Estado y mercado para lograr el bien común

Roberto Ariza1
De antaño, la economía siempre ha sido parte fundamental de la agenda país, por eso, la
transformación de la relación Estado y el mercado ha estado ligada desde sus inicios. En ese
sentido, las enormes problemáticas han quedado reflejadas en diferentes trabajos que
economistas reconocidos han escrito y publicado. En razón de lo anterior, es importante y
necesario estudiar los problemas y las transformaciones de la economía colombiana no solo
en tiempos recientes, sino también dar un vistazo atrás para tratar de comprender lo que ha
sucedido, y así llegar al presente en aras de poder construir un mejor futuro.
Por definición, la economía se encarga de estudiar los recursos escasos, sin embargo, cabe
hacer un cuestionamiento debido a que no siempre es necesariamente cierto, ya que con el
pasar de los años se aprende que lo verdaderamente escaso es el tiempo. Según Tirole (2014),
la economía no debe estar al servicio de la propiedad privada ni en función de los intereses
individuales, ni mucho menos debe ser aceptable que algunos utilicen los recursos públicos
para beneficio propio. No se trata de oponer los intereses del Estado contra los del mercado,
porque a pesar de no ser convergentes, es importante que se puedan coordinar de mejor
manera en la búsqueda del bien común.
A continuación, se presenta un breve recorrido histórico donde se resalta los principales
hechos en cuanto la intervención del Estado en la economía colombiana.
A comienzo del siglo XX había un arancel externo muy elevado que además de proteger las
actividades domésticas capturaba mayores ingresos para el Estado. Kalmanovitz (2015),
señala que iniciando el siglo XX Colombia estaba arruinada, con hiperinflación, aislada del
mundo y con una guerra civil. Luego se generó un cambio estructural que transformó un país
de haciendas y campesinos en otro urbano e industrial. Se crearon unas instituciones políticas
y legales centralizadas y se apoyó el desarrollo capitalista. El Estado se comprometió a
respetar la oposición política, a no utilizar impuestos demasiado altos y no abusar de la
emisión inflacionaria. Esto sirvió para dar condiciones de paz y confianza necesarias para
permitir la acumulación privada de capital en el país. La intervención del Estado se
manifestaba con subsidios a la exportación para equilibrar la balanza comercial y a través del
impulso de medidas proteccionistas. Lo anterior indica que los cambios, a pesar de las
adversidades, son posibles cuando se tiene voluntad.
Según Ocampo (1998), el intervencionismo estatal en la economía quedó reflejado en la
Constitución Política en 1936, con el fin de racionalizar la producción, distribución y
consumo de bienes y servicios y de proteger los derechos de los trabajadores. También
definió el concepto de que la propiedad es una función social que implica obligaciones.
Además, en 1945 entró en la Carta Magna el concepto de planeación, al establecerse que el
Congreso fijaría los planes y programas para el fomento de la economía nacional y las obras
públicas. El Estado realizaba dos tipos de intervención: directa e indirecta. La primera, se
refiere a casos en los cuales el Estado ejerce directamente una actividad económica
determinada, ya sea como inversionista o como de productor de bienes y servicios. La

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Estudiante de Maestría en Administración Pública (MAP). Correo electrónico: garizac1@gmail.com

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segunda, se refiere a mecanismos de regulación mediante los cuales el gobierno influye sobre
la actividad económica al crear incentivos o imponer restricciones a la acción privada.
Por un lado, en la parte política, las reformas de 1910 a la Constitución de 1886 introdujeron
importantes cambios, se debilitó el poder ejecutivo y se fortaleció el legislativo que podía
funcionar anualmente sin ser convocado por el presidente y el sistema electoral dependió de
un poder judicial más autónomo que trazó reglas contra el fraude y adaptó una propuesta de
Rafael Uribe de adoptar la cédula de ciudadanía como documento básico electoral. Por otro
lado, la reforma monetaria tuvo la misión de recoger el exceso de circulante emitido por la
Tesorería durante los años de la guerra y ejecutar una política draconiana con pocas
emisiones de títulos de deuda pública que sirvieron de dinero. Las tasas de interés tenían que
ser entonces bastante elevadas. Pero la inflación desapareció del país y hubo tasas negativas
en algunos años.
Adicionalmente, se creó el Banco de la República en 1923, que es el prestador de última
instancia. Cuando ocurrió La Gran Depresión, la estructura del libre mercado y en el patrón
oro tuvo que ser modificado y se obligó a rediseñar cada uno de los instrumentos de
intervención del banco central. Kalmanovitz (2015), señala que “las políticas anticíclicas
llegaron en 1931 cuando se impuso control de cambios” y se extendieron créditos al gobierno
por parte del Banco de la Republica y al sector privado con la creación del BCH, la Caja
Agraria, y la Corporación Colombiana de Crédito (pág.138). Esto con el fin de superar la
crisis con rapidez y que la economía colombiana volviera a tener crecimientos de 1933 en
adelante. Sin embargo, “las políticas entre 1929 y 1932 fueron procíclicas” (pág.89). Así
mismo, en el sector externo las reformas arancelarias de 1931 fueron proteccionistas
favoreciendo los alimentos, los tejidos de lana, el cemento, y la cerveza.
En la administración López Michelsen se implementaron los Programas de Desarrollo Rural
Integrado (DRI) y el Plan de Alimentación y Nutrición (PAN). Estos nuevos programas
buscaban elevar la producción y productividad de las explotaciones campesinas mediante
una acción integral dirigida por el Estado. Como otras veces, las nuevas ideas hacían parte
de una corriente más general de pensamiento, de la cual el Banco Mundial y otros organismos
internacionales de crédito participaban activamente. Desde antes como hasta ahora, la
injerencia o ayuda internacional es característica de las decisiones en materia de política
económica.
Kalmanovitz (2015), indica que en los años ochenta se comienza a dar un proceso de
desindustrialización que no solo refleja el mayor crecimiento de los servicios, como sucede
en todas las economías que pasan cierto umbral de crecimiento, sino también una pérdida de
competitividad y un proceso de enfermedad holandesa. En cuanto al tamaño del sector
público se encuentra en la historia colombiana del siglo XX que el tamaño del Estado estuvo
por debajo del 10% del PIB hasta antes de la última década cuando pasó a ser más del doble.
Sin embargo, puede decirse que hubo insuficiencia de Estado, ya que que no garantizó la
seguridad ni un sistema de justicia que afirmaran y legitimaran los derechos de propiedad y
las inversiones de capital, que fue observable con el terrorismo de los carteles del
narcotráfico. El poco Estado explica la insuficiente acumulación de capital humano, pues

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solo se logró la educación universal de primaria en el siglo XXI y la educación secundaria y
técnica cubren solo la mitad de la población. Esto indica que el bien común aún sigue siendo
un ideal por cumplir.
Adicionalmente, debido al tamaño reducido del mercado, el proceso de industrialización se
caracterizó por altos niveles de concentración. Un estudio mostró que en 1968 más de la
mitad del valor agregado industrial de sectores que podían clasificarse como oligopolios,
pues había empresas que concentraban altos niveles de producción (Ocampo, 1998). Bajo
estos escenarios el papel del Estado se cuestiona en tanto que termina distorsionando el
funcionamiento del mercado. ¿Hay alguna manera de medir el tamaño ideal del Estado?
De manera complementaria, las medidas proteccionistas son evidentes al ver la evolución de
la inversión extranjera entre 1946 y 2012, pues se observa que el país fue reacio a recibirla.
Solo hasta la década del noventa aumenta, esto explica por qué la economía colombiana por
debajo de su potencial pese a que había agentes externos dispuestos a arriesgar su capital en
el país. Las inversiones de 2005 y 2006 son en buena parte adquisiciones de activos existentes
o privatizaciones de empresas y bancos públicos, lo cual no acelera el crecimiento, sino que
lo puede frenar dado que tiende a revaluar la moneda. Si estas acciones condujeran a un
mejoramiento de los ingresos estatales y por esa vía aumentara la calidad de vida y así lograr
el bien común, entonces se podría afirmar que se va por la senda correcta.
Con relación a las exportaciones colombianas, se encuentra que no eran muy dinámicas, solo
eran del 10% del PIB en los años veinte y al final de siglo llegaron al 20%. Cuando se
compara a Colombia con Corea del Sur, que tenía un ingreso per cápita similar al colombiano
en 1953 pero que en el año 2000 exporta 80% de su PIB, queda en claro que la apertura
colombiana fue limitada y con ella también se ha manifestado la insuficiencia de su desarrollo
económico. Kalmanovitz (2015), afirma que “la política comercial termina siendo uno de los
factores que mejor explican el comportamiento de la tasa de cambio durante el siglo XX:
revalúa el peso cuando es restrictiva e incentiva la devaluación cuando es más liberal” (pág.
116).
A pesar de que camino recorrido hasta ahora no ha sido de ensueño, aun así, se puede ser
moderadamente optimista sobre crecimiento económico del país, ya que de continuar la
dinámica exportadora y de inversión extranjera que amplía la formación de capital, será
posible alcanzar mayores tasas de crecimiento. Claro, para esto es necesario hacer
transformaciones donde se pueda capturar una mayor parte de la renta minera y petrolera. De
ese modo el Estado podría tener más ingresos que podrá invertir en bienes meritorios como
salud y educación.
De manera complementaria, se dice que la capacidad estatal de cualquier sociedad se basa en
monopolio de los medios de violencia y en el recaudo de impuestos suficiente. Para eso
requiere de una burocracia competente para proveer bienes públicos, así como la
infraestructura que requiere la acumulación de capital o para lograr coberturas universales de
la educación y de la salud. En ambos aspectos la capacidad estatal colombiana ha probado
ser insuficiente. Lo anterior sugiere que si no se logra el bien común es porque algo no se

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está haciendo bien, lo cual permite justificar la incorporación de cambios en el aparato estatal
para el logro del objetivo.
La historia indica que el Estado colombiano fue pequeño durante el siglo XX, pues el gasto
público fue en promedio del 7% del PIB. Sin embargo, terminó siendo más grande a fin de
siglo sin que necesariamente fuera más eficiente. En este sentido, la cuestión no es gastar
más, sino hacerlo mejor.
En cuanto a las finanzas de los niveles territoriales, el proceso de centralización no se
profundiza en el siglo XIX. Después, las reformas a la Constitución introducidas en 1910 y
la reactivación en el municipio durante los años veinte permiten mantener niveles altos de
recaudo tributario y de gasto de acuerdo a esos niveles. El recaudo departamental era del 35%
de los recaudos totales del Estado y los municipios fue del 20%. Luego de 1936 y a la
Segunda Guerra Mundial el gobierno nacional concentra el recaudo que se aproxima al 75%
del total hacia 1980 y los departamentos como los municipios fue cerca del 12%. Después
del reordenamiento de 1991, la participación del gobierno central en el recaudo cae al 74%,
se marchita en el nivel departamental y ganan algún dinamismo los municipios, gracias a las
transferencias, aunque parte importante de ellas era anteriormente gasto centralizado en
educación y salud que ahora efectúa la administración municipal (Kalmanovitz, 2015).
Puede decirse que el punto de inflexión fue introducido por la Constitución de 1991, ya que
condujo al debilitamiento de la actividad productiva y financiera del Estado. En esta década
se liquidó el área de telecomunicaciones y se privatizó buena parte de las prestadoras de
servicios públicos con la continua presencia de problemas de politización y sobre empleo en
las empresas públicas. La prestación de salud también fue privatizada. Otro papel que dejó
de desempeñar el gobierno central fue el de banquero. La crisis financiera de 1999-2002
acabó con los bancos públicos, solo quedó el Banco Agrario, mientras que los bancos
cooperativos se consolidaron en uno solo. En concordancia con Tirole (2014), el interés
individual no debe sobreponerse sobre el bien común, en este sentido, se considera que dado
que el Estado tiene grandes presiones fiscales es importante que participe de las rentas de los
negocios más productivos para poder cumplir con esas obligaciones.
De manera complementaria, el consenso de Washington justificó las reformas para limitar la
intervención del Estado y ampliar las posibilidades del mercado en medio de la euforia de
los espíritus empresariales en toda América Latina que Keynes había llamado “espíritus
animales” (Kalmanovitz, 2015). Por eso, no es de sorprender que, de acuerdo a lo descrito,
con la disminución de las funciones económicas del Estado y con el aumento sustancial de
su tamaño conduciría a crear déficit. Esto porque se agravaron los problemas de
financiamiento del Estado al retirarse de ciertas áreas de la producción, de los servicios
públicos y del crédito mientras debía enfrentarse a una mayor carga tributaria. El resultado
termina siendo un Estado más grande, sobre todo en lo militar, con una carga tributaria más
pesada, que asigna los recursos públicos con tendencias centralistas y de concentración de
poder.
Por todo lo anterior, con las dificultades que hoy enfrenta el mundo, quienes promovieron el
"laissez faire" y la no intervención estatal han tenido que mirar de nuevo al Estado en busca
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de pedir ayuda. Ante la crisis financiera global de 2008 se debe replantear con mayor claridad
las relaciones entre el Estado y el mercado, más precisamente entre el Estado democrático y
el mercado. Además, se considera que es preciso avanzar en la consolidación de un sistema
de economía mixta que abra espacios para una mejor coordinación entre el sector público y
el sector privado con el fin de alcanzar el bien común. De no ser así, ¿qué sentido tiene el
estudio de la economía si no logra contribuir con la solución de los problemas económicos y
sociales?

Referencias bibliográficas.
Kalmanovitz, S. (2015). Breve historia económica de Colombia. Bogotá: Utadeo. ISBN: 978-
958-725-168-5
Ocampo, J. A. (1998). Crisis Mundial y Cambio Estructural (1925-1945). Historia
Económica de Colombia.
Tirole, J. (2014). La economía del bien común. Taurus: Bogotá. ISBN: 9789589219348