LE QUATTRO SENTENZE SULLA TRAGEDIA DEL 1° MAGGIO 2007

LA SENTENZA DI PRIMO GRADO

TRIBUNALE ORDINARIO DI TORRE ANNUNZIATA – SEZIONE PENALE

sentenza n. 5255/07 del 12 giugno 2010 - r.g. Tribunale n. 208/09

…..

§ 2.4 Fiorentino Marco.

Il decesso di Fattorusso Claudia e Reale Teresa (capo A della rubrica),

e le lesioni riportate da Gargiulo Massimo (capo B della rubrica) sono
contestate all'imputato Fiorentino Marco, in qualità di Sindaco del
Comune di Sorrento, a titolo di colpa specifica, per violazione delle
norme di cui agli artt. 40 c.p. e 54 comma II Testo Unico Enti Locali.

L'imputato, in qualità di Sindaco del Comune di Sorrento, sia pur

consapevole del grave pericolo per l'incolu-mità dei cittadini
derivante dall'irregolare svolgimento del avori da parte della Società
"Organizzazione e Illuminazioni Donnarumma s.a.s.", ed in particolare
dell'utilizzo, da parte degli operai della ditta, della piattaforma
mobile con il braccio meccanico che operava a volta sulla piazza S.
Antonino, senza alcuna segnalazione agli utenti della strada e senza
alcun transennamento, atto a evitare il transito pedonale e veicolare
sotto il braccio - gru, non adottava alcun provvedimento, al fine di
prevenire ed eliminare il grave
pericolo che ne derivava.

Al capo C) della rubrica si contesta infine all'imputato l'omessa

adozione di un provvedimento contingibile ed urgente, ex art. 54 comma
Il Testo Unico Enti Locali, che, secondo l'impostazione accusatoria,
occorreva adottare per prevenire o evitare il grave pericolo per
l'incolumità dei cittadini derivante dall'irregolare
svolgimento dei lavori, in dispregio delle norme di sicurezza come
sopra evidenziate.

Preliminarmente va evidenziato che assolutamente irrilevante ai fini

probatori - in relazione alla specifica posizione del Sindaco
Fiorentino - è l'aspetto relativo alla committenza dei lavori.

Al Sindaco si contesta in fatto di non avere esercitato il cd. potere

sindacale di ordinanza contingibile ed urgente.

Gli si contesta pertanto un'ipotesi di colpa specifica, e non già

invece una colpa generica (tale è invece l'addebito per Esposito

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Giuseppe, Rettore della Basilica di S. Antonino e committente dei
lavori che si stavano effettuando nella piazza, cfr. infra).

A nulla pertanto rilevano le risultanze della deposizione del teste di

parte civile Pane Antonino, dipendente Istruttore dell'Ufficio
Ecologia e Ambiente del Comune di Sorrento, e della consulenza
informatica espletata ex art. 360 c.p.p. sul computer dell'ufficio di
segreteria del Sindaco, tese, nell'ottica accusatoria, a dimostrare
la dolosa eliminazione, da uno dei computer rinvenuti all'interno degli
uffici del Sindaco di Sorrento e sottoposti a sequestro, di un file
denominato Autorizzazione Donnarumma doc. relativo ad
un'autorizzazione del Sindaco alla Ditta Donnarumma ad effettuare la
pulizia delle mura degli edifici insistenti nella piazza
S. Antonino.

Invero, che l'imputato Fiorentino Marco abbia o meno commissionato dei

lavori ulteriori rispetto a quelli di installazione delle luminarie
previste per l'imminente festività di S. Antonino, ed assuma o meno
anche la qualifica di committente dei suddetti lavori, non vale
minimamente né a rafforzare né a indebolire
l'ipotesi accusatoria a lui contestata, che è assolutamente diversa,
e correlata, come sopra indicato, alla sua qualifica soggettiva, in
quanto appunto Sindaco del Comune di Sorrento.

Tanto premesso, l'istruttoria dibattimentale espletata ha fornito

piena prova della fondatezza dell'ipotesi di accusa, in relazione
all'ipotesi di colpa specifica ascritta all'imputato Fiorentino Marco,
per violazione della norma di cui all'art. 54 comma Il Testo Unico Enti
Locali

Si appalesano a questo punto indispensabili alcune osservazioni

sull'ambito di applicazione di tale norma.
Per consolidata giurisprudenza, l'esercizio del potere sindacale di
emanare ordinanze contingibili ed urgenti di cui all'art. 54 comma Il
D. Lv o 267/00, presuppone la sussistenza di una situazione di
effettivo e concreto pericolo per l'incolumità pubblica, il quale non
sia fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione
attiva.

Sulla base di tale norma, pertanto, il Sindaco può fronteggiare

un'emergenza con rimedi eccezionali in attesa dell'espletamento delle
ordinarie misure previste dall'ordinamento per il corretto esercizio
dell'azione amministrativa.

Preliminarmente occorre allora accertare se, nel caso all'attenzione

del Collegio, esistevano i presupposti per

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l'esercizio del cd. potere sindacale di ordinanza contingibile ed
urgente, finalizzato a prevenire ed eliminare una situazione di grave
pericolo che minacciava l'incolumità dei cittadini.

Orbene, la situazione di fatto che si era venuta a creare nella piazza

S. Antonino in Sorrento, per le modalità di lavoro attuate dai
Donnarumma, in dispregio delle fondamentali norme di sicurezza,
sicuramente integrava una di quelle situazioni di carattere eccezionale
ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la pubblica
incolumità, e tali da rendere necessario un intervento urgente ed
immediato.

La mancata prestazione di cautele emerge in modo evidente dalla visione

del filmato estrapolato dal sistema di video -sorveglianza del Comune
di Sorrento.

Risulta pertanto provata la totale assenza di segnaletica in prossimità

del cantiere, la mancata apposizione di transenne e/o di altre cautele
per deviare il traffico veicolare e pedonale, in corrispondenza del
campo di azione della piattaforma mobile.

Tanto è emerso, d'altra parte, anche dalla deposizione del teste

Zambrano, sost. Comm. in servizio presso il Commissariato di P.S. di
Sorrento, che ha riferito della situazione di fatto da lui riscontrata
a seguito dell'inci- dente, all'atto del suo arrivo in piazza S.
Antonino. E altresì dalla deposizione del teste Atripaldi Antonio,
responsabile del servizio Prevenzione e Ambienti di lavoro presso la
A.S.L., che ha riferito delle plurime violazioni, da parte dei
Donnarumma, della normativa cd. prevenzionistica.

ll teste Atripaldi ha precisato che non doveva essere consentito

passaggio veicolare e pedonale sotto il braccio gru in movimento, e a
tal fine occorreva apporre delle transenne ed incaricare delle persone
addette alla vigilanza, impegnate a far rispettare il divieto.

Alla luce di tali circostanze - il reiterato passaggio di veicoli e

pedoni sotto un ponte creato dal braccio gru proteso a campata verso
la facciata della chiesa ove si stava lavorando - l'evento verificatosi
era assolutamente prevedibile. E che l'evento de quo fosse
assolutamente prevedibile, è confermato dal dato che la grave
situazione di pericolo era percepita in quanto tale dagli utenti della
strada, e dunque anche da un quivis de populo, privo della benché
minima competenza tecnica.

Illuminante sul punto è la deposizione di Gargiulo Raffaele, il quale

ha riferito di essere passato, nella mattinata del primo maggio,
numerose volte sotto la gru, “rabbrividendo" ogni volta al pensiero di
ciò che poteva succedere.

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Fiorentino Rosario, Vicesindaco del Comune di Sorrento, ha dichiarato
di avere notato, il giorno prima della tragedia, alcuni bambini che
uscivano dalla scuola di S. Maria delle Grazie e attraversavano la
piazza S. Antonino, mentre la gru era in azione con il braccio in
estensione e gli operai posizionati nel cestello.

Il teste ha riferito di avere immediatamente percepito una situazione

di grave pericolo, tant'è che si era lamentato con uno degli Operai.

Di analogo tenore le dichiarazioni di Di Maio Rosaria, titolare di Un

esercizio commerciale ubicato all'angolo tra Via Luigi De Maio e piazza
Tasso. La donna, in data 30 aprile 2007 alle ore 16.30, avvedutasi
della pericolosità dei lavori ("....la gru operava creando una sorte
di ponte, sotto il quale con assoluta normalità procedeva il traffico
pedonale e velcolare"), andava a lamentarsi con una vigilessa.

Numerosi cittadini privati che attraversavano la zona percepivano il

pericolo derivante dalle modalità di svolgimento dei lavori (cfr.
dichiarazioni di Esposito Francesco, Cecconi Patrizia, Tedeschi Maria,
Izzo Giovanna e Salierno Roberto).

Di Maio Rosaria ha riferito, inoltre, che, nel corso dell'episodio del

30 aprile, avendo ella notato il Sindaco attraversare la piazza S.
Antonino a bordo di un'autovettura, gli si era avvicinata per
indicargli cosa stesse accadendo. Il Sindaco, ella ha riferito, si
copriva il volto con le mani, in gesto di esclamazione, facendole
chiaramente intendere che aveva visto, e subito faceva una telefonata.
Dopo poco, giungeva sul posto il vigile urbano Lombardi Francesco, che
aveva una discussione animata con Donnarumma Francesco, e poi i lavori
cessavano.

Anche il teste Gargiulo Raffaele ha dichiarato di avere notato in

piazza S. Antonino, in data 30 aprile, il Sindaco Fiorentino che
parlava con uno dei Donnarumma, mentre la gru operava a campata, si da
aver immaginato che il Sindaco stesse protestando proprio in relazione
alle modalità di lavoro.

Di un incontro tra il Donnarumma Francesco ed il Sindaco Fiorentino,

avvenuto in uno dei giorni immediatamente antecedenti al primo maggio
2007, mentre il cantiere era attivo, ha riferito altresì il
summenzionato teste Fiorentino Rosario. Interessante a tal riguardo è
anche la deposizione del teste Salierno Roberto, barista del Circolo
dei Forestieri sito alla Via Luigi De Maio. Questi, la sera antecedente
il sinistro, intorno alle ore 18.00, mentre la gru operava nella
posizione a campata, notava il Sindaco che si tratteneva nella Piazza
S. Antonino in compagnia di alcune persone.

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Né può tacersi la circostanza che gli uffici comunali, ed anche
l'ufficio del Sindaco, sono ubicati proprio nella piazza S. Antonino,
luogo ove operava la gru, nonché la circostanza ulteriore che il
Sindaco, per lo svolgimento del suo incarico, si recasse assiduamente
presso la sede comunale (cfr. sul punto, depos. teste Zambrano).

Il Sindaco, pertanto, frequentando quotidianamente il suo ufficio, non

poteva non avere una diretta percezione delle modalità di lavoro della
gru utilizzata dalla ditta Donnarumma.

Tra l'altro, l'acquisizione dei tabulati telefonici relativi alle

utenze cellulari in uso al Sindaco ha confermato l'esistenza di
contatti tra questi ed il Donnarumma Francesco nei giorni
immediatamente precedenti all’incidente.

L'esistenza di un rapporto di assidua frequentazione tra i due imputati

ha trovato ulteriore conferma nella deposizione del teste Zunino, che
ha riferito di averli visti insieme proprio nella piazza luogo del
sinistro, in data 29 o 30.04 .07 , e nelle dichiarazioni del privato
Gargiulo Raffaele che ha dichiarato di avere visto, alcuni giorni prima
dell'incidente, il Sindaco in piazza S. Antonino intento a parlare con
uno dei Donnarumma.

Il teste Zambrano ha riferito inoltre che il Sindaco era legato da un

rapporto di tipo confidenziale e risalente nel tempo con Donnarumma
Francesco, circostanza questa da lui verificata personalmente.

Ciò dà ragione della circostanza emersa in sede dibattimentale, secondo

cui il Sindaco veniva notato spesso intrattenersi con i Donnarumma
nella piazza ove si stavano svolgendo i lavori.

Sono invece processualmente inutilizzabili nei confronti del Sindaco

Fiorentino, le dichiarazioni eteroaccusato- rie rese dagli imputati
Donnarumma Francesco e Donnarumma Aniello, in merito alla circostanza
della conoscenza, da parte del Sindaco, delle modalità di lavoro
attuate dalla ditta.

Alla luce di tali elementi, non può pertanto certamente negarsi

l’avvenuta percezione da parte del Sindaco di una concreta situazione
di pericolo.

Risulta dunque provato che, integrata una situazione di eccezionale e

grave pericolo per la pubblica incolumità, derivante dal passaggio di
pedoni e veicoli sotto al braccio gru che operava a campata, il rischio
veniva percepito sia dai privati utenti della strada che direttamente
dall'imputato Fiorentino Marco.

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A nulla pertanto rileva la circostanza - dedotta dalla difesa
all'esito della deposizione della teste Russo Ida, dipendente del
Comune di Sorrento preposta all'ufficio Giunta e sito Internet,
relativa alla mancanza di segnalazioni, sul sito internet ufficiale
del Comune di Sorrento, in relazione alle modalità di svolgimento dei
lavori.

A sostegno della sua tesi, la difesa ha prodotto altresì una missiva

(protocollo nr. 24253) a firma del Segretario Generale del Comune di
Sorrento, ed indirizzata al Sindaco, contenente una relazione
sull'episodio del 01 maggio 2007, nella quale si dà atto che presso i
vari Dipartimenti del Comune non era giunta alcuna segnalazione in
merito ai lavori.

Tale circostanza è assolutamente ininfluente, poiché la situazione di

grave pericolo veniva percepita aliunde dal Sindaco (attraverso la
segnalazione di terzi privati-cfr. a Maio Rosaria- e attraverso i
continui passaggi in piazza S. Antonino, dovendo egli ivi raggiungere
il suo ufficio, e le soste nella suddetta piazza in compagnia dei
Donnarumma).

Ed allora, realizzatasi una situazione obiettiva potenzialmente lesiva

per la incolumità individuale dei cittadini, percepita dal Sindaco,
questi era tenuto a porvi rimedio, eliminandone la fonte, sospendendo
ad horas i lavori o apprestando adeguate protezioni e cautele, sino ad
interdire l'utilizzo della strada.

Nella grave situazione accertata, l 'imputato aveva dunque l'obbligo

di attivarsi.

Egli ha omesso di porre in essere quegli interventi - quali la

inibizione del transito pedonale e veicolare o la sospensione dei
lavori - diretti ad evitare proprio il tipo di evento verificatosi,
certamente collocabile nell'ambito della prevedibilità.

L'imputato, in qualità di Sindaco, rivestiva senza ombra di dubbio una

posizione di garanzia a tutela della incolumità pubblica, ed aveva
dunque il dovere giuridico di attivarsi per impedire l’evento.
Egli aveva i poteri formali di impedire l'evento, attraverso l’adozione
di un’ordinanza contingibile ed urgente ex art. 54 Testo Unico Enti
Locali.

Assolutamente prive di fondamento si rivelano le deduzioni espresse

dalla difesa dell'imputato, nella memoria difensiva depositata il
12.05.2010

Queste le principali obiezioni sollevate all'impianto accusatorio:

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− l 'art. 110 RD 635/40 impone un obbligo di licenza per la costruzione
di impianti provvisori elettrici per straordinarie illuminazioni
pubbliche, in occasione di festività civili o religiose o in
qualsiasi altra contingenza. La competenza esclusiva al rilascio
della licenza spetta ai Commissariati di Polizia e, solo ove essi
non siano stati istituiti su determinate zone del territorio, ai
Sindaci dei Comuni (a Sorrento, come noto, esiste un Commissariato
di P.S.);
− difetta altresì il presupposto della sussistenza di un concreto
stato di pericolo non altrimenti superabile con gli ordinari mezzi
di tutela previsti dall'ordinamento (non era cioè derivare
prevedibile che dall’uso del cestello elevatore potesse derivare
l’evento letale);
− difetta il requisito della straordinaria emergenza o stato di
necessità, presupposto per l 'adozione delle ordinanze contingibili
ed urgenti (si trattava di un impianto di luminarie per una periodica
festa religiosa, e dunque di normale attività tecnica sottoposta a
licenza di P.S.);
− esclusa la configurabilità dei presupposti per l'esercizio del
Potere sindacale, nessuna censura può essere sollevata nei confronti
del Sindaco neanche quale capo della Amministrazione Locale. Il
Sindaco invero svolge funzioni di indirizzo politico -
amministrativo dell'ente, mentre le funzioni di gestione sono
riservate alla esclusiva competenza dei dirigenti. Tra i compiti dei
dirigenti, l'art. 107 D.Lva 267/00 individua specificamente il
rilascio di provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi,
il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni anche di
natura discrezionale. Lo Statuto del Comune di Sorrento, prodotto
dalla difesa, demanda ai Dirigenti l’autonoma responsabilità della
gestione amministrativa.

Tutte le doglianze difensive sono destituite di fondamento.

La ditta Donnarumma - circostanza, questa, riferita dai testi di P.G.

Zambrano e Zunino e non contestata dalla difesa dell'imputato - non
aveva richiesto al Commissariato di P.S. di Sorrento l’autorizzazione
di cui all’art.110 sopra citato.

L'autorizzazione in oggetto è strumentale alla verifica, da parte

dell'Autorità di P.S., del possesso dei requisiti di capacità tecnica
per l'accensione dei fuochi o il montaggio delle luci.

La competenza del Commissariato di P.S. al rilascio della licenza,

certamente dunque non esonerava il Sindaco, in presenza di una concreta
situazione di pericolo da lui direttamente percepita, ad esercitare il
cd potere di ordinanza.

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Va a tal proposito chiarito che non può comunque trovare seguito la
richiesta della difesa dell’imputato Fiorentino di trasmissione degli
atti al P.M. sede, per le determinazioni di competenza, in merito alla
responsabilità dei Dirigenti del Commissariato di P.S. di Sorrento per
il tragico evento verificatosi.

In linea generale, va premesso che, nel corso della istruttoria

dibattimentale, non è emerso alcun fatto nuovo o diverso rispetto a
quelli già conosciuti e vagliati dal Pubblico Ministero, che in
relazione ad essi ha già compiuto le sue determinazioni, e delineato
specifiche, ipotesi di responsabilità al vaglio di questo Tribunale
(cfr. pagg. 42-43 della memoria depositata dal P.M. in sede di
discussione).

E comunque è errata l'impostazione difensiva secondo cui una eventuale

responsabilità dei Dirigenti del Commissariato di P.S. di Sorrento,
influirebbe sulla posizione dell'odierno imputato, che verrebbe ad
essere esonerato da ogni profilo di responsabilità.

Sul punto, giova ricordare che - per consolidato orientamento della

Suprema Corte (cfr Cass. Sez. IV 29.10.04 nr 7610) – in tema di reato
colposo commesso mediante omissione, qualora sussistano relativamente
alla stessa situazione di pericolo, pari soggetti in posizione di
garanzia, sia pure a titolo diverso, ciascuno di essi è per intero
destinatario del compito di tutela demandatogli dalla legge ed
autonomamente responsabile qualora ad esso non adempia.

Ne consegue che l'eventuale responsabilità anche di altri soggetti,

oltre a quelli già imputati nel presente giudizio, comunque non esonera
il prevenuto dal giudizio di colpa a suo carico espresso.

Passando poi nello specifico ad una valutazione nel merito, ritiene il

Collegio che si appalesi un assurdo sul piano logico, per fondare una
presunta responsabilità del personale di P.S., il richiamo ad una norma
che testualmente prevede, perché si compia da parte della P.S. una
determinata verifica (di tipo tecnico o non tecnico, a tal proposito
non rileva), la presentazione di un'istanza. Allora, se il punto è
l'omissione della verifica, e su questo insiste la difesa allorchè fa
leva sul più volte menzionato art. 110, non si comprende come poteva
essere doverosa la verifica in merito a circostanze (l'installazione
delle luminarie) che non erano state rappresentate all'Autorità di P.S.
con specifica istanza così come prescritto dalla legge. Dunque, ci
troviamo di fronte ad un'ipotesi di comportamento abusivo da parte del
privato, ossia il privato (nella specie, la ditta Donnarumma) tiene un
dato comportamento (l'installazione delle luminarie), che pure la legge
subordina ad una licenza, del tutto abusivamente, in mancanza dunque
del previo controllo di tipo amministrativo da parte dell’Autorità
all'uopo preposta. Ed è di tale comportamento abusivo del privato che,

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nell'ottica della difesa, deve essere chiamata a rispondere l'Autorità
di P.S., che, sembrerebbe leggersi in tale impostazione, viene meno
dunque non già allo specifico dovere di vigilanza e verifica previsto
dall'art. 110 Reg. Es. T.U.L.P.S., ma al generico dovere di vigilanza
e, ancor prima, prevenzione dei comportamenti illeciti dei privati,
rientrante nei suoi compiti istituzionali. Insomma, alla P.S. si
contesta in sostanza che si sia disinteressata di compiere le opportune
verifiche preventive in mento alla regolarità dei lavori in itinere
aventi ad oggetto l'installazione delle luminarie.

Si che deve rispondere di quanto (l'evento tragico del 1° maggio 2007),

per tale sua inerzia colposa, si sia successivamente verificato. Ma è
di tutta evidenza che voler estendere fino a questi ambiti la
responsabilità penale dei soggetti all'uopo preposti al mantenimento
dell'ordine pubblico (a questo punto, poi, è il caso di osservare, di
tutti gli organi di polizia, anche Carabinieri e Guardia di Finanza,
esistenti sul territorio) è un assurdo logico-giuridico. Equivale a
dire che in quanto ciascun ufficiale di P.G. ha l'obbligo giuridico di
impedire l'evento-reato, di qualunque reato, che sia stato commesso e
la cui commissione egli poteva evitare, adeguatamente adempiendo gli
obblighi su di lui gravanti, debba essere chiamato a rispondere a
titolo di colpa.

Quando agli altri motivi della difesa, si è già detto in precedenza

della configurabilità, nel caso di specie, di un concreto stato di
pericolo per la incolumità degli utenti della strada - pedoni ed
automobilisti - costretti a transitare sotto il braccio gru che operava
a campata sulla facciata della chiesa, creando un vero e proprio ponte.

Diviene pertanto ininfluente anche la circostanza che le luminarie

venissero apposte sulla facciata della chiesa per una periodica Festa
religiosa.

Non era l'attività svolta dai Donnarumma – il posizionamento delle

luminarie per una festa religiosa - un evento straordinario, ma le
modalità di svolgimento di tale attività lavorativa avevano determinato
una situazione di straordinaria emergenza.
Ritenuta pertanto la sussistenza dei presupposti idonei a giustificare
l'adozione di un provvedimento ex art. 54, diviene superfluo ed
irrilevante il richiamo alla ripartizione di competenze tra autorità
amministrativa e politica all’interno dell’ente comunale

il Sindaco avrebbe dovuto agire, quale Ufficiale di Governo,

esercitando il cd. potere sindacale di ordinanza contingibile ed
urgente non delegabile, data la sua posizione di garante (Cass, Sez.
I 20.02.03, nr 7025).

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Sulla base delle argomentazioni sopra svolte va pertanto affermata la
responsabilità penale dell'imputato Fiorentino Marco, a titolo di
colpa specifica come sopra delineata, per decesso di Fattorusso Claudia
e Reale Teresa, e per le gravi lesioni riportate da Gargiuío Massimo,
con l'aggravante di cui all'art. 61 nr 9 c.p„ tenuto conto della carica
di Sindaco che imputato Fiorentino Marco rivestiva all'epoca dei fatti,
e della stretta connessione tra la violazione dei doveri ed il tragico
evento.

È altresì configurabile la responsabilità dell'imputato per il delitto

a lui ascritto al capo C) della rubrica, per omissione di atti di
ufficio, per il mancato esercizio del cd potere sindacale di ordinanza
contingibile ed urgente.

Come noto " Il rifiuto di un atto di ufficio si verifica non solo a

fronte di una richiesta o di un ordine, ma anche quando sussista un
'urgenza sostanziale. Impositiva del compimento dell'atto, in modo tale
che l'inerzia del pubblico ufficiale assume, per l'appunto, la valenza
del consapevole rifiuto dell'atto medesimo" (Cass, Sez, VI n. 4995 del
07.01.2010). Sindaco aveva il dovere di adottare l'ordinanza ex art.
54 per ragioni di sicurezza pubblica, per garantire la incolumità dei
cittadini.

Tale è, ad esempio, l'ordinanza sindacale del 12.06.07 a firma del

Sindaco Fiorentino, prodotta dalla difesa, con la quale il Sindaco,
appresa la notizia della caduta di un albero, alla Via Largo Parsano
Vecchio in Sorrento, imponeva l'immediata adozione delle opportune
cautele, quale ad es. l'istituzione del divieto di transito veicolare
e pedonale in determinati tratti di strada.

L'omessa adozione di tale atto, anche nell 'ipotesi all'attenzione di

questo Collegio, determina la responsabilità
dell'imputato per il delitto di cui all’art. 328 c.p., del quale
sussistono, all’esito della svolta istruttoria
dibattimentale come sopra delineata, i necessari elementi oggettivo e
soggettivo. La giurisprudenza ha infatti evidenziato che la fattispecie
del rifiuto da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di
pubblico servizio
di compiere un atto di ufficio è integrata non solo quando vi sia stata
una richiesta o comunque una qualche sollecitazione esterna, ma anche
in ipotesi di una urgenza sostanziale impositiva dell’atto, resa
evidente dai fatti oggettivi posti all'attenzione del soggetto
obbligato ad intervenire (cfr. Cass. Pen. sez. VI, 10 ottobre 2000, n.
10538). Nel caso di specie, alla luce di quanto sopra evidenziato in
relazione alle risultanze probatorie acquisite, non può revocarsi in
dubbio che nei giorni immediatamente antecedenti il 1° maggio 2007 il
Sindaco di Sorrento ebbe modo di rendersi conto della sussistenza di
un concreto stato di pericolo per la pubblica incolumità, per

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fronteggiare il quale era indispensabile l'adozione di ordinanze
contingibili e urgenti, che tuttavia non vennero emesse.

Ancora, perché sia configurabile il reato de quo la giurisprudenza

richiede che dalla indebita e volontaria inerzia del soggetto che
dovrebbe provvedervi derivi, pur in assenza di termini previsti come
perentori, l’oggettivo pericolo di una lesione del bene tutelato. È di
tutta evidenza purtroppo che, nel caso in esame, in Sorrento il 1°
maggio 2007, non vi è stato solo il rischio concreto di una lesione
del bene superiore della sicurezza pubblica, ma un’effettiva, concreta
e devastante lesione di siffatto bene.

LA SENTENZA DI APPELLO

CORTE DI APPELLO DI NAPOLI – IV SEZIONE PENALE

Sentenza n. 5425/2011 R. G. App. n.435/14 Reg. Ins. Sent. Depositata

il 23/5/2014

….

6. Posizione processuale dell’imputato FIORENTINO Marco

In ordine alla posizione processuale di FIORENTINO Marco, questi

all'esito del giudizio di primo grado veniva dichiarato colpevole del
reato di cui al capo A) e al capo B) dell'imputazione perché in qualità
di Sindaco del Comune di Sorrento, con negligenza ed in violazione
delle disposizioni di cui all'art. 40, c.p., e dell'art. 54, comma 2,
del D.L.vo 18 agosto 2000, n, 267 (Testo Unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), essendo pienamente consapevole
del grave pericolo per l'incolumità dei cittadini del predetto Comune
costituito dall'irregolare svolgimento di lavori in Piazza S. Antonino
dalla Società Donnarumma Illuminazioni ed Organizzazioni S.a.S. ed in
particolare dall'utilizzo da parte del personale di quest'ultima
società di una piattaforma aerea attraverso il ripetuto posizionamento
del braccio del predetto mezzo a campata sulla piazza senza che fosse
interrotto il traffico veicolare e pedonale e, quindi, in dispregio
delle norme sulla sicurezza, non adottava alcun provvedimento al fine
di prevenire ed eliminare il predetto grave pericolo; con l'aggravante
di cui all'art. 61, n. 9), c.p.

Il predetto imputato veniva dichiarato inoltre colpevole del reato p.

e p. dall'art. 328, comma 1 c.p., perché, in qualità di Sindaco della
città di Sorrento, ometteva di adottare un provvedimento contingibile
ed urgente, ai sensi dell'art. 54, comma 2, del D.L.vo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
che prevenisse o evitasse il grave pericolo per l'incolumità dei

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cittadini del predetto Comune descritto al capo A), atto da adottare
senza ritardo per ragioni di sicurezza pubblica.

Per i reati di cui ai capi A) e B) il giudice di prime cure comminava

in capo al FIORENTINO Marco la pena di anni tre di reclusione, e per
il reato di cui al capo C), la pena di anni uno, mesi due di reclusione
per una pena complessiva pari ad anni quattro mesi due di reclusione.

Ritiene questa Corte di appello che in ordine al predetto imputato,

debba essere confermata la penale responsabilità dello stesso tutti i
reati a lui ascritti nel capo di imputazione che precede.

Le risultanze processuali, infatti, depongono per la fondatezza della

sentenza del giudice di prime cure e consentono di confermare, al di
là di ogni ragionevole dubbio, la penale responsabilità dell'imputato
con riferimento ai delitti a lui ascritti che sono risultati integrati
in tutti gli elementi strutturali ed ontologici.

Come evidenziato in precedenza, è circostanza pacifica che la società

Donnarumma continuava i lavori iniziando ad utilizzare oltre ad un
mezzo comunemente detto "ragno", in maniera del tutto sconsiderata
posizionando l'autocarro al margine della carreggiata e - senza
recintare o transennare l'aerea - apriva il braccio della piattaforma
aerea che, consentiva al cestello di raggiungere la facciata della
chiesa disegnando una campata, sotto la quale transitavano veicoli e
pedoni.

In ordine ai reati di cui al capo A) e B) dell'Imputazione, in

riferimento alla sussistenza " di una situazione di effettivo e
concreto pericolo per l'incolumità pubblica", determinanti devono
ritenersi le seguenti prove
acquisite nel corso del giudizio di primo grado:

• il filmato estrapolato dal sistema video -sorveglianza del Comune

di Sorrento;
• la deposizione del teste Zambrano, Sost. Commissario in servizio
presso il Commissariato di P.S. di Sorrento, che ha riferito della
situazione di fatto da lui riscontrata a seguito dell'incidente,
all’atto del suo arrivo in piazza S. Antonino;
• la deposizione del teste Atripaldi Antonio, responsabile del
servizio Prevenzione e Ambienti di lavoro presso la A.S.L., che
ha riferito delle plurime violazioni, da parte dei Donnarumma,
della normativa cd. prevenzionistica, precisando che non doveva
essere consentito il passaggio veicolare e pedonale sotto il
braccio gru in movimento, e che sarebbe stato necessario apporre
delle transenne ed incaricare delle persone addette alla
vigilanza, impegnate a far rispettare il divieto.

12
Sulla base delle predette emergenze processuali appare in piena
evidenza ed in modo del tutto incontrovertibile quella "situazione di
effettivo e concreto pericolo", accertata anche dai normali passanti
nonché utenti della strada che pur in assenza della benché minima
competenza tecnica hanno deposto proprio in tal senso.

Emblematica al riguardo è la deposizione di Gargiulo Raffaele, il quale

ha riferito di essere passato, nella mattina del primo maggio, numerose
volte sotto la gru, “rabbrividendo" ogni volta al pensiero di ciò che
sarebbe potuto accadere.

Allo stesso modo il Vicesindaco del Comune di Sorrento, Fiorentino

Rosario, ha riferito di avere immediatamente percepito una situazione
di grave pericolo, quando il giorno prima della tragedia vide alcuni
bambini che uscivano dalla scuola di S. Maria delle Grazie e che
attraversavano la piazza S. Antonino, mentre la gru era in azione con
il braccio in estensione e gli operai posizionati nel cestello.

La situazione di effettivo e concreto pericolo non veniva percepita

solo ed esclusivamente dai privati utenti del la strada, ma anche
direttamente dall'imputato Fiorentino Marco. E, infatti, la teste Di
Maio Rosaria, titolare di un esercizio commerciale ubicato nei pressi
della Chiesa di S. Antonino, riferiva che avendo ella percepito il
pericolo derivante dalle modalità di svolgimento dei lavori e avendo
notato il Sindaco attraversare la piazza S. Antonino a bordo di
un'autovettura in data 30 aprile 2007 (e quindi il giorno
immediatamente precedente a quello in cui ebbe a verificarsi il tragico
evento per cui si procede), gli si era avvicinata per indicargli cosa
stesse accadendo ed il Sindaco a seguito di ciò, si copriva il volto
con le mani, in gesto di esclamazione, facendole chiaramente intendere
che aveva visto.

Di un incontro tra il Donnarumma Francesco ed il Sindaco Fiorentino,

avvenuto in uno dei giorni immediatamente antecedenti al primo maggio
2007, mentre il cantiere era attivo, ha riferito altresì il
summenzionato teste Fiorentino Rosario.

Tra l'altro, l'acquisizione dei tabulati telefonici relativi alle

utenze cellulari in uso al Sindaco ha confermato l'esistenza di
contatti tra questi ed il Donnarumma Francesco nei giorni
immediatamente precedenti all'incidente.

L'esistenza di un rapporto di assidua frequentazione tra i due imputati

ha trovato ulteriore conferma nella deposizione del teste Zunino, che
ha riferito di averli visti insieme proprio nella Piazza di S.
Antonino, in data 29 o 30.04.07, e nelle dichiarazioni del privato
Gargiulo Raffaele che ha dichiarato di avere visto, alcuni giorni prima

13
dell'incidente, il Sindaco nella medesima Piazza intento a parlare con
uno dei fratelli Donnarumnna.

Il teste Zambrano ha riferito inoltre che il Sindaco era legato da un

rapporto di tipo confidenziale e risalente nel tempo con Donnarumma
Francesco. Ma, a prescindere dalla tipologia di rapporto che
intercorreva tra Donnarumma Francesco ed il Sindaco FIORENTINO Marco,
va riferito che quest'ultimo senza dubbio aveva avuto modo di percepire
direttamente la situazione di pericolo dato che gli uffici comunali
sono ubicati proprio nella Piazza S. Antonino di fronte al luogo del
sinistro e che l'imputato, per lo svolgimento del suo incarico di primo
cittadino, si recava assiduamente presso la sede comunale. (cfr, sul
punto, deposizione del teste Zambrano e degli altri cittadini del
Comune di Sorrento sentiti sul punto).

In ordine a tale assorbenti rilievi fattuali non rilevano le

considerazioni difensive sulla percezione della situazione di pericolo
"avvenuta ex ante da quella ex post" dell'evento mortale in esame (vedi
pag. 19 dell'atto di impugnazione avv. Massimo Krogh).

È certo e inconfutabile, infatti, che la situazione di eccezionale e

grave pericolo per l'incolumità pubblica veniva percepita direttamente
dall'imputato FIORENTINO Marco.

Quest' ultimo, in qualità di Sindaco del Comune di Sorrento, rivestendo

senza dubbio una posizione di garanzia a tutela dell'incolumità
pubblica ed avendo il dovere giuridico di attivarsi per impedire
l'evento, ha omesso di porre in essere quegli interventi necessari e
diretti ad evitare proprio il tipo di evento mortale verificatosi.

Egli, infatti, aveva i poteri formali per impedire l'evento attraverso

l'adozione di un'ordinanza contingibile ed urgente ex art. 54 Testo
Unico degli Enti Locali da adottare immediatamente per la situazione
di pericolo per l'incolumità pubblica derivante dai lavori in corso.

Le ordinanze contingibili ed urgenti, infatti, sono naturalmente

preordinate alla gestione di una situazione di emergenza e integrano
quella specifica ipotesi in cui le norme di legge permettono l'adozione
di provvedimenti amministrativi autoritativi, finalizzati alla cura di
un interesse generale e abilitati a derogare temporaneamente
all'ordinario regime giuridico.

Si tratta di rimedi straordinari che assurgono ad espressione di deroga

al diritto i cui tratti caratteristici sono da rinvenire nella urgenza
del provvedere e nella provvisorietà della situazione di emergenza da
affrontare e risolvere.

14
Posta in essere questa funzionale premessa e passando nello specifico
ai motivi di doglianza prospettati dalla difesa dell'imputato
FIORENTINO Marco, quest'ultima insiste sulla differente situazione
(che varrebbe ad escludere quella situazione opposta foriera di un
obbligo giuridico consistente nell'adozione delle ordinanze di
necessità) dell'autorizzazione delle luminarie che comporta il
rilascio di una licenza di P.S. non dettata da alcuna straordinaria
necessità ma solo da una situazione ricorrente - festa patronale - ,
prevista nell'art. 110 T.U.P.S. da regolare apprezzando la capacità
tecnica dell'impresa richiedente la licenza; da ciò deriverebbe -
sempre secondo l'assunto difensivo – una preclusione di
intercambiabilità della potestà del sindaco e dell'autorità di p.s.

Deduce il difensore dell'imputato che l'utilizzo dei poteri del governo

centrale da parte del rappresentante dell'ente locale è riservato a
quegli eventi imprevedibili ed eccezionali, per la cui soluzione non
sono bastevoli i mezzi ordinari, precisando che:

" Se qualche sindaco se ne sia servito per circostanze ordinarie, lo

ha fatto sbagliando, come afferma uniformemente la giurisprudenza
amministrativa, tutta normalmente tesa a limitare questo potere
eccezionale, ai casi eccezionali.

Nella vicenda in questione, l'intervento di un poliziotto di Stato, di

un ispettore INAIL, dell 'ASL, del titolare del dipartimento
eventualmente competente dello stesso Comune di Sorrento, ove richiesto
da qualsiasi cittadino che ne avesse avuto effettiva contezza ex ante,
non dopo, dove ad evento verificatosi siamo tutti buoni profeti,
sarebbe stato pienamente bastevole alle bisogna.

E, in ogni caso, il potere eccezionale non può invocarsi quale

suppletivo di ritardi sic et simpliciter, veri o presunti delle
competenze ordinarie..." (vedi premessa atto di impugnazione Avv.
Angelo ARMANO).

Ritiene questa Corte di appello che le argomentazioni difensive non

incidono sul profilo della certa responsabilità penale del giudicabile
per tutti i reati colposi per colpa omissiva generica e specifica a
lui ascritti.

In ogni caso la prospettazione difensiva si appalesa come fuorviante

laddove tende ad offuscare quell'importante elemento costitutivo per
la configurabilità del reato per il quale si procede e, cioè,
l'esistenza di una situazione di emergenza e pericolo per l’incolumità
pubblica, proiettando l'attenzione su fatti anteriori, autonomi ed
indipendenti alla condotta criminosa dell'imputato che ha concorso a
determinare la morte delle due donne che uscivano dalla Basilica di S.
Antonio di Sorrento.

15
L'acclamata competenza della P.S. in ordine al rilascio di una licenza
per le attività di installazioni di luminarie, per quanto possa far
luce su una situazione di abusivismo della società Donnarumma che
operava in assenza di tale licenza, non vale ad escludere sicuramente
la responsabilità colposa del Sindaco che in presenza di una situazione
di emergenza e pericolo per l'incolumità pubblica, di cui lo stesso
era a conoscenza, non ha agito nell'ambito dei suoi poteri
amministrativi ordinari o straordinari, come rinvenibile per l'appunto
nell'adozione delle ordinanze contingibill ed urgenti.

L'art. 54 D. Lgs. n. 267 del 2000 stabilisce, infatti, che il sindaco

possa adottare quale ufficiale di governo con atti motivati e
rispettosi dei principi generali dell'ordinamento giuridico,
«provvedimenti contingibill ed urgenti al fine di prevenire ed
eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini» :
ciò vuol dire che detta tipologia di atti può essere impiegata nel casi
in cui la situazione sia veramente eccezionale rispetto alle incombenze
ordinarie, tanto da non poter provvedere con í mezzi che l'ordinamento
normalmente appresta per rimediare alla necessità degli
amministrati».(T.A.R. Liguria, Genova, Sez. 1, 02.01.2008, N.3).

Le ordinanze contingibili ed urgenti sono degli strumenti straordinari,

che come tali, non possono essere utilizzati in sostituzione degli
ordinari poteri amministrativi, ma solo per fronteggiare un pericolo
imminente per l'incolumità pubblica.

A ben vedere, tale principio non preclude all'amministrazione,

investita di un determinato potere per il raggiungimento dell'interesse
pubblico, di adottare ordinanze contingibili ed urgenti al fine di
garantire la tutela del medesimo interesse in condizioni di urgente
necessità, ossia in presenza di tutti i presupposti di emanazione di
tali ordinanze, ma si limita ad escludere che l'amministrazione possa
arbitrariamente utilizzare il potere di ordinanza in luogo degli
ordinari poteri amministrativi, finalizzati alla tutela di un certo
interesse pubblico. (T.A.R. Piemonte Torino, Sez. II, 02.07.2008 n.
1441, T.A.R. Lazio Roma, Sez. Il, 14.02.2007, n.1352).

Il richiamato art. 110 T.U.P.S. indicato dalla difesa dell'imputato

non stride affatto né tantomeno crea margini di conflitti di
attribuzioni e competenze esulando tout court il sindaco dal dovere di
adozione di un'ordinanza di necessità, invero, «l 'esistenza di un
apparato disciplina che regoli, in via ordinaria, determinate
situazioni, non preclude, infatti l'esercizio del potere di ordinanza
contingibile ed urgente (...) quando la necessità di provvedere con
efficacia, ed immediatezza a tutela del bene pubblico dalla legge
indicato, tanto urgente da non consentire il tempestivo utilizzo dei

16
rimedi ordinari offerti dall'ordinamento» (Consiglio di Stato, 25
aprile 2004, n.2144).

Del resto, l'esito delle ordinanze di necessità non è mai abrogatorio,

ma solamente derogatorio: tali ordinanze pertanto non modificano la
vigente disciplina giuridica potendo solo temporaneamente sospenderne
gli effetti, fino alla cessazione dello stato di necessità.

Dinanzi a tale impostazione interpretativa che questa Corte di Appello

ritiene fondata, è ininfluente quell'ulteriore motivo di appello della
difesa dell'imputato che facendo leva sulla definizione delle
attribuzioni e competenze dei dirigenti amministrativi e del sindaco
e delle relative delimitazioni ex art. 107 D. Lgs. 267/2000 asserisce
in buona sostanza che, spettando la gestione amministrativa,
finanziaria e tecnica ai dirigenti e spettando invece i poteri di
indirizzo e di controllo politico-amministrativo agli organi di governo
e quindi al sindaco, " non sarebbe possibile configurare in capo al
Sindaco pro tempore quelle responsabilità operative per le quali si
procede".

Risulta depositata agli atti processuali un parere pro-ventate reso

dagli avvocati Giuseppe ABBAMONTE e Lucia de LUCA di MELPIGNANO in
ordine alla natura delle ordinanze contingibili e urgenti in ordine
alle competenze e responsabilità sindacali all'adozione dei relativi
provvedimenti volta ad escludere la responsabilità dell'imputato
FIORENTINO Marco, sindaco all'epoca dell'accadimento dei fatti.

A dire il vero, secondo questa Corte, in presenza di un pericolo per

l'incolumità pubblica e, quindi, di un pericolo per l'integrità fisica
della popolazione (vedi D.M. 5 agosto 2008), non ha assolutamente senso
parlare in termini di competenze o sfere di attribuzioni se non per
privare di qualsivoglia ratio le ordinanze di necessità.

Potrebbe avere senso parlare di competenza funzionale del sindaco in

un contesto in cui, è oramai generalmente accettata l'idea che la
sicurezza non è responsabilità solo degli apparati ad essa
tradizionalmente preposti, ma è responsabilità più generale di una
governance allargata in piena conformità con il novellato ad. 54 TUEL.

La normativa di riferimento prevede, oltre all'incolumità pubblica,

come ulteriore bene giuridico da tutelare proprio "la sicurezza
urbana".

Infatti è disposto che “Il sindaco, quale ufficiale del Governo,

adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di
prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità
pubblica e la sicurezza urbana» (art. 54 TUEL D.lgs. n. 267/2000 così

17
come modificato a seguito del D.L. 23 maggio 2008, n.92, convertito
con modificazioni nella L.24 luglio 2008, n.125 e della Sent. Corte
Cost. 7 aprile 2011, n.115).

Alla luce delle argomentazioni riferite, non può di certo venir meno
la responsabilità dell'imputato FIORENTINO Marco, sindaco del Comune
di Sorrento all'epoca dell'accadimento dei fatti, in quanto questi
rivestiva quella posizione di garanzia che preclude in toto la
possibilità di far venire meno quel nesso di casualità disciplinato
dall'art. 40 c.p, 2° comma - di straordinaria importanza sul piano
delle responsabilità - laddove viene previsto che «non impedire un
evento, che si ha l'obbligo giuridico di impedire, equivale a
cagionarlo>>.

Il nesso di casualità che lega pertanto condotta ed evento è

disciplinato, anche ai sensi dell'art. 41 c.p., dal principio della
equivalenza delle cause o della "condicio sine qua non", secondo il
quale le cause concorrenti sono tutte ciascuna causa dell'evento.

Sul punto, giova ricordare che - per consolidato orientamento della

Suprema Corte (Cass, Sez. IV 29.10.04 nr, 7610) - in tema di reato
colposo commesso mediante omissione, qualora sussistono relativamente
alla stessa situazione di pericolo, pari soggetti in posizione di
garanzia, sia pure a titolo diverso, ciascuno di essi è per intero
destinatario del compito di tutela demandatogli dalla legge ed
autonomamente responsabile qualora ad esso non adempia.

Se a tutto ciò si aggiunge che le condotte penalmente rilevanti nel

campo della prevenzione infortuni sono riconducibili ad elementi
colposi, ovvero come stabilito dall'art. 43, 3 ° c. “quando l'evento
anche se preveduto, non è voluto dall'agente, si verifica a causa di
negligenza, imprudenza o imperizia, ovvero per inosservanza di leggi,
regolamenti, ordini o discipline” emerge inequivocabilmente la precisa
posizione di garanzia in capo al Sindaco il quale, rispetto agli altri
consociati, è ritenuto garante dell'interesse portato dalla norma
nonché da quella rinvenibile nell'art 54 TUEL.

La circostanza che il Sindaco di fronte ad un concreto pericolo per

l'incolumità pubblica avrebbe dovuto adottare un'ordinanza
contingibile ed urgente ha concretizzato una posizione di garanzia in
capo allo stesso, in grado di ingenerare una specifica responsabilità
penale ex ad. 40 cpv cp . a suo carico.

Si concorda con la motivazione della sentenza impugnata nel ritenere

che la mancata attivazione del Sindaco, che era perfettamente a
conoscenza della predetta situazione di pericolo, è stata concausa del
tragico evento ed il nesso di casualità è da scorgersi in re ipsa in
base ad un giudizio fattuale già operato dal giudice di prime cure e

18
confermato da questa Corte, in conformità alla piú recente
giurisprudenza di legittimità (Cass. 15.05.2009 n. 20515).

È altresì accertata, al di la di ogni ragionevole dubbio, la

responsabilità dell'imputato FIORENTINO Marco per il delitto a lui
ascritto al capo C) della rubrica, per omissione di atti di ufficio,
per il mancato esercizio del cosiddetto potere sindacale di ordinanza
contingibile ed urgente.

E, infatti, il rifiuto di un atto di ufficio si verifica non solo a

fronte di una richiesta o di un ordine, ma anche quando sussista
un'urgenza sostanziale, impositiva del compimento dell'atto, in modo
tale che l'inerzia del pubblico ufficiale assume, per l'appunto, la
valenza del consapevole rifiuto dell'atto medesimo"(Cass. Sez. VI n.
4995 del 07.01.2010; Cass Sez. IV n. 17069 del 16.02.2012).

In tal senso si è più volte espressa la giurisprudenza di legittimità,

censurando il comportamento omissivo dei sindaci che a fronte di
situazioni caratterizzate dai connotati di concreta emergenza ed
effettivo pericolo anche solo potenziale per i cittadini, avrebbero
dovuto attivarsi per l'adozione dei necessari provvedimenti
contingibili ed urgenti: <<Integra il reato di rifiuto di atti
d'ufficio la condotta del sindaco di un comune il quale - a fronte di
una situazione potenzialmente pregiudizievole per l'igiene e la salute
pubblica a causa dell'assenza dei requisiti previsti per la potabilità
dell'acqua erogata per il consumo - ometta di adottare i necessari
provvedimenti contingibili ed urgenti volti a eliminare il rischio di
superamento dei parametri stabiliti dalla legislazione speciale in
materia» (Cass. Sez. VI Sent. n. 12147 del 12.02.2009).

Si è ancora chiarito sul punto <<Risponde del delitto di incendio

colposo sindaco il quale, a conoscenza delle gravi ed insistenti
perdite verificatesi nella rete di distribuzione comunale dei metano,
abbia omesso di adottare un provvedimento urgente di sospensione
dell’erogazione del gas nella zona dove si era registrato il pericolo,
consentendo cosi che si verificasse un'esplosione a cui seguiva
l'incendio di uno stabile» (Cass. Sez. IV Sent . n. 40785 del
31.10.2008).

Anche alla luce della suesposta giurisprudenza di legittimità, il

sindaco aveva il dovere di adottare l'ordinanza ex art. 54 per ragioni
di sicurezza pubblica, per garantire l'incolumità dei cittadini e,
l'omessa adozione del predetto atto, ha determinato la responsabilità
dell'imputato per il delitto di cui all'art. 328 c.p.

Si ritiene che tra tutti i reati contestati all'imputato ai capi A) B)

e C) dell'imputazione deve essere, comunque, ravvisato il vincolo della
continuazione - non riconosciuto invece nella sentenza impugnata in

19
relazione al delitto doloso di cui all'art. 328 c.p. - tenuto conto
che per reati colposi ai capi A) e B) della rubrica il giudice di primo
grado ha ritenuto che integrano l'ipotesi del concorso formale di reati
unificati ai fini della pena di cui all'art. 589 comma III c.p.

Invero, tutti i reati contestati all'imputato FIORENTINO Marco sono

stati commessi con previsione dell'evento lesivo in capo al soggetto
agente che ha agito con sicura colpa cosciente di quanto poteva
verificarsi e, quindi, ha posto in essere la condotta illecita in
esecuzione del medesimo disegno criminoso in un contesto temporale
vicino e collegato ai sensi dell'art. 81 c.p.

In proposito è nota la costante giurisprudenza della Suprema Corte che

esclude l'istituto della continuazione tra reati dolosi e reati colposi
(vedi Cass. Penale Sez. 6, Sentenza n. 6579 del 01/02/2012 Cc. (dep.
17/02/2012 ) Rv. 252041 e Sez. 4, Sentenza n. 3579 del 29/11/2006 Cc.
(dep. 31/01/2007) Rv. 236018).
Corte di appello di Napoli — IV sezione penale
32

Per contro si segnala la recente giurisprudenza di legittimità e di

merito valorizzata per altri fini per cui, in cui si evidenzia che la
sola previsione dell'evento come possibile da parte dell'agente è
elemento necessario e sufficiente ad integrare il dolo eventuale,
mentre può riconoscersi la colpa cosciente esclusivamente qualora
l'agente abbia raggiunto la convinzione che l'evento non si sarebbe
verificato.

Nella maggioranza dei casi il riconoscimento del dolo eventuale –

ovvero della colpa cosciente - consegue al raggiungimento della prova
della sussistenza o , rispettivamente, dell'insussistenza per il reo
della sola rappresentazione dell'evento come possibile (in questo
senso, vedi tra le altre Corte di Cassazione, Sez. I , 27 gennaio 1996,
n. 832, Piccolo.; Corte di Cassazione, Sez. l, 26 febbraio 1998, n.
5969, Held.; Corte di Cassazione, Sez. I, 3 agosto 2001, n. 30425,
Lucini,; Corte di Assise di Appello di Firenze, Sez. I, 28 febbraio
2011, n. 24, Spaccarotella, ; Corte di Cassazione, Sez, l, 1 agosto
2011, n. 30472, Braidic, ; Tribunale di Alessandria, 17 agosto 2011,
Beti, Tribunale di Torino, Sez. Il , 26 settembre 2011, Beh, ; Corte
di Assise di Appello di Milano, 12 marzo 2012, n. 9, Mega, .; Corte di
Cassazione, Sez, V, 9 maggio 2012, n. 17210).

Un tale accertamento di colpa cosciente nella condotta tenuta dal

giudicabile per la rappresentazione di quanto poteva verificarsi è
stato effettuato positivamente in questa sede processuale.

Ne consegue che , ai fini della quantificazione della pena, previo

riconoscimento del vincolo della continuazione tra tutti i reati

20
contestati ai capi A) B) e C) dell'imputazione, in quanto posti in
essere in esecuzione del medesimo disegno criminoso ai sensi dell'art.
81 c.p.v. c.p., la pena deve essere ridetermina nei confronti
dell'imputato FIORENTINO Marco in anni 2 di reclusione (pena cosi
determinata: pena base per il reati più grave di cui al capo A)
dell'imputazione anni 1 e mesi 2 di reclusione aumentata ex art. 589
terzo comma c.p. ad anni 1 mesi 8 di reclusione, aumentata ex art. 81
cpv C.P. per il fatto di cui al capo C) nella misura sopra indicata).

LA SENTENZA DELLA SUPREMA CORTE

Cassazione Penale Sezione 4 sentenza num. 46400 del 4 novembre 2015

…..

9. Quanto al ricorso di Fiorentino Marco (proposto con distinti atti

di impugnazione dei suoi due difensori) valgono le considerazioni che
seguono.


Giova premettere che il Sindaco è a capo della struttura comunale, ne

coordina le attività, provvede con ogni mezzo a sua disposizione ad
aiutare la propria cittadinanza ad uscire dalle difficoltà
dell'emergenza. È un richiamo assai generico ad una funzione che invece
secondo alcuni avrebbe avuto bisogno del conferimento di ampi e ben
delineati poteri.

Ai sensi dell'art 54 Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n.267, c.d.

TUEL (nel testo vigente pro tempore) (Attribuzioni del Sindaco nei
servizi di competenza statale), il Sindaco, quale ufficiale del
Governo, oltre a sovraintendere ad alcune materie che il Comune tratta
per conto dello Stato, "adotta, con atto motivato e nel rispetto dei
princìpi generali dell'ordinamento giuridico, provvedimenti
contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli
che minacciano l'incolumità dei cittadini; per l'esecuzione dei
relativi ordini può richiedere al prefetto, ove occorra, l'assistenza
della forza pubblica" (non si parlava di "sicurezza urbana", introdotta
nel 2008). Ne consegue che nel potere del Sindaco non sono più
ravvisabili le limitazioni per materia (sanità, etc) già previste dal
testo unico del 1915 e dalla legge n. 142 del 1990 (Cons. Di Stato
Sez. I del 20.2.2002).

Il Sindaco si limita dunque a "sovrintendere" al lavoro dei dipendenti,

ed in generale a tutte le attività che oggi sono fondamentalmente
assegnate alla struttura comunale e ai responsabili dei servizi; adotta
invece (prendendosene in carico tutta la responsabilità civile e penale
21
senza possibilità -se non parziale- di trasferirla su altri soggetti),
i provvedimenti contingibili ed urgenti necessari a tutelare
l'incolumità dei cittadini.

Orbene, è chiaro come l'attribuzione dei reati di omicidio colposo e

lesioni al Fiorentino sia collegata in buona parte a quello di cui
all'art. 328 comma 1 c.p. sub capo c).
Il delitto di omissione di atti
d'ufficio è un reato di pericolo la cui previsione sanziona il rifiuto
non già di un atto urgente, bensì di un atto dovuto che deve essere
compiuto senza ritardo, ossia con tempestività, in modo da conseguire
gli effetti che gli sono propri in relazione al bene oggetto di tutela
(Fattispecie in cui Corte ha ritenuto che legittimamente la decisione
impugnata avesse escluso la configurabilità del reato con riferimento
alla mancata adozione di un'ordinanza sindacale contingibile e urgente,
in relazione al pericolo cagionato ai pedoni e ad un'abitazione da una
frana insistente sulla sede stradale, cui si sarebbe potuto ovviare
anche con la chiusura della strada ad opera dei Vigili del Fuoco).
[Cass. pen. Sez. VI, n. 33857 del 7.5.2014 Rv. 262076].

Inoltre, ai fini della configurabilità dell'elemento psicologico del

delitto di rifiuto di atti d'ufficio, è necessario che il pubblico
ufficiale abbia consapevolezza del proprio contegno omissivo, dovendo
egli rappresentarsi e volere la realizzazione di un evento "contra
ius", senza che il diniego di adempimento trovi alcuna plausibile
giustificazione alla stregua delle norme che disciplinano il dovere di
azione.

Infine, è bene precisare che il rifiuto di un atto d'ufficio si verifica

non solo a fronte di una richiesta o di un ordine, ma anche quando
sussista un'urgenza sostanziale, impositiva del compimento dell'atto,
in modo tale che l'inerzia del pubblico ufficiale assuma, per
l'appunto, la valenza del consapevole rifiuto dell'atto medesimo.

Ciò premesso, se è vero che il ricorrente non fu investito della

specifica richiesta d'intervento in relazione ai lavori posti in essere
dalla ditta Donnarumma, di certo egli non poteva non essere consapevole
della situazione di effettivo e concreto pericolo per la pubblica
incolumità pedonale e veicolare in cui versava l'attività posta in
essere dalla ditta Donarumma, avvertita nettamente dalla comunità
cittadina e persino dal Vice-Sindaco Fiorentino Rosario (pag. 26 sent.)
sia per il contatto con Di Maio Rosaria il giorno precedente ai fatti
e l'eloquente reazione comportamentale avuta dall'imputato a seguito
dell'esplicita doglianza rappresentata dalla donna (pag. 27 sent.) in
relazione alle modalità dei lavori in questione, sia per l'ubicazione
del suo ufficio -ove si recava assiduamente-posto nella Piazza S.
Antonino di fronte al luogo del sinistro nelle immediate adiacenze
della Basilica. Per non dire degli accertati frequenti contatti tra il
sindaco e i Donnarumma, anche nella stessa piazza (pag. 27 sent.), in

22
occasione dei quali non potette non rendersi conto delle modalità
esecutive dei lavori per le luminarie.

Sicchè è innegabile sia la consapevolezza di Fiorentino Marco

dell'incombente pericolo sia la sua oggettiva inerzia a fronte
dell'immediata necessità di prevenire o eliminare il medesimo.
Orbene,
nelle ordinanze contingibili ed urgenti ai sensi dell'art. 54 c. 2
TUEL, rientra una tipologia di provvedimenti amministrativi aventi un
contenuto non previamente determinabile e quindi di atti del tutto
atipici ed eccezionali che presuppongono una situazione di estrema
gravità dipendente dai fattori più disparati i quali, però, non possono
ricondursi solo a fenomeni di dimensioni bibliche (quali terremoti,
frane, valanghe, inondazioni, etc), bensì anche ad eventi più modesti,
ma comunque idonei a porre in pericolo l'incolumità di un numero
indeterminato di persone.

Né può ritenersi che l'adozione di tali ordinanze presupponga formule

o formalità o procedure sacramentali proprio a cagione dell'estrema
urgenza che le impone, contando ai fini della legittimità dell'atto
precipuamente l'effettiva esistenza di una situazione di pericolo
imminente al momento di adozione dell'ordinanza (Cons. di Stato, n.
125 del 4.2.1998).

Né la presenza in Sorrento del Commissariato di P.S., competente per

il rilascio della necessaria autorizzazione (ex art. 110 R.D. n. 635/49
della quale non risulta, prima della data del fatto, essere mai stata
avanzata richiesta: v. pag. 13 sent. di primo grado) per i lavori
concernenti le luminarie che doveva effettuare la ditta Donnarumma,
implicava l'esclusione dalle prerogative del Sindaco della competenza
attribuitagli dall'art. 54 c. 2 TUEL sopra richiamato.

Invero, la sicurezza pubblica non coincide con l'incolumità pubblica,

anche se sovente i due termini siano adoperati impropriamente in via
cumulativa o alternativa. La prima ha portata certamente più vasta ed
attiene ad ogni possibile attentato a qualsiasi bene giuridico o
materiale facente capo ai cittadini (è stata definita come "quella
funzione che consente agli individui di vivere in tranquillità nella
società e di agire in essa per manifestare la loro individualità e per
soddisfare i loro interessi"), mentre la seconda si riferisce
esclusivamente alla preservazione delle condizioni fisiche degli
stessi (ovvero anche dell'integrità fisica della popolazione).

Sicchè sotto tale profilo è innegabile che il Sindaco, al quale il capo

d'imputazione ascrive espressamente anche la mancanza di diligenza e,
quindi, la colpa generica, dovesse comunque attivarsi, quale massimo
rappresentante dell'Ente Comunale e della collettività cittadina, non
solo e non necessariamente con l'adozione di un'ordinanza ad hoc bensì
con qualsiasi altro atto amministrativo o comportamentale

23
(allertamento delle Forze dell'ordine, dei Vigili del Fuoco o della
stessa Polizia municipale che da lui dipende, imposizione alla ditta
Donnarumma delle opportune e palesemente omesse cautele) idoneo a
prevenire il pericolo per la pubblica incolumità e gl'infortuni sul
lavoro, con adozione di ogni mezzo appropriato (almeno transennando la
zona ed impedendo il traffico pedonale e veicolare in prossimità ed,
ancor più, nello spazio sottostante la piattaforma mobile).

LA SENTENZA CIVILE

TRIBUNALE DI NAPOLI IV SEZIONE CIVILE

Sentenza n. 11931/2017 pubbl. il 05/12/2017 RG n. 36533/2012 Repert.
n. 20218/2017 del 05/12/2017
…
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE

…

In ordine al fatto illecito del “dipendente”, giova premettere che il

giudicato penale formatosi sulla sentenza che ha condannato Fiorentino
Marco, sindaco della città di Sorrento, per avere cagionato la morte
di Fattorusso Claudia e di Teresa Reale – le quali, uscendo dalla
Basilica di S. Antonino, venivano colpite, decedendo sul colpo,
dall’improvviso crollo della piattaforma aerea Eagle 3526, di proprietà
della società Organizzazioni ed Illuminazioni s.a.s. di Donnarumma
Aiello & C. che in quel frangente stava collocando mediante tale
piattaforma, delle luminarie sulla facciata – per non aver adottato
alcun provvedimento al fine di prevenire ed eliminare il grave pericolo
per l’incolumità dei cittadini derivante dall’irregolare svolgimento
di tali lavori, non produce effetti diretti nei confronti degli attori
verso il Comune di Sorrento ed il Ministero degli Interni ai sensi del
combinato disposto degli artt. 75 e 654 c.p.p., atteso che essi hanno
esercitato nei confronti degli odierni convenuti l’azione civile, fin
dall’inizio, in sede civile, e non l’hanno mai trasferita in sede
penale.
Invero, gli attori, come è stato dagli stessi precisato sin dalla prima
udienza, non hanno richiesto né ottenuto alcuna condanna degli enti
convenuti quali responsabili civili.
Il Tribunale è allora chiamato a
rinnovare l’apprezzamento della condotta ascritta a Fiorentino Marco,
quale sindaco della città di Sorrento e quale ufficiale di governo,
ben potendo, tuttavia, servirsi, nella formazione del proprio libero
convincimento, di tutto il materiale istruttorio acquisito nel
procedimento penale, facendo applicazione dei principi sulla
utilizzabilità delle prove cosiddette atipiche.

E’, infatti, noto che, pur mancando nell'ordinamento civilistico una

norma generale, quale quella prevista dall'art. 189 c.p.p. nel processo
penale, che legittimi espressamente l'ammissibilità delle prove non

24
disciplinate dalla legge, tuttavia, da anni, in ragione della mancanza
di una norma di chiusura nel senso dell'indicazione del numerus clausus
delle prove, ed altresì in ragione dell'affermazione del diritto alla
prova e del correlativo principio del libero convincimento del giudice,
la consolidata ed unanime giurisprudenza di legittimità esclude che
l'elencazione delle prove nel processo civile sia tassativa e ritiene
quindi ammissibili le prove atipiche (tra le tante Cass. n. 5965/2004,
Cass. n. 4666/2003, Cass. n. 1954/2003, Cass. n. 12763/2000, Cass. n.
1223/1990), alle quali riconosce un'efficacia probatoria di
presunzioni semplici ex art. 2729 c.c. od argomenti di prova (cfr.
Cass. n. 18131/2004, Cass. n. 12763/2000, Cass. n. 8/2000, Cass. n.
4821/1999).

Tra le principali prove atipiche conosciute dalla pratica

giurisprudenziale, vi sono, appunto, le sentenze rese in altri
processi, prive di efficacia di giudicato, pur tra parti diverse da
quelle del giudizio in cui tali risultanze vengono utilizzate quali
elementi di convincimento per la decisione finale.

Si condivide e va richiamato a tal proposito l’orientamento della

Suprema Corte secondo cui “il giudice che fondi il proprio
convincimento sulle risultanze di una sentenza penale non è tenuto a
disporre la previa acquisizione degli atti del relativo processo ed
esaminare il contenuto, qualora, per la formazione di un razionale
convincimento, ritenga sufficienti le risultanze della sola sentenza
(Cass. civ., 13 maggio 1982, n. 2968)”.

D’altro canto i convenuti Città di Sorrento ed il Ministero

dell’Interno non contestano l’esattezza dei richiami compiuti nella
sentenza di primo grado e di quella della Corte di Appello al materiale
probatorio acquisito, sul quale in effetti i giudici hanno fondato il
proprio convincimento, e neppure indicano eventuali diverse risultanze
ad essi favorevoli che dovrebbero trarsi dagli atti penali non
acquisiti.


Venendo, quindi, alla ricostruzione degli eventi, come emergente dalla

documentazione versata in atti ed il cui susseguirsi non è in sé
contestato dalle parti in causa, che controvertono piuttosto sulla
incidenza causale delle singole condotte rispetto alla verificazione
dell’evento dannoso, nel 2007, la società “Organizzazione e
illuminazioni Donnarumma S.a.s.” (che aveva come socio accomandatario
Donnarumma Aniello e come socio accomandante e amministratore di fatto
Donnarumma Francesco, padre sia di Aniello che Massimo e di Eduardo,
questi ultimi dipendenti della società) riceveva l’incarico di apporre
le sagome dell’illuminazione sulle facciate della chiesa e
dell’adiacente municipio, in Piazza S. Antonino a Sorrento; la società
“Organizzazione e Illuminazioni Donnarumma S.a.s.” iniziava i lavori
verso la fine di aprile, avvalendosi di un autocarro, sul quale era

25
installata una piattaforma aerea Eagle 3536, prodotta dalla società
Oil&Steel s.p.a. ed acquistata di seconda mano cinque anni prima; la
società utilizzava, oltre al “ragno”, il mezzo meccanico suddetto
posizionando l’autocarro al margine della carreggiata e, senza
recintare o transennare l’area, apriva il braccio della piattaforma
aerea che consentiva al cestello di raggiungere la facciata della
chiesa, disegnando una campata, sotto la quale transitavano veicoli e
pedoni; nonostante lo sconcerto della cittadinanza, i lavori di
installazione delle luminarie proseguivano senza che venisse preposta
nessuna misura per deviare il traffico pedonale e veicolare; il 1
maggio 2007 il braccio della gru mentre era allungato a campata in
direzione della facciata della chiesa di Sant’Antonino cedeva ed il
cestello precipitava nel vuoto, cadendo sulla testa di Fattorusso
Claudia e Reale Teresa, che camminavano in prossimità della chiesa,
determinandone la morte.

In particolare, dalle prove raccolte nel processo penale e richiamate

nelle sentenze di primo e secondo grado (tra le quali il filmato
estrapolato dal sistema video-sorveglianza del Comune di Sorrento; la
deposizione dei testimoni Zambrano Aniello, sost. Commissario in
servizio presso il Commissariato di P.S. di Sorrento, Antonio
Atripaldi, Gargiulo Raffaele e Fiorentino Rosario, vicesindaco),
sussisteva una situazione di effettivo e concreto pericolo per
l’incolumità pubblica in relazione alle modalità di utilizzazione da
parte della società Donnarumma del mezzo meccanico, percepita non solo
dai privati cittadini ma anche dal sindaco, il quale, oltre ad essere
stato visto nella piazza nei giorni immediatamente precedenti a parlare
con Donnarumma Francesco al quale era legato da un rapporto
confidenziale, era stato avvicinato proprio il giorno prima del tragico
evento da Di Maio Rosaria, escussa quale teste, che preoccupata delle
modalità di svolgimento dei lavori, gli aveva indicato cosa stesse
succedendo. Peraltro, recandosi assiduamente presso la sede comunale,
il sindaco aveva avuto comunque modo di percepire direttamente la
situazione di pericolo, essendo gli uffici comunali ubicati in Piazza
S. Antonino proprio di fronte al luogo del sinistro.

Sicchè è innegabile sia la consapevolezza del sindaco dell’incombente

pericolo sia la sua oggettiva inerzia a fronte della necessità di
prevenire o eliminare il medesimo.
Nella sentenza penale di primo grado
confermata in grado di appello si è affermato che nella fattispecie in
esame esistevano i presupposti per l’esercizio del potere del Sindaco
di emettere, quale ufficiale di governo, l’ordinanza contingibile ed
urgente finalizzata a prevenire ed eliminare una situazione di grave
pericolo che minacciava l’incolumità dei cittadini. Ed è in relazione
proprio a tale addebito che nel giudizio in esame è stato convenuto,
ai sensi dell’art. 2049 c.c., oltre al Comune di Sorrento, anche il
Ministero dell’Interno.

26
Il Ministero dell’Interno, dopo aver evidenziato l’autonomia della
valutazione del giudice in tale sede rispetto a quella contenuta nella
sentenza penale non essendosi gli odierni attori costituiti parte
civile nel processo penale nei confronti di esso Ministero (oltre che
nei confronti della Città di Sorrento), da un lato ha contestato la
sussistenza della responsabilità del Sindaco fondata sul presupposto
che avrebbe omesso di esercitare le attribuzioni riconosciutegli dalla
legge nelle funzioni di competenza statale (art. 54 TUEL) e dall’altro
ha escluso che dalla responsabilità del Sindaco agente in qualità di
agente di Ufficiale di Governo deriverebbe la legittimazione passiva
del Ministero dell’Interno.

In particolare, sotto quest’ultimo profilo, inerente il difetto di

legittimazione passiva, assume il Ministero che, secondo la
giurisprudenza più recente (Tar Campania n. 5781/2011; Consiglio di
Stato n. 4529/2010 e n. 4448/2007), anche nel caso di adozione da parte
del Sindaco di adozione di ordinanze contingibili ed urgenti ai sensi
dell’art. 54 TUEL, l’imputazione giuridica allo Stato degli effetti
dell’atto del Sindaco ha natura meramente formale, restando il Sindaco
incardinato nel complesso organizzativo dell’ente locale, senza alcuna
modifica del suo status.

Ritiene il giudicante che l’eccezione non possa essere accolta.
In

primo luogo, se è vero che la giurisprudenza amministrativa è univoca
nell’affermare il difetto di legittimazione passiva dello Stato in caso
di impugnativa di ordinanze contingibili ed urgenti, non lo è qualora
si tratti di azione di risarcimento danni derivanti da ordinanze
contingibili ed urgenti atteso che a fronte di sentenze che la
escludono (CdS n. 4529/2010) altre non la escludono (C.d.S. n.
4448/2007) ed altre l’affermano (cfr. Tar Campania N. 4013/2016).

Ad ogni modo, il tribunale ritiene condivisibile il consolidato

orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione
secondo cui il potere di ordinanza spettante al sindaco per
l’emanazione di provvedimenti contingibili ed urgenti ai sensi
dell’art. 54 TUEL appartiene allo Stato, titolare della massima potestà
pubblica, ancorchè nel provvedimento d’urgenza del sindaco siano
implicati interessi locali. L’esercizio di tale potere, pertanto,
costituisce manifestazione di prerogative statali, delle quali il
sindaco è partecipe quale ufficiale di governo, con la conseguenza che
per la responsabilità dei danni derivanti dall’esercizio (o mancato
esercizio) del detto potere da parte del sindaco deve rispondere lo
Stato e non il Comune (cfr., Cass. n. 11356/1992 e tra le più recenti
Cass. n. 7902/2014 e 10245/2015).

Ritiene, invece, il Tribunale di non condividere la sentenza penale di

primo grado e quella della Corte di Appello nella parte in cui hanno

27
ravvisato che nella fattispecie in esame sussistessero i presupposti
per l’emissione delle ordinanze contingibili ed urgenti.
Invero, pur
condividendo le considerazioni in esse contenute e confermate nella
sentenza della Suprema Corte n. 46400/2015 secondo cui le situazioni
di estrema gravità cui le ordinanze di cui all’art. 54 TUEL possono
dipendere da “fattori più disparati, i quali però non possono
ricondursi solo a fenomeni di dimensioni bibliche (quali terremoti,
frane, valanghe, inondazioni, etc), bensì anche ad eventi più modesti,
ma comunque idonei a porre in pericolo l’incolumità di un numero
indeterminato di persone”, tuttavia è altresì necessario che detto
pericolo non sia altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari
apprestati dall’ordinamento.

Tale principio è ricordato anche nella sentenza della Corte di Appello

di Napoli n. 435/14 in cui si legge a pag. 29: “Le ordinanze
contingibili ed urgenti sono degli strumenti straordinari che, come
tali, non possono essere utilizzati in sostituzione degli ordinari
poteri amministrativi, ma solo per fronteggiare un pericolo imminente
per l’incolumità pubblica”.

Orbene, nel caso in esame ritiene il tribunale che nel caso in esame
il requisito della residualità mancasse, come del resto appare emergere
dalla sentenza della Cassazione n. 46400/2015 in cui, a pag. 13, si
legge: “(...) è innegabile che il Sindaco...dovesse comunque attivarsi,
quale massimo rappresentante dell’Ente Comunale e della collettività
cittadina, non solo e non necessariamente con l’adozione di
un’ordinanza ad hoc bensì con qualsiasi altro atto amministrativo o
comportamentale (allertamento delle Forze dell’ordine, dei Vigili del
Fuoco o della polizia municipale che da lui dipende, imposizione alla
Ditta Donnarumma delle opportune e palesemente omesse cautele) idoneo
a prevenire il pericolo per la pubblica incolumità e gli infortuni sul
lavoro, con adozione di ogni mezzo appropriato (almeno transennando la
zona ed impedendo il traffico pedonale e veicolare in prossimità ed,
ancor più, nello spazio sottostante la piattaforma mobile)”.
Orbene, è proprio la circostanza rilevata dalla Suprema Corte della
non necessità dell’ordinanza contingibile ed urgente, essendo
l’esistente situazione di pericolo fronteggiabile dall'amministrazione
comunale con gli ordinari mezzi, che esclude, secondo questo
giudicante, la sussistenza di uno dei presupposti per l’adozione
dell’ordinanza ex art. 54 TUEL.

Alla luce delle suesposte considerazioni, deve essere dichiarato il

difetto di titolarità passiva del Ministero dell’Interno, venendo in
rilievo l’omissione nell’attivarsi tempestivamente ed adeguatamente
per scongiurare l’incombente e visibile pericolo per la pubblica
incolumità imputabile al Sindaco nella sola veste di organo di vertice
dell’amministrazione comunale.

28
Pertanto, passando ad esaminare la sussistenza del nesso eziologico
tra la condotta censurata e l’evento dannoso del caso concreto, si
condivide la motivazione della sentenza penale nel ritenere che la
mancata attivazione del sindaco, che era perfettamente a conoscenza
della predetta situazione di pericolo, è stata concausa del tragico
evento.

Giova ricordare che, in sede civile, in relazione alla causalità

omissiva, secondo l’orientamento della Suprema Corte condiviso dal
tribunale, “la positiva valutazione sull’esistenza del nesso causale
tra omissione ed evento presuppone che si accerti che l’azione omessa,
se fosse stata compiuta, sarebbe stata idonea ad impedire l'evento
dannoso ovvero a ridurne le conseguenze, e non può esserne esclusa
l’efficienza soltanto perchè sia incerto il suo grado di incidenza
causale” (così, tra le altre, le sentenze n. 11903/2008 e n.
2360/2010); il relativo accertamento, in altre parole, deve tendere ad
(accertare) che l’evento non si sarebbe verificato se l’agente avesse
tenuto la condotta doverosa a lui imposta, con esclusione di fattori
alternativi (cfr. Cass. n. 2085/2012). Questo accertamento a contrario
o “controfattuale” si deve svolgere in base al principio della cd.
preponderanza dell’evidenza o del “più probabile che non” (cfr. Cass.
n. 21619/2007; S.U. n. 576/2008; n. 3847/2011; n. 15991/2001).

Nella fattispecie, l’accertamento controfattuale conduce ad esito

positivo, atteso che qualora il sindaco avesse inibito il transito
pedonale e veicolare o avesse fatto adottare alla ditta Donnarumma le
omesse cautele, l’evento dannoso non si sarebbe verificato.
Sussistono,
dunque, tutti gli elementi per la configurazione a carico del Comune
di Napoli della responsabilità ex art. 2049 c.c., e cioè il fatto
illecito commesso ex art. 2043 c.c. da un suo preposto nonché il nesso
di occasionalità necessaria intercorrente tra le mansioni svolte dal
Fiorentino e l’evento dannoso.

Ciò posto, occorre ricordare che la circostanza che la condotta del

Sindaco della Città di Sorrento costituisca una concausa dell’evento
dannoso e l’eventuale graduazione delle colpe tra i soggetti
responsabili di un medesimo fatto illecito, avendo soltanto la funzione
di ripartire internamente tra i coobbligati l'obbligazione
risarcitoria

29