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Formación para toda la vida

Campus Monterrey

Número 25

LA DISTRIBUCIÓN DE LAS PARTICIPACIONES A


LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN MÉXICO:

PY
SIMULACIÓN DE UN ESQUEMA ALTERNATIVO

Jorge Ibarra Salazar


Alfredo Sandoval Musi
Mario Solís García
O
Junio 2002
C
T

Serie de Documentos de Trabajo


del Departamento de Economía
O
N

División de Administración y Finanzas


Departamento de Economía
Sucursal de Correos J
Monterrey N.L. 64849
Tel. (81) 8358-2000, Ex. 4306 y 4307
La Distribución de las Participaciones a las Entidades Federativas en México:
Simulaciones de un Esquema Alternativo

por

Jorge Ibarra Salazar


Profesor Asociado del Departamento de Economía
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
jaibarra@itesm.mx

Alfredo Sandoval Musi


Profesor Asociado del Departamento de Economía
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
alsandov@itesm.net

Mario Solís García


Estudiante de Maestría en Economía
Colegio de México

PY
Camino al Ajusco #20
Col. Pedregal de Santa Teresa
México D.F. 10740
m_solis@usa.net
O
Resumen. En este artículo analizamos una propuesta para distribuir las participaciones federales
que consiste en mantener el coeficiente de participación de las entidades en el FGP. Además de
evitar la reducción en coeficiente por modificar el esquema de reparto, nuestra propuesta implica la
C
eliminación del efecto de la suma cero. Para su operación requiere de recursos adicionales que
corresponden a una proporción fija de la recaudación federal participable. Para aproximar la
viabilidad de nuestra propuesta presentamos simulaciones ex-post (1991-1996) y ex-ante (1996-
2001), tomando como año de referencia 1996.
T
O

Abstract. In this paper we examine a proposal to distribute the federal revenue sharing transfers,
consisting in that every state maintain the coefficient of participation in the General Transfer Fund.
In addition to avoiding the reduction in the coefficient of every state, with the modification of the
N

distribution system, our proposal implies the elimination of the zero sum effect. In its operation, the
proposed scheme requires additional monetary resources corresponding to a fixed proportion of the
federal income from which the share to distribute is determined. In order to approach the viability
of our proposal, we present ex-post (1991-1996) and ex-ante (1996-2001) simulations, taking as the
reference year 1996.

Monterrey N.L., Mayo de 2002

Agradecemos las sugerencias de dos dictaminadores anónimos.

2
La Distribución de las Participaciones a las Entidades Federativas en México:
Simulaciones de un Esquema Alternativo

1. Introducción

Desde 1991, el fondo general de participaciones (FGP) se distribuye empleando tres

criterios: la población de cada entidad federativa, la evolución ajustada de los impuestos asignables

y un factor de compensación. Durante 1996, y en el seno de la coordinación fiscal mexicana, se

integró un grupo para el estudio del esquema de reparto de las participaciones federales: el Grupo

de Expertos en Materia de Distribución de Participaciones Federales.1 La iniciativa que lo integró

provino de “varias entidades federativas para analizar cómo corregir la tendencia decreciente que

PY
experimentaban sus coeficientes de participaciones en años recientes,…”2 La problemática y

discusiones en este grupo son la motivación fundamental de este trabajo.

Después de una discusión de la validez, incentivos y problemas posibles de medición con


O
variables concretas, en ese grupo se consideró importante y viable que el sistema de participaciones
C
federales incluyera los siguientes criterios: la dinámica de la generación de impuestos federales en

cada entidad federativa, la dinámica de la recaudación tributaria efectuada por las entidades, la
T

dinámica económica de las entidades y su contribución a la producción nacional, la población como


O

elemento para igualar las participaciones por habitante y el fomento al desarrollo de las entidades

menos desarrolladas. Tomando en cuenta tales criterios, en este artículo presentamos simulaciones
N

de un esquema de reparto del FGP que corrige la evolución desfavorable en el coeficiente de

participación de algunas entidades federativas y el efecto de la suma cero del actual esquema de

reparto, problemas que primordialmente se trataron en dicho grupo.

Entre las principales características, nuestra propuesta incluye como criterios de reparto la

participación de cada estado en el PIB nacional, como medida comprehensiva de la generación de

impuestos, y la ampliación de los rubros contemplados como asignables, incluyendo la recaudación

1
INDETEC (1999a) presenta la memoria de los trabajos de este grupo.
2
INDETEC (1999a), Tomo I, p. 6.

3
del impuesto al valor agregado (IVA). Para romper el efecto de la suma cero, proponemos la

creación de un fondo compensatorio, que para efectos de la simulación se establece en un 3% de la

recaudación federal participable (RFP3) de cada año. Encontramos que tal cantidad puede ser

suficiente para dar viabilidad al esquema de reparto propuesto.

La metodología que seguimos consiste en presentar simulaciones ex-ante y ex-post,

teniendo 1996 como año de referencia. Las simulaciones calculan los coeficientes de participación

de las entidades federativas y el monto que sería necesario para que ninguna entidad vea reducido

su coeficiente de participación en el FGP.

La principal aportación del artículo es mostrar la viabilidad de un esquema para romper el

PY
efecto suma cero, que caracteriza al esquema de reparto actual, incluyendo variables que aproximen

la generación de impuestos de las entidades federativas. Otros asuntos que pueden estar

relacionados con el esquema de reparto actual, tales como los efectos sobre las estructuras de
O
ingresos y egresos causados por las participaciones, el impacto igualador que pueden traer consigo
C
las participaciones, los incentivos que puede causar en relación con el esfuerzo fiscal de las

entidades federativas, así como la alternativa de ampliar las atribuciones de recaudación de los
T

gobiernos subnacionales, entre otros, no son tratados en este estudio. Esto significa que nuestra
O

propuesta no resuelve todos los problemas que potencialmente tenga el esquema actual de reparto,

que seguramente están relacionados con los objetivos que se pretendan perseguir con el mismo. Por
N

ejemplo, un objetivo de la coordinación fiscal en general, y del esquema de reparto de las

participaciones, en particular, puede ser motivar el esfuerzo fiscal de las entidades federativas. Si

tal fuera el caso, seria interesante estudiar la viabilidad de una propuesta que incluya elementos para

motivarlo. En este artículo, sin embargo, nos concentramos en aquellos problemas que fueron

considerados centrales por el grupo de estudio que hemos referido: el efecto de la suma cero y la

reducción del coeficiente de algunas entidades federativas.

3
La RFP incluye los ingresos obtenidos por el gobierno central en la recaudación de impuestos, recargos y derechos de
hidrocarburos

4
El artículo está organizado de la siguiente manera: la segunda sección comenta la literatura

relacionada; la tercera contiene una breve descripción del esquema vigente de reparto de las

participaciones; en la cuarta, analizamos algunos aspectos de la problemática de esta fórmula de

reparto; propuestas alternativas a la que hacemos en este estudio son descritas en la quinta sección;

nuestra propuesta es presentada en la sexta sección; en la séptima contrastamos nuestra propuesta

con otras que han sido publicadas; y en la última sección aparecen las conclusiones.

2. Literatura Relacionada

El federalismo fiscal es el campo de las finanzas públicas que analiza la estructura vertical

del sector público. Estudia los aspectos normativos y positivos de las funciones de gasto e ingreso

PY
de los diferentes ámbitos de gobierno, así como las relaciones fiscales entre ellos. En particular, el

federalismo fiscal incluye el estudio de las transferencias del gobierno federal a los gobiernos

estatales [Oates (1999)].


O
Actualmente en México, el gobierno federal distribuye entre las entidades federativas dos
C
tipos de transferencias: las participaciones son transferencias generales, que los gobiernos estatales

pueden gastar en forma discrecional, distribuidas principalmente a través de una fórmula; y las
T

aportaciones federales, que son transferencias condicionales, tales que los gobiernos estatales han
O

de asignar en renglones como educación, salud, infraestructura social, seguridad, etc. Estas últimas
N

fueron instituidas a partir de 1998, con la adición del Título V en la Ley de Coordinación Fiscal.

Antes de ese año las entidades federativas recibían transferencias condicionadas a través de lo que

ahora se conoce como Convenio de Desarrollo Social. La creación de las aportaciones federales

instituyó también el ramo 33 del presupuesto federal de egresos.

El federalismo fiscal mexicano ha sido objeto de análisis en diferentes compilaciones

[INAP (1996), Arellano (1996), Hernández Chávez (1996), Sempere y Sobarzo (1998a), Colegio

5
Nacional de Economistas (1999) y Giugale y Webb (2000)]. Además, el gobierno federal en el

sexenio pasado implementó el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000.4

Diferentes aspectos han formado parte de la discusión en la década de los noventas, y

seguramente seguirán en la agenda en los próximos años. En relación con las funciones de gasto, la

década pasada marcó el inicio del proceso de descentralización de funciones del gobierno federal

hacia los gobiernos estatales, en renglones tales como educación y salud, por mencionar aquéllos

que involucran el mayor monto de recursos. En esta área se ha estudiado la asignación de

responsabilidades de gasto [OCDE (1998), Cabrero Mendoza y Martínez Vázquez (2000)], el

proceso de descentralización educativa [Cabrero Mendoza y Martínez Vázquez (2000), Merino

PY
Juárez (1999), Pardo (1999), Ornelas (1997 y 1998)] y la descentralización en el sector salud [De la

Fuente y López Bárcena (2001), Cabrero Mendoza y Martínez Vázquez (2000), Cardozo Brum

(1998), Torres Ruiz (1997)].


O
El problema de la deuda pública de los gobiernos estatales, y el consecuente rescate
C
financiero del gobierno federal, cuando les sacudió la crisis financiera de finales de 1994, ha sido

estudiado en Hernández Trillo (1997), Gamboa (1997), Giugale et al. (2000) y Hernández Trillo
T

(2002) et al.
O

En relación con las facultades de recaudación, Díaz Cayeros y McLure (2000) analizan la

asignación de responsabilidades de ingreso entre los diferentes ámbitos de gobierno. En ésta


N

materia, el gobierno federal ha impulsado la idea de otorgar mayores potestades tributarias a los

gobiernos estatales. En la década de los noventa algunas potestades han sido otorgadas a los

gobiernos estatales. Tales son los casos del impuesto sobre la nómina, el impuesto sobre

adquisiciones de inmuebles, el impuesto local sobre tenencia de vehículos, el impuesto sobre

ingresos derivados de loterías y el impuesto sobre servicios de hospedaje.5 Más recientemente, en

el paquete fiscal para el 2002, se faculta a las entidades federativas para que establezcan un

4
El Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000 se puede obtener en: http://www.cedemun.gob.mx/docs/nuevofed.
Un reporte de avances en materia de federalismo fiscal se puede obtener en: http:\\www.cedemun.gob.mx/docs/avancenf.
5
INDETEC (1999b) presenta una lista de los impuestos vigentes en las entidades federativas para 1999.

6
impuesto sobre los ingresos de las personas físicas y un impuesto a las ventas y servicios al público

en general.6

Por el lado de las transferencias del gobierno federal a los estados, Courchene y Díaz

Cayeros (2000) estudian el sistema de transferencias mexicano, Saucedo Sánchez (2000) evalúa la

equidad del esquema de distribución de las participaciones federales, Gamboa (1998) estudia la

conveniencia de las transferencias condicionadas en México, en tanto que Merino Juárez (1998)

analiza las transferencias para los servicios educativos.

Otro aspecto que ha recibido especial atención es la distribución de las participaciones a las

entidades federativas, tema central de éste artículo. Los aspectos políticos en relación con el

PY
esquema de reparto de las transferencias han sido estudiados en Díaz Cayeros (1996), Díaz Cayeros

(1998) y Kraemer (1997). Otro aspecto de las participaciones que ha sido estudiado en Ibarra

Salazar et al. (1999) es la dependencia que sobre dichos ingresos tienen los gobiernos estatales
O
mexicanos. Courchene y Díaz Cayeros (2000) establecen ciertos principios deseables que en su
C
opinión deben soportar el sistema de transferencias y estudian los desequilibrios fiscales

horizontales y verticales en la federación mexicana.


T

Dos propuestas de modificación al formato de distribución actual han sido las de Sempere y
O

Sobarzo (1996b, 1998b) e INAP (1996). El objetivo de la primera es reducir la dependencia

financiera y mejorar la responsabilidad fiscal de los gobiernos estatales, mientras que la segunda
N

privilegia la generación de impuestos. Sempere y Sobarzo (1996b y 1998b) han propuesto que las

participaciones federales se distribuyan tomando en cuenta la población y la recaudación del

impuesto sobre la renta a personas físicas en cada estado, aunque se inclinan por que el criterio

poblacional desaparezca como criterio de reparto. INAP (1996), por su lado, propone que el 90%

del fondo general se distribuya de acuerdo a la recaudación de impuestos federales en cada entidad

y que el 10% restante de acuerdo a la población y el PIB estatal.7

6
Artículo Séptimo, fracciones IX y X de la Ley de Ingresos de la Federación para 2002.
7
Estas propuestas se describen con mayor detalle en la Sección 5.

7
3. El Esquema de Reparto de las Participaciones Federales

De acuerdo a la Ley de Coordinación Fiscal vigente, la federación distribuye a las entidades

federativas, por concepto de participaciones, una serie de fondos. El FGP es el más importante, ya

que se integra con el 20% de la RFP. El porcentaje que recibe cada entidad federativa del FGP se

determina a través del cálculo de un coeficiente, en el que se aplica la siguiente fórmula:

Cit = (a1) (CiI,t) + (a2) (CiII,t) + (a3) (CiIII,t),

donde Cit es el coeficiente del FGP de la entidad i para el periodo t, CiI,t corresponde al coeficiente

parcial de la entidad por la primera parte, CiII,t es el coeficiente parcial de la segunda parte y CiIII,t es

el coeficiente parcial de la tercera parte. Los parámetros a1, a2 y a3, tales que suman uno, son

PY
ponderadores de cada coeficiente parcial. El Artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal establece

los valores numéricos para estos ponderadores: a1 = a2 = 45.17% y a3 = 9.66%.


O
La primera parte del FGP tiene a la población de la entidad como criterio de reparto. El

objetivo de esta variable es reconocer las necesidades de las entidades y asignar más participaciones
C
a aquellas entidades más pobladas. El coeficiente de esta primera parte del FGP es relativamente

estable en el tiempo, variando únicamente como resultado de un nuevo censo o conteo poblacional.
T

El coeficiente parcial de la primera parte se calcula de la siguiente manera:


O

 Pob i 
CiI,t =  ,
 PobT 
N

donde Pobi es la población en la entidad i y PobT es la población total en México.

La segunda parte del FGP utiliza los impuestos asignables de la entidad como criterio de

reparto. Reciben este nombre ya que tienen como propósito medir la generación de impuestos de

cada entidad. Los impuestos asignables incluyen: el impuesto especial sobre producción y

servicios de gasolina, cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados, así como los impuestos sobre

automóviles nuevos y tenencia o uso de vehículos. El coeficiente parcial de la segunda parte (CiII,t)

se calcula con la siguiente fórmula:

8
 i  IA i t −1  
 C II , t −1  i  
  IA t − 2  
CiII,t =  32 ,
 IA j t −1  
 j= 1 ∑
 C II , t −1 
j

 IA j

t −2  
 

donde CiII,t-1 es el coeficiente parcial de la segunda parte del periodo anterior, IAit-1 es el monto de

los impuestos asignables de la entidad i en el periodo anterior y IAit-2 es el que corresponde a los

impuestos asignables de la entidad i rezagados dos periodos. El denominador de la expresión es el

resultado de la suma de numeradores para las 32 entidades. Notemos que el coeficiente parcial de

la segunda parte toma en cuenta la dinámica de los impuestos asignables, ajustada por el coeficiente

parcial del período anterior.

PY
La tercera parte del FGP tiene la finalidad de compensar a las entidades que obtengan

menos participaciones por habitante en la primera y segunda partes del mismo, en relación con las
O
demás entidades. Este criterio fue introducido expresamente en la fórmula de participaciones a

partir de 1991, con la intención de compensar parcialmente a aquellas entidades que tuvieran un
C
menor peso poblacional, o menor participación en impuestos asignables. El coeficiente parcial de

esta parte (CiIII,t) se calcula de la siguiente manera:


T

 Pob i 
O

 
CiIII,t =


[ ]
a 1 C iI ,t + a 2 C iII , t FGP 
.
32
 Pob j 

N


 j=1 [
a 1 C j
I ,t + a 2 C j
]
II , t FGP 


El numerador es el inverso de las participaciones por habitante en las primeras dos partes

del FGP de cada entidad y el denominador es la suma de los numeradores para las 32 entidades.8

Otra fuente de recursos para las entidades son las participaciones por el impuesto especial

sobre producción y servicios (IEPS). Este impuesto grava la venta de gasolina, cerveza, bebidas

alcohólicas y tabacos labrados. Los recursos que corresponden a esta partida se distribuyen a las

8
Arellano (1996a y 1996b) hace una revisión histórica de los esquemas de reparto. Para la mecánica de cálculo de los
coeficientes ver también Ortiz Ruiz (1996).

9
entidades de acuerdo a los siguientes porcentajes: 20% de la recaudación si se trata de cervezas,

bebidas refrescantes de hasta 6 g.l. y bebidas alcohólicas; y 8% de la recaudación si se trata de

tabacos labrados.

Para aquellas entidades federativas que se han coordinado en derechos con la federación, se

creó un fondo que representa el 1% de la RFP. Este se distribuye de acuerdo al coeficiente del FGP

para cada entidad.

Las participaciones por bases especiales de tributación (BET) se originan en el

resarcimiento del 80% de las BET en 1989. Las BET eran proporcionales a la actividad económica

generada en los rubros de transporte, ganadería, agricultura, pesca y reforestación, entre otros. Los

PY
fondos provenientes de las BET son actualizados por inflación con base en el crecimiento del nivel

de precios desde junio de 1989 a junio del año en cuestión.

Para aquellas entidades que estén adheridas al SNCF y que han celebrado con la federación
O
convenios de colaboración administrativa en materia del impuesto federal sobre tenencia o uso de
C
vehículos, reciben el 100% de la recaudación que se obtenga de este impuesto.

Al igual que con la tenencia, y a partir de 1997, aquellas entidades que han celebrado con la
T

federación convenios de colaboración administrativa en materia del impuesto federal sobre


O

automóviles nuevos, reciben el 100% de la recaudación que se obtenga de este impuesto.

La reserva de contingencia se integra con el 0.25% de la RFP de cada ejercicio. Esta


N

partida se utiliza para apoyar a aquellas entidades cuya participación total en el FGP y en el Fondo

de Fomento Municipal, no alcance el crecimiento experimentado por la RFP del año en cuestión,

respecto a la de 1990. La distribución de la reserva de contingencia comienza con la entidad que

tenga el menor coeficiente de participación efectivo y continúa hacia la siguiente, hasta agotarse.

Para contrastar las magnitudes de las diferentes partidas que hemos descrito, en la Tabla 1

aparecen sus montos y porcentajes con relación a la RFP para el año de 1999. En esta tabla

podemos apreciar que la federación distribuyó a las entidades federativas aproximadamente un 24%

de la RFP por concepto de participaciones.

10
4. Problemática

Para efectos de este estudio, algunas de las características de la fórmula que se aplica en la

distribución del FGP las clasificamos en tres grupos: Los criterios, la medición de dichos criterios y

el efecto de la suma cero. En esta sección no pretendemos ser exhaustivos en cuanto a las bondades

o deficiencias del formato de distribución, solo comentamos aquellos aspectos que son importantes

para el presente artículo. Ciertamente, existen otros asuntos de especial relevancia que se pudieran

estudiar con relación al esquema de reparto de las participaciones federales, tales como los

incentivos que genera, así como los efectos de las participaciones en la estructura de ingresos y

egresos de las haciendas públicas estatales. Entre estos, un aspecto de interés es averiguar el efecto

PY
de la fórmula en el esfuerzo fiscal de las entidades federativas para recaudar ingresos propios y para

ejercer las potestades tributarias que les han sido concedidas recientemente. Estos temas, sin
O
embargo, se encuentran fuera del alcance de este artículo.9
C
Tabla 1.
Participaciones a las Entidades Federativas, 1999.

Partida Porcentaje de la RFP Millones de pesos


T

RFP 558,794
Fondo General 20.00% 111,759
O

IEPS 0.56% 3,107


Coordinación en Derechos 1.00% 5,588
BET 0.10% 564
N

Tenencia 1.47% 8,203


Automóviles Nuevos 0.61% 3,413
Reserva de Contingencia 0.25% 1,397
Total 23.97% 133,951
Fuente: Revista Indetec, No 122, Agosto 2000, 87-89.

9
Por ejemplo, en su estudio sobre las transferencias mexicanas, Courchene y Díaz Cayeros (2000) consideran que el
sistema de transferencias intergubernamentales debe satisfacer ocho principios: deben ser complemento de las
asignaciones de impuesto y gasto para que todo el sistema de transferencias sea consistente con las necesidades y valores
de la federación; deben llevar la capacidad fiscal de todas las entidades a cierto estándar; deben aplicarse fórmulas en la
determinación de los montos que recibirán las entidades; los arreglos deben ser predecibles en el tiempo; las condiciones
asociadas a transferencias de gasto deben respetar las prioridades de las entidades federativas; los incentivos del sistema
deben asegurar que los estados que aumenten su esfuerzo fiscal o su efectividad en el cobro de impuestos, deben mantener
una parte importante de tal incremento; el sistema debe ser diseñado de tal manera que anticipe y acomode el deseo de los
estados por mejorar su ingreso; y finalmente, cualquier cambio en el esquema actual debe tomar las condiciones iniciales
en cuenta.

11
En las siguientes subsecciones se comentan los criterios de reparto, la medición de los

criterios y el efecto de la suma cero del esquema de reparto actual.

4.1 Los Criterios

Como será evidente a partir de la descripción que hicimos en la sección anterior, el

esquema de reparto actual contempla tres criterios: Las necesidades, la generación de impuestos y

un mecanismo compensatorio.

Si se acepta que las necesidades fiscales sean un criterio para distribuir parte del FGP, en

nuestra perspectiva, se requiere el análisis del conjunto de transferencias del gobierno federal a los

gobiernos estatales. Específicamente, las participaciones que reciben los estados de acuerdo a la

PY
Ley de Coordinación Fiscal, son una parte de las transferencias que realiza el gobierno federal a los

estados y municipios. Una característica importante de los ingresos por participaciones es que no

están etiquetados por rubro de gasto y son discrecionales para los niveles de gobierno receptores, en
O
tanto que las transferencias por rubro de gasto, como lo son las aportaciones federales, tienen una
C
asignación específica y predeterminada.10 Un sistema de coordinación fiscal que tenga objetivos de

igualación, habrá de relacionar las transferencias a los gobiernos subnacionales con la posición
T

fiscal de las entidades federativas.11 De esta forma, la medida de necesidad fiscal puede ser
O

aplicada a las transferencias que realiza el gobierno federal a los estados con recursos ajenos a los

del FGP, tales como las aportaciones federales.


N

En relación con la variable de población en la fórmula actual de reparto, Sempere y Sobarzo

(1996b) opinan “...que el criterio poblacional se elimine, y que lo participado se determine en

función de un mejor indicador que el actual, en términos de esfuerzo recaudatorio” (p. 168).

Igualmente, INAP (1996) considera “que el criterio poblacional para distribuir una parte del fondo

10
Las transferencias por rubro de gasto eran convenidas entre los órdenes de gobierno en los Convenios de Desarrollo
Social. A partir de 1998, la Ley de Coordinación Fiscal, en el apartado correspondiente a las Aportaciones Federales,
contempla transferencias condicionadas para los estados y municipios mexicanos.
11
La posición fiscal de un estado se refiere a la habilidad del estado para llevar a cabo sus tareas fiscales, la cual depende
de la base tributaria (capacidad fiscal) y de los requerimientos de gasto en la provisión de bienes y servicios públicos
(necesidad fiscal). La definición de la posición fiscal en forma apropiada nos puede proporcionar un índice para ser

12
general debe eliminarse o disminuir en porcentaje, a fin de que otros criterios tomen un mayor

peso” (p. 213).

La tercera parte de la fórmula de reparto actúa como un mecanismo de compensación

parcial. Está diseñada para contrarrestar los efectos de las primeras dos partes del FGP, que tienen

un peso de 90.34%, con un mecanismo que opera sobre el 9.66% restante. En nuestra opinión, su

efecto es cuestionable ya que no ha sido un elemento de compensación que haya podido

contrarrestar la pérdida que han experimentado las entidades más perjudicadas con el actual

mecanismo de reparto. Como veremos en la siguiente sección, el esquema de reparto que

proponemos incluye un fondo compensatorio que elimina el efecto de la suma cero.

PY
Una fórmula resarcitoria de las potestades tributarias suspendidas por las entidades

federativas al adherirse a la coordinación fiscal mexicana, impondría una ponderación importante a

la generación de impuestos federales; la fórmula actual impone una ponderación menor al 50%
O
sobre un indicador limitado y con problemas para medir la generación de impuestos, tal como
C
argumentaremos adelante sobre los impuestos asignables actuales. A partir de 1991 la fórmula para

distribuir el FGP ha dado más importancia a aspectos redistributivos, ya que mientras el porcentaje
T

de integración de los impuestos asignables se ha reducido, el de la población ha aumentado de


O

18.05% en 1991 a 45.17% en 1994 (Tabla 2). Como resultado parcial del cambio de enfoque en la

fórmula de reparto, las entidades altamente generadora de impuestos han mantenido o mejorado las
N

participaciones de otras menos favorecidas, bajo premisas de distribución del ingreso y desarrollo

regional equilibrado, siendo que desde nuestra perspectiva, estos aspectos son injerencia directa de

la federación, más que de las entidades federativas.

En general, la inclusión de estos criterios en la fórmula actual induce a que los estados con

mayor recaudación pugnen por un incremento en el peso del criterio recaudatorio, en tanto que los

estados más poblados prefieren un aumento en el peso del criterio poblacional [Sempere y Sobarzo

utilizado en la distribución de transferencias federales a través de fórmulas de transferencias. Ver Musgrave y Musgrave
(1983).

13
(1996a)]. Además, dado que los criterios poblacional y compensatorio responden más a políticas de

equilibrio regional y de desarrollo social que a cuestiones de desarrollo económico y fiscal, se está

utilizando a la coordinación fiscal como un mecanismo más de estas políticas que son de

responsabilidad del gobierno federal [INAP (1996)].

Tabla 2.
Evolución de los Porcentajes de Integración de las Fracciones de Distribución del FGP.

Año Parte I Parte II Parte III Suma


1991 18.05% 72.29% 9.66% 100%
1992 27.10% 63.24% 9.66% 100%
1993 36.15% 54.19% 9.66% 100%
1994 a la fecha 45.17% 45.17% 9.66% 100%
Fuente: Ortiz Ruiz (1996).

PY
4.2 Medición de los Criterios

Los indicadores para los criterios de la fórmula de reparto presentan serias deficiencias. El
O
problema de las variables actuales parece haber sido reconocido en el mismo Programa por un
C
Nuevo Federalismo, ya que proponía como línea de acción la de incluir, en la fórmula de reparto,

variables representativas de los fenómenos que efectivamente se quieran medir. En general, el


T

problema consiste en utilizar como indicadores de potencial económico y de necesidad fiscal a los

impuestos asignables y población, respectivamente, ya que ambos son indicadores insuficientes de


O

dichos criterios. En consecuencia, tal como lo reconoce Sales Gutiérrez,12 es nula la posibilidad de
N

acción de las entidades para incrementar su coeficiente de participación.

La variable población se utiliza para aproximar la necesidad fiscal de cada entidad, en el

entendido de que las necesidades de gasto en cada entidad están en función directa con la población.

El uso de la variable población presupone que la necesidad de servicios públicos es la misma para

los ciudadanos, independientemente de la entidad donde se encuentren, y presupone también que el

costo de proporcionar servicios públicos es el mismo en todos los estados [Arellano (1996a)].

12
Ver Banobras (1995), p. 35.

14
De acuerdo a Musgrave y Musgrave (1983), una política que combine la provisión de

bienes meritorios (educación y salud, por ejemplo) y objetivos de igualación, debe hacer uso de una

transferencia relacionada con necesidades y ha de ser otorgada con reciprocidad para el órgano de

gobierno receptor. Además, una política que vaya dirigida a evitar distorsiones y costos de

eficiencia causados por diferenciales en la estructura de impuestos en los gobiernos subnacionales,

puede motivar la creación de impuestos federales uniformes distribuyendo los ingresos a las

entidades de origen a través de transferencias generales sin contrapartida, que no estén relacionadas

con la necesidad fiscal. Estos principios, sin embargo, se contraponen a los empleados en la

distribución de las participaciones en México, ya que se persiguen objetivos de igualación con una

PY
transferencia general sin contrapartida. Si de cualquier forma se acepta que una parte del FGP se

distribuya de acuerdo a la necesidad fiscal de los estados, tendremos que proponer una forma

diferente de aproximar cuantitativamente dichas necesidades, para que se superen las deficiencias

de la variable población.
O
C
En primera instancia, se requiere que las funciones y responsabilidades de cada nivel de

gobierno estén claramente definidas. Con esto, una primera aproximación puede ser calcular la
T

necesidad de gasto, por rubro, de acuerdo a las funciones de gobierno. Esto es, si la educación
O

básica es responsabilidad del gobierno estatal, se habrá de crear la figura numérica del gasto

educativo requerido para satisfacer las necesidades a este nivel. Este aspecto, por ejemplo, ha sido
N

incluido en las aportaciones federales que incorporan indicadores específicos con el propósito de

estimar las necesidades de los estados en el otorgamiento de estas transferencias condicionales.

Para ilustrar esta metodología, realizamos un ejercicio numérico de necesidad fiscal.

Siguiendo a Musgrave y Musgrave (1983), definimos la necesidad fiscal de una jurisdicción j (Nj)

como:

Nj = (ns) Zj,

donde Zj es la población objetivo y ns es el costo de provisión estándar (promedio) por unidad de Z.

De esta forma, Nj mide el gasto en j que se requiere para asegurar el nivel estándar del servicio. A

15
continuación calculamos un indicador de necesidad para la educación básica a escala estatal en

México y luego encontramos el coeficiente de correlación con la población de las entidades

federativas. De ser alta esta correlación, habría evidencia de que la población es un buen indicador

de las necesidades de educación básica, con lo que cumpliría su objetivo (al menos parcialmente, ya

que sería deseable comprobar una alta correlación con otros indicadores de necesidades). Este

indicador fue obtenido como la razón del gasto en educación por el número de alumnos en nivel

básico de cada entidad federativa.13

Las estadísticas para los indicadores de necesidad y población se presentan en la Tabla 3.

Se puede apreciar que el gasto promedio de proveer a un alumno de educación básica para las

PY
entidades es de 480.75 pesos. Sin embargo, hay entidades para las cuales el gasto fue nulo (Distrito

Federal), mientras que para otras fue cercano a los 2,000 pesos (Baja California). La correlación

entre la variable población y el indicador de necesidad es menor a 0.1, lo cual sugiere que la
O
población no es un buen indicador de los recursos que requieren las entidades para enfrentar el
C
gasto educativo. Es interesante mencionar que, en promedio, los alumnos de educación básica

equivalen al 67.6% del alumnado en el Sistema Educativo Nacional.14


T

Los impuestos asignables tienen como objetivo medir la generación de impuestos. Sin
O

embargo, representaron únicamente el 12% y 7% de los ingresos tributarios y totales de la

federación, respectivamente.15 Si bien es cierto que los impuestos asignables actuales pueden tener
N

la ventaja de un mayor control territorial, así como de mayor facilidad de cálculo, reflejan con

mayor claridad la influencia poblacional que la dinámica económica [INAP (1996)].

Arellano (1996a) reconoce que si bien los impuestos asignables favorecen la asignación de

recursos hacia los estados en donde se origina la recaudación, no representan en su totalidad la

recaudación potencial de cada entidad. También asienta que existen graves dificultades en la

información respecto a los impuestos asignables generados en cada estado. Como resultado, es

13
La población corresponde a 1992 y el ciclo escolar es 1993/1994.
14
El Sistema Educativo Nacional incluye preescolar, primaria, secundaria, grupos en capacitación, profesional medio,
bachillerato, educación normal y educación superior.

16
visible un patrón que perjudica a las entidades federativas relativamente más desarrolladas, tanto en

aspectos fiscales como económicos, en favor de entidades menos desarrolladas. Sempere y Sobarzo

(1996b) reconocen que “...el esfuerzo recaudatorio se determina sólo en función de los impuestos

asignables territorialmente, cuya base es reducida y por tanto no siempre refleja la base impositiva

real de los propios estados,” (p. 171).

Tabla 3.
Correlación entre Indicador de Necesidad para Educación Básica y Población

Nombre Promedio Desviación Est. Mínimo Máximo

Indicador de Necesidad 480.75 454.52 0.00 1917.08

PY
Población 2,675,874.09 2,338,405.25 351,690 10,705,862

Correlación 0.0864
Fuentes: INEGI (1995) para el número de alumnos en educación básica, INDETEC (1994) para el gasto estatal en
educación e INEGI (1994) para la población. O
Para ilustrar los anteriores argumentos, comparamos la evolución de las participaciones en
C
el FGP con la evolución del PIB estatal y la recaudación federal por entidad.16 En primera

instancia, calculamos el cambio en los coeficientes estatales del FGP entre 1991 y 1996, para
T

formar dos grupos con cinco entidades cada uno: aquellas entidades cuyo coeficiente aumentó más
O

puntos porcentuales (grupo A) y aquellas entidades cuyo coeficiente se redujo más puntos

porcentuales (grupo B).17 Enseguida, obtuvimos los promedios anuales de participación estatal en
N

el PIB nacional y en la recaudación federal y lo contrastamos con la evolución del coeficiente de

participaciones del FGP. Los resultados aparecen en las Figuras 1 a 4. En la Figura 1 podemos

apreciar que mientras el coeficiente promedio en el FGP de las entidades del grupo B ha pasado de

7.5% en 1988 a 4.7% en 1996, la participación promedio en el PIB de estas entidades pasó del 7%

en 1988 a 7.5% en 1993.

15
Cálculos propios para 1996, con base en información de INEGI (1996b).
16
Se refiere a los ingresos tributarios que incluyen los siguientes impuestos: sobre la renta, activo de las empresas, valor
agregado, especial sobre producción y servicios, erogaciones, al comercio exterior, sobre automóviles nuevos, tenencia,
accesorios y otros.

17
Figura 1.
Coeficiente del FGP y Participación en el PIB Estatal. (Promedio de las Cinco Entidades del Grupo
B*)

8.0
PIB
7.5 Coeficiente FGP

7.0
Participación

6.5

6.0

5.5

PY
5.0

4.5
1980

1981
1982

1983

1984
1985

1986
1987

1988

1989
1990

1991
1992

1993

1994
1995

1996
O Año

Fuentes: INEGI (1996a, 1996b) para los datos de PIB estatal y Coordinación General con Entidades Federativas de la
SHCP para los coeficientes del FGP.
*Las entidades del grupo B son: Distrito Federal, Sonora, Nuevo León, Baja California y Sinaloa.
C
En la Figura 2, el coeficiente promedio de las entidades del grupo A pasó de un 3.7% en

1988 a un 5% en 1996, en tanto que su participación promedio en el PIB se redujo, al pasar de un


T

4.4% en 1988 a un 4.2% en 1993. Esto es, el grupo de entidades cuya proporción promedio en la
O

producción ha aumentado, también han enfrentado una reducción en el coeficiente promedio de


N

participación en el FGP, mientras que el grupo de entidades con menor participación promedio en la

producción nacional, han experimentado un aumento en el coeficiente de participación del FGP.

17
Las entidades que forman el grupo A son: Estado de México, Oaxaca, Guanajuato, Puebla y Michoacán. Las entidades
del grupo B son: Distrito Federal, Sonora, Nuevo León, Baja California y Sinaloa. La tercer columna de la Tabla 4
muestra las diferencias entre los coeficientes del FGP entre 1991 y 1996.

18
Figura 2.
Coeficiente del FGP y Participación en el PIB Estatal. (Promedio de las Cinco Entidades del Grupo
A*)

5.1

4.9 Coeficiente FGP

4.7

4.5 PIB
Participación

4.3

4.1

3.9

3.7

PY
3.5
1980

1981
1982
1983

1984
1985
1986

1987
1988
1989

1990
1991
1992

1993
1994
1995

1996
Año

Fuentes: INEGI (1996a, 1996b) para los datos de PIB estatal y Coordinación General con Entidades Federativas de la
SHCP para los coeficientes del FGP.
O
*Las entidades que forman el grupo A son: Estado de México, Oaxaca, Guanajuato, Puebla y Michoacán
C
Otra forma de analizar la desvinculación del coeficiente de participación en el FGP con la

dinámica económica de las entidades, es comparándolo con la recaudación de impuestos federales


T

en las mismas. En la Figura 3 vemos que mientras las entidades del grupo B aportan en promedio
O

un porcentaje mayor a la recaudación federal, su coeficiente muestra una tendencia decreciente.


N

Para 1996, estas entidades aportaron, en promedio, un 13.6% de la recaudación federal y recibieron

solo un 4.7% promedio de las participaciones del FGP. El caso de las entidades del grupo A es

diferente: mientras que su coeficiente promedio de participación en el FGP es cada vez mayor, su

participación promedio en la recaudación federal es decreciente (Figura 4). Para 1996, estas

entidades recibieron en promedio un 5% del FGP, aunque aportaron el 1.6% de la recaudación

nacional.

19
Figura 3.
Coeficiente del FGP y Participación en la Recaudación Federal. (Promedio de las Cinco Entidades
del Grupo B*)

13.8 6.0
Coeficiente FGP Recaudación
Participación en Recaudación 13.6 5.8

13.4 5.6

Participación en FGP
5.4
13.2
5.2
13.0
5.0
12.8
4.8
12.6
4.6
12.4 4.4
12.2 4.2

PY
12.0 4.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996
Año

O
Fuentes: INEGI, Cuaderno de Información Oportuna Regional, varios números, para la recaudación federal y
Coordinación General con Entidades Federativas de la SHCP para los coeficientes del FGP.
*Las entidades del grupo B son: Distrito Federal, Sonora, Nuevo León, Baja California y Sinaloa.
C
4.3 Suma Cero

El efecto de la suma cero es consecuencia de que los coeficientes del FGP de las entidades
T

federativas siempre deben sumar 100%. Entonces, es imposible que aumente el coeficiente de
O

una(s) entidad(es) sin disminuir el de otra(s). La única forma de eliminar este efecto es haciendo
N

que el FGP pueda sumar más del 100%. Este efecto ha sido ampliamente discutido en diferentes

reuniones de funcionarios fiscales y en diferentes foros sobre federalismo.18 El Programa para un

Nuevo Federalismo tuvo entre sus líneas de acción el análisis de nuevas posibilidades para romper

con el efecto de suma cero que ha caracterizado a los mecanismos de distribución de recursos.

Flores Hernández y Caballero de la Rosa (1996) reconocen como un problema estructural de

federalismo fiscal el hecho de que los aumentos en los recursos para algunas entidades federativas,

se realicen en detrimento de otras. El sentir general de estos trabajos necesariamente lleva hacia la

18
Ver por ejemplo Banobras (1995). En particular las ponencias de Rogelio Arellano, Jesús Reyes Heroles, Javier
Beristáin Iturbide y la de Carlos Sales Gutiérrez, abordan el problema de la suma cero en el sistema de participaciones.

20
elaboración de una fórmula que elimine los problemas de suma cero en la fórmula de reparto

vigente. Por último, Saucedo Sánchez (2000) considera que “uno de los obstáculos más interesantes

y al tiempo de mayor atractivo para dar viabilidad a cualquier cambio al sistema de distribución será

el mecanismo que se utilice para romper el juego de suma cero” (p. 71).

Figura 4.
Coeficiente del FGP y Participación en la Recaudación Federal. (Promedio de las Cinco Entidades
del Grupo A*)

2.2 5.2

Recaudación Coeficiente FGP


2.0 5.0
Participación en Recaudación

PY
Participación en FGP
1.8 4.8

1.6 4.6

1.4
O 4.4

1.2 4.2
C
1.0 4.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996
Año
T

Fuentes: INEGI, Cuaderno de Información Oportuna Regional, varios números, para la recaudación federal y
O

Coordinación General con Entidades Federativas de la SHCP para los coeficientes del FGP.
*Las entidades que forman el grupo A son: Estado de México, Oaxaca, Guanajuato, Puebla y Michoacán.
N

5. Propuestas Recientes

Entre las propuestas que han surgido para modificar el esquema de distribución de las

participaciones federales, se encuentran: Sempere y Sobarzo (1996b y 1998b) e INAP(1996). Los

primeros proponen una modificación en la fórmula de reparto con el propósito de reducir el grado

de dependencia financiera y de incrementar la responsabilidad fiscal de las entidades federativas

mexicanas. En particular, estudian la alternativa de distribuir las participaciones con base en dos

fondos: el primero atendiendo al criterio recaudatorio, empleando el impuesto sobre la renta de las

personas físicas; y el segundo fondo, funcionaría como un fondo compensatorio interterritorial, con

21
el propósito de atender disparidades regionales. Dado que esto implica eliminar el criterio

poblacional en la fórmula de reparto, proponen llegar al esquema propuesto gradualmente. En la

primera etapa se pudieran distribuir las participaciones tomando un 50% el criterio poblacional y el

otro 50% con los impuestos asignables. La segunda etapa “... consiste en que los estados retengan

un determinado porcentaje de la recaudación por concepto de impuesto sobre la renta a personas

físicas, mismo que la federación deduciría de sus participaciones. Concretamente, se propone que

50% de lo participado se distribuya con base en la población, y los estados retengan un porcentaje

de lo recaudado por impuesto sobre la renta a personas físicas equivalente a lo que se distribuyó en

la etapa anterior, usando el criterio de los impuestos asignables.”19 En la tercera etapa hay una

PY
cesión parcial a los estados de la potestad tributaria del impuesto sobre la renta a personas físicas.

En particular, Sempere y Sobarzo (1998b) proponen que el 50% de lo participado se distribuya en

función de la población y el resto se cubriría con un tramo en la tasa del impuesto sobre la renta a
O
personas físicas a cargo de los estados. De esta forma, en la última fase, cada estado fijaría la
C
sobretasa en forma independiente.

Los costos asociados a las diferentes etapas de la propuesta de Sempere y Sobarzo se


T

muestran en la Tabla 9. El costo de su propuesta consiste en la cantidad de dinero que se tendría


O

que dar a las entidades, para que bajo el nuevo esquema, no se redujeran sus ingresos. Por ejemplo,

el costo de la reforma en la segunda etapa, cuando los estados retienen el equivalente a un 11.7% de
N

la base gravable, representa el 80% de lo gastado en 1990 en el Ramo 26. Esto es, $2,704 millones

de pesos. De acuerdo a cálculos propios, esta cifra sería equivalente a un 2.67% de la RFP de 1990.

De acuerdo al INAP (1996), como la distribución de participaciones se basa en criterios de

índole demográfica, se usa a la coordinación fiscal para cumplir con políticas que son

responsabilidad del gobierno federal. Desde su punto de vista, deben existir recursos adicionales

para los estados relativamente más atrasados, pero que éstos correspondan de origen al gobierno

federal y no a las propias entidades federativas. Agregan que “esta situación resulta injusta, pues se

19
Sempere y Sobarzo (1998b) p. 60.

22
está cargando sobre las entidades federativas relativamente más desarrolladas, los costos de la

política de desarrollo de estados más débiles, restándoles a las primeras mayores posibilidades de

avance” (p. 212). Consideran que los criterios de reparto deben estimular a los estados a aumentar

la recaudación participable y los ingresos coordinados, sin perder de vista una asignación justa y

equitativa para los estados de menor desarrollo. De esta forma, su propuesta contiene los siguientes

criterios: el grado de desarrollo económico productivo y la contribución de cada entidad a la

recaudación total. Además, como los impuestos asignables que se emplean actualmente para

distribuir las participaciones son indirectos, consideran que privilegian al consumo en detrimento de

aquéllos que son indicativos del nivel y dinamismo económico. Por esto, proponen que los

PY
impuestos asignables correspondan a la recaudación de todos los impuestos federales obtenida en

cada entidad federativa. Con estas consideraciones, el INAP propone que la fórmula de distribución

de las participaciones del fondo general se integre de la siguiente manera: “una primera parte, con
O
una proporción del 90% del fondo general, distribuida por el criterio recaudatorio, donde los
C
‘asignables’ serían la recaudación de los impuestos federales, efectuada en cada entidad en el año de

que se trate; una segunda parte, con una proporción del 10% del fondo donde intervendrían como
T

asignables, el producto interno bruto, generado por cada entidad en relación al PIB nacional, así
O

como el factor de población determinado para cada estado”.20


N

6. Nuestra Propuesta de Fórmula

El esquema de reparto que describimos en esta sección tiene como propósito corregir el

problema de la suma cero y la tendencia decreciente en el coeficiente de participación que pudieran

experimentar las entidades federativas. Básicamente, para eliminar el efecto de la suma cero

proponemos la creación de un fondo compensatorio que serviría para evitar la reducción en el

coeficiente del FGP de las entidades federativas. Se logra el segundo objetivo, ya que

20
INAP (1996), p. 215.

23
conjuntamente con el fondo compensatorio, se incorporan variables que reflejen la generación de

impuestos.

Nuestra propuesta tiene dos fundamentos elementales. En primera instancia consideramos

a la coordinación fiscal como un juego de negociación, tal como lo describe Díaz Cayeros (1996).

En este sentido, para que una reforma en el esquema de reparto sea viable, ha de respetar el estado

inicial o punto de partida de las entidades federativas [Díaz Cayeros (1996) y Courchene y Díaz

Cayeros (2000)]. Para que estén dispuestas a participar en el juego de negociación, se les ha de

asegurar el estado inicial (status quo), en términos de su coeficiente de participación del FGP. Al

respecto, nuestra propuesta contempla dos esquemas: el de coeficiente fijo, en el cual cada entidad

PY
asegura como mínimo el coeficiente de entrada en el FGP y mantiene este piso en el futuro; y el de

coeficiente de referencia variable, con el cual el coeficiente de participación más elevado que vaya

obteniendo cada entidad es el que se le aplica como referencia en los años subsiguientes. Este
O
aspecto compensatorio, en mantener un coeficiente fijo o uno variable, es un elemento primordial
C
en nuestra propuesta.

El otro fundamento se basa en incluir indicadores que reflejen la generación de impuestos


T

de las entidades federativas. Este aspecto ha sido abordado por INAP (1996), Díaz Cayeros (1996)
O

y Sempere y Sobarzo (1996b). INAP (1996) considera que los criterios idóneos para distribuir las

participaciones deben ser: el grado de desarrollo económico o productivo y la contribución de cada


N

entidad a la recaudación total. Díaz Cayeros (1996) propone que las participaciones deben

depender de la base económica y de la recaudación. Desde su punto de vista, las participaciones

serán aceptables sólo si se encuentran relacionadas con el potencial económico estatal. De esta

forma, para que el sistema de participaciones sea aceptable no puede ser particularmente

redistributivo. Sempere y Sobarzo (1996b) proponen distribuir las participaciones basándose en la

recaudación del ISR a las personas físicas en los estados. En relación con este aspecto, nuestra

propuesta consiste en fortalecer los impuestos asignables actuales con impuestos de base amplia,

24
como lo son: el IVA y el ISR a personas físicas de las entidades. Además proponemos incluir,

como criterio de reparto, la participación del PIB estatal en el nacional.

Debemos aclarar que nuestro análisis se concentra únicamente en el esquema de reparto del

FGP. Otros autores han analizado diferentes alternativas para resolver los problemas del

federalismo fiscal mexicano en su conjunto. Entre otras alternativas resaltan aquéllas que proponen

modificaciones en las atribuciones de ingreso y gasto de las entidades federativas y de los

municipios.21 Creemos que estas propuestas son complementarias a la nuestra. Esto es, nuestro

estudio analiza un esquema de reparto que puede ser empleado en la distribución de transferencias

generales a los estados, tomando en cuenta los procesos de descentralización del gasto, las

PY
atribuciones tributarias de los gobiernos estatales, así como las transferencias condicionadas.

En las siguientes subsecciones se presenta nuestra propuesta para distribuir las

participaciones federales. En primera instancia se comentan los criterios de distribución; luego se


O
presenta la mecánica de distribución con la entrada en vigor del mecanismo propuesto; enseguida se
C
explica la operación de la propuesta y la forma en que se elimina el efecto de la suma cero; se

explican también los coeficientes implícitos de integración implicados en la propuesta; y


T

finalmente, se presentan los resultados de las simulaciones realizadas.


O

6.1 Criterios de Distribución

El esquema de distribución de participaciones que proponemos contiene cuatro partes o


N

criterios. La primera parte consiste en distribuir cierto porcentaje del FGP con base en la estructura

poblacional por estados, tal como se hace en la fórmula actual. A pesar de que hemos criticado este

indicador de necesidad fiscal, consideramos que su eliminación causaría cambios muy bruscos en

los coeficientes del FGP de las entidades. De esta forma, para hacer viable nuestra propuesta

creemos pertinente darle un cierto peso en la distribución de participaciones.

21
ver por ejemplo Merino (2001), Díaz Cayeros y McLure (2000), Arellano (1996a), Flores Hernández y Caballero de la
Rosa (1996) y Sempere y Sobarzo (1996a).

25
La segunda parte consiste en distribuir cierto porcentaje con base en la estructura y

dinámica de los impuestos asignables, usando la mecánica de cálculo empleada en la fórmula

actual. Proponemos que los asignables en la nueva fórmula contengan, en adición a los asignables

actuales, el IVA y el ISR a personas físicas. Estos dos componentes adicionales de los asignables

serían tomados en cuenta para influir en la dinámica de la generación de impuestos dentro de la

expresión para determinar el coeficiente de este criterio.

La tercera parte consiste en distribuir cierto porcentaje con base en la estructura del PIB por

estado y la cuarta parte contiene un fondo compensatorio que se puede integrar con un máximo del

3% de la RFP. Este fondo nos permite mantener el coeficiente del FGP de cada entidad en

PY
cualquiera de los esquemas que explicaremos más delante.

La idea de crear un fondo compensatorio para dar viabilidad a cambios en los esquemas de

reparto ha sido usada también en Sempere y Sobarzo (1996b y 1998b). En su caso, el fondo
O
compensatorio se aplicaría para mantener el monto nominal de las participaciones.
C
Las diferencias de nuestra propuesta en relación con los criterios actuales de distribución de

participaciones son: los renglones incluidos como impuestos asignables, ya que proponemos
T

adicionar al IVA y al ISR de personas físicas a los impuestos asignables actuales; la incorporación
O

del criterio de estructura de la producción estatal; y la creación de un fondo compensatorio, de tal

manera que la tercera parte de la fórmula vigente desaparece como criterio compensador.22
N

6.2 Mecánica de Distribución y Entrada en Vigor

En nuestra propuesta el FGP se constituye con el 20% de la RFP de cada año y se conforma

un fondo compensatorio que podría tener un tope del 3% de la RFP. A la suma del FGP con el

fondo compensatorio la denominaremos como fondo ajustado (FA). Para repartir este fondo

ajustado entre las entidades federativas se sigue la siguiente mecánica:

22
Sin embargo, veremos más adelante en este documento que la tercera parte del esquema vigente de reparto juega cierto
papel en la distribución de las participaciones del esquema que proponemos.

26
Se calcula el coeficiente de participación con relación al FGP utilizando la fórmula vigente.

A este coeficiente lo llamaremos coeficiente de referencia inicial y lo denotamos como Ci0, para la

entidad i.

Se encuentra el coeficiente de participación del FGP utilizando los tres primeros criterios de

nuestra propuesta. A este coeficiente lo denominaremos como coeficiente proyectado, y lo

denotaremos como Cip,t. Para calcular este coeficiente hacemos la siguiente operación:

Cip,t = (a1) (CiI,t) + (a2) (CiII,t) + (a4) (CiIV,t),

donde a1, a2, y a4 representan los ponderadores de cada parte, CiI,t representa el porcentaje de la

población de la entidad i en la población total, CiII,t representa el coeficiente de la segunda parte, el

PY
cual se calcula siguiendo la mecánica de la fórmula vigente y CiIV,t es la razón del PIB de la entidad

i en relación al PIB nacional.

Para la entrada en vigor del esquema propuesto, tomamos el coeficiente mayor entre el
O
coeficiente de referencia inicial y el coeficiente proyectado para el mismo año. A este coeficiente lo
C
denominamos coeficiente ajustado, el cual denotamos como Cia,t. Este coeficiente ajustado

representa un determinado porcentaje con respecto al FGP, con lo que la cantidad que recibiría cada
T

entidad por concepto de participaciones se calcula multiplicando el coeficiente ajustado por el FGP.
O

Esto es:

Pit = (Cia,t) (FGPt),


N

donde Pit se refiere a la participación en pesos para la entidad i en el período t. Notemos que con la

entrada en vigor del esquema propuesto, a cada entidad se le garantiza cuando menos el coeficiente

de participaciones sobre el fondo general que tendría con la operación del esquema vigente de

reparto. En el caso poco probable de que el coeficiente de referencia inicial sea menor o igual que

el coeficiente proyectado para cada entidad (Ci0 ≤ Cip,t, para toda i = 1,2,...,32), entonces el

coeficiente ajustado de cada una es igual al coeficiente proyectado. En este caso la suma de los

coeficientes ajustados es igual a 100%. En el otro caso, si el coeficiente de referencia inicial es

mayor para alguna(s) entidad(es) (Ci0 > Cip,t, para alguna(s) i), entonces la suma de los coeficientes

27
ajustados es superior al 100%. Es precisamente en este segundo caso que se utilizaría el fondo

compensatorio.

Al entrar en vigor el esquema propuesto, las entidades sujetas de compensación son

aquéllas cuyo coeficiente de referencia inicial es mayor que el coeficiente proyectado, en tanto que

las entidades cuyo coeficiente proyectado es superior al de referencia inicial, no recibirían

compensación. La compensación de cada entidad se calcula de la siguiente manera: si para alguna

entidad i Ci0 > Cip,t, entonces la compensación para la entidad es (Ci0 - Cip,t) (FGPt); si para alguna

entidad j Cj0 ≤ Cjp,t, entonces la entidad no recibe compensación. De esta forma, el fondo

compensatorio de la entrada en vigor del esquema propuesto (FC0) se calcula sumando las

PY
compensaciones de todas aquellas entidades que las recibieron:

FC0 = ∑ (C
i
i
0 − C i p ,t ) ( FGPt ) , para todas aquellas i tales que Ci0 > Cip,t.

6.3
O
El Criterio de Compensación y el Efecto de la Suma Cero

La entrada en vigor del esquema asegura que ninguna entidad recibe un porcentaje del
C
fondo general inferior al que hubiese obtenido con el sistema de reparto vigente en tal período.
T

Después de la entrada en vigor, para cualquier período t, el esquema opera de la siguiente manera:

Se calcula el coeficiente de participación proyectado para el período t, basándose en los tres


O

criterios propuestos. Esto es:


N

Cip,t = (a1) (CiI,t) + (a2) (CiII,t) + (a4) (CiIV,t).

Se compara el coeficiente proyectado del período t de cada entidad con el coeficiente

ajustado del período anterior (t-1) para elegir el que sea mayor. Este último será el coeficiente

ajustado del período t, en base al cual se determina el monto por participaciones que obtendrá cada

entidad. En símbolos:

Pit = (Cia,t) (FGPt).

Por ejemplo, sea t = 0 el período en el que entra en vigor el nuevo sistema de distribución de las

participaciones y sea t = 1 el año siguiente. El coeficiente ajustado para el período t = 1 se

28
encuentra tomando el coeficiente mayor entre el proyectado para t = 1 y el ajustado del año t = 0.

Dicho de otra forma, el coeficiente ajustado en t = 1 para cada entidad i, es igual al coeficiente

máximo entre los coeficientes de referencia inicial (Ci0), y los coeficientes proyectados para t = 0 y t

= 1, (Cip,0, Cip,1). Esto es:

Cia,1 = Max {Ci0, Cip,0, Cip,1}.

En general, el coeficiente de participación ajustado de cada entidad en cualquier período, se

obtiene tomando el coeficiente máximo entre los coeficientes de participaciones de referencia

inicial y proyectados que ha tenido la entidad desde la entrada en vigor del esquema, hasta el

período para el cual se quiere determinar su coeficiente ajustado. Esto es equivalente a tomar el

PY
coeficiente máximo entre el ajustado del período anterior (t-1) y el proyectado en el período actual

(t). En símbolos, el coeficiente de participaciones ajustado de cada entidad en el período t se

obtiene de la siguiente manera:


O
Cia,t = Max {Ci0, Cip,0, Cip,1, Cip,2,..., Cip,t-2, Cip,t-1, Cip,t} = Max { Cia,t-1, Cip,t}.
C
Las entidades cuyo coeficiente ajustado del período t-1 sea mayor que el coeficiente

proyectado del período t, serían compensadas para mantener el coeficiente de participaciones


T

ajustado de t-1. El monto a compensar a dichas entidades se calcula haciendo:


O

(Cia,t-1 - Cip,t) (FGPt).

Lo anterior significa que si alguna entidad en un período posterior (t) al de referencia inicial
N

recibe un porcentaje del FGP mayor a Ci0, entonces el año de referencia de la entidad para períodos

posteriores sería el período t, y las compensaciones para esos años se harían en relación al

coeficiente de participación del nuevo período de referencia (Cia,t). De esta forma, en los años

posteriores al de referencia, ninguna entidad recibiría un coeficiente de participación inferior al de

dicho período, y por lo tanto nunca sería inferior al del año de referencia inicial (Ci0). Este es el

esquema que denominamos como coeficiente de participación de referencia variable.

29
El fondo compensatorio del período t se constituye con la suma de las compensaciones que

reciben aquellas entidades cuyo coeficiente ajustado de t-1 es mayor que el coeficiente proyectado

en t.

FCt = ∑ (C
i
i
a , t −1 − C i p ,t ) ( FGPt ) , para todas aquellas i tales que Cia,t-1 > Cip,t.

Al haber un fondo compensatorio que asegure el coeficiente de participación sobre el fondo

general, este esquema garantiza el rompimiento del efecto de la suma cero, ya que el coeficiente de

participación ajustado de ninguna entidad sería menor al del año de referencia, a pesar de que otras

entidades puedan experimentar un aumento en su propio coeficiente de participación. Tal como lo

PY
describimos en el apartado anterior, este criterio de compensación también puede ser empleado para

la entrada en vigor del esquema propuesto, de tal forma que ninguna entidad vea reducido el

porcentaje que hubiera recibido del fondo general con el sistema de reparto vigente.
O
Una cuestión de importancia es la relacionada con el monto del fondo compensatorio; este

fondo puede ser mayor o menor a las compensaciones requeridas en un determinado período.23 Para
C
enfrentar lo anterior, proponemos que en caso de que el fondo sea superior al monto requerido para

llevar al cabo las compensaciones en un período, la diferencia se mantenga en un fideicomiso que


T

puede ser aplicado en aquellos períodos en los que el fondo compensatorio no sea suficiente para
O

compensar a las entidades correspondientes. En caso de que el fondo compensatorio no sea


N

suficiente para compensar a todas las entidades, entonces proponemos que se distribuya en

proporción a la compensación de cada entidad, en relación con las compensaciones totales. De esta

forma, el fondo compensatorio cumple con un doble propósito: por un lado, en aquellos años en los

que el fondo compensatorio sea suficiente para realizar las compensaciones necesarias a todas las

entidades, cumplirá con el propósito de mantener el coeficiente de participación máximo observado

sobre el fondo general para todas ellas, sin que esto implique que ninguna entidad vea su coeficiente

23
Si el fondo compensatorio se constituye con el 3% de la RFP, de acuerdo a los resultados de nuestras simulaciones, es
previsible que en los primeros años de operación del esquema el fondo compensatorio fuera superior a las
compensaciones requeridas.

30
reducido; por otro lado, si el fondo compensatorio no es suficiente, entonces aquellas entidades que

experimentaron un aumento en su coeficiente proyectado en relación con el ajustado del período

anterior, mantendrán este coeficiente más elevado, en tanto que aquellas entidades cuyo coeficiente

proyectado sea menor que el ajustado del período anterior, no recibirían el total de la compensación

requerida, con lo que su coeficiente de participación tomaría un valor entre estos coeficientes. Si el

segundo y tercer criterios de nuestra propuesta reciben ponderadores elevados, entonces el fondo

compensatorio en ambos casos estará reforzando el carácter resarcitorio del esquema ya que las

entidades cuyo coeficiente proyectado aumente recibirán un mayor porcentaje del fondo general.

Una variante a lo que hemos presentado en párrafos anteriores, es que en lugar de garantizar

PY
el coeficiente máximo entre el ajustado del período anterior y el proyectado del período actual, se

garantice el coeficiente mayor entre el proyectado del período actual y el coeficiente de referencia

inicial. En este caso, ninguna entidad obtendría un porcentaje del fondo general inferior al que
O
recibió en el período de entrada del esquema. Adicionalmente, la compensación integral está sujeta
C
a que el fondo compensatorio sea suficiente para tal propósito. Dado que se asegura el coeficiente

de referencia inicial, esta variante implica un fondo compensatorio menor en relación con el
T

esquema de coeficiente variable. Esta variante corresponde al esquema de coeficiente de referencia


O

fijo.

6.4 Coeficientes Implícitos de Integración


N

Los coeficientes de integración del FGP en el esquema de reparto actual, son iguales que

los ponderadores de cada criterio de reparto. Esto es, un 45.17% del fondo general se distribuye de

acuerdo a la población, otro 45.17% de acuerdo a los impuestos asignables, y el porcentaje restante

(9.66%) de acuerdo al criterio correspondiente a dicha parte. Estos mismos porcentajes representan

los coeficientes de integración del FGP.

La mecánica para determinar el coeficiente ajustado de cada entidad, de acuerdo al

coeficiente máximo entre el ajustado del período anterior y el proyectado del período actual, tiene

implícitos ciertos coeficientes de integración que son diferentes a los que se pudieran definir como

31
ponderadores en cada parte de antemano. Esto es debido a que para algunas entidades, el

coeficiente ajustado es igual al coeficiente de referencia inicial, con lo que el coeficiente que opera

para esas entidades es el que obtendrían con el esquema vigente. Esto nos conduce a que la fórmula

vigente siga teniendo aplicación para aquellas entidades cuyo coeficiente proyectado sea menor que

el de referencia inicial. De esta forma, en nuestra propuesta, toda vez que se puedan definir ciertos

ponderadores para la población, los asignables y para el PIB (los valores de a1, a2 y a4), en realidad

los coeficientes de integración de las participaciones pueden no coincidir con los ponderadores,

contrario a lo que sucede con el esquema de reparto vigente, en el cual los coeficientes están

predeterminados. A los coeficientes que resultan de aplicar el esquema que proponemos, los

PY
denominaremos como coeficientes implícitos de integración.

6.5 Simulaciones del Esquema

Con el objeto de aproximar los efectos del esquema propuesto en este artículo, a
O
continuación presentamos dos ejercicios de simulación. En estas simulaciones empleamos la
C
información disponible en esos años, tomando como referencia 1996. En primera instancia,

simulamos los efectos del esquema como si hubiera entrado en vigor a partir de 1991, y en segunda
T

presentamos resultados como si el esquema hubiera entrado en vigor a partir de 1996. En ambos
O

casos hemos realizado una selección de las tablas que presentamos al lector, ya que hubiera sido

imposible presentar todos los resultados en detalle por cuestiones de espacio.


N

Entrada en Vigor 1991. Esta simulación ex-post es útil para aproximar los efectos de

nuestra propuesta y comparar los coeficientes ajustados con aquéllos que han observado las

entidades con el sistema de distribución vigente. La información que utilizamos para la simulación

fue la siguiente:

• Los valores de los ponderadores son: a1 = 0.20, a2 = 0.50, a4 = 0.30. Esto es, el criterio que

incluye la población de cada entidad tiene una ponderación de 20%, el de impuestos asignables

un 50%, y el que incluye el PIB estatal un 30%. Estos porcentajes fueron elegidos únicamente

32
con el fin de ilustrar la mecánica de nuestra propuesta, por lo que no deben interpretarse como

los valores definitivos de la fórmula.

• El PIB por entidad de 1988 fue utilizado para los cálculos de 1991 y 1992, en tanto que el de

1993 fue utilizado en los cálculos para el período de 1993 a 1996. Esto significa que no

hicimos extrapolaciones y empleamos los datos disponibles en los años correspondientes. Por

ejemplo, durante 1991 y 1992, el dato de PIB estatal disponible era el de 1988, en tanto que el

de 1993 es el dato del que se pudo disponer para obtener las participaciones estatales en el

período 1993 - 1996.24 Los datos de PIB estatal fueron tomados de INEGI (1996b).

• El Censo de Población y Vivienda de 1990 del INEGI fue empleado para determinar los

PY
coeficientes del primer criterio de distribución para 1991. La Encuesta Nacional de la

Dinámica Demográfica de 1992 del INEGI fue empleada para los años de 1992 a 1994, en tanto

que el Conteo de Población y Vivienda 1995 del INEGI fue empleado para 1995 y 1996.


O
Los coeficientes del segundo criterio de nuestra propuesta los calculamos para cada entidad
C
incluyendo la recaudación del IVA dentro de los asignables.25 Este dato fue tomado de varios

números del Cuaderno de Información Oportuna Regional del INEGI, cuya fuente es la
T

Administración General de Recaudación de la SHCP. La mecánica para calcular el coeficiente


O

parcial es igual a la empleada en el actual sistema.

La segunda y tercer columnas de la Tabla 4 contienen los coeficientes observados en el


N

FGP con la fórmula de participaciones actual para 1991 y 1996, respectivamente, y la cuarta

columna muestra la diferencia entre estos coeficientes para cada entidad federativa. Aquellas

entidades que muestran un signo negativo, son las que recibieron un coeficiente del FGP menor en

1996 en comparación con el de 1991. Las últimas dos columnas en la Tabla 4 muestran los

24
El INEGI ha publicado recientemente el PIB por estado para el período que abarca 1993-2000 (Sistema de Cuentas
Nacionales de México: Producto Interno Bruto por Entidad Federativa). Esto significa que ahora se contaría con datos de
PIB estatal para cada año con un rezago de aproximadamente dos períodos.
25
Debido a que el ISR a personas físicas no fue posible obtenerlo desglosado por entidad, no lo incluimos en los
asignables de las simulaciones.

33
coeficientes ajustados de acuerdo a nuestra propuesta para cada entidad en 1996, tanto para el

coeficiente de referencia variable como para el coeficiente de referencia fijo.

Tabla 4.
Coeficiente de Participación del FGP Observado y Coeficientes Ajustados de Nuestra Propuesta.

Entidad Coeficiente Coeficiente Diferencia Coeficiente Coeficiente


FGP en 1991 FGP en 1996 Variable 1996 Fijo 1996
Aguascalientes 1.0632 1.0276 -0.0355 1.0825 1.0632
Baja California 2.8825 2.4849 -0.3975 2.8825 2.8825
Baja California Sur 0.6369 0.6455 0.0086 0.6560 0.6369
Campeche 1.0840 0.9866 -0.0974 1.3919 1.1821
Chiapas 4.2723 4.3672 0.0949 4.5869 4.2723
Chihuahua 2.9574 2.7666 -0.1908 3.0784 2.9574
Coahuila 2.4004 2.3648 -0.0356 2.5681 2.4004
Colima 0.7210 0.7312 0.0102 0.7388 0.7210
Distrito Federal 17.3542 13.6218 -3.7324 19.2314 19.1567

PY
Durango 1.2843 1.4331 0.1488 1.4670 1.2843
Guanajuato 3.2773 3.8774 0.6001 3.9125 3.3161
Guerrero 1.9427 2.3835 0.4408 2.4330 1.9427
Hidalgo 1.5145 1.8320 0.3175 1.8397 1.5145
Jalisco 6.0902 6.1124 0.0222 6.7559 6.3883
México 9.9706 11.5965 1.6259 13.4178 12.6190
Michoacán 2.4800 3.0654 0.5854 3.0756 2.4800
Morelos
Nayarit
1.2915
1.0290
O
1.4633
1.0741
0.1718
0.0451
1.4737
1.1030
1.2915
1.0290
Nuevo León 4.9226 4.2835 -0.6392 5.6964 5.6964
C
Oaxaca 2.0025 2.6065 0.6039 2.6544 2.0025
Puebla 3.3195 3.9183 0.5988 3.9813 3.3195
Querétaro 1.3667 1.4937 0.1270 1.5218 1.3667
Quintana Roo 0.7338 0.8184 0.0846 0.8318 0.7448
San Luis Potosí 1.6158 1.9285 0.3127 1.9508 1.6158
T

Sinaloa 2.8779 2.5990 -0.2789 2.8779 2.8779


Sonora 3.3569 2.4141 -0.9428 3.3569 3.3569
Tabasco 4.8799 4.8743 -0.0056 5.6441 4.8799
O

Tamaulipas 2.8207 2.7022 -0.1185 2.8824 2.8207


Tlaxcala 0.9103 1.0152 0.1048 1.0325 0.9103
Veracruz 6.3650 6.7511 0.3861 6.7511 6.3650
Yucatán 1.3993 1.4391 0.0398 1.5256 1.3993
N

Zacatecas 1.1769 1.3221 0.1452 1.3476 1.1769


Fuentes: Los coeficientes del FGP observados de Coordinación General con Entidades Federativas de la SHCP. El resto
es resultado de las simulaciones.

De haber funcionado el esquema que proponemos, ninguna entidad de aquéllas que vieron

reducido su coeficiente de participación del FGP hubiera sufrido la reducción que experimentó.

Además, ninguna entidad hubiera tenido un coeficiente inferior al que obtuvo con la entrada en

vigor del mecanismo de reparto propuesto.

La Tabla 5 muestra el costo de operación de nuestra propuesta como porcentaje de la RFP,

manteniendo a2=0.50 y variando a1 y a4 entre cero y 0.50. Notemos que por la mecánica de

34
distribución, al otorgar el coeficiente de participaciones máximo alcanzado, como es el caso en la

variante con coeficiente de referencia variable, entonces el costo del esquema es cada vez mayor

con el paso del tiempo. Adicionalmente, a medida que el criterio de población tiene mayor peso en

la fórmula, el esquema se vuelve menos costoso, aunque esta tendencia se revierte para

ponderadores muy bajos del criterio que incorpora el PIB estatal. Para nuestro caso de referencia,

con ponderadores a1=0.2, a2=0.5 y a4=0.3 y con coeficiente de referencia variable, el costo en 1992

es 1.17% de la RFP y para 1996 alcanza el 2.75% de la RFP. En el caso extremo de que la

población no tuviera peso en la fórmula de reparto que proponemos, y que por lo tanto los criterios

de reparto fueran los asignables y la participación en el PIB, cada uno con 50% de peso, entonces el

PY
costo de operación del esquema hubiera pasado de 1.41% en 1992 a 1.79% de la RFP en 1996, con

la variante de coeficiente de referencia fijo. En el caso de coeficiente de referencia variable el costo

hubiera pasado de 1.74% a 3.4% de la RFP en 1992 y 1996 respectivamente.


O
Tabla 5.
C
Costo de Operación del Esquema Propuesto como Porcentaje de la RFP. Varios Ponderadores 1992-
96.

a1 = 0.0 a1 = 0.1 a1 = 0.2 a1 = 0.3 a1 = 0.4 a1 = 0.5


T

a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5


a4 = 0.5 a4 = 0.4 a4 = 0.3 a4 = 0.2 a4 = 0.1 a4 = 0.0
O

Coeficiente Variable
1992 1.7430 1.4455 1.1704 0.9503 0.8947 1.1176
1993 2.4711 2.1829 1.9097 1.7162 1.6704 1.8792
N

1994 2.7959 2.5077 2.2326 2.0262 1.9280 2.0896


1995 3.0110 2.7497 2.5242 2.3090 2.2176 2.3585
1996 3.3981 3.0398 2.7498 2.5175 2.4179 2.5483
Coeficiente Fijo
1992 1.4072 1.1178 0.8621 0.7204 0.7300 0.9720
1993 1.4507 1.1468 0.9365 1.0148 1.2180 1.5066
1994 1.5788 1.2784 1.0425 1.0603 1.2287 1.4851
1995 1.3557 1.0875 0.9382 1.0512 1.2712 1.5619
1996 1.7865 1.4564 1.1341 0.9230 1.0596 1.3105
Fuente: Resultado de las simulaciones.

Podemos apreciar que, efectivamente, el costo de operar el esquema asegurando el

coeficiente de referencia inicial (coeficiente fijo) a cada entidad es menor con relación al esquema

que asegura el coeficiente de participación máximo observado (coeficiente variable). Hacemos

35
notar también que, contrario al caso de coeficientes variables, el costo del esquema de coeficiente

de referencia fijo no es creciente con el tiempo. En particular, al menos para un año de las

simulaciones que mostramos en la Tabla 5, dicho porcentaje disminuye.

La Tabla 6 contiene nuestros cálculos de los coeficientes implícitos de integración para

distribuir las participaciones entre las entidades federativas. Por consistencia con la simulación de

referencia, la población tiene un ponderador de 20%, los asignables de 50% y el PIB uno de 30%. A

pesar de esto, notemos que los coeficientes de integración difieren de los ponderadores que

podamos asignar con la entrada en vigor del esquema. Además, hacemos notar que para aquellas

entidades cuyo coeficiente proyectado es menor que el de referencia inicial, el coeficiente del FGP

PY
que se obtiene con la fórmula vigente sigue aplicándose para determinar sus participaciones. De

esta forma, por ejemplo, en 1992 un 6.60% de las participaciones se distribuirían de acuerdo a la

tercera parte de la fórmula vigente. Adicionalmente, es interesante notar que el ponderador de la


O
población es mayor que el coeficiente implícito de integración; el ponderador de asignables es
C
menor que el implícito de integración; y que el ponderador del PIB es mayor que su coeficiente

implícito de integración. Además, observamos que con el paso del tiempo, de acuerdo a los
T

resultados de nuestra simulación, el coeficiente implícito de integración de la tercera parte de la


O

fórmula vigente es decreciente.


N

Tabla 6.
Coeficientes Implícitos de Integración. a1 = 0.2, a2 = 0.5, a4 = 0.3

1992 1993 1994 1995 1996


Población 18.21 17.93 17.88 17.87 17.75
Impuestos Asignables 55.47 56.26 56.38 55.97 55.51
PIB Estatal 19.72 20.11 20.06 20.80 21.39
III Parte de la Fórmula Vigente 6.60 5.70 5.68 5.36 5.34
Fuente: Resultado de las simulaciones.

Entrada en Vigor 1996. La simulación ex-post nos permite comparar los resultados con lo

observado en el esquema de reparto vigente, mientras que la simulación ex-ante nos permitirá

evaluar los efectos de nuestra propuesta hacia el futuro, sobre todo para estar ciertos de la viabilidad

36
en cuanto a que ninguna entidad resulta perjudicada y que además el fondo compensatorio sea

suficiente para soportar su operación.

En este apartado presentamos la simulación ex-ante como si el esquema que proponemos

hubiese entrado en vigor a partir de 1996. Presentamos la simulación de 1996 a 2001. Para

determinar los efectos sobre los diferentes coeficientes de participación de las entidades y el costo

mismo del esquema propuesto, hubo necesidad de pronosticar el componente dinámico de la

segunda parte de la fórmula, ya que no existen pronósticos correspondientes a los impuestos

asignables. Con este propósito tomamos la serie de tiempo de dicho componente a partir de 1989 y

utilizamos el método de promedios móviles de dos a cinco períodos.26 Mostramos únicamente el

PY
resultado extremo; esto es, el promedio móvil de dos períodos que resultó con los costos de

operación más elevados, en tanto que el de cinco períodos fue el menos costoso como porcentaje de

la RFP. Así mismo, suponemos que la RFP se mantiene constante en términos reales. Tanto en el
O
pronóstico del elemento dinámico de la segunda parte como en el de la RFP, hemos tomado el
C
escenario pesimista para evaluar la viabilidad de nuestra propuesta. En particular, la información y

los supuestos que utilizamos para estos ejercicios numéricos fueron los siguientes:
T

• La participación en el PIB de cada estado corresponde a 199327 y permanece constante para


O

todo el período de estudio. El PIB estatal fue tomado de INEGI (1996b).

• La participación en la población de cada entidad corresponde a la del Conteo de Población y


N

Vivienda 1995 del INEGI y también la mantenemos constante en el período de estudio.

• Los coeficientes de la segunda parte para cada entidad los calculamos incluyendo la

recaudación del IVA dentro de los asignables. Este dato fue tomado de varios números del

Cuaderno de Información Oportuna Regional del INEGI, cuya fuente es la Administración

General de Recaudación de la SHCP. La mecánica empleada en el cálculo de los coeficientes

26
Ver Makridakis et al. (1983), pp. 72-91.
27
Ver nota 24.

37
es igual a la que se aplica en el sistema vigente. El pronóstico del componente dinámico lo

realizamos con promedios móviles lineales de dos períodos.

• Suponemos que la RFP se mantiene constante en términos reales. La información de la RFP

fue tomada de reportes de la Coordinación General con Entidades Federativas de la SHCP.

• Los pronósticos de inflación y tasas de interés (Cetes a 28 días) fueron tomamos de Ciemex-

Wefa et al. (1997).

Los resultados en la Tabla 7 muestran el costo de operación de nuestra propuesta para

varios valores de los ponderadores de los diferentes criterios. En esos resultados hemos mantenido

el ponderador de los impuestos asignables en 50% (a2 = 0.50) y hemos variado los ponderadores de

PY
la población y del PIB estatal.

Tabla 7.
Costo de Operación del Esquema Propuesto como Porcentaje de la RFP. Varios Ponderadores,
1996-2001.
O
a1 = 0.0 a1 = 0.1 a1 = 0.2 a1 = 0.3 a1 = 0.4 a1 = 0.5
C
a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5
a4 = 0.5 a4 = 0.4 a4 = 0.3 a4 = 0.2 a4 = 0.1 a4 = 0.0
Coeficiente Variable
1996 2.2684 1.9244 1.5989 1.2741 0.9786 0.7689
T

1997 2.4636 2.1340 1.8127 1.4923 1.1958 0.9651


1998 2.8472 2.5174 2.1961 1.8757 1.5792 1.3485
O

1999 3.1364 2.8066 2.4853 2.1649 1.8684 1.6365


2000 3.4660 3.1336 2.8098 2.4877 2.1912 1.9593
2001 3.7780 3.4456 3.1217 2.7986 2.4995 2.2655
Coeficiente Fijo
N

1996 2.2684 1.9244 1.5989 1.2741 0.9786 0.7689


1997 2.3976 2.0705 1.7474 1.4243 1.1078 0.4101
1998 2.7358 2.4095 2.0846 1.7596 1.4347 1.1602
1999 3.0140 2.6891 2.3641 2.0391 1.7142 1.4154
2000 3.3268 2.9992 2.6716 2.3450 2.0201 1.7046
2001 3.6195 3.2921 2.9646 2.6371 2.3098 1.9828
Fuente: Resultado de las simulaciones.

Podemos apreciar que, para un valor fijo del ponderador de la población, el costo de

operación del esquema propuesto como porcentaje de la RFP es creciente en el tiempo. Además,

para un año determinado, el costo es decreciente con el porcentaje de participación del criterio de la

población. Esto es, en la medida que el criterio poblacional tiene mayor peso, y consecuentemente

38
el del PIB tiene menor peso, el costo de operación es menor. Cuando los ponderadores son a1=0.20,

a2=0.5 y a4=0.30 para la población, asignables y el PIB estatal, respectivamente, el costo de la

propuesta pasa de 1.60% en 1996 a 3.12% de la RFP en el año 2001, si el coeficiente de referencia

es variable. La variante con coeficiente de referencia fijo implica un costo de 1.60% en 1996, para

pasar a un 2.96% de la RFP en 2001.

Notemos que en algunos años, y para ponderadores bajos de la población, el costo de la

propuesta implica un porcentaje mayor del 3% de la RFP. Esto no significa, sin embargo, que no

sea posible compensar a todas las entidades de acuerdo al coeficiente de referencia. Esto es posible

ya que en los años anteriores el costo del esquema es menor al 3% de la RFP, con lo que esta

PY
diferencia produciría rendimientos en un fideicomiso para ser utilizada en aquellos años en los que

el 3% de la RFP no fuera suficiente para aplicarlo en mantener los coeficientes de referencia de las

entidades federativas.
O
Tabla 8.
C
Evolución del Fondo Compensatorio. Varios Ponderadores, 1996-2001. (Millones de Pesos)

a1 = 0.0 a1 = 0.1 a1 = 0.2 a1 = 0.3 a1 = 0.4 a1 = 0.5


a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5 a2 = 0.5
T

a4 = 0.5 a4 = 0.4 a4 = 0.3 a4 = 0.2 a4 = 0.1 a4 = 0.0


Coeficiente Variable
O

1996 2,760.8 4,059.0 5,287.5 6,513.1 7,628.3 8,419.8


1997 5,628.1 8,605.4 11,461.7 14,311.3 16,924.8 18,866.5
1998 7,301.6 12,409.4 17,334.0 22,246.8 26,765.4 30,175.0
1999 7,632.3 15,355.3 22,819.7 30,266.1 37,124.5 42,345.8
N

2000 5,732.7 16,381.6 26,688.9 36,966.0 46,430.2 53,672.9


2001 1,270.8 15,180.6 28,657.9 42,096.8 54,482.8 63,994.9
Coeficiente Fijo
1996 2,760.8 4,059.0 5,287.5 6,513.1 7,628.3 8,419.8
1997 5,9114 8,875.8 11,740.1 14,600.8 17,299.7 19,398.8
1998 8,188.0 13,262.9 18,215.3 23,163.7 27,923.9 31,735.1
1999 9,337.5 16,995.6 24,512.7 32,025.2 39,321.3 45,379.8
2000 8,481.2 19,028.2 29,417.1 39,795.1 49,921.1 58,605.0
2001 5,333.0 19,098.0 32,688.5 46,267.1 59,567.5 71,273.3
Fuente: Resultado de las simulaciones.

En la Tabla 8 presentamos la evolución del fondo compensatorio bajo el supuesto de que las

diferencias entre el costo y el 3% de la RFP se mantienen en un fondo que genera la tasa de Cetes a

39
28 días. En tal caso podemos apreciar, que en la variante de coeficiente de referencia variable y con

los ponderadores base de nuestra propuesta (a1 = 0.20, a2 = 0.50 y a4 = 0.30), el fondo

compensatorio es más que suficiente para hacer operar nuestra propuesta: en 1996 tendría un saldo

positivo de $ 5, 288 millones de pesos, que corresponde a la diferencia entre el 3% y el 1.6% de la

RFP. Para el año 2001 el fondo compensatorio habría acumulado un saldo positivo de $28, 658

millones de pesos.

7. Comparación con Otras Propuestas

En esta sección comparamos varios aspectos de nuestra propuesta con las propuestas de

INAP y Sempere y Sobarzo. Los principales aspectos se refieren al fondo compensatorio, los

PY
objetivos, el criterio poblacional, los impuestos y el costo de implementación. Comentamos cada

uno a continuación.
O
Fondo Compensatorio. Al igual que Sempere y Sobarzo (1996b y 1998b) consideramos la

creación de un fondo compensatorio, aunque la base para compensar a las entidades federativas es
C
el coeficiente de participación en el FGP, en lugar del monto recibido por tal concepto. Creemos

que este aspecto le daría viabilidad política a nuestra propuesta. INAP (1996) no considera este
T

aspecto en su propuesta.
O

Objetivos. El esquema de distribución que proponemos tiene como objetivos principales:


N

eliminar el efecto de la suma cero y corregir la reducción en coeficiente de participación que

pudieran experimentar las entidades federativas con la operación del esquema actual. Estos

contrastan con los objetivos de Sempere y Sobarzo (1996b y 1998b), que son: aumentar el grado de

responsabilidad fiscal de los gobiernos estatales y reducir su dependencia financiera. El objetivo de

la propuesta del INAP (1996) es reconocer la recaudación de impuestos federales en cada entidad,

sin olvidar la labor del gobierno federal en promover el desarrollo regional.

Criterio Poblacional. Ambos consideran eliminar la variable población en la fórmula de

participaciones, aunque parecen aceptar que su desaparición sea gradual, dado que puede generar

40
cambios muy bruscos en los montos que recibirían las entidades federativas por concepto de

participaciones. En nuestra propuesta aparece el criterio poblacional, aunque no se desecha el caso

en que su ponderación sea nula. Sempere y Sobarzo (1998b) presentan simulaciones de su

propuesta dando una ponderación del 50% al criterio poblacional. En nuestro caso, mostramos

simulaciones con diferentes porcentajes de integración de la variable población en la fórmula de

reparto.

Impuestos. En tanto que Sempere y Sobarzo (1996b y1998b) consideran el ISR a personas

físicas en su esquema de reparto, el INAP (1996) propone que el 90% del FGP sea distribuido con

base en la recaudación de impuestos federales. En nuestro caso, proponemos que se refuercen los

PY
impuestos asignables actuales incluyendo el IVA y el ISR a personas físicas. Así mismo,

consideramos la inclusión del PIB estatal como criterio de reparto, ya que es una variable agregada

que refleja la generación de impuestos de los estados.


O
Tabla 9.
C
Costo de la Propuesta de Reforma en el Esquema de Distribución de Participaciones Federales de
Sempere y Sobarzo.

Miles de Pesos Porcentaje de la RFP de 1990


T

Etapa inicial $ 2,753,473 2.72%


Segunda etapa $ 2,704,060 2.67%
O

Tercera etapa
Tasa ISRPF 5% $ 2,624,176 2.59%
Tasa ISRPF 7% $ 1,523,333 1.50%
Fuente: El costo en miles de pesos de Sempere y Sobarzo (1998b). Los porcentajes con respecto a la RFP con cálculos
N

propios.

Costo. El INAP (1996) no presenta simulaciones de su propuesta de fórmula. Sempere y

Sobarzo (1996b y 1998b), por su lado, realizan varias simulaciones tomando como año de

referencia 1990. Los costos de los diferentes escenarios que ellos consideran aparecen en la Tabla 9

de este artículo. Para efectos de hacer comparaciones con los costos de nuestra propuesta,

calculamos los costos de la propuesta de Sempere y Sobarzo en términos del porcentaje de la RFP

para 1990. Para ambas propuestas, el costo depende de ciertos parámetros. En nuestro caso habría

que definir el porcentaje de participación de cada criterio en la fórmula (los valores de a1, a2 y a4),

41
en tanto que en la propuesta de Sempere y Sobarzo, se tiene que definir el porcentaje del criterio

poblacional en el esquema de reparto y, en la tercera etapa, la tasa sobre el ISR a personas físicas

que aplicarían las entidades federativas. En sus simulaciones aplican un 50% al criterio poblacional

y tasas del ISR a personas físicas de 11.7%, 7% y 5%.

Otro asunto que debe considerarse es la evolución del costo de las propuestas de reforma.

En nuestro caso, hemos estudiado la evolución del costo de nuestra propuesta en diferentes años, en

tanto que Sempere y Sobarzo toman como año de referencia 1990. Un aspecto que puede modificar

el costo de su propuesta, toda vez que se analiza el aspecto dinámico, es si la compensación se

mantiene en términos reales o nominales, con base en lo que las entidades recibieron en 1990, o

PY
bien, con base en lo que recibieron el año inmediato anterior al que se utilice la fórmula que

proponen.

Con tales consideraciones, si comparamos el costo de nuestro esquema de referencia, en el


O
que la ponderación de la población es 20%, los asignables 50% y el PIB 30%, para1992, con el
C
costo de la tercera etapa en la propuesta de Sempere y Sobarzo, notamos lo siguiente: en el formato

con coeficiente de referencia variable, nuestra propuesta requiere de un 1.17% de la RFP para evitar
T

que las entidades federativas vean reducido su coeficiente de participación en el FGP, en tanto que
O

el formato con coeficiente de referencia fijo, requiere un 0.86% de la RFP; la tercera etapa en la

propuesta de Sempere y Sobarzo requiere de 1.50% de la RFP, si la tasa del ISR a personas físicas
N

es del 7%, y un 2.59% de la RFP, si la tasa estatal del ISR a personas físicas es del 5%. Esto

significa, que por lo menos para esos años, nuestra propuesta implica un menor costo que la

propuesta de Sempere y Sobarzo. Para realizar comparaciones en otros años, sería necesario contar

con simulaciones sobre la evolución del fondo compensatorio en la propuesta de Sempere y

Sobarzo, toda vez que se encuentre en la tercera etapa de su implementación.

42
Otro aspecto interesante es que la etapa inicial en la propuesta de Sempere y Sobarzo28 tiene

un costo de 2.72% de la RFP de 1990, en tanto que los resultados de nuestras simulaciones

muestran que, cuando la población y asignables tienen una ponderación de 50% cada uno, el costo

es de 1.12% de la RFP de 1992, si el coeficiente de referencia es variable; y de 0.97% de la RFP de

1992, si el coeficiente de referencia es fijo. Esto sugiere que el establecimiento de la compensación

con base en el coeficiente de participación del FGP, puede resultar menos costoso que compensar

con base en el monto nominal participado a las entidades federativas.

8. Conclusiones

En este artículo hemos presentado un esquema para distribuir las participaciones de la

PY
federación a las entidades federativas mexicanas. Hemos expuesto argumentos y simulaciones para

evaluar la viabilidad del esquema de reparto propuesto. Nuestra propuesta consiste en incluir cuatro
O
criterios de reparto: población, estructura y dinámica de impuestos asignables, la estructura del PIB

por estado y un fondo compensatorio. Entre los impuestos asignables proponemos incluir al IVA.
C
El fondo compensatorio se compone de una proporción fija de la RFP, que bien pudiera ser de un

3%. El principio básico de nuestra propuesta consiste en mantener un coeficiente de referencia del
T

FGP a todas las entidades federativas, tanto en la transición del esquema actual al propuesto, como
O

en la operación continua del esquema. Presentamos dos variantes en relación con el coeficiente de
N

referencia: el fijo consiste en mantener como mínimo el coeficiente de entrada a cada entidad y el

variable mantiene el coeficiente máximo alcanzado por cada entidad en los años anteriores.

Los objetivos de nuestra propuesta son corregir el problema de la suma cero del esquema

actual y la tendencia decreciente en el coeficiente de participación que pudieran experimentar las

entidades federativas. Básicamente, el fondo compensatorio sirve el propósito de eliminar el efecto

de la suma cero, ya que permite evitar la reducción en el coeficiente del FGP de unas entidades

federativas cuando otras observen un aumento en el suyo. Para lograr el segundo objetivo,

28
En esa etapa se distribuyen las participaciones tomando en cuenta a la población y los impuestos asignables con un 50%

43
conjuntamente con el fondo compensatorio, se incorporan en la fórmula de reparto variables que

reflejen la generación de impuestos.

En resumen, las características principales del sistema de distribución que proponemos son:

• Ninguna entidad pierde en términos del coeficiente de participaciones del FGP de referencia, en

tanto no se supere el monto acumulado en el fondo compensatorio. En el límite, y toda vez que

el fondo compensatorio no sea suficiente para cubrir el total de compensaciones, entonces las

entidades cuyo coeficiente ajustado del período anterior es mayor que el proyectado del período

actual podría experimentar una reducción en su coeficiente de participación del fondo general.

Este escenario, sin embargo, parece ser poco probable de acuerdo a los resultados de nuestras

PY
simulaciones. Por el contrario, el fondo compensatorio va acumulando un monto importante con

el paso del tiempo.

• Puede estimular a aumentar el coeficiente de participación proyectado, a través de acciones de


O
administración, fiscalización y recaudación de los impuestos asignables, ya que en el caso del
C
coeficiente de referencia variable estos aumentos repercuten directamente en el coeficiente

ajustado. Lo interesante es que en este proceso no se perjudica a otras entidades.


T

• Elimina el efecto de la suma cero, tanto en la entrada en vigor como en la operación subsecuente
O

del esquema.

• Implica un fondo compensatorio que tiene un límite definido desde la misma entrada en vigor.
N

• La fórmula propuesta, al estar basada en la estructura y dinámica de los impuestos asignables y

en la estructura del PIB estatal, es básicamente resarcitoria. Sin embargo, considera también a la

estructura poblacional como criterio de reparto. Al imponer un peso importante a los asignables

y a la producción estatal, se reconoce a las entidades federativas con mayor generación de

impuestos. De esta forma, podemos esperar que se revierta la tendencia observada en el sistema

de distribución de participaciones vigente.

cada uno. La tercera parte de la fórmula actual desaparecería como criterio de reparto.

44
• Elimina el efecto a través del cual algunas entidades compensan a otras, y deja la labor

compensatoria en el fondo creado expreso para tal motivo.

La principal aportación de este artículo es mostrar la viabilidad de un esquema para romper

el efecto suma cero, que caracteriza al esquema de reparto actual, incluyendo variables que

aproximen la generación de impuestos de las entidades federativas. El problema de incentivos no se

ha considerado en este artículo. Es probable que al ampliar la definición de impuestos asignables

con la inclusión del ISR a personas físicas y el IVA, los estados tengan incentivos para implementar

acciones dentro de sus competencias, para que el gobierno federal incremente la recaudación por

tales conceptos, ya que influiría en la determinación de sus coeficientes de participación. Sin

PY
embargo, reconocemos que los incentivos por aumentar la recaudación podrían ser mayores si acaso

una sobretasa del ISR a personas físicas, por ejemplo, fuera fijada por las entidades federativas, tal

como lo proponen Sempere y Sobarzo (1996b y 1998b). Este aspecto debe ser el objeto de futuras
O
investigaciones. Otro aspecto que debe ser estudiado, y para el cual creemos que existe la historia
C
suficiente de información para hacerlo, es el efecto que han tenido las participaciones en los

ingresos y egresos de las entidades federativas.


T

Si bien es cierto que existen múltiples problemas asociados al esquema de reparto actual,
O

este estudio proporciona elementos a las partes involucradas en la coordinación fiscal para valorar

la viabilidad de eliminar el efecto de la suma cero e introducir criterios para aproximar la


N

generación de impuestos de las entidades federativas. Desde el punto de vista normativo, la

adopción de variaciones en los criterios para distribuir el FGP tendría que modificar el artículo 2 de

la Ley de Coordinación Fiscal, que es precisamente el que los define.

Aparte de los aspectos financieros, la viabilidad de implementar modificaciones en los

criterios para distribuir el FGP depende también de los objetivos que se persigan. Si el objetivo

fuera crear incentivos para aumentar el esfuerzo fiscal de las entidades federativas, el esquema

propuesto puede no ser el más adecuado para este propósito, a menos que se combinara con la

asignación de una sobretasa de los impuestos asignables, tal como lo proponen Sempere y Sobarzo

45
para el ISR a personas físicas. Si el objetivo fuera igualar la posición fiscal de los estados, o

reconocer externalidades intra regionales, objetivos que se discute en la bibliografía relacionada con

los propósitos de las transferencias [Petchey et al. (1997), Fisher (1996) y Boadway (1984)], habría

que definir criterios que estuvieran relacionados con tales objetivos. En particular, si se quisiera

que las trasferencias fueran igualadoras, entonces se tendría que considerar la posición fiscal de las

entidades federativas.

Al parecer, los objetivos que persigue la fórmula actual son los de reconocer parcialmente la

generación de impuestos, a través de los asignables, y el de igualar las participaciones por habitante,

con el criterio poblacional. Si las partes involucradas consideran que los problemas fundamentales,

PY
tal como se planteó en su momento en el Grupo de Expertos, son la suma cero y el reconocimiento

de la generación de impuestos, entonces nuestra propuesta puede tener viabilidad para ser

implementada. Si éstos argumentos son lo suficientemente poderosos como para desviar recursos
O
del presupuesto federal, entonces justificarían la creación del fondo compensatorio que se propone.
C
Como lo anotamos en párrafos anteriores, creemos que tanto nuestra propuesta como la de

Sempere y Sobarzo pueden complementarse en lograr mayor responsabilidad fiscal y menor


T

dependencia financiara, aplicando la modificación en el ISR a personas físicas e incorporando el


O

esquema de compensación que proponemos en este artículo, ya que parece ser menos costoso que el

propuesto por Sempere y Sobarzo (1996b y 1998b). Lo que queda claro en ambas propuestas, es
N

que para darle viabilidad política a cualquier propuesta de modificación en el esquema de

distribución de las participaciones, es necesaria la existencia de una compensación a las entidades

federativas que puedan resultar perjudicadas con tal cambio.

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