LA ESTRUCTURA DELSISTEMA DE DEFENSAJURÍDICA DEL ESTADO

La estructura del SDJE tiene su fuente principal en el Decreto Legislativo N° 1068 antes
citado y, de igual manera, también se construye teniendo como norte su Reglamento, al
cual también se hizo alusión anteriormente. De esa manera, podemos encontrar que el
SDJE está integrado, básicamente, por tres grandes pilares a saber: 1) el CDJE;
2) el Tribunal de Sanción; y, por último –aunque, son en realidad el pilar más
preponderante del SJDE 3) las procuradurías (entiéndaselos procuradores(as) como
actores principales de estas). A modo de esbozo general, se desarrollarán algunos
comentarios y críticas de esta estructura del SDJE sin que la prelación en su tratamiento
signifique, para quien escribe este artículo, que su nivel de importancia sea entendida
en el orden en el cual se trata cada parte estructural del sistema.
1. El Consejo de Defensa Jurídica del Estado
Según el artículo 6 del Decreto Legislativo Nº 1068, el CDJE es el ente colegiado que
dirige y supervisa el SDJE, y está integrado por el titular del MINJUS (o la persona quien
lo represente, designado siempre por resolución suprema) y por dos miembros
designados también por resolución suprema. Además, cuenta con un secretario técnico
cuyas funciones se detallan en el artículo 20 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº
1068. En la actualidad, cabe anotar, se encuentra en trámite el Proyecto de Ley N°
4119/2014-CR, que busca establecer que, a parte del titular del MINJUS, los otros dos
miembros del CDJE sean un representante dela Defensoría del Pueblo y un
representante del Colegio de Abogados elegido por la Junta Nacional de Decanos de
los Colegios de Abogados del Perú. A juicio de quien escribe estas líneas, la propuesta
de reforma es interesante e innovadora, dado que busca dejar de enfocarlas
actuaciones del CDJE solamente desde la perspectiva del Poder Ejecutivo. Ahora bien,
volviendo al meollo del análisis, tenemos que tanto las atribuciones y obligaciones del
CDJE como de quien lo preside están contenidas en los artículos 7 y8 del referido
decreto. Sin perjuicio de ello, a mi modo de ver, las atribuciones más importantes que
recaen sobre este organismo son tres: 1) dirigir el SDJE; 2) proponer la designación de
los procuradores públicos del Poder Ejecutivo, de los procuradores públicos
supranacionales, evaluar el cumplimiento de los requisitos de designación de los
procuradores(as) públicos(as) del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los organismos
constitucionalmente autónomos; y3)resolver en última instancia las decisiones que tome
el Tribunal de Sanción (del cual trataremos más adelante).En buena cuenta, como
observamos, lo que hace el CDJE es conducir al SDJE, dado que se le han sido
asignadas labores tan importantes para su desarrollo como son la designación de
procuradores (al menos directamente los del Po-der Ejecutivo) y la resolución última de
las controversias vistas por el Tribunal de Sanción. Asimismo, en cuanto a su labor,
dicho consejo sesiona, al menos, una vez al año (en el mes de enero), en donde toma
acuerdos de cuatro tipos: vinculantes, específicos, resolutivos y de recomendación.
Sobre el particular, el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1068 detalla la naturaleza
de cada uno de estos acuerdos señalando lo siguiente: 1) los acuerdos vinculantes son
aquellos que, por causa dela trascendencia o relevancia de la materia, requiera adoptar
el CDJE con carácter de observancia obligatoria para los operadores del sistema
(entiéndase como operadores a los procuradores y las procuradoras); a la fecha existen
dos, uno del año 2011 y otro del 2013; 2) los acuerdos específicos: que son aquellos
adoptados para resolver situaciones particulares relacionadas con la competencia y
continuidad de los procuradores públicos, así como otros aspectos relacionados con la
defensa jurídica del Estado;3)los acuerdos resolutivos resuelven en apelación las
decisiones del Tribunal de Sanción; y 4) los acuerdos de recomendación, que
sirven para recomendar a los presidentes regionales el inicio de procedimientos
administrativos disciplinarios a los procuradores públicos regionales que
presumiblemente incurran en alguna falta prevista en el Decreto Legislativo N° 1068 y
su Reglamento. De esta manera, vemos cómo el CDJE se erige como el organismo
encargado de dirigir la política nacional de defensa jurídica, por decirlo de alguna
manera.
2. El Tribunal de Sanción
Tal vez uno de los mayores aciertos del decreto del 2008 –al menos en cuanto a la idea–
sea la instauración del Tribunal de Sanción. Y digo “en idea” porque lo cierto es que el
Tribunal de Sanción no funciona como los que creemos en el SDJE quisiéramos. Sin
embargo, conviene reparar en las principales funciones del Tribunal de Sanción y su
naturaleza. Así, el Decreto Legislativo Nº 1068 define y señala las funciones y
estructura del Tribunal de Sanción en sus artículos 26, 27, 28 y 29. Es, en buena cuenta,
el organismo que ejerce las funciones “jurisdiccionales” dentro del SDJE y se encarga
de las acciones disciplinarias dentro del sistema. A modo de explicación breve, este está
integrado por el viceministro de Justicia, por el procurador
público de la Presidencia del Consejo de Ministros y el
procurador público designado con mayor antigüedad. Dentro de su
principal función tiene resolver en primera instancia los procesos que se inicien a pedido
de parte o de oficio contra los procuradores(as) públicos(as) por actos de inconducta
funcional. En segunda instancia, resuelve el CDJE, por mandato del artículo 27 del
Decreto Legislativo N° 1068 y el artículo 57 de su respectivo Reglamento.
3. Las procuradurías
Dentro de la estructura del SDJE, quienes llevan la carga de defender en el terreno los
intereses del Estado peruano ante los tribunales nacionales e internacionales son los
distintos procuradores(as) que el decreto señala. En estricto rigor, cuando hablamos
de los procuradores públicos y las procuradoras públicas nos referimos a los(as)
funcionarios(as) que, en virtud de una facultad extendida por el Estado, a través del
CDJE, ejercitan, en su nombre, la defensa jurídica de sus derechos, intereses
y prerrogativas.
Así las cosas, de nuestro marco normativo se pueden desprender al me-nos ocho tipos
o clases de procura-dores(as), que son, a saber:
a) Procuradores públicos.
b) Procuradores públicos adjuntos.
c) Procurador público ad hoc.
d) Procurador público ad hoc adjunto.
e) Procurador público especializado.
f) Procurador público regional.
g) Procurador público municipal.
h) Procurador público supranacional.
Siendo estos solo algunos a nombrar, por la serie de procuradores(as) que
normativamente se prevén. No obstante, más adelante, en este mismo estudio, haré
incidencia en la importante labor que recae sobre el procurador público supranacional.
Sin perjuicio de ello, se esbozarán algunas referencias breves sobre la forma en la cual
son designados estos funcionarios públicos, y comentaré algunos de los principios que
inspiran su labor.
3.1. Designación de los procuradores(as)
Como primer comentario en este acápite, debemos tener en cuenta que el máximo
intérprete de nuestra Constitución Política ha señalado que la carrera administrativa
constituye un bien jurídico constitucional y, por tanto, debe ser resguardado –en el
entendido de que es un bien que nos interesa a todos y todas–, por ello, el acceso a la
función pública puede (y debe)ser restringido por requisitos
subjetivos de admisión, cuyo cumplimiento depende de la capacidad laboral de
la persona del aspirante, y por requisitos objetivos de admisión, los cuales,
prescindiendo dela capacidad laboral del postulante, aparecen necesarios por razones
obligatorias de interés público. Tal restricción, a decir del Tribunal Constitucional, habrá
de respetar los derechos fundamentales. Por estas razones, se establecen ciertos
requisitos para poder ser procurador(a), al igual que modos de selección.
3.1.1. Requisitos para la designación de los procuradores y las procuradoras
La norma marco, por decirlo de alguna forma, del SDJE (esto es, el Decreto Legislativo
N° 1068) establece cuáles son los requisitos que todo aquel (la) que pretenda
ser procurador(a) deberá cumplir. Si bien en la norma mencionada se señalan ciertas
variaciones en razón del tipo de procurador(a), to-memos como referencia los requisitos
generales que permean todo el SDJE, que son ser peruano; tener el pleno ejercicio de
los derechos civiles; tener el título de abogado; haber ejercido la profesión por
un periodo no menor de cinco años consecutivos; ser abogado(a)colegiado(a) y
habilitado(a); gozar de reconocida solvencia moral, idoneidad profesional y trayectoria
en defensa judicial; no haber sido condenado por delito doloso, destituido o separado
del servicio del Estado por resolución firme ni ser deudor alimentario; no tener
litigio pendiente con el Estado a la fecha de su designación; y tener especialidad jurídica
en los temas relacionados al sector que defenderá. Ciertamente, los requisitos que se
establecen normativamente pretenden obtener un perfil
idóneo para poder ejercer la función de procurador(a). No obstante, unacuestión que
llama la atención es que no se establezca ningún grado académico en específico para
ejercer el cargo, lo cual, a juicio propio, debería ser evaluado en futuras propuestas de
modificatorias, dado que la defensa jurídica del Estado requiere de un altísimo grado de
especialización dentro de la materia en la cual se va a desempeñarla defensa.
3.1.2. Modos de selección
a) Procuradores(as) públicos(as) del Poder Ejecutivo: son designados mediante
resolución suprema por el Presidente de la República con refrendo del presidente del
Consejo de Ministros, del ministro de Justicia y del ministro del sector correspondiente
a propuesta del CDJE.
b) Procuradores(as) públicos(as) del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los OCA: son
nombrados mediante resolución suprema por el presidente de la República con
refrendo del presidente del Consejo de Ministros y el titular del MINJUS a
propuesta de los titulares de su entidad.
c) Procuradores(as) públicos(as) regionales y municipales: son nombrados conforme a
la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades.
d) Procuradores(as) públicos(as) ad hoc y ad hoc adjunto: son designados por el
presidente de la República (en el caso de que sean para el Poder Ejecutivo) y, en el
caso del Poder Legislativo, Po-der Judicial y los OCA, los respectivos titulares de estos
poderes deberán proponer la designación detales procuradores al CDJE.
e) Procuradores (as) públicos(as) especializados: son designados por resolución
suprema a propuesta del CDJE, previa evaluación, dependiendo administrativamente el
procurador público especializado en delitos de tráfico ilícito de drogas; procurador
público especializado en delitos de terrorismo; procurador público especializado en
delitos de lavado de activos y proceso de pérdida de dominio, y el
procurador público especializado en asuntos de orden público, del Ministerio del
Interior.
f) Procurador(a) público(a) supra-nacional: es designado median-te resolución
suprema, con refrendo del titular del MINJUS a propuesta del CDJE .Estos son, a
grandes rasgos, las modalidades según las cuales se designa o propone el
nombramiento delos(as) procuradores(as) en nuestro país. Como apreciamos, la tarea
de nombramiento está principalmente concentrada en el Poder Ejecutivo,
específicamente, en el MINJUS, por ser este el ente rector del SDJE. Sin embargo,
notamos una excepción para el caso de los procuradores públicos regionales y
municipales, quienes son designados según la ley de su nivel de gobierno. Ello es
entendible dentro de la lógica de la desconcentración del poder. Este modo específico
de nombramiento nos da luces de que el modelo de organización para la defensa
jurídica del Estado optado en nuestro país es el modelo mixto. Este modelo es aquel en
el cual se busca asignar a las organizaciones públicas un margen de autonomía
regulada –la cual tiene lugar en ciertas circunstancias especiales definidas por el centro
del sistema–, permitiendo aprovechar la capacidad técnica de los
servicios jurídicos sectoriales y, en particular, su conocimiento del tema
propio de su jurisdicción. Por esta razón, aunque puede ser criticable el nivel de
autonomía que tienen los procuradores públicos regionales y municipales al ser
nombrados por funcionarios de su propia entidad, y aun cuando ya ha habido intentos
de modificar dicha situación, no deja de ser destacable el propósito que se persigue con
ello. Además, si de cuestionar la autonomía del procurador o procuradora por su forma
de designación se trata, también cabría el mismo cuestionamiento respecto de
los procuradores y procuradoras del Poder Ejecutivo.
3.2. Principios que deben guiarlas actuaciones de los procuradores y las
procuradoras
Entendiendo que los intereses del Estado son muy importantes, se han establecido
ciertos principios que deben permear el accionar de procuradores y procuradoras
públicas independientemente de la institución estatal a la cual defiendan. De manera
concreta, el artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1068 establece once principios
rectores: 1) la legalidad;2)la autonomía funcional; 3) la unidad de actuación y
continuidad; 4) eficacia; 5) eficiencia; 6)capacitación y evaluación; 7) especialización; 8)
confidencialidad;9)celeridad; 10) ética, probidad y honestidad; y 11) honestidad. Para
efectos del estudio específico de este artículo, abordaré tres principios y los pondré bajo
comento: el principio de autonomía funcional, el de especialización y el de
confidencialidad. Respecto del primer principio a tratar, el de autonomía funcional, se
debe decir que ello significa que los(as) procuradores(as) no deben ver interferida el
desarrollo de sus labores por cuestiones externas a los procesos como podrían ser, por
ejemplo, las injerencias provenientes desde otros poderes del Estado. Sin embargo, al
leer esto surge válidamente la siguiente pregunta: ¿puede hablarse de autonomía
funcional cuando el ente rector del SDJE es un poder del Estado?
Ello puede ser discutido ampliamente; y quien escribe estas líneas no está divorciado
totalmente con la idea de que el SDJE se convierta en un organismo constitucionalmente
autónomo, empero, ello sería objeto de otro estudio pormenorizado y detallado, debido
a las implicancias que tendría una propuesta de tal naturaleza. Sobre el particular, y
para finalizar con este principio, el Tribunal Constitucional ha puesto de relieve que la
autonomía funcional delos(as) procuradores(as) es elemental para que estos ejerzan de
manera idónea la defensa del Estado y, además, ha añadido que, “siendo profesionales
en derecho, su actuación judicial y administrativa debería estar imbuida primeramente
de criterios deontológicos”. Sobre el segundo de los principios a tratar, el de la
especialización, se debe comentar que es menester para una defensa adecuada que
los(as) abogados(as) que asuman esta labor estén sumamente especializa-dos en los
temas que van a ver en su día a día. Asimismo, es importante la actualización constante
de estos profesionales, y por esta razón precisamente es que existe la Escuela de
Formación de Procura-dores Públicos, que tiene por finalidad promover la capacitación
del personal profesional que desarrollará funciones de defensa jurídica del Estado, así
como perfeccionarlos conocimientos de los procuradores públicos del Estado. Pero
considero que esta debe ser “repotenciada” y empoderada, pues es una muy buena
idea a la que no se le está dando, me temo, el valor suficiente. Sobre el último principio,
el de confidencialidad, debo señalar que tan solo ese principio merece un estudio
completo. No obstante, acotaré algunas cuestiones que considero de relevancia para
entenderlo. En primer lugar, se debe señalar que por virtud de este principio los(as)
procuradores(as) están obligados a guardar total reserva de los asuntos de naturaleza
confidencial que estén a su cargo; y, en segundo lugar, debo acotar que este principio
se vincula de manera operativa con el literal c del artículo 58del Reglamento del Decreto
Legislativo Nº 1068, que señala como una inconducta funcional de
los(as) procuradores(as) y procuradoras el realizar declaraciones a los medios de
comunicación sin autorización del CDJE. Dicho precepto reglamentario ha sido
sumamente cuestionado en las últimas semanas, dada la coyuntura que se ha
vivido recientemente entorno a este tema. Ante este cuestionamiento a la norma, se
alzó la voz desde el Parlamento y, por ello, se encuentra ya en trámite el Proyecto de
Ley N° 4821/2015-CR, recibido en mesa de partes el 22 de octubre de este año, que
busca modificar el literal c del artículo 58 del referido Reglamento a fin de “quitarle la
mor-daza a los(as) procuradores(as)”.Esperemos, pues, que sea pronto
objeto de debate y que los resultados del intercambio de ideas entorno a esta propuesta
legislativa sean en pro de la mejora del SDJE.
FUENTE:
Bolaños Salazar, E. R. (2015). La Defensa Jurídica del Estado. Algunos apuntes constitucionales
sobre la labor de la procuradorías. Administración Pública & Control N° 23, 51- 56.