Capítulo 4

LA CRISIS ECONOMICO-SOCIAL Y LA PROBLEMATICA

METROPOLITANA
(Comentarios introductorios a cargo de Priscilla Connolly *)

Ninguno de los artículos que se me pidió comentar tiene directa-

mente que ver con el tema de esta sesión: "La crisis económico-social
y la problemática metropolitana". De hecho, se trata de artículos so-
bre temáticas muy variadas. Hay tres o cuatro que son resultados de
investigación sobre políticas urbanas concretas, o sobre aspectos de
la política urbana con referencia específica a la Zona Metropolitana
de la Ciudad de México (ZMCM). Los otros tres artículos son más
bien de carácter analítico y propositivo, que pretenden ofrecer plan-
teamientos sobre qué hacer con la ZMCM.
De las investigaciones, el artículo de Emilio DUHAU (1988) en
base al análisis de tres municipios del Estado de México=-Nauc-alpan,
Ecatepec y Tlalnepa rtla -, trata de ver los efectos reales de los
cambios recientes en el marco legal e institucional de la planeación
urbana, en cuanto a la gestión municipal del desarrollo urbano.
Luego, el artículo de Bernardo NAVARRO (1987), basado en un
estudio sobre el Metro, es más bien una historia del desarrollo de
la construcción del Metro en la ciudad de México. El trabajo de
Manuel PERLO (1988), es una historia de las obras hidraulicas en
la ciudad de México. Finalmente, hay un trabajo mío (CONNOLLY,
1984) sobre las finanzas públicas del Distrito Federal.
En cuanto a los tres trabajos analítico-propositivos, él de Alfonso
IRACHETA (1988) plantea una crítica y algunas propuestas en
torno a la conceptualización y la administración de la planeación
metropolitana. El texto de Pedro MOCTEZUMA (1988) es una
propuesta en torno a la participación de la sociedad en el gobierno
de la ciudad de México. Y, por último, un trabajo de Oscar
TERRAZAS (1988) que propone una reconceptualización de la
estructura metropolitana para fines de la planeación urbana.

(*) Profesora e investigadora en el Departamento de Sociología de la UAM-

AZCAPOTZALCO, investigadora del CENVI

77
 Como puede verse, se trata de textos bastante heterogéneos, de
los cuales resulta difícil sacar un hilo conductor. Preferí, por lo tanto,
seguir el temario propuesto en el programa, y buscar en los trabajos
presentados lo que cada autor plantea con respeto a cada tema.
Sin embargo, a los cuatro temas indicados en el programa, agregue
uno más, a saber, la cuestión de la especificidad de la problemática
metropolitana. Ordenaré entonces mis comentarios a los trabajos
sometidos al debate en torno a los cinco temas siguientes:
1) La especificidad de la problemática metropolitana (definición
de la Metropolis) y la especificidad de la ZMCM;
2) El costo de la Metropolis en el marco de la crisis económica;
3) La concentración metropolitana y políticas de desconcen-
tación/descentralización en el marco de la crisis económica;
4) La crisis política del PRI en la Metropolis.(Aquí existe
una duda en torno al programa del Coloquio, que es si la crisis
del estado populista tenga algo que ver con el fantasma de la
hiperconcentración...);
5) El gobierno de la Metropoli y la gestión del desarrollo
metropolitano, en el marco de la crisis política del PRI.
No se trata aquí de comentar en profundidad cada trabajo, sino
de resaltar lo que piensan los autores en relación a cada tema,
destacando no sólo sus proposiciones explícitas, sino también sus
supuestos y definiciones manejados implicitamente.

1. LA CRISIS ECONOMICO-SOCIAL

Antes de empezar a comentar estos cinco temas, creo que hay otro
aspecto (que llamaría el "tema cero"), que está muy presente en los
trabajos, pero no está tratado directamente. Me refiero a la crisis
económico-social. La verdad de las cosas es que nadie ha tratado
este tema como investigación, ni mucho menos en relación específica
con la problemática metropolitana. Tbdos damos por un hecho el
empeoramiento de las condiciones de vida de la población, pero
realmente no hay investigaciones concretas que pongan dimensiones
al problema de la crisis.
Plantearía entonces algunas preguntas que, a mi juicio, deberían
discutirse:

78
 a) L En qué medida y en qué rubros la crisis ha afectado la
economía familiar, la inserción laboral y los ingresos de los diferentes
estratos sociales ? En especial, 1, qué pasa con las inversiones
individuales y familiares en vivienda ?
b) L Cúal sería la diferencia entre los efectos de la crisis en la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México y los que se resienten en otras
ciudades yen las zonas rurales ? Relacionado con lo anterior, L cómo
ha afectado la crisis económica a las migraciones y al crecimiento
urbano ?
c) L Cúal es el nuevo papel de la urbanización, especialmente de la
ZMCM, a raiz del cambio de la inserción de México en la economía
mundial ? Algo de esto se estaba comentando en la mañana (ver
el capítulo 1 ). Hice un trabajo sobre esto (CONNOLLY, 1987),
pero el análisis llega solamente hasta 1982, es decir antes de los
efectos más agudos de la crisis actual. Una característica de todos los
trabajos aquí analizados es que no abordan los problemas urbanos
en México en el contexto de la crisis mundial y del papel cambiante
de México dentro de la división internacional del trabajo. En su
lugar, hay una tendencia a culpar de todos los problemas a las
políticas gubernamentales. Sin embargo, es importante reconocer la
dimensión mundial del problema.
d) L Cúales son los efectos de la crisis sobre las inversiones
públicas y, por lo tanto, en las condiciones de vida de los habitantes,
especialmente en el ritmo de consolidación de las colonias (dotación
de agua, drenaje, etc.). L Existen diferencias entre la ZMCM con
respecto al resto del país o, dentro de la ZMCM, entre el Estado de
México y el Distrito Federal ? Sobre esto, no hay información ya que
no hay investigación.
En síntesis, el problema de la crisis no se ha estudiado.

DEFINICIONES DE LA METROPOLIS Y ESPECIFICIDAD DE

2.
LAPROBLEMATICA METROPOLITANA. L HAY PROBLEMAS
ESPECIFICAMENTE METROPOLITANOS Y DE LA ZMCM ?

Dos trabajos abordan frontalmente esta cuestión, y tal vez no sea

casualidad que sus autores sean el coordinador actual y anterior
de la Maestría en Planeación Metropolitana de la U.A.M. Oscar
TERRAZAS (1988) es el que aborda más directamente este tema.

79
En su trabajo aparecen múltiples definiciones y criterios para definir
la problemática metropolitana. Por ejemplo:
"A medida que la ciudad crece y se expande, se especializa y
complica su funcionamiento, pasa de ser ciudad media a Metrópoli,
o Zona Metropolitana" (TERRAZAS, 1988, 81).
Oscar TERRAZAS menciona tambien que en EEUU se han de-
finido como Metropolis a las ciudades de más de 50,000 habitan-
tes. Para México, no obstante, considera que se debe calificar como
Metrópolis sólo a ciudades con más de un millón de habitantes.
Aquí TERRAZAS comparte el mismo criterio que la SEDUE, al
considerar que una ciudad de más de un millón de habitantes deja
de ser una "ciudad media". ( Este criterio, por cierto, se articula con
la tendencia a hacer aparecer a las ciudades medias como "buenas" y
a las zonas metropolitanas como "malas": el parteaguas es el millón
de habitantes ).
Además de estas dos definiciones, TERRAZAS plantea otro
criterio par definir la "Metropolis", refiriéndose a la existencia de
una conurbación administrativa. Cita en este sentido Tijuana –San
Diego y Puebla– Tlaxcala.
Independientemente (o no, no se sabe) de lo anterior, TERRA-
ZAS identifica cuatro elementos que "conforman la estructura me-
tropolitana", que también definen una ciudad como Metrópolis, a
saber:
– que tenga una infraestructura regional, la que sirve la totalidad
de la zona metropolitana,
– que su sistema vial y de transporte sea de gran escala,
– que cuente con equipamientos a nivel nacional, regional y
metropolitano,
– que contenga grandes concentraciones de actividades urbanas
de gestión, servicios recreativos e industriales.
Luego TERRAZAS hace referencia al uso intensivo del suelo,
que si bien ocurre en las ciudades medias, es más agudo e intensivo
en la Metrópoli. Señala tambien que las zonas industriales quizás no
juegan un papel tan definitivo en la conformación de la estructura
metropolitana, sino más bien los servicios, el comercio, elementos
de gestión, etc.
Como planteamiento principal del trabajo TERRAZAS identifica
como un fenómeno estrictamente metropolitano el desarrollo del

80
centro de la ciudad. De ahf, propone la utilización del concepto de
ciudad interior (INNER CITY), la cual, para el caso de la Ciudad
de México, se extiende desde Tlatelolco hasta el Viaducto, y de
Patriotismo hasta Circunvalación, caracterizándose esta zona por la
gran densidad de actividades.
Ilustrativa de las connotaciones que se suelen manejar en torno al
fenómeno metropolitano es la cita siguiente:

"Asi, el nucleo central se expendió devorando lo que encontró a

su paso, desde poblaciones prehispánicas y coloniales importan-
tes como Tacuba, Azcapotzalco, Coyoacan e Iztapalapa hasta pe-
queños caseríos, sin procurar una integración articulada en su
trazo ni respetar la vieja dinámica económica y social de los po-
bladores. Coincidentemente, en 1930 la población de la Ciudad
Central, entonces Ciudad de México, rebasa el millón de habitan-
tes" (TERRAZAS, 1988, 91)

Este texto expresa muy bien el temor hacia la Metropoli, que

"devora lo que encuentra a su paso", apetito feroz que parece
presentarse pasándose el umbral del millón de habitantes. Esta
connotacíon negativa en relación con la Metrópoli es, a mi juicio,
lo que guía todo el trabajo.
Alfonso IRACHETA (1988) también ha pasado un buen rato
pensando sobre lo específico de la Metrópoli y otorga un lugar
privilegiado a esta cuestión en el trabajo que estamos comentando.
Se pregunta: L Qué es una Metropolis ? i, Podemos hablar de
Metrópolis en el sentido genérico o más bien debemos orientar
nuestro análisis a situaciones específicas ? L Lo que se llama
Metropolis en paises industrializados puede aplicarse a nuestro
país ? L La Metrópolis requiere de un tratamiento especial por
ser una ciudad grande y más compleja, o porque es un fenómeno
nuevo, cualitativamente distinto ? Y si lo es (pag. 145): L cuáles
son sus determinantes históricos? Aquí, IRACHETA remite a la
terminología de la economía política, en la linea de los trabajos de
Manuel CASTELLS.
Luego, IRACHETA plantea la posibilidad de concibir la metropo-
lización en los paises subdesarrollados como un fenómeno diferente
al de las Metrópolis del mundo industrializado. A partir de allí, nos
da una caracterización de la urbanización dependiente similar a lo

81
planteado por CASTELLS (1973), QUIJANO (1973). Es decir, se
refiere a la excesiva inmigración, terciarización, heterogeneidad, etc.
(ver pag. 146). Si bien estos conceptos se refieren a la urbanización
"dependiente", me parece que no proporcionan una definición de la
Metropolis "dependiente".
A partir de estas definiciones, IRACHETA pasa a plantear
una metodología para abordar el fenómeno metropolitano. Sugiere
un análisis en tres niveles: nacional, regional y metropolitano.
Podríamos preguntar aquí: L y por qué no a nivel mundial, si
esta dimensión es muy importante para entender la urbanización
contemporanea en México hoy en día? IRACHETA define entonces
el nivel metropolitano como "el espacio ocupado por la mancha
continua y las áreas inmediatas en proceso de urbanización o
susceptibles de transformarse a este uso" (pag. 147).
Luego, pasando de lo genérico de la Metrópolis al caso de
la Ciudad de México, el autor reconoce algunas características
geoeconómicas de la misma en relación a su región, incluyendo a
las ciudades circundantes (Toluca, Queretaro, San Juan del Río,
Pachuca, Cuernavaca, etc.).
Con todo, IRACHETA afirma contundentemente la especificidad
de lo metropolitano (por supuesto lo tiene que hacer, como
responsable de una Maestría en Planeación Metropolitana...) y de
allí la necesidad de una manera específica de intervención estatal en
materia de planeación metropolitana.
Los demás autores de los trabajos presentados no tratan direc-
tamente la definición de lo metropolitano, aunque incluyen cier-
tas definiciones implícitas. Los temas estudiados por Bernardo NA-
VARRO (1987) y Manuel PERLO (1988) por sí implican alguna
dimensión metropolitana. En el primer caso del transporte colec-
tivo subterráneo, la palabra misma METROpolitano nos sugiere que
sólo hay Metros en las Metrópolis. En todo caso, tenemos en efecto
aquí una buena definición: la escala o dimensión cuantitativa de la
ciudad muy grande genera un problema de translados cualitativa-
mente distinto y que requiere una solución especial. Para el caso es-
pecífico de la ZMCM, la magnitud del problema y la gran cantidad de
recursos destinados a resolverlo es un asunto peculiar a esta ciudad,
al igual que las obras hidraulicas estudiadas por PERLO.
Por lo demás, NAVARRO nos propone la siguiente definición de

82
Metrópolis, aunque tal definición no es muy central en su trabajo:
"Durante la década de los 70, la ciudad de México consolida su
carácter metropolitano, asentándose 1,922,800 habitantes fuera del
Distrito Federal (NAVARRO, pag. 181). Es decir aquí parece operar
el criterio de conurbación administrativa. También hace referencia
al grado de concentración económica dentro de la ciudad, aunque
no queda claro si ésta es un atributo propiamente metropolitano.
Pero lo que sí NAVARRO señala claramente como características
importantes de la ZMCM son su número de habitantes, la densidad
y extensión de población y la generación de un número grande
de viajes, por lo que la Ciudad de México necesita un Metro.
En realidad, según NAVARRO, la ciudad de la década 1960-1970
necesitaba un Metro, es decir era Metrópolis, antes pero por sus
características de suelo, intereses económicos, etc. no se hizo.
El trabajo de Manuel PERLO (1988) no pretende lograr genera-
lizaciones sobre la Metrópolis, ni siquiera sobre la ZMCM. Sin em-
bargo, el tema tratado constituye uno de los problemas principales
y específicos de la ZMCM. Las obras hidraúlicas no sólo forman el
eje central de las obras públicas de esta ciudad —como dice el autor—
sino también, por ser uno de los problemas más costosos de resolver,
constituyen una razón primordial a favor de la descentralización. (La
otra razón es el transporte público).
El trabajo de Emilio DUHAU (1988) no trata los problemas me-
tropolitanos en abstracto, sino de los problemas específicos de la
ZMCM y, más concretamente, de los municipios metropolitanos
del Estado de México. En el trabajo existen planteamientos que
podríamos rescatar para la discusión, en el sentido de que estos mu-
nicipios metropolitanos adquieren algunas características especiales
por pertenecer a la Zona Metropolitana. DUHAU señala que su cre-
cimiento no ha resultado de su dinámica interna sino de su relación
con el Distrito Federal (pag. 117). Más adelante, y a propósito de las
contradicciones entre las leyes y disposiciones de planeación ema-
nadas del gobierno estatal y la Reforma Municipal contenida en las
reformas al artículo 115 constitucional, DUHAU sugiere que tales
discrepancias entre el nivel estatal y las disposiciones constituciona-
les, tienen que ver con las especificidades de la problemática de la
planeación urbana de las áreas metropolitanas y de las exigencias ob-
jetivas de dicha planeación. Concretamente, los municipios conurba-

83
dos, más que planificadores del espacio metropolitano, se convierten
en ejecutores y gestores de la planeación estatal de la zona conur-
bada (p.123). Es decir, opera otra vez aquí, por lo menos en forma
subyacente, el criterio de la conurbación administrativa para definir
"lo metropolitano".
Por último, ya en las conclusiones del trabajo (pp.137-38)
DUHAU habla de tres lógicas subyacentes a la problemática
metropolitana:
a) La estructura metropolitana, en la que los municipios son
meros receptores de parques industriales, o dormitorios.
b) La suburbanización metropolitana de la población, la cual tiene
dos lógicas según la clase social que se trata. Las clases privilegiadas
buscan espacios homogéneos de determinado tipo, y las clases popu-
lares tratan de reducir el costo de la vivienda, o tener acceso a cual-
quier vivienda. Lo anterior aumenta el grado de segregación urbana
que a su vez trae consecuencias importantes en cuanto a los espacios
políti
co-electorales. Tendríamos aquí un tema importante de explorar.
c) La lógica de la concentración metropolitana, en términos
económicos, por los efectos de aglomeración.
Por último, el trabajo de Pedro MOCIEZUMA (1988), no habla
de la Metrópolis más que en su título, pero se refiere específicamente
a la ZMCM, o más bien al gobierno del D.F. La caracterización
utilizada en relación con la ZMCM, es la ciudad de masas (concepto
planteado por Angel MERCADO hace algunos años: 1985 ),
"la presencia de multitudes" que sustituye un tanto el concepto
metropolitano.
En cuanto a mi trabajo sobre las finazas del D.F., tampoco hago
mayores referencias a "lo metropolitano". Aquí se me puede criticar
por reducir un problema de toda la Zona Metropolitana al del
Distrito Federal.
Hasta aqui la cuestión de la definición, por los diversos autores,
de lo que es una Metrópolis.
 3. EL COSTO DE LA Z.M.C.M. EN EL MARCO
DE LA CRISIS ECONOMICA

Sólo mi trabajo se dirige directamente a este problema, pero se

dejan ver algunos supuestos o premisas en casi todos los artículos.
IRACHETA (1988) menciona, de manera un poco crítica, "el con-
vencimiento de que el AMCM se está convirtiendo progresivamente
en una carga para el país y en un obstáculo para el desarrollo nacio-
nal." ( pág. 143). Está claro que el autor no necesariamente com-
parte este convencimiento, aunque no explicite el por qué no estaría
de acuerdo. Más adelante, afirma que los problemas de las colonias
populares en la ciudad de México han rebasado con mucho la acción
del Estado (aún con todos los supuestos subsidios del resto del país)
y, bajo los esquemas actuales de distribución de recursos públicos y
de determinación de políticas metropolitanas, tales problemas son
claramente insolubles (p.151).
Por su parte, Bernardo NAVARRO (1987) comenta que, a pesar
de la crisis, sigue adelante la inversión en el Metro (p.177). Describe
la enorme erogación de recursos, incluyendo préstamos del exterior,
que ha implicado el Metro y como el mismo desarrollo del Metro ha
dependido, en algunas etapas, de la disponibilidad de recursos. Pero,
al final del trabajo, NAVARRO plantea cuestiones importantes en
relación con el subsidio que implica el Metro:
a) si las tarifas deben responder a criterios empresariales o de
beneficio social;
b) si se debe seguir permitiendo el subsidio filtrado hacia las
"combis" (el precio subsidiado del boleto del Metro permite que la
gente pueda pagar más el transporte colectivo privado;
c) si es factible mantener y ampliar el Metro, considerando el
aumento de costos, y especialmente el costo de importación de
equipo.
El Metro constituye un buen ejemplo de la cuestión de los
subsidios en la ciudad de México.
Mi trabajo (CONNOLLY, 1984) se dedica centralmente a la
cuestión del costo de la Metrópolis, especificamente del Distrito
Federal, hasta 1982-83. Intenta desmitificar algunas creencias en
torno a las finanzas de la Metrópolis y al supuesto subsidio que
recibiría del resto del país:

85
 a) Se habla mucho de la disminución de los ingresos propios del De-
partamento del Distrito Federal. Demuestro que esto no es cierto:
lo que ha habido son cambios en la estructura fiscal nacional. Como
consecuencia, lo que antes eran impuestos locales ahora son centrali-
zados y redistribuidos a las entidades federativas como participacio-
nes en ingresos federales. Antes, varios impuestos indirectos locales
se manejaban a nivel de los estados y, progresivamente, a través de
varias reformas fiscales estos ingresos fiscales se han centralizado.
La última reforma importante fue la sustitución de los impuestos
mercantiles por el IVA, impuesto que se centraliza y que después
se vuelve a redistribuir. Pero esto no significa que han disminuido
los ingresos propios. Así, no son equivalentes las participaciones en
ingresos federales y los subsidios de la Federación hacia los gobier-
nos locales; se trata más bien de impuestos locales que antes tocaban
al DDF y a todos los estados y que ahora integran el fondo común
de participaciones.
b) En cuanto a la pérdida del impuesto predial, efectivamente
ha disminuido su importancia, pero esto se debe más bien a que
han aumentado los otros impuestos. Por otra parte, esto no es un
problema específico de México sino que se verifica a nivel mundial.
De toda maneras, efectivamente existen problemas técnicos para la
actualización del catastro, y el impuesto predial participa en una
manera muy relativa en los ingresos totales, tanto del DDF como
de cualquier otro estado de la República. Entonces, si se quiere
realmente incrementar los ingresos de los gobiernos locales, es mejor
buscar otros impuestos y no sólo el predial.
c) Otro argumento que se sostiene, se relaciona con el costo
de los servicios públicos. Se dice que se está regalando el agua, el
Metro, etc.. Pero la realidad es que lo cobrado por estos servicios
contribuye muy poco a los ingresos del DDF por lo que duplicando
el costo del boleto del Metro, o del agua, o de las licencias, no va a
afectar sustancialmente los ingresos totales del DDF, ni del gobierno
en general. Un aumento del 0.5 impuesto sobre la renta mejoraría
muchísimo más el recaudo fiscal que cualquier medida por eliminar
el subsidio al Metro o al agua.
d) En cuanto a los subsidios federales para cubrir el pago del
servicio a la deuda que tenía el DDF, desde 1983, planteo en mi
trabajo que esto no es un problema de las finanzas del DDF sino de
la deuda a nivel general de México y del Tercer Mundo. El problema

86
se debe a las tasas de interés, a la devaluación de las exportaciones y a
muchos otros factores ampliamente conocidos. No se puede inculpar
al DDF por haberse endeudado con el Metro, ya que la crisis del
servicio de la deuda es la misma que la de la deuda pública exterior
en general, y esto no es un problema propio de la Metropolis sino de
la economía mundial.
e) En resumen, fiscalmente hablando, es el D.F. que subsidia al
resto del país. Parece ser, además, que esto sucede en muchos paises;
Paris subsidia a Francia, Londres a Inglaterra, etc.. Existe un poco
de excedente que se recauda en el D.F.y esto permite subsidiar el
desarrollo regional.
En resumen, al abordar la cuestión de los subsidios, es muy
importante tener cuidado de enmarcar el análisis dentro de la
estructura administrativa y de la legislación fiscal general. Aislar las
finanzas locales del problema de los ingresos públicos generales no
tiene sentido.

4. LA CONCENTRACION METROPOLITANA Y LAS POLITICAS

DE DESCONCENTRACION / DESCENTRALIZACION

El trabajo de Alfonso IRACHETA (1988) hace referencias impor-

tantes a la polémica centralización - descentralización, además de
ofrecer algunas propuestas al respecto. Plantea dudas con respecto
a la factibilidad de descentralizar la urbanización, cuando todo el sis-
tema mexicano apunta hacia la centralización. Se pregunta –y es una
tesis fundamental de su trabajo– si no sería mejor aceptar el creci-
miento metropolitano y ordenar las actividades en su interior. IRA-
CHETA señala en forma crítica que se enfatizan demasiado las des-
igualdades regionales, cuando son también importantes las desigual-
dades en el interior de la ZMCM. También hace énfasis en los efectos
de la crisis en la ciudad de México: mayor concentración del ingreso,
más desempleo, mayor especialización de la economía moderna, re-
ducción de las inversiones estatales, todo lo cual reclama una mayor
atención del Estado. Sin embargo, recordaría aquí mi crítica inicial
en el sentido de que faltan investigaciones serias sobre estos efec-
tos de la crisis económica: no se sabe que pasa con la concentración
del ingreso en la ZMCM, tampoco se sabe muy bien qué pasa con el
desempleo.

87
 En resumen, según IRACHETA, se debe aceptar que la ciudad
de México siga creciendo. Hasta el momento, sin embargo, las auto-
ridades no tienen suficientes recursos para orientar este crecimiento
y el discurso descentralizador no se cumple en las acciones estatales
(p.155).
Agregaría otra vez un comentario critico, en el sentido de que
aquí también falta información y análisis sobre el crecimiento me-
tropolitano en relación con el crecimiento de otras ciudades, dentro
de los cambios económicos, las nuevas tendencias de la inversión pri-
vada y de las políticas de inversión pública. Gustavo GARZA parece
convencido que predomina la tendencia del crecimiento de la Ciu-
dad de México, cosa que sin duda es cierta. Pero también han crecido
otras ciudades, lo que debe analizarse en su dimensión global / regio-
nal, en relación con el papel cambiante de la economfa mexicana en
el mundo. Encontraremos que las ciudades fronterizas y otras, tales
como Hermosillo, o Aguasca lientes están ofreciendo alternativas a
la Ciudad de México. Por otra parte, si la Ciudad de México sigue
creciendo, habrá que estudiar en base a qué se está dando tal creci-
miento.
El trabajo de Bernardo NAVARRO aporta también elementos
a la discusión sobre la centralización, cuando ubica el proyecto del
Metro, con Lopez Portillo, en el marco del proyecto de modernizar
o refuncionalizar, la ciudad de México. Parece, además, existir un
concenso dentro de los investigadores que ese sexenio se caracteriza
por un intento de refuncionalizar la Ciudad de México, en particular
el D.F., que va en contra del discurso sobre la descentralización (ver
MERCADO, 1985).
Emilio DUHAU por su parte habla de las políticas de descentrali-
zación de Luis Echeverría y de Lopez Portillo, reafirmadas en el Plan
de Desarrollo Urbano de 1983. Señala que, para 1981, era evidente
que tales políticas no habían detenido el crecimiento de la ZMCM;
(aunque se puede preguntar cómo se puede afirmar esto si no se sabe
que hubiera pasado sin esas políticas ..). DUHAU comenta que, en el
contexto del fracaso de las políticas descentralizadoras, el gobierno
del Estado de México, avalado por la SPP, optó más bien por reorien-
tar el crecimiento al interior de la ZMCM. De ahí surge la política
llamada desconcentración –puente, que trata de reorientar el cre-
cimiento hacia los llamados "centros de población estratégicos"– el

88
corredor 'Ibluca-Lerma, Atlacomulco, Valle de Bravo, etc., así como
hacia los municipios metropolitanos. En otras palabras, según DU-
HAU, el gobierno del Estado de México ya ha implementado las
políticas que propone IRACHETA.
Al evaluar estas políticas, DUHAU señala después (p.138) que si
bien se ha podido controlar el crecimiento metropolitano en algunas
zonas, notablemente las que están al Norte del Distrito Federal, esto
se ha logrado a expensas de otras zonas, como el Valle de Chalco,
que están creciendo sin control alguno en el Sureste de la ZMCM.
En mi trabajo, abordo la cuestión de la descentralización desde
el punto de vista de los costos fiscales, preguntando si el país
está subsidiando a la ciudad de México, o vice versa. A raiz de este
trabajo planteo lo peligroso que podría ser la descentralización de
las actividades económicas de la ciudad de México, porque lo que
se descentralizaría es la base fiscal. Esto conllevaría a una verdadera
crisis fiscal con efectos incalculables para la poblacíon, puesto que se
tendría aquí los mismos problemas urbanos que se tienen ahora, pero
sin la base fiscal para resolverlos. Además, tal proceso reduciría las
posibilidades de subsidio que actualmente aporta el Distrito Federal
al resto del país.

5. LA CRISIS POLITICA EN LA ZONA

METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE MEXICO

Varios de los trabajos que me corresponde reseñar tratan el tema

de la crisis de las formas de dominación tradicionales en el AMCM.
Sin embargo, desarrollan muy poco lo que podría ser la especificidad
metropolitana de esa crisis. Por otra parte, los distintos autores
manejan diferentes versiones sobre los orígenes de esa crisis, y sobre
su posible desenlace.
Oscar TERRAZAS nos recuerda las luchas sociales desencade-
nadas a partir del sismo de 1985 y propone que las dimensiones te-
rritoriales de estas luchas pueden definir el concepto de fenómeno
metropolitano que él propone como "ciudad interior". Ciertamente
constituye una idea interesante la de dar cierta territorialidad al pro-
blema político:

89
 "Los límites de la zona de alto riesgo sísmico y la actividad
de las organizaciones sociales y políticas son un elemento
importante para identificar las dimensiones de lo que llamamos
Ciudad Interior, donde residen aproximadamente un millón de
habitantes" (p.13).

IRACHETA, por su parte, relaciona la crisis política con la crisis

económica:

"Una de las repercusiones más evidentes de la profunda crisis en

que se encuentra México es la reducción de los niveles de vida
de la mayoría de la población (..) Nuevos problemas aparecen
y los que ya existían se agudizan ante una aparente pérdida de
capacidad por parte del Estado y de las clases dominantes para
mantener el precario equilibrio de las contradicciones espaciales
metropolitanas" (p.149)

El autor plantea entonces la necesidad de repensar el problema

metropolitano y de redefinir las prioridades en la asignación de los
recursos.
Bernardo NAVARRO, por su parte, localiza la embrionaria
crisis urbana y las necesidades de la sociedad de masas (la crisis
propiamente "metropolitana") desde la segunda mitad de los años
60 (p.183). Luego, citando a Jesus RODRIGUEZ en relación con el
conflicto de los concesionarios camioneros con el DDF hacia fines
de los años 70, dice:

"El DDF temía que el alza de tarifas hiciera estallar el descon-

tento social, ya de por sí alimentado por la crisis, la política de
austeridad y la represión" (p.190)

Cabe, sin embargo, preguntar cómo se identifica y mide el miedo

del DDF, como investigador.
Emilio DUHAU plantea en su trabajo que los viejos mecanismos
de clientelismo politico asociados con la creación y mejoramiento
de los asentamientos irregulares tienden a ser desalentados por
las autoridades municipales recientes (p.135). Los líderes invasores
ligados al PRI ahora son vistos por las autoridades municipales como
"elementos políticamente peligrosos e inestables" (p.127). Cita en
este sentido dos casos de desalojos de asentamientos instrumentados

90
por elementos pertenecientes al PRI (p.129), y sugiere que este
cambio de actidud municipal se asocia con la utilización creciente
de la planeación urbana (p.128).
Sin embargo, rescataría algo importante de los debates de esta
mañana (ver el capítulo 1 ): en la urbanización de los ejidos las
autoridades municipales no tienen ingerencia alguna y las cosas
siguen iguales allí. 'Iodo el sistema de planeación urbana, y los
cambios que Emilio DUHAU nota en la actitud de las autoridades
municipales no pueden llegar al ambito ejidal. De todas formas,
según DUHAU,

"es evidente que la actual `planeación democrática' no ha

implicado cambios sustantivos en la forma subordinada de
participación popular a través de las demandas urbanas. El
control y la manipulación de las organizaciones de colonos parece
seguir siendo el rasgo predominante de las relaciones entre los
sectores populares y las autoridades locales (p. 136)

DUHAU señala, en particular, la preferencia otorgada por las

autoridades municipales a los consejos de colaboración municipal,
sobre las organizaciones independientes. Sin embargo el autor se
pregunta (no sin cierto optimismo implícito):

"si los nuevos mecanismos incorporados a la gestión municipal

han implicado algún cambio en cuanto a los mecanismos de
decisión respecto a dónde, cuándo y cómo se atienden las
necesidades y demandas" (p.136)

Después de mencionar la acción más o menos efectiva de los

partidos de oposición y la existencia de la Consulta Popular (p.136),
DUHAU concluye que la planeación se presenta potencialmente
no sólo como un instrumento de legitimación formal sino también
como un lugar de confrontación (p.140). Entonces, quizás no en lo
inmediato sino en el mediano plazo, los cambios derivados de la
"institucionalización de la planeación", que sustituyen en algo los
viejos mecanismos de control politico, podrían abrir espacios para la
negociación y para el cambio político.
Por su lado, Pedro MOCTEZUMA no tiene dudas acerca de
la crisis - de la forma tradicional de dominación política del PRI,

91
tema fundamental de su artículo, y propone una periodización del
desarrollo de tal crisis:
a) A partir de 1968, cuando el sistema de control priista empezó a
declinar y que se empezó a diferenciar las acciones de participación
ciudadana promovidas desde arriba (se refiere a fenómenos de
gestoría lidereada por el partido oficial) y juzgadas con benevolencia,
de las acciones de participación independientes que eran combatidas
y satanizadas (p.4)
b) La emergencia de los movimientos urbano populares que ahora
reclaman un lugar en la sociedad mexcicana es fruto del desarrollo
industrial urbano y contiene a su interior la semilla de un nuevo país
(p.5). Esta tesis fue bastante desarrollada por otros autores en cuanto
a la articulación entre las formas contradictorias de la urbanización
surgida del proceso industrializador de la postguerra y el surgimiento
de estos movimientos (ver, CONNOLLY, 1987).
c) En los años 70, al crecer el movimiento independiente
de colonos, José Lopez Portillo trata de sustituir al líder-gestor
tradicional por la creación de estructuras de representación vertical,
como son las juntas de vecinos (en el D.F.) y los consejos de
colaboración municipal (en el Estado de Me xico), etc., y también a
través de los foros de Consulta Popular (p.6). d) La participación
popular espontánea después de los sismos abrió el debate en torno
a las formas de gobierno en el Distrito Federal y echó luz sobre el
movimiento urbano popular que después de casi 15 años no había
sido reconocido con pleno derecho como protagonista social (p.6).
e) Por último, otra etapa importante del proceso, es la defensa
del voto en las eleciones de julio de 1988 y la movilización
ciudadana posterior, en la que participaron las organizaciones
urbanas. Según MOCTEZUMA lo anterior tuvo dos efectos:
consolidó el protagonismo de los Movimientos Sociales Urbanos, y
por otra parte, los abrió a la ciudadanía, a través de la lucha electoral,
lo que no se había dado anteriormente.
MOCTEZUMA piensa que todo lo anterior "atemoriza a grupos
oligárquicos y provoca rugidos entre los dinosaurios" (p.'7). Sin
embargo, advierte que el ocaso de las formas tradicionales de control
no conduce automáticamente a la democracia. El PRI pretende
integrar los movimientos, promoviendo un corporativismo renovado,
reproduciendo la relación convencional control/concesión. Pero –y
esto es muy importante– el neo-corporativismo encuentra límites en

92
cuanto a presupuestos e instrumentos y puede ser efectivo sólo hacia
parte de la población. El autor plantea a su vez, sin entrar en mayores
detalles, que

"los métodos burocráticos y autoritarios de relación entre go-

bierno y sociedad , y entre partido/masas están entrando en crisis"
(p.8).

6. EL GOBIERNO METROPOLITANO Y LA GESTION

DEL DESARROLLO EN EL MARCO DE LA
CRISIS ECONOMICA Y POLITICA

Sobre este último tema, de los trabajos que se me encomendó co-

mentar, resaltan dos propuestas políticas y un análisis.
En cuanto a las propuestas políticas, IRACHETA reconoce el
problema de la coordinación institucional entre organismos y niveles
de gobierno que actúan en el ámbito metropolitano (pp. 151-
153). Después, propone las siguientes medidas para la planeación
metropolitana:
a) Integrar los sistemas de planeación del Distrito Federal con los
del Estado de México en un solo organismo, fundamentado sobre
un replanteamiento del concepto de desarrollo metropolitano (en el
sentido de lo señalado por el autor de un crecimiento que no puede
detenerse pero que se debe reorientar al interior de la Metrópolis).
b) Democratizar el gobierno del Distrito Federal.
c) Promulgar una sola Ley que surga de un claro concepto de
planeación del desarrollo metropolitano, y tener un solo Plan (o
Programa).
d) Replantear a fondo el sistema fiscal administrativo.
e) Asegurar la aceptación política de ese nuevo Plan único
mediante la participación, confrontación de alternativas, etc.
Para lograr todo esto, IRACHETA propone crear un organismo
metropolitano que sea capaz de integrar y sintetizar las múltiples
iniciativas provinientes de los niveles de gobierno y de la sociedad
como un todo, con funciones de planificar, coordinar y poner en
marcha todas las acciones metropolitanas, tales como el control de
los usos del suelo, el transporte, el agua, el drenaje, la recolección

93
de basura, el medio ambiente y la seguridad pública. El autor
afirma que este organismo debe tener una base democrática, ami
respresentantes políticos al nivel municipal y de organizaciones
comunitarias como son las sociedades profesionales, las asociaciones
de vecimos,etc. Este nuevo organismo asumiría las funciones de los
actuales COPLADES, sin sustituir los poderes establecidos en el
Distrito Federal y el Estado de México. Por último, IRACHETA
se opone a la creación de un super-estado, aunque sugiere que
el Distrito Federal podría reducirse o trasladarse, y el territorio
restante convertirse en un nuevo estado.
Pedro MOC, t'EZUMA propone algo similar. Reconoce que
la administración de las megaciudades necesita la combinación
correcta de la democracia y la centralización. Debe haber una
amplia participación popular para resolver problemas cotidianos,
pero también se requiere de una centralización efectiva para abordar
los complejos problemas técnicos, tales como el agua y el transporte.
El autor reconoce que la participación a nivel macro ciudad rebasa
la capacidad de las organizaciones locales, las cuales se identifican
más bien con su "rumbo" y dificilmente con los problemas colectivos
de una gran ciudad como la de México.
MOCTEZUMA plantea entonces que la autogestión debe ser
algo manejable a nivel local, apoyada en la creación de una red de
municipios democráticos. Rechaza contundentemente la idea de un
superestado, demasiado grande para manejarse a este nivel de la
participación popular y que, además, perpetuaría la centralización.
Para tratar los asuntos del nivel metropolitano, propone crear
comisiones especializadas, similares a la actual Comisión de Aguas,
las cuales podrían integrarse en una instancia de gestión global:
un Consejo Metropolitano. Dicho Consejo, compuesto por las
autoridades municipales democráticamente eligidas, tendría una
dirección colegiada y una presidencia rotativa que coordine el
organismo sin acumular el poder.
Frente a estas propuestas, cabe preguntarse si un Consejo
Metropolitano sin poderes resolutivos estaría capacitado para
enfrentar los problemas metropolitanos. Tenemos aquí muy presente
el caso de la ahora extinta Comisión de Conurbación.
Tanto IRACHETA como MOCTEZUMA elogian el potencial
democrático de los Municipios, por lo que es importante confrontar
este optimismo con el análisis desarrollado por Emilio DUHAU

94
de la gestión municipal reciente en los municipios de Naucalpan,
Tlalnepantla y Ecatepec.
DUHAU dedica su trabajo al tema de la gestión urbana munici-
pal, tomado en cuenta la institucionalización de la planeación y la
reforma al articulo 115 constitucional. Las conclusiones principales
de su investigación podrían resumirse de la forma siguiente:
a) La institucionalización de la planeación no se ha traducido
en la creación de un órgano de planeación metropolitana efectivo,
sino, por el contrario, por la multiplicación de las instancias de
planificación y gestión del desarrollo urbano.
b) La legislación estatal en el Estado de México limita los po-
deres constitucionalmente otorgados a los municipios (ver también
AZUELA, 1988 b).
c) De todas formas, se producen algunos cambios emanados del
sistema de planeación estatal que es importante tomar en cuenta. Por
ejemplo, por primera vez los Municipios estudiados están poniendo
un límite a las acciones del INFONAVIT. Asimismo, para resolver
los conflictos entre fraccionadores y organizaciones de vecinos, se
recurre a lo establecido en los planes reguladores como instancia
arbitral.
Sin embargo, DUHAU enfatiza que se trata de cambios de
forma más que sustantivos. Algunos mecanismos de legitimación y
orientación de la política urbana se sustituyen por otros, pero "esta
sustitución no es total y no llena todos los huecos dejados por el
ocaso de las formas de control anteriores" (p.138). Lo cual justifica
de alguna forma su nota optimista, ya señalada, en el sentido de que
"la planeación se presenta no sólo como instrumento de legiti-
mación formal, sino también como un lugar de confrontación con
el Estado y de articulación politico reivindicativo de diversas cla-
ses y sectores sociales" (p.140).

7. CONCLUSIONES A POSTERIORI

El análisis de los siete artículos aquí comentados arroja algunas

conclusiones con respecto al estudio actual de la investigación sobre
"la crisis económico-social y la cuestión metropolitana": los avances,

95
las líneas de búsqueda, los presupuestos y las preocupaciones; y
también las lagunas y las contradicciones.
Una característica común de casi todos los trabajos es el
reconocimiento, de alguna manera, de la especificidad territorial
de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México; ya sea porque
alcanza las dimensiones de una "Metropolis" o porque la Ciudad de
México presenta rasgos especiales en cuanto a su crecimiento, costo
o sistema político. No por ello, sin embargo, podemos encontrar un
concenso en torno a la naturaleza y causas de esta especificidad.
Incluso, se `presentan ambigüedades y contradicciones en este
sentido dentro de los mismos trabajos.
Existe la conciencia compartida entre los investigadores, además,
de que la crisis económica está afectando de manera específica al
desarrollo de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Tal
conciencia parece no haber conducido a la realización de estudios
empíricos sobre los efectos concretos de esta crisis en la vida
cotidiana de los ciudadanos. Hay mayor claridad en relación con la
crisis política, concretamente de los límites de legitimidad del PRI,
en el contexto metropolitano. Sin embargo, habrá que indagar más a
fondo las causas de la crisis política, especialmente en conexión con
los poco estudiados problemas económicos.
Con las excepciones del trabajo de IRACHETA y el mío, todos
los investigadores dan por un hecho los costos o "deseconomías"
crecientes de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Tal
convicción necesariamente apunta hacia la conveniencia de la des-
centralización, aunque la posibilidad de lograr una descentralización
planeada parece remota, al juicio de la mayoría de los investigado-
res. No obstante, son pocos los estudios sobre los efectos reales de
las políticas y planes de desconcentración y las investigaciones de las
tendencias recientes de la inversión privada y de los traslados de po-
blación. O bien no existen, o no se conocen por parte de los investi-
gadores urbanos.
En efecto, los estudios analizados aquí tienden a dejar de lado el
problema de la Ciudad de México en su contexto regional, nacional y
mundial. Esta carencia, sin embargo, está compensada por el interés
mayor en lo que sucede al interior de la Ciudad, especialmente
en el ambito político-administrativo. Es aquí donde se centran
las principales inquietudes de los estudiosos de "lo urbano"; y es
aquí donde se centró la discusión que siguió esta presentación.

96