Universidad Externado de Colombia 16-marzo-2018

Deyna Nathaly Cubillos Rozo

Metodología III
Profesora: Cristina Gómez Camargo

ESTADO DEL ARTE

¿Qué limitaciones y dificultes ha enfrentado la implementación de los esquemas de
asociatividad entre Bogotá y el primer anillo de influencia de Cundinamarca?
El institucionalismo como estructurador económico y social
El desempeño y desarrollo de las regiones y sus economías pueden ser explicadas por el papel
que cumplen sus instituciones dentro de la toma de decisiones, en tanto lo que puede
determinar las condiciones de un país no son en principio los recursos con los que cuenta
sino las instituciones que determinan las políticas que presentan..

La teoría económica tradicional toma como dadas las instituciones y supone que éstas se
adaptan a las condiciones que fijan los mercados, asumiendo que estos siempre obtendrán de
su dinámica resultados eficientes dado que todos los agentes poseen información completa,
y considera exógenos los procesos políticos. No obstante, este enfoque es limitado, dado que
considera que el mercado es el único que permite mejorar la asignación de los recursos, por
lo que no considera que dicha asignación es el resultado de las decisiones y estructuras delas
instituciones que pueden organizar la dinámica de la sociedad y los mercados.

La teoría institucionalista se genera entonces para incluir a las instituciones en el análisis de

la dinámica económica y social de las sociedades afirmando que el diseño institucional puede
modificar la distribución de los recursos y modificar la estructura de los incentivos mediante
ejercicios de autoridad.

El paradigma institucionalista del hombre racional se fundamenta en que las relaciones de

intercambio entre los individuos están exentas de conflictos y fricciones. El institucionalismo
económico reconoce que el mercado como instrumento eficiente de regulación económica y
social tiene fallas y limitaciones (Coase, 1937).

Al respecto, Waller (1988) define el institucionalismo como el "análisis crítico dirigido a

describir de forma precisa el funcionamiento de un sistema económico con el propósito de
alterar intencionadamente ese sistema hacia estructuras y prácticas sociales más democráticas
y participativas".

En el mismo sentido, North (1993) plantea que "las instituciones son las reglas de juego en
una sociedad o, expresado más formalmente, las instituciones serian las limitaciones ideadas
por las personas que dan forma a la interacción humana". Estas reducen la incertidumbre y
proporcionan una estructura a la vida diaria. Las instituciones, son pues los determinantes
fundamentales del desempeño económico en el largo plazo. North distingue entre
instituciones formales e informales y analiza el modo en que éstas se aplican y evolucionan.
Las instituciones formales comprenden las leyes, los reglamentos y los gubernamentales,
mientras que las informales incluyen las ideas, las creencias, las actitudes y los valores de las
personas, o sea la cultura dc una sociedad determinada. Utiliza un marco analítico que "es
una modificación de la teoría neoclásica, conservando el supuesto básico de escasez, y por
consiguiente de la competencia, al igual que las herramientas analíticas de la teoría
microeconómica. Pero a su vez añade la dimensión del tiempo".

Para North (1993x100), el cambio institucional consistirá en ajustes marginales al conjunto

de limitaciones formales e informales que constituyen el marco institucional. La estabilidad
general de una estructura institucional permitirá el intercambio complejo a través del tiempo
y del espacio, en el sentido de que, una vez las normas formales e informales han pasado a
formar parte de la conducta habitual, las personas automatizarán los intercambios sin tener
que pensar o medir cuáles son los términos y características de cada tipo concreto de
intercambio. Así pues, "la interacción entre instituciones y organizaciones dará forma a la
evolución institucional de una economía. Mientras que las instituciones son las reglas del
juego, las organizaciones y sus empresarios son los jugadores" (North, 19931x3).

Asociatividad territorial en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en Colombia

Debido a los múltiples inconvenientes que presentan los municipios de Colombia, para
establecer políticas territoriales en temas de ordenamiento y de medio ambiente articuladas
entre sí; además de las dificultades observadas en la construcción de relaciones de los
municipios en cuanto a las directrices territoriales con su entorno geográfico, es necesario
presentar consideraciones sobre la normatividad que define parámetros e instrumentos para
la organización del espacio; así como evidenciar la necesidad de tener en cuenta bajo estas
normas el aprovechamiento y la protección de los recursos naturales de Colombia, así como
retribuir al ordenamiento territorial como herramienta clave para la gestión ambiental (Prieto
& Luengas Pinzón, 2017)
A esta centralización es necesario agregar la ocurrencia de otro fenómeno mucho más
invisible pero no por ello menos dañino. Se trata de los elevados y asfixiantes niveles de
concentración funcional y geográfica en un solo centro de decisión de ese mismo poder
político al que venimos haciendo referencia, de tal suerte que las grandes decisiones a través
de las cuales se orientan los destinos de la sociedad no solo se aglutinan básicamente en unos
pocos órganos, sino que esas medidas se toman desde un solo centro geográfico. Y ello es
así porque el diseño institucional mediocre permite que el acto decisorio sea centralizado, y
que su aplicación y operatividad se direccione desde un lugar, en la medida que en muchas
ocasiones el aparato burocrático del Estado no hace presencia más allá de la ciudad capital
(Gil, 1886)

La legislación en materia de descentralización en los últimos años en Colombia ha sido

esencialmente de corte fiscalista y muy precaria en cuanto a fortalecimiento de la
institucionalidad territorial. Por esta razón, se realizó la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial como parámetro legal para afianzar la descentralización con un modelo de
gobierno local que facilite el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Se trata de una
normativa que propicia la integración territorial para generar mayor competitividad e
inversión estratégica de los recursos públicos en el nivel más próximo al ciudadano,
promueve la participación ciudadana y defiende la unidad nacional, a la vez que mantiene la
integralidad y autonomía territorial, facilitando el crecimiento socioeconómico equitativo en
lo local, entre otros aspectos, gracias a la creación del Fondo de Compensación Regional y
del Fondo de Desarrollo Territorial que la Ley prevé en concordancia con el Acto Legislativo
de regalías (Ministerio del Interior y de Justicia, 2011)
La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial pone punto final a una larga espera a la se
encontraba sometido el desarrollo institucional colombiano desde la Constitución Política de
1991. Sin embargo, a pesar de la larga espera, y los innumerables intentos fallidos por
expedirla, esta ley no desarrolló los propósitos planteados desde la carta constitucional. Esta
norma no autorizó la creación de nuevas categorías de entidades territoriales, no desarrolló
la atribución relacionada con la estructuración del mapa de competencias entre la nación y
las entidades territoriales. Finalmente, y aunque no formaba parte de los propósitos que
planteó la Constitución la LOOT se ocupó principalmente de la creación de un complejo de
figuras asociativas territoriales cuya naturaleza es administrativa (Duque Cante, 2012)
Más que un estatuto de la descentralización, la nueva LOOT, además de tocar parcialmente
unos temas que le correspondían conforme a la literalidad y la taxatividad de la Constitución,
se dedicó a la creación de un nuevo ordenamiento territorial, basado en el principio de
asociatividad territorial. Tal como lo dice la LOOT, se trata de un mero marco normativo
general de principios rectores, que deben ser desarrollados por el legislador ordinario en cada
materia específica. Así, la nueva loot se dedicó a desarrollar, preferentemente, el artículo 285
de la Constitución Política, que no requería de un procedimiento legislativo especializado.
Dicho artículo constitucional hace referencia a que, fuera de la división general del territorio,
se construirán otras divisiones territoriales para el cumplimiento de las funciones y servicios
a cargo del Estado. (Estupiñan Achury, 2011)
Esquemas de Asociatividad Territorial en Colombia
La definición legal y funcional de cada esquema asociativo, como instrumento eficiente de
gestión, se sustenta en el detalle normativo establecido para cada uno de ellos, y en las
características y necesidades de las Entidades Territoriales que quieran recurrir a esta
estrategia, así como en el enfoque y dinámica del proceso asociativo regional. En este
contexto, se estipulan en Colombia los siguientes esquemas asociativos: asociación de
municipios, Provincias Administrativas y de Planeación PAP, Áreas Metropolitanas,
Asociaciones de Áreas Metropolitanas, Asociaciones de Distritos Especiales, Asociaciones
de Departamentos, Regiones de Planeación y Gestión RPG, Regiones Administrativas y de
Planificación RAP, Región Administrativa y de Planificación Especial RAPE, Asociaciones
de Corporaciones Autónomas Regionales, Alianzas estratégicas de desarrollo económico con
países fronterizos, Alianzas estratégicas de orden económico (Comité Técnico Intersectorial
de Asociatividad Territorial, 2013)
Según Bustamante (2006), en cuanto a los criterios básicos que se deben tener en cuenta para
que las entidades territoriales puedan asociarse están los siguientes:

 Cierto grado de homogeneidad geográfica y ambiental.

  Identidad socioeconómica y cultural.
 Facilidades de comunicación y cercanía física entre los diferentes municipios que
integrarían la asociación.
 Condiciones administrativas y categorías similares.
 Voluntad política expresa de los gobernantes y respaldo social.

Por otra parte, el Departamento Nacional de Planeación (2012), define los criterios para la
asociatividad territorial los cuales se basan en los desarrollos conceptuales contenidos en las
disposiciones legales y las políticas nacionales, en las buenas prácticas internacionales y su
objeto consiste, fundamentalmente, en aportar elementos de juicio para que las entidades
territoriales puedan tener en cuenta a la hora de asociarse y de escoger el esquema asociativo
más apropiado de acuerdo con sus intereses y necesidades. Para este efecto, la asociatividad
territorial toma en consideración criterios como: conservación de biodiversidad para el
bienestar humano, equidad territorial, responsabilidad territorial, política de interés común
inter-jurisdiccional y perspectiva global para el desarrollo y planeación estratégica para la
sostenibilidad y logro de sus objetivos.
Al 30 de julio de 2013, según el Balance de los procesos asociativos documentados, se
consolidó un listado de 49 procesos de asociatividad municipal y 5 procesos de asociatividad
departamental. De los 49 procesos de asociatividad municipal, se identificó que 42 se
encuentran conformados bajo la figura de las asociaciones de municipios de acuerdo con la
Ley 136 de 1994, mientras que los otros 7 se encuentran en proceso de formalización. La
mayoría son asociaciones tienen entre 3 y 7 miembros, existen 3 asociaciones que cuentan
con más de 40 afiliados, que a su vez respaldan procesos de integración regional de amplia
trayectoria, como lo son el Litoral Pacífico, el eje cafetero y el macizo colombiano (Comité
Técnico Intersectorial de Asociatividad Territorial, 2013)
No obstante, aunque en Colombia las entidades territoriales cuentan con funciones propias y
autoridades para tomar las decisiones de su territorio, en la mayoría de los casos los recursos
son insuficientes. Por ello, aunque la Constitución reconoce la autonomía territorial, no la
garantiza, en especial porque no garantiza que los recursos coincidan con el nivel de
responsabilidades asignadas, conduciendo a la existencia de autonomía a niveles demasiado
bajos e insignificantes. A las limitaciones introducidas por la rigidez del marco normativo
territorial se suma el énfasis puesto en la gestión organizacional introducido por la Nueva
Gestión Pública, y el que la escasez de los recursos ha convertido al municipio, en la mayoría
de los casos, en una entidad meramente ejecutora de políticas y programas nacionales.
(Duque Cante, 2017)
Asociatividad Territorial entre Bogotá y Cundinamarca
El Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y sus municipios, cuentan con un
importante cúmulo de experiencias, estudios y documentos sobre sus interrelaciones
regionales, los cuales han servido como base para la formulación de políticas públicas,
lineamientos y orientaciones, que complementan las iniciativas que se han llevado a cabo en
la última década. Muchas de estas acciones han tratado de buscar alternativas a la inexistencia
de un marco de políticas regionales claro en el país con el fin de fortalecer alianzas entre las
entidades territoriales de la región, a través de instrumentos y mecanismos que estimulen el
trabajo conjunto, lo cual se relaciona con el vacío que intenta llenar el presente documento
de lineamientos de política (Secretaría de Planeación, 2011)
En este sentido, para determinar las variables que inciden en la formulación de políticas para
el establecimiento de lineamientos de asociatividad, es importante reconocer las
características propias de Bogotá y Cundinamarca, para determinar la importancia que cada
una de estas entidades territoriales tiene.
Por una parte, según la Secretaria Distrital de Planeación (2010) la región Capital comprende
a Bogotá y Cundinamarca con sus 116 municipios. En el 2010 la población regional
corresponde a una quinta parte del agregado nacional (21.6%)1 en una extensión 25.846
km2. Su área de influencia inmediata involucran seis municipios (La Calera, Chía, Cota,
Funza, Mosquera, Soacha) denominados de "borde urbano", con los que el distrito tiene una
dinámica de movimientos de población diaria por servicios. Estos municipios concentran el
31.6% de la población del departamento, tienen una extensión territorial de 799.8 Km (3.6%
del total departamental) y aportan el 27.6 % del PIB departamental. Sobre esta área, el
Distrito debe establecer proyectos conjuntos y concertados sobre las actividades que se
generan en sus áreas limítrofes.

De esta forma, el primer anillo de planificación Bogotá-Cundinamarca, está conformado

Conformada por 26 municipios (Chía, Cajicá, Cota, Cogua, Gachancipá, Nemocón, Sopó,
Tocancipá, Tabio, Tenjo, Zipaquirá, Funza, Madrid, Mosquera, Facatativá, Subachoque, El
Rosal, Bojacá, Zipacón, Soacha, Sibaté, Fusagasuga, Silvania, Granada, La Calera y
Cáqueza). Esta área está dada por un radio no mayor de 64 Km. representa el 18,1% de los
municipios del departamento, el 60,2% del total de la población(1.327.780
habitantes), el 13,2% del territorio (2.966 km2) y aportan el 61,6% del PIB de Cundinamarca.
La relación entre Bogotá y este primer anillo, se basa en actividades como industria,
suministro de alimentos y materias primas. (Secretaria Distrital de Planeación, 2010)

En el pasado la integración de Bogotá con los municipios vecinos derivó en la anexión de

estos como localidades, con su consecuente pérdida de autonomía al dejar de ser entidades
territoriales. Sin embargo, la Constitución de 1991 plantea como opciones para el Distrito
Capital que los demás municipios vecinos o bien se incorporen como localidades o que se
conforme un área metropolitana. Esta última alternativa resulta ser menos inequitativa que la
primera, en la medida que no elimina la personalidad jurídica de los municipios que la
conforman, lo cual les permite continuar contando con autoridades, funciones y recursos
propios. Además, supone la existencia de ventajas en materia de coordinación interterritorial
al definirse unos objetivos, recursos, autoridades y compromisos claros en su conformación.
(Cante, 2015)

En el capítulo IV, sobre Expansión de Bogotá hacia el territorio de Cundinamarca, las

Directrices y Orientaciones para el Ordenamiento Territorial, reconocen que ante el
crecimiento de la capital se debe dar respuesta desde el departamento, considerando como
prioritario atender, planear y resolver de manera compartida los problemas derivados de esta
tendencia, a través de actividades de planeación coordinadas
entre las diferentes entidades administrativas y de la concertación entre el Distrito Capital y
los municipios circundantes, para establecer usos del suelo compatibilizando el espacio
ciudad—región (Gobernación de Cundinamarca, 2000)

De igual forma, el POT establece la conveniencia de desarrollar propuestas en torno a un

modelo territorial regional y un proyecto de agenda marco para avanzar en este campo con
las entidades involucradas. Se propone como instrumento de planificación y gestión un
proyecto regional concertado que facilite la coordinación entre la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca el departamento de Cundinamarca, el Distrito Capital y los
municipios de la región, todo dentro del propósito de promover el manejo integrado de la
sabana, en la búsqueda de nuevas oportunidades para el desarrollo regional. No obstante, las
pocas políticas de los POT municipales relacionadas con el tema de la región metropolitana
de Bogotá, formuladas para el mediano y largo plazo no darán solución real a la problemática
del área de influencia de la capital, pues, como se menciona en el análisis de horizontalidad,
se presenta una diversidad de visiones de la planificación a escala metropolitana, sin llegar a
puntos de encuentro que conduzcan a procesos integrales de ordenación del territorio y, en
últimas, al mejoramiento de la calidad de vida de la creciente población del área
metropolitana (Bermudez & Inés, 2005)

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