Curso de Direito Administrativo - FDUNL

Sofia Alexandra Batista Linguíça 1
Manual de Direito Administrativo de Freitas do Amaral; Anotações das Aulas e

Noções Fundamentais de Direito Administrativo de Mário Aroso de Almeida;
Direito da Organização Administrativa de Isabel Celeste M. Fonseca.
Sebenta de Direito Administrativo: 22 de Janeiro de 2016
 Professor Doutor Tiago Duarte
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
Licenciatura em Direito- 2º ano/ 1ºSemestre
Ano Lectivo 2015-2016

1. Aulas de 14 de Setembro a 14 de Outubro (Freitas+ Sebenta Joana Rola)
 O Direito Administrativo é um fruto da Separação de poderes, poder esse que

brotou da revolução Francesa, um ramo do Direito Relativamente recente.
Com a revolução francesa triunfam os ideais de liberdade individual contra o autoritarismo

tradicional da monarquia europeia, quase transformado em totalitarismo de Estado no curto
mas intenso período da monarquia Absoluta. Os cidadãos passam a ser titulares de Direitos
subjectivos públicos, oponíveis contra o Estado. Estabelece-se o princípio da separação de
poderes: a coroa perde o poder legislativo, que é atribuído ao parlamento, e o poder judicial,
que é confiado aos Tribunais, ficando apenas para si com o poder executivo. E o princípio da
legalidade impede a administração de invadir a esfera dos particulares ou prejudicar os seus
direitos sem com b ase numa lei invocada emanada do Poder Legislativo. Administrar
converte-se em sinónimo de executar as leis. Se os órgãos da administração violam a lei e com
isso ofendem a esfera subjectiva dos cidadãos. Estes podem recorrer a tribunal para fazer valer
os seus direitos face à administração. Nasce a preocupação de conferir aos particulares um
conjunto de garantias jurídicas, capazes de os proteger contra o arbítrio administrativo
cometido sob a forma de ilegalidade, surge assim, o Direito Administrativo Moderno. Uma das
principais reformas introduzidas em frança no período da revolução é, sem dúvida, a
separação entre a Administração e Justiça, confiando-se as tarefas executivas a órgãos
administrativos e a função jurisdicional aos tribunais. Não é de modo nenhum exagerado dizer
que em 1823, pela Mão de Mouzinho da Silveira, nasceu a Administração Pública Portuguesa.
Nos seus fundamentos jurídicos e doutrinais, ainda hoje se mantém o essencial dessas
reformas: a separação entre a Administração e a Justiça. A novidade fundamental das
reformas de Mouzinho da Silveira, aprovadas em 1832, foi a diferenciação das funções
administrativas e jurisdicionais, bem como a correspondente separação entre órgãos
Administrativos e tribunais. Esta inovação, por ser acertada, consolidou-se e perdurou. O
Decreto nº23 sobre a reforma da Administração, teve além daquele um outro objectivo:
introduzir uma marcada centralização, de inspiração napoleónica, no sistema Administrativo
Português. Esta outra orientação, não vingou, deparando-se com a forte resistência das
populações locais, ciosas da sua autonomia municipal, e não vingou. O modelo centralizador
foi substituído em 18356 por uma descentralização numa linha mais tradicional. Mas a
separação entre a Administração e Justiça manteve-se até aos nossos dias.
a) O Estado Liberal
O mesmo se passou por toda a Europa neste período, chegando a Portugal um pouco mais
tarde, a partir do período da Regeneração, que instaurou um longo período de Estabilidade
política e desenvolvimento económico. Assim, no ano de 1851 é criado um novo ministério, o
ministério das Obras Públicas, Comércio e Indústria; aumenta gradualmente o número de
funcionários; e o Estado multiplica as obras públicas e cria diversos serviços públicos no
domínio dos transportes, correios e telecomunicação, correios e telecomunicações. Também o
poder local conhece sensíveis modificações com Passos Manuel reduz drasticamente o número
de municípios, de 826 para 351, o que aumenta a importância dos que subsistem; surgem os
Códigos Administrativos, estatutos da administração local facilmente inteligíveis e

manuseáveis por funcionários e cidadãos; ensaiam-se em alternativa o modelo
descentralização e o centro centralizador, nas relações entre o Terreiro e o Poder Local.
Entretanto, uma rede nacional de governadores civis, a nível distrital, e de administradores do
concelho, a nível municipal, todos delegados do governo, acentua a tendência centralista em
Portugal. Do ponto de vista económico, o séc. XIX, é a fase do Estado Liberal por Excelência e,
portanto, do abstencionismo, do laissez-faire, do Estado Mínimo, do Estado Guarda Noturno.
Note-se, contudo que o Estado Liberal não nacionaliza empresas privadas nem cria empresas
públicas, começando em todo oc aso a sentir-se compelido a criar alguns serviços públicos de
carácter social e cultural, e lança uma estimulante política de obras públicas, investindo a
fundo nas redes nacionais de comunicações. Por outro lado, o progresso da Urbanização e o
crescimento das grandes cidades levam a considerar como serviços públicos, subtraídos à
liberdade de iniciativa, a distribuição ao domicílio de água, gás e eletricidade e os transportes
coletivos urbanos. Nalguns casos, a exploração destes serviços é levada a cabo pelas
autarquias, é o fenómeno da municipalização dos serviços públicos. Noutros casos é dada a
concessão a empresas privadas, mas estas são obrigadas a comportar- se como colaboradoras
da Administração Pública. Assim, vai crescendo uma burocracia posta de pé para ajudar a
resolver problemas económicos, sociais e culturais, umas vezes por influência de doutrinas ou
ideologias, outra por efeitos de pressões e necessidades reais pragmaticamente assumidas
pelos governos. Por último, acentue-se que este é o último período da História que as
garantias dos particulares perante a Administração são melhoradas e reforçadas
b) A Evolução em Portugal do Direito Administrativo no Século XX

 A Primeira República pertenceu claramente ao Estado liberal, embora não estivesse
muito preocupada no âmbito cultural e social, não possuindo também uma ideia clara
da política económica a prosseguir. É de mencionar-se que em todo o caso que a
Estrutura do Governo e da Administração Central cresceu bastante.
 Quanto à segunda república ou ao Estado Novo, manteve-se o período geral da
separação entre a Administração e a justiça, embora em zonas tido como
politicamente mais melindrosas se tenha retrocedido face ao período anterior.
Instalou-se um claro predomínio da Administração local sobre a Administração
municipal. O estado, movido pelo seu autoritarismo e pelo intervencionismo
económico, tornou-se na peça mais importante do aparelho administrativo; as suas
funções, os seus serviços e os seus funcionários tornaram-se muito numerosos. Para
além disto, passou a existir um grande controlo do poder central para com os órgãos
locais: o governo e os seus representantes junto das autarquias locais firam por lei
reforçados os seus poderes de intervenção sobre a administração local, os presidentes
das câmaras municipais deixaram e ser eleitos e passaram a ser livremente nomeados
e demitidos pelo Governo. Acentuou-se fortemente o intervencionismo económico,
social e cultural por parte do Estado. Noutro plano, a educação, a cultura, a
investigação científica, a saúde e a assistência social passaram a ser atribuições
cometidas praticamente ao Estado, ainda sem que o monopólio deste e admitindo o
concurso das iniciativas particulares autorizadas e em pequena parte, das autarquias
locais. Quanto ás garantias dos particulares, podemos dizer que houve uma notória
diminuição em todas as matérias que revestissem ou que pudessem de algum modo
qualquer conotação política, mas as garantias nos outros casos foram aperfeiçoadas e
reforçadas, devendo se muito a doutrina e à jurisprudência nesse aspecto.
 Com o 25 de Abril de 1974 entrámos na terceira República, que corresponde ao
modelo do Estado democrático. Consolidou-se o princípio da separação entre a
Administração e justiça, introduzido com a revolução liberal oitocentista. Manteve-se
o princípio da administração central sobre a administração municipal, que se iniciara
durante o Estado Novo, mas agora atenuado, pelo facto de os órgãos da administração
municipal serem agora eleitos no âmbito da comunidade que os respeitos. A
administração estadual continua assim, a ser, a mais importante, a mais vasta e a mais
pesada de todas as formas de administração pública, sem que a Administração local
autárquica consiga adequadamente contrabalançá-la, como sucede na generalidade
das democracias europeias. Ao abrigo das doutrinas socialistas, de matizes diferentes,
que predominaram no período revolucionário de abril, e que acabaram por influenciar
grandemente a constituição de 1976, procedeu-se á nacionalização dos principais
meios de produção: nacionalização da banca, dos principais transportes coletivos, da
energia e de várias indústrias básicas e, bem assim, no âmbito da reforma agrária,
expropriação de vastas zonas de propriedade rural, acompanhada da coletivização da
correspondente exploração agrícola. Deste modo o Estado, que já exercia funções de
soberania e de autoridade e, além disso, assegurava os serviços públicos essenciais e
fiscalizava empresas privadas de interesse colectivo, sem perder nenhum desses
poderes ou funções, antes reforçando-os e alargando-os, assumiu uma nova feição,
sendo eu o Estado passou também a assumir a feição de empresário económico,
tornando-se banqueiro, segurador, comerciante, industrial, proprietário e agricultor. A
revisão constitucional de 1989 consagra a política das privatizações, que inicia um
movimento de sentido inverso, que tem transferido bancos, companhias de seguros,
empresas industriais e terras agrícolas para o sector privado. Por outro lado, a
instituição de um regime democrático trouxe consigo, como é natural, uma
liberalização no sistema de garantias dos particulares contra os actos da
administração, com a criação da figura do provedor de justiça, mais jurisdicionalização
do STA, dever de fundamentação dos Actos Administrativos, reforço do sistema de
execução as sentenças dos tribunais administrativos. Por isso, por enquanto sob o
aspecto económico o estado cada vez mais condiciona as actividades privadas, sob o
ponto de vista o cidadão vê cada vez mais reforçadas as garantias que o protegem
contra o arbítrio estatal.
Em conclusão: A Administração Pública, que era politicamente condicionante e

economicamente condicionada, é hoje politicamente condicionada e economicamente
condicionante
 A Administração Pública
 É porque existe poder Administrativo: o poder Administrativo encontra-se
subordinado ao poder legislativo. Tem de respeitar as leis. Contudo, a Administração
não faz parte do poder judicial porque não julga os litígios. O poder administrativo é o
poder mais relevante na vida dos cidadãos: mais que o poder legislativo e o poder
judicial, a função do Poder Administrativo é a sua aplicação e a interpretação da lei nos
casos concretos. Pode haver dúvidas sobre esta interpretação, mas tirando isso, o
poder da Administração é um mero poder de Aplicação. Há ainda casos em que em
que o poder da Administração é ainda maior que este: quando o legislador não é tão
detalhado nas regras utilizadas pela Administração. Exemplo: A lei diz que não podem
ser construídas habitações com mais de 10 andares acima do sol. Aí a lei é muito
rigorosa e detalhada nas regras que a Administração tem de seguir. Outro exemplo:
Não podem ser construídas habitações que perturbem a estética da média dos
andares. Neste caso, o legislador entendeu que é mais fácil a Administração tomar
decisões com mais liberdade, perante o Caso Concreto. O poder Administrativo tem o
poder que a lei lhe dá: nos casos em que a lei seja mais detalhada, o poder
administrativo é menor; nos casos em que a lei é menos detalhada, o poder
administrativo é maior;
 O Poder Administrativo segue dois princípios: O Princípio da legalidade ( a
Administração vive para Respeitar a Lei) + Princípio da Prossecução do Interesse
Público: A Administração vive para ser vir o Interesse Público, não tem interesse
próprio. Exemplo: Autoestrada- O Estado celebra um contrato com uma empresa
privada para esta construir uma autoestrada com duas “estradas/faixas”, duas para cá
e duas para lá. A empresa privada vai celebrando. O contrato implicava duas para cá e
duas para lá, porque era o que na altura o interesse público carecia, pela intensidade
do tráfego. Contudo, passado 7 ou 8 anos, a autoestrada começa a ficar muito
congestionada. O Estado podia falar com a empresa privada para construir mais uma
faixa. A empresa privada pode negar alegando que não tem interesse e que o contrato
não previa isso. Era isso que acontecia se os dois sujeitos do contrato fossem sujeitos
privados e duas pessoas em “pé de igualdade”; Mas como um dos lados está uma
entidade pública, que prossegue o interesse público e por isso dotada de ius imperii,
podendo esta impor à entidade privada a alteração do contrato, graças à alteração do
interesse Público. A Administração tem aqui de ponderar qual será a melhor opção
para o interesse Público.
 A Administração Pública exerce o Poder Administrativo, respeitando o Direito

Administrativo
O Poder Administrativo usa o Direito Administrativo, que se define por ser um conjunto de leis
que são criadas especificamente para serem utilizadas no âmbito Administrativo. São o
conjunto de normas jurídicas criadas propositadamente para a Administração e para o
procedimento Administrativo. A Administração Pública exerce o poder administrativo,
utilizando para tal o Direito Administrativo.
 A Administração Pública também pode ser vista do Ponto de Vista Orgânico:

Conjunto de Entidades que formam a Administração Pública (Organização
Administrativa)
Quando se fala em administração pública, tem se presente todo um conjunto de necessidades

colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de
serviços por esta organizados e mantidos. São dois os principais sentidos em que se utiliza na
linguagem corrente a expressão administração pública.
 No primeiro caso, a expressão é empregada no sentido da organização: administração

pública surge aí como sinónimo de organização administrativa. É a administração
pública em sentido orgânico ou, noutra formulação, em sentido subjetivo.
 No segundo caso, utiliza-se a expressão no sentido de actividade: administração
pública aparece então como sinónimo de actividade administrativa. É a administração
pública em sentido material ou em sentido objectivo.
A Ideia corrente entre os leigos na matéria é a de que a Administração Pública consiste

fundamentalmente na organização dos serviços centrais do Estado ( o Governo, os ministros,
as direções gerais, as repartições públicas, os funcionários civis. Todavia, não é assim. Claro
que tudo isso pertence à Administração: O Estado é a principal entidade de entre que
integraram a Administração, o Governo é o mais importante órgão Administrativo do país, os
ministérios, Direcções-Gerais e repartições públicas da maior relevância no panorama
administrativo, e os funcionários civis são decerto o maior corpo de elementos humanos ao
serviço da Administração. Por outro lado, o Estado é composto apenas por órgãos e serviços
centrais, situados em Lisboa e com competência estendida sobre todo o território nacional.
Também compreende órgãos e serviços locais espalhados pelo litoral e pelo interior, nas
regiões autónomas, nos distritos, nos concelhos. Enfim, a Administração Pública não se limita
ao Estado: a administração pública não é uma actividade exclusiva do Estado. Ao lado do
Estado, ou sob a sua égide, há muitas outras instituições administrativas que não se
confundem com ele: têm personalidade própria, e constituem por isso entidades política,
jurídica e socialmente distintas. É o caso dos municípios, das freguesias, das regiões
autónomas, das universidades, dos institutos públicos, das empresas públicas, das associações
públicas, e das pessoas coletivas de utilidade pública. Podemos defini-la, para já, dizendo que a
Administração Pública é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das
demais pessoas coletivas públicas, que asseguram da coletividade a satisfação regular e
contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar.
A Administração Pública compreende duas realidades completamente diferentes : Por um

lado, as pessoas colectivas públicas e os serviços públicos; por outro, os funcionários e agentes
administrativos.
 A Primeira é constituída por organizações, umas dotadas de personalidade jurídica,

outras em regras não personificadas;
 A Segunda é formada por indivíduos, que põem a sua inteligência e a sua vontade ao
serviço das organizações administrativas para as quais trabalham.
Chama-se vulgarmente burocracia ou função pública, ao conjunto dos indivíduos como

profissionais especializados ao serviço da Administração. Mas também há quem reserve essa
palavra para o método de actuação da Administração, ou para a influência indevida exercida
pelos funcionários sobre o poder político.
Em sentido material, a administração pública é a actividade de administrar. Daí que a

administração pública em sentido material possa ser definida como a actividade típica dos
serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com
vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-
estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes.
Mas se os fins do Estado, como colectividade política suprema, são a justiça, a segurança, a
cultura e o bem-estar, então todos os fins do Estado se realizam através da administração
pública são a Administração Pública são a Segurança, a Cultura e o Bem-Estar económico e
social.
 A Função Administrativa foi inicialmente concebida como a actividade meramente

executiva: ao Governo cabia assegurar a boa execução das leis, segundo a fórmula
tradicional, de que se ainda fazia eco a Constituição de 1933.
 A Constituição Portuguesa de 1976, no seu artigo 199º, que se ocupa da competência
administrativa do Governo, embora continue a prever a tarefa de assegurar a boa
execução das leis, alarga muito substancialmente o conteúdo material da função
administrativa para além dessa actividade executiva, e estabelece mesmo uma
cláusula geral de largo alcance, a alínea g), nos termos da qual « compete ao governo,
no exercício de funções administrativas …praticar todos os actos e tomar todas as
providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à
satisfação das necessidades coletivas.»
O que a Administração tem de garantir, embora nos termos da lei e sem ofender a legalidade
vigente, é a satisfação regular das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar
económico e social. Se o faz executando leis, ou praticando actos e realizando operações de
natureza não executiva e não jurídia. Resulta da noção de administração pública em sentido
material acima dada que a administração pública se caracteriza como actividade típica, distinta
das demais: não se confunde, com efeito, nem com a administração privada, nem com as
outras actividades públicas não administrativa.
Administração Pública
A Administração Privada
Embora tenham de comum o serem ambas administração: a administração pública e a

administração privada distinguem-se todavia pelo objecto sobre o que incidem, o fim que
visam prosseguir, e pelos meios que utilizam.
 Quanto ao Objecto, a Administração Pública visa sobre as necessidades coléticas

assumidas como tarefa e responsabilidade própria da coletividade, ao passe que a
administração privada incide sobre as necessidades individuais.
 Quanto ao fim, a administração pública tem necessidade de prosseguir um interesse
público: o interesse público é o único fim que as entidades públicas e os serviço
públicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a administração privada tem
em vista, naturalmente, fins pessoais ou particulares;
 Quanto aos meios, também diferem os da administração pública dos da administração
privada. Com efeito, nesta última, os meios jurídicos que cada pessoa utiliza para
actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares são
juridicamente iguais entre e, em regra, não podem impor uns aos outros a sua própria
vontade, salvo se isso decorrer de acordo livremente celebrado. O Contrato é, assim, o
instrumento jurídico do mundo das relações privadas. Pelo contrário, a administração
pública, porque se traduz na satisfação de necessidades coletivas que a colectividade
decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstâncias o interesse
público definido pela lei geral, não pode normalmente utilizar, face ao particulares, os
meios que estes empregam para uns com os outros. Se na administração pública só
pudesse proceder-se por Contrato, a tendência natural da generalidade dos cidadãos
seria provavelmente no sentido de não dar o seu acordo a tudo quanto pudesse
prejudicar, ou não acautelar suficientemente, seus interesses pessoais. Ora, como bem
se compreende, a administração pública não pode ser paralisada pelas resistências
individuais que se lhe deparem, de ada vez que o interesse colectivo exigir uma
participação, um contributo ou sacrifício individual a bem da coletividade. A

Administração pública tem de poder desenvolver-se segundo as exigências próprias do
bem comum. Por isso a lei permite a utilização de determinados meios de autoridade,
que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de
aguardar o seu consentimento ou, mesmo, fazê-lo contra a sua vontade. O Contrato
não pode, por conseguinte, constituir o instrumento típico da administração pública.
Há casos, por certo, em que esta pode exercer-se por via de acordo bilateral. Mas o
processo característico da administração pública, no que esta tem de diferente e de
específico é antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo, quer sob
a forma de decisão concreta individual. A Administração Pública se encontra limitada
nas suas possibilidades de actuação por restrições, encargos e deveres especiais, de
natureza jurídica, moral e financeira, que a lei estabelece para acautelar e defender o
interesse público, e a que não estão em regra sujeitos os particulares na prossecução
normal das suas actividades de administração privada.
Depois de a distinguirmos da administração privada, importa agora situar a administração

pública face ao conjunto de várias actividades públicas mas características. Reputamos
conhecida a matéria das funções do Estado e, assim, passamos imediatamente à
comparação entre a actividades administrativa, ou administração pública em sentido
material, e as outras funções do Estado, isto é, a política, a legislação e a justiça.
Política e Administração Pública
Legislação e Administração Pública
Justiça e Administração Pública
a) A Política e Administração Pública
A Política, enquanto actividade pública do Estado, tem um fim específico: definir o interesse
geral da colectividade. A Administração Pública existe para prosseguir outro objectivo:
interesse definido pela política. O Objectivo da Política são as grandes opções que os países
enfrentem ao traçar os rumos do seu destino coletivo. O da Administração Pública é a
satisfação regular e contínua das necessidades coletivas da segurança, cultura e bem-estar
económico. A Política tem uma natureza criadora, cabendo-lhe em cada momento inovar em
tudo quanto seja fundamental para a conservação e o desenvolvimento da comunidade. A
Administração Pública tem pelo contrário natureza executiva, consistindo sobretudo por em
prática as orientações tomadas a nível político. Por isso mesmo a política reveste carácter livre
e primário, apenas limitada em certas zonas pela Constituição, ao passo que a Administração
Pública tem carácter condicionado e secundário, achando-se por definição subordinada às
orientações da política e da legislação. De tudo resulta que a política pertence por natureza
aos órgãos superiores do Estado, enquanto a administração pública ainda que sujeita à direção
ou fiscalização desses órgãos, está na maioria dos casos entregue a órgãos secundários e
subalternos, bem como e agentes administrativos e a numerosas entidades e organismos não
estaduais. Em democracia, os órgãos políticos são eleitos diretamente pelo povo a nível
nacional, ao passo que os órgãos administrativos são nomeados ou então eleitos por colégios
eleitorais restritos. A Administração Pública sobre uma influência directa da política: a
administração pública em ditadura; e o âmbito, as funções e os meios da administração variam
grandemente conforme a opção política fundamental for de tipo conservador, liberal ou
socialista. Em regra, toda a administração pública, além de actividade administrativa é também
execução ou desenvolvimento de uma política.
b) Legislação e administração pública
A diferença principal entre legislação e administração está em que, nos dias de hoje, a
administração pública é uma actividade completamente subordinada à lei: a lei é o
fundamento, o Critério e o limite de toda a actividade administrativa.
c) Justiça e Administração Pública
A Justiça visa aplicar o direito aos casos concretos, a administração pública visa prosseguir
interesses gerais da coletividade. A Justiça aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos
sobre os quais se têm de pronunciar. A Administração Pública toma ativamente a iniciativa de
satisfazer as necessidades colectivas que lhe estão confiadas. A Justiça está acima dos
interesses, é desinteressada, a administração pública defende e prossegue os interesses
coletivos a seu cargo. A justiça é assegurada por tribunais cujos juízes são independentes no
seu julgamento e inamovíveis no seu cargo. Pelo contrário, a administração pública é exercida
por órgãos e agentes hierarquizados, de modo em que regra os subalternos dependem dos
seus superiores, devendo-lhes obediência nas decisões que tomam e podendo nas decisões
que tomam ser transferidos ou removidos livremente para cargo ou lugar diverso.
Conclusão: A Administração define-se por ser a actividade típica dos organismos e indivíduos
que, sob a direção ou fiscalização do poder político, desempenhando em nome da
colectividade a tarefa de promover a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas
de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela
legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes.
O Direito Administrativo enquanto Ramo do Direito

A Administração Pública
Lei
Tribunais
Justiça
Para haver Direito Administrativo, é necessário que se verifiquem duas condições: Em primeiro
lugar, que a Administração Pública e a actividade administrativa sejam reguladas por normas
jurídicas propriamente ditas, isto é, por normas de carácter obrigatório; em segundo lugar,
que essas normas jurídicas sejam distintas daquelas que regulam as relações privadas dos
cidadãos entre si.
Artigo 266º da Constituição da República Portuguesa
1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos

direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos;
2. Os órgãos e e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem
actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.
Fica assim solenemente estabelecido o princípio da submissão da Administração Pública à lei.

Quais são as consequências de tal princípio?
 Em primeiro lugar, resulta desse princípio que toda a actividade administrativa está
submetida ao império da lei; Ora, do princípio da submissão da administração ao
direito decorre que toda a actividade administrativa deve subordinar-se à lei.
 Em segundo lugar, resulta do mesmo princípio que a actividade administrativa, em si
mesma considerada, assume carácter jurídico: a actividade de natureza jurídica.
Porque, estando a Administração Pública subordinada à lei, na sua organização, no seu
funcionamento, nas relações que estabelece com os particulares, nas relações que
estabelece é, sob a égide da lei, geradora de direitos e deveres, quer para a própria
administração, quer para os particulares que tem o carácter jurídico.
 Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princípio que a ordem jurídica deve
atribuir aos cidadãos, e com efeito atribuir aos cidadãos, e com efeito atribui, garantias
que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administração Pública. Daí,
designadamente, que, como já sabemos, a actuação da Administração sujeito ao
controlo dos tribunais.
 Quanto ao Direito Administrativo, a sua existência fundamenta-se na necessidade de
permitir à Administração que prossiga o interesse público, o qual deve ter primazia
sobre o interesse privado, excepto quando estejam em causa direitos fundamentais
dos particulares. Tal primazia exige que a Administração disponha de poderes de
autoridade para impor aos particulares que forem indispensáveis. A Salvaguarda do
interesse público implica também o respeito por variadas restrições e o cumprimento
de grande número de deveres a cargo da Administração.
 Isto, quanto aos poderes. Quanto às restrições, pode dar-se o exemplo das regras da
contabilidade pública, que sujeitam a realização de despesas e a celebração de
contratos por parte da Administração a limitações impostas por razões de moralidade
pública ou de boa administração, que os particulares não conhecem na gestão normal
dos seus patrimónios privados.
 Assim se formou e desenvolveu o Direito Administrativo, como ramo do direito

objectibo diferente dos ramos tradicionais do direito privado. Convém chamar a
atenção para o facto de que nos sistemas de administração executiva, tanto em França
como em Portugal, nem todas as relações jurídicas estabelecidas entre a
Administração e os particulares são da competências dos tribunais administrativos:
1. O Controlo jurisdicional das detenções ilegais, nomeadamente através do habeas
corpus, pertence aos tribunais judiciais;
2. As questões relativas ao estado e a capacidade das pessoas bem como as questões de
propriedade ou posse, são também questões dos tribunais comuns;
3. Os direitos emergentes de contratos civis, comerciais, ou de trabalho celebrados pela
Administração, estão igualmente incluídos na esfera reservada da jurisdição ordinária.
 Há a fiscalização dos actos e actividades que a Administração pratica ou desenvolve
sob a égide do direito privado não é, em regra, entregue aos tribunais administrativos.
Só quem, sendo isto assim, fica logo bem patente que a razão de ser da existência de
tribunais administrativos já não é hoje, como inicialmente foi, o estabelecimento de
um foro próprio para a Administração, no intuito de a proteger e beneficiar em
detrimento da justiça devida aos particulares.
 A Razão de ser dos tribunais administrativos não reside num privlégio sde foro
privativo da administração pública, mas na vantagem de uma especialização material
dos órgãos jurisdicionais.
Noção de Direito Administrativo
 O Sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o processo próprio de agir

da Administração Pública e disciplinam as relações pelas quais ela prossiga interesses
coletivos podendo usar de iniciativa ela prossiga interesses coletivos podendo usar de
iniciativa e do privilégio de execução prévia.
 O Direito Administrativo, na perspectiva de Diogo Freitas do Amaral, pode ser definido
como o ramo do direito público constituído pelo sistema de normas jurídicas que
regulam a organização e o funcionamento da Administração, bem como as relações
por ela estabelecidas com outros sujeitos de direito no exercício da actividade
administrativa de gestão pública. Desta definição resultam claramente os seguintes
postulados:
1. Que o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público;
2. Que o Direito Administrativo é constituído por um sistema de normas jurídicas de
três tipos diferentes, conforme regulem a organização da Administração, o seu
funcionamento ou as relações estabelecidas entre ela e outros sujeitos de direito;
3. Que o Direito Administrativo não regula toda a actividade da Administração, mas
apenas uma parte dela: O Direito Administrativo não regula a actividade
administrativa de gestão privada, mas apenas a actividade administrativa de
gestão pública.
O Direito Administrativo como Direito Público
 O Direito Administrativo é, na ordem jurídica portuguesa, um ramo do direito público;

 Adotando o critério do interesse, o Direito Administrativo é Direito Público, porque as
normas de Direito Administrativo são estabelecidas tendo em vista a prossecução do
interesse colectivo, e destinam-se justamente, quer pelos poderes de autoridade que
conferem, quer pelas restrições e sujeições que estabelecem, a permitir que esse
interesse coletivo seja realizado.
 Se adotar o critério do sujeito, o Direito Administrativo é direito público, porque os
sujeitos de direito que compõem a Administração são, todos eles, sujeitos de direito
público, entidades públicas ou, como também se diz, pessoas colectivas públicas.
Tipos de normas Administrativas
O Direito Administrativo é um conjunto de normas jurídicas. Provavelmente, até, o Direito

Administrativo, será, de todos os ramos de direito, aquele que comporta um maior número de
normas jurídicas. Mas não é um conjunto qualquer: é um conjunto organizado, estruturado,
obedecendo a princípios comuns e dotado de um espírito próprio, ou seja, é um conjunto
sistemático e um sistema.
a) Normas orgânicas- o primeiro tipo de normas a considerar é o das “Normas

Orgânicas», isto é, as normas que regulam a Organização da Administração Pública:
São normas que estabelecem as entidades e organismos que fazem parte da
Administração, e que determinam a sua estrutura, os seus órgãos, os seus serviços; em
suma, que definem, a sua organização. Estas normas orgânicas começaram por ser
consideradas como normas não jurídicas. Houve tempos em que se entendia que
apenas as normas que regiam as relações entre a Administração e os particulares
seriam normas jurídicas. As primeiras seriam meras normas internas, destinadas a
organizar de melhor modo a estrutura da organização, mas com as quais os
particulares não podiam beneficiar nem ser prejudicados.
Artigo 267º da Constituição da República Portuguesa:
1. A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a

aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos
interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de
associação públicas, organizações de moradores e outras formas de
representação democrática.
2. Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas
formas de descentralização e desconcentração administrativa, sem prejuízo da
necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de
direção, superintendência e tutela dos órgãos competentes.
b) Normas Funcionais: Constituem o segundo tipo ou modalidade de normas

administrativas, e dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular relevância,
as normas processuais. As normas funcionais são as que regulam o modo de agir
específico da Administração Pública, estabelecendo processos de funcionamento,
métodos de trabalho, tramitação a seguir, formalidades a cumprir. Durante muito
tempo, também estas normas foram consideradas como puramente internas, sem
carácter jurídico obrigatório, não podendo ser invocadas por particulares a seu favor
se tivessem sido violadas pela Administração. Há cada vez um maior número de
normas deste tipo, que são normas jurídicas, que têm eficácia externa e que obrigam a
administração perante os particulares, de tal forma que estes podem, se tais normas
forem violadas, invocá-las a seu favor. A lei regula em termos jurídicos o
funcionamento da Administração, no duplo aspecto de assegurar um funcionamento
racional e tecnicamente aperfeiçoado do aparelho administrativo e, bem assim,
garantir que os cidadãos possam participar no funcionamento da Administração
Pública, tomando parte na formação das decisões ou deliberações que lhes respeitem.
Deste modo, já não é possível arguir que os particulares são os sujeitos passivos do
Direito Administrativo.
c) Normas Relacionais: Finalmente, na definição apresentada faz-se referência às

normas que regulam as relações da Administração com outros sujeitos de direito do
exercício da actividade administrativa. São as mais importantes, estas normas
relacionais, na medida em que cobrem a maior parte do direito administrativo
material. As normas relacionais são as que resultam as relações entre a Administração
e outros sujeitos de direito no desempenho da actividade administrativa. Tenha-se
presente, neste contexto, que as normas relacionais de Direito Administrativo não são
apenas aquelas que regulam as relações da Administração com os particulares, mas,
mais amplamente, todas as normas que regulam as relações da Administração com
outros sujeitos de Direito. Há, na verdade, três tipos de relações jurídicas reguladas
pelo Direito Administrativo:
1. As relações entre o Direito Administrativo e os particulares;

2. As relações entre duas ou mais pessoas colectivas públicas;
3. Certas relações entre dois ou mais particulares.
Assim, entendemos que são caracteristicamente as seguintes espécies de normas relacionais:
 Normas que conferem poder de autoridade à Administração Pública;

 Normas que submetem a Administração a deveres, sujeições ou limitações especiais,
impostas por motivos de interesse público;
 Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legítimos face à
Administração.
Actividade de Actividade de
Gestão Pública Gestão Privada
 A Gestão Pública é justamente uma expressão que se utiliza no nosso direito para
designar a actividade pública da Administração. E utiliza-se a expressão contraposta,
gestão privada, para designar a Actividade que a Administração desempenha, ainda e
sempre para fins de interesse público, mas utilizando meios de direito privado.
 São actos de gestão privada os que compreendem numa actividade em que a pessoa
colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade
com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições o
mesmo regime em que poderia proceder um particular com submissão às normas de
direito privado;
 São actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder ou
dever público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa
colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coacção,
e independentemente ainda das regras técnicas ou de outra natureza, que na prática
dos actos devam ser observadas.
 Direito Administrativo como Direito Excecional
A primeira concepção revela que o Direito Administrativo deve de ser olhado como uma
excepção ao Direito Privado. O Direito Privado, nomeadamente o Direito Civil, era a norma
geral, sempre que não houvesse uma norma especial de Direito Administrativo aplicável. A
Integração0 de qualquer lacuna devia fazer-se mediante o recurso às regras ou aos princípios
gerais do Direito Privado. Esta concepção está há muito ultrapassada. O Direito Administrativo,
como vimos, é um sistema de normas, coerente e estruturado, com uma lógica interna, e
sujeito a princípios próprios. Por isso, as lacunas que surgirem na lei administrativa devem ser
resolvida mediante a analogia dentro do Direito Administrativa e, sendo caso disso, através do
recurso a princípios gerais do Direito Administrativo. E se faltarem aqueles, devemos recorrer
aos princípios gerais do Direito Público. Daqui se conclui que o Direito Administrativo não é um
direito excecional mas um direito comum.
 As Funções do Direito Administrativo
As principais opiniões são duas: A função do Direito Administrativo é conferir poderes de

autoridade à Administração, de modo a que ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos
interesses privados. Teorias que dão luz verde à Administração para que actue e submeta os
particulares à primazia do interesse geral. Para outros, a função do Direito Administrativo é

reconhecer direitos e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao Estado. Há
normas administrativas que conferem poderes de autoridade à Administração, o poder de
expropriar, o poder de tributar, o poder de punir disciplinarmente, o poder de fiscalizar, o
poder de autorizar ou de não autorizar. Mas também há normas administrativas que conferem
a outros sujeitos de direito frente à Administração, e nomeadamente aos particulares, direitos
subjectivos, interesses legítimos, garantias processuais, o direito de ser informado, o direito de
acesso aos arquivos administrativos, o direito à notificação das decisões, o direito à
fundamentação dos actos administrativos, o direito à reclamação e ao recursos hierárquico, os
direitos contenciosos, o direito a uma indemnização por perdas e danos. A função do Direito
Administrativo não é, por consequência, apenas autoritária, nem é apenas liberal ou
garantística. O Direito Administrativo desempenha uma função mista, ou com dupla função:
legitimar a intervenção da autoridade pública e proteger a esfera jurídica dos particulares;
permitir a realização do Interesse Colectivo e impedir o esmagamento dos interesses
individuais; numa palavra, organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos
cidadãos.
 A Caracterização genérica do Direito Administrativo
O que caracteriza genericamente o Direito Administrativo é a procura permanente de

harmonização das exigências da acção administrativa, na prossecução dos interesses gerais,
com as exigências de garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses
legítimos.
a) Juventude
O Direito Administrativo, tal como todos os ramos de Direito Público que conhecemos hoje, é
um Direito bastante jovem, que nasceu com a revolução francesa. Natural, por isso é, que
muito ainda esteja por fazer no Estudo do Direito Administrativo, snedo certo, por outro lado,
que essa juventude permite uma maior audácia na procura de soluções novas dentro de um
sistema que vai amadurecendo, mas que está longe de ter começado a envelhecer.
b) Influência Jurisprudencial
No Direito Administrativo, a jurisprudência dos Tribunais tem a maior influência. De facto,

muitos dos conceitos e princípios de Direito Administrativos ainda hoje reflectem a sua origem
jurisprudencial; e muitos problemas que noutros ramos do Direito, nomeadamente no Direito
Civil, são analisados numa óptica legislativa, no Direito Administrativo aparecem logicamente
numa óptica jurisprudencial. Em Portugal, o Direito Administrativo não nasce por importação
da França, por via legislativa. A verdade é que também em Portugal a jurisprudência tem
grande influência no Direito Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais. Em
primeiro lugar, cumpre ter presente que nenhuma norma legislativa vale por si própria. As
normas jurídicas, as leis, têm o sentido que os tribunais lhes atribuíram, através da
interpretação que delas fizeram. Em segundo lugar, acontece frequentemente que há casos
omissos. E quem vai preencher as lacunas são os tribunais Administrativos, aplicando a esses
casos normas que os não abrangiam, ou criando para eles normas até aí inexistentes:
portanto, inovando.
Também não pode esquecer-se, neste contexto, o papel da jurisprudência na criação, ou pelo
menos no reconhecimento, explicitação e consagração, dos princípios gerais do Direito
Administrativo, bem como dos princípios gerais do direito público. Não basta saber o que diz a
lei ou o que sobre elas escrevem os autores: é necessário conhecer o que decidem os
tribunais, para saber quais as soluções que efectivamente vigoram como direito positivo numa
dada ordem jurídica.
c) Autonomia
O Direito Administrativo é um ramo autónomo do Direito, diferente dos demais pelo seu
objecto e pelo seu método, pelo espírito que domina as suas normas, pelos princípios gerais
que a enformam. O Direito Administrativo nasceu, como já vimos, da necessidade sentida
pelos tribunais administrativos para encontrar soluções diferentes das do direito privado para
os problemas surgidos da actividade administrativa, sobretudo nas relações surgidas entre o
Tribunal e a Administração. Durante muito tempo, como dissemos atrás, foi corrente na
doutrina Administrativa de todos os países, pensar-se que o Direito Administrativo era
formado por normas que constituíam uma excepção ao Direito Privado. Para esses autores, o
direito comum, o direito normal, o direito-regra, é o direito privado. Ora a verdade é que já
não é assim. Já há bastante tempo que na generalidade da doutrina se concluiu que o Direito
Administrativo não é, pelo menos hoje em dia, um simples conjunto de excepções ao direito
privado. Pode ser que a princípio seja essa caracterização, mas há muito que deixou de o ser. O
Direito Administrativo é um ramo do direito diferente do direito privaod, mas completo, que
forma um todo, que constitui um sitema, um verdadeiro corpo de normas e de princípios
subordinados a conceitos privativos desta disciplina e deste ramo do direito. A diferença
prática mais diferente entre considerar-se o direito administrativo como um conjunto de
excepções ao direito privado ou como um ramo do direito autónomo, com as suas regras ou
princípios, incide claramente sobre o problema da integração das lacunas. As leis não são
completas, comportam casos omissos, têm lacunas, e é preciso saber como é que se vão
preencher esses casos omissões, integrar essa lacunas. Se o Direito Administrativo fosse
apenas um conjunto de excepções ao direito privado, resulta daí que, nos casos omissos, se
teria de recorrer ao direito privado para aplicar as suas soluções aos problemas sobre os quais
as normas de Direito Administrativo nada dissessem. Isto é, perante um caso concreto, ir-se-ir
ver se havia alguma norma administrativa que estabelecesdse para ele uma solução própria e,
se essa norma não existisse, então teria de se procurar no direito privado de modo a resolver
esse caso. Pelo contrário, sendo o Direito Administrativo um ramo do direito autónomo,
constituído por normas e princípios próprios, havendo lacunas a preencher, essas lacunas não
podem ser integradas através de soluções que se vão buscar ao Direito Privado. Havendo
alcunas, o que há a fazer é, em primeiro lugar, procurar a analogia dentro do próprio sistema
do Direito Administrativo; se não houver casos análogos, haverá que aplicar os princípios
gerais do Direito Administrativo, aplicáveis ao caso, deve recorrer-se à analogia e aos
princípios gerais do direito público, ou seja, aos outros ramos do Direito Público. O que não se
pode fazer é ir buscar a solução ao Direito Privado.
Direito Administrativo
Princípios gerais do D.A
Outros ramos de Direito Público
Princípios gerais de Direito Público
Princípios gerais de Direito
Se no caso omisso não puder resolver-se nem pelo recurso à analogia, nem pelos princípios
gerais de direito, caberá como ultima ratio aplicar o disposto no nº3 do Artigo 10º do Código
Civil: “Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio
intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema.”
d) A Codificação Parcial
Sabemos o que é um código: um diploma que reúne, de forma sintética, científica e

sistemática, as normas de um ramo do direito, ou, pelo menos, de um sector importante de
um ramo do direito. Trata-se de disciplinar, de forma clara, acessível e minuciosa, a actividade
jurídica de direito público desenvolvida pela Administração, pelo menos na parte em que a sua
actuação interfira ou possa contender com os interesses legítimos dos particulares,
estabelecendo regras claras.
 Os Ramos do Direito Administrativo
Militar
Cultural Social
Ramos
Económico Financeiro
 O Direito Administrativo Militar ocupa-se da organização das forças armadas, do

regime jurídico da defesa nacional, dos deveres e encargos impostos por razões de
defesa nacional aos cidadãos e, em geral, das regras próprias das instituições militares;
 O Direito Administrativo cultural abrange a regulamentação jurídica do sistema
cultural, da acção cultural do Estado, da defesa do património artístico, histórico e
arquitetónico do país, e da organização e funcionamento dos serviços públicos, tais
como museus e bibliotecas;
 O Direito Administrativo Social abrange, por sua vez, o regime jurídico dos serviços
públicos de carácter social, nomeadamente hospitais e outros estabelecimentos de
saúde pública, serviços de assistência social, etc.
 O Direito Administrativo Económico é, hoje um ramo que pelo seu desenvolvimento
tende a separar-se do próprio Direito Administrativo, sob a designação de Direito
Económico. Nele se abrangem matérias como os aspectos jurídicos da intervenção do
Estado na economia, suas formas e limites; empresas públicas, empresas
nacionalizadas, empresas de economia mista.
 O Direito Financeiro inclui o chamado Direito Orçamental e da Contabilidade Pública, e
o Direito Fiscal.
 As Fronteiras do Direito Administrativo

a) O Direito Administrativo e o Direito Privado, são ramos do Direito completamente
distintos. São distintos pelo seu objecto, uma vez que enquanto o direito privado se
ocupa das relações estabelecidas pelos particulares entre si na vida privada, o Direito
Administrativo, ocupa-se da Administração Pública e das relações de direito público
que se travam entre ela e outros sujeitos de direito nomeadamente os particulares.
São distintos também pela sua origem e pela sua idade. São também distintas pelas
soluções materiais para os problemas de que se ocupam, porque o Direito Privado
adopta soluções de igualdade entre as partes, por assentar no princípio da liberdade e
da autonomia da vontade, ao passo que o Direito Administrativo adopta soluções de
autoridade, por assentar no princípio da prevalência do interesse colectivo sobre o
interesse particular.
Estado no Direito Constitucional
Estado no Direito Internacional
Estado na Acepção Administrativa

Estado no Direito Constitucional: Surge-nos o Estado como comunidade de cidadãos que, nos
termos do poder constituinte que a si própria, assume uma determinada forma política para
prosseguir os seus fins nacionais;
Estado no Direito Internacional: trata-se do Estado Soberano, titular de direitos e obrigações

na esfera internacional
Estado na Aceção Administrativa: O Estado é a pessoa colectiva pública que, no seio da

comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a actividade administrativa. No
Direito Administrativo, o Estado não é o mesmo do que no Direito Constitucional. É uma visão
muito mais específica. Já não se fala do Estado como envolvente de tudo. É um erro dizer que
o município de Lisboa está dentro do Estado, porque são duas pessoas colectivas
completamente diferentes. É importante conseguir agrupar as pessoas colectivas Públicas por
Grupos. A Pessoa colectiva estado é controlado pelo Governo, no topo da Hierarquia. O Estado
é uma pessoa colectiva muito grande, pelo que é muito difícil a sua área de actividade. É uma
caixa com divisórias lá dentro. As divisórias são os ministérios. Por isso, dado que as divisórias
se dividem por temas: cada ministério tem um tema. Cada ministério tem um tema, uma
finalidade que a pessoa colectiva visa prosseguir. O estado não tem uma finalidade única, ao
contrário de todas as outras pessoas colectivas: casa ministério é que tem um fim próprio. As
finalidades do Estado estão ao nível dos ministérios. O termo técnico para as chamadas
finalidades é atribuições. Assim, toda a pessoa colectiva pública prossegue determinadas
atribuições. Na lei que cria a pessoa colectiva pública, está desde logo as suas atribuições, as
suas finalidades. O Estado, como não tem uma lei que o cria, não tem as suas atribuições
especificadas. Em cada governo, quando este entre em funções, cada ministério tem as duas
determinadas atribuições. Os ministérios não são órgãos, não decidem nada, quem decide são
os ministros, sendo esses os verdadeiros órgãos. Os ministérios são uma figura híbrida que tem
apenas uma finalidade organizatória, de organizar o estado por matérias, são departamentos
governamentais.
 Atribuições: conjunto de interesses públicos que a lei conferiu a determinado ente

público;
 Competência: Conjunto de poderes funcionais que a lei confere a um órgão para a
prossecução das atribuições da pessoa colectiva pública.
 O Estado, enquanto entidade administrativa, é a orientação superior do conjunto da

Administração Pública pelo Governo (Artigo 199º, alínea d)), é a distribuição das
competências pelos diferentes órgãos centrais e locais, e é a separação entre o Estado
e as demais pessoas colectivas públicas
 O Estado-Administração, que é uma entidade jurídica, de per si, é uma pessoa
colectiva pública entre muitas.
 Não se confundem Estado e Governantes: o Estado é uma organização permanente; os
governantes são os indivíduos que transitoriamente desempenham as funções
dirigentes dessa organização;
 Não se confundem Estado e Funcionários: O Estado é uma pessoa colectivo, com

património próprio; os funcionários são indivíduos que atuam ao serviço do Estado,
mas que mantêm a sua individualidade humana e jurídica. Se um funcionário age
como sujeito privado, é o seu património pessoal que responde pelas dívidas
contraídas ou pelos danos causados a outrem; se o mesmo indivíduo age como
funcionário, isto é, no exercício das suas funções e devido a essas mesmas, e o
património do Estado que responderá por esse mesmo exercício.;
 Não se confundem Estado e outras entidades administrativas: o interesse prático
maior do recorte da figura do Estado-Administração reside, justamente, na
possibilidade assim aberta de separar o Estado das outras pessoas colectivas públicas
que integram a Administração;
 Não se confundem Estado e Cidadãos: a personificação jurídica do Estado-
Administração permite construir como autênticas relações jurídicas as relações
travadas entre o Estado e os Cidadãos. Nestas relações, bem sempre o Estado figura
como autoridade e os cidadãos como Administrados: muitas vezes é o cidadão que
actua como sujeito activo, no exercício de Direitos, e é o Estado que surge como
sujeito passivo, no cumprimento de deveres.
 As principais consequências da qualificação do Estado como pessoa colectiva pública
são as seguintes:
a) Distinção entre o Estado e outros sujeitos de Direito, sejam eles pessoas físicas ou
pessoas colectivas;
b) Enumeração, constitucional e legal, das atribuições do Estado;
c) Estabelecimento, por via constitucional ou legal, de órgãos do Estado;
d) Definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do Estado;
e) Possibilidade de distinção entre órgãos e representantes, permanentes ou
ocasionais, do Estado;
f) Existência de funcionários do Estado, categoria distinta da dos funcionários das
autarquias locais ou das regiões autónomas, bem como diferente da dos
trabalhadores das empresas públicas ou privadas.
g) Previsão da prática de actos jurídicos do Estado, nomeadamente actos unilaterais
e contratos;
h) Delimitação do património do Estado, correspondente aos bens e direitos
patrimoniais da pessoa colectiva Estado, e portanto distinto quer dos patrimónios
individuais dos órgãos de cada uma das restantes pessoas colectivas públicas, quer
dos patrimónios individuais dos órgãos, agentes e representantes do Estado, quer
ainda dos patrimónios particulares dos cidadãos e das pessoas colectivas privads
em geral;
i) Entre o Estado e qualquer pessoa coelctiva pública não há litispendência nem caso
julgado;
j) As restantes pessoas colectivas públicas são, para efeitos de responsabilidade civil,
terceiros em relação ao Estado.
 A Organização Administrativa
1. Administração Directa
As espécies de Administração do Estado
Primeiro, temos de saber distinguir entre Administração Central do Estado e Administração

local do Estado.
 Nem todos os órgãos e serviços do Estado exercem competência extensiva a todo o

território nacional; nem todos os serviços, são, portanto, centrais.
 Há também órgãos locais, instalados em diversos pontos do território nacional e com
competência limitada a certas áreas (circunscrições).
Num caso fala-se de administração central do Estado e noutro de Administração local do

Estado. E mesmo quando as funções de uns e de outros se encontram ou se cruzam, para fins
de coordenação dos interesses locais com os interesses nacionais, as respectivas posições não
se confundem nem misturam: os governadores civis defendem os interesses gerais perante a
população, ao passo que os presidentes das câmaras municipais, pertencentes à
Administração Autónoma do Estado perante o Governo. O mesmo se diga dos serviços. O
estado tem inúmeros serviços locais seus: repartições de finanças, direcções regionais de
educação, circunscrições florestais. Mas estes serviços locais do Estado nada tem que ver com
os Serviços locais das autarquias locais: serviços de obras, de limpeza, de água, de eletricidade,
etc. Os primeiros integram-se na pessoa Colectiva Estado, e dependem em ultima ratio do
Governo, enquanto os Outros se integram numa pessoa colectiva nomeadamente, as Câmaras
Municipais Correspondentes.
A segunda distinção que precisamos de conhecer assenta na que separa a Administração

Directa da Administração Indireta do Estado. Trata-se da Classificação que vem consignada no
artigo 199º da CRP alínea d).
Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

a) Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e fazê-los executar;
b) Fazer executar o Orçamento do Estado;
c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;
d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar,
superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a
administração autónoma;
e) Praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e
de outras pessoas colectivas públicas;
f) Defender a legalidade democrática;
g) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do
desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.
A Administração directa do estado é a actividade exercida por serviços integrados na Pessoa

Colectiva Estado, ao passo que a administração indireta do Estado é uma actividade que
embora seja desenvolvida para realização do interesse público e dos fins do Estado, é exercido
por pessoas colectivas Públicas diferentes do Estado.
A Administração Directa do Estado: Caracteres Distintivos
a) Unicidade: O Estado é a única pessoa colectiva deste género. Enquanto ao conceito de

autarquia local correspondem alguns milhentos de entes autárquicos, ao conceito de
Estado corresponde apenas um ente, o próprio Estado;
b) Carácter Originário: Todas as outras pessoas colectivas Públicas são criadas ou
reconhecidas por lei ou nos termos da mesma. O Estado não, tendo natureza
originária, ao invés de derivada. Por isso mesmo vários dos seus órgãos,
designadamente, o Governo, são órgãos de Soberania.
c) Territorialidade: O Estado é uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo
território, o território nacional. Todas as parcelas territoriais , mesmo que afectas a
outras entidades , como regiões, autarquias locais, administrações territoriais, estão
sujeitas ao poder do Estado. Todos os indivíduos residentes no território nacional
estão submetidos aos poderes do Estado Administração.
d) Multiplicidades de Atribuição: O Estado é uma pessoa colectiva que segue fins
múltiplos, podendo e devendo seguir diversas e variadas atribuições.
e) Pluralismo de Órgãos e Serviços: São numerosos os órgãos do Estado, bem como os
serviços Públicos que auxiliam esses órgãos que auxiliam esses órgãos. O Governo, os
Membros do Governo Individualmente Considerados, os directores-gerais, os
Governadores Civis, os Chefes das Repartições de Finanças, e tantos outros, são órgãos
do Estado. Os ministérios, as secretarias de Estado, as direccções gerais, os Governos
Civis, as repartições de finanças, e tantas outras, são serviços públicos do Estado.
f) Organização em Ministérios: os órgãos e os serviços do Estado-Administração, a nível
central, estão estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou matérias,
os quais se denominam de ministérios;
g) Personalidade Jurídica Una: Apesar da multiplicidade de atribuições, do pluralismo
dos órgãos e dos Serviços, o Estado mantém sempre uma personalidade Jurídica una.
Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de Direito, o Estado.
h) Instrumentalidade: A Administração Pública é subordinada, não é independente nem
autónoma. Constitui um instrumento para o desempenho dos Fins do Estado. É por
isso que a CRP a submete a Administração Directa do Estado, Civil e Militar, ao Poder
de Direcção do Governo. Já a Administração Indirecta fica sujeita apenas à
Superintendência e tutela do Governo,e a Administração Autónoma é controlada por
um simples poder de Tutela.
 Poder de Superintendência: A Relação de Superintendência entre duas
pessoas colectivas consubstancia-se no facto de os órgãos de uma dela
poderem definir os objetivos e orientar a actuação dos órgãos da outra. A
Superintendência é conferida ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins
múltiplos para definir os objetivos e guiar a actuação das pessoas colectivas

públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência.
 Poder de Tutela: A relação de tutela Administrativa consubstancia-se numa
relação entre duas pessoas colectivas públicas distintas, determina que os
actos praticados pelo órgão da pessoa colectiva tutelada se encontrem
sujeitos à interferência de um órgão da entidade tutelar, com o propósito de
assegurar a legalidade ou o mérito daquele. Tipos de tutela:
 Tutela de Legalidade: Não pode ir além do plano da Legalidade;
 Tutela de Mérito: Pode incidir sobre a oportunidade e a conveniência da
actuação Administrativa.
 Tutela Integrativa ou Corretiva: É aquela que consiste no aprovar ou autorizar
os actos da praticados pela entidade tutelada. A tutela integrativa a priori
consiste em autorizar a prática de actos, enquanto a tutela integrativa a
posteriori consiste no poder da entidade tutelar autorizar os actos praticados
pela entidade tutelada, sendo certo que a entidade tutelada pode praticar o
acto, mas a executoriedade do mesmo só surge depois de aprovado o acto por
parte da entidade tutelar.
 Tutela Inspectiva: Consiste no poder de fiscalização por parte dos entes
tutelares aos órgãos, serviços e contas da entidade tutelada.
 Tutela Sancionatória: consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades
que tenham sido detectadas na entidade tutelada;
 Tutela Revogatória: Traduz-se na possibilidade de a entidade tutelar revogar
actos praticados pela entidade tutelada;
 Tutela Substitutiva: é o poder de entidade tutelar de suprir a omissões da
entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que
forem legalmente devido.
i) Estrutura Hierárquica: A Administração Indireta do Estado acha-se estruturada em

termos hierárquicos, isto é, de acordo com um modelo de organização Administrativa
constituído por um conjunto de órgãos e agentes ligados por um vínculo jurídico que
confere ao superior o poder de direção e ao subalterno o dever de obediência. A
Hierarquia é um modelo de organização Administrativa Vertical, constituído por dois
ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que
confere ao superior o poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de obediência.
Desta noção fazem parte os seguintes elementos:
1. Existência de um Vínculo entre dois ou mais órgãos e agentes
administrativos;
2. Comunidade de atribuições: tanto o superior como o subalterno exercem as
mesmas atribuições.
3. Vínculo Jurídico: Constituído pelo poder de direção e pelo dever de
obediência.
Numa relação hierárquica, o superior hiseráquico dispºoe de um número de poderes jurídicos

face ao inferior. Os poderes do superior e os deveres, incluindo a sujeição do subalterno
constituem o conteúdo da relação jurídica hierárquica. O superior tem fundamentalmente três
poderes: os poder de direcção, o poder de direcção e o poder disciplinar. Tem outros, ditos
secundários que se reflectem nestes.
 O Poder de Direção: Este é o principal poder do superior hierárquico. Consiste na

faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria de serviço, ao subalterno.
As Ordens traduzem-se em comandos individuais e concretos. Através delas, o
superior impõe aos subalternos a adopção de uma determinada conduta específica. Ao
contrário, as instruções são comandos gerais e abstratos. Através delas, o superiuor
impõe ao subalterno a adopção de certas condutas sempre que se verifiquem as
situações previstas. Denominam-se circurlares, as instruções transmitidas por escrito e
igual a todos os subalternos ou inferiores hierárquicos.
 Poder de Supervisão: Este poder, visto numa perspectiva ampla, consiste na faculdade
de o superior, confirmar, revogar ou suspender, modificar ou substituir os actos
praticados pelo subordinado. No entanto, a revogação e a suspensão somenta são
possíveis a pedido dos interessados, e não por iniciativa do superior hierárquico: aqui
só terá poder para ordenar a revogação ao autor do acto.
 Poder Disciplinar: O poder disciplinar consiste na faculdade de o superior punir o
subalterno, mediante a aplicação de sanções disciplinares previstas na lei, em
consequência das infrações cometidas.
 Há outros poderes dentro da relação hierárquica que é importante olvidar, como por
exemplo, o poder de inspeção, que confere ao superior a possibilidade de fiscalizar
continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos serviços; o
Poder de Decidir Recursos Hierárquicos e o Poder de Substituição, que consiste na
faculdade de o superior exercer legitimamente competências conferidas ao
subalterno.
 Os Deveres do Subalterno: Para além dos deveres de assiduidade, isenção, zelo,
urbanidade, sigilo profissional, destaca-se o dever de obediência. O dever de
obediência consubstancia-se na obrigação de o subalterno cumprir as ordens as
ordens e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicas, dadas em objecto de
serviço e sob a forma legal. Do conceito dado sobre o conceito de obediência,
destacam-se três aspectos importantes:
1. Ordens Emanadas pelo legítimo superior hierárquico;
2. Ordens Dadas em Objecto de Serviço;
3. Ordens Dadas sob a forma legal;
Como só existe dever de obediência mediante o cumprimento destes pressupostos, deve

considerar-se que uma Ordem dada pelo Diretor-geral das Contribuições e Impostos a um
subalterno do Diretor Geral das Alfândegas não é para cumprir. E igualmente, não é para
cumprir uma Ordem que respeite a um assunto particular do superior ou do subalterno.
Também não é para cumprir a Ordem dada Verbalmente, quando a lei exige que seja dada por
escrito. Há dever de obediência quando a ordem pareça ilegal ou se, designadamente se
traduzir na prática de um crime. Por outras palavras: o subalterno deve cumprir uma Ordem
que Considera Ilegal ou que se traduza na prática de um crime?
1. O dever de Obediência cessa sempre que o cumprimento das Ordens ou instruções se

consubstancie num crime;
2. Cessa igualmente quando provenham e estejam contidas em acto nulo. Imagine-se ter
agido coacção sobre o autor da Ordem (Artigo 161º CPA Alínea c) );
Fora destes casos, se o subordinado tiver a Ordem recebida por ilegal, ele deve cumprir a
Ordem. Contudo, pode acionar um mecanismo no sentido de se excluir uma eventual
responsabilidade pelas consequências da execução da uma Ordem Ilegal: ele pode exercer o
direito de Representação, ou de respeitosa representação. Este direito permite que o
subalterno reclame da ordem que considera ilegal e peça a transmissão da Ordem por Escrito.,
excluindo-se assim, de qualquer responsabilidade da execução do acto ilegal.
Como se exerce este Direito?
1. Se a ordem tiver de ser cumprida de imediato, o subalterno deve acatar a Ordem e

em seguida exercer o Direito de Representação;
2. Se a Ordem não for para imediato Cumprimento, o funcionário deve reclamar e pedir
a transmissão ou a confirmação da Ordem por escrito, fazendo expressa menção de
que se considera a Ordem Ilegal: Se espera na confirmação não causar danos ao
interesse público, o subalterno pode aguardar uma resposta; Se não for o caso, deve
cumprir a Ordem, devendo comunicar por escrito o conteúdo da Ordem Recebida e da
Representação Remetida, bem como da falta da resposta do superior. Logo, de
imediato deve executar a Ordem.
j) Supremacia: O Estado- Administração, dado o seu carácter único, originário e

instrumental em relação aos fins do Estado exerce poderes de supremacia não apenas
em relação aos sujeitos de direito privado, como aos outros entes de Direito Público. O
Grau ou a Intensidade desses poderes varia conforme a maior ou menor autonomia
que a ordem jurídica pretende conceder às diversas pessoas colectivas públicas: os
institutos públicos e as empresas públicas estão sujeitos à superintendência do
Governo, as autarquias locais à tutela administrativa do Estado, as regiões autónomas
a uma limitada fiscalização dos órgãos de soberania e do Tribunal Constitucional. Mas
em todos os casos, a lei afirma e reitera a sua supremacia: por isso lhe chama ente
público máximo, ou supremo, quanto às demais pessoas colectivas públicas se d+á por
vezes a designação de entes públicos menores.
As Atribuições do Estado
Aqui, ao falarmos de atribuições, isto é, fins ou objetivos que o Estado se propõe a atingir,
temos de tomar consciência de uma diferença radical que separa o Estado das demais pessoas
colectivas públicas que integram a Administração. É que, enquanto relativamente a estas
outras pessoas colectivas públicas, as atribuições são claramente estipuladas no articulado
legal. Quanto ao Estado, não há um diploma legal em sentido estrito, um catálogo que enuncie
as suas atribuições. Em suma, enquanto as atribuições do Estado se encontram de forma
dispersa, as atribuições das restantes pessoas colectivas públicas encontram-se definidas por
forma integrada. Em qualquer caso, tanto o Estado como as demais pessoas colectivas
públicas, as definições das respectivas atribuições pertence sempre à lei. Tanto para o Estado
como para as restantes P.C.P, as atribuições têm de resultar expressamente da lei. O Estado só
pode fazer aquilo que a lei quer e permita que ele faça. Simplesmente, as leis que conferem
atribuições ao Estado, são numerosas e encontram-se dispersas.
Soberania
Educativas e Atribuições Económicas

Culturais
do Estado
Sociais
As principais atribuições do Estado são:
a) Atribuições de Soberania: Defesa Nacional, Relações Externas, Polícia, prisões e outras;

b) Atribuições Económicas: incluindo as relativas à moeda, ao crédito, ao imposto, ao
comércio externo, aos preços e à produção nos diversos sectores produtivos, tais
como a Agricultura, ao Comércio, a Indústria, a pesca, os transportes e as
telecomunicações.
c) Atribuições Sociais, incluindo a Saúde, a Segurança Social, a Habitação, o Urbanismo, o
ambiente e a protecção do Trabalho;
d) Atribuições Culturais e Educativas, incluindo o ensino, a investigação científica, o
fomento do Desporto, da cultura, das artes, etc.
É depois de olvidar algumas atribuições auxiliares do Estado (gestão do pessoal, gestão

financeira, funções jurídicas e de contencioso, funções de arquivo e documentação), bem
como que as chamadas atribuições de comando( estudos e planeamento, relações públicas,
organização, controlo e previsão).
A resposta é una e bastante clara: devemos, antes de mais nada, ir à CRP. É na CRP que estão
enumeradas as mais importantes atribuições do Estado. No entanto, a lei Ordinária pode
conferir ao Estado mais atribuições para além daquelas que a Constituição lhe impõe. Em
termos práticos, para conhecermos todas as atribuições do Estado em sentido Estrito, temos
de lançar mão das leis orgânicas, dos regulamentos dos ministérios e das Direcções-Gerais, ou
organismos equiparados, que integram a Administração Central do Estado.
Os órgãos do Estado
Para poder cumprir as atribuições que lhe são cometidas pela Constituição e pelas leis, o
Estado Carece de órgãos. A resposta é nos dada pela Constituição da República Portuguesa: Os
Principais órgãos centrais do Estado são o Presidente da República, o Governo e os Tribunais.
Destes, o Principal Órgão Administrativo é o Governo. O Governo é o órgão Administrativo a
Títulos principal e permanente e Direto do Estado, com Carácter Administrativo. Para além do
Governo, é de olvidar outros órgãos que desempenham funções administrativas dentro da
pessoa colectiva Estado, colocados sob a direção do Governo.
Directores
Gerais
Procurador
Directores de
Geral da
Serviço
República
Inspectores
Chefes de
Gerais e
Adjuntos Divisão
Outros
Dirigentes de Chefes de
Gabinetes Órgãos Secção
do Estado
Chefe do
Secretários- Estado-Maior
Gerais das Forças
Armadas
Comandante
Comissões
Geral da GNR
Chefes do
Estado-Maior
da Armada, do
Exercito e da
Força Aérea
Estado
Ministérios e
Governo Secretarias de
Estado
Conselho
Procuradoria- Tribunal de Órgãos
Económico e
Geral Contas Independentes
Social
O Governo
O Governo é, do ponto de vista Administrativo, o órgão principal da Administração Central do

Estado, incumbido do poder executivo.
 As Principais Funções do Governo
 Artigo 182º da CRP
“O Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração

pública.”
 Artigo 183º da CRP
1. O Governo é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de

Estado.
2. O Governo pode incluir um ou mais Vice-Primeiros-Ministros.
3. O número, a designação e as atribuições dos ministérios e secretarias de Estado, bem como as formas
de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os casos, pelos decretos de nomeação dos
respectivos titulares ou por decreto-lei.
No entanto, a CRP não se limita a fazer este breve enunciado sintético das funções do
Governo, e desenvolve em maior pormenor a matéria nos artigos 197º e seguintes, que se
ocupam precisamente da competência do Governo: no artigo 197º , a CRP estabelece a
competência política do Governo; no artigo 198º a competência legislativa e no artigo 199º a
competência administrativa.
Artigo 199º da CRP
Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

a) Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e fazê-los executar;
b) Fazer executar o Orçamento do Estado;
c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;
d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na
administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;
e) Praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras
pessoas colectivas públicas;
f) Defender a legalidade democrática;
g) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento
económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.
Procurando agrupar as matérias que estão em análise no artigo 199º, de uma forma lógica e
racional, podemos dizer que, sob o ponto de vista da competência do Governo, as suas
principais funções administrativas são três:
a) Garantir a Execução das Leis (Alínea f); c))

b) Assegurar o funcionamento da Administração Pública (Alínea a); b);d);e)
c) Promover a satisfação das necessidades colectivas. (Alínea g) ).
Em resumo, pelas tarefas que estão cometidas ao Governo, pelo que lhe compete fazer por si
próprio ou mandar fazer a outros, por ser o órgão superior das hierarquias da administração
do Estado e por ainda lhe caber fiscalizar ou orientar as demais entidades públicas, para além
do Estado, fazem parte da Administração, o Governo, que é o órgão principal da Administração
Pública. Na verdade, o Governo não dirige só a administração directa, como superintende na
Administração directa e tutela esta última e a Administração Autónoma, isto é, controla as
entidades públicas que fazem parte da Administração mas sem pertencerem ao Estado ( São
pessoas colectivas diferentes. Para conseguir realizar as tarefas Administrativas acima
definidas, o Governo elabora normas jurídicas, os chamados regulamentos, pratica actos
jurídicos sobre casos concretos, os actos administrativos, e celebra contratos de vários tipos,
os Contratos Administrativos. A Estrutura do Governo encontra-se elencada no artigo 182º,
acima supracitado. Daqui resulta que a Estrutura do Governo compreende as seguintes
categorias de membros do Governo:
 O Primeiro-Ministro;
As Funções do Primeiro-Ministro estão contempladas no artigo 201º nº1 da CRP, sendo que de
um ponto de vista administrativo, o PM exerce dois tipos de funções- Funções de Chefia de
Funções de Gestão. No exercício das suas funções de chefia, o PM dirige o funcionamento do
Governo e coordena e orienta a acção de cada um dos ministros. No exercício das suas funções
de gestão, compete ao PM administrar ou gerir os serviços próprios da presidência do
conselho e cabe lhe ainda orientar as diferentes secretarias de Estado que estejam integradas
na presidência do Conselho. Um assunto que normalmente pertence ao PM é a direção da

função Pública: os problemas da organização do Estado e do funcionalismo público. outra
matéria que se encontra muitas vezes na dependência directa do primeiro-ministro, ou pelo
menos costuma ser seguido de muito perto por ele é a Administração Financeira do Estado e,
em especial, a elaboração e execução do Orçamento. Na tradição Portuguesa, tal pertence ao
Ministro das Finanças, mas não há dúvida que o PM tem de acompanhar muito de perto a
orientação dessa matéria, que tem a ver com a programação anual de toda a actividade do
Estado.
 Os Vice-Primeiros Ministros ( Artigos 183º+184º+185º da CRP)

 Os Ministros;
Os ministros são os membros do Governo que participam no Conselho de Ministros e que

exercem funções políticas e Administrativas. Cumpre já destacar o princípio da aigualdade dos
ministros, segundo qual todos os ministros são iguais entre si, em categoria oficial e em
estatuto jurídico. A CRP, no artigo 201º nº2 determina a competência jurídica dos Ministros.
Na opinião do autor, este preceito não se encontra convenientemente redigido, pois deixa em
branco a maior parte da competência Administrativa dos Ministros. Essa competência é muito
vasta, e a respeito dela podemos dar uma ideia aproximada:
a) Fazer regulamentos administrativos no âmbito das atribuições do seu ministério;

b) Nomear, exonerar ou promover o pessoal que trabalha no seu ministério;
c) Exercer os poderes de superior Hierárquico sobre todo o pessoal do seu ministério;
d) Exercer poderes de superintendência ou tutela sobre as instituições dependentes, no
âmbito da administração indireta ou autónoma, dependentes do seu ministério ou por
elas fiscalizadas;
e) Resolver todos os casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos serviços
que pertençam ao seu ministério.
 Os Secretários de Estado;
 Os Subsecretários de Estado.
A diferença basilar entre os secretários e os subsecretários e Estado consiste em que os

primeiros possuem uma elevada categoria protocolar, e são os principais colaboradores dos
ministros, cabendo-lhe a substituição destes em caso de ausência ou impedimento (CRP artigo
185º nº2); ao passo que os subsecretários de estado se situam num escalão menos elevado,
podendo quanto muito, ser chamados a substituir os Secretários de Estado junto de quem
atuam.
a) Os secretários de Estado não participam no conselho de ministros, salvo em

substituição do Ministro respectivo;
b) Só exercem competência delegada, sob orientação directa dos respectivos ministros;
c) Não se encontram hierarquicamente subordinados aos ministros, mas estão sujeitos à
sua supremacia política, ou seja, a sua competência é maior ou menor conforme o
âmbito da delegação recebida.
 A Estrutura Interna dos Ministérios Civis (Lei nº 4/2004).
1º: Direcções
Gerais
2º Direcções
de Serviços
Governo Ministérios
3ºDivisões
4º Secções
 O Estado organiza-se em Ministérios;

 Os órgãos são quem toma as decisões, sendo que os ministérios são departamentos
governamentais. Dentro de cada ministério é que temos determinadas atribuições
(Saúde, defesa, Educação); e para prosseguir essas atribuições temos serviços e
órgãos.
 O órgão de topo em cada em cada Ministério é o Ministro, mas não é o único órgão;
 Cada Ministério encontra-se dividido em: Diretores Gerais; cada Direção-Geral
encontra-se dividida em Direções de Serviços; Abaixo das Divisões de Serviços
encontram-se Divisões (Chefiadas pelo Chefe de Divisão); e por vezes ainda se
subdivide o ministério em Secções, chefiadas por chefes de secções.
 Secretário-geral: Não executa nenhuma política externa, não obstante de estar ao
mesmo nível do Diretor-geral. Os secretários de Estado, não são órgãos com
competências administrativas; nenhuma lei atribui competências aos secretários de
Estado. Só têm as competências que o ministro lhes pretende atribuir; os Ministro
podem delegar competências, das atribuídas pela lei, das atribuídas por lei, ao
secretário de Estado; Eles não possuem qualquer tipo competência que lhes
advenham da lei; Não são um órgão administrativo porque não tem competências
atribuídas por lei. O secretário de estado é criado pelo próprio ministro. Os Ministros é
que decidem o número de secretários de Estado que querem ter, e sobretudo, os
poderes e as competências que lhes querem delegar. A lei identifica os secretários de
estado, mas não lhes confere poderes. Dado que quem lhe conferiu os poderes foio
ministro, o secretário de estado exerce essas competências enquanto o ministro
quiser. A função do Secretário de Estado é ajudar os ministros no exercício das suas
funções. São agentes da administração a quem são atribuídas competências.
 Inspetor-geral, se for possível proceder a uma investigação; Órgãos: Ministro, Diretor-
geral; Secretário-Geral; Inspetor-Geral;
 A função dos Serviços é auxiliar os Órgãos; Dentro dos Vários Ministérios há órgãos; e
dentro dos órgãos há serviços (há mais serviços do que órgãos).
 O órgão de topo, ou seja, o órgão superior em cada ministério é o ministro. Não há
uma superioridade do primeiro-ministro relativamente aos restantes ministros, em
termos administrativos.
 Os órgãos inferiores ao ministro são: diretores gerais + inspetores-gerais + secretários
gerais. Dado que a lei lhes atribui competências, eles passam a ser órgãos. A inspeção-
geral é um serviço, mas o inspetor-geral, em princípio será um órgão, dado que eles
tem competências, por exemplo, para aplicar sanções, tendo em conta as
irregularidades encontradas. A secretária-geral é o serviço, e esta tem um chefe, o
secretário-geral, que geralmente tem, nos termos da lei, competências, sendo por isso
um órgão.
 Os diretores-gerais podem ser considerados órgãos ou não. Se tiver competências para
decidir, é considerado um órgão, caso contrário é um serviço, chefiado por um diretor,
mas o órgão é o ministro superior. Geralmente como órgão encontra-se o ministro e o
diretor-geral.
 As competências podem ser próprias, ou seja, atribuídas por lei, ou delegadas pelo
detentor da competência própria.
 Administração Periférica
Na linguagem Administrativa, fala-se modernamente em periferia para designar as áreas

territoriais, situadas fora da capital do país, em que a Administração actua: no centro de Lisboa
encontram-se instalados e atuam quer os órgãos e serviços centrais; na periferia atuam e
estão quer os órgãos e serviços locais (regionais, distritais, concelhios ou de freguesia), quer os
órgãos sediados no Estrangeiro (embaixadas, consulados, etc.). A Administração Periférica
define-se por ser o conjunto de órgãos e serviços de pessoas colectivas públicas que dispõem
de competência territorial restrita e funcionam sob a direção dos correspondentes órgãos
centrais. A Administração periférica carecteriza-se, pois, pelos seguintes aspectos principais:
a) É constituída por um conjunto de órgãos e serviços, quer internos (locais), quer

externos;
b) Esses órgãos pertencem à Pessoa Colectiva Estado, ou a pessoas colectivas públicas de
tipo institucional ou associativo;
c) A competência dos órgãos é delimitada territorialmente;
d) Os órgãos e serviços na administração periférica funcionam sempre na dependência
hierárquica dos órgão centrais da pessoa colectiva pública a que pertencem.
Espécies:
 Órgãos e Serviços locais do Estado : Administração periférica Interna + Administração

Periférica do Estado.
 Órgãos e serviços locais de Institutos Públicos e associações Públicas: Administração

Periférica Interna.
 Órgãos e serviços externos do Estado: Administração Periférica Externa+
Administração Periférica do Estado.
 Órgãos e Serviços Externos de Institutos Públicos e associações Públicas:
Administração Periférica Externa.
A Transferência dos Serviços Periféricos
Os serviços periféricos do Estado são dirigidos por órgãos do Estado, os serviços periféricos de
um instituto Público são dirigidos pelo órgão desse mesmo instituto Público. Pode acontecer,
todavia, que a lei, num propósito de forte descentralização, atribua a direção superior de
determinados serviços periféricos a órgãos de autarquias locais: estas terão então de gerir,
não apenas, os seus próprios serviços, mas também os serviços periféricos de outra entidade,
entregues especialmente à sua administração. Trata-se, sim, de a lei encarregar as câmaras
municipais de dirigir outros serviços do Estado, mantendo estes a sua natureza de serviços
estaduais. Não há qualquer tipo de conversão de serviços estaduais em serviços municipais,
mas sim transferência de serviços estaduais para a administração municipal.
 Administração Periférica Interna do Estado/ Administração local.
A Administração local do Estado assenta basicamente em três elementos:
a) Divisão do Território;
No concernente a este ponto, é ela que leva à demarcação de áreas, ou zonas, ou

circunscrições, que servem para definir a competência dos órgãos e serviços locais do Estado,
que fica assim delimitada em razão do território.
 Divisão do Território para efeitos de Administração local do Estado: Para efeitos da

Administração local do Estado, o território divide-se actualmente em Distritos e
Concelhos;
 Divisão do Território para efeitos de Administração local autárquica: Para efeitos de
Administração local autárquica, o território divide-se, actualmente, em freguesias e
municípios; (Ver CRP).
b) Órgãos locais do Estado;
Quanto aos órgãos locais do Estado, trata-se dos centros de decisão espalhados pelo território
nacional, mas habilitados para resolver assuntos administrativos em nome do Estado.
Quanto a órgãos locais do Estado, são os órgãos pertencentes à pessoa colectiva Estado que,
na dependência hierárquica do Governo, exercem uma competência limitada a uma certa
circunscrição Administrativa; Tenha-se sempre presente que os órgãos locais do Estado podem
por lei tomar decisões em nome do Estado. Não são meros agentes sem competência própria,
são órgãos que podem praticar actos administrativos, os quais vinculam o Estado como P.C.P.
São órgãos do Estado e não órgãos autárquicos. Não pertencem à administração local
autárquica, mas antes à Administração local do Estado. Por isso mesmo estão integrados numa
cadeira de subordinações hierárquicas, cujo todo se encontra no Governo: os órgãos locais do
Estado dependem hierarquicamente do Governo e por, conseguinte, devem obediência às
Ordens e Instruções do Governo. Fazem parte da Administração directa do Estado; Têm uma
competência meramente local, isto é, delimitada em razão do território.
c) Serviços Locais do Estado.
Os serviços locais são os serviços públicos encarregados de preparar e executar as decisões dos
diferentes órgãos locais dos diferentes órgãos locais do Estado.
A Administração Indirecta do Estado
 Já sabemos que o Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins, tendo uma
grande variedade de atribuições a seu cargo. E também já sabemos que esses fins ou
atribuições tem tendência a tornar-se cada vez mais complexos, numerosos e
diversificados. A maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de
forma directa e imediata. De forma Directa: quer dizer, pela pessoa colectiva que
chamamos Estado. E de forma Imediata: quer dizer, sob a Direção do Governo, na sua
dependência hierárquica, e portanto, sem autonomia. Há outros casos, porém, em que
os fins do Estado não são prosseguidos dessa forma. Nestes casos estamos perante
uma situação em que os fins do Estado são prosseguidos por outras entidades que não
o Estado: o Estado confia a outros sujeitos de Direito a realização dos seus próprios
fins. É a isto que se chama Administração Indirecta do Estado é uma actividade
Administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades
públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e de
autonomia administrativa ou administrativa e financeira. De um ponto de vista
orgânico, a Administração Estadual Indirecta, define-se como um conjunto de
entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria autonomia
administrativa, ou administrativa e financeira, uma actividade administrativa, uma
administrativa destinada à realização dos fins do Estado.
Razão de Ser da Administração Estadual Indirecta
A Administração existe em resultado do constante alargamento e da crescente

complexificação das funções do Estado e da vida administrativa. A vida Administrativa e as
funções cada vez mais amplas e mais complexas, já o sabemos. Daí que se tenha chegado à
conclusão de que a realização dos fins do Estado por forma directa e integrada é, em certos
casos, inconveniente. Por tal, o Estado cria estes centros autónomos de decisão e de gestão,
assim descentralizando funções em organismos que, embora estando ligados, e com ele
colaborando na realização de fins que são próprios do Estado, todavia recebem para o efeito
toda uma série de prerrogativas que os erigem em entidades autónomas, com a sua
personalidade jurídica, com o seu pessoal, com o seu orçamento, com o seu património, com
as suas contas, isto é, são organismos integrados no Estado.
Os Caracteres da Administração Estadual Indirecta
 Do ponto de vista material, podemos afirmar o seguinte. Em primeiro lugar, a

administração estadual indireta é uma forma de actividade administrativa, quer dizer,
é uma modalidade de Administração Pública em sentido Objectivo.
 Em segundo lugar, trata-se de uma actividade que se destina à realização dos fins do
Estado, a qual, por isso mesmo, é uma actividade de natureza estadual. Traduz-se na
realização de funções que são tarefas do Estado.
 Em terceiro lugar, não se trata, todavia, de uma actividade exercida pelo próprio
Estado. É uma actividade que o Estado transfere, por decisão sua, para outras
entidades distintas dele. A transferência em direito administrativo chama-se
devolução de poderes: o estado devolve, isto é, transmite, uma parte dos seus
poderes para entidades que não se encontram integradas nele.
 Esses poderes que o Estado entrega a outras ficam a cargo destes, embora continuem
a ser, de raiz, poder do próprio Estado, que este pode, portanto, em qualquer,
momento, retirar-lhe e avocar, ou seja, chamar de novo a si essa competência, embora
só através de certas formas jurídicas (lei ou decreto).
 Em quarto lugar, a administração indireta do Estado é uma actividade exercida no
interesse do Estado, mas é desempenhada pelas entidades a quem está confiada em
nome próprio e não em nome do Estado. Mas assim, porque a actividade é
desenvolvida no interesse do Estado, é natural que em contrapartida o Estado tenha
sobre essas entidades e organismos consideráveis poderes de intervenção. E tem: o
Estado dispõe, em regra do poder de nomear e demitir os dirigentes desses
organismos ou entidades, possui o poder de lhes dar instruções e diretivas acerca do
modo de exercer a sua actividade, e tem o poder de fiscalizar e de controlar a forma
como tal actividade é desempenhada. Estas organizações, por disporem de autonomia
e personalidade, respondem juridicamente pelos seus actos e pagam, de harmonia
com os sue orçamentos privativos e por conta dos seus próprios patrimónios. Daí
dizer-se que a Administração Indirecta é na verdade exercida no interesse do Estado,
ou seja, tendo em vista o Interesse Público, é todavia exercida em nome próprio, isto
é, em nome das organizações que a prosseguem.
Em resumo, a actividade exercida é desenvolvida em nome da entidade que a exercer; os actos

praticados por essa entidade (seja EPE ou IP) são desse entidade e não do Estado; o património
é desse entidade e não do Estado; o Património é Património dessa entidade e não património
do Estado; o pessoal ao seu serviço é pessoal ao serviço desse mesmo ente público e não do
Estado; pela dívidas dessa entidade responde o património dessa entidade em primeira linha.
 Exemplo Aula: O Estado tem o seu conjunto de atribuições e serviços, bem como que
os seus órgãos, tal como o Infarmed ( Instituto Público).
 O Ministro da Saúde não é superior do Infarmed. O Ministro da Saúde prossegue
atribuições da Pessoa Colectiva Estado, enquanto que o Infarmed prossegue
atribuições da Pessoa Colectiva Infarmed, apesar do Infarmed fazer parte da
Administração Indirecta do Estado, ou seja prossegue em sentido amplo fins deste.
 Relações entre o Ministro da Saúde e o Infarmed: Relações de Tutela e de
Superintendência;
 Superintendência: O Ministro da Saúde pode dirigir-se ao Conselho Directivo do
Infarmed e definir objectivo, aprovar diretivas, dar orientações, é um poder de
orientação e não de direção.
 Tutela:
a) Tutela de Legalidade: O Ministro que se relaciona com o Infarmed tem o poder de
fiscalização da actuação da pessoa colectiva Infarmed. É um poder maleável e
depende do que a lei disser;
b) Tutela de Mérito: Permite que o Ministro da Saúde analise a conveniência das
decisões tomadas pela pessoa colectiva Infarmed, revogando actos, mesmo que
estes não sejam ilegais;
c) Tutela Inspectiva: consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços,
documentos e contas da entidade tutelada – ou seja, no poder de fiscalização da
organização e funcionamento da entidade tutelada;
d) Tutela sancionatória – consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades
que tenham sido detetadas na entidade tutelada;
e) Tutela revogatória – é o poder de revogar os atos administrativos praticados pela
entidade tutelada;
f) Tutela substitutiva – é o poder da entidade tutelar de suprir as omissões da

entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os atos que forem
legalmente devidos. A hipótese é, portanto, a de os órgãos competentes a pessoa
coletiva tutelada não praticarem atos que sejam para eles juridicamente
obrigatórios: se houver tutela substitutiva, o órgão tutelar pode substituir-se ao
órgão da entidade tutelada e praticar, em vez dele e por conta dele, os atos
legalmente devidos.
Caracteres orgânicos da Administração Indirecta
 Em primeiro lugar, as P.C.P que fazem parte da Administração Indirecta são

constituídas por um conjunto de entidades públicas que não se consubstancia com a
pessoa colectiva Estado, tendo personalidade jurídica própria. Cada uma delas é um
sujeito de Direito.
 Em segundo lugar, a decisão de criar estas entidades cabe ao Estado e continua a ser
hoje essencialmente livre, dado o carácter muito ténue dos condicionalismos
estabelecidos pelo legislador. Os Critérios e limites à criação de IP, colocado no artigo
3º da LQIP, assentam em conceitos largamente indeterminados, e a situação não é
muito diversa no que compreende à sua extinção, atento o disposto no artigo 16º da
mesma lei, mas pode perfeitamente estabelecer-se na lei que bastará uma resolução
da Assembleia da República ou um Decreto do Governo;
 Em terceiro Lugar, o financiamento destas entidades cabe também ao Estado, ao todo
ou em parte. De início, para constituir capitais com vista ao arranque da iniciativa, é o
estado que tem de avançar com a entrada do numerário que for indispensável. Estes
organismos podem também cobrar receitas pela sua actividades, mas se essas receitas
isto é, tomam elas as suas próprias decisões, gerem como bem entenderem a sua
organização, cobram as suas receitas, realizam as suas despesas e organizam as suas
contas.
 Estas entidades não são o Estado, mas completam o Estado.
 Finalmente, o grau de autonomia das entidades que constituem a Administração
Indirecta do Estado, é avaliado de acordo com o maior ou menor Distanciamento da
Pessoa Colectiva Estado.
a) Pode atingir um nível máximo, como é o que sucede com as empresas públicas, na
veste de EPE;
b) Pode assumir uma posição intermédia, que é a que se verifica nos chamados
organismos de coordenação, porque a sua actividade não reveste apenas carácter
técnico ou económico, também comporta funções de autoridade, já que esses
organismos têm poderes regulamentares e poderes de coordenação;
c) E pode o grau de autonomia ser mínimo quando estes organismos funcionem
como verdadeiras Direcções-Gerais do ministério a que respeitam, caso do
Instituto Português da Juventude, no qual a personalidade jurídica e autonomia
administrativa e financeira constituem uma mera aparência, são um expediente
técnico, jurídico e contabilístico.
 Os Institutos Públicos (LQIP nº3/2004)
O instituto público é uma pessoa colectiva de tipo institucional, criada para assegurar o
desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial,
pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva Pública.
 O Instituto Público é uma Pessoa Colectiva Pública, dotada de Personalidade Jurídica;

 Em segundo lugar, o Instituto Público é uma Pessoa Colectiva de tipo institucional. Isto
é, o seu substrato é uma instituição e não uma associação: assenta sobre uma
organização de carácter material e não sobre um agrupamento de pessoas;
 Por outro lado, o instituto Público é uma entidade criada para assegurar o
desempenho de funções administrativas ou, por outras palavras, para o desempenho
de uma actividade pública de carácter administrativo. Mas não são funções

administrativas gerais, mas sim funções administrativas determinadas. O que significa
que, ao contrário do estado que congrega em si uma enorme multiplicidade de
atribuições como outrora explicitado, os institutos públicos não podem abranger uma
multiplicidade genérica de fins (Artigo 8º da LQIP). Portanto, os Institutos Públicos são
entidades de fins singulares.
 Além disso, as funções desempenhadas pelos Institutos Públicos hão de ser actividades
de carácter não empresarial: assim se distinguem os institutos Públicos das Empresas
Públicas.
 Por último, consta da definição dada que as funções a desempenhar pelo instituto
público são funções a desempenhar pelo instituto público são funções pertencentes ao
Estado ou a outra Pessoa Colectiva Pública. Pretende-se destacar o carácter indireto
da administração exercida por qualquer instituto público: as funções que lhe são
cometidas não lhe pertencem como funções próprias, antes devem considerar-se
funções que de raiz pertencem a outra entidade pública.
Instituto Público
Serviços
Personalizados
Fundações
Públicas
Estabelecimentos
Públicos
a) Serviços personalizados: são os serviços públicos de caráter administrativo a que a lei

atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e
financeira. Incluem-se aqui os chamados organismos de coordenação económica, que
constituem serviços personalizados do Estado que se destinam a coordenar e regular o
exercício de determinadas atividades económicas, que pela sua importância merecem
uma intervenção mais vigorosa do Estado. É o caso, por exemplo, do Instituto da Vinha
e do Vinho;
b) Fundações públicas: Distinguem-se pela sua vocação: os primeiros destinam-se a

prestar serviços, vender bens à comunidade, etc.; as segundas são responsáveis pela
gestão de património de forma autónoma, nomeadamente fundos monetários
provenientes do Estado e da União Europeia, com vista à atribuição de bolsas, apoio à
investigação científica, etc. – por exemplo, a Fundação para a Ciência e para a

Tecnologia.
c) Estabelecimentos Públicos: Institutos Públicos de carácter cultural ou social, prestados

como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à
generalidade dos cidadãos que delas careçam- como por exemplo, as Universidades
Públicas.
No caso dos institutos públicos, o artigo 41º da respetiva lei-quadro estabelece uma espécie de
teoria geral da tutela administrativa. Posto isto, determina que carecem de aprovação pelo
membro do Governo com poder de tutela o plano de atividades, o orçamento, o relatório de
atividades e as contas – tutela integrativa. Nalguns casos, a tutela é conjunta, isto é, exercida
por dois ministros, nomeadamente os atos que necessitam de aprovação por parte do órgão
que exerce o poder de tutela e do ministro das Finanças.. Além disto, o órgão do Governo que
exerce o poder de tutela pode, perante uma situação de inércia, substituir o órgão da entidade
tutelada, praticando atos da sua competência1. Contudo, se o membro do Governo não dispor
de tutela substitutiva, a prática de um ato da competência da entidade tutelada é ilegal,
sofrendo do vício da incompetência absoluta, o que implica a nulidade do mesmo.
 As Entidades Públicas Empresariais(Decreto-Lei nº133/2013 de 3 de Outubro)
Consistem em organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades

jurídicas públicas. As empresas públicas que revestem forma jurídica privada são denominadas
sociedades anónimas. Por sua vez, se revestirem forma jurídica pública, a lei designa-as por
entidades públicas empresariais. Após a reforma de 2013, as empresas públicas deixaram de
integrar a administração indireta do Estado, passando a relação com este último a respeitar as
regras que vigoram no direito privado.
A Administração Autónoma do Estado (Lei da Tutela Administrativa)
A administração autónoma do Estado é aquela que prossegue interesses públicos próprios das
pessoas que a constituem e, por isso, se dirige a si mesma, definindo com independência a
orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo.
 Em Primeiro lugar, a Administração Autónoma prossegue interesses públicos próprios

das pessoas que a constituem, ao contrário da Administração Indirecta que como
vimos, prossegue as atribuições do Estado, ou seja, prossegue fins alheios;
 Em segundo lugar, e em consequência disso, a Administração autónoma dirige-se a si

mesma, quer dizer, são os próprios órgãos que definem com independência a
orientação das suas actividades, sem estarem sujeitos a ordens ou instruções por parte
do Governo;
 A Administração Indirecta está sempre sujeita em princípio à superintendência e à

tutela do Governo, enquanto que na Administração Autónoma do Estado, o único
poder que este pode exercer sobre esta é o poder de Tutela ( ver CRP Artigos 199º
+229º e artigo 242º + Lei da tutela Administrativa).
Por outras palavras, é constituída por pessoas coletivas que não foram criadas pelo Estado,
prosseguindo interesses públicos próprios das entidades que as instituíram. Em todas elas
podemos identificar um substrato humano, sendo que todas são agrupamentos de pessoas,
diferentemente do que acontece na administração Indirecta, com os institutos públicos ou
com as EPE, que consubstanciam substratos materiais. No direito português, existem várias
espécies de entidades públicas que desenvolvem uma administração autónoma ou, se preferir,
que pertencem à Administração autónoma:
 As associações públicas
As associações públicas consistem em pessoas coletivas públicas, de tipo associativo,
destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos
pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim. Caraterizam-se pela sua
heterogeneidade, sobretudo quanto ao tipo de associados e aos fins prosseguidos, refletindo-
se nomeadamente nos regimes jurídicos que lhe são aplicáveis. Concretizando, existem
associações públicas de entes públicos, de entes particulares e, simultaneamente, de
entidades públicas e privadas:
 Associações de entidades públicas: trata-se de entidades que resultam da associação,

união ou federação de entidades públicas menores e, especialmente, de autarquias
locais. Por vezes, para designar este tipo de associações públicas utiliza-se a expressão
consórcios públicos. Constituem exemplos deste tipo de entidades:
a) As associações de freguesias: é, por definição legal, uma pessoa coletiva de direito

público, criada por duas ou mais freguesias contiguas ou inseridas no território do
mesmo município para a realização de interesses comuns e específicos;
b) As comunidades intermunicipais;
c) As áreas metropolitanas: são pessoas coletivas públicas de natureza associativa e

âmbito territorial, que visam a prossecução de interesses comuns aos municípios que
as integram.
 Associações públicas de entidades privadas: a lei entrega a uma associação de

pessoas privadas a prossecução de um interesse público destacado de uma entidade
pública de fins múltiplos, maxime o Estado, e coincidente com os interesses
particulares desses mesmos sujeitos privados. O exemplo paradigmático deste tipo de

associações públicas são as ordens profissionais. Estas desenvolvem, essencialmente,
quatro núcleos fundamentais de funções:
a) Função de representação da profissão face ao exterior;

b) Função de apoio aos seus membros;
c) Função de regulação da profissão: desdobra-se na regulação do acesso à profissão e na
regulação do exercício da profissão, com particular destaque para o controlo
disciplinar. No que respeita ao acesso à profissão, as ordens efetuam a verificação dos
requisitos académicos, controlam eventuais incompatibilidades, decidindo sobre a
inscrição ou não inscrição dos candidatos à profissão. No tocante ao exercício da
profissão propriamente dita, destaca-se a função disciplinar sobre os membros da
ordem, com a possibilidade de aplicar sanções que podem ir até à expulsão da própria
corporação, com a consequente interdição ao exercício da profissão.
 Funções administrativas acessórias.
Estas funções desenvolvidas pelas ordens profissionais exigem que seja

colocado na disponibilidade destas um conjunto de instrumentos jurídicos de vária
natureza. Assim, os traços do regime legal das ordens profissionais que suportam a sua
atividade traduzem-se normalmente nas seguintes caraterísticas:
a) Unicidade: impede a existência de outras associações públicas com os mesmos

objetivos e com o mesmo âmbito de jurisdição, mas não inviabiliza outras associações
com diferente âmbito territorial nem a existência de associações privadas paralelas
para desempenhas funções vedadas às ordens profissionais ou funções de
representação profissional, defendendo interesses não inteiramente publicizados.
Assim, distinguem-se dos sindicatos, os quais constituem entidades privadas,
reguladas por lei, com o objetivo de representar os trabalhadores perante as
entidades patronais. Caraterizam-se, portanto, por uma lógica reivindicativa,
implicando a existência de uma relação entre trabalhador e entidade empregadora (o
que não acontece, por exemplo, nos casos dos advogados com escritório próprio);
 Filiação obrigatória, sendo comum o entendimento segundo o qual são as próprias

funções públicas prosseguidas que estão na origem daquela exigência;
 Quotização obrigatória: constitui um corolário da filiação obrigatória e uma
contraprestação pelos serviços prestados pelas ordens aos seus associados;
 Autoadministração;
 Poder disciplinar, que vai até à interdição do exercício da atividade profissional;
Convém, entretanto, distinguir as associações públicas de outras entidades que, por

uma das seguintes razões, assim não podem ser qualificadas: por não serem pessoas coletivas
de direito público, por lhes faltar a natureza associativa ou mesmo por não possuírem
personalidade jurídica, sendo que podemos tomar como exemplo o caso da Associação
Nacional de Municípios, as associações sindicais, as casas do povo, as organizações de
moradores, as universidades públicas e as associações de desenvolvimento regional.
 As autarquias locais;
Nos termos do artigo 235º/2 da CRP, “as autarquias locais são pessoas coletivas territoriais
dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das
populações respetivas”. Por isso, as autarquias locais são pessoas coletivas distintas do
Estado, integrando a administração autónoma.
O sistema português de autarquias locais compõe-se, atualmente, de freguesias e

municípios, prevendo-se a criação, no futuro, de uma nova autarquia supramunicipal
designada região.
As freguesias são as autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a

prossecução de interesses próprios da população residente em cada circunscrição
territorial. Importa chamar a atenção para o facto de que “paróquia” é uma expressão
sinonima de freguesia e tem, portanto, um sentido administrativo. As freguesias estão
sujeitas, como os municípios, a duas ordens de classificações à face da nossa lei: podem
ser classificadas em freguesias urbanas (quando estão incluídas na área de um município
urbano) e freguesias rurais (quando estão incluídas na área de um município rural); podem
também ser classificadas atendendo à sua dimensão populacional.
Os principais órgãos da freguesia são os seguintes:
✓ Um órgão deliberativo e representativo dos habitantes – a Assembleia de Freguesia;
✓ Um órgão executivo – a Junta de Freguesia.
O sistema eleitoral relativo a estes órgãos funciona em dois graus: primeiro, os eleitores
elegem os membros da Assembleia de Freguesia; estes, por sua vez, no âmbito da
Assembleia, elegem a Junta de Freguesia. A Junta de Freguesia é, pois, designada por
eleição indireta.
O município é a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da

população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela
eleitos.
O município é uma pessoa coletiva e, como tal, é constituído por órgãos: são os órgãos que
tomam decisões, que manifestam a vontade própria da pessoa coletiva em causa. O artigo
239º da CRP, respeitante às autarquias locais, distingue entre órgãos deliberativos e
órgãos
 E, numa posição mais especial, as regiões autónomas da Madeira e dos

Açores.
As regiões autónomas dos Açores e da Madeira são pessoas colectivas de direito Público, de
população e território, que pela Constituição dispõem de um Estatuto Político-Administrativo
privativo e de órgãos de governo próprio democraticamente legitimados, com competências
legislativas e administrativas, para a prossecução dos seus fins específicos. As competências e
fins destas pessoas colectivas encontram-se elencados nos seus respectivos estatutos político-
Administrativos.
 Representante da República (Ver CRP).

 Governo Regional: órgão superior da condução da política regional e órgão superior da
Administração Pública Regional – As suas competências são elencados na CRP;
 Assembleia Legislativa Regional: Competências elencadas na CRP e no respectivo
estatuto Político-Administrativo;
Teoria Geral da Organização Administrativa
 A Organização Administrativa
Os elementos da Organização Administrativa são essencialmente dois: as pessoas colectivas

públicas e os serviços públicos.A administração pública, enquanto atividade, é prosseguida por
três tipos de elementos: pessoas coletivas, órgãos e serviços públicos. As pessoas coletivas
que exercem atividade administrativa pública são criadas por iniciativa pública para assegurar
a prossecução necessária de interesses públicos, dispondo frequentemente de poderes
públicos e estando submetidas a deveres públicos. Contudo, as pessoas coletivas não têm,
evidentemente, existência física: são criações do mundo do direito, formas de organizar a
prossecução de interesses comuns a várias pessoas. Uma pessoa coletiva é constituída por:
 Órgãos: consistem em centros de imputação de poderes funcionais – são eles que

manifestam a vontade que o direito manda imputar às pessoas coletivas;
 Serviços públicos: são estruturas organizativas encarregadas de preparar e executar as
decisões dos órgãos das pessoas coletivas que prosseguem uma atividade
administrativa pública.
 Neste sentido, as pessoas coletivas prosseguem um determinado conjunto de
finalidades/atribuições através dos órgãos com competências específicas, sendo
auxiliados pelos serviços. Importa, neste sentido, fazer a seguinte distinção:
 Atribuições: fins que a lei comete às pessoas coletivas;
 Competências: poderes jurídicos de que os órgãos de uma pessoa coletiva dispõem
para prosseguirem as atribuições desta;
 Missões: tarefas desenvolvidas pelos diversos serviços públicos.
 As pessoas colectivas públicas são as pessoas criadas por iniciativa pública, de modo a
assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em
nome próprio de poderes e de deveres públicos. Exemplos: Estados, IP,EPE,
Associações Públicas, Autarquias locais e regiões autónomas.
 As pessoas colectivas públicas são criadas por acto do poder central, mas há casos de
criação por iniciativa pública local. Entretanto, as pessoas colectivas Públicas não têm
o Direito de se dissolver, ao contrário do que acontece com as pessoas colectivas
privadas. Uma pessoa colectiva pública só pode ser extinta por decisão pública.
 As P.C.P são titulares de poderes e deveres públicos. Entre eles, assumem especial
relevância os poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia das pessoas
colectivas públicas sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que
essas pessoa têm de definir a sua própria conduta ou a conduta alheia em termos
obrigatórios para terceiros, independentemente da vontade destes, o que
naturalmente não acontece com as pessoas colectivas privadas. Exemplo: poder
regulamentar, privilégio de execução prévia;
 As Pessoas Colectivas Públicas encontram-se sujeitas a um regime administrativo de
responsabilidade Civil, pelos prejuízos que causem a outrem, as pessoas colectivas
respondem nos termos da legislação própria do Direito Administrativo, e não nos
termos da responsabilidade regulada pelo CC. A Actuação das pessoas colectivas está
sujeita não só á tutela administrativa como à fiscalização do Tribunal de Contas.
Os órgãos que constituem as pessoas colectivas públicas devem ser concebidos como
instituições para efeito da teoria da organização administrativa, e como indivíduos para
efeitos de teoria da actividade administrativa. Os órgãos podem ter múltiplas
classificações:
 Órgãos singulares e órgãos colegiais: são órgãos colegiais os órgãos compostos por
dois ou mais titulares (ver regime no CPA e no livro da professora Isabel Celeste
Fonseca), enquanto os órgãos singulares têm apenas um titular.
 Órgãos centrais e locais: órgãos centrais são aqueles que têm competência sobre todo
o território nacional; órgãos locais são os que têm competência limitada a uma
circunscrição administrativa;
 Órgãos Representativos e não representativos: a distinção assenta no facto que os
primeiros são designados por eleição.
 Órgãos activos, consultivos e de controlo: os órgãos activos são aqueles cuja função é
esclarecer os órgãos activos antes de estes tomarem uma decisão, nomeadamente
através da emissão de pareceres. Os órgãos de controlo são aqueles que têm por
missão fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros órgãos;
 Órgãos permanentes e temporários;
 Órgãos simples e complexos: os órgãos simples são aqueles que consubstanciam uma
estrutura unitária, a saber, os órgãos singulares e os órgãos colegiais cujos titulares só
podem actuar coletivamente quando reunidos em conselho. Os órgãos complexos são
aqueles cuja estrutura é diferenciada, isto é, aqueles que exercem também

competências próprias a título individual e são em regra auxiliados por adjuntos,
delgados e substitutos.
Os Serviços Públicos são as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva
pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direção dos respectivos órgãos.
 Os Serviços Públicos são organizações humanas, isto é, são estruturas constituídas por
indivíduos que trabalham ao serviço de determinada entidade pública;
 Os serviços Públicos existem no seio de cada pessoa colectiva, sendo células que a
integram;
 Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições das pessoas
colectiva públicas: é pelas Direcções-Gerais situadas no centro e pelas delegações,
repartições e outros serviços colocados na periferia, que o Estado realiza as suas
atribuições mais variadas;
 Os Serviços atuam sob a direção dos órgãos das pessoas colectivas públicas: quem
toma as decisões que vinculam a pessoa colectiva, perante o exterior são os órgãos
dela, e quem dirige o funcionamento dos serviços existentes no interior da pessoa
colectiva são também os seus órgãos. Mas quem desempenha as tarefas concretas e
específicas em que se traduz a prossecução das atribuições das pessoas colectivas
públicas são os serviços-
 Centralização vs. Descentralização
No plano Jurídico, diz-se que um sistema é centralizado quando todas as atribuições

administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado, não existindo, portanto,
quaisquer outras pessoas colectivas públicas incumbidas no exercício da função
Administrativa; A contrario, diz-se que um sistema é descentralizado quando a função
administrativa não se encontra apenas confiada ao Estado, mas também a outras pessoas
colectivas territoriais, como Autarquias locais.
Tipos de Descentralização: De acordo com Freitas do Amaral, descentralização em sentido

estrito abrange apenas a descentralização Territorial, sendo esta a que dá origem à existência
de Autarquias Locais. Prevê também a descentralização institucional, que dá origem aos
Institutos Públicos e às Empresas Públicas, e a descentralização associativa, que dá origem às
associações Públicas.
 Concentração vs. Desconcentração
A Concentração de Competências, ou a Administração concentrada consubstancia-se no

sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar
decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e de execução das
decisões daquele.
Por seu turno, a desconcentração de competências, ou a Administração desconcentrada, é um

sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos
subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos á direção e supervisão
daqueles.
Aqui estamos a olhar do ponto de vista de apenas de uma pessoa coletiva, sendo concentrado
quando a pessoa colectiva, por exemplo, tem todas as competências centradas num órgão.
Quando as competências de uma pessoa colectiva se encontram espalhadas por vários órgãos,
ou quando se encontram repartidas por vários departamentos em várias zonas do país
estamos perante a chamada desconcentração territorial;
 Nós podemos ter modelos centralizados com concentração: apenas haver o Estado e
todas as decisões tomadas pelas pela P.C.P estado, serem tomadas por apenas um
ministro; existe apenas uma pessoa coletiva pública – o Estado – ficando reservada ao
Governo a plenitude dos poderes decisórios para todo o território nacional;
 Centralização com Desconcentração: Só existia a P.C.P Estado mas ao mesmo tempo
existirem muitos órgãos dessa mesma da Pessoa Colectiva a tomar decisões. Esta
desconcentração será territorial se os órgãos dessa mesma pessoa colectiva mudem
de lugar. Existe apenas uma pessoa coletiva pública – o Estado -, estando as
competências decisórias repartidas entre o Governo e órgãos subalternos do Estado;
 Descentralização com concentração: Existe uma multiplicidade de pessoas colectivas
públicas, e em cada uma delas haverá apenas um centro decisório, a saber, o órgão
superior de cada uma.
 Descentralização com Desconcentração: à multiplicidade de P.C.P, soma-se, no
interior dela, a repartição de competência entre órgãos superiores e subalternos.
Atribuições e Competências
 As pessoas colectivas existem para prosseguir determinados fins. Os fins das pessoas
colectivas públicas chamam-se atribuições. Atribuições são, por conseguinte, os fins ou
interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir;
 A Competência é o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a
prossecução das atribuições das pessoas coletivas Públicas.
 Da competência em Especial: o primeiro princípio que cumpre delinear é o de que a
competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: é sempre a lei, ou
o regulamento, que fixa a competência dos órgãos da Administração Pública. É o
princípio da legalidade da competência, também expresso pela ideia de que a
competência é de Ordem Pública.
a) A Competência não se presume: só há competência quando a lei a confere
inequivocamente a um órgão;
b) A competência é imodificável;
c) A Competência é irrenunciável e inalienável: os órgãos administrativos não podem
de modo algum praticar actos pelos quais renunciem aos seus poderes ou os
transmitam para outros órgãos da Administração ou para outras entidades

privadas. Esta regra não obsta a hipótese da delegação de poderes.
 Delimitação da Competência
a) Em razão da Matéria: quando a lei diz, por exemplo, que à Assembleia Municipal
Incube fazer regulamentos e ao Presidente da Câmara celebrar contratos, esta é uma
delimitação da competência em razão da matéria.
b) Em razão da Hierarquia: quando, numa hierárquica, a lei efetua uma repartição
vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao subalternos, estamos
perante uma delimitação de poderes em função da hierarquia.
c) Em razão do território: a repartição de poderes entre órgãos centrais e locais, ou a
distribuição de poderes por órgãos locais diferentes em função das respectivas áreas
ou circunscrições, é uma delimitação de competência em razão do território;
 Espécies de Competência
a) Quanto ao modo de atribuição legal da competência: segundo este critério, a
competência pode ser explícita ou implícita. Diz-se que a Competência é explícita,
quando a lei a confere por forma clara e directa, pelo contrário, é implícita a
competência que apenas é deduzida de outras determinações legais ou de certos
princípios do Direito.
b) Quanto aos termos do exercício da competência: a competência pode ser livre ou
condicionada;
c) Quanto à titularidade dos poderes exercidos: se os poderes exercidos por um órgão da
Administração são poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo órgão, diz-se que
a sua competência é uma competência própria, se diferentemente, o órgão
administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competência de outro órgão,
cujo exercício lhe foi transferido por delegação ou concessão, dir-se-á que estamos
perante uma competência delegada.
d) Quanto ao número de órgãos a que a competência pertence, podendo pertencer a
apenas um órgão, sendo assim, uma competência singular; a competência é conjunta
quando pertence simultaneamente a dois ou mais órgãos diferentes, tendo de ser
exercida por todos eles em acto único.
e) A Competência pode ainda ser própria ou delegada.
 A Delegação de Poderes
O Direito Administrativo reconhece que a desconcentração pode classificar-se em originária ou

superveniente conforme decorra direta e imediatamente da lei ou, carecendo de permissão
legal expressa, se efetive mediante um ato específico praticado para o efeito pelo superior.
A Delegação de poderes define-se por ser um acto pelo qual um órgão da Administração,
normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei,
que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria. São três
os requisitos da delegação de poderes:
1. Em Primeiro lugar, é necessário uma lei que preveja expressamente a faculdade de

um órgão delegar poderes noutro : a chamada lei de habilitação;
2. Em segundo lugar, é necessária a existência de dois órgãos, ou de um órgão e de
um agente, da mesma pessoa colectiva, ou de dois órgãos de pessoas colectivas
públicas distintas, dos quais um seja o órgão normalmente competente (o
delegante) e o outro, o órgão eventualmente competente, o delegado.
3. Por último, é necessária a prática do acto de delegação propriamente dito, isto é, o
acto pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado,
permitindo-lhe a prática de certos actos na matéria sobre a qual é normalmente
competente;
 Espécies de Delegação (colocar artigos CPA Atualizado na revisão)
Importa saber distinguir as espécies de habilitação para a prática da delegação de poderes, e

as espécies de delegações de poderes propriamente ditas.
a) Quanto à habilitação, ela pode ser genérica ou específica. No primeiro caso, a lei
permite que certos órgãos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes
em determinados órgãos, de tal modo que só uma lei da habilitação serve de
fundamento a qualquer acto de delegação praticado entre esse tipo de órgãos:
 Delegação do superior no seu imediato inferior hierárquico;
 Delegação do órgão principal no seu adjunto ou substituto;
 Delegação dos órgãos colegiais no seu presidente.
 Nos termos do artigo 44º/2 do CPA 2Considera-se agente aquele que, não
sendo órgão, exerça funções num regime de subordinação jurídica,
prevalecendo uma logica de relação hierárquica relativamente ao órgão
delegante.
 Existem casos de delegação de poderes em que não é necessária habilitação

legal: ao abrigo do artigo 44º, nºs 3 e 4, do CPA3, os órgãos competentes para
decidir em determinada
2
Artigo 44º do CPA (Delegação de poderes):
2. “Para efeitos do disposto no número anterior, considera-se agente aquele que, a qualquer título, exerça funções
públicas ao serviço da pessoa coletiva, em regime de subordinação jurídica”.
3
Artigo 44º do CPA (Delegação de poderes):
3. “Mediante um ato de delegação de poderes, os órgãos competentes para decidir em determinada matéria
podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituo pratiquem atos de
administração ordinária nessa matéria.
Matéria (o delegante) pode delegar a prática de atos de administração ordinária – ou seja, atos
repetitivos, que não exijam uma ponderação ou decisão - nessa matéria ao seu imediato
inferior hierárquico, adjunto ou substituto, bem como, tratando-se de órgão colegial, ao
respetivo presidente.
 Regime jurídico da subdelegação
A subdelegação é uma delegação de segundo grau, em que o delegado funciona também

como delegante. De acordo com o disposto no artigo 46º do CPA4, qualquer delegante pode
autorizar o delegado a subdelegar, salvo disposição legal em contrário – passa, portanto, a
haver uma habilitação genérica permissiva de todas as subdelegações de 1º grau.
Quanto às subdelegações de 2º grau e subsequentes (a que também se tem chamado
subsubdelegações), a lei dispensa quer a autorização prévia do delegante, quer a do delegado
(subdelegante), e entrega-as à livre decisão do subdelegado (ou dos subsequentes
subsubdelegados), salvo disposição em contrário ou reserva expressa do delegante ou
subdelegante. O regime das subdelegações de poderes é idêntico ao da delegação,
nomeadamente no tocante aos requisitos da subdelegação, aos requisitos dos atos praticados
pelo subdelegado, aos poderes do subdelegantes e à extinção da subdelegação.
 Requisitos do ato de delegação (comum ao ato de subdelegação):

Nos termos do artigo 47º do CPA5, o ato de delegação ou de subdelegação deve:
 Especificar os poderes delegados ou subdelegados ou dos atos que podem ser
praticados pelo delegado ou subdelegado;
 Especificar a norma que reconhece a atribuição das competências ao delegante ou
subdelegante;
 Especificar a norma que habilita o órgão a delegar;
Note-se que existem poderes indelegáveis: nos termos do artigo 45º do CPA6, não
podem ser objeto de delegaçãoo a globalidade dos poderes do delegante, os poderes
4. O disposto no número anterior vale igualmente para a delegação de poderes dos órgãos colegiais nos respetivos
presidentes, salvo havendo lei de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competências
entre os órgãos”.
4
Artigo 46º (Subdelegação de poderes):
1. Salvo disposição legal em contrário, o delegante pode autorizar o delegado a subdelegar.

2. O subdelegado pode subdelegar as competências que lhe tenham sido subdelegadas, salvo disposição legal em
contrário ou reserva expressa do delegante ou subdelegante.
5
Artigo 47º (Requisitos do ato de delegação):
1. No ato de delegação ou subdelegação, deve o órgão delegante ou subdelegante especificar os poderes que são
delegados ou subdelegados ou os atos que o delegado ou subdelegado pode praticar, bem como mencionar a
norma atributiva do poder delegado e aquela que habilita o órgão a delegar.
2. Os atos de delegação ou subdelegação de poderes estão sujeitos a publicação, nos termos do artigo 159º.
6
Artigo 45º (Poderes indelegáveis):
Não podem ser objeto de delegação, designadamente:

a) A globalidade dos poderes do delegante;
b) Os poderes suscetíveis de serem exercidos sobre o próprio delegado;
suscetíveis de serem exercidos sobre o próprio delegado (como sucede, por exemplo, com o
poder disciplinar, não sendo, evidentemente, concebível o exercício desse poder pelo
delegado sobre si próprio) e os poderes a exercer pelo delegado fora do âmbito da respetiva
competência territorial. Os atos de delegação estão, ainda, sujeitos a publicação – nos termos
do artigo 159º do CPA7, tem de constar da publicação todo o conteúdo do ato de delegação ou
subdelegação. Esta pode ser realizada no Diário da República ou, quando exista, na publicação
oficial da entidade pública, e na Internet, no site da entidade em causa.
 Requisitos dos atos praticados por delegação ou subdelegação
Sob pena de ilegalidade, os atos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da

delegação devem obediência estrita aos requisitos de validade fixados na lei. Para além disso,
a sua legalidade depende ainda da existência, validade e eficácia do ato de delegação, ficando
irremediavelmente infetados pelo vicio da incompetência se a delegação ao abrigo da qual
forem praticados for inexistente, inválida ou ineficaz. Além disto, de acordo com o disposto no
artigo 48º, nº1, do CPA8, os atos do delegado devem conter a menção expressa de que são
praticados por delegação, identificando-se o órgão delegante. A falta de menção da delegação
ou subdelegação no ato praticado não implica a anulabilidade do mesmo com base nesse vicio.
Por outras palavras, essa situação não afeta a validade do ato. Todavia, na falta de menção, os
particulares não podem ser prejudicados no exercício dos seus direitos devido ao
desconhecimento da existência de delegação ou subdelegação. Ao praticar certo ato, o
delegado notifica o mesmo ao particular, o qual, por sua vez, pode decidir recorrer, por
motivos de ilegalidade ou inconveniência, para os tribunais (impugnação judicial) ou para a
Administração Pública (impugnação administrativa). Nos termos do artigo 199º, nº2, do CPA9,
o recurso de atos praticados pelo delegado ou subdelegado para o delegante ou subdelegante
é admitido na existência de “expressa disposição legal”. Ou seja, é necessária a existência de
norma legal que regule a admissão de recurso para o delegante ou subdelegante, a qual, no
entanto, não existe atualmente.
 Poderes do delegante
c) Poderes a exercer pelo delegado fora do âmbito da respetiva competência territorial.

7
Artigo 159º (Termos da publicação obrigatória)
Quando a lei impuser a publicação do ato, mas não regular os respetivos termos, deve a mesma ser feita no Diário
da República ou na publicação oficial da entidade pública, e na Internet, no sitio institucional da entidade em causa,
no prazo de 30 dias, e conter todos os elementos referidos no nº1 do artigo 151º.
8
Artigo 48º (Menção da qualidade de delegado ou subdelegado)
1. O órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade no uso da delegação ou subdelegação.
2. A falta de menção da delegação ou subdelegação no ato praticado ao seu abrigo, ou a menção incorreta da sua
existência e do seu conteúdo, não afeta a validade do ato, mas os interessados não podem ser prejudicados no
exercício dos seus direitos pelo desconhecimento da existência da delegação ou subdelegação.
9
Artigo 199º (Regime)
2. Sem prejuízo dos recursos previstos no número anterior, pode ainda haver lugar, por expressa disposição legal, a
recurso para o delegante ou subdelegante dos atos praticados pelo delegado ou subdelegado.
O delegante/subdelegante tem, nos termos do artigo 49º, nº1, do CPA10, o poder de emitir
diretivas ou instruções vinculativas ao delegado, sobre o modo como deverão ser exercidos os
poderes delegados. Isto porque o delegante continua a ser o órgão “responsável pela
totalidade da função”: a delegação de poderes tem uma base voluntária, só existe quando o
delegante a confere e enquanto não a retira. Além disto, o órgão delegante/subdelegante tem
a faculdade de avocação de casos concretos compreendidos no âmbito da delegação
conferida: se avocar, e apenas não o fizer, o delegado deixa de poder resolver esses casos, que
passam de novo para a competência do delegante. Por outras palavras, o delegante,
mantendo a delegação, pode chamar a si a competência delegada para decidir sobre um caso
concreto. Após a tomada de decisão por parte do delegado ou do subdelegado, o delegante ou
subdelegante pode revoga-la, anulá-la ou substitui-la. Assim, o delegante pode revogar
qualquer ato praticado pelo delegado ao abrigo da declaração por o considerar inconveniente
(critério da conveniência) e anular um ato praticado pelo delegado que considere ilegal
(critério da legalidade). Além disto, o delegante pode ainda substituir, diferindo dos poderes
de anular ou revogar porque estes têm um valor negativo, implicando a extinção do ato
pratico pelo delegado. Neste sentido, a substituição é como que dois atos num só: o ato
desfavorável é substituído por um favorável.
 Extinção da delegação
Nos termos do artigo 50º do CPA11, a delegação de poderes extingue-se:
Por caducidade: ocorre sempre que, decorrido um determinado período pré-fixado pelo
delegante, se esgotam os seus efeitos, ou quando foram substituídas as pessoas do delegado
ou do delegante. Esta última resulta da circunstância de a delegação de poderes ser
considerada um ato intuitus personnae, isto é, um ato fundado numa relação de confiança
pessoal entre o delegado e o delegante;
Por revogação: o delegante pode, a qualquer momento e sem necessidade de fundamentação,

pôr termo à delegação. A delegação de poderes é, pois, um ato precário.
10
Artigo 49º (Poderes do delegante ou subdelegante)
1. O órgão delegante ou subdelegante pode emitir diretivas ou instruções vinculativas para o delegado ou
subdelegado sobre o modo como devem ser exercidos os poderes delegados ou subdelegados.
2. O órgão delegante ou subdelegante tem o poder de avocar, bem como o de anular, revogar ou substituir o ato
praticado pelo delegado ou subdelegado ao abrigo da delegação ou subdelegação.
11
Artigo 50º (Extinção da delegação ou subdelegação)
A delegação e a subdelegação extinguem-se:

a) Por anulação ou revogação do ato de delegação ou subdelegação;
b) Por caducidade, resultante de se terem esgotado os seus efeitos ou da mudança dos titulares
dos órgãos delegante ou delegado, subdelegante ou subdelegado.
 Princípios Constitucionais sobre Organização Administrativa
Para concluir a matéria da Teoria Geral da organização administrativa, falta-nos fazer uma
referência aos princípios constitucionais que vigoram no nosso direito, em matéria de
organização administrativa. A Constituição portuguesa é uma constituição programática e por
isso, entre muitas outras, também fornece indicações quanto ao que deva ser a organização da
nossa administração pública. Já era assim na versão de 1976, que neste ponto praticamente se
manteve, depois da revisão constitucional de 1982. A matéria vêm regulada no artigo 267º,
números 1 e 2. Dessas disposições resultam cinco princípios constitucionais sobre organização
administrativa, a saber:
 Princípio da Desburocratização;
Este princípio significa que a Administração Pública deve ser organizada e deve funcionar em
termos de eficiência e de facilitação da vida aos particulares, eficiência na forma de prosseguir
os interesses públicos de carácter geral, e facilitação da vida aos particulares em tudo quanto a
Administração tenha de lhes exigir que haja de lhes prestar. É um princípio difícil de aplicar,
mas consta da Constituição e impõe ao legislador, e à própria Administração, que esta
permanentemente se renove nas suas estruturas e nos seus métodos de funcionamento, para
conseguir alcançar tal objetivo.
 Princípio da aproximação dos serviços às populações;
O Princípio da aproximação serviço às populações significa, antes de mais, que a Administração

Pública deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços se localizem o mais possível das
populações que visam servir. É portanto, uma directriz que obriga a , tanto quanto possível,
instalar geograficamente os serviços públicos junto das populações a que eles se destinam.
Deve entender-se, alguém disso, que a aproximação exigida pela Constituição não é apenas
geográfica, mas psicológica e humana, no sentido de que os serviços devem multiplicar os
contactos com as população e as suas queixas, funcionando para atender às aspirações e
necessidades dos administrados, e não satisfazer os interesses ou caprichos do poder político
ou da burocracia.
 Princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública.
Os Cidadãos não devem intervir na vida da Administração Pública apenas através da eleição
dos respectivos órgãos, ficando depois alheios a todos o funcionamento do aparelho e só
podendo pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleições para a escolha dos dirigentes,
antes devem ser chamados a intervir no próprio funcionamento da Administração e ,
nomeadamente, deve, poder participar na tomada de decisões administrativas. Isto não quer
dizer, obviamente que a Constituição tenha pretendido impor em exclusivo formas de
democracia directa, com eliminação esquemas estruturais de participação dos cidadãos no
funcionamento da Administração. Importa acentuar, designadamente, dois: De um ponto de
vista estrutural, a Administração Pública deve ser organizada de tal forma que nela existam
órgãos que os particulares participem, para poderesm ser consultados acerca das orientações
a seguir, ou mesmo para tomar parte nas decisões a adoptar. Vimos, quando estudámossa
organização administração portuguesa, que há efectivamente nos ministérios certos órgãos
tipo «Conselho Superior», «Junta», que se destinam a institucionalizar a participação dos
cidadãos e das organizações representativas dos cidadãos, das empresas e das associações de
classe no funcionamento do Estado. Pois bem: O Princípio da participação, na sua vertente
estrutural, legitima e consagra este tipo de organismos, e determina que, em princípio, todas
as pessoas coletiva públicas devem dispor de órgãos desse tipo, aos níveis que forem
adequados. De um ponto de vista funcional, o que decorre do princípio da participação, o que
decorre do princípio da participação é a necessidade da colaboração da Administração com os
Particulares e a garantia dos vários direitos de participação dos particulares na actividade
administrativa.
 Princípio da Descentralização;
Em quarto lugar, o princípio da descentralização. Já sabemos o que é a descentralização.

Assim, quando a Constituição vem dizer que a Administração Pública deve ser descentralizada,
isso significa que a lei fundamental toma partido em favor de uma orientação
descentralizadora, e por conseguinte recursa qualquer política que venha a ser executada num
sentido centralizador. A nosso ver, não é possível impugnar junto do Tribunal Constitucional,
com fundamento neste preceito, quaisquer diplomas legais que venham a instituir soluções
centralizadoras: o legislador ordinário tem liberdade para ser mais ou menos rápido na
execução daa política descentralizadora, mas não tem o direito de prosseguir uma política
centralizadora. A esta luz são inconstitucionais vários diplomas que foram publicados desde
1974 até ao presente, retirando atribuições às autarquias locais e transferindo-as para o
Estado, porque violam o princípio da descentralização. O que é possível, e à luz da Constituição
desejável, é que as atribuições não essenciais do Estado vão sendo em maior número
transferidas para os municípios: não é possível, contudo, transferir, atribuições do município
para o Estado, pois isso é uma política centralizadora.
 Princípio da Desconcentração.
Impõe que a Administração Pública venha a ser, gradualmente, cada vez mais desconcentrada.
A Constituição não nos diz, no entanto, se esta desconcentração se deve fazer sob a forma de
desconcentração legal ou sob a forma de delegação de poderes: qualquer das duas
modalidades é possível, contando que se prossiga uma política de desconcentração da
competências.
O Princípio da desconcentração e da descentralização possuem, nos termos absolutos da
Constituição, determinados limites. O Próprio Artigo 267º, nº2, estabelece esses mesmos limites. Aí
se diz que a descentralização e a desconcentração devem ser entendidas « sem prejuízo da
necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos
órgãos competentes. Ninguém poderá invocar os princípios constitucionais da desconcentração e da
descentralização contra quaisquer diplomas legais eu adoptem soluções que visem garantir, por um
lado, a eficácia e a unidade da acção administrativa e, por outro, organizar ou disciplinar os poderes
de direcção, superintendência e tutela do Governo. Mas como é evidente, também ninguém poderá
invocar estes limites constitucionais para esvaziar por completo o conteúdo essencial dos princípios
da descentralização e da desconcentração: estes são princípios fundamentais da Constituição, pelo
que não podem ser reduzidos a cinzas.
O Poder Administrativo
1. Separação de Poderes
A expressão separação dos poderes tanto designa uma doutrina política como um princípio
constituicional. Corresponde, desde logo, à doutrina política que teve e tem por objecto a
estruturação do poder político do Estado. Pois bem: sendo certo que a Constituição
Portuguesa de 1976 acolhe o princípio da separação de poderes, quais são os corolários
actuais deste princípio, na parte que tem a ver com as relações entre a Administração e a
Justiça?
a) A Separação dos órgãos administrativos e judiciais- Isto significa que têm de existir
órgãos administrativos dedicados ao exercício da função administrativa, e órgãos
judiciais dedicados ao exercício da função jurisidicional. A separação das funções tem
de traduzir-se na separação dos órgãos.
b) A Incompatibilidade das Magistraturas- Não basta, porém, que haja órgãos diferentes:
é necessário estabelecer, além disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente
desempenhar funções em órgãos administrativos e judiciais;
c) A Independência recíproca da Administração e da Justiça- Também aqui Mouzinho
afirmou o princípio fundamental. Dizia ele, no relatório já citado, que a autoridade
administrativa é independente da Judiciária: uma delas não pode sobrestar na acção
da outra, nem pode pôr-lhe embaraço ou limite.
1) A Independência da Justiça perante a Administração significa que a autoridade
administrativa não pode dar odens à autoridade judiciária, nem pode invadir a sua
esfera de jurisdição decidindo questões da competência dos Tribunais. Para assegurar
este postulado, básico, existem, fundamentalmente, dois mecanismos jurídicos: por
um lado, o sistema de garantias de independência da magistratura e; por outro, a
garantia legal de que todos os actos praticados pela Administração Pública em matéria
da competência dos tribunais judiciais são nulos e de nenhum efeito, por estarem
viciados, de usurpação do poder;
2) A Independência da Administração perante a Justiça significa, hoje, não uma proibição
absoluta de o juíz condenar, intimar, orientar ou impor comportamentos à
Administração. O Juíz não pode afectar a essência do sistema da administração
executiva, não podendo ofender a autonomia do poder executivo.
2. O Poder Administrativo : Caracterização
Das considerações antecedentes resulta, pois, que a Administração Pública é, nos nossos dias,
um poder. É um poder público, faz parte daquilo a que se costume chamar os poderes
públicos. Mas que poder é a Administração Pública? Poder Administrativo será o mesmo que
poder executivo?
 O Poder Executivo é um dos três poderes do Estado segundo a fórmula de

Montesquieu. Se só houvesse Administração Pública Estadual, se toda a Administração
fosse Administração do Estado, poderia chamar-se poder executivo ao poder

Administrativo.
 Portanto, falar em poder executivo, de modo, a englobar nele também as autarquias
locais e as demais entidades que foram referidas é errado. Assim, é antes preferível
utilizar a expressão poder administrativo, que compreende por um lado o poder
executivo do Estado, e do outro o poder público das entidades Administrativas não
estaduais.
 A Adminsitração Pública é, efectivamente uma autoridade, um poder público, é o
poder Administrativo.
 O Poder Administrativo é, para além dos poderes legislativo e judicial, um dos três
poderes públicos que a Constituição consagra para assegurarem a prossecução das
tarefas fundamentais da comunidade. Coincide com a Noção de Administração
Pública, da mesma forma que o poder Legislativo coincide com a noção de
Parlamento, e que o poder Judicial coincide com a Noção de Tribunais.
 Definirmos, neste contexto, o poder Administrativo como o sistema de órgãos do
Estado e das entidades públicas menores que se concretiza pela faculdade de, com
babse nas leis e sob o controlo dos tribunais competentes, estabelecer normas
jurídicas e tomar decisões , em termos obrigatórios para os respectivos destinatários,
estando-lhe confiado o monopólio do uso legítimo da força, a fim de assegurar a
execução coerciva quer das suas próprias normas e decisões, quer das normas e
decisões dos outros poderes do Estado.
3. Manifestações do poder administrativo
Quais são as principais manifestações do poder administrativo? São actualmente cinco:
a) O Poder Regulamentar;
É aquilo a que nós chamamos poder regulamentar e que outros autores denominam de
faculdade regulamentária. Por seu turno, estes regulamentos que a Administração tem o
direito de elaborar são considerados como uma fonte de Direito: colocado abaixo da lei, do
ponto de vista da hierárquica das fontes de direito, o regulamento é, não obstante, uma fonte
de Direito Autónoma.
b) O Poder de Decisão Unilateral;
Enquanto no regulamento a Administração Pública nos surge a elaborar gerais e abstratas,

embora inferiores à lei, aqui a Administração Pública aparece-nos a decidir casos individuais e
concretos. Este poder é um poder de definir unilateralmente o direito aplicável e assim, a
Administração Pública deve exercê-lo por exclusiva autoridade sua, e sem necessidade de
obter o acordo do interessado, ou de pedir uma autorização ou validação judicial. E aqui
estamos nós a encarar a Administração naquilo que ela tem de mais específico e característico,
que é a possibilidade de traçar a sua conduta ou a conduta alheia. Para usar a terminologia de
Marcelo Caetano, ela tem a possibilidade de traçar a sua própria conduta ou a conduta alheia
independentemente do recurso aos tribunais. A Administração , perante um caso concreto, ela
tem po lei o poder de definir unilateralmente o direito aplicável. E esta definição unilateral é
obrigatória para os particulares. Por isso, a Administraçõe é o poder. Por exemplo, é a
Administração que unilateralmente determina o montante do imposto devido por cada
contribuinte. Claro que ao fazê-lo se limita a aplicar a lei fiscal ao caso concreto, mas é a
Administração que declara quanto há a pagar e fá-lo unilateralmente, não o faz por acordo
com o particular, o que aliás seria difícil de consegeuir. E porque isso seria, na maior parte dos
casos, difícil ou impossível é que a Administração, em nome do interesse colectivo, recebe da
lei o poder de, unilateralmente o direito aplicável de decidir o caso concreto. Portanto e ao
contrário dos Particulares, que nas suas relações privadas não podem definir unilateral e
autoritariamente o direito, a Administração declara o direito no caso concreto, e essa
declaração tem valor jurídico e é obrigatória, não só para os funcionários subalternos, mas
também para os particulares, nomeadamente os destinatários da decisão. Os particulares
devem obediência aos actos administrativos pelos quais nos casos concretos a Administração
Pública define o direito. Pode a lei exigir, e regra geral, exige que os interessados sejam
ouvidos pela Administração antes de esta tomar a sua decisão final. Pode também a lei
facultar, e na realidade faculta, aos particulares a possibilidade de apresentarem reclamações
ou recursos hierárquicos contra as Decisões da Administração Pública. Mas estas garantias
administrativas impugnatórias só vêm, por definição, depois de a decisão existir, e ela existe
como decisão unilateral; por outro lado, a resolução dessas mesmas reclamações ou recursos
é novamente feita através de decisão unilateral da Administração.
Por último, a lei permite que os interessados impugnem as decisões da Administração Pública
perante os Tribunais Administrativos, a fim de obterem uma anulação ou declarações de
nulidade no caso de as mesmas serem ilegais e lesarem posições jurídicas subjectivas. Mas a
verdade é que o recurso aos tribunais só é possível depois da decisão ter sido tomada pela
Administração.
c) O Poder de Execução Coerciva;
Além do referido, a lei dá à Administração Pública a faculdade de impor coativamente aos

particulares as decisões unilaterais constitutivas de deveres ou encargos que tiver tomado e
que não sejam por eles voluntariamente cumpridos. Marcello Caetano crismou este poder com
o nome original de privilégios de execução prévia. (Artigo 176º CPA). A Administração Pública
está dispensada de recorrer aos Tribunais. Teoricamente, poderia conceber-se um sistema em
que a Administração tivesse o poder de definir unilateralmente o direito, mas depois, na fase
executiva, fosse obrigada a recorrer, na generalidade dos casos, a tribunal para obter a
imposição forçada dessa declaração aos particulares recalcitrantes. A Administração Pública
decide unilateralmente: a partir desse momento pode exigir do particular que cumpra o dever
ou o encargo que lhe foi eficazmente definido; o particular tem por lei o dever de obedecer à
definição que a Administração fez; se não cumprir, a Administração tem o Direito de executar
coativamente a declaração que ela própria efectuou embora só o possa fazer pelas formas e
nos termos previstos pela lei. Entretanto, o particular tem, depois disso, o poder de recorrer
aos tribunais para impugnar a definição feita, pedindo a anulação do acto administrativo. Mas
este recurso não tem normalmente efeito suspensivo, o que significa que, enquanto vai
decorrendo o processo contencioso em que se discute se o acto administrativo é legal ou
ilegal, o particular tem de cumprir o acto; se não o cumprir, a Administração Pública pode
impor coactivamente o seu acatamento. Isto quer dizer, portanto, que a Administração dispõe
nos termos que foram expostos, de dois poderes especiais: por um lado, na fase declaratória, o
poder de definir unilateralmente o direito no caso concreto, sem necessidade de uma
declaração judicial; por outro lado, na fase executória o poder de, em regra, executar o direito
por via Administrativa sem qualquer intervenção prévia do tribunal.
d) O Conjunto de poderes especiais do contraente público nos contratos

administrativos;
A Forma típica de agir da Administração pública é, ainda nos nossos dias, o acto administrativo,
é a decisão que declara unilateralmente o direito e que, impondo um dever ou um encargo,
pode ser depois imposta pela força por via administrativa. Essa é a manifestação típica do
poder administrativo, é aquilo que há mais características no Direito Administrativo. Por vezes,
a lei considera que, em certas matérias, não é possível ou conveniente que a Administração
Pública actua por via autoritária e unilateral. Há certos comportamentos que só se conseguem
através do acordo dos interessados: e então a lei prevê que, nesses casos, a Administração
lance mão da figura do contrato. Simplesmente entendeu-se que, para certos efeitos, não
convinha que a Administração Pública se servisse da figura do Contrato Civil ou Comercial., e
então criou-se a figura do Contrato Administrativo, que também estudaremos mais adiante. E
outra vez, nesta matéria, como é próprio do Direito Administrativo, esse regime difere
bastante do regime do Direito Privado, para mais e para menos. Para mais, porque a
Administração para poder satisfazer o interesse Público, fica a dispor de Direitos ou de
poderes que as partes nos contratos civis não dispõem; pelo menos, porque a Administração
fica sujeita a deveres especiais, que não existem nos contratos civis.
e) O Conjunto de poderes especiais das autoridades policiais;
A quinta manifestação do poder administrativo é o conjunto dos poderes especiais da

autoridade de polícia. São várias, e muito importantes, as autoridades policiais, no Estado
Contemporâneo. Os poderes de polícia incluem, entre outros, a faculdade de elaborar
regulamentos policiais, o poder de praticar e executar actos administrativos de polícia, o poder
de aplicar sanções administrativas, os poderes de vigilância geral e de várias vigilâncias
especiais, e os poderes de acção directa que consistem no uso da força pública para prevenir
ou fazer cessar a prática de um crime ou para deter os suspeitos de conduta criminosa.
4. Corolários do Poder Administrativo
Independência da
Administração
perante a Justiça
Tribunal de
Foro Administrativo
Conflitos
a) Independência da Administração perante a Justiça
Em primeiro lugar, os tribunais comuns são incompetentes para se pronunciarem em termos

definitivos sobre as questões administrativas. Em segundo lugar, o regime dos conflitos de
jurisdição permite retirar a um tribunal judicial uma questão administrativa que indevida e
errada nele esteja a decorrer.
b) Foro Administrativo
O Segundo corolário do poder administrativo é o foto administrativo, ou seja, a entrega de

competência contenciosa para julgar os litígios administrativos não aos tribunais judiciais mas
aos tribunais administrativos. A Existência de um foro Administrativo é uma das características
fundamentias que decorrem de uma concepção da Administração Pública como poder.
c) O Terceiro Corolário é a existência de um Tribunal de Conflitos
O Tribunal de Conflitos é um tribunal superior, de funcionamento intermitente, de composição

mista, e que se destina a decidir, em última instância os conflitos de jurisdição que existam
entre os tribunais administrativos e os tribunais comuns.
Princípios Constitucionais sobre o Poder Administrativo
 Princípio da Prossecução do Interesse Público
Artigo 266º da CRP
« A Administração visa a prossecução do Interesse Público, no respeito pelos direitos e

interesses legalmente protegidos dos cidadãos.»
Num primeiro ponto, podemos definir o interesse público como o interesse colectivo, o
interesse geral de uma determinada comunidade, o bem comum. Esta noção de interesse
público traduz a exigência da satisfação de necessidades coletivas. O Interesse Primário é
aquele cuja definição e satisfação compete aos órgãos governativos do Estado, no
desempenho das funções política e legislativa: é o bem comum. Os interesses públicos
secundários são aqueles cuja definição é feita pelo legislador, mas cuja satisfação cabe, num
plano subordinado, à Administração Pública no desempenho da função Administrativa.
1) É a lei que define os interesses públicos a cargo da Administração: não pode ser a lei a
defini-los, salvo se a lei a habilitar para o efeito, conferindo-lhe competência para
aprovar regulamentos independentes ou para concretizar certo tipo de conceitos
indeterminados;
2) A noção de interesse Público é uma noção de conteúdo variável: o que foi hoje
considerado conforme o interesse público, amanhã pode ser –lhe contrário.
3) Definindo o interesse público pela lei, a sua prossecução pela Administração é
obrigatória, visto ser essa a mesma actividade que justifica a autonomização da
administração no quadro das funções do Estado e a razão de ser da existência de uma
administração em sentido orgânico;
4) O interesse público delimita a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e a
competência dos respectivos órgãos;
5) Só o interesse público definido por lei pode constituir motivo principalmente
determinante de qualquer acto da Administração. Assim, se um órgão da
Administração praticar um acto que não tenha por motivo principalmente dominante
o interesse Público posto por lei a seu cargo, esse acto estará viciado de desvio de
poder, e por isso será um acto ilegal e inválido.
6) A Prosssecução de interesses privados em vez do interesse público consiste em
corrupção;
7) A Obrigação de prosseguir o interesse público exige da administração que adopte em
relação a cada caso concreto as melhores soluções possíveis.
 O Dever de Boa Administração
O Dever de Boa Administração consubstancia-se no dever de a Administração prosseguir o

bem comum da forma mais eficiente possível. A ideia é que toda a actividade administrativa
deva traduzir-se em actos cujo conteúdo seja também inspirado pela necessidade de satisfazer
de forma mais eficiente, expedita, racional e económica, o interesse público e constitucional
legalmente fixado. Em nossa opinião, o dever de boa administração é um dever jurídico, mas é
um dever jurídico que não integra o espaço da justiciabilidade, em virtude de não comportar
uma protecção jurisdicional. Não é possível ir a tribunal obter a declaração de que
determinada solução não é a mais eficiente do ponto de vista técnico, administrativo ou
financeiro, devendo, portanto, ser anulada: os tribunais só se podem pronunciar sobre a
legalidade das decisões administrativas, não sobre o mérito dessas decisões. Mas o dever de
boa administração existe como dever jurídico. Existem impugnações administrativas que são
garantias dos particulares, as quais podem ter pos fundamentos vícios de méritio do acto
administrativo; A violação, por qualquer funcionário, dos chamados deveres de zelo e

aplicação constitui infracção disciplinar, e leva à imposição de sanções disciplinares ao
funcionário responsável. No caso de um órgão ou agente administrativo provocar um facto
ilícito e culposo de que resultem prejuízos para terceiros, o grau de diligência e de zelo
empregados pelos órgão ou agente contribuem para definir a medida da sua culpa, ou a culpa
da administração e, consequentemente, os termos e limites da responsabilidade que no caso
couber. A Necessidade de a Administração tomar decisões equilibradas constitui um dever
jurídico que resulta do princípio da proporcionalidade e cujo desrespeito representa uma
ilegalidade susceptível de invalidação judicial.
a) O Princípio da legalidade
Como vimos, a Adminsitração Pública existe e funciona para prosseguir o interesse Público: o
interesse público é o seu norte, o seu guia e o seu fim. Designadamente a Administração
Pública tem de prosseguir o interesse público em obediência à lei: é o que se chama o princípio
da legalidade. O Princípio da legalidade era definido, por Marcello Caetano, da seguinte forma
«nenhum órgão da Administração tem a faculdade de praticar actos que possam contender
com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior. Se repararmos bem na
definição vemos que ela consiste numa proibição: a proibição de a Administração Pública lesar
os direitos ou os interesses particulares, salvo com base na lei. Ou seja, por outras palavras, o
princípio da legalidade aparecia então encarado como um limite à actividade administratica,
limite esse estabelecido no interesse dos particulares. Por conseguinte, o princípio da
legalidade, por um lado, era um limite e, por outros, era estabelecido no interesse dos
psrticulares. A doutrina mais recente entende o princípio da legalidade de outra maneira.
Podemos aqui defini-lo, de acordo com outras concepções modernas, da seguinte forma: os
órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento da lei e dentro dos
limites por ela impostos.
Em primeiro lugar, o princípio da legalidade aparece agora definido de uma forma positiva, e
não já de uma forma negativa. Diz-se que a Administração Pública deve ou pode fazer e não
apenas aquilo que ela está proibida de fazer. Em segundo lugar, verifica-se que o princípio da
legalidade, nesta formulação, cobre a abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e
não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares.
Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não
apenas os interesses dos particulares. Em terceiro lugar, na concepção mais recente, a lei não
é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da actuação
administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração
fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir, pelo contrário, vigora a lei de que a
administração só pode fazer o que a Administração permita que lho faça. Não é o princípio da
liberdade que rege a actividade administrativa, mas sim o princípio da competência, podendo
fazer apenas aquilo que a lei lhe permite.
Objecto
Modalidades Conteúdo
a) Conteúdo
O Conteúdo do prncípio da legalidade não abrange apenas a lei, em sentido formal ou em

sentido material, mas a subordinação da Administração a todo o bloco legal: A Constituição, a
lei Ordinária, o Regulamento, os Direitos Resultantes do Contrato Administrativo e de direito
privado ou de acto administrativo constitutivo de direitos A Violação , por parte da
Administração Pública de alguma destas categorias de normas ou de actos implica violação da
legalidade.
b) Objecto
Por seu turno, o princípio da legalidade tem por objecto todos os tipos de comportamento da
Administração Pública, a saber: o regulamento, o acto administrativo; o contrato
administrativo; o contrato de direito privado; os simples factos jurídicos. Qualquer destas
formas de acção administrativa tem necessariamente de respeitar a legalidade. A Violação da
legalidade de qualquer desses tipos de actuação gera ilegalidade com todas as consequências
jurídicas daí decorrentes.
c) Modalidades
O Princípio da legalidade comporta duas modalidades: a preferência de lei e a reserva de lei. A

preferência de lei consiste em que nenhum acto de categoria inferior à lei pode contrariar o
bloco de legalidade, sob pena de ilegalidade. A Reserva de lei consiste em que nenhum acto de
categoria inferior à lei pode ser praticada sem fundamento no bloco de ilegalidade.
 Preferência de Lei
 O artigo 266º, nº2 da CRP e o artigo 3º do CPA, devem ser entendidos num sentido
proibitivo ou negativo: são proscritas atuações administrativas que contrariem a lei;
em caso de conflito entre a lei e um ato de administração, a lei prefere (ou prevalece)
sobre este.
 Todavia, atualmente não se pode ignorar que a lei é apenas uma entre outras
fontes de Direito; a preferência de lei passou a ser entendida como preferência da
ordem jurídica globalmente considerada. A lei deixou, portanto, de constituir o único

parâmetro jurídico da atividade administrativa: tal parâmetro é, agora, todo o bloco de
legalidade.O bloco de legalidade inclui, desde logo, a Constituição; abarca também o
direito internacional (convencional e consuetudinário e decisões de organizações
internacionais), o direito consuetudinário, a lei ordinária (lei, decreto-lei e decreto
legislativo regional: artigo 112º, nº1, da CRP) e os regulamentos administrativos, bem
como o costume interno, de nível constitucional, legal ou regulamentar, para quem
aceite a sua relevância. Para efeitos de preferência de lei, a expressão lei abrange,
portanto, todos estes parâmetros da atuação administrativa. Em conformidade, e sob
inspiração do artigo 3º, nº1 do CPA, estabelece a vinculação da administração “à lei e
ao direito”. A preferência de lei acarreta duas consequências fundamentais. Primeiro,
os atos da administração que contrariem o bloco de legalidade são ilegais e, em regra,
inválido. Segunda, a ordem jurídica assegura mecanismos, quer intra-administrativos,
quer jurisdicionais, que permitem a erradicação dos atos ilegais da ordem jurídica,
bem como o suprimento das omissões legais. Aparentemente, a preferência de lei não
apresenta dificuldades de maior. No entanto, transpondo a sua formulação teórica
para o plano prático, o alargamento do âmbito dos parâmetros normativos da
atividade administrativa levanta alguns problemas. O principal destes problemas é o
de saber que conduta deve adotar a administração quando se depare com normas
conflituantes no interior do bloco da legalidade. Não estando em causa a preferência
final da norma de fonte hierarquicamente superior, tão-pouco parece evidente a
possibilidade de ser a própria administração a efetivar essa preferência mediante a
desaplicação da norma desconforme. Este problema coloca-se paradigmaticamente
nas relações entre Constituição e lei e entre lei e regulamento. À primeira vista poderia
ser tentador resolver o problema através da afirmação pura e simples da preferência
imediata da norma de fonte hierarquicamente superior; e a tal conduziria uma
aplicação unilateral do princípio da preferência de lei. O conflito entre normas
integrantes do bloco de legalidade revela assim, uma mais vasta colisão de princípios
constitucionais que só pode ser resolvida mediante a ponderação das circunstâncias
de cada caso concreto.
 Reserva de lei
Defende-se a existência de uma precedência total de lei, no sentido da precedência de uma

norma democrático-representativamente legitimada e suficientemente densificada. Isto
significa que a reserva de lei se exprime como precedência de uma norma legitimada
habilitante da atuação administrativa. Esta exigência é de teor meramente formal, nada
dizendo quanto ao conteúdo de tal norma. Ora, a reserva de lei não pode esgotar-se numa
mera precedência de lei: se assim fosse, seria possível que normas em branco permitissem à
administração agir de forma por ela não especificada ou mediante pressupostos também não
individualizados; no limite, uma única norma poderia permitir à administração fazer
virtualmente tudo. Tal esvaziaria a reserva de lei do seu fundamento democrático, na medida
em que, na prática, remeteria integralmente para a administração a definição de critérios e

meios da sua atuação; e esvaziaria a reserva de lei do seu fundamento garantístico, pois
inviabilizaria a possibilidade de antecipação, com um mínimo grau de segurança, da atuação
administrativa por parte dos seus destinatários.
 A reserva de lei exige, portanto, que a norma habilitante da atuação administrativa

tenha uma determinada densidade – ou seja, um determinado grau de especificação e
pormenorização, quer dos pressupostos, quer dos meios de tal atuação. Se uma norma
habilitante da atuação administrativa não possuir o grau necessário de densidade, ela
é considerada inconstitucional por violação do princípio da reserva de lei.
 Discricionariedade
Quanto, finalmente, ao poder discricionário da Administração, também se nos afigura que não
constitui, de forma nenhuma, uma excepção ao princípio da legalidade, mas bem
diferentemente, um modo especial de configuração da legalidade administrativa. Com efeito,
só há poderes discricionários aí onde a lei os confere como tais. E, neles, há sempre pelo
menos dois elementos vinculados por lei- a competência e o fim. Além de que enquadram e
condicionam normativamente o exercício do poder discricionário, por exemplo, a norma que
estabelece a obrigação de fundamentar as normas sobre publicação e notificação e, bem
assim, os princípios da justiça, da imparcialidade, da igualdade, da proporcionalidade.
 A Natureza e âmbito do princípio da legalidade
Um dos problemas mais complexos e interessantes que se colocam a respeito da natureza do

princípio da legalidade, na fase histórica actual em que nos encontramos e no tipo de regime
em que vivemos, é o seguinte: a Administração Pública deve obediência à lei, no sentido amplo
que atrás referimos em que todos os casos e manifestações típicas do poder administrativo,
ou, pelo contrário, deve obediência á legalidade apenas quando esteja em causa o sacrifício de
direitos ou intressses dos particulares? Isto põe nos perante uma grande distinção, que a
doutrina alemã tem vindo a fazer com grande insistência, entre administraçãi agressiva e
administração constitutiva ou prestadora de serviços. De facto, por vezes a Administração
pública aparece-nos como autoridade, como poder, a impor sacrifícios aos particulares; a esta
administração chama a doutrina a doutrina alemã administração agressiva, porque ela
«agride» os direitos e interesses dos particulares. Quando proíbe, quando expropria, quando
nacionaliza, quando impõe uma ordem, quando revoga uma licença, quando recusa uma
autorização, em todos os casos, a Administração Pública está, no fundo, a agredir a esfera
jurídica dos particulares, está a sobrepor-se aos direitos e interesses dos particulares,
sacrificando-os. Pelo contrário, notutros casos, a Administração Pública aparece-nos como
constitutiva de Direitos ou vantagens económicas e sociais ou como prestadora de serviços ou
de bens, nomeadamente quando funciona como serviço público. Entendemos que em face do
Direito Português, o princípio da legalidade cobre todas as manifestações da Administração
Pública, inclusiva as da administração constitutiva ou de prestação, e não apenas as da

administração agressiva.
a) Por um lado, porque para aí aponta claramente a letra do próprio artigo 266º nº2, da
CRP, que, sem distinguir entre tipos de actividade administrativa, consigna que os
órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei.
b) Por outro lado, porque, além desse argumento literal extraído da própria Constituição,
nesse sentido apontam a ratio e os princípios gerais. Na realidade, é preciso ter
presente que também na chamada Administração Constitutiva ou de prestação podem
ocorrer violações dos direitos dos particulares, ou dos seus interesses legalmente
protegidos, por parte da Administração Pública. Não é só quando a Administração, à
partida, vai actuar como autoridade que podem ocorrer violações de direitos ou
interesses legalmente protegidos, também na Administração constitutiva ou de
prestação isso pode acontecer e acontece. Por exemplo, a Administração pode
interpretar mal a lei e violar um direito subjectivo de natureza económico-social de um
particular ou de uma empresa; pode no mesmo campo recusar o reconhecimento de
um direito ou de um interesse legalmente protegido no caso que a lei o imponha;
pode privar alguém de um direito já adquirido. Portanto, mesmo na esfera da
chamada Administração Constituitva ou de Prestação, podem ocorrer violações de
direitos ou de interesses legalmente protegidos de particulares, o que exige que
também nessa esfera se entenda que o prinícpio da legalidade deve funcionar em toda
a sua plenitude. De outro prisma, a administração constitutiva de prestação nem
sempre pode beneficiar todos os particulares ou beneficiá-los por igual, as medidas de
fomento, a atribuição de crédito bonificado, os subsídios, são concedidos de acordo
com critérios seletivos, pois não se pode beneficiar ou conceder crédito a todos. Para
se assumir prestadora de bens e serviços, a Administração precisa muitas vezes de
sacrificar os interesses dos particulares. A Ideia de Administração Constitutiva ou de
prestação, ao serviço do desenvolvimento económico e da justiça social, não é
inteiramente dissociável da ideia de sacrifício de Direitos ou interesses legalmente
protegidos dos particulares. E mais ainda, para realizar uma administração constitutiva
ou de prestação é necessário quase sempre que a Administração empregue dinheiros
públicos saídos do Orçamento. Mas o emprego de dinheiros Públicos, a realização de
despesas públicas, tem de se fazer à custa da aplicação de receitas públicas. As
receitas públicas , salvo o caso dos empréstimos, são cobradas autoritariamente
através de sacrifícios impostos aos cidadãos: o imposto e a taxa são prestações
económicas que autoritariamente a Administração Pública impõe aos particulares no
interesse geral da colectividade. Justamente por isso, em todos os países nenhuma
despesa pública pode ser realizada, haja uma lei que autorize essa despesa, ou que
pelo menos autorize a actividade administrativa no desenvolvimento da qual se realiza
essa despesa. Quer dizer, para que a Administração possa dar um passo, possa actuar
fazendo despesas, ela tem de dispor previamente de uma lei administrativa que tanto
a autorize e de uma lei financeira que igualmente lhe permita fazê-lo; o princípio da
legalidade desdobra-se na necessidade de respeitar tanto a legalidade administrativa
como a legalidade financeira. Não é possível conceber uma Administração constitutiva

ou de prestação sem ter na sua base, como seu fundamento, a legalidade. Concluindo,
o princípio da legalidade, na sua formulação moderna deve cobrir não apenas a zona
da administração agressiva, mas também a da Administração Constitutiva.
C) O Princípio do respeito pelos Direitos e Interesses legalmente protegidos dos particulares.
Há que prosseguir, sem dúvida, o interesse Público, mas respeitando simultaneamente os

Direitos Subjectivos e os interesses legalmente protegidos dos particulares. Durante muito
tempo, pensou-se que a ú nica forma de assegurar o respeito pelos Direitos Subjectivos e pelos
Interesses legalmente protegidos dos particulares seria proclamar e garantir o princípio da
realidade. Respeitando a legalidade, a Administração Pública automaticamente respeitaria os
direitos e interesses dos particulares. Foi assim, como vimos, que o princípio ad legalidade
nasceu como limite à Acção da Administração Pública. Hoje, porém, vai-se mais longe. Embora
o Princípio da Legalidade continue a desempenhar essa função, o certo é que se concluiu
entretanto que não basta o escrupuloso cumprimento da lei por parte da Administração
Pública para que automaticamente se verifique o respeito integral dos direitos subjectivos e
dos interesses legalmente protegidos dos particulares. Assim, desde o século passado até à
actualidade outros mecanismos jurídicos, para além do princípio da legalidade, foram sendo
concebidos e postos em prática, a fim de conferir uma protecção autónoma aos direitos
subjectivos e aos interesses legalmente protegidos dos particulares, para além dos casos em
que a violação da legalidade ofende simultaneamente esses direitos e interesses.
a) O Princípio da Tutela Jurisdicional efectiva de todo o direito ou interesse legalmente

protegido, ou seja, « o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie,
com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduxida em juízo, bem como a
possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias e
conservatórias, destinadas a assegurar o efeitos útil da decisão.
b) A Extensão do âmbito da responsabilidade da Administração por acto ilícito culposo, não

apenas nos casos em que o dano resulte de qualquer outras acções ou omissões ilícitas, ou
seja, « as acções ou omissões dos titulares dos órgãos, dos funcionários e agentes (…) infrinjam
regras de ordem técnica ou deveres obejctivos de cuidade e de que resulte a ofensa de direitos
ou interesses legalmente protegidos.»
c) o reconhecimento da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito

público mesmo nos casos em que « os danos não tenham resultado do comportamento
concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado ou não seja possível
provar a autoria pessoal da acção ou da omissão ,as mas devam ser atribuídos a um
funcionário anormal do serviço.».
d) A Extensão da responsabilidade da Administração aos «danos decorrentes de actividades,

coisas, ou serviços administrativos especialmente perigosos»
e) A extensão da responsabilidade da Administração aos danos causados por actos lícitos que
imponham encargos ou prejuízos especiais e anormais aos particulares (indeminização pelo
sacrifício).
f) A atribuição aos particulares de direitos de participação e informação, no procedimento

administrativo, antes da decisão final;
g) A imposição do dever de fundamentar em relação aos actos administrativos que afectem

diretamente os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.
h) A imposição expressa do limite do respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos

cidadãos às actividades de natureza policial, inclusivamente quando tiverem por objecto
prevenção de crimes contra a segurança do Estado;
i) O Alargamento Constitucional da responsabilidade Civil da Administração aos casos em que

o dano a indemnizar consista apenas em violação dos direitos, liberdades ou garantias dos
cidadãos;
j) A Concessão de direito de acesso aos particulares ao Provedor de Justiça, a fim de prevenir e

reparar injustiças, o que interessa sobretudo quando tais injustiças não consistam
simultaneamente em ilegalidades.
d) A Distinção entre Direito Subjectivo e Interesse Legalmente Protegido
Em Direito Administrativo, qual, a diferença entre os conceitos de Direitos Subjectivo e

Interesses Legalmente Protegidos?
 De acordo com a concepção tradicional, temos sustentado que tanto na figura do

direito subjectivo como na do interesse legítimo existe um direito privado reconhecido
e protegido pela lei. Porém, no direito subjectivo essa proteção é imediata e plena. No
interesse legítimo ao invés, porque a protecção é mediata, ou de segunda linha, pois o
interesse protegido é um interesse público e não é plena, mas sim mitigada, pois o
particular não pode exigir à Administração que satisfaça integralmente o seu interesse
privado, mas apenas que não o prejudique ilegalmente. Em caso de ilegalidade, o
particular não poderá realizar plenamente o seu interesse em tribunal, tão-somente
eliminar os actos ou comportamentos ilegais que o tenham prejudicado.
 Por outras palavras, no direito subjectivo, o que existe é um direito à satisfação de um
interesse próprio; no interesse legítimo, o que existe é apenas uma garantia da
legalidade das decisões que versem sobre o interesse próprio.
No Primeiro caso, o particular tem o Direito a uma posição final favorável ao seu interesse; no segundo
caso, o particular pode apenas pretender que uma eventual decisão desfavorável ao seu interesse seja
tomada ilegalmente. Quer dizer, e vendo as coisas de outro ângulo, se a Administração praticar um
acto ilegal que ofenda um direito subjectivo de um particular, este pode obter dos tribunais, na
íntegra, os bens ou serviços que a Administração lhe deva, ou pelo menos, uma indemnização justa
que elimine o dano sofrido; bem diferentemente, se houver um acto ilegal que ofenda um interesse
legítimo, ou um intresse legalmente protegido, o mais que o particular pode obter é a eliminação do
acto ilegal, não com o fim de se lhe atribuir o bem ou o serviço que pretende, mas apenas com a
finalidade, muito mais restrita, de obrigar a Administração a reexaminar o assunto e a decidir de
novo, sem repetir a ilegalidade cometida, mas podendo, se a lei o permitir, voltar a negar ao particular
o bem ou serviço por ele pretendido.
 O Direito Subjectivo consiste em um ou mais poderes legais que permitem manter ou

obter a satisfação plena de um interesse privado;´
 O Interesse Legítimo, ou interesse legalmente protegido consiste apenas no poder
legal de garantir que o eventual sacrifício de um interesse privado, por razões de
interesse público, seja sempre decidido de acordo com um total respeito pela
legalidade administrativa vigente e, em caso de ilegalidade, o poder complementar de
exigir que a questão seja novamente reapreciada pelos tribunais, sem repetir a
ilegalidade antes cometida, mas também sem que se tenha necessariamente de
beneficiar, em vez de sacrificar, o interesse privado do particular afectado.
 Em Conclusão, o direito subjectivo é o poder de manter ou obter um bem da vida; o
interesse legitimamente protegido é apenas a garantia de que as decisões
administrativas sobre um bem da vida serão tomadas de acordo com a lei.
 Continua haver, não para já, uma equiparação absoluta dos direitos subjectivos aos
interesses legítimos, por exemplo, a proibição da retroatividade das leis restritivas, ou
certas limitações à actividade policial, valem apenas para direitos, liberdades e
garantias de natureza análoga; por outro lado, continua a ser evidente que, enquanto
nos direitos subjectivos clássicos, os respectivos titulares beneficiam de uma tutela
plena em face da Administração, nos interesses legítimos, diferentemente, os
particulares podem obter uma tutela mitigada: que os tribunais lhes garantam que a
Administração, ao prosseguir determinado interesse público, não os prejudique
ilegalmente. Se o acto administrativo, sem violar a lei, ofenda um direito subjectivo ou
um interesse legítimo de um particular é considerado ilícito, e ao mesmo tempo ilegal
e inválido, sendo por tal nulo.
 O Poder Discricionário da Administração
A Verdade é que a lei não regula sempre do mesmo modo todos os actos a praticar pela
Administração: umas vezes concretiza tudo até ao pormenor, outras vezes não o faz e prefere
habilitar a Administração a determinar ela própria as escolhas a fazer. Ou por outras palavras,
a regulamentação legal da actividade administrativa uma vezes é precisa e outras imprecisa.
Exemplos:
1. Consideremos o chamado acto tributário, isto é, o acto pelo qual a Administração fiscal faz a
liquidação dos impostos directos e declaraç ao contribuinte qual o montante que ele tem de
pagar, a títulode um determinado imposto.
Nesta matéria, como se sabe, as leis definem a incidência do imposto, a matéria colectável, a taxa devida
(…). A Administração fiscal o que tem de fazer é apurar o rendimento dessa pessoa, fazer os descontos
legais, e sobre o montante que daí resultar aplicar a percentagem correspondente à taxa do imposto em
causa. É um trabalho que podia praticamente ser feito por computador: é um trabalho lógico, mecânico.
Neste caso, pode dizer-se que a lei vincular totalmente a administração. O Acto Administrativo é um acto
vinculado. Trata-se, sem dúvida, de um acto de autoridade, de uma manifestação do poder
administrativo, porque é uma decisão unilateral que define o direito no caso concreto, e o define em
termos que são obrigatórios, quer para as autoridades administrativa, quer para os particulares e
designadamente para o seu destinatário, mas é um acto vinculado. A lei regula em todos os aspectos
aquilo que a Administração deve fazer.
2. No Pólo Oposto: a nomeação de um Governador Civil, nos termos do Artigo 3º do DL nº 252/92,

de 19 de Novembro. O Governo, através do Conselho de Ministros, e por proposta do Ministro da
Administração Interna, pode escolher os governadores civis, que são, como já sabemos,
magistrados Administrativos. De acordo com aquela disposição legal, o Governo pode, de facto,
escolher qualquer cidadão português, desde que seja maior para desempenhar as funções de
governador civil. Ou seja, a nomeação é um acto discricionário em bastantes aspectos. Não o é em
todos, porque o Governo não pode nomear estrangeiros, nem menores, nem incapazes em
virtude de uma anomalia psíquica, mas pode nomear qualquer português, maior e no pleno gozo
dos seus direitos. Neste caso, a lei praticamente nada regula, e atribui uma ampla margem de
autonomia decisória à Administração Pública.
Temos, portanto, num caso actos vinculados e no outro actos discricionários. Vinculação e
discricionariedade são, assim, as duas formas típicas pelas quais a lei modela a actividade da
Administração Pública. Para a definição dos conceitos mencionados, podem adaptar-se, e têm
sido adoptadas pela doutrina, duas perspectivas: a perspectiva dos poderes da Administração
ou a Perspectiva dos Actos da Administração. Focando antes de mais a primeira perspectiva: a
dos poderes, julgamos correcto dizer o seguinte: o poder vinculado quando a lei não remete
para o critérios do respectivo titular a escolha da solução concreta mais adequada; e será
discricionário quando o seu exercício fica entregue a critério do respectivo titular, que pode e
deve escolher a solução a adotar em cada caso como mais ajustada à realização do interesse
público protegido pela norma que o confere. Se adotarmos a segunda perspectiva, a dos actos,
diremos, que os actos são vinculados quando praticados pela Administração no exercício de
poderes vinculados, e que são discricionários quando praticados ao abrigo de poderes
discricionários. Quase todos os actos Administrativos são simultaneamente vinculados e
discricionários. São Vinculados em relações a certos aspectos e, discricionários em relação a

outros. Assim, quando na linguagem corrente se fala em actos vinculados, está-se no fundo a
pensar em actos predominantemente vinculados; e quando se fala em actos discricionários,
está-se no fundo a pensar em actos predominantemente discricionários.
Em lições anteriores entendíamos, com Afonso Queiró que «o poder discricionário (…) consiste
(…) numa outorga de liberdade, feita pelo legislador à Administração, numa intencional
concessão de poder de escolha, ante a qual se legitimam, como igualmente legais, igualmente
corretas de lege lata, todas as decisões que couberem dentro da série, mais ou menos ampla,
daquelas as quais a liberdade de acção administrativa foi pelo legislador confinada.»
Efetivamente, a escolha da decisão a tomar não está apenas condicionada pela competência
do órgão decisório e pelo fim legal. A realidade dos nossos dias demonstra, antes, que tal
escolha é ainda e sobretudo condicionada e orientada por ditamos que fluem dos princípios e
regras gerais que vinculam a Administração Pública estando assim o órgão administração
obrigado a encontrar a melhor solução para o interesse público; demonstra, noutros termos,
que o poder discricionário não é um poder livre, dentro dos limites da lei, mas um poder
jurídico delimitado pela lei. Em sentido próximo, diz entre nós Vieira de Andrade na esteira de
Rogério Soares, que «a Discricionariedade não é uma liberdade, mas sim uma competência,
uma tarefa, que corresponde a uma função jurídica. Portanto a lei, ao conferir a determinado
órgão um poder discricionário, não contemporiza com qualquer escolha que respeite a
competência e o fim, antes deliberadamente pretende e espera que seja procurada e
perfilhada aquela que, ponderados todos os factos e circunstâncias que apenas in concreto
podem ser descobertos, e observados, os imperativos que decorrem dos princípios da
proporcionalidade, da igualdade, da boa-fé e da imparcialidade, o órgão administrativo tiver
por mais ajustada.
Efectivamente, a escolha da decisão a tomar não está apenas pela competência do órgão
decisório e pelo fim legal, em termos de se poder afirmar serem indiferenciadamente
admissíveis à face da lei todas as soluções que os respeitem. Na discricionariedade, apesar de
a norma abrir à Administração a faculdade de escolha entre várias alternativas possíveis, o
exercício do poder de escolha deve ir endereçado a um escopo e resultado da decisão que é o
único ajustado, em rigorosa conformidade com todas as diretrizes jurídicas, e particularmente
legais que são de tomar em conta, ao mesmo tempo que se procede a uma cuidadosa pesquisa
e uma cuidadosa consideração de todas as circunstâncias do caso concreto. A lei, ao conferir a
determinado órgão um poder discricionário, não contemporiza com qualquer escolha que
respeite a competência e o fim, antes deliberadamente pretende e espera que seja procurada
e perfilhada aquela que, ponderados todos os factos e circunstâncias que apenas in concreto
podem ser descobertos e observados os imperativos que decorrem dos princípios da
proporcionalidade, da igualdade, da boa-fé e da imparcialidade, o órgão administrativo tenha
por mais ajustada. É claro que a melhor solução do ponto de vista do agente não é
necessariamente uma única decisão possível deduzível em abstrato da lei, sempre há de ficar
para lei uma margem de apreciação e de decisão, sob pena de se negar o poder discrionário.
Nenhuma destas considerações exclui os carácter jurídico da discricionariedade, sendo aliás
hoje claro que a execução das leis envolve uma certa criação por parte do aplicador na
definição da regra de decisão do caso concreto. Em suma, na discricionariedade, a lei não dá

ao órgão Administrativo competente liberdade para escolher qualquer solução que respeite a
competência e o fim legal, antes o obriga a procurar a melhor solução que satisfaça o interesse
público de acordo com os princípios jurídicos que condicionam ou orientam a sua actuação. A
discricionariedade não é uma liberdade, mas um poder dever-jurídico.
 No plano prático, seria muito inconveniente e mesmo impossível. Há casos em que a

lei pode regular todos os aspectos, como sucede, por exemplo nos impostos, e nesses
casos a actuação da administração pública é uma actuação mecânica, dedutiva (Acto
estritamente vinculado); é uma actuação que se traduz na mera aplicação da lei
abstrata ao caso concreto, por meio de operações lógicas, inclusive por operações
matemáticas. Mas na maioria dos casos o legislador reconhece que não lhe é possível
prever antecipadamente todas as situações com que a Administração se irá deparar no
decorrer da sua actividade, nem lhe é possível dispor acerca das melhores soluções
para o interesse público. O poder discricionário visa, acima de tudo, assegurar o
tratamento equitativo dos casos individuais. O poder discricionário não deve ser visto
como um mal necessário que deva ser reduzido ao mínimo, antes desempenha um
papel positivo e indispensável, quer para a realização mais adequada do interesse
público, quer para uma defesa adequada dos interesses dos particulares.
Âmbito da Discricionariedade
 Momento da Prática do Acto: A Administração terá a faculdade de praticar o acto

agora ou mais tarde, como melhor entender,
 A decisão de praticar ou não um certo acto administrativo, muitas vezes este aspecto é
vinculado, mas também pode ser discricionária;
 A Determinação dos factos e interesses relevantes para a decisão;
 A Determinação do Conteúdo Concreto da Decisão a tomar: trata-se da chamada
discricionariedade de escolha de uma entre várias condutas positivas, que se elas
encontrem preditas em alternativa da norma ( a discricionariedade optativa), quer o
legislador se limite a estabelecer um núcleo mínimo identificador do género de
medida, deixando ao executor a invenção do conteúdo completo do acto.
 Forma a Adotar para o acto Administrativo;
 Formalidades a observar na preparação ou na prática do acto administrativo;
 A Fundamentação ou não da decisão, porque o acto administrativo não a impõe
sempre.
Limites da Discricionariedade e o Controlo do seu exercício
 Os limites legais são os que resultam da própria lei. Assim, a lei estabelece mais ou
menos limitações, conforme entender. Além disso, também os princípios
constitucionais relativos ao exercício da actividade administrativa limitam o exercício
da competência discricionária por parte da Administração.
 Controlos de Legalidade: são aqueles que visam determinar se a Administração

respeitou a lei ou a violou;
 Controlos de Mérito: são aqueles que visam avaliar o bem fundado das decisões da
administração, independentemente da sua legalidade, e portanto, apurar se foram
financeiramente convenientes ou não, tecnicamente correcta ou incorreta,
socialmente oportunas ou inoportunas;
 Os controlos Administrativos são aqueles que são realizados por órgãos da
administração;
 Os controlos jurisdicionais são aqueles que são efetuados por tribunais;
Em Portugal, o controlo de legalidade tanto pode ser feito pelos tribunais como pela
Administração, enquanto no respeitante ao controlo de mérito, só pode ser feito pela
Administração. O mérito do acto administrativo compreende duas ideias, a ideia da justiça e a
ideia da conveniência.
 A justiça de um acto administrativo coaduna-se com a adequação desse acto ao

interesse público específico que ele deve prosseguir bem como que aos interesses
legalmente protegidos dos particulares eventualmente afectado pelo acto.
 Quanto à conveniência do acto, é a adequação deste acto ao interesse público que
justifica a sua prática ou à necessária harmonia entre tal interesse e os demais
interesses públicos eventualmente afectado pelo acto.
Note-se que a justiça dos actos administrativos, que anteriormente se integrava no campo do
mérito, passou agora para o campo da legalidade, pelo facto da CRP ter proclamado como
princípio geral de Direito o Princípio da Justiça. A Violação deste passou a constituir uma
ilegalidade.
Os poderes conferidos à Administração, por lei, ou são vinculados ou discricionários, ou, como
sucede normalmente, são em parte vinculados e em parte discricionários. O Uso de poderes
de legalidade que tenham sido exercidos contra a lei é objecto de controlo de legalidade; o uso
de poderes discricionários que tenham sido exercidos de modo inconveniente é objecto dos
controlos de mérito.
A Impugnação de Actos Discricionários:
 Podem ser impugnados com fundamentos em incompetência, pois como já vimos, a

competência do órgão é sempre vinculada;
 Podem ser impugnados com fundamento em vício de forma, nomeadamente por
preterição de formalidades que devessem ser observadas antes da tomada de decisão,
e em particular, por falta de fundamentação ou por vício de procedimento;
 Podem ser impugnados com fundamento em violação de lei, designadamente por
ofensa de quaisquer limites ao poder discricionário, por lei ou autovinculação da
Administração e, de modo muito especial, por violação dos princípios constitucionais
da igualdade, proporcionalidade, boa-fé, justiça e imparcialidade.
O desvio de poder não é, como se diz, a única ilegalidade possível no exercício de poderes
discricionários, é sim, apenas a ilegalidade típiuca do exercício de poderes discricionários fora
do seu fim.
 Os Conceitos Indeterminados
Os conceitos Indeterminados são aqueles cujo conteúdo de extensão são em larga medida
incertos, ou, noutra formulação, que não permitem formulações claras, seja por polissemia,
vaguidade, ambiguidade, porosidade ou esvaziamento. A sua utilização pelo legislador é hoje
em dia muito frequente, por exemplo: medidas necessárias, convenientes, adequadas,
razoáveis, oportunas, justificadas. É assim porque, de um lado, a lei tem de deixar, uma
margem de livre apreciação de certas situações a quem as conhece em concreto e, de outro,
porque a lei precisa de se abrir à mudança das concepções sociais e às alterações da vida
trazidas pela sociedade técnica, isto é, precisa de adaptar-se e de se fazer permeável aos seus
próprios fundamentos ético-sociais.
 Assim, temos, por um lado, o caso daqueles conceitos indeterminados cuja

concretização envolve apenas operações de interpretação da lei e de subsunção.
Conceitos legais existe, na verdade, cuja indeterminação é apenas condicionada pela
linguagem e, portanto, solucionável através de raciocínios teorético-discursivos. A lei
que os prevê não atribui qualquer autonomia à vontade do órgão decisor. Exemplo: a
lei diz que não devem ser realizadas manifestações durante o período noturno, ou
quando diz que o funcionário público deve ser urbano no trato, é nítido que o
preenchimento administrativo destes conceitos se resolve no plano da interpretação
da lei., seja por aplicação de conhecimentos jurídicos.
 Por outro lado, temos a situação daqueles conceitos indeterminados cuja
concretização apela para preenchimentos valorativos, por parte do órgão
administrativo aplicador do Direito. Mas, nesta sede, devem distinguir-se duas
hipóteses:
a) Em primeiro lugar, existem conceitos cuja concretização não exige do órgão
administrativo uma valoração eminentemente pessoal, mas sim uma valoração
objectiva
b) Em segundo lugar, temos as hipóteses em que o legislador remete para a
administração a competência de fazer um juízo baseado na sua experiência e nas
suas convicções, que não é determinado, mas apenas enquadrado por critérios
jurídicos.
A discricionariedade consiste numa liberdade conferida por lei à administração para que esta
escolha entre várias alternativas de atuação juridicamente admissíveis. Segundo o professor
Tiago Duarte, a discricionariedade subdivide-se em:
Os atos discricionários distinguem-se dos atos vinculados. Estes conceitos relacionam-se com a
densificação normativa, na medida em que quanto maior o grau de pormenorização da norma,
menor o espaço deixado à atuação livre da Administração Pública. Vinculação e
discricionariedade são, portanto, as duas formas típicas pelas quais a lei modela a atividade da
Administração Pública. O poder diz-se vinculado quando a lei não remete para o critério do
respetivo titular a escolha da solução concreta mais adequada, caraterizando-se por uma
maior previsibilidade e menor maleabilidade relativamente ao caso concreto; e será
discricionário quando o exercício fica entregue ao critério do respetivo titular, que pode e deve
escolher o procedimento a adotar em cada caso como mais ajustado à realização do interesse
público protegido pela norma que o confere. Os atos discricionários são, por isso, são imunes à
intervenção dos tribunais, uma vez que estes não dispõem de competência para efetuar uma
ponderação de mérito,apenas de legalidade. Em rigor, não existem atos totalmente
vinculados, nem atos totalmente discricionários. Assim, todos os atos administrativos são em
parte vinculados e em parte discricionários.
Exemplo de ato vinculado com alguma discricionariedade: quando a lei não determina o prazo
para que determinado ato seja praticado ou quando não estabelece se o particular deve ser
ouvido oralmente ou por via escrita.
Todavia, é também possível identificar atos administrativos, constituídos por um

núcleo de discricionariedade e, simultaneamente, por elementos vinculados, de que são
exemplo:
 A competência;
 A forma a adotar para o ato administrativo;
 As formalidades a observar na preparação ou na prática do ato administrativo;
 O erro na avaliação dos pressupostos de facto;
 Os vícios da vontade – exemplo: tomada de decisão sob efeito de álcool ou numa
situação de coação moral;
 Desvio de fim/poder: pode aplicar-se a desvio de fim para outros fins públicos ou para
fins privados. No primeiro caso, verifica-se uma fácil demonstração, sendo que o
próprio órgão da Administração pode nem se aperceber de que não está a prosseguir
o interesse;
 Violação da lei – refere-se a situações residuais, que não se reconduzem aos vícios
expostos anteriormente e que podem implicar a anulação do ato administrativo
discricionário (por exemplo: violação do princípio da igualdade, do princípio da
proporcionalidade, da boa-fé).
Consistindo numa liberdade administrativa de escolha entre alternativas de atuação, a

discricionariedade diz primariamente respeito à estatuição normativa. Contudo, a abertura das
normas que conferem discricionariedade situa-se também na sua previsão. Perante uma
liberdade de escolha de alternativas de comportamento, o decisor administrativo terá, assim,
a partir do concreto caso decidindo, que eleger critérios de atuação, que não são mais do que
elementos da sua previsão.O exercício da discricionariedade implica sempre um raciocínio a
partir da situação concreta para as opções de atuação legalmente conferidas e um teste de
adequação da atuação concretamente escolhida em relação aos traços da situação concreta
selecionados como relevantes à luz do interesse público prosseguido.
Exemplos:
Previsão Estatuição
Situação de excesso de velocidade – 150

Pagamento de uma multa de 500€
km/h
Trata-se de um ato vinculado, pois não cabe à Administração Pública realizar uma ponderação
do interesse público, mas antes ao legislador, sendo imune à intervenção dos tribunais. Nesta
situação, compete à Administração Pública verificar apenas se o critério constante da previsão
da norma e encontra preenchido e, em caso afirmativo, aplicar a respetiva estatuição.
Terá uma sanção adequada ao perigo provocado

Quem circular a excesso de velocidade
naquela circunstância concreta
Trata-se de uma situação de discricionariedade na decisão, na estatuição da norma. Neste

sentido, a previsão foi fixada pelo legislador, competindo à Administração Pública o poder de
decidir sobre o tipo de sanção a aplicar.
Em caso de velocidade excessiva para a estrada

Deve ser aplicada uma sanção de 500€
em questão
Neste caso, a previsão da norma contém um conceito vago e indeterminado, não existindo
discricionariedade na estatuição, sendo que a ponderação do interesse público foi realizada
pelo legislador. Assim, o modo como a Administração pratica atos discricionários pode resultar
da ponderação do interesse público quer em relação à previsão, quer à estatuição da norma,
conforme a opção adotada pelo legislador.
 Distinção entre margem de livre decisão e conceitos vagos e indeterminados

A margem de livre decisão administrativa consiste num espaço de liberdade de
atuação administrativa conferido por lei e limitado pelo bloco de legalidade, implicando,
portanto, uma parcial autodeterminação administrativa. Pode dizer respeito a qualquer forma
de atividade administrativa – regulamentos, atos administrativos, contratos administrativos. A
margem de livre decisão implica uma consequência fundamental: no seu âmbito, não existe
controlo jurisdicional. Isto não significa, note-se, que os atos da administração praticados ao
abrigo da margem de livre decisão não possam ser objeto de tal controlo, mas apenas que não
o podem ser na medida dessa liberdade, devendo o controlo resumir-se à aferição do respeito
administrativo pelas vinculações normativas e pelos limites internos da margem de livre
decisão. Impõe-se, portanto, uma distinção entre a esfera de legalidade, sujeita a controlo
jurisdicional, e a esfera de mérito, a ele subtraído. O mérito engloba a apreciação da
oportunidade (utilidade da concreta atuação administrativa para a prossecução do interesse
público legalmente definido) e da conveniência de uma determinada decisão administrativa.
Os conceitos vagos e indeterminados, por sua vez, consistem naqueles que são insuscetíveis de
qualquer redução abstrata, comportando alguma incerteza semântica. No âmbito da
discricionariedade, a utilização de conceitos vagos e indeterminados é propositado, sendo esta
a forma adotada pelo legislador para conferir à Administração o poder de ponderação do
interesse público, permitindo soluções diferentes. É, portanto, uma forma quase dissimulada
de autorizar a Administração a praticar atos discricionários. Por outo lado, a concretização dos
conceitos indeterminados apela já para preenchimentos valorativos por parte do órgão da
Administração.
Importa distinguir entre interpretação de conceitos indeterminados e preenchimento

de conceitos indeterminados:
 A interpretação de conceitos indeterminados é uma tarefa vinculada, tendo em vista

apurar o sentido dos mesmos, pelo que não implica uma ponderação por parte da
Administração Pública;
 O preenchimento de conceitos indeterminados é uma tarefa discricionária, de mérito,
pois é realizada com base numa ponderação do interesse público por parte da
Administração Pública. Quando o legislador deseja atribuir poderes discricionários à
Administração Pública por via de conceitos vagos e indeterminados, competindo-lhe,
simultaneamente, o preenchimento dos mesmos, utiliza, usualmente, os seguintes
termos:
 “Interesse público” – permite que a Administração pondere o que é de interesse

público, também denominado por conveniência de serviço;
 “Circunstâncias excecionais” – exemplo: “sempre que o exijam circunstâncias
excecionais e urgentes de interesse público, o governador civil pode praticar todos os
atos ou tomar todas as providências administrativas indispensáveis, solicitando, logo
que lhe seja possível, a ratificação pelo órgão normalmente competente”. Neste caso,
a lei não define de modo preciso os pressupostos de facto de que depende a atuação
administrativa. Logo, compete à Administração decidir se um dado caso concreto é, ou
não, um caso em que se verificam circunstâncias excecionais e urgentes e interesse
público e se, por conseguinte, esse caso exige ou não a tomada de providências
excecionais. Trata-se pois de um caso em que o espaço de conformação da
Administração não se cinge à fixação dos efeitos da decisão, alargando-se igualmenteà
determinação das próprias condições da decisão, embora estas sejam restringidas por
certos indicadores (“circunstâncias excecionais e urgentes de interesse público”).
Existe também a possibilidade de a Administração, sendo-lhe concedidos poderes

discricionários, querer limitar a sua própria discricionariedade, fixando regras.
Exemplo:
Sanção adequada para dissuadir futuras

Velocidade excessiva
infrações
Neste caso, a Administração pode formular normas gerais e abstratas, não sendo
necessário ponderar o interesse público em cada caso concreto:
120 km/h – 150 km/h 500€
150 km/h – 200 km/h 1000€
200 km/h ou mais Apreensão de carta
O Acto Administrativo
Jurídico
Decisório Unilateral
Acto
Administrativo
Situação
Poder
Individual e
Administrativo
Concreta
Acto de um
órgão
administrativo
 O Acto Administrativo é o acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder

administrativo, por um órgão da administração ou outra entidade pública ou privada
para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela
Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
 Acto Jurídico: em primeiro lugar, o acto administrativo é um acto jurídico, ou seja, uma
conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos. Dentro dos factos jurídicos em
sentido amplo figuram várias realidades, e nomeadamente, os actos jurídicos. O Acto
Administrativo é, pois, um acto jur´dico, sendo-lhe em regra aplicáveis os princípios
gerais de Direito referentes a todos os actos jurídicos.
 Acto Unilateral: Em segundo lugar, o acto administrativo é um acto unilateral. Ao dizer
que o acto administrativo é um acto unilateral, pretendemos dizer que ele é uma cto
jurídico que provém só de um autor, cuja declaração é perfeita, independentemente
do concurso de vontades de outros órgãos ou de sujeitos de direito. O Acto
Administrativo não ser confunde com o contrato, que é um acto bilateral, ao passo
que o acto administrativo é um acto unilateral, nele se manifestando uma vontade da
Administração Pública, a qual não necessita da vontade de mais ninguém, e
nomeadamente não necessita da vontade de qualquer particular, para ser perfeita e
completa. Não descarateriza a natureza unilateral do acto administrativo a ampla
participação dos particulares no procedimento administrativo: tais formas de
participação, maxime, a audiência prévia, não transformam o acto administrativo em
contrato bi ou plurilateral.
 Exercício do poder Administrativo: É característico do acto administrativo que ele
deve ser praticado no exercício do poder administrativo.
a) Não são actos administrativos os actos jurídicos praticados pela Administração
Pública no desempenho de actividades de gestão privada;
b) Também não são actos administrativos, pois não traduzem o exercício do poder
administrativo, os actos políticos, os actos legislativos e os actos jurisdicionais,
ainda praticados por órgãos da Administrativo.
 Acto Praticado por um órgão administrativo: o acto administrativo é um acto praticado
por um órgão administrativo. Significa que se trata um acto praticado por um órgão da
Administração Pública em sentido orgânico ou, por outro lado, por um órgão de uma
pessoa colectiva privada, ou por um órgão do Estado não integrado no poder
executivo, por llei habilitados a praticar actos administrativos. Em primeiro lugar, são
administrativos os actos dimanados da Administração em sentido orgânico ou
subjectivo, quer dizer, os actos praticados pelos órgãos das pessoas colectivas públicas
que compõem a Administração Pública. Note-se, no entanto, que é qualquer
funcionário público ou agente administrativo que pode praticar actos administrativos:
de entre a grande massa de indivíduos que atuam ou trabalham ao serviço das pessoas
colectivas públicas, só um pequeno número deles tem o poder jurídico de praticar
actos administrativos, poder esse que lhes advém diretamente da lei ou que lhes é
conferido mediante delegação de poderes. Por último, cabe referir que não são actos
administrativos, por não provirem de um órgão da Administração Pública ou de
um órgão legalmente habilitado a praticar actos administrativos, os actos praticados
por indivíduos estranhos à administração Pública, ainda se que se pretendam fazer

passar por órgãos desta.
 Acto Decisório: o acto administrativo é uma decisão proveniente de um órgão
administrativo;
 Acto Produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta: Os actos
administrativos que têm conteúdo individual e concreto9, e as normas jurídicas
emanadas da Administração Pública, nomeadamente os regulamentos, que, como
vimos já, têm conteúdo abstrato e geral. Se a norma jurídica se define como regra
geral e abstracta, o acto administrativo deve definir-se como decisão individual e
concreta. As características gerais ou individuais têm a ver, como se sabe, com os
destinatários dos comandos jurídicos; pelo seu lado, as características abstrato ou
concreto têm a ver com as situações da vida que os comandos jurídicos visam regular.
O Direito é uma Ordem Normativa que se dirige aos homens e se destina a ter
aplicação prática: por isso, entendemos que a referência, na definição de acto
administrativo, à produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual é ainda
mais importante e significativa do que a referência do que a referência ao caso
concreto.
 Os actos colectivo, plurais e gerais:
a) Em Primeiro Lugar, deparamos com os chamados actos colectivos, isto é, os actos
que têm por um destinatário por um conjunto unificado de pessoas.
b) Vêm depois os actos plurais. Os actos plurais são aqueles em que na
Administração Pública toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas
diferentes.
c) Em terceiro lugar, aparecem os chamados actos gerais. Os actos gerais são aqueles
actos que se aplicam de imediatos a um grupo inorgânico de cidadãos, todos bem
determinados ou determináveis no local.
Natureza Jurídica do Acto Administrativo
 Para uns, o acto administrativo tem carácter de negócio jurídico, e deve por isso ser
entendido como uma espécie do género negócio jurídico, o negócio jurídico-público, a
par da sua espécie, sua irmã, do negócio jurídico privado. Para outros, o acto
administrativo é um acto de aplicação do direito, situado no mesmo escalão e
desempenhando função semelhante, embora não igual, à da sentença judicial. Para
ume terceira corrente de opinião, o acto administrativo tem um carácter específico,
enquanto acto unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo.
Por um lado, entre o negócio jurídico e o acto administrativo há diferenças de fundo a
assinalar: o negócio jurídico é sobretudo uma figura do direito privado, o acto
administrativo pertence ao direito público; o negócio jurídico assenta no
reconhecimento da autonomia da vontade ao serviço na construção de uma vontade
normativa ao serviço de fins de interesse colectivo imperativamente definidos pela lei;
o negócio jurídico mova-se no campo da licitude, enquanto o acto administrativo, por
via de regra, no campo da legalidade. Por outro lado, há diferenças de fundo a
sublinhar entre a sentença e o acto administrativo: se ambos são actos são actos
unilaterais de autoridade pública que tendem a produzir efeitos jurídicos sobre
situações individuais e concretas, a verdade é que a sentença prossegue um fim de
justiça no desempenho da função jurisdicional, o acto administrativo traduz o exercício
do poder executivo no efeito da função administrativa; a sentença visa solucionar um
conflito de interesses.
Tipologia de Actos Administrativos
 Os actos administrativos dividem-se, antes de mais, em dois grandes núcleos: Actos

Primários e os Actos Secundários.
 Consideramos Primários aqueles que versam pela primeira vez sobre uma
determinada decisão da vida: nomear um funcionário, conceder a um particular uma
licença para construir uma casa, expropriar um terreno privado.
 Actos Secundários, por seu turno, são aqueles que versam sobre um acto primário
anteriormente praticado.
Actos de
Comando
Actos
Juízos
Punitivos
Atos
Primários
Actos Actos
Abalativos Permissivos
a) São Actos de Comando aqueles que impõem a um particular a adoção de uma

conduta positiva ou negativa,
b) Os Actos Punitivos são aqueles que impõem a alguém indivíduo ou pessoa
colectiva, uma sanção de carácter Administrativo.
Há diversas espécies de Sanções Administrativas que podem ser aplicadas através de um acto
Administrativo Punitivo:
 As Sanções Disciplinares Internas, ou propriamente ditas, a que estão sujeitos por lei
os funcionários públicos, que fazem parte da organização administrativa;
 As Sanções disciplinares externas, a que estão sujeitos por lei alguns
particulares, enquanto utentes de certos tipos de serviços públicos, os alunos
das escolas, os leitores das bibliotecas, os visitantes dos museus.
 Sanções Administrativas Institucionais ou Corporativas: a que estão sujeitas por lei as

empresas abrangidas pela supervisão ou fiscalização de determinados institutos
públicos.
 As Sanções Administrativas Municipais, a que estão sujeitos por leio todos os
residentes em cada concelho ou município do país, e por vezes também os restantes
indivíduos que aí se encontrem ou por lá passem, se violarem as normas contidas nos
regulamentos e posturas municipais.
 As Sanções Previstas no Direito de Mera Ordenação Social, nomeadamente a coima,
para as transgressões à legislação Administrativa que não revistam gravidade criminal
e não mereçam ser consideradas como coimas previstas e punidas pelo Código Penal.
Os actos administrativos impositivos que aplicam a um particular uma sanção administrativa é

que são denominados como dissemos, actos punitivos ou sancionatórios.
c) Actos Ablativos são aqueles que impõem a extinção ou a modificação do conteúdo

de um direito.
d) Juízos são os actos pelos quais um órgão da Administração qualifica, segundo
valores de justiça ou critérios técnicos, pessoas, coisas ou actos submetidos a sua
apreciação.
e) Actos Permissivos
Os actos permissivos são aqueles que possibilitam a alguém a adoção de uma conduta ou a
omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Os actos
permissivos distribuições por dois grandes grupos: Os actos que conferem ou ampliam
vantagens; os actos que eliminam ou reduzem encargos.
• Licença
Actos que • Autorização
• Delegação
conferem • Concessão
vantagens • Admissão
• Subvenção
• Dispensa
Actos que • Renúncia
eliminam ou
reduzem encargos
a) A Autorização é um acto pelo qual um órgão da Administração permite a alguém o
exercício de um direito ou de uma competência preexistente. Aqui, portanto, a
situação é a seguinte: alguém é titular de um direito subjectivo, mas a lei
estabelece que esse direito só pode ser exercido mediante autorização prévia,
dada caso a caso pela autoridade administrativa competente, pelo que o
particular, se pretender exercer o direito, tem de dirigir-se á Administração
Pública, requerendo que lhe seja conferida autorização para esse fim. O Direito
Pertence ao particular, não é a autorização que lhe confere: ele já é titular do
direito pertence ao particular, mas o respetivo exercício está condicionado pela

necessidade de obter uma autorização prévia da Administração Pública.
b) A Licença é o acto pelo qual um órgão da Adminsitração atribui a alguém o direito
de exercer uma atividade privada que é por lei relativamente proibida. A Licença
distingua-se da autorização na medida em que no caso da autorização, o particular
já é particular do direito e apenas o exercício dessde direito está dependente da
autorização administrativa. Na licença, o particular não é titular de nenhum direito
face à Adminsitração: a actividade que ele se propõe desenvolver é, até , em
princípio proibida pela lei; mas a própria lei admite, que a título excepcional, a
Administração possa permitir o exercício dessa actividade;
c) A Concessão é um acto pelo qual um órgão da Administração trsnfere para uma
actividade privada o exercício de uma actividade Pública, que o concessionário
desempenhará por sua conta e risco, mas no interesse geral. Trata-se de uma
situação diferente da licença. Na licença, a Adminsitração permite ao particular o
exercício de uma actividade privada, que, em princípio é proibida, mas que nem
por isso deixa de ser uma actividade privada; na concessão o que se transfere para
o concessionário é o direito de exercer uma actividade pública.
d) A Delegação é o acto pelo qual um órgão da Administração, normalmente
competente em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro
órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria.
e) A Admissão é um acto pelo qual um órgão da Administração investe um particular
de uma determinada categoria legal, de que decorre a atribuição de certos direitos
e deveres. É por exemplo, o que acontece com o acto de matrícula num
estabelecimento de ensino, através do qual uma pessoa é admitida na categoria de
aluno desse estabelecimento.
f) A Subvenção pode ser caracterizada como um acto pelo qual um órgão da
Administração Pública atribui a um particular uma quantia em dinheiro destinada a
cobrir os curos inerentes à prossecução de uma actividade privada, conhecida de
interesse público
g) A Dispensa é o acto administrativo que permite a alguém, nos termos da lei, o não
cumprimento de uma obrigação geral. A dispensa pode revestir duas modalidades:
a isenção e a escusa. A Diferença entre as duas modalidades está qie a isenção é
concedida pela Administração a Particulares para a prossecução de interesse
público relevante, enquanto a escusa é garantida a um órgão da Administração a
outro órgão ou agente Administrativo a fim de garantir a imparcialidade da
Administração.
h) A Renúncia consiste no acto pelo qual um órgão da Administração se despoja da
titularidade de um direito legalmente disponível. A Renúncia equivale à perda de
um direito.
No que respeita especialmente a certas espécies de actos permissivos ampliadores de

vantagens, vem a doutrina administrativa aludindo ao conceito de pré-decisões, o qual abarca
duas realidades distintas: Os Actos Prévios e os Actos Parciais.
 As Pré-decisões verificam-se sobretudo nos designados procedimentos administrativos

escalonados ou faseados, ou seja, nos procedimentos cada vez mais utilizados para
resolver questões especialmente complexas, quer pelo número de destinatários, quer
pelo carácter duradouro das relações em causa, quer pelo tecnicismo da decisão, que
podem exigir, para uma maior simplificação e aceleração da tarefa administrativa,
decisões graduais ou antecipadas em relação ao final do procedimento. Elas
pretendem, principalmente, diminuir o risco de investimento dos particulares, pois
cada uma delas funciona como pré-aviso em relação ao que poderá suceder no final
do procedimento. Actos Prévios são os actos administrativos pelos quais a
Administração resolve questões isoladas de que depende a posterior decisão da
pretensão autorizatória ou licenciatória formulada pelo particular; Acto parciais sãop
os actos administrativos decide antecipadamente uma parte da questão final a decidir
mais tarde em relação a um acto permissivo.
Actos Secundários
 Actos Secundários são aqueles actos administrativos que versam directamente sobre
um acto primário anterior e, portanto, só indirectamente regulam a situação real
subjacente ao acto primário. Correspondem àquilo que também na doutrina se chama
actos sobre actos, ou actos de segundo grau: são actos administrativos que têm por
objecto imediato um outro acto administrativo anterior. Os actos secundários
distinguem-se em três categorias:
1) Actos Integrativos;
2) Actos Saneadores;
3) Actos Desintegrativos
Os Actos Integrativos são os que visam completar actos administrativos anteriores. Dentro
destes, podemos distinguir quatro categorias principais:
 A Aprovação;
 O Visto;
 O Acto Confirmativo;
 A Ratificação-confirmativa.
a) A Aprovação é um acto pelo qual a Administração exprime a sua concordância com um
acto anterior existente, já praticado por um outro órgão administrativo, que lhe
confere eficácia. A Aprovação distingue-se da homologação, porque no caso da
homologação, antes de esta ser praticada, não existe nenhum acto administrativo,
existe apenas uma proposta ou um parecer. Com efeito, a homologação é o acto
administrativo que absorve os fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um
parecer apresentados por um outro órgão. No caso da aprovação, antes de esta ser
dada, já existe um acto administrativo, só que este não é eficaz. Portanto, a aprovação
vem apenas conferir eficácia a um act administrativo que já existia só que não era
eficaz.
O Acto Principal é um acto aprovado, não é o acto de aprovação, pois aquele só precisava da
aprovação para se tornar eficaz. A Aprovação vem conferir-lhe eficácia, mas não o absorve
nem fica a ser o acto principal naquela situação. A Autorização é um acto permissivo,
enquanto a aprovação é um acto integrativo. Por outro lado, enquanto a autorização é prévia,
a aprovação é posterior ao acto. A Aprovação é uma condição de eficácia de um acto
administrativo, a autorização é uma condição de validade da prática do ato.
b) O Visto é um acto pelo qual um órgão competente declara ter tomado conhecimento
de outro acto, sem pronunciar sobre o seu conteúdo, ou declara não ter objeções, de
legalidade ou de mérito, sobre o acto examinado e por isso lhe confere eficácia.
c) O Acto Confirmativo é o acto administrativo pelo qual um órgão da Administração
reitera e mantém em vigor um acto administrativo.
d) A Ratificação Confirmativa é o acto pelo qual o órgão normalmente competente para
dispor sobre determinada matéria exprime a sua concordância relativamente aos atos
praticados, em circunstâncias extraordinárias por um órgão excepcionalmente
competente.
Actos Instrumentais
 Declarações de Conhecimentos: actos auxiliares pelos quais os órgãos da

Administração Pública exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos actos
e situações. Exemplo: Atestados, certificados, certidões, informações prestadas ao
público, participações; Estes actos comportam eficácia retroativa.
 Actos Opinativos são actos pelos quais um órgão da administração Pública emite o seu
ponto de vista emite o seu ponto de vista acerca de uma questão técnica ou jurídica.
Dentro desta categoria de actos, há que distinguir três modalidades: as informações
burocráticas, as recomendações e os pareceres.
a) As informações burocráticas são as opiniões prestadas pelos serviços ao superior
hierárquico competente para decidir.
b) As recomendações são actos pelos quais se emite uma opinião, consubstanciando um
apelo a que o órgão competente decida de certa maneira, mas não obriga a tal;
c) Pareceres são atos opinativos elaborados por peritos especializados por órgãos
colegiais de natureza constitutiva
Obrigatórios Vinculativos
Pareceres Pareceres
Não
Facultativos
Vinculativos
Por um lado, os pareceres são obrigatórios ou facultativos, conforme a lei imponha ou não a
necessidade de eles serem emitidos; por outro, os pareceres são vinculativos ou não
vinculativos, conforme a lei imposta ou não a necessidade de as suas conclusões serem
seguidas pelo órgão decisório competente. A regra geral no nosso direito é « salvo disposição
expressa em contrário, os pareceres legalmente previstos consideram-se obrigatórios e não
vinculativos.», como consignado no artigo 91º nº2 do CPA. Portanto, quando a lei estabelece a
necessidade de obter um parecer, sem dizer em que termos, a regra geral a aplicar em caso de
dúvida é a de que esse parecer é obrigatório, porque se a lei manda elaborá-lo, deve presumir-
se que pretende mesmo que ele seja emitido pelo órgão consultivo e ponderado pelo órgão
decisório, mas por via de regra, o parecer não é vinculativo, porque se fosse realmente quem
tomava a decisão era quem realmente tomava a decisão era quem dava o parecer, o órgão
consultivo transformava-se em órgão decisório, e o órgão a quem a lei desse competência
decisória nada mais podia fazer do que aceitar, passivamente, o parecer emitido. Os casos em
que o parecer de um órgão consultivo, ou de um especialista, são vinculativos para o órgão
competente para decidir são casos excecionais. Normalmente, os pareceres, como se disse,
são diligências procedimentais de feição instrumentária e consultiva, a que falta autonomia,
para, sem mediatização de um outro acto jurídico, produzirem efeitos jurídicos numa esfera
externa ao órgão emitente. Todavia, quando as conclusões do parecer têm necessariamente
de ser seguidas pelo órgão competente para decidir, a realidade quem decide é a entidade que
emite o parecer. Esta é que será a verdadeira decisão, sendo que a decisão da segunda
entidade será apenas a formalização de algo que já estava pré-determinado no parecer. Neste
último caso, sempre que o parecer seja vinculativo, do que se trata é de os dois órgãos
praticarem o acto administrativo em co-autoria. O acto tem dois autores: um é o órgão com
competência para tomar a decisão definitiva, mas que é obrigado a seguir a conclusões do
parecer. Se o parecer é obrigatório mas não vinculativo, a sua falta gera vício de fomra; se,
porém, for obrigatório e vinculativo, a sua falta gera uma dupla ilegalidade, um vício de forma
e uma incompetência, porque a competência para praticar o acto definitivo era conjunta. Os
pareceres devem ser sempre fundamentados e concluir de modo claro e expresso sobre
todas as questões indicadas na consulta. Assim, um parecer vinculativo, sem
conclusões, ou apenas com conclusões implícitas ou obscuras é um ato nulo, por
inintegibilidade do respetivo objecto.
Procedimento Administrativo
A Actividade Administrativo não se esgota na tomada de decisões. Antes de cada decisão há

sempre numerosos actos preparatórios a praticar, estudos a efetuar, averiguações a fazer,
exames e vistorias a realizar, informações e pareceres a colher. E depois de tomada a decisão,
novos trâmites a percorrer: registos, controlos, vistos, publicação, notificações aos
interessados. Quer isto dizer que a Actividade da Administração Pública é, em larga medida,
uma actividade processual, ou seja, a actividade administrativa, sobre cada assunto, começa n
um determinado ponto e depois caminha por fases, desenrola-se de acordo com um certo
modelo, avança pela prática de actos que se encadeiam um certo modelo avança pela prática
de certos trâmites, de certas formalidades e de certos prazos, que se sucede numa
determinada sequência. Chamamos a esta sequência procedimento administrativo, que dantes
de denominava processo Administrativo gracioso, processo burocrático ou ainda processo não
contencioso.
 O Procedimento administrativo é a sequência juridicamente ordenada de actos e

formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administração ou à sua
execução.
Juridicamente Actos e Ato da

Sequência
Ordenada Formalidades Adminsitração
 Primeiro, o procedimento é uma sequência.. Quer dizer isto, que os vários elementos
que o integram não se encontram organizados de qualquer maneira: acham-se
dispostos numa certa sequência, numa dada ordem ao longo do tempo, e com
princípio, meio e fim. Constituem uma sucessão um encadeamento de actos e
formalidades, que se prolonga no tempo, por dias semanas ou meses.
 Segundo, o procedimento constitui uma sequência juridicamente ordenada. É a lei que
determina quais os actos a praticar, quais as formalidades a observar, quais os prazos
a cumprir; é também a lei que estabelece a ordem dos trâmites a a respeitar, o
momento em que cada um deve ser efetuado, quais os actos antecedentes e os actos
subsequentes. É o Direito, em atenção a certos fins, que regula e desenha a sequência
a adotar em cada procedimento.
 Terceiro, o procedimento administrativo traduz-se numa sequência de actos e
formalidades. Na verdade, não há nele apenas actos jurídicos ou tão-só formalidades:
no procedimento administrativo, tanto encontramos actos jurídicos.
 Quarto, o procedimento administrativo tem por objecto um acto da administração.
Não dizemos um acto administrativos, porque embora a grande maioria dos
procedimentos administrativos se materialize na prática de actos administrativos, a
verdade é que há procedimentos respeitantes a regulamentos e outros contratos
administrativos: a expressão acto da Administração engloba genuinamente
todas essas categorias.
 Quinto, o procedimento tem por finalidade preparar a prática de um acto ou a
respetiva execução.
Não confundir o Procedimento Administrativo com o Processo Administrativo: a primeira é

uma noção do mundo jurídico, a segunda é uma noção do mundo físico. O Procedimento é o
conjunto e a sucessão de actos e formalidades, o processo é o conjunto de documentos em
que se traduzem os actos e finalidades que integram o procedimento.
Os Objetivos da Regulamentação do Procedimento Administrativo
a) Disciplinar de melhor forma ao desenvolvimento da actividade administrativa,

procurando nomeadamente assegurar a racionalização dos meios a utilizar pelos
serviços;
b) Esclarecer melhor a vontade da Administração de modo a que sejam sempre tomadas
decisões corretas e adequadas á luz do dever de a Administração seguir de melhor
forma o interesse público;
c) Salvaguardar os direitos subjetivos e os interesses legítimos dos particulares;
d) Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações;
e) Assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam
respeito.
Os Princípios Fundamentais do Procedimento Administrativo
a) Carácter Escrito: Em regra, o procedimento Administrativo tem carácter escrito, os

estudos e as opiniões têm de ser emitidos por escritos; as discussões e os consensos
têm de ser registados por escrito, as votações feitas em órgãos colegiais têm de ser
reduzidas a escrito e consignadas em ata; Trata-se de uma exigência formulada quer
em razão da necessidade das decisões sem suficientemente ponderadas, quer como
forma de conservar para o futuro o registo completo e seguro do que se fez, do que se
votou ou do que se disse.
b) Simplificação do formalismo: Ao contrário do procedido judicial, que continua sujeito a
um formalismo bastante rígido, o procedimento administrativo é, ou deve ser, muito
menos formalista é mais maleável. A lei traça apenas algumas linhas gerais de atuação
e determina quais as formalidades essenciais:: o resto é variável conforme os casos e
as circunstâncias, competindo à Administração conduzir o procedimento do princípio
ao fim, pelas formas que julgar mais adequadas, dentro do respeito devido às regras
constitucionais e legais.
c) Natureza Inquisitória: Os Tribunais são passivos, aguardando as iniciativas dos
particulares e, em regra só decidem sobre o que lhes tiverem pedido. Pelo contrário, a
Adminstração é ativa, goza do direito de iniciativa para promover a satisfação dos
interesses públicos postos por lei a seu cargo. Princípio do Inquisitório : Artigo
58º CPA.
d) Colaboração da Administração com os Particulares: O Princípio da colaboração estreita
da Administração com os particulares está consignado no Artigo 11º do CPA.
1- Os órgãos da Administração Pública devem actuar em estreita colaboração com os

particulares, cumprindo-lhes, designadamente, prestar aos particulares as informações e os
esclarecimentos de que careçam, apoiar e estimular as suas iniciativas e receber as suas
sugestões e informações;
2- A Administração Pública é Responsável pelas informações Prestadas por escrito aos
Particulares, ainda que não obrigatórias.
Quando seja possível ao particular provar em tribunal, de forma inequívoca, que a

Administração não agiu em estreita colaboração com ele, é duvidoso que se possa conduzir à
invalidade do acto definitivo, que pôs termo ao procedimento, ou se só pode constituir
fundamento de responsabilidade disciplinar de quem agiu contra legem, bem como de
responsabilidade civil da Administração, órgãos e agentes.
e) Direito de Informação aos particulares: Atualmente, o artigo 268º da CRP estabelece

que os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o
requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente
interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem
tomadas. Isto significa, portanto, que não só no momento da resolução final mas
durante todo o procedimento, se o cidadão quiser ser informado sobre o Estado de
um processo que lhe diz respeito, tem esse direito. A Constituição só exige dois
requisitos para que exista este direito de informação: que o particular requeira a
informação à Administração, e que ele seja directamente interessado no processo. O
Direito à informação procedimental constitucionalmente garantido está regulado nos
artigos 82º a 85º. Hoje, porém, a tendência nos países mais avançado é para aceitar o
sistema do arquivo aberto. Existe, pois, a par dos direitos à informação procedimental,
um direito à informação não procedimental, ou seja, um direito que existe
independentemente de estar em curso qualquer procedimento administrativo. E este
direito pertence a todos que demonstrem ter um interesse legítimo a obter a
informação.
f) A Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem. O modo
concreto de proporcionar essa participação está depois legalmente configurado no
CPA. Ele implica, para os órgãos Administrativos, o dever de assegurar a participação
dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus
interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente
através da respetiva audiência. (Artigo 12º do CPA). O Direito Genérico de
participação manifesta-se sob várias formas. A mais importante de todas é o
direito de audiência prévia dos particulares relativamente à tomada de
qualquer decisão Administrativa que lhes diga respeito.
g) O Princípio da Decisão : vem estabelecido no artigo 12º do CPA. Através da
consagração deste princípio da decisão dos órgãos administrativos, pretende-se, não
apenas que a administração pública se pronuncie sempre que é solicitada pelos
particulares, mas também facilitar a protecção dos particulares face a omissões
administrativas garantindo o direito de reagir em tribunal contra a passividade

administrativa pela previsão de um dever legal de decidir.
h) O Princípio da desburocratização e eficiência: A administração Pública deve organizar-
se de modo a possibilitar uma utilização racional dos meios ao seu dispor,
simplificando o mais possível tanto as suas operações próprias como o seu
relacionamento com os particulares. É este o princípio que impõe um objectivo
difícil de alcançar, e que obriga a uma renovação permanente das estruturas e
dos métodos de funcionamento da Administração Pública, afim de a respeitar.
i) O Princípio da gratuitidade: Artigo 15º CPA
Espécies de Procedimentos Administrativos

Atendendo à questão, e tendo em conta o que está consignado no Artigo 53º do CPA, temos
dois tipos de procedimentos Administrativos:
 Procedimentos de Iniciativa Pública;

 Proecdimentos de Iniciativa Particular;
Os primeiros são os procedimentos que a Administração toma a iniciativa de desencadear. Os

segundos são os procedimentos desencadeados por iniciativa dos particulares.
Por outro lado e , atendendo a outro critério, temos:
 Os procedimentos decisórios;
 Os Procedimentos Executivos
Os Primeiros são os procedimentos que têm por objecto preparar a prática de um acto da
administração. Os segundos são os procedimentos que t~em por objecto executar um acto da
Administração. Acrescente-se que os procedimentos decisórios podem ser de primeiro grau ou
de segundo grau conforme visem preparar a prática de um acto primário ou secundário.
As duas classificações tradicionais dos procedimentos administrativos apresentadas devem

agora acrescentar-se mais duas. Uma delas tem base na lei ( CPA, Art.2º). Efetivamente cabe
distinguir entre:
 Proecedimento Administrativo Comum;

 Procedimento Administrativo Especial.
O Procedimento Administrativo comum é aquele que é regulado pelo próprio CPA, e que deve
ser aplicado em todos os casos em q ue não haja legislação especial aplicável. O Procedimento
Especial é regulado em leis especiais. Uma quarta importante distinção a fazer, atendendo à
natureza punitiva do procedimento:
 Procedimentos Administrativos Sancionatórios;

 Procedimentos Administrativos não Sancionatórios;
Os primeiros são aqueles que podem dar lugar à prática de um ato punitivo, os segundos são
por, exclusão de partes, todos os demias, ou seja, aqueles cujo acto final não reveste em caso
algum natureza sancionatória.
O Procedimento Decisório de Primeiro Grau
Fase Inicial
Fase Fase da
Complementar Instrução
Fase da
Decisão
Audiência
Fase
preparatória
Fase Inicial (Artigos 102º a 109º)
A Fase Inicial é a em que se dá início ao procedimento. Como sabemos, esse início pode ser
desencadeado pela Administração ou por um particular interessado (Artigo 53º CPA). Se a
Administração inicia o procedimento, deverá comunica-lo ás pessoas cujos direitos ou
interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos actos a praticar no decurso do
procedimento e que possam ser desde logo nominalmente identificadas (Artigo 110º). Pelo
Contrário, se é o particular que toma a iniciativa de desencadear o procedimento, deverá fazê-
lo antes da apresentação de um requerimento escrito, do qual constem as menções
constantes no artigo 102º do CPA. Da fase inicial pode ainda fazer parte a tomada de medidas
provisórias, ou seja, as medidas que forem necessárias se houver justo receio de, sem tais
medidas, se produzir lesão grave ou de difícil reparação dos interesses em causa. Isto já era
assim em processo disciplinar e, porventura, num ou noutro procedimento especial, com o
CPA passou a existir como regra geral : sempre que a Administração tenha justo receio
de que a situação se degrade antes de se chegar à decisão final- tomar medidas
provisórias que acautelem o efeito útil que se pretende obter com o ato definitivo. A
mais conhecida das medidas provisórias é a suspensão preventiva do arguido no

procedimento disciplinar.
A Fase da Instrução
Destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão final e, nomeadamente, à recolha

das provas que se mostrarem necessárias (115º a 120º) Trata-se de um fase largamente
dominada pelo princípio do inquisitório . Pode ser conduzida por um órgão competente para
tomar a decisão final ou por um instrutor especialmente nomeado para o efeito. O principal
meio de instrução é a prova documental. Mas também são admitidos outros meios de prova,
como inquéritos, audiência de testemunhas, exames, vistorias, avaliações e diligências
semelhantes. Durante a fase da instrução pode ser ouvido o particulares cujo requerimento
tenha dado origem ao procedimento ou contra tenha sido instaurado. Mas esta não pode ser
confundida com a audiência prévia, que nesta fase é uma diligência instrutória, enquanto na
outra se traduz no direito de participação ou defesa.
 Dever de averiguação;
 Admissão Ampla de meios probatórios;
 Livre apreciação da prova;
 Desnecessidade da prova ou alegação de factos públicos ou dos que o órgºai instrutor,
por força do exercício das suas funções, tenha conhecimento.
 Ónus da prova a cargo dos interessado, relativamente a factos que aleguem, sem
prejuízo do dever geral de averiguação a cargo da Administração.
A Fase da Audiência dos Interessados
A Audiência dos interessados (121º a 125º) é uma das mais importantes de dois princípios
gerais formalizados no Código de Procedimento Administrativo: O Princípio da Colaboração da
Administração com os particulares, explanado no artigo 11º, e o princípio da participação,
explanado no artigo 12º. Acresce que a Audiência Prévia, como refração do princípio da
democracia participativa, tem dignidade constitucional e mereceu uma menção expressa no
artigo 267º da Constituição. É nesta fase que se concretiza, na sua plenitude, esse específico
direito de participação dos cidadãos na formação de decisões que lhes digam respeito.
Tradicionalmente, esse direito sempre existiu nos procedimentos disciplinares. Era o Direito de
Defesa, a exercer na fase de audiência do arguido. É fácil de imaginar os inconvenientes deste
esquema tradicional, de uma administração não participada: o interessado nunca podia ter a
certeza que o seu podido era convenientemente estudado ou de que as suas razões eram
devidamente ponderadas; e a decisão final chegava sempre como uma total surpresa,
podendo aliás consistir no indeferimento ou no deferimento parcial ou condicional do pedido
formulado, sem que o interessado tivesse sido ouvido sobre as intenções e os motivos da
Administração. Agora, tendo a lei efetivamente consagrado o modelo de administração
participada definido na Constituição, tudo passa a ser diferente: o interessado é associado ao
órgão administrativo competente na tarefa de preparar a decisão final. No procedimento
disciplinar, a fase da audiência do arguido começa com a acusação, o documento que o
instrutor indica os factos que considera provados e a pena que lhes corresponderá, a acusação
é notificada ao arguido, e a este é concedido o direito de se defenderes. Seguidamente, deve o
instrutor inquirir as testemunhas de defesa e apreciar os demais elementos de prova
oferecidos pelo arguido. Vejamos agora, em linhas gerais, qual a regulamentação genérica da
audiência prévia dos interessados no CPA.
 Em que Consiste: Trata-se da fase do procedimento administrativo, em que, em

obediência à diretriz constitucional, é assegurado aos interessados num procedimento
o direito de participarem nas decisões que lhes digam respeito;
 Em que casos existe: A lei manda praticar a formalidade da audiência prévia dos
interessados, em regra, sempre que a Administração se incline para uma decisão
desfavorável aos interessados. (Artigo 123º CPA). Há casos porém, em que não há
lugar a audiência prévia (Artigo 124º CPA
 Modalidades: O CPA prevê duas forma de os interessados serem ouvidos antes de ser
tomada a decisão final – audiência escrita e oral (Artigos 121º e 123º CPA) .
 Consequências da sua falta: A falta da audiência prévia dos interessados, nos casos em
que seja obrigatória por lei, constitui uma forma de ilegalidade. Mais concretamente
traduz-se num vício de forma, por preterição de uma formalidade essencial. Tem se
discutido entre nós se a sanção cominada na lei para esta ilegalidade será a nulidade
ou anulabilidade do acto final do procedimento. Como adiante melhor veremos, o
vício será gerador de nulidade se o direito à audiência prévia for concebido como um
direito fundamental (Artigo 161º CPA); se não o for, a falta de audiência prévia irá
consubstanciar-se na anulabilidade (Artigo 163º). O STA entende que a falta da
audiência prévia dos interessados se traduzirá em anulabilidade.
A Fase da Preparação da Decisão
Muitos autores não autorizam esta fase; parece-nos, no entanto, essencial fazê-lo. Esta é a
fase em que a Administração pondera adequadamente o quadro traçado na fase inicial,, a
prova recolhida na fase de instrução, e os argumentos aduzidos pelos particulares na fase da
audiência dos interessados. À luz de todos os elementos trazidos ao procedimento nas três
primeiras fases, a Administração vai preparar-se para decidir. O Procedimento é levado ao
órgão singular competente para despacho, ou é inscrito na agenda da próxima reunião do
órgão colegial competente para deliberação. O procedimento é levado ao órgão singular
competente para despacho, ou é inscrito na agenda da próxima reunião do órgão colegial
competente para deliberação. O órgão decisório pode considerar insuficiente a instrução,
ordenando novas diligências, e pode também solicitar novos pareceres ( CPA 125º). No
procedimento administrativo comum regulado pelo CPA, o instrutor, se não for o órgão
competente para a decisão final.
Fase da Decisão
O Procedimento encaminhou-se ara o seu acto principal. Ela cabe-se ao órgão

competente para decidir. Se a competência decisória pertence a um órgão singular, as
regras específicas a observar são mínimas. Já, porém, se a competência pertencer a

um órgão colegial, há numerosas disposições especialmente aplicáveis: todo o
conjunto de regas sobre constituição e funcionamento de órgãos colegiais.
Fase Complementar
É aquele em que são praticados certos actos formalidades posteriores à fazer final do
procedimento, registos, arquivamento de documentos, sujeição a controlos internos ou
aprovação tutelar, publicação no DR ou noutro jornal.
A Decisão tácita do procedimento
Muitas vezes, a Administração nada faz ou nada diz acerca dos assuntos de interesse público
que tem entre mãos. Tal atitude pode provocar reações por parte da opinião pública mas nem
sempre tem consequência jurídicas. Existe, porém, algumas situações em que a lei atribui ao
silêncio da Administração um determinado significado, daí decorrendo actos jurídicos.
Suponhamos que um particular apresenta a um órgão da Administração um requerimento em
que a lei solicita que lhe seja atribuída uma licença ou uma pensão a que por lei tem direito. Se
a Administração nada disser, estará a violar a lei e a ofender um direito subjetivo de um
cidadão. Mas como a garantia dos cidadãos em Direito Administrativos se traduziu, durante as
últimas décadas, no direito de impugnar contenciosamente os actos praticados pela
Administração. A Regra no nosso Direito é de que, em princípio, o acto tácito é negativo: só há
actos tácito positivo nos casos expressamente determinados pela lei.
 Em Geral, sempre que a prática de um acto administrativo, ou do exercício de um

direito por um particular, dependem por lei de aprovação ou autorização de um órgão
administrativo (Artigo 108º - Actual artigo 130º)
 Condições de produção de um acto tácito: (Antigos artigos 108º e 109º que
atualmente correspondem aos artigo 130º)
a) que um órgão da Administração seja legalmente solicitado por um interessado a
pronunciar-se num caso concreto;
b) que a matéria sobre essa órgão é solicitado a pronunciar-se seja da sua
competência;
c) que o órgão tenha, sobre a matéria em causa, o dever legal de decidir através de um
acto administrativo;
d) que tenha decorrido o prazo legal (contado nos termos do artigo 87º do novo CPA),
sem que haja sido tomada uma decisão expressa sobre o pedido;
e) e que a lei atribua ao silêncio da administração, durante esse prazo, o significado
jurídico de indeferimento ou de deferimento.
 Regime do deferimento tácito: Como princípios, estes actos estão sujeitos ao regime
dos actos constitutivos de direitos que adiante teremos oportunidade de analisar com
o devido desenvolvimento;
A Actuação da Administração Pública sem respeito das formas legais do procedimento

Estado de Necessidade: Por vezes, tal como sucede em ramos do Direito, tal como o Civil ou o
Penal, ocorrem situações nas quais a lei permite à Administração uma atuação imediata e
urgente com vista à salvaguarda de bens essenciais, mesmo que para isso os agentes
administrativos tenham de ignorar o respeito de regras estabelecidas para circunstâncias
normais. Diz-se no antigo artigo 3º do CPA, que os actos praticados pela Administração em
estado de necessidade, com preterição das regras normais do procedimento administrativo
são válidos desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo,
mas os lesados terão o direito de se indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da
Administração. O Estado de necessidade fica abrangido pela ideia de Direito, por um princípio
de juridicidade, que desde logo encontra raízes constitucionais, no Artigo 266º, nº2.
Urgência: Diferentes do Estado de necessidade são as situações de urgência administrativas

que podemos definir como todas as situações da vida real em que, pela sua especial gravidade
ou perigosidade, A Administração Pública tem o poder legal de efetuar uma intervenção
imediata, sob pena de, se for mais demorada, se frustrar a possibilidade de atingir os fins de
interesse público postos por lei a seu cargo.
As duas figuras comuns mencionadas apresentam características semelhantes: quer o Estado

de necessidade, quer a urgência se integram globalmente em três áreas de casuística variada e
pouco conhecida, determinada pela natureza versátil e pela plasticidade dos factos que lhe
subjazem e que, por isso mesmo, assumem contornos variados. Por outro lado, quer o Estado
de necessidade quer a legítima defesa importam a legitimação de actuações que, à luz das
normas consagradas para os casos regra, seriam inválidas.
A Urgência administrativa caracteriza-se nas três seguintes ideias:
a) Uma realidade ordinária, ainda que eventual, da acção da Administração. Ordinária

porque está prevista pela leii para situações em que ocorra um perigo atual e iminente
que ameace a satisfação de um interesse legalmente protegido e imponha à
Administração uma atuação imediata e inadiável.
b) Os procedimentos administrativos de urgência traduzem formas simplificadas de agir;
c) A Actuação Administrativa urgente está, em qualquer caso, prevista na lei. É uma
actuação legal especial, integrada no normal agir administrativo, e não uma actuação
excecional ou praticada em circunstâncias normais.
Validade, Eficácia e Interpretação
 A Validade, é a aptidão intrínseca do acto Administrativo para produzir os efeitos

jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua
conformidade com a sua ordem jurídica. (Artigos 148º a 154º CPA)
 A Eficácia é a efectiva produção de efeitos jurídicos pelo acto, a projeção na realidade
da vida dos efeitos jurídicos que integram o conteúdo de um acto administrativo.
(Artigos 155º a 160º CPA)
Invalidade Ineficácia
 A Invalidade de um acto administrativo será, pois, a inaptidão intrínseca para a

produção de efeitos, que decorre de uma ofensa à Ordem Jurídica.
 A Ineficácia, será, por seu turno, o fenómeno da não produção de efeitos num dado
momento, qualquer que seja a sua causa.
Os Requisitos de Validade do Acto Administrativo
 Os requisitos de validade do acto administrativo são as exigências que a lei faz

relativamente a cada um dos elementos deste para que o acto possa ser válido.
Sujeitos
Fim Forma
Objeto Conteúdo
a) Sujeitos
Os Sujeitos do Acto Administrativo são o autor e o destinatário. O autor do acto

administrativo, já sabemos , é um órgão administrativo. É indispensável para a validade de um
acto administrativo que se verifiquem os seguintes requisitos de validade quanto ao autor:
 Que o acto se inscreva no âmbito das atribuições da entidade a que pertence o órgão
seu autor;
 Que o órgão tenha competência para a prática do acto administrativo;
 Que o órgão esteja concretamente legitimado para o exercício dessa competência;
Relativamente ao destinatário ou aos destinatários do acto administrativo, quando existam, a

lei exige que ele ou eles estejam identificados de forma adequada ou seja, pelo nome e
morada, ou quando o nome e a morada sejam desconhecidos, de maneira a poder determinar-
se com segurança quem é o destinatário ou destinatários dos efeitos jurídicos: o que o acto
tem de assegurar é o conhecimento claro e certo de quem é o seu destinatário, permitir a
imputação subjectiva dos respectivos efeitos a uma determinada pessoa.
b) Forma e Formalidades
A forma consiste no modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária em que o
acto se traduz. As formalidades consistem nos trâmites que a lei manda observar com vista a
garantir a correcta formação da decisão administrativa ou o respeito pelas posições jurídicas
subjectiva dos particulares. Quais são as regras fundamentais em matéria de formalidades e de
forma dos actos administrativos?
 Em relação às nossas formalidades, o princípio geral do nosso direito é o de que todas

as formalidades prescritas por lei são essenciais. A sua não observância, quer por
omissão, quer por preterição, no todo, ou na parte, gera a ilegalidade do acto
administrativo. Assim, o acto será ilegal se não forem respeitadas todas as
formalidades prescritas por lei, quer em relação ao procedimento administrativo que
preparou o acto, quer relativamente à própria prática do acto em si mesmso. Esta
regra comporta, no entanto, três excepções:
1. Não são essenciais as formalidades que a lei considera dispensáveis;
2. Não são essenciais aquelas formalidades cuja omissão ou preterição não tenha
impedido a consecução de um objectivo visado pela lei ao exigi-las.
3. Não são essenciais as formalidades meramente burocráticas, de carácter
interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos serviços.
Há certas formalidades cuja preterição é reputada insuprível, e outras cuja preterição se

considera suprível.
 Devem considerar-se insupríveis aquelas formalidades cuja observância tem de ter

lugar no momento em que a lei exige que sejam observadas.
Exemplo: A Audiência de um arguido só faz sentido antes de este ser punido.
 Inversamente, é suprível, a omissão ou preterição daquelas formalidades que a lei

manda cumprir num certo momento, mas que se forem cumpridas num momento
posterior ainda vão a tempo de garantir os objectivos para que foram estabelecidas.
O Dever de Fundamentação
A Fundamentação de um Acto Administrativo consiste na enunciação explícita das razões que

levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de um certo conteúdo (Artigos 151º, 152º
e 153º CPA)
A Razão de ser do dever de fundamentar
 Defesa do Particular
Só se consegue estruturar como deve de ser uma impugnação administrativa ou contenciosa

do acto se conhecer todos os motivos que levaram a administração a decidir em certo sentido.
 Controlo da Administração
Uma vez que, por um lado, o dever de fundamentação implica a necessidade de ponderação
de todos os factores que devem influenciar a decisão e, por outro, a explanação dos motivos
da prática de um acto facilita o respectivo controlo pelos órgãos dotados de poderes de
supervisão, bem como a eventual impugnação contenciosa do acto.
 Pacificação das relações entre a Administração e os particulares
Posto que estes últimos tendem a aceitar melhor as decisões tendem a aceitar melhor as
decisões que lhes sejam desfavoráveis se as correspondentes razões lhes forem comunicadas
de forma completa, clara e coerente-
 Clarificação e Prova dos Factos sobre os quais assenta a decisão
O que se prende com o cumprimento das exigências de transparência da actuação

administrativa, bem como do controlo jurisdicional dos actos administrativos.
O Objectivo essencial da Fundamentação dos Actos Administrativos é, esclarecer

concretamente a motivação do acto, permitindo a reconstituição do iter cogniscivo que levou
à Adoção de um acto com determinado conteúdo (Antigo CPA Artigo 125º)
Requisitos da Fundamentação- Artigo 153º CPA
1- A Fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de

facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância
com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que
constituem, neste caso, parte integrante do respectivo acto.
2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade,
contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto;
3- Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico
que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das
garantias dos interessados.
A Forma do Acto
Forma dos Atos- Artigo 150º CPA
1- Os atos Administrativos devem ser praticados por escrito, desde que outra forma
não seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstância do acto;
2- A forma escrita só é obrigatória para os actos dos órgãos colegiais, quando a lei
expressamente a determinar, mas esses atos devem ser sempre consignados em
De actosata,
que devem
sem o queser
nãopraticados em forma escrita, há que distinguir os actos sujeitos a
produzem efeitos.
formas simples, dos actos que requerem formas solenes.
 As formas simples são aquelas em que para a exteriorização de vontade do órgão

administrativo a lei não exige a adopção de um escrito sujeito a um modelo especial;
 As formas solenes são aquelas em que o escrito tem de obedecer a um certo modelo
legalmente estabelecido.
Assim, um acto administrativo praticado por despacho material reveste uma forma simples: é
uma decisão que consta de uma folha de papel com a assinatura do autor da decisão. Mas se a
lei exigir a forma de uma portaria ou a forma de decreto, estaremos perante formas solenes.
c) Conteúdo e Objeto
Em primeiro lugar, exige-se que tanto o conteúdo como o objecto do acto administrativo
obedeçam aos requisitos da certeza, da legalidade e da possibilidade, tal como sucede
relativamente aos negócios jurídicos privados.
Sob pena de viciação, o objecto do acto, o quid, sobre qual incidem os seus efeitos, tem de ser
possível, e determinado, há de ser idóneo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do
acto. Por sua vez, os efeitos produzidos pelo acto, têm também de ser eles determinados,
possíveis e lícitos e, no caso de actos certificativos verdadeiros, pois se assim não suceder,
como escreve Vieira de Andrade, “A Validade do acto é prejudicada pela incompreensibilidade,
impossibilidade, ilicitude ou inveracidade do respetivo conteúdo.” Além disso, a lei exige
também que a vontade em que o acto administrativo se traduz seja esclarecida e livre, pelo
que, mesmo verificados que sejam os outros requisitos de validade, o acto não será válido se a
vontade da Administração tiver sido determinada por qualquer influência indevida por erro,
dolo ou coação. Por outro lado, vimos também que, facultativamente, podem ser apostas ao
acto administrativo cláusulas acessórias como é o caso do termo, da condição, do modo ou da
revogação. As cláusulas acessórias apenas serão válidas se forem conforme a lei ou o fim a que
o acto se destina, já que se o fizerem, o acto administrativo de que constem será ilegal por
violação de lei. Contraria a lei, por exemplo, apor uma condição suspensiva a um acto quase
inteiramente vinculado. Só podem ser condicionados os actos de conteúdo total ou
parcialmente discricionário. Como ensinava Afonso Queiró, tudo está em saber qual o peso
que a cláusula inválida teve, na prática do acto. Se teve um peso preponderante e expirime,
portanto, o motivo determinante da prática dele, tal circunstância acarreta a invalidade do
próprio acto, pois é de presumir que a administração não o teria praticado
independentemente da condição, por o ter considerado inoportuno. Na hipótese inversa, deve
considerar-se como não escrita, pelo que o acto será válido. Por último, integram também os
requisitos de validade quanto ao conteúdo do acto administrativo e às exigências feitas por
normas de Direito Financeiro.
d) Fim
A Lei exige que o fim efectivamente prosseguido pelo órgão Administrativo coincida com o fim
legal, isto é, com o fim que a lei teve em vista ao conferir poderes para a prática do acto. Por
outras palavras, o fim do acto administrativo é aquele interesse público cuja realização o
legislador pretende quando confere à Administração um determinado poder de agir. Este
requisito, portanto, só é relevante no caso dos actos discricionários praticados no exercício de
poderes discricionários. No domínio dos actos vinculados o fim não tem autonomia e, por tal,
não é relevante. O que se exige é que o motivo principalmente determinante da prática de um
acto administrativo coincida com o fim tido em vista pela lei ao conferir o poder discricionário.
Caso contrário, o acto será inválido e ilegal (nulidade, nomeadamente).
Requisitos de Eficácia do Acto Administrativo
Os requisitos de eficácia são as exigências que a lei faz para que um acto administrativo, uma
vez praticado, possa produzir os seus efeitos jurídicos. A regra geral, que se encontra
consubstanciada no artigo 155º do CPA, sendo que o acto administrativo produz efeitos a
partir do momento em que é praticado. Quando é que se deve considerar praticado o acto
administrativo? (Artigo 155º nº2). Caso não estejam verificados os requisitos do artigo
supracitado, o ato padece do vício da anulabilidade. Quando seja um vício particularmente
grave, deveremos aplicar o regime do artigo 161º do CPA, alínea c). Relativamente aos casos
de eficácia retroativa estes encontram-se previstos no artigo 156º do CPA. Como a anulação
contenciosa dos Actos Administrativos opera retroativamente, o que importa, regra geral, a
destruição de todos os efeitos que o acto anulado tenha produzido, os actos que a
Administração praticar com vista a, em conformidade com a decisão judicial, reconstituir a
Situação atual hipotética, devem remontar os seus efeitos à data a partir da qual o acto
anulado começou a fazer efeito. O Regime da eficácia diferida encontra-se consignado no
artigo 157º do CPA. A eficácia dos actos constitutivos de deveres ou encargos (artigo
132ºCPA). Estes actos, que impõem a alguém uma determinada conduta ou sujeição a
determinados efeitos jurídicos, carecem de ser notificados aos seus destinatários para
produzirem efeitos.
A Ilegalidade do Acto Administrativo
Quando se diz que um acto administrativo é ilegal, por ser contrário à lei, está-se a usar a
palavra lei num sentido muito amplo. Neste sentido, a legalidade inclui a CRP, a lei , os
regulamentos, ou seja, todo o bloco legal que serve para aferir da Legalidade ou ilegalidade de
um acto administrativo. As formas de ilegalidade do acto administrativo podem revestir várias
formas:
 Usurpação de Poder: é o vício que consiste na prática por um órgão administrativo de

um acto incluído nas atribuições do poder legislativo, judicial, e portanto, excluído das
atribuições do poder executivo. É um vício que viola claramente o princípio
constitucional da separação de poderes. Um acto viciado por usurpação de poderes é
nulo.
 Incompetência: Vício que consiste na prática, por um órgão administrativo de um acto
incluído nas atribuições ou na competência de outro acto administrativo. A
incompetência absoluta é aquela que se verifica quando um órgão administrativo
pratica um acto fora das atribuições da pessoa colectiva ou do ministério a que
pertence; A incompetência relativa ocorre quando um órgão administrativo pratica um
acto que está fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro
órgão da mesma pessoa colectiva.
Existe incompetência em razão da matéria quando um órgão invade os poderes
conferidos a outro órgão administrativo em função da natureza dos assuntos; Haverá
incompetência em razão da hierarquia quando se invadem os poderes conferidos a

outro órgão em função do grau hierárquico, nomeadamente quando o subalterno
invade a competência do superior, ou quando o superior invade a competência do
subalterno. Há incompetência em razão do lugar quando um órgão administrativo
invade os poderes conferidos a outro órgão em função do território.
 Vício de Forma: é o vício que consiste na preterição de formalidades essenciais ou na
carência de forma legal. Comporta três modalidades:
a) A preterição de formalidades anteriores à prática do acto, por exemplo, a falta de
audiência prévia dos interessados num procedimento administrativo quando não
tenha sido nem esteja dispensada; (procedimento)
b) A preterição de formalidades relativas à prática do acto (votação por órgãos
colegiais, por exemplo);
c) Carência de forma legal ( por exemplo, prática por despacho de actos em relação
aos quais a lei exija a forma de portaria ou decreto);
É Conveniente sublinhar que a eventual preterição de formalidades posteriores à prática do

Acto Administrativo não produz ilegalidade nem invalidade do acto Administrativo, apenas
pode produzir a sua ineficácia (por exemplo, artigos 155º a 159º); Na medida em que a
validade de um acto administrativo se afere sempre pela conformidade desse acto com o
Ordenamento Jurídico no momento em que ele é praticado. Mas se a preterição das
formalidades ocorrer depois do acto ser praticado, o acto não fica inválido por causa do que se
passou depois dele: não há repercussão para trás. Aquilo que se pratica depois da prática do
acto não o invalida.
 A Violação da Lei: é o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objecto

do acto e as normas jurídicas que lhes são aplicáveis.
a) Falta de Base legal, isto é, a prática de um acto administrativo quando nenhuma lei
autoriza a prática de um acto desse tipo;
b) A incerteza, a ilegalidade ou a impossibilidade do conteúdo do acto administrativo.
c) A Incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objecto do acto Administrativo;
d) A Inexistência ou ilegalidade dos pressupostos, de facto ou de direito, relativos ao
conteúdo ou ao objecto do acto administrativo;
e) A ilegalidade de elementos acessórios incluídos pela Administração no Conteúdo dos
Actos (Artigo 149º);
 Desvio de Poder: É o vício que consiste no exercício de um poder discricionário por um
motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao
conferir tal poder. O desvio de poder pressupõe, portanto, uma discrepância entre o
fim legal e o fim real, quer dizer, o fim exatamente prosseguido pelo órgão
administrativo. Para determinar a existência de um vício de desvio de poder, tem de
ser proceder a três operações. Apurar, em primeiro lugar o fim legal, ou seja, o fim
visado pela lei ao conferir a certo órgão administrativo um determinado poder
discricionário; Averiguar qual o fim real, e ver no final se ambos coincidem ou não.
As formas de Invalidade: A Nulidade e a Anulabilidade
A Nulidade
a) O acto nulo é sempre ineficaz, desde o início, isto é não produz qualquer tipo de
efeito;
b) A nulidade é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou
conversão;
c) Os particulares e os funcionários Públicos têm o Direito de Desobedecer a quaisquer
Ordens que constem de um acto nulo. Na medida em que este não produz efeitos,
nenhum dos seus imperativos é obrigatório;
d) Se mesmo assim, a Administração quiser impor pela força a execução de um ato nulo,
os particulares têm o direito de resistência passiva (Artigo 21º da CRP);
e) Um acto nulo pode ser impugnado a todo tempo, isto é, a sua impugnação não está
sujeita a prazo;
f) O pedido de reconhecimento da existência da nulidade de um acto administrativo
pode ser feito junto de qualquer tribunal, e não apenas perante os Tribunais
Administrativos;
g) A nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo.
h) O reconhecimento judicial da existência de uma nulidade toma a forma de declaração
de nulidade e tem natureza meramente declarativa.
Elementos Essenciais do ato Administrativo: autor, destinatário, forma, conteúdo, objecto e

o fim de interesse Público.
A Anulabilidade
a) Um acto anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que

venha ser anulado ou suspenso. Enquanto não for anulado ou suspenso produz efeitos
como se fosse válido.
b) A anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma
ou conversão. Quer isto dizer que o acto anulável, se não for objecto de revogação
oficiosa pela Administração ou de impugnação pelo interessado ou pelo Ministério
Público dentro de um certo prazo, o seu vício sana-se.
c) O acto anulável é obrigatório, quer para os funcionários públicos, quer para os
funcionários públicos, quer para os seus destinatários, enquanto não foi anulado;
d) O acto anulável é obrigatório, quer para os funcionários públicos, quer para os seus
destinatários, enquanto não for anulado;
e) Consequentemente, não é possível opor qualquer resistência mesmo passiva à
execução forçada de um acto anulável, sendo esta legítima, salvo se a respectiva
executoriedade não existir ou estiver suspensa.
f) O acto anulável só pode ser impugnado dentro de um ano;
g) O pedido de anulação só pode ser feito perante um tribunal administrativo;
h) O reconhecimento de que o acto é anulável por parte do tribunal determina a sua
anulação. A sentença proferida sobre um acto anulável é uma sentença de anulação,
assumindo natureza constitutiva. A Anulação contenciosa de um acto administrativo

tem efeitos retroativos, tudo se passando como se o acto nunca tivesse sido praticado.
Usurpação de poder Nulidade

Incompetência por falta de Atribuições Nulidade
Incompetência por falta de Competência Anulabilidade
Carência de forma legal Nulidade
Deliberações tomadas tumultuosamente Nulidade
Deliberações sem quórum Nulidade
Deliberações tomadas sem a maioria exigida Nulidade
por lei
Outros Vícios de Forma Anulabilidade
Violação de lei referidos no artigo 161ºCPA Nulidade
Outros Casos de Violação de Lei Anulabilidade
Desvio de poder para fins de interesse Anulabilidade
Público
Desvio de poder para fins de Interesse Nulidade
Privado
A Revogação
A Revogação é um acto administrativo que se destina a extinguir, no todo ou em parte, os

efeitos de um acto administrativo anterior. Se a revogação extingue todos os efeitos do acto
anterior, diz-se revogação total, ou simplesmente revogação; Se apenas abrange parte do acto
revogado, chama-se revogação parcial. Com a prática do acto de revogação, ou acto
revogatório, extingue-se os efeitos jurídicos do acto revogado.
 A Revogação pertence à categorias dos chamados actos secundários, ou actos sobre

actos: na verdade, os efeitos jurídicos recaem sobre um acto anteriormente praticado,
não se concebendo a sua existência desligada desse acto preexistente.
 O Conteúdo da revogação é a extinção, total ou parcial dos efeitos jurídicos produzidos
pelo acto revogado ou, melhor, é a decisão de extinguir esses efeitos;
 O Objecto da revogação é sempre o acto revogado, no todo ou em parte, justamente
porque a revogação é um acto secundário, um dos mais importantes actos sobre actos
 A Revogação é, ela mesma, um acto administrativo: como tal, são-lhe aplicáveis as
regras e princípios característicos dos actos administrativos
Distinção entre a Revogação e Figuras Afins
a) Devem distinguir-se a revogação dos actos administrativos de conteúdo contrário ou

oposto ao acto anteriormente praticado
Exemplo: A Demissão não é uma revogação da nomeação do funcionário; é a cessação do

vínculo jurídico que existia.
b) Em segundo lugar, há que distinguir da revogação a suspensão de um acto

administrativo anterior. Como facilmente se vê, o conteúdo do acto administrativo de
suspensão é a mera paralisação temporária da eficácia do acto administrativo anterior.
Diversamente, o conteúdo da revogação é, como acima foi referido, a extinção dos
efeitos do acto revogado.
c) Em terceiro lugar, a retificação de erros materiais ou a aclaração de um acto

administrativo anterior também não constituem casos de revogação. O que aqui se
pode afirmar é que os efeitos jurídicos com a sua configuração e amplitude originárias:
só que houve lugar a uma melhor a explicação do seu sentido, no caso da aclaração,
ou à mera correção dos erros ou imprecisões, no caso da retificação, em qualquer dos
casos sem consequências sobre os efeitos jurídicos do acto assim aclarado ou
retificado.
d) Em quarto lugar, não se confundem também com a revogação as figuras da alteração e

da substituição de actos administrativos.
 Na revogação, o órgão administrativo extingue os efeitos de um acto administrativo
anterior, prescindindo, no entanto, de estabelecer uma nova disciplina para a situação
jurídica antes regulada pelo acto revogado.
 Ao inbés na alteração ee na substituição, o órgão administrativo não presceinde de
disciplinar juridicamente a situação da vida regulada por um acto administrativo
anterior: fá-lo, todavia, através de um acto cujos efeitos do direito são parcialmente
(alteração) ou totalmente (substituição) distintos dos do acto alterado ou substituído.
 Ainda que estas figuras sejam conceitualmente distintos da revogação, o certo é que
se quer a alteração quer a substituição de actos administrativos se aproximação
bastante, em termos práticos, da revogação, posto que qualquer delas também
determina a cessação ou total dos efeitos produzidos por um acto administrativo
anterior.
Espécies
 Quanto ao objecto, já o dissemos, a revogação assenta, parcial ou totalmente,

conforme extinga todos ou parte dos efeitos do acto revogado. O caso mais
frequente é o da revogação total, que por isso se designa em regra por revogação.
 Quanto à iniciativa, a revogação pode ser espontânea ou provocada: a primeira,
que se denomina de revogação oficiosa, é praticada pelo órgão competente
independentemente de qualquer solicitação de quem quer seja nesse sentido, a
segunda é motivada por um requerimento do interessado; dirigido ao órgão com
competência revogatória;
 Quanto ao autor, a revogação pode ser feita pelo próprio autor do acto revogado
ou por órgão administrativo diferente: no primeiro caso, estamos perante a
chamada retratação, no segundo, como é praticado por um superior hierárquico, o

autor do acto revogado em relação de actos de um subalterno, ou pelo delegante
ou subdelegante, relativamente a actos anteriormente praticados pleo delegado
ou subdelegado, respectivamente, ou, por último, e nos casos expressamente
previstos por lei, pelos órgãos tutelares sujeitos a tutela administrativa.
 Quanto ao fundamento, o CPA fala apenas em dois tipos de fundamentos: a
revogação pode basear-se na ilegalidade ou na inconveniência do acto que é seu
objecto. Quando a revogação assenta no primeiro desses fundamentos, fala-se de
anulação administrativa. Com ela visa-se reintegrar a ordem jurídica violada,
suprimindo-se a infração cometida com a prática de um acto ilegal.
Diferentemente, quando a revogação tem por fundamento a inconveniência do
acto revogado, a prática do acto revogatório encontra a sua razão de ser num juízo
de mérito, isto é, numa nova valoração administrativa, à luz do interesse público,
dos efeitos atuais ou potenciais de um acto anterior, independentemente de
qualquer juízo sobre a sua legalidade.
 Por último, quanto aos seus efeitos, a revogação, embora consista na extinção dos
efeitos do acto revogado, pode revestir uma de duas modalidades: a mera
cessação, para o futuro, dos efeitos jurídicos do acto revogado, é a denominação
de revogação ab-rogatória, ou a destruição total dos efeitos jurídicos do acto
revogado, incluindo os efeitos já produzidos no passado, é a chamada revogação
anulatória. Por aqui se vê grande diferença que separa a revogação ab-rogatória,
mera cessação para o futuro dos efeitos do acto revogado, da revogação
anulatória, que destrói os efeitos já produzidos no passado pelo acto revogado e,
obviamente, impede também a continuação da sua produção para o futuro. Diz-se
da primeira que a sua eficácia ex nunc (desde agora)e da segunda, que tem
eficácia ex tunc (desde então). A Revogação ab-rogatória ajusta-se aos casos em
que o órgão administrativo competente mude de critério e resolva extinguir um
acto anterior, que primeiro julgou conveniente, ao interesse público, mas que
agora considera inconveniente; a revogação anulatória é, em regra, reservada para
a lei, para os casos em que o acto a revogar seja inválido. Dito por outras palavras:
se um acto administrativo for inválido, ele pode mais tarde ser extinto por meio de
uma revogação anulatória, com efeitos ex-tunc, se o acto foi válido, mas aparecer
agora aos olhos dos órgãos administrativos como inconveniente, a sua extinção só
é em princípio possível através de uma revogação ab-rogatória, com efeitos ex
nunc. Consideramos como princípio geral de Direito, incontroverso num Estado de
Direito Democrático, o de as sanções jurídicas em geral não terem efeitos
retroativos. Por isso, uma revogação sancionatória só produzirá efeitos para o
futuro
O Regime de Revogabilidade dos actos administrativos
Artigo 166º do CPA- Atos insuscetíveis de revogação ou anulação administrativas
“ 1- Não são susceptíveis de revogação nem de anulação administrativas:
a) Os actos nulos;
b) Os actos anulados contenciosamente;
c) Os actos revogados com eficácia retroativa.
 Os Órgãos Administrativos dispõem da faculdade de, respeitados certos limites,

extinguir os efeitos jurídicos dos actos que anteriormente praticaram, desde que os
reputem inválidos ou inconvenientes.
 A Revogabilidade é uma característica própria do acto administrativo, em contraste
com a irrevogabilidade da sentença transitada em julgado.
Actos Insusceptíveis de Revogação
 Em Primeiro lugar, é impossível a revogação de actos inexistentes ou de actos nulos.

Se, como se disse, a revogação se destina a extinguir os efeitos jurídicos de uma acto
administrativo anterior, bem se compreende que essa pretensão ou vocação do acto
revogatório não possa inicidir sobre actos que, por natureza, não estão em condições
de produzir quaisquer efeitos jurídicos, como é o caso dos actos nulos e dos actos
inexistentes;
 Em segundo lugar, é impossível a revogação de actos cujos efeitos já tenham sido
destruídos, seja através de anulação contenciosa, seja através de revogação
anulatória.
 Em terceiro lugar, é impossível a revogação dos actos cujos efeitos tenham caducado
ou se encontram todos produzidos ou esgotados.
Regime de Revogabilidade dos actos válidos
a) Actos Livremente Revogáveis

 Os actos administrativos válidos são livremente revogáveis, revogação que, não se
fundindo em ilegalidade, mas em inconveniência, produz em regra, os seus efeitos
apenas par ao futuro (ex nunc). Note-se, no entanto, que o facto de afirmar a livre
revogabilidade de um acro que não equivale a um completo descondicionamento do
exercício do poder revogatório: assim, por exemplo, o princípio da Igualdade pode
excluir a revogação de um acto desfavorável.
 Existem, por outro lado, situações em que o órgão administrativo não deparando com
uma impossibilidade absoluta de revogação, não deve, todavia, sob pena de
ilegalidade, revogar actos que haja anteriormente praticado. Estamos portanto, no
domínio da proibição de revogação, e se essa proibição não for acatada, o acto
revogatório padecerá irremediavelmente de violação da lei por ilegalidade do seu
conteúdo. (Artigo 167º CPA)
 Finalmente, o legislador considera que são de revogação condicionada, isto é, só
possível mediante determinadas condições, os actos constitutivos de direitos e os
actos constitutivos de interesses legalmente protegidos. São actos constituitivos de
direitos todos aqueles que atribuem a outrem direitos subjectivos novos, que ampliam
direitos subjetivos existentes, ou que extinguem restrições ao exercício de um direito
já existente.
 Assim, pode dizer-se que são actos constitutivos de interesses legalmente protegidos
aqueles actos que, sem criarem, ampliarem ou removerem uma restrição ao exercício
de um direito subjectivo strictu sensu, inserem na esfera jurídica do destinatário ou
destinatários uma posição jurídica de vantagem cuja subsistência não deverá, à luz dos
princípios da boa fé e da confiança, ficar à mercê do livre exercício do poder
revogatório dos órgãos administrativos.
Regime de Revogabilidade dos actos inválidos: agora anulabilidade – ver aroso de almeida.
A Retificação, a Ratificação, reforma e conversão do acto administrativo
 A Ratificação de um acto administrativo é o acto pelo qual o órgão competente decide

sanar o acto administrativo, ou seja uma acto administrativo inválido anteriormente
praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia;
 A Retificação é o acto administrativo secundário que visa emendar os erros de cálculo
ou os erros materiais contidos num acto administrativo primário anterior;
 A Reforma é o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte
não afectada de ilegalidade;
 A Conversão é o acto administrativo pelo qual se aproveitam os elementos válidos de
um acto ilegal para que com eles se possa compor um acto que seja legal.

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Sofia Alexandra Batista Linguíça 1

Manual de Direito Administrativo de Freitas do Amaral; Anotações das Aulas e

Sebenta de Direito Administrativo: 22 de Janeiro de 2016

 Professor Doutor Tiago Duarte

Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa

Licenciatura em Direito- 2º ano/ 1ºSemestre

Ano Lectivo 2015-2016

1. Aulas de 14 de Setembro a 14 de Outubro (Freitas+ Sebenta Joana Rola)

 O Direito Administrativo é um fruto da Separação de poderes, poder esse que

Com a revolução francesa triunfam os ideais de liberdade individual contra o autoritarismo

Códigos Administrativos, estatutos da administração local facilmente inteligíveis e

b) A Evolução em Portugal do Direito Administrativo no Século XX

Em conclusão: A Administração Pública, que era politicamente condicionante e

 A Administração Pública exerce o Poder Administrativo, respeitando o Direito

 A Administração Pública também pode ser vista do Ponto de Vista Orgânico:

Quando se fala em administração pública, tem se presente todo um conjunto de necessidades

 No primeiro caso, a expressão é empregada no sentido da organização: administração

A Ideia corrente entre os leigos na matéria é a de que a Administração Pública consiste

A Administração Pública compreende duas realidades completamente diferentes : Por um

 A Primeira é constituída por organizações, umas dotadas de personalidade jurídica,

Chama-se vulgarmente burocracia ou função pública, ao conjunto dos indivíduos como

Em sentido material, a administração pública é a actividade de administrar. Daí que a

 A Função Administrativa foi inicialmente concebida como a actividade meramente

Embora tenham de comum o serem ambas administração: a administração pública e a

 Quanto ao Objecto, a Administração Pública visa sobre as necessidades coléticas

participação, um contributo ou sacrifício individual a bem da coletividade. A

Depois de a distinguirmos da administração privada, importa agora situar a administração

Política e Administração Pública

Legislação e Administração Pública

Justiça e Administração Pública

a) A Política e Administração Pública

b) Legislação e administração pública

c) Justiça e Administração Pública

O Direito Administrativo enquanto Ramo do Direito

Artigo 266º da Constituição da República Portuguesa

1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos

Fica assim solenemente estabelecido o princípio da submissão da Administração Pública à lei.

 Assim se formou e desenvolveu o Direito Administrativo, como ramo do direito

Noção de Direito Administrativo

 O Sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o processo próprio de agir

O Direito Administrativo como Direito Público

 O Direito Administrativo é, na ordem jurídica portuguesa, um ramo do direito público;

Tipos de normas Administrativas

O Direito Administrativo é um conjunto de normas jurídicas. Provavelmente, até, o Direito

a) Normas orgânicas- o primeiro tipo de normas a considerar é o das “Normas

Artigo 267º da Constituição da República Portuguesa:

1. A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a

b) Normas Funcionais: Constituem o segundo tipo ou modalidade de normas

c) Normas Relacionais: Finalmente, na definição apresentada faz-se referência às

1. As relações entre o Direito Administrativo e os particulares;

Assim, entendemos que são caracteristicamente as seguintes espécies de normas relacionais:

 Normas que conferem poder de autoridade à Administração Pública;

 Direito Administrativo como Direito Excecional

 As Funções do Direito Administrativo

As principais opiniões são duas: A função do Direito Administrativo é conferir poderes de

particulares à primazia do interesse geral. Para outros, a função do Direito Administrativo é

 A Caracterização genérica do Direito Administrativo

O que caracteriza genericamente o Direito Administrativo é a procura permanente de

No Direito Administrativo, a jurisprudência dos Tribunais tem a maior influência. De facto,

Princípios gerais do D.A

Outros ramos de Direito Público

Princípios gerais de Direito Público

Princípios gerais de Direito