CAPÍTULO III

ACCIÓN POPULAR

La garantía constitucional de acción popular es considerada como un mecanismo procesal a

través del cual cualquier persona perteneciente a la comunidad, puede defender a su grupo o a
la colectividad con la que tiene afinidad o intereses comunes, de hechos o conductas que le
causaran un perjuicio y, de esta manera, esta persona protegería su propio interés. En este
capítulo abordaremos y desarrollaremos el proceso de acción popular para lo cual
consideraremos los siguientes puntos:

3.1 Generalidades del Proceso de Acción Popular

La Acción Popular está estrechamente ligada a la acción de inconstitucionalidad de las leyes,

en la medida que su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del
legal, pero examinando las normas inferiores a la ley.
3.1.1 Definición del proceso de Acción Popular

Existen diferentes formas de analizarla acción popular, así encontramos que para Morón
(2014) sostiene:
La acción popular ha sido el instrumento de control constitucional pionero en nuestro
constitucionalismo y reviste singularidad en el derecho comparado, pues otros Estados han
optado por confiar el control jurídico sobre los reglamentos al proceso contencioso
administrativo o al proceso de inconstitucionalidad, sin desarrollar un proceso jurídico
específico para reglamentos. Pese a las innovaciones incorporadas por el Código Procesal
Constitucional su desarrollo y difusión aún no alcanzan el propósito deseado de controlar
eficientemente las arbitrariedades reglamentarias. (p.355).

Para este autor la acción popular actúa como un “control constitucional” a la vez refleja su
inconformidad con las innovaciones incorporadas al Código Procesal Constitucional.

En tanto que para Quispe (2003) es destacable lo siguiente:

Lo que caracteriza a la acción popular es que no se requiere ser un agraviado directo para
ejercitar la acción. En el caso de una norma lesiva a la Constitución o a la ley, la sola
existencia de la norma, que es un peligro para cualquier persona puede ser impugnada por
quien sin ser afectado directamente podría serlo en cualquier circunstancia. (p.156).

Quispe resalta la importancia de poder actuar por otros al ver que esta garantía se esté
vulnerando, dado que muchas veces se desconoce lo que conlleva esta garantía y podemos ser
víctimas de algún abuso de autoridad.
Abanto (2004), define la acción popular como “Un auténtico paradigma de la democracia.
Mediante ella, cualquier ciudadano tiene legitimación activa para interponer una demanda, de
tal suerte que el Poder Judicial pueda declarar la inconstitucionalidad de una norma
reglamentaria con efectos derogatorios directos” (p.4).

Lo importante de esta definición de Abanto, es que asume la acción popular como un nuevo
paradigma de la democracia ya que otorga al pueblo en su calidad de gobernador un control
directo sobre las actuaciones y sobre la legalidad de las actuaciones de los gobernantes.
Martínez (2001) concluye que la Acción Popular es “Instrumento de defensa de amplios
grupos humanos afectados por violaciones contractuales o legales originados por
transacciones masivas de bienes o servicios, cuando el reclamo individual es relativamente
pequeño lo que imposibilita en la práctica que cada persona inicie un proceso por separado”
(p.7).

Una visión desde el contexto colombiano nos brinda Betancur (1979) al sostener que “La
Acción Popular es una acción pública de inconstitucionalidad con el alcance de efectos
generales en sus fallos” (p.652).

Sin embargo, Gaceta Jurídica (2008) define a la Acción Popular como:

Un proceso constitucional que sirve como mecanismo de defensa de la Constitución mediante
el cual se pretende la expulsión del sistema jurídico de una norma (o parte de ella) subsidiaria
a la ley, que atenta contra preceptos constitucionales o legales y se ejerce a través de los
órganos jurisdiccionales del Estado. (p.9).

De lo expresado por los autores podemos concluir que la acción popular es un medio de
control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de
nivel administrativos., consideramos que las acciones populares son el mecanismo idóneo
para la protección de los derechos colectivos, entre ellos la inadecuada explotación de los
recursos naturales, los productos médicos y farmacéuticos defectuosos, la ausencia de
seguridad industrial, la falta de prevención en la construcción de obras públicas y privadas, el
cobro excesivo en bienes o servicios, las alteraciones en alimentos, la publicidad engañosa y
los fraudes financieros.

3.1.2 Características del proceso de Acción Popular

Según las definiciones mencionadas al inicio del capítulo, el proceso de Acción Popular
representa otra forma de defensa del ordenamiento legal y constitucional.
Castillo (2014) considera las siguientes características:
a) Es una defensa no solo de la Constitución sino también de la ley.
b) Procede contra reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos.
c) Estos reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos tiene que ser de
alcance general, es decir, no proceden contra actos de ejecución revestidos de una
 aparente legalidad cuyas consecuencias no trascienden más allá de la esfera personal,
concreta y específica.
d) No importa la autoridad de la que emanen, pudiendo tratarse de un funcionario público
del gobierno central, regional o local.
e) Es un proceso de carácter jurisdiccional que se entabla ante el Poder Judicial. (p.38).

Según lo descrito, esta garantía no procederá contra actos, solo contra normas, esto lo
diferenciará de las otras garantías existentes como el Habeas Corpus, la Acción de Amparo y
el Habeas Data, dirigidos contra normas de carácter general.
Quispe (2003) afirma que:
Lo que caracteriza a la acción popular es que no se requiere ser un agraviado directo para
ejercitar la acción. En el caso de una norma lesiva a la Constitución o la ley, la sola
existencia de la norma puede ser impugnada por quien sin ser afectado directamente podría
serlo en cualquier circunstancia. (p.157).

Por otro lado, este autor nos dice también que “(…) hay casos en que, en un proceso
particular, puede solicitar el afectado la inaplicación de la norma para su caso concreto, por
incompatibilidad con la ley o la Constitución” (p.157).
Rioja (2013) en su blog señala que “(…) la demanda de Acción Popular es una clara
expresión de la democratización de la justicia, ya que cualquier ciudadano goza de
legitimación activa para interponer una demanda”

Las características expuestas, llevan a la conclusión que la Acción Popular es un derecho del
pueblo, por ello muchos autores afirman que ese es el porqué de su nombre, que le permite
cuestionar una norma que atenta contra el interés general.

3.1.1.1 Normas objeto de control

Como se mencionó en la definición del proceso de Acción Popular y como lo señala el

artículo 200 de la Constitución Política del Perú, esta garantía constitucional procede por
infracción de la Constitución y de la ley, contra reglamentos, normas administrativas y
resoluciones y decretos de carácter general; por lo que para un mayor entendimiento es
necesario precisar estas normas objeto de control.
Para ello se debe mencionar a la pirámide normativa de Kelsen que nos ilustra la idea de
sistema jurídico escalonado, que representa la jerarquía de las leyes, divida en tres niveles.

Primer nivel:
Constitución

Segundo nivel:
.Resoluciones legislativas.
.Reglamentaciones del Congreso
.Decretos de urgencia
.Decretos legislativos.
.Normas (regional, municipal)

Tercer nivel:
Resoluciones:
.Supremos
.Ministeriales
.Jefaturales
.Actos administrativos

Fuente: Elaboración propia con base en: Kelsen (1911)

El proceso de Acción Popular está ligados a las normas del tercer nivel, respecto a ello,
Castillo (2014) menciona que “La acción popular procede contra normas de menor jerarquía
que contravienen la Constitución o las leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder
Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y demás personas de Derecho Público” (p.41).
Según el artículo 76 del Código Procesal dichas normas son las siguientes:
 Los reglamentos
 Las normas administrativas
 Las resoluciones de carácter general

La Gaceta Jurídica (2008) define a los primeros como “El conjunto de reglas que rigen una
actividad vienen dados por la facultad reglamentaria que está confiada al Poder Ejecutivo en
diferentes niveles y jerarquías (…)” (p.15), a los segundos como “La regla o criterio que rige
las relaciones jurídicas de la Administración Pública”. (p.15).
Respecto a las últimas, Espinosa-Saldaña (2004) afirma que la “(…) alusión a las
resoluciones debe estar referida más bien a los decretos, pues en rigor son éstas las
disposiciones de carácter general. Las resoluciones son más bien preceptos con efectos
individuales, o por lo menos, individualizados”. (p.87).
CONCLUSIONES

3.1.2 Finalidad del proceso de Acción Popular

Las garantías constitucionales tienen como una finalidad general el de proteger a la persona
ante la injusticia o el abuso, bajo este precepto veremos la finalidad de la Acción Popular.

Para Gaceta Jurídica (2008) menciona al respecto que:

Al interponer la demanda de acción popular, prima facie, no se persigue la tutela de intereses
subjetivos, sino la defensa de la jerarquía normativa de la Constitución y las leyes. Sin
embargo, aun cuando se trata de un proceso fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso
en el que se realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta
jerarquía, de un lado, la Constitución y/o la ley (como parámetros), y del otro, los
reglamentos, las normas administrativas y las resoluciones de carácter general (como las
fuentes sometidas a control), también se puede afirmar que este proceso tiene una dimensión
subjetiva, en la medida que son fines esenciales de todos los procesos constitucionales
garantizarla primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales, tal y como se señala en el artículo II del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional. (pp.10, 11).

De igual manera Morón (2013) sostiene que la finalidad es:

Plantear directamente una demanda para que previa tramitación del proceso de puro derecho,
determine en abstracto si una norma reglamentaria proveniente de cualquier autoridad
administrativa es o no compatible con la Constitución Política o con la ley y, de ser el caso,
declare su nulidad. No es propósito de este proceso constitucional la declaración de
situaciones subjetivas, exigir la dación de una norma reglamentaria, la reposición al estado
anterior de situaciones particulares, obtener mandatos de hacer contra la administración, la
inaplicación de una norma al caso concreto, entre otros (p.249).

Según el artículo 2 de la ley N° 24968, tiene por finalidad servir de instrumento para el
control jurisdiccional de la Constitucionalidad y legalidad de los reglamentos, normas
administrativas, resoluciones y decretos de carácter general que expidan el Poder Ejecutivo,
los Gobiernos Regionales y Locales y demás personas de derecho público.
Con todo ello podemos concluir que lo mencionado por los autores converge en el sentido
que puede omitir en situaciones normas de rango inferior con la finalidad de hacer cumplir lo
establecido por la Constitución Política del Perú (1993).

3.2 Marco legal

El marco legal nos proporciona las bases sobre las cuales las garantías construyen y
determinan su alcance y naturaleza. A continuación, veremos el contexto legal donde
se desarrolla la Acción Popular.
3.2.1 Naturaleza de la Acción Popular
Debemos tener en cuenta el contexto legal en el cual se analiza esta garantía constitucional,
en ese sentido tenemos a continuación:
Según la Constitución Política del Perú (1993) menciona que:

“El artículo 200.- Son garantías constitucionales:

(...)
5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera
sea la autoridad de la que emanen.
(…)”.
Asimismo, Gaceta Jurídica (2008) menciona lo siguiente:
Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237
El Título VI del Código (artículos 75-83) contiene las reglas generales aplicables a los
procesos constitucionales de inconstitucionalidad y de acción popular, sobre todo lo referido a
la finalidad, la procedencia de la demanda, aspectos vinculados con la interpretación
constitucional y efectos de la decisión.
El Título VII del Código (artículos 84-97) está dedicado a regular específicamente el proceso
de acción popular. Contiene normas sobre la legitimación, competencia, formalidades
vinculadas a la demanda, el procedimiento, medidas cautelares y el pronunciamiento de la
Sala (p.13).

Podemos colegir que esta garantía se desarrolla en base a lo mencionado anteriormente, lo

cual nos ayuda a comprender su campo de acción y las condiciones que admite.
3.2.2 Sujetos de la acción popular
Es importante conocer que sujetos abarca esta garantía constitucional para poder entender de
manera más clara el procedimiento de la misma.

Por ello, Morón (2017) sostiene que:

En este sentido, la legitimidad de la acción popular les corresponde a todos y cada uno de
los sujetos de derecho que componen la colectividad nacional y que cuenten con capacidad
procesal, con prescindencia que posea o no, un interés legítimo o derecho afectado por la
vigencia de la norma reglamentaria, o incluso que se encuentre en el ámbito subjetivo de
aplicación de la norma, es decir, con alguna potencialidad de aplicación (p.140).

Podemos notar que la acción popular puede ser interpuesta no necesariamente por la persona
agraviada, sino por quien sin ser afectado directamente podría serlo en cualquier
circunstancia. Basta con estar en el goce y ejercicio de sus derechos.

Quispe (2003) señala al respecto lo siguiente:

Puede interponer la acción cualquier ciudadano peruano o extranjero en el ejercicio

de sus derechos, las personas jurídicas y el Ministerio Público en el supuesto
contenido en el inciso 1) del artículo 250 de la Carta de 1979 que decía que le
correspondía de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad, equivalente
al artículo 159 de la Constitución de 1993 que, en su inciso 1), señala que
corresponde al Ministerio Público promover de oficio, o a petición de parte, la
acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el
derecho (p.159).

Se tiene que tener en cuenta que la acción del sujeto puede ser de control preventivo cuando
la acción popular puede articularse como una cuestión previa a la publicación de la norma. O
puede articularse una vez que la norma este vigente, lo que se conoce como control posterior.
3.3 Procedimiento de Acción Popular

Respecto a su procedimiento, Ortecho (1985) afirma que esta garantía constitucional que es el
medio de defensa de la constitucionalidad y la legalidad de los derechos de los ciudadanos,
“Requiere de un procedimiento adecuado a fin de que los objetivos que persigue no se vean
diluidos en la rutinaria e insensible maquinaria del Poder Judicial o interferidos por algunos
de sus miembros en una actitud obsecuente con el poder político de turno” (p.416).

Asimismo, este autor dice que:

De acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial de 25 de julio de 1963, a la fecha
vigente, en su art. 7, prescribe que la acción popular se sustancia en un juicio ordinario,
como proceso de puro derecho y con la intervención del Procurador General de la República
en representación del Estado.
Está prescrita, por otra parte, que la acción popular se ejercita ante la Corte Suprema, la que
correrá traslado de la demanda al Procurador General de la República, por el término
improrrogable de cinco días.
Absuelto el trámite por este o en rebeldía del demandado, se solicitará vista al Fiscal en lo
administrativo más antiguo, quien debe emitir su dictamen en el término de seis días.
La resolución que ponga fin a esta acción será emitida por la Corte Suprema en la Sala Plena
en el término de ocho días, después de haber escuchado a las partes en audiencia pública,
Es importante decir que, si bien se tiene señalado como órgano competente para conocer
sobre la Acción Popular al máximo Tribunal de la República, es cuestionable que sea
resuelto solamente en instancia única, con mayor razón si para las anteriores garantías de
Habeas Corpus y Amparo, se concede la vía de casación, en el caso de resoluciones
denegatorias y agotada que sea la vía judicial y consiguiente, el problema pasa a
conocimiento del tribunal de Garantías Constitucionales. (p.417).

Como se mencionó anteriormente, esta garantía constitucional corresponde a cualquier

ciudadano, aunque no sea el perjudicado directa e inmediatamente con una norma o
resolución administrativa.

Por otro lado, este autor también afirma que:

 Se puede, entonces, atacar a la norma violatoria por el fondo o por la forma. Son competentes
para conocer las demandas de acción popular la Sala de Turno que corresponda por la materia
de la Corte Superior del Distrito Judicial en donde se encuentra el órgano que emitió la
norma, si la norma es regional o local. En los demás casos corresponde a la Sala de la Corte
Superior de Lima, según la materia de que se trate. (p.417, 418).

De lo descrito por los autores mencionados, concluimos que se requieren una serie de
requisitos para que sea posible la admisibilidad y procedencia de la demanda de Acción
Popular.
Gómez (2011) dice que debe de considerarse que “la procedencia de acción popular estará
condicionada a que no concurran los supuestos de improcedencia establecidos en el artículo 5
del Código Procesal Constitucional” (p.36).

El proceso de acción popular no puede concluir por conciliación, abandono ni allanamiento

del demandado. Sólo finaliza con sentencia firme que declara fundada o infundada la
demanda.
También concluye por resolución judicial firme que declara la improcedencia por sustracción
de la materia (cuando la norma objeto de control ha sido derogada).

3.3.1 Trámite del proceso

Es de vital importancia tener en cuenta que la admisión a trámite de la demanda

no suspende la vigencia de la norma que es objeto de control. En consecuencia,
tampoco es posible solicitar medidas cautelares antes o junto con la demanda de
acción popular. Sin embargo, estas pueden ser concedidas si la sentencia de
primera instancia declara fundada la demanda.

La demanda según Gómez (2011) “será interpuesta ante la Sala correspondiente por razón de
la materia dentro de los cinco años siguientes a la publicación de la norma cuestionada (…)”
(p.38).
Una vez interpuesta la demanda, según el artículo 88 del CPC (2004)
Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisión dentro de un plazo no mayor de cinco
días desde su presentación. Si declara la inadmisibilidad, precisará el requisito incumplido y
 el plazo para subsanarlo. Si declara la improcedencia y la decisión fuese apelada, pondrá la
resolución en conocimiento del emplazado.

Este artículo establece que dentro de los cinco días siguientes la Sala resuelve su admisión y
otorga un plazo de subsanación en caso no sea admitida la demanda.
Una vez admitida a trámite, según el artículo 89 del CPC (2004),
Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al órgano emisor de la norma objeto del
proceso y ordena la publicación del auto admisorio, el cual incluirá una relación sucinta del
contenido de la demanda, por una sola vez, en el Diario Oficial El Peruano si la demanda se
promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se
promueve en otro Distrito Judicial. (…).

Gómez (2011) también menciona que “(…) el órgano emplazado deberá contestar la
demanda dentro de los diez días siguientes de notificado, conforme establece el artículo 91
del Código”. (p.38).

Este artículo señala:

La contestación deberá cumplir con los mismos requisitos de la demanda, en lo que
corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez días.
Este autor menciona también que,
Tras este ello, la sala establecerá día y hora para realizar la vista de la causa dentro de los diez
días siguientes a la contestación de la demanda o vencido el plazo para ello. Una vez realizada
la vista de la causa, la sala contará con diez días para la emisión de la sentencia. Si se expide
sentencia estimatoria y esta no es cuestionada, se remiten los autos a la sala constitucional y
social de la corte suprema para que sea vista en consulta, de acuerdo al artículo 95 del código.
(p.38).

Este artículo trata sobre:

Si la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos se elevarán en
consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. La consulta se absolverá sin
trámite y en un plazo no mayor de cinco días desde que es recibido el expediente.

Se debe de tener en cuenta el artículo 94 de CPC (2004):

Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El
contenido cautelar está limitado a la suspensión de la eficacia de la norma considerada
vulneratoria por el referido pronunciamiento.
Por otro lado, el artículo 93 (2004) dispone el proceso de apelación, de ser necesario
mencionando:
Contra la sentencia procede recurso de apelación el cual contendrá la fundamentación del
error, dentro de los cinco días siguientes a su notificación. Recibidos los autos, la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema dará traslado del recurso concediendo cinco días
para su absolución y fijando día y hora para la vista de la causa, en la misma resolución.
Dentro de los tres días siguientes de recibida la notificación las partes podrán solicitar que sus
abogados informen oralmente a la vista de la causa.

Esto se da en caso el demandante no se encuentre conforme con la sentencia, por lo que en el

recurso de apelación debe de expresar el error contenido en la resolución, para todo ello se
fija un plazo, tal como se menciona en el artículo 93, una vez emitida, esta sentencia será
irrecurrible.

Todo lo mencionado se resume en el siguiente gráfico:

Fuente: Gómez F. (2011). Guía para litigar ante el Tribunal Constitucional:

actuaciones, recursos y trámites. [Figura].
Podemos observar según el análisis realizado que el procedimiento de Acción popular, entre
ellos los trámites que se deben de realizar están basados en los artículos de Código Procesal
Constitucional.

3.3.2 Causales de improcedencia del proceso de Acción Popular

La falta de requisitos de fondos acarrea la improcedencia. Para saber en qué casos la acción
popular no procede es necesario citar al Código Procesal Constitucional.
El artículo 87 (2004) menciona que
El plazo para interponer la demanda de acción popular prescribe a los cinco años contados
desde el día siguiente de publicación de la norma.
Según Gaceta Jurídica (2008), “Se trata de a prescripción de la acción. Así se sanciona la
falta de cuestionamiento a la norma y se otorga seguridad jurídica respecto a la vigencia
posterior de esta. No obstante, ello, permanece vigente la posibilidad de que los jueces
ejerzan control difuso” (p.23).

El último párrafo del artículo 82 (2004) nos dice que

“(…) la declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de una norma impugnada por vicios
formales no obsta para que ésta sea demanda ulteriormente por razones de fondo, siempre
que se interponga dentro del plazo señalado en el presente código”.
La Gaceta Jurídica (2008) vuelve a señalarnos que:
Estamos ante un supuesto de cosa juzgada. En este caso debemos precisar que no solo
deberá declarase improcedente la demanda si existe otra sentencia de acción popular que se
pronuncie sobre el fondo, sino también si hay sentencias de inconstitucionalidad o
sentencias vinculantes del Tribunal Constitución al que se hayan pronunciado sobre el fondo
de lo pretendido. (p.23).

En el artículo 78 (2004) encontramos:

La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada,
declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia.

El artículo VIII del título preliminar (2008) señala

El órgano jurisdiccional competente debe aplicar el derecho que corresponda al proceso,
aunque no hay sido convocado por las partes o lo haya sido erróneamente.
Por otro lado, el artículo 97 (2004):
Si la sentencia declara fundada la demanda se impondrán los costos que el juez establezca, los
cuales serán asumidos por el Estado. Si la demanda fuera desestimada por el Juez, éste podrá
condenar al demandante al pago de los costos cuando estime que incurrió en manifiesta
temeridad. En todo lo no previsto en materia de costos, será de aplicación supletoria lo
previsto en el Código Procesal Civil.

Respecto a este artículo Frota (2006) menciona que,

Finalmente, si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrá el pago de las costas
procesales, por el Estado peruano, o, por el contrario, se impondrá al autor en caso de que sea
juzgada improcedente la demanda o desestimada la misma, por el juez de la causa. (p.287).

Asimismo, el artículo 83 (2004) que señala que,

Las sentencias declaratorias de ilegalidad o inconstitucionalidad no conceden derecho a
reabrir procesos concluidos en los que se hayan aplicado las normas declaradas
inconstitucionales, salvo en las materias previstas en el segundo párrafo del artículo 103 y
último párrafo del artículo 74 de la Constitución.
Por la declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las
disposiciones legales que ella hubiera derogado.

Cabe mencionar que los dos primeros artículos mencionados, el artículo 87 y el último
párrafo del 82, la demanda de Acción Popular se considera inadmisible o improcedente. Los
siguientes artículos mencionados complementan a estos.

3.4 Evolución del proceso de Acción Popular

El Derecho Romano fue uno de los sistemas jurídicos más avanzados de la

antigüedad, prueba de ello es su influencia hasta nuestros días. En el caso determinado de las
acciones populares, la legitimación popular para actuar procesalmente fue una de las
instituciones más característicamente romanas que no se ha vuelto a repetir en toda
la historia del derecho universal, a continuación, veremos la evolución de la acción popular
en el derecho constitucional peruano.
Para Morón (2013) podemos hablar de tres fases sucesivas:
“- Desde su aprobación en la Constitución Política de 1933 hasta la Constitución Política de
1979.
- Desde su aprobación en la Constitución Política de 1979 hasta la Constitución Política de
1993.
- Desde la aprobación en la Constitución Política de 1993 hasta la fecha” (p.19).
Un resumen de esta evolución nos ofrece Gaceta Jurídica (2008) al sostener que:
Hurgar en los orígenes de este instituto puede remontarnos, como mencionan algunos
autores, hasta el Derecho Romano; así se menciona que el Digesto autorizaba a cualquiera
del pueblo (quisque di populo) a ejercitar acciones de carácter penal en asuntos de interés de
la comunidad, definiéndose como aquella acción que protege el derecho del pueblo. Ese
mismo carácter sancionador sobre los deberes de función puede verse en la Constitución
peruana de 1920 (artículo 157) y en la Carta de 1933 (artículo 231).
Sin embargo, la acción popular como garantía constitucional recién puede apreciarse en
nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 133 de la Constitución de 1933, donde se señaló
que se ejercitaba ante el Poder Judicial contra los reglamentos, resoluciones y decretos de
carácter general que infringieran la Constitución y las leyes, sin perjuicio de la
responsabilidad política de los ministros. A pesar de ello, el ejercicio de esta disposición era
imposible pues no existía norma procesal que la desarrolle. Esta norma procesal aparece en
el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley N° 14605) donde se estableció que
la acción popular se ventilaría en la vía ordinaria como proceso de puro Derecho.
Con una mejor precisión, el artículo 295 de la Constitución de 1979 extiende los alcances de
esta garantía constitucional hacia los reglamentos y normas administrativas, resoluciones o
decretos de carácter general que expidan el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y
locales y además personas de Derecho Público.
Luego, la Ley Procesal de la Acción Popular (Ley N° 24968) en su primera disposición final
deroga el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, regulando entonces el
procedimiento a seguir en conjunto con el artículo 200.5 de la Constitución de 1993, esto
hasta la vigencia del actual Código Procesal Constitucional, norma que integra en un solo
cuerpo legal de todas las leyes procesales- hasta ese momento- dispersas sobre garantías
procesales de la libertad y sobre protección de la jerarquía normativa (pp. 9,10).
De esta manera hemos visto como la Acción Popular en un principio tenía carácter procesal
penal y actualmente es una garantía constitucional como lo menciona la Constitución Política
del Perú (1993).

3.3.1 Proceso de Acción Popular en otros países

Anteriormente se ha podido estudiar la evolución de la garantía Acción Popular en el Perú,

uno de sus procesos constitucionales más antiguos. Sin embargo, este no exclusivo al Perú,
ya que también se da en otros países.

Respecto al origen de esta garantía, Rioja (2013) en su blog señala que:

Una institución de origen latinoamericano, aparecida en Venezuela y Colombia en la segunda
mitad del Siglo XIX e inicios del siglo pasado, denominada acción popular de
inconstitucionalidad o acción de inexiquibillidad, como una reacción al sistema de la judicial
review y anticipándose a los europeos en la institución de su sistema concentrado.

Asimismo, este autor afirma que “(…) aparece en la Constitución de Cuba de 1935, pudiendo
ser ejercida por no menos de veinticinco ciudadanos, con efecto derogatorio indirecto.”
Otros países que establecen al proceso de Acción popular en sus constituciones son
Honduras, Bolivia, Panamá, El Salvador y Guatemala; de ello afirma que “Honduras la
establece en su Constitución de 1936 y la de 1982, Bolivia la recoge en su Constitución de
1938, Panamá en sus Constituciones de 1946 y de 1972, El Salvador en las Constituciones de
1950, 1962 y 1983, Guatemala en la Constitución de 1965”.
En el caso de Colombia, se desarrolla en el artículo 88 capítulo III título II, artículo 9, 10 y 11
de su Constitución Política (1988). En su caso, el artículo 9 señala:
Procedencia de las Acciones Populares. Las acciones populares proceden contra toda acción
u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen
violar los derechos e intereses colectivos.
De ello, se concluye que, el proceso de Acción Popular ha sido establecido ya hace muchos
años en las Constituciones tanto del Perú y los países mencionados, y que si bien este proceso
está presente en diversos países, su acción es diferente en ellos.

3.4 Características del proceso de Acción Popular

Según las definiciones mencionadas al inicio del capítulo, el proceso de Acción Popular
representa otra forma de defensa del ordenamiento legal y constitucional.
Castillo (2014) considera las siguientes características:
a) Es una defensa no solo de la Constitución sino también de la ley.
b) Procede contra reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos.
c) Estos reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos tiene que ser de
alcance general, es decir, no proceden contra actos de ejecución revestidos de una aparente
legalidad cuyas consecuencias no trascienden más allá de la esfera personal, concreta y
específica.
d) No importa la autoridad de la que emanen, pudiendo tratarse de un funcionario
público del gobierno central, regional o local.
e) Es un proceso de carácter jurisdiccional que se entabla ante el Poder Judicial. (p.38).

Según lo descrito, esta garantía no procederá contra actos, solo contra normas, esto lo
diferenciará de las otras garantías existentes como el Habeas Corpus, la Acción de Amparo y
el Habeas Data, dirigidos contra normas de carácter general.
Quispe (2003) afirma que:
Lo que caracteriza a la acción popular es que no se requiere ser un agraviado directo para
ejercitar la acción. En el caso de una norma lesiva a la Constitución o la ley, la sola
existencia de la norma puede ser impugnada por quien sin ser afectado directamente podría
serlo en cualquier circunstancia. (p.157).

Por otro lado, este autor nos dice también que “hay casos en que, en un proceso particular,
puede solicitar el afectado la inaplicación de la norma para su caso concreto, por
incompatibilidad con la ley o la Constitución” (p.157).
Rioja (2013) en su blog menciona que “la demanda de Acción Popular es una clara expresión
de la democratización de la justicia, ya que cualquier ciudadano goza de legitimación activa
para interponer una demanda”.

Las características expuestas, llevan a la conclusión que la Acción Popular es un derecho del
pueblo, por ello muchos autores afirman que ese es el porqué de su nombre, que le permite
cuestionar una norma que atenta contra el interés general.
3.4.1 Normas objeto de control

Como se mencionó en la definición del proceso de Acción Popular y como lo señala el

artículo 200 de la Constitución Política del Perú, esta garantía constitucional procede por
infracción de la Constitución y de la ley, contra reglamentos, normas administrativas y
resoluciones y decretos de carácter general; por lo que para un mayor entendimiento es
necesario precisar estas normas objeto de control.
Para ello se debe mencionar a la pirámide normativa de Kelsen que nos ilustra la idea de
sistema jurídico escalonado, que representa la jerarquía de las leyes, divida en tres niveles.

Primer nivel:
Constitución

Segundo nivel:
.Resoluciones legislativas.
.Reglamentaciones del Congreso
.Decretos de urgencia
.Decretos legislativos.
.Normas (regional, municipal)

Tercer nivel:
Resoluciones:
.Supremos
.Ministeriales
.Jefaturales
.Actos administrativos

Fuente: Elaboración propia con base en: Kelsen (1911)

El proceso de Acción Popular está ligados a las normas del tercer nivel, respecto a ello,
Castillo (2014) menciona que “la acción popular procede contra normas de menor jerarquía
que contravienen la Constitución o las leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder
Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y demás personas de Derecho Público” (p.41).
Según el artículo 76 del Código Procesal dichas normas son las siguientes:
 Los reglamentos
 Las normas administrativas
  Las resoluciones de carácter general

La Gaceta Jurídica (2008) define a los primeros como “El conjunto de reglas que rigen una
actividad vienen dados por la facultad reglamentaria que está confiada al Poder Ejecutivo en
diferentes niveles y jerarquías (…)” (p.15), a los segundos como “la regla o criterio que rige
las relaciones jurídicas de la Administración Pública”. (p.15).
Respecto a las últimas, Espinosa-Saldaña (2004) afirma que la “(…) alusión a las
resoluciones debe estar referida más bien a los decretos, pues en rigor son éstas las
disposiciones de carácter general. Las resoluciones son más bien preceptos con efectos
individuales, o por lo menos, individualizados”. (p.87).

Podemos concluir que lo manifestado por la pirámide de Kelsen, lo cual señala a la

Constitución como la norma positiva de mayor jerarquía, la cual se encuentra en la cúspide de
la pirámide jurídica y de la cual se deriva el fundamento de validez del resto de normas que
se encuentran por debajo de ella, gracias a ello podemos notar la importancia de esta garantía
en relación con otras normas.

3.5 Procedimiento de Acción Popular

Respecto a su procedimiento, Ortecho (1985) afirma que esta garantía constitucional que es el
medio de defensa de la constitucionalidad y la legalidad de los derechos de los ciudadanos, “
(…) requiere de un procedimiento adecuado a fin de que los objetivos que persigue no se
vean diluidos en la rutinaria e insensible maquinaria del Poder Judicial o interferidos por
algunos de sus miembros en una actitud obsecuente con el poder político de turno” (p.416).

Asimismo, este autor dice que:

 De acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial de 25 de julio de 1963, a la fecha
vigente, en su art. 7, prescribe que la Acción Popular se sustancia en un juicio ordinario,
como proceso de puro derecho y con la intervención del Procurador General de la República
en representación del Estado.
Está prescrita, por otra parte, que la acción popular se ejercita ante la Corte Suprema, la que
correrá traslado de la demanda al Procurador General de la República, por el término
improrrogable de cinco días.
Absuelto el trámite por este o en rebeldía del demandado, se solicitará vista al Fiscal en lo
administrativo más antiguo, quien debe emitir su dictamen en el término de seis días.
La resolución que ponga fin a esta acción será emitida por la Corte Suprema en la Sala Plena
en el término de ocho días, después de haber escuchado a las partes en audiencia pública,
Es importante decir que, si bien se tiene señalado como órgano competente para conocer
sobre la Acción Popular al máximo Tribunal de la República, es cuestionable que sea
resuelto solamente en instancia única, con mayor razón si para las anteriores garantías de
Habeas Corpus y Amparo, se concede la vía de casación, en el caso de resoluciones
denegatorias y agotada que sea la vía judicial y consiguiente, el problema pasa a
conocimiento del tribunal de Garantías Constitucionales. (p.417).

Como se mencionó anteriormente, esta garantía constitucional corresponde a cualquier

ciudadano, aunque no sea el perjudicado directa e inmediatamente con una norma o
resolución administrativa.

Por otro lado, este autor también afirma que:

Se puede, entonces, atacar a la norma violatoria por el fondo o por la forma. Son competentes
para conocer las demandas de acción popular la Sala de Turno que corresponda por la materia
de la Corte Superior del Distrito Judicial en donde se encuentra el órgano que emitió la
norma, si la norma es regional o local. En los demás casos corresponde a la Sala de la Corte
Superior de Lima, según la materia de que se trate. (p.417, 418).

De lo descrito por los autores mencionados, concluimos que se requieren una serie de
requisitos para que sea posible la admisibilidad y procedencia de la demanda de Acción
Popular.
Gómez (2011) dice que debe de considerarse que “la procedencia de acción popular estará
condicionada a que no concurran los supuestos de improcedencia establecidos en el artículo 5
del Código Procesal Constitucional” (p.36).
3.4.1 Trámite del proceso

La demanda según Gómez (2011) “Será interpuesta ante la Sala correspondiente por razón de
la materia dentro de los cinco años siguientes a la publicación de la norma cuestionada (…)”
(p.38).
Una vez interpuesta la demanda, según el artículo 88 del CPC (2004)
Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisión dentro de un plazo no mayor de cinco
días desde su presentación. Si declara la inadmisibilidad, precisará el requisito incumplido y
el plazo para subsanarlo. Si declara la improcedencia y la decisión fuese apelada, pondrá la
resolución en conocimiento del emplazado.

Este artículo establece que dentro de los cinco días siguientes la Sala resuelve su admisión y
otorga un plazo de subsanación en caso no sea admitida la demanda.
Una vez admitida a trámite, según el artículo 89 del CPC (2004),
Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al órgano emisor de la norma objeto del
proceso y ordena la publicación del auto admisorio, el cual incluirá una relación sucinta del
contenido de la demanda, por una sola vez, en el Diario Oficial El Peruano si la demanda se
promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se
promueve en otro Distrito Judicial. (…).

Gómez (2011) también menciona que “(…) el órgano emplazado deberá contestar la
demanda dentro de los diez días siguientes de notificado, conforme establece el artículo 91
del Código”. (p.38).

Este artículo señala:

La contestación deberá cumplir con los mismos requisitos de la demanda, en lo que
corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez días.
Este autor menciona también:
Tras este ello, la sala establecerá día y hora para realizar la vista de la causa dentro de los
diez días siguientes a la contestación de la demanda o vencido el plazo para ello. Una vez
realizada la vista de la causa, la sala contará con diez días para la emisión de la sentencia. Si
se expide sentencia estimatoria y esta no es cuestionada, se remiten los autos a la sala
constitucional y social de la corte suprema para que sea vista en consulta, de acuerdo al
artículo 95 del código. (p.38).
Este artículo trata sobre si la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos se
elevarán en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. La consulta se absolverá
sin trámite y en un plazo no mayor de cinco días desde que es recibido el expediente.

Se debe de tener en cuenta el artículo 94 de CPC (2004):

Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El
contenido cautelar está limitado a la suspensión de la eficacia de la norma considerada
vulneratoria por el referido pronunciamiento.
Por otro lado, el artículo 93 (2004) dispone el proceso de apelación, de ser necesario
mencionando que:
Contra la sentencia procede recurso de apelación el cual contendrá la fundamentación del
error, dentro de los cinco días siguientes a su notificación. Recibidos los autos, la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema dará traslado del recurso concediendo cinco días
para su absolución y fijando día y hora para la vista de la causa, en la misma resolución.
Dentro de los tres días siguientes de recibida la notificación las partes podrán solicitar que sus
abogados informen oralmente a la vista de la causa.

Esto se da en caso el demandante no se encuentre conforme con la sentencia, por lo que en el

recurso de apelación debe de expresar el error contenido en la resolución, para todo ello se
fija un plazo, tal como se menciona en el artículo 93, una vez emitida, esta sentencia será
irrecurrible.
Todo lo mencionado se resume en el siguiente gráfico:

Fuente: Gómez F. (2011). Guía para litigar ante el Tribunal Constitucional:

actuaciones, recursos y trámites. [Figura].
Podemos observar según el análisis realizado que el procedimiento de Acción popular, entre
ellos los trámites que se deben de realizar están basados en los artículos de Código Procesal
Constitucional.

De este último capítulo denominado Acción Popular se concluye que como garantía
constitucional cabe definirla como proceso constitucional de tipo jurisdiccional encargado del
control constitucional y legal contra las normas reglamentarias o administrativas contrarias a
la constitución y a la ley.
Sustantivamente la Acción Popular está estrechamente vinculada a la acción de
inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su objeto también es asegurar el orden
constitucional objetivo, además del legal, pero examinando las normas inferiores a la ley.
Procesalmente la Acción Popular considera también la protección del orden constitucional y
legal, los valores supremos no solo del estado, sino también de la sociedad, la legitimidad
procesal activa es anormal y material, es decir que cualquier ciudadano puede incoar
disposiciones reglamentarias y administrativas ante el poder judicial.
Asimismo, está regido, al igual que las otras garantías existentes, por una base legal; que
determinará sus características, procedimiento, trámites, entre otros.