Breve historia del sistema argentino de salud                    F.
 Tobar, 2012 
Breve historia
del sistema
argentino de salud
Federico Tobar 
 
“En la primera noche, ellos se aproximan
Y recogen una flor de nuestro jardín
Y no decimos nada.
La segunda noche, ya no se esconden,
Pisan las flores, matan nuestro perro
Y no decimos nada.
Hasta que un día, el más frágil de ellos
Entra solito en nuestra casa, nos roba la luna, y
Conociendo nuestros miedos,
Nos arranca la voz de nuestras gargantas
Y porque no decimos nada
Ya no podemos decir nada”
Vladímir Mayakovski (1893-1930)
 
Cómo citar este trabajo:
TOBAR, F (2012).”Breve historia del sistema ar‐
gentino de salud” En: GARAY, O (Coordinador)
“Responsabilidad Profesional de los Médicos.  Es decir, depende de qué consideramos servi‐
Ética, Bioética y Jurídica. Civil y Penal”. Buenos 
Aires. La Editorial La Ley. 2012 
Agradecimientos:
El autor agradece los valiosos aportes de la Dra.  a) La situación de salud de la población
Gabriela Hamilton  constituye  una  dimensión  de  la  calidad  de
Palabras clave: Argentina –Historia –
Sistemas de salud –Servicios de salud – Políticas  trariamente  a  lo  que  parecería  a  primera
de salud. 
En este trabajo se presenta la historia de 
la prestación del servicio de salud en Argen‐
tina.  Su  objetivo  consiste  en  presentar  algu‐
nas de las categorías analíticas, que han sido 
elaboradas por diferentes autores argentinos 
y extranjeros, para dar cuenta de la dinámica 
evolutiva  de  la  organización  de  los  servicios 
médicos  así  como  postular  hipótesis  inter‐
pretativas  de  la  dinámica  que  organizó  los 
servicios de salud en Argentina. No se asume 
como objetivo el narrar el surgimiento de las 
instituciones de salud en orden cronológico.  
El trabajo está organizado en tres seccio‐
nes.  La  primera  presenta  una  muy  sintética 
reseña  de  algunos  de  los  enfoques  que  han 
sido aplicados al estudio histórico de la salud. 
En la segunda sección, se presenta un modelo 
que  distingue  cuatro  etapas  en  la  historia  de 
los  servicios  de  salud  de  acuerdo  a  los  cam‐
bios en el papel del Estado en cada momento. 
En la tercera sección se identifican tendencias 
históricas  en  la  institucionalización  de  los 
servicios de salud en Argentina. El capítulo es 
cerrado con unas breves conclusiones.  
I. Enfoques en el análisis 
histórico de la salud 
¿Cuando comienza la prestación de servi‐
cios  de  salud  en  Argentina?  La  respuesta 
depende del marco referencial que se adopte. 
cios de salud. Hay tres dimensiones centrales 
para el análisis del sector salud en un país1: a), 
la  situación  de  salud  de  la  población,  b)  sus 
políticas de salud y  c) su sistema de salud.  
 
 
vida  de  los  pueblos  que  puede  ser  medida  a 
través  de  indicadores  epidemiológicos.  Con‐
 
vista,  la  salud  de  la  población  depende  en 
pequeña  medida  de  las  políticas  y  de  los 
sistemas  de  salud2.  Es  consecuencia  de  un 
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conjunto  de  factores  combinados,  entre  los  127,7  por  cada  mil  nacidos  vivos  a  21,7.  Lo 
cuales  se  han  destacado  cuatro  determinan‐ cual  significa  una  reducción  de  muertes  del 
tes principales: a) conductas y estilos de vida,  orden del 82,99%3. 
b) el ambiente, c) la genética y, por último, d)   Por otro lado, además debemos conside‐
el sistema de salud.   rar que las políticas de salud son de desarrollo 
b)  Las  políticas  de  salud  constituyen  un  reciente.  En  la  mayoría  de  los  países  no  se 
capítulo de las políticas sociales y pueden ser  detectan  verdaderas  políticas  de  salud  antes 
definidas  como  un  esfuerzo  sistemático  para  de  los  años  50.  Evidencia  de  ello  se  obtiene 
resolver  los  problemas  de  salud.  Una  Política  cuando se examina el peso del gasto en salud 
de salud implica la definición de la salud como  dentro  de  los  presupuestos  públicos.  Puesto 
un  problema  público  en  el  cual  el  Estado  que si bien “gasto en salud” no significa “polí‐
asume  un rol activo y  explícito. Definir  políti‐ tica  de  salud”,  en  la  mayoría  de  los  casos  la 
cas de  salud  es decidir  que rol  desempeña el  ejecución  de  los  programas  requiere  de  una 
Estado en salud.   asignación de recursos.  
c) El sistema de salud engloba la totalidad  Una  política  de  salud  puede  o  no  alterar 
de  acciones  que  la  sociedad  y  el  Estado  des‐ el  estado  de  salud  de  la  población,  así  como 
arrollan  en  salud.    Se  trata  de  la  respuesta  puede o no modificar el sistema de salud. En 
social organizada para los problemas de salud  los  sistemas  de  salud  sedimentan  los  esque‐
de la población.  mas  de  acción,  las  respuestas  sanitarias, 
Distinguir  las  tres  dimensiones  es  impor‐ sociales  y  económicas  definidas  por  las  suce‐
tante  para  analizar  la  salud  en  Argentina  sivas políticas de salud.  
porque  se  podría  afirmar  que  hay  al  menos  Tanto en la salud como en todos los cam‐
una  historia  para  cada  una  de  las  dimensio‐ pos  de  actuación,  el  abordaje  sistémico  es 
nes. Por ejemplo, siempre hubo una situación  reacio al abordaje histórico, la perspectiva de 
de salud, esta puede ser más o menos buena  los  sistemas  detenta  su  propio  marco  analíti‐
dependiendo de con quién se nos compare. Si  co,  sus  propias  categorías  de  análisis  que 
se  considera  una  sola  dimensión  de  la  situa‐ tienden  a  evadir  la  temporalidad.  Desde  la 
ción de salud, tal como la esperanza de vida al  perspectiva  sistémica  tiene  más  relevancia 
nacer,  se  verifica  que  esta  registró  pocos  distinguir  funciones,  inputs  y  outputs  tales 
cambios durante los primeros diecisiete siglos  como flujos de servicios, recursos e insumos.  
de  la  era  cristiana.  Recién  a  finales  del  siglo  A  las  tres  dimensiones  mencionadas  de‐
XVII,  con  la  primera  revolución  industrial  se  bería  añadirse  al  menos  una  perspectiva 
comienza a registrar un fuerte impacto sobre  adicional  y  sería    aquella  que  relacione  la 
la  salud  que  se  traduce  en  una  prolongación  evolución del sector salud con la del resto de 
de la vida media. En otros términos, la historia  la  sociedad  y  sus  instituciones.  También, 
de  la  situación  de  salud  es  una  historia  epi‐ dentro de esta misma línea se podrían definir 
demiológica  donde  adquieren  gran  protago‐ diferentes  encuadres.  Es  así  como  se  podría 
nismo las condiciones ambiéntales y sociales,  intentar  una  historia  política  de  la  salud,  una 
tales como los procesos de urbanización.  historia  económica  de  la  salud  y  una  historia 
En  el  caso  particular  de  América  Latina,  social de la salud. 
las  conquistas    en  los  indicadores  de  salud  A continuación se presentan algunos hitos 
desde  la segunda  mitad  del  siglo XX han sido  relevantes  en  la  evolución  sectorial  desta‐
extraordinarias. La esperanza de vida al nacer  cando las lecturas o posiciones que han sido 
aumentó,  para  el  promedio  de  la  región,  de  privilegiadas desde diversos enfoques.  
51,8  (en  el  lustro  que  va  de  1950  a  1955)  a    
73,5  años  (en  el  lustro  que  va  de  2005  al 
2010).  Lo  cual  significa  un  incremento  de  la 
vida media de los latinoamericanos del orden 
del 41,89%. Además, en el mismo período, la 
Tasa  de  Mortalidad  Infantil  disminuyó  de 

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II.  Etapas en la historia de  el  Primer  Nivel  de  Atención  y  con  un  fuerte 

componente  de  promoción  y  prevención  en 
los servicios de salud   salud.  E  incluso,  veinte  años  antes  de  Alma 
Desde  sus  orígenes,  la  asistencia  médica  Ata  Carlos  Alberto  Alvarado  consiguió  erradi‐
en América Latina se configuró como la resul‐ car el paludismo del norte argentino a  través 
tante de una tensión entre dos vertientes. La  de  una  estrategia  de  lucha  integral  contra  el 
primera seguía la herencia peninsular, de base  vector y de base comunitaria.   
vertical  y  priorizando  la  función  de  brindar  Respecto  a  la  vertiente  vertical  del  desa‐
soporte  a  las  acciones  militares.  La  segunda,  rrollo  de  los  servicios  de  salud,  es  posible 
de  base  comunitaria,  que  resulta  sensible  a  identificar fases en su evolución acordes a las 
tradiciones de los pueblos originarios, a algu‐ etapas  del  desarrollo  capitalista  en  la  región. 
nas prácticas innovadoras desplegadas por los  De acuerdo a un modelo de análisis que busca 
criollos,  así  como  a  modelos  cooperativos  y  identificar  los  determinantes  de  cada  política 
solidarios  que,  en  ocasiones,  trajeron  los  de  salud,  pueden  distinguirse  cuatro  grandes 
colonos e inmigrantes.   fases de las mismas5: 
El Rio de la Plata no revistió interés estraté‐ 1. La primera etapa del desarrollo estar‐
gico  hasta  las  reformas  borbónicas.  Esto  ex‐ ía  caracterizada,  según  este  modelo,  por  la 
plica  porque  no  se  instalaron  en  el  país    los  orientación del proceso de acumulación hacia 
hospitales  medieval  de  modelo  sevillano,  los  intereses  hegemónicos  de  la  burguesía 
tales como los que si se inauguraron en otras  agroexportadora.  La  modalidad  de  ejercicio 
regiones  del  nuevo  mundo,  como  el  primer  del poder político instituida por esta clase fue 
Hospital  americano  “Nuestra  Señora  de  la  denominada  Estado  liberal,  a  pesar  de  sus 
Concepción” fundado por Hernán Cortés y el  características  fuertemente  autoritarias  y 
Hospital del Amor de Dios fundado por Juan  excluyentes. Las demandas sociales emergen‐
de  Zumarraga,  primer  Obispo  de  la  Nueva  tes  solo  fueron  absorbidas  por  el  Estado 
España). En contrapartida, desde Asunción al  cuando  se  trataba  de  aquellas  medidas  que 
Rio  de  la  Plata proliferaron pequeños  hospi‐ podrían  llegar  a  comprometer  al  propio  pro‐
tales  vecinales  de  base  autogestiona‐ ceso  de  trabajo.  En  esas  situaciones  se  pro‐
ria…”Aquellos  primeros  poblados  de  80  a  mulgaron  leyes  que  casi  nunca  fueron  cum‐
200  vecinos,  que  construían  hospitales  aún  plidas  con  relación  a  la  jornada  laboral,  a  los 
antes de tener iglesias o sacerdotes, estaban  accidentes y al trabajo femenino e infantil. 
muy  lejos  de  ser  guarniciones  o  campamen‐ 2. El  inicio  del  proceso  de  industrializa‐
tos militares”4.  ción  inaugura  la  etapa  de  crecimiento  “hacia 
Esta  segunda  vertiente,  de  impulso  co‐ fuera”.  La  misma  desplazó  a  la  oligarquía 
munitario, continuó tanto a través de iniciati‐ agroexportadora  dando  lugar  a  una  amplia 
vas  rurales  como  urbanas  dando  lugar  a  un  coalición que incluye a la burguesía industrial, 
amplio  espectro  de  experiencias,  fundamen‐ a los sectores medios y aún a los trabajadores 
talmente  en  la  América  Andina  donde  en  urbanos, dando origen al denominado Estado 
ocasiones  integró  (y  aún  lo  hace)  medicina  de  Compromiso.  En  esta  etapa  las  demandas 
occidental  con  prácticas  chamánicas  de  los  de los trabajadores urbanos son incorporadas 
pueblos  originarios.  También  a  través  de  a través de organismos de Seguridad Social.  
cientos de acciones extramuros desplegadas a  3. La  etapa  siguiente  del  desarrollo  del 
través  de  agentes  y  promotores  de  salud  en  capitalismo industrial marcada por la interna‐
todos  los  países  de  la  región.  De  hecho,  en  cionalización  del  capital  en  un  proceso  de 
forma casi inmediata a que la Asamblea Mun‐ asociación  entre  capitales  de  origen  nacional 
dial  de  la  Salud  celebrada  en  Alma  Ata  en  e internacional, da lugar a un Estado burocrá‐
1978  proclamara  la  Estrategia  de  Atención  tico‐autoritario,  empresarial,  militarizado  y 
Primaria de la Salud, Nicaragua avanzaba en la  tecnocrático;  que  excluyó  del  poder  al  movi‐
construcción de sistemas locales centrados en  miento obrero organizado. En lo que se refie‐
re a la política social la misma se subordina a 

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los  intereses  de  acumulación  dando  lugar  a  de  gobierno  para  que  la  misma  expandiera 
dos  grandes  tendencias:  la  privatización  y  la  sus responsabilidades sanitarias1. 
incorporación de tecnología.  El  prestigio  médico  fundamentaba  una 
4. Finalmente,  la  crisis  económica  re‐ asimetría  de  poder  entre  médico  y  paciente 
ciente del capitalismo mundial, así como la de  que  justificaba  decisiones  unilaterales  del 
los  países  socialistas,  redefine  tanto  los  pa‐ primero  sobre  el  segundo.  Como  plantea 
trones de acumulación  como los modelos de  Susana Murillo: “ junto a ese prestigio médico 
producción  y  la  división  internacional  del  emergió el  valor del  espacio como  agente  de 
trabajo, configurando grandes bloques. En los  ordenamiento  social,  no  solo  el  del  espacio 
países  industrializados  cuya  producción  es  abierto de los intercambios y a partir de allí el 
liderada  por  los  modernos  sectores  producti‐ valor  del  urbanismo,  sino  también  el  espacio 
vos,  se  abandona  el  modelo  fordista  ante‐ cerrado, al cual se le asignó un valor terapéu‐
riormente preponderante. Se produce enton‐ tico6.  Durante  el  siglo  XIX  se  instituía  un  mo‐
ces el agotamiento del Estado Benefactor y se  delo  de  atención  en  salud  pública  sobre  dos  
impone el discurso neoliberal.   ejes de acción vinculados entre sí: Por un lado 
  Este  esquema  permite,  también,  la  psiquiatría  alienista  y  por  el  otro  el  higie‐
describir  la  evolución  del  sector  salud  en  la  nismo. 
Argentina. De acuerdo con él podrían identifi‐ Para el Estado liberal la preocupación por 
carse  básicamente cuatro  modelos de  Estado  la salud no se centraba en curar a la población 
en relación a las políticas sociales, y en parti‐ enferma  sino  en  evitar  la  propagación  de  las 
cular  a  las  de  salud.  Cada  uno  involucra  un  consecuencias  negativas  (externalidades 
modelo  particular  de  ciudadanía  y  privilegia  negativas) de la enfermedad y en especial de 
ciertas  acciones  en  desmedro  de  otras.  En  las epidemias. Se trata de un modelo higienis‐
conclusión,  desde  ese  esquema,  las  etapas  o  ta  de  intervención  del  Estado  pero  más  pre‐
fases de la evolución del sector salud argenti‐ ocupado  por  “aislar  a  los  enfermos”  que  por 
no son:  prevenir  las  enfermedades,  más  relacionado 
1. La policía médica  con  las  prácticas  autoritarias  que  con  los 
2. El Estado de Bienestar  derechos  y  la  democracia.  Cuidar  a  la  pobla‐
3. El Modelo desarrollista  ción  y  sobre  todo  a  sus  ejércitos  era  funda‐
4. El Modelo Neoliberal  mental.  En  la  antigua  Roma  las  autoridades 
llegaban hasta a violar las residencias privadas 
1. La policía médica  para  incautar  alimentos  “insanos”  y  fijaban 
Durante una extensa primera fase del de‐ cuotas  para  la  ingestión  de  grasas  y  bebidas. 
sarrollo  del  sector  salud  la  medicina  progre‐ El  general  victorioso  sobre  el  más  grande 
saba de forma totalmente independiente a las  imperio  construido  por  Occidente  no  fue  el 
funciones del Estado. Aunque el progreso del  bárbaro  Alarico.  Fue  el  mosquito  del  crepús‐
conocimiento  médico  reforzaba  la  imagen  de  1
  En la atención de la salud de la población la
poder  y  prestigio  de  los  médicos,  la  salud 
transformación de las demandas sociales es el
registraba una muy leve presencia en la agen‐ hito que marca el fin de la etapa tradicional de
da  de  políticas  públicas.  Esto  se  debe  funda‐ política de salud. Esta transformación da lugar a
mentalmente  a  que  en  el  Estado  liberal  la  una preocupación creciente por los servicios de
salud no era considerada un problema público  atención médica públicos. El surgimiento de la
sino  privado.  Las  acciones  de  gobierno  en  el  política está sobredeterminado por dos facto-
área se limitaban a garantizar la seguridad de  res: demandas sociales generadas por la indus-
trialización y urbanización, por un lado, y a la
la  ciudadanía  y  sólo  fueron  expandiéndose  a  creciente oferta de médicos disponibles para
medida  que  surgía  una  demanda  social  orga‐ atender los servicios de atención médica, por el
nizada  que  presionaba  sobre  las  estructuras  otro. Termina en esta etapa la grave insuficien-
cia de servicios de salud para la población me-
diante un incremento de la cobertura de servi-
cios.

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culo. El paludismo es aún hoy el mayor expo‐ ciudadano    los  analistas  han  denominado 

nente de la relación entre desarrollo sanitario  “ciudadanía  invertida”8  porqué  la  asistencia 
y desarrollo económico. De hecho la figura del  médica de carácter colectivo no constituía un 
sanitarista  es  anterior  a  la  del  médico  como  derecho  de  los  ciudadanos  sino  una  “dádiva” 
profesional  liberal  que  vende  servicios.  Aún  otorgada  a  los  excluidos,  los  no  ciudadanos. 
en este siglo los grandes sanitaristas, como lo  La  denominación  proviene  de  la  política  asis‐
fue  Oswaldo  Cruz  en  Brasil,  formaban  briga‐ tencialista  desarrollada  a  partir  de  las  Leyes 
das  que  perseguían    a  los  habitantes  para  de Pobres (Poor Laws )  inglesas del siglo XVIII, 
vacunarlos a la fuerza.  por las cuales para tener acceso a la asistencia 
Este  modelo  configura  un  primer  rol  del  social las personas (pobres) perdían sus dere‐
Estado con relación a la salud en el cual, más  chos civiles. Es decir, cuando se recibía ayuda 
que como proveedor, financiador o regulador  social se perdía la condición de ciudadanía. 
del  mercado  de  salud,  pasaba  a  ejercer  fun‐
ciones  de  policía.  Entre  las  responsabilidades  2. El Estado de Bienestar y la salud 
de esta “policía médica” constaba la de trans‐ El  surgimiento  de  nuevas  amenazas  a  la 
formar  a  los  pobres  en  más  aptos  para  el  calidad  de  vida,  tales  como  guerras,  epide‐
trabajo y menos peligrosos para los ricos. Fue  mias y grandes catástrofes, unido a las expan‐
necesario  quebrar  la  hegemonía  del  modelo  sión  de  demandas  sociales  impulsaron  una 
higienista  para que  la  salud  pasara  a  integrar  progresiva    incorporación  del  Estado  en  las 
los  derechos  sociales.  Hacia  fines  del  siglo  cuestiones de salud. Por ejemplo, en la Argen‐
pasado esta modalidad higienista de interven‐ tina  los  primeros  hospitales  públicos  surgen 
ción del Estado en salud ya coexistía con una  para  atender  a  ex  combatientes  de  las  cam‐
segunda  modalidad  de  carácter  asistencial  pañas  del  desierto  emprendidas  por  Juan 
más  preocupada  por  la  atención  médica  a  la  Manuel de Rosas. 
población enferma. Aunque aquélla resultaba  Sin  embargo,  este  proceso  no  se  mani‐
más efectiva en el mantenimiento de la salud  fiesta de forma homogénea ni simultánea en 
era  percibida  de  forma  negativa  por  el  con‐ todo  el  mundo.  Se  han  identificado  tres 
junto  de la  sociedad.  Bismarck demostró  que  grandes trayectorias históricas en el desarro‐
la expansión de la asistencia médica constitu‐ llo de los servicios de salud9. Por un lado , el 
ye un poderoso instrumento de legitimación y  modelo  del  seguro  social  bismarckiano.  Por 
regulación  laboral  e  industrial.  Cuando  intro‐ otro  lado,  el  modelo  del  seguro  social  bis‐
duce en 1881 el Seguro Social pretendía tanto  marckiano  en  Alemania.  En  tercer  lugar  el 
aplacar  a  los  socialistas  (comandados  por  el  modelo  de  Welfare    o  Seguridad  Social  de 
ilustre  médico  patólogo  Rudolf  Virchow)  Inglaterra  inspirado  en  el  informe  de  Lord 
como alcanzar la potencia industrial de Ingla‐ Beveridge. 
terra  y  Francia.  El  canciller  prusiano  había   
observado que a los trabajadores les faltaban  2.1 Surgimiento del seguro social 
recursos para pagar los servicios médicos que  En Europa, con el desarrollo de una clase 
les  permitiesen  acortar  la  convalecencia  y  trabajadora  mayoritaria  comienzan  a  surgir 
disminuir, así, su ausentismo laboral.  mecanismos  administrativos  y  financieros  de 
En conclusión, para el Estado liberal la sa‐ concesión  de  beneficios  tales  como  pensio‐
lud no formaba parte de la “cosa pública”. En  nes,  seguros  por  accidente  de  trabajo,  aten‐
la  primera  etapa  de  las  políticas  de  salud    la  ción  de  la  salud  del  trabajador  y  su  familia, 
acción  del  Estado  se  limitaba  al  de  “policía  guarderías,  auxilio  por  natalidad,  peculio, 
médica”  ejerciendo  el  control  de  vectores  en  entre  otros.  Los  mismos  se  expanden  tanto 
enfermedades transmisibles7. Los servicios de  por iniciativa de los propios trabajadores –de 
atención  médica  eran  prestados  como  forma  forma  autónoma  a  la  que  se  denominó  mu‐
de caridad  por  Sociedades de Beneficencia  y,  tualismo‐  como  de  forma  conjunta  con  las 
no  configuraban  una  función  del  gobierno.  A  empresas y el Estado –esquema tripartito‐. 
esta modalidad particular de relación Estado ‐ 

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 Breve historia del sistema argentino de salud                                                                              F. Tobar, 2012                                          

El  modelo  del  seguro  social  expresa  un  da  por  el  Canciller  Otto  Von  Bismarck,  incor‐
esquema  de  protección  social  cuya  principal  pora una forma de protección social financia‐
características es su vinculación al mundo del  da  de  manera  conjunta  por  el  Estado,  los 
trabajo.  Desde  una  perspectiva  histórica  la  trabajadores y las empresas.  
modalidad  del  seguro  social  se  corresponde  El  modelo del  seguro  social  bismarckiano 
con las formas clásicas de asociación sindical y  no  fue  adoptado  con  la  misma  intensidad  en 
mutual.  Se  inicia  con  la  incorporación  de  los  Inglaterra,  donde  convivió  con  las  formas 
oficios  en  la  edad  media,  pero  en  realidad  autónomas,  liberales  y  asistenciales de  políti‐
esas formas organizativas de protección social  cas  sociales.  Inglaterra  continuó  con  una 
van creciendo y madurando hasta la época de  forma  de  asistencialismo  combinada  con  el 
transición  de  la  fase  competitiva  a  la  fase  seguro  (en  las  grandes  empresas)  hasta  la 
monopólica  del  capitalismo.  Es  entonces  segunda  guerra  mundial.  Mientras  que  Ale‐
cuando  comienzan  a  surgir  efectivamente  mania,  así  también  como  otros  estados  de 
nuevos sindicatos y corporaciones profesiona‐ Europa    y  posteriormente  de  América  Latina, 
les.   que  siguieron  el  mismo  modelo,  marcharon 
Los gremios y sindicatos se hicieron cargo  hacia    formas  más  centralizadas  de    política 
de  la  salud  de  los  trabajadores  mucho  antes  social. 
que  el  Estado  y  el  mercado10.  Pero  lo  que  A  pesar  de  su  extraordinario  avance 
transforma este modelo de atención y protec‐ científico  y  técnico  en  medicina,  los  Estados 
ción de la salud en un sistema es el pasaje del  Unidos  de  Norteamérica  han  persistido  en  la  
seguro individual  al  seguro  social. Es  decir,  la  definición  de  los  cuidados  de  salud  como  un 
proclamación  legal  de  la  obligatoriedad  del  problema privado. Sólo a partir de los desbas‐
seguro.  El  seguro  gremial  evoluciona  hasta  la  tadores efectos sociales de la crisis de 1929, el 
intervención  del  Estado.  Es  entonces  cuando  país  del  norte  avanzó  hacia  la  incorporación 
el gobierno incorpora las funciones de regula‐ de  esquemas  de  protección  social  en  general 
ción  del  mercado  de  trabajo,  con  una  leve  y de salud, en particular. El modelo existente 
regulación  de  las  empresas  y  adquiere  res‐ de  seguros  sociales  recién  se  institucionaliza 
ponsabilidad  en  el  financiamiento  de  las  en Estados Unidos en 1935. Fue necesario que 
acciones.    aquel país atravesara otra catástrofe, como la 
En  sus  inicios  se  financiaba  con  la  cotiza‐ derrota  de  Vietnam,  para  que  se  tolere  el 
ción  específica  de  las  personas  para  tener  surgimiento de los programas de salud dentro 
acceso al seguro. Los cotizantes se agrupaban  de las estructura del seguro social. Así se pasó 
o  por  categoría  profesional  o  por  empresa  o  de  programas  de  asistencia  para  pobres, 
ramo  de  la  producción.  Sin  embargo,  en  un  ancianos y ex combatientes a la institucionali‐
segundo momento la financiación deja de ser  zación,  en  1965,  del  Medicare  ‐seguro  de 
exclusiva de los beneficiarios porque se regis‐ salud  para  ancianos‐  y  del  Medicaid  ‐seguros 
tra un interés específico de los capitalistas en  de  salud  para  carenciados‐.  El  Estado  incor‐
cofinanciar y hasta financiar integralmente los  poró  nuevas  funciones  cada  vez  que  se  veri‐
seguros ya que esto les otorga un margen de  ficó  que  acciones  públicas  podrían  evitar  un 
regulación  sobre  el  mercado  de  trabajo.  El  gran  número  de  muertes.  La  mayoría  de  las 
seguro evoluciona desde la auto ‐organización  veces  tal  verificación  fue  aceptada  ex  post 
voluntaria de un grupo de trabajadores de un  facto.  
mismo oficio, pasando por la organización de 
En el caso Argentino, también en el desa‐
un grupo de trabajadores de la misma empre‐
rrollo  del  seguro  social,  la  vía  alternativa 
sa que en muchos casos logra alguna cofinan‐
antecedió  a  lo  que  luego  se  convirtió  en  el 
ciación por parte de los empleadores, hasta la 
camino  hegemónico  para  el  desarrollo  de  la 
intervención del Estado en ese proceso.  
asistencia  médica.  En  contraste  con  acciones 
Con la incorporación del Estado, el seguro 
asistencialistas por las cuales los sectores más 
social  adquiere  una  forma  tripartita  cuyo 
poderosos concretaban ayuda social y sanita‐
origen se detecta en la Alemania que, unifica‐

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ria en favor de los sectores desfavorecidos (en  de  forma  explícita  en  la  Constitución  de  Pa‐

general  a  través  de  asociaciones  benéficas);  namá  (1946),  Venezuela  (1947),  Chile  (1948). 
surgían  expresiones  de  solidaridad  mecánica2  Es  de  resaltar  que  Argentina    recién  lo  incor‐
desde  abajo.  Esta  modalidad  bautizada  de  pora en la efímera constitución de 1949.  
Socorros  Mutuos  o  mutuales,  de  carácter  no  El  seguro  gremial,  de contribución  volun‐
estatal era una asociación voluntaria en la que  taria  evolucionó  hasta  la  incorporación  del 
los  miembros  aportaban  a  un  fondo  común  Estado.  Se  convirtió  en  seguro  social  cuando 
para recibir ciertos beneficios en el momento  la contribución se hizo obligatoria. Al hacerlo, 
en  que  lo  necesitaran.  Esas  modalidades  que  el  Estado  incorporó    funciones  de  regulación 
habían  prosperado  en  las  naciones  europeas  del mercado  de trabajo, con una leve regula‐
donde  el  capitalismo  industrial  estaba  más  ción  de  las  empresas  y  adquirió  responsabili‐
avanzado (Alemania e Inglaterra) se propaga‐ dad  en  la  financiación  de  las  acciones.  En 
ron de forma inmediata en el Rio de la Plata11.  América  Latina  esto  ocurrió  después  que  en 
Europa,  pero  mucho  antes  que  otros  países 
En sus comienzos los esquemas mutuales 
en desarrollo en África, Asia y Oriente Medio; 
se  organizaron  por  la  nacionalidad  de  origen 
a fines de los años setenta todos los países de 
de los inmigrantes que las creaban y hasta por 
la  región  tenían  dichos  programas  en  vigor 
credo  religioso,  luego  junto  a  una  creciente 
pero  con  diferencias  notables  entre  ellos. 
industrialización prosperó su organización por 
Carmelo  Mesa‐Lago  clasificó  a  los  países  de 
rubro  laboral.  Antes  que  alentar  la  constitu‐
América  Latina  en  tres  categorías  en  función 
ción de un mercado prestador de servicios de 
de  su  avance  en  la  incorporación  de  progra‐
asistencia  médica,  los  esquemas  mutuales 
mas  de  seguro  social  en  pensiones  y  enfer‐
promovían  la  integración  vertical  de  financia‐
medad‐maternidad,  así  como  el  grado  de 
ción  y  provisión12.  En  contraposición,  en  Eu‐
desarrollo  alcanzado  en  esos  programas: 
ropa  los  hospitales  de  mutuales  buscaban 
pionero‐alto,  intermedio,  y  tardío‐bajo.  El 
explotar  su  capacidad  instalada  atendiendo 
grupo  pionero‐alto  (Uruguay,  Argentina, 
clientelas  ajenas  al  grupo  de  origen  para 
Chile, Cuba, Brasil y Costa Rica) fue el primero 
ocupar su capacidad ociosa13. 
en establecer los sistemas de seguros sociales 
Las  formas  autónomas  de  protección  so‐
en la región, en los años veinte y en los años 
cial en salud se expandieron mucho antes que 
treinta, alcanzó la mayor cobertura y desarro‐
la incorporación del Estado en la construcción 
llo  de  dichos  sistemas,  su  población  estaba 
de  derechos  sociales.  Las  primeras  constitu‐
relativamente más envejecida y su esperanza 
ciones  nacionales  en  la  región  no  incluían  la 
de  vida  era  mayor,  pero  los  sistemas  adolec‐
proclamación  del  Derecho  a  la  salud  y  ni 
ían  de  estratificación,  altos  costos,  déficit 
siquiera hacían mención a los derechos socia‐
creciente  y  desequilibrio  financiero  y  actua‐
les. Estos últimos comienzan a aparecer en la 
rial14.  
Constitución de Perú (1933), Colombia (1936), 
El  grupo  intermedio  (Panamá,  México, 
Uruguay  (1938).  En  Centroamérica  tanto  la 
Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela) 
Ley fundamental de Costa Rica como las Gua‐
implementó sus programas principalmente en 
temala y Nicaragua reformuladas entre 1945 y 
los  años  cuarenta  y  cincuenta.  Influenciado 
1948. A su vez, el derecho a la salud aparece 
por el Informe Beveridge y los convenios de la 
Organización  Internacional  del  Trabajo,  logró 
2
Se utiliza aquí la expresión “solidaridad mecánica” en  una  cobertura  y  desarrollo  medio  de  sus 
el  sentido  atribuido  al  término  por  Emile  Durkhein,  sistemas, estos estaban menos estratificados, 
para  aludir  a  expresiones  solidarias  dentro  de  un  su  costo  era  menor  y  su  situación  financiera 
grupo  social  que  no  registran  diferencias  significati‐
mejor  que  en  el  primer  grupo,  aunque  algu‐
vas  más  que  entre  las  edades  (los  económicamente 
nos ya enfrentaban desequilibrio.  
activos  son  solidarios  con  aquellos  miembros  del 
grupo  que  no  lo  son)  o  por  géneros  (en  general  los  El grupo tardío‐bajo (Paraguay, República 
hombres,  que  ejercían  una  actividad  laboral  aporta‐ Dominicana,  Guatemala,  El  Salvador,  Nicara‐
ban recursos a las viudas de sus compañeros). gua,  Honduras  y  Haití)  fue  el  último  que  in‐

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 Breve historia del sistema argentino de salud                                                                              F. Tobar, 2012                                          

trodujo sus programas, en los años sesenta y  Las  guerras  en  Europa  ocasionaron  una 

setenta,  su  población  era  la  más  joven  y  su  transformación  en  el  comportamiento  de  las 
esperanza  de  vida  la  menor  en  la  región,  sus  personas y afectaron el funcionamiento de los 
sistemas eran relativamente más unificados y  esquemas  de  protección  social.  Cuando  una 
adolecían  de  menos  problemas  financieros,  ciudad  era  bombardeada  no  existía  forma  de 
pero  tenían  la  menor  cobertura  y  desarrollo  distinguir entre los heridos aquellos que con‐
de sus sistemas.  taban  con  protección  social  de  los  que  no  la 
Antes del seguro social, la salud no constitu‐ tenían.  Esta  situación  originó  formas  de  soli‐
ía un Derecho y la asistencia médica pública  daridad  diferentes  a  las  tradicionales  que 
no superaba un asistencialismo de corte  impulsaron  a  los  esquemas  de  protección 
residual. La lucha gremial priorizó a la con‐ asistencialista  y  del  seguro  social.  Se  formuló 
quista de la salud como un derecho incluso   entonces la salud como un derecho universal 
por encima de las  reivindicaciones salariales.  y  el  acceso  a  los  servicios  pasó  a  ser  garanti‐
Por este motivo, en América latina, la inte‐ zado  y  financiado  con  recursos  públicos.  Esta 
gralidad e incluso la extensión de la cobertu‐ forma  de  organización  de  los  sistemas  de 
ra en salud resulta proporcional a los niveles  salud se tornó hegemónica en Europa a partir 
de agremiación de los trabajadores en cada  de los años cincuenta. Desde el punto de vista 
país.   de  la  financiación  la  universalización  de  la 
La  influencia  del  discurso  reformista  tam‐ protección  de  la  salud  que  surge  en  la  post‐
bién  afectó  a  la  organización  de  los  seguros  guerra se apoyó en cierta facilidad para lograr 
sociales  de  salud  en  América  Latina.  Por  un  solventar  a  esa  porción  minoritaria  de  la 
lado,  en  aquellos  países  donde  hay  más  de  población que no contaba con ninguna forma 
un seguro (Argentina, Colombia, Chile y Uru‐ de  protección  social.  Financiar  esa  nueva 
guay)  se  promovió  la  libre  elección  del  ase‐ obligación  del  Estado  a  través  de  recurso 
gurador.  Por otro  lado,  se  abandonó  de  for‐ fiscales  obtenidos  vía  impuestos  y  contribu‐
ma  progresiva  la  integración  vertical  entre  ciones  laborales  no  resultaba  muy  difícil  en 
financiador  y  proveedor  para  favorecer  la  países  que  pasaban  por  una  fase  de  franca 
consolidación  de  un  mercado  de  prestacio‐ recuperación  económica.  Además  de  eso, 
nes  médicas  transformando  lo  que  hasta  dentro  de  los  programas  de  reconstrucción 
entonces  era  un  gasto  directo  en  un  gasto  europea  diseñados  en  el  Plan  Marshall  se 
indirecto. Por otro lado, dadas las restriccio‐ preveía la cobertura de determinados riesgos 
nes  del  mercado  de  trabajo  formal  para  in‐ sociales. Por lo tanto la cuestión de la univer‐
corporar  nuevos  beneficiarios  (extensión  de  salización  no  imponía  un  costo  económico 
cobertura  horizontal)  se  buscó  incorporar  muy  alto  a  los  países  europeos.  Además, 
regímenes de cobertura no contributivos que  aquella  fase  de  los  años  cincuenta  hasta  la 
permiten avanzar en la inclusión de sectores  primer mitad de los setenta fue un período de 
de la economía informal.  gran  crecimiento  económico  y  desarrollo 
social.  El  Producto  Bruto  de  los  países  del 
2.2 El Estado de Bienestar 
viejo  continente  crecía  de  forma  sostenida  a 
A medida que el mercado de trabajo for‐
razón de cuatro al cinco por ciento al año, las 
mal crecía el seguro social como esquema de 
tasas  de  inflación  eran  muy  bajas,  el  desem‐
protección  se  expandía  y  redefinía.  Desde  la 
pleo  era  mínimo  y  los  sindicatos  conseguían 
unificación  de  Alemania,  en  la  década  de 
negociar  condiciones  salariales  adecuadas  a 
1870,  hasta  la  década  que  transcurre  entre 
sus  necesidades.  Estos  son  los  principales 
1930 y  1940  se  registró una dinámica  econó‐
motivos por los cuales en esa fase dorada de 
mica  que  promovió  una  gran  formalización 
la  economía  Europea  se  hizo  hegemónico  el 
del mercado de trabajo de modo que alrede‐
modelo universalista o de la seguridad social. 
dor del 90% de la población económicamente 
En  sentido  estricto  se  diferencia  el  siste‐
activa europea pertenecía al sector asalariado 
ma  del  “seguro  social”  del  de  “seguridad 
formal. 
social”.  En    los  países  que  han  incorporado 

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reformas de sus sistemas de salud avanzando  reside en la dificultad para construir puentes 
desde el primero hacia la segunda tales como  de  integración  entre  ambos  subsistemas.  Y 
Italia,  España  y  Brasil  tal  distinción  es  de  uso  mientras  cada  uno  atendía  su  juego  ambos 
corriente.  No  obstante,  en  la  mayoría  de  los  perdían,  porque  sus  costos  operativos  se 
países  de  América  Latina  se  les  suele  usar  disparaban  al  tiempo  que  se  duplicaban  es‐
como  sinónimos15.  El  modelo  universalista  o  tructuras prestacionales. Por otro lado, de la 
de seguridad social, involucra la adopción del  misma forma que las obras sociales (o mejor 
Welfare State, cuya primera formulación legal  dicho,  sus  dirigentes  y  beneficiarios)  no  se 
aparece  con  el  informe  del  Lord  Beveridge  preocuparon  por  el  progresivo  desfinancia‐
(1942) y las leyes consecuentes en Inglaterra.  miento  de  los  servicios  públicos,  luego  las 
Se  caracteriza  por  tener  financiación  pública  estructuras  gubernamentales  resultaron 
con  recursos  procedentes  de  impuestos  y  simétricamente insensibles al “descreme” de 
acceso  universal  a  los  servicios  que,  general‐ las obras sociales a favor de la medicina pri‐
mente,  son  suministrados  por  proveedores  vada prepaga. De  forma  que surge  luego un 
públicos.  Los  trabajadores  profesionales  y  no  tercer  edificio  de  protección  social  en  salud 
profesionales dependen del Estado, que tiene  en Argentina: el de la medicina prepaga. 
una  gran  responsabilidad  en  la  conducción  y  En  los  Estados  de  Bienestar    (europeos, 
gestión  del  sistema.  Con  frecuencia  en  su  canadiense  y australiano)  una  dinámica pro‐
financiación  existen  otras  fuentes  además  de  gresiva  de  extensión  de  beneficios,  tanto 
los  impuestos,  como  el  pago  directo  de  los  vertical  (más  protecciones)  como  horizontal 
usuarios  y  otros  aportes,  y  lo  mismo  sucede  (más  protegidos)  generaba  sinergias  que 
en su organización y gestión, que está toman‐ redundaban  en  mejoras  de  calidad  y  cober‐
do  formas  más  participativas  y  comunitarias.  tura.  Esto  se  daba  por  una  alianza  de  clases 
No  obstante,  siguen  siendo  básicamente  porque  cuando  tanto  ricos  como  pobres 
estatales  en  su  financiación,  organización  y  concurren  a  los  mismos  servicios  de  salud, 
gestión.  En  comparación  con  los  otros,  este  para las autoridades representa un alto costo 
modelo  privilegia  la  función  del  Estado  como  político permitir el deterioro de la asistencia. 
proveedor.  En  contrapartida,  si  los  servicios  públicos 
  solo  atienden  a  quienes  resultan  excluidos 
del seguro social o privado (que pasan a ser 
2.3 El estigma de la fragmentación de las 
llamados  “carenciados”),  su  mantenimiento 
respuestas sanitarias en Argentina  y  extensión  pierde  prioridad  política  y  se 
Hemos  señalado  que  una  vertiente  co‐ registra un deterioro progresivo. 
munitaria  que  impulsó  una  expansión  precoz   Siguiendo a Albert Hirschman podríamos 
de  hospitales  y  dispensarios  vecinales  así  afirmar  que  los  servicios  sociales  como    es‐
como  la  propagación  de  organizaciones  mu‐ cuelas  y  hospitales  públicos  comienzan  a 
tuales,  se enfrentó en  forma sostenida a  una  deteriorarse  cuando  los  sectores  más  aco‐
vertiente  institucional  de  base  vertical  y  bu‐ modados  encuentran  una  “salida”  y  esto 
rocrática  del  desarrollo  de  respuestas  sanita‐ resquebraja  su  “lealtad”  a  la  respuesta 
rias.  Esa tensión sedimentó en  una  matriz de  común16. 
respuestas fragmentadas a las necesidades de  Por estos motivos, la construcción del de‐
salud de la población.  recho a la salud no sigue la misma trayecto‐
¿Por qué Argentina no  siguió la trayecto‐ ria en Argentina que en Europa. Luego de la 
ria  de  los  países  Europeos  desde  el  Seguro  crisis del 29 aumenta rápidamente la presen‐
Social  hacia  el  Estado  de  Bienestar?.  La  res‐ cia del Estado en diferentes áreas de la vida 
puesta  es,  porque  la  integración  social  re‐ social.  Comienza  entonces  la  expansión  de 
sultó  incompleta.  Coexistieron  dos  edificios  los  servicios  de  salud  asociada  a  la  amplia‐
diferentes  de  protección  social  en  salud  (el  ción  de  los  derechos  del  ciudadano.  Hasta 
de  la  asistencia  pública  y  el  del  seguro  so‐ 1943  la  salud  era  competencia  del  Departa‐
cial).  La  particularidad  del  caso  argentino  mento Nacional de Higiene del Ministerio del 

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Interior. Ese mismo año se dio el primer paso  lidad  infantil22.  En  el  2010  había  descendido 

hacia  el  reconocimiento  de  la  Salud  Pública  a  la posición 6923. Algo similar ocurrió con la 
como  problema  de  interés  específico  con  la  Esperanza  de  vida  al  Nacer,  Argentina  con‐
creación  de  la  Dirección  Nacional  de  Salud  quistaba  un  promedio  de  62,5  años  cuando 
Pública  y  Asistencia  Social  que  en  1949  se  el  promedio  regional  era  apenas  de  51,8. Es 
transformó en Ministerio.  decir,  los  argentinos  vivían  en  promedio  
Como en casi todos los aspectos de nues‐ unos 11 años más que la media del continen‐
tra  historia,  también  en  el  sanitario,  el  pri‐ te.  En  aquel  momento  solo Uruguay  nos su‐
mer y segundo gobierno de Perón configura‐ peraba  con  66,3  años  y  Paraguay  práctica‐
ron un punto de inflexión rotundo en el cur‐ mente  nos  igualaba.  Pero  desde  entonces 
so de las políticas. Pero también es entonces  hasta  el  2010,  la  región  ganó  en  promedio 
cuando  esta  matriz  de  respuestas  fragmen‐ unos 22 años de esperanza de vida y Argen‐
tadas se consolida. Por un lado, se inicia una  tina  solo  12,824.  En  2010  Argentina  había 
contundente  inclusión  social  junto  a  la  ex‐ descendido  al  séptimo  lugar  en  el  ranking 
pansión de los derechos sociales en general y  regional de esperanza de vida y al puesto 73 
de  una  multiplicación  de  la  oferta  pública  en el ranking mundial.  
universal  y  gratuita  de  servicios  de  salud,  En  términos  de  políticas  de  salud  el  país 
aproximándose  notablemente  al  modelo  del  alcanzaba  su apogeo. Porque  por primera,  y 
Estado  de  Bienestar.  Pero,  por  otro  lado,  se  tal vez única vez, había una política integral e 
expande la lógica del seguro social focalizado  integrada  de  salud  con  un  plan  analítico 
en un grupo de trabajadores formales asala‐ (1946).  Federico  Pérgola  destaca  que  en  las 
riados.   casi 2000 páginas del Plan Analítico de Salud 
Es  posible  encontrar  evidencias  en  favor  se destacaba no solo qué se debía hacer para 
de  considerar  que  la  Argentina  avanzaba  lograr cada meta sanitaria en cada provincia, 
entonces hacia la construcción de un estado  sino  también  quién  debería  ser  el  responsa‐
de  Bienestar.  Tanto  en  el  discurso  presiden‐ ble  por  el  logro  de  dicho  cumplimiento25. 
cial que proclamaba “donde hay una necesi‐ Esto se implementaba 20 años antes que las 
dad  hay  un  derecho”,  como  en  las  acciones  agencias de cooperación internacional incor‐
de  gobierno.  Entre  1946  y  1951  se  constru‐ poraran  el  marco  lógico  como  herramienta 
yeron  4.229  establecimientos  sanitarios,  de programación. 
entre ellos 35 grandes policlínicos en todo el  Los logros de las políticas de salud fueron 
país17.  Esto  representó  la  duplicación  de  las  contundentes.  En  comienzos  de  los  50  se 
camas hospitalarias públicas, que pasaron de  había erradicado el paludismo que solo cua‐
76.300  en  1946  a  134.218  en  195418.  Esto  tro  años  antes  afectaba  a  trescientos  mil 
significa  7,4  camas  cada  1000  habitantes19,  argentinos26.  Félix  Luna  señalaba  en  su  libro 
que es casi el doble de la relación actual (de  “el  45”  que  solo  ese  logro  hubiera  bastado 
3,9  camas  cada  1000  habitantes)20.  En  una  para justificar la reelección de Perón27. 
década  prácticamente  se  triplicó  la  cantidad  Durante  los  nueve  años  de  la  gestión  de 
de enfermeras y la de médicos se duplicó21.   Ramón Carrillo al mando de la cartera sanita‐
Pero  las  conquistas  sanitarias  obtenidas  ria  se  institucionaliza una concepción propia 
hasta la primera mitad de la década del cin‐ de la Medicina Social. Durante el Primer Plan 
cuenta  no  se  limitan  a  las  inversiones  públi‐ Quinquenal  de  Desarrollo  (1947‐1951)  se 
cas.  Es  posible  identificar  avances  en  cada  sancionan  las  leyes  de  sanidad  pública  (N° 
una de las tres dimensiones centrales para el  13.012)  y  de  construcción,  habilitación  y 
análisis  del  sector  salud:  Situación  de  salud,  funcionamiento  de  servicios  de  salud  (N° 
política  de  salud  y  sistema  de  salud.  Por  13.019). A través de las mismas se garantiza 
ejemplo, la mortalidad infantil había descen‐ la  financiación  y  sostenibilidad  de  los  servi‐
dido  un  24,4%  en  una  década.  Adolfo  San‐ cios públicos para ofrecer asistencia médica, 
chez de León destaca que el país estaba en‐ completa,  y  gratuita  al  65%  de  la  población 
tre los 20 y 25 del mundo con menor morta‐ argentina  que  era  considerada  no  pudiente, 

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Breve historia del sistema argentino de salud                                                                              F. Tobar, 2012                                          

y para ofrecer servicios a tarifas reducidos a  medio de convenios. El SNIS no prosperó por 
otro  20%  de  la  población  en  mejor  posición  falta de apoyo de las organizaciones sindica‐
económica28. El acta fundacional del Servicio  les y del sector privado prestador.  
Nacional de Salud británico, que hoy se con‐ Esta expansión segmentada y contrapues‐
sidera  paradigma  de  un  sistema  universal  y  ta de los servicios de salud, que como vemos 
público,  data  de  1949.  Para  ese  entonces  el  es diferente al modelo igualitario y universal 
sistema público de salud argentino superaba  del  Estado  de  Bienestar  Europeo,  condujo  a 
al británico tanto en recursos como en resul‐ que en la literatura especializada se eluda la 
tados  obtenidos.  Es  decir,  Ramón  Carrillo  referencia  a  un  Estado  de  Bienestar  en  Ar‐
leyó  antes  el  informe  Beveridge  (publicado  gentina.  Así,  Susana  Belmartino  habla  de  un 
en  1942)  que  el  propio  gobierno  británico  “Estado de compromiso” y Emilio Tenti Fan‐
que lo encomendó.   fani de un “Welfare State a la criolla”29.  
No puede adjudicarse a Carrillo la respon‐ Poco después de la gestión de Ramón Ca‐
sabilidad  por  imponer  la  vía burocrática  a  la  rrillo  con  sus  avances  en  la  implementación 
vía  comunitaria  en  el  desarrollo  del  sistema  de  un  sistema  público  de  salud,  la  dirección 
de  salud.  Si  bien  su  plan  analítico  de  salud  del sistema comenzó a avanzar en el sentido 
apuntaba  a  la  construcción  de  un  sistema  de  un  modelo  de  seguros  de  salud.  A  partir 
nacional  de  salud,  preservó  un  enfoque  de  de la década del cincuenta se expande y con‐
medicina  social y  asumió  una  visión  alterna‐ solida  el sistema  de obras sociales estrecha‐
tiva  para  la  integración  del  sistema.  El  pen‐ mente vinculados con sistemas solidarios de 
samiento del Ministro de Salud de Perón era  financiamiento  de  servicios  de  atención 
categórico  al  respecto  “no  podía  existir  me‐ médica;  con  los  gremios  profesionales  y  los 
dicina sin medicina social  y esta última tam‐ sindicatos  de  obreros  y  empleados.  Pero  al 
poco  sin  una  política  social  del  Estado”.  La  mismo tiempo, primero se detiene la expan‐
estrategia  propuesta  consistía  en  comple‐ sión de la oferta pública y luego comienza su 
mentar  dos  pilares  de  la  estructura  asisten‐ progresivo deterioro. 
cial.  Por  un  lado,  el  médico  de  familia  que  El  surgimiento  del  sindicalismo  como  ac‐
atendería  una  población  cuya  asistencia  tor reconocido en el interior del sistema polí‐
médica  primaria  estaría  a  su  cargo  a  la  cual  tico, que se encuentra en la base del “Estado 
atendería  en  su  consultorio  particular.  Por  de Compromiso”, no solo representa una de 
otro  lado,  para  la  atención  especializada  las diferencias más importante con las condi‐
postulaba  que  aquel    incremento  sostenido  ciones vigentes bajo el Estado liberal; consti‐
en  la  respuesta  pública  sería  la  plataforma   tuirá  además  un  dato  sustantivo  en  las  for‐
para captar profesionales de la medicina que  mas de organización de los sistemas de salud 
podrían atender a sus clientes particulares o  y atención médica30. 
de la obra social en el mismo consultorio del  La predisposición a incorporar nuevos ac‐
hospital  y  recibiendo  una  remuneración  tores en el debate sobre las políticas públicas 
complementaria por ello. Pero el modelo de  permite  la  inclusión  de  modelos  técnicos 
Carrillo  quedó  trunco  y  las  respuestas  se  modernos en la gestión del  Estado. De esta 
polarizaron.   manera,  el  gobierno  asume  un  amplio  con‐
En  1974,  durante  el  tercer  gobierno  de  junto de funciones en el área de salud, como 
Perón,  se  intentó  nuevamente  una  solución  la  de  proveedor  de  servicios  de  atención,  la 
con  el  Sistema  Nacional  Integrado  de  Salud  regulación de recursos y tecnología, la fiscali‐
(SNIS), creado a través de la Ley 20.748, que  zación y control del ambiente, etc... No obs‐
ente otras cosas atribuía al Estado la respon‐ tante, al mismo tiempo, persisten  institucio‐
sabilidad  de  hacer  efectivo  el  derecho  a  la  nes  de  salud  propias  de  la  Argentina  liberal, 
salud,  como  financiador  y  garante  económi‐ hospitales,  instituciones  de  beneficencia, 
co  en  la  dirección  de  un  sistema  único.  Este  mutualidades,  etc.., de  poca  vinculación  con 
seguro  permitía  la  incorporación  de  provin‐ la  política  estatal,  de  carácter  clientelista,  y 
cias,  universidades  y  del  sector  privado  por  de  baja  racionalidad  en  su  gestión.    Aunque 

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la salud como cosa pública aumenta la legis‐ “modernizante”  y  “eficientista”  pone  el 

lación  social  referida  a  salud  se  restringe  a  acento en la distribución racional de recur‐
los accidentes  de trabajo.  En otras  palabras,  sos por definición insuficientes”32. 
el  rol  del  Estado  se  redefine  en  términos 
globales incluyendo al bienestar de la pobla‐ 4. El Estado Neoliberal y la salud 
ción como  premisa y  una amplia convocato‐ El  modelo  de  Estado  burocrático‐
ria  social.  A  pesar  de  ello  se  consolida  un  autoritario  que  se  instala  en  la  Argentina  a 
sistema  heterogéneo  y  fragmentado  que  partir  de  1976  asume  características  funda‐
luego  se  constituirá  en  el  principal  condicio‐ cionales  y  desarrolla  todos  sus  esfuerzos  en 
nante de la formulación de políticas de salud.  erradicar las bases del Estado de compromiso 
que  asumía  funciones  de  intervención,  de 
3. El Estado desarrollista y la salud  mediación  de  intereses  conflictivos,  con  un 
El rol distribucionista del Estado es reem‐ fuerte  rol  en  la  distribución  del  ingreso  a 
plazado, en el desarrollismo, por el de garan‐ través  de  instrumentos  fiscales,  que  asumía 
tizar la acumulación del capital.   un compromiso activo con el desarrollo indus‐
“El sector salud sufre el impacto de las  trial  y  donde  las  políticas  sociales  tenían  un 
políticas  de  austeridad  fiscal.  Los  intentos  papel  fundamental.  Las  Fuerzas  Armadas 
por  disminuir  el  gasto  del  Estado  nacional  reinstauran  el  discurso  del  liberalismo 
conducen  a  propuestas  de  racionalización  económico, pero no el político. Esto repercute 
del  sector  público,  que  en  la  práctica,  se  en la esfera de salud primando los componen‐
traducen en la paralización del crecimiento  tes  liberales  y  tecnocráticos,  avalando  el 
de  su  capacidad  instalada,  e  incluso  en  el  desmantelamiento de los servicios sociales en 
deterioro  de  la  existente.  Las  propuestas  manos del Estado, y su traspaso a la actividad 
de descentralización y desburocratización ‐ privada.  
específicamente  dirigidas  al  cuestiona‐ La esencia del modelo neoliberal en salud 
miento del modelo organizativo peronista‐  consiste en implantar una definición de salud 
concluyen por trasladar bajo la responsabi‐ como  mercancía.  No  como  un  bien  tutelar 
lidad  de  los  estados  provinciales  la  admi‐ cuya  producción,  circulación  y  distribución 
nistración  de  la  red  hospitalaria  nacional.  requiere  una  activa  participación  del  Estado 
Esta “política de transferencia” que impac‐ sino  un  bien  de  consumo.  La  receta  que  se 
ta  diferencialmente  a  los  servicios  según  extendió  a  las  políticas  públicas  buscaba 
capacidad  de  gasto  y  de  gestión  de  los  mercantilizar  al  máximo  posible  la  provisión 
respectivos  gobiernos  provinciales,  pro‐ de  bienes  y  servicios  de  salud.  Esto  requería 
fundiza  las  carencias  de  una  red  de  servi‐ instaurar  flujos  estables  de  financiación  pero 
cios  que  en  buena  medida  se  había  con‐ con  una  mínima  intervención  del  Estado.  Las 
formado bajo el imperio de la discreciona‐ acciones  que  involucró  el  arsenal  neoliberal 
lidad y la improvisación”31.   en salud fueron las siguientes: 
No  obstante,  la  contracción  de  la  activi‐ a) Fragmentar  al  sistema.  La  primera 
dad  social  del  Estado  no  involucra  un  “achi‐ medida  significativa  del  gobierno  militar,  en 
camiento”  ni una privatización:  este  contexto  fue  la  eliminación  del  Sistema 
“Por el contrario, los organismos esta‐ Nacional  Integrado  de  Salud  –SNIS‐  a  través 
tales  se  expanden,  cubriendo  nuevos  de  la  Ley  21.902  en  noviembre  de  1978.  A 
ámbitos  de  intervención.  Comienza  a  partir de entonces se destruía cualquier puen‐
desarrollarse  en  su  interior  una  capa  tec‐ te  entre  la  financiación,  el  modelo  de  aten‐
noburocrática,  con  vinculaciones  en  el  ción o la gestión de los subsectores público y 
sector  empresario  nacional  e  internacio‐ del seguro social. 
nal, directamente comprometida en tareas  b) Descentralizar  los  servicios.    Des‐
de  planificación  del  desarrollo  a  partir  del  pués de 1976 muchos establecimientos hospi‐
estímulo a la iniciativa privada. El discurso  talarios  nacionales  pasaron  al  ámbito  provin‐

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cial  o  municipal.  Durante  los  años  90  se  ciamiento  mediante  el  arancelamiento  y  la 
ahondó el  proceso de  descentralización de  la  contratación con las obras sociales.  
salud.  Esta  figura  de  la  “devolución”  de  los 
4.1. Obstáculos en la democratización 
servicios  (porque  en  rigor  la  salud  no  es  una 
competencia  delegada  por  las  provincias  al  de las políticas de salud en Argentina 
gobierno nacional) no es un principio exclusi‐ Con  la  recuperación  de  la  democracia 
vo  del  neoliberalismo.  Sin  embargo,  si  lo  es  surge un nuevo proyecto que intenta integrar 
cuando la misma se da bajo sin la correspon‐ al sistema a través de un  Seguro Nacional  de 
diente  transferencia  de  los  recursos  a  las  Salud  por  medio  de  la  unificación  financiera 
jurisdicciones  que  pasan  a  asumir  la  respon‐ del  sistema,  admitiendo  en  su  interior  una 
sabilidad por financiar los servicios33.  oferta  pluralista  de  servicios  de  atención 
c) Fortalecimiento  del  sector  privado.  médica. Por otra parte, se proponía universa‐
En  particular  por  default,  esto  significa  al  lizar  la  cobertura  del  seguro  de  salud  com‐
reducir  la  financiación  de  los  servicios  públi‐ plementando los aportes y contribuciones con 
cos de salud y afectando, por tanto, su capa‐ fondos públicos34. El proyecto fue muy resisti‐
cidad  de respuesta.  do por los sectores sindicales. 
d) Focalización de la  provisión pública.  El impulso integrador del Seguro Nacional 
El principal cambio que se da en esta época es  de  Salud  se  pierde  en  las  leyes  finalmente 
el  cambio  en  la  concepción  de  la  prestación  fueron  sancionadas  en  1988  (Ley  de  obras 
de la salud: anteriormente se consideraba que  sociales Nro 23.660 y de creación del Sistema 
el  hospital  público  debía  proveer  salud  en  Nacional del Seguro de Salud, Nro 23.661) que 
forma  universalista  mientras  que  a  partir  de  aunque  asumieron  algunas  pautas  regulato‐
ese  momento  se  dirigió  exclusivamente  a  la  rias del sistema solo dejan como puente para 
población  de  recursos  más  bajos  y  sin  otra  una  posible  integración  la  posibilidad  de  que 
cobertura.  los  fondos  de  aportes  y  contribuciones  sean 
e) Arancelamiento  de  servicios  públi‐ complementados  con  recursos  del  tesoro 
cos. Bajo el contexto autoritario que sofocaba  nacional  para  avanzar  hacia  la  universalidad 
reclamos  sociales  era  posible  incorporar  un  del  Sistema  Nacional  del  Seguro  de  Salud. 
golpe de gracia a la lógica liberal: el arancela‐ Esto último nunca fue instrumentado.  
miento de los servicios públicos de salud. Con  Como  resultado  de  una  dinámica  política 
la recuperación de la democracia esta medida  sectorial en la que cada cual atendió su juego 
fue  revertida  de  forma  lenta  y  despareja  en  sin  empatías  con  los  demás  actores,  gran 
las diferentes jurisdicciones.   parte  de  los  componentes  del  modelo  neoli‐
f) Abordaje tecnocrático. Tanto el fun‐ beral  permanecen  aún  hoy  incólumes  en  la 
cionamiento  de  los  servicios  como  la  cons‐ organización  de  los  servicios  de  salud  en 
trucción  de  las  políticas  sanitarias  se  limita  a  Argentina: 
una cuestión técnica, de especialistas. No hay  a) En primer lugar, el país ha asistido a 
espacios de participación ni de los trabajado‐ un  crecimiento  progresivo  de  la  oferta  de 
res  ni  de  la  comunidad.  Al  mismo  tiempo  se  servicios privados de salud. Antes de Carrillo, 
incorporan  al  discurso  oficial  principios  mo‐ las camas privadas representaban el 36% de la 
dernizadores como la jerarquización de la red  oferta disponible en el país. Luego de Carrillo  
sanitaria, también el desarrollo de redes y de  las  camas  en  mutuales  y  otras  entidades 
sistemas locales aparecen esbozados. Aunque  privadas  habían  reducido  su  participación  en 
en la práctica esto no ocurre y lo que se opera  la oferta, tanto en términos absolutos (pasan‐
es una descentralización de los hospitales que  do  de  a  18.000  camas)35  como  relativos  (lle‐
transfiere  el  conflicto  a  la  esfera  provincial  gando al 13%). 
liberando  al  presupuesto  fiscal  de  toda  res‐ En el 2000 había 67.233 camas hospitala‐
ponsabilidad  por  la  salud  de  la  población,  rias privadas, en el 2004 había 60.697 y, en el 
inclusive del sostenimiento del hospital públi‐ 2004 eran 60.697, representando el 47% de la 
co,  al  que  se  otorga  la  posibilidad  de  finan‐ oferta  disponible  y  durante  los  últimos  años 

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se continuó incrementando en forma sosteni‐ Hospital  Público  de  Gestión  Descentralizada, 

da alcanzando en el 2011 un total de  67.293 y  surgía  una  nueva  posibilidad para  avanzar  en 
alcanzando  el  50%  de  la  oferta  total  disponi‐ la  coordinación  entre  el  sector  público  y  las 
ble36.  obras sociales. El Decreto 578 de 1993 institu‐
b) En segundo lugar, creció de forma sos‐ ye  la  figura  de  la  recuperación  de  costos  o 
tenida  y  estimulada  por  el  Estado,  la  cober‐ cobro  a  los  seguros  de  salud  por  las  presta‐
tura  de  la  medicina  prepaga.  Aunque  se  ciones brindadas a sus afiliados. Esto permitir‐
registra  existencia  de  empresas  de  medicina  ía  reducir  los  subsidios  cruzados  entre  el 
prepaga  desde  mitades  del  siglo  pasado,  las  sector  público  y  las  obras  sociales  y  generar‐
mismas  solo  adquieren  vigor  durante  los  ían  recursos  genuinos  para  estimular  la  recu‐
últimos veinte años. Según el Censo Nacional  peración de los servicios públicos. Sin embar‐
de  Población  y  Vivienda  de  1991,  en  ese  año  go,  en  el  contexto  de  la  crisis  económica  del 
un total de 6 millones de argentinos contaban  2001  y  2002  se  resolvió  congelar  los  valores 
con afiliación voluntaria a empresas de medi‐ del  nomenclador  de  prestaciones  utilizado 
cina  prepaga  o  mutuales3,  diez  años  más  para  valorar  los  montos  a  ser  restituidos.  En 
tarde  este  número  había  descendido  a  3,7  un contexto inflacionario esto significó (y aún 
millones.  El  Censo  de  2010  la  cantidad  de  lo hace), la anulación de la política.  
argentinos  con  cobertura  de  prepagas  había 
aumentado  a  6,2  millones  (16,7%),  pero  lo  III. Trayectorias históricas en la 
más notable es que entre ellos 4,2 millones de 
argentinos,  derivan  hacia  las  empresas  de  organización de los servicios 
medicina prepaga sus aportes al seguro social.  de salud en Argentina 
Se trata de sectores asalariados que en gene‐
ral  tienen  altos  ingresos,  y  representan  un  En  conclusión,  pueden  identificarse  en 
10%  de  la  población  nacional  o  un  17%  de  nuestro  país  cuatro  modelos  de  Estado  en 
relación a las políticas de salud. En el prime‐
quienes  tienen  aseguramiento.  Esa  transfor‐
mación que se operó durante los últimos diez  ro (liberal), la salud es totalmente subsidiaria 
años  constituye  lo  que  se  ha  denominado  el  y el rol del Estado se limita a garantizar que 
descreme de las obras sociales37.   esta,  así  como  las  demás  problemáticas  so‐
c) En tercer lugar, la regulación de la me‐ ciales,  no  afecte  el  ritmo  “natural”  del  mer‐
cado. El financiamiento de las pocas acciones 
dicina prepaga reafirma la noción de la salud 
como  una  mercancía.  La  medicina  prepaga  existentes  no  es  público  sino  privado  por  la 
continuó  funcionando  sin  regulación específi‐ vía de las donaciones, y la salud no constitu‐
ca  hasta  2011  cuando  se  promulgó  la  ley  ye un derecho de la población.  
26.682  que  provee  el  marco  regulatorio  para  En  el  segundo,  durante    la  década  del 
esta  actividad. Pero a diferencia de los crite‐ cuarenta, las principales transformaciones en 
rios  utilizados  en  otros  países,  la  ley  omite  la  estructura  social  del  país  consolidan  las 
cualquier criterio sanitario y se limita a prote‐ bases  sociales de un nuevo Estado (de com‐
ger los derechos del consumidor.  promiso).  Este  incorpora  la  premisa  de  la 
d)  Perduran  acciones  que  fragmentan  al  “modernización”  pero  más  en  la  acción  que 
sistema.  Con  la  creación  del  hospital  Público  en  el  discurso  (puesto  que  no  se  asume  co‐
de  Autogestión,  luego  rebautizado  como  mo  “progresista”  sino  como  “revoluciona‐
rio”).  La  esfera  pública  crece  exponencial‐
3 mente, y dentro de ella la salud en su carác‐
El censo permitía desagregar dos grupos. El
primero, de 1,5 milllones de argentinos (un 5% ter  de  “cosa  pública”.  Este  crecimiento  es 
de la población) tenían cobertura de afiliación enteramente  mediatizado  por  un  Estado 
voluntaria en empresas de medicina prepaga o centralista  y  con  un  Poder  Ejecutivo  hiper‐
mutuales, mientras que unos 4,5 millones (14%) desarrollado.  Los  derechos  sociales,  y  en 
contaban con doble cobertura sumando el particular  los  de  salud,  se  expanden  pero  el 
aporte a una obra social a la adquisición volun- acceso  no  se  plantea  de  manera  universal 
taria de coberturas de prepagas o mutuales.

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sino  de  forma  regulada  por  el  Estado.  La  incorporando  la  tercerización  y  la  compra  y 
coexistencia  de  acciones  públicas  con  el  de‐ venta de servicios desde la esfera pública.   
sarrollo  del  sistema  de  seguro  de  salud  La descentralización permanece como re‐
(obras sociales) incorpora una gran fragmen‐ sultado de la confluencia de esta premisa en 
tación  del  sistema.  La  modalidad  financiera  dos  grandes  discursos  ideológicos,  el  neoli‐
apropiada para las acciones de salud de este  beral  y  el  de  la  reforma  progresista  que  se 
tipo  son  los  recursos  fiscales,  por  un  lado,  y  despliega  en  los  sistemas  de  salud  bajo  la 
las  contribuciones  sobre  el  salario,  por  el  consigna de incorporar un modelo de Welfa‐
otro.  re State (Estado de Bienestar). 
En  el  tercer  modelo,  durante  el  desarro‐  No obstante, la democratización incorpo‐
llismo  provoca  un  giro  en  el  rol  del  Estado  ra  en  la  reformulación  de  los  servicios  la 
por el cual el compromiso con el proceso de  premisa  de  promover  la  participación  social 
acumulación  es  anterior  al  compromiso  con  en  el  ámbito  de  la  salud.  Sin  embargo,  esta 
los  derechos  sociales.  La  premisa  de  la  mo‐ participación  én  recién  está  dando  sus  pri‐
dernización    se  consolida  para  ser  reeditada  meros  pasos  y  las  pocas  experiencias  des‐
por  todos  los  gobierno  posteriores.  No  obs‐ arrolladas  con  éxito  dificultan  la  identifica‐
tante, se incorpora como novedad la tenden‐ ción de estrategias apropiadas para todos los 
cia  centrífuga  de  las  acciones  estatales.  El  contextos.  En  la  formulación  de  las  políticas 
sistema de salud comienza a ser descentrali‐ de  salud  la  participación  difícilmente  supera 
zado  con  la  transferencia  de  los  hospitales  el carácter declarativo. Sin embargo, los ana‐
nacionales  a  las  provincias  en  1957.  Al  año  listas internacionales coinciden en que es por 
siguiente los mismos son devueltos a Nación  ese camino que se debe avanzar para encon‐
por  causa  de  la  baja  capacidad  técnica  y  fi‐ trar  el  antídoto  contra  los  principales  pro‐
nanciera de las provincias.  blemas  que  aquejan  a  nuestros  sistemas  de 
En el cuarto modelo, neoliberal, es incor‐ salud. 
porado  en  la  formulación  de  políticas  públi‐ Estos  sumarios  antecedentes  permiten 
cas  bajo  el  régimen  autoritario.  El  mismo   explicar la transformación profunda que se da 
incorpora  el  espíritu  de  la  contención  del  en  el  campo  de  las  políticas  y  servicios  de 
gasto, la focalización, la descentralización de  salud.  Desde  la  situación  inicial  caracterizada 
los servicios (aún como medida contencionis‐ por un poder político del Estado que conside‐
ta) e intenta introducir una cuña en el siste‐ ra primero la protección sanitaria y el control 
ma  solidario  de  seguridad  social,  permitien‐ de  enfermedades  transmisibles  considerando 
do  la  salida  del  mismo  de  los  sectores  de  competencia  de  la  atención  médica  a  la  po‐
mayores recursos mediante su incorporación  blación  sin  recursos  económicos  una  función 
a los seguros privados, que se convierten en  social  de  caridad.  En  esta  época  las  políticas 
una  pujante  área  de  valorización  del  capi‐ de  salud  están  fuertemente  vinculadas  a  un 
tal38.  arte  y  una  ciencia,  que  es  patrimonio  de  los 
 Los Gobiernos nacionales y locales que se  médicos, y que por otro lado no tiene mayor 
sucedieron  en  los  períodos  de  transición  y  trascendencia en el campo político. La salud o 
consolidación  de  la  democracia  no  consiguie‐ mejor  dicho  la  enfermedad  como  concepto 
ron    encontrar  aún  fórmulas  superadoras  de  general  en  esa  época  es  totalmente  compar‐
las recetas básicas centradas en la contención  tido, indiscutido y de responsabilidad médica. 
del  gasto,  en  la  fragmentación  de  los  dere‐ Cuando la evolución social da lugar a una 
chos,  en  la  privatización  de  los  servicios  y  en  creciente demanda de servicios médicos y de 
la desvinculación de la esfera central de cual‐ salud colectiva, a la que se suma la exigencia 
quier  compromiso  de  gestión  que  pudiera  de  control  por  la  autoridad  de  salud  sobre 
involucrar  conflictos.  Se  consolidan  así  las  otros  campos  que  se  relacionan  con  la  pro‐
tendencias  hacia  la  descentralización  y  la  ducción,  el  trabajo  y  la  satisfacción  social, 
desmercantilización  mínima  de  los  servicios,  surge la mayor importancia de las políticas de 
salud.  

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 Breve historia del sistema argentino de salud                                                                              F. Tobar, 2012                                          

En  la  actualidad  el  campo  de  la  salud  no  La  crisis  económica,  el  pago  de  la  deuda 
es  solamente  de  competencia  médica  sino  externa  y  las  políticas  de  ajuste,  repercuten 
que se amplía al quehacer de otras disciplinas  desde  hace  unos  años  fuertemente  en  el 
y  a  la  sociedad  plena.  Además  adquiere  im‐ campo  de  la  salud,  y  especialmente  en  los 
portancia en la industrialización y exportación  servicios  de  atención  médica,  que  paulatina‐
de bienes (medicamentos, alimentos y equipo  mente quedan rezagados del avance tecnoló‐
médico)  ampliando  su  clásico  cometido  de  gico.  La  deuda  económica  se  paga  en  gran 
atender el cuidado de la salud y la reparación  proporción incrementando la deuda social. 
de  la  enfermedad  en  la  población.  En  el  pre‐ La  tradición  de  privilegiar  la  atención 
sente  mantener  y  mejorar  la  salud  es  una  médica, ampliamente justificada por su carác‐
inversión indiscutible.   ter  de  necesidad  sentida  y  expresada  por  la 
Es un error interpretar la política de salud  comunidad,  genera  un  conflicto  durante  la 
dentro  del  campo  restringido  de  la  satisfac‐ aplicación  de  estas  políticas  de  ajuste  por  el 
ción  de  necesidades  de  atención  médica,  aumento  de  la  brecha  en  la  satisfacción  de 
aunque  éste  área  sea  el    que  consume  más  necesidades  expresadas  por  la  población,  la 
del noventa por ciento del gasto social de los  insuficiencia  de  los  servicios  públicos  y  el 
  Cuatro trayectorias en el desarrollo de los servicios de salud

        Estado Liberal          Estado de Compromiso 
Central Central

Público  Privado  Público  Privado 

Local Local

        Estado Desarrollista         Estado Neoliberal 
Central Central

Público  Privado  Público  Privado 

Local Local
servicios  de  salud.  Paradójicamente  este  crecimiento  progresivo  de  la  oferta  de  servi‐
gasto tiene una  contrapartida no  identificada  cios  privados.  Por  otro  lado  se  debilita  la 
que  es  el  valor  agregado  que  permiten  y  función de la fiscalización que es una compe‐
promueven las acciones de control de calidad  tencia indelegable del Estado,  para el control 
de  medicamentos  y  alimentos  en  los  que  de:  la  calidad  de  los  servicios  médicos,    la 
participa  el  sector  salud,  y  especialmente  los  producción de medicamentos y  los riesgos en 
Ministerios de Salud. La tendencia es a que el  el campo de  la  industria de  la alimentación y 
sector salud siga aumentando su participación  de  productos  agrícolas  por  consumo  de  bie‐
en el producto bruto interno y en la capacidad  nes y servicios.  
de  empleo  comparativamente  con  otros  Todas estas  actividades  directa  o  indirec‐
sectores.   tamente  constituyen  una  forma  de  retorno 

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 Breve historia del sistema argentino de salud                                                                              F. Tobar, 2012                                          

económico en la contribución del sector salud  atención, pero esta vez en forma descentrali‐
al desarrollo.   zada y con comando provincial. 
La  modernización  del  Estado  y  los  estilos  El  tercer  gran  proyecto  para  integrar  al 
económicos  y  sociales  contemporáneos,  sistema  proponía  unificar  la  financiación  de 
repercuten  especialmente  en  el  campo  de  la  manera  de  universalizar  un  esquema  de 
salud.  Lamentablemente  las  propuestas  polí‐ múltiples  seguros  que  brindan  las  mismas 
ticas  de  soluciones  en  el  sector  salud  contin‐ protecciones. 
úan  siendo  tradicionales,  de  inspiración  bási‐ Es  posible  identificar  virtudes  y  limitacio‐
camente  médica,  matizadas  en  parte  por  la  nes en cada una de estas tres figuras estraté‐
incorporación  de  conceptos  multidisciplina‐ gicas  aunque,  lo  más  probable  es  que  cual‐
rios en la salud. No obstante, la interpretación  quiera  de  las  tres  hubiera  permitido  avanzar 
del fenómeno político en el campo de la salud  hacia una función  más adecuada para  produ‐
y  el  tipo  de  respuestas  continúa  siendo  de  cir  salud  en  Argentina.  Tanto  en  términos  de 
corte profesionalmente sectario y fuertemen‐ eficiencia,  como  de  equidad  y  calidad.  Pero 
te teñidas por la ideología médica.  las  dificultades  para  su  implementación  no 
   han  sido  la  inconsistencia  sanitaria  de  las 
propuestas sino su inviabilidad política.  
Conclusiones  Esta inviabilidad política se expresó de di‐
versas  formas,  desde  conflictos  y  enfrenta‐
mientos discursivos, presiones para la destitu‐
La historia de la organización de los servi‐ ción de autoridades sanitarias, hasta moviliza‐
cios de salud en Argentina puede ser contada  ciones y huelgas. El resultado de estas tensio‐
como  una  dinámica  de  avances  y  retrocesos  nes no benefició a ninguna parte. En la histo‐
hacia un sistema integrado. Hemos defendido  ria de la organización de los servicios de salud 
que la complejidad y la fragmentación consti‐ en  Argentina  no  hay  vencedores,  pero  si  hay 
tuyen los rasgos más marcados del sistema de  vencidos.  Los  vencidos  son,  en  primer  lugar, 
salud Argentino, entendiendo por esta última  los  ciudadanos,  porque  los  resultados  de 
no a la multiplicidad de actores sino a la diso‐ salud  son  hoy  inferiores  a  los  conquistados 
lución  de  la  responsabilidad  por  los  cuidados  por  otros  países  que  avanzaron  hacia  la  inte‐
de  salud  de  la  población,  para  construir  su  gración de sus sistemas de salud.  En segundo 
derecho a la salud39.  lugar, tanto los servicios públicos, que operan 
Podríamos  identificar  tres  grandes  hitos  en  condiciones  inferiores  a  las  que  habían 
en  la  búsqueda  de  la  integración  del  sistema  conquistado hace cincuenta años, como tam‐
de salud argentino. El primero de ellos consis‐ bién  las  obras  sociales,  que  enfrentan  costos 
tió en un proyecto de un servicio nacional de  crecientes con restricciones en su financiación 
salud centralizado que compartía parte de su  y  con  una  fuga  creciente  de  beneficiarios 
capacidad  instalada  y  sus  recursos  humanos  hacia el sector prepago. Pero también perdie‐
con un sistema extendido de múltiples  segu‐ ron las prepagas si se considera que las condi‐
ros sociales. En este caso “los puentes” entre  ciones para el ejercicio de esa actividad en el 
subsectores se darían principalmente desde la  país son bastante precarias.     
provisión. Aunque su mayor impulsor, nuestro  Las  condiciones  han  cambiado  porque 
primer ministro  de salud,  también  vislumbra‐ hoy,  como  se  lamentaba  Jorge  luis  Bor‐
ba  un  posible  resarcimiento  a  los  servicios  ges...”No nos une el  amor sino el espanto…”. 
públicos  por  las  prestaciones  que  estos  brin‐ Los  más  lúcidos  protagonistas  de  los  tres 
daran a beneficiarios de los seguros sociales e  subsectores  (público,  obras  sociales  y  prepa‐
incluso del sector privado.  gas)  reconocen  que  hace  falta  quebrar  esta 
Un segundo proyecto integrador adquirió  hegemonía de la salud como mercancía. 
fuerza  veinte  años  más  tarde  buscando  la  En conclusión, la lucha social por la salud 
integración, también con eje en el modelo de  aún  no  ha  comenzado.  Argentina  tiene  un 
extraordinario  potencial  para  conquistar  el 

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Breve historia del sistema argentino de salud                                                                              F. Tobar, 2012                                          

derecho  efectivo  de  la  población  a  iguales  Referencias 

cuidados  de  salud  frente  a  idénticas  necesi‐
1
dades.  Es  una  bandera  que  está  lista  y  a  la  TOBAR, Federico.”Herramientas para el análisis
espera de una nación con voluntad de izarla.  del Sector Salud”. Medicina y Sociedad. 2001.
2
Si  la  enfermedad  del  sistema  de  salud  es  DEVER, Alan. A Epidemiología na Administração
dos serviços de saúde. São Paulo, Pionera.. 1988.
política, también lo será su cura.  3
SANCHEZ DE LEON, Adolfo. Más salud más
  derechos: el desafío de la Argentina que viene.
  La Plata. El autor. 2011. Páginas 10 a 15.
4
    YANKILEVICH,  Angel.  Hospital  y  Comunidad:  de 
  la colonia a la independencia y de la Constitución 
a  la  república  corporativa.  Buenos  Aires.1999. 
  Página 20. 
  5
Ver: GARCIA, J. CESAR; ¨O Estado e as
  Políticas de Saúde na América Latina¨. Textos
  de apoio- ciencias sociais. Rio de Janeiro:
Abrasco/PEC-ENSP, nº 2, 1984.
  Ver también: FLEURY TEIXEIRA, Sonia. “Esta-
  do, Poder e Democratização da Saúde”, in:
  FLEURY TEIXEIRA, S. Saúde: Coletiva. Questi-
  onando a Onipotencia do Social. Rio de Janei-
ro, Relume, Dumará, 1992, páginas 13-44.
  6
Ver: MURILLO, Susana.”Influencias del higienis-
  mo en políticas sociales en Argentina.1871/1913.”
  En: DOMÍNGUEZ MON, A et alt. La salud en
Crisis. Buenos Aires. Dunken. 2000. Página 24.
  7
Para una profunda caracterización del modelo
  de policía médica, ver: ROSEN, G. De la policía
  médica a la medicina social. México. D.F. Siglo
  XXI.1985.
8
FLEURY TEIXEIRA, Sonia. Estados sin Ciudada-
  nos: Seguridad Social y Salud en América Latina.
  Buenos Aires. Lugar editorial. 1997.
9
  Para una excelente caracterización de los
  procesos históricos de conformación de los
esquemas de protección social ver: FLEURY
  TEIXEIRA, 1997. Op. Cit.
  10
ABEL -SMITH, Brian. ¿Cuánto cuesta la salud?.
  Salamanca. Mapfre.1982.
11
  ARCE, H. El sistema de salud: de dónde viene y
hacia dónde va”. Buenos Aires. Prometeo.
  2012. Página 57.
  12
ARCE, Op.Cit. Página 70
13
  ROEMER, M. Perspectiva mundial de los siste-
  mas de salud. México D.F. Siglo XXI. 1980.
Páginas 342 a 370.
  14
MESA-LAGO, C. El desarrollo de la seguridad
  social en América Latina. Santiago: CEPAL, Es-
  tudios e Informes No 43. 1985.
15
ZERDA, A. Et alt. Sistemas de seguros de salud y
 
acceso a medicamentos. Washington. OPS/OMS.
  2001.
  16
HIRSCHMAN,  Albert.  Salida,  Voz  y  Lealtad. 
  Fondo de Cultura Económica. México D.F. 1977
17
  CARRILLO, Ramón. Plan Sintético de Salud 
  Pública 1952 – 1958. Honorable Cámara de Di‐

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Breve historia del sistema argentino de salud                                                                              F. Tobar, 2012                                          

33
putados de la Nación. Secretaría Parlamentaria.  TOBAR, Federico. 2004. Política de descentra-
Dirección de Información Parlamentaria. Bue‐ lización en Salud. Tesis de Doctorado en ciencia
nos Aires. DG 109.05.00‐1.  Política. Buenos Aires. Universidad del Salvador.
34
18
 JANKILEVICH, Op Cit. Página 254. Arce. 2010. Op.Cit. Página 217.
35
19
  Según  las  estimaciones  oficiales  intercensales  Fuente. Cooperativas de salud blogspot. Origen
la  población  argentina  en  1951  era  de  de la medicina prepaga en Argentina. Disponible
17.441340  habitantes  (Ver:  GERMANI,  GINO.  en:
http://coopsalud.blogspot.com.ar/2007/04/argenti
Estructura  social  de  la  Argentina.  Análisis  es‐
na-medicina-prepaga.html. visitado el 7 de sep-
tadístico.  Buenos  Aires.  Ediciones  del  Solar. 
tiembre de 2012.
1987.  página 31),  en  ese  entonces  la  oferta  de  36
Datos elaborados por Key Market en base a la
camas  hospitalarias  había  ascendido  a  130.127  Dirección de Estadísticas e informaciones en
(Ver:  ALZUGARAY,  R.A.  Ramón  Carrillo,  el  fun‐ Salud del ministerio de Salud de la Nación, y a las
dador del sanitarismo nacional 2. Buenos Aires.  cámaras empresarias sectoriales: Confeclisa y
Centro Editor de América Latina. 1988. Páginas  Adecra.
228 a 231).  37
Tobar, Federico, Olaviaga, Sofía & Solano, Ro-
20
Ministerio de Salud de la Nación / Organización  mina.”Complejidad y fragmentación: las mayores
Panamericana  de  la  Salud.  Indicadores  Básicos:  enfermedades del sistema sanitario argentino”.
Argentina 2008. Buenos Aires. 2011.   CIPPEC. Documentos de Políticas Públicas
21
En el presente el país registra una de las meno‐ Número 108. 2012.
38
res  razones  de  enfermeras  por  médico  del  mun‐  BELMARTINO, 1991,Op Cit.  página 24 
39
do.  Tobar, Federico, Olaviaga, Sofía & Solano, Ro-
22 mina.”Complejidad y fragmentación: las mayores
SANCHEZ  DE  LEON,  Adolfo.  Más  salud  más 
enfermedades del sistema sanitario argentino”.
derechos: el desafío de la Argentina que viene. 
CIPPEC. Documentos de Políticas Públicas
La Plata. El autor. 2011. Página 23. 
23 Número 108.  2012. Página 1.
Según  la  base  de  datos  de  Mortalidad  de Me‐
nores de Cinco Años del Banco Mundial. Disponi‐
ble  en 
http://datos.bancomundial.org/indicador/SH.DY
N.MORT/countries?display=default.  Visitado  el  7 
de septiembre de 2012.
24
SANCHEZ DE LEON, 2011. Op. Cit. Página 12. 
25
PERGOLA, Federico. Historia  de  la Salud  Social 
en  la  Argentina,  Superintendencia  de  Servicios 
de Salud. Buenos Aires. 2004.
26
  Ver:  TOBAR,  F.  “Tendencias  de  reforma  del 
sistema de salud en Argentina”. Salud para todos 
Año 7.Número 70. Mayo. Páginas 18‐19.  
27
LUNA,  Félix.  El  45.  Editorial  Sudamericana. 
Buenos Aires. 1968.
28
 NOVICK, Susana. “La salud en los planes nacio‐
nales  de  Desarrollo:  Argentina  1964‐1989”.  En: 
DOMÍNGUEZ MON,A et alt.. 2000. Página 41. 
29
 Ver: BELMARTINO, 1991. Op. Cit. BELMARTINO, 
Susana;  BLOCH,  Carlos.  El  Sector  Salud  en  la  Ar‐
gentina: Actores, Conflictos de intereses y  mode‐
los  organizativos, 1960‐1985. Buenos  Aires.  OPS. 
N°  40.  1994.  Ver  también:  TENTI  FANFANI,  E. 
“Welfare  State  a  la  Criolla”.  La  ciudad  futura. 
1996.  
30
 BELMARTINO,1991. Op.Cit. Página 14. 
31
BELMARTINO,1991. Op Cit. Página 18.
32
BELMARTINO, 1991. Op. Cit, página18

19