EL REGIMEN DE EXCEPCION

1. Cuestiones generales.

Introducción.

Tras la ingenua afirmación de que el Estado tiene que “vivir”, suele ocultarse
generalmente la voluntad desbordada de que el Estado viva en la forma que
estiman correcta aquellos que se aprovechan para sus fines particulares de la
justificación del “Estado de necesidad política”

Hans Kelsen

La suspensión de garantías, conocida en otras latitudes como régimen de

excepción o estado de sitio, se aplicó en México por única ocasión en junio de 1942,
con motivo de la declaración de guerra a las potencias del Eje en el contexto de la
Segunda Guerra Mundial. El artículo 2 de la Ley de Prevenciones Generales,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 1942, señalaba que
la suspensión duraría todo el tiempo que México permaneciera en estado de guerra
con Alemania, Italia y Japón, o con cualquiera de esos países; y que sería
susceptible de prorrogarse a juicio del Ejecutivo hasta 30 días después de la fecha
de cese de las hostilidades. Otras coyunturas en las que se ha considerado
suspender las garantías, aunque sin llegar a materializarse, fueron, por ejemplo,
ante el sismo que afectó gravemente a la Ciudad de México en 1985; en el contexto
del levantamiento armado en Chiapas en 1994, como lo explica Héctor Fix Fierro, y
en el marco de los lamentables hechos de violencia derivados del combate al crimen
organizado, en pleno siglo XXI.

El Artículo 29° Constitucional, que a raíz de la reforma en materia de

derechos humanos de junio de 2011 presentó cambios relevantes, recoge en
México dicha figura. La restricción y suspensión de derechos y garantías es una
facultad del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien la ejerce con la
aprobación del Congreso de la Unión y la supervisión de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Tiene que ser excepcional y contener de manera expresa y
puntual los límites formales y materiales a observarse ante una situación de peligro.
Pero ello no implica que las conductas de los gobernantes se aparten de la
legalidad. El principio de proporcionalidad debe ser contemplado cuando se
determine la suspensión de garantías, pues las medidas aplicadas ante dicha
situación tienen que ser estrictamente necesarias, racionales y suficientemente
justificadas, toda vez que estamos hablando de la suspensión o restricción en el
ejercicio de derechos humanos. Es importante mencionar que se restringe
únicamente el pleno y efectivo ejercicio de derechos, y no el derecho mismo, pues
la titularidad de los derechos humanos no puede suspenderse en ninguna

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circunstancia. Además, en los decretos que se expidan no pueden restringirse ni
suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento
de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la
familia, al nombre y a la nacionalidad. Tampoco pueden restringirse ni suspenderse
los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento,
conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y de no
retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y
de la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y de la tortura, así como
las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el fin

legítimo y único de los estados de emergencia es la defensa de la democracia, de
las instituciones del estado de derecho y del respeto de los derechos humanos.
Incluso el derecho internacional ha establecido estándares mínimos que deben ser
observados en estas situaciones excepcionales, tal como lo interpreta Pedro
Salazar Ugarte, como el principio de proclamación, que implica que una vez que se
proclamó de manera oficial el estado de emergencia, el Estado se encuentra
obligado a informar a las personas cuáles serán las limitaciones que se impondrán
a sus derechos; el principio de legalidad, que significa que el estado de emergencia
debe ser declarado y aplicado de conformidad con la normatividad nacional e
internacional en la materia, y el principio de temporalidad, que establece que el
estado de emergencia debe tener una duración específica en cuanto a su aplicación.

Cuando hablamos de suspensión de garantías nos estamos refiriendo al

mecanismo especial para la adopción de medidas jurídicas urgentes ante
situaciones que amenacen la independencia o seguridad de un Estado. Esta figura
contempla la parálisis temporal de algunas instituciones fundamentales del modelo
constitucional y la suspensión o restricción de derechos, lo que no conlleva la
instauración de un nuevo orden constitucional.

Un estado de derecho como es el nuestro, se caracteriza porque su

organización y funcionamiento como entidad política soberana se establecen y
encauzan por senderos normativos, por disposiciones jurídicas, cuyo conjunto
constituye el orden legal integro, emanado de las potestades de autodeterminación
y autolimitación estatales.

El orden jurídico, que es uno de los elementos substanciales que componen el ser
del Estado, si bien es creado por éste en ejercicio de dichas potestades o facultades
distintivas de su actividad soberana, una vez que adquiere el carácter de vigente,
se reviste de imperatividad y somete a sus mandatos al poder estatal mismo. Éste,
en consecuencia, no obstante ser el elemento causal inmediato del orden de
derecho, se convierte en el objeto regulado por las normas constitutivas de los

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diversos ordenamientos que integran el sistema o régimen legal, cuya
obligatoriedad y coercitividad general Se manifiestan en diferentes y numerosos
cuerpos jurídico-normativos.

Ahora bien, entre los distintos conjuntos reguladores que someten inmediata
o mediatamente la actividad del Estado (como sucede, respectivamente, con las
normas de Derecho Público y con las de Derecho Privado), desarrollada por las
diversas autoridades que componen el gobierno integral de la entidad política dentro
de su concerniente ámbito de competencia, existe una jerarquía de validez y
aplicabilidad normativas, ocupando la Constitución en tal gradación, el sitio
preeminente y fundamental. Dicho ordenamiento, por virtud de esta circunstancia,
está investido de supremacía respecto de todos los demás cuerpos legales, como
se advierte en sus artículos 41 y 133.

En un ambiente de normalidad, cuando ningún acontecimiento social o

político extraordinario ocurre, cuando ninguna hecatombe general y colectiva se
produce, el Estado y las autoridades que a nombre de éste realizan la actividad de
imperio, deben someterse primaria y fundamentalmente a los mandatos
constitucionales, y secundaria o derivativamente a las disposiciones de los
diferentes cuerpos legales vigentes, cuya fuerza normativa o imperio regulador
están condicionados al principio de que el contenido y forma de las prevenciones
jurídicas que encierran no se opongan a lo estatuido en la Ley Suprema.

En un régimen de Derecho, pues, rige como elemento inseparable de su

esencia y naturaleza el principio de juridicidad in genere, el cual implica que el
Estado, a través de sus distintas autoridades, sólo debe realizar lo que el orden
jurídico general le permite o faculta que haga, sin que a ningún funcionario público
o miembro de cualquier organismo autoritario le sea dable ejecutar algún acto cuya
comisión no le esté expresamente otorgada por la ley, la que, además, debe regular
el ejercicio de la facultad concedida.

El principio de juridicidad in genere, que impone a todas las autoridades

estatales el deber u obligación de actuar con previa permisión del orden de derecho
y de sujetar a éste el desarrollo de las atribuciones que jurídicamente les son
otorgadas, se bifurca en dos principios in specie, como son el de constitucionalidad
y el de legalidad stricto sensu, cuya diferente calificación se establece atendiendo a
la naturaleza y jerarquía del conjunto preceptivo que consigna la obligatoriedad
normativa. Así, el principio de constitucionalidad implica que todas las autoridades
del Estado deben someter su conducta a los mandatos de la Ley Fundamental a
pesar de las disposiciones legales que en contrario existan, denotando el principio
de legalidad stricto sensu la situación de observancia en que toda autoridad se
encuentra para acatar las prevenciones de las normas no constitucionales o

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secundarias en general (leyes federales, constituciones locales, leyes locales,
reglamentos, etc.).

En un ambiente de normalidad, la organización y el poder autoritarios

estatales deben observar, en primer término, como ya dijimos, la Constitución, y, en
segundo lugar, dentro de una jerarquía normativa, las leyes federales y las
Constituciones y leyes locales ordinarias que integran la llamada legislación
secundaria o no Constitucional federal.

Tanto la Constitución como la legislación secundaria imponen al Estado y a

las autoridades integrantes de su gobierno una serie de requisitos, condiciones y
prohibiciones, de cumplimiento u observancia inaplazables, a fin de que su poder,
su actividad, surta válidamente sus efectos en la esfera jurídica o fáctica hacia la
cual está destinada a operar. Ese conjunto de condiciones, requisitos o
prohibiciones constituye lo que se denomina garantías de seguridad jurídica,
instituidas originaria y primariamente en la Ley Fundamental y reglamentadas o
pormenorizadas en la legislación secundaria.

Sin embargo, desgraciadamente, los Estados como las personas físicas

están propensas a salirse del cauce normal de su vida. Cruentos acontecimientos
políticos o sociales internos e internacionales suelen turbar la existencia tranquila y
habitual de las naciones, creando un ambiente de peligrosidad para sus
instituciones fundamentales e independencia. Es entonces cuando el gobierno se
ve en la imperiosa necesidad de hacer frente a la situación anómala provocada por
multitud de sucesos, a fin de preservar al Estado de sus funestas consecuencias.
En tales circunstancias surge, pues, la urgencia de que las autoridades desarrollen
una actividad inusitada, anormal, empleando todos aquellos medios o conductos
que se juzguen idóneos para hacer frente en forma eficaz al ambiente de
emergencia.

Ahora bien, la actuación gubernativa tendiente a prevenir o remediar los

trastornos públicos inherentes a la situación anormal de peligro que puede darse en
la vida de un Estado o de la sociedad, debe desplegarse de manera efectiva,
expedita y pronta para que pueda conseguir los objetos cuya realización la inspira.
Hemos dicho, por otra parte, que la actividad autoritaria toda del Estado se debe
normar por la Constitución y las leyes secundarias que no se opongan al
ordenamiento fundamental, normación que impone a las autoridades la observancia
de requisitos, condiciones, procedimientos, etc., para que su conducta pública
produzca válidamente los efectos apetecidos en las distintas esferas jurídicas o
fácticas con las que vaya a operar. Pues bien, si la actuación que el gobierno estatal
tiene que desempeñar para remediar la situación anormal de peligrosidad que se
presenta se desarrollase dentro de los cauces normativos ordinarios, esta

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circunstancia vendría a restar la efectividad y rapidez necesarias para hacer frente
al mal, previniéndolo y conjurándolo. Por ende, atendiendo al estado de emergencia,
las normas constitucionales y legales que impongan a las autoridades la
observancia necesaria de requisitos o condiciones que signifiquen un menoscabo a
las características que debe reunir la actividad del gobierno para prevenir o remediar
los trastornos públicos inherentes a la situación anómala, deben cesar en su
vigencia en forma temporal y transitoria mientras tal estado de cosas subsista.

Esta cesación normativa constitucional y legal no se opera antijurídicamente,

como a primera vista podría suponerse. En efecto, los propios ordenamientos
fundamentales, como el nuestro, instituyen, previendo un estado de emergencia,
diversas facultades o atribuciones en favor de las autoridades estatales superiores
a fin de que éstas puedan desarrollar una actividad adecuada para precaver o
conjurar los males públicos connaturales a la situación de anormalidad. El uso o
ejercicio de tales facultades tiene que implicar, fundamentalmente y primariamente,
la cesación de vigencia o imperio normativo de todas aquellas disposiciones
constitucionales o legales que entorpezcan la función autoritaria de emergencia o
que la excluyan plenamente de la incumbencia competencial de determinados
órganos del Estado, impidiendo el desarrollo expedito de la actuación gubernativa
tendiente a hacer frente en forma eficaz a los problemas causados por los
fenómenos que surjan dentro del ambiente anómalo.

El proceso jurídico constitucionalmente autorizado para investir al gobierno

estatal con el summum de poderes necesarios para enfrentarse a la situación
anormal que surge en la vida del Estado, se desenvuelve a través de dos fases
fundamentales que son: a) cesación de vigencia de las normas constitucionales y
legales que de alguna manera condicionen en general o prohíban a una autoridad
el ejercicio de la actividad de emergencia, y b) otorgamiento de facultades
extraordinarias sobre las bases establecidas en la propia Constitución en favor de
uno de los tres poderes que componen el gobierno estatal, y que generalmente es
el Ejecutivo, el cual, por razón de sus propias funciones normales, es el más
indicado para enfrentarse a la situación anómala de peligro público. Estas dos fases
se encuentran en una auténtica relación de dependencia causal; en otras palabras,
en tanto no se produzca, por los medios y en la extensión previstos en la
Constitución, la cesación de vigencia o imperio normativo de las disposiciones
legales o constitucionales a que antes aludíamos, las facultades extraordinarias no
pueden válidamente concederse, ya que tanto su otorgamiento como su ejercicio
implicarían una transgresión manifiesta al orden. constitucional o legal en aquellos
aspectos que fijen y delimiten competencias entre los tres poderes, que consignen
requisitos condicionantes de la actividad autoritaria, o que prohíban el desempeño
de cierta actuación por determinadas autoridades, en sus respectivos casos.

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 Ahora bien, el desarrollo de las funciones extraordinarias en el ámbito
legislativo implica o trae como consecuencia la expedición de lo que se llama leyes
de emergencia, cuya validez y alcance, como veremos posteriormente, están en
razón directa con los dos fenómenos jurídicos mencionados con antelación, a saber:
a) con la cesación de vigencia constitucional y legal a que nos referíamos, y b) con
la extensión constitucional de las facultades extraordinarias, la cual, a su vez está
limitada por dicha cesación.

Así, entre nosotros el artículo 29 de la Constitución Federal previene: "En los

casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga
a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de la República
Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aprobación del Congreso
de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender
en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para
hacer frente rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo
limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga
a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso
reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el
Ejecutivo haga frente a la situación. Si la suspensión se verificase en tiempo de
receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde."

Este precepto es el que habilita y legitima al Ejecutivo Federal para que

pueda desempeñar la actividad de emergencia, a fin de enfrentarse rápida y
fácilmente al peligro que entraña la situación anómala. Las disposiciones
involucradas en el artículo 29° Constitucional implican no sólo la base, el
fundamento, de todos los actos autoritarios (legislativos, ejecutivos y judiciales)
tendientes a prevenir o remediar los problemas y calamidades propios de un estado
de emergencia, sino la pauta restrictiva de posibles extralimitaciones del poder
público dentro de la misma situación de, anormalidad, como después veremos. Es,
por tanto, de dicho precepto (en relación con el artículo 49° Constitucional) de donde
emanan las facultades extraordinarias con que se inviste al Presidente de la
República para enfrentarse rápida y fácilmente a la situación de emergencia,
constituyendo paralelamente la disposición que marca los linderos del ámbito y
objetivo de la actividad autoritaria extraordinaria.

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Justificación del régimen de excepción.

En el ordenamiento constitucional se encuentra el establecimiento del Estado

como el principal sistema de organización social. Al organizar al Estado, el derecho
otorga al gobierno (como elemento del Estado) la rectoría básica de conducta social
mediante la obligatoria observancia y aplicación de las normas jurídicas; sin
embargo, como hemos indicado, la función gubernativa no es ilimitada, sino que se
encuentra restringida y orienta da por los derechos fundamentales consagrados en
la norma creadora del Estado y constituyen te del gobierno.

Las garantías individuales son normas constitucionales a respetar por los

órganos estatales, que deben operaran en todo momento en una normalidad social.
No obstante, esa normalidad de orden social que sustenta el derecho puede verse
en extremo amenazada por diversas circunstancias, ante lo cual, es necesaria la
intervención del gobierno en forma rápida y eficaz a fin de garantizar, precisamente,
la continuidad del orden prestablecido y más aún, probablemente, la supervivencia
del propio Estado. Para favorecer la eficacia en la acción de gobierno será necesario
suspender las disposiciones normativas que puedan obstaculizar la citada actuación
y, específicamente, las que contienen los derechos fundamentales. En estos casos,
el derecho admite que nos encontramos ante un interés superior a cualquier
derecho particular, ante el interés del Estado.

Coincidimos pues en que:

la suspensión de las garantías individuales se justifica por la necesidad política de

que los órganos gubernativos tengan libertad de acción para proceder con rapidez
y energía a mantener el orden público mediante la eliminación radical de las
situaciones y circunstancias de hecho que agreden los intereses sociales…
(Bazdresch, 1998).

En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier

otro que ponga a la sociedad en grave peligro, solamente el presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las secretarías de
Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la
República y con aprobación del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste, de
la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado
las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la
situación; pero deberá hacerlo por tiempo limitado, por medio de prevenciones
generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la
suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las
autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la

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situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al
Congreso para que las acuerde.

Como podemos observar, el propio Constituyente justificó la suspensión de

garantías ante determinadas situaciones.

El establecimiento de derechos fundamentales es, elemento indispensable

en que diversos autores coinciden al hablar de Estado de derecho, más pueden
existir determinadas circunstancias en las que ante la supervivencia del mismo
Estado no se pueden anteponer requisitos o limitantes de tipo alguno que
obstaculicen la acción del propio Estado para garantizar su continuidad; esto se
encuentra íntimamente relacionado con lo que en teoría del Estado o ciencia política
se ha denominado razón de Estado. Actualmente se puede identificar a la razón de
Estado como la ruptura del orden jurídico (o, mejor dicho, del Estado de derecho)
por el poder político, para lograr la supervivencia del Estado ante determinadas
circunstancias que lo amenazan.

Ahora bien, consideramos que a fin evitar una práctica como la razón de
Estado que en el mundo jurídico-positivo es criticable, el Constituyente la convirtió
en derecho positivo, estableciendo los lineamientos necesarios para su activación,
lo cual, desde luego, no elimina por completo la posibilidad de dicha práctica de
razón de Estado, pero al menos, genera la dificultad para acudir a ella sin antes
agotar los medios que el propio Estado de derecho propone. Es decir, si bien es
cierto que la razón de Estado y el procedimiento previsto en el artículo 29°
Constitucional no deben confundirse, también lo es que permiten vislumbrar una
relación de conexidad, mediante la cual, en algunos casos, el Estado de derecho, a
través del derecho positivo, impide la justificación doctrinaria de la razón de Estado
(que es contraria al derecho).

Así, "en los sistemas jurídicos de derecho escrito, la ley fundamental resuelve
la regulación normativa de este fenómeno, y si no se respeta o no contempla su
reglamentación, la aplicación de las medidas señaladas se traducen en el
quebrantamiento de la Constitución". (Sanchez, 1999). El régimen que se genera
con la aplicación del 29° Constitucional es conocido también como régimen de
excepción o estado de sitio. (Madrazo, 1993).

Necesaria es pues la actuación rápida y eficaz del gobierno ante la amenaza

hacia el Estado, debiendo romper temporalmente el derecho que la sociedad
reconoce en la normalidad, mediante la estricta aplicación y respeto del mismo.
"Ábrase así la puerta, que en épocas normales no puede franquear la autoridad sin
cometer violación". (Tena, 1995).

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 Dicha medida, aunque prevista por el ordenamiento jurídico, lo esfuerza a un
límite que, no obstante, permisible, puede llamar a apetitos dictatoriales o
generadores de cambios jurídicos que den muerte al sistema establecido, hasta
entonces válido y regente.

En el sistema jurídico mexicano coexisten tres diversos órdenes normativos,

a saber: a) el orden constitucional; b) el orden federal, y c) el orden local. Las normas
locales se excluyen entre sí espacialmente, mientras que entre éstas y las federales
se genera una exclusión competencial (o material). Así, entre los órdenes federal y
locales no existe una cuestión jerárquica sino competencial.

El orden constitucional es creado en la Constitución y para la Constitución.

Dicho orden es jerárquicamente superior a los órdenes federal y locales. Por otra
parte, las autoridades que desarrollan las funciones emanadas del orden
constitucional, son las mismas que desarrollan las competencias del orden federal
o locales, son órganos específicos formados por combinaciones sui generis de
órganos federales y locales.

Dentro del orden constitucional encontramos por lo menos las siguientes

funciones: a) la reforma constitucional; b) la formación de nuevos estados de la
Federación; c) los procesos constitucionales (amparo, controversias
constitucionales y acciones de inconstitucionalidad), y d) el procedimiento de
suspensión de garantías. (Schmill, 2005)

Obsérvese que al igual que las funciones previstas en los incisos a), b) y c);
la suspensión de garantías no puede considerarse una función del orden federal o
del orden local. Es un procedimiento constitucional, establecido por la Constitución
en relación con sus propias normas constitucionales (las que establecen derechos
fundamentales). Aunque las autoridades que intervienen en el procedimiento
pertenecen al orden federal, al momento en que participan en el procedimiento que
nos ocupa, lo hace como autoridades del orden constitucional, pues la norma que
aplican y justifica su actuación no es una norma federal, sino la Constitución.
Finalmente, el resultado de su actuación será una norma jurídica jerárquicamente
superior a las federales o locales; de igual forma, someterá a dichos órdenes
jurídicos inferiores.

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Tres figuras paralelas: la suspensión de garantías, la restricción de éstas y las
facultades extraordinarias, sus diferencias.

Suspensión

La suspensión de garantías es un acto complejo, principal, completo,

formalmente legislativo, materialmente ejecutivo, que hace cesar en forma temporal
el goce de ciertas garantías que a favor de los habitantes del país aparecen en la
Constitución.

Es complejo por cuanto a que deriva necesariamente de la combinación o

coincidencia de varias voluntades y de diversos puntos de vista: la del Presidente
de la República, los secretarios de Estado, jefes de departamento, procurador
general de la República, por una parte; aquél como único titular de la facultad de
iniciar el acto, éstos como copartícipes y responsables técnicos y políticos, por virtud
del acuerdo que por unanimidad adoptan; y, por otra, el Congreso de la Unión o de
la Comisión Permanente, como órganos responsables de moderar, encauzar y
neutralizar la voluntad presidencial. El sistema constitucional hace concurrir en el
acto a funcionarios de elección popular y de designación, que actúan en forma
ejecutiva unos y deliberativa otros.

Es principal por cuanto a que se trate de un acto completo y perfecto en sí;

que no requiere de otro para su existencia o validez; caso contrario sucede con el
decreto que concede facultades extraordinarias, que es un acto secundario,
accesorio, que depende de uno principal, como lo es el acto de suspensión de
garantías, para poder existir. Aquél estará en vigencia mientras tanto no se cumpla
la condición o se venza el plazo señalado o sea revocado.

El decreto de suspensión de garantías es un acto completo en sí; tiene como

vigencia el lapso que le asignan sus autores y que no requiere de su reiteración
periódica o esporádica para seguir en vigor; vale por sí sin necesidad de un acto
previo. No sucede lo mismo con las facultades extraordinarias; éstas se explican
sólo en función de que existe previamente una suspensión de garantías
individuales; la cesación de ésta, aunque no se disponga expresamente la
terminación de las facultades extraordinarias, implica necesariamente su
derogación. Por ser un acto, secundario o accesorio, su suerte depende de que
exista o esté en vigor el principal.

Es, además, un acto formal y materialmente legislativo; si bien lo inicia y

define el Ejecutivo, éste lo presenta al Congreso de la Unión como una iniciativa de
ley o decreto; finalmente lo promulga como un acto proveniente del Legislativo; por
mandamiento constitucional sus prevenciones deben ser generales, sin que pueda
contraerse determinado individuo; eso es lo característico de una ley.

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 El carácter ejecutivo le viene de ciertas circunstancias particulares: por
cuanto a que de él derivan facultades únicamente para el Presidente de la
República; por cuanto a que por dichas facultades éste asume funciones que no
admiten espera ni permiten diferimientos, son de aplicación inmediata y
frecuentemente inapelable; lo es también por cuanto a que se da por mandamiento
constitucional una alta concentración de poder en una persona.

La vigencia del acto siempre es temporal, nunca puede ser permanente;

tiende a salvar las instituciones, la Constitución, la vigencia constante de los
derechos que a favor de los individuos aparecen en ella. La duración indefinida o
excesivamente prolongada desvirtúa el sistema normativo ordinario y lo suplanta.

Por virtud del decreto de suspensión de garantías cesa en forma temporal y

limitada la eficacia o aplicación de los derechos señalados en aquél; se suspende
transitoriamente su aplicación, cesa por un tiempo de ser barrera a la acción de la
autoridad; sigue en vigor, sólo que se paraliza su aplicación.

La suspensión de garantías siempre es parcial, no puede comprender todos

los derechos que a favor del individuo establece la Constitución; debe comprender
sólo aquellos derechos que sean obstáculos para hacer frente al problema que da
origen a aquélla; es de reconocerse que cierto número de ellos nunca podrán ser
objeto de suspensión dada su propia naturaleza.

Por último, es obvio que la suspensión sólo es aplicable en el territorio

nacional, no puede pretender hacerse efectiva fuera de él ni aplicable a los
mexicanos que habiten en el extranjero. En cambio, sí puede circunscribirse a sólo
una parte del territorio nacional.

Limitación

El artículo 1o. Constitucional no establece límites al ejercicio de los derechos

humanos y sus garantías, lo hace tácita y expresamente en otros artículos para
evitar que el gobernado los ejercite arbitrariamente, afectando a terceros ‒mi
derecho termina cuando se inicia el de otro‒, las instituciones y al propio Estado
mexicano. Por ejemplo, el primer párrafo del artículo 11 limita la libertad de tránsito,
al ejercicio de las facultades de la autoridad judicial, por responsabilidad criminal o
civil, y a las de la autoridad administrativa, por las limitaciones que impongan las
leyes sobre migración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre
extranjeros perniciosos residentes en el país y el segundo párrafo del mismo
artículo, reconoce el derecho humano de toda persona para solicitar asilo, limitado
a la persecución política y causas humanitarias; a la libertad de expresión, el artículo
6o., lo limita a no atacar la moral, la vida privada o los derechos de terceros,
provocar algún delito o perturbar el orden público.

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Restricción y suspensión

El artículo 29 constitucional establece la restricción y la suspensión de los

derechos humanos y sus garantías. Me refiero a su conceptualización: El autor
Alberto del Castillo, señala que la restricción ‒aunque de garantías‒, implica una
disposición normativa que establece que en los casos ahí previstos, los gobernados
que incidan dentro del supuesto normativo, no gozan de la titularidad de las
garantías individuales o del gobernado (por ejemplo, en términos del artículo 5o.
Constitucional, nadie puede dedicarse a una actividad ilícita), o que por tratarse de
una materia específica y descrita en la propia Constitución, no es factible ejercitar
el derecho protegido. También dice que hay restricción parcial que opera para cierto
grupo o clase de personas (verbigracia los extranjeros en materia política como lo
dispone el artículo 33 constitucional), pero quien tenga la calidad de ciudadano
nacional si goza de ese derecho constitucional y que hay restricción absoluta
cuando ningún gobernado goza de esas garantías, como sucede en la hipótesis de
la garantía de libre expresión de las ideas (artículos 6o. y 7o.), disponiendo la
constitución que nadie puede hacer uso de ese derecho cuando con su exposición
afecte el orden o paz pública. Aquí se restringe esa garantía a todo gobernado, sea
mexicano o extranjero, ciudadano o no ciudadano. (Del Castillo, 2003)

Como se advierte, estos artículos establecen limitaciones, no restricciones,

como el artículo 5o. que impone como límite que el trabajo o la actividad sean lícitos,
a diferencia de la restricción de este derecho, que se impuso por decreto para
enfrentar la contingencia epidemiológica de 2009, como lo comento posteriormente.
La Constitución establece la restricción de derechos humanos y sus garantías en
forma particular y en forma general: 1.- En particular, el artículo 73, fracción XVI,
establece que el Congreso tiene, entre otras facultades, para dictar leyes sobre
salubridad general y por ello, para enfrentar la contingencia epidemiológica de 2009,
sufrida por México y otros países, el Ejecutivo emitió un decreto publicado en el
DOF del 25 de abril de 2009, sobre salubridad general para prevenir, controlar y
combatir la existencia y transmisión del virus de influenza estacional epidémica y
restringió el ejercicio de los derechos humanos: trabajo, reunión, tránsito, salud,
inviolabilidad del domicilio y de las comunicaciones. Luego, por decreto publicado
en el DOF del 30 de abril de 2009, el Secretario de Salud emitió un acuerdo en el
que suspendió del 1 al 5 de mayo de 2009, las labores en la Administración Pública
Federal y en el sector productivo de todo el país, excepto las labores indispensables
para enfrentar la contingencia, continuando las restricciones. Por cuanto a la
suspensión, el autor Elisur Arteaga Nava señala que es un acto complejo, principal,
completo, formalmente legislativo, materialmente ejecutivo, que hace cesar en
forma temporal el goce de ciertas garantías que a favor de los habitantes del país
aparecen en la Constitución.

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De la diferencia entre las definiciones entre Derechos y Garantías

Para desarrollar los fundamentos diferenciadores de los términos restricción

y suspensión ya sea de los derechos o de las garantías en los regímenes de
excepción, es válido en primer lugar como manera de introducción sentar la
diferencia entre ambos términos, ya que ayudara a situar los conceptos básicos que
manejaremos en el presente apartado del trabajo de investigación.

Por lo que teniendo esto presente se hace necesario delimitar las diferencias
entre ambos términos (derechos y garantías), ya que si bien es cierto están bien
relacionados, no son iguales, ya que poseen características propias de su
naturaleza que lo hacen distintos, pero a la vez interdependientes, para la
justificación de su existencia dentro del Sistema Jurídico en general.

Recurriendo así a la doctrina especializada nos encontramos con el esfuerzo

de distinguir estos dos conceptos de la Dra. Hildegard Rondon de Sansó, cuando
en la obra “Los Estados de Excepción en el Derecho Venezolano” sostiene
literalmente que:

“El Derecho es una facultad establecida o reconocida por la norma, dotada de

coercibilidad para otorgar a su titular la satisfacción de su contenido. La
Garantía es el medio que el Ordenamiento Jurídico otorga para hacer efectivo
ese Derecho, bien facultando su ejercicio, o bien, proporcionando los medios
para que el titular pueda accionar para obtener su satisfacción. La garantía es
así, la forma de proteger los derechos para permitir su disfrute, y está
constituida por el mecanismo acordado por el propio Ordenamiento Jurídico
para que se haga valer la protección”. (Sansó, 1992)

Refiere Mireille Roccatti, los derechos humanos pueden conceptuarse como

aquellas facultades y prerrogativas inherentes a la persona humana, que le
corresponden por su propia naturaleza, indispensables para asegurar su pleno
desarrollo dentro de una sociedad organizada, mismos que deben ser reconocidos
y respetados por el poder público o autoridad, debiendo ser garantizados por el
orden jurídico positivo. (Roccatti, 1996).

En el mismo tenor, Quintana Roldán señala que por derechos humanos se

entiende al conjunto de atributos propios de todos los seres humanos que
salvaguardan su existencia, su dignidad y sus potencialidades por el mero hecho de
pertenecer a la especie humana, que deben ser integrados y garantizados por los
ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales para evitar que el poder
público y la sociedad los vulneren o violenten, por tener la calidad de derechos
fundamentales. (Quintana, 2009).

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 Así, con estas breves pero eficaces diferenciaciones de los términos,
podemos concluir, utilizando una pintoresca, analogía jurídica, que la garantía es
para el derecho, lo que una medida cautelar es para el proceso judicial, es decir es
una herramienta de consolidación para su real materialización y posterior disfrute
ante una eventual vulneración del valor establecido reconocido por la norma jurídica.

De la Diferencia entre suspensión y restricción de los derechos en los Estados

de excepción.

Como se sabe y lo reafirma Daniel Zovatto G. los Derechos Humanos (donde

están contenidos de alguna manera también las garantías fundamentales), como
especies del concepto Derecho en general, también poseen la característica de la
relatividad es decir, que dentro del Ordenamiento Jurídico, se desenvuelven y se
manifiestan materialmente como valores jurídicos que no son absolutos, ya que
poseen ciertas limitaciones inherentes destinadas a establecer un cierto equilibrio
entre los derechos de los individuo (interés individual), por un lado, y el bienestar
general de la Sociedad en su conjunto (interés público), esta afirmación también se
encuentra amparada, mediante la consagración de tales limitaciones en ciertos
articulados de la Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto
Internacional de Derechos Humanos. (Zovatto, 1990)

Teniéndose estas primeras impresiones y habiéndose presentado en

apartados anteriores de este trabajo la naturaleza jurídica de los estados de
excepción, como instituciones jurídicas constitucionales que ostentan dentro de
ellas como principales fines el "interés público" y ya familiarizándonos con los
conceptos relacionados con el tema de nuestro trabajo de investigación, tenemos
que tener presente lo siguiente:

Que según la norma constitucional las instituciones de los Estados de

excepción (Artículo 29° Constitucional), señalan que los responsables de declarar
un estado de excepción en cualquiera de sus formas (emergencia o sitio) tienen la
facultad según las circunstancias presentadas de suspender o restringirse el
ejercicio de los derechos constitucionales de los ciudadanos, para conseguir los
fines de dichas instituciones anteriormente presentados.

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de

cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la
Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá
restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los
derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente
a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de

14
prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a
determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el
Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para
que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso,
se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de

los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a
la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la
nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de
pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de
legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la
esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni
las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos

Pareciese que dichos fragmentos de tal enunciado normativo no ostentara

ninguna contradicción en sí mismos, teniendo en cuenta de que esto se presenta
cuando se tiene la idea errónea de que la suspensión y la restricción de derechos
son sinónimos o poseen los mismos efectos, frente a los derechos afectados,
ahondándose más el yerro cuando se tergiversa el contenido de tales conceptos
presentándolos como una especie de derogación forzosa de derechos reconocidos
de manera indubitable por la misma Constitución bajo la justificación de presentarse
circunstancias extraordinarias.

Sin embargo, esto no es así, ya que, si bien es cierto bajo la lectura superficial
de la norma nacional e incluso internacional, se podría afirmar lo dicho en el párrafo
anterior, lo cierto es que, en un estudio de derecho comparado, Marcial Rubio
Correa en su obra exegética “Estudio de la Constitución Política Peruana de 1993”
(Artículo 137° Constitucional), cuando se hace la siguiente interrogante ¿las
personas tienen o no tienen los derechos cuyo ejercicio ha sido suspendido o
restringido?, responde :

“Nuestra respuesta es que las personas si tienen esos derechos. En rigor,

entonces, no son suspendidos los derechos, sino que puede restringirse o
suspenderse el ejercicio por acto de hecho de la autoridad (…)” (Rubio, 1999)

Esto también lo afirma el constitucionalista Samuel Abad Yupanqui, cuando

cita a Luis Prieto Sánchez, cuando este último precisa que la suspensión no significa
la pérdida temporal de la vigencia de un derecho, puesto que:

15
“La suspensión no implica en ningún caso la desaparición del derecho, sino
la sustitución de su regulación ordinaria por otra extraordinaria, pero que
sigue siendo una regulación, esto es un régimen normativo o de legalidad;
(…). En otras palabras, los derechos suspendidos son derechos
transformados” (Yupanqui, 1992)

Mientras que por su parte Daniel Levi en su ensayo “La Convención

Americana de Derechos Humanos y su proyección en el Derecho Argentino”,
sostiene que el término “ suspensión de garantías o derechos”, es un acto fallido
del legislador interamericano, ya que complejiza su interpretación, siendo un
ejemplo claro el que da cuando señala que la misma controversia se presentaba
en los Tribunales de Justicia argentinos y en la Corte Interamericana cuando se
evidenciaban el desacierto del termino antes mencionado, tratando esforzadamente
de explicar que la palabra “suspensión”, no significa tal cosa. (Levi, 2013)

Dando otro aporte a este tema Donayre Montesinos, expresa su opinión

diciendo que el texto constitucional y toda norma en general, máxime si regula
derechos fundamentales debe de buscar ser lo más comprensible posible para el
ciudadano de a pie, por lo que aconseja y recomienda adoptar el término de
restricción y no la de suspensión, para evitar confusiones. (Montesinos, 2005)

En este sentido se suma también Rubio Correa, quien señala a modo de

sugerencia que las normas constitucionales deben desechar el término suspensión
e incluir los siguientes elementos:

"Que los derechos se restringen en el sentido que la autoridad pública puede

restringir o eliminar su disfrute proporcional y razonablemente, pero que
siempre las personas tienen todos sus derechos"

Que siempre existe la posibilidad de proteger los derechos mediante las

garantías constitucionales, en base de criterios de proporcionalidad y
razonabilidad, valorados por el juez en cada caso" (Rubio, 1999)

Por lo anteriormente expuesto, que podemos tener en claro que en el plano

de los derechos constitucionales objeto de afectación en un estado de excepción,
cuando se habla o positiviza el término “suspensión”, no estamos frente al concepto
del lenguaje común que difiere del lenguaje jurídico tal como lo señala la obra
"Estudios sobre derechos fundamentales" (Prieto, 1990) referido a la pérdida
temporal de un derecho o facultad frente a estos escenarios extraordinarios
previstos por la norma constitucional, sino que el significado jurídico correcto, es
que el termino suspensión debe ser entendida como “restricción o limitación” del
ejercicio efectivo de los derechos, debido a la presencia de una circunstancia

16
extraordinaria, que hace cuestionable que se ejerza de tal manera como si se
estuviese en una situación de anormalidad.

De la Diferencia entre suspensión y restricción de las garantías en los Estado

de excepción

En el plano de las garantías, los legisladores realizan una reforma correcta

de la norma constitucional ya que tuvo en cuenta que si bien es cierto los derechos
pueden ser restringidos o limitados (términos que nos parece más correctos y que
no propician incertidumbre en su significación jurídica), mediante la instauración de
un estado de excepción, no lo estarán de ninguna manera las acciones o garantías
jurisdiccionales, para afrentar una supuesta vulneración a los derechos no
afectados o sí que lo están carecen de razonabilidad y proporcionalidad al momento
de realizar el acto restrictivo, siendo esto evidente cuando uno se remite al último
párrafo del Art. 29 de la Constitución, que ad literal señala que:

(. . . )

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de

los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a
la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la
nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de
pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de
legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la
esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni
las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar

fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser
proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los
principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

Circunstancia distinta tuvo que pasar la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, ya que tuvo que aclarar mediante la Opinión Consultiva OC/8/87,
solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el significado real
del término de “suspensión de garantías”, mediante la interpretación de los artículos
25.1 y 7.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con
la última frase del artículo 27.2 de la misma, con relación al recurso de habeas
corpus, sosteniendo dos aspectos principalmente: el primero, que el termino no se
trata de una suspensión de garantías en sentido “absoluto” aclarando que lo único
17
que podría suspenderse o impedirse seria el efectivo ejercicio de los derechos,
definición que más se ajusta como habíamos señalado al termino de restricción o
limitación de los derechos, por lo que el Dr. Daniel Levi concluye que:

“La “suspensión de garantías” a la que hace referencia la Corte

Interamericana de Derechos Humanos no implica ni la derogación, ni la
suspensión de los derechos en su sustancia, sino solamente la restricción
temporal a su ejercicio”

Y el segundo es que los procedimientos jurídicos consagrados en los

artículos 25.1 y 7.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no
pueden ser suspendidos conforme al artículo 27.2 de la misma, porque constituyen
garantías judiciales indispensables para proteger derechos y libertades que
tampoco pueden suspenderse según la misma disposición.

Facultades extraordinarias

Descripción que efectúa el Diccionario Jurídico de Derecho Constitucional

(México, 1997) sobre Facultades extraordinarias: Acto del congreso de la unión
por virtud del cual delega en el presidente de la república parte de sus facultades
legislativas en forma temporal y con vista a un decreto de suspensión de garantías.

En la actualidad ya no existe duda de que se trata de facultades legislativas;

ésa es la razón por la que el congreso de la unión es el único que las puede otorgar.
Se trata de una de las dos excepciones que existen en los principios de división de
poderes y de que la legislativa es una función colegiada, que se deriva del artículo
49; la otra es la prevista en el artículo 131.

Por virtud del acto del congreso de la unión por medio del cual concede
facultades extraordinarias al presidente de la república, en los términos del artículo
29 constitucional, éste es autorizado en forma temporal y transitoria, a ejercitar un
cúmulo de facultades expresamente determinadas, que ordinariamente son
confiadas a un órgano colegiado.

El congreso de la unión no desaparece como poder, sigue existiendo y está

facultado para ejercer las facultades que le ha conferido la constitución, incluso las
legislativas, en las materias que no son susceptibles de delegación o que no han
sido concedidas al ejecutivo; aún más, por lo que toca a éstas, no hay ninguna duda
de que esas facultades le siguen correspondiendo, sólo que en forma temporal ha
declinado su ejercicio; la titularidad que para el congreso deriva de la constitución
no se pierde por el hecho de la concesión dada en los términos del artículo 29
constitucional. Obviamente conserva su facultad de vigilar y juzgar.

18
 Del sistema que norma la institución de las facultades extraordinarias es lícito
inferir que continúa siendo aplicable el principio de legalidad: por ser el presidente
de la república una autoridad, le corresponde como campo de acción todo aquello
que le confiere la constitución y la autorización del congreso de la unión, lo no
conferido o autorizado lo tiene prohibido.

Cuando se alude a facultades extraordinarias se hace referencia sólo a un

hecho simple: una traslación temporal del ejercicio de parte de la actividad
legislativa. No hay una desaparición de poderes ni una alteración de la distribución
de competencia que ha hecho la constitución, Ellas, siguiendo el modelo romano,
están encaminadas a salvar las instituciones, en el caso concreto mexicano, la
constitución y el marco legislativo ordinario que de ella emana, no a suplantarlo o
destruirlo.

Las facultades extraordinarias, como acto accesorio, sigue la suerte de lo

principal, éste lo es el decreto de suspensión de garantías individuales, existirán y
podrán ser ejercidas mientras tanto aquél esté en vigor.

Las leyes y decretos emitidos por el presidente de la república en uso de

facultades extraordinarias serán válidas, estarán en vigor, mientras tanto subsista
el estado de suspensión de garantías individuales; éste las origina y con él
desaparecen. Se emiten con el fin de hacer frente a una emergencia; no tienen
razón de ser cuando ella ha cesado, se ha realizado la condición fijada o vencido el
plazo establecido para que tenga vigencia.

Ninguna circunstancia, grave o especial, puede motivar que, sin existir una
previa suspensión de garantías, se otorguen facultades extraordinarias al
presidente de la república. Las que se han otorgado sin mediar esa condición, han
sido violatorias del artículo 29° Constitucional y el hecho de que la corte haya
declarado constitucionales los actos legislativos del presidente de la república
tienen como explicación un acto de servilismo.

Las facultades extraordinarias sólo pueden ser conferidas al presidente de la

república, no pueden serlo ni a los secretarios de estado ni a los gobernadores de
los estados. Ésa es la única salvedad que permiten los artículos 29. 49 y 131.

Al artículo 131° Constitucional, por cuanto a que establece una excepción al

principio general de división de poderes que se desprende del artículo 49,
corresponde una interpretación restrictiva; no es susceptible de comprender otras
materias que no sean las expresamente enumeradas en él.

Las leyes dadas por el presidente de la república en uso de facultades

extraordinarias requieren, para su entrada en vigor, de su publicación en el diario

19
oficial de la federación [artículos 3 y 4 del código civil]. Es el conocimiento que se
adquiere e presume por virtud de la publicación de una ley el que la hace obligatoria
y aplicable. La publicidad del acto legislativo es necesaria aún en los casos de
suspensión de garantías y tratándose de leyes de emergencia. El cumplir con este
requisito es más indispensable por cuanto a que las consecuencias que para los
habitantes del país derivan de este tipo de leyes son más nocivas, drásticas o
graves.

Es factible que el congreso de la unión prorrogue la vigencia de una

suspensión de garantías una vez llegado el plazo fijado o realizada la condición
establecida; en estos casos queda a su criterio el prorrogar o no la concesión de
facultades extraordinarias: en todo caso se requerirá una declaración expresa para
que éstas continúen en vigor.

Facultades que pueden ser delegadas. Existen ciertos principios que

determinan los criterios generales en relación con les materias que son susceptibles
de ser delegadas por el congreso de la unión al presidente de la república; ellos se
desprenden de los textos constitucionales y de la naturaleza de la institución.

En principio es delegable sólo la actividad legislativa que ha sido atribuida al

congreso; ésta es la primera regla general, independientemente de que la misma
sea susceptible de ser afinada y pueda ser objeto de excepciones. El artículo 29
alude a autorizaciones, sin dar mayores detalles; pero el artículo 49 precisa que se
trata de leyes:

“…en ningún caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se
otorgarán facultades extraordinarias para legislar”.

Es lógico que sea así; tenía que existir congruencia en los textos
fundamentales; el artículo 29 alude a prevenciones generales en lo relativo a
suspensión de garantías individuales.

De esas dos formas en que puede manifestarse la acción del congreso son
susceptibles de ser delegadas únicamente las materias que habiéndole sido
atribuidas pueden derivar en una ley; ésa es la inferencia lógica que debe
desprenderse del artículo 49 antes citado. No es factible que el congreso delegue
el ejercicio de aquellas materias que necesariamente deriven en un decreto. El
otorgamiento de facultades es una institución de interpretación estricta, sólo puede
estar referida a los actos expresamente determinados por el propio texto
fundamental, éste alude únicamente a la actividad legislativa.

Independientemente de la consideración anterior es preciso tomar en cuenta

que las materias que son objeto de decreto, por lo general, están referidas a ciertos

20
momentos, circunstancias o materias, que no tienen el atributo de ser generales ni
abstractas, por lo mismo no son susceptibles de auxiliar en los casos de una
emergencia o situación grave, que son los supuestos previstos en el artículo 29 y
que pueden motivar tanto la suspensión, como el otorgamiento de facultades
extraordinarias.

Lo anterior no impide que el presidente de la república, dentro de la órbita de

su competencia ordinaria y de la competencia extraordinaria que se le atribuye por
virtud de las autorizaciones del congreso, emita decretos en los términos de lo
dispuesto por el artículo 92° Constitucional.

Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente
deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y
sin este requisito no serán obedecidos.

Otro criterio que debe tomarse en cuenta es el siguiente: el congreso puede

delegar en el presidente de la república el ejercicio temporal de todas aquellas
facultades que le corresponden y que sea necesario ejercitar en forma unipersonal,
rápida, discreta, enérgica y sin deliberaciones con objeto de hacer frente a una
situación de emergencia. Las facultades a delegar serán sólo aquéllas que en forma
directa y eficaz permitan hacer frente a la emergencia; en tal virtud es la naturaleza
de ésta la que determina cuáles son las materias susceptibles de ser delegadas,
así, por ejemplo, para el caso de que se recurra a la suspensión de garantías y
otorgamiento de facultades por virtud de una epidemia, es de suponerse que deben
ser transmitidas al presidente las facultades que tiene el congreso en materia de
salubridad.

Con vista en los criterios anteriores, en principio, de las facultades que

enumera el artículo 73, son susceptibles de ser delegadas las siguientes: la de
cambiar la residencia de los poderes federales (V); en relación con el Distrito
Federal, la de legislar en todo lo relativo a él, sin comprender las facultades que se
reconocen a la asamblea de representantes [artículo 122]; la de decretar impuestos
(VII); la de contratar empréstitos sin consentimiento del órgano legislativo (VII); la
de impedir que en el comercio de estado a estado se establezcan restricciones
(IX);todos los rubros consignados en la frac. X, con excepción de la relativa a
establecer el banco único de emisión, dado que la ley que prevé la existencia de
dicha institución ya ha sido expedida, a lo que más puede autorizarse al ejecutivo
es a modificarla y, en su caso, suspender temporalmente su actuación; la de crear
y suprimir empleos, señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones (XI); la de dictar
leyes relativas a presas de mar y tierra, derecho marítimo de paz y guerra (XIII); en

21
relación con las fuerzas armadas puede ser delegada la facultad de alterar las leyes
que las organizan y reglamentan (XIV); la de organizar y reglamentar la guardia
nacional, sin alterar su estructura democrática ni su dependencia de los gobiernos
de los estados, cuando ella se encuentre dentro de sus respectivos territorios (XV);
la de alterar y aun derogar las leyes vigentes y expedir otras nuevas en relación con
nacionalidad, condición jurídica de extranjeros, ciudadanía, naturalización,
colonización, emigración, inmigración, y salubridad general de la república; es de
advertirse que en casos de suspensión de garantías y de otorgamiento de
facultades extraordinarias, si las razones que las ameritaron tienen que ver con
materias de salubridad. el consejo de salubridad general o el departamento de
salubridad, dado que dependen directamente del presidente de la república, pueden
cesar temporalmente en el ejercicio de las funciones que la constitución les confiere
(XVI); para alterar y aún subsistir las leyes vigentes sobre vías generales de
comunicación, postas, correos yaguas de Jurisdicción federal; el congreso de la
unión no le puede delegar la facultad de legislar en materia de vías locales de
comunicación ni en lo relativo a aguas confiadas a los estados (XVII).

Son susceptibles de ser delegadas, igualmente, las facultades que la

constitución le confiere al congreso para legislar sobre el valor de la moneda y
alterar las leyes existentes sobre casa de moneda; aunque formalmente no existe
impedimento para que autorice al presidente para regular lo relativo a un sistema
general de pesas y medidas, existe un impedimento de hecho para que se haga, no
hay razón válida que permita suponer que con una autorización de esa naturaleza
se pueda hacer frente a una contingencia grave que pudiera llegar a presentarse en
el país (XVIII); para alterar las reglas que legalmente existan en relación con la
ocupación y enajenación de terrenos baldíos (XIX); la relativa a organizar el cuerpo
diplomático y consular (XX); la relativa a la creación de tipos y sanciones penales
(XXI); la de conceder amnistías (XXII); las que le corresponden en lo relativo a
establecer, organizar y sostener instituciones educativas y la de unificar y coordinar
la educación (XXV); la de establecer contribuciones sobre los conceptos a que alude
la frac. XIX; para modificar y aun suspender las leyes sobre planeación nacional
(XXIX-D); las que lo autorizan a expedir leyes sobre programación (XXIX-E); las que
lo autorizan a expedir leyes sobre inversión extranjera, transferencia de tecnología
(XXIX-F); la de expedir leyes que establezcan la concurrencia de la federación,
estados y municipios en lo relativo a protección y preservación del ambiente (XXIX-
G); si bien no puede delegar su facultad de instituir tribunales de lo contencioso
administrativo, sí puede transmitir la facultad que tiene de establecer las normas
que regulen los procedimientos y los recursos (XXIX‡H).

Facultades que no pueden ser delegadas. Existen ciertas materias que no

son susceptibles de ser objeto de delegación al ejecutivo por parte del congreso de

22
la unión; en algunos casos la negativa se desprende de la naturaleza de ellas, en
otros, de la interpretación rigurosa y técnica de la constitución:

No pueden ser objeto de delegación las facultades que constitucionalmente

corresponden a los poderes de los estados; el congreso de la unión sólo puede
conceder al ejecutivo el ejercicio temporal de aquellas facultades que legalmente le
corresponden; no está facultado para ir más allá, no puede dar lo que no le ha sido
asignado por la constitución.

El presidente de la república no puede ser facultado para expedir un código

civil que regule las relaciones entre particulares y que substituya los que estén en
vigor en cada una de las entidades federativas. Lo anterior no implica que
indirectamente, mediante la suspensión de garantías individuales, se puedan
afectar y alterar vínculos jurídicos que se den entre particulares.

En estricto derecho no pueden ser objeto de facultades extraordinarias todas

aquellas facultades que corresponden al congreso de la unión que no son de
naturaleza legislativa; así, no puede al congreso delegar sus facultades
administrativas, como son las que para él deriven de los artículos , 84 y 85 de la
constitución, por lo que hace a nombramiento de presidente interino y substituto;
tampoco puede delegar sus facultades jurisdiccionales y casi jurisdiccionales que
derivan a su favor de los artículos 110 y 111 de la constitución.

El congreso de la unión no puede delegar su facultad de admitir nuevos

estados a la unión federal (artículo 73, frac. I); le impide hacerlo una circunstancia
aparentemente sin importancia: por virtud de la admisión de un nuevo estado se
modifica la constitución y esta función, si bien en términos generales se confía a la
combinación de órganos a que alude el artículo 135 constitucional, en forma
excepcional, en casos expresamente previstos y limitados, ella ha sido confiada sólo
al congreso de la unión; éste es uno de ellos, y el único que la puede ejercer es el
órgano previsto por la constitución.

El presidente de la república no puede ser facultado para formar nuevos

estados dentro de los límites de los existentes, ésta es una función que ha sido
confiada a una combinación de órganos”: congreso de la unión, previa solicitud de
los interesados, presidente de la república y legislaturas de los estados (artículo 73,
frac. III). El presidente Benito Juárez. en uso de facultades extraordinarias, dispuso
la creación de los estados de Campeche Coahuila, Hidalgo y Morelos: carecía de
facultades para hacerlo, el congreso no podía darle esa autorización, incluso él no
lo podía hacer; fue algo excepcional, sólo la autoridad moral y política de que
gozaba el presidente Juárez le permitió llegar a ese extremo.

23
 Tampoco se le puede facultar para que en substitución del congreso arregle
los problemas de límites que pudieran darse entre los territorios de dos o más
estados; en principio se trata de una facultad administrativa, por ella el congreso
certifica la ausencia de violencia, dolo o daño para alguna de las partes
contratantes; por otro lado, la intervención que se confiere al congreso siempre es
a petición de las partes contratantes y previo convenio que ellas han celebrado. Ésta
es una posibilidad, la otra es la contenciosa, su resolución ha sido confiada a los
tribunales de la federación, concretamente a la suprema corte de justicia [artículos
73, frac. IV; 104, frac. IV y 105).

Si bien puede ser autorizado para legislar en lo relativo al Distrito Federal, no

existe la posibilidad de que altere la forma de gobierno que, de conformidad con el
artículo 122, debe tener ese ente que ha sido constituido como asiento de los
poderes de la federación. No es factible que se deleguen en el presidente las
facultades que la constitución confiere a la asamblea de representantes, tampoco
puede declararse desaparecido dicho órgano, alterarse su composición y
funcionamiento, ni la del tribunal superior de justicia que ahí funciona.

No es factible que el congreso de la unión renuncie a la intervención que la

constitución le confiere en materia de guerra; siempre será necesaria su anuencia
para que exista una declaración de ella. Ésta puede derivar en actos
complementarios a los que deba corresponder la forma y calidad de ley, pero, en
esencia y principio, se trata de un acto administrativo que para tener validez requiere
del concurso de la voluntad del presidente y del congreso (artículo 73, frac. XII). No
es delegable la facultad que tiene el congreso de dar la ley orgánica de la contaduría
mayor (artículo 73, frac. XXIV), sí puede autorizarlo a alterar dicha ley. Tampoco lo
son sus facultades administrativas de conceder licencias y aceptar la renuncia del
presidente de la república (artículo 73, fracs. XXVI y XXVII). No puede renunciar y
delegar temporalmente la función que se le confiere en lo relativo a facultades
implícitas (artículo 73, frac. XXX), si bien se trata de una función legislativa, con el
fin de impedir que el campo federal se acreciente en forma indebida, la constitud6n
confió la función de reconocer la necesidad de aquéllas al congreso.

No son susceptibles de ser delegadas en el presidente de la república las

facultades que en forma exclusiva se han atribuido a cada una de las cámaras que
integran el congreso de la unión. En principio, por cuanto a que sólo son
susceptibles de serlo las de carácter legislativo, más no las administrativas, que es
la característica que distingue a dichas facultades. Por otra parte, el delegarlas sería
desconocer el atributo de exclusividad que se les asigna en los artículos 74 y 76.
Impide también hacerlo la naturaleza misma de las facultades: no es factible que se
atribuya al presidente de la república la función que corresponde a la cámara de

24
diputados de constituirse en colegio electoral para calificar de una elección
presidencial.

En principio no existe impedimento constitucional para que el ejecutivo altere

el presupuesto anual de gastos, se trata de una función que ha sido confiada al
congreso de la unión (artículo 126) y que, por lo mismo, éste le puede delegar; lo
que no se puede hacer es autorizarlo a él para que en sustitución de la cámara de
diputados lo estudie y apruebe. Tampoco son transmisibles sus facultades en lo
relacionado con la vigilancia y nombramientos relativos a la contaduría mayor.

No son delegables las facultades que en forma exclusiva la constitución

atribuye al senado; los tratados siempre requerirán de su consentimiento; como
también para lo relativo a la ratificación de grados militares, la autorización para la
salida de tropas nacionales y el paso de tropas extranjeras, la desaparición de
poderes de un estado, la resolución de los conflictos que se dan entre los poderes
de ellos, el papel que se le asigna en el gran jurado y su función de aprobar el
nombramiento de ministros de la suprema corte. Incluso, y por un defecto de técnica
de la constitución, haya o no guerra, siempre se requerirá del consentimiento del
senado en los casos en que sea necesario disponer de la guardia nacional de un
estado fuera de su territorio.

No son delegables, asimismo, las funciones jurisdiccionales que se han

conferido a los tribunales de la federación y consignadas en los artículos 103 y 107
constitucionales. Es factible que el presidente de la república, por virtud del decreto
de suspensión de garantías individuales y del otorgamiento de facultades
extraordinarias, altere las leyes procesales, pero el que lo haga no implica la
desaparición de la rame judicial ni el que lo substituya en el ejercicio de sus
funciones.

Por lo que se refiere a la comisión permanente, el artículo 79, que consigna

el grueso de las facultades que le corresponden, no dispone que ellas le son
atribuidas en forma exclusiva; no podía hacerse esta declaración por cuanto a que
su función es supletoria tanto del congreso como de la cámara de senadores; no
obstante, ello, no son susceptibles de ser delegables al presidente de la república.
No lo pueden ser por cuanto a que se trata de facultades administrativas;
independientemente de esta consideración es de hacerse notar que una de las
facultades más importantes que te han sido reconocidas, la de convocar al congreso
o a cualquiera de las cámaras a periodos extraordinarios de sesiones, es una
función que no corresponde al órgano legislativo, por lo mismo no la puede delegar.
Nada puede dispensar de la obligación de recurrir a la permanente para que,
reuniendo el voto de las dos terceras partes de los presentes, acuerde la
convocatoria por sí o a instancias del presidente de la república.

25
Principios rectores del estado de emergencia.

Como toda figura jurídica, se rige por reglas o principios que se deben de
tomar en cuenta para hacer una declaratoria de Estado de Emergencia:

Principio de Legalidad.

El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho público

conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar regulado en su
legislación interna y la existencia de mecanismos de control tanto internos como
externos y por esta razón se dice que el principio de legalidad asegura la seguridad
jurídica. El principio de legalidad, asienta la Comisión Andina de Juristas, prevalece
durante los estados de excepción dado que esta institución está comprendida dentro
del Estado de Derecho y por ello su declaratoria y su duración deben ajustarse a lo
previsto en las normas nacionales.

Principio de Proclamación.

Una de las formalidades para declarar los estados de excepción es la

proclamación oficial. Este requisito debe ser evaluado desde un enfoque conjunto
desde el Derecho Constitucional y el Derecho Internacional. La Convención
Americana sobre Derechos Humanos se refiere a este principio en forma expresa.
Asimismo, en la práctica de los órganos de supervisión interamericanos se puede
constatar la importancia que reviste el mismo para el Estado de derecho y el
equilibrio de poderes que debe prevalecer durante el estado de excepción.

El significado de la proclamación es asegurar que la población afectada tenga

exacto conocimiento de la amplitud, material, territorial y temporal de la aplicación
de las medidas de emergencia y de su impacto en el goce de los Derechos
Humanos. Leandro Despouy (1947-), diplomático y jurista argentino especializado
en derechos humanos y derecho público internacional y relator especial de la ONU
sobre la independencia de los jueces y abogados, menciona que para que se
aplique este principio es necesario cumplir con los siguientes requisitos:

A) Justificación del Estado de Emergencia (es decir las causas que motivaron la
declaratoria de Emergencia).

B) Ámbito Territorial de aplicación.

C) Tiempo de duración.

D) Medidas autorizadas.

E) Mencionar que ordenamientos legales internos y externos se han visto

modificados.

26
Principio de Notificación.

Este principio, al igual que el principio de proporcionalidad y de no

discriminación, es reconocido por los instrumentos internacionales como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en los Estándares Mínimos de París.
La notificación debe efectuarse en relación al establecimiento, conclusión y prórroga
del estado de excepción.

Principio de Temporalidad o provisionalidad

La enunciación de este principio, implícito en la naturaleza del Estado de

Emergencia, apunta fundamentalmente a señalar su necesaria limitación en el
tiempo y evitar así la indebida prolongación del mismo. El artículo 27 de la
Convención Americana lo consagra expresamente al señalar que las medidas que
se adopten deben serlo “por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la
situación”.

Principio de proporcionalidad.

Este principio apunta a la necesaria adecuación que debe existir entre las
medidas adoptadas y la gravedad de la crisis. Enunciando de manera similar tanto
en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la Convención
Americana, implica que las restricciones o suspensiones impuestas lo sean “en la
medida estrictamente limitada a la exigencia de la situación”.

Para garantizar una adecuada regulación es necesaria:

 Durante el Estado de Emergencia, las restricciones que se imponen al

ejercicio de los derechos humanos deberán serlo en la medida estrictamente
limitada a las exigencias establecidas en el orden interno e internacional.
 Cuando un Estado de Emergencia afecta el ejercicio de ciertos derechos
humanos susceptibles de derogación, en la medida de lo posible, se
adoptarán medidas administrativas o judiciales destinadas a atenuar o
reparar las consecuencias adversas que esto entraña para el goce de dichos
derechos.

Principio de no discriminación.

Los tratados sobre derechos humanos determinan que las restricciones a los
derechos humanos no pueden implicar discriminación. Al respecto, Despouy ha
observado que este principio constituye una condición esencial para el ejercicio de
los derechos que no pueden ser restringidos.

27
 Ejemplo de ello es el riesgo que se crearía para personas quienes por su
actividad

política de oposición pudieran verse expuestas en mayor medida a abusos y actos

arbitrarios de la autoridad pública y sufrir un mayor impacto con la puesta en práctica
de las medidas de excepción.

En esta línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha

señalado que las disposiciones que se adopten durante los estados de excepción
no deben violar otras obligaciones del Estado parte, ni deben entrañar
"discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u
origen social".

Principio de amenaza excepcional.

Este principio define la naturaleza del peligro y se refiere a los presupuestos de

hecho (conmoción interior, ataque exterior, peligro público, catástrofes naturales o
generadas por el hombre, etc.) que conforman el concepto de Circunstancias
Excepcionales y debe cumplir con ciertos requisitos para que se configure:

 afectación a toda la población y

 afectación a la totalidad del territorio o a una parte del mismo

Principio de necesidad.

Este principio exige que las medidas de excepción se justifiquen sólo cuando
sea "estrictamente necesario" recurrir a ellas en forma temporal para lo cual deben
cumplirse todos los requisitos establecidos en las normas jurídicas.

El principio de necesidad tiene como objetivo impedir que los Estados ejerzan
sus facultades extraordinarias en situaciones de crisis ficticias o en crisis menos
graves que pueden ser superadas en un contexto de normalidad.

Principio de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las distintas

normas del derecho internacional.

Estos principios tienen como finalidad armonizar las distintas

obligaciones asumidas por los Estados en el ámbito internacional y fortalecer
la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis a través de
la aplicación concordante y complementaria de las normas internacionales.

28
2. La suspensión de garantías individuales.

Casos en que puede decretarse. Autoridades facultadas para decretarlas.

Requisitos y modalidades.

Del procedimiento previsto en el artículo 29 constitucional transcrito con

anterioridad, se pueden desprender dos efectos específicos: a) la suspensión de
garantías propiamente dicha y, b) la autorización al Ejecutivo Federal para ejercer
facultades extraordinarias.

Como indicamos en párrafos anteriores, la única forma válida de lograr la

suspensión de preceptos constitucionales, en específico de las garantías
individuales, es la prevista en el artículo 29 constitucional, más dicho procedimiento
no sólo obtiene la no aplicación temporal de preceptos constitucionales que
contienen derechos fundamentales, sino que de igual forma genera la contravención
jurídica de principios constitucionales que en situaciones normales son
inquebrantables, como el de división de poderes, que de conformidad con el diverso
artículo 49, segundo párrafo del texto supremo, también tiene como excepción las
facultades extraordinarias emanadas del propio artículo 29 y 131 segundo párrafo
constitucionales.

Así, en virtud de disposición constitucional expresa, el sistema jurídico

permite la abstención de su observancia en aspectos torales del Estado de derecho:
la división de poderes y las garantías individuales.

Sin embargo, el que la propia norma constitucional permita su inobservancia

parcial en relación con el debido cumplimiento acaecido en regularidad social, no
implica que la acción de gobierno derivada del procedimiento que nos ocupa sea
ilimitada o arbitraria. No se excepciona la observancia total del derecho; se permite
su inaplicación parcial, pero con el apego estricto y continuo de las disposiciones no
suspendidas, y principalmente de aquellas que le dan sustento al nuevo orden de
cosas como el propio artículo 29 constitucional.

De ese modo, las disposiciones involucradas en el artículo 29 constitucional

implican no sólo la base, el fundamento, de todos los actos autoritarios (legislativos,
ejecutivos y judiciales) tendientes a prevenir o remediar los problemas y
calamidades propios de un estado de emergencia, sino la pauta restrictiva de
posibles extralimitaciones del poder público dentro de la misma situación de
anormalidad.

Es decir, si bien la finalidad perseguida por el procedimiento establecido en

el artículo 29 constitucional es permitir que el gobierno haga frente a situaciones de
emergencia sin la obstaculización que implica el respeto a determinadas

29
disposiciones constitucionales, no debemos olvidar que el mismo debe realizarse
con estricto respeto a las propias normas que lo regulan. Continuaremos dentro de
la vigencia de un Estado de derecho.

La suspensión de garantías es un procedimiento en el que intervienen, en

forma conjunta diversas autoridades, a saber: el Ejecutivo federal; los titulares de
las secretarías de Estado, de los departamentos administrativos, y de la
Procuraduría General de la República; el Congreso de la Unión y en sus recesos la
Comisión Permanente del mismo.

Como se desprende del propio dispositivo constitucional, corresponde al

presidente de la República iniciar el procedimiento y, en su momento, decretar la
suspensión de garantías.

A los titulares de los órganos indicados de la administración pública federal

centralizada, se les faculta para acordar con el Ejecutivo federal el inicio del
procedimiento o impedir jurídicamente el mismo.

Al Congreso de la Unión, y en sus recesos a la Comisión permanente del

mismo, corresponde la aprobación o negativa a efecto de que el presidente de la
República pueda decretar la suspensión de garantías.

Por otra parte, es al Congreso de la Unión y no a la Comisión Permanente al

que corresponde otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, en
virtud de que dichas facultades se refieren principalmente a la acción legislativa, por
lo que, en esa medida, la Comisión Permanente no puede delegar facultades que
no tiene.

La intervención del Ejecutivo Federal se entiende en la medida en que, dado

nuestro sistema constitucional, es a éste a quien corresponde, en términos
generales, la administración y ejecución de los actos que rigen al Estado; pero
adicionalmente es quien constitucionalmente se espera pueda responder eficaz y
ágilmente en virtud de su naturaleza jurídica y facultades (entre otros, es jefe de
Estado, administrador económico y máximo comandante de las Fuerzas Armadas),
y por lo mismo es el órgano idóneo para hacer frente a las situaciones que puedan
generar la suspensión de garantías.

Como contrapeso o control, y dada la trascendencia de la medida, es

necesaria la intervención del Congreso de la Unión o su Comisión Permanente.

Algunos autores indican que la intervención de los titulares de los órganos de

la administración pública federal centralizada (o Consejo de Ministros, término que
anteriormente empleaba nuestra Constitución) es un matiz propio de los Estados
parlamentarios; por lo que
30
no es "mera reminiscencia histórica" la que como tal se menciona, pues para serlo
se necesitaría que la misma hubiera quedado como resto, como supervivencia de
un anterior régimen parlamentario, el cual de cierto nunca ha existido en México. Se
trata... de un matiz parlamentario traído de fuera y que como excepción a nuestro
sistema presidencial se utiliza con la finalidad de impedir que el presidente de la
República se convierta en un dictador, llegado el caso extraordinariamente grave de
suspender las garantías individuales.

Lo que debemos analizar es si realmente la intervención de los titulares de

órganos administrativos constituye una restricción para el uso indebido de las
facultades presidenciales respecto de la suspensión de garantías. Es decir, si la
intervención de éstos en el procedimiento se traduce en un medio de control o
contrapeso efectivo al Ejecutivo federal.

Para abordar este aspecto, debemos en primer término definir si la

aprobación de los titulares de la administración pública requiere ser unánime o
puede ser obtenida mediante mayoría simple. La Constitución no aclara este
aspecto.

De la lectura del precepto indicado se advierte que para decretar la

suspensión de garantías se requiere el "acuerdo de los titulares", por lo que
consideramos que, al establecerse distinción, debe entenderse que es requisito sine
qua non la unanimidad. A la anterior conclusión se arriba en virtud de que los
"titulares" mencionados en el dispositivo constitucional no conforman propiamente
un órgano colegiado, sino la coincidencia de diversas autoridades con rangos
similares en el mismo procedimiento; es decir, no es una decisión que toma un
órgano, sino una medida que adoptan diversas autoridades en lo individual.

Finalmente, por lo que a este aspecto se refiere, consideramos que, dada la

consecuencia jurídica derivada de dicha decisión, y al no establecer el Constituyente
que la misma puede ser tomada por "mayoría simple", la interpretación del precepto
de mérito debe ser a favor de la no paralización de la eficacia de normas
constitucionales.

Por otra parte, y como se ha indicado en líneas anteriores, dicha intervención

es un matiz de tipo parlamentario en virtud de que en estos sistemas de gobierno,
el Consejo de Ministros es nombrado por el Parlamento, o en su defecto con
aprobación del mismo, por lo que constituye un control indirecto de los propios
parlamentos respecto del Ejecutivo, más en nuestro sistema constitucional dicha
regla no opera igual, en virtud de que los titulares de las secretarías de Estado son
nombrados y removidos libremente por el presidente de la República, por lo que en
lógica podría suponerse que en caso de que algún secretario de Estado no estuviera

31
de acuerdo con el Ejecutivo federal en refrendar la solicitud de suspensión de
garantías, podría ser destituido, para nombrar a una persona que sí conviniera con
dicha propuesta.

Ahora bien, dicho supuesto no opera en forma idéntica tratándose del

procurador general de la República, en virtud que, por disposición constitucional, si
bien puede ser removido libremente por el presidente de la República, el
nombramiento del nuevo procurador deberá ser ratificado por el Senado o la
Comisión Permanente en los recesos de éste.

Las causas que pueden dar lugar a una suspensión de garantías no están
establecidas en la Constitución en forma limitativa, sino enunciativa. En dicha
máxima norma se expresa que la suspensión podrá tener lugar "en los casos de
invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la
sociedad en grave peligro o conflicto...".

Ahora bien, debe observarse que salvo el primer caso (el de invasión), los
dos restantes requieren de una decisión discrecional del poder público en la medida
en que corresponde a éstos decidir cuándo se considera que el Estado se encuentra
en una situación que se traduzca en perturbación grave de la paz pública (con
movimientos armados, por ejemplo) o de cualquier otro que ponga a la sociedad en
grave peligro o conflicto. Dicha apreciación corresponde observarla a todas las
autoridades que intervienen en el procedimiento constitucional que nos ocupa.

En este aspecto, debe observarse que la diversidad de órganos participantes

genera un control sobre la discrecionalidad requerida evitando el abuso del
procedimiento constitucional, puesto que no bastará la sola apreciación del
presidente de la República de haberse actualizado, circunstancia prevista por la
norma constitucional; es necesaria además la coincidencia por parte del "gabinete",
y más aún, por parte del Congreso de la Unión o su Comisión Permanente.

La solicitud de suspensión deberá realizarse mediante prevenciones

generales, es decir, tendrá las características de una iniciativa de ley a efecto de
que el decreto de suspensión sea una norma jurídica materialmente legislativa. En
dicho contexto, el decreto de suspensión de garantías será una norma jurídica de
carácter general, abstracta e impersonal.

En efecto, la suspensión de garantías deberá ser formulada en términos

generales, encuadrando en ella todos los casos concretos; y, de igual forma será
impersonal, puesto que no puede ser emitida sólo respecto a determinado individuo
o grupo. Lo anterior se desprende claramente del propio artículo 29 constitucional,
en la parte que determina que la suspensión debe realizarse mediante
"prevenciones generales y sin que se contraiga a determinado individuo".

32
 Por lo que respecta a la abstracción, ésta se genera en cuanto a que la
suspensión de garantías no desaparece por el hecho de aplicarse la norma jurídica.
En efecto, no debemos confundir la abstracción de la norma, con el hecho de la
desaparición de la misma por agotar su temporalidad o por desaparecer las causas
que generaron su emisión.

1. Ámbito personal

Como se ha indicado, por disposición constitucional la suspensión de

garantías no puede contraerse a determinado individuo, debiendo entender por
esto, que tampoco podrá referirse en relación a un grupo concreto de individuos. Lo
anterior implica también que la norma que determine la suspensión de garantías no
puede establecer excepciones personales en su aplicación; es decir, no se puede
contraer a determinado individuo, pero tampoco puede dejar fuera de su alcance a
individuo o grupo determinado, mientras las garantías individuales de los demás se
encuentran suspendidas.

2. Ámbito temporal

En el documento enviado al Congreso se establecerá el tiempo por el que se

solicita la autorización para suspender garantías, en virtud de que dicha suspensión
no podrá decretarse por tiempo indefinido de conformidad con el artículo
constitucional en estudio.

Una primera interrogante a este respecto es la relativa al tiempo máximo que

puede decretarse la suspensión. La norma constitucional no establece límite, puesto
que sólo reza que debe decretarse por "tiempo limitado", sin indicar cuál es éste. Lo
anterior aumenta el riesgo en que se pone el propio orden constitucional, pues los
límites han sido confiados por él mismo a la discrecionalidad de sus autoridades,
las que harán depender la temporalidad de la norma del tipo de situación que deben
enfrentar. A este respecto podrán operar las normas jurídicas secundarias para
delimitar el indicado olvido del Constituyente.

Reiteramos que lo anterior significa una lamentable distracción del

Constituyente, puesto que si bien es cierto que la disposición constitucional no debe
limitar terminantemente el tiempo de vigencia de la suspensión, puesto que éste
debe depender del tiempo en que se encuentre presente la circunstancia que la
motiva; también lo es que menor inseguridad jurídica hubiera representado el que
la Constitución hubiera limitado el tiempo máximo por el que se conceda la
autorización, sin perjuicio de que la misma pueda renovarse indefinidamente hasta
que termine la causa que le dio origen.

33
 La reflexión anterior nos lleva a considerar si la solicitud de suspensión de
garantías puede volver a realizarse en caso de que el tiempo por el que fue otorgada
fenezca sin que se haya resuelto el origen del problema o regresado a la normalidad
social prexistente. Concluimos que el Ejecutivo puede iniciar el procedimiento
cuantas veces lo estime oportuno, y la norma constitucional encomienda la
posibilidad de la misma a la prudencia y discrecionalidad de las autoridades a las
que confía la medida.

Otro de los problemas al que nos enfrentamos al analizar la figura jurídica de

suspensión de garantías es el relativo a, si una vez desaparecidas las causas que
motivaron la misma, ésta debe continuar. Algunos autores consideran que una vez
inexistente el estado de emergencia, se produce ipso iure la desaparición de la
suspensión de garantías, toda vez que ni el Ejecutivo, ni el Legislativo, ni cualquier
autoridad del Estado tiene facultad para retardar dicha cesación.

Coincidimos parcialmente con estas opiniones en virtud de que, si han

desaparecido las causas que motivaron la medida, la misma de igual forma debe
desvanecerse.

De igual forma, si bien las autoridades no tienen facultades para retardar la

medida cuando las causas que la originaron han cesado (máxime que lo anterior
puede abrir la puerta a la dictadura y a la terminación del Estado de derecho),
también debe observarse que el tiempo que debe durar la suspensión se encontrará
expreso en las propias disposiciones generales que se decreten, por lo cual, en
caso de que cese la causa que originó dicha suspensión y se cumpla el plazo
establecido, terminará la vigencia de la misma.

Ahora bien, en caso de que desaparezcan las causas de emergencia y el

plazo no haya fenecido, tampoco se puede considerar que la suspensión
desaparece por sí sola, en virtud de que es a las propias autoridades a quienes
corresponde determinar, en su caso, que las causas que motivaron la suspensión
han desaparecido, por lo que se requerirá de una declaración expresa en dicho
sentido. Es decir, así como se requirió de un acto jurídico para crear la norma que
contiene la suspensión de garantías, de igual forma se requerirá de un acto jurídico
para decretar la desaparición de la norma, a no ser que ésta se extinga por sí sola
con el agotamiento de la temporalidad con que nació.

En este tenor, se requerirá de un acto discrecional por parte de las

autoridades que les permita determinar el regreso a la normalidad en virtud de la
cesación de los factores que amenazaron al Estado o a la sociedad.

34
 Asimismo, si hemos advertido que la medida suspensiva puede terminar con
anterioridad a la vigencia temporal que le fue impresa, también debemos meditar
respecto de las autoridades que participarían en dicho acto.

Una primera reflexión invita a suponer que para decretar la terminación de la

norma que estableció la suspensión, deben participar las mismas autoridades que
participaron en su creación e incluso, mediante un procedimiento similar. Lo anterior
a través de una posible interpretación a contrario sensu de lo expresado por el
artículo 29 constitucional, así como en otros artículos por ejemplo el 72, punto f
constitucional o diversos que lo armonicen con el conjunto normativo supremo. Sin
embargo, considero que, para decretar la terminación de la medida, basta con la
determinación del presidente de la República.

En efecto, la suspensión de garantías surge a instancia exclusiva del

Ejecutivo, en virtud de que es este poder quien requiere la medida para hacer frente
a la circunstancia de riesgo. Como la consecuencia de dicho acto es delicada, dado
que implica la alteración de la normalidad jurídica en cuanto a su vigencia y
efectividad, la Constitución establece candados importantes para su
establecimiento, como el procedimiento, las autoridades que deben participar en el
mismo y la forma de su participación. No obstante, para decretar la desaparición de
la suspensión de garantías, bastará con la voluntad y determinación del Ejecutivo,
pues será suficiente con que éste considere ya no requerirla, para que la norma no
tenga necesidad de subsistencia y, principalmente, porque no podemos admitir que
el orden constitucional establezca mayores requisitos que permitan regresar a la
normalidad, a la eficacia y su vigencia plena.

3. Ámbito espacial

La Constitución autoriza la suspensión de garantías, en todo el país o en un

lugar determinado, por lo que, en relación con la circunstancia que generó la
solicitud, se deberá indicar al Congreso si dicha medida es para suspender las
garantías en todo el país, en alguna región del mismo o en determinada entidad o
entidades federativas.

Es de suponerse que lo anterior dependerá de la causa que genera la

solicitud y, por ende, el lugar en donde se requiera la actuación del gobierno para
hacer frente a la misma.

4. Ámbito material

En las prevenciones generales que contengan la solicitud, se deberán indicar

las garantías individuales cuya autorización se solicita para suspenderse, en virtud
de que la norma no necesariamente debe abarcar la totalidad de las garantías

35
individuales contenidas en nuestra Constitución para hacer frente a la situación de
riesgo. En este punto, debe observarse que todas las garantías individuales son
susceptibles de ser suspendidas a través de este procedimiento, caso que no
ocurría en la Constitución de 1857, puesto que, en el procedimiento contenido en
dicha carta magna, se establecía la prohibición de suspender las garantías que
asegurasen la vida del hombre.

Otro planteamiento que se presente es el relativo a si, el procedimiento

establecido en el artículo 29 constitucional puede suspender, al igual que las
garantías individuales, otros derechos constitucionales que no sean propiamente
garantías individuales, como derechos sociales, garantías sociales o derechos
políticos.

A este respecto, consideramos que puede hacerse una interpretación

extensiva del artículo 29, y en dado caso se podrán suspender otro tipo de normas
constitucionales, siempre y cuando dicha suspensión sea necesaria para hacer
frente a la situación de emergencia.

Mención especial merecen en este apartado los derechos políticos, toda vez
que, aunque de igual forma podrían restringirse el tiempo que dure la suspensión,
la medida debe ser tomada con la correlativa responsabilidad a efecto de evitar el
abuso de poder y con ello el sostenimiento del mismo a favor de un dictador que
intente prolongarse en el tiempo con apariencia constitucional.

En cualquier caso, la medida del artículo 29 constitucional sólo podrá operar

en relación con preceptos de la parte dogmática de la Constitución.

5. Fundamentación y motivación

La solicitud deberá indicar los motivos y fundamentos que la originan; es

decir, las normas jurídicas que facultan a la autoridad a proponerla, pero también
las circunstancias que conllevan al Ejecutivo federal y a su "gabinete" a realizar la
misma, indicando no sólo las causas que deben enfrentarse (invasión, perturbación
grave de la paz pública, o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro
o conflicto), sino los motivos por los que se considera necesaria la suspensión para
hacer frente a las mismas.

Lo anterior, no únicamente dará cumplimiento a diversa disposición

constitucional (artículo 16), sino que será el motor determinante que lleve al
Congreso a autorizar o rechazar la solicitud; guiando en gran medida el debate
parlamentario que necesariamente deberá surgir.

36
6. Facultades extraordinarias

Como hemos indicado, el procedimiento previsto en el artículo 29

constitucional tiene como fin la suspensión de garantías, pero también, en relación
con ésta, el otorgamiento de facultades extraordinarias a favor del Ejecutivo federal,
por lo que la solicitud no sólo será referente a la suspensión, sino también a la
concesión de las indicadas facultades.

Ahora bien, en la medida en que dicho otorgamiento de facultades

extraordinarias no se refiere a la autorización para suspender garantías, ni a la
posibilidad de actuar administrativamente (pues esta facultad ya la tiene el
Ejecutivo), se entiende que dicho otorgamiento de facultades refiere en específico
la posibilidad de legislar. Las leyes emitidas por el presidente de la República en
estas circunstancias son denominadas: leyes de emergencia.

“El sentido de toda Constitución racional es procurar un sistema de

organización que permita formar una voluntad política e instruir un gobierno capaz
de gobernar". Ante las situaciones previstas por el artículo 29 constitucional, la
voluntad política se contendrá en gran medida en una sola autoridad que pueda
hacer frente a las circunstancias que motivan el estado de excepción, permitiéndole
legislar y aplicar administrativamente las propias normas.

En este aspecto, es importante no confundir el decreto de suspensión con el

otorgamiento de facultades extraordinarias, puesto que son actos diversos. Más
aún, es jurídicamente posible que el Congreso autorice al Ejecutivo la suspensión
de garantías, pero le niegue el otorgamiento de facultades extraordinarias.

Por otra parte, un análisis requerido respecto del otorgamiento de facultades

extraordinarias es el relativo a si las autorizaciones que se otorguen al Ejecutivo por
el Congreso de la Unión permiten la creación de leyes que, además de hacer caso
omiso a los derechos fundamentales suspendidos, vayan en forma directa contra
algún principio o precepto constitucional que no constituya propiamente una
garantía individual. Es decir, la cuestión a dilucidar es si al momento en que el
presidente emita las leyes necesarias para hacer frente a la crisis, además de hacer
caso omiso a las garantías suspendidas, puede violentar normas constitucionales
diversas, por ejemplo, atribuyéndose facultades para juzgar o subordinar las
autoridades estatales y municipales a las federales.

Para responder a lo anterior, indicaremos que las autorizaciones deben ir en

estrecha relación con la suspensión de garantías y respetar los principios
constitucionales existentes, como, en este caso, la división de poderes o la
estructura del Estado federal, puesto que lo anterior sale de la órbita de una mera
suspensión de garantías. Llegar a tal extremo, sería aceptar que, por la aplicación

37
de la medida suspensiva, se podría dejar sin efecto alguno la vigencia (aunque en
forma temporal) de la norma fundamental; es decir, el artículo 29 constitucional se
podría convertir en un "hoyo negro" por el que se vaciara la totalidad del régimen
constitucional.

En dicho tenor, consideramos que la autorización de suspensión de garantías

y el otorgamiento de facultades para legislar, no debe implicar el quebrantamiento
de principios constitucionales diversos que no son materia de la disposición
constitucional contenida en el artículo 29 del pacto federal.

De igual forma, las leyes de emergencia deben encontrar su finalidad en la

propia finalidad de la suspensión de garantías; es decir, su contenido debe ir
encaminado a afrontar la situación que generó la medida constitucional que nos
ocupa.

Otro aspecto a considerar es el relativo a la validez y vigencia de las leyes de

emergencia una vez que ha cesado la suspensión de garantías.

En este sentido, al quedar sin efectos la suspensión de garantías decretada

por la situación de emergencia, se restablece el orden constitucional en toda su
plenitud, quedando sin efectos las prevenciones generales y de igual forma las leyes
expedidas por el Ejecutivo federal en uso de las facultades extraordinarias
conferidas.

En dicho tenor, la validez y vigencia de las leyes de emergencia deriva del

decreto de suspensión de garantías, por lo que al perder eficacia este último, de
igual forma la pierden las primeras.

No obstante, lo indicado en el párrafo precedente, el Congreso de la Unión

en uso de su facultad legislativa puede hacer suyas las leyes emitidas durante la
vigencia de la suspensión de garantías, aprobándolas e incorporándolas a la
legislación ordinaria. En este caso, se deberá seguir por el órgano legislativo el
procedimiento establecido en la Constitución para la creación de leyes, y su
resultado será la emisión de las mismas, independientemente de que su contenido
coincida con el que en su momento tuvieron las leyes de emergencia.

Finalmente, en cuanto a este punto refiere, es conveniente mencionar que la

suspensión de garantías no genera competencia para que las autoridades locales
puedan actuar en forma similar a las federales respecto de facultades
extraordinarias. Es decir, si bien es cierto que al suspenderse las garantías
individuales, dicha medida no sólo surte efectos para las autoridades federales, sino
también para las locales, dado que estas últimas podrán actuar sin las limitantes
previstas en las normas constitucionales suspendidas, también lo es que la misma

38
no implica que las autoridades locales puedan desobedecer el principio de división
de poderes establecido en la Constitución y, por ende, no están facultadas a otorgar
facultades extraordinarias a favor de autoridad alguna, como podría ser el
gobernador del estado, así como tampoco podrán actuar desobedeciendo principios
constitucionales diversos. Lo anterior además de que la suspensión de garantías no
implica la suspensión o inobservancia de los ordenamientos jurídicos locales, por lo
que dichas autoridades deberán continuar actuando en estricto apego a sus normas
mientras éstas se encuentren vigentes.

Como hemos indicamos, el único facultado para iniciar el procedimiento de

suspensión de garantías es el Ejecutivo federal, para lo cual deberá contar con el
acuerdo de todos y cada uno de los servidores públicos de la administración pública
federal centralizada indicados en el propio artículo 29 constitucional. Una vez
obtenido dicho acuerdo, se remitirá al Poder Legislativo federal la solicitud
respectiva para su autorización o rechazo.

La aprobación del Legislativo por lo que hace a la suspensión de garantías,

se realizará por el Congreso General en caso de encontrarse reunido, o por la
Comisión Permanente del mismo en sus recesos. Sin embargo, por lo que hace al
otorgamiento de las facultades extraordinarias a favor del Ejecutivo federal, única y
exclusivamente compete al Congreso y no así a la Comisión Permanente, puesto
que las mismas serán facultades para legislar y, en tal virtud, la Comisión
permanente no puede decidir respecto de una facultad que no posee.

Ahora bien, la Constitución no refiere la forma en que el Congreso de la Unión

debe desplegar su actividad en estos casos. La Ley Orgánica del Congreso en su
artículo 5o., establece los casos en los que éste se reunirá en sesión conjunta de
ambas cámaras y en dicha disposición no se encuentra el supuesto del artículo 29
constitucional, lo que indica que la aprobación del Congreso de la solicitud de
suspensión de garantías (en caso de que éste se encuentre reunido) y del
otorgamiento de facultades extraordinarias, deberá hacerse en forma sucesiva en
cada una de las cámaras.

Obsérvese que por lo que hace a la suspensión de garantías, en casos de

urgente premura, pareciera más eficaz que el Congreso se encuentre en receso,
puesto que la Comisión Permanente resolvería en una sola sesión. Desde luego
que consideramos que ésta no es la finalidad de la disposición constitucional.

Por diversa parte, la Constitución no establece si el Congreso puede realizar

observaciones a la solicitud; sin embargo, debemos entender que la autorización
para decretar la suspensión de garantías puede contener las mismas y no limitar la
autorización del Congreso (o de la Comisión) a su sola aprobación o rechazo,

39
puesto que sería inadecuado suponer que, por no permitirse las citadas
observaciones, en un caso de emergencia, se tuviera que negar la misma.

En otro contexto, diversos autores coinciden en que la suspensión de

garantías sólo puede ser decretada por el Congreso de la Unión al aprobar la
iniciativa del presidente de la República. Similar consideración ha realizado la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Considero inadecuada la citada interpretación. De conformidad con el artículo

29 constitucional, es únicamente al presidente de la República a quien corresponde
decretar la suspensión de garantías, sin que para ello se niegue que a tal efecto
deba contar con el acuerdo de su gabinete para solicitar al Congreso federal la
autorización de realizar tal acto. Es decir, de acuerdo con el citado dispositivo
constitucional, "solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá
suspender las garantías", siendo diferente el hecho consistente en que, para lo
anterior, deba contar con la aprobación del Congreso o Comisión Permanente,
puesto que dicha aprobación del Legislativo no hace suya la suspensión, sino que
precisamente aprueba la conducta que intenta el Ejecutivo. Si bien es cierto que la
suspensión de garantías se llevará a cabo mediante la emisión de una norma
general (similar a la ley), la misma no es emitida por el Congreso, sino por el
presidente de la República con aprobación del Congreso. De esta forma, aun
cuando el procedimiento del artículo 29 constitucional tenga grandes semejanzas
con el procedimiento de creación de leyes, no es el mismo, y por lo tanto tiene sus
características propias.

En efecto, el procedimiento constitucional es iniciado mediante un acto de

competencia exclusiva del Ejecutivo, por ser éste el órgano de gobierno que
requiere la medida para actuar en defensa del Estado o la sociedad en forma
enérgica y eficaz; pero de igual forma es éste el único autorizado para decretar la
medida.

Así pues, el acto mediante el cual el Congreso (o su Comisión Permanente)

resuelve otorgar la autorización al Ejecutivo para suspender garantías individuales,
no es en sí mismo el decreto que suspende las garantías, sino simplemente la
autorización a efecto de que el presidente de la República decrete dicha suspensión,
lo que en su caso hará mediante acto diverso y posterior al del Congreso,
culminando con éste el procedimiento constitucional.

La anterior interpretación permite concluir, además, que incluso el Ejecutivo

Federal está en posibilidad jurídica de no decretar la suspensión de garantías, no
obstante haber sido autorizado para ello por el Congreso de la Unión, culminando
de igual forma con dicho acto el procedimiento constitucional respectivo.

40
 Los razonamientos expresados en líneas anteriores no operan tratándose del
otorgamiento de facultades extraordinarias, puesto que éstas son decretadas desde
luego, única y exclusivamente, y en un solo acto, por el Congreso de la Unión.

Por otra parte, aun cuando la Constitución no establezca algo al respecto,

diverso razonamiento nos lleva a considerar la necesaria la publicación de la medida
suspensiva en el periódico de difusión oficial para conocimiento de los gobernados
y autoridades del país. No obstante, lo indicado, consideramos que a diferencia de
lo que ocurre con las leyes ordinarias, la publicación del decreto de suspensión de
garantías no es requisito indispensable para su vigencia, pues ésta la obtiene por
su sola emisión, sin que lo anterior implique la inexistencia de la obligación de
publicar la norma.

Finalmente, sostenemos que, una vez iniciado el procedimiento

constitucional, no podrán variarse los ámbitos de validez que el Ejecutivo propuso
tuviera la norma suspensiva. Es decir, si con posterioridad al acuerdo con los
integrantes de la administración pública de la medida para suspender determinadas
garantías, por tiempo específico o en territorio delimitado, el Ejecutivo considerara
de igual forma necesaria la suspensión de garantías diversas a las consideradas en
primer término, con temporalidad distinta o en territorio adicional, se requerirá de
nuevo procedimiento en términos del artículo 29 constitucional. Lo anterior es así,
dado que cada aspecto de la suspensión de garantías debe ser sometido al
cumplimiento cabal e irrestricto del procedimiento establecido en la norma suprema.

41
La suspensión de garantías de 1942. El restablecimiento del orden constitucional
en 1945.

Como se ha referido históricamente y no obstante la declaración de

neutralidad del Estado Mexicano ante los hechos y actos de hostilidades bélicas en
Europa y, posteriormente en el pacífico asiático, nuestro país fue objeto de la
violación a su condición de Estado neutral por parte de la Alemania Nazi. Se
recordará que el 13 y el 20 mayo de 1942, respectivamente, dos buques mercantes
con bandera mexicana, el “Potrero del Llano” y el “Faja de Oro” fueron agredidos y
hundidos por la acción de submarinos de esa llamada Potencia del Eje.

Esos graves hechos motivaron al entonces Presidente de la República, Gral.

Manuel Ávila Camacho, a promover la celebración de un periodo extraordinario del
Congreso para conocer, deliberar y votar sendas iniciativas con proyecto de Ley por
el que se declara que existe un estado de guerra entre los Estados Unidos
Mexicanos y Alemania, Italia y Japón, y con proyecto de Decreto por el que se
suspenden algunas garantías constitucionales y se faculta al Ejecutivo para imponer
las modificaciones que fueran indispensables en los distintos ramos de la
administración pública.

Con base en el proceso legislativo correspondiente, la Cámara de Diputados

otorgó su aprobación a las propuestas referidas el 29 de mayo de 1942, mismas
que habían sido presentadas personalmente el día anterior por el titular del Ejecutivo
Federal ante el H. Congreso de la Unión en la apertura misma de dicho periodo
extraordinario, al tiempo que el Senado de la República otorgó su acuerdo favorable
a los términos planteados por el Ejecutivo y aprobados por la Cámara de Diputados
en su sesión del 30 de mayo de 1942.

En tal virtud, en el Diario Oficial de la Federación del 2 de junio de 1942 se

publicaron los siguientes instrumentos legales:

“Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal para declarar el estado de guerra entre
México y Alemania, Italia y Japón.

“El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta:

“ARTÍCULO PRIMERO. - Se declara que a partir del día veintidós de mayo de mil
novecientos cuarenta y dos, existe un estado de guerra entre los Estados Unidos
Mexicanos y Alemania, Italia y Japón.

“ARTÍCULO SEGUNDO. - El Presidente de la República hará la declaración

correspondiente y las notificaciones internacionales que procedan.

“TRANSITORIOS:

42
“ARTÍCULO PRIMERO. - Esta Ley entrará en vigor a partir de su publicación en el
“Diario Oficial”.

“ARTÍCULO SEGUNDO. - La presente Ley será dada a conocer en la República por

medio de bando solemne.”

“Decreto que aprueba la suspensión de las garantías individuales consignadas en

varios artículos constitucionales.

“El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta:

“ARTÍCULO 1°. - Se aprueba la suspensión de las garantías individuales

consignadas en los artículos 4°, párrafo I del 5°, 6°, 7°, 10, 11, 14, 16, 19, 20, 21,
párrafo III del 22 y 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que acordó el C. Presidente de la República previa conformidad del Consejo de
Ministros, para todo el territorio y todos los habitantes de la República.

“ARTÍCULO 2°. - La suspensión a que se refiere el artículo anterior, durará todo el

tiempo que México permanezca en estado de guerra con Alemania, Italia y el Japón,
o con cualquiera de estos países, y será susceptible de prorrogarse, a juicio del
Ejecutivo, hasta treinta días después de la fecha de cesación de las hostilidades.

“ARTÍCULO 3°. - Se autoriza al Ejecutivo de la Unión para dictar las prevenciones

generales que reglamenten los términos de la suspensión de garantías individuales
a que se contraen los dos artículos precedentes.

“ARTÍCULO 4°. - Se faculta, asimismo, al Ejecutivo de la Unión, para imponer en

los distintos Ramos de la Administración Pública, todas las modificaciones que
fueren indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, de su soberanía
y dignidad y para el mantenimiento de nuestras instituciones fundamentales.

“ARTÍCULO 5°. - Se autoriza, igualmente, al Ejecutivo de la Unión para legislar en

los distintos Ramos de la Administración Pública, con sujeción a lo preceptuado en
el artículo precedente; y

“ARTÍCULO 6°. - Al iniciarse cada periodo de sesiones ordinarias del Congreso de

la Unión, el Ejecutivo dará cuenta del uso que hay hecho de las facultades que se
le otorgan en virtud del presente decreto.

“TRANSITORIOS:

“ARTÍCULO 1°. - El presente decreto entrará en vigor en la fecha de su publicación

en el “Diario Oficial”.

43
“ARTÍCULO 2°. - En esa misma fecha empezará a surtir sus efectos en todo el país
y para todos sus habitantes, la suspensión de garantías, materia del presente
decreto, sin que se requiera la reglamentación a que se contrae el artículo 3°.”

Al analizar el proceso legislativo de dichos ordenamientos, a partir mismo del

discurso pronunciado por el Presidente Ávila Camacho en la sesión de Congreso
General para la apertura del periodo extraordinario referido, puede establecerse sin
lugar a duda que en virtud de la agresión recibida, la propuesta y las deliberaciones
realizadas, así como las resoluciones con carácter de normas generales adoptadas
por el Poder Legislativo Federal, cambiaron la situación de la declaratoria de
neutralidad de 1939 por la del establecimiento del estado de guerra entre nuestro
país y las denominadas entonces Potencias del Eje.

Tan sólo baste citar el señalamiento del Presidente Ávila Camacho en el

sentido de que: “El estado de guerra es la guerra. Sí, la guerra con todas sus
consecuencias; la guerra que México hubiera querido proscribir para siempre de los
métodos de la convivencia civilizada, pero que, en casos como el presente y en el
actual desorden del mundo, constituye el único medio de afirmar nuestro derecho a
la independencia y conservar intacta la dignidad de la República”, para afirmar que
se abandonaba la neutralidad para ingresar como Estado beligerante, entre las
Naciones aliadas, al conflicto bélico mundial.

En ese sentido coinciden con dicha argumentación el dictamen sobre el

primer ordenamiento mencionado de las Comisiones Unidas Primera de Puntos
Constitucionales; Primera de Defensa Nacional; Primera de Gobernación y Primera
de Relaciones Exteriores de la H. Cámara de Diputados, así como las
intervenciones de los entonces diputados federales Alberto Trueba Urbina,
Presidente de la Primera Comisión de Puntos Constitucionales, del Dip. Carlos
Zapata Vela, Presidente de la Primera Comisión de Gobernación y de los Diputados
Hugo Pedro González, Antonio Betancourt Pérez, Fernando López Arias, Carlos
Samaniego, Julio López Silva, César Garizurieta, Alfonso Corona del Rosal, Manuel
Bernardo Aguirre y Alejandro Carrillo.

Iguales términos se desprenden tanto del dictamen de la minuta

correspondiente de la H. Cámara de Diputados que formularon las Comisiones
Primera de Gobernación, Primera de la Defensa Nacional, Primera de Relaciones
Exteriores y Segunda de la Defensa Nacional del Senado de la República, como de
las intervenciones de los Senadores Joaquín Martínez Chavarría, Fernando Amilpa,
León García y José Castillo Torres.

En el sentido de lo expuesto hasta ahora, es indiscutible que nuestro país

adoptó determinaciones políticas e instrumentos legales para dar por terminada su

44
condición de Estado neutral ante la conflagración bélica que estalló en septiembre
de 1939 en Europa, para asumir la condición de país beligerante en la Segunda
Guerra Mundial dentro del bloque de las Naciones Aliadas en defensa de la libertad,
los derechos fundamentales y la democracia, frente a las entonces Potencias del
Eje.

Con el arribo a Berlín del Ejército de la entonces Unión de Repúblicas

Socialistas Soviéticas y posteriormente de los ejércitos de Gran Bretaña y de los
Estados Unidos de América, en el verano de 1945 se producía la rendición de la
Alemania Nazi y el fin de la conflagración con ese país. Con anterioridad habían
sido derrotadas las fuerzas de la Italia fascista. Y si bien se mantenía el estado de
guerra de las Naciones Aliadas con el imperio del Japón, los días 6 y 9 de agosto
de 1945 explotaron sendos artefactos nucleares en las ciudades de Hiroshima y
Nagasaki, dando pauta a la rendición japonesa y al fin de la Segunda Guerra
Mundial. El objeto del Artículo Primero del Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal
para declarar el estado de guerra entre México y Alemania, Italia y Japón había
quedado sin materia que lo sustentara. Durante su vigencia se adoptaron algunas
otras disposiciones de órganos constitucionales de nuestro país, relacionadas con
el mismo o con el Decreto de suspensión de algunas garantías individuales y el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República durante el
tiempo en que permaneciera el estado de guerra con los tres países mencionados
o con cualquiera de ellos. Así, en el Diario Oficial de la Federación del 27 de enero
de 1945 se publicó el Decreto de la Cámara de Senadores que autoriza la salida del
país de tropas nacionales y elementos bélicos, mientras dure el estado de guerra,
cuyo Artículo Único señaló lo siguiente: “Se autoriza al Ejecutivo de la Unión para
permitir la salida de tropas nacionales y elementos bélicos fuera de los límites del
país, por el tiempo que dure el actual estado de guerra, en la medida y oportunidad
que lo estime conveniente. Posteriormente, en el Diario Oficial de la Federación del
13 de junio de 1942 se expidió por parte del Presidente la República en términos de
las facultades extraordinarias que fueron conferidas por el Congreso de la Unión, la
Ley de Prevenciones Generales relativa a la suspensión de garantías establecida
por Decreto del 1° de junio de 1942; posteriormente, con base en dichas facultades
extraordinarias, el propio Ejecutivo Federal expidió y publicó el Decreto en el
mencionado órgano gubernamental del 23 de junio de 1945, por el cual se adiciona
el artículo 4°, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 1° de la Ley de
Prevenciones Generales, relativa a la Suspensión de Garantías. Por otro lado, en el
Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 1945 se publicó el Decreto
expedido por el Presidente de la República, con base en las facultades
extraordinarias que le fueron conferidas, que prorroga, por el término de treinta días,
contados a partir de la fecha de cesación de hostilidades entre las Naciones Unidas
y Japón, el estado de suspensión de garantías individuales. En los considerandos

45
de dicho Decreto se establece que con base en lo dispuesto por el artículo 2° del
Decreto del 1° de junio de 1942 en materia de suspensión de algunas garantías
individuales y otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la
República durante el tiempo en que México permanezca en estado de guerra con
Alemania, Italia y Japón, debe quedar insubsistente a la terminación de las
hostilidades entre las Naciones Unidas y Japón…, “sin embargo, el precipitado
tránsito del estado de emergencia al régimen jurídico normal podría provocar graves
complicaciones en la vida de México, habida cuenta de la situación creada por la
guerra”. En ese sentido, se expuso que “mientras no se concierten los tratados de
paz respectivos, sería prematuro dictar disposiciones sobre la suerte de las
propiedades que los nacionales del Eje tienen en el país y que fueron intervenidas
por el Gobierno de la República”. Al efecto, se emitieron los siguientes preceptos:

“ARTICULO 1°. - En uso de la autorización que el H. Congreso de la Unión

otorgó al Ejecutivo Federal a virtud del decreto del 1° de junio de 1942, se prorroga
en todo el país, por el término de treinta días –contados a partir de la fecha de
cesación de hostilidades entre las Naciones Unidas y Japón– el estado de
suspensión de garantías que acordó el propio Ejecutivo con la conformidad del
Consejo de Ministros y la aprobación del H. Congreso.

“ARTÍCULO 2°. - La suspensión de garantías individuales autorizada por

dicho decreto se sujetará a lo dispuesto en la Ley de Prevenciones Generales de
11 de junio de 1942 y en el decreto de 5 de octubre de 1944.

“ARTÍCULO 3°. - Durante el lapso de 30 días siguientes a la fecha de

cesación de hostilidades entre las Naciones Unidas y Japón quedará en vigor, en
todas sus partes, la Legislación de Emergencia dictada en apoyo de las facultades
extraordinarias otorgadas al Ejecutivo en los artículos 3°, 4° y 5° del decreto del 1°
de junio de 1942.

“ARTÍCULO TRANSITORIO. - El presente Decreto entrará en vigor a partir

de la fecha de la cesación de hostilidades entre las Naciones Unidas y Japón.” Con
fecha 14 de septiembre de 1945 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Acuerdo que declara la cesación de las hostilidades a partir del 1° de septiembre
actual (1945), suscrito por el Presidente de la República y cuyo texto es el siguiente:
“ACUERDO a los CC. Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos autónomos,
Gobernador del Distrito Federal y Procuradores General de la república y General
de Justicia del Distrito y Territorios Federales: “Para los efectos que procedan,
mereceré a usted considerar que la cesación de las hostilidades con el Japón, último
de los países enemigos en guerra con México y las Naciones Unidas, se comenzará
a contar a partir del día 1° de los corrientes, de acuerdo con la declaración oficial
que hizo pública el Ejecutivo Federal en la fecha indicada y desde la cual deberá

46
computarse cualquier plazo en relación con los asuntos que competen a esa
dependencia.” Posteriormente, en el Diario Oficial de la Federación del 1° de octubre
de 1945 se publicó el Decreto aprobado por el H. Congreso de la Unión en términos
de proceso legislativo constitucional, el Decreto que levanta la suspensión de
garantías decretada el primero de junio de 1942, con las excepciones que se
especifican. Y, finalmente, en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre
de 1945 se publicó el Decreto aprobado mediante el proceso legislativo
correspondiente por el H. Congreso de la Unión que levanta la suspensión de
garantías decretada el 1° de junio de 1942, y restablece el orden constitucional,
ratificando y declarando vigentes las disposiciones que el mismo especifica. En
atención a la naturaleza de la iniciativa que se plantea, es pertinente señalar que en
el Decreto mencionado enforma inmediata anterior, se dejaron sin efecto algunas
disposiciones dictadas durante la situación de emergencia derivada del estado de
guerra, destacadamente la Ley de Prevenciones Generales del 11 de junio de 1942,
la Ley Reglamentaria de su artículo 1°, de 9 de septiembre de 1942, y en general
las disposiciones expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de la
facultad que se le confirió en el artículo 3° del Decreto del Congreso de la Unión del
1° de junio de 1942 (es decir las prevenciones generales dictadas para reglamentar
los términos de la suspensión de garantías). A su vez, se ratificaron y declararon
vigentes diversas disposiciones dictadas por el Ejecutivo Federal durante la
emergencia, destacadamente en materia hacendaria; legislativa en los ramos de la
administración pública, salvo las expedidas con vigencia limitada a la emergencia o
basadas en la suspensión de alguna garantía individual; de leyes emanadas del
Ejecutivo durante la emergencia en materia de intervención del Estado en la vida
económica; de arrendamientos del 1° de julio y 19 de octubre de 1942; de
compensaciones de emergencia al salario insuficiente; de contratos colectivos de
carácter obligatorio; de la campaña contra el analfabetismo, y de ley sobre la
propiedad y negocios del enemigo. Como puede colegirse de las anteriores
referencias normativas y de orden legislativo, en su oportunidad se determinó por
las vías formales la cesación de las hostilidades con las otrora Potencias del Eje,
así como el levantamiento de suspensión de algunas garantías individuales con
motivo del estado de guerra. Cabe señalar que las normas relacionadas con el
estado de guerra que fueron materia de análisis para su abrogación o, en su caso,
ratificación de las mismas por parte del H. Congreso de la Unión, se constriñeron al
orden legislativo derivado del uso de facultades extraordinarias para legislar por
parte del Presidente de la República, en términos estrictos de lo dispuesto en ese
momento por el artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, sin hacerse mención alguna a la Ley para Conservar la Neutralidad del
País de 1939. Es decir, no se formuló referencia alguna a lo ordenamiento que nos
ocupa en la presente iniciativa. (Burgos, 1939)

47
3. Las facultades extraordinarias al ejecutivo federal.

Antecedentes en la constitución de 1857. Las facultades extraordinarias en la

constitución de 1917. La adición Cardenista de 1938. La reforma Alemanista de
1950 al artículo 131 Constitucional. Las tendencias modernas.

Durante la vigencia de la Constitución de 1857 fue factible que el Presidente de la

República, vía las autorizaciones del Congreso, alterara la competencia de los
tribunales; el artículo 13 de ella, en su parte conducente, disponía:

"Subsiste el fuero de guerra solamente para los delitos y faltas que tengan exacta
conexión con la disciplina militar. La ley fijará con toda claridad los casos de esta
excepción".

Fue con vista a esta disposición que el presidente Benito Juárez, recurriendo a la
fórmula "...en uso de las amplias facultades con que me hallo investido...", con fecha
25 de enero de 1862, con el fin de contar con elementos para perseguir y castigar
a los partidarios de la intervención, fue que dio la Ley para castigarlos delitos contra
la nación, contra el orden, la paz pública y las garantías individuales; en ella, por lo
que hace a las autoridades judiciales competentes para aplicarla, se disponía lo
siguiente:

" La autoridad militar respectiva es la única competente para conocer de los delitos
especificados en esta ley, a cuyo efecto, luego que dicha autoridad tenga
conocimiento de que se ha cometido cualesquiera de ellos, bien por la fama pública,
por denuncia o acusación o por cualquier otro motivo, procederá a instruir la
correspondiente averiguación con arreglo a la ordenanza general del ejército, y a la
ley del 15 de septiembre de 1857, y la causa, cuando tenga estado, se verá en
consejo de guerra ordinario, sea cual fuere la categoría, empleo o comisión del
procesado. En los lugares donde no hubiere comandantes militares o generales en
jefe, harán sus veces los gobernadores de los estados".

Y también fue, con vista al indicado precepto, que el presidente Porfirio Díaz, el 16
de marzo de 1911, mediante decreto de suspensión de garantías individuales,
dispuso lo siguiente: "A los culpables aprehendidos in fraganti delito y que tengan
señalada la pena capital, se les aplicará ésta sin más requisito que el levantamiento
de una acta por el jefe de la fuerza aprehensora, en que se hará constar la
comprobación del cuerpo del delito, el hecho de la aprehensión in fraganti y la
identificación de las personas culpables".

Venustiano Carranza, en su decreto de lo. de agosto de 1916, que sancionaba con

la pena de muerte a quienes promovieran o apoyaran una huelga, dispuso: ''Los
delitos de que habla esta ley serán de la competencia de la misma autoridad militar

48
que corresponde conocer de las que define y castiga la ley de 25 de enero de 1862,
y se perseguirán, y averiguarán, y castigarán en los términos y con los
procedimientos que señala el decreto número 14, de 12 de diciembre de 1913".

Todas esas disposiciones, evidentemente, alteraban la competencia judicial;

privaban a los tribunales ordinarios del conocimiento de delitos cometidos por civiles
o ''paisanos", como le denomina aun en la actualidad la Constitución a quien no
pertenece a las tuerzas armadas.

Esto ya no es factible en la actualidad; la nueva redacción del artículo 13 lo impide,

aun en los casos de suspensión de garantías; su redacción no deja lugar a dudas:
"... pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender
su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito
o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la
autoridad civil que corresponda".

En 1917, como instituciones castrenses, sólo se contaba con el ejército y la armada

(artículo 89, fracciones V y VI); se aludió por primera vez a la fuerza aérea en 1944;
no obstante, ello, la prohibición a que alude el artículo 13 antes citado comprende a
las tres ramas antes indicadas. La prohibición también comprende a la guardia
nacional; sus órganos de autoridad, incluyendo sus tribunales, sólo tienen
competencia sobre sus miembros, pero no puede hacerse extensiva a los miembros
civiles de la sociedad.

El fuero militar, por ser una excepción al principio general previsto en el artículo 13,
debe ser de alcances limitados y sólo puede comprender los casos específicamente
determinados, sin que pueda extenderse a otro tipo de personas o supuestos.

Constitución de 1917

El Constituyente de Querétaro tuvo que tomar en consideración el fenómeno tan

importante que se había presentado en nuestro derecho público, al evadirse del
texto constitucional la legislación expedida en virtud de las facultades
extraordinarias.

En la exposición de motivos del proyecto del Primer Jefe se reprochó que se hubiera
dado “sin el menor obstáculo al Jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre
toda clase de asuntos, habiéndose reducido a estola función del Poder Legislativo,
el que de hecho quedo reducido al delegar facultades…”.

Para terminar con esa situación, en el proyecto se presentó y el Congreso aprobó

una adición al artículo 49, cuya segunda parte quedó redactada en los siguientes

49
términos: “No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades
extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29”.

Esta última excepción fue lo que se adicionó al precepto, por lo que quedó
establecido claramente que sólo en el caso del artículo 29, procedía la delegación
de facultades legislativas. Tal cosa quedó aclarada en el dictamen de la Comisión,
en los siguientes términos: “En todos estos casos vienen, por la fuerza de las
circunstancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien esto
sucede bajo la reglamentación estricta del artículo 29, la vigilancia de la Comisión
Permanente y por un tiempo limitado. Pero la simple posibilidad de que suceda, es
bastante para ameritar la excepción al principio general que antes se ha
establecido”. Lo mismo quedó corroborado durante la discusión cuando el diputado
Machorro Narváez, miembro de la Comisión, dijo lo siguiente: “el artículo 49 no es
sino una consecuencia lógica del artículo 29.

Ahora veamos si en el caso del artículo 29, ya aprobado, puede presentarse el caso
de que se reúnan en una sola persona dos poderes. Dice el artículo 29: “…Y muy
bien pudiera ser que las prevenciones generales a que el artículo leído se refiere,
tuvieran algún aspecto de disposiciones legislativas y para que en ese caso no se
alegara que las disposiciones que diera el presidente eran nulas, porque no estaba
autorizado a darlas y no le correspondían, por ser atribuciones del Poder Legislativo,
se hace la salvedad de que en ese caso si podrá el también dicta disposiciones
generales con carácter legislativo”.

Si bajo la vigencia de la Constitución del 57, pudieron los constituyentes Vallarta y

Montes discutir si en el caso del artículo 29 cabía la delegación de facultades
legislativas a favor del Ejecutivo, la discusión quedó sin materia mediante la adición
que aprobó el Constituyente de Querétaro, el cual acogió íntegramente la tesis de
Vallarta de que “en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o
cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto”, es decir, en
los casos del artículo 29 pero sólo en ellos el Congreso puede conceder al
Presidente autorizaciones de índole legislativa.

Parecía, pues, que salvo en esos casos quedaba terminantemente impedido el

Congreso para conceder al Ejecutivo facultades legislativas. Y, sin embargo, siete
días después de haber entrado en vigor la Constitución, el 8 de mayo de 1917, el
Congreso concedió al Presidente Carranza facultades legislativas en el ramo de
hacienda, sin tiempo fijo para su ejercicio, esto es, sin observar las formalidades del
artículo 29. La ley de 8 de mayo de 1917 siguió en vigor indefinidamente y la
situación por ella creada se hizo permanente, de manera que el Congreso abdicó
de sus facultades constitucionales en materia hacendaria. Años más tarde, la

50
Suprema Corte pronunció una ejecutoria, justificando aquella delegación en
términos tan amplios que causan asombro. Dijo la Corte: “El Decreto de 8 de mayo
de 1917, que concedió al Ejecutivo facultades extraordinarias en el ramo de
hacienda, capacitándolo para expedir todas las leyes que deben normar el
funcionamiento de la Hacienda Pública Federal, no limitó esas facultades a la
expedición de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, y aunque el
Congreso de la Unión haya expedido dichos presupuestos para el año fiscal de
1923, eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo para expedir las
demás leyes necesarias para el funcionamiento de la Hacienda Pública, creando
fondos de ingresos permanentes, que son considerados al promulgar las leyes de
ingresos y de egresos, que tienen un carácter transitorio; y la expedición por el
Congreso, de dichos presupuestos, incapacitó al Ejecutivo Federal para legislar sólo
respecto de ellos, durante ese año”.

De allí en más, se desarrolló incontenible el fenómeno de la delegación de

facultades legislativas en el Ejecutivo, con absoluta independencia del artículo 29.
No necesito mencionar, ante este auditorio de juristas, las numerosas leyes de todo
género que el Presidente de la República expidió en uso de facultades
extraordinarias.

¿Cuál fue la actitud del Poder Judicial Federal ante esta situación tan abiertamente
contraria a la Constitución? Para justificarla, pareciera imposible ayer, un argumento
siquiera medianamente serio. A falta de toda otra razón, la Corte echó mano de un
argumento inspirado en el de Landa y Vallarta, que tanto éxito había alcanzado bajo
la vigencia de la Constitución del 57. La jurisprudencia de la Corte, constantemente
reiterada, se concretó en los siguientes términos: “Las facultades extraordinarias
que concede el Poder Legislativo al Jefe del Ejecutivo en determinado ramo, no son
anticonstitucionales, porque esa delegación se considera como cooperación o
auxilio de un Poder a otro, y no como una abdicación de sus funciones de parte del
Poder Legislativo”.

En esas condiciones, después de prevalecer la situación descrita durante más de

veinte años, el Presidente Cárdenas consideró conveniente restaurar la pureza del
texto constitucional. Y para ello promovió una adición al artículo 49, fundándola en
que la práctica irregular de transmitir facultades del órgano Legislativo al Ejecutivo
entrañaba “el inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema
republicano, democrático y federal. Cree el Ejecutivo de mi cargo agregaba la
iniciativa presidencial que solamente en los casos de invasión, perturbación grave
de la paz pública o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grave peligro o
conflicto mencionados en el artículo 29 constitucional, se justifica debidamente la
concesión de facultades extraordinarias”. La adición, que entró en vigor el 12 de

51
agosto de 1938, consistió en las siguientes palabras: “en ningún otro caso se
otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar”.

Como se ve, lo que se agregó al artículo 49 no fue sino repetición de lo que ya

estaba en el texto, de la excepción a la separación de Poderes que en términos
perentorios consignaron los constituyentes de Querétaro “salvo el caso de
facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el
artículo 29”.

Se pretendió de este modo poner un dique al fenómeno que por reiterado y

constante me parece natural en nuestro Derecho público. La expedición de leyes
por el Presidente de la República, no puede considerarse como un simple abuso del
poder, de esos abusos que irritan la conciencia nacional.

Parece preferible que el Presidente, bajo su responsabilidad, encomiende la

elaboración de las leyes a técnicos capaces, en lugar de que las hagan por su
cuenta los diputados y senadores. Aun en países de avanzada cultura jurídica,
distinguidos juristas contemporáneos sostienen que los parlamentos deben
conservar la función legislativa de naturaleza política, pero el Ejecutivo debe asumir
la responsabilidad de la legislación técnica.

En lugar de tomar en cuenta estas tendencias modernas y, sobre todo, nuestro

proceso histórico de las facultades extraordinarias, en lugar de haber clasificado las
leyes que puede expedir el Ejecutivo, la reforma del 38 reconstruyó el dique legal
que tantas veces ha saltado nuestra historia.

Reforma de 1950 al artículo 131.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene principios

fundamentales que definen nuestra forma de gobierno, entre los que destaca el
relativo a la división de poderes. Sin embargo, tal división sólo ha estado, por regla
general, escrita en la ley.

En abierta oposición con la realidad, el jefe del Poder Ejecutivo no cumple con la
facultad que el Congreso de la Unión le otorgó para aumentar, disminuir o suprimir
las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio
Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las
importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos,
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país,
la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito en
beneficio de la nación.

El ejercicio de esta facultad constitucional del Congreso de la Unión, hoy día

delegada al titular del Poder Ejecutivo federal; se remonta a la Constitución de Cádiz
52
de 1812 y hasta la de 1917, pasando por las diferentes versiones de Norma
Fundamental, incluyendo el Decreto de Apatzingán de 1814, la Constitución de
1824, la versión de 1836, los proyectos de 1842, las Bases Orgánicas de 1843, la
de 1857 y, finalmente, la vigente de 1917, en todos los diferentes textos de las
diversas constituciones que han estado vigentes en nuestro país, las facultades
para definir las regulaciones del comercio exterior, establecer aranceles y celebrar
arreglos con potencias extranjeras sobre ésta materia, han sido facultad reservadas
a la representación popular (Congreso de la Unión) y no al gobierno, entendiendo
por este último el que se deposita en el Poder Ejecutivo.

Tanto en las Cortes, como en el Supremo Congreso, en el Congreso General o en

el Congreso Federal, en todos los casos se consideró como facultad de los
representantes populares integrantes del Poder Legislativo, la de fijar y expedir los
aranceles que debían aplicarse al comercio exterior, encomendándose a la rama
ejecutiva del gobierno la función de recaudar dichos impuestos.

Esta tradición constitucional fue recogida en 1917 al redactarse el texto definitivo de

la vigente Norma Fundamental, incluyó el artículo 131 que, en su versión original,
textualmente señala:

Artículo 131.- Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se

importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como
reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la
circulación en el interior de la República de toda clase de efectos cualquiera que
sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar
en el Distrito Federal los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del
artículo 117.

Como apoyo al Ejecutivo federal para que pudiera impulsar "eficientemente" la

política de sustitución de importaciones, en 1951 se adicionó al artículo 131 de la
Constitución con un párrafo segundo que hasta el día de hoy forma parte de su
texto.

La adición tuvo como objeto, permitir que el Ejecutivo estuviera facultado por el
Congreso para regular el comercio exterior la economía del país, pero, sobre todo,
la estabilidad de la producción nacional en beneficio del país y modificar las medidas
arancelarias y no arancelarias tendientes a la regulación del comercio exterior.

Dichas modificaciones pueden expresarse en aumentar, disminuir o suprimir las

cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio
Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las
importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos.

53
Si bien es cierto que la reforma constitucional de 1951 ratificó el principio de que
originalmente la facultad de regular el comercio exterior del país mediante la
utilización de las medidas arancelarias y no arancelarias, corresponde de manera
exclusiva al Congreso de la Unión y sólo por excepción, cuando el órgano legislativo
lo estime conveniente, para los efectos previstos en el propio ordenamiento
constitucional, podrá facultarse al Ejecutivo para que, cuando se estime urgente,
sea él y no el Congreso quien defina el tratamiento arancelario y no arancelario que
se dará a las operaciones de comercio exterior en nuestro país. En todo caso, el
Ejecutivo queda obligado a informar al Congreso anualmente sobre el uso que
hubiese hecho de la facultad concedida y el Congreso debe calificar la actuación
del Ejecutivo cerciorándose de que efectivamente se haya utilizado dicha facultad
para enfrentar casos de urgencia debidamente justificados.

Sujetando la autorización a renovación anual por la cual el Ejecutivo federal

únicamente puede hacer uso de la facultad extraordinaria que se le concedió,
cuando se considere urgente y justificado.

54
4. La reforma constitucional en materia de suspensión de garantías.

Las nuevas condiciones o requisitos en materia de suspensión de garantías en la

reforma del 10 de Junio del 2011. Los requisitos para decretar la restricción de los
derechos humanos.

Una de las reformas más relevantes publicada en el decreto del 10 de junio de 2011
es la que se refiere al artículo 29 constitucional. Con la modificación cambió de
manera sustantiva la regulación constitucional de una de las figuras más
controvertidas de nuestro ordenamiento jurídico: la restricción o suspensión del
ejercicio de los derechos humanos y de sus garantías. Frente a la redacción
anterior, el nuevo texto del artículo 29 —sin llegar a ser óptimo—, constituye un
avance significativo. No sólo porque ahora se cuenta con una redacción
constitucional más clara y moderna, sino también —y quizá, sobre todo— porque
ahora se contemplan de manera expresa y puntual los límites formales y materiales
que deben observarse en caso de que —ante una situación de peligro
excepcional— el presidente de la República decida echar mano de una medida de
tanta gravedad.

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de

cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la
Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá
restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los
derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente
a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de
prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a
determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el
Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para
que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso,
se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

Párrafo reformado DOF 10-02-2014

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de

los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a
la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la
nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de
pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de
legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la
esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni
las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

55
La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar
fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser
proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los
principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y

garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas
las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin
efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto
mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión.

Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán

revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y
validez.

Artículo reformado DOF 21-04-1981, 02-08-2007, 10-06-2011

El primer párrafo de la norma es prácticamente el mismo que el que estaba

vigente desde 1917. Por eso, en lo fundamental, las previsiones generales de la
figura no cambiaron. Se trata de una facultad del presidente de los Estados Unidos
Mexicanos que deberá ejercerse en acuerdo con sus colaboradores cercanos
(titulares de las secretarías de Estado y Procuraduría General de la República), para
lo que se deberá contar con la aprobación del Congreso de la Unión o, en su defecto,
de la Comisión Permanente.

Tal como sucedía antes de la reforma, la potestad de determinar cuándo

existe una situación de emergencia —que por su gravedad— amerite la suspensión
es una facultad discrecional del presidente. Pero dicho margen de discrecionalidad
se encuentra acotado por la propia naturaleza de la medida: en buena lógica la
suspensión de garantías debe tener lugar cuando es indispensable para hacer
frente a la situación de excepción, no cuando es solamente conveniente.

Por lo que se refiere al límite que conlleva que el presidente requiera el acuerdo de
sus colaboradores cercanos para decretar la medida, no puede considerarse como
un mecanismo de control político porque, como sabemos, la remoción de dichos
funcionarios corresponde, precisamente, al presidente de la República, situación
que podría cambiar si se concede —como muchos estudiosos han sugerido—
autonomía política y de gestión a la Procuraduría General de la República. Pero
hasta ahora todos los funcionarios contemplados por la norma constitucional
dependen directamente del presidente, por lo que no representan un control a sus
decisiones. Sin embargo, la exigencia de que exista una aprobación de la medida
de suspensión por parte del Congreso de la Unión (o, en sus recesos, de la

56
Comisión Permanente) sí constituye una medida de ‘control político’ por parte del
órgano Legislativo.

Esa previsión ya existía con anterioridad, y es muy relevante. Entre la

redacción anterior y la actual, el único cambio en la materia es que, antes, la
Constitución señalaba que, si la suspensión tuviera lugar estando el Congreso en
receso, éste sería convocado “sin demora”. La nueva redacción, en cambio, precisa
que la convocatoria deberá tener lugar “de inmediato”.

El cambio relevante en ese primer párrafo de la disposición constitucional se

encuentra en otro lado. Hasta 2011 la Constitución contemplaba la posibilidad de
suspender “las garantías” que, como sabemos, en la redacción constitucional
vigente hasta la reforma que nos ocupa equivalía a la suspensión de “los derechos”.
Ahora, en cambio, la Constitución agrega tres precisiones muy relevantes. La
primera es de tipo terminológico, ya que se habla de “los derechos” y “las garantías”,
y con ello se incorpora una distinción analítica de la máxima relevancia que, entre
otras cosas, implica que la medida puede afectar directamente a un derecho
humano fundamental o, en su defecto, solamente a la garantía constitucional o
institucional que le brinda protección. Por otra parte, se distingue entre la posibilidad
de “suspender” y la de “restringir” el ejercicio de los derechos y las garantías que
fueran obstáculo para hacer frente a la situación de peligro para la sociedad.

De esta manera, se abre la puerta a supuestos normativos distintos con

efectos prácticos diferenciados, que permiten que la suspensión sea sólo una
medida extrema que opere sólo cuando no sea suficiente con la restricción del
ejercicio de determinado derecho o de sus garantías. Finalmente, la tercera
aportación de la reforma en este párrafo está implícita en los enunciados anteriores:
ahora se habla de la suspensión o restricción “del ejercicio” del derecho y no del
derecho mismo. Este fraseo implica que la titularidad de los derechos humanos
fundamentales no puede suspenderse en ninguna circunstancia. El Estado, en todo
caso y con la fundamentación y motivación debidas, puede suspender o restringir
solamente el ejercicio de los mismos.

El segundo párrafo del artículo —referido a los derechos y garantías cuyo

ejercicio no puede ser objeto de restricciones o suspensión— es completamente
nuevo. Se trata de una adición muy relevante que tiene su origen —como veremos
a continuación— en el derecho internacional, y que anuncia el sentido profundo de
la reforma. Me atrevo a sostener que en este párrafo descansa el ethos de la misma.
En abierta contradicción con la lógica utilitarista —que colocaba los intereses
colectivos por encima de los individuales— y estatalista —que, en sintonía con las
preocupaciones schmittianas, ponía al Estado y sus poderes por encima de las
personas y sus derechos— que podemos extraer de las reflexiones de Lafragua en

57
1857 o de la postura que llevó a los constituyentes de 1917 a prever que la
suspensión alcanzara incluso al derecho a la vida, la reforma constitucional de 2011
impone límites sustantivos a la figura de la suspensión de derechos. Esos límites
están constituidos por un conjunto amplio de derechos humanos fundamentales y
por las garantías judiciales indispensables para la protección de los mismos. Con
ello, de paso, se advierte que la suspensión o restricción de derechos no conlleva
la inactividad de los jueces como instancias de garantía de los derechos frente a los
otros poderes del Estado.

Es interesante recuperar algunos párrafos del dictamen mediante el cual las

comisiones unidas de Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos de la
Cámara de Diputados aprobaron la iniciativa de reforma —que ya había sido
aprobada por el Senado y que sería sometida a votación de los legisladores y,
posteriormente, de las legislaturas estatales— con la finalidad de identificar los
alcances que los propios legisladores quisieron darle a la inclusión de algunos
derechos en este catálogo de aquellos que no pueden ser suspendidos o
restringidos. En concreto, para el caso de algunos derechos o conceptos
controvertidos que con cierta facilidad podrían abrir la puerta para interpretaciones
interesadas por parte de algunos grupos sociales (en particular de corte
conservador). Por ejemplo, para el caso del derecho a la vida, los diputados
puntualizaron lo siguiente:

En este sentido, al referirse al derecho a la vida debe considerarse que su

contenido y alcances permanecen tal como se encuentran reconocidos en la
Constitución Política y en los tratados internacionales signados por México
con las reservas y declaraciones interpretativas, de ninguna manera puede
entenderse que el legislador constitucional está pretendiendo modificar en
este precepto estos alcances, por ejemplo, en materia del derecho a la vida
desde la concepción o en cualquier otro de los temas relacionados. La
referencia de los derechos que no pueden restringirse ni suspenderse, que
constituye el núcleo duro es solamente una enumeración formal que no
afecta el contenido de estos derechos.

Algo similar hicieron con la referencia al concepto de familia: En virtud de

dicha realidad y dado que la diversidad sustenta el principio de igualdad y no
discriminación, que es básico para el derecho internacional de los derechos
humanos, se establece que el término familia, al que se refiere el artículo 29 de la
presente reforma constitucional debe entenderse en plural:

“las Familias”, es decir que en dicho término se consideran contenidos los

distintos tipos de familias.

58
 Por lo que se refiere a la libertad de “profesar creencia religiosa alguna”, la
fórmula fue incorporada por los propios diputados; ello en sustitución de la que
estaba contenida en el texto de la minuta aprobada por los senadores, y que se
refería genéricamente a “la libertad de religión”. Desde la perspectiva de los
diputados, según consta en el propio dictamen:

Esta precisión, respecto de la minuta del Senado, es importante porque el

alcance de este derecho fundamental (libertad de religión) es tan amplio que
refiere a una elección libre de las personas para profesar una religión y poder
manifestarla públicamente; por no creer o practicar ninguna religión o
inclusive por negar la existencia de un Dios.

La acotación legal que se hace en la nueva redacción se considera relevante

porque, tratándose de creencias religiosas, el Estado se ve imposibilitado de
impedir que cualquier persona en su fuero interno, en un libre ejercicio de
autodeterminación intelectual, opte por adherirse o no a alguna religión. El
mismo texto constitucional ya reconoce y tutela este derecho en los artículos
24 y 130.

Con base en lo anterior, se estima que sólo la exteriorización de las creencias

religiosas puede ser objeto de regulación jurídica, y más específicamente
para efectos de restricción o suspensión de derechos y garantías
constitucionales, y es en ese tenor que el texto propuesto adopta esta
dimensión objetiva, ya que el Estado únicamente podría decretar medidas
restrictivas a los actos religiosos de culto público.

El tercer párrafo del artículo reformado, que también es totalmente nuevo,

recoge principios que provienen del derecho internacional de los derechos humanos
y que restringen el ámbito de actuación del Estado —en particular del titular del
Poder Ejecutivo— en los contextos de restricción o suspensión de derechos y sus
garantías. La vigencia básica del principio de legalidad —que obliga a la
fundamentación y motivación en la actuación de los poderes— se erige como una
garantía de la supremacía del derecho sobre el poder. La proporcionalidad, como
ya hemos advertido, exige que la medida se encuentre plenamente justificada como
un medio idóneo para la obtención de un objetivo legítimo. De esta manera,
implícitamente, se exige que las autoridades actúen bajo la lógica de los principios
de razonabilidad y racionalidad. Por su parte, el principio de no discriminación
constituye un límite sustantivo —basado en el principio de igualdad entendido en
sentido amplio— para evitar medidas que puedan lesionar a los más vulnerables.

Finalmente, los principios de proclamación y publicidad son dos límites

formales que el derecho internacional exige para toda declaración de suspensión o

59
restricción de derechos y con los que se busca evitar la vigencia de situaciones de
suspensión de facto que se traducen en una doble violación a los derechos de las
personas.

El cuarto párrafo —que también es original— reduce de manera relevante el

poder discrecional que la medida podría otorgarle al presidente de la República. No
sólo porque anula los efectos de las medidas adoptadas durante la situación de
emergencia, inmediatamente después de que la suspensión o restricción ha
concluido, sino, sobre todo, porque precisa que corresponde al Poder Legislativo —
de manera unilateral y definitiva— la revocación de la suspensión o restricción de
los derechos y sus garantías. Así las cosas, aunque la figura contenida en el artículo
29 implica una excepción al principio constitucional de la división de poderes (que
se encuentra contemplado en el artículo 49 constitucional) porque contempla la
delegación de facultades legislativas en manos del presidente de la República, con
la configuración constitucional actual queda claro que el sentido político profundo
de dicho principio —entendido como un mecanismo de control del poder— sigue
vigente. El Congreso de la Unión —con los contrapesos internos que la pluralidad y
el debate parlamentario suponen— mantiene la potestad política fundamental de
revocar el decreto de suspensión o restricción de derechos y garantías.

Finalmente, con la reforma se incorporó un párrafo quinto, que confirma el

sentido profundo de las modificaciones constitucionales, porque reitera la vigencia
de los límites impuestos ahora por el principio de constitucionalidad y de control
judicial sobre los actos del poder político. En este caso se advierte que los decretos
expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión son susceptibles de
una revisión oficiosa e inmediata por parte de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. Con ello, aunque se advierte que los ministros deberán pronunciarse con la
mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez, se acota de manera relevante
el carácter potencialmente discrecional y, peor aún, posiblemente arbitrario, de los
decretos presidenciales. Y, de paso, vale la pena advertirlo, se neutraliza el sentido
profundo de la figura constitucional de la suspensión o restricción de derechos,
porque el presidente de la República queda muy lejos de ser el “dictador
constitucional” que imaginaron los teóricos del “estado de excepción”.

Como puede observarse, se trata de una redacción más acorde con los
presupuestos y objetivos del moderno Estado democrático constitucional, pero, al
mismo tiempo, desde la perspectiva técnica, es un texto complejo, que demanda
una reglamentación precisa. Los legisladores —o, en su defecto, los jueces
constitucionales— deben puntualizar el alcance y sentido de los principios e
instituciones contenidos en el texto del artículo 29. Con esa finalidad, en el propio
decreto de reforma (artículo 4o. transitorio) se estableció que la ley reglamentaria

60
de dicho artículo debería expedirse en un plazo máximo de un año contado a partir
de la fecha de publicación de mismo.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Limitación. El artículo 1o. Constitucional no establece límites al ejercicio de los

derechos humanos y sus garantías, lo hace tácita y expresamente en otros artículos
para evitar que el gobernado los ejercite arbitrariamente, afectando a terceros ‒mi
derecho termina cuando se inicia el de otro‒, las instituciones y al propio Estado
mexicano.

Por ejemplo, el primer párrafo del artículo 11 limita la libertad de tránsito, al

ejercicio de las facultades de la autoridad judicial, por responsabilidad criminal o
civil, y a las de la autoridad administrativa, por las limitaciones que impongan las
leyes sobre migración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre
extranjeros perniciosos residentes en el país y el segundo párrafo del mismo
artículo, reconoce el derecho humano de toda persona para solicitar asilo, limitado
a la persecución política y causas humanitarias; a la libertad de expresión, el artículo
6o., lo limita a no atacar la moral, la vida privada o los derechos de terceros,
provocar algún delito o perturbar el orden público.

El artículo 29 constitucional establece la restricción y la suspensión de los

derechos humanos y sus garantías. Me refiero a su conceptualización: El autor
Alberto del Castillo, señala que la restricción ‒aunque de garantías‒, implica una
disposición normativa que establece que, en los casos ahí previstos, los gobernados
que incidan dentro del supuesto normativo, no gozan de la titularidad de las
garantías individuales o del gobernado (por ejemplo, en términos del artículo 5o.
Constitucional, nadie puede dedicarse a una actividad ilícita), o que por tratarse de
una materia específica y descrita en la propia Constitución, no es factible ejercitar
el derecho protegido. (Del Castillo, 2003)

También dice que hay restricción parcial que opera para cierto grupo o clase
de personas (verbigracia los extranjeros en materia política como lo dispone el
artículo 33 constitucional), pero quien tenga la calidad de ciudadano nacional si goza
de ese derecho constitucional y que hay restricción absoluta cuando ningún
gobernado goza de esas garantías, como sucede en la hipótesis de la garantía de
libre expresión de las ideas (artículos 6o. y 7o.), disponiendo la constitución que
nadie puede hacer uso de ese derecho cuando con su exposición afecte el orden o

61
paz pública. Aquí se restringe esa garantía a todo gobernado, sea mexicano o
extranjero, ciudadano o no ciudadano. (Del Castillo, 2003)

Como se advierte, estos artículos establecen limitaciones, no restricciones,

como el artículo 5o. que impone como límite que el trabajo o la actividad sean lícitos,
a diferencia de la restricción de este derecho, que se impuso por decreto para
enfrentar la contingencia epidemiológica de 2009, como lo comento posteriormente.

La Constitución establece la restricción de derechos humanos y sus

garantías en forma particular y en forma general:

1.- En particular, el artículo 73, fracción XVI, establece que el Congreso tiene,
entre otras facultades, para dictar leyes sobre salubridad general y por ello, para
enfrentar la contingencia epidemiológica de 2009, sufrida por México y otros países,
el Ejecutivo emitió un decreto publicado en el DOF del 25 de abril de 2009, sobre
salubridad general para prevenir, controlar y combatir la existencia y transmisión del
virus de influenza estacional epidémica y restringió el ejercicio de los derechos
humanos: trabajo, reunión, tránsito, salud, inviolabilidad del domicilio y de las
comunicaciones. Luego, por decreto publicado en el DOF del 30 de abril de 2009,
el Secretario de Salud emitió un acuerdo en el que suspendió del 1 al 5 de mayo de
2009, las labores en la Administración Pública Federal y en el sector productivo de
todo el país, excepto las labores indispensables para enfrentar la contingencia,
continuando las restricciones.

Por cuanto a la suspensión, el autor Elisur Arteaga Nava señala que es un

acto complejo, principal, completo, formalmente legislativo, materialmente ejecutivo,
que hace cesar en forma temporal el goce de ciertas garantías que a favor de los
habitantes del país aparecen en la Constitución.

2.- En lo general, el artículo 29 Constitucional, establece la restricción y

suspensión de los derechos humanos y sus garantías:

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o

de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y con la aprobación del Congreso de
la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá
restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los
derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente
a la situación;

Conforme al mismo artículo, la restricción y suspensión de los derechos

humanos y sus garantías, debe cumplir los siguientes requisitos:

62
 a) Es facultad exclusiva del Presidente la República con la aprobación del
Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere
reunido. Cabe señalar que, por decreto publicado en el DOF del 10 de febrero de
2014, se suprimió el requisito “de acuerdo con los titulares de las Secretarías de
Estado y la Procuraduría General de la República”; ahora surge la pregunta: qué
procede si el Congreso no lo aprueba.

b) En todo el país o en un lugar determinado.

c) Es temporal, no definitiva.

d) Debe realizarse por medio de prevenciones generales.

e) No debe contraerse a determinada persona.

f) En los decretos no puede restringirse ni suspenderse el ejercicio de los

derechos humanos: no discriminación; reconocimiento de la personalidad jurídica;
vida; integridad personal; protección a la familia; nombre; nacionalidad; niñez;
políticos; libertades de pensamiento, conciencia y religión; principio de legalidad y
retroactividad, prohibición de la pena de muerte, la esclavitud y la servidumbre,
desaparición forzada y la tortura; y garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos.

Téngase presente que el artículo 29, anterior a la citada reforma, no prohibía

la restricción o suspensión de determinados derechos humanos y sus garantías,
cuestión contradictoria pues si su objeto es que se haga frente rápida y fácilmente
a una situación de grave peligro o conflicto a la sociedad por alguna invasión,
perturbación grave de la paz pública o cualquier otro, la pregunta obligada es: ¿En
un escenario teórico de grave peligro a los habitantes e instituciones del país, por
una invasión extranjera, cómo repeler la privación de la vida a sus habitantes, si a
la vez la vida y la integridad de los agresores en nuestro país son derechos humanos
que no pueden restringirse ni suspenderse? Lo mismo ocurriría si el crimen
organizado se posesiona como lo ha hecho de territorios en el país, pero en forma
generalizada y expande su poder armado y criminal.

g) La restricción y suspensión deben estar fundadas y motivadas y ser

proporcionales al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los
principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

h) Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o

suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la SCJN, la que deberá
pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez, lo que es
muy vago pues resultaría subjetivo determinar el tiempo relativo a la mayor prontitud
63
y no prevén las consecuencias si no lo hace o si declara la inconstitucionalidad o
invalidez de los decretos del Ejecutivo, ni se precisan las consecuencias si éste no
lo acata.

5. Comentarios Finales

Con la finalidad de entender con mayor detalle el contenido del artículo 29

constitucional, conviene realizar un análisis conforme a los apartados siguientes.
Como una primera cuestión, debe precisarse los casos en los cuales opera la
suspensión:

a) Invasión.

b) Perturbación grave de la paz pública.

c) Que se ponga a la sociedad en peligro o conflicto, algunos autores afirman que

éstos deberán ser de envergadura, para que se justifique plenamente la medida, y
entre éstos consideran los graves conflictos económicos, incendios, epidemias,
inundaciones, terremotos, erupciones volcánicas, entre otros.

Por otra parte, los órganos que intervienen en la toma de esta decisión de
trascendencia para el país son, en la iniciativa: el Presidente de la República, a
quien corresponde de manera exclusiva esta facultad.

En la etapa siguiente, dos órganos deben aprobar la iniciativa:

a) Los colaboradores más cercanos del Presidente, que integran lo que

genéricamente se conoce como “Gabinete”.

b) El Congreso de la Unión (en su caso, la Comisión Permanente si hay receso del

propio Congreso).

Y existe la condición insoslayable que debe aprobarse por mayoría de los presentes.

En relación con el alcance que puede tener la suspensión de garantías, debe

precisarse cuáles garantías se pueden suspender, así tenemos que pueden ser
todas, o sólo algunas, en ambos supuestos expresamente debe decirse cuáles son
las que se suspenden.

Cabe señalar que, en relación con este tópico, Ignacio L. Vallarta pidió que en la
Constitución de 1857 se señalara la excepción de la garantía de la seguridad de la
vida humana y, en general, señaló que las garantías inherentes a la naturaleza
humana no se pueden suspender.

64
Como toda norma de carácter jurídico, es necesario se precise el ámbito espacial
en que habrá de aplicarse la medida suspensiva de las garantías, de esta manera
para determinar dónde pueden suspenderse las garantías individuales, tenemos
que bien puede ser en todo el país, o únicamente en un lugar determinado, esto
podrá determinarse según la naturaleza de la emergencia.

Cumpliendo con las características de toda ley, la suspensión tiene que ser dirigida
a la generalidad y no se puede aplicar a un determinado individuo.

Y por cuanto al ámbito temporal de la acción suspensiva decretada, tenemos que la

duración de la suspensión debe hacerse por tiempo limitado, aun cuando debe
tomarse en consideración que la historia de nuestro país señala dos sistemas para
la duración y se dice que se suspenden por el tiempo que dure la emergencia, o
bien se suspenden por un periodo de sesiones del Congreso general y en caso de
prórroga, el presidente la solicitará ante la legislatura.

Particular importancia tiene el conocer cuáles órganos del Estado mexicano

intervienen para aprobar la suspensión, y son: el Congreso de la Unión, la Comisión
Permanente (para el caso de receso), o bien, el Congreso de la Unión si se trata de
delegación de facultades extraordinarias de carácter legislativo al presidente.

También debe abundarse en el hecho que el Legislativo en casos de emergencia,

otorga al Ejecutivo facultades legislativas y una mayor amplitud en la esfera
administrativa.

Tomando en consideración que la suspensión de garantías constituye una medida

de carácter excepcional, debe tenerse presente que su principal objetivo consiste
en hacer frente rápida y fácilmente a la situación de emergencia, y que las
facultades legislativas y administrativas excepcionales que posee el Ejecutivo no
pueden exceder a esa finalidad.

Por supuesto que el hecho que se establezca el estado excepcional de emergencia,

no implica que conlleve la estática o inercia del resto de las actividades que
cotidianamente se llevan a cabo en un país y que eventualmente pueden originar
conflictos, en este sentido, corresponde resolver a los tribunales, como en cualquier
otro tiempo; con excepción de los asuntos directamente relacionados con las
garantías suspendidas que son resueltos por el Ejecutivo federal.

65
6. Jurisprudencia

Registro Núm. 41358; Décima Época; Pleno; Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación

Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, página 156.

DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS

TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE
CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA
CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE
AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO
CONSTITUCIONAL.

Voto concurrente que formula el Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena en relación
con la contradicción de tesis 293/2011, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en sesión de tres de septiembre de dos mil trece.

La resolución tomada el día de hoy es de suma relevancia para el entendimiento del

modelo constitucional mexicano, pues resuelve una interrogante central sobre los
componentes del parámetro de regularidad o validez constitucional después de la
entrada en vigor de las reformas constitucionales en materia de derechos humanos
de verano de 2011.

A partir de esta decisión, tanto los Jueces constitucionales y cualquier autoridad

judicial, a partir del control difuso, como también la generalidad de los habitantes de
este país podrán partir de una misma premisa: los derechos humanos reconocidos
en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por México son
condición necesaria de validez de todas las normas y actos de autoridad.

La conclusión a la que llegó esta Suprema Corte en la presente contradicción de

tesis es que los derechos humanos, independientemente de su fuente jurídica,
constituyen el parámetro de regularidad constitucional de cualquier disposición
normativa o acto relevante para el sistema jurídico, teniendo en cuenta que cuando
en la Constitución exista una restricción expresa al ejercicio de estos derechos,
deberá estarse a lo que establece el Texto Constitucional.

66
Coincido plenamente con estos dos razonamientos. Tras la adición del actual
contenido del artículo 1o. constitucional, la jerarquía constitucional es una propiedad
que debe predicarse no sólo de los derechos humanos reconocidos en la
Constitución, sino también de aquellos reconocidos en los tratados internacionales
ratificados por México; esto es, los tratados internacionales no son norma
constitucional in toto, sino únicamente los derechos humanos ahí reconocidos.

En este sentido, la relación normativa entre los derechos humanos de fuente

internacional y las normas constitucionales no se explica por el principio de jerarquía
normativa, sino por el de coherencia, de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, introducidos por el
Poder Constituyente Permanente, como instrumentos de interrelación de
contenidos materiales que exigen un tratamiento dirigido a mantener una integridad
de dichos derechos.

Así, el motivo del presente voto concurrente es doble: 1) justificar la introducción de

una premisa adicional en el razonamiento de la mayoría de los integrantes del
Tribunal Pleno respecto al estatus constitucional de los derechos humanos y 2)
precisar qué debe de entenderse cuando se habla de una restricción al ejercicio de
los mismos.

En mi opinión, en relación con esto último, el concepto de "restricciones al ejercicio

de los derechos humanos" sólo establece una premisa inicial dentro de un debate
destinado a ser continuo, pues estimo que es un concepto controvertido que
depende de una determinada concepción del modelo constitucional, cuyo desarrollo
será materia de la jurisprudencia de la Décima Época.

Ante tal situación, el presente voto se organizará en dos apartados: en el primero,

me pronunciaré sobre cuáles son las consecuencias de "reconocer" la existencia de
los derechos humanos y no de "otorgarlos", lo que agregaría como premisa a la
decisión de la mayoría y, en el segundo, expondré mi posición personal sobre el
alcance y forma de valorar las restricciones expresas al ejercicio de los derechos
humanos.

67
I

Dado que, tal como se adelantó, los derechos humanos contenidos en la

Constitución y en los tratados internacionales ratificados por México tienen en su
conjunto un estatus constitucional que los convierte en el parámetro de regularidad
de todas las normas y actos, la premisa inicial que, desde mi perspectiva, se debe
agregar a la decisión de mayoría es la idea que encierra la sustitución de un verbo
central en el artículo 1o. constitucional: los derechos humanos no se "otorgan", sino
que se "reconocen" por el Estado. Esta sustitución lingüística no sólo es de orden
sintáctico, sino, principalmente, semántico.

El anterior artículo 1o. constitucional establecía que "todo individuo gozará de las
garantías que otorga esta constitución", mientras que su actual redacción establece
que "todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta
Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte". Por tanto, nuestra Constitución es una que "reconoce derechos humanos" y
no una que "otorga garantías". Ésta es una modificación no sólo de palabras, sino
de filosofía constitucional con repercusiones trascendentes en la forma de concebir
al modelo de control constitucional.

En efecto, con el cambio de conceptos, considero que el Poder Constituyente

Permanente ha plasmado un sentido normativo de entendimiento transversal en
todas las normas constitucionales con dos implicaciones jurídicas relevantes:

La existencia de los derechos humanos es independiente a cualquier diseño

institucional, lo que en el modelo de Estado constitucional equivale a afirmar que su
contenido tiene primacía sobre cualquier otra consideración y adquiere un carácter
"indisponible" o "indecidible" para los órganos productores del Estado,
principalmente para el legislador, ya que si tales derechos sólo se reconocen, no
cabe afirmar la existencia de una competencia estatal de configurarlos en el sistema
normativo; por ende, cualquier determinación que los menoscabe de manera
injustificada implicaría, por lógica, un desconocimiento de su valor jurídico.

68
La relevancia de esta implicación de indisponibilidad o supremacía de los derechos
humanos no sólo es respecto del legislador, pues el control constitucional de las
leyes -con base en contenidos sustantivos- tiene raíces previas en nuestra
jurisprudencia, sino principalmente una consecuencia sistemática en la
comprensión integral del orden jurídico en un doble aspecto para la resolución de la
presente contradicción de tesis: i) la configuración sistemática de la jerarquía
normativa del sistema de fuentes y ii) forma de relación de los derechos humanos
con otras normas constitucionales en el plano intra-constitucional.

En efecto, se insiste, si los derechos humanos se reconocen por su contenido, no

puede supeditarse ese reconocimiento a la fuente formal del que deriven. El
contenido material de esos derechos tiene supremacía, lo que explica que el
precepto constitucional en cita establezca que todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en dos fuentes que -en este sentido- son
equivalentes: la Constitución y los tratados internacionales.

En otras palabras, la fuerza normativa de los derechos humanos no viene dada por
su fuente formal, esto es, no importa qué autoridad política los reconozca; por el
contrario, su fuerza constitucional deriva de su contenido, cuya fuente no es otra
que la obligación del Estado de respetarlos y protegerlos, por resultar inherentes a
la dignidad humana.

Respecto a este razonamiento, es importante mencionar que la concepción de los

derechos humanos como previos al Estado no quiere decir que la Constitución acoja
una postura natural de los mismos, sino que el Poder Constituyente Permanente
consintió su justificación de índole internacional: el respeto por la dignidad humana
y autonomía personal, al derivar de principios racionalmente aceptables. Así, la
aclaración que se hace en este voto concurrente debe de leerse desde el plano
justificativo de los derechos humanos y no meramente en su ámbito conceptual o
estrictamente normativo.

Ahora bien, la segunda implicación de aceptar que los derechos humanos son
reconocidos por el Estado radica en que ese acto de reconocimiento impacta en los
ámbitos de aplicación de las otras normas constitucionales. Por tanto, las otras
normas constitucionales tienen una función distinta a la de configuración

69
clásicamente asociada a la función soberana según la cual el Estado otorga los
derechos que estime convenientes.

Dicho de otra manera, las otras normas constitucionales se proyectan sobre el

trasfondo de esta existencia previa de los derechos humanos; regulan al Estado
Mexicano en diversos aspectos -el modelo federal, el principio de división de
poderes, la forma de Estado laico, los contenidos sociales y de rectoría económica
estatal- no en un vacío, sino en un contexto normativo previo. Consecuentemente,
la relación normativa de estas normas orgánicas o de otro tipo con las que
reconocen derechos humanos no se entabla en pie de igualdad. Las tensiones
interpretativas deberán, prima facie, resolverse conforme a esta condición de
precedencia de los derechos humanos.

Esta relación intra-sistemática de las normas constitucionales se demuestra cuando

el artículo 1o. constitucional establece que "Las normas relativas a los derechos
humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados
internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia". El principio pro persona sólo se comprende plenamente, se
recalca, si se toma en consideración la premisa de que los derechos humanos son
reconocidos y no otorgados.

Luego, dado que las normas constitucionales no tienen el potencial de constituir,

diseñar o configurar derechos humanos por simple concesión, sus funciones
normativas pueden ser las de acotar su ejercicio. El derecho humano sólo es
susceptible de reconocimiento autónomo por su existencia independiente y previa,
proveniente de la dignidad de la persona, por lo que aquellas normas que
establezcan alguna especie de limitación o restricción, no redefinen el derecho o lo
traducen o diseñan, sino en su caso, acotan, limitan o suspenden su ejercicio por
razones objetivas válidas.

Sobre este contexto cobra sentido el primer párrafo del artículo 1o. constitucional al
establecer que el ejercicio de los derechos "no podrá restringirse ni suspenderse,
salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece".

70
Por lo tanto, la interrogante pertinente es determinar las condiciones de aplicación
de tales "restricciones constitucionales a los derechos humanos". En mi opinión, por
contemplarse en la Constitución, la pregunta relevante no es si las restricciones
tienen valor jurídico, sino cuáles son sus condiciones de aplicación, tal como se
explica en el siguiente apartado.

II

Como se mencionó en el preámbulo de este voto, la decisión de la mayoría

estableció que "cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio
de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional".

En la sentencia no se definieron las condiciones de aplicación de dichas

restricciones constitucionales, sino simplemente se afirmó que son de aplicación
vinculante. Así, a mi juicio, de ello no se sigue que su aplicabilidad deba adquirir
una forma u otra. Las condiciones de aplicación de una norma no depende de
afirmar su obligatoriedad, sino de la naturaleza normativa de su contenido.

Por ejemplo, las reglas son aplicables bajo la metodología de la subsunción, los
principios mediante la ponderación, y las normas competenciales en la forma de
reglas técnicas; esto es, sólo evaluando si su uso fue exitoso para lograr un cierto
resultado. Todas son idénticamente obligatorias, pero con condiciones de aplicación
diferenciadas.

Por ende, la decisión de la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno sólo
resuelve la primera de las cuestiones -la obligatoriedad de las restricciones
constitucionales-, pero no contesta el punto central: las condiciones de aplicación
de esas normas establecedoras de restricciones, pues no se definió si son reglas,
principios, normas competenciales, normas definitorias, etcétera. Posiblemente,
una conceptualización de esa naturaleza no podría ser materia de esta sola
resolución, pues parece que las restricciones constitucionales son heterogéneas y
requieren una exploración caso por caso. No obstante, estimo necesario desarrollar
algunas de las razones de mi voto en este aspecto.

71
En principio, la determinación de la mayoría de los Ministros tiene fundamento
textual en el artículo 1o. constitucional, en donde se establece que el ejercicio de
los derechos humanos no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y
bajo las condiciones que esta Constitución establece. Para algunos de ellos, este
lineamiento constitucional se actualiza únicamente en los casos del artículo 29 de
la Constitución Federal.

Desde mi punto de vista, la suspensión o restricción de los derechos no se agota en

el procedimiento establecido en el citado artículo 29 constitucional, para casos de
invasión, perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro que ponga a la
sociedad en grave peligro o conflicto, pues ello implicaría claudicar en el ejercicio
de una interpretación integral de la Constitución.

Dos razones justifican entender las restricciones y suspensiones a los derechos

humanos fuera del exclusivo ámbito procedimental excepcional del artículo 29
constitucional. En primer lugar, los derechos fundamentales no son absolutos, como
lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Suprema Corte y la doctrina internacional;
esta conclusión no se modifica con la interpretación del actual contenido del artículo
1o. constitucional, como tampoco se niega por la conclusión de que los derechos
humanos provenientes de distintas fuentes se relacionan por el principio de
"coherencia" y no de "jerarquía".

En ese sentido, al ser los derechos humanos reconocidos como contenidos tutelares
o principios que deben optimarse en el mayor grado posible en términos de los
principios de "progresividad", "universalidad", "interdependencia", "indivisibilidad" y
"pro persona", ello no implica, insisto, que sean absolutos, por lo que han de
determinarse cuáles son los límites legítimos a su ejercicio.

Estas limitaciones a los derechos se individualizan en el contexto jurídico y fáctico

de los asuntos en concreto, ya que se trata de normas que no permanecen con
ámbitos de aplicación abiertos, sino que están llamados a concretarse en función
de la maximización de otros derechos, principios o reglas igualmente relevantes
para cada caso concreto.

72
Por tanto, la determinación de las condiciones de aplicación de los derechos
humanos -abiertas por su formulación generalmente en forma de principios- se
cierran en cada categoría de casos por las exigencias de otros principios o normas
jurídicas. Reconocer que habrá de estarse a las restricciones constitucionales no es
más que reconocer esta naturaleza peculiar de los derechos humanos como
principios.

En segundo lugar, estimo que afirmar el valor normativo de las restricciones

constitucionales es equivalente a reconocer a los derechos humanos dentro del
modelo de Estado constitucional y democrático de derecho; esto es, afirma la
existencia de los derechos humanos en el centro de una "constelación de principios"
igualmente importantes para el régimen constitucional, como el democrático, el de
división de poderes, el de Estado laico, el de autodeterminación de los pueblos
indígenas, el de régimen social, etcétera. Todos esos principios exigen
maximización de sus contenidos y, por tanto, tenderán a coludir.

Si el artículo 1o. constitucional no se entiende como una cláusula que vacía de

contenido al referido modelo de Estado, por tanto, creo que no puede entenderse
que el derecho internacional de los derechos humanos sea el puerto final y definitivo
de la justicia constitucional en México. Las restricciones constitucionales conforman
el puente comunicador del constitucionalismo mexicano con los derechos humanos
y corresponde a la jurisprudencia mexicana construir interpretativamente la
compleja relación de balance entre todos los principios involucrados.

Desde mi perspectiva, esta es la concepción con la que se debe abordar el concepto

de "restricciones constitucionales". Como argumenta John Finnis,(1) el desarrollo
explicativo de un concepto ha de realizarse a partir de las propiedades del caso
central y no del caso marginal. El caso central cuenta con "prioridad explicativa" y
"primacía conceptual" ante los casos secundarios que no reúnen todas las
propiedades principales.

En ese tenor, la restricción constitucional de un derecho humano ha de entenderse

a partir de su caso paradigmático en un orden constitucional funcional como el
mexicano: como contenidos resultantes de procesos democráticos cualificados que
buscan tutelar bienes constitucionales, tales como la democracia, laicidad,
economía social, federalismo, pluralismo, división de poderes. Por consiguiente, las
73
restricciones constitucionales más que elementos opuestos y arbitrarios que mutilan
derechos humanos, deben interpretarse, en principio, como decisiones con dignidad
democrática que formulan bienes valiosos para la tradición del constitucionalismo
moderno, cuyas exigencias se pueden formular por el intérprete como principios.

Afirmar la vinculatoriedad de las restricciones constitucionales es mostrar

deferencia al proceso democrático y buscar maximizar la totalidad de los principios
del constitucionalismo moderno, en cuyo centro se ubican los derechos humanos.

Al final, desde mi perspectiva, la cuestión de la aplicabilidad de las restricciones

constitucionales expresas a los derechos humanos desembocará en un ejercicio de
ponderación, en el cual se habrá de otorgar deferencia al Poder Constituyente
Permanente. Las restricciones no habrán de aplicarse como reglas sujetas a
subsunción, sino como elementos normativos que deberán interpretarse de manera
conforme con los derechos humanos y, en su caso, se sujetarán al estándar de su
compatibilidad con el sistema general de derechos humanos, ya que una abierta
incompatibilidad de la restricción podría generar su inaplicación al trascender en el
ámbito de lo indecidible (de ahí que sea una ponderación deferencial solamente).
En ese sentido, es pertinente recordar lo establecido por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el Caso Gelman vs. Uruguay:

"La legitimación democrática de determinados hechos o actos en una sociedad está

limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos
humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la
existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus
características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en
casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los
Derechos, la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable
a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo ‘susceptible de ser decidido’ por
parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe
primar un ‘control de convencionalidad’ ... que es función y tarea de cualquier
autoridad pública y no sólo del Poder Judicial. ... Otros tribunales nacionales se han
referido también a los límites de la democracia en relación con la protección de
derechos fundamentales."(2)

74
Con base en lo anterior, claro que existirán casos periféricos que podrían calificarse
como "constitucionalizaciones de violaciones de derechos humanos", para aquellos
casos hipotéticos en los que el Poder Constituyente Permanente y el proceso
democrático fracasen en el intento de lograr un adecuado balance de bienes
constitucionales y produzcan una reforma a la Constitución para introducir un corte
arbitrario a un derecho humano. Sin embargo, estimo quese trata de un caso
periférico, cuyo tratamiento requiere reconocer que se trata de una restricción que
carece de las propiedades relevantes del caso central, mereciendo un estándar
distinto.

Justamente para el tratamiento de estos casos periféricos es que en las sesiones

del Tribunal Pleno manifesté que mi posición es que las restricciones
constitucionales no habrían de aplicarse como reglas, sujetas a la lógica de la
subsunción, sino que se someten a una "ponderación con deferencia al
Constituyente democrático".

Esta posición implica que las restricciones constitucionales no se aplican en

automático en cuanto se actualicen sus condiciones de aplicación, como cualquier
regla -bajo la lógica de una aplicación de "todo o nada"- sino que se actualizan bajo
el tamiz de decisiones que encierran la opción de un balance de distintos bienes
constitucionales, por lo que han de someterse a una metodología de ponderación:
es decir, determinando su finalidad, necesidad y proporcionalidad y entendiendo
que ha de darse deferencia al legislador democrático para resolver los temas
centrales de acomodo de bienes constitucionales.

No obstante, cuando se trate de restricciones cuya ponderación deferencial no

alcance para lograr su compatibilidad con el sistema general de los derechos
humanos, se deberá analizar el caso concreto y tal vez deberán ceder valor
aplicativo al derecho humano, pero, insisto, no porque se trate de restricciones per
se, sino porque se trata de limitaciones arbitrarias e incompatibles con los derechos
humanos.

Aquí es donde encuentra cabida el concepto de "deferencia democrática" a la

Constitución. Se trata de la consecución en un paso ulterior en la realización del
principio de presunción de legitimidad democrática de las leyes, utilizada por esta
Suprema Corte como método interpretativo, ahora utilizable para otorgar deferencia
75
al Poder Constituyente Permanente como depositario de la mayor legitimidad
democrática en el sistema. El régimen democrático exige no sustituir la
interpretación del constituyente por aquella del tribunal en el momento de balancear
los bienes constitucionalmente protegidos en la forma de la restricción de un
derecho, a menos que ésta sea abiertamente incompatible, bajo cualquier luz, con
el sistema general de derechos humanos.

En ese sentido, las restricciones expresas de naturaleza constitucional al ejercicio

de los derechos humanos pueden tener dos causas posibles en un régimen
democrático: a) ser el resultado de un ejercicio de ponderación propio del
Constituyente de los mismos derechos humanos (las obligaciones generadas por
dichos derechos suelen entrar en conflicto) y b) ser el resultado de un ejercicio
democrático de ponderación entre determinados derechos y otros bienes
constitucionalmente protegidos, como el régimen democrático, federalismo, división
de poderes, etcétera.

Las limitaciones de la Constitución al ejercicio de los derechos humanos podrán

encuadrarse en algunas de estas categorías y, por tanto, se debe otorgar deferencia
al juicio del Poder Constituyente, sólo derrotables en casos límites cuando los
resultados de esas ponderaciones democráticas sean abiertamente incoherentes
con el sistema general de derechos humanos.

________________

1. Véase, Natural Law and Natural Rights, Clarendon Law Series, Oxford, 1980.

2. Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24

de febrero de 2011 Serie C No. 221, párr. 239.

76
Época: Quinta Época

Registro: 322529

Instancia: Segunda Sala

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Tomo LXXXIV

Materia(s): Administrativa

Tesis:

Página: 111

LEYES DE EMERGENCIA.

Se entiende por legislación de emergencia la dictada por el Ejecutivo Federal en

uso de las facultades que le confiere el artículo 3o. del decreto de primero de junio
de mil novecientos cuarenta y dos, o sean, las que reglamentan los términos de la
suspensión de garantías individuales; de manera que toda ley que no persiga ese
objeto no cae entre la categoría de emergencia, no siendo tampoco las que se dicten
estando reunido el Congreso; por otra parte, las facultades que al Ejecutivo se
concedió en el citado decreto, no se refieren a las leyes que no son relativas a la
suspensión de garantías, que fueron específicamente determinadas, y por tanto, la
legislación sobre otros ramos de administración pública, no puede considerarse que
está fuera de la protección constitucional, supuesto que no recae sobre leyes de
emergencia o algún derivado de las mismas.

Tomo LXXXIV, página 3152. Indice Alfabético. Incidente de suspensión 4212/44.

Compañía Industrial de Matamoros, S.A. 18 de abril de 1945. Unanimidad de cuatro
votos. Ausente: Alfonso Francisco Ramírez. La publicación no menciona el nombre
del ponente.

77
Tomo LXXXIV, página 3152. Indice Alfabético. Incidente de suspensión 4234/43.
"Roses Hermanos". 18 de abril de 1945. Unanimidad de cuatro votos. Ausente:
Alfonso Francisco Ramírez. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Tomo LXXXIV, página 111. Amparo administrativo en revisión 4675/44. Miller

Tomás B. y coagraviado. 4 de abril de 1945. Unanimidad de cinco votos. La
publicación no menciona el nombre del ponente.

78
 7. Bibliografía.

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79