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1/2013 LA DEUDA PÚBLICA COMO RECURSO FINANCIERO
ESTUDIOS Y NOTAS
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EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO Y SUS
LIMITACIONES. EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO DE
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS*
INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES - MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
SUMARIO
*
Originariamente, este texto procede de la fallida intervención en un curso de verano de la Univer-
sidad Complutense de Madrid, dirigido por el profesor Martínez Lago. La conferencia (no así el
curso), prevista para el 19 de julio de 2012, no pudo celebrarse por razones personales. Evidente-
mente, el tiempo transcurrido, poco en el mundo del Derecho Romano, mucho en el ámbito del
Derecho Financiero, han determinado que hayamos tenido que transformar las anotaciones sueltas
de una conferencia en un artículo de revista «primeriza», siendo loable la labor del IEF (como pro-
motor de Crónica Presupuestaria) y la amable pero persistente insistencia del profesor Martínez Lago
en la conclusión del trabajo. El carácter novedoso de la publicación ha exigido un esmero intelec-
tual por mi parte, que no sé si se corresponde con los resultados esperables, en un tema que, pese
a las apariencias y antecedentes, desdeño profundamente por hartazgo intelectual, que me suele
acompañar desde la época de la redacción de la tesis doctoral, afortunadamente inédita.
De tal manera que no es exactamente el texto original sino una adaptación más propia de una revis-
ta que de una charla con eminentes Catedráticos, ante los cuales me hubiera sentido capitidisminui-
do. Por razones de espacio he prescindido de las notas a pie de página de carácter doctrinal, las
cuales serían redundantes, en algún caso, ominosas, en otros. En este sentido, las notas se limitan a
la exposición de datos, normalmente de carácter económico, que sirven para comprender el fenó-
meno y la dimensión del problema, sin que ello suponga contaminación en el método jurídico
empleado para afrontar el mismo. Por desgracia, la Deuda pública no ha gozado en nuestro país del
tratamiento jurídico que exigiría su trascendencia y, sobre todo, en los programas de las asignaturas
se ventila, manejando conceptos tan manidos como antiguos, en una lección que, normalmente, se
da por superada, por razones de tiempo, dada la «glorificación» del Derecho Tributario y nos inclui-
mos dentro de esta tendencia. Un dato (y manejaremos más en el texto) simple constata la impor-
tancia de la Deuda pública: el endeudamiento neto del Estado central para 2013 se sitúa en 71.020
millones de euros; pues bien, la recaudación por IRPF se estima en 74.215 millones (unos 3.200
millones más), en tanto que por IVA se prevé recaudar 54.657 millones de euros (16.363 millones
menos). Sigamos desdeñando la Deuda pública y considerándola un ingreso extraordinario, caren-
te de explicación dogmática, si bien en honor a la verdad no es un mal endémico de España.
En todo caso, debemos celebrar que el Derecho Presupuestario y el de la Deuda pública tengan
cabida en revistas ad hoc y en este sentido, hay que aplaudir la iniciativa del IEF, esperando su con-
solidación en el tiempo.
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reform in 2012 and control measures of public debt are reflected upon on the basis of Com-
munity law and its attempt translation to spanish territorial system. It is an approach which
conjoined issues of budget law and law of the public debt.
Keywords: Fiscal stability; public debt; public expenditure control.
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Para ser más precisos, la transferencia de las facultades asociadas a la política monetaria al Banco
Central Europeo se produce en los países que integran la zona euro.
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la reforma, han de estar autorizadas por Ley para emitir Deuda pública o apelar al
crédito público) por dos razones: en primer lugar, porque no obstante su omisión
en la redacción originaria del art. 135 de la CE, creemos que estamos ante la con-
sagración de un principio que no se reduce al Estado, sino que afecta a las distin-
tas Administraciones públicas, territoriales e institucionales, algo que, por cierto, se
infiere del ahora art. 135.3, segundo párrafo de la CE. En este sentido, la fugaz y
veraniega tramitación de la reforma constitucional nos impide conocer exactamen-
te los motivos de la inserción de estas entidades territoriales, las cuales estaban obli-
gadas no sólo por una lectura en clave de norma general del anterior art. 135.1 de
la CE sino también por mor de la habilitación conferida al Estado por el art. 157.3
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CE que cuestiones litigiosas, puesto que ninguna Comunidad Autónoma había pues-
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to en tela de juicio la necesidad de que la emisión de Deuda pública se autorizase
mediante ley y así consta en todos los Estatutos de Autonomía.
La segunda modificación es de mayor calado, en tanto que se ha aprovechado el
principio de inclusión presupuestaria automática (otrora recogido en el segundo
párrafo del art. 135 de la CE) para, sobre este, añadir, dentro de la última fase del
procedimiento de ejecución presupuestaria, el carácter prioritario del pago de los
intereses y el capital de la Deuda pública. Es decir, no se trata ya sólo de que los
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
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Alguna aberración jurídica se ha cometido en el pasado, como, por ejemplo, emitir Deuda públi-
ca mediante Decreto-Ley, donde se produciría una coincidencia entre el sujeto autorizante y el
sujeto autorizado.
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Véase la Orden ECC/ 1/2013, de 2 de enero, por la que se dispone la creación de Deuda del Esta-
do durante el año 2013 y enero de 2014 y se recogen las cláusulas de acción colectiva normalizadas.
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sino que además puede crear créditos ad hoc para esta sección, cuando en el resto
de las secciones se requeriría, normalmente la tramitación de un Proyecto de Ley
de Crédito Extraordinario o de Suplemento de Crédito, según los casos).
Junto a la inclusión de las Comunidades Autónomas y el carácter prioritario del
pago de la Deuda pública, la modificación más relevante viene representada por el
hecho de constitucionalizar el techo de Deuda pública en circulación correspon-
diente a todas las Administraciones públicas. Se trata de una inserción constitucio-
nal no existente en otros países, al menos de forma generalizada si nos ceñimos a
la Unión Europea, presuntamente impuesta por las autoridades comunitarias, y que
tiene aspectos dignos de reseñar. Evidentemente no vamos a hacer, por razones de
espacio, una incursión de Derecho comparado que podría obligar a remontarnos al
intento de enmienda a la Constitución americana efectuada en los años 80 del
pasado siglo e impulsada por el Presidente Reagan ni a la reforma de la Ley Funda-
mental de Bonn, más reciente y que podrían suponer un trabajo independiente. A
nuestro juicio, la modificación no tiene el más mínimo sentido en los términos en
que está redactada ni ha conseguido, si este era el propósito, mejorar nuestro cré-
dito público en los mercados financieros. Y, desde luego, la relajación de los obje-
tivos de déficit público impuestos por las autoridades comunitarias no creemos que
derive, precisamente, de un precepto que más bien constituye un decálogo de bue-
nas intenciones que una norma jurídica cuya infracción genere sanciones en el
ámbito interno, salvo, como veremos, para las Comunidades Autónomas y, en su
caso, Corporaciones locales.
En efecto, el último apartado del art. 135.3 de la CE señala que el volumen de
Deuda pública del conjunto de las Administraciones públicas en relación con el
PIB español no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea. Si aceptamos como premisas que España
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Cuestión distinta es que el Estado quiera, como parece, distribuir los objetivos de déficit y de
endeudamiento entre los tres niveles territoriales de aplicación, en cuyo supuesto modifica el art.
135 de la CE para crear un nuevo título competencial que acompañe a los existentes, evite la discu-
sión sobre la aplicación directa del Tratado de la Unión Europea en este punto, etc. Sobre el parti-
cular, véase el art. 126 del TFUE, versión consolidada (DOCE 326/100 de 26 de octubre de 2012)
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Lo más que se ha conseguido es que se anuncie una reforma de la Administración local que
supondría un ahorro de 8.000 millones de euros. Como siempre, desde el Conde de Romanones, se
ha nombrado una comisión, que es la forma española de no resolver un problema.
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compromisos y obligaciones asumidos por las Corporaciones locales, todo ello sin
perjuicio, en ambos casos, de las garantías financieras mutuas para la realización
de proyectos específicas. La norma es perfectamente respetuosa con las competen-
cias de cada entidad, pero mucho nos tememos que sea perfectamente inútil de
cara al exterior y/o provoque un encarecimiento del endeudamiento de los entes
infraordenados al Estado. Aunque no podamos dedicarle una mayor extensión, la
experiencia acumulada demuestra que muchas Comunidades tienen prácticamen-
te cerrado el acceso al crédito exterior y que sólo el aval del Estado puede garanti-
zarles una apertura del mismo, lo cual no contravendría el precepto en cuestión6.
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Consciente de ello, y en vez de utilizar un mecanismo más sencillo, como es el aval, o el estable-
cimiento de una «central de Deuda pública española» (esto sería más novedoso), el parche ha veni-
do constituido por el Fondo de Liquidez Autonómico en cuya virtud el Estado actúa de prestamista
de las Comunidades Autónomas. Sobre este punto, los retornos, los tipos de interés, las conexiones
con las transferencias a las Comunidades de régimen común, etc., no podemos detenernos en exce-
so y, por tanto, queda meramente apuntado. Si el FLA se dota con crédito estatal, el problema se
enmascara, no se soluciona, a la par que complica innecesariamente la transparencia entre el endeu-
damiento estatal y el autonómico.
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Para concluir este apartado, creemos que, globalmente, la reforma del art. 135 de
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la CE (vista con un año y medio de perspectiva), ha resultado, empero, estéril para
lograr los objetivos que, presuntamente, se pretendían. Aunque sea descender al
ámbito económico que no es el correcto metodológicamente, los mercados finan-
cieros no han recibido ningún estímulo como consecuencia de la reforma que
redunde en una disminución del peso de la carga de la Deuda pública, que no sólo
ha aumentado en términos de relación con el PIB, sino que ha aumentado la carga
por intereses de la financiación externa, que no se ha visto compensada por el
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
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En cuya virtud y conforme el apartado 1 del precepto citado «Die Aufnahme von Krediten sowie
die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in
künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bes-
timmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz».
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Por el contrario, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria de la Ley de Esta-
bilidad Presupuestaria, no invocaba expresamente ningún título competencial. Sin embargo, esta
omisión debía entenderse suplida, dado el carácter complementario, por las remisiones que la Ley
18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria hacía (en su Disposición Final Segunda)
a los apartados 11,13, 14 y 18 del art. 149.1 de la CE.
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Definición que modifica la deducible de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en su redacción de
2001 (cfr art. 3.2) que definía la estabilidad presupuestaria como la situación de equilibrio o de supe-
rávit, computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida
en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para
cada una de las Administraciones públicas.
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Si bien, el «estreno» español ha sido un éxito; se anunció un déficit del conjunto de las Adminis-
traciones públicas en 2012 del 6,74 por 100 (el objetivo después de alguna modificación era el 6,3
por 100) que la Comisión Europea elevó al 6,98 por 100, en sólo una semana. En este déficit no se
computan las ayudas al sector financiero que elevarían el déficit al 10,64 por 100 y ello en base a
una discusión peculiar. Mientras que el Gobierno español pretendía en 2012 que el saneamiento
bancario se efectuase directamente mediante préstamos a los bancos (rectius:cajas) en dificultad, la
Unión Europea consideró inviable esta fórmula de tal manera que se acudió al «rescate» mediante
la apertura de una línea de crédito al Estado por importe de 100.000 millones de euros de los cua-
les se han utilizado, en números redondos, unos 40.000 millones. Para la Comisión Europea la
«ayuda» computa como déficit público en 2012 (puesto que duda que los bancos implicados vayan
a devolver las inyecciones de capital), en tanto que el Gobierno sostuvo inicialmente su posición
contraria, considerando que era un préstamo. En todo caso, ello ha obligado a una redefinición de
los escenarios de reducción del déficit público y a la pugna no resuelta sobre la redistribución de
los nuevos objetivos de déficit entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
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El art. 12 de la LOEPSF contiene una norma que, quizá hubiera tenido mejor aco-
modo en el texto constitucional, en la línea propugnada en el capítulo anterior;
básicamente, aunque tiene excepciones, busca ligar el incremento del gasto públi-
co al crecimiento del PIB, tasa de referencia esta última que será fijada por el Minis-
terio de Economía y Competitividad y que plantea una serie de problemas que
dejamos meramente apuntados por no ser objeto central del estudio. En primer
lugar, la tasa de crecimiento del PIB es una mera predicción ministerial cuya exac-
titud deja bastante que desear; en segundo lugar, la predicción se impone a las
Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales, con lo cual, en el caso de
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las primeras sobre todo, surge un problema inmediato; ¿qué ocurre con las Comu-
nidades Autónomas cuyo PIB crezca por encima del estatal? Evidentemente que
tendrán, ope legis, que ajustar su gasto público al incremento del PIB nacional, lo
cual puede resultar contrario a la autonomía de gasto, por muy cercenada que ésta
haya quedado tras la reforma constitucional, si bien puede objetarse que el art. 16
de la LOEPSF prevé que el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal
y Financiera, pueda fijar objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda públi-
ca para cada una de las quince Comunidades Autónomas (Navarra y el País Vasco,
también entran en el sistema pero siguen el procedimiento del Convenio y del Con-
cierto, respectivamente, conforme la Disposición Final Tercera de la Ley12). A la
inversa, Comunidades Autónomas cuyo PIB crezca por debajo de la media nacio-
nal, ¿pueden incrementar su gasto público tomando como referencia el estatal? Cre-
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Mientras que en 2011 la Seguridad Social y sus organismos dependientes cerró con un déficit del
0,09 por 100, en 2012 el déficit se situó en el 0,97 por 100 del PIB.
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No podemos entrar por razones de espacio en las discusiones veladas sobre la aplicación de la
Ley 2/2012 a los territorios forales. La Disposición Final Tercera establece, curiosamente, una fórmu-
la distinta; en el caso de Euzkadi, la aplicación de la Ley se entiende «sin perjuicio» de lo dispues-
to en la Ley del Concierto Económico; en el caso de la Comunidad Foral de Navarra la aplicación
se llevará a cabo conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico. Básicamente creemos que la
metodología en la aplicación y el procedimiento es distinto respecto de las Comunidades de régi-
men común, sin que ello implique la inaplicación del art. 135 de la CE en los territorios forales. Lo
que sí resulta patente es que, sin ser arte ni parte, los territorios forales financian no sólo su déficit
sino el del Estado (en proporción a los índices de imputación, basados fundamentalmente en el peso
de su PIB dentro del PIB español) en aquellas competencias no asumidas, con lo cual habría razo-
nes de fondo para defender una aplicación diferente de la Ley Orgánica 2/2012 a ambas Comuni-
dades.
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Por último, el apartado 5 del art. 12 de la LOEPSF establece una regla en cuya vir-
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tud los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegra-
mente a reducir el nivel (el galicismo es del legislador, no nuestro) de Deuda
pública. No obstante la claridad del precepto, surgen dudas legítimas relativas al
escenario presupuestario en que se produzca la meritada situación. Y, en este sen-
tido, caben dos alternativas interpretativas. ¿El citado precepto ha de leerse en rela-
ción con el apartado precedente o en relación con el art. 12 en su integridad? La
cuestión no es baladí, porque demostraría la voluntad del legislador de atajar el
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
problema del gasto público que, como hemos dicho, es previo al problema del
endeudamiento público. En una interpretación sistemática parece, pese a conce-
derle un apartado independiente, que se está refiriendo a un supuesto muy concre-
to, a saber: que cuando se produzca un cambio normativo que implique un
aumento de ingresos, el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones
Locales deberán incorporar al Presupuesto las previsiones de incremento corres-
pondiente y, correlativamente, podrán aumentar los créditos para gastos en igual
cuantía (téngase cuidado con la diferencia entre el carácter obligatorio de la nueva
previsión de ingresos, consecuencia del cambio normativo, y potestativo en el
incremento de los créditos para gastos). Pero supuesto que estas Administraciones
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públicas opten, en la hipótesis señalada, por aumentar los gastos en el importe pre-
visto por mayor recaudación, puede suceder que la previsión de ingresos tributa-
rios quede por debajo de la recaudación final obtenida, en cuyo caso el excedente
deberá dedicarse, imperativamente, a reducir el endeudamiento. La segunda hipó-
tesis interpretativa consiste en desvincular los apartados 4 y 5 del art. 12 de la Ley
2/2012. Si se comparte esta interpretación, encontraríamos que, con independen-
cia o no de que se produzcan cambios normativos que conlleven una mayor recau-
dación sobre la prevista inicialmente, la diferencia entre ingresos presupuestados e
ingresos liquidados debe destinarse íntegramente a reducir el volumen de Deuda
pública. Ciertamente esta interpretación del art. 12.5 rompería la lógica interna del
precepto, puesto que dejaríamos sin efecto la previsión del art. 12.4 en lo que se
refiere a aumento de ingresos como consecuencia de cambios normativos en lo ati-
nente a la posibilidad de incrementar el gasto público en igual cuantía, pero, de
lege ferenda sería la única racional si lo que se pretende es reducir el déficit públi-
co por la vía del incremento de ingresos, puesto que a su través se conseguiría
amortizar Deuda pública.
Y no sólo de lege ferenda, sino que encontramos que nuestra interpretación tiene
apoyo en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 2/2012 que no menciona el
supuesto particular de obtención de mayores ingresos y la ligazón potestativa con
el incremento del gasto sino que, tras explicar los motivos de llevar a la Ley la regla
de gasto establecida en la normativa europea (con lo cual nos volvemos a pregun-
tar para qué nos transcribe una norma comunitaria), señala literalmente que «esta
regla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de
los previstos, estos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores
ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento».
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Para dar carpetazo al tema, hay que traer a colación una norma situada en el capí-
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tulo VI destinado a la gestión presupuestaria, en cuya virtud, en el caso de existen-
cia de superávit presupuestario derivado de la liquidación del Presupuesto, el
Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales deberán destinar-
lo a reducir el endeudamiento neto (art. 32 de la LOEPSF), mientras que en el caso
de la Seguridad Social se aplicará prioritariamente al Fondo de Reserva. Y señala-
mos que damos carpetazo al tema porque entendemos que el art. 32 se impone al
art. 12.4 y que si hubiera sido sistemático y coherente el legislador hubiera omiti-
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
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Con fecha 9 de marzo de 2013 se publica en el BOE la admisión a trámite del recurso de incons-
titucionalidad 557/2013, interpuesto por el Gobierno de Canarias contra determinados preceptos de
la Ley Orgánica 2/2012. Desconocemos los preceptos impugnados y los motivos del Gobierno insu-
lar para la adopción de esta decisión, pero colegimos que la alegación debe ser la posible vulnera-
ción del art. 156 de la CE. Esperemos que el TC no tenga que aplicar el concepto de «normas
integrantes del bloque de la constitucionalidad» que, a su vez sean inconstitucionales, que sería una
suerte de derivación de la conocida tesis de Otto BACHOF, planteada originariamente en términos de
Derecho natural y que creemos no tiene sentido en los momentos actuales. Realmente, sin seguir
esa tesis de origen iusnaturalista, tenemos serias dudas de que algunos preceptos de la Ley Orgáni-
ca 2/2012 no vulneren la autonomía del art. 156 de la CE y ello pese a la jurisprudencia constitu-
cional bastante recentralizadora en materia financiera.
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cuyo PIB crezca más que el estatal a aplicar éste último de cara a presupuestar
incrementos de gasto público. Y no digamos los problemas jurídicos que pue-
den plantear Comunidades Autónomas con crecimientos del PIB superior al
estatal y nivel de endeudamiento inferior al previsto para el conjunto de la admi-
nistración autonómica. En este sentido, el Estado va a tener un serio problema
con estas Comunidades cumplidoras de los objetivos de déficit y endeudamien-
to y a las cuales se les quiere imponer la teoría del «café para todos», es decir
objetivos de déficit y de endeudamiento comunes.
d) El anclaje entre crecimiento de gasto público de las Administraciones públicas
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Esta distribución sobre base 60 supone, traducida en términos de distribución de gasto público (y
tomando la base 100 para mejor comprensión), que el Estado es responsable del 73,33 por 100 del
gasto público, las Comunidades Autónomas del 21,66 por 100 y las Corporaciones Locales del 5 por
100, lo cual no se corresponde con la realidad. Aceptamos de antemano las críticas al sofisma del
que partimos, porque tendríamos que comparar también las fuentes de financiación y en España
podemos medir, aun con dificultades por las duplicidades, la distribución del gasto entre los distin-
tos niveles de gobierno pero resulta más difícil medir la distribución de los ingresos. Aunque parez-
ca una contradicción, los sistemas forales son mucho más transparentes en este punto, pese a las
discusiones sobre su pervivencia (discusiones zanjadas por la Disposición Adicional primera de la
CE y por la STJCE de 11 de septiembre de 2008).
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En este sentido y según el Boletín Estadístico del Banco de España (con datos cerrados de 2012)
y una vez hechas las correcciones del Protocolo de déficit excesivo, los porcentajes de Deuda se dis-
tribuyen del siguiente modo: a) Administración central (72,4%); b) Comunidades Autónomas
(17,6%); c) Corporaciones Locales (4,%) y d) Seguridad Social (1,6%); estos porcentajes se calculan
sobre el PIB español de 2012 que ascendía a 1.049.525 millones de euros. Es decir la Deuda espa-
ñola en circulación (según el Protocolo citado), supone el 95,6 por 100 del PIB nacional. Sin las
correcciones citadas, el porcentaje ascendería al 112,2 por 100 del PIB. Por su parte, si comparamos
anualidades homogéneas, y sin correcciones del protocolo de déficit excesivo, en el año 2011 el por-
centaje era del 88,8 por 100, de tal manera que en un año natural (diciembre 2011-diciembre 2012)
se ha producido una subida de 23,4 puntos porcentuales; a su vez, este gap se distribuye de la
siguiente forma: Administración central (+21), Comunidades Autónomas (+2,2), Corporaciones Loca-
les (+0,3). Por otro lado, en el mismo período contemplado, el PIB español se redujo en un 1,30 por
100. Ello contrasta con la caída del 0,64 por 100 si comparamos series trimestrales septiembre 2011-
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habrá que señalar que el porcentaje máximo del 13 por 100 para cada Comunidad
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se tomará siguiendo los parámetros del Protocolo de Déficit Excesivo establecido
por las normas comunitarias, puesto que no tendría ningún sentido que se aplicase
uno distinto a la Administración central y a las Comunidades Autónomas16. Datos
septiembre 2012 ¿Qué explica que en un trimestre el PIB caiga más del doble por comparación al
mismo trimestre de la anterior serie estadística del Banco de España? Un misterio que ha devenido
inexplicable.
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
Sin correcciones del Protocolo de Déficit Excesivo, los pasivos en circulación del sector público
español suponían en 2012, como hemos dicho, el 112,2 por 100 del PIB; por razones de espacio no
podemos profundizar en las causas del importante incremento, aunque es previsible que haya ele-
mentos distorsionadores como son, por un lado, el rescate financiero y, por otro, la contracción del
PIB, a lo que hay sumar el plan de pagos a proveedores y otras medidas económicas. Dentro de lo
posible siempre tomaremos datos del Banco de España, mucho más fiables que los ofrecidos por el
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y aun con ello se plantean dudas porque no
siempre coinciden con los datos manejados por la Comisión Europea, con lo cual la «unidad meto-
dológica» de cálculo es discutible, pese a que las diferencias se hayan tratado de subsanar con la
Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la Ley Orgánica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el cálculo de las pre-
visiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economía española
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Aunque casi siempre manejemos datos de distintas fuentes (básicamente para llegar a una conclu-
sión de perplejidad por las diferencias), hemos tenido también en cuenta la adaptación del progra-
ma de estabilidad 2013-2016: http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/comun/pdf/programa_
estabilidad_2013_2016.pdf, si bien cabe advertir que esta adaptación necesita de nuevas correccio-
nes, aunque sean mínimas.
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Siguiendo la misma fuente, es decir, el Boletín Estadístico del Banco de España y los mismos datos
manejados en la nota anterior (endeudamiento cerrado a 31 de diciembre de 2012), encontramos
que la media de endeudamiento autonómico es del 17,6 por 100 del PIB nacional (aquí los porcen-
tajes son siempre teniendo en cuenta el Protocolo de déficit excesivo), pero distribuido por Comu-
nidades Autónomas es el siguiente:
a) Andalucía (14,6%)
b) Aragón (13,7%)
c) Asturias (12,1%)
d) Baleares (21,6%)
e) Canarias (11,3%)
f) Cantabria (15.7%)
g) Castilla-La Mancha (28,2%)
h) Castilla-León (13,8%)
i) Cataluña (25,4%)
j) Extremadura (14,6%)
k) Galicia (14,6%)
l) La Rioja (13,1%)
m) Madrid (10,7%)
n) Murcia (16,9%)
o) Navarra (15,5%)
p) País Vasco (11%)
q) Valencia (29,4%)
Dejando de lado las cifras, lo preocupante es que, pese a las teóricas medidas de restricción del gasto
público, el endeudamiento ha crecido en 2012 un 30,5 por 100 respecto de 2011 sin que en un tra-
bajo de estas características podamos ahondar en las causas; desde luego, por sí solo la contracción
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en los que no vamos a ahondar por razones de espacio, pero que demuestran que
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el problema del endeudamiento español se centra en estas dos Administraciones
públicas. Y, en el caso de las Comunidades Autónomas, sólo cuatro cumplirían en
estos momentos el objetivo de la Ley 2/2012, si bien es cierto que el objetivo del
art. 13 es que el cumplimiento en todos los niveles de gobierno se produzca en
202017.
En cumplimiento de lo previsto en el art. 135.4 de la CE y al igual que sucede con
los objetivos de déficit, el volumen de endeudamiento puede superarse en casos de
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
del PIB no explica el incremento del endeudamiento. En cuanto a las Comunidades que han acudi-
do al FLA, también el Banco de España ha depurado y corregido los porcentajes de tal manera que
son homogéneos, si bien ello obliga a un ejercicio contable y de transparencia que el Gobierno no
ha realizado ya que lo correcto es computar como pasivo financiero la totalidad de la deuda «esta-
tal» en circulación disminuida en los «préstamos» vía FLA destinados a las Comunidades Autóno-
mas. Las aclaraciones aparecen recogidas en la nota del Banco de España (Servicio de Estudios) de
15 de marzo de 2013 que, por su extensión y tecnicismo, no reproducimos. Desde luego resultan
llamativos los datos de Valencia y de Baleares (Cataluña tiene otra explicación) por ser Comunida-
des cuya renta per cápita se encuentra por encima de la media nacional.
17
En todo caso, en febrero de 2013 se han aprobado emisiones de Deuda pública a nueve Comu-
nidades Autónomas por importe de 20.785 millones de euros, si bien no vamos a entrar en detalle
porque muchas de ellas son operaciones de refinanciación y otras operaciones que se van a acoger
directamente al Fondo de Liquidez Autonómica; por ello no deben sorprender autorizaciones a
Comunidades que incumplen todos los objetivos de déficit en el año 2012 (el 1,5% del PIB nacio-
nal) y que seguirán incumpliendo los objetivos de 2013 (fijados inicialmente en el 0,7% del mismo
parámetro y posteriormente relajados al 1,2%, si bien el porcentaje concreto está pendiente de una
posible «negociación asimétrica» en el marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera).
18
Sin ser agoreros, y por mucha voluntad que pongan los Gobiernos de turno, encontramos que,
según cuál sea la situación excepcional que se produzca, el incremento del déficit estructural y el
del volumen de la Deuda pública (partiendo de una más que presunta conexión entre uno y otra)
pueden divergir, por ejemplo, en función de la distribución de competencias ordenada por la CE y
por los Estatutos de Autonomía. Pero, además, con los datos económicos del Banco de España y
tomando la variable más favorable, es decir endeudamiento según el Protocolo de Déficit Excesivo,
la Administración central (incluyendo la Seguridad Social) tenía un saldo vivo de Deuda (tercer tri-
mestre de 2012) de 712.456.42 millones de euros (cifra que no tiene en cuenta o la tiene de forma
muy peculiar la «inyección» de fondos para el saneamiento del sector financiero español autoriza-
do en el verano de 2012 pero librado efectivamente en el cuarto trimestre). Aunque el razonamien-
to que exponemos a continuación es muy criticable y bastante burdo desde el prisma económico
(ya que no computa la evolución positiva del PIB hasta 2020), la Deuda pública de la Administra-
Crónica
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ESTUDIOS Y NOTAS
En todo caso, hay que resaltar que los porcentajes previstos se refieren exclusiva-
266
mente a la Deuda pública y no al crédito público, de forma que, aunque no se diga
expresamente, para el cálculo del mismo se excluyen los avales u otras formas de
afianzamiento o garantía que pueda prestar el sector público; sensu contrario, cre-
emos que procedería su inclusión en caso de falencia del deudor avalado y la sub-
siguiente asunción del crédito por parte del ente público19.
En caso de incumplimiento de los límites fijados en el art. 13 de la Ley Orgánica
2/2012, la Administración pública responsable no podrá realizar operaciones de
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
endeudamiento neto, lo cual no significa que no pueda emitir Deuda pública, sino
que la emitida no podrá superar el saldo vivo existente al inicio del ejercicio pre-
supuestario, lo cual va a plantear un problema de refinanciación de intereses y del
principal, tema este al que dedica especial cuidado la Ley Orgánica en lo que se
refiere a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, a través de la
imposición de una serie de medidas preventivas, correctivas y coercitivas a las que
se enderezan los arts. 18 a 26 de la Ley, que constituyen en buena medida un inten-
to de transposición de la normativa comunitaria en relación con las desviaciones
de los objetivos de déficit y de ratio Deuda/PIB y que examinaremos brevemente
en un capítulo independiente, no sin antes apuntar desde este momento que hay
Fernando de la Hucha Celador
ción central (incluyendo Seguridad Social) debería descender hasta los 464.416,04 millones de
euros, lo que supone una disminución neta de 248.040,38 millones de euros; a su vez, ello supone
que en siete años no sólo no hay que tener déficit sino que hay que tener un superávit primario o
no financiero de 35.434,34 millones de euros y que este se destine íntegramente a amortizar Deuda
pública. Pues bien, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para
2013 fija un objetivo de Deuda pública para la Administración central del 66 por 100 del PIB (aun-
que no se menciona en la Exposición de Motivos cabe entender que se refiere al porcentaje estable-
cido en función del Protocolo de Déficit Excesivo) pero se dotan créditos al servicio de la Deuda
pública por importe de 38.589,55 millones de euros. Teniendo en cuenta que el Presupuesto del
Estado asciende a 345.445,69 millones de euros, encontramos que el servicio de la Deuda represen-
ta el 11,17 por 100 del total; pero, y no queremos abrumar con cifras, el volumen de endeudamien-
to neto autorizado por el art. 50 de la citada Ley asciende a 71.020,05 millones de euros, que
representa el 6,73% del PIB nacional. Evidentemente, este porcentaje es falaz porque no computa-
mos la Deuda amortizada y su inserción responde a que el mundo jurídico-financiero se aproxime
al Derecho Presupuestario, con datos, cifras y explicaciones. Y ya penetraríamos en terrenos inabar-
cables en esta colaboración si añadimos que el art. 54 de la Ley 17/2012 autoriza el otorgamiento
de avales por importe de 161.000 millones de euros. Si no hemos actualizado los datos con efectos
de 31 de diciembre de 2012 es porque la conclusión —afortunada o no- que aquí pretendemos esta-
blecer es la imposibilidad de cumplir con los objetivos fijados por la Ley 2/2012 ni siquiera en 2020.
Dicho en otros términos, el Programa Nacional de Reformas anunciado el pasado 3 de mayo de
2013 es imposible de cumplir, al menos en términos de endeudamiento y me refiero solo al estatal.
Y eso que hemos tomado la mejor de las variables macroeconómicas contempladas por el Gobier-
no. En la proyección más actualizada (datos de la adaptación del programa de estabilidad 2013-
2016), el endeudamiento público ascendería al 91,4% (2013), 96,2% (2014), 99,1% (2015) y 99,8%
(2016), Sin necesidad de cálculos económicos complejos ¿es creible bajar al 60 por 100 el peso de
la Deuda española sobre el PIB en el año 2020?
19
Curiosamente, el art. 53.2 in fine del TRLHL sí computa los avales a la hora de calcular los por-
centajes para la autorización de la emisión de Deuda pública local.
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una medida que falta y es precisamente la que afecta al propio Estado o a la Admi-
267
nistración central stricto sensu. Evidentemente, en este caso las medidas vendrán
impuestas directamente por la normativa comunitaria pero, aunque fuera mera-
mente retórica, no estaría de más haber introducido una norma que demostrase una
menor obsesión por las Comunidades Autónomas (justificada hasta ciertos límites)
y una mayor voluntad de autocontrol por parte del Estado. Y también merecería un
capítulo aparte, la política de centrifugación de parte del déficit estatal a las Comu-
nidades Autónomas y el subsiguiente endeudamiento de éstas, a su vez autorizado
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
por el Estado.
El art. 13.4 de la LOEPSF contiene un primer párrafo perfectamente prescindible,
porque ya se encuentra recogido en el art. 135 de la CE, y por lo tanto, es estéril
reiterar que el Estado y las Comunidades Autónomas han de estar autorizados por
ley para emitir Deuda pública o contraer crédito. Sin embargo, el segundo párrafo
y el apartado 5 del citado art. 13 sí contienen, aparentemente, una novedad, refe-
rida en el primer caso a las Comunidades Autónomas y, en el segundo, a las Cor-
poraciones Locales. En este sentido, la autorización del Estado a las Comunidades
Autónomas para realizar operaciones de crédito (y emitir Deuda pública20) habrá
Fernando de la Hucha Celador
20
Resulta criticable que todavía el legislador español no haya comprendido que las operaciones de
crédito incluyen la emisión de Deuda pública y que separe ambos conceptos como si fueran dife-
rentes cuando la emisión de Deuda es una modalidad de las operaciones de crédito.
Crónica
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ESTUDIOS Y NOTAS
rar este plazo se cumpliesen los requisitos del apartado 2 del art. 14 a los que
268
hemos hecho alusión. Si se pretendía someter a autorización cualquier emisión de
Deuda pública autonómica, era evidente que sobraba la referencia a las concerta-
das en el extranjero y que una interpretación estricta del art. 14.3 de la LOFCA lle-
vaba a someter a autorización estatal todo tipo de endeudamiento autonómico, al
menos si este se concertaba por plazo superior al año. La Ley Orgánica 5/2001 dio
una nueva vuelta de tuerca al reformar el art. 14.3 añadiendo un nuevo párrafo en
cuya virtud todas las operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas pre-
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
nota a pie de página. De tal manera que el art. 13.4 de la Ley Orgánica 2/2012 no
aporta ninguna novedad sustantiva, puesto que contiene una norma de reenvío al
art. 14.3 de la LOFCA; hilando muy fino, la única modificación consiste en que,
además de los objetivos de estabilidad presupuestaria, las Comunidades han de
cumplir los principios y objetivos de la vigente Ley Orgánica, modificación más
semántica que de fondo. Y, desde luego, el «re-estreno» de la autorización estatal
bajo la vigente Ley 2/2012 ha sido decepcionante, puesto que se siguen autorizan-
do operaciones de endeudamiento que incumplen los objetivos de estabilidad pre-
supuestaria, con el único matiz de que se ha supeditado la autorización a unos
planes de reequilibrio financiero (que ya existían) y de saneamiento cuya aproba-
ción es completamente discrecional en el sentido de que prima más el voluntaris-
mo que la aplicación estricta de la norma. En este sentido, y no queremos ser
excesivamente críticos, la novedad más importante sería que la ley se aplicase, sin
quedar al albur de consideraciones político-económicas (y empleamos el ordinal
de los adjetivos de forma consciente).
En el caso de las Corporaciones locales, el art. 14.5 de la LOEPSF reproduce prác-
ticamente el precepto anteriormente señalado, de tal manera que el endeudamien-
to local ha de estar autorizado por el Estado o, en su caso, por la Comunidad
Autónoma. En este sentido, la autorización habrá de tener en cuenta, como sucede
con las anteriores, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y
de volumen de endeudamiento así como el cumplimiento de los objetivos y prin-
cipios contenidos en la Ley Orgánica 2/2012. El citado precepto de esta se remite
exclusivamente al art. 53 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, de tal mane-
ra que quedan fuera del ámbito de la autorización las operaciones a corto plazo
que, no obstante, tienen las limitaciones que impone el art. 51 del TRLHL. La refe-
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ESTUDIOS Y NOTAS
tes liquidados del año natural inmediatamente anterior, todo ello sin perjuicio de la
elaboración de un plan de saneamiento financiero que, entendemos, deberá ser no
el previsto de forma genérica en la legislación de régimen local sino el contenido en
los arts. 21 y 22 de la LOEPSF, en cuyo contenido no vamos a entrar.
Pese a que la reforma el art. 135 de la CE y la Ley 2/2012 guarden silencio es evi-
dente que la apelación al crédito público necesitan de una previa autorización
legislativa a la cual seguirá la autorización administrativa correspondiente. En este
sentido, no entendemos el empecinamiento del legislador en omitir a las Hacien-
das locales al regular la exigencia de previa ley habilitante; la única diferencia con-
Fernando de la Hucha Celador
siste en que dicha Ley no es específica para cada operación o para un período
determinado de tiempo, sino que la autorización, con las condiciones y requisitos
que se contienen en ella, se contempla con carácter permanente en el TRLHL.
En este sentido, resulta paradójico que en el caso de las Comunidades Autónomas,
las mismas puedan ver sometida a autorización la emisión de Deuda pública para
cubrir necesidades transitorias de tesorería (véase el art. 14.3 en relación con el art.
14.1 de la LOFCA), en tanto que esta exigencia desaparece para el caso de las Cor-
poraciones locales, diferencia de trato que no se entiende bien, pues también en
éstas últimas pueden concurrir las circunstancias «excepcionales» que justificarían
la autorización.
Por último, el art. 14 de la LOEPSF reproduce el art. 135.3 de la CE en el sentido
de regular el principio de inclusión presupuestaria automática (¿acaso la CE no es
norma directamente aplicable?) y de añadir que el pago de los intereses y el capi-
tal de la Deuda de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta fren-
te a cualquier otro gasto. Es decir, se trata de otro precepto perfectamente inútil por
repetitivo, y hubiera sido más coherente hablar no del servicio derivado de la
Deuda, sino del crédito público, concepto, como hemos señalado, más amplio en
el que se encuadra aquella. Pero este defecto ab origine proviene de la pésima
redacción de la modificación constitucional de 27 de septiembre de 2011.
Teniendo en cuenta que los volúmenes de Deuda pública previstos en el art. 13 no
serán exigibles sino en 2020 y teniendo en cuenta que el Gobierno se ha compro-
metido en una senda de reducción paulatina del déficit y del endeudamiento, es
menester establecer unos objetivos de estabilidad presupuestaria y de Deuda públi-
ca para el conjunto de las Administraciones públicas (incluida la Seguridad Social,
pero excluidas, por ejemplo, las sociedades mercantiles públicas, etc.). De confor-
Crónica
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ESTUDIOS Y NOTAS
te. Este acuerdo tendrá en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las
instituciones europeas sobre el Programa de Estabilidad de España (con lo cual
habrá que remitirlo previamente a las mismas, cosa que silencia el meritado art. 15)
e irá acompañado de un informe evaluador de la situación económico-financiera,
elaborado por el Ministerio de Economía y Competitividad, previa consulta al
Banco de España y teniendo en cuenta las previsiones del Banco Central Europeo
y de la Comisión Europea. El acuerdo, acompañado de las recomendaciones y el
informe, se remitirá a las Cortes Generales para su aprobación; una vez aprobado
por éstas el acuerdo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, la elabora-
ción de los Presupuestos de las Administraciones públicas se ajustarán a dichas pre-
Fernando de la Hucha Celador
21
No obstante, como un guiño a la transparencia, el art. 15.8 de la Ley Orgánica 2/2012 ordena la
publicación, para general conocimiento (sic) del informe del Consejo de Política Fiscal y Financie-
ra (¿por qué no se publica también el informe de la Comisión Nacional de Administración Local?).
22
Para el período 2013-2015, habría que estar a lo dispuesto en el Acuerdo del Consejo de Minis-
tros de 20 de julio de 2012, aprobado con gran celeridad por el Pleno del Congreso el día 24 de
julio y por el Pleno del Senado el día 26 de julio. El acuerdo fija en límite de déficit del 4,5 por 100
del PIB, distribuido de la siguiente forma: Administración central (3,8%) y Comunidades Autónomas
(0,7%), en tanto que las Corporaciones Locales y la Seguridad Social no podrán presentar déficit. Por
su parte, y es lo que nos interesa, el volumen de Deuda pública de la Administración central se fija
en el 66 por 100 del PIB y el techo de gasto no financiero del Estado se cifra en 126.792 millones
de euros.
Además el Acuerdo de 20 de julio de 2012 establece unos objetivos de endeudamiento para las Comu-
nidades Autónomas del 16 por 100 para 2013 (porcentaje que se reduce al 15,9% para 2014 y al
15,5% para 2015); en el caso de las Corporaciones locales, el objetivo de Deuda pública es del 3,8
por 100 para los años 2013-2015; por último, para la Seguridad Social, el objetivo es el 0 por 100. En
el caso de las Comunidades Autónomas se imputará a las mismas las operaciones crediticias con
cargo al Fondo de Liquidez Autonómica, pero no las cantidades del mecanismo extraordinario de
liquidez, vigente en principio sólo para 2012, para el pago a proveedores. Y, en el caso de la Segu-
ridad Social, el problema no está en el endeudamiento cero, sino en el hecho de que su eventual
déficit corra a cargo del Fondo de Reserva, que, a su vez, deberá computar como activo financiero
Crónica
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ESTUDIOS Y NOTAS
este sentido, dejamos para mejor ocasión una duda en el aire: ¿es posible que las
271
Comunidades Autónomas puedan impugnar ese acuerdo? Creemos que la respues-
ta es afirmativa, ya que no puede haber actos del gobierno que escapen del control
jurisdiccional y aquí la discrecionalidad tiene, pese a parecer una contradicción,
que estar justificada. Bajo el prisma sustantivo, es evidente que no puede tratarse
de igual manera a Comunidades cuya ratio Deuda/PIB está en el 10 por 100 frente
a otras donde la misma ratio es del 30 por 100.
Tras la aprobación y sólo en el caso de las Comunidades Autónomas (no en el de
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
máximo se ha elevado al 1,2%23) bien podrían efectuarse (más bien deberían) obje-
tivos individualizados para cada una de ellas (véanse las diferencias sustanciales en
materia de Deuda/PIB). Sin embargo, se ha optado, en materia de déficit por la solu-
ción más fácil y es imponer de momento, para todas, un objetivo conjunto, de tal
forma que la individualización no deja de ser una quimera, sobre el papel y el volu-
men o techo de endeudamiento bastante opaco24. No podemos entrar por razones
de espacio y de ajenidad a la materia, en el debate suscitado sobre si el objetivo de
déficit para 2013 enviado a Bruselas, puede ser alterado internamente una vez
obtenido el plácet comunitario, de manera que las Comunidades Autónomas no
sean las que soporten, en mayor medida que el Estado, el objetivo de reducción de
Evidentemente, dado el aplazamiento concedido por Bruselas en relación con el cumplimiento tem-
poral de los objetivos de déficit, el acuerdo es virtualmente papel mojado no sólo jurídicamente (el
déficit autonómico ha pasado al 1,2%) sino también económicamente. Y aunque las disquisiciones
jurídicas sobre el «déficit asimétrico» parecen asumir todo el protagonismo, es evidente que, por
correlación necesaria, habrá que revisar los límites de endeudamiento, de facto ya superados en tér-
minos de media del conjunto de las Comunidades Autónomas e imposibles de cumplir en 2013, al
menos para la mayoría de las Comunidades
23
Realmente, el nuevo techo del 1,2 por 100 operará a partir del mes de junio de 2013, ya que es
preciso que la Comisión Europea apruebe —el 29 de mayo de 2013- el nuevo cuadro macroeconó-
mico (Adaptación del Escenario de Estabilidad 2013-2016) aprobado por el Ejecutivo. A partir de
ahí, habrá que reunir el Consejo de Política Fiscal y Financiera para que este, en su caso, apruebe,
las conclusiones del grupo de trabajo sobre flexibilización del déficit, momento en el cual se podrá
saber si hay homogeneidad en la cifra o, por el contrario, se va a un sistema de déficit asimétrico.
24
La página web del Consejo de Política Fiscal y Financiera sólo ofrece datos de capacidad/necesi-
dad de financiación referidos, como último año a 2010, y ningún dato hemos extraído del volumen
de Deuda pública, con lo cual la información es bastante deficiente, algo que debería corregirse.
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ESTUDIOS Y NOTAS
xistencia de déficit público, es decir que se produzca una concordancia entre ingre-
sos y gastos públicos. Supuesto que esto suele ser ineficaz, la Ley Orgánica 2/2012
establece en el Capítulo IV un conjunto de medidas preventivas, correctivas y coer-
citivas que en algún caso, como se declara en la Exposición de Motivos, se inspi-
ran en la normativa europea27.
25
La evolución del déficit, según el Acuerdo de 20 de julio de 2012, de las Comunidades Autóno-
mas era brutal: -1,5% del PIB (2012); -0,7% del PIB (2013); - 0,1% del PIB (2014) y +0,2% en 2015.
Con Comunidades importantes, como Valencia y Cataluña con endeudamientos en la horquilla del
25%-29% va a resultar bastante difícil cumplir los objetivos. De hecho en los momentos actuales,
la discusión está precisamente en, dada la relajación temporal de los objetivos iniciales de reduc-
ción de déficit del conjunto de las Administraciones públicas a 2016, la distribución del mismo entre
las Administraciones implicadas y si va a haber un techo único o una distribución asimétrica.
26
No obstante, como nuestro trabajo versa sobre la Deuda pública y no sobre el déficit, aunque haya
relación entrambos, no entendemos la precipitada alegría de algunas Comunidades Autónomas
sobre el hecho de que la subida de 0,5 puntos porcentuales respecto de los objetivos iniciales de
déficit se traducirá en una mayor apelación al endeudamiento. ¿Se les ha ocurrido por un momen-
to pensar en que ese mayor déficit puede ser cubierto no con el recurso fácil de la Deuda, sino uti-
lizando capacidades normativas, sea en tributos propios, sea en tributos cedidos, por ejemplo
«reestableciendo» el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que, de facto, es un tributo cedido
testimonial por el juego de las reducciones y bonificaciones autonómicas? ¿Alguna ha tenido in
mente que el nuevo techo del 1,2% es, simplemente, un techo y que los créditos presupuestarios no
tienen porqué agotarse? ¿Se va a ampliar el FLA? Son cuestiones latentes que en estos momentos no
tienen respuesta precisa. ¿Las ayudas pendientes a determinadas cajas se van a computar en el défi-
cit del Estado?
27
Inspiración que no es precisamente una buena fuente, como lo demuestra el hecho de que la
mayor parte de las medidas comunitarias enderezadas al cumplimiento de los objetivos de déficit y
de endeudamiento son sistemáticamente incumplidas, sin que se hayan llegado a adoptar medidas
Crónica
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enero de 2020, pero el art. 18.2 establece este mecanismo obviando la referencia
temporal.
Si se aplicara con efectos de 2013 (y no queda excluido el art. 18 de la entrada en
vigor al día siguiente de su publicación en el BOE) nos encontraríamos con que más
de la mitad de las Comunidades Autónomas no podrían emitir Deuda pública por
plazo superior al año, algo sistemáticamente incumplido, si bien hay que tener en
cuenta la Disposición Transitoria Primera y el ritmo y condiciones que establece la
misma, no sin antes señalar que expresamente ésta señala que lo en ella dispuesto
se aplicará a los mecanismos preventivos y correctivos. En el caso del endeuda-
Fernando de la Hucha Celador
coercitivas y/o las adoptadas no han servido para la corrección de los desequilibrios. En el caso de
España ha contribuido bastante los errores en las previsiones (algo que puede justificarse) y los inten-
tos de «maquillaje» del déficit (algo perceptible si se compara la evolución del último trimestre de
2012, que resulta increíble, en el sentido literal del término). De tal manera que además de proble-
mas estructurales, tenemos problemas de credibilidad en los datos, aunque se hayan corregidos los
«perímetros de consolidación» en especial de las Comunidades Autónomas a partir de julio de 2012.
En este sentido puede consultarse el informe de FEDEA en el siguiente enlace http://documentos.
fedea.net/pubs/ee/2013/01-2013.pdf.
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tinuación.
En todo caso y como inciso, obsérvese cómo la Ley Orgánica 2/2012 no prevé
medidas preventivas para el Estado, lo cual supone que éstas vendrán impuestas
por el ordenamiento comunitario.
Pasando a las medidas coercitivas hay que hacer referencia en primer lugar a las
medidas automáticas de corrección; en este sentido, si el Gobierno constata el
incumplimiento del objetivo de endeudamiento público (o del objetivo de estabili-
dad presupuestaria), todas las operaciones de crédito de la Comunidad Autónoma
precisarán autorización del Estado, salvo en el caso de que la Comunidad afectada
Fernando de la Hucha Celador
28
El Programa de Estabilidad y Crecimiento (2012-2015) aprobado por el Consejo de Ministros el
27 de abril de 2012, preveía en dicho año un déficit del 5,3 por 100 (la previsión ya ha fallado),
mantener el objetivo del 3 por 100 para 2013 (imposible de cumplir, teniendo en cuenta la desvia-
ción de 1,68 puntos porcentuales en 2012) y alcanzar un déficit del 1,1 por 100 para 2015. Prevé
un superávit primario a partir de 2013 y comenzar la reducción de la ratio Deuda/PIB a partir de
2014. Sin embargo, los datos se sustentan en previsiones de crecimiento del PIB que no han sido
confirmadas por la mayoría de las instancias internacionales (OCDE,FMI, Comisión Europea) y, en
algún caso, nacionales (Banco de España). La Deuda pública alcanzaría un tope del 82,3 por 100
del PIB en 2013, para ir lentamente descendiendo, tan lentamente que nunca se alcanzará el obje-
tivo del 60 por 100 si en 2015 el objetivo es que baje al 80,8 por 100. No obstante, en el Acuerdo
de 20 de julio de 2012, se establece una senda (sumadas las tres Administraciones publicas territo-
riales y la Seguridad Social) que es la siguiente: para el año 2013, un 85,8%; para 2014 un 86% y
para 2015 un 85,9%. El único problema, en el que no vamos a incidir, es que el papel lo aguanta
todo, especialmente en materia económica y se pueden dibujar todos los escenarios presupuestarios
que el Gobierno estime. A ello hay que añadir el viejo axioma en cuya virtud la economía es una
ciencia que, básicamente, prevé el pasado o explica, a posteriori, porque no se han cumplido las
predicciones. La actualización del programa de estabilidad 2013-2016 ha echado por tierra estas
previsiones.
29
Económicamente, la medida es discutible puesto que dada la tasa de ahorro interno y el conoci-
do efecto crowding out del endeudamiento público, lo más conveniente sería la apelación a los mer-
cados extranjeros de capitales, los cuales, sin embargo, están prácticamente cerrados para la
mayoría de las Comunidades Autónomas.
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la financiera, sin que se excluyan las operaciones a corto plazo (esta es la novedad
con las Comunidades Autónomas).
Además de la autorización para endeudarse, el art. 20 de la LOEPSF da una vuelta
de tuerca, en cuya virtud si se incumplen los objetivos de estabilidad, de endeuda-
miento o la regla de gasto, la concesión de subvenciones o la suscripción de con-
venios por parte del Estado con las Comunidades Autónomas requerirá informe
favorable previo del Ministerio de Hacienda. Lo que no se entiende muy bien es
porqué se excluye del ámbito de esta medida adicional coercitiva a las Corporacio-
nes Locales ni, en general, se explica el tratamiento asimétrico de éstas y de las
Comunidades Autónomas en materia de endeudamiento público.
Fernando de la Hucha Celador
30
En realidad, sólo hemos conseguido localizar en la página web del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas los planes económico-financieros y de reequilibrio de las Comunidades
Autónomas para el período 2012-2014, así como los informes de seguimiento. Indirectamente para
conocer el endeudamiento autonómico, pueden consultarse los diecisiete planes económico-finan-
cieros enviados al citado Ministerio; desde luego mal van las cosas si todas las Comunidades tienen
que enviar planes, porque significa que las medidas preventivas han fallado y estamos ante medidas
correctivas.
Crónica
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No obstante, el precepto no constituye un dechado de técnica jurídica, porque no señala cuán-
do se entienden cumplidos los objetivos. A nuestro entender se entienden cumplidos cuando se
adopta el acuerdo de no disponibilidad presupuestaria a que hace referencia en el art. 25.1.a) de la
Ley Orgánica 2/2012, ya que el supuesto excepcional de anulación de potestades normativas en
relación con los tributos cedidos no corresponde a la Comunidad Autónoma, sino al Estado. No obs-
tante, ello sólo es válido en el caso de incumplimiento, no en el de falta de presentación del plan o
no aprobación del mismo; empero no podemos entrar en la totalidad de los supuestos que pueden
producirse, teniendo en cuenta, además, que no contamos con ningún precedente.
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En cuanto a las medidas de cumplimiento forzoso, hay que distinguir según se trate
279
de Comunidades Autónomas o de Corporaciones Locales. En el caso de las prime-
ras, se aplican los mecanismos previstos en el art. 155 de la CE pero sólo en tres
supuestos que no son concurrentes, sino que basta la mera constatación de uno de
ellos para que se active el mecanismo constitucional. Estos supuestos son: a) la no
adopción del acuerdo de no disponibilidad presupuestaria; b) la no constitución del
depósito en el Banco de España y c) la no adopción de las medidas propuestas por
la «comisión de expertos». Concurriendo uno de los tres supuestos se enviará un
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
no atiende el requerimiento será uno u otra quienes adoptarán las medidas necesa-
rias para garantizar el cumplimiento forzoso de las medidas incumplidas. No obs-
tante, la Comunidad Autónoma puede verse también afectada por el mecanismo
del art. 155 de la CE, en concreto cuando teniendo competencias sobre las entida-
des locales de su territorio incumpliese las órdenes de requerimiento a la entidad
local, a su vez incumplidora. Por último y como medida adicional, la persistencia
en el incumplimiento de las obligaciones por parte de la entidad local, siempre y
cuando suponga un incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria,
de deuda pública (que aquí reaparece, cosa que no sucede en el caso de las Comu-
nidades Autónomas) o de la regla de gasto puede considerarse como gestión grave-
mente dañosa para los intereses generales, pudiendo procederse a la disolución de
los órganos de la Corporación Local.
En relación con las medidas de cumplimiento forzoso, cabe hacer las mismas con-
sideraciones que en relación con las medidas coercitivas; por un lado, no queda
explicitado el incumplimiento del objetivo de endeudamiento (salvo colateralmen-
te para las entidades locales en el supuesto de disolución de órganos) y, por otro
lado, dudamos que ni Comunidades Autónomas ni Corporaciones Locales puedan
cumplir el objetivo de endeudamiento a la vista de la realidad. Pero haríamos una
consideración adicional y es que las medidas coercitivas lato sensu entendidas en
relación con el endeudamiento autonómico y local son perfectamente superfluas,
aun en el supuesto de que se constatasen los incumplimientos, por un hecho ele-
mental y es que, como recordaremos, una de las medidas automáticas de correc-
ción (muy anteriores en el lapso temporal del posible incumplimiento) es,
precisamente, que todas las operaciones de endeudamiento requieren autorización
del Estado (o, en el caso de las entidades locales, de las Comunidades Autónomas
cuando estas tengan competencias de tutela financiera), por lo que basta con no
Crónica
Presupuestaria
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ESTUDIOS Y NOTAS
autorizar las operaciones de crédito ab initio en vez de reiterar que una medida
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coercitiva es, precisamente, la imposibilidad de autorizar operaciones de endeuda-
miento. En fin, si comparamos los arts. 20 y 25 de la Ley Orgánica 2/2012 y segui-
mos la secuencia temporal de los grados de incumplimiento, no atisbamos a
comprender cómo se puede llegar a una situación en la que sea menester la adop-
ción de medidas coercitivas consistentes en la no autorización de endeudamiento
cuando dicha medida ha de tomarse en un momento procedimental anterior como
medida correctiva. Dicho en términos muy simples, cabe cortar el grifo del endeu-
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
damiento autonómico y local sin tener que adoptar medidas coercitivas y no sólo
cabe sino que la adopción de estas medidas en la última fase del procedimiento de
control supondría, precisamente, constatar una dejación por parte del Ministerio de
Hacienda de sus obligaciones en la fase preliminar de adopción de medidas correc-
tivas. Pero dado que la realidad suele ser tozuda, la pregunta que nos hacemos es
por qué el Ministerio ha venido aprobando en el primer trimestre de 2013 opera-
ciones de endeudamiento en relación con Comunidades Autónomas que han vul-
nerado los principios de la Ley Orgánica 2/2012, en especial aquellas que, además,
han presentado unas liquidaciones de presupuestos donde la reducción del déficit
está absolutamente maquillada, siendo el caso de Castilla-La Mancha el más llama-
Fernando de la Hucha Celador
4. CUESTIONES ADICIONALES
pero abrir un procedimiento sumarísimo contra ellas, cuando el Estado tiene meca-
nismos preventivos, correctivos y coercitivos para evitar llegar a la situación que
comentamos resulta cuestionable en el plano político e inaceptable en el plano
jurídico, porque, como hemos reseñado, supondría que el Estado ha tolerado, con-
sentido o promovido, por acción o inacción, una situación como la descrita, de
forma que, cuanto menos, las responsabilidades habría que compartirlas.
La segunda cuestión que vamos a tratar afecta al control de constitucionalidad que,
con un sentido unidireccional procesalmente e innecesario materialmente, regula
la Disposición Adicional Tercera de la LOEPSF. El apartado primero de la citada
Fernando de la Hucha Celador
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Siguen la estela de la mencionada en el texto principal las SSTC 185/2011 a 189/2011, de 23 de
noviembre o las SSTC 195/2011 y 198/2011, de 13 de diciembre, entre otras, donde el enjuiciamien-
to de las competencias autonómicas y de las potestades estatales partía de la Ley de Estabilidad Pre-
supuestaria de 2001, pero aplican la reforma constitucional No obstante, el FJ 3º de la sentencia
citada en el texto principal, después de señalar que el art. 135 de la CE queda fuera de la disponi-
bilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas, añade que «cuestión distinta es la de su desa-
rrollo, pues aquel sentido principal admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo
el que perfile su contenido»: la cursiva es nuestra.
Crónica
Presupuestaria
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ESTUDIOS Y NOTAS
ocupado en justificar las ratios de distribución del endeudamiento público entre los
distintos niveles de gobierno y su correlación con la distribución del gasto público.
Afirmábamos también que tiene un contenido unidireccional puesto que sólo sien-
ta la posibilidad del Estado de recurrir al TC cuando, aunque no lo diga, también
cabe la posición procesal inversa, es decir, que sean las Comunidades Autónomas
las que puedan presentar recurso si consideran vulneradas sus competencias finan-
cieras, en especial en materia de spending power, contempladas en el art. 156 de
la CE. En este sentido, la minuciosidad de algunas normas contenidas en la Ley
Orgánica 2/2012 creemos que exceden los límites contemplados en el art. 135 de
Fernando de la Hucha Celador
dor estatal, sin embargo, incurre en obviedades o invasiones de la esfera del TC.
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Así, por ejemplo, si el alto intérprete de la CE levanta la suspensión, resulta eviden-
te que la Ley de Presupuestos suspendida cobra toda su vigencia, habiendo de estar
a lo que aquél disponga en cuanto a la eficacia ex tunc o ex nunc del levantamien-
to de la suspensión; pero, en todo caso, no corresponde al legislador determinar lo
que debe hacer el TC que habla a través de sus sentencias sin que éstas vengan pre-
determinadas por leyes orgánicas, salvo la propia del TC.
El segundo supuesto que regula la norma comentada consiste en que se levanta,
La deuda pública como recurso financiero en los distintos niveles de gobierno y sus limitaciones...
ope legis, la prórroga presupuestaria cuando se apruebe una ley que derogue,
modifique o sustituya las disposiciones impugnadas (hay que entender, por cohe-
rencia interna que se refiere a disposiciones de la Ley de Presupuestos) o hasta la
aprobación de los Presupuestos (sic) del ejercicio siguiente al impugnado. Amén de
no encontrar ningún supuesto práctico en que se dicte una Ley que derogue los Pre-
supuestos del año anterior, el único caso en que parece tener sentido la norma sería
aquél en el cual se impugna parcialmente la Ley autonómica de Presupuestos, en
aquellos preceptos de su articulado y/o créditos presupuestarios en los cuales se
considere vulnerado el art. 135 de la CE, donde encontraríamos un supuesto pro-
Fernando de la Hucha Celador
plir ninguno de los objetivos que pretendía, que se ha producido una confusión sis-
temática entre control del déficit público y del endeudamiento público, que la regla
de gasto público debería haberse constitucionalizado, que no debería ir ligada el
crecimiento del PIB y que el presunto fortalecimiento de la regulación de la Deuda
pública ha sido siempre en detrimento del principio de reserva de ley (con todas las
matizaciones que debamos introducir en la extensión de este principio en el plano
crediticio), que la pretendida transparencia (punto éste al cual hemos hecho una
referencia genérica sin profundizar en el mismo) dista mucho de ser tal, que la Ley
Orgánica 2/2012 es más bien una mezcla entre el recelo a las Comunidades Autó-
Fernando de la Hucha Celador
de 2013) parten de una suerte de arcadia feliz donde los tipos de interés de la
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Deuda bajan o, mejor dicho, y aquí está la truffa, disminuye el spread con el
bund alemán porque la previsión es que la rentabilidad de éste suba, no porque
nuestra Deuda baje.
d) No hay ninguna medida creíble para reducir el endeudamiento público, sino
que la máxima aspiración de la Ley Orgánica 2/2012 es que se «estabilice».
e) La bajada de la famosa prima de riesgo no se debe a méritos propios, sino a un
hecho económico claro: la política monetaria de la Reserva Federal, el Banco de
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