos
casos previstos por los Tratados4. Además, el control político está mal
organizado, dado que el Parlamento no controla el órgano de decisio­
nes, es decir el Consejo, sino el órgano de proposición, la Comisión5.
El segundo argumento sobre el cual se basa la concepción federal
es la inmediatez de ciertos actos legislativos. Este argumento es exacto,
pero insuficiente, para establecer la naturaleza federal de las Comuni­
dades Europeas.
3. Las Comunidades Europeas no son Confederaciones
La concepción según la cual las Comunidades Europeas no son
simples confederaciones nunca ha sido sostenida de una manera seria6.
La poderosa autonomía de las Comunidades Europeas, dotadas de fina­
lidades, órganos y competencias propias, su duración indeterminada, la
subordinación de los Estados miembros a la jurisdicción de la Corte
Europea son solo unos de los argumentos que excluyen esta califica­
ción.
La conclusión parcial es que las Comunidades Europeas no son ni
Estados ni Federaciones ni Confederaciones. Pero, por otra parte, ellas
poseen características que pertenecen a la vez al modelo federal y con­
federal. Lina comparación de las Comunidades Europeas con estos dos
modelos deja aparecer su estructura original y su naturaleza jurídica
compleja.
4. Comparación de las principales características de las Comunidades
Europeas con las características correspondientes de la Federación y de
¡a Confederación.
Desde la mitad del siglo pasado los autores buscan criterios para
diferenciar las diversas formas de unión de Estados como las Federa­
ciones y las Confederaciones. La comparación de algunas característi­
cas'' de las Comunidades Europeas con las características correspon­
dientes de las Federaciones y de las Confederaciones revela que algu­
nas veces las Comunidades Europeas poseen características de tipo Fe­
deral y otras veces de tipo Confederal.
a) Simplificando y generalizando, se puede afirmar que la dife­
rencia fundamental que separa la Federación de la Confederación es
que en la Federación los Estados miembros crean un Estado nuevo que
es superior a ellos , mientras que en la Confederación son los Estados
miembros que poseen la superioridad frente a la Confederación. En la
Federación, la relación entre los Estados fundadores y el nuevo Estado
es de índole constitucional y se realiza por la Constitución, mientras
que en la Confederación la relación es de tipo internacional y se realiza
por un Tratado.
Es claro que las Comunidades Europeas no son un Estado superior
a los Estados miembros y que fueran creados por un Tratado. En estos
dos puntos la solución de las Comunidades Europeas es de tipo confe­
deral.

4 (T. mi I r;it:i(io, N ."' 3S 4;} <S S.

.1 (T. mi Tmííuio. V ' 401 4 ( U .
Si dejamos al lado aluuiias declaraciones de hombres políticos (como Pompidou,
Ileatli o Cíiscard d’Kstainu), que hablando do tas Comunidades Kuropeas como confedera­
ciones han demostrado su ignorancia de las características exactas di» esa noción jurídica.
~ Para el examen profundizado del problema, véase mi ’/ Varado, 237-124G.
 b) Pero si los Tratados europeos son, desde el punto de vista ge­
nético, Tratados internacionales,’ desde el punto de vista material po­
seen una dimensión constitucional. Los Tratados-fundación que creen
una Organización internacional de duración ilimitada, irrevocable, do­
tada de personalidad jurídica, de órganos, de voluntad, de fines y accio­
nes propias, implican también una dimensión constitucional que colo­
can a las Comunidades Europeas, desde este punto de vista, entre la Fe­
deración y la Confederación.
c) En las Federaciones, el procedimiento de la revisión del estatu­
to de la unión es arreglado por la Constitución que en general prevé la
consulta de los Estados miembros, pero muy raramente su derecho de
veto. La revisión del estatuto de la Confederación depende casi siempre
de la voluntad de cada uno de los Estados miembros.
La revisión de las Comunidades Europeas es arreglada en detalle
por los Tratados europeos, que conocen la gran8, y la pequeña revisión0.
El procedimiento de la gran revisión se divide en dos fases: la primera
es comunitaria y se termina con el aviso positivo del Consejo; la segun­
da es nacional y conduce a la decisión de revisión. Si todos los Estados
miembros están de acuerdo con la revisión, firman el Tratado de revi­
sión. Este no puede producir efectos antes de ser ratificado por cada
uno de los Parlamentos de los Estados miembros. Tratado de revisión,
ratificación unánime, son características indicando que el procedimien­
to de revisión de las Comunidades Europeas sigue el modelo confede­
ral.
d) La interpretación del estatuto de la Unión puede ser hecha por
diferentes instancias y de distintas maneras. Las disposiciones del esta-
.tuto serán interpretadas de manera extensiva si se trata de una consti­
tución y de manera restrictiva si se trata de un tratado internacional.
En la Federación, la interpretación de la Constitución es el mono­
polio de un órgano federal, interno y permanente; en principio, un Tri­
bunal Constitucional. La competencia del órgano federal es siempre de
orden público. En la Confederación, la interpretación del Tratado pue­
de ser hecha sea por los Estados miembros, sea por un órgano a d hoc o
por una Corte arbitral. El procedimiento y las reglas de interpretación
son arregladas por el Tratado o resultan de los principios internaciona­
les.
Los Tratados Europeos han atribuido a un órgano interno y perma­
nente el monopolio, que es de orden público, de juzgar todos los con­
flictos relativos $ los Tratados Europeos v al derecho comunitario. La
Corte posee también el monopolio de interpretación10 del derecho co­
munitario. La interpretación de la Corte de Justicia Europea es obliga­
toria para los Tribunales y autoridades nacionales. La interpretación
de la Corte Europea es teleológica y extensiva11. Además, la Corte solo
es competente para juzgar los conflictos entre las Comunidades Euro­
peas y los Estados miembros12, entre las personas privadas y las Comu­
nidades Europeas13 en lo que se refiere al derecho comunitario. En
esta materia, la solución de las Comunidades Europeas es de tipo fede­
ral.

8 Art. 235 CEK y mi Triando , \ . os 187- 198.

9 Art. 23(i CEE y mi Tratado. N.u 185.
10 Art. 17 7 ( T X
11 a . mi Trutudo, N.‘,%724-<25.
12 Véase Art. 169-171, 173, 182 CEE y mi Tratado.
13 Véase Art. 173, 175. 178, 179 CEE y mi Tratado.
 46

e) Otro ejemplo se refiere al efecto directo de las normas jurídi­

cas de los tres tipos de unión.
En la Federación, los órganos legislativos federales pueden crear
obligaciones y derechos que obligan a ios ciudadanos de la Federación
directamente y sin ninguna intervención de los Estados miembros o de
sus Parlamentos. En la Confederación, las decisiones de los órganos
confederales obligan directamente en principio únicamente a los Esta­
dos miembros. Los Ciudadanos de los Estados miembros no son directa­
mente obligados por estas decisiones o normas. Las relaciones entre
los órganos confederales y ios ciudadanos de los Estados miembros son
de tipo internacional y estos ciudadanos no son, en principio, sujetos di­
rectos del poder confédéral.
La solución de las Comunidades Europeas en este dominio es origi­
nal, porque conserva las dos soluciones, cada una por otro dominio. En
el dominio de la integración14 cuando se elaboran normas jurídicas uni­
form es15 por todo el territorio de las Comunidades Europeas, los Orga­
nos Comuntarios poseen el poder de establecer normas jurídicas direc­
tamente aplicablesw a los ciudadanos en los Estados miembros sin inter­
vención de los Estados legislativos. Destinatarios de estas normas no
son los Estados miembros, sino sus ciudadanos, que se vuelven así tam­
bién en ciudadanos comunitarios. La solución es típicamente federal.
En el dominio de la cooperación17 los destinatarios de actos y normas
com unitarias18 son los Estados miembros. Sus ciudadanos no son direc­
tamente vinculados por ellas. Lo son indirectamente, es decir, única­
mente después que los Estados miembros transforman por sus propios
órganos legislativos las normas comunitarias en derecho interno. La so­
lución es típicamente confederal.
f) Otro ejemplo se refiere a la prioridad del derecho comunita­
rio. En la Federación, el derecho federal es superior al derecho de los
Estados miembros según el principio Bundesrecht bricht Landesrecht.
El derecho federal pósee la primacía frente al derecho de los Estados
miembros en caso de conflicto. En la Confederación, los actos y las nor­
mas confederales no tienen la primacía directa frente al derecho de ios
Estados miembros, porque ellas pueden ser aplicadas en los Estados
miembros solo después que estos las han introducido y transformado
en normas de derecho interno.
En ese dominio igualmente el derecho comunitario conserva las
dos soluciones, si no tenemos en cuenta excepciones. La parte uniforme
del derecho com unitario19 que debe ser la misma en todo el territorio
de las Comunidades Europeas debe gozar de la primacía frente al dere­
cho de los Estados miembros Si no, el derecho comunitario cesará de
ser uniforme porque podrá ser modificado o abrogado por leyes nacio­
nales ulteriores. En esté dominio la solución comunitaria es típicamen­
te federal. Por la parte no uniforme, sino armonizada del derecho co­
munitario, la solución de las Comunidades Europeas se acerca parcial­
mente a la solución confedera!.

14 Véase mi Tratado, \ . os 41 -5 0 . 156-lf>í).

15 Véase mi Tratado. S .its 50G-50Í).
H i Véase mi lib ro ,l.'.ipplicabilitt} directa dans la CEE (París. H)70). (Versión alem a­
na, Dio l'nmittrlbarp Anwondbarkrit. Baden-Haden 19H9).
1' Véase mi Tratado. \ . ' ,s U>0 Ui7.
1N Algunas disposiciones de los Tratados Kuropeos y. en principio, los reglamentos.
Véase mi iratado. fST.'t-íjT.l.
 **7

5. Conclusión parcial

La lista de estos ejemplos puede ser aum entada20, pero las conclu­
siones referentes a la naturaleza jurídica de las Comunidades Euro­
peas21 son las mismas. Primeramente, las Comunidades Europeas no
pueden ser asimiladas de manera unívoca a ninguna forma de unión es-
tcitai. Las Comunidades Europeas representan un mixtum compositum
reuniendo a la vez características de los dos tipos de unión.
En segundo lugar, eso se explica por el hecho de que las Comuni­
dades Europeas evolucionan sobre la línea que reúne las Confederacio­
nes a las Federaciones. Ellas han abandonado el nivel internacional sin
todavía llegar al nivel federal. Por esos 'motivos me parece que su natu­
raleza jurídica puede ser mejor precisada y captada con la noción de
Organizaciones Integrantes.

LAS COMUNIDADES EUROPEAS COMO

ORGANIZACIONES INTEGRANTES

El análisis de la naturaleza jurídica de las Comunidades Europeas

debe fundarse sobre sus propiedades características que las distingue
de las otras formas de unión de Estados. Según mi opinión, los princi^
pales elementos característicos de las Comunidades Europeas son: A,
su bivalencia, y B, su carácter integrante, gue resulta de la reunión de
varias propiedades.
A. La bivalencia de las Comunidades Europeas
La primera característica que resalta la originalidad de la naturale­
za jurídica es el hecho de que las Comunidades Europeas se fundan
siempre sobre dos principios contradictorios. Esta bivalencia existe en
diversos planes y aspectos de la Comunidad Europea, como los ejem­
plos siguientes confirman.
1. La bivalencia de los objetivos en el desarrollo económico de
C E E - Resulta de la coexistencia de dos principios contradictorios. En
algunos sectores económicos, el objetivo es la integración, es decir, la
fusión completa de los sectores nacionales en una sola unidad econó­
mica. Así, la Unión Aduanera base del Mercado Común representa el
dominio principal de la integración. En otros sectores el objetivo es la
simple cooperación y no la fusión de las economías nacionales. La polí­
tica económica, regional, etc., son ejemplos del principio de la coopera­
ción. Esta bivalencia llega muchas veces a una tensión entre la integra­
ción y la cooperación.
2. La bivalencia de los instrumentos con los cuales los objetivos de
la CEE deben ser alcanzados - Los objetivos de la CEE, enumerados en
el artículo 2 del Tratado, deben ser alcanzados por dos instrumentos:
de un lado, la creación del Mercado Común; del otro lado, el acerca­

do Véase mi Truuidv.
21 Para el examen de las Comunidades Europeas como emidades supranacionales. véase
m i a rtic u lo «La supranacionalidad de las Com unidades Europeas», Anuario Uruguayo de
derecho internacional IV (1965/66), 4U-70.
 48

miento de las políticas de los Estados miembros. Los dos instrum entos
son la expresión de principios diferentes y conducen a resultados dife­
rentes.
El Mercado Común en la Unión Aduanera constituye un espacio
integrado en el cual la mercancía y ios factores de producción circulan
libremente. El Mercado Común es el instrumento de integración por­
que fusiona las diez, mañana doce, economías nacionales en un úni­
co Mercado Común. En este dominio, los Estados miembros han perdi­
do sus competencias. Estas han sido transferidas a los Organos Comu­
nitarios que así se han vuelto en nuevos centros de decisión. La CEE
aparece como una unidad aduanera frente al mundo exterior.
El segundo instrum ento, el acercamiento de las políticas económi­
cas de los Estados miembros, no es la expresión del principio de la in­
tegración, sino de la cooperación. En este dominio, las competencias y
los centros de decisión continúan perteneciendo a los Estados miem­
bros. Estos sectores económicos no son integrados, sino armonizados
por la política de acercamiento y cooperación. Esta es la bivalencia en
el plan de los instrum entos.
3. La bivalencia en la estructura de los órganos dinámicos - En este
dominio, la bivalencia resulta del hecho de que el Consejo de Ministros
y la Comisión -en mi terminología Organos Dinámicos, porque tienen
la misión de realizar los objetivos de la CEE- son también la expresión
de dos principios contradictorios.
El Consejo de Ministros es la expresión del principio de la sobera­
nía de los Estados miembros. Organo de decisión, el Consejo es com­
puesto de representantes de los gobiernos de los Estados miembros,
vinculados por instrucciones como ios representantes de cada organis­
mo intergubernamental. Este Organo representa los intereses naciona­
les de los Estados miembros.
La Comisión es la expresión del principio de la solidaridad comu­
nitaria. Sus miembros son independientes y no deben recibir ninguna
instrucción. La Comisión no representa los intereses nacionales, sino
ios intereses comunitarios. Si los dos órganos dinámicos deben realizar
en conjunto los objetivos de la Comunidad Europea, el Consejo de Mi­
nistros lo hace como representante del principio de la soberanía nacio­
nal, mientras que la Comisión lo hace como representante del principio
de la solidaridad comunitaria.
4. La bivalencia de los sujetos del derecho 'comunitario - En las Co­
munidades Europeas hay dos categorías de sujetos de derecho y de des­
tinatarios del derecho comunitario. Por un lado, las Comisiones Euro­
peas son Comunidades de Estados; por el otro, Comunidades de pue­
blos, es decir, de ciudadanos.
Una prim era categoría, comprendiendo algunas disposiciones de
derecho com unitario primario (de los Tratados) y norm as del derecho
secundario (ios reglamentos), se dirige a los Estados miembros para im-
ponderles diversas obligaciones. Los Estados miembros, como destinata­
rios, deben tomar las medidas necesarias (legislar) para cum plir sus
obligaciones com unitarias. En este dominio, las relaciones entre las Co­
munidades Europeas y los Estados miembros son comparables a las del
derecho internacional.
La segunda categoría, comprendiendo algunas disposiciones del
derecho comunitario primario y del derecho secundario (las directivas),
se dirigen a los ciudadanos de los Estados miembros imponiéndoles di­
rectamente obligaciones o acordándoles derechos. En esta hipótesis, los
destinatarios del derecho comunitario no son los Estados miembros,
sino estos ciudadanos que son directamente vinculados por el derecho
comunitario. En este dominio las relaciones entre las Comunidades
 49

Europeas y los ciudadanos comunitarios son comparables a las del de­

recho interno.
5. La bivalencia de las dos categorías del derecho c o m u n ita r io Es
tan fundamental que se trata de una verdadera summa dixisio 22. En rea­
lidad. esta bivalencia que se refiere al derecho comunitario, es de cier­
ta manera el reflejo de la bivalencia de los sujetos del derecho-comuni­
tario, lo que explica la repetición de las afirmaciones ya hechas. La
masa del derecho comunitario que produce efectos directos en el orden
jurídico de los Estados miembros, constituye la categoría del derecho
comunitario uniforme, es decir igual en todos los Estados miembros.
Esta categoría corresponde y es la expresión del principio de la integra-
ción.
La otra masa del derecho comunitario que no produce efectos di­
rectos en los Estados miembros y los obliga únicamente a armonizar al­
gunas disposiciones del derecho nacional, forma la categoría del dere­
cho armonizado y no es uniforme. Esta categoría es la expresión del
principio de la cooperación.
jB. El carácter integrante de las Comunidades Europeas
La integración europea no es un ser, sino un devenir; no es una si­
tuación estable, sino una evolución; no es un resultado, sino una ac­
ción que debe conducir a él.
Varias economías nacionales deben fundirse en una sola unidad
económica. El proceso de fusión no es estático, sino dinámico. La diná­
mica de la integración implica una evolución conduciendo a la creación
de nuevos ceñiros de decisión en lugar de los centros anteriores y por
ellos a un cambio profundo en la estructura de los Estados miembros.
Esto quiere decir que la dinámica implica una evolución integrante y
no lineaF\ lo que necesita el cuadro ^stable y permanente de la «integra­
ción constitucionalizada». Estos elementos que vamos a examinar más a
menudo forman el carácter integrante de las Comunidades Europeas.
1. La dinámica de la integración - Hemos hecho constar que la na­
turaleza original de las Comunidades Europeas no puede ser captada
mediante los modelos tradicionales de unión de Estados. La razón es
que, siendo estáticos, los modelos tipológicos-4 no clan cuenta del carác­
ter dinámico de las Comunidades Europeas. Esas cumplen una evolu­
ción programada de antemano, guiada, controlada y destinada a alcan­
zar ciertos objetivos mediante un proceso de mutación de estructuras.
Pero para sacar la verdadera naturaleza jurídica de las Comunida­
des Europeas no es suficiente constatar el carácter dinámico de la inte­
gración, pues hay varias índoles de dinámicas. Po eso es necesario
aclarar en prim er lugar la naturaleza de esta dinámica e indicar en qué
medida ella difiere de la dinámica de las uniones de Estados y de las
Organizaciones Internacionales. Pues la acción de las Organizaciones
Internacionales es también dinámica. El hecho, por ejemplo, de admi­
nistrar un servicio público internacional común, como lo hacen varias
Organizaciones Internacionales, requiere una dinámica continua. Des­
de este punto de vista, la dinámica de las Comunidades Europeas no di­
fiere de aquélla de las Organizaciones Internacionales.
2. Dinámica funcional y dinámica estructural - La noción y el térm i­
no «dinámico» es útil únicamente si se distingue entre la dinámica fun­
cional y la dinámica estructural2*.
22 Véase mi Applicabilité directe dans le droit de la ( LL.
23 Véase después. III, B.5.
24 Federación. Confederación. Organización in te rn a cio n al.
25 Véase mi Tratado . N.° 25(5.
 50

La dinámica funcional se refiere a la función de los órganos de una

Organización internacional. Su fin es asegurar un servicio internado
nal manteniendo las estructuras originarias de los Estados miembros.
Es la situación de todas las Organizaciones Internacionales, como, por
ejemplo: la Organización Internacional del Correo, la UNESCO, la Or­
ganización Mundial de la Salud, etc. La dinámica funcional se funde so­
bre la cooperación entre los Estados, que si es estrictamente organiza­
da se convierte en una cooperación organizada. Lo importante es que la
dinámica funcional de una Organización internacional no repercuta en
la estructura de los Estados miembros y no desencadene ningún porce-
so de transformación de estructuras.
Al contrario, la dinámica estructural provoca un proceso de trans­
formación de la estructura de los Estados miembros. Su fin, implícito o
visible, es la creación de nuevos centros de decisión y de nuevas es­
tructuras en los Estados miembros. La forma y el cuadro de la dinámi­
ca estructural no es ya la cooperación organizada, sino la integración
constitucionalizada26. La dinámica funcional caracteriza las Organiza­
ciones internacionales, m ientras la dinámica estructural caracteriza las
Organizaciones integrantes, como las Comunidades Europeas. Los auto­
res que han asimilado las Comunidades Europeas o las Organizaciones
Internacionales han cometido el error de no distinguir las dos especies
de dinámica y de confundir la cooperación institucionalizada con la in­
tegración constitucionalizada. En realidad, pueden ser consideradas
como Organizaciones integrantes solamente las organizaciones sujetas a
una dinámica estructural. Sólo ellas tienden, de una manera u otra, a
crear nuevas entidades autónomas, mediante una mutación de estruc­
turas. Esa evolución aprobada, programada, dirigida y controlada, no se
reduce a adm inistrar un servicio común, sino a uncir varias economías
independientes en una sola, mediante la dinámica estructural. Aquí
í*siá la diferencia fundamental que separa la dinámica funcional de la
dinámica estructural. Por eso la última implica la transform ación de
ias estructuras y la creación de nuevos centros de decisión.
3. La creación de estructuras nuevas y la transformación de estruc-
utms anteriores - La integración entendida como un proceso global, di­
námico y programado, produce necesariam ente una transform ación de
las estructuras anteriores y crea nuevas estructuras en varios sectores
de los Estados miembros.
A pesar del hecho que las Comunidades Europeas son organizacio­
nes de alcance económico, los cambios de estructura se cumplen tam­
bién en otros planes y campos. Tres ejemplos ilustrarán esta observa­
ción.
a) Transformación de estructura en el campo económico. La CEE y
los Estados miembros serán al final de la integración algo muy diferen­
te de lo que han sido al principio de ese proceso. Diez, mañana doce,
economías nacionales serán refundidas en un solo Mercado Común.
Ese territorio sobre el cual no hay ni aduanas, ni contingente, es sepa­
rado del mundo exterior por un arancel aduanero común y aparece
para los Estados extranjeros como una unidad económica autónoma. Al
interior de ese espacio económico unitario, las m ercancías y los facto­
res de producción, es decir, el trabajo, el capital y la iniciativa econó­
mica, circulan libramente, como al interior de cada Estado. Eso implica
y principia un proceso de transform ación profundo de las estructuras
económicas anteriores; transformación que se aum enta cada vez más
incluyendo otros sectores. Los trabajadores de los Estados miembros
26 Véase mi Tratado, N.‘52(52.
 51

pueden circular de un Estado al otro casi como en el propio país de

una ciudad a otra. En Alemania Federal y en Francia hay todavía más
de dos millones de trabajadores comunitarios y extracomunitarios. La
libre circulación del capital y de la iniciativa económica de un país ai
otro contribuye también a la transformación de las estructuras anterio­
res de ios Estados miembros. El arancel aduanero común contribuye
igualmente a la modificación de las estructuras, porque reemplaza los
aranceles nacionales y conduce a la puesta en común de los beneficios
aduaneros (que antes pertenecían a cada uno de los Estados miem­
bros). Requiere una política aduanera común frente a los Estados ex­
tranjeros. A su vez, una política aduanera común hace indispensable
una política comercial común (en el sentido más amplio de la palabra;
incluyendo, por ejemplo, una política común de crédito). Pero una polí­
tica comercial común limita la competencia de los Estados miembros y
requiere de ellos ciçrta armonización de sus propias políticas de asun­
tos exteriores. Así, la política de integración desencadena una reacción
en cadena que engloba progresivamente otros sectores y realiza un pro­
fundo cambio en las estructuras originarias de los Estados miembros.
El cambio de estructura alcanzará su forma definitiva cuando la CEE
sea una verdadera Unión económica y no solamente una Unión aduane­
ra completada por varias políticas coordinadas.
b) Transformación de estructura en el campo jurídico . El mismo fe­
nómeno puede observarse en el dominio jurídico, donde las Comunida­
des Europeas han creado nuevas estructuras. Los Organos Comunita­
rios han elaborado una masa de normas jurídicas, el derecho comuni­
tario secundario, que, junto con el derecho comunitario primario (los
Tratados europeos), forma un orden jurídico autónomo propio de las
Comunidades Europeas y diferente de los órdenes jurídicos de los Esta­
dos miembros. El nuevo orden jurídico comunitario incluye, como he
dicho, dos categorías de normas. De un lado, el derecho comunitario
uniforme21y que es el mismo en todos los Estados miembros de las Co­
munidades Europeas. El derecho comunitario uniforme es, en princi­
pio, también directamente aplicable, lo que significa que las normas na­
cionales contrarias cesan de ser aplicables, por ser reemplazadas por el
derecho comunitario uniforme. Conforme a la primacía del derecho co­
munitario uniforme, los Tribunales y las autoridades nacionales deben
aplicar las normas del derecho comunitario uniforme. Con otras pala­
bras, 'el derecho comunitario uniforme produce un efecto de sustitu­
ción directa del derecho nacional, es decir, sin la intervención de los
Parlamentos nacionales.
Por otro lado, hay la masa de derecho armonizado (es* decir, no di­
rectamente aplicable, como las directivas). Se trata de todas las leyes
nacionales que deben ser modificadas por ios Parlamentos nacionales
con el fin de corresponder a los objetivos comunitarios indicados por
las directivas y algunas decisiones comunitarias.
El derecho comunitario perteneciente a esa categoría, no siendo
uniforme ni directamente aplicable, no tiene efecto de sustitución inme­
diata, sino de modificación a plazo de los derechos nacionales.
Así, el derecho comunitario, como orden jurídico-autónomo, pe­
netra en ios órdenes jurídicos nacionales, ocasionando protundas mo­
dificaciones en sus estructuras. La categoría del derecho comunitario
uniforme lo hace penetrando y casi siempre sustituyendo directamente
las estructuras nacionales contrarias. La otra categoría lo hace impo-

27 Véase nú Tratado. S .n%5015-508.

 52

niendo a los Estados miembros el deber de modificar sus normas nacio­

nales para ponerlas de acuerdo con las exigencias comunitarias.
Esos ejemplos indican cuán profundas y amplias son las modifica­
ciones de estructura que el derecho comunitario ocasiona en los dere­
chos de los Estados miembros. Ningún Organismo Internacional produ­
ce transformaciones de tal envergadura. Esas se encuentran únicamen­
te en las organizaciones integrantes.
c) Transformaciones en el campo político. A pesar de ser organiza­
ciones económicas, las Comunidades Europeas ocasionan transforma­
ciones estructurales en el campo político. Primero, en el dominio de la
política económica, porque cada decisión económica es en realidad una
decisión política. Después, en el campo político, donde la necesidad de
una cierta concentración y coordinación de la política de asuntos exte­
riores de ios Estados miembros se ha hecho ya sentir. Desde hace va­
rios años, a base del informe Davignon hay reuniones periódicas al ni­
vel de directores de los Ministerios de Asuntos Exteriores de los Esta­
dos miembros. Se trata solamente de un modesto comienzo. En reali­
dad, la actividad de las Comunidades Europeas requiere una unión po­
lítica, lo que fue claramente expresado en la reunión cumbre de los je­
fes de Estado en 1974 y por el informe Tindemans. Todo eso indica que
tales transformaciones de estructuras son necesarias en el campo polí­
tico también.
4. La creación de nuevos centros de decisión- El proceso de integra­
ción empezado por las Comunidades Europeas conduce, paralelamente,
a la transformación de las estructuras de los Estados miembros, a la
creación de nuevos centros de decisión en varios planes de la Organiza­
ción integrante. En la medida en la cual los Organos comunitarios son
dotados de competencias propias y exclusivas para cumplir su misión,
se han creado, en lugar de los centros de decisión anteriores, pertene­
cientes a los Estados miembros, nuevos centros de decisión que perte­
necen a las Comunidades Europeas. Eso implica una limitación de las
competencias correspondientes de los Estados miembros.
En el sector de la integración, los centros de decisión que pertene­
cían a los Estados miembros han sido reemplazados por nuevos centros
de decisión creados en favor de las Comunidades Europeas. Por ejem­
plo, ninguno de los Estados miembros puede restablecer tasas aduane­
ras, contingente, o modificar la tarifa del arancel común, incluso de
m anera temporal. Esas competencias pertenecen a los nuevos centros
de decisión, los Organos Comunitarios.
En el sector de la cooperación, los centros originarios de decisión
continúan perteneciendo a los Estados miembros. No obstante, en la
medida que los Estados miembros deben coordinar sus políticas y ac­
ciones en el sentido previsto por los Tratados, los poderes de decisión
de los Estados miembros son parcialmente restringidos.
En el sector de la integración se trata de creación de nuevos cen­
tros de decisión en favor de la Organización integrante; en el sector de
la cooperación, los Estados miembros siguen siendo titulares de sus
centros de decisión, pero la autonomía de sus decisiones conoce una
reducción.
5. Evolución lineal y evolución integrante .-La última característica
de las Organizaciones Integrantes proviene de la naturaleza de la evolu­
ción y de la cooperación que realizan. Esa característica completa el
análisis ya hecho con respecto a la dinámica funcional y la dinámica es­
tructural y revela las diferencias que separan las Organizaciones Inte­
grantes de las Organizaciones Internacionales.
Dentro del marco de las Organizaciones Internacionales clásicas,
la cooperación de los Estados miembros comprende la administración
 53

en común de un servicio internacional que ninguno de los Estados

miembros puede o no quiere adm inistrar solo. Los Estados miembros
lo hacen.por la cooperación institucionalizada que desarrolla una diná­
mica funcional que es siempre lineal. Eso significa que la dinámica fun­
cional se desarrolla sobre el mismo plano y que no aspira a crear una
entidad nueva. La cooperación institucionalizada y la dinámica funcio­
nal se funden sobre la soberanía de los Estados miembros; su modo de
votación es la unanimidad y los Estados miembros pueden abando­
nar la Organización cuando quieren. Por fin, y sobre todo, los Estados
miembros vuelven a encontrar al final de la cooperación institucionaliza­
da exactamente las mismas estructuras y funciones que tenían al princi­
pio.
En cambio, en las Organizaciones Integrantes la cooperación sigue
el modelo de la dinámica estructural, que toca y modifica las estructu­
ras de los Estados miembros. La dinámica estructural realizada en el
marco de integración constitucionalizada no aspira a adm inistrar un
servicio internacional, sino a integrar políticamente y económicamente
varios Estados de una región. Lo hace mediante la creación de nuevos
centros de decisión y de nuevas estructuras. La integración constitucio­
nalizada aspira de manera consciente y voluntaria a la creación de una
entidad nueva, política o económica, reuniendo los Estados miembros
como partes integrantes. Ella desrrolla una dinámica estructural que
no es lineal, sino integrante, justamente porque crea nuevas estructu­
ras y centros de decisión con el fin de elaborar una nueva entidad. La
integración constitucionalizada y la dinámica estructural no se funcLen
sobre la soberanía, sino sobre la solidaridad de los Estados miembros;
su modo de votación es en principio la mayoría simple o calificada y los
Estados miembros no pueden abandonar la organización cuando quie­
ren. Por fin, y muy importante, es el hecho de que los Estados miem­
bros no encontrarán al final del proceso de integración constitucionaliza­
da sus estructuras y competencias originales. Aquí se encuentra, según
mi opinión, la principal diferencia entre cooperación institucionalizada
e integración constitucionalizada. Empleo este último término porque
pienso que un proceso de cambio de estructuras tan profundo y que
produce consecuencias tan importantes exige un marco tan estable y du­
rable como el marco constitucional por cada Estado. Por la misma ra­
zón, creo que en este tipo de organización la secesión de los Estados
miembros es peligrosa y debe ser prohibida. Además, los Tratados de
Roma son concluidos por una duración ilimitada y ni prevén ni arre­
glan el derecho de secesión de los Estados miembros.

LA NATURALEZA JURIDICA DEFINITIVA DE LAS

COMUNIDADES EUROPEAS REPRESENTA UN PROBLEMA
TODAVIA ABIERTO
Bivalencia en diversos aspectos de las Comunidades Europeas, di­
námica estructural todavía en evolución, creación de nuevos centros de
decisión, modificación de estructuras en varios sectores y evolución in­
tegrante realizada en el marco de la integración constitucionalizada;
esas son, a mi juicio, las características principales de las Comunidades
Europeas que definen su naturaleza jurídica. Ellas hacen también re­
 Sk

saltar la originalidad de esa naturaleza e indican claramente los ele

meneos que separan las Comunidades Europeas de todas las otras for­
mas de asociación y unión de Estados como la federación, la confedera­
ción o ias organizaciones internacionales de tipo clásico.
Las Comunidades Europeas sen un intento de sobrepasar los Esta­
dos Nacionales como forma última dé la evolución de los cuadros polí­
ticos y de buscar nuevas formas de uniones más amplias y más adapta­
das a las necesidades del mundo contemporáneo. Las Comunidades Eu­
ropeas se encuentran sobre una curva de evolución que ha sobrepasa­
do ios Estados Nacionales y, parcialmente, las formas de asociación
confederal sin alcanzar los factores más im portantes de la federación.
Esa posición entre el confederal y el federal es todavía transitoria
y no definitiva, porque la evolución de las Comunidades Europeas está
en marcha, y su naturaleza jurídica puede aún cambiar. Basta, por
ejemplo, si en el porvenir en la bivalencia la concepción y el polo coo­
perativo, basado sobre la soberanía, lo intergubernam ental, la votación
unánime, la primacía de los egoísmos nacionales y la cooperación orga­
nizada se vuelven preponderantes y vencen el polo integrante, fundado
sobre la solidaridad comunitaria, sobre la votación con la mayoría sim­
ple o calificada y la integración constitucionalizada para que las Comu­
nidades Europeas pierdan no solamente su naturaleza jurídica específi­
ca, sino también su alcance histórico para quedarse en simples organi­
zaciones internacionales de tipo económico, en suma, una simple
Unión aduanera.
Ese sería el fracaso de la necesidad histórica de transm utar Euro­
pa en una federación continental, su única oportunidad de sobrevivir
en la nueva era histórica. Todo depende de la conciencia y del ánimo
de los hombres, políticos y de la opinión pública. La pregunta es: si
hombres políticos y pueblos tendrán el valor de aceptar los sacrificios
necesarios para construir el futuro edificando la federación continental
de Europa, o se contentarán con su caricatura.
 55

INTEGRACION ECONOMICA Y DERECHO COMUNITARIO-

Luis Carlos Sachica

I. La idea de integración económica y sus implicaciones.

Elementalmente, integrar es la acción tendiente a obtener una

articulación funcional de elementos que desde, cierto punto de vis­
ta, se consideran partes de un mismo ser o factores necesarios para
lograr unidad de dirección para un propósito común, sin perder su
anterior identidad. Integración, por eso, es concepto que sugiere
imagen de totalidad, de comprensión unificadora, sin perjuicio de
la variedad.

No se trata, y la aclaración es pertinente, de un fenómeno de

fusión o incorporación que afecte la autonomía de los entes inte­
grados, mediante una homogeneización o amalgama en una enti­
dad nueva y distinta, sustitutiva de la pluralidad antecedente,
aunque si puede producir organizaciones coexistentes con ella, y
representativas de lo común a sus varios miembros, y gestoras de
lo funcional unitario que las enlaza.

Tam poco se puede reducir el fenómeno integracionista a un

mero quehacer coyuntural, transitorio y particularizado o secto­
rial, ya que implica voluntad y perspectivas globales que le dan al­
cance y dimensiones de amplísima repercusión histórica. Ni es un
simple mecanismo de coordinación que pone en relación varios sis­
temas independientes en lo tocante a ciertos aspectos de sus fun­
ciones.

Si integrar no es fundir ni incorporar, ni simplemente coope­

rar, su significado recto y pleno es el de la concertación deliberada,
entre varias unidades autónomas, de un programa de acción con­
junta hasta su culminación, es decir, hasta conseguir la integración
perseguida, para lo cual crean una organización independiente, con
esa finalidad específica, dotándola de poderes y recursos suficien­
tes para lograrla. Implica, pues, interdependencia entre iguales, un
obrar conjunto, una reciprocidad de intereses, una comunidad que
no sacrifica la pluralidad.

'•En: Introducción al "Derecho Comunitario Andino1.' Quito. Tribunal

de Justicia del Acuerdo de Cartagena, 1985. p.l a 35.
 56

Es obvio que la técnica insustituible para la prosecución de

un proceso de integración es, precisamente, su ejecución progresi­
va, porque excluye todo acto de imposición unilateral de cualquie­
ra de sus partícipes o de afectación de la soberanía política de al­
guno de los mismos y , por tanto, para que sobreviva, el requisito
imprescindible es el de mantener en todo momento la compatibili­
dad y concordancia entre los valores, los intereses, las funciones y
las competencias de los entes que se integran con los sustentados o
buscados por la organización encargada del adelantamiento del
proceso. Piénsese en el desajuste que crea la disparidad del tipo de
régimen político (dictaduras militares, Estados de Derecho), o en
la necesidad de inversión extranjera de Chile que determinó su re­
tiro del Acuerdo de Cartagena, por no poder cum plir la Decisión
24, y así com o en el desigual grado de desarrollo entre Bolivia y
los demás países andinos.

Las fusiones y las incorporaciones, por eso, pueden ser instan­

táneas, casi taumatúrgicas, hijas de un hecho histórico, de una de­
cisión política inmediata, mientras que la integración, aunque na­
cida de una decisión política y con proyecciones políticas eviden­
tes, es fruto de larga maduración, de alcances futuros, intento de
construir efc-porvenir, planificándolo, y su ejecución no es lineal,
sobre carriles hechos, ya que caben rectificaciones, estancamien­
tos, retrocesos, crisis.

De ahí que, en los planos jurídico y político, la integración

económica se parezca más a la forma de una confederación que a
la construcción de una organización federal. Porque, en ésta, hay
propósito unificador, más que autonomista, y a la postre, se pro­
duce una fusión de soberanías entre los estados que se unen, cual­
quiera sea el grado de autonomía que se reserven; en tanto que, en
aquélla se mantiene la plenitud de la soberanía de cada confede­
rado, hecha la restricción de las obligaciones contraídas en el Pacto
de su creación y su derecho a separarse de la confederación, según
su interés. Semejanza que se comprueba con tomar nota de que el
acto creador de un proceso de integración es de derecho interna­
cional, un clásico tratado público, y no un acto de derecho interno,
una constitución, como sucede con las federaciones.

El fenómeno integracionista no es nuevo, la historia política,

social, cultural, describe procesos de integración y desintegración
de imperios y civilizaciones. Guerras de expansión y revoluciones
de independencia manifiestan los momentos de crisis de esos pro­
cesos. Procesos que, en la actualidad, se presentan ora en el inte­
rior de un pueblo o de un país en el cual aún no ha concluido la
consolidación de la unidad nacional, ya en el plano supranacional,
en el intento de formar bloques de Estados, a nivel continental, re-
 57

gional, subregional y , aún sin atender a factores geográficos, se dan

agrupaciones con distinto propósito, com o el "grupo de los 7 7 ", o
de "los no alineados", la liga Panárabe, Contadora, etc.

De otro lado, se diría que, teóricamente, no hay un m om ento

más propicio para la integración, en sus múltiples modalidades,
que el actual, porque por primera vez la historia es universal, en el
sentido de que todos los pueblos se han hecho interdependientes
por razón de los avances de la ciencia, sus portentosas aplicaciones
tecnológicas y , en especial, por el auge de las comunicaciones, que
han hecho del mundo una aldea, "la aldea planetaria", y de la es­
pecie humana una unidad que corre, quiéralo o no, una suerte co­
m ún, frente a la guerra atómica, al agotamiento de los recursos na­
turales no renovables o a los desequilibrios ecológicos. Aunque la
verdad es que el integracionismo regional representa el proyecto
de establecer un nuevo equilibrio de poderes, que eluda las desven­
tajas derivadas de explosivos nacionalismos y del internalismo utó­
pico y despersonalizante, así como de la peligrosa polarización Es­
te-Oeste.

Pero lo que tiene de nuevo la noción de integración económi­

ca, sin entrar en antecedentes, es que lo económico, y es un signo
de estos tiempos, desplaza, al menos en apariencia, a lo político,
pues los distintos procesos en curso no han estado acompañados
de proyectos históricos paralelos de integración política, sin que
esto descarte, como ya se dijo, que toda integración significa una
decisión política y tiene necesarias proyecciones políticas. Y de
otra parte, su carácter específico, especializado, restringido a lo
económico, com o una pretensión técnica de racionalización de ese
sector de la actividad en el área ptír integrarse, signo cientifista que
es también m uy propio de esta hora. Quizás pueda agregarse que es
típico de los actuales procesos de integración económica que sus
sujetos son los estados-nación y no las formas prenacionales de
convivencia, com o anteriormente, y que la contigüidad espacial,
la identidad de regímenes políticos, y las coincidencias culturales
son las condicones fácticas dentro de las cuales se estima que hay
ambiente propicio para una integración exitosa.

Debe hacerse notar que los procesos integracionistas de otras

etapas fueron primordialmente suscitados por preocupaciones po­
líticas: alianzas dinásticas, empresas bélicas de conquista y expan­
sión, movimientos de independencia nacional. En cambio, a finales
del siglo X X , en medio de la revolución tecnológica que se vive, la
integración se propone en función de una meta racionalista, que
también esrún mito por su fuerza emotiva de cohesión, expresada
en el concepto de desarrollo económico y social. Para sostener sus
niveles de vida en los países ya desarrollados, o para salir del sub-
 58

desarrollo, cuando se trata de los países del tercer m undo, de m u y

débil o casi nulo desarrollo. Lo que envuelve, para los críticos de la
integración, en el plano ideológico, la aceptación de un modelo de
desarrollo capitalista, propio del área cultural identificada com o
occidente, y dentro de una marcada concepción economista de la
vida y el m undo, y la ampliación de mercados en provecho de las
empresas trasnacionales.

Sin embargo, podría pensarse que a la m ayor concentración

y, a la vez expansión capitalista, se responde, a manera de una
reacción proteccionista e independientista, con la agrupación de
países que ensayan un camino de autonomía productiva, de ensan­
che de mercados y de equilibrio en las negociaciones internaciona­
les, al procurar mejorar o mantener su desarrollo.

Desarrollo que no debe convertirse en térm ino polémico, p o ­

litizado, al adscribirlo a ciertas ideologías o vincularlo a los parti­
dos políticos que lo incluye en sus doctrinas y programas. En ver­
dad, el concepto, desnudo de segundas intenciones, objetivo, se re­
fiere a la promoción del crecimiento económico, cuestión técnica,
y a la dimensión humana, la distribución equitativa de ese creci­
miento, de manera que se eleven las condiciones de vida de los
pueblos integrados, sin discriminación de sectores y clases. El de­
sarrollo no es sino la manera como un pueblo se enfrenta, con sus
propias capacidades, de manera intencional, a las fuerzas irraciona­
les de la naturaleza, para hacerlas suyas, ponerlas al servicio desús
fines, humanizarlas, construyendo de paso una cultura.

Dentro de este propósito caben múltiples modelos de integra­

ción, según ella se quiera más intensa, acelerada, global o sectorial.
La voluntad política de los Estados y las circunstancias definieran
el tipo de integración que se quiere y determinarán el énfasis en los
aspectos industriales o de comercialización con los que se dinami­
zará el proceso respectivo. Para indicar algunos desarrollos concre­
tos de la pol ítica integracionista en nuestro siglo enumeremos, en­
tre otros, las experiencias la de la Unión Económica Belga-Luxem-
burguesa, la organización del Benelux, el Consejo de Asistencia
Económica Mutua, el Consejo Nórdico, el Mercado Com ún Arabe,
el Mercado Com ún Centroamericano, la Alianza Latinoamericana
de Libre Com ercio, ho y A L A D I , y dentro de ella el Pacto Subre­
gional A n d in o o Acuerdo de Cartagena, calcado sobre el modelo
de las Comunidades Económicas Europeas.

II. Espacio, poder e integración.

En la definición del fenómeno integracionista ha prevalecido

la tendencia a vincular su rasgo determinante al aspecto espacial.
 59

geográfico, ya que se la describe com o la sustitución de los espa

cios nacionales aislados o en ¡nter-relaciones m uy débiles, por un
espacio supranacional único, ampliado, para facilitar políticas co­
munes compatibles con las particulares de los países respectivos.

A q u í, con otra visión creemos que, com o siempre que se tra­

ta de las relaciones humanas, el problema es un problema de po­
der, esto, es político. Y que, por tanto, lo característico de la inte­
gración es su fórmula de repartir poder entre los Estados que se
vinculan al proceso integrador y la organización que debe adelan­
tarlo. O sea que, a nuestro modo de ver, lo esencial de estos proce­
sos es la creación de un único y nuevo centro de decisión, con
competencia de atribución específica en aspectos económicos, con
fuerza subordinante sobre los Estados que le cedieron tales pode­
res, y , por tanto, con jurisdicción espacial en el ámbito territorial
de éstos.

Adviértase com o la dimensión espacial de la integración es

consecuencial del fenómeno político, redistribución de poderes,
superposición y jerarquización de poderes, sujeción de los pueblos
y sus Estados al derecho que produce e| nuevo centro decisorio;
comunidad de intereses con poder supranacional y comunidad de
derecho, el de la integración, que crean su propio espacio funcio­
nal.

III. Las fases de un proceso de integración.

En esquema, se pueden hacer unas indicaciones generales so­

bre el sentido concreto y las fases de un proceso de integración
que no esté limitado a crear una zona de libre comercio o una
unión aduanera, sino un mercado común y, aún más ambiciosa­
mente, una comunidad económica, que son sus formas más perfec­
cionadas:

1o.— Como el medio fundamental propuesto para lograrei de­

sarrollo es la ampliación del mercado, es necesario crear
un espacio económico nuevo que supere los mercados
nacionales y coincida con la suma de los territorios de
los países integrados, finalidad que puede obtenerse me­
diante la desgravación de las tarifas aduaneras y de otras
restricciones cuantitativas o cualitativas del comercio in­
trazonal, de manera gradual, progresiva, o automática y
definitiva, esto es, reduciendo, hasta su eliminación, las
barreras arancelarias que sirven de cobertura proteccio­
nista a las mercancías nacionales. Se consigue así, esta
es la teoría, la unificación del área para un flujo de inter­
cambio libre, es decir, una zona de libre comercio, meca-
 60

nismo que puede suplirse, en la iniciación de los proce­

sos integracionistas, por uno de trato preferencial en ca­
da uno de los países del sistema, para las mercancías
procedentes de la región integrada frente a los que tie­
nen origen en terceros países. Toca, pues, esta liberación
arancelaria con el aspecto comercialista del proceso, en
primer término, pero a la larga pretende incentivar la
producción por ensanche de la demanda, efecto discuti­
ble, ya que exigiría la adopción de otro tipo de medidas
sin que baste para ser alcanzado la simple integración
comercial; paralela y simultáneamente debe adoptarse
una programación de la producción industrial que atien­
da a las ventajas comparativas entre los países miembros
y reserve el mercado intrazonal al respectivo país;

2 o .— Si se quiere ir más lejos, es preciso añadir a esa libera­

ción intrazonal, una política común frente a terceros
países. Se traduce este aspecto de la integración en la
adopción de un arancel externo com ún, para defensa de
la producción y de los mercados del área, eliminando la
competencia foránea. Se produce así la formación de las
llamadas uniones aduaneras, iniciadas generalmente con
un arancel m ínim o que se va incrementando a medida
que la programación integracionista va cum pliendo sus
metas. Añade este mecanismo a la unidad interior la ex­
terna;

3 o .— Un paso más en el proceso integrador es el que'puede in­

tentarse mediante una armonización de las políticas de
los países que se integran, en materia cambiaría, moneta­
ria, crediticia, inversión extranjera, tributaria, laboral,
etc., de modo que se evite la distorsión o anulación de
los efectos integracionistas por una disparidad en el tra­
tamiento que se aplique en tales campos. Logrado este
avance, en forma paulatina, pues debe comprenderse la
dificultad de obtener este resultado, que no será hijo si­
no una trabajosa negociación, podrá decirse que se ha
conseguido la organización de un mercado com ún, y

4 o .— Com o culminación de los esfuerzos integracionistas, y

en su plano más elevado, se llegará a la unificación de las
legislaciones de los países integrados en todo lo referen­
te a su actividad económica -producción, utilización, dis--
tribución y consumo de bienes y servicios-, com o si se
tratara de un solo país, o sea, de una comunidad econó­
mica plena y perfecta, dentro de la cual hay libre circu­
lación de capital, mercancías, tecnología y trabajadores.
 61

Situación que, se supone en la teoría integracionista, im ­

plicará que están dadas las condiciones para un óptim o
desarrollo económico y social de toda el área, en cir­
cunstancias de equidad para todos los países, y el consi­
guiente mejoramiento de los niveles de vida de sus habi­
tantes, pues aquel logro permitirá, y ésta es la síntesis
del esfuerzo integrador, establecer economías de escala
que, junto con la especialización facilitan el empleo ple­
no de los factores de la producción.

La expresión máxima de esta comunidad sería la planifi­

cación y programación conjunta de dicho desarrollo.
Con la obvia consecuencia de que se habrá reducido la
dependencia externa y afirmado la autonomía de los Es­
tados comprometidos en el proceso.

IV .— La integración económica origina una comunidad de dere­

cho, que es persona de derecho internacional e instancia
creadora de un nuevo derecho.

Los procesos integracionistas estructuran un sistema de rela­

ciones entre los sujetos de los mismos que escapan a las regulacio­
nes tradicionales del Derecho Internacional clásico, situación que
ha obligado a los doctrinantes a intentar la elaboración de una ra­
ma nueva que algunos llaman Derecho de la Integración y otros
Derecho Comunitario, poniendo ambos nombres el acento en que
se trata de regulación de procesos de unificación en el orden eco­
nómico, frente al predominio que tuvieron las relaciones pol íticas
entre Estados como objeto del Derecho Internacional típico.
Se parte de que ha nacido un nuevo campo de interelación
entre pueblos y países, distinto a las simples relaciones de comer­
cio exterior de práctica antigua y universal, que requiere de un or­
denamiento jurídico propio y especializado, cuyo objeto concreto
podría precisarse en esta enumeración:

a) Las relaciones entre los Estados que comparten el com ­

promiso integracionista, desenvueltas tanto en el nivel
internacional de creación y de mantenimiento del prden
com unitario;

b) Las relaciones de los Estados que se integran con la co­

munidad o con los órganos comunitarios que crean para
promover y adelantar el proceso integrador, en el seno
de sus entidades políticas y de las propiamente com uni­
tarias, en su condición de promotores y partes com pro­
metidas en el proceso;
 62

c) Las relaciones ¡nterogánicas, es decir, entre los órganos

comunitarios, por razón de la reciprocidad cooperativa
de sus competencias;

d) Las relaciones de la comunidad con otras comunidades

u organismos internacionales y con terceros Países,

e) Las relaciones entre los particulares y los Estados vincu­

lados al proceso integrador;

f) Las relaciones entre los órganos comunitarios y los par­

ticulares habitantes del área integrada;

g) Las relaciones entre los particulares del área integrada

derivadas de los vínculos de integración económica.

Enunciación que puede ampliarse, según la complejidad de la

organización comunitaria, en el sentido de que se presenten otros
sujetos y formas de relación, por ejemplo, con organismos auxilia­
res, de control, asesoría o coordinación, así com o de la distribu­
ción de competencias, procedimientos de actuación y efectos que
se asignen a cada organismo comunitario, e inclusive las relaciones
que establezcan entre sí varias comunidades económicas.

Hecha salvedad de los literales a) y d) que, com o es lógico,

son cuestiones propias de la clásica regulación de Derecho interna­
cional sobre los tratados públicos, las demás situaciones exigen una
normatividad nueva, orientada, de otra parte, con un criterio dife­
rente al aplicado en las relaciones interestatales fundadas en la reci­
procidad igualitaria y en la negociación y asentimiento de cada pa­
so de la interelación, atrincherado cada Estado en el concepto de
soberanía y libre determinación y en el predominio o defensa
egoísta de sus intereses nacionales.

En un proceso de integración, que no es otra cosa que un pro­

grama de unificación, de tendencia a crear comunidades, uniones
de países en lo económico, se desdibujan aquellos perfiles políticos
de las relaciones internacionales, buscando compatibilidades y ge­
nerando síntesis superadoras de los antagonismos nacionalistas. El
multilateralismo, la confluencia, la convergencia, es el espíritu que
dinamiza el derecho de la integración, en busca de la identidad co­
munitaria que inclina a los países para integrarse en su obrarcon-
junto. Se podría pensar que este derecho es, por principio, un de­
recho de cumplimiento voluntario, espontáneo, más que coerciti­
vo, y que los mecanismos naturales para salvar las dificultades en­
tre los miembros de la comunidad son los del acuerdo directo, la
conciliación, el diálogo, la negociación, el entendimiento, hasta
 63

lograr que el interés de las partes y del todo comunitario coinci­

dan.

Tendencias y ambiente que difieren del derecho tradicional,

al poner la sanción jurídica como el últim o recurso, no deseado, y
diferido siempre por un espíritu de comprensión que aleje el liti­
gio, la solución judicial.

Resumiendo: al generar la integración nuevos tipos de rela­

ción jurídica dentro de un proceso voluntario de promoción o
mantenimiento multilateral de una unión de países para su desa­
rrollo económico, son necesarias tanto una teoría como una nor-
matividad nuevas que respondan a esa finalidad y a esa nueva men­
talidad.

De ahí que todo proceso de integración económica es, básica­

mente un sistema institucionalizado de elaboración de normas y
una comunidad de derecho, con la consecuencia natural de que la
organización que lo promueve adquiere carácter de sujeto de dere­
cho internacional.

Tres aspectos, los acabados de enumerar, que se evidnecian

así:

Los tratados constitutivos de los acuerdos de integración esta­

blecen ordenamientos jurídicos propios que quedan incorporados a
los sistemas jurídicos de los Estados miembros desde la entrada en
vigor de aquellos tratados, y que se imponen a sus jurisdicciones
nacionales;

Los ordenamientos jurídicos así establecidos no solo contie­

nen normas aplicables por sí mismas sino que dotan a las institu­
ciones comunitarias de competencias e instrumentos jurídicos para
proseguir los objetivos del proceso hasta su culminación,

No siendo la organización comunitaria un Estado, careciendo,

por tanto, de fuerza policiva y militar, su mecanismo de operación
no es otro que la obligatoriedad y superioridad de su derecho so­
bre los ordenamientos nacionales, debidamente asegurado por con­
troles de legalidad y cumplim iento.
Sería incompleta la organización comunitaria, si aceptada
su capacidad para crear derecho y controlar su aplicación, no se
le reconociera también para celebrar convenios que promueven
sus objetivos, para comparecer en juicio o para entrar en arreglos
y negociaciones en caso de controversia con entidades similares o
Estados. De otro modo, a quién im putar sus actos y las consecuen­
cias jurídicas?.
 64

La comunidad, pues, necesariamente se personaliza como dis­

tinta a sus miembros, visualizando su carácter supranacional, de
manera que represente lo colectivo que los une y no lo particular
que los divide.

V .— Los principales caracteres del nuevo ordenamiento.

Dos ¡deas presiden y determinan la fisonomía de esta nueva

rama del derecho positivo y la ciencia jurídica: la de supranacio-
nalidad y la de comunidad económica. Puede agregarse, com o ya
se insinuó, el carácter predominantemente directivo, indicativo,
orientador que tienen estas normas como cauce para una empresa
común, rebasando Ta tradición controlista, punitiva y coactiva del
derecho clásico.

La primera, la supranacionalidad, constituye lo específico, el

núcleo del derecho de la integración, ya que es el rasgo que produ­
ce la ruptura y diferencia con el derecho internacional com ún. En
efecto: de lo que se trata, en la práctica, es de crear una organiza­
ción que pueda llevar delante un proceso de integración sin las tra­
bas, formalismos y solemnidades del derecho internacional ordina­
rio. En una palabra: que como lo que se necesita realizar es una
actuación dilatada, progresiva, un programa a largo plazo y de gran
complejidad, esto es, facilitar que un proceso de integración se
cumpla según un cierto plan, tendiente a conseguir unas metas,
dentro de ciertos plazos, es preciso darse una organización que
llene los requisitos sin los cuales la integración no será viable,
dándole poderes y mecanismos no usuales, más amplios, direc­
tos y expeditos que los de las relaciones pol íticas o comerciales an­
tiguos, así:

1.— Una organización independiente de los Estados que se

integran, con poderes suficientes para deducir autóno­
mamente, dentro del marco de su tratado constitutivo,
las normas y los actos de ejecución del proceso, sin nece­
sidad de que cada paso deba ser formalizado en tratados
públicos, sujetos a la aprobación legislativa, a la ratifica­
ción e incorporación expresa y formal a los derechos na­
cionales, procedimiento que anquilosaría cualquier pro­
grama de integración;

2 .— Que, en consecuencia, las decisiones normativas y ejecu­

tivas de la organización integracionista tengan obligato­
riedad y vigencia para los países miembros del acuerdo
de integración y para sus habitantes, en forma inmedia­
ta, directa y prioritaria, o sea, sin necesidad de actos es-
 65

pedales de incorporación, así como las resoluciones de

los órganos jurisdiccionales de la comunidad, los que de­
berán cumplirse sin el requisito de la homologación o el
exequator.

De otro m odo: lo que un proceso de esta clase requiere es un

ordenamiento jurídico propio y supranacional, en el sentido de
que los entes de la respectiva organización son dotados por los Es­
tados que lo crean, mediante cesión que éstos les hacen al formar­
lo, de competencias de ejercicio autónom o, tanto de naturaleza
normativa, com o administrativa y jurisdiccional, con capacidad
para producir regulaciones y resoluciones que sustituyen los de los
Estados en la respectiva materia y tienen en todos los países inte­
grados un valor uniforme, iguales efectos frente a los países miem­
bros y a sus habitantes.

Esa es la dimensión exacta de la innovación que acarrea la in­

tegración económica en el mundo jurídico.

Viene, de esta menera, a ser la integración, desde el punto de

vista jurídico, una verdadera redistribución de poderes éntre los
Estados intervinientes en el proceso y los órganos de la comunidad
creada, pues quedan capacitados todos para generar un derecho
derivado de su tratado constitutivo, común a toda el área y que se
inserta en los ordenamientos jurídicos nacionales con valor supe­
rior al de la ley nacional, a la que desplaza o sustituye, en forma
directa y automática, con la consecuencia adicional de que la orga­
nización que «mima el nuevo ordenamiento se personaliza con cali­
dad de sujeto de derecho internacional, al lado y a la par de sus or­
ganizadores.

De otra parte, aceptar el concepto de supranacional -distinto

al de internacional, ¡nter-estatal, ¡nter-gubernamental -como funda­
mento de una manera de obrar independiente y conjunta, o de
operar solidariamente en el ejercicio de los poderes cedidos por los
Estados a los organismos encargados de la integración, implica una
superación del principio del do ut des, que entrañaba reciprocidad,
contrapartida y compensación en las relaciones entre Estados, para
ser sustituido por la idea de comunidad, de unión cooperativa, de
co-participación en un proceso, de pertenencia a un todo m ayor en
la realización de cuyos fines se realizan también los de las partes.
La desprestigiada estrategia del equilibrio de nacionalidades, mane­
ra de repartirse la influencia entre las grandes potencias, cede lu­
gar a un espíritu de asociación, encontrando lo común coinciden­
te, para hacerlo prevalecer sobre lo diferencial particularista, que
ha enturbiado y agravado los conflictos internacionales.
 66

La integración es un hacer en común y para todos, en condi­

ciones de equidad, el desarrollo. Y el derecho de la integración, en
consecuencia, supone una ley com ún, que rige ese quehacer y lo
equilibra en forma simultánea y uniforme para los miembros del
proceso com unitario. Comunidad de intereses de la que deriva la
superioridad y autonom ía de las normas de ese ordenamiento fren­
te a las de los ordenamientos nacionales. Comunidad qua, igual­
mente, obliga a las autoridades de los países integrados no solo a
dar aplicación uniforme y simultánea a ese derecho, sino a abste­
nerse de entorpecer su vigencia, sea por omisión de actos necesa­
rios para que se produzcan sus efectos naturales o por adopción de
medidas contrarias a su normatividad o que restrinjan o anulen
esos efectos.

Divorcio con el criterio constitucionalista del dualismo juríd i­

co, que solo es aceptado con grandes reservas.

Envuelve también la ¡dea de comunidad la de que los organis­

mos de la integración no representan los intereses de los países
miembros sino los intereses comunitarios, por lo cual sus decisio­
nes obligan a todos los países, independientemente de su consen­
timiento particular, de sus abstenciones o votos negativos en los
entes políticos, ya que en los comunitarios ha sido eliminada toda
representación nacionalista.

A manera de compedio, recordemos que:

El derecho de la integración está configurado por dos niveles

normativos.

a) Sus normas fundamentales o constitutivas -el llamado

derecho primario u originario- contenido en los tratados
públicos suscritos por los países miembros del proceso
de integración, así como sus protocolos adicionales y
modificatorios, que son actos de derecho internacional
y están sujetos en su formalización y efectos a las reglas
del derecho de los tratados y que, como tratados -mar­
cos son la constitución comunitaria, puesto que crean
los órganos, les trasfieren las competencias, formulan el
ordenamiento de aplicación directa, señalan las metas y
diseñan el sistema de producción de normas y procedi­
mientos de ejecución del programa que a las mismas
conduce, tal como lo hacen las constituciones políticas
de los Estados;

b) Las regulaciones derivadas de las normas fundamentales

-el denominado derecho secundario- expedidas por los
 67

órganos comunitarios que han recibido esa competencia

normativa,cuya validezo legalidad dependen de su confor­
midad formal y sustancial con las estipulaciones del o
los tratados-marcos que encuadran el proceso integrador
y que deben ser aplicadas por las autoridades de los paí­
ses miembros con preferencia sobre la ley nacional, sea
anterior o posterior, normatividad que, aunque nacida
de una delegación, son de formulación autónoma e in­
condicional, tienen vigencia uniforme, simultánea, direc­
ta e inmediata, y obligatoriedad para los países miem­
bros y sus habitantes, sin que requieran incorporación
expresa ni otro cualquiera de los requisitos de usanza en
el derecho internacional; esto es, sin que exijan pasos
previos de iniciativa o consulta con los países miembros,
ni de aprobación, refrendación o ratificación que los
convalide; normatividad que, por ese carácter derivado,
está sometida a un control jurisdiccional de legalidad co­
munitaria;

c) Los actos de los órganos comunitarios en que apliquen,

interpreten u orienten en la ejecución del ordenamiento
andino, sean de caracter administrativo o jurisdiccional,
y

d) No debe olvidarse que el cumplim iento de este derecho

requiere de actos de apoyo de las autoridades de los paí­
ses miembros, ya de carácter normativo o ejecutivo, que
son de derecho interno, pero sin los cuales el comunita­
rio no tiene eficacia, por lo cual puede hablarse de un
derecho complementario.

Es de advertir que pueden presentarse actos no típicos como

pueden ser los acuerdos con otras comunidades, los de carácter
contractual interno y los de naturaleza disciplinaria.

Debe reiterarse que esta normatividad es de ejecución progre­

siva y que su cumplim iento más que coercitivo es voluntario, de­
terminado por el propio interés de quien lo cumple, como si se tra­
tara de auto-regulación.

Tiene el derecho comunitario, adicionalmente, el rasgo de ser

un derecho de excepción, en el doble sentido de exceptuar de la
aplicación de las leyes comunes y de establecer un trato privilegia­
do, a más de escapar a los controles corrientes de juridicidad en los
ordenamientos nacionales.

Obsérvese, para comprobarlo, que en tratándose de relaciones

 68

económicas nacidas al amparo del proceso de integración, no se

aplican a las personas, a los bienes y servicios, a las inversiones y a la
técnica procedentes de los países miembros, la ley nacional sino la
ley comunitaria, quedando la primera vigente solo para los que tie­
nen origen en terceros países. Hay, pues, una doble legalidad, sien­
do la comunitaria la de excepción.

Que la norma comunitaria contiene privilegios y ventajas que

exceden las reglas del derecho com ún, es evidente. A h í radica su
poder estimulante, su fuerza promocional del proceso.

Y , reconocida como está la superioridad de la norma com uni­

taria, por su origen supranacional y las obligaciones derivadas del
estatuto constitutivo, no queda sometida a los controles jurisdic­
cionales de constitucionalidad y legalidad que en el Estado de De­
recho se ejercitan sobre las leyes nacionales. O sea que la normati-
vidad comunitaria no solo desplaza y sustituye, así sea parcialmen­
te, a la ley nacional, sino que su validez es indiscutible para las au­
toridades nacionales que deben aplicarla, sin que quepa otro con­
trol que el ejercido por la jurisdicción comunitaria.

Siendo así, no pueden plantearse objeciones o reservas de

constitucionalidad contra los tratados constitutivos debidamente
perfeccionados, pues su aprobación y ratificación saneó cualquier
vicio de que adolecieran y la validez del derecho secundario solo
es cuestionable ante la propia justicia comunitaria.

V I .— Otras particularidades del derecho comunitario.

Profundizando en el análisis y descripción del fenómeno ju­

rídico comunitario, se encuentran otras particularidades que lo
distinguen mejor de la normatividad ordinaria. Pueden exponer­
se en estos términos:

1.— El derecho comunitario no tiene las pretensiones univer­

salistas que atribuyó el racionalismo al derecho, a la ley,
en general. Por el contrario, su ámbito y sus alcances es­
tán circunscritos tanto en el espacio, la región integrada
y sólo ella, y en cuanto al objeto: el desarrollo de los
pueblos asentados en esa región, y no los demás. O sea,
que es un derecho de validez relativa, circunstancial, cu­
ya experiencia es única, no aplicable a otros contextos.
Su interpretación, de consiguiente, debe ser restricta,

2 — El derecho com unitario es de efecto temporal, transito­

rio; la norma comunitaria se agota con su cumplimiento.
Es decir, que tampoco pretende tener la validez intem-
 69

poral que ie asignaba la concepción racionalista. Mien­

tras las leyes de otros campos jurídicos son de aplicación
múltiple, por todo el tiempo de su vigencia formal, y ca­
da aplicación es una afirmación de su existencia, la nor­
ma comunitaria por ser de carácter instrumental, de me­
dio para alcanzar un objetivo económico inmediato, de
mecanismo técnico para un propósito de desarrollo, una
vez alcanzado su fin pierde su utilidad, deja de ser apli­
cable por carencia de objeto. T o d o esto no quiere decir,
debe aclararse, que los efectos producidos no son defini­
tivos, lo son y se visualizan en el progreso y en el bienes­
tar alcanzado;

3 .— El derecho comunitario es objetivo, no principista, in-

mobilizador, aunque tiene un contenido ético de equi­
dad y prom oción humanista. Su concepción no obedece
a un ideal de justicia, sino a un esquema de crecimiento
económico. Las normas comunitarias prescriben po líti­
cas económicas, procedimientos técnicos, operaciones
materiales, que deben llevarse al cabo para desarrollar
pueblos. Lo subjetivo está descartado en su órbita casi
enteramente aunque aflora a veces cuando, para dar un
ejemplo, indica la motivación para aplicar la cláusula de
salvaguardia; pero, en todo caso, el peso efe lo subjetivo
es acá menor que en el derecho general;

4 .— Aunque las organizaciones comunitarias tienen capaci­

dad normativa y ciertos mecanismos de control y san­
ción para garantizar el cum plim iento de su normativi-
dad, el derecho de integración solo viene a ser eficaz por
el apoyo de los países miembros pues son sus autorida­
des los que dan eficacia a tal normatividad.

Hay que insistir en que este derecho no es reiterativo, conser-

vadurista. Su carácter es prom otor, impulsor, inductivo. Induce a
obrar en determinada dirección no por su valor o fuerza imperati­
va, independiente de la voluntad de los obligados, sino por el pro­
pio interés de estos.

Un derecho como este, particularizado, con efecto irreversi­

ble pero no repetible en múltiples aplicaciones, de carácter pura­
mente instrumental, de contenido variable y cuya realización de­
pende del apoyo que le presten otros ordenamientos, tienen una
indudable originalidad que le da autonom ía científica suficiente y
porvenir asegurado.
 70

V I I .— Principios de interpretación.

Son aplicables, es lógico, todos los métodos de interpretación

jurídica. Pero, com o el derecho de la integración, se forma básica­
mente de normas que no son de aplicación instantánea sino de eje­
cución sucesiva, predominan en su interpretación los que se orien­
tan en sentido finalista, o sea, en función del objetivo perseguido
por la norma particular, en el contexto global de las metas del res­
pectivo proceso de integración.

No obstante esa amplitud, hay consenso en que los criterios

que rigen necesariamente esa interpretación, son éstos:

1o.— El de equidad o paridad, inherente a la idea de com uni­

dad, según el cual en el ámbito de ésta no cabe diferen­
ciación o trato discriminatorio alguno entre los países
miembros o sus habitantes, salvo el trato privilegiado
que puede acordarse para los pueblos de menor desarro­
llo relativo, mecanismo que no hace otra cosa que con­
firmar el principio de equidad;

2o.— El de libertad, entendiendo que la integración es un pro­

ceso de eliminación de trabas nacionalistas para confor­
mar una comunidad en el área que se unifica, de manera
que empresas, bienes, servicios, personas, técnicas, pue­
dan desplazarse sin restricciones en el espacio económi­
co que abarca el ordenamiento jurídico com unitario; de
este modo toda norma limitativa debe tener interpreta­
ción restringida, de excepción;

3o.— El de solidaridad, esencial a la ¡dea de comunidad y re­

fuerzo de la equidad y la libertad, pues quien participe
en las ventajas de la integración debe ser leal a sus car­
gas. T o d o incumplimiento de esas obligaciones, el trata­
miento unilateral, fuera del marco comunitario, de ma­
terias objeto de la integración sea con países miembros
o con terceros países, en contraposición con los intere­
ses del proceso, afecta la igualdad y la libertad, quebran­
do también la idea de comunidad, y

4 o .— El de unidad, como la exigencia de que los países miem­

bros vayan armonizando, aproximando y uniformando
toda su acción para facilitar y hacer progresar la realiza­
ción de la unificación económica.

Podría rematarse este aparte insinuando que en un marco de

facultades ejecutivas tan extenso como el de un proceso de esta
 71

clase, no es discutible afirmar que hay un cierto tipo de facultades

implícitas, o sea, de todas las indispensables para alcanzar las me­
tas propuestas en los actos constitutivos. De donde, la gradualidad
y el efecto útil serán buenos guías en esta interpretación.

V I I I .— Efectos en el espacio y en el tiempo.

En cuanto a los aspectos anunciados en este subtítulo tene­

mos que hacer notar:

Por definición, la duración de un proceso de integración es

determinada, cierta, puesto que es un programa planeado y progra­
mado para ejecutarse en forma pautada y cronometrada por sus
pasos contados. Pero lo cierto es que se prefiere pactarlo en forma
indefinida, con una duración ilimitada y , en todo caso, sin fijar un
plazo de expiración. Y esto es lo importante, porque significa lo
que en los tratados de confederación o en los pactos de unión fe­
deral se entendía expresado en la cláusula "a perpetuidad", es de­
cir, irreversible o definitivo, como corresponde a una unificación
efectivamente conseguida.

Es claro que los tratados pueden regular especialmente su de­

nuncia y efectos, así como los procedimientos de modificación, ya
que aunque es extraña a la ¡dea de integración la de su disolución,
no puede descartarse el fracaso y la separación individual de sus
actores.

La determinación del ámbito espacial de aplicación del orde­

namiento jurídico comunitario será hecha por los tratados de cons­
titución, pero es sobreentendido, ya que lo lógico es entender que
el acuerdo cubre la totalidad de los territorios de los países miem­
bros, a menos que se excluya expresamente algún sector o que se
trate de procesos parciales como los referidos a zonas restringidas
de libre comercio o de preferencias aduaneras o zonas francas, que
son de carácter local, m uy limitado, o a la integración fronteriza.
Esto es que, en principio, la jurisdicción comunitaria es la juris­
dicción sumada de los países integrados. Relación con el espacio
que no tiene ninguna connotación política de dominio o sobera­
nía territorial, por su específico carácter económico.

IX .— Comunidad económica y Estado.

Importa diferenciar estos dos tipos de organizaciones para f.

jar mejor la naturaleza de las comunidades económicas, com o ex­
periencias tendientes a crear campos específicos de entendimiento
internacional, y acción conjunta de los Estados, dejando de lado
 72

las disparidades ideológicas y las cuestiones propiamente políticas.

Con este punto de vista, se pueden establecer las siguientes

distinciones de mayor relieve:

Primera.— El Estado es una organización global, comprensiva de to ­

das las facetas de la sociedad civil, cuya dirección política le com ­
pete, mientras que una comunidad económica, por ambicioso que
sea su programa unificador, no tendrá aquel alcance pluridimensio-
nal, restringido com o está su objeto a la integración económica de
los respectivos países, cuyos pueblos continúan manteniendo su
personalidad histórica e identidad cultural, su autonomía jurídica
y política, con las restricciones aceptadas al crear la comunidad, y
su condición de objeto de derecho internacional, independiente y
autodeterminada;

Segunda.— Por la índole misma de cada una de estas organizacio­

nes y de sus objetivos, difieren también en el carácter y la forma
de los poderes que ejercen. El del Estado es poder político, es de­
cir, autoridad subordinante, jerarquía dominante, que exige unila­
teralmente la obediencia, así su dominación se funde en el consen­
so popular. Las facultades de una comunidad son meras competen­
cias jurídicas, por cierto delegadas, delimitadas exactamente por el
derecho comunitario original, sin otra base que su legalidad, ya
que aquella carece del apoyo de instituciones policivas o militares,
no son estructuras de poderes originarios, sino modalidades para
el ejercicio de éstos;

Tercera.— El Estado tiene origen propio y autodeterminación ple­

na. Se quiere decir que su organización no es derivada de otra,
igual o superior y que, por contar con su propio poder constitu­
yente, crea su propia legitimidad y puede cambiarla. No así las co­
munidades económicas, ya que su formación es debida a la volun­
tad política convergente de varios Estados, de los cuales reciben
sus facultades y de los cuales depende su mantenimiento o disolu­
ción;

Cuarta.— La capacidad jurídica de los Estados, en el interior y en

el orden internacional, despliega su acción incondicionalmente.
En tanto que la personalidad jurídica de derecho internacional
 73

reconocida a las comunidades económicas es limitada a su objeto,

y en el orden interno sus competencias obedecen al estatuto cons­
titutivo, sirwxtensión posible;

Quinta.— Las organizaciones estatales son autosuficientes, en el

sentido que disponen de todos los medios políticos, jurídicos,
organizativos, financieros y técnicos para cum plir sus fines. Orga­
nizan su propio aparato burocrático, su propia tributación y
su ejercito nacional. En cambio, las comunidades tienen una capa­
cidad normativa y ejecutiva limitada, de manera que sin el auxilio
de los gobiernos les es imposible llegar a su objetivo,

Sexta.— La relación entre los Estados y quienes les están subordi­

nados es directa, inmediata, no admite interferencias. Por el con­
trario, las relaciones entre una comunidad económica y , los Esta­
dos que la forman o con los habitantes de éstos, o entre los órga­
nos de la comunidad y las autoridades de aquellos o sus súbditos,
no tienen igual inmediatez. Generalmente, comunidad y Estados
se ponen en contacto en los organismos políticos que dirigen su
integración, y solo por excepción con sus órganos de representa­
ción internacional, y con los particulares, casi siempre, se presen­
ta la intermediación de autoridades nacionales o, al menos, la me­
diación de un procedimiento de derecho interno, siendo excepcio­
nales las relaciones directas, y

Séptima.— Sin que se hayan enumerado todas, por fin, hay cierta
diferencia entre los efectos de las normas y actos jurídicos de una
comunidad económica y un Estado, así los primeros estén exentos
de incorporación formal al derecho interno de éste. Y ésto, porque
quiérase o no, el derecho de la integración es, aunque común y,
por tanto, también propio, como el nacional, un derecho de
excepción, puesto que implica trato especial y preferente para
ciertas actividades económicas, según sus sujetos y su origen terri­
torial que no es el que se aplica ordinariamente a los sujetos, capi­
tal, mercancías y técnicas procedentes de terceros países, o sea, los
que no pertenecen al área integrada y porque, adicionalmente, es
un derecho que, por su fuente supranacional, se sustrae a los con­
troles de constitucionalidad y legalidad empleados para el derecho
nacional.

X .— Integración, derecho internacional y constitución.

Las relaciones entre los nuevos ordenamientos jurídicos co­

munitarios con los sectores normativos que más inmediatamente le
tocan, plantean problemas académicos y jurídico-políticos aún no
enteramente despejados.

Expongamos los más importantes:

 74

Las de orden académico tocan con las relaciones entre el de­

recho internacional y el de la integración.

1.— El derecho de la integración es una especie de derecho

puente, intermedio, mediador entre el derecho interna­
cional y el derecho interno, lo que permite que algunos
le nieguen autonomía, para adscribirlo a la primera de
estas ramas, poniendo el acento en los caracteres que lo
aproximan a ella. De ahí que, para quienes así piensan,
el derecho de la integración no sea más que una deriva­
ción o modalidad del derecho internacional; se trataría
de un derecho económico internacional, gestado por las
operaciones de comercio exterior que rebasen las fronte­
ras nacionales, y para otros, una especie de desdobla­
miento o extensión del derecho comercial en sus impli­
caciones externas, que no desbordaría el campo del de­
recho internacional privado. El derecho de los tratados,
según esto, contendría las soluciones del fenómeno inte-
gracionista.
Y a s e v ió c o m o si, por una parte, el derecho de la integra­
ción nace de y tiene su base en el derecho internacional,
como toda unión o relación inter o supranacional, de
otratry una vez que el proceso de integración se pone en
marcha, los órganos comunitarios producen una norma-
tividad que en sus procedimientos de elaboración, técni­
cas de aplicación y efectos, en cuanto al tiempo, al espa­
cio y a los sujetos por ella obligados, configura un orde­
namiento distinto y separado, aunque conexo, no solo
con los derechos nacionales u ordenamientos particula­
res de los países en vía de integración, sino del propio
estatuto internacional que les dió vida, ya que tiene su
propia dinámica, pues tal estatuto es apenas un marco
de referencia, un programa de acción, que fija metas y
medidas, mas no las concretas acciones que deben cum ­
plirse para darles realidad.
De otro lado, nótese como mientras el derecho interna­
cional es un derecho de conflicto y controversia, de
pugna, de primacía del interés nacional, de equilibrio de
soberanías y, cuando más, de cooperación, el derecho de
la integración es un derecho de identidades, correspon­
dencias, coincidencias, de solidaridad,en lo común aglu­
tinante, y obsérvese, además, que es el de la integración
un derecho regional y no mundial, no determinado por
los vaivenes de la política, que da mayor presencia al in­
dividuo que el derecho internacional, y que tiene una
justicia propia, más efectiva en la garantía del derecho
que la de aquél ordenamiento.
 75

A pesar de esas diferencias, la atadura internacional de la

integración es innegable, com o lo denuncia el hecho de
la dirección del proceso por organismos políticos de
composición y actuación de tipo ¡ntergubernamental, no
comunitario, el de que sobre la organización com unita­
ria se ejerce un control parlamentario de representación
nacional, y el de que cualquier modificación del estatu­
to original tiene que efectuarse por las normas procedi-
mentales del derecho internacional clásico. Esto es, que
yendo al fondo, la integración tiene un origen pluralista
innegable y , por ende, no tiene un poder constituyente
propio que le sirva de fundamento autónomo.
Esto nos hace ver que todavía no existe una maduración
completa de esta innovación jurídica, la que solo puede
alcanzarse cuando lo propios procesos de integración lle­
guen a sus fases superiores, y lo comunitario-supranacio-
nal tenga tanto o más peso que lo nacional, particular,
que lo plural distinto, m om ento en el cual existiría una
infraestructura suficiente para soportar la integración
pol ítica a que conduce lógicamente un proyecto de esta
naturaleza,

2 .— A sí las cosas, vale pensar en si estas nuevas relaciones ju­

rídicas de contenido económico y alcance internacional
se desenvuelven más en el plano público que en el priva­
do, porque esa definición puede permitir un avance en la
aclaración de esta controversia.
El asunto no es fácil. Porque se entremezclan en la diná­
mica integracionista tanto las relaciones entre Estados,
no solo en la etapa de creación sino en la de cumplim ien­
to del proceso, con las relaciones entre particulares de
distintos Estados, y entre éstos y tales particulares y con
las instituciones comunitarias, sino que la gestión de la
acción integradora se cumple en parejo grado por la ac­
tuación de los Estados y por la actividad de los particu­
lares, ajustada a un derecho que les es com ún, pues el
derecho secundario que formulan los órganos comunita­
rios vincula por igual a los Estados y sus habitantes, sus
normas van dirigidas, tienen por destinatarios a ambos
sujetos y su incumplimiento tiene una jurisdicción que
interpreta, dictamina y procura la legalidad para unos y
otros.
Nos obliga esto a preguntarnos si, los que se integran son
los países o la actividad económica de los particulares,
por iniciativa y bajo el estímulo de sus países. O sea, si
es la acción estatal o la empresarial la determinante del
proceso.
 76

En el fenómeno ¡ntegrador, es evidente, prevalece la ac­

ción gubernamental, en el sentido de que debe preceder­
la y sin ella no es posible la actividad particular tendien­
te a lograrlo. Puesto que implica traspaso de poderes es­
tatales a los órganos de la comunidad y vía libre para la
aplicación del derecho secundario, la acción integradora
se caracteriza como pública y política, más que privada.
Pero sin ésta, aquella está inerte, queda vacía.
De lo que se desprende que las relaciones de integración
económica son mixtas,y no puramente interestatales, ya
que si los Estados son los únicos que pueden crear el
marco y las condiciones que las hacen viables, solo los
particulares son quienes pueden concretarlas, y darles vi­
da verdadera. Característica que ayuda a deslindar y dar
independencia al derecho comunitario frente al interna­
cional;

3.— Pero las mayores controversias, de profundo alcance po-

I ítico están planteadas en el estudio de las relaciones en­
tre el ordenamiento comunitario y los ordenamientos
nacionales. Se revive aquí el incancelable debate entre
quienes sostienen, sin hechar pie atrás, con criterio na­
cionalista, la separación y la prevalencia de la constitu­
ción y del derecho interno sobre el internacional, y la
consecuente inexistencia de los supranacional, en el se.’
tido expuesto, y quienes consideran que los derechos na­
cionales son parcelas de un orden jurídico universal, uni­
tario, cuyos principios y prescripciones deben tener
prioridad sobre esos órdenes particulares.

Es esta la revivida controversia doctrinal entre monistas y

dualistas frente a las cuestiones que suscita la creación de organis­
mos supranacionales con capacidad de regulación y decisión erga
omnes que afecta las relaciones internas y externas de los Estados,
problema que en apariencia estaba resuelto en el artículo 27 de la
convenición de Viena sobre Derecho de los Tratados, suscrita el 29
de m ayo de 1969, al preceptuar la imposibilidad de que un Estado
pudiese invocar las disposiciones de su derecho interno como justi­
ficación para el no cumplim iento de un tratado, pero que es replan­
teado por los dualistas al sostener que el derecho interno es inde­
pendíente del internacional, que por eso sus actos requieren ser
recibidos en el orden interno por los procedimientos en él previs­
tos, y que las obligaciones internacionales así estipuladas solo son
ejecutables después de esa recepción, es decir, con sujeción a los
mecanismos nacionales que complementen el derecho internacio­
nal.
 77

Vieja disputa ésta, entre los partidarios de un concepto de so-

beranía estatal absoluta y quienes aceptan, con pragmatismo, la re­
latividad de ese concepto en razón de la necesaria e ineludible in­
terdependencia de las naciones, impuesta por la complementariedad
de las economías, el auge de las comunicaciones, el sentido ecumé­
nico característico de nuestro tiem po, y la idéntica naturaleza de
toda normatividad jurídica que conduce a su unificación, según la
instancia en que sea formulada.

Dos criterios excluyentes se enfrentan aquí: el de consenso o

multilateral com o única fuente válida para crear derecho y con­
traer obligaciones en el orden internacional, y el de que pueden
existir instancias con poder unilateral de creación normativa con
poder vinculante.

Para aquellos que afirman la primacía constitucional ninguna

ley o decisión entraría al ámbito del estatuto fundamental ni puede
aplicarse en la jurisdicción del Estado por sus autoridades sin su in­
corporación o recepción en el derecho interno o el respectivo exe-
quator. Son las formas usuales en el Derecho internacional o las
que se estipulen en cada caso las únicas que recogidas en el dere­
cho nacional puedan producir efectos en el ámbito nacional. Es la
vía del tratado público, esto es, la del convenio, el consenso, de su
aprobación legislativa por un congreso nacional, y la de la ratifica­
ción gubernamental la que permite que, asimiladas al ordenamien­
to nacional, penetre en su órbita lo acordado en el plano exterior.

En cambio, en el enfoque opuesto, se admite que, precisa­

mente en el ejercicio de su soberanía, los Estados puedan crear
organizaciones comunitarias a las que transfieren parte de sus
poderes, para que los ejerciten en forma conjunta e independiente,
de manera que las decisiones que adopten en ese marco sean obli­
gatorias directamente para los Estados miembros de la comunidad,
deban cumplirlas como su propio derecho nacional, dejando a un
lado las suyas que sean incompatibles con los fines de aquellas y
absteniéndose de dictar disposiciones que las contraríen.

En los hechos, siendo tan joven el ensayo de la integración y

tan escaso su fruto, sigue dominando el criterio restrictivo de los
nacionalistas. Su posición se traduce en la exigencia, para admitir
la posibilidad de un proceso integracionista, de que las constitu­
ciones de los países participantes deben contener autorización ex­
presa y clara para que se puedan celebrar los correspondientes tra­
tados públicos, y de que se faculte la trasferencia de poderes es­
tatales y se determinen los efectos de la formación de la organi­
zación comunitaria respectiva.
 78

En la otra tendencia, al contrario, a tono con los tiempos, se

postula la sustitución de la ¡dea quimérica de soberanía absoluta
por el criterio objetivo de la interdependencia de los pueblos; el
reemplazo de la noción de país, como sentimiento nacionalista de
patria, por el más amplio y realista de región, que reconoce la uni­
dad geográfica, cultural, histórica, por encima de las fronteras; el
desplazamiento del Estado, como marco insuperable de la convi­
vencia, por la solidaridad comunitaria, y el cambio del manejo bi­
lateral de las cuestiones internacionales por un multilateralismo
que facilita las negociaciones con la visión de conjunto, global, y
fortalece a los débiles frente a las potencias mediales.

En suma, la integración económica requiere la integración

jurídica de los ordenamientos nacionales de los países que entran
en com unidad; el derecho comunitario es el instrumento de la inte­
gración, la posibilita, encauza y disciplina. A sí sea un derecho más
directivo, orientador y programático que compulsivo, él aporta las
estructuras o formas de la organización comunitaria y las normas
que rigen su operación. Sin esa sistematización jurídica no es posi­
ble integrarse. Porque este propósito no es producto de la esponta­
neidad, no es un suceso, com o ya es común decir, sino un proceso
dirigido y deliberado tanto por la ciencia económica como por las
prescripciones jurídicas.

X I .— Derecho y desarrollo económico.

No se puede concluir este capítulo sin unas breves considera­

ciones sobre la función del Derecho en el presente.

Hasta hoy, se viene entendiendo que la función del Derecho

es primordialmente estabilizadora y de conservación de un statu
quo. Es garantía y legitimación de lo que existe, de lo que es. Su
misión es la de sacralización e institucionalización de la costum­
bre, de lo tradicional, identificando la legalidad y legitimidad, de­
recho positivo y justicia, ley y equidad.

Concepción estática del derecho que ha sido puesta en crisis

por los cambios revolucionarios de nuestra sociedad, su especial
dinamismo y conflictividad, las presiones populares en el sentido
de una transformación igualitaria y justiciera, así como la acepta­
ción de la necesidad de planificar el desenvolvimiento social en
una dirección precisa y con un programa concreto.
La ley ha perdido así su carácter estático e indiscutible, su
imperatividad- incontrastable y su acabada perfección, para tornar­
se en un instrumento de dirección y ejecución de los planes socia­
les, que evoluciona al ritmo de éstos, y es, por tanto, susceptible
 79

de complementación, rectificación, deliberación y cambio, a tono

con la realidad, las contradicciones e incongruencias ¡mpredecibles
del comportamiento humano.

Se reconoce entonces la existencia de leyes -plan, de leyes-

programa, de leyes de ejecución sucesiva, que no tienen la solidez
absoluta que excluye toda excepción y que se atribuía a la ley, co­
mo dictado de la recta razón, con validez universal e intemporal si­
no, por el contrario, con el valor de una simple propuesta, una al­
ternativa factible, según previos estudios, pero cuya fuerza depen­
de de sus resultados, de su eficacia, de su confrontación con la rea­
lidad a que se aplica.

Esta es la filosofía de un derecho nuevo com o el de la integra­

ción. Relativismo realista frente a dogmatismo purista, utópico,
formal.

Desde otro ángulo, piénsese que el desarrollo, y en él el de ca­

rácter económico, no es sino el proyecto histórico de cada pueblo,
en su contexto y circunstancias, con sus medios y técnicas propias,
con sus insalvables limitaciones para dominar su ambiente y apro­
vechar los recursos naturales en la mejora y dignificación de su vi­
da colectiva.

En tal empeño, el derecho debe ser una herramienta más que

promueva los cambios que lleven al desarrollo y la justicia.

En ese espíritu, es necesario tener una visión crítica tanto de

la eficacia de la integración como de su derecho. Porque ella no
basta para obtener el desarrollo ni la perfección de la norma suple
las fallas de aquella. El solo ensanchamiento del mercado por me­
canismos arancelarios y levantamiento de otras restricciones, no
dan paso a la escala operativa de las grandes inversiones a largo pla­
zo que permitiría la especialízación y la asimilación rápida de tec­
nologías avanzadas, que promeverían el desarrollo.

De un lado, acecha el imperialismo; del otro, está el peligro

de una concepción puramente economisista del desarrollo.

La integración económica es apenas una solución fragmenta­

ria, parte de la solución.
 80

X I I .— La integración jurídica.

Si el vehículo forzoso de la integración económica es el dere­

cho, no puede darse la primera sin la otra.

En efecto, el derecho com unitario, como la integración, no

vienen hechos, se van haciendo, por grados. Si bien los tratados o
pactos constitutivos de una organización comunitaria formulan un
nuevo ordenamiento jurídico y parte de su contenido es la precep­
tiva fundamental de esa normatividad y mucho de ella en el efecto
inmediato, lo cierto es que la suerte del proceso depende de los de­
sarrollos normativos secundarios y de las decisiones reglamentarias
y ejecutivas, así como de las resoluciones judiciales y los dictáme­
nes interpretativos que le permitan la aplicación del derecho ori­
ginal o primario.

Puede decirse, por eso, que el derecho com unitario es de con­

tenido variable, contingente, casi coyuntural, aunque sus metas,
sus objetivos, son permanentes, fijos. De ahí su carácter de medio
para el desarrollo, su naturaleza claramente instrumental, y su sen­
tido futurista, teleológico, que obliga a una interpretación finalista
y sistemática, en el contexto del proceso aque la norma pertenece
y de la función a que sirve.
Derecho, pues, esencialmente dinámico, el de las comunida­
des económicas, transitorio y variable, una vez que produce sus
efectos.

Pero, y esta es una de sus más notables particularidades, que

no dispone de aparato propio y completo para su aplicación y efi­
cacia. Porque tanto el derecho primario como el derivado, depen­
den para realizarse de apoyo y decisiones de las autoridades de los
países miembros. Su ejecución se entrega a los propios obligados
por su normatividad, lo que solo se explica dentro de la idea de co­
munidad como coparticipación equitativa en un interés que unifica
a esos pa íses.

O sea, que el derecho comunitario solo se cumple cuando,

atendiendo al compromiso contraído en el pacto constitutivo
de la comunidad, los legisladores y las autoridades gubernamenta-
 81

les de los países miembros adoptan los actos, distintos a los de in­
corporación, que no se necesita, no omiten las actuaciones, necesa:
rias para que en su respectivo territorio produzca efectos aquel de­
recho, y cuando los jueces de los mismos países resuelvan contro­
versias entre particulares y el respectivo Estado dando aplicación
preferente sobre la ley nacional a ese derecho, y en sus fallos lo
apliquen en el sentido en que lo han entendido las interpretacio­
nes dadas por órganos comunitarios.

De manera que el derecho com unitario se despliegue en dos

niveles, el supranacional, la instancia comunitaria, de formulación
normativa primaria y secundaria, y el nacional, en el que las auto­
ridades de cada uno de los países integrados debe producir en for­
ma simultánea, uniforme e inmediata los actos de cumplimiento
que dan efecto a dicha normatividad. El segundo es derecho nacio­
nal, derecho particular interno, complementario del de la com uni­
dad. La correspondencia armoniosa de los dos niveles jurídicos es
la adecuada integración jurídica comunitaria.
ANALISIS COMPARATIVO DE LOS TRATADOS DE MONTEVIDEO I960 Y 1980*

Raymundo Barros Charlin

Introducción
El presente comentario tiene por objeto destacar tanto las similitudes como
las diferencias entre el Tratado de Montevideo 1960 que dio origen a lt<
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Tratado del
mismo nombre suscripto recientemente en agosto de 1980, instrumento que
crea la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

Para desarrollar la materia expuesta se ha dado especial relieve a los si­

guientes aspectos:

— Similitud en la naturaleza jurídica del instrumento a la luz del derecho

internacional público;

— Comparación entre los objetivos perseguidos por ambos instrumentos;

— Análisis comparativo de los instrumentos contemplados en los Tratados

mencionados para desarrollar aquellos objetivos;

— Nueva dimensión de la cláusula de la nación más favorecida expresada

en las posibilidades de vinculación externa de la Asociación Latinoamericana
de Integración;

— Comentario sobre el panorama institucional que ofrecen ambos convenios.

Creemos que con el análisis comparativo de dichos elementos jurídicos se

presentan claramente las principales similitudes y contrastes entre la ALALC
y la ALADI.

Aunque el trabajo realizado tiene una orientación básicamente jurídica, lo

importante es considerar que ambos instrumentos internacionales se ins­
piran en una determinada doctrina económica. El Tratado de Montevideo
1960 perseguía la liberación del intercambio recíproco mediante negocia­
ciones anuales selectivas, multilaterales, salvo las excepciones que se verán
en su oportunidad. Una pretendida reciprocidad referida "a la expectativa
de corrientes crecientes de comercio entre cada Parte Contratante y el con­
junto de las demás” , era el principio regulador del proceso. Tal reciprocidad,
como se vio en la práctica, era difícil de obtener en un marco rígidamente
multilateral al cual concurrían países con profundas diferencias en sus es­
tructuras productivas. De allí que al amparo del propio Tratado de Monte­
video se gestara, en mayo de 1969, el Grupo Andino. Según la Junta del
Acuerdo de Cartagena, dicho Grupo "nació como una respuesta a la invia-

-•En: "Integración Latinoamericana" N°50. Buenos Aires. INTAL,1980.

p. 30 a 48.
 84

biíidací política de una integración basada exclusivamente en el mecanismo

de los precios y la apertura de mercados. Se consideró que deberían mano-
jarse, conjuntamente, tanto los conceptos de eficiencia como de igualdad y
desarrollo armónico” .

En cambio el Tratado de Montevideo 1980 es absolutamente explícito al

determinar los principios que han de regular el proceso que persigue desa­
rrollar. En efecto, en su artículo tercero destaca los principios de plura­
lismo; convergencia; flexibilidad; solidaridad manifestada en la existencia
de tratamientos diferenciales y multiplicidad de instrumentos, como los so­
portes doctrinarios más relevantes del esquema.

El proceso de la ALADI se irá perfeccionando por aproximaciones sucesivas

que permitan ir generando, dentro de un marco sumamente flexible, una
masa de intereses que configure a la región como un área de preferencias
económicas. Será, en definitiva, la voluntad política paulatinamente expre­
sada y no la norma jurídica que regula en detalle “ ab initio” la que desa­
rrolle y oriente el proceso. El objetivo mediato — indeterminado en el
tiempo— es el establecimiento de un mercado común regional.

1. Similitud en la naturaleza jurídica del instrumento

1.1. Tanto el Tratado de Montevideo 1960 como el suscripto en 1980 pre-
sentan, básicamente, las mismas características jurídicas de los convenios
de derecho internacional público.

Es decir que se trata de instrumentos internacionales con los siguientes

caracteres multilaterales, regionales, de integración económica, constituyen
un marco evolutivo para los países miembros y son permanentes e institu­
cionales. Sucintamente se expondrá el significado de estos rasgos.

1.2. Multilaterales, ya que el Tratado de Montevideo 1960 fue suscripto el

18 de febrero de ese año por la Argentina, Chile, México, Paraguay, Perú
y Uruguay. Con posterioridad adhirieron Brasil (2/5/1961); Colombia
(30/9/1961); Ecuador (3/11/1961); Venezuela (31/8/1966) y Bolivia
(8/2/1967). .

El Tratado de Montevideo 1980 fue suscripto, en un solo acto, el 12 de

agosto de 1980, por los once Estados mencionados.

1.3. Regionales, porque ambos instrumentos quedan abiertos a la adhesión

de los demás estados latinoamericanos (artículo 58 en ambos casos). Aun
cuando en ninguno de los dos instrumentos se precisa la cuestión, creemos
que el Caribe queda incluido en el concepto de latinoamericanismo.1

i El térm ino “ Am érica L atina", que hasta
hace pocos años no planteaba dificultades
para indicar el conjunto de países situados
"al sur del Río B ravo", debe entenderse
que, en la actualidad, com prende al Ca­
ribe.
El Sistema Económico Latinoam ericano
(SELA) com prende a Barbados, Grenada,
Guyana, H a ití, Surinam y Trinidad y Ta-
bago. Lo m ism o puede decirse en el caso
de la Comisión Económica para Am érica
Latina (CEPAL).
 85

1.4. De integración económica, puesto que ambos instrumentos postulan,

en forma mediata, la constitución do un mercado común regional que se
obtendrá por aproximaciones sucesivas orientadas hacia una gradual inte­
gración económica. Para ello el Tratado de 1960 establece una zona de libre
comercio como etapa previa; y el de 1980 un área de preferencias econó­
micas, compuesta por una preferencia arancelaria regional, por acuerdos
de alcance regional y por acuerdos de alcance parcial. Ciertamente, ninguno
de ellos se “ agota” en !a etapa primaria elegida. Interesa destacar, por el
momento, que ambos se insertan en la esfera jurídica que regula determi­
nadas situaciones e instrumentos económicos orientados a la consecución
de una integración económica regional.

1.5. Marco, en cuanto ambos Tratados establecen los grandes objetivos, las
instituciones y los instrumentos y mecanismos para perfeccionar el proceso,
sin entrar a una regulación detallada del mismo. Será la voluntad política
de los países miembros expresada a través de los órganos establecidos en
ambos Tratados la que le vaya dando al proceso la gradual ejecución pre
tendida.2

1.6. Permanentes, dado que ambos contemplan una duración indefinida (ili
mitada en el tiempo): artículo 62 del Tratado de 1980.3

2 Jurídicam ente, tiene una gran im por­
tancia reconocer la jerarquía de tratado-
marco a un convenio de integración, ya
que de ese modo las decisiones o resolu­
ciones de los órganos que éstos crean no
necesitan en cada ocasión, un nuevo texto
legal autorizante para ser obligatorias en
cada uno de los países m iem bros. Se li­
m itan a ejecutar el Tratado inicial.
En el m arco de la ALALC se precisan las
fuentes del derecho común en la Reso­
lución 5 (I) que declara la estructura ju­
rídica, sustantiva y adjetiva de la Asocia­
ción. Igual sistem a aparece en el Protocolo
del Tribunal Andino de Justicia.
En esta m ateria, la experiencia europea
m anifestada en la Comunidad Económica
Europea ha ofrecido un aporte del m ayor
interés. El análisis doctrinario de estos
aspectos ha m erecido una atención pre­
ferente de la Revista Derecho de la Inte­
gración editada por INTAL. Al respecto,
pueden consultarse los siguientes estu­
dios:
Tom o 1: Cárdenas, Emilio J., "H acia un
derecho com unitario latinoam ericano";
tom o 2: Paolillo, Felipe, “ Repartición de
com petencias y poderes entre la ALALC y
los Estados m iem bros"; tom o 7: Orrego
Vicuña, Francisco, "La incorporación del
ordenam iento jurídico subregional al de­
recho interno. Análisis de la práctica chi-
lena; tom o 11: Orrego Vicuña, Francisco,
"L a incorporación del ordenam iento ju rí­
dico subregional al derecho interno. Aná­
lisis de la práctica y jurisprudencia de
Colom bia; tom o 12: Villagrán Kram er,
Francisco, "Sistem atización de la estruc­
tura jurídica del Acuerdo de C artagena";
tom o 14: Louis, Jean V., "Las relacio­
nes entre el derecho com unitario y el
derecho nacional en las Com unidades
Europeas"; tom o 16: Peña, Félix, "A l­
gunos aspectos de la experiencia ins­
titu cio nal de la integración económ ica de
Am érica L atina"; tom o 27: Rioseco, Al­
berto, "E l m arco jurídico de ALALC y su
flexibilidad para adaptarse a nuevas cir­
cunstancias del proceso de integración".
3 Que un tratad o de esta naturaleza sea
p erm an ente no se opone a que cualquier
país m iem bro pueda desligarse del m ism o.
En el marco de la ALADI el procedim iento
previsto al efecto figura en el artículo 63
del Tratad o de M ontevideo 1 9 8 0.
 86

1.7. Institucionales, es decir que ambos crean una Asociación que desde
el punto de vista del derecho internacional público, goza de personalidad ju­
rídica e inmunidades y privilegios. El Capítulo VIII del Tratado de Monte
video 1980 regula esta situación. 4

Por otra parte, ambos instrumentos — con distintas modalidades— esta­

blecen una organización institucional que regula las modalidades de per­
feccionamiento de la voluntad común, las competencias de los órganos y los
niveles de participación de los mismos. Posteriormente nos referiremos a
las innovaciones introducidas por el reciente Tratado al esquema orgánico
anterior.

A la luz del derecho internacional público, nos parece que son los elementos
mencionados los más relevantes para caracterizar ambos instrumentos. Por
cierto, no ha sido nuestra intención ahondar el análisis doctrinario de dichas
características. Para ello nos remitimos a la bibliografía mencionada (véase
nota 2).

2. De los objetivos perseguidos

Si bien es cierto que — como ya io señaláramos— ambos Tratados se
orientan al perfeccionamiento de un proceso de integración económica re­
gional, está claro que no utilizan para tal propósito los mismos objetivos ni
iguales instrumentos. En cuanto a los objetivos principales perseguidos por
ambos Tratados, cabe formular algunas distinciones relevantes. 5

2.1. Tratado de Montevideo 1960

Este Tratado se propone:

a) Establecer una zona de libre comercio conforme a un determinado pro­

grama de liberación del intercambio. Para ello, las Partes Contratantes
debían eliminar en los aspectos esenciales del comercio recíproco todos los
gravámenes y restricciones, el 31 de diciembre de 1980.

b) Establecer mecanismos que protejan las concesiones negociadoras al

amparo del programa de liberación del Tratado, principalmente las incluidas

4 Los órganos de la ALALC establecidos r» D eliberadam ente no se ha querido en ­

por el T ratado de M ontevideo 1 9 6 0 , d e­ tra r en detalle enum erando numerosos
jarán de existir a p artir de la entrada en objetivos auxiliares propuestos en los
vigencia del T ratado de 1 9 8 0.
veinte años de vigencia de la ALALC. Cree­
La personalidad jurídica de ALALC conti­
mos que sí se señalan, como es nuestro
nuará, para todos sus efectos, en la Aso­
propósito, los objetivos principales perse­
ciación Latinoam ericana de Integración.
guidos.
Por lo tan to, desde el m om ento en que
entre en vigencia el Tratado de 198Q, los
derechos y obligaciones de la ALALC co­
rresponderán a la nueva Asociación.
 87

en las listas nacionales y en las denominadas listas de ventajas no exten­

sivas en favor de los países de menor desarrollo económico relativo. Dentro
de este orden de ideas se han aprobado las disposiciones que veremos al
analizar los instrumentos contemplados en el punto siguiente de este aná­
lisis comparativo.

c) Establecer normas que permitan la expansión del intercambio y la com-

plemeritación económica. Para eso se concertaron los acuerdos de comple-
mentación por sectores industriales específicos, regulados por la Resolución
99, que desarrolla el artículo 15 del Tratado.

d) Coordinar las políticas de desarrollo agrícola de intercambio de productos

agropecuarios (Capítulo VII del Tratado).
e) Cumplir objetivos auxiliares que complementen el programa de libe­
ración y que están expuestos en el artículo 49 del Tratado.

f) Orienta políticas y realiza estudios para establecer un mercado común

latinoamericano en los términos programáticos del artículo 54 del Tra­
tado.

Dentro de la inquietud por avanzar hacia el establecimiento de un verda­

dero mercado común regional las Partes Contratantes del Tratado de Mon­
tevideo aprobaron en diciembre de 1964 la Resolución 100 (IV) que con­
tenía un programa de complementación e integración económica. Se daban
allí tanto “ Directivas básicas de política económica” como un “ Plan de
Acción” para perfeccionar tales propósitos. La Resolución aludida constituye
el instrumento más ambicioso aprobado en el área en materia de integración
ya que pretendía coordinar políticas y normas en materia de comercio exte­
rior; desarrollo industrial y agropecuario; asuntos financieros y monetarios.
Debe reconocerse que aquellos propósitos no fueron cumplidos y que en
la realidad la Resolución 100 (IV) sólo constituye un conjunto de normas
programáticas.

2.2. Tratado de Montevideo 1980

Sus metas son:

a) Establecer a largo plazo, en forma gradual y progresiva, un mercado

común latinoamericano.

b) Promover y regular el comercio recíproco, la complementación econó­

mica y el desarrollo de las acciones de cooperación económica que coadyu­
ven a la ampliación de los mercados, conforme a lo estipulado en el artículo
2 del Tratado.

c) Privilegiar el intercambio recíproco mediante el establecimiento de un

margen de preferencia regional en los términos que veremos más adelante.

d) Promover el comercio entre los países mediante acuerdos comerciales

sean de alcance regional (donde participen todos los países) o de alcance
parcial (artículo 10 del Tratado). En estos últimos no participa el total de
los países, pero deben multilateralizarse progresivamente.
 88

e) Promover el máximo aprovechamiento de los factores de producción,

estimular la complementación económica, asegurar condiciones equitativas
de competencia, facilitar la concurrencia de los productos al mercado inter­
nacional e impulsar el desarrollo equilibrado y armónico de los países
miembros mediante los acuerdos de complementación económica contem­
plados en el artículo 11 del Tratado. Estos acuerdos también podrán ser de
alcance regional o parcial.

f) Fomentar y regular el comercio agropecuario intrarregional mediante la

concertación de los acuerdos agropecuarios que contempla el artículo 12
del Tratado, los que podrán tener, asimismo, alcance regional o parcial.

g) Establecer condiciones favorables para la participación de los países de

menor desarrollo económico relativo, basándose en los principios de la no
reciprocidad y de la cooperación económica. A tal efecto, el Capítulo III del
Tratado contempla el “ sistema de apoyo” pertinente.

h) Multilateralizar progresivamente las denominadas “ acciones parciales” ;

para ello éstas deben contener cláusulas que propicien la convergencia, a fin
de que sus beneficios alcancen a todos los países miembros (artículo 9
letra b del Tratado). Asimismo, se contemplan reuniones periódicas de la
Conferencia de Evaluación y Convergencia que debe examinar el panurama
de la convergencia en todos sus aspectos conforme a la letra a) del artículo
33 del Tratado.

i) Establecer regímenes de asociación o de vinculación multilateral que pro­

picien la convergencia con otros países y áreas de integración económica
de América Latina en los términos del artículo 24 del Tratado. Tratándose
de la concertación de acuerdos de alcance parcial, siempre dentro del ámbito
latinoamericano, debe estarse a lo perceptuado en el artículo 25.

j) Vincularse con países o áreas de integración económica del mundo en

desarrollo en los términos previstos en el artículo 27 del Tratado. Frente
a los países industrializados, o sus agrupaciones económicas, debe estarse
a la pretensión contemplada en el artículo 26.

Estos objetivos serán analizados al comentar los instrumentos previstos para

su consecución.

3. De los instrumentos contemplados

3.1. En el Tratado de Montevideo 1960

Este documento prevé los siguientes mecanismos:

a) Listas nacionales con la reducción anual de gravámenes y demás res­

tricciones que cada Parte Contratante concede a las demás. Es un instru­
mento esencial y exclusivamente multilateral. No puede haber ningún pro­
ducto incluido en una lista nacional que no pueda ser exportado por cual­
quier Parte Contratante, aprovechando la concesión respectiva.
 89

Posteriormente, en virtud de la Resolución 53 (II) se señaló que las conce­

siones que cada Parte Contratante otorgue a las demás en cumplimiento del
programa de liberación, además de consistir en la reducción o eliminación
de gravámenes y restricciones a la importación de cada uno de los pro­
ductos incorporados a la lista nacional, suponen el establecimiento de un
margen de preferencia zonal, con relación a los tratamientos aplicados a la
importación de esos mismos productos desde terceros países.

Una serie de normas jurídicas pretendían garantizar una correcta utilización

del programa de liberación del Tratado de Montevideo, aparte de la seña­
lada en la Resolución 53 (II). Es así como los países se comprometían a:

— no provocar ninguna modificación en el régimen de imposición de gravá­

menes a la importación que pueda significar un nivel menos favorable que
el vigente antes de la modificación, salvo las medidas adoptadas para la
actualización del aforo (pauta del valor mínimo) conforme a lo previsto en
el artículo 48 del Tratado de Montevideo;

— no gravar los productos originarios del territorio de una Parte Contra­

tante con impuestos, tasas y otros gravámenes que discriminen contra
dichos productos favoreciendo, en cambio, al producto nacional (artículo 21
del Tratado de Montevideo);

— no imponer restricciones de ninguna especie a los productos procedentes

de la zona e incorporados al programa de liberación sin haber recurrido a un
mecanismo colectivo expresado en la autorización para adoptar las deno­
minadas “ cláusulas de salvaguardia” . Dichas cláusulas están configuradas
y reglamentadas en el Capitulo VI del Tratado; en el artículo 28 del mismo,
y procesalmente, en forma principal, por la Resolución 219 (VII). Son instru­
mentos básicamente transitorios y no discriminatorios en relación a medidas
que se adopten frente a terceros países;

— no retirar ningún producto que haya sido objeto de concesiones sin que
medie la negociación pertinente y el pago de una “ adecuada compensación"
de acuerdo con lo que señala el artículo 8 del Tratado y la Resolución
103 (IV);

— no favorecer sus exportaciones mediante subsidios u otras medidas que

puedan perturbar las “ condiciones normales de competencia dentro de la
zona en la forma prescripta y con la excepción contemplada en el artículo
52 del Tratado” . Dentro de este orden de ideas, el artículo 49 en su literal
e) instó a las Partes Contratantes a definir, en el más breve plázo posible,
los criterios para la caracterización del dúmping y otras prácticas desleales
de comercio y los procedimientos al respecto. Mediante la Resolución 65 (II),
las Partes Contratantes se dieron ciertos elementos rudimentarios para la
caracterización de las prácticas desleales de comercio y facultaron al Comité
para el ejercicio de ciertas funciones al respecto y la proposición de me­
didas específicas;

— cumplir con los denominados “ requisitos de origen” que afectan a los

productos materia del intercambio. Al respecto, deben los países miembros
ajustarse a las normas sobre calificación [Resoluciones 49 (II) y 82 (III)]
 90

y las reglas sobre certificación y comprobación del origen [Resolución 84

(III)].
La eliminación de restricciones no arancelarias constituye, aun después
de quince años de discusiones, materia pendiente de definición. Los países,
eso sí, no deben incluir nuevos productos en el programa de liberación que
tengan estas restricciones. Debían determinarse con precisión, en el mo­
mento de la negociación, las medidas de carácter administrativo, financiero,
cambiario o de cualquier naturaleza aplicadas a la importación de productos
que se negociaran incluyendo las que se adoptaran en virtud de disposi­
ciones sanitarias de seguridad, de protección a la moralidad o de la salud
de las personas, de los animales y los vegetales.

Correspondía que én el futuro se eliminaran las restricciones no arance­

larias aprobando un programa automático al efecto, o bien mediante las
negociaciones del caso. Al respecto, se pronuncia la Resolución 275 (X).

Como lo veremos más adelante, el Tratado de Montevideo 1980 no con­

tiene un programa de liberación único, multilateral. Ello no obsta a que
en un ejercicio de determinadas acciones regionales o parciales se regule
lá liberalización del intercambio, pudiendo establecerse asimismo, las nor­
mas auxiliares que tengan relación con el retiro de concesiones; el origen
de las mercaderías; la eliminación de restricciones no arancelarias; la pro­
tección del valor de las concesiones y la aplicación de cláusulas de sal­
vaguardia.

Es más, estos importantes aspectos figuran en el ‘ ‘Programa de tareas

suplementarias para 1980" y en el “ Programa de tareas de la Asociación
para 1981” (Resolución 8, Pautas del artículo 39). En vez del programa
de liberación del intercambio concebido en la forma que hemos visto, el
Tratado de Montevideo 1980, prevé “ ab initio” el establecimiento de un
margen de preferencia regional, que será analizado más adelante como el
primer instrumento de la ALADI, inicialmente multilateral.

b) Lista común con relación a los productos cuyos gravámenes y demás

restricciones las Partes Contratantes se comprometían a eliminar el 31 de
diciembre de 1980. Se iban a negociar trianualmente y sólo se pudo per­
feccionar su primer tramo.
c) Acuerdos de complementación destinados a facilitar programas de in­
tegración sectorial en un número determinado de productos industriales.
Sólo beneficiarán a los países suscriptores o adherentes al acuerdo. Pero
en el caso de países de menor desarrollo económico relativo, se les ex­
tienden los beneficios de los acuerdos con independencia de toda nego­
ciación y adhesión a los mismos. Los acuerdos de complementación, a
diferencia de las listas nacionales no son necesariamente instrumentos de
alcance multilateral.0

« Dice el articulo 21 de la Resolución 9 9 sólo se beneficiarán de las franquicias re­

(IV ): "Las Partes C o ntratantes convienen cíprocam ente pactadas entre las Partes
expresam ente que aquellas que no parti­ que intervengan m ediante el otorgam iento
cipen de un acuerdo de com plem entación de adecuada com pensación.
 91

Como veremos cuando corresponda analizar los instrumentos previstos en

el Tratado de Montevideo 1980 para perfeccionar la ALADI, este último
Convenio contempla mecanismos similares a los acuerdos de complemen-
tación propios de la ALALC. Eso sí, considera a esos mecanismos en forma
mucho más amplia: detalla su naturaleza jurídica diferente y posibilita de
que sean acuerdos de alcance regional o parcial, según se manifieste la
voluntad de los países miembros. Podrá tratarse de acuerdos comerciales,
de complementación económica, de promoción del comercio y otros.

d) Acuerdos agropecuarios en los términos del artículo 29 del Tratado.

Como los anteriores, también estos acuerdos sólo pueden realizarse entre
dos o más Partes Contratantes.

En cambio, el Tratado de Montevideo 1980 reglamenta los acuerdos agro­

pecuarios en forma minuciosa, como tendremos ocasión de ver más ade­
lante.

e) Lista de ventajas no extensivas a las demás Partes Contratantes que

incluyen concesiones en favor de los países de menor desarrollo económico
relativo. Las medidas en favor de estos países figuran en el Capítulo VIII
del Tratado de Montevideo 1960 y alcanzan a Bolivia, Ecuador, Paraguay
y transitoriamente a Uruguay.7

Por su parte, el Tratado de Montevideo 1980 que crea la ALADI contempla

un sistema de apoyo en favor de los países de menor desarrollo económico
relativo, con las medidas concretas que analizaremos al tratar este ins­
trumento en el marco de la ALADI.

f) Acuerdos subregionales incorporados al ordenamiento jurídico emanado

del Tratado de Montevideo 1960 en 1967; deben ajustarse a las Resolu­
ciones 202, 203 y 222. Podrán ser celebrados por dos o más Partes Con­
tratantes. Al igual que los acuerdos de complementación, no son necesa­
riamente instrumentos de alcance multilateral global.8

Los acuerdos subregionales propiamente tales, en la forma prevista en las

Resoluciones 202, 222, 223 de la ALALC, no figuran en estricto sentido
como instrumentos propios del Tratado de la ALADI. En cambio, los deno­
minados "acuerdos de complementación económica” previstos en el ar­
tículo 11 del Tratado de Montevideo 1980 contienen elementos similares

R Dice el artículo 7 de la Resolución 2 2 2

" Entre las medidas del Capítulo V III ci­
(V III) que "las desgravaciones pactadas
tado está la realización de “ gestiones co­
en un acuerdo subregional no se harán
lectivas" en favor de los países de m enor
extensivas a las Partes C ontratantes no
desarrollo económico relativo, en el sen­
participantes en el acuerdo subregional ni
tido de apoyar y promover, dentro y fuera
crearán para ellas obligaciones especia­
de la zona, m edidas de carácter financiero
les” .
o técnico destinadas a lograr la expan­
sión de las actividades productivas ya
existentes o a fom en tar nuevas activi­
dades.
Las concesiones no extensivas para la im ­
portación de productos originarios de U ru­
guay fueron autorizadas por la Resolución
2 0 4 (L M -Il/V I-E ), sucesivam ente prorro-
 92

a aquéllos, como veremos en su oportunidad.

3.2. En el Tratado de Montevideo 1980

Tanto en los Capítulos II, como III, IV y V del Tratado se encuentran los
mecanismos para llevar a cabo aquellos objetivos que vimos en el punto
2.2 de este análisis comparativo.

El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC en su reunión

de agosto de 1980 aprobó sendas resoluciones que tienen relación con
aquellos mecanismos o instrumentos y que deben entenderse incorporados
a ellos. En esta oportunidad, citaremos los instrumentos según el orden
contemplado en el Tratado; aludiremos en cada caso a las Resoluciones
pertinentes.

a) Preferencia arancelaria regional, otorgada recíprocamente por los países

miembros y aplicada “ con referencia al nivel que rija para terceros países” .

Esta preferencia arancelaria regional según la Resolución 5/CM que es­

tipula sólo sus normas básicas, deberá sujetarse a las siguientes pautas*

i) Abarcar en lo posible, la totalidad del universo arancelario;

ii) No implicará consolidación de gravámenes;

iii) Tiene carácter mínimo y su intensidad podrá ser profundizada a través

de negociaciones multilaterales;

iv) Podrá ser distinta de acuerdo con el sector económico de que se trate;

v) Podrán establecerse listas de excepciones;

vi) Se eliminarán las restricciones no arancelarias.

Cabe tener presente que el tratamiento en materia de preferencia aran­

celaria regional varía según el grado de desarrollo económico de las tres
categorías de países que se contemplan en la Resolución 6. Asimismo,
habrán de establecerse fórmulas que "permitan contemplar, en forma equi­
tativa, la situación derivada de diferencias en los niveles arancelarios de
los países miembros” .9

La preferencia arancelaria regional entrará en vigencia junto con el Tra­

tado de Montevideo 1980.

9 Para la aplicación de los tratam ientos
diferenciales previstos en el T ratado de
Montevideo 1 9 8 0 se considerarán tres ca­
tegorías de países:
a) Países de m enor desarrollo económico
relativo: Bolivia, Ecuador y Paraguay;
b) Países de desarrollo interm edio: Co­
lombia, Chile, Perú, Uruguay y Venezuela;
c) Otros países miem bros: Argentina, Bra­
sil y México.
Durante la vigencia del Tratado de M on­
tevideo 1 9 6 0, se aprobó la Resolución 71
relativa a la “ situación de los países de
mercado insuficiente” que no contenía
mecanism os precisos y diferenciados de
aplicación; constituía más bien una decla­
ración program ática que un estatuto legal.
 93

La preferencia arancelaria regional — en el supuesto de ser periódicamente

profundizada— contiene una gran potencialidad económica para elevar el
intercambio comercial recíproco a los más altos niveles posibles.

A su vez, es un importante “ foco de convergencia” abierto al resto de los

países del área latinoamericana que deseen, mediante una incorporación
que jurídicamente debe ser concebida en forma muy flexible, adherir a
dicho margen. Cabe destacar que no pueden los países aplicar restricciones
de ninguna especie para los productos incluidos en dicho margen de pre­
ferencia regional. Esta nueva institución ha sido analizada pormenorizada-
mente — desde el punto de vista jurídico— en un trabajo del INTAL de­
nominado “ Aspectos jurídicos vinculados al establecimiento de un margen
de preferencia regional’'.

Nos remitimos a lo señalado en aquel documento ya que en esta oportu­

nidad no es nuestro propósito estudiar detalladamente cada instrumento.
No obstante, cabe señalar que el margen de preferencia regional del Tra­
tado de Montevideo. 1980, puede ser objeto de normas complementarias:
las quo deseen ir introduciendo los países miembros para dotarlo de mayor
seguridad jurídica en su profundización y adecuado aprovechamiento.

b) Los acuerdos de alcance regional son aquellos en los que necesaria­

mente participan todos los países miembros. Por eso son esencialmente
multilaterales, globales, totalizadores. Se prefirió utilizar la expresión “ re­
gional” , por cuanto en derecho internacional público una convención, ins­
trumento o acuerdo es “ multilateral” si participan en él — sea como sus-
criptores o adherentes— más de dos países (es decir que en ese contexto
rnultilateral significa, simplemente, opuesto a bilateral).
Estos acuerdos de alcance regional aparecen en el Tratado de Montevideo
1980 mencionados en los artículos 4, 6, 18, 33 letra f, 35 letra a. Asi­
mismo, en las Resoluciones 1 artículo 4; y 3 artículo 3.10

El artículo 6 del Tratado de Montevideo 1980 señala que los acuerdos

de alcance regional “ se celebrarán en el marco de los objetivos y dispo­
siciones del presente Tratado, y podrán referirse a las materias y com­
prender los instrumentos previstos para los acuerdos de alcance parcial” .

La norma anterior implica que los acuerdos de alcance regional pueden

tener relación con los siguientes aspectos vinculados al perfeccionamiento
de la integración económica regional:

— acuerdos comerciales;

10 La Conferencia de Evaluación y Con­
vergencia tiene, entre otras facultades, la
de “ propiciar la negociación y concer-
tación de acuerdos de alcance regional
en los que participen todos los países
m iem bros y que se refieran a cualquier
m ateria objeto del presente T ra ta d o ” .
Por su parte el Com ité (que es un órgano
perm anente de la nueva Asociación), debe
“ prom over la concertación de acuerdos de
alcance regional". Con ese fin podrá “ con­
vocar reuniones gubernam entales" las que
servirán para em prender negociaciones
sectoriales o m ultisectoriales con la par­
ticipación de todos los países m iem bros
para concertar acuerdos de alcance regio­
nal, referidos básicam ente a desgrava-
d o n es arancelarias.
 9^

— de complementación económica;

— agropecuarios;

— de promoción de comercio;

— de cooperación científica y tecnológica;

— de promoción del turismo;

— de preservación del medio ambiente.

Esta enumeración no es taxativa y como se dijo, comprende materias co­

munes tanto para los acuerdos de alcance regional o parcial (en estos últimos
no participan todos los países miembros). Más adelante señalaremos el
contenido de cada categoría de estos acuerdos.

Resulta obvio señalar que mientras mayor sea el número de estos acuerdos
de alcance regional y más intenso el vínculo integracionista que ellos pro­
muevan, mayores serán las expectativas reales de orientarnos hacia el
objetivo de establecer un mercado común regional.

Ya que el Tratado de Montevideo 1980 establece un "área de preferencias

económicas” , se abre a la voluntad política de los países miembros un
vasto espectro de posibilidades para perfeccionar acuerdos de alcance
regional en materias tan relevantes como el financiamiento del comercio
recíproco (perfeccionamiento del Convenio de Compensación de Saldos y
Créditos Recíprocos); las facilidades para permitir el desplazamiento del
capital regional dentro del área para la constitución de empresas conjuntas;
la concertación de convenios que impliquen un abastecimiento energético
y de materias primas de índole prioritaria; el mecanismo preferencial de
compras estatales o de participación en licitaciones o propuestas públicas.
Estos ejemplos son meramente ilustrativos de las amplias perspectivas
que ofrece el instrumento multilateral que se comenta.

c) Los acuerdos de alcance parcial. El Tratado de Montevideo 1980 hacía

necesariamente multilaterales, es decir extensivas a todos los países miem­
bros, las concesiones incorporadas en el programa de liberación. Ello fue
un obstáculo que inhibió a los países a negociar con interés y expectativas
ciertas de intercambio. Las profundas diferencias en las estructuras pro­
ductivas de los estados socios hacía temer a los países de mercado insu­
ficiente, y con mayor razón a los de menor desarrollo económico relativo,
que las ventajas otorgadas fueran aprovechadas — en buena medida—
por Argentina, Brasil o México. La afirmación anterior se corrobora con
el examen de un hecho: sólo 30 % de las concesiones otorgadas en listas
nacionales fueron aprovechadas. En el caso de las concesiones incluidas
en las denominadas listas de ventajas no extensivas en favor de los países
de menor desarrollo económico relativo, el graao de aprovechamiento sólo
alcanzó 5 por ciento.

La posibilidad de concertar acuerdos de alcance parcial entre los países

de la Asociación Latinoamericana de Integración que contengan compro­
 95

misos que no se extiendan necesariamente a todos los Estados participantes,

fue uno de los temas más importantes que se plantearon en las denomi­
nadas "negociaciones colectivas" de la ALALC. En aquella oportunidad, a
este tipo de entendimientos se les denominaba ‘‘convenios uor pares o
grupos de países” . Ahora bien, no es menos cierto que está latente la
posibilidad de que mediante estos entendimientos pueda volverse a la si­
tuación del decenio de 1950, que ofrecía en la región un panorama gene­
ralizado propio de un bilateralísmo estéril y agotado. De allí que atribu­
yamos una importancia decisiva a los mecanismos de multilateralización
progresiva que deben contener estos acuerdos parciales. Es necesario ar­
monizar entonces, de una manera muy equilibrada y precisa, la necesidad
real de perfeccionar estos acuerdos con el propósito multilateral irrenun-
ciable de una integración regional global.

El economista mexicano Miguel S. Wionczek señala que el Tratado de Mon­

tevideo 1980 carece de mecanismos concretos de convergencia de las
acciones parciales, debido a la nueva situación política y económica pre­
valeciente en el cono sur. En virtud de esta circunstancia, se deja la armo­
nización y la cordinación a las fuerzas del mercado.11

Como se dijo anteriormente, estos acuerdos de alcance parcial pueden

versar sobre las mismas materias vistas al desarrollar el punto anterior de
este análisis comparativo. Esto es: puede haber acuerdos de alcance parcial
comerciales; de complementación económica; agropecuarios; de promoción
del comercio; de cooperación científica y tecnológica; de promoción del tu­
rismo; de preservación del medio ambiente. Reiteramos que esta enume­
ración no es taxativa.

Los acuerdos comerciales tienen por finalidad exclusiva la promoción del

comercio entre los países miembros, y se sujetarán a las normas espe­
cíficas que se establezcan a su respecto (art. 10).

Los acuerdos de complementación económica tienen por objetivo, entre

otros, promover el máximo aprovechamiento de los factores de la produc­
ción, estimular la complementación económica, asegurar condiciones equita­
tivas de competencia, facilitar la concurrencia de los productos al mercado
internacional e impulsar el desarrollo equilibrado y armónico de los países
miembros. Estos acuerdos se sujetarán a las normas específicas que se esta­
blezcan al efecto (art. 11).

Los acuerdos agropecuarios tienden a fomentar y regular el comercio agro­

pecuario íntrarregional; deben contemplar elementos de flexibilidad que
tengan en cuenta las características socioeconómicas de la producción de
los países participantes. Estos acuerdos podrán referirse a productos espe­
cíficos o a grupos de productos y basarse en concesiones temporales, esta­
cionales, por cupos o mixtas o en contratos entre organismos estatales o
paraestatales y se sujetarán a las normas específicas que se establezcan
al efecto (art. 12).

n El autor hace esta afirmación en un las acciones de alcance parcial de la

trabajo solicitado por el INTAL que versa ALADI". Véase en este m ism o núm ero de
sobre "La evaluación del T ratado de Integración Latinoam ericana la secoión
Montevideo 1 9 8 0 y las perspectivas de Estudios Económicos.
 96

Los acuerdos de promoción de comercio se refieren a materias no arance­

larias y tenderán a promover las corrientes de comercio intrarregionales;
se sujetarán a las normas básicas que se establezcan al respecto (ar+. 13).
Los acuerdos de alcance parcial están reglamentados en la Resolución 2
del Consejo de Ministros (agosto de 1980) y p?ra su análisis debe tenerse
presente que han de contener ciertas cláusulas de carácter jurídico obliga­
torio y otras normas de naturaleza legal facultativa. En este último aspecto,
prima ampliamente el principio jurídico de la autonomía de la voluntad de
las Partes- Contratantes.

i) Cláusulas obligatorias de los acuerdos de alcance parcial

— Previa negociación, deberán estar abiertos a la adhesión de los demás

países miembros.

— Deberán contener cláusulas que propicien la convergencia a fin de que

sus beneficios alcancen a todos los países miembros.

— Contendrán tratamientos diferenciales en función de las tres categorías

de países ya señaladas.

— Deberán tener un plazo mínimo de un año de duración, salvo los acuer­

dos de complementación económica que durarán un mínimo de tres años.

ii) Cláusulas facultativas de los acuerdos de alcance parcial

— Podrán contener cláusulas que propicien la convergencia con otros países

latinoamericanos.

— La desgravación arancelaria que contengan podrá efectuarse para los

mismos productos o subpartidas arancelarias y sobre la base de una rebaja
porcentual respecto de los gravámenes aplicados a la importación origi­
naria de los países no participantes.

—- Entre otras, podrán contener: normas específicas en materia de origen,

cláusulas de salvaguardia, restricciones no arancelarias, retiro de conce­
siones, renegociacíón de concesiones, denuncia, coordinación y armoniza­
ción de políticas.

El procedimiento para concertar tales acuerdos está contenido en el artículo

5 de la mencionada Resolución 2/CM. No nos parece procedente, en esta
oportunidad, entrar en análisis meramente reglamentarios. De todos modos,
cabe considerar que el procedimiento contemplado al efecto es mucho más
rápido y flexible que el que se preveía en el ámbito de la ALALC para la con-
certación de los acuerdos de complementación.
 97

4. Vinculación externa de la ALADI y nueva dimensión

de la cláusula de la nación más favorecida
4.1. En el Tratado de Montevideo 1960 la cláusula de la nación más favo­
recida tenía una aplicación incondicional. Esto es: las ventajas, favores, fran­
quicias, privilegios que aplicara una Parte Contratante a un producto origi­
nario de o destinado a cualquier otro país, debía ser inmediata e incondi­
cionalmente extendida al producto similar de un país de la ALALC.

En torno al contenido y alcance del artículo 18 del Tratado de Montevideo

1960, se fue elaborando gradualmente una verdadera doctrina jurídica. Con
ella se precisó su exacto campo de aplicación. Los juristas estudiosos de la
materia llegaron a la conclusión de que cada vez que un país de la ALALC
otorgaba una ventaja a otro país ajeno al esquema, podían gozar de ella los
productos similares originarios de la ALALC. La misma regla debía aplicarse
cuando se concedieren ventajas los países de la ALALC entre ellos mismos,
al margen de los mecanismos negociadores normales del Tratado de Mon­
tevideo,
Dichos juristas estimaron que las concesiones otorgadas en las listas
nacionales se extendían a todas las Partes Contratantes en virtud de lo pre­
ceptuado en el artículo 4 del Tratado y no por la mecánica propia del artículo
18 que consagra la cláusula de más favor. Se sostuvo que, precisamente, el
mencionado artículo 18 tenía por objeto allegar un mayor número de pro­
ductos al programa de liberación. Cualquiera que sea la interpretación jurí­
dica que se elija — y sin ahondar en consideraciones doctrinarias— , el hecho
es que en el marco de la ALALC la cláusula de más favor tenía una aplica­
ción automática e incondicional. 13

4.2. En el Tratado de Montevideo 1980, es decir en el ámbito de la ALADI,

la situación es radicalmente diversa en dos casos:

a) los países miembros podrán concertar acuerdos de alcance parcial con

otros países y áreas de integración económica de América Latina cuyas con­
cesiones no se harán extensivas a los demás miembros de la ALADI, salvo
a los países de menor desarrollo económico relativo. Además las conce­
siones podrán ser superiores a las convenidas entre sí por los países de la
ALADI en acuerdos parciales, en cuyo caso han de realizarse consultas con
el fin de encontrar soluciones mutuamente satisfactorias. Los países miem­
bros, en el seno del Comité, apreciarán multilateralmente estos acuerdos
pactados y facilitarán la participación en ellos de otros países miembros de
la ALADI. Ésta es la excepción latinoamericana de la cláusula de más
favor, que encuentra así una aplicación condicionada en beneficio de la

A propósito de la ALALC existen im ­ la Asociación Latinoam ericana de Libre

portantes estudios doctrinarios sobre la
cláusula de la nación más favorecida: a)
Secretaría de ALALC, "L a cláusula de la
nación más favorecida en el sistem a de
ALALC” , S e c /P A /Z , junio de 1973; b)
Peña, Félix, “ La cláusula de la nación
más favorecida en el sistem a jurídico de
Comercio” . Derecho Internacional Econó­
mico, Fondo de Cultura Económica, tom o
I, págs. 1 5 3 -1 5 6 ; c) Díaz Albónico, Ro­
drigo, “ La cláusula de la nación más fa ­
vorecida en un nuevo sistem a de la
ALALC", Integración Latinoam ericana n9
45-46, abril-m ayo de 1980.
 98

región. Los países que suscribieron el Tratado de Montevideo 1980 pero

que posteriormente no lo ratifiquen, quedan — obviamente— en condicio­
nes de utilizar el artículo 25 para efectuar este tipo de entendimientos.
Creemos justificada esta disposición ya que lo que se pretende es la consti­
tución, a largo plazo, de un mercado común regional. La ALADI representa
más de 90 % del territorio, de la población y del producto bruto latino­
americano y debe ser el núcleo que permita, promueva y aglutine la con­
vergencia.

Estos acuerdos de alcance parcial dentro del ámbito latinoamericano pueden

referirse a las mismas materias vistas al analizar los acuerdos inter-ALADI.

b) Los países miembros podrán concertar acuerdos de alcance parcial con

otros países en desarrollo o sus respectivas áreas de integración econó­
mica fuera de América Latina y las concesiones otorgadas tampoco se harán
extensivas al resto de la ALADI, salvo en favor de los países de menor desa­
rrollo económico relativo. También se harán extensivas si incluyen productos
negociados dentro de la ALADI y son superiores las ventajas negociadas
con aquellos terceros. En esta excepción a la cláusula de más favor debe
operar una declaración de compatibilidad de parte de los países miembros
en el seno del Comité.

Esta última excepción la podríamos denominar “ del mundo en desarrollo” .

No nos parece justificada y creemos que atenta contra la característica de
área económica preferencial que quiere dársele a la ALADI toda vez que un
país puede conferir a un Estado ajeno a América Latina iguales ventajas
que a sus socios de la ALADI.

4.3. La nueva dimensión de la cláusula de la nación más favorecida la en­

contramos en el artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980 que expresa
que “ las ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios que los
países miembros apliquen a productos originarios de o destinados a cual­
quier otro país miembro o no miembro, por decisiones o acuerdos que no
estén previstos en el presente Tratado o en el Acuerdo de Cartagena, serán
inmediata e incondicionalmente extendidos a los restantes países miembros".
El Tratado de Montevideo 1980 con esta disposición disipó cualquier inter­
pretación jurídica que pudiese poner en duda la aplicación de la cláusula
en relación con las ventajas otorgadas en el ámbito subregional andino.

Al mismo tiempo, queda en claro que el Acuerdo de Cartagena no es uno de

los acuerdos previstos en el Tratado de Montevideo 1980 y su ordenamiento
jurídico cobra plena autonomía en relación con la ALADI tal como lo dis­
pone, por lo demás, el Protocolo relativo al Tribunal de Justicia Andino. 13

4.4. En cuanto a la cláusula de la nación más favorecida que se refiere a los

capitales, está expresada de la siguiente forma: “ Los capitales procedentes

M El párrafo final del artículo 3 8 del Pro- de Cartagena, tendrán vigencia de m a-

tocolo que crea el Tribunal de Justicia ñera independiente de la vigencia del Tra-
del Acuerdo de Cartagena señala que tado de M ontevideo .
"ta n to este Tratado como el del Acuerdo
 99

de los países miembros de la Asociación gozarán en el territorio de los otros

países miembros de un tratamiento no menos favorable que aquel que se
concede a los capitales provenientes de cualquier otro país no miembro,
sin perjuicio de las previsiones de los acuerdos que puedan celebrar en esta
materia los países miembros, en los términos del presente Tratado” (artículo
48). Esto quiere decir que a los capitales de un país latinoamericano no
miembro de la ALADI podrían aplicársele las modalidades del artículo 25
(cláusula latinoamericana) y a los capitales procedentes de un país extra-
latinoamericano, pero en desarrollo, podrían aplicársele las modalidades del
artículo 27 (cláusula mundo en desarrollo).

5. Panorama institucional
Al referirnos al panorama institucional de ambos Tratados nos hemos per­
mitido hacer continuas referencias, dentro del marco de la ALALC, a la si­
tuación propia del Acuerdo de Cartagena que en estos aspectos se aparta
de las disposiciones clásicas del derecho internacional público ofreciendo
importantes innovaciones.

Es obvio que la organización institucional que decida dársele a un proceso

de integración va a depender de los objetivos, instrumentos y mecanismos
del esquema. Resultaría inapropiado pretender el perfeccionamiento de un
proceso muy ambicioso de integración que implicara, por ejemplo, una pro­
gramación económica conjunta o un alto grado de coordinación de políticas,
con una organización institucional primaria y tradicional propia de aquellos
tratados internacionales clásicos.

Asimismo, no parecería justificado estructurar instancias supranacionales

importantes para promover simples entendimientos comerciales desprovistos
de mayor envergadura integracionista.

Veinte años de vigencia de la ALALC y el caso concreto del Acuerdo de Carta­

gena ofrecen una experiencia institucional para nuestra región que debe
considerarse en la evolución futura de la nueva Asociación.

5.1. Como es sabido, la organización institucional de la ALALC fue conce­

bida en función del perfeccionamiento de una zona de libre comercio, a
pesar del propósito mediato y programático de establecer un mercado
común regional que consagra el artículo 54 del Tratado de Montevideo.

Como sabemos, el Tratado de Montevideo 1960 contempló dos órganos

principales. A uno de ello^, la Conferencia de las Partes Contratantes, le co­
rrespondía en su calidad de órgano máximo de la Asociación, tomar todas
las decisiones sobre los asuntos que exigen resolución conjunta de
las Partes Contratantes. Entre sus atribuciones estaban las de adoptar las
providencias necesarias para la ejecución del tratado; promover las nego­
ciaciones que éste contemplaba; resolver sobre presupuesto, reglamentos,
elección de autoridades; y finalmente se le otorgaba una competencia gené­
rica que consistía en "entender de los demás asuntos de interés común” .
Era un órgano político, y al mismo tiempo una instancia de negociaciones.
 100

Al otro organismo — jerárquicamente inferior a la Conferencia— , que es el

Comité Ejecutivo Permanente y está encargado de velar por la aplicación
de las disposiciones del Tratado, se le dieron funciones de ejecución, de
representación, de estudio y también se lo autorizó a tomar decisiones en
materias que correspondían a la Conferencia, en virtud de una delegación
de competencia de parte de ésta.

Ambos eran de carácter intergubernamental, ya que se constituían exclusi­

vamente con representantes de las Partes Contratantes.

El Tratado de 1960 contempla una Secretaría, pero ésta no tiene el carácter

de órgano de la Asociación, sino que forma parte de la estructura general del
Comité Ejecutivo Permanente.

Este esquema es de carácter clásico y los Estados retienen íntegramente sus

competencias; no obstante esta circunstancia, se ha reconocido al de Mon­
tevideo el carácter de tratado-marco. Es así como las normas encargadas
de desarrollarlo y hasta las de naturaleza complementaria — como aquellas
que legislan sobre situaciones que no fueron previstas inicialmente en el
Tratado— han sido materializadas como Resoluciones de los órganos men­
cionados.

En la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de ALALC, en noviembre

de 1965, se le agregó al esquema un nuevo órgano encargado de deter­
minar la conducción política superior de la Asociación: el Consejo de Mi­
nistros de Relaciones Exteriores de la ALALC. Dicha institución provocó la
suscripción de un Protocolo modificatorio del Tratado de Montevideo, que
entró en vigencia el 27 de septiembre de 1975.

Tenemos entonces tres organismos políticos simplemente intergubernamen­

tales. Cada uno de ellos tiene una esfera de atribuciones poco claras. Además
existe una Secretaría que no aparece dotada de facultad de proposición
y que cumple labores de tipo administrativo.

Los países miembros, en la misma oportunidad mencionada, resolvieron

crear un órgano técnico apto para realizar estudios, formular proposiciones
y presentar proyectos destinados a acelerar el proceso de integración re­
gional. El órgano mencionado fue creado por Resolución 118 (V) de la Con­
ferencia de las Partes Contratantes y jamás tuvo existencia real. Iban a in­
tegrar dicha Comisión "cuatro personalidades nacionales de las Partes Con­
tratantes designadas por la Conferencia y el propio Secretario Ejecutivo de
la Asociación” . Asimismo se señalaba que sus miembros actuarían sin res­
ponsabilidad de gobierno y exclusivamente para cumplir una función de ca­
rácter técnico.

La necesidad de dotar al proceso de integración regional de un organismo

técnico comunitario, si bien era desde el punto de vista teórico una nece­
sidad imperiosa, contrastaba con la manifiesta y reiterada reticencia exhi­
bida por los países a la presencia de cualquier atisbo de supranacionalidad.
 101

La afirmación anterior es tan válida que incluso jamás logró funcionar la

comisión técnica recordada, que no tenía — por otra parte— ninguna po­
testad vinculante que obligara al órgano político a pronunciarse, necesaria­
mente, sobre la proposición o proyecto que se comenta.14
Es sabido que en el marco del Acuerdo de Cartagena se sigue un criterio
distinto en el proceso de adopción de decisiones. La Comisión debe pronun­
ciarse sobre las proposiciones de la Junta, pudiendo aprobarlas, no apro­
barlas o enmendarlas de acuerdo al complejo sistema de votación señalado
en el artículo 11 del Acuerdo. Las enmiendas aludidas deben aprobarse por
los dos tercios de votos afirmativos y sin que haya voto negativo.15

Para el nacimiento de la norma jurídica en la integración subregional andina

se optó por seguir un criterio similar al que ofrece el Tratado de Roma
que dio origen a la Comunidad Económica Europea.10

En la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC que recor­

damos, se acordó crear dos comisiones consultivas: la de asuntos laborales
y la de asuntos empresariales. La primera no ha tenido ninguna influen­
cia en el desarrollo de la integración regional y se ha reunido dos veces en el
lapso de quince años sólo para plantear cuestiones muy genéricas. I a se­
gunda ha servido de marco para los planteamientos generales que sobre la
marcha del proceso han formulado los empresarios del área. 17 Estos úl-

14 Uno de los m ecanism os instituciona­
les m ás ambiciosos propuesto para la in­
tegración de Am érica Latina, lo encon­
tramos en la “ C a rta ” enviada por José
Antonio Mayobre, Felipe Herrera, Carlos
Sanz de S antam aría y Raúl Prebisch a los
Presidentes de Am érica Latina en abril
de 1 9 6 5 . En dicho docum ento se pro­
pone la adopción de un esquem a institu ­
cional sim ilar al de la Com unidad Eco­
nómica Europea: un Consejo de M inistros,
una Comisión Ejecutiva, un Parlam ento
Latinoamericano; incluía una Corte de
Justicia, un Consejo Económico y Social
y otro C ultural Tecnológico.
En propuestas y estudios posteriores,
ante la realidad más cautelosa que m os­
traba el proceso se descartó p au latin a­
mente la posibilidad de un esquem a ins­
titucional tan com plejo para un ám bito
regional, aun cuando — como lo verem os
más adelante— dentro del Grupo Andino,
se han adoptado instituciones m uy sim i­
lares a las esbozadas en el docum ento
aludido.
15 El Acuerdo de Cartagena contem pla
cinco m odalidades como sistem a de vo­
tación de la Comisión. El prim er inciso
del artículo 11 del Acuerdo nos señala
una norma general (el voto afirm ativo de
los dos tercios de les Países M iem bros)
que tiene im portantes excepciones en los
tres Anexos del Acuerdo. Es corriente que
se aluda a la norma general mencionada
sin considerar las otras m odalidades, lo
que proporciona, obviam ente, una im a ­
gen distorsionante del sistem a.
ir> La Junta del Acuerdo de C artagena, a
pesar de haber sido concebida básica­
m ente com o órgano de proposición ejerce
otras funciones que podríamos agrupar de
la siguiente m anera:
— de control y verificación (artículos 65,
6 7 , 7 9 , 8 0 , 8 5 , 9 9 , 101, del Acuerdo);
— de coordinación y de relación con otros
órganos (artículos 10, 15, 20; punto 4 2
del artículo 7 de la Decisión 9 de la Co­
m isión);
— ejercicio de funciones delegadas (a r­
tículo 15 b .g .l);
— ejercicio directo de algunas com peten­
cias (artículos 71, 83, 100 e) del Acuerdo
de Cartagena);
— funciones propias del secretariado, se­
ñaladas en el artículo 15 del Acuerdo alu ­
dido.
37 Dentro del esquema claram ente m u lti­
lateral corno el que ofrecía la ALALC era
 102

timos, en el ámbito de las denominadas "reuniones sectoriales” , formulan

posibilidades concretas de complementación industrial en los sectores indus­
triales específicos que se determinen. En ellas se acuerda recomendar a los
gobiernos la suscripción de acuerdos de complementación. Anualmente, en
el informe que sobre el proceso de integración de América Latina elabora el
INTAL, se da cuenta de estas reuniones. Es así como en el informe corres­
pondiente a 1979 vemos que en el curso de dicho año “ se programaron y
fueron realizadas 13 reuniones sectoriales con la participación de 587 em­
presarios de países de la ALALC” . De estas reuniones surgieron dos pro­
yectos de nuevos acuerdos de complementación, 33 sugerencias para amplia­
ción de un proyecto recomendado en 1978 y 1.339 sugerencias de
concesiones para ampliar acuerdos vigentes.

En el marco del Acuerdo de Cartagena, funciona un órgano denominado

Comité Asesor Económico y Social integrado tanto por representantes de
los empresarios como de los trabajadores de los países miembros. Este
último organismo ha permitido que las fuerzas representativas de las acti­
vidades económicas nacionales sigan de cerca, colaboren y aporten sus
ideas e inquietudes tendientes a perfeccionar el Acuerdo de Cartagena.18

En el marco de la ALALC — con distintos grados de eficacia— funcionaban

los llamados “ Consejos de políticas” que procuraban coordinar y armonizar
determinados instrumentos o actividades económicas. Estos Consejos en­
tendían en aquellos asuntos con respecto a los cuales los organismos prin­
cipales consideraran necesaria su opinión. Por otra parte, podían proponer
la adopción de aquellas medidas que correspondieran dentro de las esferas
de su incumbencia. Obviamente, eran de carácter gubernamental. Estos
Consejos suponen el propósito de armonizar gradualmente algunas políticas
estrechamente vinculadas al perfeccionamiento de una determinada moda­
lidad de integración.

im p ortan te que la Comisión Consultiva Asociación Latinoam ericana de Industrias

de Asuntos Em presariales contara en sus
reuniones con el mayor núm ero de asis­
tentes de las entidades grem iales de la
producción y del com ercio m ás represen­
tativos de los once países. En el caso de
la Comisión Consultiva de Asuntos Labo­
rales era im portante que la integración
de cada delegación fuera privativa de las
centrales sindicales nacionales, y debían
ser acreditadas por interm edio de los res­
pectivos gobiernos. Los empresarios, por
otra parte, para seguir de cerca el pro­
ceso de integración regional han estable­
cido entidades grem iales por sectores
económ icos. Es el caso, entre otras, de
la Asociación de Industriales Latinoam e­
ricanos (AlLA); la Asociación de Em presa­
rios Latinoam ericanos (AEMPALALC); la
de Conservas Alim enticias y la Asociación
Latinoam ericana de Productores de Vidrio;
la del Cuero y la Curtiem bre; la del Vino
y la Uva; la de Industrias Eléctricas; la de
Armadores; el Instituto Latinoam ericano
del Fierro y del Acero, etcétera.
El Com ité Asesor Económico y Social
(CAES) ha sido reglam entado por la De­
cisión N° 17 de la Comisión del Acuerdo
de Cartagena y conform e a la propia Jun­
ta "debe reforzar su acción, de m anera
que sus recom endaciones a la Comisión y
a la Junta se sustenten en el estudio
exhaustivo de los p lanteam ientos som e­
tidos a su consideración, reflejen el con­
senso e influyan de m anera im portante
en las decisiones y, una vez adoptadas
 103

En el caso específico del Acuerdo de Cartagena son de particular utilidad

ya que este instrumento de integración señala en su artículo 26 que: “ los
países miembros iniciarán inmediatamente un proceso de coordinación de
sus planes de desarrollo en sectores específicos y de armonización de sus
políticas económicas y sociales, con la mira de llegar a un régimen de plani­
ficación conjunta para el desarrollo integrado del área". 10 Precisamente
esos órganos de coordinación son importante fuente de las armonizaciones
perseguidas,

En el caso de la ALALC fueron creados los Consejos de Política Financiera

y Monetaria; el de Transporte y Comunicación y el de la Poiítica Agrícola.
Dentro de la misma Asociación, pero con un nivel político jerárquico inferior
al de los representantes gubernamentales que asisten a los Consejos aludi­
dos, se crearon las denominadas Comisiones Asesoras. -ü

Hemos visto en este panorama institucional las modalidades que han ofre­
cido los esquemas en materia de órganos políticos de decisión; de órganos
técnico comunitarios de proposición y de órganos vinculatorios con autori­
dades nacionales y con los empresarios y trabajadores.

Quedaría incompleto el panorama si no nos refiriéramos a los sistemas

jurídicos elegidos como mecanismos jurisdiccionales. La ALALC contó, desde
1967, con un sistema de solución de controversias que combina las nego­
ciaciones diplomáticas clásicas con instancias arbitrales y al cual jamás re­
currieron las Partes Contratantes, tradicionalmente partidarias de los enten­
dimientos directos. Se dispone la jurisdicción obligatoria del tribunal que se
establece — sin necesidad de convenio especial— para la lista de materias
aprobadas por el Consejo de Ministros reunido en el Sexto Período de Se­
siones Extraordinarias de la ALALC (Resolución 198, septiembre de
1967). 21

éstas, el accionar de los CAES nacionales 2o Las Comisiones Asesoras m encionadas

contribuya a la m ejor ejecución de los son las siguientes: Desarrollo Industrial
planes, program as y proyectos de integra­ (CADI); Política Comercial (CAPC); Asun­
ción". Continúa señalando la Junta que: tos Agropecuarios (CAP); Asuntos M one­
“Asimismo será conveniente que se per­ tarios (CAM ); Transportes (CAT); Origen
feccionen las organizaciones privadas que (CAO); Nom enclatura (CAN); Estadística
permitan a los núcleos directivos em pre­ (CAE).
sariales y laborales expresar, a nivel sub­
regional y a través del órgano com petente
21 La lista de m aterias aludidas tiene re­
del respectivo gobierno nacional, sus opi­
lación con los principales aspectos pro­
niones y sugerencias respecto de la m a r­
pios del program a de liberación y del tra ­
cha y proceso en general y de los aspectos
tam iento de la nación .nés favorecida;
específicos que atañen a sus respectivos
cláusulas de salvaguardia; disposición so­
sectores". JUNAC, Evaluación del proce­
bre agricultura; reexportación; libertad de
so de Integración, 1 9 6 9 -1 9 7 9 .
tránsito de m ercaderías; origen; medidas
en favo r de los países de m enor desa­
19 En el ám bito del Acuerdo de C arta­
rrollo económ ico relativo; protección al
gena funcionan los siguientes consejos:
valor de las concesiones; dúm ping y otras
de planificación m onetaria y cam biaría; de prácticas desleales de comercio; acuerdos
financiam iento; de política fiscal; de co­ de com plem entación.
mercio exterior; de turism o; de asuntos
sociales; de salud y de integración física.
(Decisiones 2 2 , 3 6 , 3 9 , 6 8 y 71 del Acuer­
do).
 104

En cambio, en el caso del Acuerdo de Cartagena, se ha seguido, sobre el par­

ticular, una política jurídica bastante similar — nuevamente— a la de la
Comunidad Económica Europea, ya que el Tribunal Andino de Justicia que
está vigente tiene competencias muy precisas en tres aspectos:

— control de la legalidad de las normas emanadas de la Comisión y de la

Junta;

— solución de controversias en caso que un Estado Miembro considere que

otro ha incurrido en incumplimiento de sus obligaciones;

— interpretación, por vía prejudicial, de las normas que conforman la es­

tructura jurídica uniforme en los territorios nacionales.

Llama la atención en el panorama institucional andino la aparición, desde

1979, de nuevas instituciones de importante relieve político. Nos referimos
tanto al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, como al denominado
Parlamento Andino. El primero de ellos se perfecciona jurídicamente el 12
de noviembre de 1979 y se conoce como Consejo Andino. Sus funciones
principales tienen relación tanto con la formulación de la política exterior
conjunta de los países miembros, como a su injerencia en el diseño de la
“ política general del proceso de integración subregional" recomendando
las medidas que aseguren la concreción de sus fines y objetivos. Por otra
parte, la reunión de Ministros de Relaciones Exteriores es una instancia
orientadora de todo el proceso andino que deberá tener en cuenta la coordi­
nación de todos los convenios y acuerdos que conforman el sistema de la
integración andina. L‘2

El Parlamento Andino, por su parte, que es un “ parlamento de parlamentos” ,

al menos en su primera etapa, también tiene injerencias en lo que respecta a
“ coadyuvar a la promoción y orientación del proceso de la integración sub­
regional andina". Las atribuciones del Parlamento comprenden asimismo el
examen de la marcha del proceso de integración subregional y la promoción
de medidas y sugerencias “ que coadyuven a la aproximación de las legisla­
ciones nacionales".
5.2. El Tratado de Montevideo 1980 contempla en su Capítulo VI la organi­
zación institucional.

Como órganos políticos de la nueva Asociación, señala el Consejo de Minis­

tros de Relaciones Exteriores (el Consejo); la Conferencia de Evaluación y
Convergencia (la Conferencia) y el Comité de Representantes (el Comité).

Los tres órganos son intergubernamentales y los representantes en ellos

han de circunscribir su acción dentro de las instrucciones precisas que
reciban al efecto.

22 Al respecto,, puede verse la publica­ en América Latina en 1 9 7 9 , págs. 125 y

ción del INTAL, El proceso de integración siguientes.
 105

Debemos destacar que la. estructura misma del Tratado le confiere al prin­
cipio de la convergencia una considerable importancia, de allí que la labor
de la Conferencia — que deberá reunirse trianualmente— sea decisiva. La
creación de una Conferencia, abocada a este aspecto tan importante del
proceso, como a la misión de “ promover acciones de mayor alcance en ma­
teria de integración económica” es una innovación institucional importante
en relación con el esquema anterior.

Consideramos que para que el órgano citado pueda cumplir adecuadamente

su misión es necesario que la Secretaría de la Asociación le presente in­
formes técnicos exhaustivos sobre la materia, los que deben contener suge­
rencias muy claras que hayan sido discutidas previamente con los técnicos
nacionales. Por eso creemos importante la norma señalada en el artículo
42 del Tratado que dispone la creación de un órgano auxiliar de consulta
integrado por “ funcionarios responsables de la política de integración de los
países miembros” .

En cuanto a las funciones del Consejo y del Comité, el nuevo Tratado no

presenta innovaciones importantes en relación con las que les otorgaba el
Convenio anterior a sus órganos principales.

En cambio, el articulo 43 ofrece una alteración interesante frente a la situa­

ción anterior al señalar que tanto el Consejo, como la Conferencia y el
Comité “ adoptarán sus decisiones con el voto afirmativo de dos tercios de
los países miembros". Esta norma que aparece como una regla general
de votación contiene importantes excepciones relativas a las siguientes ma­
terias más trascendentales:

a) Enmiendas o adiciones al Tratado;

b) Adopción de decisiones que correspondan a la conclusión política supe­

rior del proceso;

c) Fijación y profundizacíón de la preferencia arancelaria regional;

d) Multilateralización (conversión en acuerdos de alcance regional) de los

acuerdos de alcance parcial;

e) Aceptación de la adhesión de nuevos países miembros;

f) Reglamentación de las normas del Tratado;

g) Adopción de medidas correctivas que surjan de las evaluaciones de la

marcha del proceso de integración;

h) Fijación de las normas básicas que regulan las relaciones de la Asocia­

ción con otras asociaciones regionales, organismos o entidades interna­
cionales.
 106

Para estas materias y otras de menor importancia (carácter administrativo)

la votación será de dos tercios de votos afirmativos y sin que haya voto ne­
gativo.

Hay otra innovación institucional interesante: la Secretaría como órgano téc­

nico aparece robustecida por cuanto puede formular propuestas a los órga­
nos de la Asociación, a través del Comité. Estas propuestas estarán “ orien­
tadas a la mejor consecución de los objetivos y al cumplimiento de las
funciones de la Asociación” .

Por otra parte puede "representar a la Asociación ante organismos y enti­

dades internacionales de carácter económico con el objeto de tratar asuntos
de interés común” .

Aparte de estas funciones de órgano de proposición y representación, el

Tratado que crea la ALADI permite intervenir de una manera decisiva en
el perfeccionamiento del proceso al organismo técnico mencionado al darle
injerencia en dos aspectos vítales:

.— La evaluación periódica de su marcha, manteniendo un seguimiento per­

manente de las actividades emprendidas por la Asociación y de los compro­
misos de los acuerdos logrados en el marco de la misma;

— El análisis por iniciativa propia, para todos los países, o a pedido del
Comité, del cumplimiento de los compromisos convenidos. Asimismo, puede
evaluar las disposiciones legales de los países miembros que alteren di­
recta o indirectamente las concesiones pactadas.

Creemos que estas atribuciones de “ control técnico” , a pesar de no

señalárseles una consecuencia jurídica precisa, pueden servir de importante
apoyo al perfeccionamiento normal y correcto del proceso. A su vez, el cum­
plimiento adecuado de estas atribuciones le permitirá al Comité cumplir con
sus funciones de:

— Evaluar y orientar el funcionamiento del proceso;

— Proponer fórmulas para resolver las cuestiones planteadas por los países
miembros, cuando fuera alegada la inobservancia de algunas de las normas
o principios del Tratado;

— Apreciar multilateralmente o declarar la compatibilidad, según sea el

caso, de los acuerdos parciales con países ajenos al esquema.

Es obvio que esta acción de control técnico de la Secretaría ayuda

a las labores de la Conferencia (examinar el funcionamiento del proceso y
recomendar medidas correctivas de alcance multilateral), y por cierto al
Consejo que decidirá, en definitiva, la cuestión.
 107

No nos encontramos en presencia de un procedimiento propio de un sistema

jurisdiccional para solucionar las controversias o interpretar los compro­
misos emanados de la ALADI pero sí frente a instancias técnicas y políticas
que vigilan la correcta aplicación del Tratado.

Por último, respecto al ordenamiento institucional de la ALADI cabe formular

una aspiración. En virtud del artículo 42 dei Tratado que faculta la creación
de órganos auxiiiares de consulta, asesoramiento y apoyo técnico, es posible
incorporar al esquema, de una manera orgánica y sistemática, el sector
privado regional. Esto debe hacerse tanto a nivel “ de cúpula’’ — a través de
reuniones periódicas de las organizaciones más representativas del co­
mercio y la producción en cada país— como a nivel sectorial, para promover
entendimientos específicos en áreas económicas concretas.

Por otra parte, el mismo artículo 42 del Tratado de Montevideo 1980 debe
servir de marco jurídico adecuado para coordinar las labores de la Aso­
ciación con otras entidades regionales que de una manera muy estrecha
se vinculan al proceso como es el caso de la CEPAL, del BID, del CIES y del
SELA.

La experiencia institucional de América Latina nos lleva a pensar que es

necesaria una estrecha colaboración y coordinación entre todas las institu­
ciones que, según su ámbito de acción, se preocupan del desarrollo, de la
cooperación o de la integración del área. Parece ser la manera más eficaz
de evitar la dispersión de esfuerzos y de aprovechar al máximo las expe­
riencias y los aportes de cada cual. En este aspecto, parecería haber llegado
el momento de estructurar un verdadero sistema institucional para la región,
donde las instituciones de estudio y análisis, de financiamiento, de propo­
sición y ejecución de la integración y de las distintas modalidades de coope­
ración se cordinen más estrechamente.
 109

EL ORDENAMIENTO JURIDICO DEL ACUERDO DE CARTAGENA*

Manuel Qrellana A.

Al igual que los demás procesos de integración, el subregional andino se con­

ceptúa como un acto jurídico continuo. A partir de su instrumento fundacional, el
Acuerdo de Cartagena, el proceso muestra, en efecto, esa constante jurídica: desde
la iniciativa o proposición normativa, pasando por la adopción de decisiones y su
aplicación en los Países Miembros, hasta llegar —esperamos que en breve— a la ins­
tancia jurisdiccional.
Ese continuas o complejo jurídico crea y a la vez sostiene el nuevo orden de re­
laciones que postula el Acuerdo entre Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezue­
la. Pero el Acuerdo —114 Artículos y una disposición transitoria—, hay que decirlo,
es incompleto e insuficiente en diversos aspectos y la realidad en la cual se da y cu­
ya mudanza pretende, es enrevesada y versátil. De ah í que el sistema jurídico subre­
gional sea una institución histórica en evolución resultante, valga la expresión de
Toynbee, del propio y sucesivo desafío/respuesta que enfrenta la Subregión.
Estas consideraciones iniciales de mi exposición, al destacar que el proceso de
la integración es formalmente un proceso jurídico que nunca está hecho y está siem­
pre haciéndose, aspiran a suscitar una primera visión del dilatado campo de re­
flexión que el Acuerdo de Cartagena presenta al jurista. Y al decir reflexión, digo
una reflexión emancipada y sistemática que nos permita antes identificar las cues­
tiones o dificultades para luego poder resolverlas.

2
Comoquiera que el derecho implica un método, al hablar del ordenamiento ju­
rídico del Acuerdo de Cartagena es necesario un punto de partida, el repaso de sus
motivaciones y antecedentes.
El Acuerdo fue posible en un momento de revalidación de la entidad subregio­
nal andina y sus motivaciones profundas, en respuesta al contorno y circunstancias
geopolíticas que en los años 1966—1969 indujeron a sus Países Miembros a optar
por un objetivo unitario y por una política compartida —pensamiento y acción co­
munes— frente al reto de la época.
Aquellas casualidad y determinación políticas que son la clave para la compren­
sión y persistencia del Acuerdo de Cartagena, se reflejan en los hechos e instrumen­
tos que surgen en dicho lapso y que de ordinario se toman como antecedentes o
causa eficiente del proyecto subregional. Cierta propensión a la letra y a la superfi­
cie suele anteponer lo accesorio a lo principal y trastocar los elementos de catego­
ría fundamental que concurren y originan el Acuerdo.

La insatisfacción creciente que sentían los Países Miembros, como socios de

mediano y menor desarrollo dentro de la Asociación Latinoamericana de Libre C o­
mercio, no es, pues, la razón principal o explicación única del Acuerdo de Cartage-

* E n : Junta del Acuerdo de Cartagena "El Derecho de la Integración en

el Grupo Andino, la CEE, el CAME y la ALADI". Lima. JUNAC,1983«
p. 63 a 80.
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na, pero tiene, sin duda, incidencia en la gestación y nacimiento de la organización
andina. Esta aclaración es necesaria para ponderar debidamente los hechos y su for­
mal ización y para evitar el desvio del raciocinio jurídico.

No era conveniente la ruptura con el artificio regional en que había devenido

el Tratado de Montevideo al tiempo en que se generaba el Acuerdo de Cartagena y
por ello sus Países Miembros lo concretaron dentro del marco de la A L A L C , pero
como un tratado ínter se, según la doctrina y la codificación del derecho internacio­
nal público. Entonces, el Acuerdo de Cartagena asume solo la relación indispensable
para asegurar su com patibilidad con el Tratado de Montevideo, mas no una relación
de dependencia normativa como pretendían algunos.
Sin embargo, no siempre se entendió así. Y fue necesario un proceso de reivin­
dicación de la autonomía, precisamente de los instrumentos constitucionales de la
organización andina.
En 1973 se somete el Instrumento adicional para la adhesión de Venezuela a la
consideración del Com ité Ejecutivo Permanente de la A L A L C y a la declaración
previa de su compatibilidad “ con los principios y objetivos del Tratado de Montevi­
deo y con la Resolución 203” .
Solamente en 1976 y en oportunidad de la suscripción del Protocolo de Lima,
los Países Miembros superan ese condicionamiento al convenir escuetamente que
una vez que cada uno lo apruebe directamente de conformidad con sus procedi­
mientos legales, ‘‘comunicará el correspondiente acto de aprobación a la Secreta­
ría Ejecutiva de la A L A L C ” . En derecho, la justificación del nuevo concepto era
muy sencillo: mientras las reformas del Acuerdo de Cartagena no alteraron su com ­
patibilidad con el Tratado de Montevideo ni las relaciones de sus Países Miembros
con las demás Partes Contratantes de la A L A L C , era innecesario e indebido el so­
metimiento de los respectivos instrumentos a la voluntad del Com ité Ejecutivo Per­
manente.
En 1978 los Países Miembros reiteran esa posición al proceder en iguales térm i­
nos respecto a la vigencia del Protocolo de Arequipa.
Un año después, en 1979, mediante el tratado que crea el Tribunal de Justicia,
los Países Miembros concluyen el esclarecimiento y deslinde jurídico frente a cual­
quier duda acerca de la autonomía y persistencia del Acuerdo de Cartagena. En el
primer A rtícu lo de dicho tratado y contrariamente a una tesis que subsistía por
inercia, se suprime la mención del Tratado de Montevideo y de las Resoluciones de
la A L A L C y su Com ité Ejecutivo Permanente, de la definición enumerativa de las
fuentes e instrumentos que comprende el ordenamiento jurídico subregional. Algo
más, el tratado que instituye el Tribunal elimina aun el acto de comunicación a la
Secretaría Ejecutiva de la A L A L C y determina que tanto él “ como el Acuerdo de
Cartagena, tendrán vigencia de manera independiente de la vigencia del Tratado
de Montevideo” — A rtícu lo s 37 y 38.
Acto seguido, en el plano político, los Presidentes de los Países Miembros de­
claran en el Mandato de Cartagena —Parte Política, letra h) del punto 24— lo si­
guiente:
“ Con la creación de la función jurisdiccional, el Acuerdo de Cartagena alcanza
plenitud institucional, reafirma su personalidad jurídica internacional, su pro­
pia autonomía y la permanencia de sus objetivos, órganos y mecanismos” .
Más que como una recensión, las anotaciones precedentes tienen importancia
en el orden jurídico, pues habiéndose extinguido ya el Tratado de Montevideo de
1960 resta la depuración de las remisiones, referencias y aplicación supletoria que
de él dispone el Acuerdo de Cartagena. Esta depuración, dada la premisa de la auto­
nomía, será tarea fácil y de índole más bien formal.
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Para adentrarnos en el tema, cabe una definición del ordenamiento jurídico
subregional: el conjunto de normas por el que se rige la integración de los Países
Miembros del Acuerdo de Cartagena.
Es obvio advertir que no se trata de una acumulación cualquiera de reglas sino
de una estructura jurídica. El ordenamiento, como tal, debe satisfacer y en efecto
satisface, aquellas condiciones que señalan los estructuralistas del derecho: tiene un
sentido dado por su finalidad y además una disposición de sus elementos para alcan­
zarla. En el fondo, se trata, pues, de un conjunto de normas que se interrelacionan y
unifican por un destino común.
En su A rtícu lo 1, el tratado que crea el Tribunal de Justicia enumera los sub­
conjuntos que forman la totalidad del ordenamiento jurídico subregional: el Acuer­
do de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos adicionales, dicho tratado, las De­
cisiones de la Comisión y las Resoluciones de la junta.
Es posible detenernos ahora en la descripción primaria o la lectura de las nor­
mas que están en cada una de esas categorías del sistema subregional. Pero ese análi­
sis simplista y estático no interesa ni es el propósito de esta disertación.
Bueno, entendido estructuralmente, el ordenamiento jurídico subregional ha
ido perfeccionándose y afianzándose a punto tal que presenta hoy caracteres distin­
tivos o propios de una esfera de derecho. Goza de identidad, de autonom ía propia,
es común o subregional pero a la vez forma parte de los ordenamientos jurídicos de
los Países Miembros. Es además dinámico y evolutivo, en función del contexto his­
tórico, político y económico dentro del cual actúa.
En estos términos, el ordenamiento jurídico debe lograr suficiencia e idoríeidad
para ordenar las relaciones de integración, vale decir, las obligaciones y derechos a
través de los cuales avanza el proceso subregional hacia sus objetivos.

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El ordenamiento jurídico andino se inscribe en el cuadro del Derecho de la in­
tegración, disciplina reciente y en la formación que, si bien ha logrado caracteres di­
ferenciales, carece aún de un locus standi cierto. El debate está abierto y el consen­
so distante.
Para unos, el Derecho de la integración se da dentro del Derecho internacional
público. Para otros, se trata de una institución aparte, independiente de éste en
fuerza de sus peculiaridades y condiciones privativas. Provisionalmente al menos, es
posible sortear los términos extremos de la alternativa y admitir la entidad del De­
recho de la integración en estrecha vinculación tanto con el Derecho internacional
como con el Derecho nacional. Alguna manifestación del Derecho de la integración
concretamente el de las Comunidades Europeas, que ha alcanzado un notable per­
feccionamiento y se acerca a u n ordenamiento federalista, puede instalarse doctri­
nariamente por su cuenta y a distancia del Derecho internacional. Pero otra mani­
festación del Derecho de la integración socialista, por ejemplo, se radica claramente
en el Derecho internacional porque en él las relaciones de los Estados para su inte­
gración son de carácter cooperativo y fundadas en la soberanía. El segundo inciso
del A rtícu lo I de los Estatutos del C A M E consigna que “ El Consejo de Ayuda M u­
tua Económica está basado en el principio de la igualdad soberana de todos los Paí­
ses Miembros del Consejo” . Terceras manifestaciones del Derecho de la integración,
tal el caso del Acuerdo de Cartagena, andan por los medios, se apartan del rígido
principio de la soberanía tradicional, presentan signos de supranacionalidad aun
cuando no tan acusados como los de las Comunidades Europeas.
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En vista de Jo anterior, cualquier generalización es arbitraria. Por lo demás y

por ahora, es suficiente hablar del Derecho de la integración como un género ju ríd i­
co laxo dentro del cual se inscriben especies diversas, como el derecho comunitario,
el derecho socialista de la integración, los derechos andino y otros de los países en
vías de desarrollo y en proceso de integración. Esta enumeración presta asidero a
una aclaración: el neologismo “ com unitario” califica el derecho, las instituciones,
políticas y acciones propias de las Comunidades Europeas y hay que precavernos
de su uso erróneo y cada vez má?s frecuente en relación con otros derechos, insti­
tuciones y políticas. No cabe hablar del “ derecho comunitario del C A M E ” o del
“ derecho comunitario del Acuerdo de Cartagena” .
Dentro de estos esbozos de l;a naturaleza y ubicación del Derecho de la integra­
ción procede una acotación relativa a las organizaciones internacionales, óptica a
través de la cual es posible confirmar la caracterización de ese Derecho.
Contrariamente a la cooperación que se cimenta en la contratación convencio­
nal y no pretende ir más allá de la asociación intergubernamental para la satisfac­
ción de intereses de las partes, la integración precisa pactos rousseaunianos que per­
mitan la identificación del interés común y, en función de éste, la formación de una
voluntad general. Esta implica un sentido vinculante, mientras aquélla se basta con
la voluntariedad.
De ahí que las organizaciones internacionales a través de las cuales los Estados
emprenden su integración ten^n diferencias de naturaleza y no simplemente de gra­
do respecto a las organizaciones internacionales dedicadas a la cooperación.
Las organizaciones para la integración tienen una estructura compleja, plurali­
dad de órganos permanentes y funcionalismo supranacional, a punto tal que “ pue­
den ser comparadas a auténticas estructuras gubernamentales” .
Estas organizaciones se crean mediante tratados internacionales que son para
ellas sus instrumentos fundacionales o constitucionales y en los cuales radica su de­
recho primario. Los Estados representan así y retienen para sí el poder constitu­
yente en el ámbito del Derecho de la integración. En consecuencia, las reformas de
los instrumentos fundacionales precisan de la intervención del poder constituyente,
es decir, la suscripción y ratificación de nuevos instrumentos de igual rango ju ríd i­
co.
Para la integración andina, los instrumentos fundacionales o constitucionales
son el Acuerdo de Cartagena y sus Protocolos e Instrumentos adicionales. Lo será
también, una vez que entre en vigencia, el tratado que instituye el Tribunal de
Justicia. Todos ellos son convenios entre Estados y regidos por el Derecho interna­
cional.
Una aclaración: el Anexo I del Acuerdo de Cartagena puntualiza las materias
respecto a las cuales la Comisión adopta decisiones por los dos tercios de votos afir­
mativos y sin que haya voto negativo e incluye entre ellas la de “ aprobar las m odi­
ficaciones al presente Acuerdo” . Según la letra, los Países Miembros habrían trans­
ferido a la Comisión su potestad constituyente al autorizarla a modificar el Acuer­
do. Pero esa expresión no se ha entendido así y el error ha sido corregido por la
práctica, con base en la certeza compartida de que su intención fue simplemente
la de que la Comisión apruebe las recomendaciones pertinentes a los Países Miem­
bros.
En el orden institucional, el poder constituyente establece órganos, dotándo­
los de determinadas competencias por creación o transferencia. V esto es sin duda
el plano de mayor valor e interés jurídico, pues son esos órganos los que desarrollan
el proyecto de la integración a través del derecho que generan y que se denomina
“ derecho privado” . Subsiguientemente a la potestad constituyente se encuentra la
potestad normativa que ejercen los órganos de las organizaciones de integración.
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El Acuerdo de Cartagena, expresión de voluntad del poder constituyente an­

dino, instituye la Comisión y la Junta como órganos principales que, en las áreas
respectivas, crean el derecho subregional derivado, las Decisiones y Resoluciones a
través de las cuales se desarrolla el proceso y se va renovando en el tiempo el víncu­
lo común.
Desde el punto de vista estrictamente jurídico, fuera del Acuerdo y los instru­
mentos que lo reforman o complementan, incluido en su momento el tratado que
crea el Tribunal, de las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta,
no hay actos o elementos obligantes entre los Países Miembros para efectos de la
integración prevista en el marco de dicho Acuerdo.

Definido, acotado el ordenamiento jurídico subregional, señaladas sus fuentes

generatrices y dejando para un tramo posterior su examen y peripecias cuando entra
en acción, correponde ahora dar un vistazo al contenido y vertebración del Acuerdo
de Cartagena.
Una tabla sinóptica del Acuerdo presenta tres categorías o partes que se articu­
lan en una totalidad o unidad jurídica. Estas categorías son: los objetivos, los me­
dios —mecanismos en la terminología del Acuerdo— y la autoridad común.
Sobra decir que las categorías enunciadas son de distinta naturaleza, pero es ne­
cesario reiterar que se entrelazan y conciertan, se condicionan entre sí y cada una
cobra sentido y eficacia si cuenta con las otras dos. Los objetivos sin medios y sin
autoridad no tendrían significación. Igual los medios en carencia de autoridad y ob­
jetivos. Lo mismo la autoridad común sin objetivos ni medios.
Esta noción es imprescindible para el razonamiento y la comprensión del siste­
ma jurídico subregional. Y lo es, de manera particular, para su interpretación. El
Acuerdo, simplificado en su textura -q u e no en procedimientos y solemnidades—,
aparte de ser generalmente un tratado-marco, presenta vacíos e insuficiencias que
vuelven a la interpretación un menester frecuente y decisivo. La proposición ju ríd i­
co o la norma aislada debe entenderse con referencia a las demás de su categoría y
de las otras categorías, a fin de asegurar su armonía con y dentro del conjunto que,
a más de lo dicho, es dinámico.

La extinción del Tratado de Montevideo de 1960 desaloja del primer plano de

los objetivos generales del Acuerdo de Cartagena la referencia a la A L A L C , dejando
como tales el desarrollo armónico y equilibrado de los Países Miembros, la acelera­
ción de su crecimiento mediante la integración y remitiendo todo elfo a la finalidad
de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la
Subregión.
En esos términos, el Acuerdo impone la realización de un proyecto económico
comprometido con una finalidad social. Plantea la construcción progresiva de una
“ unión económica sui géneris” como se la ha denominado, cuya primera etapa cu­
bre la unión aduanera y su segunda lo que, al término de aquélla, determine la C o­
misión, a propuesta de la Junta, una vez que haya concluido el proceso de libera­
ción del intercambio y de establecimiento del Arancel Externo Común.
Desde los inicios y con mayor insistencia en estos últim os años, se ha inquirido
acerca del objetivo p o lítico del Acuerdo de Cartagena. El tema por sí solo merece
una disertación aparte, a fin de precisar el planteamiento, discernir los conceptos in­
volucrados y fundamentar un juicio afirmativo. Es que la organización, el proceso y
los objetivos subregionales son eminentemente políticos y los son de mapera tal que
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su discusión parece superflua. El Acuerdo tiene una connotación política general

sin la cual no podría realizarse hacia dentro ni proyectarse hacia afuera. La unión
aduanera que postula es en sí y sin más un hecho político. Por restringida que sea al
presente la percepción de la índole necesariamente p olítica del Acuerdo de Cartage­
na, andando el tiempo y a medida que su ejecución se amplíe y profundice, se la ve­
rá y aceptará como una evidencia. Por de pronto y ahora, baste apuntar que si la
construcción subregional no fuere política en su motivación y designios, no se man­
tendrían la voluntad y el apoyo políticos que le han permitido resistir las crisis, la
crisis que parece ser la condición natural de los procesos de integración.
Pero estas disgresiones, ¿qué interés guardan para el examen del ordenamiento
jurídico subregional? Quizás la respuesta está ya dicha. No obstante, conviene recal­
car que si hablamos de ordenamiento es porque cuenta con objetivos que imponen
sentido y unidad a su contenido múltiple. Sean explícitos o im plícitos —tanto
da—, los objetivos constituyen la referencia indisoluble del ejercicio jurídico, en la
exegesis y ejecución de las normas del derecho originario, así como en la proposi­
ción, aprobación, interpretación y aplicación de las normas del derecho secundario
o derivado.

El continuus ju ríd ico debe ajustarse a los objetivos que, adviértase, no son sim­
ple declaración de intenciones sino normas o imperativos que deben cumplirse.

A continuación de los objetivos, en su A rtícu lo 3, el Acuerdo de Cartagena

enuncia los mecanismos que juzga necesarios para alcanzar aquéllos.
La integración se configura como una cuestión de fines y de medios. Los prime­
ros permanecen inalterables y han sido periódicamente confirmados por esa instan­
cia institucional po lítica y superior que conforman las reuniones de los Presidentes
de los Países Miembros. Los medios, en cambio, van readaptando sus términos y rit­
mos a la realidad y a las circunstancias de los Países Miembros y de la Subregión.
Esto últim o, desde luego, concierne a los medios o mecanismos que se adopta­
ron con valor vinculante para la integración andina: la programación del desarrollo
industrial, el programa de liberación, el arancel externo y, en grado pertinente, la ar­
monización de las políticas económicas.
Los mecanismos vinculantes nos ubican en ese plano ju ríd ico—existencial en el
que está en tensión continua la viabilidad del proceso de la integración subregional,
porque los mecanismos están definidos y constituyen una suma de obligaciones que
no siempre son de posible observancia dentro de los plazos previstos.

Aquella tensión suscita el problema crucial: si bien las realidades y posibilida­

des de los Países Miembros deben considerarse en la programación y ejecución del
proceso, debe considerarse también que la integración se identifica con políticas y
acciones conscientes y deliberadas que actúan sobre esas realidades y posibilidades,
precisamente para ir mudándolas y promoviendo un nuevo orden de relaciones.

C o m o fu e re , si la tensión se obstin a y no cede en b en e fic io de la n o rm a , se hace

indispensable el recurso al poder c o n s titu y e n te para la re fo rm a del in s tru m e n to f u n ­
d acio nal o al p od er legislativo de la org an izació n para la re fo rm a de los in s tru m e n ­
tos derivados o secundarios.

El primer caso presupone la negociación, suscripción y aprobación de protoco­

los adicionales, pues, como antes se vio, los Países Miembros no han cedido su po­
testad constituyente, como no la han cedido las partes del Tratado de Roma o de la
Comunidad Económica Europea. En virtud del A rtícu lo 235 de éste, si no se hubie­
ren previsto los poderes requeridos para una acción necesaria a efectos del funciona­
miento del mercado común, el Consejo puede adoptar las disposiciones pertinentes.
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No obstante cierto indicio literal, el precepto no compromete la potestad constitu­

yente y sirve solamente “ para colmar, dentro de determinados Ifmites, las lagunas
operacionales del tratado” , según la doctrina y la jurisprudencia comunitarias.

El segundo de los casos antes indicados, tensión en el plano del derecho deriva­
do, no presente problemas formales, pues de ser necesaria, la modificación de sus
Decisiones compete a la Comisión.

Los mecanismos no vinculantes ad ¡nitio —programación agropecuaria, infraes­

tructura física, ciencia y tecnología, e tc.-, pueden adquirir carácter compromisorio
previa concordancia de voluntades y una vez que hayan sido definidos y adoptados
en el seno de la Comisión. Aun cuando no son relevantes como los mecanismos p ri­
marios del Acuerdo, ni necesariamente constantes y colectivos, al instrumentarse
como Decisiones se incorporan al ordenamiento ju ríd ico y son plenamente exigi­
bles.

Los medios —mecanismos en la terminología del Acuerdo— deben movilizarse y

actuar en función de los objetivos. También aquí se patentiza el concepto de H all­
stein: La integración no es un “ ser” sino un “ llegar a ser” , una creación continua.
Para esos efectos, el Acuerdo provee a la organización andina de una autoridad ’
central al instituir, como órganos principales, la Comisión y la Junta, dotándolas de
dos órganos auxiliares, el Comité Consultivo y el Comité Asesor Económico y So­
cial, y permitiendo, por últim o, establecer en un tercer nivel órganos subsidiarios de
asesoramiento.

Aun cuando no falta de vez en cuando el interrogante acerca de la existencia de

la organización del Acuerdo de Cartagena y su personalidad jurídica, creo que debe­
mos dar por superada cualquier duda al respecto con una alusión de paso —el asunto
no demanda más— a los elementos objetivos de fácil percepción para el jurista, ai re­
conocimiento general de los Estados y otras organizaciones internacionales, al vere­
dicto doctrinal y los pronunciamientos políticos y, en fin, a la práctica reiterada a
lo largo de los doce años de vigencia de dicho Acuerdo.

Podemos, pues, proseguir el análisis de los órganos de la organización subregio­

nal.
La autoridad central radica en la Comisión y la Junta, instituciones respecto a
las cuales, antes que recitar letra a letra el Capítulo II del Acuerdo, interesa abordar
su significado y averiguar acerca de su origen, su naturaleza y sus competencias.

La Comisión está constituida por “ un representante plenipotenciario de cada

uno de los Gobiernos de los Países Miembros” . Vale decir que el títu lo de legitim i­
dad de ellos es de corte clásico o gubernamental y que, por ende, el órgano resultan­
te es intergubernamental. Pero este primer aserto, al menos en términos absolutos,
no cabe en el esquema institucional del Acuerdo. Si nos percatamos de determina­
das condicionales y limitativas, concluiremos que la Comisión, a más de su marca
que puede ser predominantemente intergubernamental, tiene un claro compromiso
con el objetivo subregional y el interés comunales.

Los intereses nacionales -cu y a traducción son las posiciones gubernamentales

y la discusión intergubernamental— inciden frecuentemente y a veces con fuerza
inusitada en la marcha del proceso. Sin embargo, la integración por ser tal y para ser
tai, debe responder al principio, objetivo e interés comunes. Su designio no es el en­
samble de los intereses particulares que no siempre ni necesariamente se identifican
con el interés nuevo y común que preconiza el Acuerdo. No se trata, desde luego,
de una.sustitución fácil, mecánica o repentina de los intereses nacionales por el inte­
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rés común. Se trata de un proceso, de una evolución hacia otro orden de relaciones
que exige un delicado y sucesivo equilibrio entre esas dos fuerzas, la primera de las
cuales debe ir cediendo en beneficio de la otra.
En ese contexto y para tutelar el interés común, el Acuerdo somete a la C om i­
sión a ciertas condiciones que son perceptibles precisamente en el ámbito de su po­
testad normativa. Respecto a las materias esenciales, la Comisión no puede legislar
si no es previa propuesta de la Junta. Adicionalmente, es de señalar el régimen de
votación a través del cual un País Miembro puede ser obligado sin su voluntad o
incluso contra su voluntad por la Comisión.
Aun cuando el Acuerdo le otorga la calidad de órgano máximo, su misma co­
existencia con la Junta, órgano por definición e irrestrictamente obligado con el in­
terés de la Subregión en su conjunto, atenúa el m odo de ser intergubernamental de
la Comisión y la ata al proyecto colectivo.
Entonces, si por su origen y fuente de legitimidad la Comisión es orgánicamen­
te intergubernamental, por su régimen funcional deja de ser sumatoria de plenipo­
tenciarios y se patentiza como una unidad institucional con responsabilidad frente
al interés común.

Pasemos al segundo órgano principal, la Junta. Está integrada por tres miem­
bros designados por la unanimidad de la Comisión y definida como órgano técnico
que actúa en función del interés subregional. Responde de sus actos ante la Com i­
sión y no puede solicitar ni aceptar instrucciones de ningún Gobierno, entidad na­
cional o internacional.
De esas expresiones que figuran en los A rtícu los 13 y 14 del Acuerdo, es obvia
la caracterización jurídica de la Junta. Su títu lo de legitimidad emana de la Com i­
sión y su naturaleza revela rasgos de supranacionalidad, comprensibles más aún con
el análisis de sus competencias.

Su independencia e injerencia profunda en el acondicionamiento legislativo y

ejecutivo del proceso, su incidencia en las áreas extracontractuales que rebasan el
marco del Acuerdo, su facultad y gestión defensiva del ordenamiento jurídico y
otras notas, sumadas al hecho de su funcionamiento continuo, llevan a sustentar
que es la Junta el sector de la autoridad común en que estriba la innovación p o líti­
ca, jurídica y técnica de la Subregión.

Y un testimonio de la experiencia: los Países Miembros y la Comisión no han

regateado el papel que le incumbe a la Junta como órgano técnico-común en la
búsqueda y salvaguardia del juego de equilibrios que im plica el proceso andino. Los
hechos, la crisis latente, cuando no patente, a lo largo de estos doce años, han de­
mostrado la validez y necesidad del recurso ai interés común a h í donde hay fricción
entre los intereses parciales o singulares.

La dotación institucional andina es, sin duda, notable, pero incompleta. Cuenta
con un órgano pol ítico-legislativo y otro técnico-ejecutivo. Pero el Acuerdo no con­
templa el órgano jurisdiccional. En el A rtícu lo 23 perdió nivel y optó por constituir
a la Comisión en mediadora “ cuando se presenten discrepancias con motivo de la in­
terpretación y ejecución del Acuerdo o de las Decisiones” y, en caso subsistiera la
desavenencia, por remitirla al Protocolo para la solución de Controversias de la
A L A L C , protocolo del cual ni siquiera eran parte todos los países andinos.

Algunos vacíos y carencias se explican por ciertos criterios y circunstancias que

gravitaron en el nacimiento del Acuerdo de Cartagena y en especial por la predeter­
minación de algunos países de llevarlo adelante como “ un desarrollo” del Tratado
de Montevideo y ponerlo en vigencia por acto ejecutivo. Lógicamente, esa predeter­
minación habría estallado si se hubiera instituido el Tribunal de Justicia o la aplica­
ción directa del derecho derivado.
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Para superar la omisión hubo que esperar diez años, pues solamente el 28 de
mayo de 1979 se suscribió en Cartagena el tratado que crea el Tribunal de Justicia
del Acuerdo de Cartagena.
El tratado no entra aún en vigencia, lo cual no obsta para extender el análisis
a esta institución llamada a reavivar el proceso mediante la disciplina jurídica de los
actores y a reanimar las virtualidades de la Comisión y la Junta.
El Tribunal estará integrado por cinco magistrados nacionales de origen de ios
Países Miembros, elegidos de ternas presentadas por cada País Miembro y por la
unanimidad de los plenipotenciarios acreditados para tal efecto.
Esa fórmula matriz del Tribunal -costo de alguna innegable reserva ante el es­
tablecimiento de una potestad judicial-, tiene cierto tono intergubernamental que
se desvanece por la atribución a los magistrados, de plena independencia en el ejerci­
cio de sus funciones. Palabras aparte, la naturaleza misma de su función y compe­
tencias impondrá autenticidad y alineará al Tribunal con los objetivos e intereses co­
munes. Así, es innecesrio recalcar la importancia del órgano jurisdiccional en la evo­
lución de la integración andina al contribuir decisivamente a preservar el orden y la
seguridad jurídica en beneficio de todos los actores.
El derecho genera integración y la integración genera derecho. Este circuito cla­
ve espera del Tribunal sus propios deslindes y dilucidación en el plano doctrinal y
dogmático, pero sobre todo en el de la estabilidad y eficacia de las normas.

Proceda ahora formular algunas consideraciones acerca del régimen de las com­
petencias previsto por el Acuerdo de Cartagena.
El sistema andino se inspira en el modelo comunitario europeo. Entre uno y
otro hay similitud, pero de ninguna manera identidad. De ahí que sea censurable esa
traslación indiscriminada y no infrecuente de los conceptos, desarrollos y solucio­
nes propias del derecho comunitario al derecho subregional andino. Por esa suerte
que los ingleses llaman “wishful thinking”, el jurista corre el riesgo de adquirir una
peligrosa dependencia. Claro que es necesario y útil el conocimiento del Derecho
comunitario, pero a condición, en nuestro caso, de no desconocer la dimensión y
contenidos peculiares del derecho de la integración subregional andina, en algo pare­
cidos y en mucho distintos a los de aquél. Los juristas tenemos a este propósito una
gran tarea pendiente: un examen comparativo de los ordenamientos jurídicos de las
Comunidades Europeas y de la organización del Acuerdo de Cartagena.
Como vimos y como veremos luego al dar una sinopsis de las competencias ma­
teriales de la Comisión y la Junta, el Acuerdo pretende un orden de relaciones que
excede las premisas y linderos del Derecho internacional y de las organizaciones
tradicionales, un nuevo orden que no se tunda en la soberanía sino en concesiones
de ésta a la autoridad común, mediante la transferencia de algunas competencias y
la asignación de poder para ejercerlas. Veamos si este enunciado se concreta objeti­
vamente en el Acuerdo, tomando en cuenta que no son admisibles las presunciones
de cesión de soberanía y que la interpretación debe ser restrictiva cuando los térmi­
nos de la cesión son ambiguos.
Parece aquí necesario adelantar una definición: se entiende por competencias,
llámense facultades o atribuciones, “los poderes jurídicos que se atribuyen a la or­
ganización en concreto para poder llevar a cabo o realizar los fines para los que fue
creada” (Manuel Diez de Velasco, Instituciones de Derecho Internacional Público).
Las competencias de una organización para la integración plantean un doble
problema: el de la transferencia plena o parcial de las competencias del Estado o la
organización y el de la repartición de las competencias entre los óiganos habilitados
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para ejercerlas. Si las fronteras no son precisas, pueden surgir controversias de d ifí­
cil solución en ausencia de una función jurisdiccional.
En lo principal, las competencias genéricas de la Comisión son de índole p o líti­
ca y legislativa. Le corresponde —repito, en lo principal— formular la política gene­
ral del Acuerdo, adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de sus objeti­
vos, aprobar las normas para la coordinación de los planes de desarrollo y h a rm o ­
nización de las políticas económicas de los Países Miembros, aprobar, no aprobar o
enmendar las proposiciones de la Junta, y conocer y resolver todos los demás asun­
tos de interés común.
Pero más allá de la letra aislada, la verdadera naturaleza de esas competencias
se revela cuando se las observa en acción e interrelación con las competencias de la
Junta.
Las competencias de ésta, a diferencia de las de la Comisión, son expresas e in­
delegables. En síntesis, y también en lo principal, son de proposición, normativas,
ejecutivas y administrativas.
La más amplia y significativa entre las de la Junta es la competencia de propo­
sición. En la concepción del Acuerdo, la propuesta es el vehículo del interés común
y a través de ella la Junta asume el papel de órgano colegislativo. Esta competencia
no concluye con la presentación de la propuesta, pues la Junta tiene anexo el “ de­
recho a tomar parte en la discusión de todas sus proposiciones en la Com isión1*.
Adicionalmente, puede m odificar sus Propuestas en cualquier momento. Por ú lti­
mo, la Comisión puede enmendar las proposiciones de la Junta solamente por los
dos tercios de votos afirmativos y sin que haya voto negativo. A través de estas re­
glas se entrevé la repercusión de las competencias de la Junta en el plano de la C o ­
misión, cierta pérdida de autonom ía de ésta y su adquisición de perfiles de órgano
común a la vez que los de un foro contractual o de negociación.
Pero la Junta tiene también competencias normativas y ejecutivas para el desa­
rrollo del Acuerdo, mediante la expedición de reglas de alcance general y obligato­
rio o la ejecución de las existentes. Dentro de este segmento son de mencionar, a
más de las que el Reglamento denomina “ facultades decisorias propias” , las de eva­
luación, de calificación de los actos nacionales, de verificación y comprobación de
hechos y situaciones, de pronunciamiento y dictamen, y la de vigilancia del cum pli­
miento del Acuerdo y las Decisiones de la Comisión.
Por últim o, la Junta dispone de competencias que hacen a la administración,
relaciones y gestión de la organización y que en veces son propias y en otras son de­
legadas.
Cuando logre vigor el tratado que crea el Tribunal de Justicia, las competencias
genéricas y específicas de la Comisión y la Junta al concretarse en actos que se in­
corporan al ordenamiento jurídico, serán objeto del control de legalidad o validez.

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En esta línea de análisis de las competencias de la organización del Acuerdo de

Cartagena, se imponen unas breves consideraciones sobre la supranacionalidad, neo­
logismo que ha alborotado el ámbito de los políticos y los juristas.
El planteamiento del problema es ya difícil; lo es más aún el encuentro de una
metodología para su estudio y no se diga la vía para su solución conceptual. Nos li­
mitaremos, pues, a enunciar algunos elementos que pueden ser de utilidad para ex­
ploraciones posteriores con referencia al ordenamiento jurídico subregional.
Una crónica previa: el término asoma en un instrumento internacional por pri­
mera y única vez en el A rtícu lo 9 del tratado que instituye la Comunidad Europea
del Carbón y del Acero; lo hace de manera equívoca en las diferentes versiones del
 119

texto oficial y restringida a la cláusula de independencia de los funcionarios. En

1965 y en virtud del tratado de fusión de algunas instituciones de las Comunida­
des, desaparece dicho Artículo 9 y con él su alusión incidental a la supranacionali­
dad.
Sin embargo, el tema ha captado un amplio espacio en la discusión doctrinal
que aspira a responder a interrogantes de veras importantes: ¿Qué es, en definitiva,
la supranacionalidad? ¿Es posible la conciliación de las categorías de soberanía y de
supranacionalidad? ¿Cuáles son los ingredientes de la supranacionalidad y cómo se
dan en las organizaciones de integración?
En esta indagatoria nos presta un primer auxilio la etimología: el prefijo latino
“ supra” , el componente esencial, quiere decir arriba o sobre,de donde el vocablo
viene a significar lo que está arriba o por encima de la nación, término éste que en el
Derecho internacional se asimila a Estado.
Podemos ahora puntualizar que la supranacionalidad denota la existencia de
un poder distinto y por encima del Estado. Y ésta o cualquiera otra acepción ate­
nuada o acentuada concita apasionadas afirmaciones o negaciones, una suerte de
confrontación irreductible de dos tiempos o maneras de entender el Estado.
Para unos, el Estado—nación es una categoría inmutable y su atributo consus­
tancial, la soberanía, es indivisible. El Estado—nación soberano admite a lo sumo
relaciones en horizontalidad y la contratación ocasional y reversible en su ambien­
te, el Derecho internacional clásico. Las supuestas relaciones en verticalidad contra­
dirían la soberanía, el imperium de los romanos, el poder supremo, de dictar leyes
y hacerlas cumplir.

Para otros, en cambio, el Estado—nación es una creación histórica, no siempre

existió ni existirá siempre. Hoy mismo, si bien no afronta una crisis de subsistencia,
adolece de una crisis funcional, lo que le obliga a la alternativa p o lítico —jurídica de
las organizaciones internacionales y de integración, al tránsito del nacionalismo al
supranacionalismo mediante concesiones de soberanía. La realidad, los hechos han
optado por esta meta, rebasando aquella soberanía intangible e indivisible que alen­
tó a Bodino, Altusio, Hobbes, Locke y más fundadores del Estado.

La supranacionalidad no sacrifica el Estado—nación, simplemente atenúa su so-

beranía en mayor o menor medida y según los alcances de las competencias que
transfiere a la organización de la que forma parte. Entre el Estado—nación soberano
y la organización federal pueden darse incontables niveles de supranacionalidad, lo
que impide reducir todas las organizaciones a un solo rango. De ah í que sea en cada
caso necesario contrastar los ingredientes de la supranacionalidad con las estructu­
ras orgánicas y regímenes funcionales de las organizaciones a fin de ponderar su in­
cidencia y lograr la percepción del grado que en éstas alcanza. En esta tarea ju ríd i­
co—intelectual podemos apoyarnos en varios métodos, de entre los cuales, por aho­
ra, resumimos los tres siguientes:
Juan Buchmann en “ La naturaleza política de la integración europea” enseña
que la distancia entre la organización internacional clásica —situación “ diplom áti­
ca” — y la organización supranacional —situación “ p o lítica ” — está dada por la co­
existencia de rasgos de originalidad que pueden agruparse en tres rubros: a) una ver­
dadera transferencia de competencias traducidas en un poder real de las nuevas
autoridades y que cubran la gama de funciones normativas, ejecutivas y jurisdiccio­
nales; b) la independencia orgánica del sistema respecto a los gobiernos nacionales;
y c) la autonom ía de la organización en tres planos: un orden jurídico, la indepen­
dencia financiera y las relaciones exteriores correlativas a los poderes puestos en co­
mún.
Con referencia también a las Comunidades Europeas, el profesor español José
Luis Iglesias Buhigues sistematiza así las condiciones que autorizan el calificativo de
 120

"supranacional” : a) una atribución de competencias exclusivas, concedidas por los

Estados miembros a la Comunidad; b) los órganos principales supranacionales no re­
presentan a ningún país miembro; c) las decisiones se toman por mayoría; d) las de­
cisiones son jurídicamente obligatorias para sus destinatarios; e) las decisiones o b li­
gatorias son directa e inmediatamente ejecutorias para sus destinatarios; y f) la C o­
munidad supranacional no dispone de poder coercitivo irresistible general capaz de
garantizar la ejecución de sus decisiones.
Acerquémonos, por último, al pensamiento de Pierre Pescatore, magistrado del
Tribunal de Justicia de las Comunidades y anotemos, en primer término, que para
él el derecho de la integración descansa en una premisa extraña al Derecho interna­
cional llamado “ clásico” : la de la divisibilidad de la soberanía, y luego su tabla de
proposiciones que resume lo distintivo y esencial de la supranacionalidad: a) el re­
conocimiento de valores comunes; b) determinados poderes efectivos al servicio de
los valores, objetivos e ideas directrices comunes; y c) la autonomía de ese poder y
su deslinde del poder de los Estados.

Para Pescatore, lo demás es accesorio y no hace a la esencia de la supranaciona-

lidad. La institucionalización, su naturaleza y régimen de adopción de decisiones, la
coerción y, en fin, la inmediatez del ejercicio de los poderes —toda vez que “ hay su­
pranacional ¡dad a llí donde se hace posible deducir una voluntad autónoma, aun
cuando los Estados deban, a fin de cuentas, servir de relevos de ejecución de esa vo­
luntad” — son elementos subsidiarios.

Las tres proposiciones esenciales del fenómeno de la supranacional idad permi­

ten diferenciarlo, “ por una parte con lo internacional en el sentido tradicional, y
por otra parte, con lo estatal, incluyendo aquí lo estatal en su forma federal*'.
La supranacionalídad depara un amplio y sugestivo quehacer al jurista andino;
profundizar el análisis de la teoría comunitaria, asimilarla y concluir hasta qué pun­
to podemos hablar de la organización andina como de una organización suprana­
cional.
Para terminar estas notas, permítanme adelantar que el Acuerdo de Cartagena
s í presenta rasgos de supranacionalídad.

11
Volvamos a nuestro suelo y retomemos el tema de la competencia legislativa de
la Comisión y a propósito de la cual el Acuerdo de Cartagena dice:
“ La Comisión expresará su voluntad mediante Decisiones” .

Estas siete palabras son insuficientes y a su rededor es obvio el enorme vacío

que ha generado problemas aún no resueltos, problemas referentes a los efectos y
destino de las Decisiones y a las relaciones del derecho subregional derivado con el
derecho interno de los Países Miembros.

A poco de entrar en vigencia el Acuerdo, la Comisión toma tangencialmente el

problema sin avanzar hacia su solución, al limitarse a disponer en su Reglamento
que “ en los casos en que sus disposiciones impliquen obligaciones para los Países
Miembros o para los órganos del Acuerdo se indicará la fecha de su entrada en vigor
en el A rtícu lo final. En caso contrario, se entiende que la fecha correspondiente es
la de aprobación del acta final de la reunión respectiva” .
Sin un concepto claro ni reglas compartidas, resulta explicable la proliferación
de prácticas y signos regresivos en los que se entreven empeños por recuperar las
competencias transferidas a la Comisión en virtud del Acuerdo.

En 1973, el Congreso de Venezuela aprueba los instrumentos de adhesión al

Acuerdo de Cartagena y en el parágrafo primero de la Ley correspondiente dispone:
 121

“ Las decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena que modifiquen la le­

gislación venezolana o sean materia de la competencia del poder legislativo, re­
quieren la aprobación, mediante Ley, del Congreso de la República".

.Ni los Países Miembros, ni la Comisión, ni la Junta formularon observaciones a

los términos de la adhesión de Venezuela ai Acuerdo de Cartagena. Así, se consagra
formalmente algo que es en ese entonces un valor entendido y aceptado: las Deci­
siones de la Comisión requieren para su eficacia de actos de incorporación al dere­
cho interno de los Países Miembros.
Seis años después, se celebra el tratado que crea el Tribunal de Justicia del
Acuerdo de Cartagena, en cuyo primer capítulo se aclara y soluciona el problema,
aun cuando con una reticencia remanente, que una vez que entre en vigencia, ha­
brá que ver cómo evoluciona en la práctica. Los A rtícu los 2 y 3 establecen:

“ A rtícu lo 2 Las Decisiones obligan a los Países Miembros desde la fecha en

que sean aprobadas por la Comisión.
“ A rtícu lo 3.— Las Decisiones de la Comisión serán directamente aplicables en
los Países Miembros a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial
del Acuerdo, a menos que las mismas señalen una fecha posterior.
“ Cuando su texto así lo disponga, las Decisiones requerirán de incorporación
al derecho interno, mediante acto expreso en el cual se indicará la fecha de su
entrada en vigor en cada País Miembro0.

Poco tiempo después, en febrero de 1980, como se demorara la vigencia del tra­
tado en mención y com o continuaran las dificultades, la Comisión recomendó a la
Junta la convocatoria a una reunión especial de juristas a fin de esclarecer las cues­
tiones surgidas al rededor del tema. La Junta presentó entonces un concepto que,
en lo principal y pertinente, lo resumimos a continuación:

a) Las normas primarias y derivadas que conforman el ordenamiento jurídico

del Acuerdo de Cartagena prevalecen sobre las normas internas de los Paí­
ses Miembros.
b) Las Decisiones, que aprueba la Comisión en ejercicio y dentro de la esfe­
ra de sus competencias, tienen validez y efectos jurídicos inmediatos. A
partir de la fecha de su aprobación obligan y son exigibles a los Países
Miembros.
c) A l emanar de la potestad normativa que los Países Miembros transfirieron
a la Comisión, las Decisiones no constituyen una opción ni están sometidas
a reexamen posterior o a la eventual aprobación o desaprobación por parte
de instancias nacionales.
d) Sin embargo, no es posible inferir de las conclusiones precedentes que to­
das las Decisiones de la Comisión son directamente aplicables en los Países
Miembros. Contrariamente al tratado que instituye la Comunidad Econó­
mica Europea, el Acuerdo de Cartagena no prevé explícitamente la aplica­
ción directa de las Decisiones ni establece los prerrequ¡sitos para el efecto.
e) Siendo indispensable un concepto compartido de “ incorporación” , ésta no
puede tener otro sentido ni alcance que el de un acto interno mediante el
cual se posibilite el conocimiento y la observancia de las Decisiones, por­
que el problema no es de aprobación o vigencia sino de ejecución y aplica­
ción. En el estado actual del derecho subregional y tomando en cuenta la
naturaleza de sus normas, los sujetos del derecho y los destinatarios finales
de las obligaciones y derechos, cabe afirmar que las Decisiones tienen efec­
to inmediato, aunque no siempre son de aplicación directa.
 122

El momento en que la Junta formuló su opinión, algunos Países Miembros se

hallaban de regreso al régimen constitucional y eran de preverse dificultades en la
materia. Durante las dictaduras militares, innecesaria y generalmente se recurrió al
decreto ley o decreto con fuerza de ley para la incorporación de las Decisiones al
derecho interno. Resultaba entonces prioritario y urgente dilucidar el tema y, en
particular, el rango o naturaleza del acto necesario para el efecto. A tal propósito,
la Junta, como órgano encargado de “ velar por la aplicación del Acuerdo y por el
cumplimiento de las Decisiones de la Comisión” y asistido, por tanto, de facultad
para actuar en ese sentido, sintetizó su recomendación de la siguiente manera:

a) Las Decisiones de la Comisión tienen vigencia y efectos inmediatos, pero

no siempre son directamente aplicables;
b) En tal caso, las Decisiones requieren de actos de ejecución que no son op­
tativos sino obligatorios a fin de garantizar su cumplimiento y el amparo
de los intereses legítimos de los Países Miembros y de los particulares,
cumplimiento y amparo en los que radica la seguridad jurídica del proce­
so subregional;
c) Dichos actos son propios del área de las competencias de la función ejecu­
tiva.
Con todo, el problema no ha sido aún resuelto ni ha entrado en vigencia el tra­
tado que crea el Tribunal de Justicia y establece normas al respecto. Esperemos que
lo uno o lo otro ocurra cuanto antes.
Para concluir estas secuencias, mencionaremos una dificultad resaltante. La va­
lidez de las normas y la incorporación al derecho interno no son suficientes para su
eficacia, pues además requieren generalmente de dispositivos menores o de actos de
aplicación que comprometen a las administraciones nacionales.

12
Al término de esta exposición, subrayo su propósito: suscitar y dejar al debate
jurídico estos temas apenas avistados, que inciden en el Acuerdo de Cartagena y el
proceso de integración que por él se rige. Como expresé al comienzo, es inútil bus­
car las respuestas si antes no hemos encontrado las preguntas mediante el análisis
sistemático de este nuevo ordenamiento. A tal fin, el trabajo jurídico debe soslayar
por igual los extremos de la teorización y el pragmatismo, la abstracción y la reali­
dad, el tradicionalismo y Sa novelería.
 123

LOS INSTRUMENTOS LEGALES DE LA INTEGRACION ECONOMICA

CENTROAMERICANA*

Francisco Villagran Kramer

I. El program a de integración econ óm ica

centroamericana

Para los países centroamericanos, la integración econó­

mica es un programa que tiende a unificar las economías
e impulsar el desarrollo conjunto de la región a fin de
medrar las condiciones de vida de los habitantes.1 Im­
plica, pues, un compromiso o acuerdo directamente entre
Estados, no enmarcado dentro de una Asociación de Es­
tados, una Comunidad de Estados o una organización
internacional strictn sensa, y cuya formulación, evalua­
ción y ejecución, se convino, se haría a nivel interna­
cional a través del Comité de Cooperación Económica
del Istmo Centroamericano. .
Esto explica, por una parte, la ausencia de un instru­
mento internacional básico al cual referir la estructura
normativa e institucional, y, por la otra, la existencia de
una serie de tratados, convenios, protocolos y acuerdos
internacionales, ciertamente interrelacionados, a los que
se incorporan los lincamientos y principios acordados por
los Estados dentro del Programa de Integración Eco­
nómica.
El hecho que se trate de un 'programa que los Estados
formulan y ejecutan, revela que la creación del derecho
corresponde, en primer término, a los Estados, y luego,
a los órganos que en ejercicio de ese derecho puedan
establecer para ese efecto. En otros términos, es potestad
de los Estados crear las normas básicas que regirán el
proceso integrativo.
Ahora bien, no obstante que el programa tiende a la
unificación de las economías y a impulsar en forma con­
junta el desarrollo de la región para así dar lugar a la
constitución de una unión económica en el futuro, no

i Dicho objetivo se reafirma en el 'preámbulo del Tratado Ge­

neral de Integración Económica Centroamericana.

*En: "Derecho de la Integración". N° 3. Buenos Aires. INTAL,1968.

p. 36 a 40.
 124

es propiamente esta figura iritegracionista la que deter­

mina la modalidad organizativa del esquema ni los mé­
todos de creación del derecho. La modalidad organizativa
la determinan los Estados en función de lo elástico del
programa de integración, y lúego, en función de etapas
previas a la unión económica. De ahí que los Estados
hubieren precisado en los instrumentos legales, básica­
mente tres grados de integración: el mercado común, la
unión aduanera y la unión monetaria. Los dos primeros,
fijados con claridad en el Tratado General de Integra­
ción —aun cuando sin precisarse la totalidad de sus
elementos formativos y constitutivos—, y el tercero, la
unión monetaria, en el Acuerdo suscrito por los Estados
Centrales por el que instituyeron el Consejo Monetario
Centroamericano, con base en las responsabilidades que
les asignaron los Estados en el artículo x del Tratado
General.2 En cuanto a las modalidades de creación del
derecho, también están en relación directa con la am­
plitud del fenónemo integracionista. Veamos a continua­
ción la razón de ser de esa afirmación.
Por una parte, se tiende por los Estados a perfeccionar,
como pasos necesarios a la unificación de las economías,
Jos tres grados de integración antes puntualizados, y por
la otra, acelerar el desarrollo industrial de la zona sobre
la base del principio del desarrollo equilibrado; ejecutar
una política de sustitución de importaciones y diversifi­
car la producción exportable; establecer una infraestruc­
tura regional; lograr la unificación básica de la educación,
desarrollar el comercio intrazonal y suprimir prácticas de

2 El artículo x consigna: "Los Bancos centrales de los Esta

dos signatarios cooperarán estrechamente para evitar especulado
nes monetarias que puedan afectar los tipos de cambio y para
mantener la convertibilidad de las monedas de los respectivos paí­
ses sobre una base que garantice, dentro de un régimen normal,
la libertad, la uniformidad y la rentabilidad cambiarias
’’En caso de que uno de los Estados signatarios llegare a esta­
blecer restricciones cucinütativas sobre las transferencias moneta­
rias internacionales, deberá adoptar las medidas necesarias para
que tales restricciones no afecten en forma discriminatoria a los
otros Estados.
"En caso de dificultades graves de la balanza de pagos que
afectaren o pudieren afectar las relaciones monetarias de pagos
entre los Estados signatarios, el Conseio Ejecutivo, de oficio o
a petición de una o más partes, estudiará inmediatamente el pro­
blema en colaboración con los Bancos Centrales, a fin de reco­
mendar a los gobiernos signatarios una solución satisfactoria com­
patible con el mantenimiento del régimen multilateral de libre
comercio.”
La s ie c a tiene en estutdio la preparación de un proyecto de
convenio por el que se sentarán Iqs bases para la unión monetaria.
 125

comercio desleal entre los países y las empresas, desarro­

llar los transportes terrestres, marítimos y aéreos, y en
general, tomar conjuntamente una serie de medidas de
carácter económico, fiscal, monetario, social, etc., a fin
de acelerar el desarrollo de la región. La unificación de
las economías y el desarrollo son, pues, premisas funda­
mentales del programa.
La utilización de diversos métodos para la creación del
derecho que hará factible alcanzar esos objetivos, está,
pues, condicionada por la complejidad de los fenómenos
que deben encuadrarse legalmente, y además, por el he­
cho de que los Estados, desde los inicios del programa,
conservaron la potestad normativa dentro del esquema.
Esto significa que en tanto no transfieran plenamente
esa potestad a una organización creada por ellos, segifirá
siendo atribución propia de los Estados.
A la luz de las anteriores observaciones se ve que el
programa centroamericano trasciende los marcos teóricos
de un mercado común, y en efecto los traspasa, toda vez
que el mercado común es sólo una de las etapas de inte­
gración y el programa no se circunscribe exclusivamente
al perfeccionamiento de esa etapa. Esto ño impide, desde
luego, que el mercado común polarice el fenómeno. Pero,
no debe perderse de vista, que pese a esa polarización,
los fenómenos a que da lugar la integración económica
no se producen únicamente en razón directa de ese grado
de integración, sino en razón de la amplitud del programa
y la variedad de mecanismos que los Estados tienen a su
disposición para ejecutarlo.
El programa gira, pues, en su estadio actual, en torno
de la figura del mercado común, hecha, desde luego, la
salvedad anterior; los otros grados de integración —unión
aduanera y unión monetaria— son técnicamente realiza­
bles en k medida en que se perfeccione el mercado co­
mún, pero, conforme a los tratados, no existe jerarquiza-
ción alguna entre esos tres grados de integración, ni los
órganos instituidos son exclusivamente órganos del mer­
cado común, sino órganos de y para la integración y el
desarrollo.
I Iemos creído pertinente formular las anteriores obser­
vaciones con el objeto de despejar* algunas incógnitas que
plantea al jurista el esquema centroamericano, y las que
han dado lugar a que sostenga que la integración centro­
americana se circunscribe al mercado común, así como,
que los órgnnos instituidos son propiamente órganos del
 126

mercado común, sin reparar que éste carece de organi­

zación exterior, e incluso no constituye un sujeto del
derecho international ni tiene personalidad jurídica pro­
pia. Es tan sólo uno de los tres grados de integración
previstos en los instrumentos legales, y en cuyo perfec­
cionamiento se ha venido trabajando con mayor acti­
vidad, pero que cubre la totalidad del espcctro integrativo
de la zona.
Se desprende de lo anterior que el orden jurídico de
la integración centroamericana no se reduce al orden
jurídico de un mercado común, ni al de una unión adua­
nera o de una unión monetaria. Es un orden jurídico
instituido y creado por los Estados en función de un
programa de integración económica, y que norma los gra­
dos o etapas de integración que han convenido los Es­
tados y sus órganos establecer. La modalidad jurídica de
la integración centroamericana corresponde, por lo consi­
guiente, a las modalidades del orden jurídico internacio­
nal. En otros términos, a la modalidad de creación del
derecho por los propios Estados y por los órganos a los
que para el efecto confieran potestad normativa.
Jurídicamente, él programa nutre, pues, el derecho
positivo que rige la integración, y con ello manifestamos
nuestro acuerdo con el colega Gautama Fonseca, quien
fue de los primeros en puntualizar este fenómeno.3 Este
derecho es creado por los Estados en ejecución de un
programa convenido y acordado por ellos, y luego, puede
crearse por 'los órganos de la integración, pero dentro de
los marcos legales de los instrumentos básicos y comple­
mentarios que establecen los Estados. De esta suerte, y
en tanto uno o todos los Estados no se desliguen de esos
compromisos —observando para ello las formalidades exi­
gibles por el derecho internacional—, los lincamientos y
principios incorporados al programa influirán en el con­
tenido de las normas de integración centroamericana.
Pero, 'lo importante para tener en cuenta es que son
los Estados los que tienen la potestad de ejecutar, me­
diante tratados, convenios, protocolos y acuerdos inter­
nacionales, los compromisos a que hemos hecho relación,
transformando así los lincamientos y principios del pro­
grama en normas jurídicas strictu sensu. Los órganos
instituidos no pueden, en cambio, ejecutar directamente
ese programa sino en la medida en que los Estados así
lo prescriban en un instrumento legal, y por lo que al
Cf. 41Las fuentes del derecho común centroamericano”, en
Derecho de la Integración, nç l, i n t a l , p. 62.
 127

hacerlo al amparo de una norma resultan constreñidos

por las normas legales creadas por los Estados y por los
principios del programa.4
A nuestra manera de entender, el llamado “ Programa
de Integración Económica Centroamericana” no es sino
un plan que responde a una concepción economicopolítica
en torno de la que los Estados han manifestado su acuer­
do. Al no prever expresamente, y mediante una norma
jurídica, cómo lo ejecutarían, resulta que corresponde a
los Estadoá decirlo de conformidad con las normas del
derecho internacional.
Examinemos esta conclusión a la luz de las propias nor-
más legales. En primer lugar, los Estados Centroameri­
canos en ejercicio de un derecho reconocido por el orden
jurídico internacional formalizaron un programa de in­
tegración económica en el plano regional, sin que se pro­
dujera con ello limitación alguna a su derecho de eje­
cutarlo de común acuerdo, y conservando, a la vez, el
derecho de reformularlo, modificarlo o ampliarlo. En ese
mismo plano instituyeron un órgano interestatual para el
efecto: el Comité de Cooperación Económica del Istmo
Centroamericano, integrado por los ministros de Econo­
mía de los respectivos países.
El órgano instituido no puede, sin embargo, ejecutar
las decisiones tomadas de común acuerdo por los Estados,
ya que al tenor de su documento constitutivo, se limita
a proponer a los gobiernos medidas concretas tendientes
a la integración gradual y progresiva de las economías
v a la coordinación de los programas nacionales de des­
arrollo económico; e igualmente, puede disponer que se
realicen investigaciones y estudios conducentes a las fina­
lidades señaladas anteriormente.
La formulación del programa tiene, pues, lugar a nivel
de una estructura internacional compuesta por Estados,
caracterizada por el hecho de que sus decisiones no son
obligatorias para los Estados miembros, ya que se adoptan
bajo 1a forma de declaraciones o recomendaciones. Sin
embargo, se dejan sentados en ellas los lincamientos que
luego formalizarán los Estados mediante el mecanismo
de los tratados internacionales.

* El artículo 9Q del Reglamento sobre procedimientos para re­

solver conflictos estipula a este respecto: “N ingún acuerdo o re­
solución que se adopte , bien sea con ocasión de un arreglo di­
recto o en las instancias previstas en este Reglamento, podra
contravenir el orden jurídico o los principios en que descansa
el Programa de Integración Económica Centroamericana
 128

La ejecución del programa se produce, por lo consi­

guiente, a nivel de otro órgano: el Consejo Económico
Centroamericano instituido por el Tratado General, e
integrado por los ministros de Economía de los países
centroamericanos. Este órgano, conforme al Tratado, es
el encargado de “ facilitar la ejecución de las resoluciones
del Comité de Cooperación relativas a la integración eco­
nómica”, y en razón de que el principal método para
la creación del derecho es el de los tratados, convenios,
protocolos y acuerdos internacionales, dicho organismo se
limita a acordar la adopción de tales instrumentos.5 Se
explica de esta manera el elevado número de instrumen­
tos internacionales adoptados por los propios Estados y
mediante los cuales se han creado las normas legales de
la integración centroamericana.

II. El orden jurídico de la integración económica

centroam ericana

La dualidad —programa de integración económica y

orden jurídico de la integración económica— parecería
complicar el análisis jurídico del esquema regional, y en
efecto se complica de no operarse una distinción entre los
eleriientos y factores que tienen carácter jurídico y aque­
llos otros que no tienen ese carácter.
Un orden jurídico, en tanto que orden normativo, im­
plica para los Estados la existencia y vigencia de normas
jurídicas, fueren estas convencionales o consuetudinarias,
y así también, de principios generales destinados a per­
mitir la integración de derecho dentro de dicho orden
normativo. Por otro lado, implica jerarquización norma­
tiva en tanto las normas secundarias y las normas indivi-

5 Las Resoluciones Nos . 10, 12, 17, 18, 19, 28, 39, del Con­
sejo Económico Centroamericano consignan el acuerdo del Conse­
jo para proceder a la suscripción de distintos convenios, tratados,
protocolos y acuerdos de integración económica . Por otra parte,
en el preámbulo del Protocolo al Trotado General sobre medi­
das de emergencia de defensa de la balanza de pagos (San José,
Costa Rica, 1Q de junio de 1968), se consigiia: “Tomando en
cuenta: que para asegurar el adecuado funcionamiento del mer­
cado común y el avance de la integración económica , los Estados
centroamericanos están obligados a actuar conjuntamente cuando
se requiera adoptar medidas que por su naturaleza y alcances se
relacionen directamente con instrumentos que norman la estruc­
tura y funcionamiento del Programa de Integración Económica
Centroamericana”.
 129

dualizadas están en relación directa con normas básicas,

y éstas a su vez, con una norma fundamental.
Tomando como base estos elementos jurídicos se cae
en cuenta que el programa de integración económica
produce efectos y consecuencias jurídicas directas única­
mente cuando se ha traducido en normas jurídicas, y sus
lincamientos y principios hayan sido elevados, por quie­
nes tienen esa facultad, a una categoría jurídica. Esto es
precisamente lo que acontece en el esquema centroameri­
cano en razón directa de los métodos de creación del
derecho de que disponen los Estados.
La estructura normativa del esquema regional puede,
por lo consiguiente, establecerse más fácilmente.0 En
primer término, se tienen las normas legales creadas direc­
tamente por los Estados a través del mecanismo inter­
nacional de los tratados, convenios, protocolos y acuerdos.
Éstas pueden tener categoría de normas básicas, normas
complementarias y normas reglamentarias, según el tipo
y la naturaleza de la norma creada por los Estados me­
diante este método. Luego, se tienen las normas legales
creadas por los órganos de la integración en el ejercicio
de la potestad normativa que los Estados les confieren
y que jerárquicamente tienen categoría de normas secun­
darias frente a las normas convencionales. Finalmente,
las normas creadas por los Estados individualmente con
base en cualesquiera de los dos tipos de normas antes
puntualizados.
Después, pueden ubicarse los principios generales del
dercchq y aquellos otros formulados por los Estados como
“ principios del Programa de Integración Económica Cen

ü El artículo 38 del Reglamento sobre conflictos establece a

este respecto: “Las resoluciones que el Consejo Ejecutivo emita
para ponerle fin a un conflicto deberán tener como fundamento,
entre otros: a) los instrumentos de integración económica centro­
americana; b) los reglamentos emitidos para facilitar la aplica­
ción de tales instrumentos ; c ) las resoluciones de los Consejos
creados por el Tratado General de Integración Económica y las
sentencias o laudos arbitrales; <1) los dictámenes y recomendacio­
nes de los organismos de integración económica, e ) los princi­
pios generales del derecho y de la ciencia económica; y f) las doc­
trinas de los tratadistas de mayor competencia”.
7 El artícido i del Convenio sobre el Régimen de Industrias
de Integración, suscrito en 1958, establece: "Los Estados contra­
tantes se comprometen a estimular y promover el establecimien­
to de industrias nuevas y la especialización y ampliación de las
existentes, dentro del marco de la integración económica centro­
americana, y convienen en que el desarrollo de las diferentes
actividades que estén o puedan estar comprendidas en dicho pro­
grama deberá efectuarse sobre ¡as bases de reciprocidad y equi­
dad, a fin de que todos y cada uno de los países centroamerU
canos obtengan progresivamente beneficios económicos \
 130

troamericana M. Estos últimos, en virtud del valor y elec­

tos jurídicos que los Estados y los órganos de la integra­
ción les reconozcan de acuerdo con normas strictu sensu.
En otros términos, cuando de acuerdo con una norma
contenida en un tratado, protocolo o reglamento de un
órgano, se autorice su aplicación. El artículo 1° del Con­
venio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas
de Integración confirma lo antes expuesto en cuanto se
refiere a la aplicación de esos principios por mandato de
un tratado internacional 7, y como el artículo 9 del Re­
glamento sobre Procedimientos para Resolver Conflictos,
aprobado por el Consejo Económico, lo confirma en cuan­
to a la aplicación y observancia de dichos principios por
los órganos de la integración. Este último precepto dice
al efecto: “ Ningún acuerdo o resolución que se adopte,
bien sea con ocasión de un arreóloo directo o en las ins-
tancias previstas en este Reglamento, podrá contravenir
el orden jurídico o los principios en que descansa el
Programa de Integración Económica Centroamericana,\
Se colige de lo que hemos expuesto que los tres mé­
todos básicos para crear el derecho sitúan el esquema
centroamericano en una posición intermedia entre la crea­
ción del derecho exclusivamente por los Estados y que
corresponde a estructuras interestatuales y la creación del
derecho por órganos con funciones “ supraestatales” o
“ supranacionales” .
El hecho de que el esquema centroamericano no con­
figure una etapa preliminar de integración económica ni
tampoco esté centrado en torno de una etapa avanzada
—cual sería la unión económica—, sino situado entre
ambas, permite que los Estados, en unos casos, consignen
en un tratado internacional que el desarrollo de las nor­
mas adoptadas corresponderá a los propios Estados me­
diante el método de los tratados y los protocolos, y en
otros, que la reglamentación del Tratado correrá a cargo
de un órgano instituido, sujetando la reglamentación a
una expresa aceptación por parte de ellos. Así también,
la reglamentación de los tratados puede hacerse directa­
mente por los órganos establecidos, en el caso de que los
Estados no se hayan reservado expresamente esta potestad,
y en esta eventualidad, la característica de la aplicación
directa sin necesidad de acto alguno de recepción en el
orden jurídico interno traduce el carácter de legislación
internacional de tales normas, y la función legislativa del
órgano. De esta suerte, el orden jurídico de la integra­
 131

ción centroamericana corresponde plenamente a un orden

jurídico internacional particular y no logra reunir las
características de un orden jurídico de tipo comunitario.
Conviene, pues, separar estas modalidades de creación
del derecho para expeditar el análisis de la estructura
normativa.

III. T ra ta d o s, convenios y protocolos

Aun cuando implique repetición de conceptos, es con­

veniente reiterar la observación formulada en el apartado
anterior relacionada a la ejecución del programa de inte­
gración. El efecto que produce 110 haber confiado la
ejecución del programa a una organización internacional
con amplias facultades de crear derecho dentro de los
marcos de un instrumento básico, es que la misma corres­
ponde, de acuerdo con las normas del derecho interna­
cional, a los propios Estados, y que éstos, conjuntamente,
tengan la potestad normativa para y dentro del esquema.
De ahí que el principal mecanismo para la creación del
derecho sea el de los tratados, convenios y protocolos.
La facultad de crear derecho conlleva para los Estados
la de modificarlo, derogarlo o sustituirlo por otro derecho.
No están, pues, limitados en el ejercicio de esa atribución
o competencia más que por el orden jurídico internacional.
Aclaremos la tesis expuesta en aras de la sistematiza­
ción que nos hemos propuesto. Ninguno de los tratados
suscritos por los Estados centroamericanos en el campo
de la integración económica contiene disposición alguna
que limite el derecho para que, de común acuerdo, se
modifiquen, amplíen o restrinjan las disposiciones origi­
nalmente adoptadas, ni tampoco sujeta su modificación
o ampliación a trámite especial alguno. Tratándose de
nuevos convenios rué afecten al libre comercio, corres­
ponde al Consejo Ejecutivo, según el Tratado General,
analizar la situación v determinar los efectos que podría
tener la celebración de tales instrumentos sobre el régi­
men de libre comercio, pero, si todos los Estados están
de cnerdo, las observaciones del Consejo Ejecutivo no
son óbice o impedimento leoa] para que los Estados modi­
fiquen el o los tratados adoptados.
 132

Asimismo,corresponde a los Estados ampliar el espectro

lc?al íntcorncionista para abarcar campos no previstos
orioin dmente. Por ejemplo, los instrumentos básicos
contemplan únicamente ciertos regímenes del mercado
común, entre ellos, el rcoimen de libre comercio para los
productos manufacturados v originarios de los países de
la 7 cma, v el comercio desleal; la libre movilidad de los
capitales y muv restringidamente la libre circulación de
los servicios, pero, basta ahora, no existen disposiciones
tendientes a asegurar de pleno derecho la movilidad de
los servicios v de las personas. En esta misma forma, el
rcoimen fiscal del mercado común y de la futura unión
aduanera no se ha previsto en toda su extensión. Si a
ello agregamos que los Estados no dejaron margen sufi­
ciente para que los órganos de la integración pudiesen
crear el derecho que ampliaría el espectro integrativo y
cubrir así esos campos, se concluye que los Estados son
los únicos que pueden hacerlo, y en efecto así lo han
hecho a través de distintos instrumentos internacionales,
como se verá a continuación.
1. Adopción, ampliación y desarrollo de normas básicas

Dos. instrumentos básicos de la integración económica

centroamericana —el Tratado General y el Convenio de
Equiparación de Gravámenes a la Importación— con­
tienen el compromiso de los Estados de suscribir otros
tratados complementarios y una serie de protocolos ten­
dientes a ejecutar las normas básicas contenidas en esos
dor, instrumentos. En esta forma se previo que el arancel
uniforme a la importación requeriría protocolos adicio­
nales al convenio, para el efecto de adoptar aforos uni­
formes, ampliarlos o modificarlos. El Tratado General,
asimismo, previo la suscripción de protocolos adicionales
para el establecimiento de industrias centroamericanas de
integración, adopción del Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (c a u c a ); un protocolo especial para
armonizar las legislaciones y los incentivos fiscales al
desarrollo industrial, y diversos protocolos para regular
el intercambio y coordinar las políticas de abastecimiento
de algunos productos, como maíz, frijol, arroz, harina
de trigo, etcétera.
 133

La dinámica legal radica, pues, en el acuerdo de los

Estados de seguir utilizando el método de los protocolos
—que por su naturaleza, son también tratados interna­
cionales— y en los plazos previstos para la adopción de
los mismos. Pero, ninguna norma convencional compulsa
al cumplimiento de esos compromisos, sino la norma
fundamental pacta sunt servanda. Los órganos de la
integración tampoco tienen la facultad de compeler a
los Estados al cumplimiento de tales acuerdos, pero sí
la iniciativa normativa para el efecto.
El artículo x x i i del Tratado General aclara suficiente­
mente esta situación y en especial la potestad normativa
que se reservaron los Estados para crear las normas de
la integración, al disponer que el Consejo Ejecutivo,
aparte de dictar las medidas que sean necesarias para
asegurar el cumplimiento de los compromisos establecidos
en dicho Tratado y resolver los problemas que se susciten
con motivo de la aplicación de sus disposiciones, puede,
igualmente, proponer a los gobiernos la suscripción de
los convenios multilaterales que adicionalmente se fequie-
ran para alcanzar los fines de la integración económica
de Centroamérica, inclusive, una unión aduanera entre
sus territorios.
Los Estados pueden, por lo consiguiente, crear normas
básicas adicionales en la medida que así convengan y
dejar su desarrollo o ampliación a protocolos posteriores.
 135

NATURALEZA DE LA COMUNIDAD DEL CARIBE*

C.W. Dundas

I. Naturaleza de la Comunidad del Caribe

El Tratado que crea la Comunidad y el MercadoComún delCaribe fue
firmado el 4 de julio de 1973 por Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad
y Tabago. Entró en vigencia el 1? de agosto de ese año para los cuatro
Estados firmantes. Otros ocho países del Commonwealth del Caribe in­
gresaron tanto a la Comunidad como al MercadoComún dentro del año
de su entrada en vigencia del Tratado.

El Tratado tiene tres objetivos globales, que son: promover la coordina­

ción de la política exterior de las partes firmantes, desarrollar áreas de
cooperación funcional y alcanzar la integración económica por medio
del Mercado Común, creado por un Anexo del Tratado.

La coordinación de la política exterior de los Estados Miembros se rea­

liza básicamente mediante el Comité Permanente de los ministros de
Relaciones Exteriores de los Estados Miembros respectivos. Esta activi­
dad tiene que ver con lo que podría denominarse la “alta política” .
Otros importantes aspectos de las relaciones exteriores, principalmente
fa “ baja política” en el campo económico, entran en el campo del Mer­
cado Común.

Las áreas de cooperación funcional cubren varios sectores importantes

que se enumeran en un Agregado al Tratado; a ese Agregado pueden
añadirse otras áreas, si se lo considera necesario. Entre los sectores
incluidos se destacan los transportes, la salud, la educación, la cultura,
la radiodifusión, la información, la armonización de la legislación, la
administración de la mano de obra y las relaciones industriales.

El Mercado Común fue creado para atender la integración económica,

que es el tercer aspecto de la Comunidad. Trata de lograr tal objetivo
por medio.de la regulación de las relaciones económicas y comerciales
entre los Estados Miembros y la integración continua de sus actividades
económicas.

La Comunidad del Caribe (incluyendo el Mercado Común), denominada

"CARICOM” es, al menos, atendiendo a sus objetivos, un proceso mul-

*En: "En sayos ace rca del derecho y la p r á c t ic a de la CARICOM

( in c lu y e n d o a l Mercado Común). " I n t e a r a c ió n L a tin o a m e ric a n a ".
Noit4. Buenos A i r e s . 1980. p. a 52.
 136

tidimensional que no reivindica ninguna forma final de integración po­

lítica como meta. No existe necesidad alguna de hacer conjeturas acer­
ca del destino de la Comunidad en tanto que entidad política, ya que
es bien conocida y frecuentemente expuesta la posición de algunos
Estados Miembros acerca del carácter exclusivamente económico de
sus objetivos integracionistas.

La mayoría de los Estados Miembros de CARICOM son países no in­

dependientes, cuyas defensas y relaciones exteriores son administradas
por el gobierno del Reino Unido. Estos Estados Miembros no pueden,
en consecuencia, participar de decisiones tomadas en cualquiera de
los órganos de la Comunidad, vinculadas a las relaciones exteriores,
sin la autorización previa del gobierno del Reino Unido. Esta limitación
tiene su efecto más acentuado en el Comité Permanente de los minis­
tros de Relaciones Exteriores, el que en la práctica se ve reducido a
ser un organismo compuesto exclusivamente por los Estados Miembros
independientes.

La Comunidad no presenta rasgo alguno de supranacionalidad. Sus or­

ganismos e instituciones no están investidos de poderes ejecutivos. En
realidad, existe un fuerte predominio del principio del centralismo es­
tatal, imbuido de la doctrina de la soberanía del Estado, lo que sig­
nifica que los firmantes del Tratado no tenían la intención de compar­
tir gran parte de sus poderes soberanos con las instituciones creadas
por el Tratado. El papel distintivo de las soberanías nacionales en los
procesos de integración regional por lo general no ha sido definido
adecuadamente, a pesar de los intentos realizados por estudiosos de
diversos países. En el caso de la Comunidad Económica Europea, la
tarea de identificación del papel preciso de las soberanías parece me­
nos dificultosa, ya que pueden encontrarse rasgos evidentes de supra­
nacionalidad en los documentos legales que la establecen. Sin embargo,
aun en este caso los estudiosos no coinciden en cuanto al carácter
de los efectos de la integración regional sobre la doctrina de la sobe­
ranía de los Estados Miembros. Se ha opinado, por ejemplo, que la
Comunidad Europea es tan sólo una extensión de los Estados Miem­
bros que la constituyen.1 Acerca de este tema, sir Cristopher Soames
(en ese momento vicepresidente de la Comisión) opinó: “ En efecto,
los intentos de aferrarse a las características legales de la soberanía
en el mundo moderno solamente pueden tener éxito a costa de lo
sustantivo del poder nacional. Pero este poder nacional puede forta­
lecerse al asociarse con el poder de otros Estados". A continuación,
dijo: “ El interés nacional de cada uno de nuestros países requiere 'hoy
en día una filosofía de internacionalismo práctico basada en una acep­
tación franca de la realidad del mundo moderno. Y los intentos de
oponerse a esta filosofía reviviendo un concepto falso, y por lo tanto
peligroso, de una soberanía nacional excluyente — falso en tanto que

' Vease Kaiser, “ Toward the Copernican Joum0al of Common Market Studies, vol.
Phase of Regional Integration Theory’’, en X’ N<? 3'218'
 137

obsoleto— pueden originar solamente un grave perjuicio a los intereses

nacionales que pretenden servir”. 2

Mientras que lo antedicho puede ser pertinente en el caso de la ex­

periencia europea, difícilmente podría decirse lo mismo al hablar de
movimientos de integración entre países en desarrollo, en cuyo caso la
"soberanía” deviene no sólo un símbolo de status que otorga la posibili­
dad de pertenecer a las Naciones Unidas, sino, más importante aún, en
un escudo legal contra cualquier tipo de agresión internacional. La sobe­
ranía es una doctrina política que trata, según Jean Bodin, del poder
en el plano supremo del Estado. Sin embargo, Bodin escribió én una
época en que el estado-nación moderno estaba en una etapa de for­
mación y en la que la interdependencia, de índole tanto política como
económica, era virtualmente desconocida en su forma actual.

Algunos enfoques de la teoría de la integración regional han otorgado

su lugar al tratamiento de la soberanía del Estado, señalando su im­
portancia en el desarrollo registrado en los mecanismos de integración.
De este modo, un autor ha señalado que “ El estudio de la integración
regional se ocupa de explicar cómo y por qué los Estados dejan de
ser completamente soberanos, cómo y por qué se unen y convergen
voluntariamente con sus vecinos para perder los atributos fácticos de
la soberanía y desarrollar al mismo tiempo nuevas técnicas para la
resolución de conflictos entre ellos mismos. La cooperación regional,
las organizaciones, los sistemas y subsistemas pueden representar pasos
en el camino, ¡pero no deberían ser confundidas con el resultado final” .3

La máscara de la soberanía nacional se manifiesta en la CARICOM en

el poder de veto reservado a cada uno de los Estados Miembros res­
pecto de todos aquellos asuntos de importancia que sean puestos a la
decisión de los organismos o instituciones de la Comunidad. Además
el Tratado establece que todas aquellas “decisiones” que deban ajus­
tarse, en opinión de los Estados Miembros, a sus procedimientos Cons­
titucionales, deberán someterse a ellos antes de pasar a ser de
carácter obligatorio” .4

El Mercado Común, establecido por un Anexo del Tratado de la Comu­

nidad, busca cumplir con los aspectos de integración económica de
CARICOM. El Anexo reviste ciertos atributos propios que le otorgan un
“status” limitado de personería legal de carácter internacional. El más
importante de estos atributos es su capacidad para negociar acuerdos
pertenecientes a la esfera de acción del Anexo,5 aunque tales acuerdos
están sujetos a la aprobación de la Conferencia de Jefes de Gobierno,
que es el principal organismo de la Comunidad. El Mercado Común

2 European Community, abril de 1975, Anguish of Pretheorizing” . International

pág. 15. Organization, vol. 24 N? 4, 1970, pág. 610.

3 Véase Haas, "The Study of Regional < Artículo 31 <>> del Tratado.
Integration: Reflections on the Joy and 3 Artículo 70 del Anexo.
 138

realiza sus negociaciones a través de su organismo principal, el Consejo

del Mercado Común.

La composición de la Comunidad no necesariamente debe ser la misma

que la del Mercado Común. Bahamas, por ejemplo, fue considerada
apta para su asociación inicial a la Comunidad pero no para el Mer­
cado Común. Esto se debió a que, así como se consideró factible la
cooperación entre los otros países del Commonwealth del Caribe y las
Bahamas en el campo de la política exterior y las áreas de coopera­
ción funcional delimitadas en el Tratado, se estimó que no era con­
veniente integrar la economía de este país, basada principalmente en
el turismo, al Mercado Común en las etapas iniciales del desarrollo
del mismo.

En el marco del Mercado Común se prevé8 el desarrollo continuo de

un mercado común subregional, que se denomina el Mercado Común
del Caribe Oriental y que está compuesto por siete de los Estados
Miembros. Este mercado común subregional no podría tener un desa­
rrollo descontrolado ya que el Anexo mismo limita su crecimiento al
ámbito de aquellos objetivos de la organización que no son cubiertos
por los del Anexo, en tanto que su desarrollo no origine conflictos con
las obligaciones asumidas por los Estados Miembros en el campo de
acción del Anexo.

De modo similar, en el caso de Belice, el Anexo permite a este

Estado Miembro establecer mecanismos conducentes a relaciones más
estrechas con otros agrupamientos económicos regionales, siempre y
cuando no se otorgue a los miembros de tales agrupamientos un trata­
miento más favorable que el acordado a los Estados Miembros del
Mercado Común.T

Teniendo en cuenta la disparidad considerable entre los niveles de

desarrollo económico de algunos de los Estados Miembros, éstos han
sido agrupados en dos categorías: la de los países más desarrollados
y los países menos desarrollados.8 La Conferencia tiene poderes para
modificar tal clasificación, por voto mayoritario, en todas las ocasiones
en que lo considere necesario. En el Anexo se estableció un régimen de
medidas especiales de asistencia a los países menos desarrollados.
Este régimen se basa en la moderación de ciertas medidas de libera-
lización comercial y de los regímenes de protección común, así como
también en la adopción de medidas especiales para acelerar la asis­
tencia industrial y financiera a tales Estados.

El marco legal de la Comunidad se caracteriza por la ausencia de un

sistema judicial autónomo. Las diferencias que surgen en el ámbito
de la Comunidad propiamente dicha (a diferencia de las suscitadas en
el Mercado Común) son resueltas por la Conferencia siguiendo el prin­
cipio habitual de votación por unanimidad y, por lo tanto, cada Estado

B Artículo 67 del Anexo. » Artículo 3 del Tratado.

" Agregado XI, parágrafo 6.
 139

conserva su poder de veto. En el caso del Mercado Común, las dife­

rencias son resueltas por el procedimiento establecido en los artículos
11 y 12 del Anexo. De acuerdo con tal procedimiento, el Consejo tiene
autoridad final para decidir (por voto mayoritario) qué sanción (si co­
rresponde) deberá imponerse al Estado Miembro acusado. Ambos sis­
temas de procedimiento probablemente tienen un acentuado contenido
político y son, por lo tanto, si no inadecuados, por lo menos no apro­
piados para el desarrollo de un cuerpo de derecho de la Comunidad.

Existe considerable flexibilidad en el marco del Anexo ya que varias

cláusulas solamente representan una base para acuerdos futuros en
las áreas que se determinan.9 No resulta muy claro, sin embargo,
cómo deberían iniciarse las actividades en aquellas áreas en conside­
ración. El Secretariado, que es el principal organismo administrativo
de la Comunidad, sólo tiene un papel limitado, a través de su capa­
cidad para iniciar estudios. La responsabilidad de iniciar las actividades
correspondientes parecería corresponder al Consejo, el que goza de
amplias atribuciones para efectuar recomendaciones a la Conferencia
atinentes al desarrollo progresivo del Mercado Com ún .10

No se han registrado progresos de significación en el proceso de des­

nacionalización conducente al regionalismo. Quizás esto se deba en
medida no desdeñable a la configuración del propio Anexo, que pone
gran énfasis en un desarrollo de tipo incremental en las áreas vitales
del Mercado Común. Sin embargo, pueden detectarse rasgos de desna­
cionalización en los regímenes de liberalización comercial y de política
de protección común (en especial en lo que hace al arancel externo
común).

9 Ver Artículos 33 ('), 34 (•) 36 {*), 37, 39, 10 Ver A rtículo 7 1 <»■> del Anexo.
14, 46, 48 y 49 del Anexo.
 141

CAPITULO III

LAS FUENTES DEL DERECHO DE LA INTEGRACION

 143

CAPITULO III

Indice

1. LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO, por Riccardo Monaco .. 145

2. EL ACTA UNICA EUROPEA, por Dusan Sidjanski ................ 159

3. ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA A L A D I , por Julio Chaparro

Alfonzo ......................................................... 169

4. SISTEMATIZACION DE LA ESTRUCTURA JURIDICA DEL ACUERDO DE

CARTAGENA, por Francisco Villagrán Kramer ................. 183

5. EL TRATADO QUE CREA EL TRIBUNAL ANDINO DE JUSTICIA: SUS

CONSECUENCIAS EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO DEL ACUERDO DE
CARTAGENA, por Alberto Zelada Castedo ...................... 195

6. NATURALEZA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS DE LOS ORGANOS SUBREGIO- ,

NALES ANDINOS, por Francisco García Amador ................ 205

7. LAS FUENTES DEL DERECHO COMUN CENTROAMERICANO, por Gautama

Fonseca ......................................................... 227

8. BREVE RESUMEN DEL TRATADO DE LA CARICOM, por Hans J.Geiser -

Pamella Alleyne - Carrol Sairat ............................. 253
 145

LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO*

R íc c a rd o Monaco

1. Para poder estudiar las fuentes del derecho comunitario, y con­

seguir una comprensión exacta de su alcance, es necesario antes de
nada conocer las premisas del ordenamiento jurídico comunitario.
En efecto, cuando se habla de dichas fuentes no se trata sólo de co­
nocer las fuentes normales de un ordenamiento jurídico concreto, sino
a la vez de identificar ios procesos a través de los cuales son creadas
las normas jurídicas de dicho ordenamiento.
En otras palabras, hay que considerar en prim er lugar los caracte­
res particulares del ordenamiento jurídico comunitario: esto nos lleva
a recordar algunos principios de base que también dominan el tema de
las fuentes.
En resumen se trata de los siguientes principios:
a) El ordenamiento jurídico comunitario, aparece como tal, autó­
nomo e independiente de ios ordenamientos de los Estados miembros
de la Comunidad.
b) Este ordenamiento posee sus propios medios de producción de
derecho.
c) Las relaciones que existen entre el ordenamiento comunitario y
los ordenamientos de los Estados miembros determinan también la efi­
cacia de las fuentes del ordenamiento comunitario y de las normas de­
rivadas de las fuentes del derecho comunitario. Estas relaciones condu­
cen a una integración de carácter vertical, en virtud de la cual ambos
ordenamientos tienden hacia una integración recíproca progresiva, que
se produce también a causa del hecho de que las personas físicas y mo­
rales de los Estados miembros son a la vez sujetos del ordenamiento ju­
rídico comunitario.
d) Las normas jurídicas, con tal de que posean ciertos caracteres,
tienen efecto directo en el interior de los ordenamientos jurídicos de
los Estados miembros; la consecuencia de esto es que en principio no
existe separación entre el ordenamiento comunitario y el ordenamiento
estatal.
3. Un problema conexo, aunque al tiempo diferente, es el que pre­
tende establecer si la constitución de la Comunidad está formada por
las reglas escritas contenidas en los tratados fundacionales, o si estos
últimos pueden estar integrados por otras fuentes.
En efecto, a veces se alude a la posibilidad de que en el ordena­
miento comunitario nazcan costumbres destinadas como tales a am­
pliar el campo normativo comunitario. En principio, es difícil dar a este
respecto una respuesta afirmativa; por otro lado, toda norma consuetu­
dinaria que eventualmente se formase en este ordenamiento estaría
destinada a integrar el ordenamiento comunitario a nivel de los princi­
pios generales.
Por consiguiente, debe excluirse una producción normativa de ori-

* En : D ie z de V e la s c o , M. (C o m p .) " E l D erecho de la s Comunidades

E u ro p e a s ". M a d rid . U n iv e r s id a d I n t e r n a c io n a l Menéndez P e la y o ,
1982. p . a 160.
 H*6

gen consuetudinario de los campos ligados a las funciones operativas

de la Comunidad, es decir, a las diferentes políticas y a las reglas co­
rrespondientes de los Tratados.
Por ei momento, en el ordenamiento comunitario no hay reglas
consuetudinarias, y esto por razones bastante evidentes: la juventud de
la Comunidad, el hecho de que en varios sectores se dan aún fenóme­
nos de adaptación y de evolución, la frecuente necesidad del acuerdo
unánime en los órganos comunitarios; todo ello nos conduce a conside­
rar prem atura la presencia de la norma consuetudinaria. En la práctica
hay que constatar además que cada vez que se trata de establecer un
principio nuevo relativo a las relaciones entre instituciones comunita­
rias o a los campos de actividad no previstos en los Tratados, es al Tri­
bunal de Justicia a quien compete decidir caso por caso, y al margen de
cualquier regla general preexistente.
4. Un razonamiento bien diferente se impone, por contra, en lo
relativo a la necesidad de llenar ciertas lagunas del ordenamiento co­
munitario recurriendo a los principios generales. A este respecto, hay
que reconocer que un sistema jurídico de naturaleza compleja como
el ordenamiento comunitario, no puede limitarse a las reglas escritas
contenidas en los tratados y en los actos complementarios, no a la gran
masa de normas de derecho derivado, sino que necesita otras fuentes.
Vemos, pues, aparecer un conocido concepto: el de los principios gene­
rales comunes a los diferentes ordenamientos jurídicos.
La constatación de estos principios es siempre una operación difí­
cil y delicada; de cualquier forma, no puede procederse a base de con­
cepciones bastractas. habida cuenta de que se trata de principios que
rara vez son específicamente adaptables a las materias que abarca ei
derecho comunitario.
Pero, por suerte, el Tribunal de Justicia se ha valido de ellos en va­
rias ocasiones; precisamente por esto la mejor inspiración procede de
jurisprudencia comunitaria.
Así, va a partir de 1960, por medio de los fallos del 15 de julio y
d»*l I(> dt> diciembre, en los asuntos 43, 45 y 48, y 44 de 1959, el Tribu-
Il«'d indicó que la acción de las instituciones comunitarias en el campo
administrativo y contractual debe inspirarse siempre en el principio de
la buena fe.
En los fallos del 8 de octubre de 1974, emitidos en los asuntos
175/73 y 18/74, el Tribunal afirmó que la libertad sindical reconocida
por el estatuto de los funcionarios comunitarios implica, en base a los
principios generales del derecho del trabajo, el derecho, para las aso­
ciaciones de funcionarios, de ejercer cualquier tipo de actividad lícita
tendente a la defensa de los intereses profesionales de sus miembros.
He aquí, pues, cómo ei Tribunal consideró aplicable en el orden comu­
nitario, no solo un principio aislado, sino un conjunto de principios en
los que se inspira toda una rama jurídica, es decir, el derecho del tra­
bajo.
Se debe asimismo recordar el principio que afirmó el Tribunal en
el fallo del 13 de julio de 1961, en una serie de asuntos relativos a las
cargas en materia de siderurgia: este principio dice que todas las em­
presas deben estar en igualdad de condiciones ante las cargas públicas.
Se trata del mismo principio enunciado por determinadas constitucio­
nes estatales recientes; en materia tributaria, por ejemplo.
Así, en el fallo del 30 de enero de 1974, el Tribunal apunta la exi­
gencia de que, de forma general, sea respetado el principio de la igual­
dad de trato que constituye una de las expresiones del principio de no
 147

discriminación; este se encuentra en la base del sistema jurídico comu­

nitario.
El Tribunal ha aplicado en varias ocasiones el principio de fuerza
mayor (véase últimamente el fallo de 30 de enero de 1974 en el asunto
158/73); siendo este pirncipio un derivado del principio análogo, el
cual tiene una amplia aplicación en m ateria de exención de obligacio­
nes de naturaleza contractual en los derechos nacionales.
Además, se encuentra a veces mencionado el principio de legítima
defensa (véase el fallo del 12 de julio de 1962 en el asunto 16/61).
5. Hay que subrayar ciertos principios que de una manera espe­
cial se adaptan a las materias socioeconómicas, que, como sabemos,
constituyen la sustancia esencial del mercado común, se trata del prin­
cipio de proporcionalidad que aparece, según los casos, bajo formas va­
riadas: así, es invocado cuando entran en relación, por un lado, los po­
deres de las instituciones comunitarias, y por otro, las capacidades eco­
nómicas de los sujetos de derecho que se encuentran sometidos a di­
chos poderes.
Otro caso es el relativo a la graduación de las sanciones que deben
infligirse a las empresas, teniendo en cuenta no solo la importancia de
las violaciones cometidas, sino también las circunstancias particulares
en vista de las cuales han actuado las empresas.
Este principio ha jugado ya un papel considerable: y a este respec­
to se puede decir que el Tribunal ha querido adaptar este gran princi­
pio, que corresponde a la equidad sustancial, a las materias socioeco­
nómicas, realizando así un gran progreso en la búsqueda de un equili­
brio entre las exigencias formales y las de carácter sustancial: equili­
brio del que el juez no debería separarse nunca.
También hemos visto surgir y consolidarse a través de varios fallos
del Tribunal el principio de seguridad jurídica. Bien sabemos que tiene
mis raíces en el conjunto de garantías que el ordenamiento jurídico da
a los sujetos de derecho: a veces este principio se corresponde con el
paralelo de la certeza del derecho. En varias ocasiones, el Tribunal ha
reconocido que en un sistema jurídico en el seno del cual actúan cate­
gorías muy variadas de operadores económicos-industriales, comer­
ciantes, intermediarios, agentes de seguros y de banca, se plantea la ne­
cesidad de poner en práctica todo tipo de garantías que conduzcan a la
creación de un equilibrio tolerable entre los diferentes intereses.
Este principio puede manifestarse a través de diversas expresio­
nes: así, en algunos fallos se encuentran referencias al respeto de los
derechos adquiridos, de igual forma que al principio de legalidad y al
de justicia distributiva.
He aquí, pues, cómo en realidad los principios generales consti­
tuyen en lo sucesivo un firme punto de referencia para el juez comuni­
tario. En un sistema jurídico que en el momento actual se encuentra
por fuerza incompleto y que aún está en la fase de su primera forma­
ción, el recurso a los principios generales es una valiosa posibilidad
para el juez que muy a menudo se encuentra frente a problemas nue­
vos, respecto a los cuales la legislación comunitaria está aún configu­
rándose.
6. Hasta aquí hemos considerado los principios generales del de­
recho en su más ampli significación y hemos constatado qwue normal­
mente tienen la raíz en el derecho interno de los Estados. Y aunque es­
tos principios son una palpable realidad, es sin embargo difícil imagi­
nar fcl nacimiento de la eficacia de los principios generales del ordena­
miento comunitario. Estos últimos son distintos de los primeros, dado
que solo se aplicarán en el campo del ordenamiento comunitario.
 148

Desde un punto de vista general, debe admitirse que todo ordena­

miento jurídico de natuleza compleja, como lo es el ordenamiento co­
munitario, puede alum brar principios que emanan de su propio siste­
ma jurídico: se trataría de principios cuyo destino sería el de presidir
la aplicación y la interpretación de este ordenamiento jurídico particu­
lar.'
La jurisprudencia del Tribunal rara vez se refiere a tales princi­
pios, y ello tiene una fácil explicación: pero es previsible que con el
tiempo, y a medida que el ordenamiento comunitario se haga mas com­
pleta y más sólido se afirmarán principios generales de derecho comu­
nitario. Esto contribuirá a dar al sistema jurídico comunitario una ima­
gen más clara y coherente.
7. Tras el desarrollo de las premisas que conciernen al derecho
comunitario no escrito, hemos de pasar al objeto más importante de
nuestra exposición, es decir, las fuentes del derecho escrito. A este res­
pecto vimos ya que el lugar de primera fila corresponde a los Tratados
fundacionales de las Comunidades: son sin duda la fuente primaria del
derecho comunitario, a pesar de que contengan normas cuya eficacia
varía en virtud de las categorías de las fuentes en las que están situa­
das. Por otro lado, es preciso recordar que incluso cuando se trata de
reglas de los tratados con carácter constitucional, no son simplemente
normas de principio, dado que se aplican directamente y que en algu­
nos casos están dotadas de efecto directo.
Al referirse a los Tratados fundacionales, no solo se alude a los
Tratados CECA, CEE, CEEA como tales, sino también al conjunto de ac­
tos internacionales estipulados conjuntamente con los Tratados. Por
consiguiente, hay que tener en cuenta los diferentes Protocolos anejos
a los Tratados. Hay que mencionar además el Estatuto del Banco euro­
peo de inversiones; El tratado sobre la fusión de los ejecutivos, firmado
en Bruselas el 8 de abril de 1965; el Tratado de Luxemburgo del 22 de
abril de 1970, que modifica ciertas disposiciones presupuestarias de
los tratados comunitarios; la decisión del Consejo de ministros, adopta­
da en Luxemburgo el 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de
las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos
propios de la Comunidades.
Aún hay que añadir a estos textos el Tratado de adhesión a la Co­
munidad de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido, así como el Tratado
de adhesión de Grecia.
Entre las fuentes primarias del derecho comunitario figuran tam­
bién los numerosos acuerdos de asociación a la CEE: no solo se compo­
nen de reglas de carácter operativo, sino también de disposiciones de
naturaleza estructural, que dan vida a los órganos encargados de asegu­
rar la continuidad del régimen de asociación.
El derecho escrito de origen convencional es, pues, en sí mismo un
conjunto muy amplio de reglas: estas irán haciéndose cada vez más nu­
merosas por el hecho de haber concluido la Comunidad toda una serie
de acuerdos bilaterales y multilaterales con terceros países, sobre todo
con los del Tercer mundo.
Aparte de las reglas que acabamos de evocar, el fenómeno más im­
portante desde el punto de vista de las fuentes es el relacionado con los
poderes normativos que los Tratados fundacionales atribuyen a las ins­
tituciones comunitarias. Se trata de un proceso que conduce a la crea­
ción de diferentes categorías de derecho comunitario derivado. Este fe­
nómeno no es exclusivo de las Comunidades, ya que se da en el seno de
las organizaciones internacionales más importantes, pero en el ordena­
miento comunitario ha adquirido un desarrollo y un alcance que supe­
ra todos los casos precedentes.
 149

El derecho derivado creado por las instituciones comunitarias cu­

bre una variada gama de actos: se trata, pues, de proceder a su análisis
a través del examen de la tipología de los actos.
Los Tratados fundacionales establecen determinadas condiciones,
a las cuales están subordinadas la formación, la eficacia y la entrada en
vigor de los actos comunitarios.
8. Con el fin de clarificar nuestra exposición seguiremos las dispo­
siciones contenidas en el Tratado CEE. El articulo 190 de este Tratado
exige que los reglamentos, las directivas y las decisiones del Consejo y
de la Comisión sean motivados y orientados por las propuestas o dictá­
menes obligatoriamente emitidos en ejecución del Tratado. Estas exi­
gencias coinciden con las que generalmente requieren las leyes inter­
nas en lo relativo a la formación, eficacia y validez de los actos admi­
nistrativos.
Choca el hecho de que estas condiciones sean asimismo requeridas
^n el plano comunitario para los actos que, como los reglamentes, son
semejantes a la ley interna. Pero la explicación en este punto es fácil:
en el ordenamiento comunitario no se da todavía una distinción clara
entre la función normativa y la función administrativa; y esto ocurre
porque las instituciones que determinan los actos normativos -es decir,
el Consejo y la Comisión- ejercen también funciones de caracter admi­
nistrativo y ejecutivo.
Es normal que los actos normativos concebidos de tal modo sean
motivados; se trata de una garantía que resulta necesaria, dado que la
producción normativa comunitaria se hace cada vez más numerosa y
variada. De lo anterior se desprende que incluso los actos de carácter
estrictamente normativo están precedidos por amplias premisas que,
también por referencia a elementos técnicos, explican las normas que
establecen. Así, se indica la causa de los actos, a pesar de que esto no
sea normal tratándose de actos normativos, En efecto, en los ordena­
mientos jurídicos internos, el texto de las leyes no hace referencia al­
guna a su causa. Lo cual corresponde con la opinión de la doctrina, que
excluye la existencia de una causa de la ley. Todo esto es exacto porque
el motivo por el que el legislador decide promover una ley es estricta­
mente político y no jurídico o técnico. Pero ya hemos explicado la ra­
zón por la que los motivos son aquí necesarios.
Con bastante frecuencia ocurre que determinados actos comunita­
rios, sobre todo reglamentos y decisiones, sean precedidos de motivos
analíticos y complejos: esto puede dar lugar a afirmaciones ilógicas y
contradictorias. A pesar de esto, y sobre todo en las materias técnicas,
es conveniente que la motivación sea exhaustiva, porque en cualquier
caso se trata de una garantía de legitimidad para con los destinatarios
de los actos.
Además, se exige que los actos tengan en cuenta las propuestas o
dictámenes que constituyen las premisas indispensables para la forma­
ción de los propios actos. En efecto, con bastante frecuencia un acto es
el resultado de un procedimiento complejo: a lo largo de todo el proce­
dimiento pueden distinguirse diferentes fases: la de la propuesta, la de
los dictámenes que deben ser emitidos por los órganos consultivos, y,
por fin, la de la decisión final, que corresponde al órgano competente
en la adopción del acto. Por ejemplo, los actos más importantes, es de­
cir, los reglamentos, incluyen primeramente una propuesta formulada
por la Comisión al Consejo; pero sobre esta propuesta son requeridos
con anterioridad los dictámenes del Parlamento y del Comité económi­
co y social. Esto tiene como consecuencia que el acto no solo debe te­
ner en cuenta la propuesta inicial, sino además los dictámenes recogi­
dos.
 150

9. Una vez terminado el procedimiento necesario para e l perfec­

cionamiento de los actos comunitarios, estos deben ser dados a conocer
a sus destinatarios; esto tiene lugar a través de un procedimiento uni­
forme. A este respecto, el artículo 191 del tratado CEE dispone que los
reglamentos son publicados en el diario oficial de la Comunidad: en­
tran en vigor en la fecha que ellos mismos fijan o, en su defecto, a los
20 días de su publicación. El sistema es diferente en lo concerniente a
las directivas y a las decisiones que son notificadas a sus destinatarios
y suerten efecto a partir de esta notificación.
En lo relativo a los reglamentos, el sistema adoptado es parecido al
seguido con las leyes internas: por consiguiente, el reglamento entra en
vigor en la fecha indicada, caso por caso en el propio acto o, en su de­
fecto, a los 20 días.
La publicación hace el reglamento obligatorio a partir de la fecha
fijada de este modo; esta regla es perfectamente clara, dado que se tra­
ta de un acto de carácter general cuyos destinatarios no son conocidos.
Por contra, las directivas y las decisiones tienen destinatarios de­
terminados individualmente: las primeras van dirigidas a uno o varios
Estados miembros, mientras que las segundas tienen como destinata­
rios a una o varias personas físicas o morales. Esto significa que su
destino es el de hacerse obligatorias solo para los sujetos de derecho
hacia los que se dirigen, y que han recibido información formal de su
contenido.
10. Tras estas premisas relativas a ciertos caracteres generales de
los actos comunitarios, es necesario proceder al análisis de cada uno
de ellos. La prim era reglamentación deriva del Tratado CECA, que en
los artículos 14 y 15 prevé las tres categorías de actos que pueden emi­
tir las instituciones de la organización: las decisiones, recomendacio­
nes y dictámenes.
De la experiencia acumulada en la CECA derivan las reglas adopta­
das por los Tratados de Roma: el artículo 189 del Tratado CEE sirve de
punto de referencia al enunciar e indicar con precisión las categorías
de actos que pueden ser adoptados por el Consejo y por la Comisión.
Los actos están clasificados en cinco categorías, según un orden
descendente que considera su importancia y su eficacia.
El reglamento es el acto situado en la cúspide; la generalidad de
sus disposiciones, y la fuerza obligatoria que poseen, lo distinguen del
resto.
La directiva recoge los caracteres de la recomendación CECA; en
efecto, su alcance se define porque obliga a todo Estado miembro desti­
natario en cuanto al resultado que se propone alcanzar, pero dejando a
las instancias nacionales el poder de decidir en cuanto a la forma y los
medios.
Respecto a los otros actos comunitarios, la directiva es aquella
cuyo alcance e intensidad obligatoria son más difíciles de evaluar, dado
que la mayoría de los casos requiere una agilidad normativa interna
con contenido adecuado: esto obliga al Estado destinatario a una dili­
gencia especial en materia de ejecución de lar disposicior de la di­
rectiva.
La decisión es un acto de alcance parcial, pero que te ñ e plena efi­
cacia obligatoria respecto a los destinatarios a quienes obliga el acto;
las decisiones están muy próximas de los actos administrativos, de for­
ma que la teoría y la práctica de los actos administrativos internos pue­
den ser utilizados con gran provecho para su evaluación.
La recomendación, por su propia naturaleza, es un acto desprovis­
to de fuerza obligatoria. Es semejante al acto análogo que se encuentra
 151

en otras organizaciones internacionales: resulta una especie de invita­

ción, una orientación remitida a los Estados destinatarios. Estos pue­
den rechazar el ajustarse al contenido de la recomendación; pero en
cualquier caso, deben justificar su comportamiento negativo.
Los dictámenes constituyen la última categoría de los actos en
cuestión: en efecto, el Consejo y la Comisión tienen la posibilidad de
emitir dictámenes dirigidos a los sujetos de derecho comunitario. A de­
cir verdad, puede parecer anormal que órganos que gobiernan la Co­
munidad y que, por consiguiente, son responsables de sus actos frente
a los sujetos de derecho comunitario, puedan ejercer una función con­
sultiva respecto a tales sujetos: de cualquier forma, y dado que la e l i ­
sión de dictámenes se produce raram ente, esta función no ha supuesto
nunca una dificultad; los dictámenes encuentran un lugar útil en el
marco de los actos comunitarios.
11. Con esta rápida mención hemos echado un poco de luz sobre
la serie de actos previstos en él artículo 189: ahora se trata de ver este
tema en profundidad.
Ante todo, nuestra atención se dirige hacia el reglamento: el artícu­
lo 189 apunta su definición concebida en los siguientes términos: «El
reglamento tendrá alcance general. Será obligatorio en todos sus ele­
mentos y directamente aplicable en todo Estado miembro.»
El Tratado sitúa los reglamentos en la cúspide de los actos comuni­
tarios al fijar el concepto de su fuerza obligatoria. Ante todo, dice que
el reglamento tiene alcance general. Esto es debido a que el Tratado no
señala a este o a aquel sujeto como destinatarios del reglamento, ni si­
quiera designa al conjunto de sus destinatarios de una manera general.
A este respecto, se puede constatar, pues, una diferencia muy clara con
relación a las directivas y a las decisiones que tienen siempre unos des­
tinatarios perfectamente designados.
El alcance general del reglamento significa que se hace eficaz para
un número indeterminado de destinatarios, número que no se puede
determ inar a priori. Lo cual tiene como consecuencia que el reglamen­
to puede vincular a cualquier sujeto comunitario (Estados miembros,
personas físicas y morales de los Estados miembros).
Otro carácter del reglamento reside en su contenido abstracto;
precisamente por esto no considera como objeto de su disciplina una o
varias situaciones concretas; al contrario, puede ser aplicado en cual­
quier situación que quepa en su campo de eficacia.
Además, el Tratado estipula que el reglamento es obligatorio en to­
dos sus elementos; he aquí la afirmación más importante: se quiere de­
cir con esto que las normas que establece no tienen carácter dispositi­
vo, en el sentido de que se imponen de la misma manera y con la mis­
ma eficacia a todos sus destinatarios. Dicho esto, sería excesivo dedu­
cir de ello que las normas creadas por los reglamentos tienen todas ca­
rácter imperativo; solo caso por caso podría establecerse este carácter.
La afirmación final del artículo 189 relativa a la aplicabilidad di­
recta de los reglamentos reviste una importancia fundamental: ante
todo, esto lleva consigo la eficacia inmediata del acto. Resulta que para
hacerse eficaz en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros,
el reglamento no precisa de la emanación de ningún acto interno de
adaptación o de otra naturaleza por parte del ordenamiento jurídico de
los Estados miembros.
Según el Tratado, el reglamento se hace así aplicable en el interior
de los Estados miembros. A este respecto hay que precisar que no se
trata de la pura y simple aplicación: en efecto, hay que interpretar el
concepto de la aplicación en sentido amplio, que comprenda a la vez la
eficacia y la ejecución del acto.
 152

Por otro lado, sería erróneo creer que, en el sistema del Tratado,
los efectos de los actos dentro de los ordenamientos internos solo son
realizables en la medida en que los mismos son aplicables. Así, se otor­
garían a los órganos de los Estados miembros poderes que no poseen,
léase la posibilidad de realizar un examen previo sobre la validez de los
actos.
Debe excluirse todo esto por la mera razón de que el reglamento
nace y se completa en el interior del ordenamiento jurídico comunita­
rio, y solo en él resulta que el término «aplicable» significa que el acto
es capaz de hacerse eficaz sobre la base de su propio alcance.
He aquí, pues, cómo la fisonomía del reglamento comunitario se
dibuja con la mera interpretación del artículo 189.
Sin embargo, hay que hacer otras precisiones: por ejemplo, en lo
referente a la jerarquía de las fuentes del derecho comunitario, y más
concretamente de los actos en cuestión: no cabe duda de que el Tratado
otorga al reglamento el primer lugar.
En otro orden de cosas, el reglamento en el ordenamiento jurídico
comunitario da vida a una noción totalmente diferente de la que existe
en el ordenamiento estatal. En el ordenamiento interno, el reglamento
y el poder reglamentario corresponden a la acción y a. las actividades
orientadas formalmente hacia la realización de las disposiciones conte­
nidas en una determinada ley. Esto explica por qué el reglamento, en el
ordenamiento interno, tiene el carácter y la eficacia de una fuente se­
cundaria de derecho. Sin embargo, como ya vimos, en el ordenamiento
comunitario, la serie de fuentes normativas tiene una graduación dife­
rente. En efecto, el Tratado creador de la organización está situado en
la cúspide del sistema jurídico comunitario, tiene el mismo valor que
una constitución, y como tal constituye una fuente normativa que reú­
ne los principios, pero que con bastante frecuencia no corresponde a
reglas concretas capaces de realizarse por sí mismas.
El peldaño siguiente corresponde al reglamento, cuya posición en
el ordenamiento comunitario es fácilmente evidenciada por medio de la
comparación con el derecho interno. En el derecho interno la categoría
jurídica suprema se sitúa en la constitución, m ientras que la ley for­
mando parte de la categoría de fuentes subordinadas a la constitución
ocupa el segundo lugar. Efectivamente, la constitución se cumple a tra­
vés de la ley, que es quien concreta y especifica las disposiciones cons­
titucionales.
12. Orientando nuestra atención hacia el derecho comunitario, sa­
bemos ya que una parte de la constitución, sobre todo la que regula la
función normativa, tiene carácter constitucional. Pero la producción
normativa ordinaria se hace por la vía del reglamento en el ordena­
miento comunitario. Teniendo en cuenta los caracteres de este acto,
que ya quedaron aclarados, resulta que el reglamento cumple, en el or­
denamiento comunitario, la función normativa que corresponde a la ley
en los ordenamientos internos.
Todo esto es cierto no solo en el plano práctico, sino también en el
de los resultados obtenidos por la doctrina.
Dado que la producción normativa normal encomendada al Conse­
jo y a la Comisión se concreta sobre todo por medio del reglamento,
hay que señalar que el reglamento no es solo capaz de crear nuevas
normas o de introducir modificaciones o integraciones en normas pree­
xistentes, sino que también alcanza otros resultados. En otras palabras,
el reglamento a veces cumple una función normativa en sentido estric­
to, lo que ocurre cuando una disciplina jurídica nueva resulta necesa­
ria en el ordenamiento comunitario para atender las necesidades ñor-
 153

mativas surgidas en todo el ámbito del mercado común. Esto solo pue­
de hacerse por medio del reglamento, porque este es el único acto dota­
do de alcance y eficacia general. Pero el reglamento puede resultar ne­
cesario bajo otros aspectos. En efecto, este térm ino abarca un conjunto
indeterminado de actos entre los que existen diferentes tipos: ya que
hay varios reglamentos que se emiten para alcanzar fines normativos.
Esto quiere decir que también se encuentran reglamentos -m ucho
más numerosos que los de carácter norm ativo- cuya función consiste
simplemente en establecer normas que hagan posible la ejecución y
adopción de normas primarias existentes de antemano. Se trata de una
categoría semejante a la de los reglamentos ejecutivos de derecho in­
terno. Por ejemplo, cuando una disposición del Tratado no tiene natu­
raleza programática, siendo al contrario de aplicación directa, se hace
eficaz por si misma; esto no excluye que se puedan establecer, por la
vía del reglamento, normas ejecutivas que sienten las modalidades con­
cretas según las cuales puede aplicarse la disposición del Tratado.
Otro caso es aquel donde, a pesar de que el Tratado no dispone so­
bre la materia por medio de una nonua expresa, los órganos comunita­
rios, en el ejercicio de su poder autonomo, sientan las reglas tendentes
a disciplinar ciertas actividades administrativas.
Con este fin se emitirán reglamentos que seguramente tendrán na­
turaleza ejecutiva o autónoma; en cualquier caso, no tendrán capacidad
para crear nuevas normas, como ios reglamentos financieros.
13. En el plano práctico se han alcanzado muchos resultados, en
el ámbito comunitario, por la vía de los reglamentos ejecutivos: basta
una referencia al número, verdaderamente imponente, de reglamentos
incesantemente emitidos en el campo de la agricultura. Resumiendo,
podemos afirmar lo siguiente: el reglamento es un acto emitido por ór­
ganos comunitarios en virtud de las reglas sobre producción jurídica
incluidas en el Tratado; adquiere eficacia en el ordenamiento comuni­
tario con la aportación de las normas que promulga. El campo de apli­
cación del reglamento se mide con relación a la amplitud de su propio
ordenamiento jurídico: dicho ordenamiento no es el de este o aquel Es­
tado miembro, sino el ordenamiento comunitario en su conjunto. Este
ordenamiento comprende a su vez todo el espacio de la Comunidad, así
como a todos los sujetos de derecho comunitario. Los posibles destina­
tarios de un reglamento son, efectivamente, tales sujetos, es decir, los
Estados como tales y en sus articulaciones orgánicas, y además las per­
sonas físicas y morales de los Estados miembros. Resulta, como ya he­
mos explicado, la inmediata eficacia de los reglamentos en base a las
disposiciones del artículo 189.
Aún cabe añadir que para establecer el grado de eficacia de los re­
glamentos en los ordenamientos internos no basta apoyarse en el con­
cepto de eficacia inmediata; hay que tener en cuenta, además, otro ca­
rácter que pueden poseer: el efecto directo. No se trata de un concepto
derivado del Tratado ni de su interpretación, sino que surge én virtud
de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
En principio, los actos que tienen eficacia general (tratados funcio­
nales, reglamentos, etc.) crean obligaciones a los Estados miembros,
porque sus disposiciones se dirigen a los Estados y no a otros destina­
tarios. En todo caso, el hecho de que el Estado sea el primer interesado
no excluye que la norma sea capaz de producir también efectos en los
sujetos del ordenamiento interno. En otras palabras, amén del destina­
tario de la norma, el acto engendra efectos útiles en personas privadas
u otros sujetos.
 154

En esta materia hay que referirse a las decisiones del Tribunal de

Justicia: este, empezando por -el fallo emitido en el asunto 26/62, afir­
mó que los derechos de los que pueden disfrutar las personas privadas
surgen no solo cuando son expresamente atribuidos por el Tratado,
sino también en virtud de obligaciones que el Tratado impone de una
manera precisa tanto a particulares como a Estados miembros y a órga­
nos comunitarios. Puede darse el caso entonces de que una obligación
a cargo de un Estado dé vida recíprocamente a unos derechos en bene­
ficio de personas privadas: resulta que cuando se llega a identificar el
destinatario de la norma, aún no se ha concluido la búsqueda de todos
los efectos útiles de la propia norma; precisamente por esto puede ocu­
rrir que la norma produzca derechos que beneficien a personas priva­
das, a pesar de que estas no sean las destinatarias de la norma. La ju­
risprudencia del Tribunal ha desarrollado ampliamente el concepto de
efecto directo, de forma que nos indica los elementos de los que se pue­
de sacar la calificación de una norma como regla de efecto directo.
Un prim er elemento deriva de la formulación de la norma: cuando
impone a los destinatarios un comportamiento determinado, y que en
modo alguno esté condicionado, el efecto directo es posible. La conse­
cuencia lógica a la que se puede llegar es que las normas de programa,
o las que dan vida a obligaciones combinadas con condiciones, no pue­
den crear situaciones jurídicas invocables por los particulares, precisa­
mente porque el derecho o la obligación correspondiente siguen sin de­
terminar.
Un segundo elemento está vinculado al hecho de que la norma esté
completa, lo cual significa que la regla se hace capaz de producir efecto
directo solamente si la disciplina que impone no necesita, por parte de
órganos estatales o comunitarios, de una integración ulterior. Evidente­
mente, se trata de un elemento que puede ser valorado con cierto mar­
gen de discrecionalidad, dado que el efecto directo de una determinada
norma no se excluye por el simple motivo de rem itir a una reglamenta­
ción posterior por parte de órganos estatales o comunitarios. En efecto,
si se trata de establecer una disciplina de carácter netamente ejecutivo,
nada impide que se añada algo, que por otro lado no altera la eficacia
normativa de la regla.
Un tercer elemento consiste en establecer si la norma en cuestión
deja o no a los Estados miembros un poder discrecional en lo relativo a
su ejecución. Lo cual significa que para que haya efecto directo no
debe haber interposición por parte de órganos diferentes de los que
han emitido la norma.
El resultado al que ha llegado el Tribunal de Justicia consiste en
que, en adelante, ha sido creado un nuevo vínculo entre el derecho co­
munitario y el derecho interno.
El punto más importante que hay que señalar es el siguiente: cuan­
do una norma comunitaria es declarada de efecto directo se atribuyen
derechos propios a las personas privadas que entran en su campo de
aplicación. Resulta entonces que pueden aspirar a una protección, por
parte de las jurisdicciones nacionales, semejante a aquella que disfru­
tan, en el marco interno, respecto a los derechos que poseen.
A pesar de todo, cabría preguntarse si ta<l' categoría incluiría solo
derechos subjetivos en el sentido estricto del término; pero este proble­
ma ha sido resuelto por la jurisprudencia del Tribunal, que ha resuelto
que la categoría incluye también aquellos poderes que las personas pri­
vadas pueden hacer valer frente al Estado. Esto significa que el juez
puede aplicar una norma de efecto directo con cualquier fin proceden­
te en la causa, y por consiguiente, también para proteger intereses legí­
timos.
 155

En lo que respecta iú ordenamiento jurídico italiano, el Tribunal

constitucional, en su fallo 183 de 1973, reconoció el efecto directo de
los reglamentos comunitarios siempre que reúnan ciertas condiciones.
Sin mencionar las importantísimas conclusiones a las que llegó este fa­
llo, basta recordar que, en lo sucesivo, la mayoría de las cuestiones que
se plantean en esta materia en el ordenamiento italiano han sido re­
sueltas por la decisión arriba mencionada.
14. Tras el reglamento, el acto normativo que hay que conside­
rar, es la directiva; está definida por el artículo 189 en los términos si­
guientes: «La directiva obligará a todo Estado miembro destinatario en
cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las instancias nacionales la
competencia en cuanto a la forma y los medios.» La directiva es, pues,
el acto por el que el Consejo y la Comisión imponen, con efecto obliga­
torio, un objetivo -político, normativo, adm inistrativo- a uno o varios
Estados miembros: estos están, pues, obligados a cumplir dicho objeti­
vo. Mientras que el reglamento da vida a reglas de derecho comunitario
uniforme y opera, por consiguiente, directamente, la directiva es un
medio normativo indirecto, dado que no produce normas de eficacia di­
recta respecto a los sujetos de los ordenamientos jurídicos de los Esta­
dos miembros. La directiva se limita a indicar a los Estados miembros
determinados objetivos que no pueden alcanzarse sin recurrir a medi­
das legislativas, reglamentarias o administrativas nacionales. La directi­
va es un acto de gran utilidad en los campos que aún abarca el poder
normativo de los Estados miembros, por ejemplo, el del establecimien­
to y el de la armonización fiscal.
Por otro lado, la directiva posee eficacia propia como medio de
producción normativa: promulga reglas obligatorias., en el sentido de
que los Estados destinatarios deben hacer frente a las exigencias que
esta plantea; pero, en cualquier caso, los Estados conservan la libertad
de adoptar tal o cual medida que estimen oportuna con el fin de alcan­
zar los objetivos que exige la directiva.
La mayoría de las directivas tiende a obligar a los Estados a emitir
actos normativos; esto explica por qué son directivas las que con bas­
tante frecuencia formulan los programas generales de armonización de
legislaciones nacionales en materia de establecimiento, de prestación
de servicios, de supresión de restricciones a los intercambios, de fisca-
lidad, de acercamiento de las legislaciones. Las directivas, al estar diri­
gidas a todos los Estados miembros, tienen como fin el promover simul­
táneamente la iniciativa normativa: esto tiene como resultado un desa­
rrollo semejante de los actos y de las reglas de derecho nacional. A ve­
ces, una directiva es utilizada como medio para imponer a un Estado
miembro un determinado comportamiento.
El procedimiento por el que se emite una directiva es muy pareci­
do al seguido por los reglamentos; primero, compete a la Comisión el
proponer el texto de una directiva al Consejo; seguidamente, el Consejo
examina y aprueba la directiva después de que el Parlamento y el Co­
mité económico y social se hayan pronunciado sobre el texto, en caso
de ser exigido, por medio de dictámenes.
Rara vez la directiva emana directamente de la Comisión, ya que
se trata de casos especiales señalados expresamente por las disposicio­
nes del Tratado.
15. Es muy importante establecer en qué medida una directiva
tiene capacidad para obligar a sus destinatarios: en principio, dado que
la directiva se dirige a los Estados, resulta que crea obligaciones a los
órganos de los Estados cuya actividad es necesaria para la ejecución
del acto; es decir, los órganos legislativos de gobierno o adm inistrati­
vos, dependiendo de los casos.
 156

Esto es desde el punto de vista práctico, porque la responsabilidad

íie ejecutar las directivas incumbe al Estado como tal, y no a sus órga­
nos.
La ejecución está asegurada por la administración central del Esta­
do, o por su administración periférica, o aun por sus instituciones te­
rritoriales, como los municipios, las provincias y las regiones, depen­
diendo de la estructura interna del Estado y del reparto de competen­
cias entre los órganos del Estado y los de sus instituciones territoria­
les. Pero como ha afirmado el Tribunal de Justicia en varias ocasiones,
corresponde a cada Estado, como responsable de la ejecución del acto,1
elegir el órgano o la unidad territorial que procederá en la práctica a
esta ejecución.
Lo realmente importante es que el Estado destinatario de la direc­
tiva asegure el resultado buscado; naturalmente, cada Estado miembro
lo consigue según sus propios criterios; así, puede darse que en un de­
terminado Estado la legislación sea ya conforme al contenido de la di­
rectiva* de tal modo que el gobierno no tenga necesidad de tomar ini­
ciativas legislativas; si, por contra, en otro Estado la directiva cae en un
vacío legislativo, lo más fácil será llenar esta laguna por medio de la
adopción de una ley apropiada. Esta ley no provocará ninguna reacción
dentro del ordenamiento jurídico nacional, dado que se insertará direc­
tamente y sin dificultad en el marco legislativo existente.
Pero la hipótesis más frecuente es la siguiente: en el Estado desti­
natario existen ya leyes no conformes a la directiva, y entonces será ne­
cesario adoptar una ley interna que derogue o modifique las leyes pre-
xistentes.
La materia objeto de las directivas puede tocar el amplísimo campo
de los actos administrativos internos, así como e l de las reglamentacio­
nes administrativas generales; en este caso, la nueva directiva conlleva­
rá otros actos administrativos con el fin de revocar o adaptar actos an­
teriores.
Puede ocurrir también que la materia de la directiva sea objeto de
una simple práctica administrativa, de tal forma que solo sea cuestiona-
mantienen fuera del ordenamiento jurídico interno, ya que solo con­
tar de otra forma la práctica anterior por'medio de instrucciones dirigi­
das a los órganos de la administración interna, así como a las oficinas
ejecutivas dependientes.
Ya sabemos que las obligaciones impuestas por la directiva se
mantienen fuera del ordenamiento jurídico interno, ya que sólo con­
ciernen al Estado como tal. Por consiguiente, la directiva no da vida, en
principio, a normas aplicables en el sistema jurídico interno de los Es­
tados, habida cuenta de que se limita a obligar a los Estados a adoptar
las medidas necesarias para su ejecución.
Esto explica por qué los sujetos de derecho interno no son destina­
tarios del contenido de la directiva; lo que solo se produce a través de
los actos de ejecución adoptados por su propio Estado. Es por esto por
lo que la directiva está, en principio, desprovista de efecto directo.
Esta conclusión rigurosa ha sido, sin embargo, atenuada por la ju­
risprudencia del Tribunal de Justicia, que ha establecido qué, en cier­
tos casos, disposiciones contenidas en directivas son de efecto directo.
Basta con recordar la prim era decisión en esta materia: se trata del fa­
llo en el asunto Grad del 6 de octubre de 1970; el Tribunal constató
que a partir del momento en que una directiva tenía conexiones con
una regla del Tratado de efecto directo, había que atribuir este carácter
a la propia directiva. Además, en el asunto SACE (fallo del 17 de di
ciembre de 1970) fue reconocido el efecto directo porque la norma de
la directiva se combinaba con un poder discreccional de la administra-
 157

ción nacional.
16. Procede ahora considerar la tercera categoría de actos comu­
nitarios de carácter obligatorio, es decir, las decisiones. Digamos ante
todo que no se trata de actos normativos en el sentido exacto del térmi­
no; sin embargo, en determinadas circunstancias pueden tener eficacia
normativa. Por otro lado, las decisiones tienen a menudo una conside­
rable importancia con respecto a sus destinatarios: en efecto, toda deci­
sión implica una orden que debe ser ejecutada porque, de la misma for­
ma que los actos administrativos de derecho interno, está dotada de
fuerza ejecutiva.
Según el artículo 189 del Tratado: «La decisión se**á obligatoria en
todos sus elementos para los destinatarios que designa.» Esto significa
que es de naturaleza individual, en el sentido de que contempla situa­
ciones particulares referentes a una o varias personas determinadas.
He aquí, pues, como la decisión, incluso bajo este punto de vista, tiene
marcadas analogías con el acto administrativo del derecho interno.
Puede ocurrir que una decisión cambie su carácter normal, tran­
formándose en un acto general capaz de aplicarse a una pluralidad de
personas determinada. Además, si se dirige a uno o a varios Estados
miembros puede incluso llegar a tener naturaleza normativa. Y esto
ocurre porque el Estado destinatario, se revela evidentemente como
una colectividad, de tal forma que las medidas adoptadas para ejecutar
tal decisión en el ordenamiento interno del Estado pueden dar vida a
efectos no previsibles a priori, incluso respecto a sujetos diferentes del
destinatario del acto. Bajo este aspecto surgen los efectos normativos
de la decisión.
El Consejo es competente en la emisión de las más importantes de­
cisiones; las que conciernen a la gestión ordinaria de los intereses co­
munitarios son emitidas por la Comisión.
Llegamos al final de nuestra exposición en materia de actos comu­
nitarios y hemos visto en qué marco operan los actos con efectos nor­
mativos: lo importante es constatar que los propios actos contribuyen
de manera continua y determinante en la producción del derecho co­
munitario.
17. Tras el análisis de los principales actos comunitarios y, sobre
todo, aquellos de alcance normativo, hay que echar un vistazo a la evo­
lución que se ha producido en este campo.
A partir de la ejecución de los Tratados de Roma, ha empezado a
desarrollarse una particular práctica normativa: el protagonista ha sido
el Consejo, que no solo ha actuado como el principal órgano normati­
vo, sino que también ha empezado a emitir actos que superan el siste­
ma previsto por el Tratado. Con motivo de que en el seno del Consejo
se reúnen los representantes de los Estados miembros, este ha tomado
ciertas iniciativas.
El Consejo actúa, pues, no solo en calidad de institución de la
Comunidad, estando como tal dotado de competencias expresas y bien
definidas, sino también bajo otro aspecto: como órgano en cuyo seno se
ponen de manifiesto las voluntades de los diferentes Estados miem­
bros. Desde este último punto de vista, el Consejo hace las veces de
foro utilizado con el fin de que la voluntad común de los Estados
miembros se manifieste, después de que estos hayan alcanzado, en el
seno del Consejo, un entendimiento respecto a los principios y modali­
dades según la cual debe realizarse su actividad común.
Estos acuerdos han dado lugar así a actos de naturaleza totalmente
particular: se les llama, según un lenguaje aceptado en adelante, «deci­
siones de los representantes reunidos en el seno del Consejo». Se recu­
rre sobre todo a estos actos en los casos en que los ministros de
los Estados miembros no llegan, como miembros del Consejo
 158

-institución comunitaria-, a expresar una voluntad formal en las condi­

ciones requeridas para dar vida a un acto comunitario perfecto.
En estas ocasiones, los ministros cambian su calificación, volvién­
dose, en lugar de seguir siendo los miembros de la institución del Con­
sejo, los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno
de una conferencia de naturaleza internacional. Sus decisiones dan a
veces lugar a actos de naturaleza esencialmente política: en efecto, de
ello resultan los principios y las directrices de la política comunitaria
en los diferentes campos de acción, que ya pertenecen a los órganos y a
los medios destinados a tales fines. Este carácter particular emana asi­
mismo de la denominación dada a sus deliberaciones: resoluciones, de­
claraciones, programas.
En otros casos, estos actos revisten también la naturaleza de ver­
daderos acuerdos internacionales bajo forma simplificada: lo cual de­
termina su supeditación a las reglas del derecho internacional general
relativas a la formación y validez de tales acuerdos.
Aún queda por recordar que existen actos semejantes a los que
hemos mencionado, pero que no son eficaces al margen del ordena­
miento comunitario. Se trata de actos emitidos en el marco de las rela­
ciones entre los órganos de la comunidad que, por consiguiente, solo
tienen fines estructurales. Bajo este aspecto, dado que únicamente tien­
den a regular las relaciones de cooperación o conexión entre órganos
diferentes de la misma organización, no dan vida a derechos y obliga­
ciones concernientes a los sujetos comunitarios: las resoluciones del
Parlamento cuyo objetivo es expresar determinadas opiniones dirigidas
a otras instituciones son el ejemplo típico.
TRADUCCION: Antonio Garcia Vega
 159

E L A C T A U N IC A EUROPEA*

D usan S id ja n s k i

II. El Acta Única Europea

1. El nacimiento del acta política

1.1. L os m otivos prin cip ales

Impulsados por las iniciativas y los trabajos del Parlamento

Europeo así como presionados por la crisis del poder de deci­
sión de la Comunidad Europea, los gobiernos negociaron y apro­
baron el Acta Única Europea, si 17 de febrero de 1 9 8 6 en Lu­
xemburgo y el 28 de febrero en La Haya.25 Las ratificaciones
se produjeron antes de fines de ese año.

Desde el comienzo del decenio de 1 9 6 0 , los poderes de la Co­

munidad Europea se erosionaron, el poder comunitario se desli­
zó hacia el poder intergubernamental. En efecto, varios aconte­
cimientos marcaron esta evolución; ante todo, el debilitamiento
de la capacidad decisoria del Consejo debido al recurso a la
unanimidad, a partir del acuerdo o mejor dicho de la constata­
ción de desacuerdo, de 1 9 6 6 en Luxemburgo: la referencia a
su interés vital autorizaba, desde ese momento, a un Estado
miembro a imponer el voto unánime que ubica en lugar privile­
giado al interés nacional con relación al interés europeo y forta­
lece el control de los gobiernos sobre el proceso decisorio en el
seno de la Comunidad Europea. Luego, la erosión concomitante

25 "Acte Unique Européen", Boletín de las CE, supl. 2/28; Glaesner, H.-J.,
"L'Acte Unique Européen", Revue du Marché Commun, N° 2 98 , junio de
1986. Bidegaray, Ch. y Rideau, J., "La réforme de la construction europé­
enne” , ob. cit., págs. 6 5 4 -6 63 . Alaecoa Luzarraga, F., "El Acta Única
Europea. Primer paso incierto en la profundización comunitaria hacia la
Unión europea", Revista de Estudios Internacionales, N° 2, abril-junio de
1986, págs 5 4 5 -5 50 , en particular Lodge, J., "The Single European Act:
Towards a New Euro-Oynamis", Journal of Common Market Studies, marzo
de 1 98 6.

••E n : "D e l P ro y e c to de T ra ta d o de U n ió n del P a r la m e n to E u ro p e o

a l A c ta U n ic a E u r o p e a " .
" I n t e g r a c i ó n L a tin o a m e ric a n a " . N ° 131 , Buenos A i r e s . IN T A L ,
1988. p. 9 a 13.
 160

de la capacidad de iniciativa de la Comisión, la que en lugar de

afirmar su responsabilidad y autonomía tendía a consultar pre­
viamente a los gobiernos sobre sus proyectos de iniciativas an­
tes de formularlos oficialmente: así la prudencia antepuesta al
dinamismo y a la entereza se convirtió en la característica
esencial de la acción de la Comisión. Ese desequilibrio, en bene­
ficio de las instituciones intergubernamentales, aunque comuni­
tarias por su función dentro del sistema de la Comunidad Euro­
pea, se confirmó, a partir de 1 9 7 4 , con la institucionalización
de las reuniones cumbre de jefes de Estado y de Gobierno euro­
peos en tanto que Consejo Europeo. A pesar del papel que de­
sempeña el Consejo Europeo como promotor, impulsor y ár­
bitro, contribuye a reforzar la influencia de los gobiernos na­
cionales sobre el proceso comunitario. La elección del Parla­
mento Europeo por medio del sufragio universal directo no res­
pondió a las expectativas depositadas en ella y sólo contribuyó
escasamente a restablecer el equilibrio institucional por la vía
de la extensión de las atribuciones comunitarias. En. efecto,
aunque reforzado en su legitimidad y autoridad originadas en
fuente democrática, el Parlamento Europeo quedó aprisionado
por su poder consultivo. Las sucesivas ampliaciones de la Co­
munidad Europea (1 9 7 3 , Reino Unido, Dinamarca, Irlanda;
198 0 , Grecia; 1 9 8 6 , España y Portugal) no contribuyeron sino
a entorpecer el proceso de decisión. A partir de entonces el es­
tudio detallado y el fortalecimiento del proceso de Unión fueron
objeto de múltiples requerimientos, entre los cuales cabe seña­
lar los de la Comisión presidida por Jacques Delors.

12. B p apef d el C onsejo Europeo

Sobre la base del plan Genscher-Colombo, el Consejo Europeo

intentó reactivar la Unión Europea. Después de Stuttgart, el pe­
ríodo de sesiones de Atenas tuvo que afrontar las exigencias
presupuestarias de Gran Bretaña así como los problemas plan­
teados por el aumento de recursos propios y el ingreso de la
península Ibérica en la Comunidad Europea.

Los aspectos esenciales de estos problemas sólo se resolvieron

durante las reuniones del Consejo Europeo de marzo en Bruse­
las, y de Fontainebleau en junio de 1 9 8 4 . Algunos meses más
tarde, la Comisión Dooge formada por representantes persona­
les de los jefes de Estado y de Gobierno presentaba su informe
final, cuyas conclusiones estaban muy lejos del Proyecto de
Parlamento Europeo. La Comisión presidida por los señores Do­
oge y Adonnino presentó informes consagrados a las institu­
ciones, uno de los cuales era el preparado por Maurice Faure e
intitulado "Europa de los ciudadanos". Según Giulio Andreotti,
 161

ministro de Relaciones Exteriqres de Italia, "en el Consejo

Europeo de Milán (junio de 19851 logramos -alentados por el
trabajo de todos aquellos que nos precedieron en este intento
de esbozar el contorno de la Unión Europea y, en particular,
gracias al trabajo del Parlamento Europeo- trazar el camino
que corresponde transitar".26 Durante la reunión del Consejo
Europeo de Milán, las propuestas dieron lugar a la formulación
de varias reservas y sólo siete Estados miembros apoyaron la
idea de una conferencia de los gobiernos con miras a modificar
los tratados vigentes e incorporar a un tratado la práctica de la
cooperación política. Aunque la opinión favorable para la ce­
lebración de esta conferencia sólo fue adoptada en el transcur­
so del siguiente período de sesiones por siete miembros, el
hecho merece destacarse ya que el conjunto de los países
miembros, incluidos España y Portugal, participaron en la con­
ferencia convocada por la presidencia luxemburguesa. Dos gru­
pos distintos trabajaron en las tareas preparatorias: los direc­
tores de asuntos políticos —responsables de la cooperación po­
lític a - prepararon la codificación del sistema de cooperación
política, en tanto que una comisión preparatoria, presidida por
el secretario general Dondelinger, redactó —sobre la de las pro­
puestas de la Comisión— las enmiendas a los Tratados de Ro­
ma. A pesar de las numerosas reuniones de la Comisión Donde­
linger y de los ministros, las negociaciones sólo dieron sus fru­
tos en diciembre de 1 9 8 5 . Fue el Consejo Europeo el que deci­
dió unir ambos aspectos de las negociaciones —cooperación
política y enmiendas— en un acta única. De allí la expresión Ac­
ta Única Europea.

2. Estructura general

El Acta Única se compone de cuatro títulos: Título I —"Disposi­

ciones comunes"— trata sobre la Unión Europea y el Consejo
Europeo. El Título III codifica en un único artículo la coopera­
ción política. Estos dos títulos conservan su autonomía y no
han sido integrados a los tratados existentes. El Título II con­
tiene enmiendas a los tratados que instituyen las Comunidades
Europeas. Se presentará en primer lugar el título que constitu­
ye la parte más sustancial de! Acta Unica a fin de analizar las

26 L’Union européenne: un personnage en quête d'auteur, Octava Conferencia

Jean Monnet, Instituto Universitario Europeo, Florencia, 23 de noviembre

de 1985, póg. 23.
 162

mejoras aportadas a las Comunidades, antes de pasar revista a

la extensión de la acción comunitaria que tiene como objetivo
desarrollar concretamente la Unión Europea.

En el preámbulo, los Estados miembros de la Comunidad Euro­

pea declaran estar movidos por la voluntad de transformar el
conjunto de sus relaciones en una Unión Europea conforme a la
declaración solemne de Stuttgart del 19 de junio de 1 9 8 3 y
decididos a implementar dicha Unión Europea sobre la base de
las Comunidades, funcionando de acuerdo con sus propias
reglas, y de la cooperación europea en materia de política exte­
rior dotando a dicha Unión de los medios de acción necesarios.
Asimismo declaran estar decididos- a promover juntos la de­
mocracia y t'os derechos fundamentales, así como a mejorar la
situación económica y social mediante el análisis de las políti­
cas comunes y la prosecución de nuevos objetivos y a asegurar
un mejor funcionamiento de las Comunidades permitiendo que
las instituciones ejerzan sus atribuciones en condiciones más
acordes con el interés comunitario.

2.1. M ejoram iento d el p ro ceso de decisión 27

En este terreno los resultados se refieren a tres temas

centrales: implantación de las votaciones por mayoría
calificada en el seno del Consejo, fortalecimiento del papel
desempeñado por la Comisión en la ejecución de actos jurídicos
y acrecentamiento de la participación del Parlamento Europeo
en la adopción de las reglamentaciones comunitarias.

En numerosos artículos que prevén la regla de la unanimidad o

que se aplican conforme al acuerdo de Luxemburgo, esta regla
que frena, cuando no paraliza el funcionamiento del Consejo,
ha sido reemplazada por la de la mayoría calificada. Asimismo
la expresión "previa consulta de la Asamblea" se sustituye por
la expresión "en cooperación con el Parlamento Europeo" lart.
6). Esta modificación tiene una doble consecuencia: ante todo
no se consulta simplemente al Parlamento, sino que éste
desempeña un papel más activo en cooperación con el Consejo;
sin atribuirle con ello una función legislativa y presupuestaria,
a semejanza del Proyecto de la Unión, el Acta Única intensifica
su participación en las funciones ejercidas por el Consejo; por
otra parte, pone término a una larga disputa terminológica: en
efecto, los partidarios del término "Asamblea" se habían

27 “ Acte Unique Européen'', Boletin de las Comunidades Europeas, ob. cit.,

pâgs. 8-10.
 163

opuesto —de conformidad con los tratados comunitarios— al

empleo del término "Parlamento Europeo" que éste adoptó a
fin de afirmar su vocación si no su función efectiva.

El artículo 149 es objeto de un cambio profundo.28 En primer

lugar, confirma el procedimiento en virtud del cual el Consejo
sólo puede modificar por unanimidad una propuesta de la Comi­
sión; en este caso, como anteriormente, se protege la integridad
de las propuestas de la Comisión contra la intervención de los
gobiernos. En segundo lugar se introduce una innovación al de­
finir el procedimiento aplicable cuando, en virtud del Tratado
de la CEE, se adopta un acta del Consejo en cooperación con el
Parlamento Europeo. En estos casos, cuando el Consejo se ex­
pide por mayoría calificada a propuesta de la Comisión y previa
opinión del Parlamento Europeo, fija una posición común que se
transmite al Parlamento Europeo. Si en un plazo de tres meses,
el Parlamento Europeo aprueba esta posición común o no se
pronuncia, el Consejo decide en definitiva sobre el acto de que
se trate conforme a la posición común. Por su parte, por mayo­
ría absoluta de sus miembros, el Parlamento Europeo puede
proponer enmiendas a la posición común del Consejo o recha­
zarla. Si el Parlamento Europeo rechazó la posición común del
Consejo, éste sólo se puede expedir por unanimidad en segunda
lectura. El Consejo aprueba la propuesta reexaminada y modifi­
cada por la Comisión por mayoría calificada. No obstante, tiene
la posibilidad de modificarla o de aprobar por unanimidad las
enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo y que la Co­
misión no ha tomado en consideración. En este proceso, la una­
nimidad cumple la función de proteger las propuestas de la Co­
misión o las enmiendas del Parlamento Europeo. De este modo
se acrecientan las atribuciones de éste.

Otra de las innovaciones se refiere a la Corte de Justicia:29 a

pedido de ésta, el Consejo puede, previa consulta de la Comi­
sión y del Parlamento Europeo, por decisión unánime, atribuir a
la Corte una jurisdicción de primera instancia competente para
entender en ciertas categorías de recursos interpuestos por
personas físicas o jurídicas. La creación de esta jurisdicción
tiene por finalidad dispensar a la Corte de Justicia de las cues­
tiones de hecho y asegurar, en mayor medida que en el pasado,
el control jurisdiccional sobre estos litigios, excluyendo los
asuntos que someten los Estados miembros o las instituciones
comunitarias.

28 Ibidem, art. 7.
29 Ibidem, art. 11.
 164

2 2 . La efectív áad ó n d el m ercado in terior y de ¡a s

p o títícas com unes

Este aumento de la eficiencia de las instituciones y de la capaci­

dad decisoria de las Comunidades Europeas responde a necesida­
des concretas como la efectividad del mercado interior, el de­
sarrollo de la investigación y la protección del medio ambiente.

Uno de los objetivos esenciales del Acta Única es permitir la

efectividad del mercado interior, antes de la finalización del
año 1 9 9 2 .30 Constituye, asimismo, una constatación oficial de
las limitaciones actualmente impuestas al mercado interior bajo
la forma de barreras diversas, no aduaneras y administrativas.
De acuerdo con el Tratado, el mercado interior implica un espa­
cio sin fronteras interiores dentro del cual la libre circulación de
mercaderías, personas, servicios y capitales está asegurada. A
tal efecto, la Comisión informa al Consejo sobre los progresos
realizados. El Consejo, a su vez, a propuesta de la Comisión y
por mayoría calificada de sus miembros, define las orienta­
ciones y condiciones necesarias para asegurar un avance
equilibrado en el conjunto de sectores involucrados. Por regia
general, en las disposiciones que se refieren a la realización del
mercado interior se ha reemplazado la unanimidad por la mayo­
ría calificada.

Otros artículos del Acta Única incorporan a los tratados exis­

tentes iniciativas externas a sus ámbitos respectivos tal
como las referidas a política social,31 política monetaria,32
política regional33 investigación y desarrollo tecnológico34 y
política del medio ambiente36. La idea de un gran mercado sin
fronteras y las diferentes políticas comunes constituyen uno de
los leitmotiv de Jacques Delors, presidente de la Comisión.36

30 "Acte Unique Européen", ob. cit., "Le marché intérieur", arts. 13 a 19.

31 Ibidem, arts. 21 y 22.

32 Ibidem, art. 20.

33 "La cohésion économique et sociale", ibidem, art. 23.

34 Ibidem, art. 24.

35 Ibidem, art. 25.

36 Programa de trabajo de la Comisión 1 9 8 6 , presentación ante el Parla­

mento Europeo por el presidente Jacques Delors, Estrasburgo, 19 de febre­
ro de 1 9 8 6 , Bulletin des Communautés Européennes, suplemento 1/86.
 165

A título de ejemplo, la Comunidad tiene como objetivo reducir

las diferencias entre las diversas regiones y el atraso de las
menos favorecidas. La Comunidad apoya esta realización me­
diante la acción que lleva a cabo con el empleo de fondos con
finalidad estructural [Fondo Europeo de Orientación y de Garan­
tía Agrícola (FEOGA), Fondo Social Europeo, Fondo Europeo pa­
ra el Desarrollo Regional], el Banco Europeo de Inversiones y
otros instrumentos financieros disponibles. Los nuevos campos
fueron incorporados a los tratados y sometidos en número sig­
nificativo a la norma de la mayoría calificada.

2.3. E l C onsejo Europeo y la cooperación p o lítica

El Acta Única provee al Consejo Europeo, que hasta entonces

funcionó sobre la base de la declaración de la reunión cumbre
de diciembre de 1 97 4 , de un fundamento jurídico. Sin embargo
no lo transforma en una institución comunitaria ni establece un
vínculo orgánico con las Comunidades Europeas. Es el antiguo
temor de que una institución intergubernamental suprema se
ubique por encima de las Comunidades y disponga de una suer­
te de derecho de orientación o de control sobre las Comunida­
des y la cooperación política. En realidad, el Consejo Europeo,
que reúne al menos dos veces por año a los más altos respon­
sables políticos, los Estados miembros —siguiendo el ejemplo
de las instituciones supremas de los esquemas de integración
regional entre los países en desarrollo—, y al Presidente de la
Comisión37 puede, como en el pasado,* dar impulso, orienta­
ciones y comisionar a las instituciones comunitarias y arbitrar
conflictos. Sin ser una institución comunitaria, el Consejo Euro­
peo goza de atribuciones que le permiten orientar las políticas
comunes así como actuar en su carácter de Consejo de la Co­
munidad si una voluntad política se afirma en ese sentido. De
hecho, su composición se adecúa al artículo 146 del tratado de
CEE en la versión del artículo 2 del tratado de fusión de las
Comunidades.
Por último, parece difícil adoptar una división de orden jurídico
cuando, de hecho como de derecho, presidentes y primeros mi­
nistros dan instrucciones respecto de los temas de importancia
primordial a los ministros acreditados ante el Consejo de las
Comunidades. Por otra parte, en materia de cooperación políti­
ca el Acta Única establece un vínculo con el Consejo: los mi­
nistros de Relaciones Exteriores y un miembro de la Comisión
se reúnen al menos cuatro veces por año para tratar el tema de
la cooperación política; no obstante, también pueden abordar

37 Ibidem, art. 2.
 166

cuestiones de política extranjera referidas a la cooperación po­

lítica con motivo de las sesiones del Consejo de las Comunida­
des Europeas.38 Además, el Acta Única confirma que la Comi­
sión participa ampliamente en los trabajos de cooperación polí­
tica.39 De este modo, sin elaborar una estructura de conjunto,
a la manera del Proyecto de Unión, el Acta Única formaliza la
existencia del Consejo Europeo, define los límites y los órganos
de cooperación política y realiza algunos progresos, tímidos por
cierto, pero efectivos en el sentido de un acercamiento hacia la
construcción comunitaria y la cooperación política, aun cuando
las mantiene disociadas. Este acercamiento está confirmado por
la disposición que prevé que las políticas exteriores de la Comu­
nidad Europea (política comercial, relaciones con los países en
desarrollo, y los ACP, etcétera), y aquellas que se acuerdan en el
seno de la cooperación política europea deben ser coherentes.40
Sólo la práctica permitirá emitir juicio sobre el alcance de la co­
operación en tanto que el Acta Unica no prevé sanción'alguna y
atribuye a la Presidencia y a la Comisión la responsabilidad de
encontrar y mantener esa coherencia.

Además de la codificación de las prácticas de cooperación polí­

tica existentes, el Título III comprende algunas innovaciones re­
lativas a seguridad y a los órganos de cooperación política. De
aquí en más, los asuntos de seguridad europea están incluidos
en el campo de actividad de la cooperación política. Los Esta­
dos miembros consideran que una cooperación más estrecha en
asuntos de seguridad europea puede contribuir de manera esen­
cial al desarrollo de una identidad europea en materia de políti­
ca exterior.41 Se trata de un incipiente retorno de las cues­
tiones de seguridad, y defensa, que habían sido dejadas de lado
después del traumatismo causado por el fracaso de la CED y el
rechazo del plan Fouchet. Sin establecer una obligación al res­
pecto, los Estados miembros declaran estai dispuestos a una

38 Título III, art. 30, ¡nc. 3, a.

39 Ibídem, art. 30, ¡nc. 36.

40 Ibídem, art. 30, ¡nc. 5. El inciso 4 del artículo 30 prevé asimismo una
estrecha vinculación entre el Parlamento Europeo y la cooperación política
europea ya que aquél debe ser informado y sus opiniones se deben tomar
en consideración.

41 Ibídem, art. 3 0 , inc. 6, a.

 167

mayor coordinación en lo que atañe a Sus respectivas posi­

ciones sobre los aspectos políticos y económicos de la seguri­
dad. Este estado de ánimo corresponde a una nueva concep­
ción de la seguridad que comprende, más allá del aspecto mili­
tar, una dimensión político-económica. Esta última constituye
el fundamento de la seguridad confirmado por la resolución de
los Estados miembros de preservar las condiciones tecnológi­
cas e industriales necesarias para su seguridad.42 Se compro­
meten a trabajar en esa dirección tanto a nivel nacional cuanto
en el ámbito de las instituciones y organismos competentes.
Además nada se opone a que algunos Estados desarrollen una
cooperación más estrecha en el campo de la seguridad y en el
marco de las Unión de Europa Occidental (UEOI y de la Alianza
atlántica de las cuales todos no son miembros.43

En lo que concierne a las instituciones y los organismos de coope­

ración, el Acta Única se remite al Consejo Europeo, asistido por
los ministros de Relaciones Exteriores y un miembro de la Co­
misión; define la función de la Presidencia, institucionaliza el
Comité Político, el grupo de corresponsales, los grupos de tra­
bajo y crea una secretaría. La Presidencia, 44 que coincide con
la del Consejo de las Comunidades Europeas les decir seis me­
ses por turno), tiene la responsabilidad en materia de iniciativa,
coordinación y representación de los Estados miembros frente
a terceros países y en el ámbito de las organizaciones interna­
cionales tratándose de actividades vinculadas con la coopera­
ción política europea. La Presidencia es, asimismo, responsable
de la administración de la cooperación política y del funciona­
miento de la secretaría. Ei Comité Político** se compone de los
directores políticos, quienes se reúnen en forma regulara fin de
promover la cooperación política, asegurar su continuidad y
preparar las tareas de los ministros. El grupo de los correspon­
sales europeos46 tiene a su cargo el seguimiento, según las di-

42 Ibidem, art. 30, inc. 6, b.

43 Ibidem, art. 30, inc. 6, c.

44 Ibidem, art. 3 0, inc. 10, a y b.

45 Ibidem, art. 3 0, inc. 10, c y d.

46 Ibidem, art. 30, inc. 10, e.

 168

rectívas del Comité Político, la implementación de la coopera­

ción política y el estudio de los problemas de organización ge­
neral. En cuanto a jos grupos de trabajo47 se reúnen siguiendo
las directivas del Comité Político. Por último, además de la con­
sagración formal de estos órganos, la innovación institucional
consiste principalmente en la creación de una secretaría perma­
nente en Bruselas.48 La secretaría asiste a la Presidencia en la
preparación y puesta en marcha de las acciones relativas a la
cooperación política así como en los asuntos administrativos.
Ejerce sus funciones sujeta a ia autoridad de la Presidencia.
Por último, los países signatarios del Acta Única se comprome­
ten a examinar y, si hubiere lugar, a revisar las disposiciones
relativas a la cooperación política a la luz de la experiencia. Es­
tos son los instrumentos y los rasgos esenciales de la coopera­
ción política europea que están contenidos en el Acta Única
Europea.

47 Ibidem, art. 30, inc. 10, f.

48 Ibidem, art. 30, inc. 10, g.

 169

ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA ALADI*

Julio Chaparro Alfonzo

Diversas experiencias confluyen a la configuración del nuevo sistema regional

de integración, el cual fuá discutido en Caracas y Asunción; aprobado en Acapul-
co y suscrito finalmente en Montevideo, de donde retoma su denominación el
Tratado de 1980. Hay sin duda un esfuerzo de diálogo creativo en las distintas
fases del proceso negociador y no puede dejar de determinarse las influencias
múltiples, doctrinarias y pragmáticas, directas o indirectas sobre el acontecer de
la integración internacional y regional que vienen a plasmarse en el Tratado que
analizamos. En efecto, lo primero que cabe destacar, es el pensamiento integra­
dor que prevalece en las discusiones, el cual es mucho más homogéneo que el
pensamiento "gattiano" que rigió los debates en torno al primer Tratado de
Montevideo 1960. En ese sentido reconocemos que hubo progreso, pero lamen­
tablemente ese pensamiento integrador no quedó plasmado en fórmulas amplias
y consistentes en el texto actual. En cuanto a esa homogenización relativa de
pensamiento se vierte al nuevo texto, por dos vías, no en el grado deseable, por­
que hubo un retroceso de valoración política en el esquema del 80. De una par­
te, a través de la mayoría de las representaciones del Comité Ejecutivo Permanen­
te (CEP) y de la Secretaría de la A L A L C , que imprimen a las discusiones un ca­
rácter pragmático; y la otra vía que converge hacia la homogenización la apor­
ta la experiencia andina, con un enfoque innovador, a través de los voceros de
la Junta o de la Comisión, los de esta últim a participan en la conferencia nego­
ciadora acreditados como plenipotenciarios de sus respectivos países. Esta nu-
clearización en la concepción integraciónista global se expresa en el Tratado de
diversas maneras y a través de fórmulas variadas, pero que tienen en común la
unicidad de América Latina, como expresión superior en el orden económico y
político, frente al mundo desarrollado. En ese sentido, hubo consenso y se tra­
bajó estrechamente asociados para el ascenso de la Región en el plano interna­
cional.
En otros niveles hay la identidad del lenguaje en cuanto se refiere a la form u­
lación del mensaje o filosofía del movimiento integración ista hemisférico, no
obstante existir diversidad de estrategias y de direcciones políticas para asegu­
rar la magnitud de los compromisos reorientadores del nuevo programa regio­
nal para el resto del siglo. Políticamente los gobiernos no quisieron compro­
meter el futuro, y optan por un esquema flexible, abierto a la temporalidad y
a las contingencias internacionales del mundo contemporáneo.
Otras de las fuentes para el entendimiento cabal de la normativa del sistema,
es el Tratado de Montevideo 1960; nadie pudo soslayarse de la influencia sis­
tematizadora y de la experiencia derivada en 20 años de su vigencia y aplica­
ción. De ahí que muchas vertientes del nuevo esquema confluyen con las del
"viejo". Con todo, el Tratado del 80, comparativamente con el del 60, supera en
calidad jurídica y en concepción global ista intra-regional. El tratado del 60 fuá
calificado por los analistas como una "fórm ula transaccionai", en cambio, el nue­
vo Tratado está mejor depurado, es un texto que revela maestría en el hacer tra­
tados y en la concepción de fórmulas ejemplares.

* E n : "ALADI o el nuevo orden de integración regional".

Caracas. I.P. Publicaciones, C.A., 1981. P* 25 a *tl.
 170

Es innegable también en la influencia rectora del Tratado de Montevideo 1980,

las ejecutorias positivas de la integración andina, aunque en menor grado éstas se
revienten en el nuevo esquema.
También hay que registrar la presencia permanente del aporte individual e in­
dependiente de muchos de los co-autores del sistema por encima de la escuela in­
tegración ista que representan o a la que adhieren.
En resumen, la influencia de la mayoría de los representantes del CEP, acom­
pañados en esta posición por la Secretaría, fue la de mantener la entente, superar
los obstáculos y sustentar la supervivencia de la Institución. Los andinos un poco
más agresivos proponen un cambio de dirección, con nuevos principios y p o líti­
cas. Se busca la renovación completa del sistema. Las contribuciones individuales
fuera de esquemas, concilian y plasman las pretensiones encontradas, tal es el pa­
pel de los asesores abscritos a organismos internacionales o contratados por la Se­
cretaría.
El propósito en esta sección es presentar en conjunto, las fuentes normativas,
directas e indirectas que conforman el derecho asociativo regional y de empren­
der brevemente su análisis, a fin de que cada quien comprenda *y amplíe por sus
propios intereses, las motivaciones, los procedimientos y los diversos medios de
enriquecer esta nueva disciplina del derecho de la integración, en el marco lati­
noamericano.
Se comenzará naturalmente por la fuente primaria, o básica, como es el propio
Tratado y partiendo de él se desprenden todas las demás vertientes jurídicas que
confluyen a la formación del sistema regional de integración.

3.1. El Tratado de Montevideo 1980

La X IX Conferencia Extraordinaria de la A L A L C , resolvió elevar ai Consejo de

Ministros de Relaciones Exteriores, la autoridad política superior, el proyecto de
Tratado que como resultado de las deliberaciones programadas para la reestruc­
turación de la A L A L C aprobaron las partes contratantes (7). En efecto, el nuevo
Tratado fué suscrito en la reunión del Consejo del 12 de agosto de 1980, en la
ciudad capital de la República Oriental del Uruguay, de donde toma su nombre
(art. 64).
El presente Tratado, abre con un preámbulo que contiene las diversas fórmulas
declarativas o enunciados de propósitos que se prejuzgaron en el curso de los de­
bates o en las fases de prenegociación, como susceptibles de pasar a form ar aquel
texto preliminar. Ya es proverbial que los tratados de integración, con excepción
del Acuerdo de Cartagena, estén precedidos de un preámbulo en el cual los paí­
ses signatarios, reafirman su voluntad colectiva en los propósitos comunes de la
integración internacional. Y reconocen que mediante un esfuerzo compartido,
equitativamente, se proponen avanzar juntos en el desarrollo que, hoy día de­
manda sus respectivas sociedades políticas. El preámbulo, es pues, una declara­
ción de buenas intenciones y que forma parte de los contenidos vinculantes del
Tratado.
En el caso del Tratado que nos ocupa, el preámbulo está conform ado por diez
enunciados o fórmulas declarativas que recogen en su parte sustantiva principios
de tanta vitalidad y fuerza en las relaciones estatales tradicionales, com o la amis­
tad, la solidaridad y la cooperación intralatinoamericanas. Los gobiernos recono­
cen igualmente que la integración regional es indispensable para asegurar mejores
niveles de vida para sus pueblos. Postulan como propósito central del sistema re­
visado, promover un proceso convergente, que a través de "mecanismos y objeti-

{7) Conferencia de las Partes Contratantes XIX Período de Sesiones Extraordinarias. Acá-
pulco, México, 16-27 de Junio de 1980.
 171

vos compatibles con la realidad de la Región", conduzcan al establecimiento de

un mercado común. Asimismo, los gobiernos signatarios insertan el esquema re­
gional en el contexto tercermundista, al reconocer la necesidad de contribuir a
un nuevo esquema de cooperación horizontal entre los pafses en vías de desarro­
llo y sus áreas de integración.
El propósito inmediato del Tratado es reducir o el ¡manar las trabas al comer­
cio recíproco y, para ello, instituye una Asociación sustitutiva y com o mecanis­
mo multilateral operativo, una zona de preferencias económicas.

*3.1.1 Contenido e Indole del Tratado. Los aspectos sustanciales del sistema re­
gional de integración establecido por el nuevo Tratado están contenidos en diez
(10) capítulos que agrupan un total de 69 artículos. Esta relación cuantitativa
da una idea aproximada de la densidad relativa de ese instrumento normativo.
Dichos capítulos por orden conciernen a las materias siguientes: Cap. I: Obje­
tivos, funciones y principios (arts. 1 a 3). Cap. II: Mecanismos (arts-4 a 14). Cap.
III: Sistema de apoyo a los pa/ses de menor desarrollo económico relativo (arts.
15 a 23). Cap. IV: Convergencia y cooperación con otros países y áreas de inte­
gración económica de América Latina, (arts. 24 a 25). Cap. V: Cooperación con
otras áreas de integración económica (arts. 26 a 27). Cap. VI: Organización ins­
titucional (arts. 28 a 43). Cap. VII: Disposiciones generales (arts. 44 a 54). Cap.
VIII: Personalidad jurídica, inmunidades y privilegios (arts. 52 a 63). Cap. IX:
Disposiciones finales (arts. 55 a 64). Cap. X: Disposiciones transitorias (arts. 65
a 69).
Además la normativa del Tratado se completa con un conjunto de nueve (9)
resoluciones conexas, todas aprobadas simultáneamente por el CM RE. Se conclu­
ye que estamos en presencia de un Tratado que reviste enorme importancia por
el contenido y propósitos amplios que alienta y que ha de quedar inscrito como
uno de los esfuerzos multinacionales entre países en desarrollo, más significativo
de los tiempos recientes, por la revalorización de un esquema de integración para
el desarrollo que venía aquejado por largo tiempo de crisis de estancamiento.
En cuanto concierne a la índole o naturaleza del Tratado, cabe señalar que a
la vez que instituye una asociación de estados con finalidades económicas, regula
el establecimiento entre ellos mismos de un área de preferencias económicas. Di­
cho instrumento jurídico, en general, presenta las mismas características forma­
les que el tratado sustituido, sin embargo, se diferencia de éste, en que parece
"menos ambicioso, pero más realista" (8). Esta acentuada diferencia y otras de
carácter más sustantivos se profundizará más adelante.
Desde otro punto de vista, cuál es la política general de integración?. El nuevo
texto postula una reformulación de los objetivos originarios, a fin de adecuarlos
a las nuevas condiciones económico-sociales de los países participantes y a la es­
trategia coherente de los países en desarrollo en el ámbito mundial.
El nuevo esquema propone una filosofía integraciónista basada principalmente
en los principios de pluralismo y convergencia, con los cuales se busca interpretar
el realismo histórico-político actual de la región latinoamericana. La novedad
del sistema del 80 consiste en que él parte de la consideración de las "subregio-
nes a la región y, de subsectores de la economía hacia el resto de ésta. Es decir,
disponiendo programas múltiples de integración comercial" (9), y al mismo
momento alentándolos en otras actividades. Tal óptica entraña una profunda
rectificación de miras con respecto al esquema anterior. Pero no vamos ahora
a discutir este punto, de las diferencias entre ambos sistemas. Con todo, creemos

(8) (AP) Montevideo, 10 de agosto de 1980. En, "El Nocional”. Carneas, 11/8/80.
(9) Raúl I. Garce's. (AP). Buenos Aires, 10 de agosto de 1980. En El Nacional Canicas,
11/8/80.
 172

que el pluralismo parece una tesis de factura política engañosa. V la convergencia

viene a ser la fórmula ideada para atar las partes al todo en el futuro. En fin , con
tal postulado se persigue evitar el parcelamiento geográfico y probablemente geo-
político. V así mantener la imagen de una América Latina unida en su realiza-
ción pol ítica y en su emancipación económica general respecto al resto del mun­
do.
La subregionalización del continente o el reconocimiento de agrupaciones dis­
tintas que el Tratado propicia, viene dada por la propia geografía, la política y las
zonas de influencias alternativas. Tales agrupaciones se justifican por las mayores
identidades y por las diversidades en el desarrollo social y cultural existentes, etc.
Es, pues, un hecho connatural de la Región. La tesis de las subregiones no es nue­
va, aún cuando su reconocimiento sea más reciente. Aunque en forma embrionaria,
dicha tesis fue concebida por allá a finales de los años 50, por algunos funciona­
rios de la C E P A L, como alternativa posible para iniciar los esquemas de integra­
ción en el continente. Por últim o, después de varios años de estudios y expecta­
tivas prevaleció el criterio de auspiciar un esquema de ámbito regional, el cual
tuvo su mayor recepción en la A L A L C (10).
Se vuelve ahora por aquella idea ai principio abandonada, pero que permaneció
latente en el ámbito latinoamericano. El nuevo ordenamiento para la integración
se estructura conforme a un sistema central que tendrá la A L A D I como eje fun­
damental y en el que los sujetos de la relación vinculante de integración serán en
adelante las subregiones. Partiendo naturalmente de la aplicación de criterios
comunes inherentes a ellas, tales como: vecindad geográfica, identidades históri­
cas y políticas, homogeneidad económica relativa, etc.

3.1.2. Características Generales. En la sistemática del presente Tratado cabe

distinguir dos grupos de características, unas de fondo que llamaremos generales.
Otras de forma que denominaremos especiales. Nos acuparemos de las primeras
de esta sección.
En efecto, las características jurídico*económicas generales son las siguientes:
a) Es un tratado-cuadro, cuya expresión designa en la literatura económica de
integración, surgida en los días posteriores a la postguerra como un nuevo tipo
de vinculación estatal, de concertación multinacional. En el prólogo que el
IN T A L escribe para la obra del jurista italiano Nicola.Catalano, se define de este
modo el tratado-cuadro. " E l que está en oposición a aquel que entra en el deta­
lle de la reglamentación, sino que por el contrario, establece objetivos, fija proce­
dimientos, regla funciones y actividades y en cada materia define los principios
de base. Su eficacia depende del aparato institucional que establezca, y de los po­
deres concretos y reales que se atribuya a éstas instituciones" (11). Tal es el caso
del Tratado de Roma (1957), que instituye la Comunidad Económica Europea
(art. 1).
En verdad, el TM/80 responde a esta misma orientación doctrinaria de trata-
do-programa, en los términos y alcances que se explicarán a su turno.
El tratado-plan envuelve la idea, desde un punto de vista economicista que no
jurídico, de una estrategia global para el desarrollo conjunto. Se aplica sobre un
modelo avanzado, que describe "la compenetración que mediante movimientos
alternos de desestructuración de economías y de reestructuración, tiende a for-

(10) Raúl Rey Alvarez. ”Espacio y Tiempo de la Integración LatinoamericanaEn, Bole­

tín de la Integración, pp. 413 y ss. INTAL. Buenos Aires. Agosto 1967.
(11) INTAL, En, Manual de Derecho de las Comunidades Europeas, de Nicola Catalano, p.
XXL Buenos Aires. 1966. También er Derecho de la Integración se propone este con­
cepto sobre el tratado-marco: "Es la formulación jurídica de un plan determinado para
lograr, por procedimientos y en plazos específicos, un grado de integración económica
entre los países contratantesN o. 4, p. 5. Abril de 1969.
 173

mar "una sola economía", estructurada, pero a escala mayor, al estilo de cada
una de las economías integrantes" (12).
Este últim o caso responde, por vía de ejemplo, al modelo descrito por el A-
cuerdo de Cartagena(1969), a diferencia del esquema montevideano que se ago­
ta en la integración de ios mercados, mediante un reparto más o menos a priori
de las posibilidades de intercambio mutuos.
Los redactores del proyecto de Tratado en la conferencia de Acapulco (13) se
esforzaron en sus deliberaciones por ajustar ernuevo esquema a los lineamientos
y formulaciones de un tratado-cuadro, por consiguiente, muchas de las disposi­
ciones reglamentarias que se proyectaba en principio incorporar a él, fueron
soslayadas para ser aprobadas por otros instrumentos de carácter específicos
(14), a fin de resguardar al texto la connotación de un tratado programático.
Con ello se perseguía insertar en él solamente las normas básicas, los principios
rectores y las orientaciones de políticas general indispensables, y dejar el resto:
las partes declarativa al preámbulo y la reglamentaria a instrumentos de menor
rango. A s í surge el Tratado con la primera característica antes anotada.
b) Es un tratado equilibrado,. Tal condición se expresa entre lo que postula co­
mo factible en el corto y mediano plazo y, los mecanismos que crea para alcan­
zarlo. Sin embargo, la regla del equilibrio se rompe al enfrentar las soluciones ins­
titucionales. Puesto que el sistema, en el aspecto orgán ico-funcional que es tan
importante y decisivo para asegurar el éxito del programa general, se muestra ex­
cesivamente rigorista. El esquema institucional muestra efectivamente un fuerte
predominio de la voluntad inter-gubernamental. Ello es naturalmente el produc­
to de las diferencias de enfoques que cada gobierno hoy día tiene de la magnitud
de los compromisos vinculados con los contenidos de integración. Es un factor
de desconfianza que se trasluce claramente en la organicidad y estructuración de
los modelos institucionales de integración en la Región. Tal situación, en verdad
anacrónica, se refleja en el hecho de haber constituido para administrar una sim­
ple zona de preferencias económicas una estructura órganica compleja, formada
por tres órganos de naturaleza política. Que en puridad del sistema son innecesa­
rios. En cambio, el aspecto puramente "com unitario" del mismo se muestra des­
guarnecido, con la creación de un solo ente de naturaleza técnica, con muy pre­
carias atribuciones propias.
Tales aspectos institucionales serán profundizados en adelante. No obstante,
ese desequilibrio intra-órganico tal vez pueda ser corregido dentro de la evolu­
ción institucional del esquema a futuro, o bien, dotando a la Secretaría General,
el órgano técnico de mayor "poder" y de una infraestructura auxiliar coherente
y suficiente para abordar las funciones y tareas que el esquema plantea.

c) Es un tratado flexible. Esta característica general se expresa, en primer lu­

gar, por su condición misma de tratado-cuadro, antes resaltada. Y lo es también
en el sentido de que puede ser interpretado y sin enmiendas mayores adaptado a
las mutaciones frecuentes de orden institucional y p olítico de la Región. La fle­
xibilidad se anota como una de las características comunes del derecho de la in­
tegración, tanto en lo que concierne a sus "normas de base" como al "mecanismo
de elaboración". "La flexibilidad permite que el derecho de .la integración se
adapte a los distintos tipos del proceso de integración y a la variabilidad de la rea-

(12) André MarchoL Integración y regionalización en la economía europea, p. 24 y ss. Ver­

sión castellana de Maria Rubio. "Hora H’\ Madrid» 1970.
(13) Acta Final XIX Conferencia Extraordinaria de la ALALQ 16 a 27 de junio de 1980.
(14) Véase resoluciones complementarias Nos. 1 a 8, inclusives, de la reunión del Consejo
de Ministros, de 12 de agosto de 1980.
 174

lidad que debe regular [ 1i».

Desde el punto de vista político práctico, es un Tratado para trabajar en tiem­
pos difíciles, de creciente inestabilidad económica internacional. (16). En él se
percibe la captación de la voluntad de cambio de las tendencias tradicionales pre­
valecientes en las relaciones comerciales en el mundo actual. De otra parte, las
materias que regula y las que constituyen sus objetivos fundamentales de nego­
ciación quedan a la entera discrecionalidad política de las partes contratantes.
No hay, pués, limitaciones en cuanto a los asuntos que puedan ser motivo de a-
cuerdos parciales o regionales, como mecanismos fundamentales y acumulativos
det sistema.

d) El tratado puede definirse como realista. En efecto este convenio profesa un

realismo empírico y calculista. De una parte, no "salta vallas", es decir, no pre­
tende modificar en la etapa actual, los tradicionales factores condicionantes del
desarrollo'(17), que limitan y han limitado siempre los avances ideológicos y po­
líticos de los procesos regionales de integración. De otra parte, tampoco se afilia
con la doctrina ortodoxa que sistematiza los procesos de integración por etapas
más o menos predeterminadas.
Los autores del Tratado comprendieron que ante la imposibilidad de perfeccio­
nar la zona de libre comercio que el anterior Tratado previo, como el objetivo bá­
sico, para la etapa de transición, optaron por acogerse a un sistema aún más sim­
ple que aquélla: un área de preferencias económicas, la cual en nada compromete
a la política de comercio exterior de los estados miembros. Ni tampoco los sujeta
a la perentoriedad de compromisos para atender las previsiones de los textos
normativos. (18).
¿Dónde se halla el pretendido realismo del nuevo Tratado de integración?. En
que produjo un híbrido. Combina a través de fórmulas las diversas experiencias
del pasado, principalmente de los años 50, que prevalecen en la Región las so/i/-
ciones bilaterales en los negocios comerciales, con las soluciones multinacionales
que prosperan en las dos décadas sub-sigu¡entes, y que alcanzan mayor expresi­
vidad en el Tratado de Montevideo anterior. (19).

(15) INTAL, Prólogo, op. cit. p. XXL

(16) ’’Nos encontramos 'dijo el delegado mexicano en la primera sesión plenaria de la confe-
renda- al principio de una década difícil cuyo primer signo es la recesión de las econo­
mías industrializadas. La inflación que caracterizó a la década pasada, tiende hoy a
presentarse acompañada de estancamiento. Esta combinación se esparce por todas par­
tes acarreando desempleo e irritación social Aún no encontramos una opción satisfac­
toria al sistema monetario internacional vigente. Más aún, el proteccionismo de los paí­
ses altamente industrializados es cada vez mds lesivo, sutil y difícil de corregir, en par­
ticular para lograr una distribución adecuada en el consumo mundial de energéticos y
alimentos’' (Discurso: Jorge de la Vega Domínguez).
(1 7) Entre tales factores de orden económico y social que limitan el proceso de integración
en toda la Región, cabe reunir los mds constantes: aj ”Las características de nuestras
economías y la diversidad de las estrategias nacionales de desarrollo" b) ”Las urgencias
sociales y la necesidad de avanzar aceleradamente en los procesos de industrialización
han concentrado la atención en las prioridades internas, propiciando que en ocasiones
prevalezcan soluciones desvinculadas del pacto regional*\ En el orden político, los fac­
tores militantes son: c) La inestabilidad institucional acompañada de la diversidad de
regímenes políticos, d) La cambiante y variable concepción que los gobiernos susten­
tan sobre la integración latinoamericana. Tal diferencia de enfoque se pone de manifies­
to en apreciaciones como estas: mientras unos gobiernos aluden a su "firme vocación
solidaria” otros en cambio ponen acento en su "firme vocación integracionista’' En
tanto estos últimos visualizan la supranacionalidad como posible, aquéllos, la condenan
por perturbadora e innecesaria. La conciliación de ambas posiciones llevará tiempo.
(18) Tal es la naturaleza del esquema instituido por el Acuerdo de Cartagena, en el que los
principales compromisos que los países miembros asumen estén reducidos a plazos mds
o menos apremiantes.
(19) Véase F. Orrego Vicuña. ” Las acciones parciales de integración y su compatibilización
con el proceso de ALALC”. En, Integración Latinoamericana No. 44, p. 74. y ss. IN-
TAL, marzo 1980.,
 175

Por todo lo antes expuesto el nuevo texto se reputa como realista. Prevalece en
él las soluciones mixtas. Quiénes quieran practicar, según sus intereses inmedia­
tos y la situación económica nominal, el bi/atera/ismo abierto, quedan autori­
zados para ello por el nuevo sistema (acuerdos parciales), y quiénes prefieran las
acciones multinacionales, en razón a las dimensiones de sus economías, también
tienen soluciones descritas en el nuevo instrumento (acuerdos regionales). Espe­
remos los resultados.

3.1.3. Otras Fuentes del Derecho Asociativo. Además del Tratado que repre­
senta la fuente básica de conocimiento del derecho asociativo regional, existen
otras que también confluyen a la formación del sistema regional. Tales fuentes
también son de carácter normativo y tienen su origen en los actos jurídicos de di­
verso contenido que desarrollan o complementan a aquél. Siguiendo la metodo­
logía jurídica más usual al efecto, vamos a distinguir las siguientes fuentes adicio­
nales:

3.1.3.1. Resoluciones incorporadas. - Este cuerpo de normas jurídicas se refiere

a las nueve (9) resoluciones que el Consejo de Ministros, aprobó simultáneamen­
te con el Tratado de Montevideo, en su reunión del 12 de agosto de 1980. Por
tal circunstancia, revisten el carácter de normas generales directas, que vienen a
complementar al sistema del Tratado; y las cuales se entienden incorporadas al
texto de éste, desde el mismo momento de su entrada en vigor, (art. 69).
En efecto, dichas resoluciones complementarias legislan sobre los aspectos si­
guientes: Revisión de los compromisos derivados del programa de liberación.
(Res/1). Acuerdos de alcance parcial (Res/2). Apertura de mercados en favor de
los países de menor desarrollo económico relativo (Res/3). Programas especiales
de cooperación en favor de los países de menor desarrollo económico relativo y
creación de la Unidad de Promoción Económica (Res/4). Normas básicas sobre la
preferencia arancelaria regional (Res/5). Categorías de países (Res/6). Situación
jurídico-institucional derivada de la entrada en vigencia del nuevo Tratado.
(Res/7). Pautas para los programas de trabajos 1980/81, estructura orgánica de la
Secretaría y presupuesto de gastos de la Asociación (Res/8). La Res./9 es la úni­
ca no incorporada al texto del Tratado.
Un examen suscinto de tales instrumentos revela que seis de ellos tienen la vir­
tud de desarrollar contenidos diversos, de carácter reglamentario del Tratado, y
las dos últimas resoluciones dan soluciones administrativas para la etapa de ini­
ciación del sistema. En tanto que la primera se contrae al compromiso de incor­
porar al nuevo sistema de integración las concesiones renegociadas, que forman
el programa de liberación del tratado anterior, mediante la adecuación de tales
compromisos a las disposiciones y mecanismos del Tratado en vigor.
Ese grupo de resoluciones complementarias no procede su estudio por sepa­
rado, sino que coordinadamente con los contenidos respectivos a que ellas se
contraen en particular, en el contexto del Tratado, dado su carácter de normas
reglamentarias.
Ese conjunto de resoluciones como es natural, tiene una enorme importancia.
De un lado, vienen a confirmar el carácter de tratado-cuadro que quiso darse al
convenio constitutivo de la Asociación, dejando las reglamentaciones para textos
separados. Luego son importantes también porque son normas conexas a los
contenidos de materias de aquel instrumento básico, que vienen a desarrollar sus
normas generales y proced¡mentales. Por últim o, son normas jurídicas de igual
valor que las del Tratado por cuanto se entienden incorporadas a su texto auto­
máticamente, desde que éste entre en vigor.
No habrá pues que confundir esas nueve resoluciones ya analizadas y aproba­
das por el Consejo, en la misma oportunidad del Tratado, con las relaciones
que posteriormente dicten los otros dos órganos jerárquicos de la Asociación en
 176

observancia y ejecución del sistema, éstas resoluciones tienen un carácter par­

ticular, son normas de ejecución de los contenidos de las normas generales o de
carácter administrativo conforme a las atribuciones propias de çada ente.
Con todo, las resoluciones de ejecución también son fuente normativa directa
y son equiparables a las anteriores por fuerza normativa y decisoria cuya obser­
vancia será obligatoria para los países miembros desde que en el texto de la reso*
lución de que se trate se indique.

3.1.3.2. Actas finales. Estas constituyen una fuente de conocimiento del dere­
cho asociativo regional, por cuanto ellas registran la relación fidedigna de los do­
cumentos, el momento y lugar de su aprobación y demás circunstancias concom i­
tantes con el origen de las decisiones colectivas de los órganos del sistema. Por
todo ello hay que tener dichas actas finales como fuente de primer rango en esta
materia. Entre tales actas existen dos que tienen que ser particularmente con­
sideradas. Son ellas, las de la X IX Conferencia Extraordinaria, en la cual se apro­
bó el texto del proyecto de tratado (20/; y otra, es el acta de la reunión del Con­
sejo de Ministros, la cual registra la de suscripción del mencionado Tratado
( 21 ).
En el futuro, cuando entren en funcionamiento los órganos del sistema, las ac­
tas de negociaciones y ¡as actas finales de las reuniones de dichos órganos forma­
rán también dentro del conjunto de fuentes directas.

3.1.3.3. Acuerdos de alcance regional y de alcance parcial. Estos convenios

tienen un doble carácter. Se les puede estudiar como instrumentos normativos,
es decir, una de las fuentes principales creadoras de derechos y obligaciones para
los países miembros. En tal carácter, corresponde en esta oportunidad, referirse a
ellos, en el contexto de la sistematización de las fuentes jurídicas del sistema. Ta­
les acuerdos, tanto regionales como parciales, introducen una nota novedosa en
el nuevo orden de integración. Mediante los primeros, los once países miembros
impulsan los contenidos globales de integración hacia sus metas ulteriores, son
convenios envolventes que pueden abarcar materias de orden económico diverso.
Son los instrumentos llamados a regionalizar los compromisos directamente por
voluntad colectiva de las partes contratantes. Desde el punto de vista jurídico di­
chos instrumentos contienen normas positivas, de carácter general, que desarro­
llan el Tratado, y expresan la voluntad colectiva de las partes contratantes. Dichos
acuerdos regionales, por definición, "son aquellos en que participan todos los
países miembros" (art. 6). Cuyo objeto específico es la regulación de aquellas
materias de interés común: coadyuvar al perfeccionamiento de la zona de prefe­
rencias económicas que el Tratado establece, así como concretar a través de e-
Ilos, "las negociaciones multilaterales para la fijación y profundización de la pre­
ferencia arancelaria regional" (art. 33 e), f).
Los acuerdos parciales en cambio, representan la posibilidad de negociación de
acciones múltiples pero circunscritos a un menor número de países miembros,
que muestren interés por asuntos o materias que exigen una respuesta inmediata
a sus necesidades económicas y comerciales o que respondan a otros vínculos.
Los acuerdos parciales autorizan la subregionalización de las economías; y los de­
rechos y obligaciones derivados de ellos, obligan y favorecen únicamente a los
países partes. No obstante, tales convenios quedan abiertos, a la adhesión de los
restantes países que expresen su voluntad de adherir a ellos. Dichos acuerdos par­
ciales derogan la cláusula de la nación más favorecida y, quizás sea éste su efecto
jurídico más impactante dentro del sistema. Mediante la figura de la convergen-

(20) Véase ALALC/C. XIX-E. Acta Final, Acapulco, México, 27 de Junio de 1980.
(21) ALALC. CM/Acta Final Montevideo, 12 de Agosto de 1980.
 177

c¡a, tales acuerdos deberán tender a una multilateralízación continua y progresi­

va, para darles una proyección regional en aquellas materias y asuntos objeto de
ellos que lo ameriten.
Los acuerdos de alcance regional y de alcance parcial también se pueden estu­
diar desde otro punto de vista, como mecanismos de acción para el cumplimien­
to de las funciones básicas de la Asociación. En este últim o carácter, tales instru­
mentos constituyen componentes esenciales del área de preferencias económicas
(art. 4). Más adelante, nos ocuparemos otra vez de esos convenios en este últim o
carácter que se ha indicado, para un tratamiento más a fondo.

3.1.3.4. Resoluciones que aprobaren los órganos de la Asociación. Este tipo de

acto jurídico constituye el acto por excelencia conforme al cual se expresa la vo­
luntad general ide los órganos del sistema. Tanto el Consejo, como la Conferencia
y el Comité expresarán su voluntad colectiva mediante resoluciones que, a los e-
fectos de su aplicación, tienen idéntico valor, y deberán interpretar los objetivos,
principios y normas básicas del sistema del Tratado. Las resoluciones de los órga­
nos jerárquicos se dictarán al amparo de sus respectivas áreas de competencias.
Tales providencias son fuente de derechos y obligaciones para los paises miem­
bros, cuyo cumplimiento oportuno será una garantía de eficacia jurídica del sis­
tema general. Tales resoluciones se caracterizan formalmente por que tendrán de­
signación uniforme y sistemática, para facilitar su identificación y referencia.
Sustantivamente, dichas resoluciones desarrollarán el contenido orgánico del Tra­
tado y ejecutarán sus disposiciones fundamentales.

3.1.3.5. Protocolos modificatorios o adicionales. El protocolo, es un acto jurí­

dico convencional, y constituye el único medio por el cual se puede introducir
modificaciones al texto del Tratado. El protocolo tiene la virtud de ser un cuer­
po jurídico de igual rango al Tratado, por tanto para su entrada en vigencia re­
quiérese de la aprobación legislativa, y por consiguiente, de la ulterior ratifica­
ción gubernamental.
Dicho instrumento es una fuente plausible del derecho asociativo regional. Re-
cúrrese a la figura de la enmienda a fin de perfeccionar los contenidos de integra­
ción, o a la adición, para profundizar en los mismos. Es el protocolo el instru­
mento idóneo para adaptar el sistema a las situaciones que vayan surgiendo con
ocasión de su aplicación y así mismo adecuarlo a las realidades emergentes tanto
de orden nacional como las propiamente regionales.
Según el art. 61 autoriza a los países miembros para introducir dichas enmien­
das o adiciones, las que serán formalizadas en protocolos que entrarán en vigor
cuando hayan sido ratificados por todos los países miembros y depositados los
respectivos instrumentos, salvo que en ellos se estableciere otro criterio.
Corresponde al Consejo de Ministros, como máxima autoridad del sistema, pro­
poner o aceptar tales enmiendas o adiciones (art. 30 j).
En consecuencia, han de estudiarse los protocolos modificatorios que en el fu ­
turo se acordaren como una de las fuentes, de alto rango, creadoras de derechos
y obligaciones colectivos dentro de la sistemática jurídica de A L A D I.

3.1.3.6. Acuerdos de convergencia y cooperación. Esta modalidad de acuerdos,

prescriptivamente, son de alcance parcial y forman también entre las fuentes di­
rectas del nuevo derecho asociativo regional. Tales acuerdos representan una fi­
gura innovada y están regulados por el capítulo IV del Tratado (art. 24 y 25). Su
análisis circunstanciado se hará al estudiarse posteriormente el capítulo mencio­
nado. Como fuente del derecho asociativo regional no hay ninguna duda respec­
to a ello, salvo que por definición los acuerdos parciales son aquellos en los que
intervienen algunos, y no todos los países miembros. Por esta circunstancia, di­
chos convenios solamente concederán derechos y obligaciones para los países
 178

firmantes o adherentes y no para aquéllos que no participen en ellos. De modo

que es una fuente limitada de derechos, que se contrae a los alcances de dichos a-
cuerdos.
Los acuerdos de convergencia son aquellos que tienen por objeto mantener
coordinados los diversos sistemas subregionales de integración latinoamericana;
el mecanismo adoptado para ello son los regímenes asociativos vinculantes, auto­
rizados por el art. 24. Tales instrumentos se justifican tanto por los propósitos
de identidad política como por razones prácticas de orden comercial y económi­
co.
En cuanto concierne dentro de este mismo contexto a los acuerdos de coope­
ración ¡ntra-regionales, son aquellos regulados por el art. 25 y son complementa­
rios de los anteriores. La tipología de tales convenios también ha de sujetarse a
las normas generales de los acuerdos parciales y en todo caso a las específicas in­
dicadas en la disposición antes mencionada.
Como fuente creadora de derechos y obligaciones es probable que sean de muy
variado contenido y de amplia recepción.

3.1.3.7. Acuerdos de cooperación extra-regionales. Es esta otra modalidad de

actos jurídicos innovada por el nuevo texto. Están regulados por el capítulo V
(arts. 26 y 27). Ubicarlos en esta relación es para resaltar, sin perjuicio de un
tratamiento particular en su oportunidad, su carácter de fuente directa del dere­
cho asociativo regional. Tales convenios se caracterizan porque representan el
medio de instrumentar una apertura de América Latina con otras áreas o países
del mundo en desarrollo. A través de dichos instrumentos América Latina se
habrá colocado a la vanguardia de las naciones que se identifican con las aspira­
ciones del Tercer Mundo en forma coordinada y vinculante con las demás na­
ciones que deseen incrementar sus relaciones con nuestra Región.
Los acuerdos de cooperación autorizados por el capftulo V, son también de
carácter parcial, y se regulan por normas especiales que dejan a salvo siempre
a favor de la Región los efectos económicos de la cláusula de la nación más fa­
vorecida.

3.1.3.8. Reglamentos. Los tres órganos políticos del sistema están dotados
de sus respectivos reglamentos y, éstos naturalmente que representan una fuen­
te autónoma de derechos y obligaciones comunes para los países miembros. De
ahí su importancia de conocerlos como fuente del derecho asociativo regional.
El Consejo, la Conferencia y el Comité podrán, dentro del marco de sus respec­
tivas competencias, "establecer o aprobar su propio Reglamento" (arts. . 30 l¡t.
1,33 lit. i) y 35 lit. p). Nada dice el Tratado acerca del reglamento de la Secreta­
ría General, pero es obvio que ella lo elaborará y el Comité lo aprobará. El re­
glamento de la Secretaría es un instrumento administrativo y operativo en el
que se reglan además la forma y oportunidad de participación de toda la infra­
estructura subsidiaria del sistema. Por ello es importante que la Secretaría nor­
me sus actividades y regule sus acciones particulares.

3.1.3.9. Directivas básicas. Estas solamente podrán ser adoptadas por el órga­
no de máxima jerarquía de la Asociación, y a las cuales deberán sujetarse en su
ejercicio los demás entes. Esta figura jurídica llamada directivas básicas es una
innovación del nuevo Tratado, quizás cuyo antecedente se halle en el ordena­
miento comunitario europeo. Tales directivas en el esquema regional se carac­
terizan por que han de tener una naturaleza mixta, es decir, entre norma ju rí­
dica e instructivos y, cuyos destinatarios son principalmente los órganos de la
Asociación, incluyendo la Conferencia y el Comité. En consecuencia, dichas
medidas no se hayan extendidas a los países miembros. Las normas del sistema
que aluden a la figura de las directivas básicas son concretamente dos. En pri-
 179

mer lugar, como señalamos antes, al Consejo está reservada la facultad de "esta­
blecer las directivas a las cuales deberán ajustarse en sus labores los restantes ór­
ganos de la Asociación" (art. 30 lit. d). El texto se contrae a las "labores". Cre
emos sin embargo, que no solamente a las actividades que pueden ser materiales
o formales sino también a las decisiones eventuales han de extenderse las directi­
vas. En el proyecto aprobado en AcapuJco tal literal hablaba de "directivas bá­
sicas", al depurarse el texto a los efectos de su firma, se eliminó el calificativo,
que en verdad en nada altera el significado preciso de la norma en referencia.
Volvemos a encontrar la expresión directivas (art. 43 lit. j), en materia de sis­
tema de votación. A llí se determina que el Consejo adoptará dichas directivas en
la forma como se previene en dicho artículo. De igual modo, se suprimió en el
respectivo literal la calificación "básica".

3.1.3.10. Legislación nacional vinculada con los asuntos de A LA D I. En la rela­

ción de las fuentes normativas, que conformen el derecho asociativo regional ca­
be incluir todos los textos legales de origen nacional que tengan por objeto apli­
car en los respectivos países los compromisos y contenidos derivados del Trata­
do, sus resoluciones y demás actos jurídicos vinculantes. A s í por vía de ejemplo
cabe destacar, entre otros textos nacionales, la Ley aprobotoria del Tratado de
Montevideo 1980, los decretos, las resoluciones ministeriales, y otras declaracio­
nes de voluntad administrativa referidos a la ejecución de los mandatos del Tra­
tado y de la Asociación.

3.1.3.11. Acuerdos que suscriban los países miembros de A L A D I. En efecto, se

consideran también fuentes jurídicas, aunque indirectas, los Tratados que las
partes contratantes celebren y en los cuales comprometan particularmente, ma­
terias objeto de la competencia del sistema regional; o bien, aquellos acuerdos
que la propia Asociación en representación de los países miembros o en ejercicio
de atribuciones propias, como es el caso que contempla el art. 53 (in fine); según
el cual la Asociación celebrará un acuerdo con el Gobierno de la República
Oriental . del Uruguay, a efectos de precisar los privilegios e inmunidades de que
gozarán dicha Asociación, sus órganos y sus funcionarios y asesores internaciona­
les. Las dos últimas fuentes indicadas, a diferencia de las anteriores, tienen la par­
ticularidad de ser fuentes indirectas.
Ahora bien, después de haber identificado y examinado el conjunto de ins­
trumentos que conforman el sistema de fuentes, tanto jurídicas directas como
indirectas del derecho asociativo regional, pasaremos a estudiar las formalida­
des indispensables para la vigencia y funcionamiento del Tratado y de sus ins­
tituciones de base.

3.1.4. Formalidades de Existencia y de Ejecución del Tratado.

Desde el punto de vista de la teoría del derecho de los tratados (22), el texto
de Montevideo en vigor, ofrece algunas características menos generales que las
examinadas precedentemente, y son precisamente las inherentes a las condicio­
nes de su existencia, éstas son indispensables para invocar su correcta y oportu­
na aplicación y exigibilidad. Tales formalidades están pautadas en el capítulo
IX, que trata de las disposiciones generales (arts. 55 a 64).
El análisis que sigue a continuación se contrae básicamente a identificar y
ponderar esas características esenciales.

(22) Naciones Unidas: Convención sobre el Derecho de los Tratados. En mayo de 1969 se
firmó en Viena, esa Convención. Puede consultarse, en, derecho de la integración
No. 6, abril de 1970. pp. 182yss. (INTAL).
 180

3.1.4.1. Suscripción y Ratificación. La firma o suscripción es el acto por el

cual un estado consiente en obligarse por un tratado. Es la forma por la cual
los plenipotenciarios o representantes que han convenido en el texto definitivo
del Tratado expresan su consentimiento. El Tratado de Montevideo, por ser un
tratado colectivo fue suscrito en un sólo acto, que tuvo lugar en la reunión del
12 agosto de 1980, del Consejo de Ministros, en la ciudad de Montevideo, Re­
pública Oriental del Uruguay. El acto de suscripción no impone obligación al­
guna derivada del tratado para los estados signatarios, salvo el deber mora! de
llevar adelante el cumplimiento del convenio de que se trate.
En cuanto concierne al acto de la ratificación, el sistema seguido por el texto
en estudio, es el de qüe el presente Tratado entrará en vigor con la sola ratifica­
ción de tres de los estados partes que lo hayan suscripto. No exige pues el con­
curso de todos ellos.
La ratificación consiste en el depósito de los respectivos instrumentos, ante
el Gobierno del estado sede de la Asociación (art. 57, p. 2). La ratificación ha
de ser inmediata, por cuanto el propio texto exhorta a las partes contratantes
a que lo ratifiquen "en el más breve plazo posible" (art. 56). Efectivamente, el
Tratado entró en vigor el 18 de marzo de 1981 con la ratificación por parte de
Uruguay, Paraguay, México, Argentina y Chile.
Para la entrada en vigencia del nuevo Tratado hay que distinguir tres situacio­
nes: a) la de los tres primeros países que lo ratifiquen; b) la de los demás signa­
tarios; y c) la de los estados adherentes. En efecto, para los primeros entrará en
vigor treinta (30) días después del depósito del instrumento de ratificación. En­
trará en vigor para los segundos, el trigésimo día posterior al depósito del respec­
tivo instrumento de ratificación, y en el orden en que éstos fueren depositados.
Por último, para los estados adherentes, treinta (30) días después de la fecha de
adhesión (arts. 57 y 58). El momento de la entrada en vigor de dicho instrumen­
to jurídico describe una situación importante, porque desde ese instante el Tra­
tado se constituye en fuente de derechos y obligaciones recíprocos para los esta­
dos partes.

3.1.4.2. El Tratado no admite reservas. El derecho de la integración es por ex­

celencia un derecho convencional. Contiene como principio general que al mo­
mento de suscribirse un tratado de integración o de adherir a él, el estado fir­
mante o adherente no podrá formular reservas al texto de que se trate. Es decir,
los actos de aceptación, aprobación, ratificación y adhesión han de ser -como se
dice en el lenguaje jurídico- puros y simples (incondicionales). El Tratado de
Montevideo prohibe en forma expresa la formulación de reservas, (art. 55), por
cuanto éstas se consideran "incompatibles con el objeto y fin del tratado" (23).
Encontramos que en este punto de materia existe una diferencia fundamental
entre el derecho de la integración y el derecho internacional particular. En este
último, sí se admite la reserva de cláusulas, las cuales como efecto inmediato, no
se aplicarán en su caso al estado que las ha formulado.

(23) Convención de Viena, cit. art. 19, c).

 181

3.1.4.3. Adhesión y Denuncia. El Tratado de Montevideo "es abierto y lim ita­

do por su ámbito espacial" (24): Esto significa en primer lugar, que el Tratado
queda abierto a la adhesión de aquellos países latinoamericanos que la soliciten.
La oportunidad para la adhesión, en todo caso, será calificada por el órgano má­
ximo, el Consejo de Ministros quien determinará el carácter y condición de aqué­
lla (art. 58). Esta solución que aporta el nuevo texto es muy oportuna, pues, e-
lla viene a obviar un problema de interpretación surgido en el sistema anterior,
concerniente a la calificación de la aceptación de una solicitud de adhesión. Y
que en su momento fue resuelto por vfa anómala por la Conferencia.
En segundo lugar, el Tratado es además limitado. En tal sentido solamente
"una categoría determinada de estados que cumpla ciertos requisitos y condicio­
nes -en este caso la de ser estados latinoamericanos- podrán adherir a dicho tex­
to. La limitación de ingreso, describe el autor uruguayo citado, es por regla gene­
ral, expresión del carácter político del tratado" (24).
Ahora bien, el nuevo Tratado comparativamente con el anterior tiene una con­
cepción política más amplia, menos prejuiciada. En verdad, de conformidad con
la aplicación e interpretación del principio pluralista, eje del nuevo sistema, po­
drá adherir a éste cualquier país latinoamericano, con prescindencia total de los
regímenes político o económico que sustente. Tal posibilidad en el sistema ante­
rior, fue vetada por la Conferencia, por resolusiones interpretativas en aplicación
del TM/60. (25).
¿Qué responsabilidades acarrea el acto de adhesión para el estado adherente?
En primer lugar, según los términos del art. 58, deberá poner en vigencia los
compromisos derivados de la preferencia arancelaria regional y de los acuerdos
de alcance regional que se hubieran celebrado a la fecha de la adhesión. En se­
gundo término, la adhesión comporta la aceptación de todo lo obrado por la A-
sociación y sus órganos con anterioridad a esa fecha; asi mismo, se conviene en el
presupuesto de ésta, la cuota de financiación para el sostenimiento de la Institu­
ción. En tercer lugar, la adhesión también conlleva la aceptación de todas las dis­
posiciones, (protocolos, resoluciones y demás actos) que para el momento de la
adhesión conforman el ordenamiento jurídico de la organización (Res. 5 (I)
1961.
Por último, como contrapartida df tales obligaciones, desde ese mismo mo­
mento surgen para el adherente sus derechos legítimos, comienza a beneficiarse
de las preferencias y otras ventajas recíprocamente otorgadas por los paises
miembros.
Otra característica es la denunciabitidad del Tratado, reconocida con ciertas li­
mitaciones subsecuentes.
Al mismo tiempo que se persigue como medida plausible el reagrupamiento de
los países latinoamericanos en torno al nuevo esquema de integración, también
se deja una puerta de escape. El Tratado prevé que cualquier pais miembros que
desee, puede desligarse de sus compromisos. Y establece el derecho de denuncia
que se fundamenta en la autodeterminación de los estados. La denuncia se hará
en la forma y oportunidad que tal hipótesis prevé (art. 63).
Excepción. No obstante, en resguardo de la interdependencia económica, que
es un principio de mucha aplicación práctica en los sistemas de integración, se
contempla como excepción que, "los derechos y obligaciones emergentes de la
preferencia arancelaria regional mantendrán su vigencia por cinco años más..... "
Este plazo se contará a partir de la fecha de la formalización de la denuncia
(art. 63).

(24) Mateo Magaríños de Mello. "Naturaleza y caracteres jurídicos del Tratado de Montevi­
deo y de la ALALC *, en, Anuario» op. cit. pp. 361 y ss.
(25) Véase Resf36 (I) y 37 (I), de la Conferencia, 1961.
 182

Contra-Excepción. La misma disposición, contiene una excepción a la excep­

ción anterior, según la cual, las partes contratantes podrán liberar al país denun­
ciante de los compromisos emergentes de la preferencia. Ahora bien, cuál es el
efecto inmediato de la denuncia?. La cesación automática para el gobierno de­
nunciante de los demás derechos y obligaciones que el Tratado le causa (art. 63).

3.1.4.4. Enmiendas y adiciones. La regla general concerniente a la enmienda, es

la de que un tratado podrá ser enmendado por acuerdo entre las partes. Los tra­
tados multilaterales a los efectos indicados se rigen por reglas especiales, cuando
el propio texto no haya fijado normas al efecto. El Tratado en estudio, autoriza
en forma expresa las enmiendas y adiciones, las que deberán ser formalizadas en
protocolos, (art 61). Para la validez de estos instrumentos se seguirán las mismas
normas pertinentes a la celebración de los tratados.
Ahora bien, cuál es la autoridad competente para introducir modificaciones al
presente Tratado? La respuesta la dá el art. 30 lit. j) que preve: el Consejo de M i­
nistros, entre sus atribuciones específicas, tendrá la facultad de acordar enmien­
das y adiciones al Tratado en los términos del art. 61. La decisión se adoptará
con los dos tercios de votos afirmativos y sin veto (art. 43 a).
La política de enmiendas en los esquemas de integración generalmente, es mo­
tivada por las necesidades de adecuar los textos fundamentales a las realidades
políticas y económicas por ellos reguladas, o también para introducir ajustes o
desarrollar los contenidos normativos del texto básico.

3.1.4.5. Duración del Tratado. El art. 62 precisa que el presente Tratado ten­
drá duración indefinida. Esta característica especial tiende a asegurar los objeti­
vos a largo plazo que el mismo instrumento postula y, para que los estados par­
tes gocen tíe lá garantía de estabilidad necesaria para el disfrute de los derechos y
demás beneficios derivados del sistema asociativo. Asimismo, las obligaciones se
asocian a esa condición de relativa permanencia. El Tratado estará en vigor hasta
que un número determinado de países desee mantener la vinculación jurídica y
al animus societatis indispensable que lo fundamenta, con particular énfasis en el
plano económico.

3.1.4.6. Situación de los convenios anteriores y posteriores al Tratado. Los

arts. 59 y 60 plantean casos de armonización de convenios de las partes contra­
tes en relación con la entrada en vigor del Tratado de Montevideo. La primera
hipótesis se refiere a los convenios anteriores que las partes hayan suscrito, en cu­
yo caso, el nuevo Tratado no afectará las obligaciones resultantes de aquéllos.
La segunda contempla la situación de los convenios suscritos con terceros países,
en el ínterin, entre la firma y el momento en que se ratifique el presente Trata­
do, en cuyo caso tampoco afectará los derechos y obligaciones en ellos conteni­
dos. La tercera hipótesis se contrae a los países adherentes. Para esos países que­
darán a salvo los convenios suscritos con anterioridad a la adhesión. Con todo,
los países miembros adoptarán las providencias necesarias para armonizar sus
convenios vigentes con terceros países con los objetivos del presente Tratado...
 183

S IS TE M A TIZ A C IÓ N DE LA ESTRUCTURA JU R ID IC A DEL ACUERDO DE CARTAGENA*

F r a n c is c o V i l l a g r a n Kramer

Sistematización de las normas del Acuerdo

Ya fuere que se utilice como referencia la tipolo­

gía doctrinaria de tratados leyes o tratados constitu­
ción básicamente el Acuerdo de Cartagena implica
la existencia de compromisos entre Estados, algunos
de los cuales son imputables directamente a ellos y,
otros, demandan la acción de los órganos instituidos
por el Acuerdo, para ser exigible su cumplimiento.
De esta manera, tanto los Estados miembros, como
los órganos del Acuerdo, están constreñidos a actuar
en función de los fines y objetivos que se han esta­
blecido. Es dable por ello separar aquellas normas
que tienen carácter programático de otras que se re­
fieren a la acción de los propios Estados y de los
órganos del Acuerdo, y que pueden tener o no efecto
inmediato en el ámbito interno de cada uno de los
Estados.

1. CLASIFICACIÓN DOCTRINARIA DE LAS NORMAS

La primera distinción que permite el Acuerdo den­
tro del contexto normativo son las normas programá­
ticas, que tan sólo definen el propósito de las partes
contratantes. Enmarcan, de consiguiente, la acción
de los Estados y de los órganos del Acuerdo, den­
tro de límites y alcances precisos; no en términos
voluntarios, sino imperativos. Pueden considerarse
incompletas en tanto no se ejecuten a través de los
mecanismos institucionales previstos en el Acuerdo;
pero, en todo caso, sirven de base inmediata para
que, por una parte, puedan los Estados recíproca­
mente exigirse su cumplimiento, como por la otra,

*En: "D e re ch o de la I n t e g r a c io n 11. N°12. Buenos A i r e s , IN T A L , 1973.

p. II a 2 2.
 184

exigii de los órganos del Acuerdo su ejecución me­

diante las formas previstas en el texto, y en el tiempo
o plazos que se hubieren estipulado.
Su redacción y contenido ilustran su carácter im­
perativo, y no dan, de consiguiente, lugar a otras op­
ciones que las previstas en el Acuerdo. En este sen­
tido, se puede decirse que los Estados las ejecutan y
cumplen conjuntamente, y luego en forma individual
al ejecutar los instrumentos legales adoptados por los
órganos en función de las mismas.
Para mayor ilustración puede traerse a cuenta,
aparte de los artículos 1 y 2, que precisan los obje­
tivos generales del Acuerdo, el artículo 25, al estatuir
que los países miembros adoptaran una estrategia pa­
ra el desarrollo de la región en los términos que luego
se precisan; el artículo 32, al consignar que los países
miembros se obligan a emprender un proceso de desa­
rrollo industrial mediante la programación conjunta;
el artículo 41, al establecer el objeto del programa de
liberación, cual es, eliminar los gravámenes y restric­
ciones de todo orden; el artículo 69, al consignar que
los países miembros armonizaran sus políticas nacio­
nales, y así por el estilo pueden identificarse otros
casos.
Este tipo de normas presentan, pues, la caracterís­
tica de precisar deberes imputables a los Estados en
términos generales, que entre sí se pueden exigir su
cumplimiento, y que, a tal efecto, se requiere la ac­
ción de los órganos del Acuerdo para los efectos
de su instrumentación legal.
En adición a las normas programáticas, el Acuerdo
permite identificar las normas relacionadas con los
mecanismos institucionales, las que precisan su cons­
titución y funcionamiento; las competencias de que
fueron investidos, así como los mecanismos de acción
que se han establecido para el efecto de ejecutar el
Acuerdo y que, en conjunto, constituyen lo que puede
denominarse la “estructura orgánica del Acuerdo”.
Luego, resulta oportuno identificar las normas de
aplicación directa, que imputan deberes directamente
a los Estados, que se comprometieron a cumplir u
observar, en los términos consignados en el Acuerdo;
tienen, por lo consiguiente, efecto jurídico inmediato
en el orden internacional (propio del esquema de la
 185

integración económica subregional) y, además, en el

orden interno de cada uno de ellos. En forma clara
y expresa, este tipo de normas consignan una con­
ducta que deben seguir los Estados, ya fuere de obrar
en el sentido impuesto por la norma, o bien, de abs­
tenerse de determinada actuación. Su cumplimiento
implica en unos casos, acción, y en otros, omisión.
Se ha estimado por el autor que la terminología
“normas de aplicación directa” permite diferenciar
este tipo de normas de otras, como las normas de
ejecución, que demandan, para el cumplimiento del
Acuerdo, de acción por sus órganos competentes, por
cuanto el destinatario directo de las primeras es el
Estado. De esta suerte, el compromiso imputable al
Estado alcanza a sus órganos o poderes, y sin que
pueda el Estado —o uno de sus órganos— desligarse
del mismo invocando su propio derecho, vale decir,
el derecho interno o nacional.
Los Estados entre sí pueden exigirse directamente
o a través de los órganos del Acuerdo su estricto
cumplimiento, de suerte que su inobservancia da lugar
a la actuación de los órganos, en la forma y modo
previsto en el Acuerdo. Se puede incluso decir que
los actos de los Estados en relación directa o indi­
recta con este tipo de normas están sometidos a con­
tralores de legalidad, tanto internos como subregio-
nales y que su deber, en el plano subregional es cum­
plirlas en forma directa, por lo que, los órganos con
facultades o atribuciones de velar por su cumplimien­
to pueden reiterar a los Estados tal deber, así como
derimir los conflictos que surgieren a este respecto,
al serles planteado el incumplimiento de este tipo de
norm as por otro Estado parte del Acuerdo.

For último, se deben mencionar las normas de eje­

cución del Acuerdo, cuya principal característica con­
siste en que demandan acción por los órganos del
Acuerdo, a efecto de poderse cumplir por los Esta­
dos, y lo que se traduce en la ejecución normativa del
Acuerdo a través de los mecanismos previstos en el
mismo.
Las normas de ejecución presentan algunas dife­
rencias entre sí, resultantes de modalidades contem­
pladas en el Acuerdo, en el sentido de que son eje­
cutables directamente en el ámbito interno, a menos
que el Acuerdo establezca su recepción expresa, como
 186

acontece, por ejemplo, con el régimen común de tra­

tamiento de inversiones extranjeras.
Desde luego, el Acuerdo contiene otro tipo de nor­
mas, tales como las que tienen como propósito común
de los Estados definir determinados términos usados
en el texto y que, por lo demás, son usuales en dis­
tintos tipos de legislación y las normas que prevén
o establecen plazos para la acción de los Estados o
de los órganos y por lo cual, la anterior sistematiza­
ción requiere, desde luego, de mayor precisión. A
continuación se identifican las tipologías sugeridas,
mediante la cita de los artículos del Acuerdo que
corresponden a dichas categorías.

a. N orm as p r o g r a m á t ic a s

De orden general: Fines y objetivos del Acuerdo,

artículos 1 y 2; Estrategias para el desarrollo, artícu­
lo 25; Programas industriales, artículo 32; Programa
de liberación, artículos 41, 42, 45, 46; Arancel externo,
artículo 63; Régimen agropecuario, artículo 69; Inte­
gración física, artículos 86 y 87; Coordinación de po­
líticas financieras, artículo 89; Regímenes especiales
Bolivia y Ecuador, artículos 91, 93 y 94.

b. N orm as r e l a c io n a d a s c o n m e c a n is m o s in s t it u c io n a l e s

Mecanismos y medidas, artículo 3; órganos del

Acuerdo, artículo 5; La Comisión, artículo 6; Presi­
dencia, artículo 9; Reuniones, artículo 10; Sistemas de
votación, artículo 11; Obligatoriedad de considerar
proposiciones de la Junta, artículo 12; La Junta, ar­
tículo 13; Integración de la Junta, artículo 14; Per­
sonal administrativo y técnico, artículo 16; Sistemas
de votación, artículo 17; Función permanente y sede,
artículo 18; Del Comité Consultivo, artículo 19; Reu­
niones del Comité Consultivo, artículo 19; Comité
Asesor Económico y Social, artículo 22; artículo 23,
Solución de controversias.
 187

N o k m a s ix: a p l i c a c i ó n tm h e c ta p o h 1 .0 * Es îa d o s

Normas directamente exigibles

Artículo 31
Artículo 37, inc. último
Artículo 44
Artículo 45
Artículo 46
Artículo 49, inc. 1°
Artículo 50, incs. 2? y 49 (condicionado el 4?)
Artículo 51, inc. 1? (condicionado)
Artículo 52
Artículo 53 (condicionado)
Artículo 54 (condicionado inc. 2?)
Artículo 55, incs. 1?, 2? y 4?
Artículo 56
Artículo 57, incs. 3Ç y 49
Artículo 58, incs. 1? y 2? (condicionado)
Artículo 61, inc. 2^
Artículo 62, inc. 29
Artículo 64
Artículo 65, lit. b)
Artículo 67, inc. 2° (condicionado)
Artículo 68
Artículo 72
Artículo 73
Artículo 75, inc. 29
 188

Artículo 76
Artículo 77
Artículo 78
Artículo 79 (condicionado)
Artículo 80 (condicionado)
Artículo 81
Artículo 96
Artículo 97 (condicionado, lit. b, c, d y e)
Artículo 98
Artículo 99
Artículo 100 (condicionado lit. b y e )
Artículo 102
Artículo 104, incs. 1^ y 29
Artículo 108
Artículo 109
Artículo 110
Artículo 111
Artículo 114

d. N orm as de ejec uc ió n

Normas que requieren intervención de los órganos

del Acuerdo y que deben incorporarse al sistema in­
terno mediante acto expresa
Artículo 27
Artículo 28
Artículo 29
Artículo 30
 Normas que desarrollan compromisos del Acuerdo
y de ejecución inmediata en el orden jurídico interno
Artículo 8
Artículo 23
Artículo 32
Artículo 33
Artículo 35
Artículo 36
Artículo 47
Artículo 48
Artículo 49, inc. 2®
Artículo 50, incs. 1? y 39
Artículo 51, inc. 29
Artículo 55, incs. 2? y 5?
Artículo 57, incs. 19 y 29
Artículo 62, inc. 19
Artículo 63
Artículo 65, lit. a e inciso final
Artículo 66
Artículo 67
Artículo 69
Artículo 70
Artículo 71
Artículo 74
Artículo 75, inc. 19
Artículo 77
Artículo 79 (sólo respecto de medidas colectivas)
Artículo 82
Artículo 83
Artículo 84
Artículo 85
 190

Artículo 87
Artículo 89
Artículo 90
Artículo 91
Artículo 92
Artículo 93
Artículo 94
Artículo 95
Artículo 101
Artículo 103
Artículo 104, incs. 3$ y 4?
A rtículo 105

A rtículo 107

A rtículo 112

e. N orm as d e f in it o r ia s

a. Gravámenes y restricciones de todo orden. Ar­

tículo 42.
b. Impuestos, tasas y otros gravámenes. Aplicación
artículo 21. Tratado de Montevideo (artículo 44).

f. N orm as p e r t in e n t e s a p l a z o s p r e v is t o s e n e l A cuerdo

Plazos cuyo vencimiento termina el compromiso y

la competencia del órgano (salvo decisión unánime
de los países, a nivel de Comisión)
a. Artículo 27. Tratamiento común capitales ex­
tranjeros. 31 de diciembre de 1970.
b . Artículo 28. Reglamentación empresas multina­
cionales.
c. Artículo 28. Directivas leyes fomento industrial.
31 de diciembre de 1971.
 191

d. Artículo 29. Programas y mecanismos coordina­

ción y armonización políticas económicas y sociales.
e. Artículo 45.Liberación total comercio antes 31
de diciembre de 1980.
/. Artículo 46.Eliminación restricciones.
g. Artículo 62.Arancel externo común.
h . Artículo 75. 31 de diciembre de 1971.Regla­
mento o normas competencia desleal.
*. Artículo 97. Aprobación nóminas productos se
liberarán a favor de Bolivia y Ecuador, antes del 31
de diciembre de 1970, y liberación productos a que
refiere artículo 53 (artículo 97, incisos c y d).
Plazos que al vencer se pueden prorrogar

a. Artículo 47. Del 31 de diciembre de 1973 al 31

de diciembre de 1975. Acción de la Comisión excep­
ción artículo 97, inciso c.

Plazos que, antes de vencer, pueden prorrogarse

Artículo 102. Mantenimiento por Bolivia y Ecuador,

en sus listas de excepciones, más allá del 31 de di­
ciembre de 1990, en casos debidamente calificados por
la Junta.

Plazos con vencimiento anticipado a su terminación

a. Artículo 53, párrafo último. Exclusión, por la

Junta, de productos de la reserva, antes del 31 de
diciembre de 1975.
b. Término de 5 años, previsto para continuación
efectos en casos de denuncia, puede ser disminuido,
a petición del país miembro interesado.
 192

Plazos a cuyo vencimiento persisten ciertos

efectos legales

a. Artículo 48. Adopción nuevos proyectos secto­

riales.
b. Artículo 49. Programa de Liberación aplicable
a productos en tramos restantes.
c. Artículo 51. Nuevos productos.
d. Artículos 55 y 102. Renuncia al derecho del
plazo.
c. Artículo 74. Después de 31 de diciembre de
1970, Modificación de listas.
/. Artículo 75. Modificación posterior reglas de
competencia desleal.
g. Artículo 86. Proposiciones a Junta. 31 de di­
ciembre de 1972.
h. Artículo 101. Revisión, por comisión, de plazos
señalados.
2. EXIGIBILIDAD DE LOS DEBERES QUE IMPONE
EL ACUERDO
A reserva de que todo Estado que es parte de un
tratado o acuerdo internacional puede exigir de otro
el cumplimiento de los compromisos estipulados, y
que el incumplimiento de una norma conlleva la res­
ponsabilidad internacional del Estado, es importante
dilucidar diversas situaciones que se presentan en
relación al Acuerdo de Cartagena, a la luz de la sis­
tematización normativa antes hecha. De ahí que se
puedan enunciar las siguientes modalidades de exi-
gibilidad:
a. Un Estado puede exigir de otro el cumplimiento
de normas que les imputan deberes directamente, y
puede hacerlo ya en forma directa o a través de los
órganos instituidos;
b. Un Estado puede exigir de los restantes, a tra­
vés del órgano competente del Acuerdo, el cumpli­
miento de deberes que, a su vez, han sido regulados
por el órgano competente mediante un instrumento
legal;
 193

c. Un Estado puede exigir de un órgano la actua­

ción prevista en el Acuerdo, en la forma y modos
señalados en el mismo, estando el órgano en el deber
de dictar las disposiciones que correspondan;
d. Un Estado puede exigir de otro u otros Esta­
dos, a través de los órganos del Acuerdo, que cum­
plan con las decisiones y resoluciones de los órganos;
pero, la facultad de constatar el incumplimiento co­
rresponde únicamente a los órganos (la Junta en
concreto);
e. Un particular puede, a su vez, llevar a conoci­
miento de un gobierno el incumplimiento por otro
Estado a deberes que imputa el Acuerdo, o bien, a
una decisión o resolución de los órganos, y en esta
misma forma, puede solicitar de un órgano del Acuer­
do que cumpla sus propios deberes.
La exigibilidad de deberes y derechos pueda dar
lugar, desde luego, a controversias sobre el particu­
lar o bien sobre la interpretación de las normas del
Acuerdo. En tal caso, es oportuno tener presente que
no se trati propiamente de controversias entre dos
o más Estados, sino entre un Estado y la Asociación
de Estados constituida mediante el Acuerdo de Car­
tagena, de suerte que éstos son problemas propios e
internos de la organización, que se resuelven en el
seno de la estructura orgánica prevista en el Acuerdo.
En esta misma forma, la controversia puede presen­
tarse entre uno o más Estados y uno u otro órgano
del Acuerdo, de manera tal que la exigibilidad de
deberes, en la forma antes señalada, constituye un
factor que pone en marcha el proceso de controlar
la legalidad de los actos de los Estados y de los órga­
nos, v que se ajusta a los términos del Acuerdo. 10

10 Véase, al respecto, el “Estudio sobre procedimientos para

solucionar conflictos”, preparado por el i n t a l , para la s ie c a y la
Junta del Acuerdo de Cartagena, en: Revista Derecho de la
Integración, N9 11, pp. 121 y ss.
 195

EL TRATADO QUE CREA EL TRIBUNAL ANDINO DE J U S T I C I A : SUS CONSECUEN

CIAS EN EL ORDENAMIENTO JU R ID IC O DEL ACUERDO DE CARTAGENA*

A lb e r t o Z e la d a C astedo

2. Consecuencias jurídicas de la entrada en

vigencia del tratado
El tratado que crea el Tribunal de Justicia afecta no­
toriamente el ordenamiento jurídico del Acuerdo de
Cartagena. Sus principales efectos derivan de sus nor­
mas relativas a las siguientes materias básicas:

1) autonomía del ordenamiento jurídico del Acuerdo;

2) determinación de los elementos que integran ese or­
denamiento; y
3) principio de la aplicabilidad directa de las Decisio­
nes de la Comisión.

Desde el punto de vista de las interrelaciones entre el

Acuerdo de Cartagena y este nuevo instrumento, las con­
secuencias no son menos relevantes.

En primer lugar, el tratado resulta ser un instrumento

adicional al Acuerdo, directa e indisolublemente ligado
a él. Así habría que entender lo dispuesto en su artículo
38, en el sentido de que “ permanecerá en vigencia por
todo el tiempo que esté en vigor el Acuerdo de Cartagena
y no es denunciable independientemente de éste” . De
igual manera, lo prescripto por su artículo 36, según el
cual "los Estados que adhieran al Acuerdo de Carta­
gena deberán adherir al presente tratado” . Ambos ins­
trumentos jurídicos, por consiguiente, se integran recí­
procamente para constituir un elemento fundamental
del sistema jurídico del proceso de integración econó­
mica subregional.

En segundo lugar, el tratado, en algunos casos, comple­

menta las normas del Acuerdo de Cartagena y, en otros,
las modifica. Su función complementaria se manifiesta
a través de sus disposiciones sobre el principio de la

*En: " In t e g r a c ió n L a t in o a m e ric a n a " . N°89. Buenos A i r e s . I N T A L , 198¿t.

p. 49 a 54.
 196

aplicabilidad directa de las Decisiones de la Comisión

y sobre enumeración de las fuentes del derecho subre­
gional. Su efecto modificatorio, a su vez, deriva de sus
normas referentes al establecimiento de un nuevo órgano
principal dentro del sistema institucional del Acuerdo y
de aquellas relativas a la autonomía del ordenamiento
jurídico subregional.

El tratado no contiene disposiciones expresas que per­

mitan advertir a primera vista que constituye un instru­
mento complementario y de modificaciones al Acuerdo
de Cartagena. Ese alcance está contenido, implícita­
mente, en varias de sus normas. Por otra parte, ya que
se trata de un instrumento jurídico de igual jerarquía
que el Acuerdo — sujeto a las mismas formalidades de
negociación, suscripción y aprobación— , está dotado de
fuerza obligatoria suficiente para producir esos efectos,
aunque no contenga disposiciones explícitas al respecto.

Como un importante principio de orden general, el

tratado del Tribunal, a través de sus artículos l 9 y 31,
consagra la autonomía del ordenamiento jurídico del
Acuerdo de Cartagena. El segundo de estos artículos
establece, expresamente, que tanto el tratado como el
Acuerdo, “ tendrán vigencia de manera independiente
de la vigencia del Tratado de Montevideo” .6 El artículo
1?, a su vez, no menciona el Tratado de Montevideo de
1960 entre los instrumentos que integran el ordena­
miento jurídico subregional.

Según esa disposición, dicho ordenamiento comprende:

1) el Acuerdo de Cartagena, sus protocolos e instru­

mentos adicionales;
2) el tratado del Tribunal de Justicia;
3) las Decisiones de la Comisión; y
4) las Resoluciones de la Junta.

Lo anterior implica que el Tratado modificó aquellas

disposiciones del Acuerdo de Cartagena que contienen
referencias a normas del ordenamiento jurídico de la
ALALC. En algunos casos, la respectiva remisión tenía
por finalidad regular determinadas materias recurriendo
a normas del Tratado de Montevideo de 1960. De esa
índole son las disposiciones del capítulo IX relativas a la
aplicación de cláusulas de salvaguardia y las del capi­
tulo VII referentes al dúmping y otras prácticas deslea­
les en ei comercio. De igual manera, lo son los

• Se refiere al Tratado de Montevideo suscripto en 1960.

 197

artículos 72 y 73 sobre cláusulas de salvaguardia apli­

cables al comercio de productos agropecuarios y el
artículo 44 que incorpora al sistema jurídico subre­
gional la cláusula del trato nacional.

En otros casos, la remisión tenía por objeto comple­

mentar o precisar el alcance de algunas disposiciones
del Acuerdo. Así, por ejemplo, el artículo 42 relativo
a las “ restricciones de todo orden", el artículo 99 sobre
cláusulas de salvaguardia aplicables a las importacio­
nes procedentes de los países de menor desarrollo
económico relativo y el artículo 108 referente a normas
y principios generales del tratamiento especial en fa­
vor de estos países.

Por último, otras referencias respondían a las necesi­

dades derivadas de la vinculación entre el Acuerdo
de Cartagena y el Tratado de Montevideo de 1960.
£ste es el caso del articulo 1* que define los objetivos
del proceso de integración económica subregional, el
artículo 109 que regula la adhesión al Acuerdo de otros
países miembros de la ALALC, el 110 que define las
condiciones para la vigencia del Acuerdo — entre las
que figura la declaratoria de su compatibilidad con el
ordenamiento jurídico de la ALALC— y el artículo 114
que legisla sobre la armonía entre las disposiciones del
Acuerdo y los derechos y obligaciones consagrados den­
tro del marco jurídico del Tratado de Montevideo de
1960.

Sin embargo, la consecuencia más directa de lo dis­

puesto por el artículo 31 del Tratado consiste en la de­
rogación del articulo 110 del Acuerdo de Cartagena.
Según esta norma, el Acuerdo debía permanecer en vi­
gencia “ mientras los compromisos que se adquieran
en el marco del Tratado de Montevideo superen los que
aquí se establecen” . El artículo 31 del Tratado, en
cambio y tal como se adelantó, declara la vigencia in­
dependiente del Acuerdo y del propio tratado.

Por otra parte, el señal.amiento preciso de los instru­

mentos que integran el ordenamiento jurídico subre­
gional, contenido en el artículo 1’ del tratado del T ri­
bunal, tiene un efecto directo sobre lo establecido por
el artículo 114 del Acuerdo. Esta disposición daba a
entender que el Tratado de Montevideo de 1960 y las
resoluciones de la ALALC se debían considerar también
como fuentes del derecho subregional, ya que se po­
dían aplicar "en forma supletoria” . Por consiguiente,
al excluir el sistema jurídico de la ALALC de la enu­
meración de los elementos que integran el ordena-
 198

miento jurídico del Acuerdo de Cartagena, quedó sin

efecto la regla de la aplicación supletoria fijada por el
artículo 114.

Al consagrar definitivamente la autonomía del ordena­

miento jurídico del Acuerdo de Cartagena frente al or­
denamiento jurídico de la antigua ALALC, ha surgido
la necesidad de adecuar las normas de aquel instru­
mento. Es probable que, en algunos casos, la adecua­
ción se limite a la eliminación de algunas disposiciones
y al ajuste formal del texto de otras. Sin embargo, en
relación con las normas que remitan al ordenamiento
jurídico de la ALALC para regular algunas materias,
será preciso incorporar las disposiciones pertinentes
para evitar un vacío normativo. En ambos casos es ine­
ludible acometer las tareas de preparar, negociar y sus­
cribir un protocolo de enmiendas al Acuerdo de Car­
tagena.
Otra regla fundamental consagrada por el tratado del
Tribunal es la de la jurisdicción obligatoria y exclusiva
de este órgano en relación con las controversias que
se susciten entre los países miembros a propósito de
la aplicación e interpretación de las normas del sistema
jurídico del proceso de integración económica subregio­
nal. Al respecto, el artículo 33 del tratado dispone:
"Los países miembros no someterán ninguna contro­
versia que surja con motivo de la aplicación de las nor­
mas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuer­
do de Cartagena a ningún tribunal, sistema de arbitraje
o procedimiento alguno distinto de los contemplados
en el presente tratado” . Esto quiere decir que, igual­
mente, queda sin efecto el artículo 23 del Acuerdo que
establecía un procedimiento de solución de controver­
sias con la intervención de la Comisión para promover
negociaciones o aplicar los buenos oficios, la mediación
y la conciliación y tenía previsto, asimismo, el recurso
a los procedimientos fijados por el Protocolo de Solu­
ción de Controversias de la ALALC suscripto el 2 de
septiembre de 1967. Tal como lo dispone el artículo 3
del tratado, estos procedimientos se aplicarán, única­
mente, para las controversias que se susciten entre un
país miembro del Acuerdo de Cartagena y otro país
miembro de la ALALC (o de la ALADI).
 199

3. La aplicabilidad directa de las Decisiones

de la Comisión
Una de las normas más importantes del tratado del
Tribunal de Justicia es la que consagra el principio de
la aplicabilidad directa de las decisiones de la Comi­
sión del Acuerdo de Cartagena. Dicho principio está
aclarado en el artículo 3 del tratado en los siguientes
términos: “ Las Decisiones de la Comisión serán directa­
mente aplicables en los países miembros a partir de
là fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del
Acuerdóla menos que las mismas señalen una fecha
posterior. Cuando su texto así lo disponga, las Decisio­
nes requerirán de incorporación al derecho interno,
mediante acto expreso en el cual se indicará la fecha
de su entrada en vigor en cada país miembro” .

Esto significa que, como regla general, las Decisiones

de la Comisión adquieren su plena validez con el solo
requisito de su publicación en la Gaceta Oficial. Excep­
cionalmente, podrán requerir formalidades adicionales
para su incorporación al derecho interno de los países
de la subregión. Sin embargo, las facultades de fijar re­
quisitos adicionales y de establecer una fecha diferente
para la aplicación de las Decisiones son privativas de
la Comisión.

La norma del artículo 3 del tratado, se complementa

con lo proscripto por el artículo 5: “ Los países miem­
bros están obligados a adoptar las medidas que sean
necesarias para asegurar el cumplimiento de las nor­
mas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuer­
do de Cartagena. Se comprometen, asimismo, a no
adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a
dichas normas o que de algún modo obstaculice su
aplicación” .
El principio de la aplicabilidad directa de las Decisio­
nes de la Comisión tiene antecedentes en otras normas
adoptadas con anterioridad. Así, por ejemplo, la Deci­
sión 6, que contiene el Reglamento de la Comisión,
establece, en su artículo 21, que cuando las disposi­
ciones de una Decisión “ impliquen obligaciones para
los países miembros o para los órganos del Acuerdo
se indicará la fecha de su entrada en vigor en el ar­
tículo final” y que, en caso contrario, “ se entiende que
la fecha correspondiente es la de la aprobación del
acta final de la reunión respectiva” . Si bien esta regla
no tiene el alcance del artículo 3 del tratado del Tri­
bunal, denota la intención de dotar a las Decisiones
de la Comisión de un efecto de aplicación relativamente
inmediato. Con todo, la precisión en el sentido de que
 200

deberán ser Decisiones que impliquen obligaciones

para los países miembros o para los órganos del
Acuerdo resulta ambigua e innecesaria. Es difícil, en
efecto, imaginar cuáles podrán ser aquellas Decisiones
que no regulen la conducta de los mismos que, al fin
de cuentas, son los destinatarios por antonomasia de
la legislación adoptada por la Comisión.

Se advierte que el artículo 3 del tratado modifica el ar­

tículo 21 del Reglamento de la Comisión. En primer
lugar, no establece ninguna diferencia entre Decisiones
que impliquen o no impliquen obligaciones para los
países miembros y para los órganos del Acuerdo, lo
que significa que el criterio de la aplicabilidád directa
rige para todas las Decisiones de la Comisión. En se­
gundo lugar, fija una sola fecha, la de su publicación
en la Gaceta Oficial, para la entrada en pleno vigor de
las Decisiones, y deja de lado la fecha supletoria de
la aprobación del acta final de la respectiva reunión de
la Comisión. Sólo en casos excepcionales, tal como se
dijo, la Comisión podrá establecer en su propia Deci­
sión una fecha distinta para su plena aplicación.

A propósito de la formalización definitiva del principio

de la aplicabilidad directa de las Decisiones de la Co­
misión, es oportuno recordar que el tema estuvo entre
las preocupaciones de este órgano en otras ocasiones.
En 1980, la Junta del Acuerdo — al cumplir con una
encomienda que le fuera dada por la Comisión— con­
vocó a la Primera Reunión de Juristas para el examen
del tema a nivel técnico. Con posterioridad, la Comi­
sión consideró el informe final de esa reunión y resol­
vió, entre otras cosas, que los siguientes conceptos
contenidos en el mismo tenían "plena validez” :7
"a) El ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena
tiene identidad y autonomía propias, constituye un de­
recho común y forma parte de los ordenamientos jurí­
dicos nacionales;

” b) El ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena

prevalece en el marco de sus competencias, sobre las
normas nacionales sin que puedan oponerse a él me­
didas o actos unilaterales de los países miembros;

i XXIX Periodo de Sesiones Ordinarias, Acta Final, Lima, 28 de

mayo al 5 de junio de 1980. El informe final de la Primera
Reunión Especial de Juristas figura en el Documento C O M /
XXIX/dt. 4.
 201

” c) Las Decisiones que ¡impliquen obligaciones para

los países miembros entran en vigor en la fecha que
indiquen o, caso contrario, en la fecha del acta final
de la reunión respectiva, de conformidad con el artícu­
lo 21 del Reglamento de la Comisión. En consecuencia,
dichas Decisiones adquieren fuerza vinculante y son de
exigible cumplimiento a partir de la fecha de su vi­
gencia” .

Cabe puntualizar que los anteriores criterios fueron

adoptados cuando aún no estaba en vigencia el tratado
del Tribunal de Justicia. A pesar de ello, la Comisión,
en la misma oportunidad, entendió que “ los conceptos
enunciados si bien son inherentes al Acuerdo de Car­
tagena y sustentan su eficacia, han sido consagrados ex­
plícitamente” por dicho tratado. Es probable que si este
instrumento hubiese estado ya en plena vigencia, la
Comisión no habría tenido necesidad de tratar el tema
en profundidad y de adoptar los conceptos interpreta­
tivos mencionados.

En las actuales circunstancias, sin embargo, los dos

primeros criterios mantienen su validez a pesar de que
el tratado del Tribunal se encuentra en vigencia, pues
éste no contiene normas expresas al respecto. Por consi­
guiente, según el pensamiento de la Comisión, el orde­
namiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, por una
parte, “ constituye un derecho común y forma parte de
los ordenamientos jurídicos nacionales” y por otra, “ pre­
valece, en el marco de sus competencias, sobre las
normas nacionales, sin que puedan oponerse a él me­
didas o actos unilaterales de los países miembros” . La
importancia de la explicitación de estos dos criterios
reside en que, debido a las amplias competencias de la
Comisión, bien se pueden considerar como una “ inter­
pretación auténtica” del Acuerdo de Cartagena, dotada
de la obligatoriedad que la legislación internacional reco­
noce a esa modalidad de interpretación de los tratados
internacionales.

En la misma reunión, la Comisión emitió otros criterios

interpretativos relativos, específicamente, al propio tra­
tado del Tribunal de Justicia. De especial importancia
es el criterio sobre los alcances del artículo 3 que,
como hemos visto, es el que consagra el principio de
la aplicabilidad directa de las Decisiones de la Comisión.
Sobre el particular, la Comisión puntualizó, en primer
lugar, que dicho artículo “ consagra como norma gene­
ral la aplicación directa de las Decisiones en los países
miembros” y, en segundo lugar, que la posibilidad de
 202

que algunas de ellas requieran la incorporación expresa

al derecho interno se debe reservar para casos "de
excepción debidamente calificados” .

En función de lo antedicho, por último, la Comisión reco­

mendó a los paises miembros que así lo requieran que
procedan a “ compatibilizar sus legislaciones y políticas
internas con los principios, objetivos y normas que con­
forman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Carta­
gena, a fin de facilitar la solución de los problemas exis­
tentes y adecuarlas, en lo pertinente, a las exigencias”
del tratado del Tribunal de Justicia.

La importancia de la formaMzación definitiva del princi­

pio de la aplicabilidad directa de las Decisiones de la
Comisión radica en que éstas son el medio a través del
cual este órgano adopta los instrumentos comunes que
han sido previstos para dar cumplimiento al programa
de integración económica del Acuerdo de Cartagena. Por
consiguiente, constituyen un elemento esencial del de­
recho común que regulará las transacciones e interrela-
ciones entre los Estados miembros y otros sujetos dentro
de la comunidad económica postulada como objetivo
último del proceso de integración entre los países del
Grupo Andino.

Por otra parte, la relevancia de este principio se hace

más ostensible cuando se repara en la dinámica expan­
siva, desde el punto de vista de sus ámbitos de validez
material y personal, de la normatividad consagrada por
las Decisiones de la Comisión. La amplitud y profun­
didad del modelo de integración económica adoptado
por el Acuerdo de Cartagena determina que su ordena­
miento jurídico abarque progresivamente más materias
y afecte paulatinamente los intereses y las conductas de
un mayor número de sujetos, en la medida en que se
cumplan las metas del respectivo programa. Así, por
ejemplo, al estar en pleno funcionamiento la unión adua­
nera o al aplicar las políticas económicas comunes o
armonizadas, según las metas trazadas por el Acuerdo,
el correspondiente derecho común vinculará no sólo a
los Estados sino también a las entidades y personas
particulares.
 203

Al complementar las normas comentadas, el tratado de

creación del Tribunal instituye la Gaceta Oficial del
Acuerdo de Cartagena como medio para la divulgación
de las Decisiones de la Comisión, las Resoluciones de la
Junta y las sentencias del Tribunal. La edición de la Ga­
ceta será de responsabilidad de la Junta.8

La publicación de los mencionados instrumentos jurí­

dicos tiene diferentes efectos para cada uno de ellos.
En el caso de las Decisiones de la Comisión, tal como
se ha visto, la fecha de su publicación es la fecha a
partir de la cual se consideran plenamente aplicables
en el territorio de los países miembros. En cuanto a las
Resoluciones de la Junta, su inclusión en la Gaceta no
constituye un requisito necesario para su aplicabilidad
pues, según el articulo 13 de la Decisión 9, cuya validez
ha sido confirmada por el artículo 4 del Tratado, las
mismas “ entrarán en vigor en la fecha en que se
adopten” y su notificación a los gobiernos de los países
miembros se ajustará el procedimiento fijado por el cita­
do artículo 13.®

Tratamiento semejante reciben las sentencias del T r i­

bunal. Según el artículo 58 del Estatuto del Tribunal, las
sentencias tendrán "fuerza obligatoria a partir del día
siguiente al de su lectura en audiencia” . Después de
este acto, se considerarán ejecutoriadas y se comuni­
carán a la Junta para su publicación en la Gaceta Ofi­
cial.10 Por consiguiente, dicha publicación es una for­
malidad accesoria que no compromete su cumplimiento.

8 La Gaceta Oficial empezó a editarse en 1983. Su primer nú­

mero apareció el 16/8/83.
 205

NATURALEZA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS DE LOS ORGANOS

SUBREGIONALES ANDINOS*

F r a n c is c o G a rcTa Amador

а) LAS “ DECISIONES ” DE LA COMISIÓN Y LAS

“ RESOLUCIONES " DE LA JUNTA

En lo que concierne a la Comisión, según el Acuerdo,

ella “expresará su voluntad mediante Decisiones” (art.
б). Fuera de esta breve referencia, el Acuerdo no
vuelve a mencionar el vocablo sino más bien emplea
verbos tales como “aprobar”, 4adoptar”, “promover”,
etc., al referirse a los distintos actos que corresponde
realizar a dicho órgano en el ejercicio de sus competen­
cias. De ahí que el término “decisiones”, por sí mismo,
no tenga úna connotación de fondo determinada, sino
que sea, simplemente, la denominación genérica que
se ha querido dar a todos los actos de ese órgano
subregional. El Reglamento que se dio la propia
Comisión (decisión 6) parecería corroborar esta
observación. En efecto, luego de ocuparse de los as­
pectos puramente formales, el Reglamento establece
que “En los casos en que sus disposiciones [las de las
“decisiones”] impliquen obligaciones para los países
miembros o para los órganos del Acuerdo, se indicará
la fecha de su entrada en vigencia en el artículo final.
En caso contrario, se entiende que la fecha corres­
pondiente es la de aprobación del acta final de la
reunión respectiva” (art. 21). Así, al menos la
obligatoriedad o no obligatoriedad de los actos no
incide en modo alguno en la forma que adoptan:
siempre se denominan “decisiones”. 1
No obstante lo que se acaba de afirmar, se ha ob­
servado que las decisiones no constituyen el único

1 En los artículos 20 y 21 del Reglamento se indican los

términos y expresiones que se deberán emplear para encabe­
zar el preámbulo y la parte resolutiva de las decisiones, así
como el texto de esta última parte estará dividido en artículos;
todo k> cual, obviamente, responde al propósito de dar unifor­
midad a este cuerpo de instrumentos.

* E n : "D e re c h o a la I n t e g r a c ió n " . N°21. Buenos A i r e s . IN T A L , 1976.

p. 13 a 22.
 206

mecanismo mediante el cual la Comisión expresa su

voluntad, puesto que en la práctica se ha recurrido a
ios llamados accords. inscrits.- Estos actos, que fi­
guran en el Acta Final de los períodos de sesiones de
la Comisión bajo la expresión “conclusiones y cons­
tancias’’, presumiblemente tienen el mismo carácter
obligatorio de las decisiones. Aun cuando por lo gene­
ral tales actos se refieren a materias o asuntos del
dominio interno de los órganos del Acuerdo —como
son, por ejemplo, las instrucciones o mandatos que
aquélla imparte a la Junta—, a veces surten efecto
fuera de esta esfera y obligan a los países miembros.
Entre los casos que se citan de esta segunda cate­
goría se destacan estos dos: cuando la Comisión “de­
jó constancia de que los derechos establecidos por
la Decisión N9 24 para las empresas extranjeras y
mixtas son los máximos que pueden ser otorgados
por los Países Miembros y, en consecuencia, cual­
quiera de ellos podrá aplicar medidas más restrictivas
cuando lo considere más conveniente"; y cuando la
Comisión tomó varios acuerdos adicionales en lo
concerniente al anexo i a la decisión n? 28.3 Estos
casos revelan, evidentemente, un alto grado de flexi­
bilidad en el sistema institucional andino, que for­
talece la competencia normativa, y en su caso eje­
cutiva, de uno de los dos órganos principales del
Acuerdo de Cartagena; aun cuando no tengan, ni
por su objeto ni por sus alcances, la jerarquía de las
decisiones, estos otros actos constituyen, sin duda, un
mecanismo al cual la Comisión puede recurrir en
circunstancias en que estime más idónea esta forma
de expresar su voluntad.
En lo que concierne a la Junta, el Acuerdo no
contiene una disposición igual o similar a la del citado
artículo 6 del mismo; únicamente se contempla su
actuación conjunta con la Comisión y de ahí que sólo
se prevean las proposiciones que ha de hacer a esta
última, de conformidad con las disposiciones pertinen­
tes (art. 17). En cambio, su Reglamento, aprobado

2 Cf. V e n d r e l l , F r a n c is c o J., Le droit de Vintegration

économique andine (Thèse, 1975), tomo i, pp. 94-95.
3 Acta Final del Tercer Período de Sesiones Extraoi diñarías,
14 de diciembre de 1970, pp. 4 y 4-5, respectivamente.
 207

por la Comisión mediante su decisión n9 9, dedica

un capítulo a las “Resoluciones de la Junta", y en su
primer artículo establece que "en las materias en que
la Junta tiene facultades decisorias propias, conteni­
das en el texto del Acuerdo o delegadas por la Co­
misión, expresará su voluntad mediante Resoluciones
que se enumerarán consecutivamente” (art. ll).~A de-
más del carácter “decisorio’' que se atribuye a estos
actos de la Junta, en el Reglamento se habla —a
los efectos de la autenticación por el dircctor-secre-
tario— de “otros actos”, así como de la entrada en
vigencia de las resoluciones, que será en la fecha en
que se adopten (arts. 11 y 13). Como se puede apre­
ciar, a diferencia del carácter genérico de las “deci­
siones” de la Comisión, las “resoluciones” de la Junta
se reservan a una categoría específica de actos: los
que configuren el ejercicio de “facultades decisorias
propias”. 4
Lo que antecede permite resolver las dudas que
necesariamente suscitan, al menos en una primera
lectura, algunos términos o expresiones del Acuerdo
referentes a ciertas actuaciones de los órganos subre-
gionales. Así, por ejemplo, la Comisión, a pro­
puesta de la Junta, “promoverá” los programas
que supone la programación conjunta que se estipula
con miras al desarrollo industrial de la subregión
(art. 36), la cual conlleva la idea del acto de re­
comendar. Las “recomendaciones”, además, están ex­
plícitamente contempladas en otras disposiciones: las
que puede formular la Comisión, también a pro­
puesta de la Junta, respecto al establecimiento de
empresas multinacionales para la instalación, amplia­
ción o complementación de determinadas industrias
(art. 38), y las que puede formular la Junta, por sí
sola, una vez verificada la perturbación que causa
una devaluación monetaria efectuada por uno de
los países miembros (art. 80). No obstante el em­
pleo de estos otros términos o expresiones, en el

4 En las restantes disposiciones del capítulo v del Regla­

mento, al igual que en las contenidas en los artículos 20 y
21 del Reglamento de la Comisión, también se fijan las
formalidades que han de llenar las resoluciones de la Junta.
 208

caso de la Comisión el acto adoptará la forma de

una “decisión” y en el caso de la Junta el acto
adoptará la forma de una “resolución”.
El empleo del término “directiva” también puede
suscitar dudas si no se tienen presentes las anteriores
consideraciones. Como se recordará, el Acuerdo de
Cartagena usa dicho término respecto a la armoni­
zación de las legislaciones sobre fomento industrial de
los países miembros (art. 28). Lejos de tratarse de un
acto o instrumento análogo, ni siquiera parecido, a
la “directiva” europea, como se advertirá en la defi­
nición que se citará al comienzo de la siguiente sub-
sccción b), parecería configurar una especie de pauta
o lincamiento. En efecto, el Acuerdo, al hablar de
“las directivas que servirán de base a la armoniza­
ción...", aparentemente lo que se propone es dis­
tinguir dichas directivas del tipo de instrumento cons­
titutivo de los regímenes que él prevé en el mismo
artículo 28 y en el 27; es decir, en lugar de preverse
un tercer régimen común o uniforme para esa otra
materia, lo que se prevé, al parecer, son pautas o
lincamientos que coadyuven a armonizar las legis­
laciones nacionales sobre fomento industrial.3 De
ahí que acertadamente se haya observado, frente a la
opinión de quienes encuentran analogías con la “di­
rectiva” europea, que la “noción de ‘directiva’ em­
pleada en el Acuerdo no posee un contenido jurídi­
co específico. El término debe ser entendido en su
sentido gramatical y, en consecuencia, como ‘orien­
tación’, ‘tendencia’, ‘indicación, *\0
b) EFECTOS DE LOS DISTINTOS ACTOS; LOS QUE
REQUIEREN UNA ACCIÓN COMPLEMENTARIA
NACIONAL

El Tratado de Roma que estableció la Comunidad

Económica Europea es bastante explícito en cuanto
Este carácter de las directivas contempladas en el artículo
28 del Acuerdo de Cartagena lo corroí Miran los términos en
ciue.. está concebida la decisión nv 49, mediante la cual la
Comisión dio cumplimiento al mandato contenido en el se­
gundo párrafo de dicho articulo.
n Cf. C asan o v a , M. Una integración equitativa: rol de!
Derecho en el Acuerdo de Cartagena, Santiago de Chile, 1975,
P. 204.
 209

a los efectos que surten los distintos actos de los

órganos de esta Comunidad. Para facilitar el exa­
men del tema respecto al sistema institucional andino
se transcribe a continuación el texto completo del
artículo 189 de dicho Tratado:
Para el cumplimiento de sus tareas y de acuerdo con las
condiciones previstas en el presente Tratado, el Consejo y la
Comisión dictarán reglamentos y directivas, adoptarán decisio­
nes y formularán recomendaciones 11 opiniones.

El reglamento tendrá una aplicación general. Será obliga­

torio <»n todas sus partes y directamente aplicable a cada uno
tío los Estados Miembros.

L a directiva obligará al Estado miembro a quien se dirija

por lo que se refiere al resultado a obtener y dejando a cargo
de las Instancias nacionales la competencia en cuanto a la for­
ma y los medios.

La decisión será obligatoria en todas sus partes para los des­

tinatarios a que se dirija.

Las recomendaciones y las opiniones no tendrán fuerza obli­

gatoria.

Como se puede apreciar, las disposiciones que an­

teceden caracterizan los distintos actos y, sobre todo,
especifican o permiten conocer el electo que surte
cada una de las categorías mencionadas en el ar­
tículo transcrito.
La situación en el Acuerdo de Cartagena es dife­
rente por completo. En este instrumento apenas se
mencionan los actos como tales una sola vez (las “de­
cisiones” de la Comisión en el art. 6), y aun en este
caso sin caracterizarlos ni especificar sus efectos o
validez desde el punto de vista del ordenamiento jurí­
dico interno de los países miembros. Es cierto que,
según se ha visto, el Reglamento de la Comisión distin­
gue entre las decisiones cuyas “disposiciones impli­
quen obligaciones para los Países Miembros o para
los órganos del Acuerdo'* y aquellas que se encuen­
tran “en caso contrario" (art. 21), y que el Regla­
mento de la Junta circunscribe el ámbito de sus re­
soluciones a las materias en que este otro órgano “tie­
ne facultades decisorias propias” (art. 11). Pero esto
no basta, puesto que la primera distinción se hace
con miras a otra cosa (la fecha de entrada en vigen­
cia de las dos clases de decisiones) y la segunda para
darle una denominación (la de “resoluciones”) a los
 210

actos de la Junta que no sean las proposiciones que

ésta ha de formular a la Comisión en el ejercicio
do las competencias que el Acuerdo atribuye a am­
bos órganos.
Ahora bien, no obstante el hecho de que el Acuerdo
guarde silencio acerca de los efectos de los actos
subregionales, no resulta difícil identificarlos o de­
finirlos dentro del contexto del propio Acuerdo. Esta
tarea se facilita aún más si se parte de la premisa
de que, salvo cuando se trate de meras recomenda­
ciones o de actuaciones que sólo se proponen pro­
mover la acción de los países miembros, los actos de
los órganos subregionales tienen validez jurídica y.
por tanto, las normas que emanen son de observancia
( hligatoria en dichos países. En realidad, se trata
de un corolario del principio pacta sunt servando, en
el sentido de que siendo obligatorias las normas del
instrumento básico y, sobre todo, teniendo el Acuer­
do el carácter de un “tratado-marco”, las que genere
el ejercicio de las competencias atribuidas por el
mismo a los órganos son igualmente obligatorias; na­
turalmente, en las condiciones estipuladas en el Acuer­
do al atribuir cada competencia. De tenerse presente
estas condiciones, podrá inferirse en cada caso la
validez o los efectos de los actos subregionales.
Las condiciones a que se acaba de hacer referen­
cia se pueden apreciar mejor si a su vez se tienen
presentes las dos grandes categorías de actos que,
desde este punto de vista, son susceptibles de dis­
tinguir en el Acuerdo de Cartagena. La primera es
la de aquellos respecto a los cuales se contempla,,
además de la competencia y la acción específica del
órgano u órganos subregionales, una acción comple­
mentaria de parte de los países miembros y de la|
cual depende la plena validez y vigencia del acto..
Así, en los artículos 27 y 28 del Acuerdo se contem-j
plan, expresamente, las ‘providencias [de parte dé
los países miembros] que fueren necesarias para po­
ner en práctica” los regímenes común y uniforme
que debería aprobar la Comisión a propuesta de la
 211

Junta.7 Aunque en esta distribución de competencias

y poderes entre los órganos subregionales y los países
miembros se configura una situación aparentemente
análoga a la “ratificación” de los tratados y conven­
ciones internacionales, no cabría asimilar a estos
últimos instrumentos aquellos en que figuran dichos
regímenes. 8 A diferencia de tales instrumentos inter­
nacionales, cuya naturaleza es esencialmente con­
tractual, los regímenes previstos en los artículos 27
y 28 provienen del ejercicio de competencias y poderes
atribuidos a órganos subregionales, sólo que su plena
validez y vigencia se han hecho depender de una

7 Por su parte, las respectivas decisiones de la Comisión — la

n9 24 y la n9 46— disponen que “‘El presente régimen en­
trará en vigor cuando todos los Países Miembros hayan depo­
sitado en la Secretaría de la Junta los instrumentos por los
cuales lo pongan en p rá c tic a ...” Esta disposición, además de
reiterar lo dispuesto en los mencionados artículos del Acuerdo,
fija la fecha de entrada en vigencia, a nivel subregional, del
régimen como tal. Como se verá en la nota 17, la Comisión
introdujo el sistema previsto en los artículos 27 y 28 del
Acuerdo en uno de los dos convenios sobre doble tributación
que aprobó mediante su decisión n9 40.
8 Conforme al artículo 2 de la Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados, ‘ se entiende por ‘ratificación’,
‘aceptación’, ‘aprobación* y ‘adhesión* según sea el caso, el
acto internacional así denominado por el cual un Estado hace
constar en el ámbito internacional su consentimiento en obli­
garse por un tratado”. De ahí que en el segundo de los con­
venios sobre doble tributación mencionados en la nota 7,
por tratarse de un convenio-tipo a celebrarse entre los países
miembros y otros Estados ajenos a la subregión, la Comisión
adoptara el sistema tradicional de la ratificación. Aunque no
se emplee este último vocablo, también parecen tratarse de
instrumentos de esta clase los que se contemplan en el ar­
tículo 41 de la decisión n9 56 para la entrada en vigencia
de la misma, cuyo texto se transcribe en la subsección 1, d).
Quizá cabría preguntar por qué. Porque a diferencia de los
regímenes previstos en los artículos 27 y 28 del Acuerdo, en
los cuales se estipula el compromiso de “ ponerlos en prác­
tica”, la aceptación del régimen sobre transporte internacional
por carretera que establece la decisión es potestativa, lo cual
explica que en el referido artículo 41 de lo que se habla es
de “poner en vigencia” dicha decisión.
 212

acción interna adicional. 0

Abundando en lo que antecede, es evidente que
los términos en que están concebidos los referidos
artículos 27 y 28 del Acuerdo justifican que se tengan
ciertas dudas acerca de lo que verdaderamente se
dispone en ellos. En efecto, no puede dejar de llamar
la atención el hecho de que respecto a un régimen
que se “someterá a la consideración de los Países
Miembros” se exija la adopción de providencias que
lo pongan en práctica y que, incluso, también se im­
ponga a aquéllos la obligación de hacerlo dentro de
un plazo determinado. A falta de historia legislativa
que arroje luz sobre el particular —o en todo caso, a
falta de la misma en forma escrita— parecería ló­
gico interpretar estas disposiciones del Acuerdo en
el sentido de que lo que predomina es el compromi­
so u obligación de poner en práctica los regímenes
dentro del plazo prescrito. De no interpretárseles de
ese modo podría conducir a pensar que los países
miembros lo que tienen es una opción de aceptar o
rechazar tales regímenes, lo cual supondría una in­
congruencia jurídica e institucional que no tiene ni
cabría atribuir al Pacto subregional.10 Ahora bien,

9 Aunque la situación tampoco es enteramente análoga, los

actos contemplados en los artículos 27 y 28 del Acuerdo se
asemejan mucho más a la "directiva” europea, cuya definición
figura en el artículo del Tratado de Roma transcrito al co­
mienzo de esta subsección. Como :>e ha observado, “las directi­
vas atribuyen a las Comunidades un poder sustancialmente
análogo al poder normativo formal que ellas ejercen en orden
a la adopción de decisiones generales o de reglamentos.
A las autoridades nacionales competentes, comprendidos, en
caso de necesidad, los Parlamentos, les está reservada, en cam­
bio, la tarea de aplicación y de ejecución que debe ser ejer­
cida en orden a la adopción de la forma y de los medios más
oportun os...” Cf. C a t a l a n o , N ., Manual de Derecho de las
Comunidades Europeas ( i n t a l , Buenos Aires, 1966), p. 162.
De ahí que no parezca fundada la opinión según la cual los
instrumentos nacionales previstos en los artículos 27 y 28
equivalen a una “ratificación, una aprobación o una aceptación
de las decisiones en cuestión” . Cf. V e n d r e l l , op. cit en la
nota 2, p. 100.
10 La opción no supondría solamente una contradicción
manifiesta con el compromiso expresamente contraído de po-
r*er en práctica los regímenes. Supondría igualmente el dere-
cho a modificar éstos a nivel nacional cuando fueren objeto
<le consideración*’ por los órganos competentes de los paí­
ses miembros.
 213

si se trata de un compromiso u obligación y no de

una opción, entonces habrá que admitir que se está
en presencia de una situación sui generis, puesto que
es innegable que en defecto de las providencias na­
cionales no podrían entrar en vigencia los regímenes
aprobados por el órgano subregional.
A las anteriores dudas hay que agregar las que se
suscitan acerca de la verdadera naturaleza de las
“providencias” o instrumentos legales mediante los
cuales se han de ‘poner en práctica” los mencionados
regímenes, así como acerca de cuál es, exactamente,
el significado o alcance de esta segunda expresión.
A reserva de volver sobre ambas cosas en la sección
2, por el momento bastaría reiterar que el «poder que
se atribuye a los países miembros con miras a per­
feccionar los actos resultantes del ejercicio de las
competencias atribuidas a los órganos subregionales
respecto a la categoría de actos a que se viene ha­
ciendo referencia, sólo se puede traducir en una
acción meramente complementaria de la acción sub­
regional; sin que con ello se subestime en modo
alguno la acción nacional, toda vez que, en su
ausencia, la de los órganos subregionales carecería
de plena validez o fuerza jurídica obligatoria en los
países miembros.
Los actos previstos en los artículos 27 y 28 del
Acuerdo de Cartagena no son los únicos que caen
dentro de la categoría de aquellos cuya plena validez
V vigencia depende de una acción nacional comple­
mentaria. Conforme al artículo 30, la Comisión, a
propuesta de la Junta, acordará un programa de ar­
monización de instrumentos y mecanismos de regula­
ción del comercio exterior de los países miembros “que
será puesto en práctica por éstos antes del 31 de
diciembre de 1972”. También se contempla una ac­
ción nacional con respecto al Arancel Externo Común
en el proceso de aproximación al mismo, que debe­
rán comenzar los países miembros a partir del 31
de diciembre de 1976 (art. 62) y respecto al Aran­
cel Externo Mínimo Común, a partir del 31 de di­
ciembre de 1971 (art. 64). A estos actos hay que
agregar aquellos con respecto a los cuales es el órgano
subregional —no el Acuerdo— el que subordina la
plena validez o vigencia de los mismos a una acción
 214

nacional complementaria. Así, por ejemplo, según el

artículo 41 de la decisión n9 56 (Transporte interna­
cional par carretera), ésta “entrará en vigor cuando
tres países hayan depositado en la Secretaría de la
Junta los instrumentos por los cuales la pongan en
vigencia en sus respectivos territorios”. Constituye
un segundo ejemplo el artículo 86 de la decisión n<?
85 (Reglamento para la aplicación de las normas
sobre propiedad industrial): “Los Gobiernos de los
Países Miembros se comprometen a adoptar todas las
providencias que sean necesarias para incorporar al
presente Reglamento en sus respectivos ordenamientos
jurídicos internos, dentro de los seis meses siguientes
a la aprobación de esta Decisión”. A propósito de
esta disposición adviértase que se establece por acto
de un órgano subregional el mismo tipo de compro­
miso que el que los países miembros contraen en los
artículos 27 y 28 del Acuerdo.

c) VALIDEZ ERG A OMNES DE LOS DEMÁS ACTOS

La segunda categoría de actos a que se hizo re­

ferencia está constituida por aquellos con respecto
a los cuales el Acuerdo de Cartagena no contempla,
al menos de un modo explícito, además de la com­
petencia y la acción específica del órgano o de los
órganos subregionales, una acción adicional por parte
de los países miembros que complemente y perfeccio­
ne estos otros actos. A diferencia de la categoría
anterior, es razonable presumir que ahora se trata de
actos que, ab initio, son plenamente válidos en los
países miembros. Seguramente convendría abundai
sobre el particular no sólo porque la mayoría de los
actos que prevé el Acuerdo se encuentran en esta
situae m, sino también, y sobre todo, porque es
quizá la situación que más profundas incidencias
tiene en la concepción y en las prácticas tradicionales
relativas a la soberanía nacional, especialmente en
cuanto a las competencias reservadas por el ordena­
miento constitucional al poder legislativo. En este
orden de ideas y sin temor a exagerar en cuanto a
analogías, es la situación que más acerca el sistema
institucional andino al de las Comunidades Europeas.
 215

Al definir uno de ios actos o instrumentos (el ‘‘re­

glamento”) enumerados en el artículo 189 transcrito
más arriba, el Tratado de Roma establece que ‘es
obligatorio en todos sus elementos y directamente
aplicable en todos los Estados miembros”. Al refe­
rirse a los actos o instrumentos equivalentes de la
Comunidad del Carbón y del Acero (las "decisiones”),
la Corte de Justicia de las Comunidades tuvo ocasión
de señalar que “se trata de actos cuasi-legislativos
emanados de una autoridad pública y que tienen un
efecto normativo erga onines'. 11 Comentando esta de­
claración de la Corte se ha dicho que la “aplicabi-
lidad directa” de los reglamentos de la c e e constituye
su característica principal, y que, por tanto, para
que un reglamento devenga aplicable no es necesario
que el legislador lo “incorpore” a su derecho nacional
por un acto particular, ni que lo “transforme”. 12 Por
consiguiente, parecería que los actos pertenecientes a
la segunda categoría son, al igual que los actos o
instrumentos europeos mencionados, obligatorios y di­
rectamente aplicables en los países miembros. Esta
cualidad, que la atribuye el Tratado de Roma de
modo explícito, está implícita en las disposiciones del
Acuerdo referentes a esta categoría de actos subre-
gionales.
Las disposiciones reglamentarias por que se rigen
la Comisión y la Junta que se analizaron en la sub-
sección a), no obstante referirse al carácter “obli­
gatorio” de algunas de las decisiones de la primera
y al carácter “decisorio” de algunas de las resolucio­
nes de la segunda, arrojan muy poca luz sobre el as­
pecto esencial de la cuestión, según se x^udo advertir.
Quizá proceda hacer una salvedad con respecto al ar­
tículo 13 del Reglamento de la Junta, que establece

11 Cf. Affaire 8/55, citado por W o i i l f a h t i i , E. y S e h l o i i , B „

en Les Novelles, Droit des Communautés Européennes , edi­
tado bajo la dirección de G a n s h o f v a n d e r M e e r s c i i , W. J.,
1969, cap. prel. “Les Actes des Institutions” , p. 416.
^ lbid.
 216

que la* resoluciones de este órgano ^entrarán en vigor

en la fecha en que se adopten”, así como el artículo
15 del misipo, en el que se contemplan casos en los
cuales las disposiciones de una resolución “impliquen
obligaciones para los Países Miembros”. En todo caso,
parecería tener mayor y más directa incidencia en
el aludido aspecto esencial de la cuestión, la observa­
ción de la Junta en el sentido de que las decisiones
de la Comisión “son obligatorias para los Estados
desde el momento mismo en que son aprobadas”. 13
No cabría compartir, sin embargo, el rationale que
condujo a la Junta a formular su acertada observación.
He aquí el pasaje pertinente del Informe:
Ya se describió en el punto anterior la forma en que se cum­
ple el proceso de adopción de las decisiones. Quienes las votan
son representantes plenipotenciarios de los Gobiernos. Están
provistos de plenos poderes y actúan en virtud de instrucciones
de su gobierno. Y llegan a las decisiones luego de debates en
que se discuten las soluciones alternativas í>osibles en cada caso.
Al emitir su voto o prestar su consentimiento a las decisiones,
ejercen esos plenos poderes y obligan, por lo tanto, a los Esta­
dos que representan. Conforme a cualquier teoría que se adopte
sobre esta forma de mandato, no es dudoso que el plenipoten­
ciario debidamente acreditado obliga al Estado que repre­
senta. u

El razonamiento que antecede es el que correspon­

dería si las decisiones configurasen acuerdos de ca­
rácter contractual o convencional, cuya validez u
obligatoriedad radica, para cada Estado contratante,
en la prestación de su consentimiento. Pero las de­
cisiones son actos de una naturaleza jurídica diferente
por completo, puesto que resultan del ejercicio de
competencias y poderes que el Acuerdo atribuye a la
Comisión sobre determinadas materias o asuntos. La

13 Cf.Informe de la Junta sobre el cumplimiento del Acuer­

do y las decisiones, doc. coM /xn/di 3, 14 de julio de 1973,
p. 2.
14 El mismo razonamiento tuvimos la oportunidad de es­
cucharlo de uno de los miembros de la Junta, el doctor F.
S a l a z a r S a n t o s , en el curso de una intervención en la
Reunión sobre Promoción de Inversiones y Empresas Conjun­
tas Latinoamericanas, organizaba por in t a l (Buenos Aires,
21 y 22 de noviembre de 1975).
 217

situación no varía cuando se trata de decisiones que

requieren la unanimidad; institucionalmente siempre se
trata del acto de un órgano internacional competente
para obligar a los países miembros y no de un acuer­
do o relación meramente contractual entre éstos, co­
mo ocurre en los casos en que la Comisión es un
vehículo para la celebración de acuerdos propiamen­
te dichos.13
Sin perjuicio de las observaciones que se acaban de
hacer, la declaración de la Comisión, consignada en el
artículo 37 de su decisión n<? 70, en el sentido de que
la “adhesión de Venezuela al Acuerdo de Cartagena
comporta su aceptación de las decisiones aprobadas
por la Comisión hasta la presente fecha.. . ”, y que
“le serán igualmente aplicables las Resoluciones de
la Junta”, parece ser una afirmación indirecta pero
inequívoca de la validez intrínseca de los actos de
estos dos órganos subregionales.10
Desde el punto de vista técnico-jurídico no pa­
rece haber lugar a duda alguna acerca del fundamento
de tal afirmación. Tanto el espíritu como la letra de
las disposiciones del Acuerdo de Cartagena concer­
nientes a las competencias y poderes de los órganos
subregionales revelan claramente el carácter obliga­
torio de los actos a que se está haciendo referencia.
En el sistema institucional de las Comunidades Eu­

15 Así, por ejemplo para alcanzar los objetivos del régi­

men agropecuario del Acuerdo, la Comisión tomará periódi­
camente, a propuesta de la Junta, entre otras, las medidas
siguientes: a) celebración de convenios sobre abastecimiento
de productos agropecuarios entre los organismos estatales res­
pectivos, y b) promoción de convenios entre los organismos
nacionales vinculados a la i)lanificación y a la ejecución de la
política agropecuaria (art. 70). En otras disposiciones se con­
templan relaciones contractuales entre los Estados miembros
l'*ara Lis cuales también puede servir de vehículo la Comisión
(arts. 53, 57 y 68).
10 En relación con lo dispuesto en el artículo 37 de la deci­
sión n9 70 se debe aclarar que la ley venezolana aprobatoria
del Acuerdo de Cartagena, que se examinará en la subsección
4» k ), “aprolxj” , además del Acuerdo, no a todas sino única­
mente a determinadas decisiones de la Comisión.
 218

ropeas esto está explícitamente establecido, pero la

^usencia de una declaración explícita al efecto no
impide que en otro sistema se atribuyan a los ac­
tos de sus órganos la misma validez jurídica. Lo que
importa es la intención de los Estados partes en el
instrumento básico y, a este respecto, no pareciera
haber lugar a serias dudas. Ahora bien, como se verá
en las secciones subsiguientes, la situación no apa­
rece tan clara cuando se la examina a la luz de la
recepción que vienen recibiendo los actos subregio-
nales en el derecho interno de los países miembros.

d) ENTRADA EN VIGENCIA DE LOS ACTOS

El Acuerdo de Cartagena guarda silencio acerca

de la entrada en vigencia de los actos subregionales
en general; únicamente contiene disposiciones sobre
este particular en relación con los regímenes previstos
en los artículos 27 y 2S, pero sólo en el sentido de
señalar un plazo dentro del cual cada país miembro
'pondrá en práctica" a dichos regímenes, lo que no
equivale necesariamente a su entrada en vigor, ni si­
quiera a nivel nacional. Tampoco constituyen dis­
posiciones precisas las relativas al Arancel Externo
Común. En efecto, en virtud de una de ellas los países
miembros se comprometen “a poner en aplicación” di­
cho Arancel "a más tardar el 31 de diciembre de
1980” (art. 61). En virtud de la disposición relativa
al Arancel Externo Mínimo Común, los países miem­
bros tomarán determinadas medidas, “de modo que
quede en plena aplicación el 31 de diciembre de 1975”
(art. 64).
La Comisión ha tratado de llenar esta laguna del
Acuerdo por la vía de su Reglamento y del que
aprobó para la Junta. Como se recordará, según el
artículo 21 del suyo, cuando las disposiciones de una
decisión impliquen obligaciones para los países miem­
bros o para los órganos del Acuerdo, “se indicará la
fecha de su entrada en vigor en el artículo final. En
caso contrario, se entiende que la fecha correspon­
diente es la de la aprobación del acta final de la
reunión respectiva" (art. 21). En este Reglamento se
prevén dos posibles fechas de entrada en vigencia:
la que deberá indicar la Comisión y la que, en defecto
 219

de ella, regirá supletoriamente. Por lo demás, no

podría pasar inadvertida la observación de la Junta
que se citó en la subseceión anterior, en el sentido de
que las decisiones de la Comisión “son obligatorias
para los Estados desde el momento mismo en que son
aprobadas*. Ahora bien, ¿es que cabría concebir la
obligatoriedad de una decisión cuya entrada en vi­
gencia ocurre en una fecha posterior a la de su
aprobación, tal como es posible en virtud de los
dispuesto en el referido artículo 21 del Reglamento
de la Comisión?
El Reglamento de la Junta, por su parte, es bas­
tante más elaborado sobre el particular, como se pue­
de apreciar en el texto de sus artículos 13 y 15, que
se transcriben a continuación.

Articulo 13. Las Resoluciones de la Junta entrarán en vi­

gor en la fecha en que se adopten. Serán comunicadas a los
Países Miembros por conducto de los organismos nacionáles
a los que se refiere el artículo 15, *), del Acuerdo, mediante
carta que enviará el Director-Secretario.

Adicionalmente, dentro de las 24 horas siguientes a la adop­

ción de una Resolución, el Director-Secretario enviará cable-
gráficamente un extracto de su texto al organismo nacional
referido, sin perjuicio de otras formas adicionales de publici­
dad que se estimen oportunas.

El Director-Secretario dejará constancia del hecho de ha­

berse cumplido con las formalidades anteriores y la fecha de
las comunicaciones.

Artículo 15. L a parte resolutiva estará dividida en artículos.

En los casos en que sus disposiciones impliquen obligaciones
para los Países Miembros, se indicará la fecha de su cum­
plimiento.

Por una parte, a diferencia de lo dispuesto en el

Reglamento de la Comisión, el artículo 13 del de la
Junta fija una fecha única y determinada para la
entrada en vigencia de las resoluciones, y a ese efecto
también se establecen la forma y la oportunidad de
comunicar dichas resoluciones a los países miembros.
Ahora bien, el Reglamento deviene un' tanto oscuro
o, en todo caso, al menos en apariencia incongruente
con lo dispuesto en su artículo 13, cuando se refiere
a una ‘lecha de su cumplimiento” —del cumplimien­
 220

to, presumiblemente de las obligaciones que se de-

nven de disposiciones de las resoluciones, no de las
disposiciones mismas. El problema que cabe plantear
es el siguiente: si las resoluciones de la Junta entra­
ran en vigencia en la fecha en que se adopten (art.
13), impliquen o no obligaciones para los países
miembros, ¿cómo cabe autorizar a la Junta, en la
hipótesis afirmativa, para que fije o indique una
fecha para el cumplimiento de dichas obligaciones?
En cuanto a la práctica, cabe señalar, ante todo,
que las decisiones de la Comisión, a diferencia de
las resoluciones de la Junta, por lo general no con­
tienen disposiciones sobre notificación a los países
miembros, y sobre forma y fecha de entrada en vi­
gencia; de ahí que respecto a esto último se debe en­
tender, como fecha supletoria, la de lu aprobación del
acta final de la reunión en que se aprobó la decisión,
según lo dispone el artículo 21 del Reglamento. Como
ejemplo de excepción a esta práctica se destaca el
artículo a transitorio de la decisión n° 24 (y el corres­
pondiente de la decisión n^ 46), en virtud del cual
“El presente régimen entrará en vigor cuando todos los
Países Miembros hayan depositado en la Secretaría de
la Junta los instrumentos por los cuales lo pongan en
práctica en sus respectivos territorios, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 27 del Acuerdo de Car­
tagena". 17 Por cierto que en la decisión n? 37 (me­

1V La Comisión hizo extensivo este sistema de entrada en

vigencia a uno de los dos convenios sobre doble tributación
que aprobó mediante su decisión n9 40. En el artículo 39 de
i?, decisión misma se expresa que “los Países Miembros adop­
tarán, antes del 30 de junio de 1972, las providencias necesa­
rias para poner en aplicación el Convenio para evitar la doble
iributación entre los Países Miembros con el fin de que entre
en vigor de conformidad a lo establecido en el artículo 21 de
dicho Convenio '. Y en este artículo del Convenio se dispone
que los mencionados países “deberán depositar en la Secreta­
ria de la Junta del Acuerdo de Cartagena, los instrumentos
por los cuales ponen en aplicación [lo cual equivale a “x^oner
en práctica”, que es la expresión usada en las decisiones
números 24 y 46] el presente Convenio”, y que “éste entrará
en vigor. . . ” en distintas fechas, según se trate de personas
naturales o de empresas o respecto a los impuestos al patri­
monio, pero en los tres casos siempre fijadas en relación con
“la fecha del depósito de los instrumentos referidos, por
todos los Países Miembros” .
 221

diante la cual la Comisión hizo ajustes al Régimen

Común que establece la decisión n9 24) se menciona
el 30 de junio de 1S71 como "fecha de entrada en vi­
gencia deL citado régimen común”, con lo cual im­
plícitamente dejó sin efecto la disposición contenida
en el referido artículo a transitorio, que preveía otra
fecha de entrada en vigencia.1S
La Comisión de nuevo se apartó de la práctica a
que se hace referencia en su decisión rfi 50, mediante
la cual aprobó el Régimen subregional para la in­
ternación temporal de vehículos de uso privado. Con­
forme a su artículo transitorio, la decisión “entrará
en vigor SO días después de la fecha en que se aprue­
be el Reglamento” a dicho régimen, lo que la propia
Comisión se comprometía a hacer antes del 31 de julio
de 1972. Un terccr ejemplo de estas excepciones lo
ofrece la decisión n? 56, sobre transporte internacio­
nal por carretera. Según su artículo 41, “La presente
Decisión entrará en vigor cuando los países hayan
depositado en la Secretaría de la Junta los instrumentos
por los cuales la pongan en vigencia en sus respec­
tivos territorios. Para los demás países, la fecha de
entrada en vigor será la del depósito de los instrumen­
tos correspondientes".

18 La decisión n9 37 fue aprobada en el Cuarto Período

de Sesiones Extraordinarias de Ja Comisión, celebrado del 23
al 24 de junio de 1971. Según se consigna en el Acta Final
(p. 2 ), “la Comisión reiteró que sus respectivos Gobiernos
pondrán*en vigencia el régimen común. . . por sendos instru­
mentos jurídicos, el día 30 de junio del presente año". Apa­
rentemente con ello la Comisión quiso que se diera cumpli­
miento a los plazos estipulados en el artículo 27 del Acuerdo
de Cartagena. En todo caso, la Comisión era consecuente con
un acuerdo de la Segunda Reunión de Ministros de Relacio­
nes Exteriores de los Países Miembros del Acuerdo de Car­
tagena, en el sentido de que se realizarían, el 30 de junio del
año en curso (1971), en las respectivas capitales, “ actos que
solemnicen el anuncio simultáneo de la vigencia del mencio­
nado régimen’*. Cf. Acta Final de la Reunión, en: A c u e r d o
de C a r t a g e n a / in t a l , Historia Documental del Acuerdo de
Cartagena, p. 423. Sobre las disposiciones pertinentes de los
instrumentos nacionales por los que se debería pe^er “en
vigencia” el Régimen Común, véase infra, subsección 3, b).
 222

Respecto a este tercer tipo de excepción, obvia­

mente se plantean estas dos cuestiones. La primera
radica en el hecho de que la Comisión haya supedi­
tado la entrada en vigencia de la decisión a la ocu­
rrencia de circunstancias que no se compadecen con
las disposiciones del artículo 21 de su Reglamento.
Es cierto que se trata de un sistema análogo al emplea­
do en los mencionados artículos transitorios de las de-
c;siones nos. 24 y 46, pero en estos dos casos el sis­
tema empleado es justificable debido a los requisi­
tos que exigen los artículos 27 y 28 del Acuerdo de
Cartagena para que tengan plena validez y vigencia
los respectivos regímenes. La segunda cuestión tam­
bién es de principio o de técnica jurídica, y consiste
en saber cómo es que se puede usar la expresión “la
pongan en vigencia en sus respectivos territorios", tra­
tándose de rectos subregionales que se presumen ple­
namente válidos desde el mismo momento en que es
«probada la decisión correspondiente, como ha soste­
nido la Junta, y vigentes a pprtir de las fechas pre­
vistas en el artículo 21 del Reglamento de la Co­
misión. Aunque se trate de un caso de excepción,
es indudable que cllo^excusaría en cierto modo a los
países miembros por el carácter o efecto “aprobato­
rio que, al menos, parecen tener la mayoría de los
instrumentos nacionales que incorporan los actos
subregionales al ordenamiento jurídico interno.19
En lo que concierne a las resoluciones de la Junta,
también se observa cierta falta de uniformidad. Ob­
viamente, el carácter expreso y categórico de la dis­
posición reglamentaria, en el sentido de que aquéllas
“entrarán en vigor en la fecha en que se adopten",
no deja el margen que tiene la Comisión para fijar
la fecha de entrada en vigencia de sus decisiones. De
ahí que, por lo general, las resoluciones guarden si-

Jí# Sobre el carácter o efecto de estos instrumentos nacio­

nales, véase infra, subsección 4, c).

Cabe señalar, finalmente, que de acuerdo con el artículo a ,

transitorio, el Régimen debió entrar en vigencia el 13 de julio
<-c 1971, fecha del depósito en la Secretaría de la Junta del
último de dichos instrumentos nacionales, el decreto ecuato­
riano que se mencionará en esa subsección.
 223

Icncio sobre el particular. Pero a veces no ocurre así,

como en las resoluciones nos. 3 y 4, en las cuales se
expresa que “Esta Resolución entrará en vigencia en
la fecha [“de su expedición”, se agrega en la n^ 41
y será com unicada.. Por su parte, la resolución n9 8,
no obstante ser una aplicación del artículo 67 del
Acuerdo de Cartagena, como lo son las dos que se
acaban de mencionar, se refiere únicamente a la co­
municación de la misma a los organismos nacionales.
Ahora bien, estas y otras diferencias que se aprecian
en las resoluciones de la Junta son apenas modalidades
que, si bien denotan una cierta falta de uniformidad,
no conllevan en lo absoluto incidencias de fondo. A
diferencia de lo que ocurre en el caso de las decisiones
de la Comisión, cualesquiera que sean las formas o
expresiones empleadas en las resoluciones de la Junta,
todas entran en vigencia en la fecha* fijada por el
citado artículo 13 del Reglamento.

a) LOS INSTRUMENTOS APROBATORIOS ORIGINALES

En el artículo 110 del Acuerdo se prevé, a los efectos
de su entrada en vigencia, además de la declaración
de compatibilidad por parte del Comité Ejecutivo Per­
manente de la a l a l c , que "cada uno de los Países
Miembros lo aprobará conforme a sus respectivos pro­
cedimientos legales y comunicará el correspondiente
acto de aprobación a la Secretaría Ejecutiva de la
a la lc ”. Cinco de los instrumentos constitutivos del
acto de aprobación de los respectivos países miembros
son los instrumentos aprobatorios originales.20
Respecto a estos instrumentos cabe hacer ciertas
observaciones. En primer término, en dos de los cinco
primeros países miembros no había Congreso u órgano
legislativo, de tal modo que, en realidad, no tenía
por qué plantearse el problema de cómo se “aprobaría"
el Acuerdo de Cartagena. Seguramente debido al he­

2<) El texto de estos cinco instrumentos figura en Historia

Documental del Acuerdo de Cartagena, p. 184 et seq . Res­
pecto al texto del sexto de los instrumentos aprobatorios, la
ley venezolana de 1973, véase infra, nota 34.
 22k

cho de que el Poder Ejecutivo había asumido, como

es lo usual, las funciones y atribuciones legislativas,
entre las que en general cae la de aprobar o ratificar
los tratados o convenciones internacionales, los instru­
mentos aprobatorios del Acuerdo revistieron el carác­
ter de ley, no el de un instrumento meramente ejecu­
tivo. 21 En el caso de Ecuador tampoco parece haberse
Fuscifado el problema, aunque no por el mismo mo­
tivo: luego de habérsele sometido a la aprobación del
Senado de la República, el 24 de octübre de 1969,
se dictó el decreto ejecutivo n? 1.932, que es el instru­
mento aprobatorio del Acuerdo y al cual se le declara
“Ley de la Re pública”. --
En el caso del instrumento chileno, aunque éste no
suscitó, propiamente, dificultades o problemas, sí dio
motivo a un dictamen de la Contraloría General de la
República, que es un organismo autónomo compe­
tente para pronunciarse sobre la constitucionalidad y
legalidad de los decretos supremos. El instrumento en
cuestión es el decreto supremo \i9 428, de 30 de julio
de 1969. La omisión de someter el Acuerdo a la apro­
bación legislativa la explica el Ejecutivo en 'los con­
siderandos del decreto, mediante argumentos que en
esencia recoge y desarrolla el dictamen que emitió
la Contraloría a través de su Departamento Jurídico.
He aquí los pasajes principales de este dictamen: 23

21 Así, en el caso de Perú, el 14 de octubre de 1969, el

Gobierno Revolucionario aprobó el Acuerdo por decreto-ley
n9 17.851, y el 15 de octubre fue otorgado el respectivo ins­
trumento de ratificación, “con lo cual se produjo la incorpo­
ración del Acuerdo al ordenamiento jurídico nacional en cali­
dad de Ley de la República”. Cf. Primera Reunión de Exper­
tos, Órgano Jurisdiccional, Respuestas al cuestionario pre­
sentado por la Junta del Acuerdo de Cartagena a los consul­
tores nacionales, (Perú), (Doctor Héctor Cornejo Chávez), doc.
J u n / r e . o j/ i/ d i 9, 23 de junio de 1972, p. 2. En el caso de
Bolivia, el 6 de noviembre de 1969 fue aprobado el decreto-
ley n9 08985. Los decretos-ley tienen en Bolivia, conforme
lo ha declarado la Corte Suprema de Justicia, “la categoría de
le y e s ...” Ibid., (Bolivia), (Doctor Renato Crespo Paniagua),
doc. j u n / r e . o j/ i/ d i 5, 23 de junio de 1972, p. 2. Es de notar
que tanto el instrumento peruano como el boliviano emplean
el término 4ratificación”, a diferencia de los restantes, y que el
 225

Frente al decreto del epígrafe, cree esta oficina que es

menester tener presente la naturaleza jurídica que inviste el
Tratado de .Montevideo. En efecto, ese instrumento interna­
cional constituye lo que se llama un "Tratado-marco” , es
decir, una convención que sólo fija principios generales, crea
mecanismos y establece órganos destinados a la ejecución de
los fines de ella, los que van llenando con su actuar la estruc­
tura toda del convenio.

Así, el Tratado de Montevideo no detalló la forma de cum­

plir con sus cometidos, pero otorgó facultades para ello a sus
órganos, los cuales, en 3a especie, en cumplimiento de sus
atribuciones, determinaron que los acuerdos subregionales eran
una vía factible de integración, por la cual la señalaron y re­
glamentaron, de modo que los países que celebran tales acuer­
dos se encuentran dentro del sistema del Tratado de Montevi-

boliviano se autodenomina “ Instrumento de Ratificación” . Véa-

ce el texto completo de los cinco instrumentos en Historia Do­
cumental del Acuerdo de Cartagena, p. 184 et seq.
22 Véase serie (le documentos citada en la nota anterior,
(Ecuador), (Doctor Ramiro Borja y Borja), doc. j u n / h e .
c j/ i / d i 8, 23 de jimio de 1972, pp. 14-15. Respecto a estos
tres países — Bolivia, Ecuador y Perú— , cabe recordar la
declarador que hicieron las respectivas delegaciones al sus­
cribir el Acuerdo de Cartagena, en el sentido de que lo sus­
cribían ad referendum. Cf. Acta Final de la Segunda Sesión
de la Sexta Reunión de la Comisión Mixta de la Declara­
ción de Bogotá, De. Bol. Co. Mix./vi-2/Acta Final, pp. 4-5.
23 Véanse otros pasajes del dictamen, así como los consi­
derandos del decreto supremo, en: O r r e g o V ic u ñ a , F., “ La
incorporación del ordenamiento jurídico subregional al dere­
cho interno. Análisis de la práctica chilena” , en d c t a l , De­
recho de la Integración, n9 7, octubre de 1970, pp. 49-50.
Véase también el documento correspondiente a Chile de la
serie de documentos citada en las dos notas anteriores, pre­
parado por el doctor S c h a u l s o iin N., J a c o b o , doc. J u n / r e .
o j/ i/ d i 7, 23 de junio de 1972, pp. 13-14.
 Ill

LAS FUENTES DEL DERECHO COMUN CENTROAMERICANO*

Gautama Fonseca

Introducción

La unidad sociogeográfica que constituye Centroamé-

rica, hace más de un siglo que busca expresión jurídica
a través de diferentes instrumentos de la más diversa
naturaleza. Desde la ruptura de los pactos que la habían
organizado en forma federal, en el año 1824, se viene
intentando su estructuración unitaria, sin que hasta la
fecha el éxito haya coronado tan loables esfuerzos.
Durante el siglo xix y buena parte de la presente
centuria, se pensó reconstituir la unidad de la Patria
Centroamericana por el difícil camino de los formulis­
mos políticos y por él transitaron, afiebrados de ensueño,
los proceres del ideal unionista. Sin embargo, no pu­
dieron llevar a buen término la empresa porque prefi­
rieron, víctimas de las circunstancias y del tiempo, las
que son en realidad las fuerzas dinámicas de la historia.
Las normas de Derecho se multiplicaban en el papel
de los tratados, pero no se atinaba con los verdaderos
factores aglutinantes que entonces, como hoy, determi­
nan la conducta de los hombres. Por esas razones Cen-
troamérica ha sido una gran frustración.
Hace aproximadamente dos décadas que la Comisión
Económica para la América Latina de las Naciones Uni­
das se empeña en convencer a los gobiernos y pueblos
de esta región del planeta acerca de que la forma más
asequible a nuestro desarrollo económico y social es la
de la integración de sus economías. Y aunque no se ha
referido especialmente a Centroamérica, sino al subcon­
tinente en general, la idea ha germinado en los países
del istmo con especial fortuna debido a sus características

•En: "Derecho de la Integración". N°I. Buenos Aíres. INTAL,

1967, p. 51 a 62 .
 228

homogéneas en los campos de la economía, la política

y la cultura. Evidentemente, Centroamérica es una
realidad de precisos contornos sociales, pero falta de
integración.
Los orígenes del proceso integracionista en la Amé­
rica Latina —sobre todo en Centroamérica—, deben
buscarse en la necesidad que esta región tiene de encon­
trar formular adecuadas para mejorar en forma conti­
nuada su situación económica y social, pues todo induce
a pensar que es en la complementación regional donde
se ofrecen las mejores perspectivas para dicho mejora­
miento. En este sentido, y por lo menos inicialmente,
difiere el proceso centroamericano del europeo, donde
la integración se vio en sus comienzos como una vía de
conciliación a viejos antagonismos. El mercado común
entre los países del istmo centroamericano es, pues, una
herramienta de desarrollo, al igual que lo es para los
miembros de la a l a l c , cuyo futuro puede ser el estable­
cimiento de una comunidad económica o el retorno a
la unidad de los tiempos federales.
Desde la firma del primer instrumento de integración
en 1956, hasta estos momentos, el Derecho regional de
Centroamérica ha ido aumentando el número de sus
instituciones y abarcando materias cada vez más hete­
rogéneas, en grado tal que hoy puede hablarse de una
infraestructura jurídica válida para toda el área y sólo
inferior en grado evolutivo a las realizaciones del Mer­
cado Común Europeo. Se trata, desde luego, de un De­
recho imperfecto, en el sentido que esta frase tiene en
boca de algunos autores contemporáneos cuando se re­
fieren a las relaciones internacionales, pero que busca
evolucionar hacia una institucionalización corporativa
o supranacional. La tendencia general en este sentido se
revela mejor en el asentimiento de los Estados a formular
y poner en vigencia una serie de leyes comunes y a dar
a los órganos de la integración mayor capacidad resolu­
tiva. Falta, desde luego, un largo trecho a recorrer para
poder hablar con propiedad de un Derecho Comunitario,
pero es obvio que el proceso tiene que producir, tarde
o temprano, este fenómeno jurídico, impulsado por los
considerables intereses que entran cada día en juego.
Este proceso dura ya algo más de una década y parece
que al fin se ha encontrado la clave del retorno a la
unidad de la patria perdida. Han sido tantos los esfuer­
zos jurídicos hechos hasta ahora, que esta perduración
 229

de diez años bien puede justificar el optimismo de la

afirmación anterior. Pero no debe olvidarse el peligro que
resulta de hacer de la integración una metodología par­
cial de desarrollo* y de no incluir, en corto plazo, nuevas
áreas de complementación. Aunque lo económico ha sido
el factor dinámico de la táctica y de la estrategia del
crecimiento de los pueblos centroamericanos en los úl­
timos tiempos, conviene tener presente la diferencia
cualitativa de sus situaciones sociales internas para no
provocar estados conflictivos en los próximos años.
Uno de los aspectos sobresalientes del Programa de
Integración, puesto de relieve en tiempos recientes, es
el reconocimiento oficial por los órganos de dicho Pro­
grama de la existencia de países miembros con menor
desarrollo relativo y la necesidad, como consecuencia de
ello, de conceder temporalmente determinados privile­
gios, en la política general de desarrollo del área, al
Estado que se encuentre en dicha circunstancia. Esto
pone en evidencia los criterios prácticos de que más ade­
lante se habla, porque es obvio que de no haberse actua­
do en dicha forma se hubiera puesto en peligro la co­
hesión y reciprocidad del movimiento. El fundamento
jurídico de esta política, por otra parte, descansa en
el concepto de 4‘desarrollo armónicoM que establece el
artículo 1? del Convenio sobre el Piégimen de Industrias
Centroamericanas de Integración, suscripto en la capital
de la República de Honduras el 10 de junio de 1958,
y que dice: “ Los Estados Contratantes se comprometen
a estimular y promover el establecimiento de industrias
nuevas y la especialización y ampliación de las existen­
tes, dentro del marco de la integración económica cen­
troamericana, y convienen en que el desarrollo de las
diferentes actividades que estén o puedan estar com­
prendidas en dicho programa deberá efectuarse sobre
bases de reciprocidad y equidad a fin de que todos y
cada uno de los países centroamericanos obtengan pro*
gresivamente beneficios económicos” .
Las bases de reciprocidad y equidad antedicha permi­
ten una acción multilateral a favor de uno de los Esta­
dos signatarios, por tiempo determinado, en el amplio
campo de la política económica. Además, le dan un
matiz especial a las estructuras jurídicas e institucionales
centroamericanas de acuerdo con el cual, por lo menos
hasta cierto punto, importa tanto el desarrollo de la re­
gión como el de cada uno de los Estados que la forman.
En este sentido, parece que la idea general es ver en el
 230

área en sí el sujeto de las medidas políticas del desarrollo

para, a través de ella, ofrecer a cada país las mejores
condiciones para su crecimiento interno. No obstante,
tiene que reconocerse que en ninguna de las fuentes
formales de la integración se le da a Centroamérica con­
dición de persona jurídica independiente de los miem­
bros que la forman. Ésta es, indudablemente, una de las
debilidades del sistema y una omisión inexplicable en
la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos.
Otro aspecto interesante que se advierte en el movi­
miento integracionista es la escasa influencia que han
tenido las más importantes fuentes materiales en la for­
mación del Derecho Común Centroamericano. En efec­
to, siendo los pueblos del istmo preponderantemente
agricultores, es este sector de la producción el que me­
nos se ha atendido a escala centroamericana y, por con­
siguiente, donde se ha elaborado con más lentitud el
orden jurídico en mención. Cabe esperar, sin embargo,
que el sector agropecuario se convierta en un fuerte
campo de gravitación de las nuevas reglas de Derecho
que habrán de formularse en el futuro próximo, por
cuanto constituye, en realidad, la fuerza económica y
social de mayor importancia en toda el área. La pre­
ponderancia que ha tenido la industria en la creación
de los principales instrumentos jurídicos de la integración,
puede ser el efecto de determinadas teorías sobre el
desarrollo económico, hoy prevalecientes en los centros
de decisión sobre tales materias, pero es indudable que
en la medida en que se profundice en este proceso van a
cobrar relevancia la agricultura y los factores sociales,
hoy parcialmente postergados.
Lo importante de todo lo anterior es tener presente
que la integración de los pueblos centroamericanos evo­
luciona en dos sentidos: uno vertical, tendiente a jerar­
quizar sus órganos según los alcances de su competencia
y a dotarlos de un poder de decisión superestatal; y otro
horizontal, que procura la inclusión en el programa de
todas las actividades sociales susceptibles de permitir un
desarrollo integrado. Esto último particulariza en forma
especial el movimiento centroamericano, frente a los
procesos similares de otras regiones del mundo.
Conviene advertir, sin embargo, que la integración ju­
rídica centroamericana no se ha propuesto deliberada­
mente la creación de un Derecho original o típico, sino
que en la evolución de sus instituciones se ha dejado
 231

conducir por un criterio eminentemente pragmático, es

decir, ha preferido utilizar los procedimientos corrientes
del Derecho Internacional Público, aunque dotándolos,
en buena medida, de nuevo contenido. La experiencia
centroamericana imponía una metodología de esta natu­
raleza, ya que los repetidos fracasos unionistas del pa­
sado han formado en el hombre de esta región un fondo
de escepticismo acerca de estas materias. Se espera siem­
pre una aproximación paulatina al concepto económico
v político de comunidad y aun ampliar el marco del pro­
ceso integracionista a zonas circunvecinas, pero tal mo­
vimiento se ha dejado menos en manos de los expertos
convencidos de las ventajas del mismo que en las de los
representantes de los Gobiernos ante los órganos de la
integración.
La forma de manifestarse que ha tenido hasta la fe­
cha el Derecho Centroamericano la constituye, princi­
palmente, la fuente escrita. Es a esta fuente formal de
creación de normas a la que ha de referirse con más
detalle este trabajo, porque ella es la tierra firme sobre
la que marcha el proceso integracionista.
Característica especial de las normas de Derecho que
están surgiendo como consecuencia de dicho proceso, es
que dejan incólume el principio de soberanía estatal y
se atienen, para su cumplimiento, al principio general
'pacta sunt servanda. Por este motivo es que en el pre­
sente trabajo se habla más bien de un Derecho Común
Centroamericano y no de un Derecho de Integración,
ya que éste, y según sus recientes expositores, incluye un
elemento de supranacionalidad más allá, sin duda alguna,
del principio general indicado. En un sentido lato y no
muy exigente de los matices que van apareciendo en las
relaciones interestatales, podría hablarse en ambos casos
de diferentes grados de evolución de un solo Derecho
Internacional, puesto que el elemento distintivo del lla­
mado Derecho Comunitario —la obligatoriedad de las
resoluciones de los órganos creados por el mismo— es
una cuestión con antecedentes en la comunidad mun­
dial de las naciones. Pero no puede ocultarse el hecho
de que la supranacionalidad adquiere hoy en día im­
portancia cotidiana y que está dando lugar al apareci­
miento de nuevos sujetos de Derecho.
En Centroamérica, empero, mientras las fuentes for­
males de su ordenamiento jurídico regional sean las
convencionales del Derecho Internacional Público, no
 232

se puede en rigor de verdad admitir que sea un orden

distinto a éste el que regule las relaciones entre sus po­
sibles sujetos. Puede tratarse en este caso de uno de esos
períodos de transición, tan frecuentes en la dinámica de
las instituciones sociales, y que, posteriormente, se llegue
a una estructura jurídica que incorpore todas las nove­
dosas tendencias que acompañan al fenómeno actual del
regionalismo económico. En tanto ello no ocurra, no nos
atrevemos desde el punto de vista teórico a hacer una
afirmación contraria a lo aquí manifestado, aunque des­
de el punto de vista de los hechos, en el terreno de la
práctica, se pretenda a veces buscarle solución corpo­
rativa a las actuales deficiencias estructurales.
Lo anterior no prejuzga, sin embargo, acerca de la
inexistencia de un Derecho Comunitario o de Integra­
ción en otras partes del mundo, sino que su validez se
circunscribe a la realidad centroamericana.
A pesar de las limitaciones apuntadas, siempre es bue­
no pensar que hay en el área centroamericana una ideo­
logía de la integración que sirve de sustento para el
avance del Programa. Esto es tal vez tan importante
como la existencia misma de un Derecho Comunitario,
puesto que, en definitiva, es en el terreno de las ideas
donde en buena parte se libra hov en día la batalla del
subdesarrollo. Prueba de ello es la experiencia de Cen-
troamérica misma, en que a pesar de momentáneas difi­
cultades internacionales entre sus Gobiernos, que han
llevado hasta la ruptura de relaciones diplomáticas, los
órganos de la integración han continuado sus operacio­
nes en favor de una vida digna para los pueblos del istmo.

El problem a: explicaciones necesarias.

La determinación de las fuentes del Derecho a través

del cual se impulsa en Centroamérica la integración eco­
nómica no es una tarea fácil. Las principales dificulta­
des derivan del hecho de que hasta ahora casi ningún
jurista se ha preocupado por explorar ni las formas de
manifestación ni el contenido de tal Derecho, así como
de la circunstancia de que el problema es de suyo com­
plejo. Esta complejidad la motiva, entre otros factores,
la falta de una decisión de autoridad que fije de modo
 233

preciso los actos que tienen la virtud de crear normas

del proceso integracionista y lo equívoca que es la ex­
presión “ fuentes del Derecho” que, como se sabe, ha
sido empleada con sentido diverso en la historia de la
literatura jurídica.
Tomando en cuenta lo expuesto en el párrafo prece­
dente, cabe advertir que las ideas contenidas en el pre­
sente trabajo no son más que una primera aproximación
al tema, un primer intento de trabar contacto con una
de las muchas cuestiones que plantea el fenómeno jurí­
dico que subyace en el proceso de integración centro­
americana, y no una dilucidación final o respuesta úl­
tima a los interrogantes que sugiere.
Además de lo anterior, y dado la multivocidad de la
expresión “ fuentes del Derecho” , creemos necesario
aclarar que aquí la empleamos con la connotación de
principio generador de las normas jurídicas que en la
actualidad se aplican en Centroamérica, como conse­
cuencia de los compromisos asumidos por los Estados
para integrar sus economías, por lo que cualesquiera de
las otras acepciones con que dicha frase se emplea que­
dan descartadas.

L a c la sific a ció n de las fuentes del

D erecho C o m ú n C e n tro a m e ric a n o

Como se sabe, las fuentes del Derecho en general han

sido obieto de numerosas clasificaciones a lo largo de la
historia del pensamiento jurídico. Para hacerlas se han
tenido en cuenta factores de diversa naturaleza, tales
como la influencia que sobre el Derecho positivo ejerce
la regla emanada de la autoridad pública, la acción de
los jueces o de la doctrina, las prácticas consuetudinarias
o el sistema empleado para fijarlas, así como su ma­
yor o menor importancia. De ahí que se hava hablado
de fuentes directas o indirectas, de fuentes escritas y no
escritas, de fuentes principales y accesorias y de fuentes
materiales y formales.
Aunque es indudable que el estudio de las fuentes del
Derecho Común Centroamericano puede hacerse toman­
do como base cualesquiera de tales clasificaciones, pare­
 234

ciera, sin embargo, que frente al peligro de que la reali­

dad las desborde, sea más conveniente evitar hasta don­
de sea posible su empleo que, por lo demás, tiene poca
utilidad práctica.
Lo anterior, con todo, no es obstáculo para reiterar
que el referido Derecho se encuentra dominado por la
horma jurídica escrita, por lo que el papel que en él
juegan otras fuentes es relativamente secundario, ya que
sólo se acude a ellas en forma excepcional. Pero esto no
debe interpretarse en menoscabo del valor de las fuentes
no escritas, puesto que de lo que se trata es nada más
que de señalar que existe entre ellas un orden de pre-
1ación y que dicho orden está determinado por la exis­
tencia o inexistencia de las fuentes primeramente men­
cionadas.
De lo anteriormente señalado se desprende que más
que una clasificación de las fuentes en que se alimenta
el referido Derecho procede hacer una pura y simple
enumeración de ellas, la cual puede ser como sigue:
a) los tratados de integración centroamericanos;
b) los reglamentos emitidos para facilitar la aplicación
de los convenios;
c) las resoluciones de los Consejos creados por el Tra­
tado General de Integración Económica;
d) las recomendaciones de los órganos de integración;
e) los principios generales del Derecho reconocidos por
las naciones civilizadas; y
f) las doctrinas de los publicistas de mayor competencia.

Los tratados com o fuen te del

Derecho Com ú n C e n tro a m e rica n o

Valor de los tratados

Sin lugar a dudas, las fuentes primordiales del De­

recho Común Centroamericano son los tratados. Ellos
constituyen el medio de creación formal y escrita por
excelencia y aportan la mayoría de las normas que inte­
gran dicho ordenamiento jurídico.
Tratándose, como se trata, de un Derecho esencial­
 235

mente convencional, se manifiesta bajo casi todas las

denominaciones con que suelen designarse en Derecho
Internacional Público las estipulaciones formales entre
Estados. Esto explica por qué es frecuente encontrar en
Centroamérica instrumentos bajo el nombre de tratado,
carta, convenio, protocolo y acuerdo, y por qué es tan
elevado y creciente su número. Además, debe señalarse
que, en cuanto a su materia, dichos pactos contienen lo
que por regla general es característico de los mismos,
según las clasificaciones hechas por los intemacionalistas.
Tratados básicos
De los veinticinco instrumentos que hasta la fecha
se han suscrito, solamente unos pocos pueden conside­
rarse tratados constitutivos, ya que la mayoría consagran
solamente soluciones de detalle en cuestiones sobre las
cuales existen acuerdos previos de carácter general. For­
man parte de aquella clase de tratados los siguientes:
p.) el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Inte­
gración Económica;
b) el Convenio sobre el Régimen de Industrias Centro­
americanas de Integración;
c) El Convenio Centroamericano sobre Equiparación de
Gravámenes a la Importación;
d) el tratado de Asociación Económica;
e) el Tratado de Integración Económica Centroameri­
cana; y
O la Carta de la Organización de Estados Centroame­
ricanos.
De los instrumentos mencionados, dos de ellos: el
Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración
Económica y el Tratado de Asociación, que firmaron en
febrero de 1960 los Gobiernos de Guatemala, El Salva­
dor y Honduras, han'perdido gran parte de su validez
debido a que la mayoría de sus disposiciones fueron in­
corporadas al Tratado General, cuando éste se suscribió
en Managua, República de Nicaragua, en el mes de
diciembre del citado año. Por esa y por muchas otras
circunstancias puede decirse que éste es el convenio
de integración mejor logrado con que cuenta hasta la
fecha Centroamérica v que es el instrumento básico del
proceso.
El crecido número de acuerdos internacionales que
 236

forman las fuentes escritas del Derecho Común Centro­

americano se explica si se tienen en cuenta los dos hechos
siguientes: 1®) Cuando se inició el proceso de integra­
ción a finales de 1950, los países no consideraron pruden­
te —vistos los fracasos unionistas del pasado—, compro­
meterse en demasía en un programa de cuyas bondades
no podía dudarse pero que tenía implicaciones que en­
tonces no se habían determinado adecuadamente. Esto
hizo que se le diera carácter gradual, progresivo y recí­
proco y que su perfeccionamiento requiriera de una ac­
ción legislativa intensa; y, 2^) El régimen constitucional
imperante en Centroamérica, que por razones de prin­
cipio exige que todo compromiso internacional se esta­
blezca por medio de tratados o convenciones.
Conclusión de los tratados

Los tratados de mérito, por otra parte, se concluyen

siguiendo el procedimiento tradicional de negociación,
firma, ratificación y depósito, teniendo cada uno de estos
trámites el mismo significado y alcance que les atribuye
el Derecho Internacional Público. Con todo, no puede
dejar de señalarse que debido a la lentitud de este sis­
tema, en los últimos tiempos ha venido manifestándose
una creciente preocupación por encontrar medios más
expeditos de concertación de convenios, pues ha ocurri­
do, especialmente en el campo arancelario, que la diná­
mica de los acontecimientos ha tornado obsoletos algunos
acuerdos aún antes de que éstos hayan cobrado vigencia.
Debido a que el sistema de conclusión de pactos que
se ha señalado, implica actuaciones unilaterales sobre las
cuales los órganos de la integración no pueden tener
ingerencia, como ocurre con las ratificaciones y los de­
pósitos, generalmente se estipula que el convenio co­
rrespondiente entra en vigencia con el depósito del ter­
cer instrumento de ratificación para los tres primeros
depositantes y, para los demás, en la fecha del respectivo
depósito. Este mecanismo, que a decir verdad se ha
revelado como el mejor entre todos los posibles, tiene
el inconveniente de que crea disparidades jurídicas entre
los Estados; pues en tanto no $e han realizado los cinco
depósitos las normas convenidas no adquieren la nece­
saria uniformidad. Claro ejemplo de lo que aquí se
afirma lo ofrece el Código Aduanero Centroamericano,
cuya vigencia se inició el 6 de febrero de 1965 para
Costa Rica, Nicaragua y Guatemala, sin que hasta la
 237

fecha haya ocurrido otro tanto para El Salvador y

Honduras.

El 'problema de la adhesión

Por lo que hace a las adhesiones, los tratados de inte­

gración centroamericanos no están abiertos ni contem­
plan la posibilidad de que a ellos adhieran terceros Es­
tados. Esta regla sólo conoce en la actualidad una excep­
ción, y es la que resulta de la Carta de la Organización
de Estados Centroamericanos ( odeca), que admite la po­
sibilidad de que a ella adhiera la República de Panamá.
Aunque en diversas oportunidades el Consejo Económico
Centroamericano ha expresado que los países del área ve­
rían con simpatía la participación de Panamá dentro del
Programa de Integración Económica, lo cierto es que hasta
ahora tales declaraciones no se han traducido en dispo­
siciones concretas de orden normativo, lo cual hace que
la afirmación precedente mantenga su valor.
Lo anterior significa, por una parte, que los conve­
nios centroamericanos de integración económica no sur­
ten efectos con respecto de terceros Estados y, por otra,
que en el caso de que Panamá quiera adherirse a tales
convenios no sería suficiente con que en forma unila­
teral se dirigiera a los Gobiernos del área manifestán­
doles ese propósito, sino que sería precisa la firma de
un tratado especial de asociación.

La cuestión de las reservas

Como un progreso notable del Derecho Común Centro­

americano cabe señalar que en él las reservas están
prácticamente proscritas. Aunque este hecho no es re­
sultado de un acuerdo expreso de voluntades, pues no
consta en ningún documento, es lo cierto que su existen­
cia tácita no puede ser puesta en duda, toda vez que
se prefiere no pactar a admitir su posibilidad. A esto se
debe que durante las negociaciones se hagan los mayo­
res esfuerzos para encontrar soluciones a normas acep­
tables para todos los países y que ni el Tratado General
ni otro alguno de los instrumentos que se han suscrito
en la presente década, contengan estipulaciones de
reserva.
 238

Este progreso ha sido posible gracias a la convicción

que existe de que Centroamérica tiene un solo destino
y que por tal razón debe estar sometida a un idéntico
régimen jurídico.

Cláusulas de salvaguardia

Por lo que hace a la capacidad de contratar, que todo

Estado tiene de acuerdo con su soberanía, varios instru­
mentos introducen importantes limitaciones con el fin
de salvaguardar los intereses centroamericanos. Particular
mención merece, en este sentido, el artículo xxv del
Tratado General, que establece que ningún Estado pue­
de “ suscribir unilateralmente con países no centroame­
ricanos nuevos tratados que afecten los principios de
la integración económica” .
Esa disposición no es otra cosa que el resultado de un
proceso evolutivo, cuvos .orígenes se encuentran en los
tratados bilaterales que precedieron al Programa de In­
tegración actual y que luego recoge el Tratado Multi­
lateral de Libre Comercio aunque con caracteres menos
categóricos que los que ahora tiene. Por esa vía, dicha
norma ha llegado a constituirse en uno de los compro­
misos más solemnes de la integración centroamericana
y es índice claro de la medida en que los países ístmicos
se hallan ligados entre sí.
En estrecha relación con ese precepto se encuentra
la “ Cláusula Centroamericana de Excepción” , que es­
tatuye un límite adicional a la mencionada capacidad
de celebrar convenciones que tienen los Estados, pues
por virtud de ella éstos no pueden, al amparo de la
cláusula de la nación más favorecida, hacer extensivos
a terceros países los beneficios que para los demás con­
tratantes se derivan del Programa de Integración Eco­
nómica. Esta exclusividad de trato que se han reservado
los países ístmicos se torna aún más relevante si no se
pasa inadvertida la letra y el espíritu del artículo vn del
Convenio sobre Equiparación de Gravámenes a la Im­
portación, que prohíbe el mantenimiento o la concesión
de ventajas arancelarias que consoliden aforos inferiores
a los acordados multilateralmente.
Debido a la extensión y naturaleza de este trabajo
no es dable examinar en detalle las estipulaciones que se
acaban de mencionar; pero no puede menos de señalarse
que por su medio Centroamérica no busca aislarse del
 239

resto del mundo. De lo que se trata, en realidad, es no

sólo de mantener incólumes los principios en que des­
cansa el Programa, sino también de evitar que terceros
países se beneficien con ventajas que no ban podido
forjarse sino en base a considerables sacrificios v que
los Estados centroamericanos no pueden conceder más
que a sí mismos.
En otro orden de ideas, las cláusulas de referencia
permiten esperar que en un corto plazo se produzcan mo­
dificaciones substanciales en el aparato institucional que
hasta ahora existe, pues al implicar una actuación con-
iunta, unitaria, frente a los demás países que forman
la comunidad internacional, inevitablemente implica tam­
bién la existencia de una estructura orgánica, ágil, eficaz,
no entrabada por los sentimientos nacionalistas que ge­
neró el concepto de soberanía y que se advierten en los
entes regionales con que hasta hov se cuenta.

Extinción de los tratados

Por lo que hace a la forma de extinción de los trata­

dos, quizás la regla más importante que sobre la materia
existe es la que contiene el Tratado General en su ar­
tículo xxxi. Conforme dicha norma? el referido instru­
mento tendrá una duración de veinte años, contados
desde la fecha inicial de su vigencia —4 de junio de
1961—, pero vencido este plazo se prorrogará por tiempo
indefinido, salvo denuncia. La denuncia, de producirse,
causará efectos para el denunciante cinco años después
de su presentación y no alterará en manera alguna la
efectividad del tratado para los demás Estados mientras
haya dos, por lo menos, que formen parte del mismo.
Como se ve, la regla relacionada elimina toda posibilidad
de extinción del convenio por vía unilateral antes del
vencimiento de un plazo determinado y fija, además, e1
momento a partir del cual la denuncia produce sus efec­
tos. Esta última circunstancia hace que la vigencia mí­
nima efectiva del Tratado General no pueda ser menor
de veinticinco años, pues, como queda dicho, ningún
Estado puede desligarse de los compromisos que resul­
tan del mismo sino cinco años después de haberse ven­
cido el plazo inicial de vigencia.
Lo anterior significa, por otra parte, que al elaborarse
el referido instrumento prevaleció un criterio de dura­
bilidad distinto del que ordinariamente se sigue en esta
 240

clase de convenios, ya que el. plazo durante el cual queda

en suspenso la denuncia es inusitadamente largo. Razón
tenían, sin duda, al proceder en tal forma, quienes ne­
gociaron el Tratado General, pues a seis años de su vi­
gencia existe la convicción de que el proceso que el
mismo sustenta es irreversible.
Pero si no es de esperar la extinción del instrumento
a que se alude por obra de una denuncia, para nosotros
es indudable que sé está a una distancia muy corta de
la fecha en que tendrá que ser sustituido por otro con­
venio que, al mismo tiempo que consolide las conquistas
que hasta ahora se han hecho, regule la amplia gama
de asuntos que aún no reciben atención en Centroamé-
rica, bien porque el Tratado General guarda silencio
frente a ellos o bien porque lo que en él se dice ha
dejado de guardar la debida proporción con los hechos.

La interpretación de Jos tratados

Aunque no es éste el lugar oportuno para abordar el
problema de la interpretación de los tratados, estimamos
conveniente, sin embargo, hacer una breve relación acerca
de los métodos que se emplean para desentrañar el sen­
tido de las normas que integran el que hemos llamado
Derecho Común Centroamericano, así como indicar los
órganos que tienen a su cargo esa importante como de­
licada labor.
La inexistencia de un tribunal de justicia al cual pue­
dan acudir los Estados y aun los particulares para resol*
ver los conflictos que resulten con motivo de la aplica­
ción e interpretación de los tratados, hace que en Cen-
troamérica esa función la cumplan el Consejo Eje­
cutivo, el Consejo Económico y, en última y definitiva
instancia, un tribunal arbitral.
Tanto el Consejo Ejecutivo como el Consejo Eco­
nómico deben su vida al Tratado General, que los crea
y organiza en su capítulo ix. El arbitraje tiene una his­
toria mucho más larga, pues a él se ha acudido en repe­
tidas oportunidades desde que dejó de existir la Corte
de Justicia Centroamericana, hecho que ocurrió en la
segunda década de este siglo.
Si nos atenemos a la realidad, podemos decir, sin em­
bargo, que la interpretación de los instrumentos de inte­
gración es una tarea que hasta ahora ha estado a cargo
exclusivamente de los dos Consejos mencionados, pues,
no obstante el crecido número de problemas que se han
 2k]

presentado, jamás ha habido necesidad de acudir a un

tribunal arbitral para que los dirima.
Lo peculiar del sistema consiste en que si bien en
cierta forma la interpretación es realizada por vía inter­
nacional, ella no es competencia de los Gobiernos sino de
los órganos regionales a que se ha hecho referencia. En
otras palabras, no se trata de una interpretación gu­
bernativa internacional sino de una forma quizás nueva
derivada de una auténtica delegación y que da a los
entes citados cierto carácter supranacional, aunque limi­
tado a una materia específica.
Los efectos o implicaciones de esta modalidad aún
no han sido estudiados en Centroamérica; pero a primera
vista pareciera que es competencia exclusiva de los ór­
ganos creados por el Tratado General en su capítulo ix
la de interpretar en forma auténtica tanto ese instru­
mento como los demás ra* se han suscrito para impulsar
el Programa y que "ni los Estados ni cualquier otro suje­
to interestatal tiene igual autoridad para hacerla. Esto
resulta tanto más claro cuanto que todas las interpreta­
ciones expresas que hasta este momento se han hecho
no están consignadas en protocolos, notas o tratados com­
plementarios, sino en simples resoluciones de los suso­
dichos Consejos, especialmente del Ejecutivo.
Digna de mención es también la circunstancia de que
las interpretaciones hechas por los Consejos no obligan
únicamente al Estado o Estados que las motivan, sino
que, en adelante, adquieren el carácter de normas de
conducta obligatoria para todas las Partes Contratantes.
La interpretación cobra, de esta manera, el valor autó­
nomo de los preceptos legales, especialmente cuando se
hace con el fin de colmar una laguna. Más adelante,
al hablar de las resoluciones como fuentes del Derecho
Común Centroamericano, precisaremos mejor estas ideas.
Aunque sin pretender señalar todas las reglas que se
emplean para determinar el sentido de un precepto ju­
rídico, precisar su alcance y esclarecer los puntos oscuros
o ambiguos que pueda tener, indicamos en seguida las
tres que en los últimos tiempos han cobrado mavor
importancia:
1^— La interpretación debe tener como fin investi­
gador lo que las Partes han querido realmente estipular
y no cosa alguna distinta, para ser consecuente con el
principio de la buena fe, que, quizás, sea el cardinal de
la integración económica;
 242

2^ — La interpretación tiene que hacerse tomando en

cuenta qué las Partes Contratantes se proponen algo
razonable, operante en la práctica, conveniente a la inte­
gración v armónico con los fines básicos de ésta; y,
3^ — La interpretación debe tener en cuenta que el
contexto de los tratados sirve para ilustrar el sentido de
cada una de sus partes, de manera que haya entre todas
ellas la debida correspondencia y armonía.
Sólo ante la absoluta imposibilidad de aplicar las re­
glas anteriores se interpretan los pasajes oscuros o con­
tradictorios de los tratados del modo que más conforme
parezca al espíritu general de la legislación internacional
y a la equidad natural tal como ésta se concibe entre
naciones civilizadas.
En cuanto a los métodos de interpretación, puede
afirmarse ciue en los tratados no existe límite alpunoo
para que se empleen bien el método lógico tradicional
i

o cualesquiera de los métodos modernos, llámense éstos

de la libre investigación científica del Derecho, histórico,
evolutivo o positivo teleológico. Esta circunstancia per­
mite que tanto el Consejo Ejecutivo como el Consejo
Económico puedan actuar, aunque no necesariamente de
acuerdo con su propio saber y entender, sí de conformi­
dad con las ideas que a la fecha prevalecen en esta
materia y que reconocen qué el sentido y alcances de
una norma jurídica no derivan del examen de su con­
creta realidad a la luz de un determinado método, sino
de una búsqueda más amplia, que si bien tome en cuen­
ta las palabras empleadas, la presunta voluntad del le­
gislador y el espíritu que en ella pueda advertirse, tenga
continuamente presente las condiciones actuales de la
vida, porque sólo de esa manera el resultado de la inda-
geción puede estar dotado de sentido, ser útil en la
práctica y hallarse conforme con la naturaleza dinámica
del proceso integracionista.
Si lo anterior se expresa de manera distinta, cabe de­
cir que la interpretación se realiza no necesariamente
tomando como base éste o el otro método, porque a na­
die escapa que ninguno de ellos es perfecto y que, de
seguirlos con el rigor que pareciera hallarse implícito
en sus concepciones, quizás los resultados no serían lo
satisfactorios que ordinariamente se precisa. Por esto el
problema del método se aborda con mucha amplitud de
criterio, aunque con ello no quiere decirse que los Con­
sejos actúen o puedan actuar de manera arbitraria, pues
contra tal posibilidad existe un obstáculo natural: el de
 243

que tales organismos, en tanto que dependen de un

orden jurídico, deben ajustar sus actos a dicho orden,
cuando éste haya previsto las situaciones específicas y,
en caso contrario, a las necesidades efectivas de Centro-
américa medidas en función de los fines del Programa
de Integración Económica.
Para terminar, importa destacar el papel que desem­
peña en la interpretación de los convenios la Secretaría
Permanente del Tratado General ( s i e c a ), porque ordi­
nariamente es a ella a quien corresponde hacer los
estudios que sirven a los Consejos para resolver los pro­
blemas de esta naturaleza. Y aunque. esta institución
tiene, de acuerdo con el artículo xxrv del citado instru­
mento, la obligación de velar por la correcta aplicación
de los convenios y, por ende, el deber de interpretarlos,
lo cierto es que en la práctica ambas funciones las cum­
plen los Consejos más arriba mencionados y, en parti­
cular, el Consejo Ejecutivo. En términos reales, por
consiguiente, la labor de la s i e c a en esta materia es la
de un organismo auxiliar, cuyas opiniones, sin embargo,
ejercen considerable influencia en el quehacer de los
entes principales.

Efectos de los tratados con respecto a los

particulares

Antes se ha dicho que los tratados de integración cen­

troamericana no perjudican ni benefician a terceros Esta­
dos, pues sus efectos jurídicos están estrictamente limi­
tados a las Partes Contratantes. Si bien esto es perfec­
tamente claro, no ocurre otro tanto con los efectos que
producen respecto a los particulares, pues, aunque la
discusión que ha habido en torno a este problema no
ha alcanzado amplias proporciones*debido a factores que
no es del caso analizar aquí, es indudable que esta área
de la implicación normativa no tiene la transparencia
que otras.
No obstante lo anterior, nos atrevemos a afirmar que
aun cuando no haya sido intención de los Gobiernos
crear una realidad en la cual los instrumentos de inte­
gración pudieran aplicarse directamente a los indivi­
duos, lo cierto es que muchos de sus preceptos se con
cretan a regular situaciones que, debido a la organiza­
ción política de los países, sólo pueden originarse en
el sector privado.
 2kk

Naturalmente, lo anterior hace que las normas jurídi­

cas de la integración centroamericana adquieran una pe­
culiar significación, pues, al no limitarse a fijar prin­
cipios de carácter genera], cu va dinámica sólo fuera sus­
ceptible de afectar a los entes públicos internos, al pare­
cer motivó que el Derecho Común se convirtiera tam
bién en fuente de derechos y obligaciones para los par­
ticulares.
De ser exacto lo anterior, lo interesante no estriba
tanto en el hecho de darle la categoría de sujetos de
Derecho Internacional a las personas individuales o a
los entes creados por ellas, sino en determinar si el régi­
men jurídico que tiene tal virtualidad está estructurado
de manera que, a semejanza de lo que ocurre en el
Derecho interno, garantice una adecuada tutela a los
derechos de los particulares. Esto es tanto más impor­
tante cuanto que el resultado a que se llegue envolverá
un juicio de valor sobre el contenido procesal previsto en
los tratados de integración.
La mayoría de los profesionales que hasta la hora actual
han emitido juicio sobre esta cuestión, han coincidido
en que el Programa de Integración Económica Centro
americana no cuenta con un sistema adecuado para que
los sujetos individuales o sociales privados puedan de­
fender en forma eficaz sus intereses. Echan de menos
particularmente la falta de instancias, recursos y tribu­
nales similares a los que existen en cada país y cada vez
con mayor énfasis están reclamando su creación, a efec­
to de que funcionen de manera continua o permanente.
Pero, ¿esta falta de un aparato jurisdiccional de corte
clásico significa que los particulares estén a merced de
los organismos de integración v que éstos puedan capri­
chosamente impartir o dejar de impartir justicia? La res
puesta es, claro está, categóricamente negativa. Lo que
ocurre es que no existe una vía que permita a los mienv
bros de la iniciativa privada acudir directamente, o por
medio de mandatario constituido por ellos, ante el Con
sejo Ejecutivo o ante el Consejo Económico. Para lograr
que estos organismos conozcan sus problemas y los re­
suelvan han de menester plantearlos previamente al Go­
bierno de su respectivo país, en el ramo de Economía,
para que, si éste los acoge favorablemente, los someta
en su oportunidad a la consideración de tales Conse­
jos, en el orden indicado. Además, tanto el planteamien-
 273

comercio, desarrollo industrial, ayuda financiera y asistencia

técnica. En los arbitrios usados para ayudar a los países de
menor desarrollo en estas cuatro esferas de actividad hay una
pronunciada desviación del principio de reciprocidad formal — en
el sentido de idénticos derechos y obligaciones para todos los
Estados Miembros — y se intenta lograr un significado de la
reciprocidad más ajustado a la realidad, que asegure que todos los
países participantes en el Mercado Común reciban de dicha
participación beneficios conmensurables con las concesiones que se
hacen. Por lo tanto, en lugar de reciprocidad formal se adopta el
principio de tratamiento preferencial para los países de menor
desarrollo con la esperanza de alcanzar los dos objetivos
siguientes del Mercado Común:

(P un desarrollo acelerado, armonioso y equilibrado, y

(2) la participación equitativa de todos los Estados Miembros en

los beneficios.

En el ámbito del comercio ya se ha mencionado la lista de reserva

5 7/ y la definición de originario del Mercado Común, 5 8 / que
prevén se dedique especial consideración a los productos
originarios de los países de menor desarrollo. En relación con la
prohibición de ayudas gubernamentales para las exportaciones y a
ciertas prácticas de las empresas públicas, se relajan las
disposiciones cuando se aplican a los países de menor desarrollo.
En el Mercado Común, por ejemplo, dichos países pueden otorgar
subsidios especiales a las exportaciones que en realidad les dan
una ventaja adicional en los mercados de los países de mayor
desarrollo. Los acuerdos transitorios relativos a la adopción de
una tarifa externa común también otorgan consideraciones
especiales a los países de menor desarrollo.

El comercio y la promoción del desarrollo industrial en los países

menos desarrollados están íntimamente relacionaodos, y el artículo
56 titulado "Promoción del Desarrollo Industrial en los países de
menor desarrollo” permite especialmente a dichos países imponer
aranceles y restricciones cuantitativas sobre un producto
importado de los países de mayor desarrollo si se fabrica un
producto similar en los de menor desarrollo y es necesario
conceder a ese producto la protección correspondiente a una
industria naciente. Desde luego, ello requiere permiso del
Consejo. El proyecto de armonización de incentivos para la
industria también está dirigido a considerar las especiales
necesidades de los países de menor desarrollo.

57/ Cf.Geiser et al, p. 42.

58/ Cf.Geiser et al, p. 41-42.

El artículo 59 sobre ayuda financiera a los países de menor
desarrollo prevé el estímulo para la afluencia de capitales de
inversion a dichos países mediante acuerdos intrarregionales sobre
doble tributación y empresas conjuntas. Una disposición muy
interesante en este artículo compromete a los Estados Miembros a
establecer una institución de inversiones apropiada para promover
el desarrollo de industrias en los países de menor desarrollo.
Esta disposición puede considerarse el origen de la Corporación
Caribeña de Inversiones.

Los países más desarrollados también deben desempeñar un papel

casi de asistencia técnica, ofreciendo oportunidades para que los
de menor desarrollo usen sus servicios tecnológicos y de
investigación. 5 9 /

Por último, el artículo 62 faculta al Consejo a revisar anualmente

la necesidad de fortalecer los mecanismos existentes o la
introducción de nuevos para proporcionar mayores beneficios a los
países de menor desarrollo. Ello puede considerarse como un
mecanismo incorporado para favorecer la continua y mayor
protección a estos últimos, para permitirles beneficiarse con el
Mercado Común. Sin embargo, si dicho mecanismo se usa alguna vez
con este fin dependerá en última instancia de la voluntad política
de los Estados Miembros.

h) Disposiciones Generales y Finales. Al igual que el Tratado

Principal, el Anexo sobre el Mercado Común termina con una serie
de disposiciones finales relativas a la capacidad legal,
privilegios e inmunidades, adhesión y miembros asociado* ,
enmiendas al Mercado Común y denuncia del mismo.

El artículo 70 permite al Consejo, en nombre del Mercado Común,

negociar acuerdps con los Estados Miembros y no Miembros y otras
organizaciones internacionales. Sin embargo, tales acuerdos están
sujetos a ratificación por la Conferencia.

Las cuestiones de la cabida del Mercado Común del Caribe Oriental

dentro del Mercado Común del Caribe (artículo 67) 6 0 / y de la
participación de ese último en otros acuerdos (artículo 68) 61/
son tratadas en detalle en ctras partes del presente estudio.

59/ Véase el artículo 60 del Anexo sobre el Mercado C o mún.

60/ Cf.Geiser et al, p. 55-56.

61_/ Cf.Geiser et al, p. 52-55 y 59-67.

 245

to de la cuestión, como su defensa, corren a cargo del

representante del país interesado ante el correspondiente
organismo, aunque auxiliado, la mavoría de las veces,
por el propio particular que tiene interés en el asunto.
Tomando en cuenta lo anterior, puede decirse que.
de acuerdo con el Derecho Común vigente, existe sola­
mente una forma indirecta de oír a los particulares, o
que media una estricta limitación al derecho que toda
persona tiene de actuar por medio de representante, toda
vez que solamente se puede constituir como tal a quien
integra o tiene el carácter de miembro de alguno de los
citados organismos.
Por otra parte, las jerarquías que el Tratado General es­
tablece y que colocan en la cima o cúspide al Consejo Eco­
nómico, dan como resultado que éste y el Consejo Ejecu­
tivo, en tanto que cumplen una función jurisdiccional, se
conviertan en verdaderas instancias. Esto es así no sólo por
efecto natural de las cosas, sino fundamentalmente por­
que tal es el sentido del artículo xxvi del referido instru­
mento.
Aunque no puede sostenerse que este sistema es el que
mejores garantías ofrece a aquellos a quienes en buena
medida se dirigen las normas del Derecho Común Cen­
troamericano, lo importante es, en este caso, denotar que
hay un orden establecido que impide la actuación capri­
chosa o arbitraria de los órganos que conocen en primera
y segunda instancia de los problemas —Consejos Ejecu­
tivo y Económico, respectivamente—, y que tiende a ofre­
cer adecuada tutela a los intereses privados que son dig­
nos de ella, según el parecer del respectivo Estado Con­
tratante.

Los reglam entos com o fuente del D erecho C o m ú n

C e n tro a m e rica n o

La potestad reglamentaria
De los órganos creados por el Tratado General, el que
con más precisión v rigor fue dotado de la facultad de dic
tar reglas que, al mismo tiempo que se fundaran en lo<
convenios establecidos sirvieran para asegurar su aplica­
ción, es el Consejo Ejecutivo. Así resulta de los artículos
 246

xxi y xxn de dicho instrumento, en los que no sólo se le

da el carácter de órgano administrador de los acuerdos de
integración económica, sino que se le autoriza de manera
expresa para que pueda dictar “ las medidas que sean ne­
cesarias para asegurar el cumplimiento de los compromi­
sos establecidos” por medio de tales acuerdos.
Dos implicaciones importantes llevan aparejadas las dis­
posiciones recién aludidas. La primera de ellas es que
la potestad reglamentaria que se reconoce al Consejo Eje­
cutivo sigue el sistema de la atribución expresa v no la
doctrina de la discrecionalidad o de la función inherente;
y la segunda es que la concentración de la capacidad de
dictar reglamentos en un solo órgano, refleja un orden
de cosas basado en la centralización y el unitarismo.
Aparte de los efectos señalados, lo prescrito por el ar­
tículo xxn, además de ser una atribución, es también, al
parecer, un límite, por cuanto de sus términos es posible
deducir que el Consejo Ejecutivo solamente puede dictar
los que en Derecho Administrativo algunas veces se han
llamado reglamentos subordinados y otras reglamentos eje­
cutivos, y que se contraen a establecer disposiciones jurí­
dicas de carácter general que sirven para complementar
las normas legales establecidas o para viabilizar o garan­
tizar su ejecución. Pero el límite que se ha señalado no
creemos que conlleve la prohibición de emitir reglamen­
tos autónomos o independientes, es decir, aquellos que
son mera consecuencia de la potestad reglamentaria que
el Tratado General le atribuye al Consejo Ejecutivo, por
que de otra manera éste no podría, si faltara una dispo­
sición expresa, organizar sus propios servicios o regular el
ejercicio de los múltiples poderes que se le han conferido.
Tomando en cuenta lo anterior, resulta evidente que el
Consejo Ejecutivo es el órgano administrativo por exce­
lencia del Programa de Integración Económica Centroame­
ricana y el que, por tal motivo, centraliza o concentra la
potestad reglamentaria.
No deja de ser curioso, sin embargo, que, a pesar de
lo claras que son las disposiciones aludidas, con posterio­
ridad se haya seguido una conducta errática acerca de esta
materia, pues en ocasiones —como en el caso del Conve­
nio sobre Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial— se
ha ratificado esa potestad del mencionado Consejo y en
otras se ha establecido un principio completamente dife­
rente, como sucedió con el Código Adumero Uniforme
Centroamericano, en el cual se estatuyó que “ el Poder u
Organismo Ejecutivo de cada Estado emitirá los reglamen-
 247

tos a este Código, acordados multilateralmente en el seno

del Consejo Económico’* (art. 182).
El fenómeno apuntado es tanto más digno de análisis
cuanto que en lugar de estar operándose en esta materia
un gradual fortalecimiento de los órganos del Programa de
Integración Económica, pareciera que ellos mismos tien­
den a debilitarse a través de la restitución a los Estados
de facultades que éstos les habían conferido y que, aun­
que de manera limitada, los colocaban en una posición
supranacional.
Pero las cosas van aún más lejos. En efecto, en la prác­
tica, el Consejo Ejecutivo no ha hecho uso de su potes­
tad reglamentaria en la forma y medida en que podría
ejercitarla de acuerdo con los términos del Tratado Gene­
ral y de otros instrumentos de la integración, pues en bue­
na parte su poder originario lo ha subordinado al Con­
sejo Económico que, por tal razón, participa de manera
activa en el proceso de preparación y emisión de regla­
mentos. Este fenómeno es, probablemente, efecto de dos
diferentes causas. La primera de ellas, al menos desde el
punto de vista histórico, la constituye el hecho de que
oportunamente no se hizo una adecuada interpretación de
las disposiciones del Tratado General que antes se han
mencionado; la segunda parece provenir de la circuns­
tancia de que no siempre se ha reconocido al Consejo Eje­
cutivo la libertad de acción que resulta de los convenios
vigentes, bien por razones de carácter político o bien por
causas de diverso orden cuya determinación v examen no
cabe hacer en un trabajo como el presente.
Si tomamos en cuenta lo que acaba de expresarse, pue­
de concluirse diciendo que tanto el Consejo Ejecutivo
como el Consejo Económico cuentan con la potestad de
dictar reglamentos y que la ejercitan de manera comple­
mentaria, no independiente.

Formación y valor de los reglamentos

Debido a las circunstancias que se han puesto de ma­
nifiesto en los párrafos precedentes, los reglamentos no
son resultado de decisiones unilaterales de cualquiera de
los Consejos creados por el Tratado General, que se tor­
nan obligatorias con la sola notificación a los Estados
miembros, sino producto de una labor complementaria
del Consejo Ejecutivo y del Consejo Económico, en la
cual el primero perfecciona y aprueba el proyecto que, a
 248

instancia suya, le somete la Secretaría Permanente, y el

segundo lo ratifica, por así decirlo. Pero el cumplimiento
de estos requisitos no es suficiente para que los reglamen­
tos cobren fuerza obligatoria en los Estados, pues, según
resulta de la disposición arriba mencionada del Código
Aduanero Uniforme Centroamericano, es menester, ade­
más, que cada Gobierno, de acuerdo con sus procedimien­
tos administrativos, los ponga en vigencia.
Los trámites que se han descrito y que se siguen para
emitir un reglamento, en muy poco se diferencian de los
procedimientos que se emplean para negociar los conve­
nios de integración, por lo que puede decirse que, más
que reglamentos en sentido estricto, parecen ser lo que
en Derecho Internacional se llama acuerdos en forma
simplificada.
Pero sea que se siga empleando la metodología descrita
o que en un próximo futuro los reglamentos adquieran su
verdadero carácter de decisiones unilaterales autoejecuta-
bles, es incuestionable que dichos cuerpos normativos son
fuente del Derecho Común Centroamericano, toda vez
que así resulta de los tratados de integración económica
v de la realidad del Programa.

Las resoluciones de los Consejos como fuente del

D erecho C o m ú n C e n tro a m e rica n o

Para los efectos de este trabajo, se entiende por resolu­

ción todo acto en virtud del cual el Consejo Ejecutivo
o el Consejo Económico del Tratado General deciden una
cuestión sometida a su competencia.
A medida que el Mercado Común Centroamericano ha
ido expandiéndose y dando origen a nuevas relaciones
comerciales e industriales, la actividad de los Consejos
se ha multiplicado en forma considerable, dando como re­
sultado un elevado y creciente número de actos resolutivos.
Aunque las resoluciones, una vez vigentes, no tienen
la condición de normas de conducta de carácter obliga"
torio, excepto para el caso concreto que las ha motivado,
ostentan sin embargo valor de precedente que contribuye
a orientar el quehacer futuro de los Consejos. En este
sentido no puede afirmarse que dichas resoluciones sean
verdaderas fuentes del Derecho Común Centroamericano,
ya que más bien tienen el carácter de simples medios auxi­
 2kS

liares de interpretación.. Ello no obstante, cuando tales de­

cisiones se emiten con el fin de colmar una laguna del
mencionado Derecho, como ha ocurrido en más de una
ocasión, no puede ponerse en duda su capacidad genera­
triz de normas jurídicas, puesto que ellas vienen a ocupar
el lugar de las reglas omitidas.
El rasgo sobresaliente de las resoluciones que toman
los Consejos, en tanto que son fuentes del Derecho, estri­
ba en que el precepto que originan se incorpora al orde­
namiento jurídico común sin tener que cumplir otro re­
quisito que el de la simple notificación a los Gobiernos
de los países miembros.
Claro ejemplo de lo que anteriormente se sostiene es
la resolución número 71 del Consejo Ejecutivo, tomada
durante su vigésimo quinta reunión, que a la letra dice:
“ 1.- Un Estado Miembro del Tratado General debe de­
jar de cobrar los impuestos que hubiera establecido en
caso de que cese en su propio territorio la producción del
artículo gravado y se continúe elaborando, sin embargo,
en otro u otros países del área. El Estado deberá suspen­
der el impuesto de acuerdo con sus procedimientos legales
y mediante la sola notificación en ese sentido del Con­
sejo Ejecutivo.
“ 2. En caso de que, por razones de orden interno, el
país que ha dejado de cobrar el tributo considera que es
indispensable restablecerlo, deberá solicitar y obtener pre­
viamente autorización del Consejo Ejecutivo, el cual po­
drá concederla después de haber analizado las consecuen­
cias que pueda tener el impuesto sobre el régimen de
libre comercio entre los países de la región.. . ’’
La disposición transcrita ha venido a complementar lo
preceptuado por el Tratado General en su artículo vi sobre
impuestos al consumo, ya que en esa norma no se con­
templaba el caso a que aquélla se refiere.
La potestad integradora del Derecho, que se manifiesta
a través de las resoluciones de los Consejos, tiene su base
legal en los propios instrumentos de integración econó­
mica, que previendo la posibilidad de que surgieran rela­
ciones frente a las cuales guardara silencio el ordena­
miento jurídico, autoriza a los Consejos —en particular
al Ejecutivo— para que puedan dictar las medidas que
sean necesarias para asegurar la consecución de los fines
del Programa de Integración. De ahí la resolución más
arriba transcrita.
 250
Las recom endaciones de los Consejos com o fuen te del
Derecho C o m ú n C e n tro a m e rica n o

Tienen el carácter de recomendaciones aquellos actos

mediante los cuales los Consejos proponen a los Estados
que adopten determinadas medidas de carácter sustantivo
o de procedimiento para el mejor desarrollo del Progra­
ma de Integración Económica.
De conformidad con el concepto que precede, las reco­
mendaciones, a diferencia de los actos resolutivos ya estu­
diados, se caracterizan porque carecen de fuerza obliga­
toria para los Estados miembros. Por otra parte, su fin
inmediato no es resolver problemas específicos sometidos
a la consideración de los Consejos, sino solicitar a los
países una acción determinada de carácter concreto o ge
neral.
Sin perjuicio de lo anterior, desde el punto de vista
de los sujetos a quienes van dirigidas, las recomendacio­
nes no difieren de las resoluciones. Se dice esto porque,
por regla general, tanto las primeras como las segundas
tienen como destinatarios a los Gobiernos. Sin embargo,
lo anterior no descarta la posibilidad de que en algunas
ocasiones los Consejos se dirijan a otros organismos de
la integración y aun a personas jurídicas de Derecho Pri­
vado con el objeto de pedirles una colaboración o com­
portamiento determinado.
Se sigue de todo lo anterior que las recomendaciones
no constituyen una fuente directa del Derecho Común
Centroamericano, pero que sí son factores capaces de ejer­
cer influencia en la creación de tal Derecho. En este sen­
tido se puede decir que dichos actos son fuentes auxilia­
res o accesorias.
La verdad de lo que acaba de afirmarse se pone de re­
lieve cuando cualquiera de los Consejos creados por el
Tratado General, ejercitando la facultad que les confiere
el artículo x x ii del citado cuerpo de leyes, proponen a los
 251

Gobiernos la suscripción de convenios multilaterales que,

en adición a los existentes, se requieran para alcanzar los
fines de la integración económica centroamericana.

Los principios generales del Derecho com o fuente del

Derecho C o m ú n C e n tro a m e rica n o

A semejanza de otros ordenamientos jurídicos, forman

parte del Derecho Común Centroamericano ciertos prin­
cipios generales que son corrientemente admitidos por los
sistemas normativos de todos los pueblos civilizados.
Aunque no están explícitamente consignados en los ins­
trumentos de la integración económica, los principios ge­
nerales del Derecho son objeto de aplicación continua
tanto a nivel de cada país como de los órganos del Trata­
do General. Se acude a ellos, ordinariamente, no sólo
cuando se trata de interpretar las normas del Derecho
escrito, sino también cuando se busca integrar el ordena­
miento jurídico porque no existe una disposición aplica­
ble al caso planteado.
Lo anterior permite caracterizar a los principios gene­
rales del Derecho como una fuente autónoma, aunque
subsidiaria, de la legislación común centroamericana.
Como en otra parte de este trabajo se ha dicho, los prin­
cipios generales más frecuentemente invocados son el de
la buena fe y el de yacta sunt servanda, circunstancia ésta
que no excl ye la posibilidad de que se admitan y apli­
quen otros de no menor relevancia.
 252

La d o ctrin a com o fuente dei Derecho Com ún

C e n tro a m e rica n o

Aunque con las reservas que aconseja la ciencia jurí­

dica, derivadas de la circunstancia de que la doctrina no
tiene como función elaborar normas de Derecho sino más
bien hacer su comentario o crítica, no puede menos de ad­
mitirse que en el Derecho Común Centroamericano cons­
tituye una fuente accesoria, de importancia cada día mayor.
Tomando en cuenta lo que señalábamos en las páginas
iniciales de este trabajo, esto es, que el Derecho Común
Centroamericano se ha elaborado con base principalmen­
te en criterios pragmáticos, no ofrece ninguna duda el que
a medida que se vaya estudiando el proceso de integra­
ción centroamericana desde el punto de vista de la teoría
jurídica, la doctrina que así se forme habrá de contribuir
al progresivo perfeccionamiento de las instituciones que
conforman aquel ordenamiento.
Corrobora lo que acaba de expresarse la labor que co­
mienzan a desarrollar las universidades del istmo por me­
dio de los departamentos especializados en cuestiones de
integración y el interés que ya se advierte en algunos pro­
fesionales sobre estas mismas cuestiones.
Quedaría inconcluso este trabajo si en él no se hiciera
breve referencia al hecho de que el proceso de integración
en sí es la fuente material más importante del Derecho
Común Centroamericano, por lo que de su avance depen­
de, en última instancia, que el istmo de América cuente en
un mañana cercano con una estructura jurídica en que
hallen realización los ideales de los forjadores de la Patria
Centroamericana.
 253

BREVE RESUMEN DEL TRATADO DE LA CARICOM *

Hans J. Geiser, Pamella Alleyne y Carrol Sairat

Antes de entrar en un análisis más a fondo de los problemas

legales de la CARICOM parece necesario hacer un breve resumen del
nuevo instrumento. Desearíamos subrayar desde el comienzo que lo
que se intenta hacer aquí es una breve presentación del Tratado en
su conjunto, sin intentar un análisis en profundidad de sus
numerosas disposiciones.

El Tratado de la CARICOM es un intento de reunir,

institucionalizar y formalizar varias esferas de cooperación entre
los gobiernos de la Comunidad del Caribe que ya existían en el
marco de la CARIFTA y bajo la égida de la Secretaría Regional de
la Comunidad del Caribe. El Tratado se divide en dos grandes
secciones:

1. El Tratado Principal que contiene disposiciones relativas a

la coordinación de la política exterior y a quince esferas de
cooperación funcional detalladas en una lista correspondiente al
artículo 18. 1/

2. El Anexo sobre el Mercado Común del Caribe que contiene las

disposiciones relativas al aspecto de la integración económica de
la Comunidad. Adjunto al Anexo hay once listas que forman parte
integrante de él. A su vez, el Anexo es parte integrante del

* En: G e i s e r Hans y o t r o s . Legal pr obl ems o f Ca r î b b e a n i n t é g r a t i o n :

a s t u d y o f t he l e g a l a s p e c t s o f CARICOM. Leyden, S i j t h o f f ,
1976, p. 33 - 51

JJ Las ramas de actividad enumeradas en la lista correspondiente

al artículo 18 del Instrumento de la Comunidad son: (1)
transporte marítimo; (2) transporte aéreo; (3) servicios
meteorológicos y de seguros de temporales; (4) salud; (5)
asistencia técnica intrarregional; (6) acuerdos de servicios
públicos intrarregionales; (7) educación e instrucción
pública; (8) emisiones e información; (9) cultura; (10)
armonización del derecho y sistemas legales de los Estados
Miembros; (11) posición de la mujer en la sociedad del
Caribe; (12) viajes dentro de la región; (13)
administración del trabajo y relaciones industriales; (14)
investigación tecnológica y científica; (15) seguro social;
(16) otros servicios comunes y áreas de cooperación funcional
que sean oportunamente determinados por la Conferencia.
 254

Tratado de la CARICOM. 2J
Aquí cabe señalar por lo menos una de las principales razones por
las cuales el Tratado que establece la Comunidad del Caribe ha
terminado de este modo particular. Dado que los objetivos de la
Comunidad, de integración económica, coordinación de la política
exterior y cooperación funcional están tan íntimamente ligados
entre sí, era concebible que la Comunidad tomaría la forma de un
tratado básico que estableciera una organización. En cambio, el
nuevo instrumento se divide nítidamente en dos partes: (1) el
instrumento de la Comunidad relativo a las esferas de coordinación
de política exterior y cooperación funcional, y (2) el Anexo
sobre el Mercado Común relativo a la esfera de la integración
económica. Por lo tanto, en rigor, el nuevo instrumento da lugar
al establecimiento de dos organismos distintos: (1) la Comunidad
propiamente dicha, y (2) el Mercado Común. Para comprender la
elección de esta forma particular es necesario apreciar los
intereses individuales de los distintos Territorios que abarca el
movimiento de integración.

Los tres objetivos printipales de la Comunidad no tenían igual

importancia ni igual atractivo para los Territorios que
participaron en la negociación del Tratado. Para algunos, sólo la
integración económica era importante - todo lo demás era de
interés secundario. Para otros, la integración económica no era
la atracción sino que concentraban sus expectativas principalmente
en la esfera de la cooperación funcional. En tales
circunstancias, fue muy difícil para los juristas reunir bajo un
solo rubro estas tendencias e intereses variables en una forma que
resultara aceptable a todos los interesados. Ingeniosamente se
evitó la subdivisión del Tratado en compartimentos mediante la
adopción de un instrumento básico que comprendiera los tres
objetivos principales. Sin embargo, los distintos intereses de
los Territorios Miembros fueron respetados, en el sentido de que
el objetivo especial de integración económica se elaboró en una
parte distinta del Tratado, es decir, en el Anexo relativo al
Mercado Común que establece la organización de dicho Mercado, en
tanto que los otros dos objetivos de coordinación de la política
exterior y de cooperación funcional, forman la esencia del Tratado
Principal o Instrumento de la Comunidad que establece una
organización distinta que, en rigor, puede considerarse como la
Comunidad.

Para los fines del presente resumen, trataremos básicamente las

distintas esferas tal como figuran en el Tratado de la CARICOM.

1. El Tratado Principal

_2/ Véase el artículo 32 del Instrumento de la Comunidad

 255

a) Disposiciones generales. Ante todo, recordamos los objetivos

del Tratado tal como se detallan en el artículo 4, a saber:

1 - La integración económica de los Estados Miembros mediante el

establecimiento de un régimen de Mercado Común incorporado en el
Anexo.

2 - La coordinación de la política exterior de los Estados

Miembros.

3 - La cooperación funcional, con inclusión del funcionamiento

eficiente de ciertos servicios y actividades comunes que
benefician a los pueblos de la Comunidad.

Para facilitar la comprensión de los objetivos del Tratado de la

CARICOM es necesario referirse al Preámbulo del Tratado, que
describe las políticas generales que deberán conducir al
cumplimiento de los objetivos del Tratado y proclama:

(1) La determinación de los Cobiernos de los Estados Contratantes

de "consolidar y fortalecer los vínculos que históricamente han
existido entre sus pueblos" y "hacer realidad las esperanzas y
aspiraciones de sus pueblos por el pleno empleo y el mejoramiento
de sus condiciones de trabajo y vida".

(2) El convencimiento del las Partes que esos objetivos pueden

ser rápidamente alcanzados a través de (a) un acelerado,
coordinado y sostenido desarrollo económico especialmente a través
del ejercicio permanente de su soberanía sobre sus recursos
naturales, (b) por la eficiente operatividad de los servicios
comunes y cooperación funcional en los campos social, cultural,
educacional y tecnológicos, y (c) por un frente común en
relación al resto del mundo.

(3) La convicción de los Gobiernos de la necesidad de elaborar un

efectivo regimen de establecimiento y utilización de instituciones
"destinadas a acrecentar el desarrollo económico, social y
cultural de sus pueblos".

Sin embargo, el Preámbulo no va más allá de estas declaraciones

generales, y se deja para el artículo 4 del Tratado la definición
de objetivos específicos de la Comunidad.

El valor legal de un preámbulo es cuestionable. La importancia

legal de los preámbulos de los tratados internacionales ha sido
objeto de polémicas entre juristas internacionales. Sobre esta
materia, un distinguido jurista ha comentado lo siguiente:

"Dado que se presume que cada palabra y cada parte de un

tratado tiene algún efecto legal, no existe una razón
 256
inherente para discriminar contra el preámbulo en comparación
con los artículos dispositivos de un tratado. La función
típica de un preámbulo es exponer el proposito de un tratado.
Por consiguiente, para los fines de la interpretación
funcional del tratado, los preámbulos necesariamente revisten
especial importancia. Pese a las objeciones ocasionales de
algunos autores, la Corte Internacional no ha demostrado
tener inhibiciones en cuanto al uso de preámbulos con tal
fin”. 3/

La Corte Internacional de Justicia, en el Caso sobre Asilo (1950)

aludió a los preámbulos tanto de la Convención de La Habana sobre
Asilo de 1928 como la Convención de Montevideo sobre Asilo
Político de 1933 para determinar los objetivos del Tratado. -4/
En otra ocasión la Corte dictaminó que el principio de "libertad
económica con desigualdad”, que era uno de los tres principios
consagrados en el preámbulo del ,fActa General de Algeciras", de 7
de abril de 1906, tenía contenido legal. La Corte declaró que:

"... parece quedar en claro que laintención era que el

principio fuera de carácter obligatorio y no solamente una
frase vacía". 5J

Al comentar sobre la fuerza obligatoria de^l Preámbulo de la Carta

de las Naciones Unidas, Hans Kelsen opina:

"El Preámbulo es parte de la Carta, por consiguiente tiene

virtualmente la misma validez legal; es decir, la misma
fuerza obligatoria de las demás partes de la Carta". J5/

En el Tratado de la CARICOM, el artículo 11 del Anexo expresamente

prevé que la frustración de un objetivo del Mercado Común podría
dar lugar a una controversia dentro del Mercado Común. Por ello,
sería posible preguntarse si estos objetivos se encuentran
únicamente en el cuerpo principal del Tratado o si también se

3/ Georg Schwarzenberger, International Law. Vol.l, 3a. ed.

Londres, Stevens, 1957, p. 526.

4J CIJ, "Asylum Case", Judgement of November 20, 1950. ICJ

Reports, 1950, p. 276, 277 y 282.

5/CIJ, U.S. Nationals in M o r o c c o , Judgement August 27, 1952,

ICd Reports, 1952, p . 184.

(>/ Hans Kelsen, The Law of the United Nations, Londres, Stevens,
1951, p. 5.
 257

encuentran en el Preámbulo. Esta es una pregunta difícil de

contestar en lo abstracto> pero es concebible que si la intención
de las Partes todavía no resultara clara después de un examen de
las disposiciones del Tratado, un tribunal que investigase la
cuestión podría considerarlo necesario consultar el Preámbulo como
un medio de interpretación.

Otra serie de disposiciones generales se refiere a la cuestión de

los miembros. TJ Si se considera la forma de admisión de un
Estado como Miembro de la Comunidad, existen dos categorías de
miembros: signatarios 8/ y adherentes. 9/ Sin embargo si se
consideran las clases de miembros previstas en el Tratado, hay
otras dos categorías: miembros titulares y miembros asociados.
Esta segunda distinción emana implícitamente del hecho que se ha
introducido un tipo especial de miembro asociado, 10/ en
oposición a los miembros ordinarios, o los llamados miembros
titulares.

Los Estados mencionados en la lista de posibles miembros

signatarios se subdividen, para los fines del Tratado, en países
de mayor desarrollo y países de menor desarrollo. Barbados,
Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago son llamados países de mayor
desarrollo. Todos los demás figuran en la lista de los países de
menor desarrollo, con excepción de Bahamas, que no encuadra en
ninguna categoría. Sin embargo, cabe señalar que no se indican
los criterios materiales para dicha categorización y en cualquier
momento la Conferencia podría alterar las listas por decisión
mayoritaria. La definición de países de menor desarrollo y países
de mayor desarrollo adquiere especial pertinencia en dos
importantes esferas del Tratado de la CARICOM, a saber: (1) la
Organización del Mercado Común, 11/ y (2) el procedimiento de
votación en los órganos de la Comunidad. 12/

Una última disposición general importante impone a todos los

Estados Miembros una clara y explícita obligación de cumplir con

TJ Los problemas de los miembros se analizan en mayor detalle

más adelante. (Cf.Geiser et al, p. 95-107).

87 Véase el artículo 2/2 del Instrumento de la Comunidad.

9/ Véase el artículo 29, ibid.

10/ Véase el artículo 31, ibid.

11/ Cf.Geiser et al, p. 46-48.

12/ Cf.Geiser et al, p. 128-130.

 258

los compromisos emanados del Tratado y las decisiones tomadas con

arreglo al mismo. 13/ En realidad, ello significa que, en
términos generales, deberá darse prioridad al Derecho de la
Comunidad antes que a la legislación nacional de los respectivos
Estados Miembros. La aplicación práctica de este principio
general, así como los posibles problemas que plantea, serán
analizados más adelante en otra parte de este estudio. 14/

b) Aspectos Institucionales. 15/ El Capítulo II del

Instrumento de la Comunidad dispone el marco institucional de la
Comunidad del Caribe. En él se identifican los órganos de la
Comunidad y se definen sus atribuciones y los límites de su
jurisdicción. Se distinguen tres categorías de órganos:
principales, subsidiarios y asociados.

Los órganos principales son: la Conferencia, el Consejo y la

Secretaría. La Conferencia se compone de los Jefes de los
Gobiernos y es el órgano supremo de la Comunidad. Es el organismo
que formula las políticas, con autoridad para formular directivas
de política para el Consejo del Mercado Común y las Instituciones
de la Comunidad. También es la máxima autoridad para las
relaciones exteriores de la Comunidad. El Consejo es el órgano
principal del Mercado Común, y se compone de Ministros de Gobierno
designados por los Estados Miembros. La Secretaría es dirigida
por un Secretario General, el cual es el Jefe Administrativo de la
Comunidad; por lo tanto, la Secretaría puede considerarse el
principal órgano administrativo de la Comunidad. 16/

13/ Véase el artículo 5 del Instrumento de la Comunidad.

14/ Cf.Geiser et al, p. 120-122.

15/ Los aspectos institucionales del Tratado de la CARICOM se

analizarán en mayor detalle más adelante. Cf.Geiser et al, p.
112-130.

16/ Véase el artículo 15/2 del Instrumento de la Comunidad.Aunque

no figura en la lista que contiene el párrafo en que figuran
los órganos principales de la Comunidad (véase también los
artículos 8, 15 y 16) las funciones de la Secretaría son evi­
dentemente las de un órgano principal de la Comunidad (véase
también los artículos 8, 15 y 16); igualmente, la Secretaría
establecida por el Tratado de Cooperación con Africa Orien­
tal ,aunque no figura específicamente en la lista del artículo
3 que enumera los principales órganos de esa Comunidad, es
considerada un órgano principal o como representante del
círculo interior de órganos de la Comunidad de Africa Orien­
tal. Véase Ingrid Doimi di Delupis, The East African Communi-
ty and Common M a r k e t ,Londres,Longman,1970,p.58. Para el texto
del Tratado véase Basic Documents of African Regional Organi­
sation. Véase John Lewis,Dobbs Ferry,Nueva York,Oceana, 1971—
1972, p. 1144.
 259

Las llamadas instituciones, de las cuales se mencionan siete en el

Tratado, 17/ pueden ser consideradas órganos subsidiarios de la
CARICOM pues, aunque desempeñan funciones necesarias para el logro
de los objetivos de la Comunidad, están sujetas a la autoridad
superior de la Conferencia. 18/

En cambio, las instituciones asociadas no están bajo la autoridad

directa de la Conferencia, sino más bien al parecer son organismos
de la región también encargados de la cooperación regional y con
las cuales la Comunidad intentará

"... establecer ciertas relaciones como para promover la

realización de sus objetivos". 19/

Si bien la Conferencia está facultada para crear otras

instituciones de la Comunidad, 20/ es decir, órganos
subsidiarios adicionales, sólo puede designar a las instituciones
ya existentes en la región como instituciones asociadas de la
Comunidad. 21/ En este caso la asociación se logra sobre la base
de un acuerdo mutuo entre la Comunidad y las distintas
instituciones existentes en la región.

17/ Las instituciones enumeradas en el artículo 15 del

Instrumento de la Comunidad son:
(a) El Comité Permanente de Ministros de Sal u d ;
(b) El Comité Permanente de Ministros de Educación;
(s ') El Comité Permanente de Mini stros de T r a b a j o ;
(d) El Comité Permanente de Mini stros de Reí
Exteriores;
(e) El Comité Permanente de Ministros de Finanzas;
(f) El Comité Permanente de Mini stros de Agricultura;
(g) El Comité Permanente de Ministros de M i n a s .

18/ El artículo 12/1 ibid dice específicamente que: "Subordinadas

a las disposiciones pertinentes del artículo 8 de este
Tratado", las Instituciones de la Comunidad formularán las
políticas y cumplirán ciertas funciones. El artículo 8/3 a
su vez enumera las atribuciones y funciones de la
Conferencia, una de las cuales es formular "normas de
carácter general o especial, como la política a ser ejecutada
por ...las Instituciones de la Comunidad..." y "deberá dar.se
cumplimiento a cada una de estas normas". Por ende, se puede
decir que la Conferencia tiene poder supremo.

19/ Artículo 14/2, ibid.

20/ Véase los artículos 8/2 y 10/h, ib i d .

21/ Véase el artículo 14/1(k), i b i d .

 260
c) Coordinación de políticas exteriores y cooperación funcional.
Otro capítulo del Tratado Principal prevé el marco dentro del cual
debe conducirse la cooperación funcional y la coordinación de la
política exterior de los Estados Miembros. 22/

En el Tratado en sí no hay ninguna mención directa de un vínculo

orgánico entre los campos mencionados en esta sección y las
instituciones enumeradas en el artículo 10. Sin embargo, puede
presumirse que los distintos comités permanentes citados en el
artículo 10 del Tratado Principal supuestamente abarcarían los
distintos terrenos en los que se debe llevar a cabo la cooperación
funcional.

La sección sobre coordinación de políticas exteriores merece

especial atención, dado que existen ambigüedades que podrían
resultar una fuente de problemas y dificultades para la Comunidad.
Conforme al artículo 17/3 sólo los Estados Miembros

M ... dotados de las atribuciones necesarias en relación a las

materias consideradas periódicamente pueden tomar parte en
las deliberaciones del Comité".

Asimismo declara que:

"Los Estados Miembros no participarán en decisiones con

respecto a temas para los cuales no tienen las atribuciones
necesarias". 23/

Es posible suponer que estas dos disposiciones se refieren

especialmente a los Estados y Colonias Asociados. Entonces surge
el interrogante sobre quién decide, respecto de cualquier asunto
en discusión, si un Estado tiene las atribuciones necesarias para
participar en las deliberaciones. ¿Es acaso el Comité Permanente
de Ministros de Relaciones Exteriores o la Conferencia, o el Reino
Unido quien toma las decisiones?

Aunque se haya resuelto el problema de quién decide sobre la

cuestión de las atribuciones necesarias de los Estados Miembros,
queda otro interrogante acerca del significado del término
deliberaciones en el artículo 17/3. En sentido lato,
deliberaciones significa tanto el debate como las decisiones.
Entonces, ¿es acaso la intención de los redactores del Tratado
excluir a los Miembros de participar tanto en la discusión como en
las decisiones del Comité, o únicamente de participar en las
decisiones? Más concretamente, suponiendo que el problema que se

22/ Véase el Capítulo III del Instrumento de la Comunidad

23/ Artículo 31/4, ib i d .

 261

está deliberando es la formulación de una posición de la Comunidad

sobre el Derecho del Mar, ¿quiere ello decir que los Estados
Asociados miembros de la CARICOM están excluidos de las simples
deliberaciones sobre la cuestión? Se puede comprender por qué
están excluidos de la formulación de recomendaciones relativas a
temas sobre los cuales no pueden tomar medidas; pero ¿estarán
incluso excluidos de asistir a las deliberaciones?

Por otro lado, es preciso recordar el requisito formulado en la

delegación británica de autoridad a los Estados Asociados y
Colonias según el cual el Gobierno de Su Majestad se propone
ejercer un estricto control sobre sus dependencias y desea estar
plenamente informado de todas las dicusiones, propuestas y
decisiones que pudieran afectar y violar ese control. A la luz de
dicho requisito podría suceder que los miembros independientes de
la CARICOM excluyeran a sus asociados no independientes de toda
participación en deliberaciones y decisiones relativas a asuntos
exteriores y coordinación de política exterior porque los
primeros, como Estados independientes, desean mantener un control
riguroso sobre sus propios asuntos exteriores sin interferencia de
afuera.

Cabe mencionar una última disposición con respecto a la

coordinación de política exterior. El artículo 17/4 dice:

"Si después de entrar en vigor este Tratado un Estado Miembro

logra su completa independencia, dicho Estado determinará si
desea limitar sus atribuciones por las disposiciones de este
artículo".

Esta disposición claramente sugiere que los Territorios no

independientes, al lograr su independencia, tienen la opción de
aceptar o no el artículo 17. Es decir, que los Territorios no
independientes, en el día de su independencia, están en libertad
de decidir si desean o no participar en la coordinación de la
política exterior. Evidentemente, ésta es una concesión justa de
parte de los redactores del Tratado a los Estados no
independientes, pues lespermiten explícitamente empezar su
existencia independiente con las manos libres; es decir, sin estar
obligados por alguna decisión anterior sobre la coordinación de
políticas exterior y sin estar obligados a participar en dicha
coordinación en el futuro. De hecho, la disposición concede a los
Estados Asociados, al alcanzar su independencia, el derecho de
reservar su posición sobre la cuestión. En la tercera parte de
este estudio nos referiremos en mayor detalle a esta cuestión
específica. 24/

24/ Cf.Geiser et al, p. 128-130

 262
Cabe mencionar que el Comité Permanente de Ministros de Relaciones
Exteriores únicamente puede hacer recomendaciones a los Estados
Miembros - y dentro del Tratado de la CARICOM una recomendación
no tiene fuerza obligatoria. 25/ También es interesante que, a
diferencia de las recomendaciones en los órganos de la Comunidad,
una recomendación con arreglo al artículo 17/5 requiere el voto
unánime de todos los Estados Miembros competentes que participen
en las deliberaciones.

Resulta incomprensible que el artículo 19, titulado Solución de

Conflictos, esté ubicado en esta sección del Tratado dedicada a la
coordinación de la política exterior y a la cooperación funcional.
El lugar más apropiado parecería ser el Capítulo IV que contiene
disposiciones generales y finales.

d) Disposiciones Generales y Finales. El Tratado principal

termina con una serie de cláusulas finales relativas a capacidad
jurídica, privilegios e inmunidades de la Comunidad, firma
ratificación, vigencia, registro, modificaciones y denuncia del
Tratado, y al estado legal del Anexo y la Lista respecto del
Tratado Principal. Las disposiciones en éstos no difieren mucho
de las encontradas en otros instrumentos constitutivos que
establecen organizaciones internacionales. Fn el estudio se
hallarán análisis detallados de algunas de estas cláusulas.

2. Anexo sobre el Mercado Común

El Preámbulo al Anexo sobre el Mercado Común expone los grandes

principios sobre los cuales se fundará éste y se refiere
explícitamente al aspecto de la integración económica de la
Comunidad del Caribe. 26/

Nuestro resumen del Anexo sobre el Mercado Común, al igual que el

del Tratado Principal, seguirá en general los principales temas en
el orden como aparecen en el texto.

a) Principios. Los objetivos del Mercado Común, tal como se

detallan en el artículo 3, son tres: (i) el fortalecimiento,
coordinación y regulación de las relaciones comerciales y
económicas entre los Estados Miembros en orden a promover su

25 / Véase los artículos 17/2 y 9/3 del Instrumento de la

C omunidad.

26j Desde el punto de vista legal es interesante notar que aunque

el Anexo es parte integrante del Tratado de la CARICOM, tiene
su propio Preámbulo, separado y distinto del preámbulo d e l
Tratado Principal.
 263

acelerado, armonioso y equilibrado desarrollo; (ii) la

participación equitativa de todos los Estados Miembros en los
beneficios esperados de las actividades de integración económica y
(iii) la obtención de una mayor independencia económica de los
Estados Miembros en su relación con el mundo exterior.

La calidad de socio del Mercado Común se basa sobre los mismos dos
tipos de criterios que aplicamos al tratamiento del tema de los
miembros del Tratado Principal, a saber: (1) la forma de admisión
de los miembros a la Organización, y (2) los tipos de miembros
que establece el Tratado. 27/ Por lo tanto, por una parte los
miembros pueden ser originales ( es decir, signatarios), o
adhérentes, y por la otra pueden ser considerados como miembros
titulares o asociados.

Pueden ser miembros originales del Mercado Común los doce Estados
Miembros de la CARIFTA. Para estos Estados la firma del Tratado
Principal automáticamente implica ser miembro del Mercado Común.
28/ Sin embargo, cabe mencionar especialmente a Bahamas que,
aunque figura como elegible como miembro original de la Comunidad
según el Tratado Principal, no figura entre los doce Estados
elegibles como miembros originales del Mercado Común. Por lo
tanto, es evidente que Bahamas no goza de este estado en el
Mercado Común. Sin embargo, ello no significa que no pueda ser
miembro adherente del Mercado Común más adelante, en los términos
y condiciones que la Conferencia determine. De hecho, esto
también es aplicable a cualquier otro Estado de la región del
Caribe. 2 9 /

b) Aspectos Institucionales. El Consejo del Mercado Común es

designado, según el artículo 5/1, el órgano principal del Mercado
Común y consta de miembros de los Gobiernos nombrados por cada
Estado Miembro. Las atribuciones del Consejo son muy extensas.
30/

Sin embargo, es importante señalar que si bien el Consejo parece

ser el órgano principal del Mercado Común, en determinados casos
la Conferencia, en rigor el órgano supremo de la Comunidad,

27/ Cf.Geiser et al, p. 36.

28/ Véase el artículo 2/2 del Anexo sobre el Mercado Co m ú n .

29/ Véase el artículo 65, ibid.

30/ Más adelante en este estudio se analizan en detalle las

atribuciones del Consejo al tratar los aspectos
institucionales de la CARICOM. Cf.Geiser et al, p. 122-125.
 26k

también actúa como órgano del Mercado Común. En tales casos la

Conferencia se convierte también en el órgano supremo del Mercado
Común. 31/

La votación en el Consejo se basa sobre el principio de un voto

por cada miembro y, salvo en determinados casos, principalmente
con respecto a la solución de conflictos, las decisiones y
recomendaciones del Consejo son adoptadas por el voto afirmativo
de todos los representantes.

La Secretaría de la Comunidad también funciona como Secretaría del

Mercado Común y es su principal órgano administrativo.

El Anexo detalla en el artículo 11el procedimiento para la

solución de conflictos dentro del Mercado Común, con la
posibilidad de recurso a un Tribunal. 32/

c) La Liberación Comercial. Pasando a las disposicones más

esenciales del Anexo sobre el Mercado Común, cabe mencionar una
primera serie de disposiciones relativas a la liberalización del
comercio. El Capítulo III del Anexo prevé el marco para la
eliminación de derechos de importación y exportación,
restricciones cuantitativas y otras reglamentaciones restrictivas
del comercio entre los Estados Miembros del Mercado Común. Esta
sección se ocupa de la dimensión del libre comercio del esfuerzo
de integración económica, y comprende esencialmente el régimen de
liberalización de la CARIFTA.

Una de las principales medidas de liberalización que contiene el

artículo 15 del Anexo requiere que los Estados Miembros eliminen
los derechos de importación sobre mercaderías importadas de otros
Estados Miembros a condición de que tales mercaderías reúnan las
condiciones para gozar de exención conforme al Tratado. Para que
un producto sea elegible para gozar de dicho tratamiento y reúna
las condiciones para ser considerado originario del Mercado Común,
se deben satisfacer las tres condiciones siguientes:

31/ Por ejemplo, la Conferencia es el órgano competente para

ratificar tratados, en representación del Mercado Común, que
el Consejo pueda negociar con Estados y organizaciones
internacionales. Véase el artículo 70 del Anexo. La
conferencia podrá también formular normas sobre la política
que deberá seguir el Consejo y "deberá darse cumplimiento a
cada una de estas normas". Artículo 8/3 del Instrumento de
la Comunidad.

32/ En la Tercera Parte del estudio se hace un análisis detallado

de la solución de conflictos. Cf.Geiser et al, p. 158-173.
 265

(1) El artículo debe ser producido totalmente en el Mercado

Común;

(2) En su producción deberá utilizar uno de los procesos que lo

habilitan para ser incluido en la lista de procesos;

(3) La mercadería deberá ser fabricada en gran parte en un Estado

Miembro, es decir, durante el proceso de producción el valor
de los materiales importados de países fuera de la zona del
Mercado Común no deberá exceder de las siguientes cifras:

(i) el 60% de] precio de exportación de la mercadería si ha

sido producida en un país de menor desarrollo, y

(ii) el 50% del precio de exportación de la mercadería si ha

sido producida en algún otro Estado Miembro, 3 3 /

La regla general con respecto a la eliminación de derechos de

importación se ha relajado en alguna medida en lo que respecta a
los países de menor desarrollo, en el sentido de que tienen plazo
hasta 1983 para eliminar completamente los derechos de importación
sobre algunos de los treinta y cinco artículos que contiene la
lista del Programa III del artículo 15, comúnmente llamada la
Lista de Reserva. En realidad, esto significa que los países de
menor desarrollo pueden mantener la protección arancelaria sobre
las importaciones de bienes que figuran en la Lista de Reserva
aunque dichos bienes provengan de los países de mayor desarrollo
del Mercado Común.

Sin embargo, cabe señalar que el Mercado Común permite a los

Estados Miembros imponer derechos sobre productos importados a
condición de que (1) tales derechos tengan como finalidad el
aumento de los ingresos, y (2) que los cargos no excedan de los
impuestos internos cobrados sobre productos locales similares.
Por consiguiente, si bien se prohíbe el elemento de protección que
implica un derecho, el Anexo permite los derechos con el fin de

33/ Véase e] articulo 14 del Anexo sobre el Mercado C o m ú n . Estos

criterios se relajan en alguna medida por la Lista de
Materiales Básieos que, aunque sean importados de fuera del
Mercado Común, se consideran originarios del Mercado Común
para los fines del cálculo del valor del producto. Véase el
Apéndice al Programa 11, ibid.
 266
obtener ingresos. 34/

Dos medidas fundamentales de liberalizacion contenidas en los

artículos 21 y 22 prohíben el uso de restricciones cuantitativas
sobre importaciones y exportaciones, respectivamente, de productos
originarios del Mercado Común.

Sin embargo, el Anexo sobre el Mercado Común reconoce que existen

otros obstáculos al comercio distintos de los aranceles aduaneros
y las restricciones cuantitativas antes mencionadas. En
consecuencia, el Acuerdo identifica en una lista especial diversas
formas específicas de ayudas gubernamentales y obliga a los
Estados Miembros a no mantener ni introducir éstas u otras formas
de ayuda que puedan frustrar los beneficios esperados de la
extinción de derechos y restricciones cuantitativas previstas en
el Anexo. 3 5 / Del mismo modo, las prácticas de las empresas
públicas que discriminan contra la producción nacional en
determinados Estados Miembros en una forma incompatible con el
Anexo deben ser eliminadas por los Estados Miembros. 36/ Los
Estados que encontraran que las ayudas gubernamentales o las
prácticas de empresas públicas son de naturaleza tal que frustran
los beneficios esperados de la liberalizacion del comercio pueden
recurrir al procedimiento de queja previsto en el Anexo sobre el
Mercado Común.

El Anexo también prevé las medidas por tomar en caso de dumping

34/ Para distinguir el elemento protector efectivo del elemento

renta en cada derecho, o para determinar si las cargas
fiscales impuestas por un Estado Miembro sobre determinada
importación es de incidencia equivalente a las impuestas
sobre un producto local similar, sin duda surgirán
dificultades de naturaleza tanto técnica como administrativa.
En este sentido, la solución del Tratado de la CEE al
problema es muy interesante. La CEE resolvió el problema
aboliendo todos los derechos aduaneros fiscales; pero
permitió a los Estados Miembros reemplazarlos por un impuesto
interno no discriminatorio. De hecho, dicho impuesto no
discriminatorio es un impuesto para los fines de la renta.
Véase los artículos 17/1 y 17/3 del Tratado que establece la
Comunidad Económica Europea, Roma, 1957. Para el texto del
Tratado, véase International Government Organisations.
Constitutional Documents. Ed. Amos Peaslee, La Haya, Nijhoff,
v o l . 1.

35/ Véase el artículo 25 del Anexo sobre el Mercado Común y el

Programa V I . ibid.

36/ Véase el artículo 27, ibid.

 267

contra las importaciones de Estados Miembros al igual que desde

fuera de la región. 3 7 / En ambos casos se espera que los Estados
actúen de acuerdo con sus obligaciones internacionales con arreglo
al GATT, que tiene disposiciones para proceder contra el dumping.

Las prácticas comerciales restrictivas también podrían contribuir

a distorsionar la competencia y el comercio en el ámbito del
Mercado Común y frustrar así los beneficios esperados del libre
comercio. Los Estados Miembros reconocen que acuerdos o acciones
de empresas que tiendan a frustrar los beneficios esperados de la
eliminación o la ausencia de restricciones cuantitativas son
incompatibles con el Anexo. Silos Estados Miembros sevieran
afectados por tales prácticas podrán utilizar elprocedimiento de
solución de conflictos que se describe en el Artículo 11 del
Anexo, y producir así una acción de parte del Consejo. 3 8 / El
artículo 30 también obliga a los Estados Miembros, a nivel
nacional, a introducir legislación uniforme para controlar las
prácticas restrictivas por parte de empresas comerciales,
especialmente con respecto a las prácticas previstas en el Anexo.

Habiendo examinado tanto las barreras arancelarias como las no

arancelarias al comercio dentro del Mercado Común que no están es­
pecíficamente prohibidas en el Anexo, es importante esbozar los
sectores exceptuados de la regla general de eliminación de arance­
les y restricciones cuantitativas sobre el comercio intrarregio-
nal.Pero primeramente conviene comentar brevemente la presencia de
excepciones en acuerdos que establecen zonas de libre comercio y
mercados comunes.En un acuerdo como el de la CARICOM que establece
reglas más o menos permanentes,las cláusulas de excepcionës suelen
ser dispositivos convenientes para conciliar intereses divergentes
y para lograr la aceptabilidad del Tratado en general. Sin embar­
go, la formulación de cláusulas de excepción requiere gran cuida­
do, pues el efecto de tales cláusulas es modificar la rigidez del
acuerdo de manera tal que sea aceptable a todos los miembros. 39/

37/ Véase el artículo 19, ibid.

38/ Véase el artículo 30, ibid.

39/ Lambrinidis enumera los siguientes problemas que deben tener

en cuenta los negociadores y los redactores de tratados eco­
nómicos multilaterales al redactar cláusulas de exención:(1)
Los fundamentos de cada excepción deben ser claramente defi­
nidos; (2) el alcance de las excepciones ;(3) la medida en que
los órganos establecidos por el acuerdo deben ejercer super­
visión; (4) si las excepciones o cláusulas de escape se apli­
carán permanentemente o sólo durante un período de transi­
ción; (5) quizá sea necesario prever medidas preventivas
aplicables antes de recurrir a medidas de excepción. Véase
John S.Lambrinidis, The S tructure,Function and Law of a Free
Trade A r e a . Londres, Stevens, 1965, p.160 y 161
 268
En el artículo 13 del Anexo sobre el Mercado Común, titulado
Exclusion de este Anexo se detalla un importante área de
excepciones que permite suponer derechos de importación y
restricciones cuantitativas sobre ciertos productos por períodos
especificados. Los productos excluidos son principalmente
aquellos que antes de entrar en vigor la Asociación de Libre
Comercio del Caribe (CARIFTA^, estaban protegidos en los mercados
de los países individuales en virtud de acuerdos suscritos entre
productores individuales y Gobiernos individuales. El Programa 1
del Anexo detalla (1) los países que pueden ejercer esta
exención; (2) los productos afectados, y O ) las fechas de
vencimiento, si las hubiere. El Consejo tendrá este artículo en
estudio y supervisión constantemente.

Los programas VII a XI constituyen áreas de excepciones en las

cuales son posibles las restricciones cuantitativas. Estos
programas se refieren a la comercialización de productos agrícolas
selectivos, la comercialización de aceites y productos grasos, de
ciertos productos ganaderos procedentes de Belice, de azúcar de
caña no refinada y la protección de productos de petróleo de
Guyana, respectivamente. En los primeros tres se permiten
restricciones cuantitativas a las exportaciones y en los dos
últimos se permiten restricciones cuantitativas sobre las
importaciones.

Los artículos titulados Excepciones Generales 40/ y Excepciones de

Seguridad 4 1 / son otras dos áreas de excepciones de acuerdo con el
Anexo sobre el Mercado Común. Estas disposiciones en muchos
aspectos tienen su contrapartida en el GATT y en la mayoría de los
acuerdos regionales de integración económica. En el artículo 23
se permite la imposición de restricciones cuantitativas siempre
que no sean usadas

ff... como un medio para una arbitraria e injustificable

restricción entre los Estados Miembros o como una restricción
disimulada al comercio dentro del Mercado Común".

Aquí no es obligatorio que los Estados Miembros informen sobre el

uso de tales medidas al Consejo del Mercado Común, ni tampoco
existe cláusula alguna que estipule plazos máximos para las
restricciones cuantitativas adoptadas.

En el caso de las excepciones de seguridad, los Estados Miembros

pueden adoptar medidas que incluyan la imposición de restricciones
cuantitativas así como aranceles aduaneros si se consideran

40/ Véase el artículo 23 del Anexo sobre el Mercado C o mún.

41/ Véase el artículo 24, ibid.

 269

"necesarias para la protección de sus intereses esenciales de

seguridad". 42/ Al igual que en el caso de las excepciones
generales no hay obligación de informar de las medidas al Consejo
ni existen limitaciones con respecto a la duración de las medidas
adoptadas.

También se permiten excepciones a la Regla sobre la no imposición

de restricciones cuantitativas si los Estados Miembros
experimentan ya sea dificultades de balanza de pagos 43/ o
dificultades en industrias no determinadas 4 4 / causadas por el
aumento de las importaciones de productos como resultado de las
disposiciones del Anexo sobre la liberalización del comercio. Las
medidas tomadas por los Estados Miembros afectados son temporarias
y deben ser informadas al Consejo. El Consejo es competente en
estos casos para hacer recomendaciones a los Estados Miembros
interesados. Desde luego, las recomendaciones del Consejo no
tienen fuerza obligatoria en los Estados Miembros.

d) Política de Protección C o mún. Otra parte importante del

Anexo se refiere a la cuestión de Ja política de protección común.
4 5 / La característica esencial a este respecto es, por supuesto,
la Tarifa Externa Común (TEC) que se exige a los Miembros del
Mercado Común usar contra terceros países. En este sentido, se ha
suscrito un documento por separado que contiene el Acuerdo que
establece la Tarifa Externa C omún. Un anexo a este documento
contiene la lista de tasas que constituye la Tarifa Externa Común
del Mercado Común del Caribe. Cualquier alteración o suspensión
de dicha tarifa sobre cualquier artículo requiere el voto unánime
del Consejo. 4 6 /

Para distintos Estados con derecho a ser Miembros signatarios del

Mercado Común del Caribe se aplican distintos métodos para
ajustarse al arancel externo común del Mercado Común, y distintos
cuadros cronológicos para su adopción. Sin embargo, para 1985
dicho arancel debería haber sido establecido completamente en

42/ Artículo 24/1, ibid. El párrafo 2 del mismo artículo

continúa: "Nada de este Anexo impedirá que algún Estado
Miembro adopte medidas por las cuales ejecute cualquier
obligación a la que esté sujeto con el propósito de mantener
la paz y seguridad internacional".

43/ Véase el artículo 28, ibid.

44/ Véase el artículo 29, ibid.

45/ Véase el artículo 33, ibid.

46/ Véase el artículo 32/1, ibid.

 270
todos los Países Miembros signatarios de la CARICOM.

Por último, para hacer más eficaz una política de protección

común, los Estados Miembros deberán buscar una progresiva
coordinación de sus relaciones comerciales con terceros países o
grupos de terceros países. 4 7 /

e) Movimiento de Personas y de Capital, Servicios y

Establecimientos. El Acuerdo establece categóricamente en su
artículo 38 que los Estados Miembros no están obligados a permitir
el libre ingreso de personas (sean o no nacionales de otros
Estados Miembros) en sus territorios. El compromiso de los
estados miembros con respecto al movimiento de capitales dentro
del Mercado Común es simplemente que el Consejo considere medios y
arbitrios para introducir un sistema para el movimiento
reglamentado de capitales dentro del Mercado Común. 48/ El
derecho a la prestación de servicios es el tema del artículo 36 y
exige que los Estados Miembros, dentro de lo posible, concedan
tratamiento preferencial a personas pertenecientes a otros Estados
Mienbros por sobre personas de terceros países en materia de
prestación de servicios.

El artículo 35 del Anexo contiene disposiciones relativas al

establecimiento. La regla básica parece ser que empresas
económicas de los Estados Miembros están en libertad para
establecerse en cualquier otro Territorio Miembro y que se le debe
acordar igual tratamiento que el que se concede a los nacionales
del Estado receptor. Desde luego, el artículo define (1) los
tipos de empresas económicas que reúnen las condiciones para
recibir tal tratamiento y (2) el concepto de nacional que debe
aplicarse en este contexto. 4 9 /

f) Coordinación de las Políticas Económicas y Desarrollo

Planificado. El Capítulo VI del Anexo puede considerarse como el
trazado de las esferas de coordinación y colaboración necesarias
para lograr los objetivos del Mercado Común. En general, los
Estados Miembros han acordado en lo posible coordinar sus
políticas económicas y financieras, sus servicios estadísticos, y
sus posiciones en reuniones sobre comercio internacional, economía

47/ Véase el artículo 34, ibid.

48/ Véase el artículo 37, ibid.

49/ No está dentro del ámbito de este estudio comentar la

disposición relativa al establecimiento que contiene muchos
aspectos interesantes desde el punto de vista legal. En el
futuro la investigación ciertamente tendrá que concentrarse
sobre este punto en particular.
 271

y finanzas. 50/

Más concretamente, los Estados Miembros han acordado establecer

regímenes para la armonización de incentivos fiscales, 5J_/
adoptar principios comunes al negociar acuerdos con terceros
países sobre doble tributación, 5 2 / adoptar un sistema para la
racionalización de productos agrícolas dentro del Mercado Común
53/ y promover un proceso de desarrollo industrial mediante
programación industrial. 54/ En todas estas disposiciones, sin
embargo, los Estados Miembros han acordado dedicar especial
atención a las necesidades de los países de menor desarrollo.

En esta sección se reconoce claramente que la necesidad de adoptar

medidas conjuntas y políticas comunes es fundamental para la
promoción de una integración económica útil. Si bien es cierto
que en muchos casos las obligaciones asumidas por los Estados
Miembros son estudiar o consultar o intercambiar información y que
pueden considerarse compromisos débiles, en todos los casos, según
la voluntad de los Estados Miembros y la medida en que están
dispuestos a renunciar a la acción a nivel nacional existe la
posibilidad de adoptar decisiones a nivel regional, planificar a
nivel regional y lograr el desarrollo económico regional.

g) Regimen Especial para los Países de Menor Desarrollo. La

insatisfacción de los países de menor desarrollo miembros de la
CARIFTA sobre los beneficios derivados de ese regimen de libre
comercio y sobre los beneficios esperados del hecho de ser
miembros de la CARICOM ya ha sido mencionada en este estudio. 55/
Desde luego, el problema deriva en gran medida de los niveles
distintos de desarrollo entre los países de mayor desarrollo por
un lado y los de menor desarrollo por el otro, y del conocido
fenómeno de polarización que encierra el movimiento de capitales,
mano de obra calificada y tecnología hacia las regiones más

50/ Véase el artículo 39/3 del Anexo sobre el Mercado C o m ú n .

51/ Véase el artículo 40, ibid.

52/ Véase el artículo 41, ibid.

53/ Véase el artículo 49, ibid.

54/ Véase el artículo 46, i b i d . Otras importantes esferas de

cooperación se prevén en el artículo 47 (desarrolle conjunto
de los recursos naturales; el artículo 45 (coordinación del
planeamiento del desarrollo nacional); y el artículo 50
(cooperación en turismo).

55/ Cf.Geiser et al, p. 14-19.

 272
avanzadas de la zona de integración, y la concentración en ellas
de nuevas industrias, capitales, conocimientos y tecnología. El
resultado neto suele ser un aumento en las diferencias de niveles
de desarrollo dentro del ámbito del Mercado. Por lo tanto, los
países de menor desarrollo han afirmado que en condiciones de
laissez faire, tienden a ganar poco o nada del esfuerzo de
integración y su desarrollo económico puede resultar perjudicado
antes que favorecido.

Desde el comienzo de la CARIFTA se reconoció el problema y se

consideraba que el Banco de Desarrollo del Caribe desempeñaba un
papel importante al proporcionar una infraestructura y asistencia
técnica en los países de menor desarrollo, a fin de permitirles
competir eficazmente con los de mayor desarrollo en el terreno del
comercio. Se encargó especialmente al Banco de

"... dedicar especial y urgente atención a las necesidades de

los Miembros de menor desarrollo de la Región". 5 6 /

Contra este telón de fondo debe analizarse el regimen especial

para los países de menor desarrollo contenido en el Capítulo VII
del Anexo sobre el Mercado Común. Esta sección contiene una serie
de medidas especialmente diseñadas para promover el desarrollo de
los países menos desarrollados y reducir así las diferencias entre
ellos y los de mayor desarrollo. Sin embargo, esta sección no
contiene una lista detallada de mecanismos encargados de proteger
a los países de menor desarrollo ni una lista exhaustiva de
disposiciones que reconozcan el problema especial de dichos
países. Para obtener una visión completa de la posición especial
de dichos países en el Tratado de la CARICOM hay que observar el
regimen especial que contiene el Capítulo VII junto con otras
secciones del Tratado; por ejemplo, el regimen de
comercialización para productos agrícolas seleccionados, la
comercialización de aceites y productos grasos, la programación
industrial del Mercado Común, la racionalización de la producción
agrícola, etc. También hay que observar ciertos instrumentos
subsidiarios del Mercado Común, por ejemplo: (1) el Acuerdo que
establece la Corporación Caribeña de Inversiones; (2) el Acuerdo
sobre armonización de incentivos fiscales para la industria, y
(3) el Acuerdo para evitar la doble tributación y para prevenir la
evasión fiscal respecto del impuesto a las ganancias y para
impulsar el comercio internacional y las inversiones.

El regimen especial para los paíes de menor desarrollo parece

concentrarse en cuatro esferas principales de actividad, a saber:

56/ Artículo I del Acuerdo que establece el Banco de Desarrollo

del Caribe, firmado en Kingston, el 18 de octubre de 1969.
Londres, HMSO Cmnd,4385 (Treatry Series, N° 36, 1970).
 275

CAPITULO IV

LA ESTRUCTURA ORGANICA
 277

CAPITULO IV

Indice

1. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD EUROPEA, por Manuel

Medina ........................................................ 279

2. LAS REFORMAS INSTITUCIONALES EN EL ACTA UNICA EUROPEA, por

Francisco Aldecoa Luzurraga ................................ 303

3. ORDENAMIENTO INSTITUCIONAL DE LA A L A D I , por Julio Chaparro

Alfonzo ......... ............................................. 311

4. EL MARCO INSTITUCIONAL ANDINO, por Francisco García Amador 323

5. LA NUEVA ESTRUCTURA ORGANICA DEL ACUERDO DF CARTAGENA, por

Alberto Zelada Castedo .............. ..... .................. 339

6. LOS ORGANOS DE LA INTEGRACION ECONOMICA CENTROAMERICANA por

Héctor Dada Eirezi - Alfredo Guerra Borges ............... 357

7. EL PROCESO DE ADOPCION DE DECISIONES Y LA ESTRUCTURA INSTI­

TUCIONAL DE LA COMUNIDAD DEL CARIBE, por Roderick Rainford 377
 279

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD EUROPEA*

Manuel Medina

En los sistemas primitivos de organización política, como el clan o la

tribu, falta un mecanismo institucional que permita una especialización
de funciones l. Los sistemas políticos más desarrollados, como los impe­
rios romano y chino o el Estado moderno, cuentan, en cambio, con un
complejo sistema institucional, que permite una amplia especialización do
roles: administración civil y militar, tribunales de justicia, órganos legis­
lativos, gerencia de actividades económicas públicas, etc. En contraste con
el sistema institucional del Estado moderno, la sociedad internacional ha
sido comparada, en ocasiones, con un sistema político primitivo, tanto por
la falta de órganos directivos como por la limitada especialización de Io^
actores internacionales 2. Si esta caracterización del sistema internacional
resultaba correcta durante la mayor parte del siglo xix, el desarrollo de
las organizaciones internacionales a partir de 1865 ha permitido una es­
tructuración cada vez mayor de las relaciones entre los Estados y, como
señalamos en el capítulo I, nos permite hablar hoy de la aparición de un
nuevo sistema de organización política de carácter supranacional. Debido
a la importancia del Estado como actor principal en la sociedad interna­
cional, las funciones políticas pueden llevarse a cabo en ésta en dos nive­
les: mediante la cooperación inorgánica y ocasional de los Estados, a tra­
vés de relaciones bilaterales o de conferencias internacionales, o mediante
el más estructurado sistema de las organizaciones internacionales. La Co­
munidad Europea se inserta en el segundo sistema de relaciones de coope­
ración entre los Estados, en cuanto organización internacional apoyada en
una base jurídica y dotada de instituciones a las que los tratados y la prác­
tica comunitaria asignan competencias específicas. Las funciones descritas
en el capítulo II son desempeñadas principalmente por instituciones comu­
nitarias. y sólo con carácter excepcional se deja a los Estados individuales
o a la colectividad de los Estados que constituyen la Comunidad la rea­
lización o planificación de tareas comunitarias.

1 Cf. la conocida obra de Bro nislaw M a l in o w s k i . Crime and Custom in Savas.e

Satieties (Kogan Paul, Trcnch and Trabnerv Londres / Harcourt, Brncc. Nueva York.
1926): rid. también, entre otros. M ax G llckman . Politics. Law and Ritual in Tribal
Societies (Aldine Publishing Co., Chicago, 1965; reimp. en rústica. Mentor Books,
The New American Library, Nueva York/Toronto, 1968).
2 A sí. R o c .f r D . M a s t e r s , «World Politics as a Primitive Political System». World
Politics . 16 (1965-1964), págs. 595-619, reprod. on I n m l s N. R o s f.n a u (lid.). Interna­
tional Politics and Foreign Policy . A Reader in Research and Theory. 2.a ed., (The
Free Press, Nueva York / Collier-Macmillan, Londres, 1969), págs. 104-118.

*En: "La Comunidad Europea y sus principios constitucionales".

Madrid. Ed. Tecnos, 197^ P- 80 a 104.
 280

1. La Comunidad como organización internacional

Aunque el objetivo de la Comunidad Europea es el establecimiento de

una «Comunidad política» o «Unión europea» próxima al Estado federal
o a la Confederación de Estados, en el momento actual sólo puede ser
calificada correctamente como organización internacional, de carácter in-
tergubernamental. Esto nos permite ya una primera diferenciación de la
Comunidad con respecto a las llamadas «organizaciones no gubernamen­
tales» («ONGs»), de carácter privado e integradas por personas particu­
lares o entidades públicas no estatales. Las «organizaciones no guberna­
mentales», también llamadas «asociaciones internacionales», juegan un
papel importante en la vida internacional, al facilitar los contactos entre
grupos con intereses particulares a través de las fronteras nacionales y sin
tener que recurrir a los Estados como medio de comunicación. Existen en
la actualidad varios millares de «ONGs», con funciones muy variadas:
las organizaciones sindicales o de partido; las organizaciones religiosas
transnacionales; las asociaciones profesionales o deportivas; las socieda­
des multinacionales, etc. En la Europa occidental existen muchas organi­
zaciones que funcionan en un nivel casi o totalmente coincidente con la
extensión territorial de las Comunidades: la Confederación Europea de
Agricultores (COPA); la Confederación Sindical Europea; la Sociedad
Europea para la Financiación del Material Ferroviario (EUROFIMA); el
Movimiento Europeo; la «Izquierda Europea»; la Federación de Derecho
Europeo (FIDE), etc. Estas asociaciones de carácter no gubernamental
ofrecen gran importancia para la consecución del proceso de integración
europea, pues contribuyen a la formación de una comunidad de intereses
e ideologías desde la base, y la Comunidad les ha reconocido carácter ofi­
cial mediante el sistema de representación corporativa de los dos comités
consultivos de la CECA y de la CEE-CEEA3.
Pero la consecución de la unidad política v económica de Europa, con
la necesaria transferencia de competencias del nivel nacional a la esfera
supranacional, requiere una participación activa de los Estados. Hasta el
siglo xix, esa participación activa de los Estados se solía conseguir con un
sistema menos permanente de cooperación, a través de conferencias inter­
nacionales, y el sistema de Estados de la Edad Moderna europea se ha
desarrollado a partir de los hitos que marcaron las grandes conferencias
de paz: Westfalia (1648), Ulrccht (1715), Viena (1815), Versalles (1919)
e. incluso, San Francisco (1945). Todavía en la actualidad las conferencias
internacionales juegan un papel muy importante en la cooperación entre
los Estados, tanto en la esfera mundial como en el ámbito regional. Así,
las conferencias de desarme, las sucesivas conferencias internacionales
sobre Indochina, las conferencias sobre derecho del mar o las relativas a

3 En general, sobre el tema cíe las organizaciones no gubernamentales: ï. J. I.\-

dor-Ludkrf.r, International Non-Governm ental Organizations and heonnm ie i.ntities.
A Study in A utonom ous Organization and lus G entium (A. W. Sythofl, Leyden,
1965). Sobre el papel de las organizaciones no gubernamentales en la integración
europea: E rnst H. Haas, Partidos políticos y grupos de presión en la integración
europea , trad, castellana de Nestor M ígucz (IN TA L, Buenos Aires, 1966); Jr.vs
Mf.ynaud, y Dusak Sidjanski, Les groupes de pression dans la Communauté euro­
péenne (Eds. de l ’Institut de Sociologie de l’Université Libre de Bruxelles, Bruse­
las, 1971).
 281

Ja protección del medio ambiente, contribuyen a la cooperación internacio­

nal y a la distribución de competencias entre los diversos actores interna­
cionales en cuestiones de interés común para toda la humanidad. Para la
Europa actual, las conferencias internacionales sobre el régimen de Ale­
mania. la Conferencia de Seguridad Europea o las conferencias sobré pro­
tección del Mar del Norte o del Mediterráneo ofrecen un gran interés
práctico. Incluso en el ámbito comunitario, muchas decisiones importantes
son adoptadas por las conferencias cumbres de jefes de Estado o de gobier­
no, por conferencias de ministros de Asuntos Exteriores, o incluso por re­
uniones de otros representantes de los Estados miembros de las Comunida­
des que actúan en nombre de sus Estados y no en cuanto órganos comunes:
COREPER; reuniones de «los ministros en el seno del Consejo», etc. Exis­
te todavía una fórmula intermedia entre la conferencia internacional ordi­
naria y la organización intergubernamental: la conferencia «permanente»
o de larga duración: Conferencia de Desarme de Ginebra, Conferencia de
París sobre Indochina, Conferencia Soviético-norteamericana sobre Limita­
ción de Armas Estratégicas (SALT), etc.
La organización intergubernamental se diferencia de estas formas de
cooperación entre los Estados por su carácter permanente. Es posible que
algunas organizaciones internacionales se constituyan para un período de
tiempo determinado. Así, la Organización Internacional de Refugiados fue
sustituida después de algunos años por un Alto Comisariado de las Na­
ciones Unidas para los refugiados, que no era ya una organización interna­
cional independiente, sino un órgano de la ONU. La Fuerza de las Nacio­
nes Unidas en Chipre, en cuanto organización esencialmente temporal,
necesita una renovación de su mandato por el Consejo de Seguridad cada
pocos meses. Tanto el Pacto del Atlántico como la CECA se han consti­
tuido para un período de tiempo determinado, veinte años para el primero
y cincuenta para la segunda, aunque en ambos casos resulta posible la
reconducción de la organización por el mero silencio de las partes. Ahora
bien, incluso lns organizaciones constituidas para un período de tiempo
determinado se diferencian de las conferencias internacionales por su per­
manencia, pues las conferencias son por definición temporales y para un
período de tiempo más o menos corto, y están dotadas de un reducido
mecanismo institucional. En cambio, las organizaciones internacionales ne­
cesitan un mecanismo institucional propio que pueda funcionar de modo
permanente, con independencia de los Estados que las han establecido.
En las conferencias internacionales, el personal administrativo y técnico
necesario suele ser suministrado por los Estados de sus propias administra­
ciones nacionales o contratado para el objeto específico de la conferencia,
pero también por los Estados, al no contar la conferencia con personalidad
jurídica independiente. Las organizaciones internacionales, en cambio, sue­
len tener personalidad jurídica, una secretaría u oficina permanente que
gestiona los intereses de la organización y un personal también permanente
(funcionarios internacionales) al servicio de la organización y contratado
por ésta, y no por los Estados que la integran. También suelen gozar las
organizaciones internacionales de una sede fija y locales propios, así como
de ciertos privilegios e inmunidades que garantizan su funcionamiento in­
dependiente, sin tener que solicitar el apoyo de los Estados para cada
actuación propia.
La existencia del Estado se apoya en una realidad fáctica: el estableci­
miento de un gobierno independiente sobre un territorio y para una pobla-
 282
don determinada. El reconocimiento de ese Estado por los restantes Esta­
dos constituye sólo una especie de certificado o endoso por la comunidad
internacional de un hecho sociológico 4. La organización internacional sur­
ge, en cambio, en virtud de un acto jurídico mediante el cual los Estados
que la constituyen expresan su voluntad de crear una nueva entidad de
derecho internacional. La base de la organización internacional es, por
ello, fundamentalmente jurídica, y se suele encontrar normalmente en uno
o varios instrumentos internacionales que entran en vigor después de obte­
ner un número determinado de ratificaciones o adhesiones estatales. En
ciertos casos, sin embargo, la organización internacional se establece por
procedimientos diferentes. Así, la Commonwealth, que no puede ser califi­
cada hoy sino como una organización internacional, se estableció en virtud
de leyes adoptadas por el Parlamento británico, que permitieron una pau­
latina transformación del Imperio en una asociación de Estados indepen­
dientes 5. El Consejo nórdico se estableció en virtud de leyes paralelas
adoptadas por los parlamentos nacionales de los países miembros6. Al
parecer, la NATO sólo quedó configurada como auténtica organización
internacional sobre la base de decisiones adoptadas por los órganos de
cooperación previstos en el Pacto del Atlántico7, y el GATT ha evoluciona­
do lentamente de un simple acuerdo comercial hacia algo que se aproxima
mucho a una organización internacional8. Pero el procedimiento normal
suele consistir en la adopción de un tratado internacional, en virtud del
cual se constituye la organización, se establece un mecanismo institucional
y se atribuyen, a la organización y a sus órganos, un conjunto de atribucio­
nes y poderes que hacen posible su funcionamiento sin necesidad de nuevos
acuerdos entre los Estados miembros.
Esbozadas así las características generales de las organizaciones inter­
nacionales, conviene examinar la medida en que las Comunidades europeas
se ajustan a esas características. En primer lugar, las Comunidades están
integradas por Estados independientes y soberanos, y la adhesión sólo
queda abierta a Estados europeos (arts. 93 TCECA, 257 TCEE y 205
TCEííAV Aunque los territorios dependientes de los Estados miembros
pueden ser asociados a las Comunidades, sólo lo son en cuanto pertenecen
a los Estados miembros (art. 151 y ss. TCEE), sin que puedan adherirse a
los tratados fundacionales las entidades políticas que no reúnan la doble?
condición de ser Estados independientes y europeos.
Las Comunidades han sido establecidas siguiendo el procedimiento nr**-
mal de creación de organizaciones internacionales, es decir, mediante la
conclusión de acuerdos internacionales. Ahora bien, mientras la mayor par­
te de las organizaciones internacionales, como la ONU, el Consejo de
4 Cf., entre otros, J. Ciiarpentifr. ¡m reconnaissance internationale et Vcwluiion
du droit de gens (Pedone, París. 1956).
5 Cf. M. M argaret B all , The «Open* Commonwealth (Duke L’nivjrsitv Press,
Durham, N. C., 1971).
G S tanley V. A nderson , The Nordic Council. A. Study of Scandinavian Regiona­
lism (University of Washington Press, Seattle v Londres / The American Scandina­
vian Foundation, Nueva York, 1967).
7 Vid., entre otros, C amilo B arcia T r e i .l e s , Ll Pacto Atlántico (Instituto de Es­
tudios Políticos, Madrid, 1950); C i.alde D e i .m as . LO . T. A. /Y. (Piches L’ni\cr>¡t:»i-
res de France, París, 1960); M. M argaret B a l i , La O TAN v la conpcraciún atlán­
tica, trad, castellana de Enrique Canals (Instituto de Estudios Europcc? / Editorial
Hispano-Europea, Barcelona, 1962).
8 K enneth W. Dam, The G ATT: Law and International Economic Organization
(University of Chicago Press, Chicago/Londres, 1970).
 283

Europa, la UNESCO o la Unión Europea Occidental, han sido establecidas

por un documento único, más tarde modificado sólo por enmiendas par­
ciales, la base jurídica de las Comunidades es más compleja, pues se en­
cuentra en una serie de acuerdos, aplicables a cada una de las Comunidades
o a las tres conjuntamente y que se han sucedido en el tiempo a medida
que progresaba la-integración de la Europa occidental. En ocasiones, algu­
nos de los avances institucionales se han efectuado mediante acuerdos in­
formales adoptados por los ministros reunidos en Consejo, o en declara­
ciones de las conferencias de jefes de Estado o de gobierno, correspondiendo
luego a las instituciones comunitarias dar forma a esos acuerdos de prin­
cipio. Los principales hitos del régimen de tratados son los siguientes:
1. La CECA quedo constituida por el Tratado de París, de 18 de abril
de 1951, que entró en vigor el 23 de julio de 1952. El texto del tratado
comprende 100 artículos, con tres anejos dedicados respectivamente a las
expresiones «carbón» y «acero», a las chatarras y a los aceros especiales.
Simultáneamente se firmaron otros acuerdos complementarios: protocolos
sobre privilegios c inmunidades de la Comunidad, sobre el estatuto del
Tribunal de Tusticia y sobre las relaciones con el Consejo de Europa; un
canje de notas entre la República Federal de Alemania y la República
francesa con respecto al Sarre, y una convención sobre disposiciones tran­
sitorias. En adelante, nos referiremos al conjunto de estos documentos como
«acuerdos de París», y reservaremos la expresión TCECA para el convenio
fundamental y sus anejos9.
2. El 25 de marzo de 1957 los Estados partes del TCECA firmaron
en Roma un segundo grupo de documentos por los que establecían la CEE
y la CEEA. El TCEE contiene 248 artículos y cuatro anejos, que recogen
listas de posiciones aduaneras, de transacciones invisibles y de los países
y territorios de ultramar a los que se aplican las disposiciones de la parte
cuarta del tratado sobre asociación de territorios de ultramar. Varios pro­
tocolos y convenciones firmados en Roma o en Bruselas, al mes de la firma
de los tratados de Roma, complementan el TCEE: protocolos sobre los
estatutos del Banco europeo de inversiones, sobre el comercio interalemán
y problemas conexos, sobre ciertas disposiciones relativas a Francia, sobre
Italia, sobre el Gran Ducado de Luxcmburgo, sobre las mercancías origina­
rias y procedentes de ciertos países que se benefician de un régimen particu­
lar a la importación en uno de los Estados miembros, sobre el régimen a
aplicar a los productos de competencia de la CECA con respecto a Argelia
y departamentos franceses de ultramar, sobre los aceites minerales y algunos
de sus derivados, sobre la aplicación del TCEE a los territorios no europeos
de los Países Bajos, sobre el contingente tarifario para la importación de
plátanos, sobre el contingente tarifario para Jas importaciones de cafe ver­
de, sobre privilegios e inmunidades y sobre el estatuto del Tribunal de
Justicia, y convenio de aplicación de las disposiciones relativas a la asocia­
ción a la Comunidad de los territorios de ultramar.
3. El TCEEA consta de 225 artículos y cinco anejos, que se refieren,

3 Los textos de los acuerdos de París se recogen, entre otras, en las siguientes
publicaciones: A. E.. 1 (1955). pájjs. 559 y ss.; l.a du cu n tcn ta tio n fran caise. N o te s
et étiuics c lo cw n cn ta ircs , núm. 1.4^9. de 9 de junio de 1951; Cor í.íard-Maníw II.
355; Reijtfr-Gros. 189; Passf.tti-'Trabucoih. L 1. Trad. inglesa en Peasi.ee. I, 464.
e Int. Org. and Integralion . 655. Trad. castellana; Cordero Torres. 227; extracto
en Truyoi,. La integración europea, págs. 1100 y ss.
 284

respectivamente, al ámbito de las investigaciones sobre energía nuclear, a

los sectores industriales, a las ventajas que pueden ser concedidas a las
empresas comunes, listas de bienes y productos afectados por las disposi­
ciones relativas al mercado común nuclear y al programa inicial de inves­
tigación nuclear y enseñanza. Sólo tres protocolos complementan este con­
venio: uno sobre la aplicación del tratado a los territorios no europeos de
los Países Bajos; otro sobre privilegios e inmunidades, y un tercero sobre
el estatuto del Tribunal.
4. Junto a los acuerdos relativos a las dos nuevas Comunidades, se
firmó también en Roma un convenio sobre ciertas instituciones comunes
a las tres Comunidades. El acta final de la conferencia de Roma contiene,
finalmente, varias declaraciones de carácter vinculante, y redondea lo que
podríamos llamar «el sistema de Roma».
El conjunto de los textos firmados en Roma y Bruselas en 1957 entro
en vigor el 1 de enero de 1958, aunque la puesta en funcionamiento de
las instituciones y mecanismos comunitarios ha requerido un proceso mu­
cho más largo, con una etapa de transición de doce años como regía
general 10.
5. Han sido necesarios otros acuerdos internacionales posteriores p::ia
consolidar el proceso de integración comunitaria. De estos destacan la
Convención de 9 de abril de 1965 sobre unificación de los ejecutivos (Con­
sejo y Comisión) de las tres Comunidades u , el Tratado de Luxemburgo
de 22 de abril de 1970 sobre recursos propios 12 y el acuerdo de amplia­
ción de las Comunidades de 22 de enero de 1972 13. También revisten gran
importancia los acuerdos de los representantes de los gobiernos reunidos
en Consejo que han permitido acelerar el proceso de integración durante
la etapa transitoria o abrir nuevos sectores de acción comunitaria sin nece­
sidad de recurrir a un tratado internacional formal 14.
6. Por último, el régimen de las relaciones de las Comunidades con
los países asociados y oíros terceros países se fija también en tratados
internacionales. Pero estos acuerdos no se insertan en el ordenamiento
comunitario, sino que pertenecen a la esfera de acción del derecho inter­
nacional general15.
10 Los lextos de los acuerdos de Roma yBruselas se recogen, total o partid-
mente, en: A. ¡i., 4 (1958), págs 412 y ss., y 5 (1959), págs. 426 y ss.: C oi .i .i
M a n in . II. 668; R euter -G ro s , 242: P a s s e t t i -T raijicciii , I, 755, 1965 y 2557. Tra­
ducción inglesa: P ea slee , I, 599 y 524: Int. Org. and Intégration. 706. Trad. caste­
llana: G . A r ia s . 244 (sólo TCEE); C o r r ie n te . I, 462 (también sólo TCEE); extrac­
tos de los acuerdos principales, en T rlvol , op. cit., págs. 127 y ss.
11 A. £., 13 (1965), págs. 460 y ss.; C olliard -M a n in , II, 1000. Trad. inglesa:
Int. Org. and Intégration, 889. Trad. castellana. G. A r ia s , 294; C orriente , I, 526;
extracto en T ruyol , op. cit., págs. 173 y ss. También: Arch. VR., 13 (1966-67), pá­
ginas 101 v ss.
12 /. O. L 2. de 2 de enero de 1971.
13 /. O. L 75, de 27 de marzo de 1972: los tratados actualizados y el Acta de
ampliación se recogen en Traites instituant les Communautés européennes (Off. des
publications de las Comunidades, Luxemburgo, 1975).
14 Estos acuerdos han de distinguirse de los acuerdos propiamente dichos del
Consejo, que son actos comunitarios. Los acuerdos de los representantes de los
gobiernos reunidos en el seno del Consejo constituyen auténticos acuerdos inter­
nacionales, y no actos de las Comunidades en cuanto tales. Cf., sin embargo, J o sef
K a is e r , «Die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungcn der Mitgliedstaaten»,
Fest. Ophüls (1965), págs. 107-124.
15 Vid ., entre otros, P ierre P escatore , «Les relations extérieures des Communau­
tés européennes. Contribution à la doctrine de la personnalité des organisations in­
ternationales», Rec. des Cours, 103 (1961-11), págs. 1-241; J ean R aux, Les relations
extérieures de la Communauté économique européenne (Cujas, Paris, 1966).
 285

Los tratados constituyentes de las Común' Jades son tratados interna­

cionales en la acepción más amplia de la palabra: son tratados concluidos
entre Estados y, en cuanto tales, están sometidos ai régimen general del
derecho de los tratados, lo que puede acarrear importantes consecuencias
para el derecho comunitario. Se produce así una incidencia del derecho
internacional sobre el derecho de la Comunidad europea, en sus propias
bases constitucionales. El derecho comunitario no puede, por tanto, ser
totalmente entendido sin tomar en cuenta esta encrucijada de derecho inter­
nacional y derecho comunitario interno. Los tratados comunitarios son,
al mismo tiempo, fuente de normas internacionales entre los Estados partes
y base constitucional del ordenamiento comunitariç, con obligaciones y
derechos para Estados, órganos comunitarios e incluso sociedades e indivi­
duos particulares en el interior de la Comunidad. Al igual que las cartas
y estatutos fundacionales de la generalidad de las organizaciones intergu­
bernamentales, los tratados comunitarios proporcionan la base jurídica para
el funcionamiento de las instituciones comunitarias.

2. E l sistema general de instituciones comunitarias

Los tratados constituyentes establecieron un sistema de instituciones

paralelas para las tres Comunidades. Cada una de las Comunidades contaba
con un órgano ejecutivo que representaría los intereses comunitarios: Alta
Autoridad de la CECA y Comisión de la CEE y la CEEA; otro órgano
ejecutivo, integrado por miembros de los gobiernos de los Estados miem­
bros (Consejos) representaría los intereses individuales de los Estados; la
Asamblea parlamentaria, compuesta por miembros de los parlamentos na­
cionales o, eventualmente, por diputados elegidos directamente por los
ciudadanos de la Comunidad, cumpliría la misión de dar al pueblo y a la
opinión pública voz y ciertas facultades decisorias en el proceso de integra­
ción; por último, el Tribunal de Justicia se ocuparía de velar por la obser­
vancia del derecho en el funcionamiento de las instituciones. Al firmarse
los tratados de Roma, se incluyó un acuerdo .sobre «ciertas instituciones
comunes», en virtud del cual la Asamblea y el Tribunal serían comunes
a las tres Comunidades, y se unificarían igualmente los comités económicos
y sociales de la CEE y la CEEA 16. En 1965 se acordó, además, unificar los
ejecutivos, es decir, las Comisiones y Alta Autoridad, por un lado, y los
tres Consejos, por otro 17. Con la entrada en vigor de este acuerdo, en julio
de 1967, tenemos prácticamente una única Comunidad Europea adminis­
trada por órganos comunes. Estos órganos comunes tienen, sin embargo,
competencias diferentes según actúen bajo uno u otro de los tratados.
Además de los cuatro órganos comunes principales (Consejo, Comisión,
Asamblea y Tribunal), y del Comité Económico y Social CEE-CEEA y del
Comité Consultivo CECA, existen otras instituciones comunitarias, como
el Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Fondo Europeo de Orientación
y Garantía Agrícola (FEOGA), el Fondo Social Europeo (FSE), el Comité
Monetario y otros múltiples organismos subsidiarios, a los que correspon­
den importantes funciones en el proceso de integración. Junto a las ins­
tituciones propiamente dichas, pueden existir organismos integrados por
16 Referencias supra, num. 10.
17 Supra, núm. 11.
 286
representantes de los gobiernos, y que no son estrictamente instituciones
comunitarias, como la reunión de los ministros de los Estados miembros,
las conferencias de jefes de Estado o de gobierno (conferencias en la
cumbre) o el Comité de representantes permanentes de los Estados miembros
(COREPER). Este doble juego de instituciones comunitarias e instituciones
integradas por representantes de los gobiernos es muy importante en el
momento actual, en el que la cooperación entre los Estados miembros de
la Comunidad se ha salida del marco de los tratados comunitarios para
entrar en terrenos no previstos en ellos, como la cooperación política del
Plan Davignon, la cooperación monetaria del Plan Werner o los más re­
cientes proyectos de lucha contra la contaminación ambiental y discusión
de cuestiones en materia de defensa.

5. La C o m is ió n

La Comisión común establecida por el tratado de 1965 contaría transi­

toriamente con 14 miembros, que serían reducidos a nueve al término, de
tres años. Pero el acuerdo de ampliación de las Comunidades de 1972 elevó
de nuevo su número a 14, con el propósito de que cada uno de los «gran­
des» (Reino Unido, República Federal de Alemania, Francia e Italia) pu­
diera contar con dos miembros en ella, mientras que los pequeños (Norue­
ga, Dinamarca, Irlanda, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) propondrían
uno cada uno; al no consumarse la adhesión de Noruega, el número de
miembros efectivamente elegidos para la Comisión ampliada es hoy sólo de
trece 18. Los miembros de la Comisión son designados de común acuerdo por
los gobiernos de los Estados miembros, con un mandato de cuatro años, que
puede ser renovado (art. 11 TUE). Entre los miembros de la Comisión se
cuentan su presidente y cinco vicepresidentes. El cargo de presidente de
la Comisión, aunque en principio configurado como un primus ínter pares,
reviste singular importancia, y puede ser comparado al secretario general
de las Naciones Unidas por la importancia de sus funciones políticas y
diplomáticas, así como por ser el más alto funcionario administrativo de
las Comunidades. La Comisión1d¿ la CEE fue presidida entre 1958 y 1967
por el alemán Walter Hallstein, y la primera Comisión común lo fue por
el belga lean Rey entre 1967 y 1970. El italiano Franco María Malfatti
presidió la Comisión entre 1970 y 1972, cuando dimitió de su cargo para
volver a la política italiana. Tras una corta presidencia del holandés Sicco
Mansholt durante 1972, la primera Comisión de la Comunidad ampliada
es presidida por el francés Francisco-Javier O rtolí19. Los restantes miem­
bros de la Comisión asumen responsabilidades especiales en sectores par­
ticulares, a la manera de departamentos ministeriales, aunque sin la rigidez
de éstos: política exterior, política agrícola, política regional, política so-

18 /. O. L 2, do 1 de enero de 1973, y Bull. CE (1972-12), págs. 13 y ss.

19 Antiguo comisario general del Plan francés y ministro con De Gaulle y Pom-
pidou. Cf. Bull. CE (1972-12), págs. 23-24.
 287

ciúi. tecnología e investigación, etc.20

Aunque los miembros son elegidos mediante acuerdo unánime de
gobiernos y se procura una representación de los Estados que sea propor­
cional a su importancia respectiva, cada miembro de la Comisión es elegido
a título individual y no como representante de su Estado o su gobierno.
El tratado de 1965 sobre unificación de los ejecutivos insiste en la inde­
pendencia de los miembros de la Comisión, que habrán de ejercer his
funciones «en interés general de la Comunidad» y «no deben solicitar
instrucciones de ningún gobierno u organismo alguno» (art. 10-1, párr. 1.').
Los Estados se comprometen a respetar la independencia de los miembros
de la Comisión y a no tratar de influenciarles en el desempeño de sus
funciones (art. 10-2 TU E)21.
De conformidad con el TUE, la Comisión común asume las competen­
cias atribuidas a las comisiones de la CEE y la CEEA y a la Alta Autoridad
de la CECA por los tratados de Roma y París (art. 9, párr. 2.°). El TCECA
se pronuncia en términos muy generales sobre las atribuciones de la Alta
Autoridad: «asegurar la realización de los objetivos fijados por el presente
tratado en las condiciones por él fijadas» (art. 8). En cambio, los tratados
constituyentes de la CEE (art. 155) y de la CEEA (art. 124) tratan de pre­
cisar algo más las competencias de las respectivas comisiones:
1.° Velar por la aplicación de las disposiciones de los tratados y de
las resoluciones adoptadas por las instituciones comunitarias en aplica­
ción de aquéllas.
2.° Formular recomendaciones o dictámenes sobre las materias regu­
ladas por los tratados, cuando éstos lo preven expresamente, o si la Co­
misión lo estima necesario.

Asi, la Comisión designada para el período 1975-1977 ofrecía ei siguiente cua­

dro de distribución de funciones:
Asuntos económicos y financieros: Haferkamp.
Asuntos parlamentarios, medio ambiente, protección de los consumidores, trans­
portes c información: Scarascia Mugnozza.
Relaciones exteriores: Soames.
Asuntos sociales: Hillery.
Asuntos fiscales y Euratom: Simonct.
Ayuda al desarrollo y control financiero y presupuestario: Deniau (sustituido
más tarde, por dimisión, por el también francés Chcysson).
A\suntos industriales y tecnológicos: Spinelli.
Concurrencia, personal, administración y publicaciones: Borschctte.
Investigación, ciencia y educación: Dahrendorf.
Política regional: Thomson.
Agricultura: Lardinois.
Mercado interior y unión aduanera: Cundelach.
Bull. Ci: (1972-12), pdes. 16-18.
21 En agosto de 1975, el ministro francés de Agricultura, Jacques Chirac, aeii'ó
a Chevsson, miembro francés de la Comisión, de falta de patriotismo por npo^r
las propuestas británicas en materia de azúcar (Le M onde, 14 de ago>io de 1975 >.
Las reacciones de la opinión pública europea contra este atentado al principio
independencia de los miembros de la Comisión fueron bastante marcadas, y. a>i, d
Times, de Londres, preguntaba «si no se podría encontrar alguna persona que ex­
plicara con calma al señor Chirac cómo funciona la Comunidad L-uropea- <1-
M onde del 15). Ei presidente de la Comisión, el también francés Ortoli. tuvo qu:
puntualizar ante el PE que aunque «los ministros son perfectamente libres de nj
estar de acuerdo con las proposiciones de la Comisión», los miembros de é^ta ce r­
cen sus funciones con plena independencia, en interés general de las Comunidades,
y que. por ello, no pueden solicitar ni aceptar instrucciones de ningún gobierno,
baio el art. 10 TUE (Comunidad Europea . núm. 100. diciembre de 1975. rác. 20>.
 288

3.° Adoptar decisiones por sí misma y participar en la formación de

los actos del Consejo y del Parlamento, en las condiciones que señalan los
tratados.
4.° Ejercitar las competencias que le traspase el Consejo para la ejecu­
ción de sus reglamentos.
La Alta Autoridad de la CECA había sido concebida, como su mismo
nombre indica, para llevar a cabo funciones ejecutivas importantes, y el
TCECA regulaba minuciosamente sus atribuciones, por lo que el Consejo
contaba con un ámbito de acción muy reducido. Con los tratados de Roma
se invierte el orden de importancia de estas dos instituciones, en parle como
consecuencia del carácter de «tratado-marco» que ofrecen estos últimos
instrumentos. Ahora son los Consejos los principales órganos decisorios,
mientras que la Comisión asume un papel auxiliar que se parece más al
de la secretaría de las organizaciones internacionales tradicionales que ál
de un gabinete de un Estado moderno. El lugar del «gobierno» lo asume
en las Comunidades el Consejo de Ministros, mientras que los miembros de
la Comisión son hoy poco más que directores generales, encargados de la-
preparación de informes y propuestas de resolución que presentan a la
aprobación del Consejo 22. Esta subordinación de la Comisión al Consejo
no impide que la primera tome iniciativas propias, e incluso en ocasiones
su papel de árbitro entre los miembros del Consejo resulta decisivo para
la consecución de acuerdos en el seno de este último. Además, pos el, carác­
ter discontinuo de las reuniones del Consejo, la gestión corriente de los
asuntos comunitarios corresponde a la Comisión, que adquiere así todo el
peder que caracteriza a la moderna administración burocrática y tecno-
crática. Pero la Comisión ha de ejercer sus facultades administrativas con
extremo cuidado, procurando no incidir sobre el ámbito de competencias
propias del Consejo en la esfera política.
Gran parte de la importancia de la Comisión se debe al peso de sus
miembros. Si la presidencia de la Comisión común o de las distintas
comisiones individuales ha sido ocupada por personalidades destacadas
como Jean Monnet, Walter Hallstein. Jean Rey o Sicco Mansholt. también
los restantes miembros de la Comisión han sido, por lo general, figuras de
gran relieve político o académico,, como Raymond Barre, Ralf Dahrendorf,
Wilhelm Haferkamp, Jean-Francois Deniau o Altiero Spinelli. La posición
de los miembros de la Comisión se encuentra reforzada por un cierto grado
de independencia frente al Consejo o a sus gobiernos respectivos. Sólo el
TJ puede decidir la destitución de un miembro de la Comisión en el caso
de falta grave o si «ya no cumple las condiciones necesarias para el ejer­
cicio de sus funciones» (art. 13 TUE). Esta destitución, que los tratados
denominan eufemísticamente «dimisión de oficio», no ha tenido lugar
hasta la fecha en ningún caso, ni se ha intentado hasta ahora ningún pro­
cedimiento de esta índole contra un miembro de la Comisión, lo que cons­
tituye buena prueba tanto de la independencia de los miembros como de
su rectitud en el desempeño de sus careos.

— Esto ha dado pie a algunos autores a hablar de «regresión» en el proceso in­

tegrado]*, al desaparecer, con el TUE. algunos de los elementos jurídicos «suprana-
c ion a Ies» de las Comunidades. Cf. José L uis I c l i :sias B u ig u es . «El tratado de fusión
de los ejecutivos en el proceso de regresión comunitaria europea», R. E. D I 21
(1969), págs. 496-517.
 289

Una segunda posibilidad de destituir a los miembros de la Comisión

resulta del control que ejerce sobre ella la Asamblea Parlamentaria, con
motivo de la discusión dd informe anual sobre las actividades de la Comu­
nidad. En dicha ocasión, la Asamblea puede adoptar una moción de cen­
sura por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, y esto obligaría a
los miembros de la Comisión a «abandonar colectivamente sus funciones»
(arts. 24 TCECA, 144 TCEE y 114 TCEEA). En 1972, el diputado socia­
lista francés Ceorges Spcnale presentó una moción de censura contra la
Comisión por no haber tomado las iniciativas que se había comprometido
a adoptar en materia de refoizamiento de las facultades de control presu­
puestario por el Parlamento. Aunque la moción de censura fue retirada por
Spénale antes de que se llegara a una votación sobre la misma, constituye
este un importante precedente con respeelo al ejercicio de las funciones
de vigilancia del Parlamento sobre la Comisión 23.
Junto al control político del Parlamento, hemos de mencionar el con­
trol jurídico de los actos de la Comisión que corresponde al Tribunal de
Justicia, como veremos al ocuparnos de este órgano.

4. E l C onsejo

Mientras que los miembros de la Comisión son designados a título

individual, el Consejo se integra por representantes de los Estados miem­
bros, que han de ser precisamente miembros de sus gobiernos respectivos
(art. 2, párr. l.° TUE). Podemos hacer un paralelo entre la dualidad Con­
sejo-Comisión y la estructura bicameral de los parlamentos de los Estados
federales, en los que una de las cámaras representa los intereses de los
Estados federados (Senado norteamericano, Bundesrat alemán, Consejo de
los Estados suizo), mientras que la otra representa al pueblo de la federa­
ción en su conjunto (Congreso norteamericano, Bwulestcig alemán, Consejo
Nacional suizo). El Consejo comunitario equivaldría a la primera de estas
cámaras, y la Comisión a la segunda. Pero este paralelismo es engañoso,
pues ambos órganos ejercen funciones legislativas y ejecutivas, y ofrecen
mayor parecido con órganos ejecutivos que parlamentarios. El Consejo
es en la actualidad el órgano decisor fundamental de las Comunidades,
tanto en el terreno legislativo como en el ejecutivo. El único poder que
escapa totalmente a su control es el judicial, que incumbe al TJ, ya que
los poderes del Parlamento Europeo son muy reducidos, y la Comisión
no puede hacer otra cosa que ejercer funciones subordinadas o delegadas.
El Consejo refleja la realidad presente de la Comunidad como organización
intergubernamental, en cuanto que las decisiones principales Corresponden
a un órgano integrado por representantes de los gobiernos, y no a un eje­
cutivo independiente (Comisión), ni a un parlamento que represente los
intereses del pueblo de la Comunidad (Asamblea Parlamentaria).
Si los miembros de la Comisión son designados para un período de
tiempo determinado y ocupan sus cargos hasta la terminación de su man­
dato, con total independencia de los gobiernos, la composición del Con­
sejo se caracteriza por una gran fluidez, ya que los representantes de los
Estados son designados por los gobiernos para cada una de las sesiones del
23 Dcbats PE. núm. 155 (noviembre de 1972), págs. 177-178, v núm. 156 (diciem­
bre de 1972), págs. 7-16 y 51; Doc. PE, 204/72; /. O. C 138/6-7,’ de 31 de diciembre
de 1972. Resumen del incidente, en Le M onde diplom atique (enero de 1975), pág. 26.
 290

C jn scjü . La composición varía según el tema de la reunión, de*mc¡do que

ios Estados pueden estar representados por los ministros de Asuntos Exte­
riores, Hacienda, Economía, Transportes, Agricultura, etc., según las ma­
terias sujetas a discusión. Esta discontinuidad en la composición del Con­
sejo es la que permite a la Comisión asumir funciones importantes cuando
los ministros no llegan a ponerse de acuerdo. Pero los gobiernos han tra­
tado de reducir al mínimo la actuación de la Comisión mediante el des­
arrollo del Comité de Representantes Permanentes (COREPER). Este Co­
mité había sido previsto en los tratados de Roma (arts. 151, párr. 2.°,
TCEE, y 121, párr. 2.°, TCEEA), y el Tratado de Unificación de los
Ejecutivos, de 1965, le atribuye expresamente la misión de preparar el
trabajo del Consejo y ejecutar las funciones que éste le confía (art. 4). El
COREPER compite así con la Comisión en la ejecución de las resoluciones
del Consejo y establece una cierta continuidad en la actuación del Consejo.
Por otro lado, como tanto el COREPER como el Consejo están integrados
por representantes gubernamentales, obligados a defender los intereses de
sus gobiernos por encima de todo, el papel de la Comisión como instancia
arbitral resulta hoy insustituible, y es ésta la que hace posible en muchos
casos la adopción de acuerdos del Consejo y constituye la principal fuente
de iniciativas comunitarias.
No es posible describir en una breve fórmula las atribuciones del Con­
sejo. El papel del Consejo de la CECA era mucho más modesto que el de
los consejos de la CEE y la CEEA. En la CECA, el Consejo habría de
esforzarse principalmente por armonizar la acción de la AA y de los go­
biernos en materia de política económica, mediante intercambios de infor­
mación y consultas con la AA (art. 26 TCECA). En los tratados de Roma,
el Consejo tiene un poder de decisión propio y se encarga de la coordina­
ción de las políticas de los Estados miembros y de éstos con la Comunidad,
sin estar obligado a intercambiar información o celebrar consultas con la
Comisión (arts. 145 TCEE y 115 TCEEA). Tras la unificación de los ejecu­
tivos. estas diferencias en los textos de los tratados son poco significativas
y, en todo caso, la Comisión y el Consejo han establecido un sistema de
contactos permanentes y casi continuos para las materias de los tres trata­
dos. sin distinción entre ellos. Los tratados de París y Roma mencionan en
diferentes lugares las atribuciones del Consejo, pero cabe decir, en líneas
generales, que corresponden a este órgano las decisiones más importantes,
como la admisión de nuevos miembros (arts. 237 TCEE, 205 TCEEA y
98 TCECA), la fijación del arancel común (art. 20 TCEE) y la aprobación
del presupuesto (arts. 78 TCECA, modificado por el art. 21 TUE, 205 TCEE
y 177 TCEEA), aunque con respecto a esta última facultad, el Tratado de
Luxemburgo, de 22 de abril de 1970, ha recortado sus atribuciones, atribu­
yendo a la Asamblea poderes importantes en materia de aprobación y mo­
dificación del presupuesto 24. En general, el Consejo no puede actuar en
forma independiente, sino que para la adopción de sus resoluciones suele
ser necesaria propuesta de la Comisión y, en muchos casos, consulta previa
a la Asamblea.
Tanto el Consejo como la Comisión pueden adoptar reglamentos, direc­
trices, decisiones, recomendaciones y dictámenes (arts. 189 TCEE, 161
- 4 Reí. supra. núm. 12. Los poderes del PE en materia presupuestaria se verán
aún más reforzados si se aprueban las propuestas formuladas por la Comisión al
Consejo a este respecto el 8 de junio de 1975, Bull. CE (1975-Suppl. 9).
 291

TCEEA y 14 TCECA), sin que, de conformidad con la jurisprudencia del

Tf, las enumeraciones de actos comunitarios que contienen los tratados de­
ban considerarse exhaustivas25. Bajo los tratados, los actos del Consejo po­
dían ser adoptados, según los casos, por unanimidad, por mayoría cualifica­
da o por mayoría simple. La regla de la unanimidad resultaba suavizada en
los tratados por la previsión de que podía conseguirse aun en caso de abs­
tención de uno o más miembros del Consejo (arts. 148-5 TCEE y 118-5
TCEEA; art. 28 TCECA, modificado por el art. 8 TUE). Pero la práctica
comunitaria ha llevado a una generalización de la regla de la unanimidad,
que, aunque no se ajuste a lo dispuesto en el texto de los tratados, parece
hoy consagrada. En efecto, en 1965 el general De Gaulle planteó una crisis
constitucional en el interior de las Comunidades al negarse a aceptar el
principio mayoritario en el Consejo con respecto a determinadas propuestas
de la Comisión que afectaban a asuntos que Francia consideraba importan­
tes 26. Tras seis meses de ausencia de los representantes del gobierno francés
del Consejo de Ministros, la crisis fue salvada por el llamado «Acuerdo de
Luxemburgo», de 29 de enero de 1966, que obligaba a la Comisión a con­
sultar a los gobiernos sobre propuestas que revistieran «una- importancia
particular»’ antes de su adopción y publicación. Los gobiernos se obligaban
también a agotar el procedimiento de negociación antes de adoptar una
decisión por voto mavoriiario cuando estuvieran en juego «intereses muy
importantes de una o varias partes», con una reserva de la delegación
francesa en el sentido de que para este tipo de cuestiones («intereses muy
importantes») la discusión entre los miembros del Consejo debería conti­
nuar hasta que se consiguiera la unanimidad "7. A pesar de que las restan­
tes delegaciones no se manifestaron de acuerdo con la tesis francesa de la
unanimidad, no ha sido posible adoptar posteriormente ninguna decisión
importante sin contar con el acuerdo de todos los miembros del Consejo28.
Las decisiones del Consejo que no requieren unanimidad son adopta­
das por la mayoría simple de los miembros que lo componen o por mayoría
cualificada, según un sistema de ponderación de votos (arts. 148, aparta­
dos 1 y 2, TCEE, y 118, apartados 1 y 2 TCEEA, modificados por el art. 14
del Acta de adhesión de 1972). Para el TCECA existe un procedimiento
especial de votación, también ponderado, pero que toma en cuenta la
producción total de carbón y acero de los Estados miembros (art. 28

25 Cí. as. A E TR . 22/70, Rec., 17 (1971), págs. 197 y ss., en p. 277.

26 Se trataba, en efecto, de una cuestión fundamental para Francia: la introduc­
ción de la política agrícola comunitaria, que habría de beneficiar fundamentalmente
a los agricultores franceses v constituía para Francia el quid pro quo de Ia> con­
cesiones arancelarias para productos industriales. Cf. T rly o l, La integración europea,
págs. 45 y ss. y 179 y ss.
27 lUdl. CE (1966-5), págs. 8-9, y Tri voí.. op. c i t p;Í£S. 185-186.
23 El principio de unanimidad sentado en los «acuerdos de Luxemburgo-» pare­
ce haber sido aceptado por los nuevos Lstados miembros. Masía la fecha, el Conseio
no ha prestado atención n las recomendaciones de la Comisión dirigida» a >u>tiiuir
la regla de la unanimidad por la de la mayoría. Cf. Inform aciones de 10 de mayo
de 1975 sobre las propuestas de la Comisión en este sentido. Fn la Conferencia
cumbre de l’arís de ortuh’c de 1972. los jefes de F>tado o de oobierno impusieron
al Consejo la obligación de adoptar, antes del 50 de junio de 1975. «medidas prác­
ticas dirigidas a mejorar sus procedimientos de decisión v la cohesión de la acción
comunitaria». (Punto 15.) Pero las resoluciones adoptadas por el Consejo en su
252 sesión, de 25 y 24 de julio de 1975, para dar cumplimiento a este encargo de
la Conferencia cumbre, no abordaron la cuestión del procedimiento de voto. (Con­
frontar Bull. CE (1975-7/8), págs. 78-79.
 292

TCECA. modificado por el art. 8 TUE y por el Acta de Adhesión de 1972).

Ahora bien, como ha señalado el Informe Vedel sobre la situación institu­
cional de las Comunidades, estas reglas han entrado prácticamente en
desuso, pues «casi nunca se vota en el Consejo» y «se ha renu^ci^do de
antemano a todo procedimiento no unánime, incluso sin referirse a la
importancia de los intereses nacionales en cuestión en cada caso» 29.
Como hemos dicho antes, los tratados de Roma habían previsto el esta­
blecimiento de un comité integrado por los representantes permanentes
de los Estados miembros ante las Comunidades (arts. 151, párr. 2.°, TCEE,
y 121, párr. 2.° TCEEA). El Tratado de Unificación de los Ejecutivos, de
1965, asigna al Comité de representantes permanentes, o COREPER, la
tarea de preparar el trabajo del Consejo y de ejecutar los mandatos que
éste le confía (art. 4). En la actualidad, el COREPER es uno de los órganos
más activos de las Comunidades, y actúa como una especie de comisión
ejecutiva permanente del Consejo y de órgano de enlace entre éste y la
Comisión 30.

5. E l P a rla m en to

Cada uno de los tratados comunitarios había previsto el establecimiento

de una Asamblea Parlamentaria (tít. II, cap. II, TCECA; V parte, tít. I,
cap. I, sec. I, TCEE; tít. III, cap. I, sec. I, TCEEA). El Convenio de 1957
sobre ciertas instituciones comunes (TIC) unificó las tres asambleas en una
sola, aunque esta unificación orgánica no afectaba a la diversidad de com­
petencia según los tratados. La Asamblea Parlamentaria fue posteriormente
designada, por una resolución propia, como Parlamento Europeo, a pesar
de que los Estados miembros y el Consejo de Ministros no parecen haber
reconocido este cambio de denominación 31. De este modo, una y otra deno­
minación pueden resultar correctas en el momento actual.
El Parlamento Europeo (abreviadamente PE) está compuesto por dele­
gados que los parlamentarios nacionales designan de su seno, según el pro­
cedimiento que fije cada Estado miembro (arts. 138-1 TCEE, 108-1 TCEEA,
21 TCECA y 1 TIC). El número de representantes de cada país es distinto,
según la importancia del Estado, concebida principalmente en términos de

-9 fíull. CE (1972-Suppl. 4).

30 Emii.e Noel, «Der Ausschuss der standigen Vertrctcr». EuR. 2 (1967), pági­
nas 24 y ss.; Emilk Noi i. y H lnri E tif .n n e . «Zur Entwicklug der Europaischen
Institutionen: der Ausschuss der Standigen Vertrctcr und dio Vcrticfung der Ge*
meinschaften», ibíd., 7 (1972), págs. 137-158.
31 El 20 de marzo de 1958, la «Asamblea» (denominación de los tratados de
París y Roma) decidió llamarse a sí misma «Asamblea parlamentaria europea» erv
los idiomas francés e italiano, y simplemente «Parlamento europeo» en las versio­
nes neerlandesa y alemana, por carecer de significación especial en estos dos idio­
mas la expresión «Asamblea parlamentaria». El 30 de marzo de 1962 pasó a lla­
marse «Parlamento europeo» también en francés e italiano. Cf. H enri M anzanares .
Le Parlemcnt europóen (Bcrgcr-Levrault, París, 1964), pág. 41. La Comisión ha
reconocido la nueva denominación, Así, su informe sobre reforzamiento de los po­
deres del PE se titula, en francés, «Reforcement des pouvoirs du Parlement euro-
peen», Bull. CE (1973-Suppl. 9). En cambio, el Consejo se sigue refiriendo exclu­
sivamente a la «Asamblea»; vid., p. ej., su declaración de 19 de julio dé 1975 ¿obre
adopción de un programa comunitario en materia de medio ambiente: pr., párr. 3.°,
«vu l’avis de TAssemblée», ibíd. (1973-7/8), págs. 44-45. El comunicado de la Con­
ferencia cumbre de París habla de «Asamblea parlamentaria europea».
 293

población. Tras la ampliación de las Comunidades, este número ha que­

dado fijado en los siguientes términos: 36 para cada uno de los Estados
«grandes» (República Federal de Alemania, Reino Unido, Francia c Ita­
lia); 14, respectivamente, para Bélgica y Países Bajos; 10 para Dinamarca
e Irlanda, y 6 para Luxemburgo; con un total de 198 parlamentarios22.
No sólo participan en la elección de representantes la cámara baja de cada
uno de los Estados miembros, sino incluso las distintas cámaras altas; de
modo que aunque la gran mayoría de los miembros del Parlamento europeo
son de elección popular en sus respectivos países, pueden existir algunos
representantes no elegidos, como los miembros ingleses de la Cámara de
los Lores, o los senadores italianos de designación presidencial33.
Los tratados comunitarios han previsto la elección directa de los miem­
bros de la Asamblea mediante sufragio universal y según un procedimiento
uniforme en todos los Estados miembros (arts. 138-3 TCEE, 108-3 TCEEA,
21 TCECA, y 1 y 2 TIC). Desde un principio, el Parlamento dedicó gran
atención al problema de la elección directa, pues se estimaba que un par­
lamento .elegido en sufragio universal por los pueblos de la Comunidad
tendría mucho mayor peso que una cámara de representación indirecta.
En 1960 el PE elaboró ya un proyecto de convenio sobre elección directa
de sus miembros 34; pero hasta la fecha, el Consejo no ha adoptado las
disposiciones necesarias para recomendar su adopción por los Estados
miembros. En la declaración final de la Conferencia cumbre de 1972 se
hace sólo una referencia de pasada a las previsiones de los tratados sobre
elección de la Asamblea por sufragio universal, pero sin fijar fecha alguna
ni anunciar la intención de los gobiernos de seguir adelante con el proyecto
de convenio elaborado por la misma Asamblea:
«Deseosos de reforzar las facultades de control de la Asamblea
Parlamentaria europea, con independencia del momento en eme. u:
conformidad con el art. 158 del Tratado de Roma, sea elegida me­
diante sufragio universal...» (punto 15, párr. 4.°).
Esta vaguedad de la declaración de los jefes de Estado y de gobierno
sobre la elección directa del Parlamento resulta tanto más significativa
cuanto que el primer ministro holandés, Barend Biesheuvel, había insis­
tido en la necesidad de que los miembros del PE fueran elegidos «median­
te sufragio directo por los pueblos de Europa», por considerar el sufragio
universal como «fundamento de nuestra democracia», y había pedido que
se fijara una fecha tope para introducir el nuevo procedimiento de elcc-

32 Bull. CE (1973-1), pág. 6.

33 Vid., p. ej., la aceptación por el PE de los nuevos parlamentarios que repre­
sentan al Parlamento danés, la Cámara de representantes y el Senado irlandés, y las
Cámaras inglesas de los Comunes y de los Lores: «Sur proposition^ du bureau qui
a constaté au cours de sa réunion du 10 janvier 1973, conformément à 1 art. 3. par. 1
du règlement, que les designations des membres des délégations danoise, irlandaise
et britannique sont conformes aux dispositions des traités^, le Parlement décide de
valider ces mandats.» /. O. C 4, de 14 de febrero de 1973, págs. 1-2. Se considéra,
por tanto, «conforme a las disposiciones de los tratados» la designación de miem­
bros de la Cámara de los Lores, a pesar de que éstos no han sido elegidos por el
«pueblo» inglés, en aparente contradicción con las disposiciones de los ¿:x títu­
los 137 TCEE, 107 TCEEA y 20 TCECA.
34 Resoluciones de 17 de mayo de 1960, /. O. de 2 de junio de 1960, pags. 8 >4-860.
Cf. Cl. Lassalle, «Le projet de Convention relative à l'élection de l’Assemblée Par­
lementaire européenne au suffrage universel direct», A. F., 6 (1960), págs. S01-816.
 23k

eión 3o.
La Asamblea celebra una sesión ordinaria anual, que se inicia, sin ne­
cesidad de convocatoria, el segundo martes de marzo; el propio PE deter
mina la duración de los períodos de interrupción (arts. 27 TUE y 1
Rcgl. PE). También pueden celebrarse sesiones extraordinarias a petición
del Consejo, de la Comisión o de la mayoría de los miembros del PE (ar­
tículos 22 TCECA. 159 TCEE, 109 fCEEA y 1-5 Regí. PE). La Mesa
del PE está integrada por un presidente y varios vicepresidentes, elegidos
por sus miembros (arts. 5 a 7 Regí. PE). A las sesiones del PE pueden
asistir los miembros del Consejo y de la Comisión, con voz, pero sin voto,
y los parlamentarios pueden formular preguntas orales o escritas a una
u otra institución (arts. 23 TCECA, 140 TCEE, 110 TCEEA y 45 a 47
Regí. PE). La Asamblea adopta su propio reglamento interior (arts. 25
TCECA, 142 TCEE y 112 TCEEA)36.
Según los tratados comunitarios, el PE cuenta con facultades de «deli­
beración y control» (arts. 157 TCEE y 107 TCEEA; el art. 20 TCECA
habla sólo de facultades de control). Ya nos hemos referido al control que
la Asamblea ejerce sobre la Comisión mediante el procedimiento de la
moción de censura. Como señalamos al hablar de la Comisión, la censura
del PE se refiere al informe anual que le somete la Comisión. El Consejo,
por el contrario, ni tiene obligación de someter informes a la Asamblea,
ni queda sometido a la posibilidad de censura por el PE, pues es un ór­
gano independiente y sus miembros sólo dependen de sus gobiernos respec­
tivos e, indirectamente, de la confianza de sus propios parlamentos na­
cionales.
Además de las facultades de control que ejerce el Parlamento sobre
la Comisión, le corresponden ciertas facultades con respecto al presupues­
to de las Comunidades. En el TCECA se había establecido un procedi­
miento sencillo de aprobación del presupuesto por una comisión integra­
da por los presidentes de las cuatro instituciones principales; el presupuesto
así aprobado se incluía en el informe anual de la AA a la Asamblea Par­
lamentaria, de modo que ésta ejercía un control definitivo sobre el presu­
puesto mediante la aprobación o censura del informe general de la AA; el
control de cuentas correspondía a un comisario designado por el Consejo
a título individual, y su informe se incluía también en el informe anual
de la AA, por lo que, de nuevo, la Asamblea mantenía el control defini­
tivo sobre los recursos económicos de la Comunidad (arts. 78, 17 y 24
TCECA, en su versión original). Bajo los tratados de Roma, lo único que
podía hacer la Asamblea era proponer modificaciones al presupuesto que
le sometía el Consejo; pero Jas propuestas de modificación formuladas
por la Asamblea podían ser aceptadas o rechazadas libremente por el

35 Declaración en la sesión inaugural, Le Monde, sábado 21 de octubre de 1972.

y crónica de M i c h e l T a tú . «Un Marathón bien curopéen», ibítl.. domingo-lunes. 22-2*5
de octubre de 1972, pág. 1. El PE deploró la ambigüedad de los jefes de Estado
o de gobierno en su resolución de 15 de noviembre sobre la Conferencia cumbre.
/?;///. CE (1972-11). pág?- "72 y ss. Cf. Informe Miillcr, Doc. PE 194/72, adoptado
por la Comisión política del PE.
El Reglamento interior del PE fue adoptado por éste el 25 de junio de 1958.
/. O. de 26 de julio del mismo año, y revisado con posterioridad en varias ocasio­
nes. Un texto refundido se publicó en el /. O., núm. 280. año X. de 20 de noviem­
bre de 1967. Pero éste tuvo que ser modificado, a raíz de la ampliación de las Co­
munidades, por resolución de 14 de febrero de 1973, /. O. C 14, de 27 de marzo,
lágs. 23 y 24.
 295

c onsejo, después de deliberar sobre ellas con la Comisión o, en su caso,

con otras instituciones interesadas (arts. 203 TCEE y 177 TCEEA). El
Tratado de unificación de los ejecutivos, de 1965, uniformó las disposi­
ciones presupuestarias de los tres tratados, con lo que redujo las atribu­
ciones del PE en materia de aprobación del presupuesto de la CECA.
El 22 de abril de 1970 se adoptó, sin embargo, un Tratado de modifica­
ción de ciertas disposiciones presupuestarias (en lo sucesivo TMDP), que
reforzó considerablemente las facultades del PE en este sector 37.
El TMDP, conocido usualmente como «Tratado de Luxemburgo», se
propone sustituir la financiación de las instituciones comunitarias median­
te contribuciones de los Estados por recursos propios de las Comunidades:
ingresos procedentes del arancel común (TDC) e impuesto sobre el valor
añadido (TVA). A partir del 1 de enero de 1975, la Comunidad se finan­
ciará totalmente con recursos propios. Entre tanto, nos encontramos con
un sistema intermedio, en el que resultan necesarias contribuciones de los
Estados mientras se van transfiriendo a las Comunidades sus propios me­
dios financieros. Ahora bien: a medida que se van transfiriendo recursos
financieros propios a las Comunidades, el control de los parlamentos na­
cionales sobre el empleo de esos recursos va disminuyendo, y es necesa­
rio, por tanto, establecer un nuevo control parlamentario, ahora a nivel
supranacional. A esto responde el reforzamiento de las atribuciones pre­
supuestarias del PE bajo el Tratado de Luxemburgo. Como la transferen­
cia de recursos propios se hace por etapas, el TMDP establece una dis­
tinción a este respecto en las facultades del PE antes y después del 1 de
enero de 1975. Con anterioridad a 1975, el Consejo conserva la facultad
de decisión presupuestaria, con contadas limitaciones:
1.a El Consejo se compromete a no modificar las solicitudes de cré­
ditos del PE para sus propios gastos, a condición de que se observen las
reglas relativas al estatuto y remuneraciones de los funcionarios.
2.a Las enmiendas propuestas por la Asamblea que no supongan
aumento de gastos, debido a la existencia de propuestas de compensación
en otros conceptos, sólo podrán ser rechazadas por mayoría cualificada del
Consejo.
A partir del 1 de enero de 1975 corresponde al PE la aprobación del
presupuesto, aunque con limitaciones importantes:
1.a El PE no puede negar créditos para la ejecución de reglas comu­
nitarias ya adoptadas. Se trata de evitar que, por el procedimiento de la
negativa de créditos, el PE asuma un auténtico poder legislativo. En este
sector, el PE se limita a adoptar propuestas de modificación presupuesta­
ria. que deberán ser aprobadas por el Consejo. .
2.a Las enmiendas al presupuesto adoptadas por la Asamblea por
mayoría absoluta, podrán ser vetadas por el Consejo; en este caso, las
enmiendas sólo podrán ser adoptadas definitivamente por una mayoría
cualificada de la Asamblea: mayoría de los miembros que la componen
y tres quintes de los votos emitidos. Además, el presupuesto no podrá
ser aumentado anualmente más allá de un porcentaje fijado de ante-

37 /. O. L 94, de 28 de abril de 1970, pág. 19. Vicl. R. Mor.wvitz. <*l)ic ciccncn

Mittcl der Gemcinschaftcn», EuR, 5 (1970), págs. 252-242. y E. Bu.ow. «Bcricht
über die Entwicklung des Gemeinschaftsrcchts», ibícL, págs. 282-290, en págs. 283*284.
 296

> mano 38.

Al no haberse adoptado aún las disposiciones de aplicación del Tra­
tado de Luxemburgo para el período posterior al 1 de enero de 1975,
existen dudas sobre la interpretación de sus normas. Según una interpre­
tación del Consejo, el PE sólo puede pronunciarse definitivamente sobre
lo^i gastos que tienen una base autónoma y exclusiva en el tratado mismo,
es decir, en los gastos administrativos y algunos gastos operacionales, como
los relativos a la información 39. De admitirse tal interpretación, el PE sólo
controlaría de un 5 a un 4 por 100 del presupuesto comunitario. Una segun­
da interpretación, a la que se refiere el Informe Vedel, incluiría en las
facultades de decisión presupuestaria del PE aquellos gastos cuyo importe
no estuviera ya fijado en el momento de la aprobación del presupuesto,
o que no resultan automáticamente de un mecanismo ya existente, como el
del I EOGA en materia de apoyos a los precios agrícolas. En este segundo
caso, las facultades presupuestarias del PE resultarían bastante más am­
plias 40. En 1973, la Comisión ha adoptado propuestas para reforzar los
poderes presupuestarios del PE. Entre ellas se incluye el establecimiento
de un Tribunal de Cuentas y de un Comité de Cuentas del PE: además,
propone la Comisión que progresivamente vaya disponiendo la Asamblea
de la facultad de decidir en última instancia sobre todas las decisiones de
gastos que no resulten directamente de decisiones de largo alcance. Se
inclina así la Comisión por la interpretación amplia que da el Informe
Vedel al Tratado de 1970, aunque propone que estas facultades se formu­
len de modo expreso para el período que se inicia el 1 de enero de 1975 41.
Junto a las facultades de censura de la Comisión y control del presu­
puesto, el PE tiene atribuciones de iniciativa y consulta forzosa. Ahora
bien: los dictámenes del PE, incluso en el caso de consulta forzosa, no
son vinculantes (arts. 14-7, 45-2, 56-2, 57, 65, 75, 87, 127, 255 y 258
TCEE; art. 76 TCECA; arts. 85, 90, 96, 98, 205, 204, 206 TCEEA).
En especial, destaca la obligación de consulta en materia de acuerdos de
asociación y en materia de revisión de los tratados fundacionales.
El PE está sometido, por último, al control jurisdiccional del Tf, al
igual que las restantes instituciones comunitarias (art. 58 TCECA, 175
TCEE y 148 TCEEA)42.

33 Cf. P. H. T eitgen, «Communautés européennes», en Les organisations régio­

nales internationales (Rec. des Cours, Faculté internationale pour renseignement
du droit comparé. Eds. Montchresticn, Paris, 1971), fase. I, págs. 269-442, en págs 342
y siguientes.
Según la declaración aneja al TMDP, «el Consejo se ha basado en la clasi­
ficación de gastos de presupuesto recogida en el elenco establecido por la presi­
dencia el 3 de febrero de 1970, aunque reconoce que tal clasificación puede evolu­
cionar en función de las necesidades del funcionamiento de las Comunidades».
40 Cap. IV, scc. IV, 3. Texto francés de este; informe, en Bail. CL ( 1972-SuppI. 4);
texto italiano, en Riv., 56 (1975). págs. 147 y ss.
41 Proyecto presentado al Consejo el 8 de junio de 1973 sobre «Refoi zamientc
de los poderes presupuestarios del Parlamento», Bull. CE (1973-Suppl. °>. Resumen
en Le Alónele diplomatique (julio de 1973), pág. 38.
4- Este control del TJ sobre el PE sólo seextiende, naturalmente, id ;i>pecto ju­
rídico de sus resoluciones: nombramientos o ascensos de sus funcionarios, actua­
ción dentro de las competencias que le asignan los tratados, conformidad de sus
decisiones con su propio reglamento interior, ctc. Pero no puede extenderse a la
actividad política del PE dentro de las atribuciones que le reconoce el derecho
comunitario.
 297

6. E l T r ib u n a l de J u s t ic ia

El Tf tiene por misión asegurar el respeto del derecho en la interpre­

tación y aplicación de los tratados comunitarios (arts. 51 TCECA, 164 TCEE
y 136 TCEEA). Está integrado por nueve jueces designados de común
acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros para un período de
seis años43. Los jueces han de ser personas que ofrezcan gar;:nií¿i> de in­
dependencia y que reúnan las condiciones requeridas en sus respectivos
países para el ejercicio de las más alias funciones jurisdiccionales, o que
sean jurisconsultos de reconocida competencia (arts. 52 ter TCECA. mo­
dificado por el TIC, 167 TCEE y 159 TCEEA). Cada tres años se procede
a la elección de cinco o cuatro de los magistrados 44, y el presidente es
elegido por los mismos jueces para un período de tres años. Además de
los jueces propiamente dichos, el Tribunal cuenta con cuatro abogados
generales 45, cuya misión consiste en presentar públicamente, con plena
imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos
sometidos al TJ. Los abogados generales son elegidos por el mismo pro­
cedimiento y con los mismos requisitos que los jueces, y cada tres años
se procede a la elección de dos para un período de seis años46.
El TJ es, ante todo, un órgano judicial, encargado de la solución de
litigios relativos a la interpretación y aplicación del derecho comunitario:
1.° En primer lugar, el TJ actúa como jurisdicción contencíoso-admi-
nistrativa, encargada de controlar la actividad de las instituciones comu­
nitarias. El Tribunal puede revisar los actos del Consejo y de la Comisión
en supuestos de falta de competencia, violación de forma sustancial, vio­
lación del tratado o de las reglas jurídicas relacionadas con su aplicación,
o desviación de poder (arts. 33, 37, 63-2, 66-5 y 88 TCECA; 173 TCEE
y 146 TCEEA). También cabe recurrir al TJ frente a la imposición de
sanciones por instituciones comunitarias (arts. 36 y 66-6 TCECA, 172
TCEE y 144 TCEEA), e incluso cabe pedir al TJ que obligue al Consejo
o a la Comisión a que adopte un acto que tenía obligación de realizar,
pero que ha omitido (arts. 35 TCECA, 175 TCEE y 148 TCEEA). El
TJ puede también anular las resoluciones del Parlamento europeo en caso
de incompetencia o violación de forma sustancial (*art. 38. TCECA). Es
posible, igualmente, recurrir al TJ para obtener la revisión de los actos
de otros órganos comunitarios, como el Banco Europeo de Inversiones

43 Los tratados de París y Roma habían fijado en siete el número de jueces

(arts. 165, párr. l.°, TCEE; 157, párr. l.u, TCEEA, y 52, párr. 1.°, TCECA). El
Acta de ampliación elevó el número de miembros a once (art. 17); pero, tras la
decisión noruega de no ingresar en las Comunidades, el número de jueces se redujo
a nueve. (Decisión Consejo de 1 de enero de 1975, art. 9, /. O. L 2, de I de enero
de 1975, páes. 1 v ss.)
Art. 19 del Acta de ampliación, modificado por el art. 10 de ladecisión del
Consejo de 1 de enero de 1^75.
45 Los tratados de Roma habían previsto dos (arts. 166. pan*. 1.a. TCEE: 158.
párr. 1.°, TCEEA, y art. 52 his, TCECA. introducido por el art. 4. TIC). El Acta
de ampliación elevó su número a tres (art. 1S). y la decisión del Consejo de 1 de
enero de 1975. citada en las notas anteriores, mantuvo este número (art. 10): pero
una segunda decisión del Consejo de la misma fecha elevó a cuatro el número de
abogados generales (J. O. L 2, pág. 29).
46 Art. 2 de la decisión citada en la nota anterior, que modifica los arts. 167
párr. 5.°, TCEE; 159, párr. 5.°, TCEEA; 52 ter, párr. 3.°, TCECA.
 298
(art. 180 TCEE) o el Comité de arbitraje sobre concesión de patentes del
Euratom (art. 18 TCEEA). Por último, el TJ puede conceder indemni­
zaciones en el caso de faltas de servicios de la Comunidad o de sus agen­
tes en el ejercicio de sus funciones (arts. 40 y 47 TCECA, 178 y 215-2
TCEE y 151 TCEEA). En definitiva, los recursos ante el TJ frente a actos
de las instituciones comunitarias pueden ser clasificados en las siguientes
categorías: anulación, omisión e indemnización; las condiciones de ad­
misibilidad de los recursos dependen de su diversa naturaleza, y, en prin­
cipio. están legitimados para recurrir contra los actos de las instituciones
comunitarias, no sólo los Estados y las otras instituciones comunitarias,
sino también personas o sociedades particulares que resulten afectadas por
ellos.
2.'y Pero el TI también puede entender de recursos formulados con­
tra los Estados miembros de las Comunidades por violación de las dispo­
siciones de los tratados-fundacionales u otras normas del derecho comu­
nitario (arts. 16, 21 y 89 TCECA; 95, 169, 170 y 225 TCEE, y 81, 82
y 141 TCEEA). Es éste el llamado recurso en rnanqucmciU. «por incum­
plimiento» del derecho comunitario. También es posible que el TJ actúc
como juez arbitral entre los Estados miembros en otras cuestiones, en \ir-
tud de una cláusula compromisoria expresa en acuerdos entre los Estados
(arts. 89, párr. 2.°, TCECA; 182 TCEE y 154 TCEEA). En algún caso
es incluso posible el recurso al TJ para que éste constate la violación del
tratado por una empresa o persona, cuando el Estado del que ésta dependa
no haya tomado medidas adecuadas para controlar tal infracción (art. 145
TCEEA).
3.° El TJ actúa como órgano judicial en relación con litigios que
surjan entre la Comunidad y otras personas jurídicas, públicas o privadas,
sobre la interpretación de contratos concertados por la Comunidad, o en
su nombre, si una cláusula compromisoria Je atribuye tal competencia
(arts. 42 TCECA, 181 TCEE y 12 y 155 TC^EA). El TT ha de autorizar
las medidas de ejecución que se intenten corñra la Comunidad y sus bie­
nes (art. 1 del Prot. sobre inmunidades y privilegios de las Comunidades
europeas, de 8 de abril de 1965). Ahora bien: esta amplia competencia
del TJ en materia de inmunidades no impide que la Comunidad pueda
verse sometida a la competencia de las jurisdicciones nacionales fuera de
las materias excluidas de tal competencia nacional por el Protocolo sobre
inmunidades y privilegios (arts. 40 TCECA, 185 TCEÉ y 155 TCEEA).
4.° El TJ actúa también como instancia contenciosa en los recursos
formulados por los agentes, empleados o funcionarios de las instituciones
comunitarias contra las decisiones que les afecten con relación a su esta­
tuto profesional (arts. 179 TCEE y 152 TCEEA).
Junto a estas competencias contenciosas, los tratados comunitarios atri­
buyen al TJ ciertas funciones en relación con el nombramiento de árbi­
tros para algunas disputas entre los Estados relativas a la puesta en marcha
de los mecanismos necesarios para el establecimiento del mercado co­
mún (art. 8-4 TCEE). También incumbe al TJ el proponer la adopción
de un reglamento sobre el sistema de concesión de patentes por un Comité
de arbitraje en el seno del Euratom (art. 18 TCEEA).
El TJ tiene ciertas facultades exclusivas sobre la interpretación de las
normas comunitarias en litigios que se planteen ante las jurisdicciones
 299

nacionales. Se trata de la llamada «competencia prejudicial», en virtud

de la cual los tribunales nacionales se ven obligados a interrumpir el pro­
cedimiento iniciado en sus estrados para obtener una interpretación vincu­
lante del derecho comunitario por el Tribunal de Luxcmbureo (arts. 41
TCECA, 177 TCEE y 150 TCEEA).
Por último, incumben al TJ funciones consultivas con respecto a la
revisión de los tratados comunitarios (art. 95 TCECA) y a la negociación
de acuerdos de la Comunidad (art. 228 TCEE).
Sus sentencias son obligatorias en el interior de cada uno de los Es­
tados miembros, aunque su ejecución corresponde a las autoridades nacio­
nales, por carecer las Comunidades de órganos propios de ejecución (ar­
tículos 44 TCECA, 187 TCEE y 159 TCEEA)47.

7. O tros órganos comunitarios

Junto a los cuatro órganos principales existen otros también impor­

tantes, aunque con tareas concretas y definidas, como el Comité íconóm i-
co y Social, el Banco Europeo de Inversiones o el FEOGA. Algunos de
los más destacados de estos órganos especializados son los siguientes:

1.° El Comité Económico y Social de la CEE y la CEEA

y el Comité Consultivo de la CECA
Ambos organismos, integrados por representantes de los diversos sec­
tores económicos y sociales no estatales, procuran incorporar al proceso
de integración las principales fuerzas sociales: sindicatos, asociaciones de
empresarios y profesionales, federaciones de agricultores, etc. Su función
es sólo consultiva, aunque se requiere su asesoramiento para lá adopción
de gran número de decisiones. El Comité Económico y Social es común
para la CEE y la CEEA, pero no para la CECA, que cuenta con un Co­
mité Consultivo de la Alta Autoridad. La composición de los dos comités
ha cambiado con el tiempo, aumentando recientemente el número de sus
miembros el Acuerdo de ampliación de las Comunidades de 1972 (arts. 21
a 23) 48. El Comité Consultivo de la CECA habrá de estar compuesto a
partes iguales por representantes de los «productores», de los «trabaja­
dores» y de los «usuarios y negociantes» del carbón y del acero. Sus miem­
bros son designados por el Consejo, pero en cuanto a los representantes
de los «productores» y de los «trabajadores», el Consejo designa las or­
ganizaciones que considera representativas de los mismos, y reparte entre
47 Entre las obras dedicadas al T[. vi..: Tuan Antonio C arrillo Salcedo. La re-
ccpción del recurso contcncioso-administrativo en la CECA (Instituí García Oviedo,
Sevilla, 1958); W erner Fild , The Court of the European Commu .lies (Nijhoff, La
Haya, 1964); D. G. Valentine. The Court of Justice of the European Communities
(Stevens & Sons. Londrc? Fred B. Roihman, New Jersey, 1965); 2 H. H all, The
Court of Justice of the European Communities. Jurisdiction and Procedure (Butter*
worths, Londres, 1966); Andrew Wilson Green. Political Integration by Jurispru­
dence. The Work of the Court of Justice of the European Communities in European
Political Integration (A. W. Sijthoff, Leyden. 1969).
4# El número de miembros del CES dc la CEE-CEEA es de 144 tras el no in­
greso de Noruega, según la decisión del Consejo de 1 dc enero de 1=#73, sobre adap­
tación del Acta de ampliación, art. 11; el Comité consultivo de la CECA cuenta
con 27 miembros, art. 12.
 300

ellas el número de escaños disponibles; cada organización está obligada

a presentar una lista en la que se incluya un número doble al total de si­
tios a cubrir, y el Consejo escoge los miembros de esta lista. Los miembros
del Comité son designados a título individual, sin que estén ligados por
ningún mandato o instrucción de las organizaciones que los han propues­
to (art. 18 TCECA).
El Comité Económico y Social de la CEE y la CEEA se integra con
un procedimiento algo diferente, pues cada país miembro tiene derecho
a un número determinado de miembros, y propone una lista con número
doble al Consejo para su designación, aunque procurando dar represen­
tación adecuada a cada una de las distintas categorías económicas y so­
ciales (arts. 194 y ss. TCEE, 166 y ss. TCEEA y 5 TIC). De este modo,
hay mayor intervención gubernamental en la designación de los miembros
del Comité de la CEE-CEEA que en el de la CECA49.

2.° Comité del Fondo Social Europeo

Aunque la administración del Fondo Social Europeo corresponde a la
Comisión, ésta es auxiliada en tal función por un Comité presidido por
un miembro de la Comisión y compuesto por representantes de los go­
biernos y de las organizaciones sindicales de obreros y patronos (art. 124
TCEE).

5.® Organos encargados de la aplicación de la política agrícola

También aquí la facultad de decisión corresponde a órganos princi­
pales (Consejo y Comisión), pero éstos son auxiliados en su gestión por
los llamados comités agrícolas, integrados por funcionarios estatales. Exis­
ten, además, un Comité Permanente de las Estructuras Agrícolas v un
Comité del FEOGA.

4.° Banco Europeo de Inversiones

Está configurado como un organismo con personalidad jurídica propia
(art. 129 TCEE y Protocolo de 25 de marzo de 1957 sobre sus Estatutos),
y cuenta con los órganos usuales en los bancos internacionales: Consejo
de Gobernadores y Consejo de Administración.

49 Cf. Jac q u es G e n to n , «L e Comité économique et social des Communautés euro­

péennes (CEE-CEEA)», A . £., 14 (1966), pags. 53*57.
 301

5.° Agencia de Suministros de la CEEA

Encargada del suministro de minerales, materias brutas y materiales
fisibles especiales, está colocada bajo el control de la Comisión, que de­
signa a su director general y su director general adjunto (art. 55 TCF.EA).
6.® Comités especializados
Aparte de los ya mencionados en materia de política agrícola, existen
otros relacionados con los distintos sectores de aplicación de los tratados
comunitarios: transportes (art. 83 TCEE); moneda (art. 105 TCEE); cien­
cias (art. 154 TCEEA), etc.
 303

LAS REFORMAS INSTITUCIONALES EN EL ACTA UNICA EUROPEA*

Francisco Aldecoa Luzarraga

Para analizar las diversas reformas institucionales que establece el Acta

Unica Europea, es necesario tener en cuenta los dos primeros títulos de la
misma. El título I consta de tres artículos que recogen una serie de disposi­
ciones comunes para el conjunto. El artículo primero abre importantes
expectativas en la línea de lo ya estudiado al comentar el preámbulo, esta­
bleciendo la vinculación del Acta Unica, a pesar de sus limitaciones, con el
objetivo de consecución de la Unión Europea, cuando se afirma: «las Co­
munidades Europeas y la Cooperación Política Europea tienen como obje­
tivo contribuir conjuntamente a hacer progresar de manera concreta la
Unión Europea»24. En el artículo segundo aparece por primera vez institu­
cionalizado formalmente el Consejo Europeo, ya que, como es sabido, has­
ta la fecha no figuraba en el Derecho comunitario originario. En dicho ar­
tículo se establece su composición y la periodicidad de sus reuniones: «Es­
tará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miem­
bros, así como el Presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas.
Estarán asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores y por un miembro
de la Comisión. El Consejo Europeo se reunirá al menos dos veces al año»25.
Sin embargo, no se hace mención expresa de cuáles soji sus funciones, ni tam­
poco del proceso de decisión que utilizará.
Su composición es la que ya venía estableciéndose desde su constitución,
si bien hay que hacer notar la inclusión del Presidente de la Comisión como
miembro del Consejo Europeo y el hecho de que aparezcan los Ministros
de Asuntos Exteriores y un miembro de la Comisión asistiendo al Consejo.
La falta de precisión sobre este tema constituye una laguna general, que tal
vez puede resolverse mediante el correspondiente reglamento de régimen in­
terno.
El título II está dividido en cuatro capítulos, uno referido a cada uno de
los tres tratados comunitarios respectivamente y un cuarto que contiene dis­
posiciones generales. El capítulo segundo, referido a las modificaciones del
tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, se divide, a su
vez, en dos secciones, la primera de las cuales hace referencia a la reforma
institucional (artículos 6 a 12), y la segunda a los fundamentos y a la política
de la Comunidad; en definitva, a la ampliación de competencias.
Las disposiciones institucionales contenidas en el Acta Unica Europea se
refieren fundamentalmente a las reformas introducidas a través del procedi­
miento de cooperación interistitucional, el procedimiento de ejecución y el

24 Acta Unica Europea, Bol. CE , Supi. 2/86, p. 7.

25 ibídctn.
*En: “EL Acta Unica Europea. Primer paso incierto en la profundiza^
ción comunitaria hacia la Union Europea"."Rev¡sta de Estudios
Internacionales". Vol.7* N°2. Madrid. Centro de Estudios
Constitucionales, Abril-Junio, 1986. P« 550 a 559*
 304

procedimiento de voto, reformas que afectan a las distintas instituciones co­

munitarias26.
El Acta Unica reforma las cuatro instituciones, si bien con distinto al­
cance: el Tribunal v la Comisión ligeramente; el Consejo y el Parlamento con
más profundidad, sobre todo en relación con el proceso de toma de deci­
siones.
Posiblemente la reforma más profunda sea la relativa al papel del Parla­
mento a través de la modificación, mediante el artículo 6 del Acta, del ar­
tículo 149 del Tratado CEE, estableciendo un procedimiento de cooperación
que se aplicará a los actos normativos basados en los artículos 7, 54.2, 56.2,
57.2, 100 A, 100 B, 118 A, 130 E y el apartado 2 del artículo 130 Q de di­
cho tratado.
Así, la reforma se basa fundamentalmente en el actual procedimiento de
concertación institucional de 4 de marzo de 197527 y de 16 de diciembre de
198128. Se materializa en la citada modificación del apartado 2 del artículo
149, por la que sólo se puede pronunciar el Consejo, en segunda lectura,
por unanimidad cuando el Parlamento hubiera rechazado la posición común
del Consejo (artículo 2.2 c). Esta modificación tiene bastante alcance ya que,
en la práctica, será difícil conseguir unanimidad entre todos los gobiernos
para contradecir al Parlamento.
En todo caso, su alcance dependerá de los propios reglamentos. De todas
formas, deja sin resolver con claridad el tema de la competencia legislativa
del Parlamento y, por ende, no resuelve el problema del déficit democráti­
co, cuestión sobre la que el Parlamento ha hecho oír su voz en reiteradas
ocasiones29.
Por lo que se refiere a la Comisión, se discute el alcance de la modifica­
ción del artículo 10, ya que, si bien parece que se atribuyen a la Comisión
poderes de ejecución y de gestión, éstos ya existían; y, además, al atribuír­
selos se acepta expresamente la posibilidad de que el Consejo establezca de­
terminadas condiciones al ejercicio de estas competencias. En todo caso, se
establece que las condiciones anteriormente mencionadas deberán ser con­
formes a los principios y normas que el Consejo hubiera establecido previa­
mente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del
Parlamento Europeo.
En líneas generales puede decirse, siguiendo a Pescatore, que sí existe
una laguna o un límite excesivo en lo referente a los poderes de ejecución
y de gestión, avanzándose muy poco en relación con la situación actual30.
26 Vid. Institut d’Etudes Européennes, op. c i t pp. 16-29.
27 JOCE C/84 de 22 de marzo de 1975.
28 Bol. CE, 3/82.
29 Así, en su Resolución del 16 de enero, recogida en Bol.CE, 1/1986, punto 1.2.2, el Par­
lamento Europeo considera «...como no democrático que una reforma institucional de la Co­
munidad y de la cooperación política, que afecta directamente a todos los ciudadanos de la Co­
munidad como tales, haya sido elaborada sin debate público, y marginando a la Asamblea que
legítimamente lo representa a nivel europeo». Asimismo, en su Resolución sobre la Unión Eu­
ropea y el Acta Unica, recogida en el acta de su sesión del 17 de abril de 1986 (PE 105.318;
B2-102I2), el Parlamento señala la necesidad de solicitar a los Parlamentos nacionales que ha­
gan figurar junto al acta de ratificación del Acta Unica, «...una declaración en la cual constaten
que el Acta Unica, a pesar de contener algunas mejoras, no constituye la Unión Europea y que
los esfuerzos para colmar el déficit democrático de la construcción comunitaria deben realizar­
se en estrecha asociación con el depositario de la legitimidad a nivel europeo, que es el Parla­
mento Europeo».
30 P. Pescatore, op. cit., p. 52.
 305

Una de las modificaciones más importantes que contempla el Acta Uni­

ca Europea es la reforma del sistema de toma de decisiones en el seno del
Consejo, dado que se pasa, en un número importante de casos, de la una­
nimidad a la mayoría cualificada.
En lo que se refiere al Mercado interior, se modifica el artículo 28 (aran­
cel exterior), el 59 (servicios), el 70.1 (capitales), el 84 (transportes), el 99
(disposiciones fiscales) y el 100 (aproximación de legislaciones). Sin embar­
go, a pesar de la aparente importancia de este cambio —que puede ayudar
a resolver el principal motivo de parálisis en el proceso de decisión comu­
nitario, evitando la posibilidad de ejercer el derecho de veto por parte de
alguno de los Estados miembros— , deja de resolver esta misma cuestión en
un número importante de materias, dejando vigente el procedimiento de la
unanimidad en el proceso de toma de decisión en las materias siguientes:
transportes (artículos 75.3 y 76), ayudas estatales (artículo 93.2), política de
coyuntura (artículo 103), disposiciones sociales (artículo 121), disposiciones
institucionales (artículos 157.1, 150, 165, 166, 188, 194, 200 y 209), disposi­
ciones financieras (artículos 223 y 225), competencias implícitas (artículo
235) y acuerdos con terceros Estados (artículo 223).
Por último, por lo que se refiere al Tribunal de Justicia, a través del ar­
tículo 4 del Acta Unica, que modifica el artículo 32 del Tratado de la Comu­
nidad Europea del Carbón y del Acero, y del artículo 11, que modifica el
168 A del Tratado de la Comunidad Económica Europea, se prevé la posi­
bilidad de añadir una jurisdicción ordinaria encargada de los recursos de per­
sonas físicas y jurídicas. Con esto nace una posibilidad de reforma impor­
tante, pero que queda a su vez condicionada por ciertos requisitos: instancia
del Tribunal, consulta al Parlamento y decisón del Consejo por unanimidad.
Indudablemente, este condicionamiento limita el alcance real de reforma
que dichos preceptos contemplan.
6. L a AM PLIACION DE CO M PETENCIAS

Existe un intento de ampliar el ámbito de competencias que hasta enton­

ces no estaban contempladas en los Tratados constitutivos: medio ambiente,
política social, investigación y desarrollo tecnológico, capacidad monetaria,
etc. Esta ampliación se recoge en la sección segunda del capítulo segundo
del Título 11 del Acta Unica, pero, como veremos más adelante, se discute
si existe realmente una auténtica ampliación del ámbito de competencias,
pues en las declaraciones recogidas al final de dicho Acta se limita aún más,
si cabe (artículos 13 a 19), dicha ampliación de competencias.
Además, existen toda una serie de ámbitos sobre los cuales se había ve­
nido discutiendo por parte de las instituciones comunitarias con la intención
de incluirlos en el marco comunitario; ámbitos que no aparecen en el Acta
Unica y, por lo tanto, siguen quedando fuera de dicho marco. Son, por ejem­
plo, la cultura, la educación, la sanidad, el tema de la Europa de ios ciuda­
danos y, en general, las que se conocen como políticas de sociedad en el Pro­
yecto de Tratado sobre la Unión Europea del Parlamento.
En el aspecto presupuestario hay que subrayar que el Acta Unica pre­
senta un silencio absoluto por lo que respecta al tema de la financiación de
la Comunidad.
Por otra parte, debe recordarse que, hasta ahora e! Tribuna! de Justicia
venía aplicando la doctrina de las competencias implícitas, mediante la cual
 3 06

se ha llegado a desarrollos competenciales más amplios que los que recoge

e* Acta Unica, de tal forma que ésta puede llegar incluso a ser un texto re­
gresivo respecto a la práctica jurisprudencial que ha venido estableciendo el
Tribunal.
En todo caso, es una laguna significativa el hecho de que la ampliación
formal de competencias a nuevos sectores que antes no existían no venga
aparejada de una mayor intervención del Parlamento en la función legisla­
tiva, tal y como éste ha venido reclamando repetidamente.
Este hecho viene a profundizar el déficit democrático de la Comunidad.
La ampliación a nuevos sectores debe utilizarse para corregir este problema
estructural del sistema institucional comunitario, y a la luz de estas conside­
raciones se tendrán que desai rollar los reglamentos internos del Parlamento
y del Consejo, de forma que puedan superar de algún modo esta laguna. La
ampliación del ámbito de competencias a nuevos sectores, sin un cambio cua­
litativo en su atribución a las instituciones resolviendo el problema del défi­
cit comunitario, agudiza aún más la cuestión radical de la carencia de legi­
timidad democrática del conjunto del sistema institucional.
En relación con el mercado interior, aunque en el Acta Unica se indica
la necesidad de su realización, ésta queda bastante poco concreta, pues los
objetivos a alcanzar no aparecen definidos. El artículo 8 A del Acta da una
definición bastante amplia y termina señalando que no se ha admitido nin­
guna ampliación referida a los objetivos del Tratado de la Comunidad Eco­
nómica Europea, es decir, que el mercado interior no va más allá de lo que
constituye el mercado común contemplado en dicho tratado.
Asimismo, hay que destacar el hecho de que a pesar de que se establece
la fecha del 31 de diciembre de 1992 como límite para la consecución del mer­
cado interior, ello no tiene efecto jurídico automático, con lo cual nos en­
contramos con un período transitorio, pero ilimitado, para la consecución
de dicho objetivo.
Por lo que se refiere a la capacidad monetaria, la referencia que recoge
el preámbulo a la unidad económica y monetaria, así como el capítulo que
menciona el Sistema Monetario Europeo y el Ecu, son útiles, pero con la
simple mención se deja sin resolver el tema fundamental de la incorpora­
ción del SME al sistema institucional, y lo mismo se puede decir con rela­
ción a la unidad de cuenta europea.
Con relación a la política social, resulta insuficiente la nueva ampliación
de competencias que recoge el artículo 118 A, a pesar de que en determi­
nados aspectos el párrafo 2 del mismo puede resultar un avance a través de
directivas que habrán de aplicarse progresivamente.
Por lo que respecta a la cohesión económica y social, el artículo 130 A
señala que la Comunidad se empeñará en conseguir disminuir las diferen­
cias entre las regiones y reducir el atraso de las menos favorecidas. AI mis­
mo tiempo, a través del artículo 130 C, se institucionaliza el Fondo Europeo
de Desarrollo Regional (FEDER), destinado precisamente a eliminar estos
desequilibrios regionales. Sin embargo, se deja el desarrollo de los fondos
estructurales existentes a una posterior propuesta global que hará la Comi­
sión al Consejo. La dificultad fundamental estriba en que dicha propuesta,
que es la que en definitiva establecerá el funcionamiento y la eficacia de los
fondos estructurales, tendrá que ser aprobada por unanimidad en el plazo
de un año, previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico
y Social, por el Consejo. Indudablemente, de esta forma la concreción de
 307

la cohesión económica y social queda supeditada a una decisión posterior

por unanimidad en el seno del Consejo, con lo cual se limitan profundamen­
te sus posibles avances.
Sin embargo, en relación con las modificaciones que sean necesarias para
la consecución de los objetivos que establece este apartado para el FEDER,
el Consejo adoptará por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y
en cooperación con el Parlamento, las decisiones de aplicación relativas a di­
cho Fondo.
En relación con la cuestión de la investigación y desarrollo tecnológico,
era urgente dar una dimensión comunitaria a estos problemas, y a este ob­
jetivo responde el quinto apartado, que modifica sustancialmente el artículo
130 del Tratado de la Comunidad Económica Europea desarrollando un ori­
ginal sistema de geometría variable por eJ que los Estados pueden participar
en los programas tecnológicos de una manera muy flexible.
El funcionamiento de este sistema podrá servir de banco de pruebas para
comprobar hasta qué punto los sistemas de geometría variable son posibles
en la Comunidad. En todo caso, será necesaria la unanimidad para estable­
cer los programas marco plurianuales y para crear empresas comunes o cual­
quier otra estructura para la ejecución de dichos proyectos, lo que dificulta,
sin duda, la realización de estos objetivos.
Por último, hay que poner de relieve que el Acta Unica considera como
una nueva política común la protección del medio ambiente. Sin embargo,
de nuevô en este punto, el Acta es vaga y general .y, aunque se enuncian
los principios básicos de actuación, no se establecen medidas concretas a
adoptar. El Acta admite en este terreno lo que, en un informe sobre el tema
del diputado europeo Albert, se denomina la opción de la diferenciación,
que consiste en que las medidas adoptadas por la Comunidad y aquéllas (de
mayor magnitud) que quieran adoptar los Estados miembros, no son incom­
patibles o excluyentes entre sí.
La inclusión de la politíca de protección del medio ambiente en el Acta
Unica dota a esta actividad a realizar por la Comunidad de una cierta base
jurídica de la que hasta ahora carecía, pero ahora falta cubrir la laguna que
supone la concreción de los objetivos y la articulación de los instrumentos
y mecanismos precisos para llevar a cabo dicha política.
De lo hasta aquí expuesto podemos concluir, siguiendo a Pescatore, que,
si intentamos hacer una síntesis de todas estas nuevas disposiciones, se cons­
tata que sólo las relativas a la investigación y a la tecnología presentan una
originalidad real, y que todos los otros capítulos son, en realidad, variacio­
nes sobre temas ya bien conocidos en la práctica comunitaria31.

7. E l s is t e m a d e c o o p e r a c ió n p o l ít ic a

El sistema de cooperación política viene funcionando desde hace quince

años como un sistema paralelo al comunitario, para solucionar el problema
de conseguir una correspondencia entre unos ciertos niveles de unificación

31 id ., p. 49.
 308

económica internacional y una absoluta disparidad en las relaciones exterio­

res de cada uno de los Estados miembros32.
Este sistema es el subproducto del fracaso de los diversos intentos de
transformar la Comunidad Europea en una Unión Política; surge como la
necesidad de una toma de postura común en los asuntos internacionales, y
en la medida en que no es posible hacerlo a través de una reforma institu­
cional, se planteará como un instrumento estrictamente intergubernamen­
tal, aunque vinculado cada vez más a las instituciones comunitarias. Como
pone Marino de manifiesto, «el funcionamiento del sistema no encuentra su
fundamento en un instrumento jurídico internacional determinado, sino en
una serie de complejos compromisos políticos y éticos entre los Estados par­
ticipantes»33. Así, se define este sistema como un «sistema intergubernamen­
tal de coordinación de voluntades y actividades».
En el Informe de Luxcmburgo de 197034 se recogían los siguientes ob­
jetivos para la cooperación política europea: «Asegurar mediante una infor­
mación y consultas regulares una mejor comprensión mutua sobre los
grandes problemas de la política internacional» y «reforzar su solidaridad fa­
voreciendo una armonización de los puntos de vista, la concertación de las
afinidades y, cuando aparezca como posible y deseable, de las acciones co­
munes». En el Informe de Copenhague se establecerá que: «los gobiernos
de los Estados miembros se consultarán sobre las cuestiones importantes de
política exterior y establecerán prioridades dentro del respeto a determina­
dos principios»35, que son, entre otros: las búsqueda de líneas comunes en
32. Sobre el sistema de cooperación política europea, vid . A l l e n , D a v id ; R u m m e l, r e in -
h a r d t y W e s s e ls , W o l f g a n g , European Political Coopération, Londres Butterworth Scienti-
fic, 1982; P a b l o d e B e n a v id e s y S a l a s , «La cooperación política europea», Documentación
Administrativa, n.° 185, 1980, pp. 233-255; P. Bruckner, «La coopération politique européenne»,
Revue du Marché Commun, n.° 254, febrero 1982; G ia n n i B o n v ic in i. «Achievements and pers­
pectives of European Political Coopération», ponencia presentada al Seminario sobre España
y la Cooperación Política Europea, Barcelona 12-13 de abril de 1985; G io r g io G a j a , «Euro-
pean Parliament and Foreign Affairs: (1) Political coopération among the Nine», en A. C a s-
s e s e (ed.), Parliamentary control over Foreign Policy, G e r m a n t o w n , S u t h o f f , 1980, pp.
191-205; P e d r o L u is G o m is, «España ante la Cooperación Política Europea», Movimiento Eu­
ropeo, n.° 6, mayo-junio 1983, pp. 31 y ss.; D ie g o L iñ á n N o g u e r a s , «El Consejo Europeo y
la estructura institucional comunitaria», Revista de Instituciones Europeas, vol. 7, n.° 2, 1980,
pp. 607 y ss.; P h ilip p e d e S c h o u t h e e t e , La coopération politique européenne, Bruselas, La­
bor, 1981; E n r i o u e G o n z á l e z S á n c h e z , «La cooperación política europea», Boletín Movi­
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paña y la cooperación política europea», en El País, 22 y 23 de marzo de 1985; L u d o l f o P a -
r a m io , «Entre la guerra y la cooperación económica: una alternativa para Europa», Zona Abier­
ta, n.° 27, 1983; W . W e s s e ls , «European Political Coopération (EPC) and the European Union:
Brake or Engine for Future Intégration?», Ponencia presentada al Seminario sobre España y
la Cooperación Política Europea, Barcelona, 12-13 de abril de 1985; F. A l d e c o a , «La partici­
pación de España en la Cooperación Política Europea», Ponencia presentada al Seminario so­
bre España y la Cooperación Política Europea, Barcelona 12-13 de abril de 1985; J. V . L o u is
y P e t e r B r ü c k n e r , «La coopération politique européenne», en AA.VV., Le Droit de la Com­
munauté Economique Européenne, vol. 12 (relations Exteriéures), Bruxelles, Editions de l'U­
niversité de Bruxelles, 1981, pp. 197-242.
33 F. M a r i n o , «El sistema de cooperación política en Europa», Revista de Instituciones Eu­
ropeas, vol. n.° 2, p. 60.
34 Rapport des Ministres des Affairs Etrangères des Etats membres sur les problèmes de
l'unification politique, Bull. CE, n." 11/1970, p. 9.
35 Deuxième rapport sur la coopération politique européenne en matière de politique étran­
gère adopté par les Ministres des Sffairs Etrangères et approuvé par les Chefs d’Etat ou de Gou­
vernement, Bull. CE , 9/1973, p. 13.
 309

cada caso concreto; el que los temas deben concernir a los intereses de Eu­
ropa; que éstos serán sobre ámbitos en los que una postura común se hace
necesaria o deseable; y que cada Estado se compromete a no fijar definiti­
vamente su postura, sin haber consultado previamente, dentro del marco de
la cooperación política, al resto de los países.
La regulación del Sistema de Cooperación Política Europea en el Acta
Unica tratará de resolver precisamente las cuestiones que hemos apuntado.
Por un lado, se vinculará, en el artículo 1 del título I, a las Comunidades
Europeas, con el objetivo de «contribuir conjuntamente a hacer progresar
de manera concreta la Unión Europea». Por otro lado, en el Acta Unica
Europea, el sistema de cooperación política va a encontrar su fundamento
jurídico. «La cooperación política se regirá por el título III de la presente
Acta. Las disposiciones de dicho título confirman y complementan los pro­
cedimientos convenidos en los Informes de Luxemburgo (1970), Copenha­
gue (1973), y Londres (1981), así como en la Declaración Solemne sobre la
Unión Europea (1983) y las prácticas progesivamente establecidas entre los
Estados miembros».
La regulación específica de la cooperación política europea establecida
en el título III, además de institucionalizar el sistema existente, contempla,
entre otras, las siguientes novedades de consideración:
1. La asociación de la Comisión a los trabajos de la cooperación política
europea (artículos 3.1 y 3.2), aunque la vinculación institucional más firme
seguirá siendo con el Consejo y, especialmente, a través de su Presidente
(artículos 10.1 y 10.2). Asimismo, se asegura «la asociación estrecha del Par­
lamento Europeo a la cooperación política». A dicho fin, la Presidencia in­
formará especialmente al Parlamento Europeo de los temas de política ex­
terior examinados en el marco de los trabajos de la cooperación política y
velará para que en dichos trabajos sean debidamente tomados en cuenta los
puntos de vista de! Parlamento Europeo (artículo 4).
2. La ampliación explícita del contenido de la cooperación política eu­
ropea a las cuestiones de seguridad europea, si bien básicamente a !os as­
pectos políticos y económicos de la seguridad (artículo 6.1). Esta ampliación
«no obstará a la existencia de una cooperación más estrecha en el sector de
la seguridad entre determinadas Altas Partes Contratantes en el marco de
la Unión Europea Occidental y de la Alianza Atlántica» (artículo 6.3).
3. El establecimiento de una Secretaría, en Bruselas, cuya misión será
asistir a la Presidencia en la preparación y aplicación de las actividades de
la cooperación política europea, así como en las cuestiones administrativas
(artículo 10.3). Además, los miembros de dicha Secretaría serán asimilados
a los miembros de las misiones diplomáticas de las Altas Partes Contratan­
tes (artículo 11).
La laguna fundamental que encontramos en este título, que desarrolla e
institucionaliza la práctica existente, es el hecho de que los Estados miem­
bros no están obligados (por el artículo 30) más que en lo que respecta a
los medios y a la buena voluntad, y que el Tribunal de Justicia no tiene com­
petencia para sancionar posibles violaciones de las disposiciones aquí reco­
gidas.
 311

ORDENAMIENTO INSTITUCIONAL DE LA ALAD I*

Julio Chaparro Alfonzo

En la sección anterior nos ocupamos de analizar los aspectos jurídico-formales

del sistema de Tratado, en cuanto se refiere a las fuentes del derecho asociativo
regional; y asimismo, cada una de ellas se profundiza en la medida requerida,
destacando a la vez su importancia relativa dentro del sistema general en vigor.
Esta sección en cambio, va a estar dedicada a la sistematización y estudio de la
organización institucional y funcional, también muy vinculada con la anterior,
en cuanto a ésta corresponde la aplicación de ese derecho asociativo y vigilar por
el cumplimiento de los acuerdos adoptados.

4.1. Institucionalización de la Nueva Asociación.

El capítulo I del Tratado reviste una importancia singular por el conjunto de

soluciones institucionales y sustantivas que contempla. En efecto, dicho capítulo
contiene las normas que imprimen direccionalidad política a la "organización
Institucional" establecida por el capítulo VII. Aquéllas son las normas básicas
que orientarán siempre la acción de los órganos de la Entidad regional y la de los
países miembros dentro del nuevo orden de integración. En virtud de tales nor­
mas generales se instituye la nueva organización internacional, con el nombre de
Asociación Latinoamericana de Integración (A LA D I), cuyas características p o lí­
ticas e institucionales pasamos a estudiar, así como sus objetivos y los principios
básicos que han de regir su actuación.
Cabe tener presente que los sujetos de la relación contractual internacional, el
Tratado los denomina indistintamente "partes contratantes", como en el sistema
anterior; y "países miembros", como una innovación del sistema actual.

4.2. Sede de A LA D I.

La A L A D I que nace como una organización sustitutiva de la A L A L C , retiene

su sede en la ciudad de Montevideo, Uruguay, (art. 1o.). Por tanto se ha previsto
un régimen jurídico especial para regular la transitoriedad y, asimismo, el traspa­
so del patrimonio común de una a la otra entidad internacional. En efecto, las
disposiciones transitorias (cap. X) del nuevo Tratado regulan esta delicada mate­
ria.
La personalidad jurídica de la A L A L C ... continuará para todos sus efectos en
la A LA D I. En consecuencia, la primera dejará de existir jurídicamente a partir de
la entrada en vigor del presente Tratado (arts. 54 y 66). Mientras tanto se conti­
nuará aplicando el régimen transitorio antes aludido, que prevé el mismo instru­
mento constitutivo (art. 65).

,;En: “ALADI o el nuevo orden de integración regional11. Caracas.

I.P. Publicaciones C.A., 1981. p. ^3 a 56*
 312

4.3. Categorías de Países Miembros y Consecuencias Jurídico-Económ icas.

El Tratado admite en diversas de sus disposiciones la existencia de tres catego-

rías de países miembros de la Asociación. Tal reconocimiento obedece principal­
mente a la realidad de las economías de dichos países que se hallan a diferentes
niveles de desarrollo, los "que se integrarán tomando en cuenta sus característi­
cas económico-sociales" (arts. 3 d), 9 d). Luego por la Resolución 6 del Consejo
de Ministros complementaria del Tratado, se propone la clasificación siguiente:

a) Países de menor desarrollo económico relativo: Bolivia, Ecuador y Paraguay.

b) Países de desarrollo intermedio: Colombia, Chile, Perú, Uruguay y Venezue­
la.
c) Otros países miembros: Argentina, Brasil y México.
Los criterios objetivos de clasificación aún no están definidos, se procedió a
distinguir esos grupos de países partiendo de la experiencia de la A L A L C , en cu­
yo sistema a posteriori de su entrada en funcionamiento hubo necesidad de ad­
m itir la existencia de diversos grados de desarrollo de las economías participan­
tes. A fin de obviar las dificultades inherentes a una adecuada reclasificación de
los países miembros la Resolución antes citada, encarga al Comité de Represen­
tantes, emprender dentro de un plazo razonable, la formulación de la metodolo­
gía y de los criterios de base para la reordenación de los países miembros de
A LA D I. Se deja también abierta la posibilidad de revaluar la situación de los
países incluidos en cada una de las categorías admitidas. Ello interesa funda­
mentalmente a los fines de calificar los efectos económicos y otras ventajas con­
cedidas en el marco de los programas de cooperación comunitaria a favor de los
países menos avanzados.
Ahora bien, ¿cuáles son los alcances jurídicos y económicos de tales categori-
zaciones? Naturalmente hay que distinguir varias situaciones. A los países de la
primera categoría se les otorga un trato preferencia! amplio, garantizado por un
"sistema de apoyo" y que comprende entre otras ventajas, la apertura inmediata
de mercados para los bienes originarios de sus territorios; los programas especia­
les de cooperación para el desarrollo, que incluyen proyectos para la constitu­
ción de empresas nuevas o racionalización de las existentes, la promoción de em­
presas regionales; la cooperación tecnológica y gerencial, así como la capacita­
ción de personal técnico y empresarial; asimismo se contempla emprender accio­
nes conjuntas en materia de proyectos de interés común, a fin de obtener el fi-
nanciamiento para su ejecución, la asistencia técnica y la adquisición de las ma­
quinarias y equipos. Igualmente, programas en las áreas de preinversión, financia-
miento y tecnología, etc. (26).
Las fórmulas jurídicas para materializar ese trato preferencial efectivo a favor
de los países de menor desarrollo son a través de los acuerdos regionales y parcia­
les, con particular énfasis en éstos últimos (27).
La segunda categoría, formada por países de desarrollo intermedio, goza tam­
bién de un trato más favorable en relación con los "restantes países". Tratamien­
to que en el sistema de TM/60 no se consultaba y, posteriormente, fue instru­
mentado a través de varias resoluciones pero no llega en la práctica a funcionar.
(28). Contándose esta circunstancia entre las razones que justificaron ulterior-
(26) Véase el Cap. ÍII del Tratado en concordancia con las Resoluciones 3 y 4 del Consejo
de Ministros, de ¡2 de Agosto de 1980.
(27) Se extiende a los países del cap. III el privilegio de sufragar una cuota mds baja para
atender ai presupuesto de la Asociación, lo cual es una excepción al principio a iguales
derechos iguales cargas, tn materia de contribuciones las partes contratantes deberán
tener en cuenta los criterios establecidos para la calificación de las categorías de países
miembros de la Asociación. (Res. 8. art. 3. II. c).
(28) Véase Res/71 (III), (RM/I,Res. 10). 178 (VI), 90-CEP, etc.
 313

mente la formación del Grupo Andino. Constituyendo éste ahora un movimien­

to autónomo e independiente del esquema montevideano.
¿En qué consiste el trato más ventajoso a los países de esta segunda catego­
ría?. Dicho tratamiento diferencial será aplicado en una determinada magnitud
que favorezca a los países de desarrollo intermedio, aunque en forma menos fa­
vorable que el reconocido para los países de la primera categoría, (art. 3 d) y
9 d). El Tratado reconoce expresamente que recibirán de los países restantes de
mayor desarrollo un tratamiento diferencial que favorezca a los países de desa­
rrollo intermedio. Tal trato que en principio está circunscrito a ventajas pura­
mente arancelarias y comerciales es susceptible a incluir preferencias en otras
áreas económicas a través de los acuerdos de alcance parcial y regional.
En cuanto a la última categoría de países miembros de la Asociación integrada
por A B R A M E X , derivarán los beneficios múltiples de sus ventajas terminantes,
dada su condición de países desarrollados en el contexto del sistema. Tal es el re­
sultado de la experiencia anterior en el marco de la A L A L C , en que dichos países
por su industrialización diversificada obtuvieron rendimientos persistentes erï su
comercio con la Zona.
Haber estudiado las categorías de países que forman la A L A D !, dentro de su
perfil institucional obedece a una clara y precisa orientación metodológica. De­
terminar los sujetos de esa relación internacional era necesario en este momento
y de otra parte, por consideración de que es punto de materia con jerarquía es­
pecial.

4.4. Personalidad Jurídica.

Ya hemos dicho que la A L A D I subroga la personalidad jurídica de la A L A L C ,

ello tiene lugar por mandato expreso de los estados partes fundadores de sendas
instituciones. Además el Tratado mismo refuerza tal personería internacional
(art. 52), al declarar que la A L A D I gozará de completa personalidad jurídica y,
al mismo tiempo le asigna capacidad especial para cum plir su rol funcional. La
personería internacional de dicha organización viene regulada por las normas per­
tinentes del derecho internacional, por las del derecho de los tratados y por su
propio estatuto constitutivo, (cap. VIII).
Precisando un poco más su naturaleza institucional, e interpretando su rol fun­
damental, conforme con su ordenamiento jurídico, diremos que la A L A D I es
una organización internacional, de ámbito regional con finalidades económicas,
de duración indefinida y con capacidad jurídica suficiente para ios efectos si­
guientes: a) Contratar, b) Adquirir bienes, c) Demandar en juicio y d) Conservar
fondos y hacer transferencias (art. 52).
Como una consecuencia directa e inmediata de su personería internacional, la
A L A D I celebrará con el Gobierno del país sede, un acuerdo, a los efectos de ase­
gurar para sí y para los funcionarios, asesores internacionales y representantes
permanentes de los países miembros, las inmunidades y privilegios que con tal
carácter gozarán. Esos privilegios e inmunidades se extienden al territorio de los
países miembros (art. 53).

4.5. Estructura Orgánica de la Asociación.

Los miembros de la Asociación son los mismos países signatarios (7) y adhé­
rentes (4) del Tratado de Montevideo de 1960. No se contempla la figura de Es­
tado observador, como etapa preparatoria para una eventual adhesión. Pero la
A L A L C creó el precedente que cuando un país latinoamericano expresa su bue­
na intención de adherir al Tratado se le abre acceso para que asista como obser­
vador de las deliberaciones técnicas.
 314
Para el estudio de los aspectos institucionales, vamos a seguir la metodología
del Tratado y de este modo distinguimos varias categorías de entes, sus diversas
competencias y funciones específicas. Todo lo cual conforma, como tendremos
ocasión de analizar, una estructura compleja para un esquema de integración re­
lativamente simple, como es administrar una zona de preferencias económicas, la
cual constituye el nervio central del sistema.

4.5.1. Organos Políticos. A la luz del cap. VI del Tratado en vigor, la estructura
institucional de la Asociación está integrada por tres entes políticos que se de­
nominan: el Consejo, la Conferencia, y el Comité (art. 28). Y un órgano técnico,
la Secretaría General (art. 29). Esta a su vez es autorizada para crear cuerpos
auxiliares, (asesores, de apoyo técnico y consultivos) (arts. 38 lits. f) y j) y 42.
4.5.1.1. El Consejo de Ministros. Sus atribuciones. El Consejo ocupa la cúspide
de la pirámide institucional. En tal carácter le corresponde "la conducción polí­
tica superior del proceso de integración económica". El artículo 30 consta de 12
literales que discriminan las atribuciones que conforman la competencia plena
del Consejo. Ello da una ¡dea de su misión general. Dicho cuerpo está constituido
por los Ministros de Relaciones Exteriores. Sin embargo... cuando los asuntos de
integración estuvieren a cargo de un Ministro o Secretario de Estado distinto, és­
te participará en representación del respectivo titular de Exterior. En todo caso
deberá presentar los plenos poderes que acredite la representación (art. 31).
También cabe señalar que, el Consejo sesionará y tomará decisiones con la pre­
sencia de la totalidad de los países miembros. Y se reunirá a convocatoria del
Comité (art. 32).

4.5.1.2. La Conferencia de Evaluación y Convergencia. Sus atribuciones. Como

se ve el cuerpo deliberante del sistema ostenta una denominación muy pomposa,
quizás se busca con ello revestir de alguna originalidad al nuevo sistema institu­
cional, cuya matrícula está calcada en la estructura orgánica de la A L A L C . La
Conferencia ocupa en la escala jerárquica una situación intermedia entre el Con­
sejo y el Comité. En el sistema del anterior tratado, se la denomina "Conferencia
de las partes contratantes"; ahora para el nuevo sistema está muy modificada, en
cuanto concierne a su competencia funcional. Tales atribuciones armonizan en
sus líneas generales con los nuevos objetivos del programa de integración. No
obstante, por su naturaleza institucional que se caracteriza por ser un órgano ín­
ter-gubernamental, la Conferencia es por los poderes reservados, el ente para la
promoción de la integración dentro del sistema. Con lo cual se da una verdadera
división institucional interna del trabajo. En efecto, mientras el Consejo es por
excelencia el órgano político e inductor; la Conferencia hace de "parlamento"
de la Asociación y el Comité el cuerpo "ejecutivo" de carácter permanente.

En el art. 33 están reseñadas por vía enumerativa las principales facultades que
se confieren al cuerpo deliberante. De las nueve atribuciones básicas que ahí se
establecen, conviene destacar las más generales y que pueden resumirse de este
modo: promover acciones de mayor alcance en materia de integración económi­
ca; evaluar regularmente el proceso de integración y los mecanismos de conver­
gencia, así como recomendar las medidas correctivas multinacionales necesarias;
incumbe también a la conferencia realizar negociaciones para profundizar la pre­
ferencia arancelaria regional; propiciar acuerdos regionales sobre cualquier mate­
ria objeto del tratado. Por último cabe destacar, la facultad para revisar los tratos
diferenciales, que constituyen la "piedra angular" del sistema, en los términos
que han sido convenidos, a fin de determinar el aprovechamiento efectivo de los
mismos y el grado de perfeccionamiento de los mecanismos aplicados.
 315

Las restantes atribuciones conferidas se resuelven en medidas administrativas

rutinarias, que son inherentes a este tipo de órganos de jerarquía intermedia.
¿Como está integrada la Conferencia, quién la convoca y cómo decide? Según
los términos precisos del art. 34 estas cuestiones vienen resueltas de esta manera:
la Conferencia está compuesta por nacionales de los países miembros que osten­
tan la cualidad de plenipotenciarios. Es decir, son funcionarios investidos de po­
deres especiales que tienen la representación nacional en ese cuerpo deliberante.
En sesiones ordinarias la Conferencia se reunirá triena/mente o en forma extraor­
dinaria sólo para tratar asuntos específicos de su competencia. En sendos casos
corresponde hacer su convocatoria al Comité. Asimismo, sesiona y toma sus de­
cisiones por la presencia de todos los países miembros. Expresa su voluntad gene­
ral mediante un acto formal, de naturaleza jurídica, denominado resolución, el
cual al igual que todos los demás pronunciamientos acordados por los órganos je­
rárquicos de la Asociación es de obligatoria observancia para los países miem­
bros. Como no se ha precisado la oportunidad para la entrada en vigencia de d i­
chas providencias, se entiende que salvo excepciones expresas, los mencionados
textos rigen in actum, inmediatamente después de su aprobación.

El término trienal para proceder a su convocatoria parece en la práctica excesi­

vamente largo. Si el Tratado entra en vigor como en principio se prevé en marzo
de 1981, corresponderá la primera convocatoria ordinaria hacia 1984. Si en el sis­
tema del anterior tratado, la Conferencia tiene que reunirse por lo menos una vez al
año, y con todo, las cosas no marcharon bien, por vía comparativa, piénsese si ahora
se convoca cada tres años, es factible suponer una larga moratoria en los asuntos
que ha de conocer, decidir y alentar con su apoyo p olítico indispensable. Esto
parece aún más extraño, si se conviene en que es el órgano con más atribuciones
estatutarias en materias vinculadas con la verdadera integración, y por sus orien­
taciones. Desde el punto de vista de la competencia específica también hay dife­
rencia. En el modelo de 1980, la competencia de la Conferencia aparece mucho
más reforzada y compacta que la de su homologa en el modelo anterior. Esto le
asegura una ventaja en cuanto a los poderes especiales de que dispone. También
aquí está presente la paradoja de las circunstancias.
En el sistema institucional de A L A D I, la competencia reforzada de la Confe­
rencia desdice un poco con los objetivos del sistema de preferencias. La A L A L C
en su segunda etapa (después que la Conferencia perdió el carácter de órgano su­
premo del esquema, en 1966), se torna en un mecanismo débil y prácticamente
inoperante. Ahora se da el caso de una Conferencia reforzada en su competencia
específica comparada con aquélla para gestionar dentro de un sistema sin mayor
trascendencia como es el de una zona de preferencias económicas.

4.5.1.3. El Comité de Representantes. Sus atribuciones y obligaciones. Este en­

te ocupa la tercera posición en la línea jerárquica de la organización institucio­
nal. Es el órgano permanente, con sede en Montevideo. Corresponde a este cuer­
po colegiado una competencia residual. El art. 35 en sus 18 literales detalla sus
atribuciones específicas y sus obligaciones a escala. Entre las facultades novedo­
sas que el estatuto le asigna cabe destacar estas: promover la concertación de
acuerdos de alcance regional, es decir, aquellos en que participen los once miem­
bros de la Asociación. Representar a la Asociación ante terceros países. También
incumbe al Comité, promover fórmulas para resolver las cuestiones conflictivas
por inobservancia de las normas y principios del Tratado., por parte de los países
miembros.
Cómo está integrado el Comité? Siendo netamente ún órgano de tipo tradicio­
nal, dentro de la sistemática institucional internacional, está formado por los re­
presentantes de los gobiernos de los países miembros. Que en número de once
conforman ab initio la Asociación. Cada representante está acompañado por un
 316

alterno, quien hará las veces de éste. Cada uno de aquéllos con derecho a un vo­
to. Sesiona y adopta sus decisiones con la presencia de dos tercios de los miem­
bros (arts. 36 y 37). Por su condición de órgano terciario en el escalafón, mu­
chas de sus funciones se resuelven en tareas que le encomiendan el Consejo y la
Conferencia.
En puridad de sistema, este Comité parece una figura innecesaria en la nueva
estructura de la Asociación, puesto que para administrar una simple área de pre­
ferencias económicas no se requiere de un cuerpo de funcionarios acreditado an­
te la Asociación, que no deja de ser costoso para los pafses miembros.

4.5.1.4. Caracteres esenciales del sistema. En forma breve vamos a presentar los
rasgos característicos esenciales del sistema a nivel político. En efecto, cuatro no­
tas fundamentales distinguen al nuevo sistema institucional: a) La estructura or­
gánica que el Tratado establece es de carácter esencialmente jerárquico, pués hay
una relación de dependencia de unos órganos con respecto a otros. Ella obedece
al modelo tradicional de las organizaciones políticas internacionales, sin ningún
rasgo innovador, b) Es una estructura relativamente compleja, por la pluralidad
de entes políticos que concurren para un esquema sencillo y con tan pocos obje­
tivos programados, c) El sistema orgánico sigue en lo fundamental los mismos li­
ncamientos institucionales y políticos del esquema anterior de la A L A L C , el cual
se caracterizó por su poco dinamismo institucional, principalmente desde 1967
en adelante. (Ultima vez en que se reunió con el carácter de conferencia extraor­
dinaria el Consejo de Ministros). Fecha probable en que se inicia la curva de d e ­
ficiencia institucional de la organización, por diversas causas imponderables, a-
gravadas por la situación de inestabilidad político-institucional en la mayoría de
los países miembros de la Asociación, d) Los tres entes políticos reúnen la condi­
ción común de que son órganos de representación nacional, que miran al interés
¡nter-gubernamental en primer plano. La voluntad política de esos órganos se en­
foca hacia el interés nacional en mayor grado que los intereses comunes del Area.
De ello derivan consecuencias negativas para asegurar e! equilibrio entre funcio­
nes y objetivos para una etapa de transición larga, corr o la que recobra el nuevo
tratado para reiniciar el proceso de integración regional.

4 .5.2. Organos Técnicos.

La parte estrictamente técnica de la organización institucional, descansa en un

solo ente de sencilla composición, pero de enorme importancia en el nuevo es­
quema institucional. Efectivamente, la Secretaría General, aparece como el órga­
no novedoso del sistema. La antigua Secretaría Ejecutiva que operaba como un
apéndice administrativo del CEP de la A L A L C , se yergue ahora como un ente
con cierta iniciativa funcional para atender a las soluciones técnicas y adminis­
trativas de la Institución. Los arts. 38 a 42 norman esta materia. La Secretaría
General está emplazada en una plataforma de programación, con capacidad de
propuesta y de animación institucional. La eficacia ha de ser la regla definido­
ra de su acción y de sus actividades vinculantes dentro del sistema y para ello
ha de contar con el apoyo político que le dispensen los entes políticos del esque­
ma, a los cuales sirve preponderantemente, más que a los intereses generales del
Area.

4.5.2.1. La Secretaría General. Sus atribuciones y funciones. El Titular de la

Secretaría. La Secretaría es dirigida por un funcionario de alto nivel, que es el Se­
cretario General, designado por el Consejo de Ministros. Se ve claramente que es un
cargo de confianza política y, lo es en doble sentido. Por el origen mismo de la
nominación y particularmente, por que dicho funcionario "desempeñará el cargo
con relación a todos los órganos políticos de la Asociación" (art. 38 in fine). No
obstante ello, el Secretario goza de completa independencia y, asimismo, los de­
 317

más funcionarios de la Organización. Tal condición se expresa en la circunstan­

cia reconocida por el Estatuto de que "n o solicitarán ni recibirán instrucciones
de ningún gobierno, ni entidad nacional o internacional" (art. 40). De igual ma­
nera contribuye a garantizar esa independencia y asegurar la eficacia en el desem­
peño de sus labores, la condición de que se "abstengan de cualquier actitud in­
compatible con su calidad de funcionarios internacionales" (art. 40 in fine).
La norma vinculante del art. 41 es aún más explícita y viene en resguardo de la
actuación de todo el personal adscrito a la Secretaría. En ella se contempla que,
"los países miembros se comprometen a respetar el carácter internacional de las
funciones del Secretario General y del personal de la Secretaría General o de sus
expertos y consultores contratados, y a abstenerse de ejercer sobre ellos cual­
quier influencia en el desempeño de sus funciones". Una disposición de semejan­
te alcance no se contiene en el sistema del anterior tratado. Si se le consagra en el
nuevo texto ha de interpretarse como una norma llamada a reforzar la función
institucional de la Secretaría.
No dijo nada el estatuto de la Secretaría acerca del Reglamento de ésta. A l re­
ferirse a todos los demás entes se les autoriza para dictar su propio reglamento
interno. ¿Se ha de entender en tal silencio que está facultada para aprobarlo? La
competencia del Comité es meramente indicativa (art. 35 q); en cambio, la de la
Secretaría es taxativa. Por tanto, el Reglamento de ésta ha de ser aprobado por
el Comité, órgano al cual está jerárquicamente subordinada en grado de inmedia­
tez.
Ahora bien, ¿cuál es la competencia específica del órgano técnico?. El art. 38
en sus diecisiete literales resuelve acerca de sus atribuciones y funciones propias.
La nota novedosa, comparativamente con el sistema anterior, quizás pueda en­
contrarse en la circunstancia que la Secretaría aparece dotada de auténticos "po­
deres" de iniciativa. Podrá, en tal virtud, "form ular propuestas", naturalmente
orientadas a la consecución de los objetivos del Tratado y al cumplimiento de las
funciones de la Asociación. Empero, tales propuestas, las calificamos de segundo
grado, por cuanto han de pasar por el filtro del Comité, donde seguramente sean,
enmendadas antes de llegar a los órganos jerárquicos superiores, para su conoci­
miento y decisión ulteriores. Tampoco podía entenderse que fuera de otra ma­
nera, dado el esquema políticamente rígido que postula el T. de M. 1980. En
cuanto concierne al resto de las demás funciones de la Secretaría, ellas se resuel­
ven en las de carácter administrativo (preparar el presupuesto de la Asociación,
contratar personal, administrar el patrimonio común, etc.) funciones técnicas
(realizar los estudios necesarios, realizar evaluaciones periódicas, preparar los
proyectos de programas, presentar el informe anual, etc.); funciones de represen­
tación (asistir en nombre de la Asociación ante organismos internacionales eco­
nómicos); otras funciones conexas; (proponer a los países miembros, a través de
sus respectivos representantes, la celebración de acuerdos parciales o regionales
dentro de las previsiones del Tratado y, asistir a los entes políticos, etc).
En resumen, cabe formular con respecto a (a Secretaría la misma observación
que hicimos anteriormente sobre la Conferencia. Es decir, el juego de las parado­
jas. Tanto la Conferencia y la Secretaría aparecen en el nuevo esquema estructu­
ralmente reforzadas, en momentos que la A L A L C tuvo una Conferencia debilita­
da desde que sus poderes originarios fueron en gran parte transferidos al Consejo
y nunca goza de una Secretaría con las funciones y atributos que se dan en el
nuevo Tratado para administrar una zona de preferencias económicas. Evidente­
mente que esto conduce a formular una objeción más o menos grave, la situa­
ción asimétrica del nuevo esquema institucional. Punto que desarrollaremos
posteriormente. La capacidad de iniciativa del órgano técnico es limitada no obs­
tante, y sus propuestas son de segundo grado o por lo menos revisadas por el
Comité antes de que sean conocidas por los órganos máximos del sistema.
 318

4.5.2.2. Entes asesores y consultores internacionales. En la sistemática de la

A L A L C , en virtud de un protocolo especial se requirió la asesoría técnica de al­
gunos organismos internacionales y regionales en el campo de la prospección y
estudios especializados en materias económicas y comerciales, en particular. El
nuevo sistema siguiendo la misma experiencia ya aquilatada por muchos años
continuará beneficiándose seguramente del aporte que tales organizaciones vie­
nen dando a la Asociación. Cabe mencionar en orden, el BID, y su unidad de
estudio: el IN T A L; la FÀO , la C E P A L y el CIES. (30). Todos esos entes en al­
gún momento han aceptado prestar su asesoramiento técnico a los órganos de la
Asociación. Por ello, dichos organismos particularmente los dos últimos acredi­
tan con mucha frecuencia sus representantes en aquellas reuniones de carácter
técnico en que es requerible su asistencia.
En consecuencia, al estudiarse la estructura institucional del nuevo sistema
cabe tener presente la inestimable colaboración que tales entes internacionales
dan al sistema regional de integración.

4.5.3. Organos Auxiliares

Una gama variada de entes subsidiarios para completar la estructura de la Aso­

ciación son requeridos, y en los cuales descansa el apoyo logístico de la Organiza­
ción. El estatuto prevé, a través de diversas disposiciones la creación de tales entes
auxiliares. A esos efectos, la Secretaría cuenta entre sus atribuciones específicas,
proponer al Comité la creación de órganos de ese tipo, y, asimismo, convocar las
reuniones de dichos órganos no gubernamentales y coordinar su funcionamiento
(art. 38 lits, g) y j).

4.5.3.1. De consulta, asesoramiento y apoyo. La creación de dependencias téc­

nicas auxiliares está autorizada de modo general en el texto del Tratado. Dispone
que se establecerán órganos auxiliares de consulta, asesoramiento y apoyo técni­
co. En particular, el texto ordena la constitución de un órgano subsidiario que
esté "integrado por funcionarios responsables de la política de integración de los
países miembros"(art. 42). Estimamos que este último pronunciamiento es inne­
cesario, ya que la estructura de la Asociación está bastante motivada y reforzada
a nivel político con la presencia de tres entes de esa naturaleza. Quizás la inten­
ción de los redactores del Tratado al disponer la formación de un órgano con la
característica anotada sea para dotar la Secretaría de un cuerpo consultivo en
materia de política de integración. Con todo, como lo hemos indicado antes, no
se justifica realmente. Si para tales funciones ya existe un Comité de Represen­
tantes de los países miembros que ha de trabajar de consuno con la Secretaría.
Concluye el texto del citado artículo 42 previendo que, "se establecerán, asi­
mismo, órganos auxiliares de carácter consultivo, integrados por representantes
de los diversos sectores de la actividad económica de cada uno de los países
miembros". Tales cuerpos podrán quizás asimilarse a los existentes en el Grupo
Andino como el CAES. Tal previsión es importante, un órgano de la naturaleza
indicada servirá de unidad apoyo a la Secretaría en la elaboración de sus respecti­
vas propuestas.
4.5.3.2. Unidad de Promoción Económica. Para terminar con la relación sis­
temática de los órganos, es preciso destacar el mandato contenido en el literal
I) del art. 38 que prevé establecer, con denominación dada por el propio Trata­
do, dentro de la Secretaría, como un cuerpo con funciones relevantes, una Uni-

(30) Véase el Protocolo No. 3 (Anexo al TM/60J de 18 de febrero de 1960. v.la RlTIS-art.
ey. Esta resolución incluye al SEL A y otros organismos regionales y subregionales de
integración.
 319

dad de Promoción Económica (UPE), que por su estructura responde a la cate­

goría de un ente subsidiario del sistema, con la finalidad especifica de que pro­
porcione a los países favorecidos del cap. III, el apoyo que requiera su partici­
pación en el proceso de integración (31).

4 .6. Asim etría institucional de A L A D I

Es oportuno ofrecer, al concluirse el estudio de la estructura orgánico-funcio-

nal de la Asociación, un breve análisis crítico acerca de la estructura institucional
del sistema instiuído por el Tratado de Montevideo 1980.
La A L A D I tiene asignada una función principal, hasta el presente, administrar
un programa de preferencias económicas por tiempo indefinido. Para ello fue do­
tada de una estructura orgánica compleja que, en verdad, excede a la misión ge­
neral de la Asociación. Es esto lo que configura su asimetría institucional. Tales
órganos como hemos visto en el examen precedente son tres y de carácter prin­
cipalmente político. Efectivamente, entre ellos se cuenta un Comité de Repre­
sentantes, que obliga a los gobiernos participantes a mantener una representa­
ción permanente acreditada en el país sede ante la Asociación, que en todo caso
es dispendiosa. Los probables beneficios económicos ni políticos, aunque puedan
variar de país a país no justifican dicha representación.
En cuanto concierne a la Conferencia, el segundo ente de importancia en la es­
cala jerárquica, va a constituir sin duda una pieza decorativa del sistema, por
cuanto su atribución principal se resuelve en la evaluación, cada tres años, del es­
quema de preferencias y de la eventual convergencia de los mecanismos previs­
tos. La circunstancia de convocarla trienalmente es indicativo, en sus primeras
instancias, de su dis-funcionalidad como foro deliberante.
En lo que respecta al órgano máximo del sistema, el Consejo de Ministros, es
un ente de imagen política desdibujada. Sentó el precedente en el mundo de los
sistemas de integración de haber violado su propio estatuto constitutivo. Durante
largos doce años consecutivos no fue posible que se reuniera. La razón principal
tantas veces invocada para no convocarlo, fue la inexistencia-de condiciones po­
líticas. Para el momento en que dicho Consejo restituye su autoridad suprema en
el sistema renovado en 1980, las causas que impedían su convocatoria no han
cambiado sustancialmente, no se han modificado favorablemente en el espectro
latinoamericano. Como conclusión razonable se deduce que el nuevo esquema en
la parte orgánica parece inapropiado y, en lo p olítico sigue siendo débil. Una
pluralidad de entes políticos que conforman el sistema en vigor no es una garan­
tía de éxito seguro. No obstante los modestísimos objetivos trazados, frente a los
cuales la envergadura del sistema luce desproporcionada.
Estas apreciaciones tienen su mayor punto de apoyo en la experiencia derivada
de la A L A L C , que lució a su medida la misma estructura orgánica que la actual,
y cuyos resultados son ya del dominio público. Sin embargo, estas observaciones
no están dirigidas a desalentar los esfuerzos en la integración, ni sembrar el pesi­
mismo sobre la acción de sus mecanismos. Atacamos el factor político abigarra­
d o e inconsecuente con el desiderato de la integración. Estas y otras observacio­
nes son el resultado de la frustración de las miras iniciales, sin justificación váli­
da, en los esquemas regionales de integración.
También es oportuno destacar, como aspecto positivo, la Secretaría que, com­
pleta el encuardramiento institucional del sistema, representa un progreso en tal
ordenamiento. En verdad, se trata de un ente bien estructurado, con atribucio­
nes idóneas y que más bien, en algún sentido van más allá de los objetivos modes-

(31) Véase la Resolución CM/4 que reglamenta dicho mecanismo.

 320

tos del sistema. Se trata de una verdadera paradoja de ias cirscunstancias. El tipo
de Secretaría General que no tuvo la A L A L C y de la cual tanto necesitó, la esta­
blece ahora el nuevo esquema para coadyuvar a las funciones de un sistema de
preferencias.
Como palabra final, tenemos que consignar en la seguridad de que así será,
que si el sistema resulta útil y sus metas ponderadas se cumplen, esa será una
obra de la Secretaría General, en cuyas manos descansará el peso específico del
programa general del nuevo Tratado, tanto en lo que concierne a la inmediatez
de las acciones como en el marco prospectivo.

4 .7. Sistema de Votación

Vamos a estudiar las reglas que rigen la formación de la voluntad de los órga­
nos jerárquicos de la Institución. Al efecto, el art. 43 contiene una regla y al
mismo tiempo úna excepción a la misma. Nos ocuparemos, en primer lugar, de
aquella regla general, la cual está formulada en estos términos: el Consejo, la
Conferencia y el Comité adoptarán sus decisiones con el voto afirmativo de dos
tercios de los miembros. En consecuencia, de once miembros efectivos, se re­
quiere con arreglo a sus respectivas competencias, de siete votos positivos en pa:
da caso, para que esos órganos decidan. La regla de la mayoría de dos tercios
luce mucho más flexible que la unanimidad, y por tanto, tiende a dinamizar
las decisiones en asuntos capitales para la conducción de la Asociación. Sin
embargo, la regla general descrita en la práctica del sistema aparece muy lim i­
tada por cuanto introdujo una excepción que incluye las materias más impor­
tantes y dinámicas objeto del proceso de integración regional. Tales materias
son susceptibles de ser vetadas por cualquiera de las partes contratantes. De
ahí se corre el peligro que un uso abusivo de tal derecho podría paralizar deci­
siones de interés general para la marcha de la Organización.
En efecto, un total de nueve materias, enumeradas por vía taxativa en la men-
cinada disposición, conforman la excepción en estos términos: Se exceptúan de
la norma general las decisiones sobre las siguientes materias, las cuales se aproba­
rán con los dos tercios de votos afirmativos y sin que haya voto negativo: en­
miendas o adiciones al Tratado; las decisiones que correspondan a la conducción
política superior del proceso de integración; las decisiones que formalicen el re­
sultado de las negociaciones multilaterales para la profundización de la preferen­
cia arancelaria regional; las decisiones encaminadas a multilateralizar a nivel re­
gional los acuerdos de alcance parcial; decidir la adhesión de nuevos países miem­
bros; reglamentar el Tratado; adopción de directivas básicas; fijación de normas
que regulen las relaciones de la Asociación con otras asociaciones regionales u or­
ganismos internacionales.,

De modo que, si un país miembro vetare un proyecto de resolución que verse

sobre una de las materias exceptuadas, en consideración de que "afecta sus in­
tereses nacionales", impedirá la aprobación de la decisión de que se trate. Dicho
de otra manera, "todo proyecto necesita, para que se concrete, que ninguno de
los participantes se oponga", si cualquiera de éstos ejerce su derecho de veto, el
proyecto se paraliza. Como se trata de un veto absoluto la materia en cuestión
no volverá a reconsiderarse y, ello podría conducir al estancamiento de asuntos
probablemente importantes para asegurar los objetivos y éxito del programa de
integración.
 321

El sistema de votación de A L A D I no podía esperarse que fuera más evolucio­

nado, como el del Grupo Andino, por ejemplo. Puesto que aquél responde en
puridad a la naturaleza de la Organización de carácter inter-gubernamental. Es
una organización internacional de las clasificadas como de tipo tradicional, en
las que el derecho de veto queda siempre a salvo. Con todo, el rigor de la norma
de excepción se flexibiliza un poco, al autorizar a los países miembros para ex­
cluir " materias" vetables de dicha lista. La experiencia empírica enseña que la
tendencia es hacer lo contrario, engrosar la tabla de las excepciones.
Otra de las reglas finales que contempla el sistema de votación determina que
la abstención de un país miembro no significa veto, ni su ausencia abstención.
Ahora bien, si se intenta comparar el sistema en vigor de A L A D I, con el que
aplicó su homónima, la A L A L C , conclúyese que el primero en cierto modo, re­
presenta un paso de progreso con respecto al segundo.
Tal cambio positivo en la óptica del Tratado de Montevideo 1980, amerita des­
tacarse y tenerlo presente para dimensionar la institución del voto en el nuevo
sistema y su probable repercusión en la conducción de la Organzación. Esto es
aún más importante si se conviene, por de pronto, entre las causas diversas que
a la larga condujeron a la quiebra de A L A L C -en nuestra opinión- hay que in­
cluir la solución dada a la institución del voto. En aquel sistema se concede el
derecho de veto absoluto y éste constituye la regla general de votación. Ello
llevó, indudablemente a paralizar en ocasiones diversas múltiples iniciativas,
proyectos y programas de interés general, al ejercer cualquier parte contratan­
te, en el sólo nombre de su "interés nacional", su derecho de veto. De modo
que el sistema rígido de votación fué negativo para afianzar y dinamizar la
conducción política de la Organización.
Ahora en el nuevo sistema la ecuaciórudel veto se invierte, y lo que constituyó
la regla general en la A L A L C se consagra como la excepción , muy bien inten­
cionada, la Cual en algún modo representa una enmienda al sistema anterior,
pero viene muy recargada por el cúmulo de materias susceptibles de veto. O sea,
queda prácticamente neutralizada y de excepción en la práctica produce los
mismos efectos de una contraexcepción.
Por último, otro paso de progreso que se aprecia en el nuevo sistema es que
la institución del voto aparece mejor sistematizada, la cual en el sistema ante­
rior estuvo dispersa en diversos textos normativos y con algunas m odificacio­
nes ulteriores.
Como conclusión inicial es oportuno indicar que el actual art. 43 del Tratado,
será uno de los textos normativos que todo negociador avisado tendrá que co
nocer bien, en su forma y fondo.
 323

EL MARCO INSTITUCIONAL ANDINO*

Francisco García Amador

a) Estructura y funcionamiento de la Comisión.

La Comisión es el órgano máximo del Acuerdo y
está constitüída por un representante plenipotenciario
de cada uno de los gobiernos de los países miembros
(art. 6 ) ; tendrá un presidente que durará un año en su
cargo, función que será ejercida, sucesivamente, por
cada uno de los representantes según el orden alfabé­
tico de los países, debiendo el primer presidente ser
escogido por sorteo (art. 9). La Comisión se reunirá
ordinariamente tres veces al año y en forma extraordi­
naria cuando sea convocada por su presidente a peti­
ción de cualquiera de los países miembros o de la Junta
j sus sesiones se celebrarán en la sede de la Junta2, pero
podrán llevarse a cabo fuera de ésta; deberá sesionar
con la presencia de los dos tercios, por lo menos, de los
países miembros; la asistencia a las reuniones es obli­
gatoria y la no asistencia se considerará abstención
(art. 10 ).
En su Reglamento (Decisión 6 ) la Comisión com­
plementó estas disposiciones con otras, entre las cuales
cabría mencionar las siguientes. La Comisión podrá in­
vitar a sus reuniones a organismos internacionales y a
gobiernos de países no miembros del Acuerdo a desig­
nar representantes ante ella en calidad de observadores
o asesores, los cuales participarán en sus reuniones
cuando ella los invite (art. 4). Sin perjuicio de men­
cionar más adelante otras disposiciones que se refieren
a las relaciones entre la Comisión y la Junta, interesa
destacar aquí dos que, por cierto, no son usuales, pero
cuya presencia revela una decidida intención de asegu­
rar la eficacia del ordenamiento jurídico andino. Se

2 De conformidad con el procedimiento previsto en el art. 18 del Acuer­

do, con posterioridad a la firma de éste se designó a Lima, Perú, como sede
de la Junta.

•'En: "El ordenamiento jurídico andino. Un nuevo derecho comunitario".

Buenos Aires. Ed. Depalma, 1977. p. 76 a 95.
 324

trata de las contenidas en el capítulo VI del Reglamen­

to, intitulado “De las obligaciones de los representan­
tes”. Conforme a la primera de ellas, corresponde a
aquéllos en la Comisión presentarle oportunamente los
instrumentos mediante los cuales se pongan en vigencia
en sus respectivos países los diversos compromisos que
deriven del Acuerdo, 7 conforme a la segunda, velar por
el cumplimiento de las obligaciones que el Acuerdo im­
pone a sus respectivos países (art. 26).
Conforme al citado art. 6 del Acuerdo de Cartage­
na, “la Comisión expresará su voluntad mediante deci­
siones”, y a ese efecto en el art. 11 se establece un com­
plejo sistema de votación, según puede apreciarse del
texto de dicho artículo que se reproduce a continuación.
Art. 11. La Comisión adoptará sus decisiones con el voto
afirmativo de los dos tercios de los países miembros. Se ex­
ceptúan de esta norma general:
a) las materias incluidas en el anexo I del. presente Acuer­
do, en las cuales la Comisión adoptará sus decisiones por los
dos tercios de votos afirmativos y sin que haya voto negativo.
La Comisión podrá incorporar nuevas materias en dicha Ane­
xo con el voto afirmativo de los dos tercios de los países
miembros 3.
b) En los casos que se enumeran en el anexo II las pro­
puestas de la Junta deberán ser aprobadas con el voto favora­
ble de, por lo menos, los dos tercios de los países miembros y
siemfpre que 110 haya voto negativo. Las propuestas que con­
taren con el voto afirmativo de los dos tercios de los países
miembros pero que fueren objeto de algún voto negativo
deberán ser devueltas a la Junta para la consideración de los
antecedentes que hayan dado origen a dicho voto negativo.
En un plazo no menor de dos meses ni mayor de seis, la
Junta elevará nuevamente la propuesta a la consideración de
la Comisión con las modificaciones que estime oportunas y,
en tal caso, la propuesta así modificada se estimará aprobada
3 El anexo I incluye las materias siguientes: “ 1. Delegar en la Junta
aquellas atribuciones que estime conveniente. 2. Aprobar las mortificaciones al
presento Acuerdo. 3. Enmendar las proj>o?icioncs do la Junta. 4. Aprobar las
normas que sean necesarias para hacer posib’e la coordinación de los planos de
desarrollo y la armonización de las políticas económicas de los países miem­
bros. 5. Aprobar el programa de armonización de los instrumentos de regula­
ción del comercio exterior de los países miembros. (5. Aprobar los programas
de integración física. 7. Acelerar el Programa de Liberación, por productos o
grupos de productos. 8. Aprobar los programas conjuntos de desarrollo agro­
pecuario. 9. Aprobar y modificar la lista de productos agropecuarios de que
trata el art. 74. 10. Aprobar las medidas do cooperación conjunta establecidas
en el art. 70. 11. Modificar el número de ítems a que se refieren los art.s. 55
y 102. 12. Keducir el número de materias incluidas en el presente anexo. 13.
Establecer las condiciones de adhesión al presente Acuerdo* \
 325

si cuenta con el voto favorable de los dos tercios de los países

miembros sin que haya voto negativo, pero 110 se computará
como tal el del país que hubiere votado negativamente en
oportunidad anterior 4.
c) Las materias relacionadas con el régimen especial para
Bolivia y el Ecuador, que se enumeran en el anexo III. En
este caso, las decisiones de la Comisión se adoptaran por los
dos tercios de votos afirmativos y siempre que uno de ellos
sea el de Bolivia o el Ecuador 5; y
d) la designación de los miembros de la Junta, que se
hará por unanimidad.
Como puede advertirse, a diferencia del sistema de
votación de la Conferencia de las Partes Contratantes
de la A'LAÍIjC, en el cual la regla general es el veto, en
el Acuerdo subregional diclia regla es la de la mayoría
de los dos tercios de los países miembros y el veto la
excepción0. Esto 110 obstante, es innegable que las ma­
terias o asuntos exceptuados de la regla de la mayoría
110 calificada son tantos y de tanta importancia a veces,
que, en rigor, 110 cabría considerar que este sistema de
votación superó en una medida considerable el sistema
de la ALALC7.

4 El anexo II enumera los casos siguientes: **1. Aprobar la nómina do

productos reservados para programas sectoriales <lc desarrollo industrial. 2.
Aprobar los programas sectoriales de desarrollo industrial. 3. Aprobar los
programas de racionalización y especializarión a que se refiere el arf. 36.
4. Aprobar el Arancel Externo Mínimo Común y el Arancel Externo Oomún
de acuerdo con las modalidades previstas en el capítulo VI, establecer las con­
diciones de su aplicación y modificar los niveles arancelarios comunes. 5.
Aprobar la nómina de productos que no se producen en ningún país de la
8ubregion. tí. Aprobar las normas especiales de origen” .
G El anexo II I enumera las materias siguientes: * ‘ 1. Aprobar la lista de
productos de liberación inmediata conforme al art. 97, literal b. 2. F ijar miir-
gonos do preferencia y señalar plazos de vigencia para las nóminas de pro­
ductos de especial interés para Bolivia y el Ecuador (art. 97, literales d y e).
3. Determinar la forma y los plazos en que Bolivia y el Ecuador liberarán los
productos reservados para programas sectoriales de desarrollo industrial y que
no hayan sido incluidos en ellos (art. 100, literal b). 4. Revisar los plazos de
liberación de los productos a que se refieren los incisos c y f del art. 100. 5.
Determinar los niveles arancelarios mínimos que adopten Bolivia y el Ecuador
para productos de interés do los restantes países miembros (art. 104). 6. Apro­
bar la nómina de productos no producidos, reservada para su producción en
Bolivia y el Ecuador, y fijar las condiciones y plazos de la reserva (art. 5 0 )” .
6 Cf. Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, De­
recho de la Integración Latinoamericana. Ensayo de sistematización (Buenos
Aires, 1909), págs. 718 y 8il4.
7 Ni el Reglamento de la Comisión ni la práctica de ésta lian introducido
cambios sustantivos al sistema de votación establecido por el Acuerdo. En el
primero apenas se agrega que cada representante tendrá derecho a un voto y
que, en el cálculo de los dos tercios, toda fracción resultante se acercará al
entero más próximo (art. 22).
 3 26

b) Estructura y funcionamiento de la Junta.

La Junta, por su parte, “es el órgano técnico del
Acuerdo, estará integrada por tres miembros [cuya de­
signación y remoción corresponde a la Comisión, con­
forme a lo dispuesto en el art. 7, c] y actuará únicamen­
te en función de los intereses de la Subregión en sil
conjunto”. Los miembros permanecerán tres años en
el ejercicio de su cargo y podrán ser reelegidos; en caso
de vacancia, la Comisión procederá de inmediato a de­
signar el reemplazo, quien permanecerá, asimismo, tres
años en sus funciones (art. 13). Los miembros de la
Junta deberán ser nacionales de cualquier país latino­
americano ; serán responsables ante la Comisión; actua­
rán con sujeción a los intereses comunes; se abstendrán
de cualquier acción incompatible con el carácter de sus
funciones, no podrán desempeñar durante el período de
su cargo ninguna otra actividad profesional remunera­
da o no; y no solicitarán ni aceptarán instrucciones
de ningún gobierno, entidad nacional o internacional
(art. 14).
Además de su carácter de “órgano toen ico”, la
Junta desempeña “funciones de Secretariado Perma­
nente del Acuerdo”, y mantiene contacto directo con los
gobiernos de los países miembros por intermedio del
organismo que cada uno de ellos señale para tal efecto
(art. 15, t). En este orden de ideas, la Junta propone
a la Comisión la estructura orgánica de sus departa­
mentos técnicos y las modificaciones que estime conve­
nientes; contrata y remueve su personal técnico y ad­
ministrativo y encarga la ejecución de trabajos especí­
ficos a expertos en determinadas materias (art. 15, m,
n, «). En la contratación de su personal técnico y ad­
ministrativo, que podrá ser de cualquier nacionalidad,
la Junta tendrá en cuenta únicamente la idoneidad, com­
petencia y honorabilidad de los candidatos y procurará,
en cuanto ello no sea incompatible con los criterios an­
teriores, que en la provisión de los cargos haya una dis­
tribución geográfica subregional tan amplia como sea
posible (art. 16). Respecto de las disposiciones mencio­
nadas en este párrafo y en el anterior, cabe referirse
a las relativas al coordinador de la Junta, contenidas
en el Reglamento que la Comisión dio a ésta (Decisión 9 ),
Esta función, que ejercerán los miembros durante un
año y en forma rotativa, supone Ja representación legal
de la Junta y otras funciones internas que aquélla le
confiera (arts. 8 y 9).
 327

En cuanto al sistema de votación, “la .Junta expre­

sará todos sus actos por la unanimidad de sus miembros
pero podrá elevar a la consideración de la Comisión
proposiciones alternativas aprobadas también por una­
nimidad’' (art. 17). En su Reglamento se agrega que
“en la misma forma, la «Tunta podrá modificar sus pro­
posiciones mientras son discutidas en el seno de la Co­
misión” (art. 10). El Reglamento de nuevo exige la
unanimidad de los miembros en la adopción de las “re­
soluciones” que, según se verá en el capítulo Y, es el
instrumento mediante el cual la .Tunta expresa su vo­
luntad en las materias en que ella tiene facultades de­
cisorias propias, contenidas en el texto del Acuerdo o
delegadas por la Comisión (arts. 11 y 12 ). Considerando
que el sistema de votación también es de suma impor­
tancia tratándose de un órgano al que se ha asignado
un rol tan destacado en el marco institucional andino,
es evidente que se adoptó un sistema demasiado rígido;
rigidez atenuada sólo en una más bien modesta parte, y
únicamente en lo que concierne al mecanismo de las pro­
posiciones, por el hecho de permitirse a la .Tunta elevar
a la consideración proposiciones alternativas.
c) Equilibrio institucional entre los dos órganos.
Una vez descritos a grandes rasgos la estructura y
funcionamiento de los dos órganos principales del Acuer­
do de Cartagena8, cabría preguntarse, sobre todo des­
pués de haber destacado las considerables diferencias
que existen entre el marco institucional andino y el de
la ALALC, con qué tipo de sistema institucional co­
rrespondería identificar o asemejar el primero, al me­
nos en la medida en que ello sea viable a esta altura de
su exposición. A este respecto quizá la caracterización
más exacta, además de una de las más autorizadas, ob­
viamente sigue siendo la que hizo el Comité de Expertos
que redactó el proyecto de acuerdo subregional, al
referirse a la Comisión y la Junta. He aquí los pasajes
a que se hace referencia ®.

8 Para una breve pero bastante completa historia legislativa de las dis­
posiciones del Acuerdo examinadas ahora, ver Instituto Interamericano, ob. cit.,
págs. 799 et scq.

® Informe del Comité de Expertos a la Quinta Reunión de la Comisión

Mixta. Acta Final de la Reunión (5 al 10 de febrero de 1968), anexo 5, doc.
De. Bo/Co. MixyV/dt. 1.
 328

La primera se asimila a las conferencias o plenarios tra­

dicionales con representaciones gubernamentales. La segunda,
en cambio, se aparta del ejecutivo unipersonal e inerme y del
secretariado intergubernamental. El proyecto define a la Jun­
ta como un órgano técnico-comunitario y la integra con tres
miembros designados por la Comisión Mixta. Hubo aceptación
de cinco delegaciones. La del Perú reservó su voto acerca de la
conformación de la Junta Ejecutiva permanente.
Tales órganos, en razón de su estructura y competencia
diferenciadas, aseguran un sistema de equilibrio institucional
que responde satisfactoriamente a los objetivos del Acuerdo.
De nada serviría la adopción de metas avanzadas en el orden
de la programación subregional y del desarrollo armónico si
no se instituyeran a su servicio la autoridad legislativa y la
autoridad técnico-comunitaria, cada una con la jerarquía,
la fortaleza y la funcionalidad indispensables para la solución
continua de los problemas inherentes a una acción tan vasta,
compleja y difícil.
Por. otra parte, es de anotar las seguridades que ofreefe
para la Subregión y sus países el equilibrio entre la fuerza
gubernamental y la fuerza comunitaria, entre el sentido polí­
tico de la primera y el sentido técnico de la segunda.
Esta caracterización del sistema institucional andi­
no de inmediato encontró apoyo. Así, en la publicación
del Instituto Interainericano de Estudios Jurídicos In­
ternacionales qué se viene citando, se considéró que
conforme a los principios eiutnciados en el Informe del
Comité de Expertos, “se establecería en el ámbito sub-
regional un sistema institucional genuinamente comu­
nitario”, en apoyo de lo cual se citó, además, expresio­
nes en el mismo o parecido sentido que las de aquél
formularias por el Comité Consultivo Empresarial y por
el presidente ele Colombia en carta dirigida el 4 de abril
de 1968 a los presidentes de los demás países andinos 10.
Es evidente que el sistema institucional subregional
riel Pacto Andino se aparta considerablemente del sis­
tema institucional del Tratado de Montevideo. Mientras

Cf. ob. cit., pág. 803. Ver también F. Teña, Proyecciones instituciona­
les del Grupo Andino , en 1NT AL., '* (Revista do la Xnteg^ación,,, mayo 1968,
n9 2, pág. 353. Más recientemente uno do los miembros de la Junta reiteró
algunos do los conceptos originalmente expresados por el Comité do Expertos,
en los siguientes términos: “ La Comisión y la Junta deben buscar el equili­
brio, la coordinación y la armonía en su trabajo. En la Comisión están re­
presentados los intereses nacionales de cada uno de los países miembros. L a
Junta es el vocero de los intereses generales do la subregión, es decir, de la
comunidad económica que se está creando*\ Cf.: F. Salazar Santos, Aspectos
jurídicos de la integración andina, en 1NTAL, “ Derecho de la Integración * \
ii° 13, julio 1973, pág. 151.
 3 29

el do este último es esencialmente “ intersubernamen-

tal”, porque son de este carácter todos sus órganos prin­
cipales, el sistema instituido por el Pacto es esencial­
mente “comunitario” ; es decir, que mientras en el sis­
tema de la ALALC, aun en la presente etapa de su
desarrollo, se carece de un órgano (pie represente al in­
terés o intereses comunes de la región, en el sistema del
Grupo Andino sí existe esfe órgano, haciendo posible,
por la existencia del órgano intergubernamental, que se
conjuguen el interés subregional con los intereses na­
cionales de los respectivos países miembros. Todo ello,
naturalmente, sujeto a las salvedades que no cabría de­
jar de hacer por razón de los elementos 110 del todo “ co­
munitarios” que muestra el marco institucional andino
en su conjunto, a alguno de los cuales ya se ha hecho
referencia.
d) Relaciones funcionales entre ellos.
En el sistema institucional andino las estrechas re­
laciones que existen entre los distintos órganos subre-
gionales juegan un papel clave. Estas relaciones, algu­
nas de las cuales ya se habrá podido apreciar, están
explícitamente previstas y reguladas en el Acuerdo de
Cartagena y en los reglamentos de los órganos. Como se
observará, en las disposiciones pertinentes de estos ins­
trumentos dichas relaciones configuran a menudo el
ejercicio de competencias y facultades atribuidas a tales
órganos; esto ocurre, especialmente, en las relaciones
entre la Comisión y la Junta, las cuales se fundan en el
sistema o principio del “equilibrio institucional” de que
habló el Comité de Expertos que redactó el proyecto de
acuerdo subregional, y al que se ha examinado en la
subsección anterior.
Este “equilibrio institucional” se evidencia, prin­
cipalmente, en el mecanismo de las proposiciones que
la Junta ha de hacer a la Comisión. Conforme al art.
15, c, corresponde a la primera “formular a la Comisión
proposiciones destinadas a facilitar o acelerar el cum­
plimiento del Acuerdo, con la mira de alcanzar sus ob­
jetivos en el término más breve posible”. En el literal e
del mismo artículo se agrega que la Junta participará
en las reuniones de la Comisión, salvo que ésta considere
conveniente celebrar sesiones privadas. Sin embargo, la
Junta tendrá derecho a tomar parte en la discusión de
todas sus proposiciones en la Comisión y, en particular,
en la de aquellas a que se refieren los literales c y d, el
 330

último de los cuales se refiere a las proposiciones que

se relacionan con el régimen especial para Bolivia y el
Ecuador. A la Comisión, por su parte, le corresponde
“aprobar, no aprobar o enmendar las proposiciones de
la Junta” (art. 7, f) ; además, “ deberá considerar las
propuestas de la Junta en todos los casos” y decidir
sobre ellas (art. 12 ). El régimen de votación aplicable
a las propuestas es el que figura en el literal b del art. 11
del Acuerdo, transcrito en la subsección 1, a, así como
en el numeral 3 del art. 23 del Reglamento de la Comi­
sión, en el cual se agrega que para enmendar las pro­
posiciones de la Junta se aplicará la regla de la mayoría
de dos tercios calificada, esto es, cuando no haya voto
negativo. Según el Reglamento de la Junta, ésta podrá
modificar sus proposiciones, mientras son discutidas en
el seno de la Comisión (art. 10 ) ; asimismo, el Regla­
mento de esta última autoriza a aquélla para que tome
parte en la discusión de todas sus proposiciones (art. 3).
Juntamente con lo que antecede se debe tener pre­
sente que, salvo escasas excepciones, en lo que concierne
a los objetivos y mecanismos previstos en el Acuerdo de
Cartagena, la Comisión toma sus decisiones “a pro­
puesta de la Junta”, es decir, que en las materias o
asuntos sustantivos, ambos órganos ejercen una especie
de competencia concurrente. De ahí que desde que se
convino en el texto final del acuerdo subregional haya
podido decirse que “ ambos órganos concurren en la for­
mación de las decisiones produciendo una síntesis entre
el interés nacional y el comunitario ; tal síntesis se ase­
gura a través del mecanismo de las proposiciones, que
es la piedra angular del equilibrio institucional. Este
mecanismo permite que el criterio comunitario esté
siempre presente en las decisiones de la Comisión Mix­
ta [como se denomii. ^.ba en el referido texto a la actual
Comisión], la cual concentra el poder decisorio básico:
dicho mecanismo es determinante en muchos casos de
la competencia de la Comisión que no podrá actuar sin
previa proposición de la Junta... ” 1X. Estas relaciones
entre los dos órganos subregionales principales revelan,
a su vez, su recíproca autonomía, además de la de la

11 Cf. Instituto Interamericano, ob. cit., pág. 823. Sobre el aspecto rela­
tivo al 11poder de proyección y de propuesta” de la Junta, ver O. Padrón
Amaré, Interés nacional y control de las decisiones en un proceso de integra­
ción (con especial referencia al Grupo Andino), doc. IN TA L, Reunión 25/dt.
1, 4-9-75, págs. 2-4.
 331

Junta vis-à-vis los gobiernos de los países miembros,

que ya se advirtió al examinar su estructura.
Lo anterior no se opone a que, fuera del mecanis­
mo de las proposiciones, la Comisión pueda “impartir
instrucciones a la Junta”, ni que ésta haya de “cumplir
los mandatos de la Comisión”, según lo disponen los
arts. 7, d, y 15, b, respectivamente, del Acuerdo de Car­
tagena. Este aspecto de las relaciones entre los dos ór­
ganos se explica sobradamente a la luz de la naturaleza
propia de cada uno y, además, de la variedad y diver­
sidad de funciones que ei Acuerdo les atribuye. En el
literal g del propió art. 15 se contempla un tipo especí­
fico de mandato: el de efectuar los estudios técnicos
que le encomiende la Comisión. Un interesante ejemplo
de estas instrucciones o mandatos —entre los muchos
que pudieran mencionarse—, es el que recibió la Junta
de emitir una opinión sobre la interpretación que debie­
ra darse al art. 28 de la Decisión 24 “.
Aunque de diferente contenido y alcance, guarda
cierta analogía con estas relaciones entre la Comisión y
la Junta la que supone el ejercicio, por parte de la
Junta y por delegación expresa de la Comisión, de atri­
buciones de ésta, que se prevé en los arts. 7, e, y 15, h,
del Acuerdo 13. A este respecto cabe destacar la libera­
lidad con que se ha autorizado la delegación. En efecto,
en el primero de los artículos mencionados se dice así:
“Delegar sus atribuciones en la Junta cuando lo estime
conveniente”. De una parte, la Comisión puede delegar­
le cualquiera de sus atribuciones; de otra, puede hacer­
lo en cualesquiera circunstancias que ella discrecional­
mente determine. La Comisión recurrió a esta amplísi­
ma autorización desde su Primera Reunión. En esa
oportunidad, mediante su Decisión 2 , delegó en la Junta
“la facultad de celebrar actos y contratos, adquirir de­
rechos y contraer obligaciones indispensables para el'
normal desarrollo de sus actividades; administrar los
fondos del presupuesto y mantenerlos en cualquier mo­
neda así como disponer de ellos conforme a las previsio-

12 Ver infra , nota 45 del capítulo IV.

13 En relación con estas disposiciones del Acuerdo, cabe traer a colación
una disposición análoga del Tratado General de Integración Económica Cen­
troamericana, conforme a, la cual la SIECA (órgano no gubernamental, téc­
nico, aunque dotado de ciertas facultades propias de órganos de otra natu­
raleza), “ ejercerá, además, las funciones que le delegue el Consejo Ejecutivo-’
(art. X X IV ). Cf. Instituto Interamericano, Derecho comunitario centroameri­
cano (Sun José, 1968), pág. 196.
 332

nes del mismo; y, en general, la de realizar todo acto

conducente al cumplimiento de los propósitos del Acuer­
do, de conformidad con los términos que le señalen di­
cho instrumento y la Comisión”.
Lamentablemente, no aparece en el Acta Final de
la Reunión alguna referencia a esta decisión que per­
mita conocer el verdadero alcance de la delegación de
competencia para “realizar todo acto conducente al
cumplimiento de los propósitos del Acuerdo, de confor­
midad con los términos que le señalen dicho instrumento
y la Comisión” 14. No obstante, conforme a principios
por que se rige la institución de la delegación de com­
petencias, la Comisión en cualquier momento puede
reasumir la competencia delegada o revisar un acto
efectuado por la Junta en ejercicio de dicha competen­
cia; asimismo, al ejercer estas competencias delegadas
la Junta deberá hacerlo, como se consigna en la propia
Decisión 2 , dentro de los límites que el Acuerdo le se­
ñala a la Comisión15.
A título ilustrativo de estas otras relaciones entre
los dos órganos subregionales principales, cabe mencio­
nar el art. 12 de la Decisión 70, en virtud del cual la
Junta podrá incluir nuevos productos que no se produ­
cen en la Subregión en la nómina de productos que la
Comisión aprobaría antes del 31 de diciembre de 1973,
conforme a lo previsto en el art. 10 de la misma deci­
sión, cuando la Junta compruebe, de oficio o a solicitud
de un país miembro, que no existe esa producción en la
Subregión. Adviértase que aquí se trata, además de un
caso de delegación de competencia, de un caso en el cual
la competencia objeto de la delegación es una competen­
cia que no aparece explícitamente prevista en el Acuer­
do de Cartagena16.
Antes de concluir este breve examen de las relacio­
nes funcionales entre la Comisión y la Junta debe men-

14 Yer el Acta Final de la Primera Reunión de la Comisión del Acuerdo

de Integración Subregional (Acuerdo de Cartagena), 21-25 de noviembre de
1969.
13 Cf. : F . Villagrán Kramer, Sistematización de la estructura jurídica del
Acuerdo de Cartagena, INTAL, “ Derecho de la Integración-’, n» 12. marzo,
1973, págs. 33-34.
16 Como se recordará, la única competencia que explícitamente atribuye
el art. 65 del Acuerdo a la Comisión en esta materia radica en la adopción de
•“ las medidas necesarias para conciliar la necesidad de proteger la producción
.'SubTegional con la de asegurar un abastecimiento normal**. fe’obre otras com­
petencias que la Comisión se ha atribuido a si misma o a la Junta, ver infra,
sección 5 del capítulo IV.
 333

cionarse el literal l del art. 15 del Acuerdo, según el

cual corresponde a la segunda presentar a la primera
un informe anual de sus actividades. En sus informes
la Junta relaciona a la Comisión la labor realizada, du­
rante el período correspondiente, en el desempeño de
sus funciones y en cumplimiento de los mandatos que
ha recibido de ella, así como las relaciones mantenidas
con terceros países y organismos internacionales17.
2 . Los órganos auxiliares: el Comité Consultivo
y él Comité Asesor Económico y Social.
Los dos “órganos auxiliares” mencionados en el
art. 5 del Acuerdo de Cartagena son el Comité Consul­
tivo y el Comité Asesor Económico y Social. El primero
es el órgano mediante el cual los países miembros man­
tendrán una estrecha vinculación con la Junta, y estará
integrado por representantes de todos los países miem­
bros, que podrán asistir a las reuniones acompañados
de sus asesores (art. 19). El Comité Consultivo se
reunirá en la sede de la Junta cuando ésta o el presi­
dente de la Comisión lo convoquen a petición de cual­
quier país miembro (art. 20). A este Comité correspon­
derá : a) asesorar a la Junta y colaborar en la realiza­
ción de sus trabajos cuando ésta lo requiera; y b) anali­
zar las proposiciones de la Junta antes de su considera­
ción por la Comisión cuando ésta lo solicite. Las opi­
niones de los miembros del Comité constarán en infor­
mes que serán elevados a la consideración de la Comi­
sión y de la Junta (art. 21 ). Mediante su Decisión 19
la Comisión aprobó el Reglamento del Comité, en el
cual, además de reiterarse estas disposiciones del Acuer­
do, se reglamentan otras materias relacionadas con las
reuniones, la presidencia y las actas del Comité. Hasta
el presente el Comité no ha tenido más que una reunión,
que convocó la Comisión con motivo de la reglamenta­
ción que se proyecta de la Decisión 2418.
En cuanto al segundo de los comités u órganos au­
xiliares mencionados en el art. 5 del Acuerdo —el Co­
mité. Asesor Económico y Social (CAES)— se integra
con representantes de los empresarios y los trabajado-

17 A título ilustrativo, ver Informe de las Actividades de la Junta (perío­

do: majo 1973 -majo 1974), COM. XV/di 2 rev. 1, 12 de setiembre de 1974.
18 Cf. Acta Final de la Primera Reunión del Comité Consultivo de la de­
cisión 24, 12 a 14 de noviembre de 1975.
 334

res de los países miembros ; la Comisión, dentro del

primer año de vigencia del Acuerdo, establecerá su com­
posición, el procedimiento para integrarlo y fijará sus
funciones (art. 22 ). La Comisión cumplió su mandato
mediante la adopción del Reglamento por el que se rige
el Comité, adoptado y enmendado por sucesivas decisio­
nes 19. El Reglamento comienza por asignar como obje­
tivo del Comité, el de vincular los sectores de la activi­
dad económica de los países miembros con los órganos
principales del Acuerdo y el de promover una activa
participación de los sectores que representa en el pro­
ceso de integración subregional (art. IX Con miras a
lo anterior, corresponde al Comité: a) asesorar a los
órganos principales del Acuerdo en las materias que
aquéllos requieran su pronunciamiento ; b) pronunciar­
se, de propia iniciativa, mediante recomendaciones ante
los órganos principales sobre aspectos generales o par­
ticulares relativos al proceso de integración subregio­
nal, y e ) analizar las bases de propuesta o las propues­
tas de la Junta, según convenga, antes de su considera­
ción por la Comisión, en aquellas materias que ésta
estime conveniente (art. 2 ).
En lo que concierne a su composición, el Comité
estará integrado, en forma paritaria, por tres represen­
tantes de los trabajadores v por tres representantes de
los empresarios de cada uno de los países miembros, bus­
cando una adecuada representación de las nuevas for­
mas jurídicas de organización socioeconómica que ten­
gan o adopten dichos países (art. 3). En un análogo
orden de ideas en otro artículo se establece que los
miembros del Comité actuarán en función de los inte­
reses de los sectores que representen y de la Subregión,
y que no podrán recibir instrucciones de los gobiernos
de los países miembros (art. 4). Asimismo, los miem­
bros del Comité se elegirán en forma directa por las
organizaciones de trabajadores y por los empresarios,
respectivamente, y los países miembros fijarán las mo­
dalidades y procedimientos nacionales tendientes a bus­
car una máxima representatividad y autenticidad en la
elección de los miembros del Comité (art. 5). Éste se
reunirá ordinariamente dos veces al año y con carácter
extraordinario cuando sea convocado por cualquiera de
los órganos principales del Acuerdo o por el presidente
del Comité ante el requerimiento de por lo menos tres
delegaciones de los países (art. 8 ).
19 Ver decisiones 17, 17-a, 55, 72 y 74.
 335

En lo que concierne a las relaciones de estos órga­

nos auxiliares con los dos principales, poco hay que
agregar a las disposiciones citadas en la subsección an­
terior. En el Reglamento del Comité Consultivo (CC),
prácticamente no se agrega nada a lo dispuesto en los
arts. 19 a 21 del Acuerdo ; apenas cabría mencionar las
disposiciones según las cuales actuará como secretario
del CC el funcionario que designe la Junta (art. 15) y
que ésta será la depositarla de las actas y documentos
de aquél (art. 18). Respecto al CAES, además de las
disposiciones de su Reglamento, que por cierto comple­
mentan apreciablemente el art. 22 del Acuerdo, cabe
mencionar aquí la contenida en el art. 16 de dicho Re­
glamento, según la cual los órganos principales deberán
considerar los informes de este otro Comité, aun cuan­
do la aceptación de sus planteamientos sea facultativa
para ellos.
3. Los Consejos y las Reuniones de Ministros;
otras instituciones.
El Acuerdo de Cartagena prevé en su art. 29 pro­
cedimientos y mecanismos de carácter permanente para
lograr la coordinación y armonización de que trata el
art. 26, esto es, para la coordinación de los planes de
desarrollo de los países miembros en sectores específi­
cos y la armonización de sus políticas económicas y so­
ciales, con la mira de llegar a un régimen de planifica­
ción conjunta para el desarrollo integrado del área ; en
el propio art. 29 se daba de plazo a la Comisión hasta
el 31 de diciembre de 1970 para establecer, a propuesta
de la Junta, los procedimientos y mecanismos que con­
siderara necesarios. La Comisión comenzó a dar cum­
plimiento a este mandato mediante su Decisión 22,
intitulada “Mecanismos y procedimientos para la armo­
nización de políticas y coordinación de planes de des­
arrollo”, en cuyo preámbulo consignó que “es necesario
mantener una estrecha vinculación de los organismos
nacionales encargados de formular y ejecutar las polí­
ticas económicas y sociales con los órganos del Acuerdo”.
Por la misma decisión la Comisión creó los siguien­
tes cinco Consejos:
a) Consejo de Planificación, para la coordinación de pla­
nes y estrategias de desarrollo y la armonización de métodos
y técnicas de planificación;
 336

b) Consejo Monetario y Cambiario, para la armonización

de las políticas monetaria, cambiaría y de pagos interna­
cionales ;
c) Consejo de Financiamiento, para la armonización de
las políticas financieras encargadas de la promoción de in­
versiones y de la movilización de recursos destinados al finan­
ciamiento de los sectores productivos, especialmente aquellos
de importancia para la Subregión;
d) Consejo de Política Fiscal, para la armonización tri­
butaria y otros aspectos de la política fiscal;
e) Consejo de Comercio Exterior, para la armonización
de todos los aspectos relacionados con la política comercial.
La Comisión expresó que, a propuesta de la Junta,
se podrían crear otros Consejos a medida que el proceso
de integración así lo requiera.
Los Consejos estarán constituidos por representan­
tes de alto nivel, de las instituciones nacionales encarga­
das de la formulación y ejecución de los planes de des-
arrollo y de las políticas correspondientes de cada país
miembro, quienes serán acreditados por los organismos
que cada gobierno señale para mantener contacto di­
recto con la Junta. Los Consejos se reunirán cuando
sean convocados por ese órgano, sea de oficio, sea a pe­
tición de la Comisión o de por lo menos tres de los paí­
ses miembros. En virtud de una modificación introduci­
da por la Decisión 53, en el último caso la Junta hará la
convocatoria previa consulta con los demás países miem­
bros. En las reuniones de los Consejos podrá acordarse
la realización de trabajos o estudios por las institucio­
nes nacionales respectivas, en cuyo caso los resultados
obtenidos serán remitidos a los órganos principales del
Acuerdo. Asimismo, el resultado de las reuniones de los
Consejos se incorporará en informes que serán remiti­
dos a los referidos órganos, y en ellos también deberán
constar todas las opiniones de los representantes, cuan­
do así lo soliciten.
Con posterioridad a la adopción de la Decisión 22 ,
la Comisión creó otros Consejos. Así, mediante su Deci­
sión 36 creó el Consejo de Turismo, para asesorar a los
órganos principales del Acuerdo en la armonización de
políticas nacionales de turismo y en la preparación
de los planes correspondientes. Mediante su Decisión 39
creó el Consejo de Asuntos Sociales, para asesorar a los
órganos principales en la armonización de políticas so­
ciales y en la preparación de los planes y estudios
correspondientes. Mediante su Decisión 68 creó el Con­
sejo de Salud, para asesorar a los órganos principales
 337

en la armonización y coordinación de las políticas nacio­

nales en el campo de la salud20. Y mediante la Decisión
71 creó el Consejo de Integración Física, para asesorar
a los órganos principales en la definición de políticas
comunes en materias de transportes, comunicaciones y
energía, y en la preparación de los programas de inver­
sión y acciones conjuntas correspondientes. Todas estas
decisiones tienen una cláusula común por la que se dis­
pone que en lo relativo a su convocatoria y funciona­
miento, los Consejos se ajustarán a las reglas previstas
en la Decisión 22, con la modificación que le introdujo
la Decisión 53.
El marco institucional andino incluye órganos, ins­
tituciones o reuniones que no están previstos en el
Acuerdo de Cartagena ni tampoco han sido creados, co­
mo ocurre con los Consejos, por la Comisión. Se alude
a las Reuniones de Ministros de Educación, Salud y
Trabajo que están previstas, respectivamente, en los tres
convenios mencionados en la sección 7 del capítulo I : el
Convenio “Andrés Bello” de Integración Educativa,
Científica y Cultural de los Países de la Región Andi­
na, el Convenio “Hipólito TJnanue” sobre Cooperación
en Salud de los Países del Área Andina y el Convenio
“ Simón Rodríguez” de Integración Socio-Laboral. Aun
cuando no se trata de una reunión “ institucionalizada”
como las previstas en estos tres instrumentos, también
cabe hacer referencia a la que se celebró en mayo de
1971 de los ministros de Industria y de Economía, en
la cual éstos emitieron una Declaración sobre la políti­
ca de desarrollo industrial, recomendando a la Comisión
del Acuerdo que elaborare un mecanismo que permitiere
armonizar los planes individuales de desarrollo indus­
trial de cada país, con los requerimientos de la progra­
mación a nivel subregional; también se proponía la
creación de grupos intergubernamentales de trabajo, que
en coordinación con la Junta del Acuerdo, desarrolla­
ren planes concretos en relación con todas las activida­
des comprendidas en la Declaración21.
20 En este campo también existe la “ Reunión de los Ministros de Salud” ,
prevista en el Convenio “ Hipólito Unanue” sobre Cooperación en Salud, sus­
crito el 18 de diciembre de 1971, en ocasión de la “ Primera Reunión de Mi­
nistros de S’alud de los Países del Área Andina” , a una de cuyas recomen­
daciones respondió la creación del Consejo de Salud, según se consigna en el
preámbulo de la Decisión 68. Sobre otros aspectos del referido Convenio, ver
supra, subsección 7 del capítulo I.
21 El texto completo de la Declaración figura en Historia Documental del
Acuerdo de Cartagena, pág. 557.
 338

Aunque el Acuerdo de Cartagena no las prevé, se

lian celebrado en Lima, Reuniones de Ministros de Re­
laciones Exteriores de los Países Miembros “con el fin
de seguir de cerca el curso de la integración económica
y de prestarle su apoyo político” 22. La labor realizada
en el curso de estas Reuniones es muy variada en cuan­
to a las materias o asuntos que se tratan y fecunda en
pronunciamientos y acuerdos, algunos de los cuales se
mencionan en otros lugares de este estudio. Ambas co­
sas se ponen de manifiesto en la lectura del Acta Final
de las Reuniones celebradas hasta el presente23.
Cabe referirse, finalmente, a otros órganos o enti­
dades que ha ido creando la Comisión para el desempeño
de funciones administrativas relacionadas con algunos
programas o actividades. De una parte están los comi­
tés creados con motivo de los programas sectoriales de
desarrollo industrial, integrados por expertos guberna­
mentales y que tienen como función la de asesor a la
Junta o a la Comisión acerca del mejor cumplimiento
de los objetivos del programa respectivo; estos comités
son el Comité Metalmecánico (Decisión 57, art. 32) y
el Comité Petroquúnico (Decisión 91, art. 39). De otra
parte está la Comisión Administrativa del Transporte
Comercial Internacional por Carretera, creada por la
Decisión 56 (art. 35), y a la que se le encargó la “admi­
nistración y control de las normas” establecidas por di­
cha decisión. Y en una tercera categoría figuran los
llamados “ Comités Contratantes” de los proyectos an
dinos de desarrollo tecnológico, previstos en la Decisión
84 (art. 18) para que se hiciesen cargo de la “ dirección
y administración” de cada proyecto. Los tres Comités
existentes cubren las siguientes áreas: metalurgia del
cobre (Decisión 86 ) ; hidrometalurgia del cobre (Deci­
sión 87); y recursos forestales tropicales (Decisión 89).

22 Cf.: F. Salazar Santos, Una visión general del Grupo Andino , en doc.
J/U C /6, 23 de mayo de 1973, pág. 22.
23 El texto completo del Acta Final de la Primera, Segunda, Tercera y
Cuarta Reuniones figura en Historia Documental del Acuerdo de Cartagena.
págs. 212, 415, 435 y 475, respectivamente.
 339

LA NUEVA ESTRUCTURA ORGANICA DEL ACUERDO DE CARTAGENA*

Alberto Zelada Castedo

Las enmiendas en materia institucional abarcan, por una parte,

las normas básicas referentes a la estructura orgánica y, por
otra, ciertas disposiciones más específicas relativas a las com­
petencias y al funcionamiento de los órganos del Acuerdo. Las
primeras afectan la esencia del sistema institucional, mientras
que las segundas implican, solamente, ciertos ajustes en fun­
ción de aquellas y de otras modificaciones relativas a los ins­
trumentos y mecanismos del programa de integración.

Según el nuevo artículo 5 del Acuerdo, el sistema institucional

está integrado por tres tipos de órganos: principales, auxiliares
y subsidiarios.
Los órganos principales son:

1. la Comisión del Acuerdo de Cartagena;

2. la Junta del Acuerdo de Cartagena;
3. el Tribunal de Justicia;
4. el Parlamento Andino.

Los órganos auxiliares, a su vez, son el Consejo Consultivo

Empresarial y el Consejo Consultivo Laboral, y los órganos sub­
sidiarios "los Consejos que establezca la Comisión".

Las denominaciones de principales, auxiliares subsidiarios

y
expresan la diversa naturaleza de las respectivas instituciones,
tanto desde el punto de vista de su composición y competen­
cias, como desde el punto de vista de sus relaciones funciona­
les recíprocas.

Tres de los órganos principales están dotados de competencias

normativas o jurisdiccionales y están compuestos por represen­
tantes gubernamentales provistos de plenos poderes o por per-
soneros designados mediante acuerdo entre los gobiernos. El
cuarto órgano principal, si bien no dispone de estas mismas

■'-En: "Las reformas al Acuerdo de Cartagena: la estructura institu

cional y el principio de no discriminación". "Integración
Latinoamericana". N°13i*- Buenos Aires. 1NTAL, 1988, p.15 a 22.
 340

competencias, ostenta una elevada jerarquía en razón de su

composición y tiene capacidad para emitir orientaciones y de­
sarrollar acciones sobre materias de alta política. Los órganos
"auxiliares" y "subsidiarios" tienen únicamente competencias
para emitir recomendaciones y opiniones consultivas, están
compuestos por representantes de los sectores privados o por
representantes gubernamentales sin plenos poderes, y están
subordinados a los órganos "principales".

2.1. Los nuevos órganos principales

Las normas constitucionales de la Comisión y de la Junta están

contenidas en el Acuerdo de Cartagena, mientras que las de los
dos nuevos órganos principales están incluidas en los instrumen­
tos internacionales mediante los cuales fueron creados. El nuevo
artículo 19 del Acuerdo dispone que "el Tribunal de Justicia y el
Parlamento Andino se regirán de conformidad con las faculta­
des previstas en los respectivos tratados que los crean".
A simple vista, esta redacción parece dar a entender que la
aplicación de estos dos importantes instrumentos jurídicos se
refiere, únicamente, a la regulación de las "facultades” del Tri­
bunal y del Parlamento. Esta interpretación restrictiva, sin em­
bargo, es insostenible, pues, en rigor, el efecto del citado
nuevo artículo 19 consiste en incorporar, definitivamente, am­
bos Tratados al ordenamiento jurídico constitucional del
programa de integración económica. Los dos instrumentos, en
consecuencia, pasan a regir no sólo los aspectos operativos o
de funcionamiento del Tribunal y del Parlamento, sino que se
integran en su totalidad, o sea también en lo referente a sus
disposiciones sobre principios y objetivos generales, en el siste­
ma normativo fundamental del Acuerdo.

Por imperio del propio Tratado del Tribunal de Justicia, este

instrumento ya fue incluido en el conjunto de las fuentes del or­
denamiento constitucional del Acuerdo. La innovación más
importante del nuevo artículo 19, consiguientemente, consiste
en incorporar este conjunto al Tratado Constitutivo del P arla­
mento Andino.

2 . 1 . 1 . E l T r ib u n a l d e J u s t i c i a y la f u n c ió n ju r is d ic c io n a l

Merced a la incorporación definitiva del sistema jurisdiccional

de control de la legalidad, de solución de controversias y de in-
 341

terpretación uniforme del derecho, en el ordenamiento del

Acuerdo se produce una transformación sustancial en la
estructura orgánica de éste. Por una parte, la función jurisdic­
cional pasa a integrar, junto con la función normativa, el con­
junto de funciones básicas del sistema institucional. Por otra
parte, la adopción de las normas pertinentes trae consigo la
asignación de nuevas competencias a la Comisión y la Junta.

Como se recordará, el Tratado de creación del Tribunal de Jus­

ticia fue suscripto en Cartagena el 28 de mayo de 1 979. Este
instrumento, aun sin decirlo expresamente, introdujo una prime­
ra reforma a la estructura orgánica del Acuerdo. Al crear el Tri­
bunal, le confirió, mediante lo dispuesto en su artículo 6, la ca­
lidad de "órgano principal", situándolo en el mismo nivel jerár­
quico que la Comisión y la Junta.

La naturaleza del Tribunal está definida con precisión en el pre­

ámbulo de su Tratado constitutivo y en el artículo 1 de su Es­
tatuto. El primero de estos textos expresa que "la estabilidad
del Acuerdo de Cartagena y de los derechos y obligaciones que
de él se deriven deben ser salvaguardados por un órgano juris­
diccional del más alto nivel, independiente de los Gobiernos,
con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las
controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniforme­
mente". El artículo 1 0 del Estatuto, por su parte, define al Tri­
bunal como "un órgano jurisdiccional instituido para asegurar
el respeto del derecho en la aplicación e interpretación del or­
denamiento jurídico" del Acuerdo de Cartagena.1
El citado preámbulo, aparte de brindar una noción de la natura­
leza del Tribunal, preanuncia las competencias que le serán
conferidas por el mismo Tratado. La capacidad de "declarar el
derecho comunitario" alude a la competencia de conocer y re­
solver las acciones de nulidad de los actos jurídicos de la Comi­
sión y de la Junta. La función de "dirim ir las controversias" se
refiere, en esencia, a la competencia para conocer y resolver
las acciones por incumplimiento de las normas del ordenamien­
to jurídico subregional. Por último, la capacidad de "interpretar
uniformemente" el derecho comunitario alude a la competencia
para interpretar, por vía prejudicial, este ordenamiento.

1 El texto del artículo 1 0 del Estatuto del Tribunal reproduce, con ligeras
modificaciones, el texto del artículo 164 del Tratado de Roma, que estipula
que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea "garantizará el respeto
del Derecho en la interpretación y aplicación del presente Tratado".
 342

Estas tres competencias están reguladas por diversas normas

del Tratado del Tribunal. Con referencia a las acciones de nuli­
dad, el artículo 17 dispone: "Corresponde al Tribunal declarar
la nulidad de las Decisiones de la Comisión y de las Resolu­
ciones de la Junta dictadas en. violación de las normas que con­
forman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena,
incluso por desviación de poder, cuando sean impugnadas por
algún País Miembro, la Comisión, la Junta o las personas natu­
rales y jurídicas". En cuanto a las acciones por incumplimiento,
los artículos 23 al 27 del mismo Tratado, aparte de fijar las
condiciones para su tramitación, señalan los efectos de los
fallos del Tribunal. Específicamente, el artículo 25 estipula que
"si la sentencia del Tribunal fuere de incumplimiento, el País
Miembro cuya conducta ha sido objeto de reclamo, quedará
obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de
la sentencia". Finalmente, por lo que se refiere a la competen­
cia de interpretación, el artículo 28 establece que "correspon­
derá al Tribunal interpretar por vía prejudicial las normas que
conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena,
con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de
los Países M iembros".2

Como consecuencia de la incorporación del Tribunal a la estruc­

tura institucional del Acuerdo, se dejan sin efecto las disposi­
ciones del antiguo artículo 23 sobre procedimientos para la so­
lución de controversias. En reemplazo del texto de este artícu­
lo, se incorpora un nuevo texto según el cual "la solución de
controversias que surjan con motivo de la aplicación del orde­
namiento jurídico del presente Acuerdo se sujetará a las nor­
mas del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo
de Cartagena". Esta nueva disposición es concordante con la
contenida en el artículo 33 de dicho Tratado.3

Por otra parte, esta reforma implica la modificación de algunas

disposiciones sobre competencias de la Comisión y de la Junta.

2 Véase Sachica, Carlos y oíros, “ El Tribunal de Justicia del Acuerdo de

Cartagena", Buenos Aires, INTAL, 1 9 8 5 .

3 El artículo 33 del Tratado de creación del Tribunal dispone: "Los Países

Miembros no someterán ninguna controversia que surja con motivo de la
aplicación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuer­
do de Cartagena, a ningún Tribunal, sistema de arbitraje o procedimiento al­
guno distinto de los contemplados en el presente Tratado''.
 343

Mediante el inciso ni del nuevo artículo 7 del Acuerdo, se con­

\zz competen­
fiere a la Comisión la responsabilidad de "ejercer
cias que le otorga el Tratado que crea el Tribunal de Justicia".
De la misma manera, con relación a la Junta, mediante el inciso
q) del nuevo artículo 15.

En el caso de la Comisión, estas nuevas competencias se re­

fieren, más que todo, a materias accesorias o de procedimien­
to, conectadas con la organización y el funcionamiento del Tri­
bunal. De acuerdo con el Tratado de creación de este órgano,
la Comisión está dotada de las siguientes facultades adiciona­
les: 1) modificar, a solicitud del Tribunal y por unanimidad, el
número de magistrados de éste y crear, con las mismas reglas,
el cargo de abogado general; 2) aprobar, a propuesta de la Jun­
ta, y modificar, a pedido del Tribunal, el Estatuto de éste, y 3)
aprobar, anualmente, el presupuesto del Tribunal.

Aparte de estas competencias, las normas sobre control juris­

diccional contenidas en el Tratado del Tribunal otorgan a la Co­
misión la calidad de actor en los procedimientos de nulidad que
se instauren ante este último. Cuando se trate de una demanda
de nulidad de una decisión emitida por ella, la Comisión deberá
concurrir ante el Tribunal en calidad de demandado. En cambio,
cuando ella pretenda impugnar la validez de una resolución dic­
tada por la Junta, podrá concurrir en calidad de demandante.4

Las nuevas competencias otorgadas a la Junta, a su vez, están

referidas, especialmente, a su participación en los procedimien­
tos de las acciones por incumplimiento. Según el mismo Trata­
do, corresponden a la Junta las siguientes obligaciones y facul­
tades: 1) formular observaciones a un país miembro cuando
considere que el mismo ha incurrido en incumplimiento de obli­
gaciones emanadas de las normas que conforman el ordena­
miento jurídico del Acuerdo de Cartagena; 2) emitir dictamen
motivado sobre lo anterior una vez recibida la respuesta del
respectivo país miembro; 3) recibir el reclamo de un país
miembro en contra de otro, cuando aquél considere que éste ha
incurrido en incumplimiento de obligaciones y emitir dictamen
motivado al respecto, y 4) solicitar el pronunciamiento del Tri­
bunal en caso de que el dictamen fuese de incumplimiento y el
país miembro persistiere en la conducta que hubiese sido obser­
vada.5

4 Capitulo 3, Sección Primera del Tratado de creación del Tribunal de Jus­

ticia;

5 Artículos 23 y 24 del Tratado de creación dei Tribunal de Justicia.

 344

Adicionalmente, al igual que en el caso de la Comisión, en los

procedimientos relativos a las acciones de nulidad, la Junta es­
tá dotada de facultades para concurrir ante el Tribunal como
demandante, cuando pretenda impugnar una decisión de
aquélla, así como de la obligación de concurrir como demanda­
do cuando se trate de la impugnación de una resolución dictada
por ella.

Tanto la Comisión como la Junta, por último, tienen la obliga­

ción de "adoptar las disposiciones que se requieran para asegu­
rar el cumplimiento efectivo de la sentencia" del Tribunal, en el
caso en que ésta hubiese declarado la nulidad de una decisión o
de una resolución.6

Se infiere de lo anterior que la estructura orgánica del Acuerdo

ha logrado su pleno desarrollo. Ya desde el inicio del proceso de
integración económica, o sea en los primeros años del decenio
de 1 970, se hizo patente la necesidad de dotar al sistema jurí­
dico e institucional del programa de integración económica
subregional de procedimientos menos tradicionales para la so­
lución de conflictos, el control de la legalidad y la interpreta­
ción uniforme del derecho. La naturaleza del programa, sus al­
cances desde el punto de vista de los objetivos buscados, las
características de los órganos de su sistema institucional en
cuanto a su capacidad de crear normas efectivamente vincu­
lantes y la amplitud material, territorial y personal del derecho
adoptado, eran razones suficientes para dotar al Acuerdo de un
procedimiento jurisdiccional' destinado a reforzar los medios pa­
ra asegurar la efectiva y correcta aplicación del nuevo ordena­
miento jurídico.

A partir del Protocolo de Quito, la estructura orgánica del

Acuerdo adquiere una fisonomía sustancialmente diferente. Co­
mo corolario, quedan definidos con mayor precisión los alcan­
ces y recíprocos vínculos entre las funciones normativa, ejecu­
tiva y jurisdiccional, así como las competencias pertinentes de
los órganos del sistema institucional. Los actos normativos de
la Comisión, los actos normativos y ejecutivos de la Junta y el
comportamiento de los gobiernos de los países miembros con
referencia a los compromisos adquiridos, quedan sujetos al
control jurisdiccional del Tribunal.

6 Artículo 2 2 del Trata do del Tribuna l.

 345

2 .7-2. £7 Parlamento Andino y la cooperación política

La incorporación del Parlamento Andino, como otro de los órga­

nos principales, en el sistema institucional del Acuerdo de
Cartagena constituye, igualmente, una im portante evolución.
Se trata, en este caso, no sólo del establecimiento de una
nueva institución, sino de la ampliación de las competencias
materiales del programa de integración.

Dado que las funciones básicas del Parlamento están referidas

a la cooperación política, su incorporación a la estructura orgá­
nica y la inclusión al ordenamiento jurídico básico del Acuerdo
del instrumento que regula sus competencias y funciones,
implica ampliar el ámbito de materias de éste. Los cometidos
del Acuerdo y de sus instituciones, por consiguiente, no están
limitados, a partir de ahora, a estimular y lograr la integración
económica entre los países del Grupo Andino, sino que se re­
fieren, asimismo, al fomento y al desarrollo de la cooperación,
política entre ellos.

El Parlamento Andino fue creado mediante el Tratado suscripto

en La Paz, por los ministros de Relaciones Exteriores de los cin­
co países del Grupo Andino, el 25 de octubre de 1 979. De
acuerdo con este instrumento, el Parlamento es un órgano des­
tinado a promover acciones para "afirmar los principios, valo­
res y objetivos que se identifican con el ejercicio efectivo de la
democracia", así como para estimular "la incorporación de los
cuerpos legislativos nacionales en la obra de la integración".
Más concretamente, el artículo 1 0 del Tratado define al Parla­
mento Andino como "órgano deliberante común del proceso de
integración subregional "J
Las funciones y atribuciones conferidas al Parlamento están di­
rectamente vinculadas con los objetivos de la cooperación polí­
tica consistentes en fortalecer los sistemas democráticos, pre­
servar los derechos humanos y propiciar la participación de un
mayor número de actores en las actividades inherentes a la in­
tegración subregional. Los artículos 12 y 13 del Tratado Cons­
titutivo, atribuyen al Parlamento, más específicamente, los si­
guientes propósitos: a) sustentar, en la subregion andina, el
pleno imperio de la libertad, de la justicia social y de la de­
mocracia; bl velar por el respeto de los derechos humanos; el
promover la participación de los pueblos como actores del pro-

7 Véase Zelada Castedo, Alberto, La cooperación política en el Grupo Andi­

no, Integración Latinoamericana, N° 8 3 , Buenos Aires, INTAL, 1 9 8 3 .
 346

ceso de integración andina, y d) fomentar el desarrollo de una

conciencia comunitaria andina.

En cuanto al proceso de integración económica, en sentido

co­
estricto el Parlamento tiene las siguientes competencias: a)
adyuvar a la promoción y orientación del proceso de integra­
ción subregional andina; b) examinar la marcha del proceso de
integración, y c) proponer medidas y sugerencias que coadyu­
ven a ¡a aproximación de las legislaciones de los países
miembros.8
Dentro de este marco, el Parlamento está facultado para emitir
recomendaciones. Cabe entender que las mismas, aunque no se
haya estipulado expresamente, podrán estar dirigidas a los go­
biernos de los países miembros, a los parlamentos nacionales o
a otros órganos subregionales, como la Comisión y la Junta.

En la actualidad, el Parlamento está compuesto por represen­

tantes de los congresos nacionales de los países andinos. Sin
embargo, de acuerdo con el artículo 2 del Tratado Constitutivo,
en el futuro estará “ constituido por representantes de los
pueblos de cada una de las Partes Contratantes elegidos por
sufragio universal y directo", según procedimiento que se acor­
dará mediante un Protocolo Adicional, que será considerado
después de transcurridos diez años de la entrada en vigor del
Tratado.

El Parlamento Andino ha sido concebido como un órgano

restringido al desarrollo de actividades de cooperación política.
Aparentemente, no estuvo en la mente de quienes propiciaron
su creación el establecer, dentro de la estructura institucional
del proceso de integración subregional, un órgano legislativo o
de control político.

La ampliación del ámbito material del Acuerdo de Cartagena, al

incluir la cooperación política, es un buen ejemplo del efecto de
"rebasam iento" o de la lógica expansiva de los esquemas de
integración económica o, por lo menos, de aquellos que se ca­
racterizan por enunciar y pretender objetivos y metas amplios y
profundos o de aquellos que, desde el punto de vista de sus re­
sultados materiales, exhiben logros significativos expresados
en una creciente interdependencia económica entre los países
involucrados. Estos procesos no pueden quedar confinados, sin
riesgo de debilitarse o entrar en una fase de estancamiento que

8 Véase Tratado Constitutivo del Parlamento Andino.

 347

puede culminar en su disolución, al fomento de las interrela-

ciones económicas. En todo caso, al ampliar el ámbito de su ac­
ción hacia el área de las relaciones políticas de los países parti­
cipantes, confirman el supuesto de que cualquier esfuerzo de
integración económica tiene motivaciones políticas y produce,
necesariamente, consecuencias políticas.

Con el Parlamento Andino situado en el núcleo central del siste­

ma institucional del Acuerdo de Cartagena, la cooperación polí­
tica se ubica en el repertorio de las tareas básicas a ser de­
sarrolladas, en el mismo nivel jerárquico de la integración eco­
nómica. Como consecuencia de esto, las funciones del progra­
ma del Acuerdo se tornan más complejas y comprometen a
más actores. La cooperación política a cargo del Parlamento
demanda ia contribución de aquellos actores cuya función pri­
mordial, en el ámbito nacional, es la de ser intermediarios entre
la sociedad y el Estado. Al mismo tiempo, esta cooperación se
adhiere al desarrollo del proceso de integración económica, en
un juego permanente de interreJaciones recíprocas.

2.2. Los órganos auxiliares y subsidiarios

Tal como lo dispone el ya citado nuevo artículo 5 del Acuerdo

de Cartagena, los órganos auxiliares son el Consejo Consultivo
Empresarial y el Consejo Consultivo Laboral y los órganos sub­
sidiarios "los Consejos que establezca la Comisión".
En este caso, los calificativos de "auxiliares" y "subsidiarios"
dan a entender, de igual manera, que se trata de órganos de di­
ferente naturaleza, por lo menos en cuanto a su estructura bá­
sica y su composición. Los órganos auxiliares se establecen en
el propio Acuerdo y están compuestos por representantes de
los sectores privados, empresarial y laboral. Los órganos subsi­
diarios, en cambio, tienen su base constitutiva en actos jurídi­
cos emanados de la Comisión y están integrados por represen­
tantes gubernamentales.

2_2.7. L o s C o n s e jo s C o n s u ltiv o s E m p re s a ria l y L a b o ra I

Los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral están expresa­

mente instituidos en virtud de lo estipulado por el nuevo artícu­
lo 20 del Acuerdo. Según esta norma, estos órganos estarán
integrados por "delegados del más alto nivel,
elegidos directa­
mente por las organizaciones representativas de los sectores
empresarial y laboral de cada uno de los países miembros". Les
 348

corresponde la función de "emitir opinión

ante la Comisión o la
Junta, a solicitud de éstas o por propia iniciativa, sobre los
programas o actividades del proceso que fueran de interés para
los sectores empresarial y laboral".
La anterior estructura orgánica del Acuerdo, incluía, como me­
canismo institucional para estimular la participación empresa­
rial y laboral en las tareas del programa de integración econó­
mica, un solo órgano, el Consejo Asesor Económico y Social,
compuesto por representantes de ambos sectores. Con poste­
rioridad, en enero de 1 983, la Comisión, manteniendo en vigor
las normas referentes a este Consejo, estableció dos nuevos
Consejos: el Consejo Consultivo Empresarial Andino y el Conse­
jo Consultivo Laboral Andino.9 El nuevo artículo 20, incorpora­
do por el Protocolo, de Quito, mantiene este criterio, con el
agregado de que reemplaza, en definitiva, a este último Conse­
jo con los dos antes mencionados.

Los procedimientos y mecanismos institucionales destinados a

estimular la participación de los sectores empresarial y laboral
en la elaboración de orientaciones generales e, inclusive, de de­
cisiones concretas han sido motivo de permanente preocupa­
ción de los órganos del Acuerdo, en particular de la Comisión y
de la Junta. La novedosa concepción de integrar en un solo ór­
gano a los representantes de ambos sectores, no tuvo resulta­
dos satisfactorios. Por este motivo, seguramente, se ha optado
por retornar a una estructura órganica más tradicional.

Es importante destacar el énfasis que pone el nuevo artículo

20 en el procedimiento de designación o elección de los repre­
sentantes en los Consejos Consultivos. Esta disposición es­
tablece que dicha elección se deberá hacer "directamente" por
las organizaciones representativas de los sectores laboral y
empresarial. Este énfasis podría ser interpretado como expre­
sión del propósito de evitar interferencias en los procedimien­
tos de elección o designación. Según parece, en el pasado algu­
nas interferencias gubernamentales, en el caso de los represen­
tantes en el antiguo Consejo Asesor Económico y Social, cre­
aron dudas sobre la legitimidad de los mandatos de algunos de
sus miembros.
Vale la pena subrayar, igualmente, la precisión sobre el alcance
material de la facultad de los Consejos Consultivos para emitir
opiniones. Esta norma estipula que las mismas estarán referi­
das a los programas o actividades que sean "de interés para
9 Véase las Decisiones 175 y 185.
 349

los sectores empresarial y laboral". En rigor, por consiguiente,

estos dos órganos carecen de facultades para emitir opiniones
o recomendaciones sobre materias que no tengan esa caracte­
rística.

Es probable que la solución adoptada sobre la naturaleza de las

competencias de estos Consejos, en cuanto a sus efectos y a
su alcance material, no satisfaga las expectativas y los recla­
mos de los sectores empresarial y laboral. En más de una opor­
tunidad, sus directivos y representantes han manifestado la as­
piración de participar más directamente en el proceso decisorio
de los órganos del Acuerdo, en especial de la Comisión. Las
reglas aprobadas, en cambio, confieren a los dos Consejos, só­
lo la capacidad de "em itir opinión" y, además, únicamente
sobre actividades y programas que sean de interés para los res­
pectivos sectores. Dichas opiniones no obligan, por supuesto,
ni a la Comisión ni a la Junta, las cuales, implícitamente, se re­
servan el derecho de aceptarlas y convertirlas en normas vincu­
lantes o de considerarlas como simples elementos o criterios
auxiliares para sus decisiones o resoluciones.

A pesar de las demandas de los empresarios y trabajadores, re­

sultaba difícil para los gobiernos de los países del Acuerdo
aceptar soluciones más avanzadas que las adoptadas en el Pro­
tocolo de Quito. En primer lugar, no existen precedentes, ni en
América Latina ni en otras regiones, sobre procedimientos para
recoger los puntos de vista o el criterio de los sectores priva­
dos que vayan más allá de considerar a éstos como simples re­
comendaciones u opiniones consultivas. En-segundo lugar, la
fórmula aplicada en la estructura orgánica del Acuerdo repro­
duce, con ligeros matices, los sistemas nacionales de participa­
ción o acción corporativa en los procedimientos normativos a
cargo de los órganos pertinentes de los Estados. Sin dejar de
apreciar la importancia y necesidad de conocer y tomar en con­
sideración los intereses y las demandas de los sectores priva­
dos, no existían razones convincentes para aplicar en el siste­
ma normativo comunitario procedimientos de naturaleza dife­
rente de la de los utilizados en los sistemas nacionales.

¿ 2 2 Los Consejos Intergubemamentales

Los otros Consejos, considerados como órganos "subsidiarios"

tienen carácter intergubernamental y son aquellos ya creados
por la Comisión o los que ésta resuelva establecer en el futuro.
Antes de la reforma, estos órganos se instituyeron tomando
 350

como base las competencias atribuidas a la Comisión en virtud

de lo dispuesto por el artículo 29 del Acuerdo. Según esta nor­
ma, la Comisión está encargada de establecer "los procedi­
mientos y mecanismos de carácter permanente que sean nece­
sarios para lograr la coordinación y armonización" de planes de
desarrollo y de políticas económicas y sociales. De ahora en
adelante, la creación de nuevos Consejos estará fundada en la
facultad más explícita otorgada a la Comisión por el nuevo ar­
tículo 5.10

La naturaleza de estos Consejos fue definida por las normas de

la Decisión 22 de la Comisión. Según estas reglas, los Conse­
jos están compuestos por "representantes de aito nivel de las
instituciones encargadas de la formulación de /os planes de de­
sarrollo y de las políticas correspondientes de cada País
Miembro". Sus funciones son: al formular recomendaciones pa­
ra facilitar la armonización de políticas económicas y la coordi­
nación de planes de desarrollo; b) colaborar con la Junta en la
elaboración de propuestas de armonización de políticas y coor­
dinación de planes de desarrollo, y c) cooperar en la aplicación
de las decisiones de la Comisión sobre armonización de políti­
cas y coordinación de planes de desarrollo.

Lo dispuesto por el nuevo artículo 5 del Acuerdo, al incorporar

a estos Consejos en la estructura orgánica básica, no hace más
que recoger y formalizar una práctica de antigua data. En su
condición de órganos "subsidiarios", los Consejos constituyen
instancias intergubernamentales de nivel intermedio, destina
dos a colaborar con la Comisión y la Junta en la preparación y
aplicación de actos jurídicos.

Es oportuno señalar, finalmente, que el Comité Consultivo, es­

tablecido y regulado por los antiguos artículos 19, 20 y 21 del
Acuerdo, ya no figura en el nuevo sistema institucional resul­
tante de las últimas enmiendas. Estas tres normas han sido de­
rogadas en su totalidad. Este Comité, a pesar de haber sido
instituido formalmente y de disponer de un reglamento para su
funcionamiento, no llegó a funcionar efectivam ente.'1

10 En aplicación del artículo 26 del Acuerdo han sido creados los siguien­
tes Consejos: de Turismo (Decisión 361, de Salud (Decisión 68), de Integra­
ción Física (Decisión 71), Agropecuario (Decisión 761, de Política Industrial
(Decisión 1 7 8 ) y de Ciencia y Tecnología (Decisión 179).

11 Según el antiguo artículo 19 del Acuerdo de Cartagena, el Comité Con­

sultivo debía estar integrado por ''representantes" de los países miembros.
 351

2.3. Competencias de la Comisión

Otras modificaciones adoptadas a través del Protocolo de

Quito se refieren a las competencias y a los procedimientos de­
cisorios de la Comisión. Dos de ellas son especialmente impor­
tantes: una relativa a la naturaleza de este órgano y otra a las
formalidades para la discusión y adopción de decisiones.

La primera consta en el nuevo texto aprobado para el artículo 6

del Acuerdo. Según la nueva redacción, la Comisión "es el ór­
gano máximo del Acuerdo y como tal tiene capacidad de le­
gislación exclusiva sobre las materias de su competencia". A
diferencia del texto anterior, este nuevo texto enfatiza la natu­
raleza de esta institución como un órgano destinado a cumplir,
sobre todo, funciones normativas.

Sin negar la importancia que reviste subrayar esta importante

atribución de la Comisión, hay que advertir que tal precisión pa­
rece encubrir la intención de limitar otras facultades de este ór­
gano. El artículo 7 del Acuerdo, a través de su inciso el, pnr
ejemplo, confiere a la Comisión la prerrogativa de "delegar sus
atribuciones en la Junta cuando lo estime conveniente". La ac­
tual redacción del artículo 6 podría ser interpretada en el senti­
do de que la facultad de delegar atribuciones alcanza a todas
aquellas que no sean de "legislación", ya que éstas son exclu­
sivas de la Comisión en las "m aterias de su competencia".

Si esta fue la intención de los redactores del Protocolo de

Quito, traduce un excesivo celo en preservar las atribuciones
básicas de la Comisión. En la práctica, sin embargo, es muy po­
co probable que este órgano delegue en la Junta su facultad
normativa, sobre todo en materias de relativa importancia.
Además, de acuerdo con el régimen de votación aplicable en la
Comisión, para acordar esa delegación de atribuciones se re­
quiere el voto afirmativo de, por lo menos, dos tercios de sus
miembros y, además, que no haya voto negativo.12 La precisión
del nuevo artículo 6, por consiguiente, no parece necesaria
y, más bien, se la podría considerar redundante.

La otra enmienda tiene relación con las condiciones para la

puesta en funcionamiento del proceso decisorio en la Comisión.

Sus funciones, en virtud de lo estipulado por el antiguo artículo 2 1 , eran: al

asesorar a la Junta y colaborar en la realización de sus trabajos cuando és­
ta lo requiera, y bl analizar las proposiciones de la Junta antes de su consi­
deración por la Comisión, cuando ésta lo solicite.

'2 Véase artículo 2 5 y Anexo I del Acuerd o de C a rtag en a.

 352

Un nuevo inciso kl del artículo 7 establece que corresponde a

este órgano "aprobar, no aprobar o enmendar las proposiciones
que los Países Miembros, individual o colectivamente, sometan
a su consideración".
En el antiguo texto del Acuerdo existía una disposición pareci­
da, que se conserva en el texto enmendado, referida únicamen­
te a las proposiciones de la Junta. Esta norma dio lugar a in­
terpretar que los procedimientos para discutir en la Comisión
ciertas materias, así como para adoptar las correspondientes
decisiones, estaban condicionados a la previa presentación de
propuestas por parte de la Junta.

La enmienda adoptada responde, probablemente a la intención

de evitar esta restricción y de dotar de mayor flexibilidad al
proceso decisorio en la Comisión. A partir de ahora, este órga­
no no estará sujeto a la iniciativa de la Junta para poner en
funcionamiento los procedimientos de discusión y de decisión
de una materia, pues éstos podrán ser iniciados a propuesta de
uno o de todos los países miembros. La facultad de presentar
propuestas —entendidas éstas en el sentido riguroso que les
confiere el Acuerdo de Cartagena de ejercicio de un acto jurídi­
co formal— ya no es privativa de la Junta, sino que también
puede ser ejercida, a través de sus representantes en la Comi­
sión, por cualesquiera de los países miembros.

3. El Consejo Andino de Ministros de

Relaciones Exteriores

Es difícil conocer si los redactores y negociadores del Protocolo

de Quito dedicaron una parte de sus tareas a examinar la posi­
bilidad de incorporar a la estructura orgánica del Acuerdo tam­
bién al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
Del mismo modo, es difícil saber los motivos por los cuales, en
caso de haber considerado esa posibilidad, optaron por dejarla
de lado.

La incorporación de este importante órgano en el sistema insti­

tucional del programa de integración hubiera significado su ma­
yor fortalecimiento. Al mismo tiempo, sin embargo, hubiera
traído como consecuencia una mayor complejidad en la estruc­
tura orgánica y, probablemente, en los procesos decisorios.

El Consejo Andino fu t establecido mediante el Instrumento

 353

Constitutivo suscripto en Lima el 12 de noviembre de 1 9 7 9 .13

De acuerdo con el mismo, el Consejo tiene las siguientes atribu­
ciones generales: 1) formular la política exterior conjunta de
los países miembros; 2) orientar y coordinar la acción externa
de los diversos órganos del sistema andino; 3) determinar los
medios para la ejecución de las acciones de la política exterior
conjunta y establecer los niveles de coordinación y consulta
más apropiados para asegurar su plena aplicación. Con referen­
cia al proceso de integración económica de la subregión, el
Consejo, en su calidad de "órgano de orientación política supe­
rior", tiene las atribuciones de"contribuir a la formulación de
la política general del proceso y recomendar las medidas que
aseguren la consecución de sus fines y objetivos" . 14
Se desprende de lo anterior que la función básica del Consejo
consiste en desarrollar la cooperación política entre los países
del Grupo Andino. Esta cooperación puede estar referida tanto
a la coordinación de las políticas exteriores como a la orienta­
ción general del proceso de integración subregional.

El Consejo está compuesto por los ministros de Relaciones Ex­

teriores de los países de la subregión. Expresa sus puntos de
vista, tal como lo dispone el artículo 7 del Instrumento Consti­
tutivo, mediante "declaraciones, acuerdos, disposiciones o re­
comendaciones", las cuales serán adoptadas por "consenso".

Tanto por 13S funciones que cumple, sobre todo con referencia
al proceso de integración económica, como por la forma de
expresar el ejercicio de sus facultades, el Consejo Andino es­
tablece, necesariamente, relaciones institucionales con la Co­
misión y la Junta. Concretamente, el artículo 3 del Instrumento
Constitutivo otorga al Consejo la facultad de "solicita r infor­

13 Este instrumento fue suscripto, originariamente, por los ministros de

Relaciones Exteriores de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. El ministro
de Relaciones Exteriores de Bolivia lo suscribió el 3 de enero de 1 9 8 0 .

14 Algunos comentaristas han puesto en duda el carácter de tratado inter­

nacional del instrumento constitutivo del Consejo Andino. Para Felipe Sala-
zar Santos, por ejemplo, este instrumento "no reúne todas las característi­
cas formales de un verdadero tratado internacional pues no se prevé que
deba ser sometido al proceso de ratificación en cada uno de los Estados
Miembros". Reconoce, sin embargo, que a pesar de ello, "es un acuerdo in­
ternacional por las partes que lo suscriben y por la índole de sus disposi­
ciones" (Véase Salazar Santos, Felipe, "La personalidad jurídica interna­
cional de la organización creada por el Acuerdo de Cartagena", en Integra­
ción Latinoamericana, N° 84, Buenos Aires, INTAL, 1 9 8 3 ).
 354

maciones y apoyo a los órganos pertinentes de los instrumen­

tos internacionales andinos". Además, el ejercicio de sus a tri­
buciones en materia de coordinación de las políticas exteriores
y de concertación de acciones externas conjuntas, roza
de cerca competencias similares de la Comisión en cuanto a las
políticas o acciones comunes más directamente vinculadas con
el proceso de integración económica.

Por esta razón, poco tiempo después del establecimiento del

Consejo se realizaron los primeros esfuerzos para acordar pro­
cedimientos de coordinación entre los tres órganos. En una
reunión entré sus integrantes, celebrada en Quito el año 1 979 ,
se convino, como uno de los procedimientos de vinculación re­
cíproca, celebrar reuniones anuales entre el Consejo y la Comi­
sión a "fin de coordinar las actividades en materia de rela­
ciones económicas externas e intercambiar informaciones
sobre la marcha del proceso de integración". Igualmente, se re­
solvió que un representante del Consejo participara en las
reuniones de la Comisión y un representante de ésta en las
reuniones de aquel, a los fines de "inform ación y coordinación"
y cuando se traten "asuntos vinculados a las relaciones exter­
nas del Acuerdo de Cartagena". Por último, se acordó la ce­
lebración de reuniones entre los presidentes del Consejo y de la
Comisión, quienes podrán crear grupos de trabajo ad hoc in­
tegrados por representantes de los ministros de Relaciones Ex­
teriores y de la Comisión. A todas estas reuniones de coordina-,
ción será invitada la Junta.

Las reuniones de ministros de Relaciones Exteriores de los

países del Grupo Andino se remontan al año 1 970. Sin embar­
go, sólo en 1 979 se acordó establecer un órgano para conti­
nuar con esta forma de cooperación. Las primeras reuniones
estuvieron más íntimamente conectadas con el desenvolvimien­
to inicial del proceso de integración económica. Quienes toma­
ron la iniciativa de promoverlas, tuvieron en mente la necesidad
de conseguir un mayor respaldo político para las acciones pos­
tuladas por el Acuerdo de Cartagena. La creación del Consejo
 355

Andino, en cambio, respondió a otras motivaciones. Diversos

acontecimientos acaecidos en el escenario internacional y en
los ámbitos interamericano y latinoamericano, en 1 979 y
1 980, frente a los cuales los países del Grupo Andino realiza­
ron los primeros ensayos más sistemáticos de concertación y
acción conjunta, reforzaron la ¡dea de ampliar y profundizar la
cooperación política. De esa manera, surgió la iniciativa de es­
tablecer una institución permanente, provista de las competen­
cias-apropiadas para desarrollar esta cooperación.

Al surgir, primero, el Parlamento Andino y, luego, el Consejo

Andino, algunos dirigentes y altos funcionarios gubernamenta­
les observaron con evidente suspicacia la nueva dimensión de
las relaciones y de la cooperación entre los países de la subre-
gión. Para ellos, el emprender acciones en el área de las rela­
ciones políticas, entrañaba el riesgo de introducir un factor de
perturbación en el desarrollo del proceso de integración econó­
mica.

A la inversa, quienes apoyaron con entusiasmo la idea de

ampliar y profundizar la cooperación política pensaban que los
logros que se pudieron alcanzar en este terreno mejorarían las
condiciones para el desarrollo del proceso de integración eco­
nómica y, sobre todo, para superar la crisis y el estancamiento
en el que se encontraba. En su criterio, esta era la mejor forma
de brindar un fuerte apoyo político a dicho proceso.

Es muy probable que esta disyuntiva haya estado presente, así

sea en forma subyacente, en las discusiones sobre la última re­
forma del Acuerdo de Cartagena. De lo contrario, no existe
explicación plausible para la decisión de los redactores y nego­
ciadores del Protocolo de Quito de recoger, únicamente, uno de
los aspectos de la cooperación política, aquel que corresponde
a las competencias del Parlamento Andino, y dejar fuera del mar­
co del Acuerdo aquellos otros de capital importancia que corres­
ponden a las funciones y competencias del Consejo Andino.
 357

LOS ORGANOS DE LA INTEGRACION ECONOMICA CENTROAMERICANA*

Héctor Dada Hirezí - Alfredo Guerra Bcrqes

1• Introducción

La conformación de los órganos de la Integración Centroamericana se fue

dando progresivamente a medida que la intensa actividad negociadora
iniciada a partir de 1951 fue dando frutos en los diferentes acuerdos
bilaterales o multilaterales de libre comercio y unidad económica.
Partiendo de las Comisiones Mixtas incluidas en los convenios por pares
de países suscritos por El Salvador con cada uno de los otros cuatro, y
por Guatemala con tres de ellos, su carácter va evolucionando, hasta
llegar a establecerse el Consejo Económico Centroamericano y el Consejo
Ejecutivo creados por el Tratado General.

Simultáneamente con el inicio de esta búsqueda de una más estrecha

coordinación de las economías de la subregión, los ministros de
Relaciones Exteriores de los cinco gobiernos firman la Carta de San
Salvador que crea la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA);
su objeto es la coordinación de las partes contratantes orientada a la
reconstrucción de la unidad política de Centrbamérica.

En una primera etapa, los instrumentos de cooperación económica parecían

reconocer una cierta preeminencia de los órganos superiores de dicha
Organización sobre todo proceso de integración en la subregión, sin
distinción de su naturaleza. El Tratado Multilateral, por ejemplo,
confía en la Secretaría General de la ODECA la tarea de su secretaría
perraanénte de la Comisión Centroamericana de Comercio, y evitar generar
un órgano con capacidad de decisión política.

El Consejo Económico Centroamericano, por el contrario- y siguiendo una

orientación ya presente en el Tratado de Asociación Económica- tiene por
sí mismo la capacidad de orientar la política a seguir en el Mercado
Común Centroamericano, y su incorporación a la ODECA quedó supeditada a
las reformas que debían hacerse a la Carta de San Salvador.

"No es posible hacer una afirmación definitiva sobre la

naturaleza jurídica del Consejo Económico Centroamericano,
dicen dos juristas hondurenos, por cuanto éste es un órgano
de un proceso gradual y progresivo cuyo punto de partida es
el establecimiento de una zona de libre comercio como medio
de llegar a la unión económica de los países del área”, (i)

(1) Fonseca, Gautama, y Ramírez, Dante, Los órganos del Tratado General
de Integración Económica Centroamericana, en Revista de la
Integración N° ó, Abril de 1970, p. 67.

*En: "La institucional¡dad del Mercado Común Centroamericano: su

conformación originaria y su evolución". Buenos Aires.
INTAL, 1987. P- ^6 a 68.
 358

Esta característica de perfeccionamiento en la práctica, de gran

elasticidad en su comportamiento, permitió a los órganos del Mercado
Común Centroamericano cumplir una tarea sobresaliente en el primer
decenio posterior a la firma del Tratado General; y llevado ese
comportamiento a la permisividad abrió las posibilidades, en la etapa
que sigue al conflicto El Salvador-Honduras, de continuar con el proceso
a pesar de la incapacidad práctica de hacerlos funcionar de acuerdo al
tenor del Tratado General, como se verá en la segunda parte.

Esta Primera Parte del Segundo Capítulo tiene como objeto la descripción
de la estructura orgánica de la integración económica de la subregión,
siguiendo el camino que se inicia con la firma del primer tratado
bilateral por El Salvador y Nicaragua y llega hasta la suscripción del
Tratado General de Integración Centroamericana, resaltando las
características más importantes de los órganos establecidos en cada uno
de los convenios.

2. Los órganos creados por los instrumentos anteriores al Tratado

General

Los tratados bilaterales de libre comercio suscritos por los países

centroamericanos, así como la Carta de San Salvador que dio origen a la
Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), dieron nacimiento a
órganos encargados de orientar los procesos de integración de las
economías de esos países, dentro de los límites de su contenido. El
Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica
Centroamericana, por su parte, estableció una Comisión Centroamericana
de Comercio, que se complementó con la Comisión Centroamericana de
Integración Industrial surgida del Régimen de Industrias
Centroamericanas de Integración. Todo este proceso llega a presentar un
giro distinto cuando se firma el Tratado de Asociación Económica (el
Tripartito, suele llamársele) que por primera vez crea órganos con
capacidad resolutiva propias.

Dado que todos ellos constituyen los antecedentes de las instancias

superiores que surgen con la vigencia del Tratado General, y que van a
asumir las funciones de los señalados arriba, parece indispensable pasar
una revista relativamente breve a los Tratados señalados.

2.1. Las Comisiones Mixtas

Los tratados bilaterales de libre comercio entre los países

centroamericanos (1), algunos de los cuales llegaron a# titularse de
’’
libre comercio e integración económica”, establecen la responsabilidad
de generar en el futuro una unión aduanera entre los territorios de las
dos partes contratantes, para lo que se comprometen de inmediato a

(1) En 1951, El Salvador suscribió un Tratado con Nicaragua, unos meses

después con Guatemala y en 1953 con Costa Rica; concluyó la
negociación de revisión del Tratado con Honduras de 1918 en febrero
de 1957; por su lado, Guatemala llega a un acuerdo con Costa Rica
en 1955 y con Honduras en agosto de 1956 (Ver Dada H. H. La
Economía de El Salvador y la Integración Centroamericana, UCA
Editores, San Salvador, 1979).
 359

establecer un régimen de libre comercio, eliminando entre sus

territorios los derechos de aduana y los gravámenes a un amplio listado
de productos.

Como lógica consecuencia, los Estados signatarios de cada uno de los

tratados instituyen una Comisión Mixta, integrada por igual número de
delegados de cada parte, con la obligación de renunciar al menos cada
seis meses. Las funciones de las Comisiones Mixtas creadas por los seis
tratados son más o menos iguales, y pueden ilustrarse con las señaladas
en el suscrito entre Guatemala y El Salvador el 14 de diciembre de 1951:
"a) Analizar ' y procurar la conciliación de las estadísticas y demás
datos relativos al intercambio entre los dos Estados; b) estudiar, a
solicitud de uno o ambos Gobiernos, las materias o asuntos relacionados
con este Tratado y proponer las medidas que deban adoptarse para
resolver los problemas que llegue a suscitar su aplicación; y c)
estudiar las actividades de producción y de comercio en ambos Estados, y
recomendar aumentos, reducciones y modificaciones a la lista de
productos favorecidos, así como las gestiones conducentes a: 1) la
unificación de aranceles y regulaciones de aduana; 2) el establecimiento
de un mismo régimen fiscal para artículos estancados y para mercancías
sujetas a impuestos de. producción, de venta o de consumo; 3) la
concertación de acuerdos destinados a evitar la doble tributación en
materia de impuestos directos; 4) la aplicación del sistema métrico
decimal en lo relativo a pesas y medidas; y, 5) la unión aduanera y la
integración económica general de los dos países”.

Como puede verse, la Comisión Mixta es un órgano sin otra capacidad que
la de gestionar y proponer medidas, a partir de los estudios y análisis
que tiene la obligación de efectuar, las decisiones son dejadas a una
instancia superior, los gobiernos de las partes contratantes, sin que se
establezca un órgano permanente que tenga capacidad de resolver por sí
misma ninguna de las materias involucradas en la consecusión del
objetivo señalado en el Tratado.

2.2. E l Consejo Económico de la ODECA

Paralelamente a las negociaciones de los tratados bilaterales,, los

gobiernos de los cinco países de la sub-región suscribieron la Carta de
San Salvador que dio nacimiento a la Organización de Estados
Centroamericanos (ODECA), cuyo objetivo fundamental fue la integración
política de sus miembros. En lo que concierne a la integración
económica, tema de este trabajo, la Carta crea de acuerdo a su artículo
4 el Consejo Económico, que de conformidad al art. 14 "tendrá las
funciones que le señala la Reunión de Ministros de Relaciones
Exteriores, a la cual informará sobre sus actividades y trabajos, y le
someterá las proposiciones y recomendaciones que acuerde”. Los gobiernos
nombrarán delegados para la integración del Consejo, el cual se reunirá
en el tiempo y lugar que el mismo determine.

Es durante la Reunión Preliminar de Ministros de Relaciones Exteriores,

máximo órgano de la ODECA, que se aprueban las "Normas para el
establecimiento del Consejo Económico y para determinar sus funciones",
de acuerdo a las atribuciones que le concede la Carta de San Salvador;
en su artículo 2 o señala como funciones del Consejo: a) estudiar los
problemas económicos de Centroamerica y buscar soluciones a los mismos,
e informar a la Oficina Centroamericana sobre sus estudios y
conclusiones; y b) someter a la Reunión de Ministros de Relaciones
Exteriores las proposiciones y recomendaciones que estime convenientes
 360

para la solucion de los problemas indicados y para promover el

desarrollo y la integración de la economía centroamericana.

Esto quiere decir que en la estructura de la ODECA, el Consejo Económico

tiene como papel elevar a la máxima autoridad de la organización la
Reunión , de Ministros de Relaciones Exteriores las propuestas que le
permitan a ésta tomar las decisiones necesarias para promover la
integración económica dentro del marco más global de la búsqueda de la
progresiva unidad política de los cinco países; limitado a estudiar y
proponer, debe rendir informe a dicha Reunión.

2.3. La Comisión Centroamericana de Comercio y la Comisión

Centroamericana de Integración Industrial.

El Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica

Centroamericana, como primer instrumento jurídico suscrito conjuntamente
por los cinco países “con el propósito de integrar progresivamente sus
economías, de asegurar la ampliación de sus mercados, ... y de
contribuir, de esta manera, a restablecer la unidad económica de
Centroamérica11, vio incluido en su articulado la creación de un órgano
con la tarea de impulsar el logro de tal objetivo. Es así como el
Artículo XVIII dice textualmente que ’ ’los estados signatarios acuerdan
constituir una Comisión Centroamericana de Comercio, integrada por
representantes de cada una de las Partes contratantes, la cual se
reunirá con la frecuencia que requieran sus labores o cuando lo solicite
cualquiera de los Estados contratantes”.
A diferencia del Consejo Económico de la ODECA, la Comisión no se
encuentra sometida a la jurisdicción de la Reunión de los Ministros de
Relaciones Exteriores, sino que de acuerdo al Artículo XIX del Tratado
parecería responder directamente a las "partes contratantes", es decir a
los gobiernos mismos de los países suscriptores. Sin embargo, en el
último inciso del mismo artículo se señala que la Comisión "presentará a
la consideración del Consejo Económico de la Organización de Estados
Centroamericanos, en sus sesiones ordinarias, proyectos de acuerdos
contractuales sobre el mayor número posible de productos”a fin de
avanzar en la unificación arancelaria; es decir, que el Tratado
Multilateral reconoce en este campo al órgano de la ODECA como el canal
adecuado para la discusión de acuerdos y en definitiva para que los
conduzca a la aprobación correspondiente. En suma, hay en cierta medida
un reconocimiento al carácter superior, o tal vez más global, de la
naturaleza de las tareas de la Organización.

Todo esto se refleja en la determinación de las funciones que se le

atribuyen a la Comisión de Comercio que tienen mucho en común con las de
las Comisiones Mixtas de los tratados bilaterales, y que una vez más se
limitan a ser de estudio y proposición. Sus funciones son las
siguientes: a) proponer a las partes contratantes medidas conducentes al
desarrollo y perfeccionamiento de la zona centroamericana de libre
comercio, así como para lograr los fines de la integración, y elaborar
un plan para ello; b) analizar, a solicitud de las partes, todo lo
relativo al comercio centroamericano y proponer medidas para resolver
los problemas que se susciten; c) estudiar las actividades de producción
y comercio con los Estados signatarios y recomendar adiciones a la lista
de productos que gozan de libre comercio, así como hacer gestiones para
la unificación de aranceles y regulaciones de aduanas y evitar
obstáculos al libre comercio, y mantener información y análisis
estadísticos sobre el intercambio comercial; d) fijar de común acuerdo
con los organismos de estadística las normas para compilar y publicar
los datos correspondientes a las operaciones de importación, exportación
 361

y transporte que se realicen de acuerdo al Tratado, e) servir de medio

para que los Estados miembros resuelvan las diferencias sobre la
interpretación y aplicación de las cláusulas del Tratado.

Otro nexo con la ODECA se establece al determinar que la Secretaría

Permanente de la Comisión será la Secretaría General de la mencionada
Organización.

Muy parecida estructura se da a la Comisión Centroamericana .de

Integración Industrial, establecida por el Convenio sobre Régimen de
Industrias Centroamericanas de Integración, que como un desarrollo del
Artículo XXI del Tratado Multilateral fue suscrito simultáneamente en
Tegucigalpa en 1958; esta comisión tiene adjudicada la función da velar
por la "debida aplicación" del Convenio y de los protocolos adicionales,
estará formada por un representante especial de cada una de las Partes
Contratantes, adoptará por unanimidad su propio reglamento, y
prescribirá las normas relativas a la tramitación de los asuntos de su
competencia.

Al igual que la Comisión Centroamericana de Comercio, la de Integración

Industrial tendrá una Secretaría Permanente, de la cual se encargará la
Secretaría General de la ODECA, siendo éste el único vínculo con ésta,
pues el Artículo X del Convenio señala que ella rendirá informe
directamente a las partes signatarias, y podrá "proponer a los gobiernos
de los Estados contratantes medidas conducentes al desarrollo de las
industrias centroamericanas de integración y al funcionamiento de las
plantas que formen parte de ellas, (así como) cualquiera medida que sea
necesaria para resolver los problemas que suscite la aplicación del
presente Convenio",

2.4. El Comité Directivo y el Consejo Ejecutivo del Tratado de

Asociación Económica

En 1960, al firmarse en Guatemala el Tratado de Asociación Económica, se

estableció una estructura orgánica con marcadas diferencias con las
mencionadas anteriormente, siendo la principal la creación, por primera
vez en el proceso de constitución del Mercado Común Centroamericano, de
una instancia formada por los Ministros de Economía de los gobiernos de
los Estados signatarios, con la facultad de determinar políticas
obligatorias para las partes. El Comité Directivo, según el Capítulo V
del Tratado/ es el organismo máximo de la Asociación, estará integrado
por los funcionarios mencionados, se reunirá al menos trimestralmente, y
"su función principal será la de establecer la política general a seguir
para facilitar la integración económica de los países signatarios".

Responsable principal de llevar a la práctica las decisiones del Comité

será el Consejo Ejecutivo que debe estar integrado por un funcionario
propietario y uno suplente designado por cada uno de los gobiernos
participantes, cuyas reuniones serían al menos una vez al mes,
rigiéndose por un reglamento que deberá ser aprobado por el primero de
los órganos mencionados. Las funciones que este Tratado le señala son
las siguientes: a) tener a cargo todas las gestiones y trabajos que
tengan por objeto llevar a la práctica la unión económica de las partes
contratantes; b) resolver sobre las dudas de origen de las mercancías;
c) decidir sobre las denuncias relativas a la práctica de comercio
desleal; d) nombrar comisiones y grupos de trabajo para que funcionen
como organismos consultivos; e) designar al personal de su Secretaría
Permanente.
 362

Como se ve, la relación con la Organización de Estados Centroamericanos

no aparece en la estructura de los órganos del Tratado de Asociación ni
directa ni indirectamente. No basta para explicarse esta actitud el
hecho de que solo tres países suscribieron el tratado correspondiente,
puesto que nde acuerdo con el espíritu centroamericanista que ha
inspirado la concertación del presente Convenio, las partes contratantes
formularán conjuntamente invitación a los demás países de Centroamérica
para que participen en la Asociación11; más parece un intento de separar
la conducción de este tipo de convenios del proceso de concertación en
el seno de la ODECA, porque "siendo el mencionado programa de naturaleza
fundamentalmente económica, existía la convicción de que los mecanismos
tradicionalmente encargados del manejo de las relaciones internacionales
no eran los más idóneos para llevar a buen término un esfuerzo de esta
clase, ya que ordinariamente no son tales mecanismos los que han
acumulado mayor experiencia en la teoría y en la práctica del desarrollo
económico". (1)

3. La estructura orgánica establecida en el Tratado General. (2)

El Tratado General de Integración Económica Centroamericana, que da al

Mercado Común la estructura jurídica actualmente vigente, va a
establecer dos órganos que son muy próximos en su couiposición y
funciones con los de la Asociación Económica; continuando presente el
deseo de poner en manos de los encargados de la política económica lo
que corresponde a un proceso de cooperación cuya naturaleza lo coloca
fundamentalmente en esa área, el Consejo Económico Centroamericano y el
Consejo Ejecutivo dan la impresión de ser un perfeccionamiento del
Comité Directivo y del Consejo Ejecutivo mencionados en el numeral
anterior.

Conviene señalar que a pesar de que no se indica ninguna relación

jurídica de estos órganos con la Organización de Estados
Centroamericanos (que es la. depositaria de los instrumentos de
ratificación), el Artículo Transitorio establece que al formalizarse la
adhesión de Costa Rica al Tratado General ellos pasarán a formar parte
de la ODECA mediante un convenio de vinculación, y la correspondiente
reestructuración de ésta para que les permita conservar todas las
modalidades desde que han sido dotadas en su estructura y
funcionamiento.

^ 1 Consejo Económico

Según el Artículo XX del Tratado de Managua, se crea el Consejo

Económico Centroamericano "para dirigir la integración de las economías
centroamericanas y coordinar la política, en materia económica, de los
Estados Contratantes", y estará compuesto por los Ministros de Economía
de los gobiernos signatarios.

(1) Fonseca, G . , y D. Ramírez, Los órganos del Tratado General de

Integración Económica Centroamericana, en Revista de la
Integración N° 6, abril de 1970, p. 66.

(2) Además de usar el texto del Tratado y algunos documentos internos

de la SIECA, hemos extraído algunas de las ideas expresadas en este
numeral del trabajo de Fonseca y Ramírez citado en la nota
anterior.
 363

La función primordial del Consejo Económico es, pues, la de dirección

superior del proceso, colocándose como órgano máximo. En su-naturaleza
hay características que reflejan la existencia de una cierta
supranacionalidad, junto a otras que expresan rasgos de un organismo a
composición multilateral, como son las entidades clásicas del Derecho
Internacional Público; en determinados casos, las decisiones de este
órgano son obligatorias aún para los miembros que no han votado
positivamente, y valen por sí mismas como decisión de "una voluntad
distinta de la de cada país representado", en tanto en otros ellas están
sujetas a la aprobación de cada una de las partes, de acuerdo a, sus
propios procedimientos jurídicos. (1)

Al entregarle la tarea de "coordinar la política, en materia económica,

de los Estados contratantes", éstos "no estaban poniendo en manos del
Consejo el control de sus economías internas, sino sólo aquella parte de
éstas vinculada con los intereses regionales" (2); es decir, a dicho
órgano, compuesto por los mismos Ministros de Economía, corresponde
velar porque las decisiones nacionales sobre dicha materia no
obstaculicen el objetivo conjunto de marchar hacia una unidad en el
futuro, sino que más bien favorezcan la ampliación progresiva de los
espacios integrados.

De la posición del .Consejo Económico se desprenden sus atribuciones: a)

Examinar los trabajos realizados por el Consejo Ejecutivo y adoptar
sobre ellos las decisiones que juzgue convenientes (Art. XX); b) decidir
por unanimidad la forma en que debe ser votado un asunto sometido a su
consideración (art. XXI); c) elegir al Secretario General encargado de
la Secretaría Permanente del Tratado y aprobar los reglamentos de ésta
(art. XXIII); d) ser medio de resolución fraternal de las diferencias en
la aplicación o interpretación de las cláusulas del Tratado (Art. XXV).

3.2. Consejo Ejecutivo

El Consejo Ejecutivo es establecido por el Artículo XXI "con el objeto

de aplicar y administrar el presente Tratado, así como de realizar todas
las gestiones y trabajos que tengan por objeto llevar a la práctica la
unión económica de Centroamérica", se compondrá de un funcionario
propietario y uno suplente designado por cada una de las partes
contratantes, y se reunirá cuantas veces sea necesario, a petición de
una de éstas a convocatoria de la Secretaría Permanente, tomando
decisiones por mayoría del total de sus miembros. Este organismo
responde de modo inmediato al Consejo Económico Centroamericano, pues en
todo momento el Tratado General supedita sus acciones y resoluciones a
las reglas que éste le haya determinado.

Según el Artículo XXII, el Consejo Ejecutivo asume las funciones de los

órganos similares establecidos por los distintos convenios de
cooperación económica, precedentes, que se mantienen en vigencia en todo
aquello que no contradiga al Tratado de Managua; ellos son: a) la
Comisión Centroamericana de Comercio en el Tratado Multilateral de Libre
Comercio e Integración Económica Centroamericana y en el Convenio
Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la Importación; b) la
Comisión Centroamericana de Integración Industrial en el Convenio sobre
Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración; y c) las

(1) Ver Fonseca y Ramírez, op. cit., 67

(2) Idem.
 364

Comisiones Mixtas de los Tratados bilaterales señalados anteriormente.

Además, el Tratado General determina que tiene que asumir otras
atribuciones y responsabilidades, siendo las principales las siguientes:
a) aplicar y administrar el Tratado General; b) realizar todas las
gestiones y trabajos que tengan por objeto llevar a la práctica la union
económica de Centroamérica; c) dictar las medidas necesarias para
asegurar el cumplimiento de los compromisos establecidos; d) resolver
los problemas que se susciten al aplicar el Tratado; e) proponer a las
partes la suscripción de los convenios multilaterales que considere
necesarios; f) modificar las modalidades y requisitos que deben
cumplirse para la circulación de bienes, de acuerdo al Anexo A del
Tratado; g) servir de foro de resolución de los conflictos que se
susciten entre las partes contratantes sobre la interpretación de las
cláusulas del Tratado, pasando el caso al Consejo Económico cuando no
pueda conseguir un acuerdo.

Debe aclararse que en una primera etapa el Consejo Ejecutivo estuvo

siempre integrado por funcionarios de nivel inferior al de
Vice-Ministros, pero por el carácter político de muchas de sus
decisiones la Novena Reunión del Consejo Económico recomendó que los
delegados de los gobiernos tuvieran la citada categoría; esta
recomendación fue progresivamente seguida por los Estados signatarios.

3.3 Secretaría Permanente

El Artículo XXIII "crea una Secretaría Permanente, con carácter de

persona jurídica, que lo será a la vez del Consejo Económico
Centroamericano y del Consejo Ejecutivo”, que tendrá su sede en la
ciudad de Guatemala. Estando a cargo de un Secretario General, electo
por el primero de dichos órganos por un período de tres años, ella
tendrá como funciones las siguientes: a) velar por la correcta
aplicación del Tratado Multilateral, del Tratado General, del Régimen de
Industrias, del Convenio Arancelario, así como de los Tratados
bilaterales que estén vigentes; b) cuidar que se cumplan las decisiones
de los Consejos, y ejercer las funciones que ellos le encomienden; c)
efectuar los trabajos y estudios que le encarguen los Consejos;
d) establecer los departamentos y secciones que fueren necesarios para
el cumplimiento de sus funciones.

4. Los organismos especializados de la integración

La integración centroamericana no se ha limitado a crear las

instituciones que se han reseñado más atrás, sino que además de ellas ha
dado nacimiento a mas de una veintena de organismos con funciones
especializadas, y que en la prosecusión del ideal de la unidad de los
cinco países cumplen una función complementaria. Mucho antes de la
suscripción del Tratado General, por ejemplo, inició sus labores la
Escuela Superior de Administración Pública de América Central (ESAPAC,
hoy Instituto Centroamericano de Administración Pública), el Instituto
de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP), el Instituto
Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI), el
Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA); sería largo
hacer referencia a ellos y a otros más, aún cuando algunos tienen
relación directa con la promoción de la integración económica. Nos
limitaremos en esta sección del trabajo a describir en forma somera a
dos de los que están implicados de manera más directa con los objetivos
del Tratado General.
 365

A .1 El Banco Centroamericano de Integración Económica

En el mismo articulado del Tratado de Managua, se acordó el

establecimiento del Banco Centroamericano de Integración Económica,
definido como "instrumento de financiamiehto y promoción del crecimiento
económico integrado sobre una base de equilibrio regional", y al que se
le adjudicó personalidad jurídica propia, sin dependencia del Consejo
Económico Centroamericano.

Casi simultáneamente, los plenipotenciarios de los países

centroamericanos sucribieron el Convenio Constitutivo del mencionado
organismo, el cual legisló sobre las funciones específicas que debía
cumplir y determinó su estructura. La Asamblea de Gobernadores se
estableció como órgano supremo del Banco, asumiendo bajo su conducción
todas las atribuciones que a éste le corresponden; integrada por los
Ministros de Economía y los presidentes o Gerentes de los Bancos
Centrales de las Partes Contratantes, deberá reunirse al menos una vez
al año presidida por uno de los gobernadores que será electo Presidente
por el período de un año.

Supeditado a la Asamblea, un Directorio es el responsable de la

conducción de las operaciones del Banco; tendrá cinco miembros, uno por
cada país, nombrado por cinco años en la Reunión de Gobernadores, y
ejerciendo sus atribuciones como funcionario permanente. Las funciones
específicas de este órgano serán aquellas que la Asamblea delegue. El
Directorio tendrá un Presidente -y un Presidente sustituto- designado
por los Gobernadores de entre los Directores, que estará encargado de la
gestión administrativa y tiene iniciativa ante los demas órganos del
Banco.

4.2 El Consejo Monetario Centroamericano

El primer acuerdo monetario firmado por los países centroamericanos es

el que dio origen a la Cámara de Compensación Centroamericana. Ante la
inexistencia de estipulaciones sobre la unión o la integración monetaria
en el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, o en los
convenios que lo anteceden, los Bancos Centrales se sintieron impulsados
a cumplir por su cuenta la necesidad de coordinarse para responder a los
requerimientos que les presentaba la integración en marcha; es así como
la Cámara surge de un acuerdo interbancario, suscrito en 1961 dentro del
marco de autonomía que las leyes nacionales conceden a las instituciones
involucradas. Como órgano de administración de la Cámara se creó una
Junta Directiva formada por funcionarios de los Bancos Centrales
participantes.

Al ser suscrito el "Acuerdo para el Establecimiento de la Unión

Monetaria Centroamericana" (dentro de esa misma tónica de convenio
interbancario), con el objetivo de "promover la coordinación y
armonización de las políticas monetarias, cambiarías y crediticias de
los países centroamericanos y crear progresivamente las bases de la
Unión Monetaria Centroamericana", se instituyó el Consejo Monetario
Centroamericano; originalmente integrado por los Presidentes o Gerentes
de los Bancos Centrales signatarios, dicho órgano tiene entre sus
atribuciones las siguientes: a) evaluar las políticas monetarias de los
países centroamericanos y sugerir las medidas necesarias para su
coordinación; b) adoptar o velar porque se adopten las medidas
conducentes a que los Bancos Centrales actúen en forma conjunta cuando
 366

alguno de ellos esté colocado en la necesidad de alterar el régimen

normal de cambios, y servir de órgano de consulta cuando sea conveniente
unificar sus políticas y actuar de consenso ante organismos financieros
extranjeros o internacionales; c) proponer a los gobiernos de los
Estados centroamericanos la adopción de los convenios necesarios para
lograr la Unión Monetaria Centroamericana; d) establecer la política y
ejercer la dirección superior del sistema de compensación multilateral
de pagos y créditos recíprocos (asumiendo la conducción de la Cámara);
e) nombrar al Secretario Ejecutivo, al Sub-secretario Ejecutivo y al
Jefe de la Cámara de Compensación Centroamericana; f) interpretar el
Acuerdo y adoptar las medidas tendientes a solucionar los problemas y
divergencias que se susciten en su aplicación.

CAPITULO II

LA SUSPENSION DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS ORGANOS DE LA INTEGRACION

ECONOMICA Y LOS INTENTOS DE ’

’NORMALIZACION"

5. Introducción

Poco antes de la ruptura de la "normalidad" en el funcionamiento del

Mercado Común Centroamericano, el Consejo Económico efectuó su XVII
Reunión Extraordinaria, en la que expresó lo siguiente: "Que habiéndose
consolidado el libre comercio general, la equiparación arancelaria y los
diversos mecanismos institucionales del Mercado Común, es ahora oportuno
y necesario impulsar, conforme a las necesidades de crecimiento
económico y social y de la distribución equitativa de las obligaciones y
beneficios que resultan de este programa de cooperación multinacional,
una nueva etapa de desarrollo de la integración para solucionar los
problemas existentes, alcanzar niveles más elevados de unión económica,
y prevenir la repetición de situaciones críticas que inciden sobre la
estabilidad del Mercado Común, y que en los últimos tiempos se han
venido produciendo con frecuencia cada vez mayor". Esto parecía reflejar
no sólo un gran optimismo hacia el futuro, sino también la convicción de
que la evolución del proceso de integración había producido sólidas
bases para dar un fuerte salto adelante en la prosecusión del objetivo
de la unidad económica de los cinco Estados, y para resolver sus
problemas estructurales entre los cuales la distribución de beneficios
aparecía a la orden del día.

Todos estos proyectos se hicieron añicos el 14 de julio de 1969 al

estallar el conflicto entre El Salvador y Honduras que, teniendo
parcialmente su origen en el tipo de desarrollo impulsado por el Mercado
Común, tuvo como efecto una seria afectación de la vigencia real de los
tratados y más aún de la posibilidad de sobrevivencia de sus órganos.
Se entró así a una "provisionalidad" que aún perdura, que ha vivido por
más tiempo que el que alcanzó a existir la estructura "normal" de la
integración.

(1) Convertida después en Reunión de Ministros responsables de la

Integración Económica Centroamericana.
 367

A partir de entonces, y en un proceso de acomodamiento progresivo, se

fueron conformando las maneras de funcionar de las relaciones
comerciales y económicas de los cinco países, con una manifestación
permanente de fidelidad a los principios que habían servido de base a la
legislación integracionista que convive con un sentido práctico de
acomodo a las posibilidades estrechas que permiten las realidades
político-económicas de la sub-región.

Diversos órganos han surgido así que se han ido haciendo cargo, a lo
largo del tiempo posterior al conflicto, de la tarea de dirigir la
integración, hasta terminar en la práctica no legalizada de atribuir a
la Reunión de Ministros de Economía (1) las funciones del Consejo
Económico y a la de los Více-Ministros correspondientes las del Conseio
Ejecutivo; ello, por supuesto, dentro de un marco de precaria
juridicidad y de prácticas a veces poco relacionadas con los convenios
suscritos, tal como se expresó en la Segunda Parte del Primer Capitulo.

6. Las consecuencias del conflicto honduro-salvadoreño (1)

Las relaciones entre Honduras y El Salvador se vieron muy tensionadas en

los últimos años del decenio de los sesenta; esta situación alcanzó su
más alto nivel a mediados de 1969, llegándose primero a una ruptura de
relaciones diplomáticas y consulares, y luego a una acción militar
salvadoreña autocatalogada de punitiva.

Por el lado del proceso de integración, el desarrollo económico -que

ella contribuyó en gran medida a impulsar- había beneficiado las
economías, pues en proporciones que provocaban protestas de los países
de menor desarrollo relativo, entre los cuales se encontraba Honduras;
los órganos del Mercado Común se encontraban abocados a encontrar formas
más equitativas, lo mismo que a resolver el antiguo -pero siempre
presente- problema de la presión demográfica de El Salvador que
implicaba una exigencia permanente de libre movimiento de la mano de
obra al interior del espacio integrado.

En la XVII Reunión Extraordinaria del Consejo Económico que se citó

atrás, este órgano directivo de la integración creía llegado el momento
de avanzar hacia el establecimiento de una unión aduanera, de obtener
una armonización práctica de las economías nacionales, de proceder a la
creación de un mercado común de capitales y a la promoción de la libre
movilidad de mano de obra, de actuar conjuntamente en las exportaciones
a terceros países.

Sin embargo, el conflicto honduro-salvadoreño rompió la continuidad del

proceso de integración al producir, además de la ruptura de relaciones
diplomáticas y consulares, la prohibición del paso de bienes y personas
salvadoreños por territorio hondureño, con la medida recíproca tomada
rápidamente por El Salvador. El esquema establecido en los tratados que
dieron vida al Mercado Común quedó roto, a pesar de no haber una
denuncia concreta, quedando supeditada la posibilidad de volver a la
plena vigencia a la solución del contencioso entre los Estados
beligerantes.

(1) Ver más detalles sobre los efectos de este conflicto sobre la
integración en Dada H . , Héctor, op. cit.
 368

En lo que respecta a los órganos del Mercado Común, objeto de esta parte
del trabajo, es indudable que las condiciones generadas impiden el.
funcionamiento del Consejo Económico y del Consejo Ejecutivo; si se
consideran las reglas de funcionamiento de dichos órganos, se
comprenderá fácilmente la imposibilidad práctica de lograr hacerlos
trabajar dentro de las circunstancias señaladas. Sin embargo, la SIECA
no descontinuó en ningún momento su actividad, ni los Estados dejaron de
dar su aporte pecuniario.

Es notable que en aparente contradicción con lo sucedido con los

Consejos, el Banco Centroamericano de Integración Económica continuó sus
tareas sin interrupción alguna, realizándose las reuniones ordinarias de
sus cuerpos directivos, en tanto el Consejo Monetario Centroamericano
logró la suscripción del Acuerdo del Fondo Centroamericano de
Estabilización Monetaria a menos de tres meses de la acción bélica.

Debe insistirse en que no hubo en ese momento -ni la hay hasta ahora-
una denuncia formal del Tratado General ni de ninguno de los otros
tratados de integración, que podía haber cambiado la participación en el
BCI E , por ejemplo, y que hubiera alterado su vigencia legal; se trata de
una suspensión parcial de hecho, que une a un reconocimiento de la
existencia jurídica de los convenios, una suspensión parcial de sus
efectos.

7. Los primeros intentos de normalización: el modus operandi

Afectada la estructura de la integración por causas que no eran

primordialmente económicas (1), los ministros de Relaciones Exteriores
de Centroamérica parecieron asumir la tarea de responder a la necesidad
de normalizar la situación del Mercado Común Centroamericano, dentro del
complejo esfuerzo destinado a "solucionar los problemas fundamentales
relativos a la total pacificación del área centroamericana". Reunidos en
noviembre de 1963 en San José con ocasión de la Primera Conferencia
Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, emiten una
declaración en la que concuerdan en la "conveniencia de... revisar la
estructura de la integración económica, con el propósito de consolidarla
y perfeccionarla", y se comprometen a realizar conversaciones tendientes
a lograr esos propósitos, lo que incluye "restablecer el funcionamiento
de los órganos y mecanismos del proceso de integración económica".

En consonancia con esa declaración, los antedichos funcionarios

volvieron a reunirse en la ciudad de Managua el 4 de diciembre de 1969,
formulando un plan para resolver los problemas surgidos de lo que
calificaron de "trágico conflicto entre dos países de la región". En
primer lugar, crean un grupo bilateral integrado por representantes de
El Salvador y Honduras, presidido por un moderador neutral, que
propusiera fórmulas para solucionar las diferencias surgidas entre los
dos países.

Pero comprendiendo que no bastaba el acuerdo bilateral, establecen una

Comisión Ad-hoc "para la reorganización del sistema institucional
centroamericano", que incluye simultáneamente la propuesta de una nueva

(1) Aunque estuvieran en gran medida enraizadas en el modelo de

desarrollo prevaleciente en Centroamérica.
 369

carta de la ODECA, la revisión del programa de integración económica, y

"criterios que puedan servir para delimitar las funciones y coordinar la
acción de las diversas entidades regionales interamericanas". La
Comisión, que estarla integrada por un abogado y un economista nombrados
por cada gobierno, rendiría a los Ministros de Relaciones Exteriores un
informe cuyo destinatario final sería la Reunión de Jefes de Estado,
Organo Supremo de la ODECA,

En lo que respecta al funcionamiento de los órganos del Mercado Común,

la declaración emitida en Managua señala que los gobiernos convienen que
sus Ministros de Economía celebren las reuniones necesarias "a fin de
que acuerden reanudar las actividades de los órganos del Tratado General
de Integración Económica Centroamericana y, constituidos en Consejo
Económico, además de adoptar las decisiones para resolver los asuntos
pendientes que hay planteados en el Mercado Común, y establecer un
"modus operandi" para el actual funcionamiento de éste, se aboquen a la
revisión de los tratados... que forman la estructura jurídica de la
Integración Económica".

Se ha transcrito, un poco in extenso, algunos de los- párrafos de la

declaración de los Ministros de Relaciones Exteriores para que queden
claros los objetivos perseguidos, y los mandatos que surgen de ella.
Resalta en todo el texto que la aproximación que se hace a la
"normalización11 de la integración económica tiene dos vertientes, la una
consistiendo en la puesta en vigor al menor plazo posible de todos los
alcances de los Tratados, y la otra la imperiosa necesidad de
reformarlos dentro de los canales orgánicos mismos que el Tratado
General señala. Ademas, es evidente que no se piensa continuar con la
relativa dispersión de los organismos que manejan los distintos aspectos
de la cooperación intracentroamericana, sino que es necesario
incorporarlos dentro de un marco global que permita su coordinación. Y
como prerrequisito para que todo ello sea posible aparece la ineludible
solución al diferendo entre Honduras y El Salvador.

El 9 de enero de 1970, los cinco Ministros de Economía se reunieron de

acuerdo a la comisión recibida de sus gobiernos, y surgió allí un debate
que ha acompañado por mucho tiempo al Mercado Común. Para los Ministros
de Economía de cuatro de los países, tanto el Consejo Económico como el
Consejo Ejecutivo deberían reunirse de inmediato, pues era a ellos a
quienes correspondía elaborar el modus operandi. Pero para el
Secretario de Estado Hondureño, dada la existente escisión del Mercado
Común y la afectación que sufre en su estructura no era posible pensar
en ello; debía ser la Reunión de Ministros en cuanto tal, no como órgano
del Tratado General, la que estableciera "normas especiales de
funcionamiento ... para aplicarlas en tanto subsistan las condiciones
normales" y solo "después de logrado un acuerdo básico sobre (las
mismas) a nivel de Ministros de Economía, éstos convengan en reanudar
las actividades de los órganos del Tratado General". Esta última
postura fue prácticamente aceptada, y los funcionarios dejaron para una
nueva reunión la discusión del modus operandi.

En el transcurso de las discusiones en la Segunda y Tercera Reuniones de

Ministros de Economía, se formó un grupo de trabajo compuesto por los
Vice-ministros encargados de los asuntos de Integración Económica, o sea
las mismas personas que componían el Consejo Ejecutivo; su tarea
consistía en presentar a los Ministros proyectos y propuestas para el
modus operandi. Los proyectos se elaboraron, pero al final no se pudo
llegar a un acuerdo por la resistencia del gobierno salvadoreño a
aceptar algunos de los compromisos incluidos en ellos.
 370

En resumen, al concluir el ano 1970 la integración seguía

desestructurada, con el comercio entre Honduras y El Salvador
paralizado, con los órganos principales sin poder reanudar su actividad,
y con el proyecto de los Ministros de Relaciones Exteriores, asumido en
parte por los de Economía, sin haber sido aprobado. Lo que va a dejar
para el futuro es una Reunión, la de Ministros de Economía, que asume
atribuciones propias del Consejo Ejecutivo, y otra, la de los
Vice-ministros del mismo ramo, que poco a poco irán asumiendo la
totalidad de las funciones necesarias para mantener en actividad el
Mercado Común Centroamericano.

8. El decreto 97 del Gobierno hondureno

Hasta el momento del fracaso de las negociaciones del "modus operandi"

había en el Mercado Común una superposición de tres espacios de mercado
libre; Guatemala, Costa Rica y Nicaragua podían hacer circular sus
mercancías e importar dentro de toda la extensión de Centroamérica,
mientras Honduras y El Salvador estaban imposibilitados de comerciar
entre sí y tenían vedada la circulación de sus bienes y personas por el
territorio del otro, aún cuando se dirigieran a terceros países. En
términos generales se seguía respetando las normas del Tratado General
en las vías de comercio que permanecían vigentes.

Pero la imposibilidad de lograr acuerdos que sirvieran de marco para

ordenar el funcionamiento del Mercado Común en tanto se lograba s u
normalización provocó en Honduras una reacción que vendría a
resquebrajar aún más la vigencia práctica del Tratado General. El
Congreso Nacional emitió el 31 de diciembre de 1970 el Decreto N° 9-
"Medidas para Impulsar la Producción Nacional y Normar el Comercio
Exterior”, argumentando "que fracasada la etapa de negociaciones para
resolver el "Modus Operandi" para el funcionamiento del Mercado Común y
vencido el plazo de vigencia del Status Quo acordado en la Tercera
Reunión de Ministros de Centroamérica, los Estados parte están en plena
libertad de aplicar durante el tiempo que duren las negociaciones para
reestructurar el Mercado Común sobre bases que aseguren el
establecimiento y respeto de los compromisos y principios que le dieron
origen, las medidas que crean necesarias para defender los intereses
económicos de cada uno de ellos, dentro de los principios en que fue
concebido el Programa de Integración Económica".

En su articulado el Decreto 97 establece excepciones a la aplicación del

Arancel Uniforme, autoriza al Poder Ejecutivo a negociar tratados
bilaterales de comercio con "los países centroamericanos con los que
mantiene relaciones", etc.

Honduras, entonces, se consideraba eximido de las obligaciones derivadas

de la suscripción de los tratados de integración económica, dado que
habían surgido situaciones no creadas por su responsabilidad que
impedían proceder a su cumplimiento. En tanto no se superara la
situación de anormalidad, haciendo desaparecer las condiciones
existentes, los países podían proceder a tomar acuerdos unilaterales sin
necesidad de denunciar formalmente los instrumentos jurídicos
mencionados. Estos, de acuerdo a la mencionada concepción, continuarían
teniendo vigencia legal sin mantener una verdadera vigencia positiva. La
posibilidad de reanudar la actividad de los órganos establecidos por el
Tratado General parecía aún más remota.

Como respuesta, los Ministros de Economía de Guatemala, Nicaragua y

 371

Costa Rica decidieron establecer Comisiones Mixtas Bilaterales para

"preservar el multilateralismo dentro de las actividades del Mercado
Común Centroamericano, evitando las distorsiones en las tendencias del
intercambio comercial que se puedan presentar debido a las medidas
adoptadas por Honduras". (1) Para El Salvador esto significa nuevos
órganos que deben ser controlados por el Consejo Ejecutivo, por lo que
Guatemala propone que se integre de inmediato el Consejo Económico con
cuatro países; la intervención de Costa Rica que afirma que el Consejo
Económico del Tratado General está integrado necesariamente por todos
los Estados firmantes pone fin a este nuevo intento de reconstituirlo.

9. La Comisión Normalizadora

Los ministros de Economía de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa

Rica hicieron un nuevo intento de encontrar formas y procedimientos
conducentes a obtener la plena vigencia del Tratado General al
establecer la Comisión Normalizadora del Mercado Común Centroamericano
en su reunión celebrada en Managua el 22 de junio de 1971. Al aprobar el
estatuto de la Comisión una semana más tarde señalan textualmente en el
artículo 10°: La Comisión tendrá las atribuciones que el marco jurídico
de la integración señala a los Consejos Económico Centroamericano y
Ejecutivo y además las que sean necesarias para el cabal cumplimiento de
sus objetivos (1). En especial: a) En lo que respecta a la normalización
del Mercado Común Centroamericano, la Comisión actuará con las mismas
facultades que los tratados de Integración Económica confieren al
Consejo Económico y al Consejo Ejecutivo. Asimismo podrán adoptar las
medidas y acciones complementarias que, congruentes con los principios
de los Tratados, se requieran para resolver los problemas que surjan con
motivo de las desviaciones anormales del comercio que se suscitan
actualmente en el Mercado Común por la situación anómala que atraviesa.
Para ello podrá regular temporalmente el intercambio de productos entre
los países miembros de la Comisión; y b) en lo que se refiere al
perfeccionamiento del Mercado Común, la Comisión, con base en su propio
criterio así como en los resultados de estudios ya disponibles y de
otros que puede solicitar a los organismos técnicos de la integración
económica, podrá preparar y presentar propuestas para dicho
perfeccionamiento del Mercado Común".

El texto citado permite percibir con toda claridad que la Comisión

Normalizadora del Mercado Común, fruto del acuerdo de una reunión de
ministros de cuatro países, sustituye a los órganos del Tratado General,
cuya vigencia es tácitamente aceptada tanto en los considerandos como en
el articulado del mencionado Estatuto. Actuando los ministros "con
instrucciones de sus respectivos Gobiernos", de conformidad con la
resolución tomada en Managua la cual ha sido confirmada "en su totalidad
por los Presidentes de los países que lo suscribieron", toman un acuerdo
de reforma transitoria al marco jurídico de la integración económica sin
proceder a llenar los requisitos que este mismo exige para ello.

(1) De la intervención del Ministro de Industria y Comercio de Costa

Rica en la Reunión de Ministros de Economía y de Industria y
Comercio de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica el 2 de
febrero de 1971.
(1) Los objetivos son señalados por el Artículo 7o : normalizar el
Mercado Común Centroamericano y preparar propuestas para su
perfeccionamiento.
 372

Integrada por dos miembros por país, uno de los cuales era el Ministro
de Economía y otro un designado por el correspondiente Presidente de la
República, la Comisión Normalizadora Inició sus trabajos el 8 de julio
del mismo año, en el entendido de que duraría en sus funciones por un
período de seis meses, o menos si antes se restablecía el funcionamiento
del Consejo Centroamericano.
Resulta curioso observar que en los días Inmediatamente anteriores a la
instalación de la Comisión Normalizadora, se celebró en San José una
reunión conjunta de los Ministros de Economía de Centroamérica y del
Consejo Monetario Centroamericano, en la que se analizaron los problemas
cambiarlos de Costa Rica. Poco después se efectuó también la IV Reunión
de Ministros de Economía de Centroamérica en esa misma ciudad, y por
primera vez desde la existencia de la tantas veces mencionada Comisión
continuaron el estudio de "fórmulas tendientes á restablecer el
intercambio de Honduras con aquellos países con los que mantiene
relaciones y a viabilizar la reincorporación de dicho país al Programa
de Integración Económica", de acuerdo al mandato de la Declaración de
los Ministros de Relaciones Exteriores de Centroamérica firmada el 4 de
diciembre de 1969. Aún mas, en Reunión Extraordinaria de Ministros de
Economía, con participación de los cinco países, se procedió a nombrar
nuevo Secretario General de la Secretaría Permanente del Tratado General
de Integración Económica Centroamericana (SIECA), función que
jurídicamente corresponde al Consejo Económico Centroamericano (1).

Dos caminos paralelos, conducidos por órganos distintos, llevaba la

"normalización": uno, el de la Comisión Normalizadora (2) que era
emprendido por cuatro países: el otro, el de la Reunión de Ministros de
Economía, en esos momentos con un perfil mas bajo, en el cual se
incorporaba también Honduras.

10. El Comité de Alto Nivel

La Primera Reunión sobre el Perfeccionamiento y la Reestructuración del

Mercado Común Centroamericano §e verificó en Guatemala el 1 y 2 de
diciembre de 1972,por convocatoria de la SIECA a solicitud de los
Ministros de Economía, e incluyendo como miembros a dichos funcionarios,
a los ministros de Hacienda o de Finanzas, y a los Presidentes de los
Bancos Centrales (3) . Según el punto 6 o del acta de la Reunión, se crea
el Comité de Alto Nivel para la Reestructuración del Mercado Común
Centroamericano, que es un mecanismo de estudio que tendrá como función
principal examinar exhaustivamente los planteamientos * de
reestructuración de la SIECA, y los puntos de vista de cada país, con el
objeto de llegar a acuerdos sobre las diferentes materias. Estaba
formado por un representante designado por cada uno de los gobiernos, y
respondería ante la Reunión Tripartita.

(1) Nótese que los mismos ministros son los integrantes del Consejo
Económico, pero jurídicamente este no es lo mismo que la Reunión de
Ministros.de Economía de Centroamérica.

(2) Cuyo mandato había sido extendido hasta el momento en que se

vuelvan a integrar los Consejos Económico y Ejecutivo.

(3) Lo que se ha dado en llamar Reunión Tripartita.

 373

La Idea del Comité de Alto Nivel surge de la necesidad de integrar un

organismo pentapartito que analice las propuestas hechas por la SIECA en
su trabajo denominado "El desarrollo integrado de Centroamérica en la
Presente Década" (1); encomendado por los Ministros de Economía, dicho
estudio fue entregado a los gobiernos para su análisis y posterior
aprobación de la reestructuración del Mercado Común, que es su objeto
primordial. El CAN, es por lo tanto, un organismo técnico-político
encargado de hacer propuestas a la Reunión sobre el Perfeccionamiento y
la Reestructuración del Mercado Común Centroamericano (Reunión
Tripartita), la que en este caso asume funciones que, de acuerdo a la
reunión de Cancilleres tantas veces mencionada, correspondía a la
Comisión Ad-hoc y a la Reunión de Ministros de Economía.

Sin embargo, ésta no es eliminada, sino que se limita sus atribuciones,

queda como el foro en donde se deben atender todos los asuntos
relacionados con el actual funcionamiento del Mercado Común
Centroamericano, calificado por la Reunión Tripartita como una normal
esfera de competencia de los mencionados secretarlos de Estado.

Como muestra de la continuada actividad de la Reunión de Ministros de

Economía puede, en cumplimiento de esa tarea, mencionarse que en el
Décimo de esos eventos se aprobó el Segundo Protocolo al Convenio
Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, que fue
suscrito por cuatro países, pues Honduras se negó a dar su aprobación
dado su actitud de no participar plenamente del proceso de integración
económica en tanto no se hubiera reestructurado el marco jurídico.
Simultáneamente, el CAN iniciaba sus trabajos que darían como resultado,
meses después, el proyecto de Comunidad Económico Social de
Centroamérica.

11. La situación actual

Como se expresó más atrás, al surgir el Comité de Alto Nivel como foro
de estudio, se determinó que la Reunión de Ministros de Economía tendría
a su cargo todo lo referente al finaneiamiento cotidiano del Mercado
Común. La Comisión Ad-hoc establecida en 1969 y la Comisión
Normalizadora creada posteriormente habían dejado de existir sin haber
logrado ni hacer volver a la "normalidad" la vigencia del Tratado
General, ni producir una reestructuración de la constitucionalidad que
permitiera retornar a un esquema de cinco a participación plena.

El CAN no tuvo mayor éxito que sus antecesores, a pesar de haber

producido un ambicioso proyecto que exigía una gran voluntad política de
las partes (2), y que presuponía una concepción mucho más global que la
que hasta entonces había dominado a la integración económica. Los que
han subsistido como órganos "transitorios" del Mercado Común
Centroamericano son la Reunión de Ministros de Economía de Centroamérica
y la Reunión de los Vice-Ministros de Economía de Centroamérica, la
primera asumiendo en lo posible las funciones del Consejo Económico y la

(1) Publicado por la misma SIECA, y en una edición patrocinada por

BID/INTAL que consta de once tomos, y publicada en Buenos Aires en
1973.
(2) En lo referente al tema que nos ocupa, analizaremos el Proyecto del
Tratado de la Comunidad Económica y Social de Centroamérica en
Tercera Parte de este capítulo.
 374

segunda las del Consejo Ejecutivo. La transitoriedad en que se vive en

el seno del proceso de integración, la ambigüedad jurídica subsistente,
han producido un modus operandi "de hecho”, que no ha seguido los
procedimientos de legalización que normalmente se requería, pero que en
la práctica ha logrado mantener en vida al Mercado Común dentro de los
estrechos márgenes que las condiciones imperantes en Centroamérica lo
permiten.

En diciembre de 1980 se firmó un tratado de paz entre Honduras y El

Salvador, poniendo fin a la ruptura de relaciones entre ambos Estados.
Si bien podría haber esperanzas en algunos sectores de que los órganos
del Tratado General volvieran a constituirse, eso no ha sido así; no se
había levantado sino una de las condiciones puestas por Honduras, la
otra siendo la "reestructuración y el perfeccionamiento del Mercado
Común", que liquidara las condiciones que según sus autoridades lo
colocan en desventaja frente a los otros signatarios.

La Reunión de Ministros de Economía goza de la participación de los

cinco, aunque el gobierno hondureno no participa con su voto cuando se
trata de discutir nuevos convenios o protocolos, tal como sucedió con el
convenio arancelario suscrito a fines del año 1984 por los otros cuatro
países.

Incuestionablemente, la crisis que se presenta en Centroamérica en los

últimos años limita aún más las perspectivas de ’ ’
normalización”, al
multiplicarse las medidas unilaterales de los distintos países, y
debilitar en alto grado los instrumentos de la integración, hasta a
aquellos que no habían sido tocados por la situación surgida durante los
años 1969-1970.

Antes se dijo que el Consejo Monetario Centroamericano no había sido

afectado por la negativa de Honduras a participar plenamente en el
proceso de integración. Es más, estando aún reciente el conflicto bélico
fue suscrito el Acuerdo del Fondo Centroamericano de Estabilización
Monetaria, instrumento interbancario, que incluyó al Banco Central de
Honduras entre los firmantes; lo mismo pasó una década más tarde al
crearse el Fondo Centroamericano del Mercado Común, y en 1974 ese mismo
banco participó con su voto en la aprobación del Acuerdo Monetario
Centroamericano que sustituyó al Acuerdo para el Establecimiento de la
Unión Monetaria Centroamericana; y que entre otras transformaciones
alteraba levemente la constitución del Consejo Monetario al determinar
que estaría integrado por los Presidentes Ejecutivos de los cinco bancos
centrales.
En lo que respecta al Banco Centroamericano de Integración Económica
puede decirse más o menos lo mismo; la participación de los cinco países
fue muy activa en el decenio pasado, y en 1982 acordaron una reforma al
Convenio Constitutivo para "multilateralizar” en cierta medida la
representatividad del Presidente Ejecutivo, al ser electo por la
Asamblea de Gobernadores entre personas distintas que los miembros del
Directorio. Sin embargo, en los últimos años ha habido dificultades
prácticas para lograr reunir regularmente a sus órganos, aunque ello no
ha significado ninguna ruptura de su régimen legal, o de su
funcionamiento institucional.

Un hecho puntual, pero muy sintomático sucedió en 1983, en agosto.

Teniendo en sus manos la discusión de la postura centroamericana frente
a las Comunidades Económicas Europeas, la Reunión de Ministros
 375

Responsables de la Integración Económica Centroamericana (1) resolvió

que los funcionarios participantes deberían constituirse en Consejo
Económico Centroamericano para darle ma>or peso a las propuestas que de
allí salieran. Honduras aceptó aclarando que lo haría sólo con ese
objetivo, y que no significaba un cambio de postura de su gobierno; sin
embargo, constituye en buena medida una confirmación de la aceptación de
la vigencia legal de los tratados de integración económica, aunque no
pueda interpretarse como que se ha dado un paso adelante en la
"normalización” o en la vigencia positiva de dichos instrumentos
jurídicos.

En el cumplimiento de las funciones del Consejo Económico que ella ha

asumido, la Reunión de Ministros Responsables de la Integración
Económica Centroamericana encuentra dificultades crecientes, pues no
sólo encuentra una zona de libre comercio fraccionada, sino sometida a
crecientes limitaciones que se tratan en conversaciones bilaterales;
además, las posibilidades de coordinar las políticas económicas de los
cinco países decrecen en la medida en que éstas se distancian unas de
otras por la distinta forma de enfrentar la crisis que tienen los
diferentes grupos en el poder en cada uno de los Estados.

En estas condiciones la misma sobrevivencia de dicha Reunión, aunque

signifique el mantenimiento de una ”transitoriedad” cada vez nás
permanente, debe ser vista como un elemento positivo a partir del cual
es hoy más que nunca necesario replantear desde su base el proceso de
integración.

(1) Nombre de la antigua Reunión de Ministros de Economía a partir de

1980.
 377

EL PROCESO DE ADOPCION DE DECISIONES Y LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

DE LA COMUNIDAD DEL CARIBE*

Roderíck Rainford

Resumen

Este trabajo analiza la estructura institucional de la Com unidad

de! Caribe (CARICO M ) tal com o se presenta en la actualidad.
Esta estructura — que integran la C om unidad del Caribe y el
Mercado Com ún del Caribe— no fue creada a p a rtir de un vacío
absoluto al firm arse el Tratado de C h ag u aram as, instrum ento
que estableció la Com unidad del Caribe. En realidad, dicho
tratad o, al acordar una estructura institucional form al para la
Com unidad y el M ercado Com ún, en esencia estaba legitim ando
— en función de los nuevos objetivos— ciertos órganos, con:
venios y prácticas regionales heredados.
El auto r estudia el fun cionam iento del sistem a institucional, y
para ello considera tres aspectos relevantes:
— los tipos de m ecanism os institucionales del CARICOM ;
— la repercusión de los m ecanism os d e gobierno y de otras
fuerzas a nivel nacional, y
— las reglas básicas y m odalidades para la tom a de decisiones
en el m ecanism o institucional.
Describe la estructura institucional oficial del m ovim iento de
integración de CARICOM, a la vez que se refiere él papel de las
organizaciones no g ub ernam entales (O N G ) en el proceso de
CARICOM.
Si bien este trabajo enfoca el cuadro institucional de CARICO M
en relación con el fun cio nam iento de sus organizaciones fo r­
males, alude, asim ism o, al desem peño que le caben a ios pa­
trones institucionales regionales en el sentido sociocultural, o
sea, la evolución de patrones estables y estructurados de com ­
p ortam iento a través de las fro nteras nacionales, y que no
necesariam ente form an parte de alguna organización form al.

Introducción
Tal como se halla hoy, la estructura institucional del
movimiento de integración regional constituido por la
Comunidad de! Caribe y el Mercado Común del Caribe
no fue creada a partir de un vacío absoluto al firmarse
el Tratado por el cual se estableció la Comunidad.
Ciertos aspectos críticos de dicha estructura institu­
cional se hallaban enraizados en la voluntad interior

*En: "Integración Latinoamericana". N°91• Buenos Aires. INTAL, 1984.

p. 21 a 30.
 378

instintiva de los pueblos de habla inglesa del Caribe

respecto de la cooperación, y han persistido, pese al
derrumbe de la forma instrumental del federalismo,
junto con lo que se podría llamar un imperativo social
y psicológico de cooperación, o como una expresión
de ese imperativo.

Por ejemplo, podemos observar que el terreno de la

educación y la capacitación ofreció la oportunidad para
el establecimiento de una de las primeras instituciones
en el Caribe: la Universidad de las Antillas, que ori­
ginalmente fue el Colegio Universitario de las Antillas.
En efecto, esta primera entidad regional precedió el
establecimiento de la Federación de las Antillas en
once años y sobrevivió a la Federación, que no fue con­
sagrada más tarde en el Tratado de Chaguaramas
como institución asociada a la Comunidad.

De igual modo, otros organismos nacionales ya exis­

tentes cuando se estableció la Comunidad fueron
oportunamente designados en el Tratado de CARICOM
como instituciones asociadas de la Comunidad y con
posterioridad algunos de ellos sufrieron un proceso de
reestructuración, evolución o transformación, en tanto
que otros mantuvieron la forma e identidad que tenían
en el momento de su designación.

Otras entidades de la estructura institucional actual,

de CARICOM también están enraizadas en la historia,
en el sentido de que aun cuando fueron establecidas en
el Tratado como órganos o instituciones nuevas de la
Comunidad, desde otra perspectiva se puede conside­
rar que continúan lo estatuido en convenios y prácti­
cas institucionales preexistentes. Por lo tanto, en
función del proceso de integración regional, cabe esti­
mar que el órgano principal de CARICOM — la Con­
ferencia de Jefes de Gobierno— es la continuación
de una serie de nueve reuniones de Jefes de Gobierno
del Commonwealth del Caribe celebradas entre 1962
y 1973, si bien aquélla es jurídicamente distinta de
estas últimas, que cesaron al establecerse la Comu­
nidad. Además, el Tratado acordó a la Conferencia
de Ministros de Salud el carácter de institución de la
ucmun¡u3u que, en términos formales, solo se esta­
bleció como organismo cuando entró en vigencia el
Tratado. Sin embargo, en la práctica continúa el espí­
ritu de una convención preexistente de Ministros de
Salud del Caribe que se reunía de vez en cuando para
tratar asuntos de interés común.
 379

Estos antecedentes generales indican que la estruc­

tura institucional de la Comunidad del Caribe, tal como
la conocemos hoy, no es un edificio construido en el
momento de establecer formalmente la Comunidad. Ya
existían importantes aspectos de esta estructura insti­
tucional — inclusive la Asociación de Libre Comercio
del Caribe (Caribbean Free Trade Association: CARIF-
T A ) y, en el caso de la Universidad de las Antillas,
la Federación— antes de que se estableciera la Co­
munidad. Por lo tanto, al crear una estructura insti­
tucional formal para la Comunidad y el Mercado
Común, en esencia, el Tratado de Chaguaramas esta­
ba reconociendo o fortaleciendo la legitimidad de
ciertos órganos, convenios y prácticas regionales he­
redados, en función de los objetivos y del proyectado
funcionamiento de la Comunidad. Por ende, la Comu­
nidad en sí fue creada con algunas ramas de su es­
tructura institucional ya firmemente enraizadas en su
propia autenticidad histórica, lo que redujo la imagen
de novedad y artificialidad de la nueva empresa.

Estructura institucional oficial del

movimiento de integración de CARICOM
Después de los diez años de experiencia proporcio­
nados por la estructura institucional que ha estado
funcionando desde que se estableció CARICOM, recien­
temente ha aumentado la preocupación acerca de la
eficacia de este régimen institucional que sirve a la
Comunidad y al Mercado Común. En las tercera y
cuarta reuniones de la Conferencia de Jefes de Go­
bierno de la Comunidad se analizaron los aspectos
institucionales de CARICOM, que también fueron objeto
de una detallada evaluación en la Secretaría y, como
resultado, se elaboraron documentos básicos para las
deliberaciones de los Jefes de Gobierno.

En el enfoque de estos análisis y evaluación se re­

conoció que la estructura institucional oficial del mo­
vimiento de integración de CARICOM consta de varios
componentes. En primer término está el régimen insti­
tucional tal como se prescribe formalmente en el Tra ­
tado de Chaguaramas, que consiste en órganos, insti­
tuciones, la Secretaría de Ja Comunidad del Caribe y
l?s instituciones asociadas de la Comunidad.
 380

Los órganos de la Comunidad son los que se exponen

a continuación.

i) la Conferencia de Jefes de Gobierno que, conforme

al artículo 8 del Tratado de Chaguaramas, es el órgano
supremo de formulación de políticas de la Comunidad
y está facultada para establecer y designar institucio­
nes de la Comunidad; emitir directivas de naturaleza
general o específica sobre la política que deberán se­
guir el Consejo del Mercado Común y las instituciones;
concertar o aprobar acuerdos financieros para el fun­
cionamiento de la Comunidad (aunque cabe señalar
que estas facultades han sido delegadas en el Con­
sejo); y es la autoridad máxima para la conclusión de
acuerdos entre la Comunidad y otras entidades;

ii) el Consejo de Ministros del Mercado Común al que,

con arreglo al artículo 7 del anexo al Tratado de
Chaguaramas, le cabe la responsabilidad general de
supervisar el funcionamiento y desarrollo del Mercado
Común.

Las instituciones de la Comunidad son Comisiones

Permanentes de Ministros y todas ellas están faculta­
das, en virtud del artículo 12 del Tratado, para formu­
lar las políticas y desempeñar las funciones que fue­
ren necesarias para alcanzar los objetivos de la Co­
munidad dentro de sus respectivas esferas de compe­
tencia. De acuerdo con el artículo 10, incisos a) a j)
del Tratado, han sido establecidas y designadas las
siguientes instituciones de la Comunidad:

a) la Conferencia de Ministros de Salud;

b) la Comisión Permanente de Ministros de Educación;
c) la Comisión Permanente de Ministros de Trabajo;
d) la Comisión Permanente de Ministros de Relacio­
nes Exteriores;
e) la Comisión Permanente de Ministros de Finanzas;
f) la Comisión Permanente de Ministros de Agri­
cultura;
g) la Comisión Permanente de Ministros de Industria;
h) la Comisión Permanente de Ministros de Trans­
porte;
i) toda otra institución que sea establecida y desig­
nada como tal por la Conferencia de acuerdo con el
artículo 8.
 381

En virtud del artículo 10, inciso j) del Tratado, en su

cuarta reunión celebrada en julio de 1983, la Confe­
rencia disolvió la Comisión Permanente de Ministros
de Minería (la única institución que jamás se reunió
desde su creación) y al mismo tiempo estableció y
designó las siguientes comisiones:

i) la Comisión Permanente de Ministros de Energía,

Minería y Recursos Naturales:
ii) la Comisión Permanente de Ministros de Ciencia y
Tecnología.
Además, cabe mencionar que, aparte de estas insti­
tuciones formales de la Comunidad, se reunieron algu­
nos otros órganos ministeriales para considerar cues­
tiones específicas, que demostraron bastante vigor y
vitalidad y, al parecer, se seguirán reuniendo aun
cuando la Conferencia de Jefes de Gobierno se rehusó,
recientemente, a designarlas de modo formal institu­
ciones de la Comunidad. Estos grupos ministeriales
son: el de Ministros de Información, el de Asuntos
Legales y el de Asuntos relativos a la Mujer. Pese a
su condición especial se puede afirmar que están es­
trechamente relacionados con la estructura institucio­
nal central de la Comunidad porque, por lo menos:

i) tratan asuntos incluidos en la lista de temas deta­

llada formalmente en el Tratado y que comprenden los
ámbitos de cooperación funcional en la Comunidad;

ii) sus reuniones son de nivel ministerial y los servi­

cios son atendidos directamente por la Secretaría de
la Comunidad del Caribe; y

iii) con la anuencia del Consejo del Mercado Común,

ia Secretaría se ocupa directamente de la aplicación
de sus conclusiones.

Las instituciones asociadas de la Comunidad son ór­

ganos regionales separados que tienen sus propios
instrumentos constitutivos y autonomía legal y son
“ reconocidas” como instituciones asociadas err virtud
del artículo 14 del Tratado. Al tomar en cuenta las
decisiones adoptadas en la cuarta reunión de la Con­
ferencia con respecto a dichas instituciones, la lista
de las mismas incluye ahora las siguientes:

i) el Banco de Desarrollo del Caribe (Caribbean

Development Bank: CDB);
ii) el Consejo de Exámenes del Caribe (Caribbean
Examinations Council: CEC);
 382

fii) el Consejo de Educación Jurídica (Council of Legal

Education: CLE);
iv) la Universidad de Guyana (University of Guyana:
UG);
v) la Universidad de las Antillas (University of the
West Indies UWI);
vi) la Organización (Meteorológica del Caribe (Carib­
bean Meteorological Organization: CMO);
vii) la Corporación Naviera de las Antillas (West Indies
Shipping Corporation: WISCO);

En el Tratado no se intentó prever las relaciones que

deberían existir entre la Comunidad y sus instituciones
asociadas sino que, conforme al artículo 14, inciso 2)
del mismo, le cabe a la Comunidad establecer rela­
ciones que tiendan al logro de sus objetivos con esas
instituciones.

En general, se puede considerar que los órganos e ins­

tituciones de la Comunidad — junto con su organismo
administrativo, la Secretaría de la Comunidad del
Caribe— constituyen la mayor parte de la estructura
institucional central del movimiento de integración.
Asimismo se puede considerar que algunas entidades
subsidiarias permanentes establecidas en virtud del
Tratado o por los órganos e instituciones de la Comu­
nidad forman parte de la estructura institucional cen­
tral formalmente establecida del movimiento de inte­
gración. Los órganos más importantes son:

i) la Comisión de Aduana;
ii) la Comisión Permanente de Estadísticos del Caribe;
iii) la Comisión de Tarifas Aéreas;
iv) la Organización de Administradores Tributarios del
Caribe;
v) la Comisión de Funcionarios encargados de los Or­
ganismos Nacionales de Planeamiento;
vi) la Conferencia sobre el Protocolo de Comerciali­
zación Agrícola;
vii) la Conferencia sobre Aceites y Grasas;

viii) la Comisión de Alto Nivel sobre Transporte Aéreo

Regional.
 383

Es de interés señalar que se efectúan tratativas para

incorporar la presencia del sector privado en el fun­
cionamiento de la estructura institucional central.
Existe un grupo consultivo establecido por el Consejo
de Ministros del Mercado Común, que ya ha estado
funcionando durante varios años y que comprende a
los miembros del Consejo en sí y, tal como se consti­
tuyeron originalmente, la Asociación de la Industria
y el Comercio del Caribe, el Congreso del Trabajo del
Caribe, la Liga de Consumidores del Caribe y la Asam­
blea de la Juventud del Caribe. Asimismo, en el marco
de la estructura institucional central está el Grupo
Consultivo Tripartito sobre Trabaio y Asuntos Afines,
que reúne a representantes de los gobiernos, de la
Federación de Empleadores del Caribe y del Congreso
del Trabajo del Caribe, con el auspicio de la Comisión
Permanente de Ministros de Trabajo.

La estructura institucional oficial del movimiento de

integración de CARICOM también incluye ciertos ór­
ganos y actividades que, al menos desde un punto de
vista puramente formai, están fuera de lo que aquí
se ha llamado la estructura institucional central del
movimiento, y que quizá se puedan considerar como
una especie de estructura de apoyo o refuerzo del sis­
tema central. Éstos incluyen una gran variedad de ór­
ganos que en su mayoría — aunque no necesariamente
en forma exclusiva— se centran en los pueblos de
habla inglesa del Caribe y que han sido establecidos
administrativamente, o bien con arreglo a acuerdos
intergubernamentales que les otorgan su propia auto­
nomía legal. Este grupo comprende los siguientes
órganos:

a) el Instituto de Investigación y Desarrollo Agrícolas

del Caribe (Caribbean Agricultural Research and
Development Institute: CARDI);
b) la Corporación Alimentaria del Caribe (Caribbean
Food Corporation: CFC);
c) el Instituto de Alimentación y Nutrición del Cari­
be (Caribbean Food and Nutrition Institute: CFNI);
d) el Centro de Epidemiología del Caribe (Caribbean
Epidemiology Center: CAREC);
e) la Autoridad Monetaria del Caribe Oriental (Eastern
Caribbean Currency Authority: ECCA);
f) el Institute de Capacitación Aeronáutica del Cari­
be (Caribbean Aviation Training Institute: CATI);
 384

g) el Centro de Investigación y Desarrollo del Turis­

mo (Caribbean Tourism Research and Development
Centre: CTRC);
h) la Asociación de Turismo del Caribe Oriental (East
Caribbean Tourism Association: ECTA);

i) el Servicio Multilateral de Compensación del CARI-

COM (CARICOM Multilateral Clearing Facility: CMCF);

Algunos de ellos se distinguen de las instituciones

asociadas, en función de la naturaleza y modalidad
de sus relaciones con la Comunidad, sólo por el hecho
de no haber sido así designadas, ya sea originalmente
en el Tratado de Chaguaramas o por decisión de la
Conferencia de Jefes de Gobierno. En efecto, si se
hace caso omiso de la formalidad legal de la designa­
ción, la experiencia del sistema en la práctica indu­
ciría a pensar que algunas de !as instituciones asocia­
das formalmente designadas pertenecen más bien a
la estructura institucional de apoyo que a la central
y viceversa, en lo que respecta a algunas organizacio­
nes que no han sido investidas de modo formal con el
carácter de instituciones asociadas.

Cabe mencionar, además, otra serie de organizaciones

que se pueden considerar elemento integrante de la
estructura de apoyo pero que constituyen un grupo se­
parado, ya sea por su dimensión extrarregional o por
su carácter híbrido, dado que algunas son, en parte,
del sector público y, en parte, del sector no guberna­
mental. Entre las más importantes de ellas podemos
identificar las siguientes:

i) en el ámbito del desarrollo de la gestión, el Centro '

de Desarrollo Administrativo del Caribe (Caribbean
Centre for Administrative Development: CARICAD);
ii) en el ámbito de la protección y conservación del
medio ambiente, la Asociación de Conservación del
Caribe (Caribbean Conservation Association: CCA);
iii) en materia de salud, la Oficina del Caribe de la
OPS/OMS y el Consejo de Investigaciones Médicas del
Caribe (Caribbean Medical Research Council: CMRC);
iv) en materia de educación y cultura, la Oficina de
UNESCO para el Caribe;
v) en administración del trabajo, el Centro de Admi­
nistración del Trabajo del Caribe (Caribbean Labour
Administration Centre: CLAC); y
 385

vi) en materia de comunicación, la Agencia de Noti­

cias del Caribe (Caribbean News Agency: CANA); la
Unión de Radiodifusoras del Caribe (Caribbean Broad­
casting Union: CBU); la Asociación de Publicaciones
y Radiodifusión del Caribe (Caribbean Publishing and
Broadcasting Association: CPBA), y el Consejo de
Prensa del Caribe (Caribbean Press Council: CPC).

Organizaciones no gubernamentales
regionales
Cualquier análisis detallado de la estructura institucio­
nal del movimiento de integración de CARICOM sería
incompleto si no hiciera referencia a la repercusión
y el papel de las organizaciones no gubernamentales
(ONG). En efecto, es creencia general que una de las
principales ONG regionales, la Asociación de la Indus­
tria y el Comercio del Caribe, tuvo gran influencia
al comienzo de la fase CARIFTA del movimiento de in­
tegración; y muchas decisiones emanadas del meca­
nismo institucional de CARICOM han sido influidas,
directa o indirectamente, por gestiones de las ONG
o por propuestas instrumentadas por ellas. En efecto,
ya hemos observado que hay dos puntos en la estruc­
tura institucional central de CARICOM en los que se
ofrece a organismos no gubernamentales la oportuni­
dad de influir en el proceso de decisión de CARICOM.
Aparte de esto, las ONG que trabajan dentro de la
región constituyen en muchos casos una parte impor­
tante del medio operativo en que actúan líderes políti­
cos y funcionarios nacionales y regionales, e influyen
así en la percepción con que éstos tratan los proble­
mas de integración de CARICOM.

En el presente simposio se dedicará una sesión espe­

cial al papel de las ONG en el proceso de CARICOM.
Bastará aquí formular tan solo un par de observacio­
nes. Una es que existe un grupo de ONG regionales
más numeroso de lo que se suele suponer, si bien
algunas de ellas están luchando por sobrevivir y son
poco más que organizaciones en el papel, mientras
que otras se hallan relativamente bien establecidas y
han registrado eficazmente su presencia en la región,
manejan presupuestos razonables y desarrollan pro­
gramas de reconocida calidad.
 386

En un esfuerzo de la Secretaría por recopilar una guía

de asociaciones regionales se han identificado unas
80 ONG regionales, algunas de las cuales tienen miem­
bros fuera de la familia de CARICOM. En sí, el nú­
mero de ONG regionales existentes no reviste impor­
tancia; lo que sí es significativo es la realidad social
detrás de ese número, especialmente cuando se tiene
en cuenta la tendencia a menudo observada de reac­
tivar, ya sea en la misma forma o en otra distinta, a
ONG que han fracasado o están fracasando. Este pro­
ceso parece indicar un anhelo de parte de algunos
sectores de las asociaciones nacionales de establecer
lazos con otras más allá de sus fronteras con sus ve­
cinos del Caribe. Alternativamente, refleja la percep­
ción de intereses funcionales específicos protegidos y
promovidos por una movilización regional.

También se podría señalar que por su alcance, estruc­

tura y funcionamiento, muchas ONG regionales están en
la frontera misma de la cuestión de la ampliación geo­
gráfica de CARICOM. Ellas son ONG regionales que,
aunque con una fuerte influencia de los pueblos de
habla inglesa del Caribe, cuentan entre sus miembros
a países o intereses procedentes de países que no
forman parte de la comunidad angloparlante. Como
tal, podría ser pertinente pensar que se están poniendo
en movimiento fuerzas que con el tiempo obligarán
a la dirección política de la región a estudiar la cues­
tión de la ampliación de la Comunidad de una forma
que hasta ahora ha eludido.

Instituciones no formales.
El impacto de las fuerzas sociales
Si bien este trabajo enfoca el cuadro institucional de
CARICOM, en el sentido del funcionamiento de sus
organizaciones formales, es pertinente aludir al papel
que desempeñan los patrones institucionales regiona­
les en el sentido socioculturai; es decir, la evolución
de patrones estables y estructurados de comporta­
miento a través de las fronteras nacionales a nivel
del pueblo, y que no necesariamente forman parte de
alguna organización formal. La doctora Rosina Wilt-
shire-Brodber explora este tema en un trabajo reciente,
en el cual esboza un camno fructífero para nuevas
investigaciones sobre !a experiencia de integración del
Caribe.
 387

El hecho es que, con el transcurso del tiempo, se ha

desarrollado en el Caribe Oriental y Meridional un
patrón de interacción entre los pueblos que incluye el
propio movimiento de las personas y que quizá tenga
el efecto da crear un sistema social transnacional. La
incidencia de los casamientos entre nacionales de dis­
tintos países de la subregión, el movimiento regular
de comerciantes entre las islas, y la modalidad del
movimiento migratorio y de los asentamientos, todo
ello parece tender hacia esta eventualidad. En un nivel
más elevado, los intereses de los miembros clave de
la fraternidad manufacturera en muchos casos ya no
están contenidos dentro de sus respectivas fronteras
nacionales sino que son de dimensión intrarregional.

Esto plantea serios problemas en dos niveles. Primero,

exige, por una parte, el continuo examen y estudio de
la congruencia de estas nacientes fuerzas sociales
prevalecientes en la región y, por la otra, el funciona­
miento del mecanismo institucional formal de CARI-
COM. Segundo, plantea la perspectiva de que, en lo
que respecta a problemas regionales específicos, gru­
pos nacionales se muevan en una dirección totalmente
opuesta a aquella en que se mueven los gobiernos
nacionales.

En última instancia, el reto es claro: que las estruc­

turas institucionales formales se aterren a la realidad
de las fuerzas sociales transnacionales, de lo contrario
parecerán estar imbuidas por tiempo indefinido de una
calidad de fragilidad.

Funcionamiento del sistema institucional

del movimiento de integración de CARICOM
Ante el sustento que proporcionan los objetivos clara­
mente enunciados de la Comunidad del Caribe, la
razón de ser fundamental de la estructura institucional
de la Comunidad es la toma y ejecución de decisiones
que repercutan en las vidas y conciencias de las per­
sonas de la región en función de los objetivos de la
Comunidad. Al analizar el funcionamiento de! sistema
institucional de CARICOM en este contexto surgen
varias cuestiones, problemas y temas que es preciso
estudiar, que se consideran a continuación.
 388

a) Tipos de mecanismos institucionales en el

movimiento de integración de CARICOM

En primer término, parece necesaria una explicación

sobre los íídos de mecanismos institucionales existen­
tes en CARICOM, aunque sólo sea porque ello puede
ser un indicador clave de la etapa de desarrollo insti­
tucional alcanzada por el movimiento de integración
v del consiguiente nivel presunto de eficacia de la
toma de decisiones y de su ejecución.

Los componentes del mecanismo institucional de

CARICOM, al considerar tanto el sistema institucional
centra! como la estructura institucional de apovo en su
conjunto, se pueden clasificar en tres grandes catego­
rías. En la primera se puede colocar la parte dei me­
canismo institucional que se ocupa principalmente de
la formulación de políticas y de la aprobación de am­
plios programas y medidas para su ejecución. En esta
categoría se colocaría a los órganos e instituciones
centrales de la Comunidad.
La segunda categoría comprendería a los componen­
tes del mecanismo institucional que son técnicamente
especializados y encargados de la ejecución práctica
de funciones técnicas específicas con un objetivo de
desarrollo. En lo fundamental, éstos se orientan hacia
la ejecución. Algunas de las instituciones asociadas
formalmente designadas y otras entidades no desig­
nadas entran en esta categoría; por ejemplo, el Banco
de Desarrollo del Caribe, el Instituto de Investigación
y Desarrollo Agrícolas de! Caribe, y e! Instituto de Ali­
mentación y Nutrición de! Caribe.

Dentro de la tercera categoría caen los órganos que

desempeñan fundamentalmente funciones reguladoras.
En otras palabras, representan un punto en el progreso
de la cooperación intrarregional en campos de activi­
dades específicas en los cuales ya se ha logrado, en
el seno de la Comunidad, acuerdo sobre política así
como sobre los aspectos sustantivos e institucionales
de programas cuyas operaciones se desarrollan sobre
una base regular y continua, y la maquinaria regu­
ladora ha sido establecida y puesta en marcha. En
esta categoría se colocaría al Consejo de Exámenes de!
Caribe, el Consejo de Educación Jurídica, la Confe­
rencia sobre el Protocolo de Comercialización Agríco­
la, la Conferencia de Aceites y Grasas, el Servicio Mul­
tilateral de Compensación de CARICOM y el Servicio
de Cheques de Viajero de CARICOM.
 389

Presumiblemente, la combinación de organismos en­

cargados de la formulación de políticas en general, de
la ejecución técnica, y de los que cumplen funciones
reguladoras en un terreno de cooperación intrarregio-
nal determinado refleja la etapa alcanzada en el pro­
ceso de integración en ese terreno, etapa que puede
ser un hito en el camino hacia o desde niveles supe­
riores de integración. En principio, podría haber una
combinación óptima de estas categorías de estructu­
ras institucionales para un nivel satisfactorio de inte­
gración y, si bien en la práctica esto puede ser un
asunto complejo para especificar, por lo menos se pue­
de decir que, en un extremo, un exceso de instrumen­
tos para la formulación de políticas, combinado con
una escasez de instrumentos u otros medios para la
ejecución técnica y la regulación, crearían un sentido
de inutilidad al acumular políticas y programas sin
que se conviertan en realidad: en tanto que en el otro
extremo, el funcionamiento progresivo de mecanismos
de ejecución y regulación sin acuerdos institucionales
adecuados para el examen de las políticas, podría con
el tiempo conducir a una falta de coherencia entre el
funcionamiento de dichos mecanismos y las necesida­
des imperativas de la realidad socioeconómica y polí­
tica que forman parte del medio en que desarrollan
sus operaciones.

En resumen, pareciera que si la experiencia de CARI-

COM ha tendido hacia uno u otro de esos extremos,
ha sido más bien hacia el primero, aunque indudable­
mente ha habido casos del segundo, como el reciente
fracaso con el Servicio Multilateral de Compensación
del CARICOM parecería sugerir.

Esta situación señala dos consideraciones que cabe

recalcar aquí. La primera es que torna más urgente
el cumplimiento de la disposición del Tratado de Cha­
guaramas antes citada, que insta a la Comunidad a
concertar convenios apropiados con las instituciones
asociadas pues, como se observa por la clasificación
de la maquinaria institucional esbozada anteriormente,
los órganos y las instituciones centrales dominan la
formulación de políticas, en tanto que las instituciones
asociadas y otras entidades similares tienden a valo­
rar la ejecución técnica y la regulación, y resulta evi­
dente que se requiere una combinación óptima de am­
bos tipos de actividades para lograr y mantener un
nivel satisfactorio de integración en cualquier terreno.
 390

La segunda consideración es que, a primera vista, po­

dría parecer que lo que se busca aquí es apresurarse
a establecer nuevas estructuras institucionales, abrien­
do así el debate acerca de la conveniencia o inconve­
niencia de establecer nuevas instituciones. Si bien no
se puede cerrar el debate sobre la cuestión de la crea­
ción de nuevas instituciones porque existen innegables
vacíos que se deben llenar en la estructura institucional
de CARICOM y, de tanto en tanto, las circunstancias
cambiantes crean nuevas necesidades y tornan supér­
fluas las viejas estructuras, al mismo tiempo cabe recal­
car que la movilización de los recursos institucionales
existentes para satisfacer nuevas necesidades es tan im­
portante como la creación de nuevas instituciones. Ya se
hizo referencia a los organismos encargados de la ejecu­
ción técnica y los reguladores, lo que evoca una posición
neutral entre la opción de crear nuevas instituciones,
por una parte, y la de adoptar mecanismos existentes,
por la otra. En esencia, se trata de hacer una elección
racional en cada caso particular, y la experiencia ha
demostrado que CARICOM ha empleado plenamente
ambas opciones.

Sin embargo, cabe reconocer aquí un punto de impor­

tancia crítica, y es que una gran variedad de políticas,
programas y medidas aprobadas a nivel regional de­
penden de mecanismos nacionales para su realización
ulterior, haya o no mecanismos regionales de ejecu­
ción y regulación adecuados. Ello nos lleva a consi­
derar el factor nacional en el funcionamiento del
sistema institucional del proceso de integración de
CARICOM.

b) Impacto de los mecanismos de gobierno

y de otras fuerzas a nivel nacional

Se ha observado que un análisis amplio de la estruc­

tura institucional del movimiento de integración regio­
nal debería incluir una referencia a las organizaciones
no gubernamentales regionales, así como a las mo­
dalidades establecidas de interacción social transna­
cional que están surgiendo en la región. En este
sentido, se puede sugerir que nuestra percepción
institucional en el proceso de integración de CARICOM
debería contemplar cierta continuidad entre el meca­
nismo de formulación de políticas, de ejecución téc­
nica y de regulación a nivel regional y los mecanismos
de gobierno a nivel nacional. En la experiencia de
CARICOM esta continuidad ha alcanzado su máxima
expresión en el caso de algunos organismos regula­
 391

dores regionales (el Consejo de Exámenes del Caribe

es un buen ejemplo); ha sido menos eficaz en el caso
de organismos regionales encargados de la ejecución
técnica, y quizá haya sido más débil en el caso de
los organismos encargados de la formulación de polí­
ticas y la aprobación de programas.

En principio, esto no es sorprendente pues, como ya

se señaló, la puesta en práctica de un mecanismo re­
gulador significa un serio compromiso, en la medida
en que los obstáculos a la toma de decisiones a nivel
político y respecto de la estructura institucional y el
funcionamiento ya habrían sido superados, y lo que
sigue es casi automático. En el caso de las entidades
técnicas regionales especializadas de ejecución las
cosas son algo más difíciles porque requieren una
coordinación administrativa (y en ocasiones política)
menos automática a nivel nacional, lo cual puede no
sobrevenir, por falta de compromiso o falta de capa­
cidad administrativa, o por ambas cosas; la mayor
dificultad surge en el caso de las entidades encarga­
das de la formulación de políticas regionales, no sólo
con respecto a los principales elementos procedentes
de mecanismos nacionales en la toma de decisiones
y la ejecución posterior a nivel nacional, pues aquí
el sistema de integración está operando en la fron­
tera misma de la lucha entre la afirmación de impe­
rativos nacionales y la promoción de formas colecti­
vas de acción.

Esto evoca la dicotomía de concepción popular de los

intereses nacionales frente a los intereses regionales,
y surge la cuestión de determinar si pueden existir
otros intereses que no sean los nacionales. En lo que
respecta a las perspectivas del proceso de integración,
ello señala otra cuestión, y es cómo se perciben los
intereses nacionales, pues puede existir, por una
parte, una percepción de intereses nacionales que sean
conducentes al proceso de integración y a las formas
de acción colectiva, apoyándolo y reforzándolo y, por
la otra, una percepción que rodea al proceso de inte­
gración con un medio hostil e inhibitorio. Por lo tanto,
la dicotomía de intereses nacionales opuestos a los
intereses regionales en sí puede ser falsa, y la autén­
tica dicctorrva debería ser la de intereses oue refuer­
cen la integración frente a una percepción de los
intereses nacionales que inhiben la integración.

Este criterio fija el problema firmemente en el realis­

mo, sin conducir de modo ineludible al abandono de
 392

viejos ideales, y coloca a la estrategia para promover

la integración en el camino que le corresponde; es
decir, en lugar de defender la causa del “ interés re­
gional" como medio para que los Estados miembros
de una comunidad actúen correctamente, tratar de es­
timular el surgimiento de un concepto de interés
nacional que refuerce la integración. En el contexto
de la Comunidad del Caribe, cuyos procedimientos
para la toma de decisiones se basan principalmente
sobre el requisito de la unanimidad, ello pone en
juego el principio del mínimo común denominador que,
en un momento dado, determina los límites del acuerdo
común y la acción colectiva y, por ende, el ritmo del
proceso de integración. Por lo tanto, las estrategias
para alentar los ajustes apropiados en la percepción
de los intereses nacionales son instrumentos de gran
importancia para la ampliación gradual del campo del
mínimo común denominador en el proceso de integra­
ción de CARICOM.

En esto, mucho depende de la suerte que corran los

problemas regionales en la competencia por el predo­
minio en el proceso sociopolítico nacional. En especial,
es de vital importancia un fuerte predominio positivo
entre los grupos clave a fin de que determinados pro­
blemas regionales sean incluidos dentro del mínimo
común denominador de sus actividades regionales co­
munes; porque la experiencia ha demostrado que el
apoyo o la oposición a las medidas regionales es
determinado a nivel nacional de acuerdo con la per­
cepción de las facciones nacionales, que consideran
que tales medidas promueven o retardan sus intereses
(Véase, por ejemplo, Puchala, Donald J. y Lankowski,
Cari F., “ The Politics of Fiscal Harmonisation in the
European Community", en el Journal of Common
Market Studies, Volumen XV. N9 3, marzo de 1977.)
En el reciente derrumbe experimentado por el comer­
cio en CARICOM, la posición de la comunidad jamai­
quina de fabricantes y exportadores frente a la del
gobierno de Jamaica es un caso interesante que ilustra
este punto.

La opinión general, apoyada por la experiencia empí­

rica. es que si bien existen problemas en la etapa de
la toma de decisiones en el mecanismo institucional
regional, el principal factor inhibitorio en el proceso de
integración es la falta de una reacción de apoyo a la
ejecución, a nivel nacional. Al mismo tiempo, sea cual
 393

fuere el enfoque del problema, la necesidad de dicha

acción nacional es ineludible, dadas la naturaleza y la
estructura actuales del movimiento de integración de
CARICOM. En vista de la gran variedad de problemas
de la Comunidad que afectan a los Estados miembros
en lo que respecta a la reacción de apoyo a la ejecu­
ción, se deberían encontrar algunos puntos en los cua­
les normalmente hav una respuesta adecuada, v oro-
porcionar así una cabecera de puente sobre la cual se
pueda levantar el predominio de los problemas de la
Comunidad a nivel nacional.

Esquema hipotético de las tendencias de la reacción

nacional a los problemas de la comunidad

—— Tendenci as
— de la reacción
Problem as
de la C om unidad _______ "

Regionalism o de CARICOM en general

Decisiones y acciones de los organismos
regionales de form ulación de política
Decisiones y acciones de los organism os
técnicos regionales
Decisiones y acciones de los organism os
regionales de regulación

Tendencias de la reacción de apoyo a nivel nacional a las decisiones

y problem as com unitarios

Directores políticos Funcionarios públicos La sociedad en general

M oderada a fu e rte M oderada a fu e rte M oderada a fu erte

Débil a moderada Débil a m oderada Débil a m oderada

M oderada M oderada a fu e rte Baja preem inencia

M oderada Fuerte Baja preem inencia

Por ejemplo, en ei esquema que se inserta se supone,

sobre la base de observaciones subjetivas, que en
promedio y tomando el conjunto de los miembros de
la Comunidad, la reacción de apoyo al regionalismo
de CARICOM en general oscila entre moderada y
fuerte; dicha reacción a las decisiones y acciones de
los organismos regionales encargados de la formula­
ción de políticas es entre débil y moderada; y la res­
puesta a los organismos técnicos de ejecución y regu-.
 394

lación oscila entre una baja preeminencia, en el caso

de las sociedades nacionales en general, moderada en
el caso de los que dirigen la política nacional y fuerte
en el caso de los funcionarios públicos nacionales. En
caso de probar estas hipótesis existirían algunos pun­
tos claros a nivel nacional en los cuales se podría
aplicar estrategias para adaptar la percepción de los
intereses nacionales en relación con la Comunidad,
aumentar la preeminencia positiva de los problemas
de la Comunidad a nivel nacional y elevar los límites
del mínimo común denominador en la acción conjunta
en pro de la integración.

En términos de prescripciones para reforzar la res­

puesta de apoyo a nivel nacional, la cuarta reunión
de Jefes de Gobierno, al considerar el tema, instó a
los gobiernos miembros a tomar medidas para coor­
dinar, dentro de sus sistemas nacionales, los elemen­
tos y factores que permitan adoptar las decisiones a
nivel regional y ejecutar las decisiones de los orga­
nismos regionales. Más allá de esto, una posibilidad
que se podría aplicar como medida de política en el
futuro es poner en práctica un programa de intercam­
bio sistemático de funcionarios públicos entre el me­
canismo de gobierno a nivel nacional y los organismos
regionales. Ello ayudaría a formar una conciencia re­
gional de carácter distintivo en todos los niveles de
la Comunidad v a convertir en realidad la continuidad
en la comprensión y el apoyo mutuo entre funcionarios
regionales y nacionales.

Además, debería ser posible llevar a cabo misiones es­

peciales de apoyo y programación en uno o más Es­
tados miembros con la participación de uno o más
organismos nacionales, según las circunstancias.

Otra estrategia que se podría aplicar sería la de inten­

sificar esfuerzos que hayan tenido señalado éxito en
el pasado para identificar a las instituciones naciona­
les adecuadas que puedan ser regionalizadas o pues­
tas al servicio de la Comunidad.

c) Reglas básicas y modalidad para la toma de

decisiones en el mecanismo institucional

Pero, ¿cuál es la naturaleza del proceso que renuncia

a decisiones regionales para obtener una respuesta a
nivel nacional? Aquí el énfasis se coloca sobre las
principales entidades de la estructura institucional
central del movimiento de integración, a saber: los
órganos e instituciones de la Comunidad.
 395

El Tratado de Chaguaramas prevé que los órganos e

instituciones actúen mediante la toma de decisiones
y la formulación de recomendaciones, decisiones que
sean obligatorias y recomendaciones que no sean obli­
gatorias para los gobiernos miembros. Como principio
general, los órganos deben adoptar decisiones y reco­
mendaciones con el voto afirmativo de todos sus miem­
bros, en tanto que las instituciones, con excepción
de la Comisión Permanente de Ministros de Relaciones
Exteriores, deben adoptar las decisiones con el voto
afirmativo de todos sus miembros v las recomenda­
ciones con el voto mayoritario de dos tercios de sus
miembros, incluyendo por lo menos dos Daíses más
desarrollados. En el caso particular de la Comisión
Permanente de Ministros de Relaciones Exteriores,
ésta sólo es competente para formular recomendaciones,
lo que se debe hacer con el voto afirmativo de todos
sus miembros.

Una primera derogación del requisito de unanimidad

es que la validez de una decisión o recomendación no
es menoscabada por una abstención, a condición de
que, como mínimo, las tres cuartas partes de los miem­
bros, incluyendo por lo menos dos países más desa­
rrollados, voten afirmativamente. Además, en el caso
del Consejo de Ministros del Mercado Común, el
Tratado prevé un número limitado de circunstancias
especificadas en las cuales se pueden adoptar deci­
siones y recomendaciones por una mayoría calificada
de no menos de dos tercios de los Estados miembros,
incluyendo por lo menos dos países más desarrollados.
Por lo tanto, conforme al régimen fundamental para
la toma de decisiones prescripto en el Tratado de
Chaguaramas, salvo en el número limitado de casos
en que el Consejo puede actuar con el voto de una
mayoría calificada, un solo voto negativo sobre cual­
quier asunto considerado por cualquiera de los órganos
o instituciones de la Comunidad deja sin efecto la
consideración de la cuestión.

Se han producido dos acontecimientos como resultado

de la experiencia del funcionamiento de este régimen,
a los que cabe hacer referencia. Uno de ellos es bas­
tante reciente y se refiere al debate surgido tanto
dentro como fuera del marco institucional central de
la Comunidad acerca de si se debe mantener o excluir
el requisito de estricta unanimidad en el Tratado y
disponer la toma de decisiones con el voto de la ma­
yoría. Desde luego, esta cuestión tendría que ser deci­
dida por la Conferencia conforme al principio de
unanimidad, de modo que un solo voto negativo será
suficiente para rechazar la propuesta.
 396

La idea de reemplazar el principio de unanimidad por

el voto de una mayoría (simple o calificada) plantea al­
gunas cuestiones interesantes. En primer término ca­
bría mencionar al pasar que si alguna de las partes
pretendiera introducir el principio de la mayoría con el
fin de lograr un objetivo específico debería tener en
cuenta que se estaría introduciendo una herramienta
que podría ser usada contra esa misma parte en algún
momento.

Pero la cuestión más importante se refiere al cumpli­

miento de las decisiones. Como ya se ha indicado y
es del dominio público, los antecedentes de la reac­
ción de apoyo de los países a la ejecución de las de­
cisiones de los órganos e instituciones de la Comunidad
son muy magros. Si ello ocurre con las decisiones logra­
das con el requisito de unanimidad, que en última
instancia actúa como el regulador definitivo del prin­
cipio del mínimo común denominador, sería dable su­
poner que la situación empeoraría con el sistema de
votación por mayoría a menos que la introducción
de dicho sistema fuera acompañada de una transfor­
mación radical de los instrumentos y acuerdos de
CARICQM. Dicha transformación quizá requiriera la
introducción en los acuerdos de integración de cierto
grado de supranacionalismo y el otorgamiento de efi­
caces poderes de sanción a organismos de integración
claramente identificados.

En otras palabras, al tomar como punto de partida

la conveniencia de mantener alguna perspectiva de
cumplimiento a nivel nacional de las decisiones de
la Comunidad, el movimiento de integración probable­
mente estaría frente a dos argumentos fundamentales:
o bien mantener el requisito de unanimidad con el
control concomitante del mínimo común denominador
para que sólo se aprueben las decisiones que todos
los Estados miembros — por lo menos en el momento
de votar— creen que puedan cumplir, o bien pasar
al sistema de la mayoría con un refuerzo mínimo de
las facultades del mecanismo institucional regional
central para asegurar su cumplimiento y puesta en
práctica.

El otro acontecimiento mencionado, que parece haber

surgido como consecuencia del funcionamiento del sis­
tema de votación por unanimidad, data de más tiempo
y se refiere al estilo desarrollado en los órganos e
instituciones de la Comunidad para llegar a con­
clusiones.
 397

Las cuestiones de importancia son el contenido y el

objetivo de las conclusiones. Algunos consideran cíni­
camente que los órganos y las instituciones suelen lle­
gar a conclusiones sin intención alguna de ponerlas en
práctica, sino más bien de evitar un voto negativo o
una reserva. Si esto es así, refleja el hecho de que
se estima muy importante el logro de un consenso
que, de ser realmente internalizado como un aspecto
de cultura política transnacional dentro de CARICOM,
se puede aplicar con posterioridad a fines muy posi­
tivos en el desarrollo del proceso de integración.

d) Estado del mecanismo institucional regional

en aspectos clave de las políticas y programas
de la Comunidad

En esta sección final se analiza someramente si los

aspectos clave de la política de la Comunidad están
eficazmente atendidos desde ei punto de vista institu­
cional. La gama de asuntos que abarcan las políticas
y actividades de la Comunidad es muy extensa, de
modo que la selección que aquí se hace se centra en
los aspectos de importancia crítica que deben ser la
base de la transformación social y económica de
la región.

En primer lugar, en el aspecto del sistema de co­

mercio intrarregional, el mecanismo institucional per­
tinente aquí consiste en la Conferencia y el Consejo,
los cuales se ocupan de las políticas y la aprobación
de programas y medidas; la Comisión de Aduana y el
Servicio Multilateral de Compensación del Caribe, que
tienen funciones de regulación e inspección en gene­
ral; y la Secretaría, que se ocupa de la administración
general. La experiencia en este campo parece sugerir
que a nivel de políticas el mecanismo institucional es
adecuado; pero a nivel de regulación — y éste es un
terreno que requiere fuertes funciones reguladoras—
al parecer cabria reforzar el mecanismo institucional.
Ello debería ser posible sin crear nuevas instituciones
sino más bien desarrollando debidamente la Secre­
taría y la Comisión de Aduana actuales, y promoviendo
aún más el desarrollo del Servicio Multilateral de
Compensación del Caribe.
 398

En segundo término, el desarrollo agrícola siempre

ha tenido preeminencia en la Conferencia la que
— junto con la Comisión Permanente de Ministros de
Agricultura— ha suministrado las disposiciones de
política necesarias. Los organismos técnicos de eje­
cución y de regulación en este terreno incluyen el
Instituto de Investigación y Desarrollo Agrícolas del
Caribe, la Corporación Alimentaria del Caribe, el Banco
de Desarrolle del Caribe, la Conferencia sobre el Pro­
tocolo de Comercialización Agrícola, y la Conferencia
sobre Aceites y Grasas. Se han diagnosticado deficien­
cias en algunos de estos organismos, y en la actualidad
son objeto de estudio.

En tercer término, en materia de programación indus­

trial del Mercado Común, la Comisión Permanente de
Ministros de Industria, en virtud de un mandato de
la Conferencia, ha estado avanzando hacia un acuerdo
sobre varios parámetros básicos para la ejecución del
programa. A nivel de ejecución técnica y regulación
será necesario poner en práctica un mecanismo insti­
tucional adecuado, ya sea a nivel nacional o regional,
o en ambos, una vez que se llegue a un acuerdo sobre
todo el régimen. El Banco de Desarrollo del Caribe
parece estar capacitado para influir en este programa.

Durante la existencia de CARICOM la Conferencia de

Ministros de Salud continuó eficazmente la tradicional
política sanitaria que seguía antes de que se institu­
yera CARICOM. Las instituciones tales como el Centro
Epidemiológico del Caribe y el Instituto de Alimenta­
ción y Nutrición del Caribe al parecer están desem­
peñando funciones técnicas y reguladoras con el
apoyo de la Oficina de la OPS/OMS en el Caribe.
Con respecto a la educación y capacitación, la Con­
ferencia y la Comisión Permanente de Ministros de
Educación han ejercido el control de las políticas, y
la Universidad de las Antillas es uno de los princi­
pales organismos de ejecución; ésta debe ser refor­
mada ahora para poder llevar a cabo las propuestas
de reestructuración y para proteger los intereses de
los territorios extrauniversitarios en el nuevo plan.

En materia de las corrientes de ayuda a la región, la

administración y control de los espacios marinos de
 399

la región (que constituye la característica distintiva

del medio ambiente regional), y el estado de prepa­
ración para desastres, el reto institucional es que los
tecnócratas emprendan una tarea preparatoria eficaz
que ofrezca una base para la toma de decisiones por
los organismos ministeriales correspondientes y para
que los mecanismos técnicos de ejecución y regula­
ción sean puestos en práctica oportunamente.

En lo que respecta a ciencia, tecnología y energía,

últimamente han ocurrido acontecimientos muy claros
y eficaces a nivel de la formulación de políticas, y
en su oportunidad se deberá establecer y perfeccionar
el mecanismo técnico de ejecución.

La coordinación de la política exterior y el manejo de

las relaciones económicas con el exterior han sido
tema de directivas de política de parte de la Confe­
rencia, el Consejo y la Comisión Permanente de M i­
nistros de Relaciones Exteriores; pero, igual que en
otros terrenos, hay mucho lugar para mejorar el en­
lace y las consultas a nivel oficial entre la Secretaría
y los Estados miembros.

FIN DEL TOMO I

Se terminó de imprimir en offset en el
mes de mayo de 1989,
en los talleres gráficos de la
Compañía Impresora Argentina, S.A.
Alsina 2049 - Buenos Aires - Argentina