Los Abogados en Colombia

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Los abogados
en Colombia

Los abogados
en Colombia
Mauricio García Villegas

[d i r e c t o r - e d i t o r]
Freddy Alexánder Salamanca
Isabel Goyes Moreno
Luz María Sánchez Duque
Juan Manuel Dumez Arias
Ángelo Victoria
Santiago Sánchez Jiménez

© Universidad Nacional de Colombia
Facultad de derecho
© Mauricio García Villegas
Isabel Goyes Moreno
Ángelo Victoria
Corrección de estilo
M______s
Diseño y diagramación:
Isabel Sandoval M.
Diseño de portada:
________
Preparación editorial e impresión:

Editorial Universidad Nacional de Colombia,
Luis Ignacio Aguilar Zambrano, director
direditorial@unal.edu.co
isbn: 978-958-____________
Primera edición: 2009

Bogotá, Colombia

Contenido
capítulo 1
Sociología de la profesión jurídica................................................... 9
capítulo 2
Tradiciones, saberes y actores en el campo jurídico. .........25
[ 7 ]
capítulo 3
La regulación de la enseñanza del derecho. ............................. 61
capítulo 4
Acreditación y calidad en
la educación superior colombiana..................................................85
Isabel Goyes Moreno
capítulo 5
Educación legal en Colombia. Análisis cuantitativo
desde una perspectiva histórica.......................................................99
capítulo 6
Los abogados en el gobierno colombiano desde
los albores del siglo XX hasta nuestros días..........................135

capítulo 7
Perfil del juez de la Jurisdicción Ordinaria............................169
capítulo 8
Caracterización del abogado en
la administración pública nacional............................................. 191
Ángelo Victoria
capítulo 9
Análisis estadístico de la oferta y la demanda
de educación jurídica en Colombia............................................. 213
[ 8 ]
Los abogados en Colombia

1
capítulo
Sociología de la
profesión jurídica
Mauricio
por
N o todas las sociedades se interesan de igual
manera por el derecho ni en todas ellas los
abogados tienen la misma presencia o importan-
García
Villegas cia. En Japón, por ejemplo, los abogados y el liti-
gio tienen menor importancia que en los Estados [ 9 ]
Profesor de la Facultad
Unidos. De hecho, en ninguna otra sociedad del
de Derecho de la
mundo los abogados parecen tener tanta impor-
Universidad Nacional
tancia tan grande como en este último país1, lo
de Colombia. Quisiera
cual explica que allí exista una larga tradición de
agradecer a Sebastián
estudios de profesión jurídica.
Rubiano y a Aude
¿Qué importancia relativa tienen los aboga-
Lejeune, por la ayuda
dos en Colombia? Es difícil saberlo con certeza pero
académica prestada
no parece aventurado sostener que, al menos en lo
en la recolección
que a la configuración de la vida institucional y po-
de información
lítica del país se refiere, los abogados, y el derecho en
comparada para
general, han tenido más importancia en Colombia
este artículo.
que en otros países del continente, por ejemplo en
Quiero agradecer
los demás países andinos. No obstante, los estudios
también a Carolina
Galindo, estudiante
de la maestría, por
la colaboración
1 En 1980 había solamente unos doce mil abogados
prestada en la parte registrados en Japón (lo cual se explica por las dificultades
administrativa de que tenía el examen de admisión para litigar. Solo el
2% de los que se inscribían lo pasaban). Sin embargo,
este proyecto.
en los últimos 30 años esta situación ha cambiado
drásticamente. Al respecto, para una visión comparada de
19 países, ver la obra clásica en tres volúmenes editada por
Richard Abel y Philip Lewis: Lawyers in Society.

sobre la profesión jurídica en nuestro país son escasos y muchos de ellos
poco elaborados2.
Los textos contenidos en este libro tratan de llenar parcialmen-
te ese vacío. Ellos son el resultado de un proyecto de investigación sobre
profesión jurídica en Colombia que dirigí como profesor del programa de
maestría de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional (Bogotá)
y como encargado de una línea de investigación sociojurídica en el Cen-
tro de Investigaciones Jurídicas de la Facultad de Derecho (Unijus) de esa
misma universidad. La investigación fue financiada con recursos internos
de la Universidad (DIB), tuvo una duración de dos años y vinculó como
investigadores a estudiantes de maestría interesados en elaborar su trabajo
de grado sobre el tema de la profesión jurídica.
En esta introducción me propongo hacer una breve ilustración de
los cambios que la profesión jurídica ha tenido en las últimas décadas en
los países desarrollados y de los estudios que dan cuenta de esos cambios,
[ 10 ]
con un énfasis particular en, por un lado, las grandes transformaciones de
la profesión jurídica en los Estados Unidos y los controles al ejercicio de la
profesión de abogado en Francia (I), para luego abordar lo que ha sucedido
en Colombia a partir de las investigaciones presentadas en este libro (II)

y terminar con una breve explicación sobre el contenido del mismo (III).
1. Visión general
1.1 Tradiciones y profesiones jurídicas
La profesión jurídica en países anglosajones ha estado dominada por la
práctica del derecho. En Europa continental, en cambio, la profesión jurí-
dica ha girado alrededor de las universidades. La explicación más célebre
de esta distinción se encuentra en Max Weber (1978, p. 785). Según este au-
tor, la temprana centralización del poder político en Inglaterra hizo posible
la creación de un sistema judicial relativamente unificado, alrededor del
cual surgieron los abogados. El trabajo conjunto de jueces y abogados fue
forjando el common law, entendido como un sistema relativamente unifi-
2 Entre las publicaciones existentes ver, por ejemplo, la del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El abogado en el tiempo de la gente: realidad y prospectiva de la enseñanza del Derecho en
Colombia. Bogotá. 1995. En cuanto a publicaciones académicas, ver Silva (2001), Lynch (1981),
Pérez Perdomo (2004), Palacios (2001), Dezalay y Garth (1996), Estrada Álvarez (2006). Otra
cosa son los textos de historia de la profesión jurídica. Ver por ejemplo Uribe (2000), Uribe
Uran y Ortiz Mesa (2000), Uribe (2000).

cado a partir de reglas judiciales acumulativas (Merryman, 1994; Zweigert
Sociología de la profesión jurídica

y Kotz, 1987).
En el continente europeo, en cambio −por lo menos hasta la llega-
da de la codificación a principios del siglo XIX− prevaleció un sistema de
costumbre legal, diferenciado por localidades y reticente a las imposiciones
del poder central. La unidad del derecho continental no vino de la práctica
sino de los profesores de derecho en las universidades.
En Inglaterra y en los Estados Unidos existe mucha cercanía entre
el mundo de los abogados y el de los jueces −en Inglaterra el reclutamiento
de los jueces se hace sobre todo en los colegios de abogados (Bar)− mien-
tras que en Francia los abogados han estado más cerca del Estado y de
la Administración pública. La relativa independencia de los abogados an-
glosajones –con respecto a sus colegas continentales– les permite gozar
de mayores incentivos económicos –provenientes del mercado– y muchas
veces de un mayor estatus social.
[ 11 ]
1.2 Cambios en la profesión jurídica
m au r icio ga rcí a v il l egas

La profesión jurídica sufrió cambios muy importantes en casi todos los
países a partir de 1960 (Abel, 1985; Galanter, 1992). En primer lugar, hubo
una gran expansión de abogados (ver más adelante). Paralelamente, a par-
tir de 1950, hubo una gran expansión de facultades de derecho no solo en
los Estados Unidos sino también en Europa. El crecimiento del número de
abogados coincide con un aumento de la regulación en materias ligadas
al mercado y a la globalización: impuestos, negocios, derecho laboral, in-
migración, seguridad social, medio ambiente (Roach Anleu, 2000). Otro
aspecto que crece significativamente en las últimas tres décadas es el del
litigio. Hoy, más personas tienen acceso a alguna forma de representación
legal. Hay mayor cantidad de acciones de clase. También aumentan los me-
canismos alternativos de resolución de conflictos, los cuales incrementan
la demanda de abogados (Zander, 1989).
Otra transformación significativa es el aumento de la proporción
de mujeres en la profesión jurídica (Epstein, 1968). Esto ha ocurrido, sobre
todo, durante las últimas tres décadas. Sin embargo, aunque en los Estados
Unidos, por ejemplo, el número de graduadas es del 50%, ellas representan
menos de una cuarta parte de los abogados practicantes. Esto se debe a que
las abogadas se emplean más fácilmente en puestos no relacionados con el
derecho y a que la familia y los hijos terminan muchas veces siendo razo-
nes determinantes para que las mujeres abandonen la profesión.

Otra modificación importante es la diversificación de los emplea-
dores. Cada vez es menor la proporción de abogados que trabajan indivi-
dualmente en su oficina y mayor la de los abogados asociados que trabajan
en firmas o en agencias gubernamentales o en corporaciones. No solo esto;
también ha sucedido que las firmas son cada vez más grandes y más globa-
lizadas (Garth 2002; Dezalay y Garth, 1996).
1.3 La relativa unidad de la profesión jurídica

La profesión jurídica está fuertemente jerarquizada por causa de las cla-
ses sociales. En algunos países, como los Estados Unidos, las divisiones de
clase se sobreponen y refuerzan con las divisiones por razones de raza o
grupo étnico. Esto hace que la comunicación entre los dos extremos de la
jerarquía –entre quienes tienen poder y quienes no tienen– sea muy poca
y que las divisiones en el interior de la profesión sean frecuentes y noto-
[ 12 ]
rias (Heinz y Laumann, 1982); (Cotterrell, 1992). Heinz y Laumann (1982)
sostienen que los abogados que trabajan con grandes firmas en derecho
comercial y financiero tienden a ser blancos, hombres, protestantes (WASP
por sus siglas en inglés) y suelen venir de ciertas universidades de élite.

Galanter, por su parte, en un artículo célebre publicado originalmente en
1974, muestra cómo el sistema judicial opera de tal manera que los más po-
derosos y pudientes, al tener los mejores abogados, terminan sacando ma-
yor provecho del sistema que los marginados o los pobres. Según Galanter,
la jerarquización de la defensa legal pone en tela de juicio la neutralidad del
sistema judicial (Galanter, 1995)3.
Algunos sostienen que en Europa continental esta jerarquización
no es tan marcada como en los Estados Unidos. El hecho de que los abo-
gados europeos, en Alemania y en Francia, por ejemplo, dependan menos
del mercado y de los clientes que en los Estados Unidos y tengan lazos más
fuertes con el Estado, crea una mayor unidad de cuerpo entre los abogados
y una menor dispersión y dependencia de las diferencias económicas entre
ellos (Rueschemeyer, 1973).
Este tema de la jerarquización y de la falta de unidad interna tiene
relación con la importancia de la defensa de valores públicos y del interés
general en la profesión jurídica. Algunos sostienen, en sintonía con lo di-
cho antes, que la mercantilización de los abogados en los Estados Unidos
y su dependencia de los clientes ponen de presente la poca importancia
3 Para una traducción de ese texto ver García Villegas (2001).

del interés general y de otros valores públicos en el comportamiento de los

abogados (Carlin, 1966); (Rueschemeyer, 1973). Otros estiman que, en los
Estados Unidos, los códigos de ética refuerzan las desigualdades y eso lo
logran haciendo énfasis en valores como reputación, carácter moral, honor
y propiedad (Roach Anleu, 2000).
1.4 Los grandes cambios de la profesión

jurídica en los Estados Unidos
El marcado interés por el derecho en todas sus manifestaciones y, de ma-
nera especial, por el litigio, es una de las particularidades de la sociedad
estadounidense. La sociología jurídica no ha sido ajena a este fenómeno.
William Hurst (1950) estudió el crecimiento y la especialización de la
profesión legal en relación con los clientes y el mercado del litigio (Hurst,
1950). A partir de esta investigación, considerada como un clásico en la
sociología del derecho, otros estudiaron la disponibilidad de abogados en [ 13 ]
los estratos bajos de la población (Handler y Hollingsworth, 1975) y, en ge-
neral, la relación entre el comportamiento de los abogados y las diferentes

clases sociales (Abel, 1989; Heinz y Laumann, 1982). En un artículo re-
ciente, John Conley y Scott Baker hacen una revisión de la literatura sobre
producción jurídica en los últimos cuarenta años en los Estados Unidos y a
partir de allí tratan de explicar los principales cambios que esta profesión
ha sufrido en este período (Conley y Baker, 2005).
En las últimas cinco décadas la profesión jurídica tuvo cambios
significativos en los Estados Unidos. En primer lugar en cuanto al nú-
mero de abogados. Según Macaulay, Friedman y Mert, mientras en 1960
había 286.000 abogados, es decir 1 por cada 627 personas, en el año 2000
había 1.660.000, es decir 1 por cada 264 personas (Macaulay, Friedman
y Mertz 2007, p. 820). Buena parte de este aumento tuvo lugar entre 1970
y 1980.
El aumento en el número de abogados ha ido de la mano con el
aumento de las grandes firmas. Se calcula que en el año 2000 el 28% de
los abogados trabajaba en firmas compuestas por más de 100 abogados,
mientras que en 1980 ese porcentaje era del 7%. Pero quizás el cambio más
significativo es el ingreso masivo de mujeres a la profesión. En 1951 las
abogadas representaban solamente el 3% de la población total de abogados;
en 2000, en cambio, eran el 43% y el porcentaje sigue aumentando.
Muchos se han preguntado por qué hay tantos abogados en los Es-
tados Unidos. Las respuestas varían; algunas, de corte liberal, coinciden en

afirmar que eso se debe a que trabajan en una sociedad donde existe una
cultura muy arraigada de los derechos individuales destinados a proteger
la libertad de las personas contra las eventuales intromisiones provenientes
de otros individuos, de las corporaciones o del gobierno. Otras respuestas
más críticas sostienen que el elevado número de abogados se explica por la
necesidad que tienen los ricos de contar con abogados talentosos que debi-
liten los intentos del gobierno para imponer restricciones en los negocios
(Macaulay, Friedman y Mertz, 2007).
1.5 El control de la profesión jurídica en Francia

En casi todos los países occidentales existen filtros destinados a controlar
el acceso y el ejercicio profesional de los abogados. En Francia estos filtros
provienen no solo de las organizaciones profesionales sino también del Es-
tado. El primero de ellos es la formación –teórica y técnica– especializada,
[ 14 ] organizada por el Estado francés en las universidades. En Francia solo pue-
den ser abogados los estudiantes que obtienen un título de “máster”, des-
pués de cinco años de estudio en una facultad de derecho. El segundo filtro

es la formación práctica de dos años, los cuales se dividen en, por un lado,
una pasantía en un bufete de abogados y, por el otro, unos cursos dados
por abogados organizados por la profesión misma, es decir por los colegios
de abogados locales, los cuales controlan el número de nuevos miembros
que entran cada año a la profesión.
Otra condición de entrada en la profesión es la afiliación a un co-
legio de abogados local, requisito este indispensable para poder ejercer el
derecho en una jurisdicción específica4. Cada colegio de abogados es autó-
nomo respecto del Estado (cf. infra). Está dirigido por un abogado elegido
por dos años, llamado el “decano” del Colegio de Abogados (Bâtonnier),
y por un grupo de abogados que forman el Consejo del Orden (Conseil de
l’Ordre). Este consejo formula reglas éticas y deontológicas que se aplican
a todos los abogados que son miembros del colegio e impone el respeto de
estas reglas a través de sanciones.
Al lado de estos colegios existen otras organizaciones profesionales
de abogados. Ellas son de dos tipos. Las primeras son organizaciones de
representación de los intereses de la profesión en su conjunto, por ejem-
plo la Conferencia de los decanos de los colegios locales (Conférence des
Bâtonniers) que juega un papel de contrapeso frente al colegio de abogados
4 Existe una abogacía por audiencia provincial (tribunal de grande instance).

de París y el Consejo nacional de colegios de abogados (Conseil National
des Barreaux) creado por el Estado en los años noventa para representar los
intereses de la profesión en sus relaciones con el Estado. Por otro lado, exis-
ten algunas organizaciones profesionales de carácter sindical que defien-
den intereses específicos y que tienen una definición política de izquierda
o de derecha: el sindicato de los abogados de Francia (SAF) es un sindicato
de izquierda que defiende un mejor acceso a la justicia; la unión de los
abogados jóvenes defiende los intereses de los abogados jóvenes. Esta breve
exposición muestra lo diversificada que está la representación de la profe-
sión de los abogados en Francia (Boigeol y Willemez, 2005, p. 60).
El Estado francés, que es un poder centralizado con una gran in-
fluencia en todos los sectores de la vida social, también juega un papel
importante en la regulación de la profesión (Boigeol y Willemez, 2005, p.
60). En este sentido, Andrew Abbott ha mostrado la fuerte intervención
del Estado francés en la regulación de las profesiones independientes en
comparación con la regulación de las profesiones en los Estados Unidos, [ 15 ]
donde el mercado juega un papel preponderante. El Estado francés, explica

Abbott, ejercita un derecho incontestado para definir y subdefinir, de su
propia iniciativa, las áreas del trabajo profesional. El Estado puede también
desarrollar nuevas áreas de trabajo profesional e incluso convertirse en el
cliente de los profesionales del derecho, por ejemplo cuando paga por la
defensa jurídica de los más pobres, es decir la defensa de oficio (Abbott,
1988, p. 161).
Así pues, si bien la abogacía es una organización independiente, el
Estado francés interviene para regular su funcionamiento y para formular
sus propias reglas internas (por ejemplo a propósito de los modos de elec-
ción de los representantes de la profesión y de la defensa jurídica de oficio
o de las fusiones con otras profesiones jurídicas). No solo eso, la organiza-
ción profesional de los abogados ejerce un control estricto del ingreso a la
profesión y del ejercicio de la abogacía.
Por último, vale la pena señalar que el caso francés no es una excep-
ción. Estos controles son comunes en los países occidentales, incluso en la
gran mayoría de los países de América Latina5.
5 Puede verse, por ejemplo, el libro publicado por la asociación Avocats sans frontieres bajo
el título Guía práctica del abogado litigante. El derecho de defensa y el ejercicio profesional
(2007). Bogotá: Casa del Abogado. Allí se compara la situación de la organización de la
profesión en varios países de América Latina.

2. La profesión jurídica en Colombia
Colombia es un país de abogados, decían los venezolanos en el siglo XIX
y hay algo de cierto en esta percepción. Aquí los abogados han tenido una
presencia particularmente importante entre las élites políticas y sociales6.
Esto se debe quizás a la existencia de una tradición jurídica más acentuada
que en otros países del continente, a la estabilidad institucional y al interés
que las comunidades religiosas tuvieron en la formación de la clase diri-
gente (Uribe, 2000); (Uribe Uran y Ortiz Mesa, 2000).
Por eso sorprende la escasez de estudios rigurosos sobre la profe-
sión jurídica en Colombia. Ni la sociología se ha interesado por estudiar
a los abogados, ni los mismos abogados –que por lo general carecen de la
formación y las herramientas metodológicas para llevar a cabo este tipo de
estudios– lo han hecho. Pero tampoco lo ha hecho el Estado, a pesar de la
importancia que tiene la profesión jurídica en la vida pública e institucio-
nal del país7. No solo no se ha preocupado por estudiar –o por contratar
[ 16 ] los estudios sobre los abogados– sino que ha tomado muy poca consciencia
–y cuando lo ha hecho ha sido muy tarde– de la importancia que tiene la
regulación de la profesión jurídica.

Como en muchos otros países, en Colombia hubo un crecimiento
enorme del número de abogados –y sobre todo de las abogadas– a partir
de la década de los años ochenta. Como se explica en el capítulo tercero de
este libro, la expedición de la Ley 30 de 1992, la cual acabó con buena parte
de las restricciones que existían para la creación de facultades de derecho
en el país, tiene mucho que ver en este crecimiento. La falta de una regla-
mentación adecuada y rigurosa de esa ley y la precariedad de la función
de inspección y vigilancia por parte del Ministerio de Educación crearon
incentivos para que a lo largo y ancho del país se abrieran programas de
derecho. Entre 1992 y 2001, el Estado colombiano prácticamente se desen-
tendió de las facultades de derecho. A partir de 2001 se expidieron algu-
nos decretos que trataron de poner freno al crecimiento desordenado de
la oferta en educación jurídica, los cuales se tradujeron en una reducción
de la creación de programas de derecho. Sin embargo, esa reglamentación,
como se explica en los capítulos 3 y 4, si bien ha detenido el crecimiento
caótico de la oferta educativa, se ha hecho de manera desordenada, a tal
6 Ver, por ejemplo, Lynch (1981); Palacios (2001); Pérez Perdomo (2004). De otra parte, en
términos cuantitativos Colombia no se queda atrás; según Rogelio Pérez, en la segunda
mitad del siglo XX Colombia era el tercer país con más abogados por cien mil habitantes
en América Latina (254), después de Argentina (345) y Costa Rica (309).
7 Con la excepción del estudio hecho por el Ministerio de Justicia en 1995. Ver cita 2.

punto que la Corte Constitucional ha tomado cartas en el asunto para exi-

gir que el gobierno expida una legislación adecuada sobre el tema.
2.1 La formación de los abogados

El gran crecimiento de la oferta de estudios de derecho en Colombia tuvo
lugar entre 1993 y 2001. Mientras que en 1993 había 32 universidades que
ofrecían estudios de derecho, en 2001 ese número ascendió a 63 y en 2007
a 72. Más impresionante aún es el crecimiento de los programas de dere-
cho –una misma facultad de derecho puede ofrecer varios programas– que
pasaron de cerca de 60 en 1993 a 178 en 2007. De otra parte, la población
estudiantil, que en 1994 era de casi 36 mil estudiantes, pasó a ser de cerca
de 70 mil en los primeros años del siglo XXI. Nada más sencillo que crear
una facultad de derecho en Colombia durante los últimos años del siglo
pasado. Casi que bastaba con que un grupo de litigantes alquilara un gal-
pón, lo dividiera en salones, consiguiera unas sillas e hiciera de sus códigos [ 17 ]
una biblioteca.
¿Qué características tuvo ese crecimiento? A mi juicio, el aumento

de la oferta tuvo las siguientes tres características: 1) fue esencialmente
privado, 2) estuvo acompañado de una importante expansión regional, y
3) tuvo una incidencia negativa en la calidad de la educación. Me ocupo
brevemente de cada uno de estos tres puntos.
En primer lugar, el crecimiento estuvo jalonado por la oferta priva-
da de educación jurídica. Las cifras lo dicen todo. Las facultades de dere-
cho de las universidades públicas pasaron de representar el 54,5% del total
de facultades de derecho en 1949, a 29% en 2007. Si se tienen en cuenta los
programas, la universidad pública pierde aún más terreno: de los 178 pro-
gramas de derecho que existían a nivel nacional en 2007, tan solo el 15,73%
son de origen oficial.
Más aún, como lo muestra el capítulo 9 de este libro, durante las
últimas décadas hemos asistido a un crecimiento de la demanda de edu-
cación jurídica en la universidad pública que ha sido satisfecho con una
sobreoferta proveniente de la universidad privada. ¿Cuáles son los incenti-
vos privados para que se haya producido esta oferta? Este es un tema poco
estudiado en Colombia y afecta no solo al derecho sino a muchas otras
profesiones. Lo cierto es que el sector privado no solamente ha colmado
una incapacidad enorme del Estado para responder a la demanda de edu-
cación, sino que, en términos generales, ha llenado mal ese vacío. Aquí
también, como sucede en muchos ámbitos de la vida pública, cuando el

Estado colombiano no es capaz de llevar a cabo sus cometidos, delega en
otro para que este lo haga. El paramilitarismo es quizás la expresión más
dramática de este fenómeno, pero no es la única. El caso de la educación es
desde luego muy distinto del de la seguridad pero ambos tienen en común
una desnaturalización de las funciones del Estado. Con esto no quiero de-
cir que la única educación adecuada sea la pública; lo que creo es que una
educación privada sin control de calidad por parte del Estado es el peor
sistema posible entre una opción pública y otra privada.
En segundo lugar, el aumento de la oferta no solo tuvo lugar a partir
de la creación de programas de derecho en nuevas capitales de departa-
mento sino también en otras ciudades intermedias. En 1992 el derecho se
podía estudiar únicamente en 12 departamentos; en 2007, en cambio, en
25 departamentos, es decir casi la totalidad ofrecían programas de dere-
cho. Adicionalmente, como se explica en el capítulo 5, a partir de 1998 la
oferta de derecho tiene una importante expansión hacia diferentes munici-
[ 18 ]
pios. Este fenómeno tampoco ha sido estudiado en Colombia. Lo cierto es
que, siendo el estado local, por lo general, el principal empleador, la carrera
de derecho tiene un gran atractivo para los jóvenes de provincia, debido al
relativamente mayor espectro de posibles puestos a los que se puede aspi-

rar con un diploma de abogado en las burocracias locales. Siendo así, ¿qué
relación tiene la descentralización de la oferta educativa con la dinámica
de la política local? ¿Qué relación existe entre el clientelismo local y la ofer-
ta local de educación jurídica? Estos son temas que deberían ser estudiados
prontamente.
En tercer lugar, el aumento de la oferta de educación jurídica se de-
bió esencialmente a la expansión de la oferta privada en universidades que
no tienen ni la infraestructura, ni el personal académico, ni las bibliotecas,
ni los programas de investigación, ni las publicaciones que se requieren
para una enseñanza adecuada del derecho en Colombia. Las diez univer-
sidades con mayor número de estudiantes de derecho son todas privadas y
entre ellas absorben el 54% del estudiantado en todo el país. La primera de
ellas es la Universidad Libre que tiene el 15% de los estudiantes y gradúa el
20% de los abogados del país. Le sigue la Universidad Cooperativa con casi
el 8% de los estudiantes. Sobresale también la Universidad Simón Bolívar
de Barranquilla con el 5,48% del total de “primíparos”. El caso de la Uni-
versidad Cooperativa es el más dramático y preocupante de todos por la
masificación de la enseñanza barata, por la mala calidad de la educación y
por la captura política de los estudios universitarios que allí ocurre.

En relación con el ingreso, las facultades pueden dividirse en tres

grupos: 1) las de difícil acceso por causa del examen de entrada; estas son
las universidades públicas; 2) las de difícil acceso por causa del costo de
la matrícula; estas son, por lo general, las universidades privadas de élite,
ubicadas sobre todo en Bogotá (algunas pocas en Medellín y Cali); 3) las
de fácil acceso. Esto sucede, por lo general, en universidades privadas de
provincia8.
Si a esta jerarquización se le agrega el factor económico, tenemos
que en Colombia existe una relación inversa entre el número de estudian-
tes y la calidad de la educación. La educación masiva, mediocre y barata
que recibe la clase media baja contrasta con la educación personalizada,
avanzada y costosa que reciben las élites.
De estos tres rasgos de la educación jurídica en Colombia podemos
concluir lo siguiente:
En primer lugar, la oferta de educación es muy heterogénea, no solo
en cuanto al carácter público o privado de la institución universitaria, sino [ 19 ]
al tipo de orientación ideológica –universidades religiosas, laicas, creadas
por partidos políticos, por cooperativas, por filántropos, etc.– y sobre todo

a la calidad. En este sentido, la universidad colombiana se diferencia de la
universidad europea, de tipo estatal, con estándares de calidad y tipo de
organización igual para todo el país. El sistema que tenemos se parece en-
tonces más al sistema estadounidense, donde hay un escalafón establecido
según la calidad y el prestigio de la facultad o el departamento. En Europa
el sistema de ingreso es sencillo, abierto y barato, es decir casi todos los
aspirantes entran. En los Estados Unidos, en cambio, el ingreso se hace por
méritos, con excepciones, claro9. Los mejores estudiantes logran pasar los
exámenes de entrada de las facultades más prestigiosas y con eso consi-
guen las becas que les permiten estudiar allí.
En Colombia tenemos una combinación degradada de ambos mo-
delos: adoptamos un sistema de escalafón, pero con un ingreso que no de-
pende del mérito de los estudiantes sino de su clase social.
8 Mientras que el porcentaje de ingreso en las universidades privadas es de 65%, en las

públicas es del 18%. Las 10 IES que ofrecen mayor dificultad para el ingreso fueron todas
de carácter público, empezando por la Universidad Nacional de Colombia, donde de cada
100 aspirantes logran ingresar 6.
9 Durante las últimas décadas, sin embargo, el aumento del costo de las matrículas,
el carácter limitado de las becas y los obstáculos que tienen los sectores pobres de la
sociedad, han hecho que esta regla del mérito esté mucho menos presente de lo que se
pretende.

Sin embargo, a principios del siglo XX existía en Colombia un mo-
delo de educación más cercano al de Europa. A las universidades públicas
llegaban alumnos de todas las clases sociales –aunque no de manera pro-
porcional– y allí se formaban las élites sociales y políticas del país. Este
modelo de universidad pública fue cambiando poco a poco a partir de
la segunda mitad del siglo y ello coincide con la crisis de la universidad
pública.
2.2 Regulación de la profesión

Nada de esto sería tan grave si hubiese controles de salida, es decir con-
troles al ejercicio profesional después de haber estudiado derecho. Pero
tampoco. En Colombia no existen, como en todos los países desarrolla-
dos, incluso en buena parte de los países de América Latina10, filtros que
restrinjan el ingreso de los abogados recién egresados al mundo laboral.
[ 20 ]
Basta con tener un título de abogado –venga de donde viniere– para poder
litigar y solo hay que esperar un par de años –incluso sin hacer nada– para
poder ser juez.
Existen dos filtros destinados a controlar el ejercicio profesional. El

primero es el examen de Estado y el segundo es la colegiatura obligatoria.
En Colombia no existe ninguno de los dos. Nunca ha habido un examen
de Estado destinado a mejorar la calidad de los abogados litigantes y demás
profesionales del derecho. De otro lado, si bien hay colegios de abogados,
la afiliación es siempre voluntaria. En otros países los colegios de abogados
–el “bar” en los Estados Unidos y el “barreau” en Francia– cumplen una
labor fundamental no solo en el mantenimiento de la calidad profesional
de los abogados, sino en el control disciplinario de los mismos. Estas dos
medidas sencillas y eficaces han contado con la oposición acérrima de las
facultades de derecho privadas –sobre todo de las de menos calidad– y
de todo el andamiaje político burocrático que se mueve alrededor de las
facultades de derecho y que hace lobby para que no se cambien las reglas
de juego.
La ausencia de filtros de salida de las facultades de derecho –o de
entrada al ejercicio profesional–, sumada a la casi ausencia de controles en
la oferta de educación jurídica, explican la situación lamentable en la que
se encuentra la profesión jurídica en Colombia. Tenemos una formación
10 Al respecto ver las publicaciones de Abogados sin Fronteras.

http://www.casadelabogado-asf.org

con una calidad muy desigual –buena, mala y regular– y con un ingreso

a la profesión sin controles, libre. Aquí no estamos hablando de cualquier
profesión, sino de aquella que nutre nada más ni nada menos que a la ad-
ministración pública y a la justicia, en un país que tiene hoy en día centra-
das sus esperanzas en lo que pueda hacer la justicia contra la delincuencia
organizada.
Así y todo, ¿cómo es posible que en las facultades de derecho de
élite, sobre todo en Bogotá, donde se encuentran los mejores profesores
de derecho del país, no haya surgido una iniciativa destinada a establecer
filtros de entrada y de salida para mejorar la calidad de la profesión? Aquí
voy a proponer la siguiente hipótesis: es el mercado que existe alrededor de
los posgrados lo que impide que surja este interés.
Me refiero a los posgrados que se imparten en Bogotá y en las gran-
des ciudades. La obtención de un posgrado –cuando mínimo especiali-
zación– es hoy en día un requisito casi indispensable para acceder a un
puesto en el Estado o para ascender en el escalafón burocrático. Más aún, [ 21 ]
cada vez es más frecuente que ya no sea suficiente con tener una o dos
especializaciones sino que se requiere maestría11. Allí se origina el gran

mercado de los posgrados de derecho en Colombia12. La Universidad Ex-
ternado de Colombia, por ejemplo, ofrece más de 60 posgrados, varios de
estos en otras ciudades. Muchos abogados de provincia que estudian en
una universidad de dudosa calidad buscan afanosamente hacer un posgra-
do en el Externado, en la Javeriana o en otra universidad de prestigio, de
tal manera que puedan presentarse como egresados de estas universidades
y así “lavar” su título original. ¿No será que a las “vacas sagradas” de la
profesión jurídica, que están estrechamente vinculadas con las facultades
de élite de Bogotá y que podrían propiciar la creación de los controles que
requiere el derecho, no hacen nada justamente para mantener intacto ese
mercado de los posgrados?
11 De un par de años para acá se asiste a una explosión de la oferta de maestrías e

incluso de doctorados en derecho, la gran mayoría de los cuales no son otra cosa que
especializaciones ampliadas y refritas incluso en la mayor parte de las universidades de
élite en Bogotá.
12 No existen estudios al respecto y valdría la pena hacerlos en el futuro. En una
investigación informal, que nunca pudo ser terminada, en la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia hicimos un cálculo tentativo del valor de todos los
posgrados ofrecidos en Bogotá en el año 2006 y concluimos que este podía ascender a
sesenta mil millones de pesos.

Conclusión
Mientras mayor es el impacto social y público de una profesión, mayor
debe ser la regulación de su ejercicio. Es por eso que el Estado le impone
mayores restricciones a, por ejemplo, los médicos que a los antropólogos.
El derecho es una de esas profesiones que deben ser reguladas por el Es-
tado. Eso se debe a que la calidad y la probidad de los abogados son indis-
pensables para el buen funcionamiento de la justicia y para la protección
de los derechos ciudadanos. Pero eso no es todo; en países como Colombia
el peso de los abogados en la administración pública es muy grande. Según
datos oficiales, los abogados representan el 25% de los profesionales del
Estado en el nivel nacional (ver capítulo 8). No hay datos sobre el nivel
territorial, pero estoy convencido de que allí dicho porcentaje aumenta. En
la mayoría de los pueblos y ciudades de Colombia la gente escoge la carre-
ra de derecho, en primer lugar, porque tienen la esperanza de conseguir,
con la ayuda de un político, un puesto con el Estado y, en segundo lugar
[ 22 ] porque, si eso no funciona, en todo caso pueden ser litigantes o profesores
de derecho.
Lo que sorprende en Colombia es la combinación de, por un lado,

un tipo de educación legal, heterogénea, dispersa a lo largo y ancho del
territorio nacional, capturada por intereses privados, cuando no políticos
y de baja calidad promedio, con una profesión de ejercicio prácticamente
libre, sin casi ningún control por el Estado y con un sistema de nivelación
informal y económicamente determinado por el mercado de los posgrados.
Todo eso en un país donde la justicia enfrenta desafíos enormes debidos al
aumento de la criminalidad organizada. No es una sorpresa si, bajo estas
condiciones, en Colombia se habla de crisis del derecho. Lo que sorprende
es que se hable tan poco.
***
Este libro está compuesto de 9 capítulos, incluyendo esta intro-

ducción. El siguiente –capítulo 2– es un estudio sobre las diferencias socio-
jurídicas entre el derecho en los países de tradición del common law y los
de tradición civilista. Esta diferencia es importante para entender el peso y
estatus que tienen los abogados, los litigantes, –los profesores de derecho y
los jueces– en cada una de estas tradiciones. Los capítulos 3 y 4 se ocupan
de las normas que regulan la profesión (la regulación de la enseñanza, el
primero, y de la acreditación, el segundo). El capítulo 5 se ocupa de las fa-
cultades de derecho y pone de presente el crecimiento fabuloso de la oferta
privada de educación jurídica en el país durante la última década del siglo

XX. El capítulo 6 es el resultado de una investigación sobre la evolución del

peso cuantitativo de los abogados en el gobierno colombiano durante el
siglo pasado. El capítulo 7 hace una caracterización de la formación de los
jueces en el país. El capítulo 8 es el resultado de un estudio sobre abogados
en la administración pública y, finalmente, el capítulo final consiste en un
estudio en el que se relaciona la demanda –nacional y regional– de educa-
ción jurídica con la oferta y con la cobertura.
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2
capítulo
Tradiciones, saberes
y actores en el
campo jurídico
por
Mauricio A principios del siglo XX en Francia, Alema-
nia y Estados Unidos existían dos posiciones
diametralmente opuestas sobre el derecho. Por un
García [ 25 ]
Villegas lado estaban los formalistas con sus ideas conser-
vadoras: la escuela exegética del derecho (école de
l’exégèse) en Francia, el conceptualismo en Alema-
nia y el pensamiento legal clásico en Estados Uni-
dos. Por el otro, las visiones críticas del derecho,
encabezadas por la escuela de Derecho Libre (Frei-
rechtsschule) y el pluralismo jurídico en Europa, y
por el realismo jurídico en Estados Unidos. Las dos
posiciones tenían soluciones opuestas para resol-
ver la tensión entre la autonomía del derecho y su
adaptación a la realidad social (Luhmann, 1983). El
primer grupo recalcó la autonomía, mientras que
el enfoque crítico hizo más énfasis en la depen-
dencia del derecho respecto de la práctica social.
Estas diferencias reflejaban la tensión política del
momento entre, por un lado, los defensores de una
visión basada en un Estado individualista y un lais-
sez-faire minimalista, y, por el otro, los partidarios
de una nueva sociedad construida sobre los princi-
pios de solidaridad y colectivismo1.
1 Muchos de los juristas que adoptaron la segunda opción

acogieron una práctica judicial militante y tuvieron gran

Este capítulo se desarrolla partiendo de la siguiente hipótesis: la es-
tructura de los campos jurídicos en la Europa contemporánea y en Estados
Unidos, la relación entre el campo jurídico y las ciencias sociales y la posi-
ción relativa de los actores sociales –jueces, abogados, legisladores– dentro
del campo jurídico tomaron forma a finales de la primera mitad del siglo
XX como resultado de la solución que cada ordenamiento jurídico le dió a
la tensión expuesta en el párrafo anterior, todo ello también fué el resulta-
do de un proceso de acomodación y reestructuración interna que respon-
dió a fenómenos como el aumento de la complejidad social, el progreso en
las ciencias sociales, los desarrollos en la crítica del individualismo liberal,
el Estado laissez-faire y el formalismo jurídico.
Con esto espero mostrar la diferente posición que los profesores de
derecho, los jueces y los abogados tienen en cada una de las dos grandes
tradiciones jurídicas occidentales: el common law y el derecho romano.
Con el análisis histórico contenido en este capítulo espero mostrar además
[ 26 ]
algunas especificidades que la profesión jurídica tiene en nuestro medio y
que provienen de la tradición en la cual se inserta.
1. El desafío antiformalista
La Revolución Francesa quería fundar un nuevo Derecho, diferente al del
ancien régime, que fuera simple y claro de manera que el pueblo pudie-
ra comprenderlo y utilizarlo para su beneficio. Un “derecho al alcance de
aquellos que tienen que obedecerlo” como solía decir Robespierre (1970).
Con este espíritu en mente, durante la primera parte del siglo XIX el de-
recho fue identificado con la legislación y más específicamente con el Có-
digo Civil promulgado en 1804. Se pensó entonces que el enorme esfuerzo
de racionalización llevado a cabo por Portalis y los demás redactores del
Código Civil hacía inútil, cuando no dañino, cualquier intento de inter-
pretación de sus normas por la ciudadanía. Durante la primera mitad del
siglo XIX, el Estado intentó por todos los medios bloquear el desarrollo de
un pensamiento jurídico independiente de los poderes políticos (Arnaud,
1975: 49). Se dice que cuando Napoleón supo que Maleville, uno de los
autores del Código, publicó el texto titulado L’Analyse raisonnée du Code
Civil, exclamó: “mi código está arruinado”2.
influencia política en la Francia de aquella época (Herrera, 2003b, 2003c; Hespanha,

2005). Ver nota al pie 35 infra.
2 Citado por Arnaud (1975: 47).

Sin embargo, para la mitad del siglo ya estaba claro que la idea de
“autosuficiencia del derecho positivo” no era sostenible, y que los comen-
Tr a d i c i o n e s , s a b e r e s y a c t o r e s . . .
tarios sobre la legislación se hacían indispensables, especialmente en una
época de gran cambio social y político. En este contexto surgió la escuela
de la exégesis3. Sus seguidores reconocieron la necesidad de un análisis del
derecho, pero solamente con el objeto de clarificar su significado y alcance
a través de un examen meticuloso de los textos legales. El legislador y el
Código continuaban siendo no solo los protagonistas del campo jurídico.
El Código era la fuente de la verdad jurídica y por ello era objeto de vene-
ración y de orgullo republicano en el ámbito político. El análisis jurídico
estaba guiado más por el derecho legislado que por una descripción cien-
tífica. El derecho no fue visto como una ciencia sino como una disciplina
(Arnaud, 1975: 47) y esta concepción prevaleció en Francia hasta la última
década del siglo XIX.
En Alemania, en cambio, la codificación llegó tarde, en parte por
la reacción en contra de la influencia imperialista de la Francia napoleó- [ 27 ]
nica y su Código. En vez de eso, floreció la Escuela Histórica del Derecho,
liderada por Savigny y Puchta4 –una escuela que era contraria a la glorifi-

cación del legislador y abogaba por un “derecho del pueblo” expresado en
sus costumbres y sistematizado por los profesores a través de la ciencia del
derecho. Las universidades alemanas estuvieron fuertemente influencia-
das por esta escuela, de la cual surgió la conceptualización e interpretación
del derecho5. Las facultades de derecho entrenaron y educaron profesores
3 A pesar de ser llamados “escuelas”, los expertos en esta área no se adhirieron a principios
unificados ni compartieron una orientación claramente definida. La exégesis fue un
intento para entender y explicar el Código Civil, comenzando con una lectura detallada
en extremo de sus textos, y una extracción de principios tomados estrictamente de la
carta del Código. Entre sus mayores exponentes se encuentran Étienne Delvincourt
(Institutions de droit civil français), Alexandre Duranton (Traité des obligations et contrat
en général), Antoine Demante (Programme de cours de droit civil français), Jean Baptiste
Duvergier (Collection des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil d’Etat),
Victor Marcadé (Explication théorique et pratique du Code de Napoléon). Sobre este punto
ver Arnaud (1975) y Jestaz y Jamin (2004).
4 La Escuela Histórica se opuso al proyecto de codificación de 1814 inspirado en el modelo
francés y dirigido por Thibaut (Savigny 1815). Otro representante de la misma escuela
era Rudolf von Ihering, considerado el padre de la llamada “escuela de intereses”, la cual
promovió un método de interpretación de la ley teniendo como base los intereses en
juego. Definía el derecho como “judicially protected interests”. Algunos de sus trabajos
más memorables son Geist des romischen Rechts (1852), Der Kampf ums Rechts (1872) y
Der Zweck in Recht (1877). Ver también Ihering (1901).
5 Ver el trabajo de Savigny sobre la universidad en Alemania (2003).

–más que juristas y jueces– con la idea de que ellos eran los depositarios
de un conocimiento “aprendido” y científico destinado a servir como una
fuente esencial de derecho.
Pero la Escuela Histórica contenía algo más que una dimensión
constructiva dirigida al desarrollo de una ciencia legal en las facultades de
derecho. También contenía una dimensión crítica en contra del formalis-
mo jurídico6. Savigny abogaba por un derecho consuetudinario en oposi-
ción a la idea legalista y estatista de la codificación (Dufour, 1974). Según
él mismo decía, todo derecho positivo era, de una u otra forma, un dere-
cho que surgía del pueblo (Volksrecht). Sostenía también que el derecho se
transformaba a sí mismo de la misma manera que el lenguaje y la moral.
A su juicio, únicamente en una etapa posterior en el desarrollo social del
derecho, este se manifestaba como normas legisladas7.
Savigny era un hombre conservador, pero su idea del “derecho del
pueblo” inspiró a una nueva generación de pensadores jurídicos progresis-
[ 28 ]
tas –tanto en Francia como en Alemania– quienes publicaron sus trabajos
durante la primera década del siglo XX. Savigny influenció a varios estu-
diosos alemanes como Eugen Ehrlich y Herman Kantorowicz en Alema-
nia8, Santi Romano en Italia y George Gurvitch en Francia. Todos ellos

abogaban por una nueva visión del derecho que consagrara los derechos
sociales, la autodeterminación social y el progresismo político9. En la crí-
tica de estos autores al formalismo jurídico se pueden identificar tres ele-
mentos fundamentales: primero, la oposición al punto de vista tradicional
según el cual el derecho se reduce a la ley oficial producida o reconoci-
da por el Estado. En contraste con esta concepción, ellos sostenían que
el derecho oficial era parte de un fenómeno de pluralismo que requería
6 Las principales características del formalismo jurídico son la reducción de la noción de

derecho al derecho escrito oficial; la confianza en el derecho como un sistema completo y
coherente de normas positivas que en la mayoría de los casos no debe ser interpretado; la
confianza en el razonamiento deductivo como el mejor –si no el único– método para la
aplicación del derecho; y la convicción sobre la neutralidad de las decisiones judiciales.
7 Según Savigny, este movimiento era necesario debido a que el Volksrecht necesitaba
luchar su falta de claridad a través de la formalización de sus premisas en la forma de
derecho legislado. Sin embargo, incluso el derecho positivo es tan solo una etapa o una
traducción del Volksrecht.
8 Eugen Ehrlich y Hermann Kantorowicz son considerados como los fundadores de la
jurisprudencia sociológica moderna en Alemania. El seguidor más importante de Ehrlich
en Alemania es Thomas Raiser (1999). Ver Rohl (1990).
9 Sobre la idea de derecho social ver Donzelot (1994), Ewald (1986), Gurvitch (1931), Herrera
(2003a, 2003b); Kennedy (2003).

una comprensión sociojurídica del derecho (Gurvitch, 1931). “Las normas
jurídicas no pueden cubrir todo el derecho”, decía Eugen Ehrlich (1922:
141)10. Segundo, rechazaban la idea del derecho como un sistema racional,
coherente y autónomo; es decir, como un sistema que ignora la existen-
cia de vacíos y contradicciones. La dogmática jurídica, entendida como
un sistema unificado y coherente de conocimiento impulsado por la lógica
y la deducción, no existe; los vacíos y las lagunas son constantes en el sis-
tema jurídico11. Y, finalmente, proponían que el derecho viviente (living
law) fuera la fuente primaria del derecho oficial. Eugen Ehrlich (1922: 100)
decía que “[l]a gran masa del derecho, surge de inmediato en la sociedad
misma en la forma de un ordenamiento espontáneo de relaciones sociales,
de matrimonios, asociaciones familiares, posesión, contratos, sucesión y la
gran parte de este Orden Social nunca ha sido acogida dentro de las nor-
mas jurídicas (Legal Previsions)”. En resumen, el pluralismo jurídico, la in-
coherencia y el derecho viviente eran los tres rasgos esenciales del desafío
europeo al formalismo, todos ellos en oposición a un derecho concebido [ 29 ]
como legislación estatal.
La Escuela Histórica –y en especial el trabajo de Savigny– también

tuvo una importante influencia en Norteamérica. Pensadores como Oli-
ver Wendell Holmes, Roscoe Pound y Karl Llewellyn se inspiraron en el
Movimiento del Derecho Libre y en los académicos europeos antiforma-
listas12. Bajo la pancarta del realismo jurídico, desarrollaron una jurispru-
10 Eugen Ehrlich es reconocido por ser el vocero más renombrado del movimiento del
Derecho Libre. Ehrlich había demostrado, desde su primer escrito, cierta compasión por
el sistema de common law, en el cual él vio instrumentos en la lucha contra el formalismo
representado en la codificación. Su trabajo fue introducido/presentado en los Estados
Unidos por el jurista refugiado alemán Hermann Kantorowicz, otro representante de la
escuela, y más tarde por Roscoe Pound.
11 H. L. A. Hart sostiene, en referencia a Holmes, Pound y Ihering, que, a pesar de sus
diferencias, todos ellos lucharon contra los mismos errores con respecto a la naturaleza
del derecho, lo cual es “creer que los conceptos jurídicos son exclusivos y precisos, en el
sentido en que es posible brindar una definición completa y exhaustiva en términos de un
conjunto de condiciones necesarias y suficientes” (1970: 113).
12 Roscoe Pound fue el mayor defensor de las ideas del antiformalismo europeo durante
las décadas de 1920 y 1930, especialmente con su trabajo Interpretation of Legal History
(1967). Pound introdujo la jurisprudencia sociológica en un discurso en el American Bar
Foundation en 1906 (Pound 1904). En Duguit et ál. (1916) y Reimann (1993) se puede dar
cuenta de su admiración por autores como Gény, Lambert y Saleilles. Ver también Cohen
(1937). Llewellyn conocía muy bien el trabajo de Ihering y Ehrlich; ver, por ejemplo,
su texto A Realistic Jurisprudence (1930). Asimismo, como lo explica Duxbury (1995),
el libro The Common Law de Oliver Wendell Holmes está claramente en deuda con la
jurisprudencia histórica del siglo XIX de Savigny y Maine.

dencia pragmática y escéptica oponiéndose al uso del conceptualismo y del
formalismo en las facultades de derecho13. El realismo jurídico no era un
movimiento unificado. Según Neil Duxbury (1995), “no era nada más que
una moda intelectual, sólo que era una moda muy influyente; de hecho, se
convirtió en la perspectiva jurídica más influyente jamás conocida en los
Estados Unidos”.
Aunque el realismo jurídico no fue un movimiento unificado, se
pueden identificar algunas de sus características14. Primero, los realistas
defendieron una devaluación social del derecho, particularmente de las
normas jurídicas. “Estas son mucho menos importantes de lo que la gente
cree”, solía decir Llewellyn (1994: 257). Segundo, y en consonancia con la
primera idea, los realistas no reconocieron el carácter supuestamente de-
terminante de las leyes, lo cual los guió a explorar las decisiones judiciales
como el verdadero derecho. Por ello, la famosa frase de Holmes (1987, 461)
según la cual “las predicciones de lo que en realidad harán las cortes, es lo
[ 30 ]
que yo entiendo por derecho y nada más ambicioso que eso”15. Tercero, pu-
sieron en tela de juicio la neutralidad del derecho y, por lo tanto, postula-
ron su naturaleza política. Llewellyn (1994: 266) insistió en que las formas
legales fundamentales eran ante todo “prácticas predominantes” a partir

de las cuales se produce la “manipulación oficial de las reglas”. En pocas
palabras, la marginalidad, la incertidumbre y la inclinación política eran
los puntos centrales del realismo antiformalista.
De la comparación de los dos movimientos antiformalistas, se de-
rivan tres dicotomías que ayudan a explicar el énfasis recíproco que tuvo
13 Con la llegada del laissez-faire hacia la segunda mitad del siglo XIX, se impuso una
nueva concepción de las decisiones judiciales –aquella basada en la deducción lógica
y el silogismo–. El formalismo jurídico se desarrolló como una reacción a lo que hacia
la primera mitad del siglo XIX se denominó el Gran Estilo, el cual se caracterizaba
por sentencias judiciales que tuvieran en cuenta el contexto, las consecuencias y las
experiencias derivadas de las decisiones jurídicas. En el formalismo jurídico se originó en
el programa y el método pedagógico instituido por Christopher Langdell en Harvard a
finales del siglo XIX.
14 Por lo general es complicado definir la esencia del pensamiento realista. Según Twining
(1985), si existe algún acuerdo entre aquellos que han estudiado este movimiento, se
referiría a su heterogeneidad y a su dispersión. Un enfoque menos crítico se encuentra en
autores como Ackerman (1984), Hunt (1978), Summers (1982). Ver también H. L. A. Hart
(1983).
15 En el artículo “The Next Step” Karl Llewellyn hace la diferencia entre “reglas escritas” y
“reglas reales”. “Lo que los funcionarios (del derecho) hacen respecto a las disputas es, a
mi parecer, el derecho mismo” (1930: 12).

cada una de las escuelas: pluralismo jurídico/marginalidad, incoherencia/
indeterminación y derecho viviente /sesgo político (political bias).
2. La Dogmática Jurídica en Francia
2.1 El debate teórico
Durante las primeras tres décadas del siglo XX, tanto en Francia como
en Alemania, se intentó encontrar un punto medio entre el formalismo
y el antiformalismo en el derecho. Este intento fue el que dio origen a la
dogmática jurídica clásica en Francia. Entre sus principales fundadores es-
taban Léon Duguit (1889, 1922), François Gény (1899), Éduard Lambert
(1928), Marcel Planiol (1899), Henri Capitant (1898) y Louis Josserand
(1927). Todos ellos escribieron durante los años veinte y treinta, período de
rápida industrialización y creciente complejidad social, caracterizado por
una crítica del individualismo liberal y por la adopción de valores sociales
y colectivos16. En armonía con la época, estos autores se opusieron a la [ 31 ]
glorificación de la ley17 y por ello clamaron por la inclusión de las prácticas

consuetudinarias como una fuente formal de derecho18. Aunque la doc-
trina y la jurisprudencia no eran consideradas como fuentes formales de
derecho, el punto esencial del pensamiento jurídico clásico estaba centrado
en ellas. El análisis de los textos jurídicos ya no era el punto central; lo que
animó el interés académico fue la interpretación del derecho y su com-
prensión a la luz del conocimiento tomado de la economía, la estadística, la
historia, la antropología y, en especial, la sociología.
La visión de los clásicos difiere considerablemente no solo de la
visión jurídica tradicional (formalismo jurídico19) sino también de la de-
sarrollada por los críticos antiformalistas. Su principal interés era más
constructivo que crítico. Ellos querían integrar la dimensión social al
derecho sin lesionar su autonomía respecto al poder político y a la reali-
16 Durante esta época surgió la idea de que las relaciones sociales debían basarse menos en
los principios de autonomía y responsabilidad individual, que en la noción de solidaridad
(Durkheim, 1993). Ver por ejemplo Duguit (1901) y para una visión general del período
ver Arnaud (Arnaud 1975).
17 A finales del siglo XIX en Francia, muchos pensaban que el Código Civil había envejecido;
algunos como Raymond Saleilles fueron más allá al opinar que el código representó un
“obstáculo al progreso social” (Saleilles, 1904).
18 El texto clásico es Gény (1899). En él se exponen las bases de una teoría pluralista de las
fuentes del derecho. Ver además R. Demogue (1911).
19 Para ver sus principales características, ver nota 20 supra.

dad social. Querían también desarrollar un tercer camino, entre aquellos
que solamente reconocían la legislación como fuente de derecho, y sus
críticos, quienes pensaban que el reconocimiento de la costumbre y de
la jurisprudencia implicaba aceptar el pluralismo jurídico y disolver el
derecho en política.
El entusiasmo de los autores clásicos por lo social y su simpatía
por el pensamiento antiformalista era manifiesto, pero no era ilimitado.
En esencia ellos eran hombres conservadores –hommes d’ordre– abier-
tos al cambio de acuerdo con la época, pero con un espíritu dedicado a
conservar el pasado. Esa ideología los diferencia de los llamados jurists
de gauche (abogados de izquierda) que también tuvieron importancia en
ese período20.
A finales del siglo, François Gény se preguntaba si el énfasis en los
aspectos sociales no conduciría a la disolución del derecho y al predomi-
nio de los estándares arbitrarios en su aplicación. Si las leyes no son más
[ 32 ]
la base del derecho, se preguntaba, “¿no nos expone esto a los peligros
empíricos de la decisión caso por caso y, de esta manera, al sacrificio de
la necesidad de seguridad jurídica, la cual es algo primordial en el dere-
cho?” (Gény, 1899: 185-86).

La respuesta de Gény tanto a la crítica jurídica como al formalis-
mo era la consolidación de un cuerpo científico jurídico de pensamiento,
completamente autónomo del Estado, los partidos políticos y los intereses
sociales (Arnaud, 1975)21. Dicha tarea podría ser llevada a cabo únicamen-
20 Al comienzo del siglo XX una estancia izquierdista cobró fuerza en el continente europeo.
Los académicos de izquierda defendían los derechos sociales y las reformas jurídicas
como un paso necesario hacia el socialismo. En Alemania, estos abogados, inspirados en
Karl Marx, Friederch Engels y especialmente en Ferdinand Lasalle, tuvieron un impacto
sobre las reformas jurídicas instituidas durante la República de Weimar. Ver Lasalle
(1987, 1964), Ledford (1996), Menger (1899). Incluso algunos académicos liberales como
Gustav Radbruch y Herman Séller estaban políticamente comprometidos en favor de la
República de Weimar. En Francia, el ala de abogados izquierdistas luchaba por construir
el socialismo a través del derecho, confrontando tanto las posiciones economistas como
las antiintelectuales promovidas por Comte y Saint Louis, el marxismo de izquierda y el
movimiento obrero. Entre los juristas, Jean Jaureès, Leon Blum (Blum, 1965), Georges
Scelle (Scelle, 1929); Bouglé (1906), Lévy (1909), Hauriou (1910), Duguit (1922), Jaurès
(1972, 1964) son particularmente dignos de mención. Para un panorama general de lo que
era el movimiento, ver Herrera (2003a, 2003b, 2003c). Ellos se interesaron en la práctica
jurídica y en la doctrina, pero su movimiento era demasiado débil como para desafiar
seriamente al formalismo y al conservatismo jurídico (Israel y Mouralis, 2005).
21 El papel de la dogmática jurídica era definir estos problemas a través de una “construcción
jurídica de la realidad social” (Saleilles, 1911) o de una “libre investigación científica”
(Gény, 1899). De acuerdo con Gény (1899: 189), el juez debe tener en cuenta los “hechos de

te por los profesores de derecho en las universidades. Este saber fue de-
nominado dogmática jurídica, definida como un estudio autorizado del
derecho positivo en el que las tensiones internas del derecho son resueltas
con la ayuda de soluciones convenientes que son aplicables en la práctica
(Chevallier, 1993)22. “De acuerdo con la bien conocida tradición jurídica
francesa” –afirman Jestaz y Jamin (2004: 174)– “[la ciencia del derecho]
podría ser una ciencia inexacta, pero era una ciencia dura”23.
Con la formación de la dogmática jurídica a mediados del siglo
XX, los profesores de derecho consolidaron su posición privilegiada en el
campo jurídico francés. Una vez más, la antigua universidad europea se
convirtió en un centro intelectual destinado a estabilizar y normalizar –
como diría Foucault– el poder jurídico24. De nuevo los profesores de dere-
cho asumieron la responsabilidad de consolidar el viejo anhelo francés de
tener una fe, un soberano, una ley (une foi, un roi, une loi). Aunque la tarea
de producir un cuerpo unificado de derecho había sido ampliamente al-
canzada en el Código Civil durante el siglo XIX, fue la dogmática jurídica [ 33 ]
durante el siglo XX la que más contribuyó a esta unificación (Gazzaniga,
1994).

Con la consolidación de la dogmática jurídica, los profesores de de-
recho en Francia –y en particular los de derecho civil25– acumularon un
enorme poder simbólico, el cual reside en la capacidad que tienen para
definir el significado final de los textos jurídicos, en la posibilidad de pre-
sentarse como el grupo social –junto con los abogados y jueces– al cual se
le otorga la tarea de defender los ideales republicanos y las reglas mora-
la vida social”, aunque tan sólo podría organizarlos y “aplicarlos a los fines deseados”. El
papel social de la justicia no difiere, en esencia, de su lugar en l’ancien régime –para ser el
guardián del orden social y económico existente, en este caso, del orden impuesto por la
burguesía (Arnaud, 1975).
22 En la fe católica, la fuente de la autoridad se encuentra en la fe de los creyentes en la Iglesia
y su liderazgo. Del mismo modo, en el derecho, la fuente de autoridad está en la creencia
en una ciencia de derecho, producida por los profesores.
23 Este fue el punto cumbre de la era de los “tratados” de derecho civil y administrativo. Un
ejemplo es el Traité pratique du droit civil français de Planiol y Ripert. Una explicación de
la importancia de estos trabajos y manuales se encuentra en Jestaz y Jamin (2004).
24 A finales de la Edad Media, la universidad ya había cumplido esta tarea de unificación
al trabajar para restaurar el derecho romano y, por esta vía, consolidar el régimen
absolutista (Anderson, 1979).
25 En el campo jurídico, el profesor de derecho público –professeur de droit administratif–
no tiene la misma reputación que su colega que enseña derecho civil. Hasta mediados del
siglo XX, el derecho público luchó por su autonomía con respecto al derecho civil.

les que deberían guiar la sociedad, en sus condiciones profesionales como
académicos universitarios, en su condición de conocedores de la ciencia
moderna y, por último, en su origen y estatus en la jerarquía social. Todo
esto explica la fortaleza de su esprit de corps y el hecho de que dentro de la
universidad “ellos se vean a sí mismos como una comunidad aparte”26. El
modelo triunfante ubica el énfasis en la autonomía del derecho –como con-
traria a su adaptación– y elimina casi todas las referencias a la dimensión
social y a las ciencias sociales (Assier-Andreu, 1996)27.
Es cierto, sin embargo, que durante los años sesenta el interés en
la sociología jurídica ganó aprecio en Francia. A comienzos de la Quinta
República el derecho se encontraba muy desacreditado y las facultades de
derecho en Francia eran consideradas las productoras de una especie de
cultura jurídica arcaica (Dulong, 1997; François, 1996). Para enfrentar esta
situación, surgió en el Ministerio de Justicia un proyecto con el fin de dar
visibilidad al derecho y a las facultades de derecho, y cuya vocería fue to-
[ 34 ]
mada por algunos prestigiosos profesores. El proyecto fue concebido por el
ministro de Justicia Jean Foyer y por el profesor de derecho Jean Carbon-
nier28, y apuntaba a reformar la legislación basada en los resultados de una
gran Encuesta de Opinión Legislativa (EOL)29. La sociología era entonces
26 Una muestra del recelo con el que los profesores de derecho cuidan este estatus se
encuentra en las reglas que determinan su selección y entrada al profesorado jurídico
(Mouly y Atias, 1993). Después de obtener su título de doctorado, los candidatos deben
aprobar un examen cualitativo conocido como l’agregation. Las características y las
dificultades de este examen lo convierten en un verdadero test del dominio de los
profesores en el área en la cual aspiran a ser contratados (Charle, 2003).
27 En 1952, por ejemplo, el prestigioso diario Archives de Philophie de Droit et de la sociologie
juridique decidió cambiar su título a Archives de Philosophie de Droit.
28 Igual que su antecesor en el cargo de editor de L’Année sociologique, Carbonnier se
formó en la Escuela francesa de Sociología Durkheimiana. Sin embargo, a diferencia
de Gurvitch, cuyos estudios en sociología jurídica no tuvieron mayor impacto en las
facultades de derecho, los escritos de Carbonnier, y en especial sus manuales, todavía se
estudian hoy día.
29 Un proyecto similar fue creado en Italia bajo el liderazgo de Renato Treves, un
prestigioso profesor de derecho que luchó contra el fascismo y el formalismo jurídico y
fue considerado como una figura líder en la sociología jurídica en Italia en el siglo XX.
Su proyecto difirió de la iniciativa francesa en el sentido de que se ocupó en los jueces
en lugar de la legislación. Surgió la propuesta de un nuevo juez, uno que fuera capaz de
interpretar el derecho a través de las ciencias sociales (Odorisio et ál., 1970). Las ideas
de Treves fueron una fuente de inspiración para la Magistratura Democrática, y un
movimiento antifascista de jueces que defendieron el derecho alternativo y el activismo
judicial progresista. El Derecho alternativo que se desarrolló en Latinoamérica durante

percibida como una herramienta necesaria para el estudio del derecho,
aunque subordinada al punto de vista de los abogados30.
No obstante, la recepción de la sociología en las facultades de dere-
cho es algo bastante excepcional en la historia contemporánea de dichas
facultades, lo cual se explica ampliamente por la figura de Jean Carbon-
nier. El hecho de que él fuera un gran autor de tratados de derecho ci-
vil antes de convertirse en sociólogo del derecho, le permitió evadir las
típicas críticas que los juristas les hacían a los sociólogos del derecho,
según las cuales estos carecen del conocimiento jurídico necesario para
opinar sobre el derecho. Adicionalmente, Carbonnier compartió el espí-
ritu conservador de sus colegas, haciendo de la sociología una especie de
“sirvienta del derecho” –dirigida a realzar la capacidad y el impacto de la
legislación–, despojada así de autonomía o de potencial crítico (Commai-
lle, 1983, 1989, 2003).
Con el ánimo de despolitización que irrumpió en los años ochenta,
los estudiosos del derecho avistaron una nueva oportunidad para reforzar [ 35 ]
la autonomía del derecho. Una vez más, los profesores de derecho fueron
capaces de consolidar la dogmática jurídica, así como sus propias posicio-

nes en el campo jurídico. Con todas sus autoridades, sus manuales, sus
tratados, su división jerárquica del capital simbólico, sus símbolos gran-
dilocuentes y sus ritos, este modelo de fundamento universitario todavía
es aplicable en la Francia contemporánea, si bien durante las últimas dos
décadas ha mostrado signos de debilitamiento.
2.2 Reestructuración del campo jurídico

Desde un punto de vista teórico, el dominio del derecho sobre las ciencias
sociales puede interpretarse como la victoria del positivismo jurídico sobre
el iusnaturalismo y la sociología jurídica (Tropel y Michaut, 1997). Pero
las posiciones en el debate teórico sobre el derecho son solo una parte de
la explicación de los cambios acaecidos en el campo jurídico (Bourdieu
1986a). Dicho en otros términos, el positivismo jurídico fue también una
respuesta teórica a los cambios ocurridos, durante la mitad del siglo, en la
estructura universitaria.
los años sesenta se inspiró principalmente en este movimiento italiano (Oliveira, 1991;
Souza, 2001).
30 Para una crítica de esta subordinación de la sociología, ver Commaille (1983).

En la primera mitad del siglo XX en Francia, las facultades de dere-
cho eran responsables de la formación de una parte significativa de las éli-
tes sociopolíticas. En ellas se concentraba un gran poder social y simbólico
(Sicart, 2000). Los profesores de derecho no eran los únicos que gozaban
de gran prestigio social; los abogados y los jueces eran considerados los
portadores de un conocimiento humanístico y ético que los hacía verdade-
ros “notables”, dotados con un liderazgo político y social innato (Karpik,
1995). Sociólogos, economistas y politólogos se formaron también en las
facultades de derecho.
A mediados de siglo, todas estas disciplinas comenzaron a cortar el
cordón umbilical que las unía al derecho, y a constituirse como disciplinas
separadas. El triunfo de una concepción de derecho basada en el positi-
vismo jurídico en Francia se puede explicar también por la necesidad que
surgió en las facultades de derecho de defender su autonomía, mientras las
otras ciencias sociales, en particular la sociología y la ciencia política, se
[ 36 ]
independizaban. En otras palabras, una vez las ciencias sociales abando-
naron físicamente las facultades de derecho, la doctrina no pudo hacer otra
cosa más que expulsarlas de su propia concepción teórica.
El diploma en sociología no se estableció en Francia sino hasta

195831. A comienzos de siglo, los sociólogos lucharon por el reconocimien-
to de su disciplina al lado de algunos juristas simpatizantes. La obra del
gran sociólogo francés Émile Durkheim, y su idea de integración entre el
derecho y la sociología (Lascoumes, 1991), fue muy influyente en la for-
mación de estas alianzas entre los profesores de las dos disciplinas (Vogt,
1983). Como lo ha mostrado Daniel Pécaut, cuando llegó el momento de la
separación, la justificación de una sociología autónoma parecía contraria a
la tradición durkheimiana, representada sobre todo en el trabajo de Gur-
vitch32. Tanto la visión marxista –con G. Friedmann a la cabeza– como las
visiones liberales –lideradas por Raymond Aron– trataron de separarlos de
sus orígenes interdisciplinarios y especialmente de cualquier referencia al
derecho (Pécaut, 1996; Soubiran-Paillet, 1994, 2000).
Pero la amenaza más importante para el prestigio social del dere-
cho y sus notables llegó con la salida de la ciencia política de la escuela
de derecho en 1968 y la creación misma de la Science Po (ciencia política)
con su mayor capacidad para atraer y capacitar a las nuevas élites políticas
31 Para más información, ver Bowen y Bentaboulet (2002: 539), Cuin y Gresle (2002).
32 León Duguit dijo a comienzos del siglo XX que la sociología estaba formada por dos
componentes esenciales: el derecho y la economía política.

y administrativas en los asuntos del Estado y del derecho público. Para
enfrentar el desafío de esta separación, la dogmática jurídica intensificó el
conocimiento estrictamente jurídico y técnico del derecho público –que
hacía falta en la ciencia política (Chevallier, 1997; François, 2002)– con el
objeto de mostrarse como algo diferente y de esta manera justificarse como
disciplina autónoma.
A principios de los años setenta, el concours d᾽agrégation –el exa-
men de admisión de profesores a la escuela de derecho– en droit public et
science politiques (derecho público y ciencia política) –uno de los tres tipos
de agrégation33– se dividió en dos concursos diferentes: uno en derecho pú-
blico y otro en ciencia política. De ahí en adelante los profesores de derecho
público se vieron forzados a desarrollar su propia justificación como grupo
disciplinario autónomo, separado de la ciencia política. Como resultado
de esta división de disciplinas, surgieron en Francia dos sociedades de ex-
pertos en derecho público. El grupo tradicional, compuesto por abogados
graduados de las facultades de derecho y que trabajaban como asesores [ 37 ]
jurídicos o practicantes de derecho en el sistema judicial, y el abogado de
derecho público formado en ciencia política y preparado para trabajar en

la administración pública e incluso en el sistema judicial. Ellos no solo te-
nían como objetivo diferentes demandas, sino diferentes concepciones del
derecho y la práctica jurídica (Chevallier, 1997).
La posición privilegiada de la dogmática jurídica durante las dos
décadas pasadas ha comenzado a mostrar signos de desgaste. Su capital
simbólico y social y su influencia política han decaído considerablemente.
Quedó atrás la época en la cual los abogados eran los grandes hombres de
estado. Su influencia se ha reducido a los círculos estrictamente judiciales.
Hoy en día, la administración pública pertenece casi en forma exclusiva a
las escuelas especializadas –Grandes écoles, en especial la École Nationale
d’Administration (ENA) et Science Politiques–. El hecho de que, por ejem-
plo, la mayoría de los magistrados del Consejo de Estado –la más alta auto-
ridad en la jurisdicción administrativa– provenga hoy de las grandes écoles
y de la ciencia política, y no de las facultades de derecho, puede explicar la
debilidad de la doctrina de derecho público creada en estas últimas de cara
a las decisiones judiciales tomadas en el Consejo de Estado.
La crisis del derecho en las escuelas francesas se encuentra asocia-
da también con el declive del sistema universitario con respecto al CNRS
33 Además de las agregaciones en derecho privado e historia del derecho. La división en tres
tipos fue introducida en 1898.

(Centre National de la Recherche Scientifique) y a las grandes écoles. Mien-
tras que el ambiente universitario se caracteriza por unas malas condicio-
nes de trabajo, salarios relativamente bajos, normas inflexibles y tensión
disciplinaria, los académicos ligados al CNRS trabajan en condiciones si-
milares a las de las universidades de rango medio en los Estados Unidos34.
En estas circunstancias, Yves Dezalay, junto con otros, muestra
cómo hoy los abogados intentan recuperar su poder perdido a través de
grandes oficinas de negocios internacionales que son concebidas, organi-
zadas y manejadas por grandes firmas estadounidenses de abogados (De-
zalay, 1993; Dezalay, Sarat, y Silbey 1989; Dezalay y Trubek, 1997). Pero
esta es otra historia.
3. El mercado jurídico en Estados Unidos

En contraste con lo que sucedió en Francia, en Estados Unidos el anti-
[ 38 ]
formalismo triunfó de la mano del realismo jurídico. Esto produjo una
profunda transformación en la cultura jurídica estadounidense al finalizar
el siglo (Herger y Wallace, 1987: 434). Incluso hoy en día la mayoría de pro-
fesores de derecho se consideran realistas jurídicos. “Todos llegamos a ser

realistas”, dicen a menudo los profesores de derecho35.
Ahora bien, ¿cuáles fueron las condiciones que hicieron posible
que el antiformalismo triunfara en Estados Unidos cuando esto no ocu-
rrió en Francia?
De acuerdo con algunos expertos en realismo jurídico, el movi-
miento se originó en la estrategia de algunos abogados liberales para en-
frentar el aislamiento del derecho y de los abogados, en una época en la
que el sistema jurídico no parecía estar bien conectado a los rápidos cam-
bios sociales y económicos del momento (Dworkin, 1985; Garth y Sterling,
1998; Kalman, 1996; Sarat y Silbey, 1988; Tomlins, 2000). El surgimiento
del realismo fue una “respuesta” –dice Tomlins (2000, 943)– “destinada
a remediar el desgaste de la autoridad política del derecho”. Las nuevas
ideas y políticas públicas en el New Deal y su naturaleza administrativo-
reglamentaria fueron una oportunidad aprovechada por los realistas para
34 Según Mouly y Atias (1993), la atracción del saber jurídico “viene de la posibilidad de
desarrollar actividades paralelas sin perder la seguridad obtenida por tener el status de ser
un funcionario civil”.
35 Según Mark Kelman (1987), cuando los profesores de derecho escriben historia,
señalan al realismo jurídico como la división jurisprudencial entre el antiguo orden y la
modernidad. Ver también Minda (1995).

fortalecer la influencia social y política del derecho. Los realistas jurídicos
“propusieron un enfoque imaginativo, moderno y experimental para re-
solver problemas y para expandir el papel del Estado de bienestar” (Kal-
man 1996: 17). De acuerdo con Edward Robinson (1934: 266), los realistas
fueron capaces de imponer la idea de que era necesario convertir a los abo-
gados en ingenieros sociales, los cuales podían aplicar métodos generales
y científicos “sobre un rango amplio de soluciones prácticas a problemas
sociales”. Al hacerlo, “pusieron su fe en la utilidad de la ciencia social” (Ro-
binson, 1934: 266) y adaptaron el pensamiento jurídico a un ambiente de
cambio político en el que el Estado debía asumir un papel mucho más ex-
plícito (Ackerman, 1984). Según este punto de vista, autores como Pound
y Robinson quisieron utilizar “otras formas de conocimiento social para
mantener el predominio del derecho” (Robinson, 1934: 266)36. Es cierto que
existió una tendencia crítica y relativista en el realismo jurídico, pero ella
resultó ser incompatible con el punto de vista progresista del derecho y la
política que finalmente predominó dentro del movimiento (Peller, 1985)37. [ 39 ]
La estrategia de los realistas para intervenir en los asuntos sociales
y valorizar el derecho tuvo implicaciones importantes para la concepción

del derecho. Primero, la idea del derecho como conocimiento científico
y formalista, entendida a la manera de la doctrina jurídica en Francia o
Alemania, fue vista como algo inútil y hasta sospechosa. El análisis y la
solución de los problemas sociales implicaban necesariamente un enfoque
flexible y una perspectiva multidisciplinaria. Asimismo, las facultades de
derecho fueron concebidas como escuelas profesionales, que enseñaban un
oficio con aplicabilidad práctica inmediata y no como las facultades en el
sentido alemán o francés, que enseñaban un conjunto de conocimientos
ordenados y sistemáticos (Riesenfeld, 1937). En Estados Unidos la facul-
tad de derecho –dice Stefan Reisenfeld (1937: 51)–, aun si está ligada a la
universidad, es denominada como escuela profesional. En segundo lugar,
la autoridad del derecho y su capacidad para dar soluciones surgió de la in-
tegración que lograron los abogados entre sus competencias estrictamente
jurídicas y el conocimiento de otras ciencias sociales. Aunque la formación
de los abogados en ciencias sociales era, y continúa siendo, débil, su habi-
36 Según Dezalay, Sarat y Silbey (1989), los realistas modernizaron la imagen del derecho y
restauraron parte de su legitimidad. También tuvieron éxito en integrar abogados judíos
–hasta ese momento excluidos del establecimiento WASP– quienes abrieron nuevos
campos para la práctica jurídica.
37 Según Dezalay, Sarat y Silbey (1989: 100), los realistas “nunca pusieron en tela de juicio las
asociaciones especiales de la academia jurídica con el poder público”.

lidad analítica les permitió asumir papeles de liderazgo en sus encuentros
interdisciplinarios. En las épocas del New Deal cuando los abogados se en-
contraron con los verdaderos ingenieros sociales en la administración pú-
blica, fueron ellos, los abogados, los que asumieron el liderazgo (Tomlins,
2000: 944; ver también Dezalay, Sarat y Silbey, 1989; Trubek, 1990).
Así como el positivismo jurídico fue la teoría jurídica apropiada
para un campo, como el francés38, en el cual los profesores de derecho
se concentran en la creación e interpretación de la doctrina jurídica y de
esta manera obtienen créditos simbólicos, el antiformalismo jurídico fue
la teoría apropiada para un campo jurídico como el estadounidense en el
cual los abogados obtienen su capital material y simbólico a partir de sus
relaciones con otros campos sociales. Adicionalmente, la diferencia entre
positivismo jurídico y autonomía jurídica en Francia, por una parte, y el
antiformalismo y la incrustación social del derecho, por la otra, pueden
explicar el hecho de que la mayoría de los debates jurídicos en Francia se
[ 40 ]
reduzcan a asuntos técnicos y doctrinales, mientras que en Estados Unidos
existe también lugar para la teoría jurídica y la jurisprudencia.
El campo jurídico norteamericano experimentó una segunda olea-
da de interacción con las ciencias sociales y la política pública durante los

años sesenta. Su más notable expresión académica se encontró en el movi-
miento Derecho y Sociedad39. Esa fue una época de cambios: entre 1960 y
1994 el número de abogados y profesores de derecho en Estados Unidos se
triplicó; la contribución de las industrias de servicios legales a la produc-
ción nacional bruta (PNB) (gross domestic product, GDP) se incrementó
en un 250 por ciento. Además, fue una época en la que nadie desconfiaba
de que, primero, el derecho podría ser muy útil para el progreso social y,
segundo, que las ciencias sociales poseían las herramientas para entender
el fenómeno social y los elementos en los que se basaban las soluciones a
los problemas sociales. Esta alianza produjo una visión del derecho como
herramienta de política pública y, basados en esa premisa, los profesores de
derecho liberales iniciaron proyectos a gran escala con el gobierno nacio-
nal dirigidos al desarrollo de programas progresistas de bienestar social40.
38 El positivismo jurídico, sin embargo, no siempre prosperó en Francia y los países vecinos.
El mejor ejemplo es probablemente lo que se llamó la escuela de teoría jurídica de Bruselas
bajo el liderazgo de François Ost y Michel van de Kerchove (1978, 1987).
39 Para una explicación general ver Abel (1995), Munger (1998), Sarat (2004), Trubek (1990).
Para un punto de vista crítico ver Friedman (1989), García-Villegas (2003).
40 La idea de crear un derecho más adaptable a los problemas sociales y más efectivo a la hora
de resolverlos tuvo gran fuerza en la Universidad de Wisconsin durante los años cincuenta,

“Durante ese período” –comenta Sarat (2004: 5)– “el racionalismo liberal
del gobierno, junto con el laissez faire y el individualismo metodológico,
fue reordenado en torno a lo social como terreno para una intervención
gubernamental efectiva”. El movimiento Derecho y Sociedad surgió así “en
el cenit de la concepción del derecho como acción del Estado, tanto en el
plano nacional como en el internacional” (Tomlins, 2000: 955)41.
Al inicio de los años ochenta, con el renacimiento de las ideologías
conservadoras y el consecuente desmantelamiento de la política social,
terminó la alianza entre el gobierno y los académicos liberales y se debi-
litó la concepción instrumentalista defendida por el movimiento Derecho
y Sociedad. Es entonces cuando la apertura del derecho hacia las ciencias
sociales dirige su mirada a la economía y da pie al movimiento Derecho
y Economía, percibido por muchos académicos como “la única ruta se-
gura para la promoción y ejercicio del derecho” (McCloskey, 1988: 765).
Durante las últimas tres décadas y gracias a su afinidad política con las
nuevas tendencias neoliberales e individualistas, el movimiento Derecho y [ 41 ]
Economía ha podido capturar la parte más importante del mercado jurí-
dico y utilizar la fuerza de la “ingeniería social” del derecho a favor de una

perspectiva conservadora (Posner, 1975, 1995)42.
4. Las universidades y los mercados

en el campo jurídico
La constitución del campo jurídico francés se asocia con la consolidación
del monopolio universitario sobre el sentido del derecho. Contrario a esto,
en Estados Unidos la constitución del campo jurídico es inseparable de
la producción y reproducción de un mercado legal que ofrece soluciones
jurídicas a los problemas sociales. La producción jurídica en cada caso
también determina diferentes clases de tensiones y luchas dentro y fuera
del campo jurídico (Bourdieu, 1986b; 11). En Francia estas tensiones se
presentan con frecuencia en términos de intereses de las instituciones del
bajo el liderazgo del profesor Willar Hurst (1956).

41 La mayoría de sus líderes se formaron en la Universidad de Wisconsin (Lawrence Friedman,
Marc Galanter, Joel Handler y Stewart Macaulay). En el ámbito internacional, prevaleció
el movimiento Derecho y Desarrollo, el cual estaba fuertemente ligado al de Derecho y
Sociedad (Galanter, 1985; Gardner, 1980; Trubek y Galanter, 1980). Para una visión crítica,
ver Gardner (1980).
42 Esto no hace al movimiento de Derecho y Economía el heredero del realismo jurídico, tal y
como lo explica Neil Duxbury (1995: 307).

Estado y de las disciplinas, mientras que en los Estados Unidos estas son en
su mayoría el resultado de competencias entre las instituciones académicas
y las organizaciones políticas en el mercado legal43.
El sistema académico francés –concebido por Napoleón Bonaparte
a finales de la Primera República (1804)– está diseñado y dirigido por el Es-
tado como el guardián de la idea republicana de igualdad y universalidad
en la educación. Esta noción ha producido en Francia un sistema altamen-
te centralizado, con una fuerte división entre la enseñanza y la investiga-
ción, un sentido de autosuficiencia intelectual y financiera en los centros
de investigación y una perspectiva internacional débilmente desarrollada
(Bowen y Bentaboulet 2002)44. Adicionalmente, el diseño de la universidad
continental europea se hace a partir de las divisiones clásicas disciplinarias
que corresponden a las facultades y que se traducen en una adjudicación de
cuotas para los profesores de acuerdo con las materias disponibles dentro
de cada disciplina45.
[ 42 ]
El panorama en Estados Unidos es completamente diferente; existe
una organización por departamentos que ofrece más flexibilidad en térmi-
nos de límites disciplinarios y más movilidad para los investigadores. Es
cierto que las facultades de derecho no son departamentos; sin embargo,

sus profesores y su personal son sumamente móviles. Por una parte, las
43 Ver, por ejemplo, lo que Jean-Claude Passeron (1992, 57- 58) explica sobre la relación
entre sociología e historia, gobernadas por la disciplina más que por los intereses
epistemológicos. Para el caso del derecho, ver Bancaud y Dezalay (1984), Commaille y
Perrin (1985).
44 No obstante, existe un extenso debate en Francia sobre el sistema universitario, en el cual
las referencias a los sistemas alemán y norteamericano se encuentran siempre presentes.
Una clara ilustración de ello a finales del siglo XIX se puede encontrar en Brunetière
(1897), Marchis (1914). Para una ilustración más reciente, ver Charle (2003). El sistema
universitario en Alemania es, en principio, descentralizado, pero está condicionado por
algunos requerimientos del Estado: por ejemplo, el Estado organiza los concursos para
obtener vacantes universitarias. En Alemania la fortaleza en habilidades de investigación
es un privilegio y se juzgan en términos de publicaciones, mientras que en Francia
el aprendizaje retórico y pedagógico es un historial favorecido para la entrada a una
educación superior (Becker, 1925; Charle, 2003; Von Humbolt, 1979).
45 En Francia, esta comprensión del contenido académico se origina en la relación estrecha
entre los programas de secundaria y la universidad. Hasta hace poco, los profesores
universitarios enseñaron en secundaria. La formación en filosofía y en ciencias sociales
se entendió como el trabajo académico de las escuelas de secundaria. Esta es la razón del
extraordinario prestigio de la École Normale Supérieur. Por sus puertas pasaron grandes
intelectuales franceses como Durkheim, Sartre, Simón de Beauvoir y otros semejantes.
Hasta finales de los años cincuenta, los temas en sociología y antropología eran dominio
de los filósofos.

vacantes y los salarios están sujetos al mercado laboral y a la negociación
que cada facultad hace con su personal académico. Por la otra, aunque los
profesores ingresan a la facultad a enseñar un curso básico, obligatorio y
estrictamente jurídico, pueden dictar los seminarios que ellos propongan,
casi sin ninguna restricción. Esto se debe, en gran parte, al hecho de que
en Estados Unidos el derecho se diseñó como un programa de posgrado,
lo cual no solamente se traduce en más flexibilidad en el contenido de los
cursos, sino también en contenidos más interdisciplinarios, dado que los
estudiantes vienen de programas de diferentes disciplinas.
De otra parte, el Estado se involucra mucho menos en el diseño de la
educación superior, lo cual se encuentra asociado a un mayor dinamismo y
participación de las organizaciones sociales. Este fenómeno norteamerica-
no, conocido como asociacionismo46, está ligado a la participación de fun-
daciones en la financiación a la investigación universitaria como resultado
de la noción pragmática según la cual la investigación debería apuntar a
alcanzar resultados útiles para toda la sociedad47. De esta manera, surgió [ 43 ]
un sistema universitario competitivo y jerárquico en el que las universida-
des son clasificadas (ranked) de acuerdo con su disponibilidad de recursos.

Las instituciones que se encuentran en la parte superior de esa jerarquía
poseen una cantidad de recursos que es prácticamente inimaginable para
todas las universidades europeas. Además, el hecho de que la universidad
se encuentre bien relacionada con el sector privado y con el mercado esti-
mula la producción de bienes destinados a facilitar la investigación, como
las bases de datos, cuya creación solo es posible en un mercado tan grande
como el de los Estados Unidos48.
46 Es bien conocida la idea de Tocqueville de que las asociaciones en Estados Unidos

funcionan como un antídoto al autoritarismo del Estado (Tocqueville, 1980). Max Weber
(1906) también hace referencia a este fenómeno.
47 A principios del siglo XX, mientras surgía la sociología en Estados Unidos, la noción
pragmática según la cual el conocimiento y la investigación deberían servir para mejorar
la solución de los problemas sociales tuvo gran acogida. El desarrollo mostrado en los
años treinta por las entidades privadas como la Fundación Rockefeller, el Consejo de
Investigación de Ciencia Social (SSRC) y el Instituto para la Investigación Religiosa
y Social (ISSR) parte de esa noción. Con respecto a la sociología jurídica, el trabajo
de Garth y Dezalay (1998) provee una explicación detallada de la financiación de los
proyectos de investigación más significativos en el movimiento Derecho y Sociedad. Este
presta especial atención al papel de la Fundación Sage.
48 Bases de datos ampliamente usadas están disponibles para profesores y alumnos
de derecho y de sociología. Estas son diseñadas por firmas privadas que venden sus
productos a las universidades, y lo hacen gracias al amplio mercado disponible para

Conclusiones
En Estados Unidos, las luchas entre los diferentes protagonistas en el cam-
po jurídico –profesores, jueces, abogados y legisladores– han sido menos
intensas que en Francia y las posiciones de los actores han sido más esta-
bles, por lo menos en el transcurso del último siglo. Esto se explica por el
papel diferente que juegan los profesores de derecho en el campo jurídico
de ambos países.
Es importante tener presente que el fenómeno de la doctrina jurí-
dica, tal y como es entendido en Francia, no encaja en Estados Unidos. El
rechazo de la perspectiva continental del derecho romano –como la base
del Estado absolutista49– y la adopción de una concepción del derecho
unida a la práctica jurídica y a la autoridad con que la jurisprudencia
obró en contra del establecimiento de una especie de cuerpo sacerdo-
tal –al estilo francés o alemán—compuesto por profesores universitarios
encargados de velar por la integridad del derecho (van Caenegem, 1987;
[ 44 ] Merryman et ál., 1994).
Lo anterior no significa, sin embargo, que los profesores estadouni-
denses y las facultades de derecho acumulen menos capital simbólico que

sus colegas franceses50. Es solo que este capital tiene un origen y un alcance
social y político diferentes.
Los debates y las divisiones dentro del campo jurídico se asocian
más con el análisis y la solución de problemas sociales y políticos que con
discusiones teóricas sobre el derecho vigente. El capital simbólico de sus
miembros se deriva ampliamente del hecho de que la sociedad los consi-
dera como “ingenieros sociales, como personas especialmente equipadas
para percibir e intentar solucionar los problemas sociales” (Merryman,
1975, 867).
El resultado es que el campo jurídico en Estados Unidos está conec-
tado mucho más de cerca y en forma directa tanto con el mercado como
con el sistema político, lo cual implica una transferencia de prácticas com-
ello. En Europa, las divisiones lingüísticas y nacionales no han permitido una mejora
sustancial de este recurso. Ver Tenenbaum (1994: 57).
49 Aunque los juristas ingleses de los siglos XVII y XVIII rechazaron las categorías
fundamentales del derecho romano, sí aceptaron su concepción analítica, procedimental
y antisistémica personificada en el jurisconsulto romano (Roman legal advisor), el cual dio
significado a la práctica jurídica (Jestaz y Jamón, 2004).
50 Ver la edición especial del Yale Law Review (No. 90, 1981) titulada “Yale Law Journal
Symposium on Legal Scholarship: Its Nature and Purposes”. Ver también André Tunc
(1994).

petitivas y de flexibilidad de esas esferas hacia el derecho (Dezalay, Sarat
y Silbey 1989, Shamir, 1995). Las inversiones del derecho en las ciencias
sociales dependen de sus dividendos. La mayoría de las oportunidades
que ofrece el campo jurídico se asocian con los “recursos que los abogados
tienen para manipular e interpretar el mundo exterior” (Garth y Sterling
1998, 410). Por esta razón, la competencia entre los jueces, los abogados
y los profesores es con frecuencia menos importante que la competencia
entre las facultades de derecho51.
No obstante, a diferencia de Francia, el hecho de que la posición
dominante del juez nunca haya sido cuestionada en los Estados Unidos
ha dado mayor estabilidad al campo jurídico. La victoria de los profesores
y su doctrina en Francia fue, en gran parte, el resultado de la debilidad
de los jueces durante y después de la Revolución Francesa, y la de la ad-
ministración pública y los legisladores durante las primeras décadas del
siglo. XX. Empleando el marco analítico de Thomas Kuhn (propuesto en
La estructura de las revoluciones científicas), el campo jurídico francés, a [ 45 ]
diferencia del estadounidense, se caracterizó por cambios importantes de
paradigmas, que llevaron a la inestabilidad de sus miembros y a la incer-

tidumbre con respecto a su posición, por una parte, y a una ardua lucha
por apropiarse del capital disponible entre los protagonistas del campo
jurídico, por la otra52.
En resumen, el prestigio de los profesores estadounidenses a di-
ferencia de los franceses está menos ligado a su pertenencia a una casta
sacerdotal –guardianes de un conjunto de conocimiento conectado de ma-
nera estricta a los ideales republicanos– que a su capacidad para operar en
un mercado competitivo y jerárquico que emite interpretaciones jurídicas
y soluciones a los más variados problemas. Este papel social permanece
todavía en su lugar, y se originó y perfeccionó con el realismo jurídico a
comienzos del siglo XX.
No sobra agregar, sin embargo, que todas estas estructuras del cam-
po jurídico –ligadas a la relación entre el derecho y las ciencias sociales en
cada tradición jurídica– están cambiando como con la ciencia de fenóme-
51 Merryman (1975) considera que la meritocracia caracteriza a las facultades de derecho en

Estados Unidos, así como la democracia marca su contraparte en Europa. En cualquier
caso, las facultades de derecho y sus miembros prestan gran atención a su soporte
comparado (Tomlins, 2000). Igualmente, existe una clara jerarquía entre abogados y
firmas de abogados (Galanter, 1995).
52 Según Patrick Glenn (1997), el common law no tendría en cuenta momentos difíciles y, al
mismo tiempo, los resistiría mejor en estado de crisis.

nos tales como la globalización del derecho, la judicialización de la política
y la constitucionalización de los derechos, entre otros.
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3
capítulo
Reseña histórica de
la regulación de la
enseñanza del derecho
por
Freddy
Alexánder
Salamanca
E ste capítulo pretende exponer la legislación so-
bre la educación jurídica en Colombia desde
los inicios del siglo XX hasta finales del año 2008.
Ramírez El análisis está dividido en tres momentos: antes
[ 59 ]
de la ley 30 de 1992, durante la ley 30, y después de

Estudiante de la
la ley 30. La hipótesis que defendemos aquí es la de
maestría de la Facultad
que el marco legal sobre educación superior en ge-
de Derecho de la
neral y educación legal en particular ha producido
Universidad Nacional
un aumento considerable de la oferta de educación
de Colombia.
legal en el país
1. Marco legal para la

creación de Instituciones
de Educación Superior
–IES– que ofrecen derecho
1.1 Antes de la ley 30 de 1992
Mediante el acto legislativo número 1 de 1918, se
otorgó al Estado la facultad de exigir títulos de
idoneidad para ejercer la profesión de abogado.
En desarrollo de esta facultad, el Congreso, en
la ley 62 de 1928, señaló que únicamente podían
obrar como apoderados en causas civiles, pena-

les y administrativas aquellos abogados recibidos que estuvieren inscri-
tos como tales1.
Según lo anterior, hasta el año 1928, cualquier persona podía obrar
como apoderado de los intereses de otra. En consecuencia, en Colombia
desde 1928 existe el derecho de postulación del que gozan los abogados2.
Esta prerrogativa se consolidó en Colombia en 1945, a través del artículo
71 del acto legislativo número 1 de 1945, el cual dispuso que, desde el 16 de
febrero de 1945, solo serían inscritos como abogados aquellas personas que
tuvieran título profesional otorgado por universidad o facultad de derecho.
Así mismo, permitió el ejercicio de la abogacía a las personas que no siendo
profesionales se hubieran recibido como abogados de conformidad a las
leyes 62 de 1928 y 21 de 1931, antes de la fecha en cuestión3.
Por otra parte, el gobierno nacional a través del decreto 260 de 1936,
señaló que las universidades privadas que quisieran obtener su reconoci-
miento, tendrían que adecuar sus planes de enseñanza y programas a los
[ 60 ]
reglamentos de la Universidad Nacional de Colombia. Esto también era
aplicable para las IES privadas que ofrecían programas de derecho4.
Hasta la década de 1970 la regulación estatal para el reconoci-
La profesión jurídica en Colombia
miento de IES y facultades de derecho no fue muy estricta, puesto que se

creaban las IES, y el poder ejecutivo les otorgaba el reconocimiento de su
personería jurídica; de esta manera las habilitaba para dictar el programa
de derecho.
1 Para solicitar la inscripción como abogado se debía acreditar: “i) haber obtenido título
de “doctor o licenciado en Derecho o jurisprudencia de una Facultad o Universidad
privada colombiana que haya existido con anterioridad a esta ley; o en Instituto, Facultad
o Universidad extranjera de reconocidas fama y notoriedad, cuando quiera que el título
correspondiente haya sido expedido a favor de un ciudadano colombiano, con anterioridad
a esta ley", y ii) ejercido la profesión de abogado de manera "honorable y competente", por
un término no menor de cinco años, antes de la vigencia de la ley”. Corte Constitucional.
Sentencia C-1053 de 2001. M.P. Alvaro Tafur Galvis
2 Hernando Devis Echandia define el derecho de postulación como: “el que se tiene para
actuar en los procesos, como profesional del derecho, bien sea personalmente en causa
propia o como apoderado de otra persona.
… No se trata de disminuir la capacidad para comparecer a procesos, sino de reglamentar
el ejercicio de ella en defensa de los mismos interesados y de la profesión de abogado que
por su contenido social, merece esa protección.” Devis Echandia, Hernando. Compendio
de Derecho Procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Editorial ABC. Bogotá. 1996.
Pág. 389.
3 Corte Constitucional. Sentencia C-1053 de 2001. M.P. Alvaro Tafur Galvis
4 Ibíd.

Reseña histórica de la regulación de...
Desde 1970 el gobierno nacional reglamentó acuciosamente los
estudios de derecho, para lo cual profirió un gran número de decretos.
Algunos regularon la creación de nuevos programas de derecho, otros re-
glamentaron el plan de estudios de la carrera de derecho y otros tantos
establecieron los requisitos para obtener el título de abogado. La caracte-
rística general de esta reglamentación consistió en el constante cambio de
regulación sobre los estudios de derecho durante toda la década5.
Para el año 1973 el gobierno nacional expidió el decreto 1277, me-
diante el cual se adicionó el decreto 125 del mismo año. Estos decretos
tenían por objeto señalar el procedimiento para la obtención del reconoci-
miento de personería jurídica de entidades de carácter docente, para que
posteriormente estas pudiesen ser consideradas como establecimientos de
educación superior. La solicitud de reconocimiento de una IES era trami-
tada ante el Ministerio de Educación Nacional (MEN) a través del Icfes, al
cual la IES interesada debía presentar una solicitud acompañada de cierta
documentación6. [ 61 ]
Del mismo modo, el decreto señalaba en el artículo quinto que,
para que un establecimiento de educación superior, con personería jurí-
freddy alex ánder salamanca r amírez

dica debidamente reconocida, pudiese ofrecer programas académicos en
forma legal, debía obtener previa autorización del Icfes para iniciar labores
en el respectivo programa.
Un año después, el gobierno, a través del decreto 1189 de junio
25 de 1974, estableció los requisitos para la apertura, funcionamiento y
aprobación de programas de estudios de derecho. Según este decreto,
existían dos tipos de licencias de autorización otorgadas por el Icfes para
las facultades de derecho: una de iniciación de labores y otra de funcio-
namiento. Sin embargo, la aprobación del programa era potestad del Mi-
nisterio de Educación.
5 Entre 1970 y 1980 se expidieron más de 15 decretos sobre la materia. Algunos de ellos son
los decretos 970, 1390 y 1391 de 1970, 1189, 1129, 1837 y 2670 de 1974, 0118, 0225, 0765,
1018 de 1977, 2354 de 1978, 2189 y 3200 de 1979 y 2022 de 1980.
6 El artículo 2 del decreto 1277 de 1973 enunció la documentación requerida: a) Acta
de fundación de la entidad solicitada; b) Copia de los estatutos que definan y objetivos
de la entidad, que definan sus órganos de gobierno, junto con sus funciones, y que
contengan la conformación de su patrimonio; c) Copia del plan de desarrollo, el cual
debe responder a las necesidades del país y de la región donde se propone actual el
respectivo establecimiento; d) Nombre, identificación y currículum vital del respectivo
representante legal y del rector, si las personas fueren distintas; y e) Certificación bancaria
de que la entidad dispone de recursos monetarios suficientes para garantizar la iniciación
y funcionamiento del establecimiento.

La licencia de iniciación de labores debía solicitarse con mínimo
seis meses de anterioridad al comienzo del período lectivo, era otorgada
por el término de un año, y podía ser renovada por otro año. Ningún es-
tablecimiento podía abrir un programa de derecho sin la obtención de la
licencia de iniciación de labores, sí lo hacía el Icfes debía disponer la clau-
sura del programa y el cierre de la institución. Para el otorgamiento de la
licencia la IES interesada debía cumplir con ciertos requisitos7. Una vez
otorgada esta licencia, podía ser revocada si se comprobaba el incumpli-
miento de alguno de los requisitos.
En cuanto a la licencia de funcionamiento, esta debía solicitarse
dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del primer año de la-
bores, y era concedida por el término de dos años, prorrogables por otro
tanto; en caso de que esta licencia fuese negada, el Icfes tenía que ordenar el
cierre del programa. Para la obtención de esta licencia, además de cumplir
los requisitos señalados para la licencia de iniciación de labores, se tenían
[ 62 ]
que acreditar otros tantos8.
7 El artículo 1 del decreto 1189 de 1974, señaló los requisitos para la obtención de la licencia
de iniciación de labores: “1. Personería jurídica de la entidad que solicite la licencia

otorgada de conformidad con lo previsto en el Decreto 1277 de 1973; 2. Inmueble de
propiedad de la misma entidad o contrato de arrendamiento por término no inferior
a cinco años de idoneidad de la planta física, a juicio del Instituto Colombiano para
el Fomento de Educación Superior; 3. Veinte por ciento del profesorado adscrito al
programa con dedicación de tiempo completo, de acuerdo con contrato de trabajo; 4.
Profesores de materias básicas con experiencia docente de por lo menos cinco años
en la respectiva materia, en universidad legalmente reconocida; 5. Biblioteca jurídica
no inferior a mil títulos, de los cuales el cincuenta por ciento debe referirse a materias
básicas; 6. Nomina de personal administrativo, de secretaría y de decanatura. Los
cargos de Decano y Secretario, serán ejercidos por profesionales del derecho, aquel con
experiencia académica y éste con experiencia administrativa; 7. Presupuesto que garantice
el funcionamiento autónomo del programa, de acuerdo con el literal e) del artículo 2 del
Decreto 1277 de 1973; 8. Programa de bienestar universitario que comprenda servicios
médicos, odontológicos, de cafetería y deportes; 9. Plan de estudios de acuerdo con las
normas legales vigentes; 10. Programación de cursos en grupos, en ningún caso mayores
de cien alumnos. Prohíbese el funcionamiento de más de dos grupos paralelos en un
mismo curso, salvo expresa autorización del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior, dada previa comprobación de idoneidad académica del profesorado y
de la planta física del establecimiento.”
8 “1. Tener licencia para iniciar labores y haber cumplido un año de actividades; 2.
Disponer de personal administrativo completo e idóneo para las funciones de decanatura
secretaría, sindicatura y biblioteca, y llevar los libros, archivos y comprobantes que
mediante resolución fije el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior; 3. Presentar programas elaborados de todas las materias que se ofrecen en
cada curso; 4. Disponer de una sección de publicaciones; 5. poseer biblioteca jurídica no
inferior a tres mil títulos, de los cuales el cincuenta por ciento debe referirse a materias

Por último, la aprobación del programa era otorgada por el Minis-
terio de Educación y su importancia radicaba en que ningún estableci-
miento de educación superior podía expedir títulos de abogado o de doctor
en derecho si no había obtenido dicha aprobación. Para su obtención la IES
debía contar con las dos licencias referidas y cumplir otros requisitos9.
El decreto 3200 del 21 de diciembre de 1979 derogó el decreto 1189
de 1974. La nueva reglamentación eliminó la licencia de iniciación de la-
bores y en su lugar fortaleció la licencia de funcionamiento, toda vez que
para su obtención se tenía que cumplir con ciertos requisitos, los cuales
en su mayoría eran los mismos exigidos para la obtención de la licencia de
iniciación de labores consagrada en el decreto derogado y algunos de los
requeridos para la derogada licencia de funcionamiento. La modificación
esencial de la licencia de funcionamiento consistió en el aumento cuan-
titativo de algunos de los requisitos para su obtención, o en una mayor
especificidad de los mismos10.
El mencionado decreto contenía dos nuevos requisitos para la crea- [ 63 ]
ción de programas de derecho. El primero fue la obligación de justificar la
creación de un programa mediante un estudio de factibilidad, que tuviese

en cuenta las posibilidades de la región y los requerimientos del país11; y el
segundo consistió en que únicamente se podían presentar solicitudes de
licencia de funcionamiento para iniciar programas de derecho en ciudades
donde funcionaran Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Adminis-
trativo con un número de magistrados no inferior a catorce12.
básicas; 6. A partir del cuarto año, tener consultorio jurídico con director de tiempo
completo y tres monitores para las áreas civil, penal y laboral”. Artículo 4, ibíd.
9 “1. Veinticinco por ciento del profesorado, de tiempo completo de acuerdo con contrato
de trabajo; 2. Biblioteca jurídica no inferior a cinco mil títulos de los cuales el cincuenta
por ciento debe referirse a materias básicas; 3. Cursos de intensificación y especialización
de acuerdo con las normas legales vigentes y profesorado de tales cursos con título
de especialización o al menos diez años de experiencia como profesor de universidad
legalmente reconocida, en su respectiva materia; 4. Departamento de investigaciones
sociojurídicas”. Artículo 6, ibíd.
10 Así por ejemplo, aumentó el porcentaje de docentes vinculados de tiempo completo de
un 20% –según el decreto derogado– a un 25%, se especificaron las calidades requeridas
para ser docente, se incluyeron los cargos de síndico y de director de biblioteca, y se hizo
exigible desde el inicio la proyección de los programas de las materias, entre otros. Los
últimos dos requisitos en el decreto anterior eran parte de los requisitos exigidos para la
obtención de la licencia de funcionamiento. Ver decretos 3200 de 1979 y 1189 de 1974.
11 Artículo 5, literal b) del decreto 3200 de 1979.
12 Artículo 7, ibíd.

Del mismo modo, se debía solicitar la licencia de funcionamiento
por lo menos con seis meses de anterioridad al comienzo del periodo lec-
tivo. La licencia era expedida por el Icfes por un periodo de dos años pro-
rrogables por tres más, siempre y cuando la institución solicitante hubiese
acreditado el cumplimiento de unos requisitos adicionales13. Para que el
programa fuese aprobado, debía cumplir con otros requisitos antes de los
cinco años siguientes del inicio de labores14, requisitos que en su mayoría
estaban contemplados en el decreto 1189 de 1974.
Al igual que en el decreto derogado, si alguna entidad ofrecía o co-
menzaba a dictar el programa de derecho sin haber obtenido la licencia de
funcionamiento, el Icfes debía ordenar la clausura del programa y el cierre
del establecimiento educativo. Tanto el decreto 1189 de 1974 como el 3200
de 1979, establecían que los requisitos para la obtención de licencias y la
aprobación de programas serían comprobados por comisiones evaluadoras
designadas por el Icfes, las cuales estarían conformadas por profesores de
[ 64 ]
programas de derecho aprobados o legalmente reconocidos.
Adicionalmente, el decreto 3200 de 1979, definió el objeto de los
programas de posgrado en derecho, señalando que este nivel formativo
estaba conformado por especialización, maestría y doctorado. Determi-

nó que únicamente podían ofrecer programas de este nivel las IES cuyo
programa de pregrado tuviera diez o más años de funcionamiento inin-
terrumpido con aprobación legal. A su vez, dispuso que para ofrecer pro-
gramas de maestría y doctorado las IES debían tener aprobados estudios
de especialización. Todos estos requisitos también eran aplicables para las
seccionales de las IES. Al igual que en los programas de pregrado, para la
aprobación de los programas de postgrado las IES debían acreditar el cum-
plimiento de ciertos requisitos15.
El decreto 3200 de 1979 fue derogado por el decreto 1221 de junio
8 de 1990, mediante el cual se determinaron los requisitos mínimos para
la creación y funcionamiento de los programas de derecho. Para que un
programa de derecho pudiera funcionar se requería autorización previa
del Icfes, a partir de una verificación del cumplimiento de determinados

15 “a) Que los organismos competentes de la institución han adoptado el pertinente
reglamento; b) Que tienen programación académica adecuada; c) Que disponen del
profesorado con experiencia no menor de cinco años o título de posgrado; d) Que cuentan
con planta física apropiada, y; e) que poseen biblioteca especializada disponible”. Artículo
27, ibíd.

recursos mínimos para las labores de enseñanza y de ciertos requisitos de
planes de estudio. Estos requisitos eran mayores o como mínimo iguales
que los establecidos en el decreto 3200 de 197916. En cuanto a los progra-
mas de postgrado, el decreto 1221 se limitó a señalar que únicamente po-
dían ser ofrecidos por IES que tuvieran programas de derecho aprobados,
y que demostraran que disponían de la infraestructura física y académica,
de investigación y metodología y de servicios necesaria para su desarrollo.
Se considera que este decreto perdió vigencia debido a que la ley 30
de 1992 derogó expresamente el decreto ley 80 de 1980, el cual era el fun-
damento para la expedición del decreto 1221; adicionalmente en la practica
los programas de derecho a partir de 1992 abandonaron esta normatividad
por considerarla contraria a la autonomía universitaria17.
1.2 Ley 30 de 1992

El régimen jurídico de la educación superior fue establecido en la ley 30 [ 65 ]
de 1992. Con la entrada en vigor de esta ley, la reglamentación estudiada
anteriormente perdió vigencia, y por ende, los requisitos establecidos para

la creación de programas de derecho ya no fueron obligatorios, puesto que
la ley 30 en desarrollo del concepto de autonomía universitaria, estableció
diferentes normas que provocaron la explosión en general de programas
de educación superior y de IES, efecto que se sintió de manera drástica en
la carrera de derecho.
Esto ocurrió a pesar de que la ley 30 creó el Sistema Nacional de
Acreditación, como mecanismo de promoción de altos niveles de calidad
de los programas de educación superior; y a su vez señaló como competen-
cia del gobierno nacional el fomento, la inspección y vigilancia de la ense-
ñanza; funciones que debían y deben velar por la calidad de la educación
16 Así por ejemplo, exige que la facultad cuente con un director del centro de investigaciones
sociojurídicas con vinculación de tiempo completo y dos investigadores de tiempo
parcial, con un centro de publicaciones, con jefes de área de estudio con vinculación
de tiempo parcial como mínimo; a pesar de que no se señala un número determinado
de libros que deba poseer la biblioteca, como se hacia en el decreto 3200 de 1979, si se
establece que la institución debe destinar como mínimo el 2% de los ingresos anuales del
programa a la adquisición de libros y revistas. Ver decreto 1221 de 1990.
17 Fuentes Hernández, Alfredo. 2005. “Educación legal y educación superior en Colombia:
desarrollos institucionales y legales 1990-2002”. En revista: Sistemas Judiciales
No. 9. Tomado de: http://www.cejamericas.org/sistemas-judiciales/tema_central.
php?revista=9&idioma =espanol&secc=371& TemaNiv2=371. Noviembre 2 de 2007.

superior, dentro del respeto a la autonomía universitaria y las libertades de
enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra18.
Podemos identificar dos aspectos regulados por esta ley que inci-
dieron directamente en el drástico aumento de instituciones y programas
formadores de abogados: el primer grupo de disposiciones señaló los re-
quisitos para la creación de nuevas IES y para la transformación de institu-
ciones universitarias o escuelas tecnológicas en universidades; el segundo
grupo de normas reguló la creación de nuevos programas para las IES ya
existentes, y permitió la posibilidad de creación de extensiones, seccionales
y convenios entre IES.
I. Dentro del primer grupo de disposiciones, encaminadas a la re-

gulación de requisitos para la creación de nuevas IES y a la transformación
de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas en universidades,
encontramos que el artículo 22 de la ley 30 señala: “El Ministro de Educa-
[ 66 ]
ción Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación
Superior (CESU), podrá aprobar el funcionamiento de nuevas instituciones
de Educación Superior y determinará el campo o campos de acción en que
se puedan desempeñar, su carácter académico y de conformidad con la pre-

sente Ley”.
Pero como las IES en razón de su origen pueden ser de carácter
oficial, privado y de economía solidaria19, los requisitos para la creación
de universidades y demás IES son diferentes para las de origen oficial y las
de origen privado. Según la ley 30, las universidades e IES de origen oficial
son creadas por el Congreso, las asambleas departamentales, los consejos
distritales o municipales y por las entidades territoriales que se creen. Al
proyecto de creación debe acompañarse por parte del gobierno un estudio
de factibilidad socioeconómica20, aprobado por el ministro de Educación
Nacional previo concepto favorable del CESU21. Para la creación de IES
18 Literal a), Artículo 32, ibíd.

19 Artículo 23 de la ley 30 de 1992.
20 El estudio de factibilidad mencionado tiene por objeto demostrar que la “nueva
institución dispondrá de personal docente idóneo con la dedicación específica necesaria;
organización académica y administrativa adecuadas; recursos físicos y financieros
suficientes, de tal manera que tanto el nacimiento de la institución como el de los
programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad académica. Este estudio deberá
demostrar igualmente, que la creación de la institución está acorde con las necesidades
regionales y nacionales.” Artículo 60, ibíd.

oficiales se requiere previo “convenio entre la Nación y la entidad territo-
rial respectiva, en donde se establezca el monto de los aportes permanen-
tes de una y otra. Este convenio formará parte del estudio de factibilidad
requerido”22.
Por su parte, las personas naturales y jurídicas de derecho privado
pueden crear IES23, siempre y cuando acrediten ante el CESU que están en
capacidad de cumplir la función que a aquellas corresponde y que la ense-
ñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética, académi-
ca, científica y pedagógica24. Las IES privadas deben ser personas jurídicas
de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones,
fundaciones o instituciones de economía solidaria25. Las IES deben obte-
ner el reconocimiento de su personería jurídica por parte del ministro de
Educación Nacional, previo concepto favorable del CESU26; para tal efecto
deben presentar solicitud acompañada de los siguientes documentos:
“a) Acta de constitución y hojas de vida de sus fundadores.
b) Los estatutos de la institución. [ 67 ]
c) El estudio de factibilidad socioeconómica.

d) Los documentos que acrediten la efectividad y seriedad de los aportes
de los fundadores.
e) El régimen del personal docente.
f) El régimen de participación democrática de la comunidad educativa
en la dirección de la institución.
g) El reglamento estudiantil.”27.
Los requisitos y componentes de cada uno de estos documentos,

fueron desarrollados por el decreto 1478 del 13 de julio de 1994, pero lasti-
mosamente son más de índole formal que material, puesto que este decreto
se limitó a señalar las exigencias que debía cumplir el acta de constitución,
el estudio de factibilidad, el reglamento estudiantil, el régimen del perso-
nal docente o los estatutos de la institución28.

28 Ver decreto 1478 de 1994.

Por último, el artículo 20 de la ley 30 facultó al ministro de Edu-
cación Nacional, previo concepto favorable del CESU, para que pudiera
reconocer como universidad, a las instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas que dentro de un proceso de acreditación demostraran tener:
“a) Experiencia en investigación científica de alto nivel.
b) Programas académicos y además programas en Ciencias Básicas que
apoyen los primeros.
…
Estos requisitos harán referencia, especialmente, al número de progra-
mas, número de docentes, dedicación y formación académica de los mis-
mos e infraestructura”.
Varias instituciones universitarias o escuelas tecnológicas en ejer-

cicio de esta potestad, solicitaron y obtuvieron el reconocimiento como
universidades, con lo cual elevaron su estatus y se hicieron más atractivas
[ 68 ] a la población en general; de esta forma, sus programas fueron igualmente
más atractivos para los educandos; obviamente, esta situación también se
presentó en los programas de derecho.
II. El segundo grupo de disposiciones de la ley 30, que tuvo inci-

dencia directa en el aumento de IES que ofrecían derecho y consecuente-
mente en el número de programas de derecho, fueron las que regularon la
creación de nuevos programas para la IES ya existentes o para IES que fue-
ron creadas durante la vigencia de la ley 30, y aquellas que establecieron la
posibilidad de creación de extensiones, seccionales y convenios entre IES.
Estas normas fueron el resultado del desarrollo del concepto consti-
tucional de autonomía universitaria. Con base en este concepto se “recono-
ce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar
sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarro-
llar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas,
académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspon-
dientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para
el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”29. Para el
ejercicio de la facultad de crear y desarrollar programas académicos y la
29 Artículo 28 de la ley 30 de 1992. Negrilla fuera de texto.

expedición de los respectivos títulos, las IES tan sólo requirieron notificar
al ministro de Educación Nacional, a través del Icfes30.
Otras normas de la ley 30 que contribuyeron al aumento de progra-
mas de derecho fueron las que regularon la posibilidad de crear extensio-
nes, seccionales y convenios entre IES. Así por el ejemplo, el artículo 120 de
la ley 30 facultó a las IES para crear programas de extensión; por su parte el
artículo 121 permitió a las IES la creación de seccionales, siempre y cuando
se contemplara tal posibilidad en los estatutos de la institución y se obtu-
viera autorización del Ministerio de Educación Nacional, previa consulta
ante el CESU; adicionalmente, la ley también facultó a las instituciones
dedicadas exclusiva o primordialmente a la investigación, para ofrecer pre-
vio convenio con universidades y conjuntamente con estas, programas de
formación avanzada31; por último, las IES también fueron habilitadas para
celebrar contratos para la prestación de servicio de educación superior con
las entidades territoriales32.
[ 69 ]
1.3 Después de la ley 30 de 1992

Durante los primeros años de vigencia de la ley 30, muchas IES decidieron
hacer uso de la autonomía universitaria para crear y desarrollar programas
de derecho y, en consecuencia, se abrieron innumerables programas que
no cumplían con parámetros adecuados de calidad académica, logística y
financiera.
Lo anterior fue consecuencia de la lenta reglamentación por parte
del gobierno nacional, de la ley 30 de 1992, y del inadecuado cumplimiento
de la función de inspección y vigilancia de la educación superior a cargo
del Ministerio de Educación Nacional.
Después de la ley 30, el gobierno expidió varios decretos, algunos
orientados a establecer los requisitos para la creación de nuevos programas
y otros con el objetivo de definir estándares mínimos de calidad de los
diferentes programas33.

33 Algunas de las normas que han regulado estas materias son los decretos: 1403 de 1993,
837 y 2790 de 1994, 1225 de 1996, 807 de 2000, 2802 de 2001, y 2566 de 2003; este último
derogó todos los anteriores y a su vez estableció los estándares mínimos de calidad para la
obtención del registro calificado de los programas de educación superior.

El primer decreto que se expidió sobre creación y funcionamiento
de programas de pregrado y especialización en general34 se limitó a señalar
que: mientras se establecían los requisitos generales o especiales para el
funcionamiento y creación de programas de este tipo, las IES debían pre-
sentar al Ministerio de Educación Nacional por conducto del Icfes, infor-
mación sobre algunos ítems del programa que iba a ser creado, extendido
o que se encontraba en desarrollo35. Adicionalmente, si alguna IES decidía
aumentar el cupo o las jornadas, o extender los programas a otras regiones
del país, tan solo debía informar al Icfes de las razones y condiciones para
dichos cambios36. En todo caso, las IES podían adelantar los programas
académicos paralelamente con la presentación de la información referida
su creación, desarrollo y extensión exigida por el decreto37.
La información solicitada a las IES tenía el fin de que el Ministerio
de Educación Nacional, pudiera formular las recomendaciones pertinentes
para que los programas se desarrollaran en armonía con los objetivos y fi-
[ 70 ]
nes de la educación superior38. El ministerio, con la colaboración del Icfes,
debía verificar la información suministrada por las IES, con el objetivo
de velar por la calidad y la función social de la educación; en caso de que
comprobara inexactitudes o deficiencias en la información suministrada
34 Decreto 1403 del 21 de Julio de1993. Derogado por el decreto 2566 de 2003.
35 Según el artículo 1 del decreto 1403 de 1993, para los programas de pregrado la
información requerida era: a) Nombre del programa; b) Título a expedir; c) Perfil
profesional y ocupacional; d) Plan de estudios; e) Duración; f) Estrategia metodológica;
g) Jornada; h) Periodicidad en la admisión; i) Justificación del programa; j) Convenios
para apoyar particularmente el programa; k) Otros programas que ofrecía la institución;
l) Recursos específicos para desarrollar el programa, en cuanto a: número de aulas
previstas, laboratorios y equipos, lugares de práctica, recursos bibliográficos y de
hemeroteca, y ayudas educativas; m) Personal docente especifico para el desarrollo del
programa, indicando el número de docentes de tiempo completo y medio tiempo y niveles
de formación; n) Número de estudiantes para el primer periodo académico; y ñ) Recursos
financieros específicos para el programa. Por su parte el artículo 2 dispuso que para la
creación los programas de especialización además de los ítems señalados anteriormente,
se debía precisar y determinar aspectos relativos a: a) Las políticas investigativas; b)
Tradición investigativa en el área del programa; c) Líneas y áreas de investigación para el
programa; d) Publicaciones de los docentes en el área del programa o áreas afines en los
últimos tres años; e) Financiación y administración de la investigación en el programa; y
f) Convenios institucionales y requisitos de ingreso y egreso para el programa.
38 Ibíd.

por las instituciones o la inobservancia de las condiciones señaladas, podía
imponer las sanciones previstas en la ley 30 de 199239.
Los requisitos para notificar e informar al Icfes de la creación y de-
sarrollo de programas académicos de pregrado y especialización fueron
regulados por el decreto 837 de 1994; este procedimiento se debía realizar
con el fin de notificar al ministro de Educación de la existencia del progra-
ma, quien una vez estuviese notificado, ordenaba al Icfes la inscripción del
programa en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior
(Snies), registro que debía ser renovado cada 5 años.
Mediante el decreto 2790 de 1994, se ordenó que las IES debían in-
formar con mínimo 6 meses de anterioridad a la creación, desarrollo o
extensión de un programa de pregrado al Ministerio de Educación por
medio del Icfes de su intención de abrir un programa, para que dentro de
ese término, el Ministro de Educación, sí lo estimaba conveniente orde-
nara visitas a la IES interesada en la apertura del programa, con el fin de
evaluar las condiciones de calidad bajo las cuales se ofrecería el programa. [ 71 ]
Si no se realizaba la visita en esos seis meses, el programa podía empezar a
funcionar, sin perjuicio de que se pudiera realizar la visita posteriormente,

y el Icfes tenía que realizar el registro del programa en el Snies.
Paralelamente, en 1994 se expidió el decreto 2904, el cual reglamen-
tó el Sistema Nacional de Acreditación (SNA), consagrado en los artículos
53 y 54 de la ley 30. Se definió la acreditación como el “acto por el cual el
Estado adopta y hace público el reconocimiento que los pares académicos
hacen de la comprobación que efectúa una institución sobre la calidad de
sus programas académicos, su organización y funcionamiento y el cumpli-
miento de su función social”40. La acreditación de alta calidad tiene carácter
voluntario y temporal; puede hacerse para los programas por separado de
una IES o para la institución en general. El procedimiento se iniciaba con
la autoevaluación41, continuaba con la evaluación externa realizada por
pares académicos42, proseguía con la evaluación practicada por el Consejo
40 Artículo 1. Decreto 2904 de 1994.
41 “Para la autoevaluación, la institución partirá de su propia definición de su misión y
proyectos educativos y utilizará los instrumentos que para efecto adopte el Consejo
Nacional de Acreditación”. Art. 5, ibíd.
42 “…asignados por el Consejo Nacional de Acreditación, estos aplicarán los criterios,
instrumentos y procedimientos adoptados por dicho Consejero”. Art. 6, ibíd.

Nacional de Acreditación43 y culminaba cuando el resultado era positivo
con el acto de acreditación por parte del Estado. La acreditación se debía
inscribir en el Snies.
Posteriormente, a través del decreto 1125 de 1996, se reglamentó la
publicidad y el registro de programas académicos de educación superior
ante el Snies. Este decreto definió el registro como el acto mediante el cual
se incorporaba un programa al Snies, previa asignación del código de iden-
tificación correspondiente por parte del Icfes. Este registro era indispensa-
ble para que la IES pudiera ofrecer el programa. Para la obtención de este
registro y consecuentemente la apertura de un programa, las IES tenían
que presentar al ministro de Educación, por intermedio del Icfes, la docu-
mentación sobre el programa señalada en este decreto44, adicionalmente
de la requerida en el artículo 1 del decreto 1403 de 1993. Recibida la docu-
mentación, el Icfes podía en el término de 30 días ordenar: a) el registro del
programa; b) que se completara la documentación; y c) verificar, dentro de
[ 72 ]
los 6 meses siguientes, la información aportada por la IES.
Por otro lado, este decreto dispuso que una IES podía ofrecer has-
ta dos programas académicos de pregrado en un mismo municipio por
convenio o contrato, en lugares distintos a aquellos donde se encontraba

su domicilio principal, sin necesidad de constituir una seccional; si la IES
quería ofrecer más de dos programas debía constituir una seccional. La
cifra de dos programas fue ampliada hasta la cantidad de cuatro mediante
el decreto 807 de 2000.
A partir del año 2001, el gobierno nacional adoptó una política más
rigurosa para el cumplimiento de su función de inspección y vigilancia de
la educación superior, toda vez que expidió decretos que reglamentaron los
estándares de calidad para la creación y funcionamiento de programas de
43 “El Consejo Nacional de Acreditación, una vez analizados los documentos de

autoevaluación y evaluación externa y, oída la institución, realizará la evaluación y
procederá si fuere el caso a reconocer la calidad del programa o de la institución, o a
formular las recomendaciones que juzgue pertinentes”. Art. 7, ibíd.
44 “1. Norma interna de creación (tipo de norma, número y fecha); 2. Localidad donde
funcionará con indicación de las características y ubicación del inmueble donde se
desarrollará el programa; 3.Descripción del contenido de las asignaturas; 4. Objeto
social del programa y su relación con la misión y proyecto educativo de la institución;
5. Previsión de procesos organizados y permanentes de autoevaluación; 6 Sistemas de
evaluación de estudiantes; 7. Planta de personal docente según dedicación y formación
y planta de personal directivo y administrativo; 8. Regímenes de personal docente y
estudiantil en los que se prevean requisitos de ingreso, promoción y grado.” Artículo 2 del
decreto 1225 de 1996.

pregrado en algunas carreras45, y creó el registro calificado, el cual debía
ser obtenido de manera obligatoria antes de la apertura del programa y
dispuso que los programas existentes a esa fecha lo tenían que tramitar.
El cambio de actitud radicó en que antes de estos decretos los programas
podían funcionar con la inscripción ante el Snies –acto denominado re-
gistro–, y que la verificación de la documentación aportada por las IES era
facultativa por parte del Icfes o el Ministerio de Educación; en cambio, con
estos decretos se volvió un procedimiento obligatorio.
Para la carrera de derecho se expidió el decreto 2802 de 2001, me-
diante el cual se establecieron los estándares de calidad para el ofrecimien-
to y funcionamiento de los programas de derecho46; el cumplimiento de
estos requisitos generaba la obtención del registro calificado, sin el cual no
se podía ofrecer el programa47. Con la entrada en vigencia de este decreto
se frenó la tendencia de creación de 3 o más programas de derecho por año
que se presentaba desde 1994.
Este decreto y los demás señalados en este aparte –salvo el decreto [ 73 ]
2904 de 1994–, fueron derogados por el decreto 2566 de 2003, mediante el
cual se establecieron, de manera general y para todos los programas, las

condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento
y desarrollo de programas académicos de educación superior; este decreto
señaló y reguló 15 requisitos o estándares de calidad generales48 para la ob-
45 Algunos de estos decretos fueron: 797, 917 y 2802 de 2001, 936, 937, 938, 939 y 940 de
2002.
46 El artículo 1 del decreto 2802 de 2001 señaló: “Información sobre el programa. Con la
finalidad de que los programas académicos de pregrado en Derecho cumplan condiciones
básicas de calidad para su ofrecimiento y funcionamiento, las Instituciones de Educación
Superior dispondrán y aportarán, de acuerdo con el procedimiento establecido en este
Decreto, información que se refiera a los resultados académicos, medios y procesos
empleados, infraestructura institucional, dimensiones cualitativas y cuantitativas
y condiciones en que se desarrolla el programa académico en la institución. Para el
efecto, allegará la siguiente documentación relativa a: a) Justificación del programa;
b) Denominación académica del programa; c) Aspectos curriculares básicos; d)
Organización de las Actividades Académicas; e) Formación Investigativa; f) Proyección
social; g) Sistema de selección; h) Sistemas de evaluación; i) Personal docente; j) Dotación
de medios educativos; k) Infraestructura física; l) Estructura académico-administrativa;
m) Autoevaluación; n) Egresados; o) Bienestar universitario; p) Publicidad del programa.”
48 “Condiciones mínimas de calidad. Para obtener el registro calificado, las instituciones
de educación superior deberán demostrar el cumplimiento de condiciones mínimas
de calidad y de las características específicas de calidad. Las condiciones mínimas de
calidad son las siguientes: 1. Denominación académica del programa; 2. Justificación
del programa; 3. Aspectos curriculares; 4. Organización de las actividades de

tención del registro calificado, los cuales debían ser cumplidos, además de
las condiciones especificas de calidad de cada programa, sin este registro
no podía funcionar un programa de educación superior.
Las condiciones específicas de calidad para cada programa fueron
fijadas por el Ministerio de Educación Nacional; para el caso de derecho,
fueron establecidas en la resolución 2768 de 200349.
El registro calificado fue definido como: el reconocimiento que
hace el Estado del cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad
para el adecuado funcionamiento de programas académicos de educación
superior, mediante su incorporación al Snies y la asignación del código
correspondiente. Era otorgado por el ministro de Educación y tenía una
vigencia de 7 años. La diferencia de este registro respecto al regulado en
el decreto 1125 de 1996 radicó en que, en el establecido en el decreto 2566
de 2003, se tenían definidos los estándares mínimos de calidad generales
[ 74 ] formación por créditos académicos; 5. Formación investigativa; 6. Proyección social;

7. Selección y evaluación de estudiantes; 8. Personal académico; 9. Medios educativos;
10. Infraestructura; 11. Estructura académico administrativa; 12. Autoevaluación;
13. Políticas y estrategias de seguimiento a egresados; 14. Bienestar Universitario; 15.

Recursos financieros.” Artículo 1, decreto 2566 de 2003.
49 Como condiciones especificas de calidad, se señaló que dentro de los aspectos
curriculares: 1. El programa debe propender porque el abogado tenga entre otras:
una sólida formación jurídica, humanista y ética; que desarrolle capacidad analítica
y crítica; que tenga conciencia del papel de mediador que cumple para solucionar
conflictos; que posea un adecuado desarrollo de habilidades comunicativas básicas en
una segunda lengua. 2. Que a nivel de formación del abogado, este tenga competencias
cognoscitivas, investigativas, interpretativas, argumentativas y comunicativas, así
como capacidades para el litigio, la conciliación y el trabajo interdisciplinario. 3. Que el
programa como mínimo tenga estos componentes básicos: a) Área Jurídica, que incluye
como mínimo los siguientes componentes: Derecho Civil, Derecho Constitucional,
Derecho Administrativo, Derecho Penal, Derecho Laboral, Derecho Comercial y Derecho
Internacional. Estos componentes deben responder tanto a lo sustantivo como a lo
procesal; b) Área Humanística, incluirá componentes que complementen la formación
integral del jurista tales como la filosofía del derecho, la sociología jurídica, la historia
del derecho y la historia de las ideas políticas; c) Un componente transversal orientado
a la formación del estudiante en el análisis lógicoconceptual, en la interpretación
constitucional y legal y en la argumentación jurídica; d) Prácticas Profesionales, en el
programa se organizará, con los alumnos de los dos últimos años lectivos, consultorios
jurídicos cuyo funcionamiento requerirá aprobación de la respectiva autoridad de
conformidad con lo establecido en la Ley 583 del 12 de junio de 2000. 4. Que el programa
debe tener una estructura curricular flexible, que permita al programa ajustarse a las
necesidades cambiantes de la sociedad y a las capacidades, vocaciones e interés del
estudiante, y. 5. Que al terminar de cursar el pénsum, el estudiante pueda elegir entre
la elaboración de monografía o judicatura, claro esta sin perjuicio de la autonomía
universitaria.

y específicos de los programas, los cuales debían ser verificados de manera
obligatoria, mientras que en el decreto de 1996 no estaban definidos estos
estándares y la verificación sobre la documentación aportada era optativa.
A partir del decreto 2566, para el ofrecimiento y funcionamiento de
un programa se debía contar con registro calificado, independientemente
de donde se desarrollara el programa, así fuese resultado de una extensión
de programas de una IES o de un convenio entre IES.
El procedimiento para la obtención del registro se iniciaba con la
presentación de solicitud en los formatos diseñados para tal fin; la solicitud
debía hacerla el representante legal de la IES que pretendía registrar el pro-
grama académico; continuaba con la designación de pares académicos por
parte del Ministerio de Educación Nacional, de lo cual se informaba a la
IES solicitante para que, si lo consideraba necesario, los recusara, siempre y
cuando hubiese causal para ello; posteriormente los pares realizaban visita
de evaluación con los criterios que para tal fin definía el Ministerio de Edu-
cación Nacional, y presentaban los respectivos informes; a continuación, y [ 75 ]
con base en los informes de los pares, la Comisión Nacional Intersectorial
para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces)

emitía concepto debidamente motivado, en el cual recomendaba al minis-
tro de Educación, el otorgamiento o no del registro calificado; tanto del
concepto de Conaces como de los informes de los pares se debía dar tras-
lado a la IES interesada para que, si lo consideraba pertinente, solicitara
revisión de los mismos; por último, y con base en el concepto, el ministro
de Educación resolvía sobre el otorgamiento o no del registro calificado.
Todo este procedimiento en teoría no se debía demorar más de seis meses.
Cuando la solicitud de registro se refería a programas nuevos, y de
la evaluación realizada por los pares, se establecía la necesidad de disponer
de recursos humanos, físicos y financieros adicionales, la sala de Conaces
emitía concepto dirigido al ministro, en el cual se señalaban los compro-
misos que debía asumir la IES para el adecuado funcionamiento del pro-
grama; con base en este concepto el ministro decidía sobre el otorgamiento
o no del registro. Se podía exigir, por parte del Ministerio a la IES inte-
resada, la constitución de garantía de cumplimiento de los compromisos
financieros.
El registro debía ser renovado para continuar ofreciendo el progra-
ma; tal solicitud se debía presentar con mínimo 10 meses de anterioridad
a la fecha de vencimiento de la vigencia del respectivo registro. Si no se
hacía, se entendía que la IES no estaba interesada en continuar ofreciendo
el programa, por lo que, expirado el registro, este se debía inactivar en el

registro en el Snies y la IES no podía recibir alumnos nuevos en dicho pro-
grama. Los programas a los cuales no se les renovaba el registro calificado,
no podían admitir nuevos estudiantes, pero se preservaban los derechos
adquiridos por estudiantes matriculados con anterioridad, lo que genera-
ba, a cargo de la IES, la obligación de iniciar un plan de mejoramiento que
garantizara la terminación del programa.
Según el decreto 2566, los programas acreditados de alta calidad
podían ser ofrecidos y desarrollados en extensión, en cualquier parte del
país, previa obtención del registro calificado e inscripción del mismo en
el Snies50.
En todo caso, el Ministerio de Educación Nacional podía ordenar,
en cualquier tiempo, la verificación de las condiciones de desarrollo de los
programas académicos; si como consecuencia de esta actividad se determi-
naba que un programa presentaba deficiencias en la calidad, la IES debía
diseñar e implementar un plan de mejoramiento.
[ 76 ]
El decreto consagró un régimen de transición según el cual las IES
que ofrecían programas sin contar con el correspondiente registro, podían
obtener un registro simple o provisional que les permitía continuar pres-
tando labores para los estudiantes matriculados con anterioridad; pero

estos programas no podían admitir nuevos estudiantes. Si la IES estaba
interesada en continuar desarrollando el programa, debía solicitar el res-
pectivo registro calificado.
Los programas que a la fecha de expedición del decreto 2566 conta-
ban con registro ante el Snies, debían solicitar el registro calificado y una
vez obtenido, se reemplazaba el anterior en el Snies. Este proceso se debía
realizar de conformidad a las fechas que fijara para tal fin el Ministerio de
Educación Nacional. Los programas de derecho fueron los primeros que
debieron surtir este trámite, puesto que todos los programas de pregrado
en derecho que no tuviesen acreditación de alta calidad debían presentar
solicitudes de registro calificado antes del 27 de diciembre de 2003.
La aplicación de los decretos 2802 de 2001 y 2566 de 2003, y de la
resolución 2768 de 2003, hizo que entre el año 2003 y 2007 únicamente a
nueve IES se les autorizara el ofrecimiento y funcionamiento de nuevos
programas de derecho.
El 25 de abril de 2008 se expidió la ley 1188 la cual tuvo por objeto
regular el registro calificado de los programas de educación superior. En
ella se establecieron las condiciones de calidad de los programas de edu-
50 Artículo 39. Decreto 2566 de 2003.

cación superior y las condiciones de calidad institucional, necesarias para
la obtención del registro calificado. Esta ley derogó todas las disposiciones
que le fueran contrarias, en especial el artículo primero del decreto 2566
de 200351 –artículo que establecía las condiciones mínimas de calidad para
la obtención del registro calificado–, y consecuentemente todas las resolu-
ciones proferidas por el Ministerio de Educación Nacional, que tenían por
objeto establecer las condiciones específicas de calidad de los programas de
educación superior52, perdieron su soporte jurídico.
La promulgación de la ley 1188 de 2008 obedeció a que mediante
sentencias C-852 de 200553 y C-782 de 200754 la Corte Constitucional de-
claró inexequibles algunos apartes del artículo 8 de la ley 749 de 200255,
y como consecuencia de dicha declaratoria todas las disposiciones regla-
mentarias (decretos y resoluciones) proferidas por el gobierno en cuanto a
registro calificado, estándares de calidad y exámenes de calidad de la edu-
cación superior, quedaron sin soporte legal y constitucional, razón por la
cual la Corte difirió los efectos de la declaratoria de inexequibilidad hasta [ 77 ]
el 16 de diciembre de 2008.
La ley 749 de 2002 tiene por objeto regular la educación superior en

las modalidades de técnica profesional y tecnológica, circunstancia que no
afectaría a primera vista los estudios superiores en la modalidad profesio-
nal de pregrado –donde se encuentra el programa de derecho–, pero debi-
do a que el artículo 8 de esta ley consagró que para ofrecer un programa
51 Artículo 7. Ley 1188 de 2008.

52 Incluyendo, la resolución 2768 de 2003, la cual regulaba el pregrado en derecho.
53 Corte Constitucional. Sentencia C - 852 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
54 Corte Constitucional. Sentencia C -782 de 2007. M.P. Jaime Araújo Rentería.
55 Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades
de formación técnica profesional y tecnológica. El artículo 8 de la ley 749 originalmente
señalaba: “DEL OFRECIMIENTO Y DESARROLLO DE PROGRAMAS ACADÉMICOS
DE EDUCACIÓN SUPERIOR. Para poder ofrecer y desarrollar un programa
de formación técnica profesional, tecnológica, y profesional de pregrado, o de
especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del
mismo. El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los
estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior,
como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y
vigilancia de la educación superior”.
El aparte subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante
sentencia C-852 de 2005, los efectos de la declaratoria de inexequibilidad fueron diferidos
hasta el 16 de diciembre de 2006. Por otro lado, el aparte en letra itálica fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-782 de 2007 y los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad fueron diferidos hasta el 16 de diciembre de 2008.

profesional de pregrado se requería la obtención del registro calificado, y a
su vez otorgó la facultad al gobierno nacional para reglamentar el registro
de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de ca-
lidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de me-
dición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de
la educación superior tuvo repercusiones directas en la educación superior
en la modalidad universitaria o profesional de pregrado, toda vez que la
Corte Constitucional declaró inexequibles estos apartes y, consecuencia
de ello, determinó que la reglamentación de toda la educación superior
se había dado a través de decretos y resoluciones, sin contar con paráme-
tros claramente definidos por el Congreso de la República. Estos fueron los
principales argumentos de la decisión:
“La educación está sometida no sólo a la cláusula general de compe-
tencia, sino más allá, al principio de reserva general de ley, por constituir
un servicio público con función social, y por tanto le corresponde al Con-
[ 78 ] greso de la República la regulación general en esta materia. Así mismo,
concluye la Sala, que tanto el ejercicio de la facultad de inspección y vi-
gilancia como el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Eje-
cutivo deben enmarcarse dentro de las reglas y premisas constitucionales

y legales, y por consiguiente, sólo serán válidos, si cumplen con dichos
parámetros, esto es, si el ejercicio de la inspección y vigilancia de la edu-
cación se orienta a lograr el cumplimiento de la Ley en esta materia y el
ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra dirigido, orientado y
determinado por unos contenidos y una materialidad previamente defi-
nida por la ley. Por consiguiente, no le es posible al Legislador, a través
de una determinación legal y habilitación general, trasladar al Gobierno
Nacional de manera íntegra la regulación de materias relativas a la educa-
ción, que le corresponden por mandato constitucional al Legislador, ale-
gando como fundamento de dicha transferencia irregular la facultad de
inspección y vigilancia o la potestad reglamentaria.
La habilitación que consagra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para

que el Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo relacionado con el
registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exáme-
nes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramien-
tas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y
vigilancia de la educación superior, constituye una habilitación irregular

e indebida, por cuanto no existe un referente legal mínimo y suficien-
te a partir del cual dicha reglamentación pueda llevarse a cabo y, en ese
sentido, traspasa íntegramente al Ejecutivo la competencia de regulación
general en esas materias sobre educación superior, las cuales correspon-
den al Congreso de la República, de conformidad con la cláusula general
de competencia legislativa y de la reserva general de ley por tratarse de
un servicio público. Esta transferencia inconstitucional no puede justifi-
carse argumentado la facultad de inspección y vigilancia de la enseñanza
y de los servicios públicos, conferida al Presidente de la República que se
encuentra limitada al control de la conformidad con la Ley; ni argumen-
tando el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Presidente, por
cuanto esta potestad presupone la fijación de unos criterios y parámetros
legales mínimos y esenciales definidos previamente por el Legislador. La
delegación que hace el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el Go-
bierno Nacional realice la reglamentación en relación al registro de pro-
gramas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de
[ 79 ]
los estudiantes de educación superior, resulta contraria a la Constitución
Política”56.

Como se anotó anteriormente, con esta decisión quedó sin soporte
la mayor parte de la reglamentación de la educación superior. La Corte,
consciente de ello, difirió los efectos de su decisión hasta el 16 de diciembre
de 2008. De tal forma que, el congreso profirió la ley 1188 para evitar que el
registro calificado de la educación superior quedara sin regulación.
En términos generales la ley 1188 reguló el registro calificado para
todos los programas de educación superior, teniendo en cuenta las dispo-
siciones consagradas en los decretos proferidos por el gobierno nacional,
es decir no se presentó un cambio sustancial en la reglamentación, salvo
que dicho instrumento (registro calificado) fue elevado a ley. Debido a lo
reciente de su expedición, todavía no se han reglamentado las condiciones
específicas de calidad de cada uno de los programas de educación superior.
El registro calificado fue definido como: el instrumento del Sistema
de aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior mediante el cual
el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por las
instituciones de educación superior. El Ministerio de Educación Nacional
es el competente de otorgarlo mediante acto administrativo, en el cual or-
dena su incorporación en el Snies y la asignación del código respectivo. Si
56 Corte Constitucional. Sentencia C -782 de 2007. M.P. Jaime Araújo Rentaría.

comparamos esta disposición con lo que señalaba el decreto 2566 de 2003,
observamos que en lo sustancial son prácticamente iguales. Es necesario
señalar que la ley 1188 no establece ninguna vigencia temporal del registro
calificado, a diferencia de las regulaciones anteriores.
Para la obtención del registro calificado, las instituciones tienen que
demostrar el cumplimiento de nueve condiciones de calidad de los pro-
gramas y de seis condiciones de calidad de carácter institucional57. Estas
condiciones de carácter institucional y de los programas son prácticamen-
te las mismas quince condiciones mínimas de calidad consagradas en el
decreto 2566 de 2003. Al igual que en el decreto derogado, sin la obtención
del registro calificado no se puede ofrecer ni desarrollar ningún programa,
57 “Condiciones de los programas: 1. La correspondencia entre la denominación del

programa, los contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención del
correspondiente título. 2. La adecuada justificación del programa para que sea pertinente
frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y científico de la Nación. 3. El
[ 80 ] establecimiento de unos contenidos curriculares acordes con el programa que se ha
establecido y que permitan garantizar el logro de los objetivos y sus correspondientes
metas. 4. La organización de todas aquellas actividades académicas que fortalezcan los
conocimientos teóricos y demuestren que facilitan las metas del proceso formativo. 5.
La adecuada formación en investigación que establezca los elementos esenciales para
desarrollar una actitud crítica, la capacidad de buscar alternativas para el desarrollo del
país. 6. La adecuada relación, efectiva con el sector externo, que proyecte a la universidad
con la sociedad. 7. El fortalecimiento del número y calidad del personal docente para
garantizar, de una manera adecuada, las funciones de docencia, investigación y extensión.
8. El uso adecuado y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el
aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante sea
autónomo y participante. 9. La garantía de una infraestructura física en aulas, bibliotecas,
auditorios, laboratorios y espacios para la recreación y la cultura, que permitan la
formación integral de los estudiantes como ciudadanos de bien y garanticen la labor
académica.
Condiciones de carácter institucional: 1. El establecimiento de adecuados mecanismos

de selección y evaluación de estudiantes y profesores, en donde se garantice la escogencia
por méritos y se impida cualquier discriminación por raza, sexo, credo, discapacidad o
condición social. 2. La existencia de una estructura administrativa y académica flexible,
ágil y eficiente, al servicio de la misión de las instituciones de educación superior. 3.
El desarrollo de una cultura de la autoevaluación, que genere un espíritu crítico y
constructivo de mejoramiento continuo. 4. La existencia de un programa de egresados
que haga un seguimiento a largo plazo de los resultados institucionales, involucre la
experiencia del egresado en la vida universitaria y haga realidad el requisito de que el
aprendizaje debe continuar a lo largo de la vida. 5. La implantación de un modelo de
bienestar universitario que haga agradable la vida en el claustro y facilite la resolución
de las necesidades insatisfechas en salud, cultura, convivencia, recreación y condiciones
económicas y laborales.6. La consecución de recursos suficientes para garantizar el
cumplimiento de las metas con calidad, bienestar y capacidad de proyectarse hacia el
futuro, de acuerdo con las necesidades de la región y del país.

adicionalmente, se faculta al Ministerio de Educación Nacional para que
establezca las condiciones especificas de calidad de los programas de edu-
cación superior. Hasta el momento, el Ministerio de Educación Nacional
no ha regulado estas condiciones para ningún programa.
El procedimiento para la obtención del registro es prácticamente el
mismo señalado en el decreto 2566. Los principales cambios son: el trámite
desde la radicación no puede exceder de seis meses por parte del Minis-
terio de Educación Nacional, en caso de que pasen los seis meses y no se
resuelva sobre el otorgamiento o no del registro calificado, o al menos se
justifique el porqué del retardo, se entiende concedido el registro calificado
para el programa que lo solicita, es decir, opera un silencio administrativo
positivo58. Por otro lado, la comisión de pares realiza la visita en coordina-
ción con un funcionario del Viceministerio de Educación, lo cual es dife-
rente a lo establecido en el decreto derogado, puesto que en este los pares
realizaban la visita de evaluación con los criterios que para tal fin definía
el ministerio, lo cual no implicaba la participación de funcionario alguno. [ 81 ]
Por último, la información que reciba el ministerio en desarrollo
de los procesos de evaluación y verificación, tiene el carácter de reservada

y solo puede ser conocida por la IES interesada, y el ministerio única-
mente puede publicar en el Snies las decisiones favorables a los procesos
de evaluación59.
De tal forma que, en la actualidad, el requisito para la creación y
funcionamiento de programas de derecho consiste en la obtención del re-
gistro calificado, el cual se logra con el cumplimiento de las condiciones de
calidad de los programas y las condiciones de calidad de carácter institu-
cional, establecidas en el artículo 2 de la ley 1188 de 2008.
No podemos hacer afirmaciones sobre el proceso de implementa-
ción de esta ley, debido a lo reciente de su expedición, salvo que se perdió
la especificidad de las condiciones de calidad de los diferentes programas
de educación superior, situación que también involucró el programa de
pregrado en derecho.
A partir de la descripción normativa realizada podemos señalar
que la reglamentación para la creación de los programas de derecho y de
IES autorizadas para ofrecerlos ha pasado por diferentes escenarios, los
cuales se reflejan directamente en las tendencias de crecimiento de IES y
programas de derecho, como se observa en el gráfico 3.1. Los escenarios
58 Artículo 3. Ley 1188 de 2008.


de reglamentación en cuanto a los requisitos a que hacemos referencia son
de dos tipos, uno laxo y otro más estricto. Cada uno de estos escenarios,
se ha presentado en dos oportunidades, y se han dado de manera interca-
lada; el periodo de 1950 a 1974 se caracterizó por su laxitud; entre 1974 y
1992 la reglamentación fue restrictiva; en el periodo 1993-2001 la norma-
tividad fue blanda en cuanto a los requisitos y; por último entre el 2002
y 2007 nuevamente se hicieron mayores las exigencias para la creación
de programas. Como se verá en el capítulo siguiente, dedicado al análisis
cuantitativo, en los periodos de reglamentación laxa se crearon la mayor
parte de programas de derecho, y en los periodos de regulación estricta,
aunque se crearon programas de derecho, se hizo en menor medida; en
otras palabras, cuando se dió una mayor laxitud se presentaron tendencias
de crecimiento acelerado, tanto en programas como en IES; en cambio, en
los períodos estrictos se presentó una tendencia de crecimiento moderado.
Gráfico 3.1. IES y programas según reglamentación.

[ 82 ]
200
180
178
160
140 148
120 IES
100
80 Programas
72
60 54 63
32 32 38
40
32 32
20 27 27
11
0
Año 1949 Dec. 1189 Dec. 3200 Dec. 1221 Ley 30 de Dec. 2802 Dec. 2566
de 1974 de 1979 de 1990 1992. de 2001 de 2003

4
capítulo
Acreditación y calidad
en la educación
superior colombiana
por
Isabel
Goyes
Moreno Introducción
L
[ 83 ]
a finalidad de este escrito es invitar a la re-
Directora Centro de
flexión en torno a los procesos de acreditación
Investigaciones y Estu-
que actualmente se adelantan en el país, con el ob-
dios Socio-Jurídicos y
jetivo de que las divergencias y el intercambio de
docente titular Facultad
miradas contribuyan a una depuración del sistema,
de Derecho Universi-
de tal forma que, respetando el principio constitu-
dad de Nariño.
cional de autonomía universitaria y el ejercicio de
la capacidad de intervención y control que el cons-
tituyente primario le reservó al Estado sobre los
servicios públicos educativos, sean la autorregula-
ción de las instituciones educativas, la validación
de la comunidad académica nacional e interna-
cional, pero fundamentalmente el reconocimiento
social, los que aseguren la calidad de la educación
superior en Colombia.
La preocupación por la calidad del sistema
educativo nacional, si bien no es nueva, ha tomado
un renovado interés a raíz de los procesos de inter-
nacionalización de todos los ámbitos de la vida. Es
claro que en la actualidad las instituciones de edu-
cación son continuamente evaluadas por los Esta-
dos, por los pares y especialmente por los usuarios
de dichos servicios, generando un mercado educa-

tivo en el cual sobreviven los más exitosos y eficientes. Esta realidad no
desconoce los peligros que para los procesos formativos representa la ten-
dencia de aplicarles las mismas leyes económicas que rigen la producción
de otra clase de bienes y servicios; sin embargo, so pretexto de la necesaria
diferenciación que se debe exigir, tampoco es válido oponerse a una con-
veniente evaluación y aseguramiento de la calidad que deben garantizar
los entes educativos.
La dificultad para alcanzar esta meta, radica en el cómo encontrar
la forma más adecuada de resolver la tensión que se genera al confrontar
los principios constitucionales: autonomía universitaria versus inspección
y vigilancia del Estado. La alternativa estaría en lograr el justo equilibrio
entre la autonomía que requieren las instituciones para desarrollar sus pro-
puestas formativas de acuerdo con la filosofía institucional, la misión y la
visión educativas y la intervención que le corresponde ejercer al Estado con
miras a garantizar que el servicio público educativo cumpla con paráme-
[ 84 ]
tros nacionales e internacionales de calidad. Es en dicho marco que debe
evaluarse la política pública de la acreditación y el compromiso del sistema
educativo nacional con una oferta competitiva, exigencia ineludible de un
la profesión jurídica en Colombia
mundo globalizado e inequitativo.
1. Fundamentos normativos
En el año de 1990 hizo crisis el decreto 80 de 1980 después de regular du-
rante diez años la educación superior. Su inoperancia se hizo evidente al
observar que su articulado no respondía a las urgencias de la nueva socie-
dad del conocimiento, a las demandas crecientes de una colectividad que
aspiraba a ingresar a la educación de tercer nivel y a una realidad que ya se
percibía interconectada a los mercados internacionales. Por eso, la razón
que se argüía con mayor fuerza era la necesidad de mejorar la calidad de
los programas de pregrado e incursionar con niveles de excelencia acadé-
mica en la formación posuniversitaria.
La coyuntura generada por la Asamblea Nacional Constituyente
permitió, gracias a la participación de delegados de las universidades y del
gremio docente universitario, que en la Carta Política de 1991 se consagra-
ran principios como la autonomía universitaria, la libertad de cátedra, de
enseñanza, de aprendizaje y de investigación. Así mismo, el constituyente
hizo referencia al compromiso del Estado Social de Derecho con la cali-
dad y pertinencia de la educación colombiana; a estos aspectos se refie-
ren los artículos 27, 68 y 69. Estos postulados deben conjugarse de manera

coherente y dialéctica con la prerrogativa establecida en el mismo texto
constitucional a favor del Estado Social de Derecho, al cual le compete la
vigilancia y control sobre la educación, dado su carácter de servicio públi-
co educativo.
En desarrollo de los mandatos constitucionales mencionados, y con
Acreditación y calidad...
fundamento en tres proyectos de ley presentados, en su orden, por el Icfes,
las organizaciones gremiales de docentes y el sector parlamentario, el Con-
greso de la República expidió la ley 30 de 1992, conocida como el estatuto
orgánico de la educación superior en Colombia, en la cual se desarrollaron
los mandatos constitucionales de autonomía, vigilancia y control y acredi-
tación, en los siguientes términos:
“El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con
la presente ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad
del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigi-
lancia de la Educación Superior”1
[ 85 ]
Para el legislador, entonces, autonomía, calidad e inspección y vi-
gilancia son derechos y deberes que, lejos de oponerse, están llamados a
isabel goyes moreno

interrelacionarse de manera dialéctica.
Por eso, el numeral h) del artículo 31 precisa que las facultades de
inspección y vigilancia que le corresponden al Presidente le permitirán:
“Propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de
los programas académicos de las instituciones de Educación Superior”2. Es
decir, que la evaluación de la calidad no es más que una expresión de la
facultad de inspección y vigilancia que le compete al Estado.
A partir del artículo 53 crea el Sistema Nacional de Acreditación,
como el medio idóneo para valorar la calidad de los programas universi-
tarios y garantizar a la sociedad que dichas instituciones cumplan con sus
objetivos. Dos aspectos que merecen resaltarse son: 1) El carácter volun-
tario de la acreditación y sus efectos temporales, con lo cual se traslada a
la autonomía universitaria la decisión de ingresar o no al sistema. Una vez
obtenido el ingreso, la permanencia queda supeditada al mantenimiento
de los estándares de calidad. 2) El incluir la autoevaluación, de cada pro-
grama o institución, como etapa previa y fundamental de la acreditación3.
1 Artículo 2ª de la ley 30 de 1992

2 Artículo 31 de la ley 30 de 1992
3 Ver al respecto artículo 55 de la ley 30 de 1992

La política gubernamental en materia de educación superior busca
comprometer a las instituciones educativas con el ejercicio permanente de
la autoevaluación, como una práctica de la vida académica que garantiza
el logro de la calidad y en consecuencia la realización de los objetivos ins-
titucionales.
De otro lado, debe resaltarse que la misma norma creó el Sistema
de Información, para dar cuenta a la ciudadanía sobre la calidad de sus
instituciones, de donde resulta evidente el interés del Estado por afectar de
manera seria las propuestas educativas, tanto las de los programas vigentes
en ese momento como las de los que se crearan en el futuro.
Desde entonces, buena parte de los esfuerzos gubernamentales se
han encaminado a la estructuración del sistema: el decreto 2904 del 31 de
diciembre de 1994 reglamentó dicho articulado, conceptualizó la acredita-
ción, generó su estructura, definió las etapas del proceso y la necesidad de
adoptar tanto criterios como instrumentos y procedimientos.
[ 86 ]
Tres años más tarde, mediante el acuerdo 04 de 1995 del Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU), se integró el Consejo Nacional
de Acreditación con siete académicos designados por un período de cinco
años. Así mismo, se establecieron las funciones de dicho organismo, preci-

sando que es responsabilidad de este consejo promover y ejecutar la políti-
ca de acreditación adoptada por aquel, coordinar los respectivos procesos,
orientar a las instituciones en su autoevaluación y adoptar los criterios de
calidad y los instrumentos e indicadores que han de aplicarse en la evalua-
ción externa.
Por acuerdo 06 de 1995 del CESU se reiteraron los fundamentos
de la acreditación y las características de la autoevaluación, indicando los
agentes, las etapas y el protagonismo del Consejo Nacional de Acreditación
en el conjunto del sistema. Posteriormente se han proferido diversos actos
legislativos que lo han complementado, aclarado y desarrollado.
2. El Consejo Nacional de Acreditación

y la política de calidad
El Consejo Nacional de Acreditación asumió de manera inmediata el cum-
plimiento de las funciones asignadas, centrando su actividad en la produc-
ción de documentos que fundamentan y justifican la política pública de
acreditación, por una parte, y en la difusión y capacitación acerca de las
orientaciones básicas del sistema, por otra. Estos documentos en su orden
son los siguientes:

• Lineamientos básicos para la acreditación, 1998.
• Guía de procedimiento CNA 02 de 1998.
• La evaluación externa en el contexto de la acreditación en Colom-
bia. Año 1998.
• Guía para la renovación para la acreditación de pregrado, 2001.
• Lineamientos para la acreditación institucional serie Documentos
CNA No. 2 de 2001.
• Lineamientos para la acreditación de programas, 2003.
• Autoevaluación con fines de acreditación de programas de pregra-
do. Guía de procedimiento CNA 03 de 2003.
• Guía para la evaluación de pares, 2006.
Como producto de una revisión cuidadosa de los anteriores escri-

tos, puede afirmarse que el sistema de alta calidad o de acreditación acogi-
do en Colombia es un híbrido en la medida en que se construyó alejándose [ 87 ]
de los modelos de acreditación existentes en Europa, en Estados Unidos y
algunos países de América Latina, pero tomando algunos de los compo-
isabel goyes moreno

nentes de estas experiencias para configurar un nuevo modelo de acredita-
ción que se caracteriza porque:
1. Se trata de un sistema mixto ya que, si bien el Consejo Nacional de
Acreditación cumple funciones públicas de evaluación de la cali-
dad, realiza esta actividad a través de la labor de personas particu-
lares que se desempeñan como pares académicos a título personal y
no institucional.
2. Se concibe como un proceso académico antes que un acto pura-

mente administrativo. Como proceso se implementa en tres etapas:
autoevaluación, heteroevaluación y evaluación, asignando la res-
ponsabilidad de cada uno de estos momentos a diferentes sujetos,
así:
• La autoevaluación le compete a cada institución de educación su-
perior, la cual debe diagnosticarse de manera seria y objetiva si-
guiendo unas orientaciones genéricas trazadas por el sistema, pero
esencialmente su autovaloración la debe realizar frente a sí misma,
a su proyecto institucional, sus fundamentos teóricos, sus metas y
compromisos académicos y sociales.

• La heteroevaluación se ha encomendado a terceros, ajenos a la ins-
titución educativa y al ente estatal; son los pares académicos, gene-
ralmente docentes, investigadores o personas particulares que, por
sus conocimientos especializados en un área del saber, son llama-
dos a estudiar el documento de autoevaluación presentado por la
entidad que aspira a acreditarse y la realidad de dicha institución,
comprobando in situ las informaciones relacionadas con su filoso-
fía, sus directivos, estudiantes, profesores, sus estatutos, organiza-
ción financiera, administrativa, infraestructura y demás aspectos
que, a juicio de los pares, merezcan aclaración, complementación
o justificación.
• La evaluación es la fase final a cargo de la respectiva sala (Ciencias
Humanas, Ciencias Naturales, Artes); estos colectivos, con funda-
mento en las dos etapas anteriores y sus propias consideraciones
y argumentaciones, recomiendan o no al Ministerio de Educación
[ 88 ] proferir el acto administrativo que concede o niega la acreditación
solicitada.
3. Se trata de una acreditación temporal, lo que significa que la acre-

ditación no es una definitiva, sino que debe revisarse y renovar-
se periódicamente, so pena de perder la condición de acreditada.
Por esta circunstancia, la autoevaluación y el mejoramiento deben
convertirse en prácticas cotidianas, capaces de garantizar el man-
tenimiento y mejora de sus potencialidades y la superación de sus
debilidades.
4. Se diferencia entre acreditación de programas y acreditación ins-

titucional. Al respecto, la experiencia de más de diez años de exis-
tencia del sistema demuestra que se debe comenzar por acreditar
programas y posteriormente, casi de manera lógica, deviene la acre-
ditación institucional.
5. Se financia el sistema de manera compartida, esto es, con recursos

provenientes del Estado y con los montos que deben cancelar las
universidades privadas que desean acreditar programas de pregra-
do o posgrado.

3. La acreditación previa
La voluntariedad de la acreditación, que se había exaltado como un ejer-
cicio de autonomía universitaria y como una de las fortalezas del sistema,
fue afectada a escasos años de su puesta en marcha. En efecto, en el año de
1994 apareció la figura de la acreditación previa, como un proceso obliga-
torio de control de calidad, al cual debían someterse todos los programas
de educación vigentes o que se crearan en el futuro. El argumento fuerte
para entronizar este esguince se relacionó con la dudosa calidad de muchos
programas de educación y la responsabilidad social que ellos conllevaban
dado que se trataba de los centros formadores de los maestros.
En tal sentido, la acreditación previa tenía sus propias peculiarida-
des que se enuncian a continuación:
• Respecto a la calidad, la acreditación previa era un punto de parti-
da que solo constataba que los programas de educación cumplían
con requisitos mínimos de calidad, cuyos índices deberían acre-
[ 89 ]
centarse con el transcurrir del tiempo hasta acceder a la acredita-
ción voluntaria.
isabel goyes moreno

• Respecto a la oportunidad, la acreditación previa era obligatoria y
tenía un plazo perentorio (11 de febrero de 2000), convirtiéndose en
una condición indispensable para ofrecer los programas de educa-
ción; la opción de la acreditación voluntaria estaba sujeta solamente
a la discrecionalidad de las instituciones.
• Respecto a la fundamentación legal, la acreditación previa encontró
su fundamento normativo en el artículo 113 de la ley 115 de 1994,
reglamentado por el decreto 272 de 1998, la acreditación voluntaria
en la ley 30 de 1992 y en todas las disposiciones antes mencionadas.
• Respecto a los efectos, la acreditación previa (de no realizarse en
el plazo establecido por el decreto 272) conllevaba la imposibili-
dad de seguir ofreciendo el programa; el no contar con la acre-
ditación voluntaria no impide a los programas continuar con su
funcionamiento.
4. El registro calificado
Una vez cumplido el objetivo de la acreditación previa para los programas
de educación, el Ministerio de Educación Nacional evaluó la experiencia
como exitosa y en consecuencia, lejos de abolirla, la adecuó e implementó

para el resto de programas tanto de pregrado como de posgrado, dando
origen a lo que hoy se conoce como el registro calificado o las condiciones
mínimas de calidad.
Para llevar adelante esta iniciativa se expidieron diversas normas,
de las cuales solo se mencionarán algunas:
• La ley 749 de 2002 que crea la figura del registro calificado.
• El decreto 2566 de 2003 que hace referencia expresa al registro cali-
ficado de los programas de pregrado.
• El decreto 2765 de 2003 que modifica algunos aspectos del registro
simple.
• 23 resoluciones sobre características de calidad de los programas de
pregrado interesados en obtener el registro calificado.
• El decreto 1001 de 2006 sobre registro calificado de programas de
posgrado.
[ 90 ] • La ley 1188 de 2008, última normativa sobre regulación de registro
calificado.
Una lectura desprevenida de los anteriores documentos nos per-

mite concluir que de conformidad con dicho articulado hoy tenemos
dos procesos de acreditación: el de condiciones mínimas, antes conocido
como acreditación previa y hoy denominado registro calificado, el cual
funciona como un prerrequisito de la acreditación, y la acreditación vo-
luntaria más identificada como acreditación de alta calidad o simplemen-
te acreditación.
Así las cosas, es pertinente tener en cuenta sobre qué aspectos de-
ben autoevaluarse los programas interesados en el registro calificado, re-
cordando que es sobre dicha autoevaluación que los pares realizan su labor
de comprobación. La ley 1188 de 2008 contiene una minuciosa regulación
de tales aspectos:
• Coherencia entre la denominación del programa y los contenidos
curriculares.
• Justificación del programa.
• Aspectos curriculares.
• Organización de actividades que fortalezcan el programa.
• Formación investigativa.
• La relación con el sector externo.

• El personal docente idóneo y adecuado.
• Ayudas educativas y procesos.
• Infraestructura física, aulas, bibliotecas, laboratorios, etc.
Además de los aspectos enunciados que debe cumplir el programa,
la norma exige también la observancia de otros acápites cuya responsabi-
lidad le compete a la institución educativa. Estos puntos se relacionan con
los procesos de ingreso de estudiantes, la estructura administrativa de la
universidad, el seguimiento a egresados, las condiciones de bienestar, la
solvencia económica y la existencia de la cultura de autoevaluación.
En consecuencia, los procesos de autoevaluación deben realizarse
de conformidad con los parámetros institucionales y programáticos, antes
mencionados, los mismos servirán de fundamento para la visita de com-
probación por parte de los pares, para cuyo efecto el representante legal de
la institución debe solicitar al Ministerio de Educación Nacional el registro
calificado, anexando toda la documentación requerida. El ministerio da [ 91 ]
inicio a la evaluación externa designando los pares académicos, los cuales
son escogidos del listado de académicos e investigadores colombianos que
isabel goyes moreno

se han postulado para esta función en los períodos de convocatoria abier-
tos por el ministerio.
Los insumos de autoevaluación y heteroevaluación permiten al Co-
naces recomendar al ministerio el otorgamiento del registro o, por el con-
trario, abstenerse de hacerlo.
Al sistema de registro calificado se le han formulado varias críticas
relacionadas con la demora en el proceso, la interferencia con la autonomía
universitaria, el rol que a título personal cumplen los pares y una tendencia
inconveniente hacia la homogenización de la oferta educativa. Esta incon-
formidad se trasladó a las instancias judiciales y en efecto, mediante las
sentencias C-852 de 2005 y C-782 de 2007, la Corte Constitucional estudió
y evaluó la forma de garantizar tanto la autonomía universitaria como la
facultad de inspección y vigilancia del Estado.
La demanda de inconstitucionalidad se dirigió contra el artículo 8
de la ley 749 de 2002 por medio de la cual se organiza el servicio público de
la educación técnica superior y tecnológica, puesto que, a juicio de los de-
mandantes, el citado artículo otorgaba al gobierno nacional la competencia
para regular el registro calificado y los estándares de calidad, a sabiendas
de que dicha competencia, por mandato del constituyente, era exclusiva
del legislador. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-852 y con
fundamento en sus propios precedentes relacionados con los parámetros

constitucionales para la asignación de competencias en materia de servi-
cios públicos (C-263 de 1996), reiteró que:
“[...]la competencia para la ‘regulación’ de las actividades que constituyen
servicios públicos se concede por la Constitución a la ley, a la cual se con-
fía la misión de formular las normas básicas relativas a: la naturaleza,
extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos
encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad,
permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relacio-
nes con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de
su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de
las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como
el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su
prestación eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C. P.)”.
Sin embargo, y tal como ya se comentó en este escrito, el mismo

[ 92 ]
texto constitucional determina que la ley debe establecer los requisitos y
procedimientos para crear y administrar establecimientos educativos (art.
68) y respecto al ejercicio de la autonomía ordena que las universidades
podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo
con la ley (art. 69).
En consecuencia, el Ejecutivo, en cumplimiento de la facultad re-
glamentaria, puede proferir los decretos, resoluciones y órdenes que se
necesiten para la ejecución de dichas leyes y, así mismo, ejercer la inspec-
ción y vigilancia de la enseñanza. Es decir, toda actividad gubernamental
debe practicarse en el marco legal porque ni la potestad reglamentaria ni la
competencia de inspección y vigilancia lo autorizan para reglamentaciones
autónomas o independientes.
Así las cosas, la Corte encuentra que la norma demandada es con-
traria a la Constitución, al otorgarle al gobierno la regulación del registro
calificado, los estándares mínimos de calidad y las pruebas de estado. De
igual manera, que en el ejercicio de dicha competencia se han proferido
varias normativas, de donde una declaratoria de inexequibilidad de efec-
to inmediato causaría un impacto negativo en un tema tan delicado como
la calidad cuya responsabilidad le corresponde al Estado, dando origen a
un vacío normativo inconveniente. En cambio, sostener un tiempo adi-
cional la norma demandada no sería tan gravoso, puesto que, lo que se
puso en tela de juicio fue la competencia regulativa en temas educativos
y no el contenido de dichas disposiciones, más aún cuando se trata de un
proceso participativo.

Los anteriores razonamientos conducen a la corporación a diferir
en el tiempo (hasta diciembre de 2006) la inexequibilidad de la norma
acusada, con el objeto de que el legislador, entretanto, expida el régimen
aplicable en materia de exámenes de calidad, estándares mínimos de los
programas de pregrado y registro calificado de los mismos.
En el año 2007 se demanda una vez más el artículo 8 de la ley 749
de 2002, pero ahora la inconformidad recae en la parte final del texto que
dice: “El Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas acadé-
micos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes
de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de ca-
lidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”4,
aspectos que deben tener regulación legal.
Con las argumentaciones jurídicas antes relacionadas, concluye la
Corte determinando que:
[…] la habilitación que consagra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para
que el Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo relacionado con el [ 93 ]
registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes
de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de
isabel goyes moreno

medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia
de la educación superior, constituye una habilitación irregular e indebida,
por cuanto, como se ha anotado, no existe un referente legal mínimo y su-
ficiente a partir del cual dicha reglamentación pueda llevarse a cabo […]
considera la Corte que el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 da lugar a una
extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al
Gobierno Nacional.
Los efectos de esta sentencia se difirieron hasta el 16 de diciembre

de 2008. El 25 de abril el Congreso expidió la ley 1188 de 2008, en virtud
de la cual se regula el registro calificado de los programas de educación
superior, respetando de esta forma el querer del constituyente primario.
El Ministerio de Educación Nacional se encuentra preparando,
con la participación de la comunidad universitaria, el decreto reglamen-
tario de dicha normativa, que permita equilibrar la autonomía que tienen
los centros de educación superior para generar sus programas, perfiles,
énfasis y características, con la inspección y vigilancia que le corresponde
al Estado.
4 Artículo 8 de la ley 794 de 2002.

5. A manera de conclusión
No hay duda que un proceso tan complejo y de ruptura con la práctica edu-
cativa nacional, como el compromiso con la calidad académica, ha tenido
durante estos años de vigencia muchos tropiezos y serias inconsistencias,
pero, así mismo, grandes aciertos e importantes avances.
Las debilidades del sistema se relacionan con las improvisaciones
normativas y administrativas, las cuales generaron desconfianza y preven-
ción frente a las políticas públicas de calidad de la educación superior; así
como la subjetividad que podría derivarse de los conceptos que a título
personal rinden los evaluadores, amén de su desvinculación radical del
proceso de acreditación al concluir su visita y rendir el concepto respectivo.
No obstante las deficiencias anotadas, debe reconocerse que el sistema de
acreditación de condiciones mínimas y el de alta calidad han logrado com-
prometer a las universidades con la cultura de la autoevaluación, caracte-
rística que no solo ha contribuido a dinamizar y enriquecer la acreditación,
[ 94 ] sino que ha permitido, al mismo tiempo, la cooperación académica entre
las diversas instituciones educativas, mejorando el sistema de información,
elaboración y seguimiento de los planes institucionales de mejoramiento.

El trabajo académico de los pares, en la medida en que se ha cua-
lificado y especializado, se ha convertido en un factor legitimador de la
acreditación puesto que la garantía de objetividad se desprende del marco
legal al cual deben someter sus observaciones, de tal suerte que las aprecia-
ciones individuales deben ceder ante el respeto que merecen los proyectos
elaborados autónomamente por los entes educativos. Los pares no valoran
el proyecto educativo de la respectiva entidad, sino la coherencia interna de
sus programas y políticas.
Referencias
Constitución Nacional.
Decreto 2904 del 31 de diciembre de 1994.
Decreto 272 de 1998.
Consejo Nacional de Acreditación. Lineamientos para la acreditación, Au-
toevaluación con fines de acreditación, Evaluación externa con fines de
acreditación, Guías para la acreditación, Lineamientos institucionales.
Documentos Consejo Nacional de Acreditación 1998-2006.

Documentos Registro Calificado Ministerio de Educación Nacional, Conaces.
Ley 30 de 1992.
Ley 749 de 2002.
Ley 1188 de 2008.
Ley 115 de 1994.
Ley 1286 de 2009.
Sentencia C-852 de 2005 Corte Constitucional
Sentencia C-782 de 2007 Corte Constitucional.
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Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.
Goyes Moreno, Isabel y Mireya Uscátegui. 2000. Escenarios posibles de la edu-
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Goyes Moreno, Isabel y Mireya Uscátegui. 2004. Incidencia de la acreditación [ 95 ]
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isabel goyes moreno

Helg, Aline. 1987. La educación en Colombia. 1987-1957. Bogotá: Universidad
Pedagógica Nacional. Serie Educación y Cultura.
Henao, Miriam. 2003. Políticas públicas y universidad. Bogotá: Ascun.
Jaramillo, Jaime. 1980. “El proceso de educación”. En: Manual de historia de
Colombia. Bogotá: Editorial Presencia.
Ministerio de Educación Nacional. Documentos de registro calificado, Actas
de visita institucional, Formato de visita de pares, Decretos y Resolucio-
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Pacheco Arrieta, Iván Francisco. 2002. Evolución legislativa de la educación
superior en Colombia. Educación culpable, educación redentora. Iesalc-
Unesco. www.iesalc.unesco.org.ve. Consulta: 7 de marzo de 2009.

5
capítulo
Educación legal
en Colombia
Análisis cuantitativo desde
una perspectiva histórica
por
Freddy E ste artículo hace una descripción cuantitativa
de la evolución de las facultades de derecho
desde 1960 hasta 2006, con especial énfasis en el
[ 97 ]
Alexánder
Salamanca período 1994-2006, en el cual se presentó un au-
mento significativo de las facultades y programas
Ramírez
de derecho, acompañado del consecuente creci-
miento cuantitativo de estudiantes de derecho,
egresados y graduados.
La descripción cuantitativa del crecimiento
de los programas de derecho desde 1960 hasta 2006
se hace teniendo en cuenta los siguientes factores:
evolución de programas de pregrado en derecho,
de Instituciones de Educación Superior (IES), po-
blación estudiantil, solicitudes, cupos, alumnos
matriculados en primer curso, egresados y gradua-
dos (según la pertinencia, se discrimina dicha in-
formación por regiones o departamentos).
El estudio se basa en documentos publica-
dos por el Instituto Colombiano de Fomento para
la Educación Superior (Icfes), los cuales se conocen
como “Estadísticas de la Educación Superior”. Es-
tos documentos recogen los informes suministra-

dos por las diferentes instituciones de educación superior, sobre las varia-
bles mencionadas1.
Las funciones que desempeñaba el Icfes, en cuanto a la inspección
y vigilancia de la educación superior, fueron asignadas, desde el año 2003,
al Ministerio de Educación Nacional a través del Viceministerio de Edu-
cación Superior, mediante los decretos 2230 y 2232 de 2003. Como conse-
cuencia de lo anterior, los informes anuales dejaron de hacerse, y se optó
por la implementación del Sistema Nacional de Información de Educación
Superior (Snies). Lastimosamente, este nuevo sistema no permite la obten-
ción de información sobre todos los ítems analizados anteriormente por
el Icfes, puesto que este sistema se limita a informar si el programa se en-
cuentra activo o no y si ya obtuvo el registro calificado o la acreditación de
alta calidad. No obstante, el Ministerio de Educación Nacional nos sumi-
nistró (a partir de un derecho de petición) la información de egresados de
programas de derecho para los años 2003, 2004, 2005 y 2006.
[ 98 ]
Es necesario tener en cuenta que tanto los informes del Icfes como
la información suministrada por el Ministerio de Educación son el resul-
tado de la información brindada por cada Institución de Educación Su-
perior (IES). Ahora bien, casi todas las IES dejaron de suministrar, por lo
menos en un año, la información requerida por el Icfes o por el Snies. Esta
situación implica que los informes no son completos. Por eso fue necesario
hacer los cálculos estadísticos para llenar la información faltante2.
Como el objetivo del trabajo es realizar un análisis cuantitativo des-
de una perspectiva histórica, hemos definido tres períodos para el análisis
1 La investigación adelantada logró recopilar la información sobre todos los ítems

señalados de los programas de pregrado en derecho desde 1974 hasta 2002. A pesar de
los esfuerzos realizados no fue posible conseguir el informe de 1983; la información
concerniente a este año se obtuvo a través de un análisis de tendencia del comportamiento
de las facultades de derecho para 1981, 1982, 1984 y 1985.
Para el período 1960-1973 la única información que se posee es la de egresados de las
facultades de derecho entre 1960 y 1973. Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior (Icfes). 1987. Egresados de la Educación Superior 1960-1985.
Formación Universitaria. Bogotá: Icfes.
2 Así por ejemplo, la falta de información en un año de la Universidad Libre afecta
gravemente el informe debido a su elevado peso porcentual (20%) en la formación de
abogados. Para darle mayor confiabilidad a la información del Icfes y del Ministerio
de Educación y de esta forma superar estos impases, se ha recurrido a la elaboración
y corrección de los datos suministrados por estas instituciones, utilizando según la
conveniencia del caso procedimientos de análisis de tendencia, media ponderada y
media simple; a pesar de lo anterior la confiabilidad de la base de datos creada y de la
información en ella contenida es de un 95%.

de las IES: el primero va desde 1960 a 1974, el segundo comprende los años
1974 a 1993 y el último, desde 1994 a 2006. El año de 1974 fue escogido
porque fue el primer año del cual el Icfes publicó estadísticas totales de la
Educación legal en Colombia

educación superior; el año de 1993 se seleccionó por ser el inmediatamente
anterior al año en el cual comenzaron a darse los efectos de la ley 30 de
1992; el último período 1994-2006 se determinó con el objetivo de eviden-
ciar los efectos de la ley 30 de 1992 y sus reglamentaciones.
Por último, la hipótesis defendida aquí es la de que el marco legal
de la educación superior en general y de la educación legal en particular,
ha sido determinante en el aumento de IES que ofertan pregrado en de-
recho, y consecuentemente del comportamiento cuantitativo de las facul-
tades de derecho.
Para sustentar esta hipótesis es necesario tener en cuenta lo seña-
lado en el capítulo 3 sobre la regulación de la enseñanza del derecho, en el
cual se establece que, hasta la década de 1970 la regulación estatal para el
reconocimiento de IES y facultades de derecho no fue muy estricta puesto [ 99 ]
que se creaban las IES y el poder ejecutivo les otorgaba el reconocimiento
de su personería jurídica; de esta manera, las habilitaba para dictar el pro-

grama de derecho.
Desde 1970 el gobierno nacional reglamentó acuciosamente los
estudios de derecho, para lo cual profirió un gran número de decretos.
Algunos regularon la creación de nuevos programas de derecho, otros re-
glamentaron el plan de estudios de la carrera de derecho y otros tantos
establecieron los requisitos para obtener el título de abogado. La carac-
terística general de esta reglamentación consistió en el constante cambio
de regulación sobre los estudios de derecho durante toda la década3; esta
reglamentación rigió hasta la expedición de la ley 30 de 1992.
El actual régimen jurídico de la educación superior fue establecido
en la ley 30 de 1992. Los requisitos establecidos en las reglamentaciones
anteriores para la creación de programas de derecho ya no fueron obli-
gatorios, puesto que la ley 30, en desarrollo del concepto de autonomía
universitaria, estableció diferentes normas que provocaron la explosión
de programas de educación superior y de IES, efecto que se sintió de ma-
nera drástica en la carrera de derecho. Podemos identificar dos aspectos
regulados por esta ley que incidieron directamente en el drástico aumento
3 Entre 1970 y 1980 se expidieron más de 15 decretos sobre la materia. Algunos de ellos son:
970, 1390 y 1391 de 1970, 1189, 1129, 1837 y 2670 de 1974, 0118, 0225, 0765, 1018 de 1977,
2354 de 1978, 2189 y 3200 de 1979 y 2022 de 1980.

de instituciones y programas formadores de abogados: el primer grupo de
disposiciones señalaron los requisitos para la creación de nuevas IES y para
la transformación de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas
en universidades; el segundo grupo de normas regularon la creación de
nuevos programas para las IES ya existentes y permitieron la posibilidad
de creación de extensiones, seccionales y convenios entre IES.
Durante los primeros años de vigencia de la ley 30 muchas IES de-
cidieron hacer uso de la autonomía universitaria para crear y desarrollar
programas de derecho y, en consecuencia, se abrieron innumerables pro-
gramas que no cumplían con parámetros adecuados de calidad académica,
logística y financiera.
Lo anterior fue consecuencia de la lenta reglamentación por el go-
bierno nacional de la ley 30 de 1992, y del inadecuado cumplimiento de
la función de inspección y vigilancia de la educación superior a cargo del
Ministerio de Educación.
[ 100 ]
Después de la ley 30, el Gobierno expidió varios decretos, algunos
orientados a establecer los requisitos para la creación de nuevos progra-
mas, y otros con el objetivo de definir estándares mínimos de calidad de
los diferentes programas4.

A partir de 2001 el gobierno nacional adoptó una política más ri-
gurosa para el cumplimiento de su función de inspección y vigilancia de la
educación superior, toda vez que expidió decretos que reglamentaron los
estándares de calidad para la creación y funcionamiento de programas de
pregrado en algunas carreras5, creó el registro calificado, el cual debía ser
obtenido de manera obligatoria antes de la apertura del programa, y dispu-
so que los programas existentes a la fecha lo tenían que tramitar. El cambio
radicó en que antes de estos decretos los programas podían funcionar con
la inscripción ante el Snies –acto denominado registro– y que la verifica-
ción de la documentación aportada por las IES era facultativa por parte del
Icfes o el Ministerio de Educación Nacional; en cambio, con estos decretos
se volvió un procedimiento obligatorio; e incluso el congreso expidió la ley
1188 de 2008, que reguló de manera general el registro calificado.
4 Algunas de las normas que han regulado estas materias son los decretos: 1403 de 1993,
837 y 2790 de 1994, 1225 de 1996, 807 de 2000, 2802 de 2001 y 2566 de 2003; este último
derogó todos los anteriores y a su vez estableció los estándares mínimos de calidad para la
obtención del registro calificado de los programas de educación superior.
5 Algunos de estos decretos fueron: 797, 917 y 2802 de 2001, 936, 937, 938, 939 y 940 de
2002.

Podemos señalar que la reglamentación para la creación de los pro-
gramas de derecho y de IES autorizadas para ofrecerlos ha pasado por di-
ferentes escenarios, los cuales se reflejan directamente en las tendencias de

crecimiento de IES y programas de derecho. Los escenarios de reglamen-
tación en cuanto a los requisitos a que hacemos referencia son de dos tipos,
uno laxo y otro más estricto. Cada uno de estos escenarios se ha presenta-
do en dos oportunidades, y se han dado de manera intercalada; el período
de 1950 a 1974 se caracterizó por su laxitud; entre 1974 y 1992 la reglamen-
tación fue restrictiva; en el período 1993-2001 la normatividad fue blanda
en cuanto a los requisitos; y, por último, entre 2002 y 2007 nuevamente se
hicieron mayores las exigencias para la creación de programas.
1. Instituciones de Educación Superior (IES)

1.1 IES antes de 1974
Durante la época de la colonia se adelantaban estudios jurídicos tan solo [ 101 ]
en la ciudad de Bogotá a través de tres centros de educación, las actuales
universidades Santo Tomás6, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosa-

rio7 y Universidad Pontificia Javeriana8.
6 La Universidad Santo Tomás fue el primer claustro universitario de Colombia. Se fundó

el 13 de junio de 1580 por la Orden de Predicadores (Padres Dominicos); en 1608 se
fundó el Colegio Santo Tomás, el cual posteriormente fue fusionado con la Universidad
de Estudios Generales, naciendo de esta forma el Colegio-Universidad Santo Tomás que
posteriormente se llamó Universidad Tomística. La Universidad Santo Tomás fue cerrada
en 1865 y fue restablecida el 7 de marzo de 1965; en este año inició labores nuevamente la
facultad de derecho. En marzo de 1973 la Universidad creó la seccional de Bucaramanga,
en la cual se dictó derecho desde entonces. En marzo de 1996 empezó a funcionar el
programa de derecho en la ciudad de Tunja bajo la modalidad de extensión del programa
de derecho de Bogotá; en la actualidad el programa de derecho de Tunja es autónomo.
Adicionalmente de los programas de derecho de Bogotá, Bucaramanga y Tunja, la
Universidad Santo Tomás ofrece programas de derecho en Medellín y Villavicencio,
ambos de reciente creación. Tomado de: http://www.usta.edu.co/index.php?option=com_
content&view=article&id=108. Agosto de 2009.
7 Fue fundada el 18 de diciembre de 1653 por Fray Cristóbal de Torres, de la Orden de
Predicadores (Dominicos), pero por decisión del Rey Felipe IV se ordenó el desahucio de
los miembros de la Orden de los Predicadores y la entrega a la comunidad de maestros y
estudiantes de todos los bienes de la fundación. De conformidad con las constituciones
de dicha institución el Colegio del Rosario es una institución privada y autónoma, que no
pertenece a ninguna organización de carácter religioso o político. Este claustro educativo
no ha interrumpido a lo largo de su historia sus labores educativas. Tomado de: http://
www.urosario.edu.co/FASE4/web_visitantes/historia.htm. Agosto de 2009.
8 La Pontificia Universidad Javeriana fue fundada por la Compañía de Jesús (jesuitas) y
comenzó a dictar clases de derecho en 1706, pero el 31 de julio de 1767 los jesuitas fueron

Después de la independencia de España, Simón Bolívar en 1827 –
como consecuencia del Plan de Estudios de 1826 de Francisco de Paula
Santander– autorizó el estudio de la jurisprudencia en distintos colegios
provinciales. Los centros de estudios autorizados se encontraban en las
ciudades de Cartagena, Medellín, Popayán y Pasto, situación que dio ori-
gen a la creación de las universidades de estas ciudades9.
En 1867 se creó la Universidad Nacional de Colombia, mediante
la ley 66 del 22 de septiembre de 1867, y su escuela de derecho empezó a
funcionar en el año de 1869 en el Colegio de San Bartolomé de Bogotá10.
Años después, en 1886 se creó en Bogotá la Universidad Externado de
Colombia.
En la primera mitad del siglo XX únicamente se crearon tres nuevas
universidades que ofrecieron la carrera de derecho. La primera de ellas fue
la Universidad Libre, creada en 1923 en la ciudad de Bogotá11; en 1936 en
la ciudad de Medellín se fundó la Universidad Pontificia Bolivariana12; por
[ 102 ]
último, hacia mediados de la década de los cuarenta se creó la Universidad
del Atlántico en la ciudad de Barranquilla.
desterrados de los territorios pertenecientes a la corona de Carlos III. El 1° de octubre de

1930 los jesuitas decidieron restablecer la Universidad Javeriana en Bogotá y se empezó
a dictar clases de derecho en febrero de 1931. En el segundo semestre del año 2000 la
Universidad Javeriana inició el pregrado en derecho en su seccional de Cali. Tomado de:
http://www.javeriana.edu.co/puj/oracle/resenah.html. Agosto de 2009.
9 Todas estas instituciones ofrecen solamente un programa de derecho, salvo la
Universidad de Antioquia, a la cual después del año 2002 se le autorizó la creación de 5
programas de derecho en diferentes municipios antioqueños: Andes, Carmen de Viboral,
Turbo, Caucasia y Puerto Berrío.
10 Villamil Ardila, Carol. 2001. Aproximación histórica a la Facultad de Derecho, Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia. Bogotá: Universidad
Nacional de Colombia, pp. 24-29.
11 Institución de carácter privado, comenzó a dictar derecho en la ciudad de Bogotá en 1923.
Entre 1960 y 1973 creó las seccionales de Barranquilla, Pereira y Cúcuta, ciudades donde
también ofrece derecho. En 1975 empezó a dictar derecho en la ciudad de Cali. Durante
la vigencia de la ley 30 de 1992, la Universidad Libre abrió programas de derecho en las
ciudades de Cartagena y Socorro (Santander).
12 El 15 de septiembre de 1936 se fundó la Universidad Pontificia Bolivariana en la ciudad
de Medellín, con reconocimiento del Ministerio de Gobierno mediante resolución 48
del 28 de febrero de 1937; desde entonces esta entidad de carácter privado ha ofrecido
el programa de derecho en esta ciudad. Haciendo uso de las facultades otorgadas por la
ley 30, la Universidad Pontificia Bolivariana decidió ofrecer programas de pregrado en
derecho en las ciudades de Montería y Bucaramanga.

Entre 1950 y 1974 fueron fundadas 15 IES, las cuales desde entonces
ofrecen derecho13, y se presentó la reapertura del programa de derecho de
la Universidad Santo Tomás hacia el año 1965.

En 1974 se estudiaba derecho en 27 IES distribuidas en 13 muni-
cipios, de las cuales ocho tenían origen oficial (29,63%) y diecinueve eran
de carácter privado (70,37%). Las IES existentes hacían presencia en once
departamentos y en la ciudad de Bogotá; la representación a nivel departa-
mental se hacía en el municipio capital de departamento, salvo el caso de
la Unidad Central del Valle que funcionaba en Tuluá.
gráfico 5.1. IES por municipio 1974 IES por municipio 1974
12 11
10
8
IES
6
4 4 4
2 2 2 2
1 1 1 1 1 1 1
[ 103 ]

tá
la
es
ga
li
ta
ia
lu
ir
en
st
lí
yá
Ca
en
al
il
go
cu
an
el
re
Pa
Tu
ag
pa
qu
iz
m
Cú
Bo
m
ed
Pe
Ar
Po
an
rt
an
ra
M
Ca
M
ca
rr
Bu
Ba
Municipio
1.2 IES período 1974-1993

Este período estuvo enmarcado por la vigencia del decreto 1189 de 1974,
el cual provocó un decrecimiento drástico en la tendencia de creación de
programas de derecho. Esta norma fue derogada por el decreto 3200 de
1979, que a su vez fue abolido por el decreto 1221 de junio 8 de 1990, el cual
perdió vigencia con la expedición de la ley 30 de 1992.
Entre 1974 y 1993, solo cinco nuevas instituciones abrieron progra-
mas de derecho. Tres de ellas en la ciudad de Bogotá (Universidad Militar,
13 A continuación se señalan las universidades que fueron creadas durante este período
–con su nombre actual– y el año en que empezó a funcionar el primer programa de
derecho de estas IES. Universidad de Medellín –1950–, Universidad de Caldas –1950–,
Universidad La Gran Colombia –1954–, Universidad Incca –1955–, Universidad Santiago
de Cali –1958–, Universidad Autónoma Latinoamericana –1966–, Universidad de los
Andes –1968–, Corporación Universitaria de la Costa –1970–, Universidad Católica
de Colombia –1970–, Universidad de San Buenaventura –1970–, Unidad Central del
Valle –1971–, Fundación Universidad Autónoma de Colombia –1971–, Universidad
Simón Bolívar –1972– Universidad de Manizales –1972– y Universidad Autónoma de
Bucaramanga –1973–.

Universidad de la Sabana y Universidad Sergio Arboleda), una en Barran-
quilla (Universidad del Norte) y otra en Montería (Universidad del Sinú).
Se abrió un sexto programa, en virtud de la creación de la seccional de Cali
de la Universidad Libre.
Entre 1986 y 1993 ninguna institución de educación superior abrió
un nuevo programa de derecho. En consecuencia, para 1993 existían 32
IES que ofrecían derecho, de las cuales, nueve tenían carácter oficial y las
veintitrés restantes eran de origen privado. Del mismo modo, el 43,75% de
las IES tenían presencia en Bogotá, el 13,52% en Barranquilla, el 12,5% en
Medellín y el 9,38% en Cali.
gráfico 5.2. IES por municipio

IES1993
por municipio 1993
16
14 14
12
10
No. de IES
[ 104 ]
8
6
5
4 4
3
2 2 2
1 1 1 1 1 1 1 1
0
tá
la
li
es
ga
ta
ia
a
lu
ir
en
rí
st
lí
yá
Ca
en
al
il
go
cu
an
el
re
te
Pa
Tu
ag
pa
qu
iz
m
Cú
Bo
m
ed
on
Pe
Ar
an
Po
rt
an
ra
M
M
Ca
M
ca
rr
Bu
Ba
Municipio
1.3 IES período 1994-2007

El 28 de diciembre de 1992 se promulgó la ley 30 de 1992 mediante la
cual se estableció el Régimen Jurídico de la Educación Superior. Esta ley
tiene como fundamento el concepto de autonomía universitaria consa-
grado en el artículo 69 de la Constitución Nacional de 1991. Con base en
esa ley se produce, a partir de 1994, un incremento significativo de IES
habilitadas para abrir programas de derecho. Es así como, entre 1994 y
2007, 40 IES adicionales a las 32 existentes en 1993 abrieron programas
de derecho (muchas de ellas fueron creadas en vigencia de esta ley y otras
IES ya existían antes de la promulgación de la ley pero decidieron abrir
programas de derecho).

Desde 1994 hubo un aumento sostenido de IES que ofrecían dere-
cho; ese año siete IES abrieron pregrado en derecho, cinco más en 1995, en
1997 cuatro, dos en 1998, tres en 1999, tres en 2000, siete en 2001, y entre

2003 y 2007 otras nueve (tabla 5.1).
tabla 5.1. Número de IES que ofertan pregrado en derecho por año: 1993-2007.
Año IES
1993 32
1994 39
1995 44
1996 44
1997 48
1998 50
1999 53
2000 56
2001 63 [ 105 ]
2002 63

2007 72
De las 72 IES que ofrecían derecho al año 2007, 20 tenían origen

oficial y 52 privado. Estas instituciones hacían presencia en 25 departa-
mentos y en la ciudad de Bogotá; a nivel municipal, tenían cobertura en 52
municipios del país, lo que de plano demuestra que en este período se logró
la descentralización de la educación legal en Colombia, puesto que las IES
ya no se ubicaban exclusivamente en las capitales departamentales.
2. Programas de derecho
Es necesario diferenciar entre programas de derecho e IES que ofrecen
derecho. Ello debe hacerse por dos razones: la primera porque las IES tie-
nen la posibilidad de ofrecer programas en municipios diferentes a los de
su domicilio principal, lo cual se realiza bajo la modalidad de programas
de extensión, programas ofrecidos por seccionales, programas hechos por
convenios entre IES o por programas fruto de contratos con entidades te-
rritoriales. La segunda porque también existe la posibilidad de que una IES
ofrezca la carrera de derecho en diferente jornada, y de esta forma existen
dos programas de la IES en el mismo municipio.

Finalmente, es importante señalar que en 2003 se presentaron dos
hechos significativos: el primero consistió en que las funciones de inspec-
ción y vigilancia de la educación superior que estaban a cargo del Icfes
fueron asignadas al Ministerio de Educación Nacional; el segundo fue la
regulación e implementación del registro calificado14.
2.1. Crecimiento de los programas de derecho

Hasta la década de 1960 cada IES que ofrecía derecho poseía solo un pro-
grama, es decir, el número de IES era el mismo que el de programas de
derecho. Durante esta década y la siguiente la Universidad Libre creó 3
seccionales en las cuales ofreció derecho; lo mismo sucedió, aunque en me-
nor medida, con la Universidad La Gran Colombia y la Universidad Santo
Tomás, cada una de las cuales creó una seccional.
Como se anotó, en 1974 había 32 programas de derecho ofrecidos
[ 106 ]
por 27 IES, en 1975 el número de programas se elevó a 33, puesto que la
Universidad Libre ofreció derecho en la ciudad de Cali. Entre 1976 y 1993
el aumento de programas estuvo en directa relación con el aumento de
IES.
Como consecuencia de la ley 30 de 1992, desde 1994 esta relación
de crecimiento –uno a uno– entre IES y programas se perdió. Lo anterior
se debió a que, a partir del uso del artículo 120 de la ley 30, las IES crearon
programas de extensión, seccionales y celebraron convenios entre IES. He-
cho que provocó que de seis programas de extensión existentes para 1993
se pasara a más de 100 en 2007; en términos cuantitativos, para 2007, en
promedio cada IES tenía casi 2,5 programas de pregrado de derecho. En la
14 El registro calificado y la acreditación de alta calidad ya fueron abordados en los

capítulos tres y cuatro; únicamente resta por decir que cuando un programa ha
logrado la obtención del registro calificado o la acreditación de alta calidad ante el
Snies, el ministerio no diferencia el programa académico de una misma IES en el
mismo municipio a partir de la jornada de estudio, es decir que una universidad que
tiene jornada diurna y nocturna de derecho, y que anteriormente eran tomados como
programas diferentes, dejan de ser dos programas y se convierten en uno solo, sin
interesar la diferente jornada de estudio. Lo anterior es muy significativo para el análisis
de los programas de derecho puesto que, a diciembre de 2007, 14 programas habían
obtenido acreditación de alta calidad y solo 69 tenían registro calificado. Sumados dan
83 programas que representan el 46,6% del total de programas activos. Esta situación
genera que no se puedan distinguir los programas a partir de la jornada de estudio, lo
cual provoca la invisibilización de un gran número de programas. En consecuencia
podemos afirmar que a nivel nacional existen más de 200 programas de derecho si los
diferenciamos por jornada.

tabla 5.2 se evidencia el aumento de programas de derecho año por año y
su relación con el número de IES.

tabla 5.2. Relación de programas respecto a IES.
Año IES Programas Proporción de programas por IES

1949 11 11 1
1974 27 32 1,19
1990 32 38 1,19
1992 32 54* 1,69
1994 39 66 1,69
1995 44 75 1,70
1996 44 78 1,77
1997 48 89 1,85
1998 50 89 1,78
1999 53 96 1,81
2000 56 113 2,02 [ 107 ]
2001 63 148 2,35

2002 63 147 2,33
2007 72 178 2,47
* A pesar de que aparecen 54 programas, no se presentó un aumento real de estos en comparación a los 38 pro-
gramas de 1990. El aumento es consecuencia de un cambio metodológico en la presentación de los informes por
el Icfes a partir de 1991. Antes de este año se presentaban los programas sin discriminar jornada.
3. Análisis del crecimiento del número

de IES y programas de derecho
3.1. IES
La participación de IES de origen oficial en la formación de abogados ha
venido disminuyendo a lo largo de los últimos 60 años, toda vez que las
IES oficiales pasaron de representar el 54,5% del total de IES que ofrecían
derecho en 1949, a menos del 30% a partir del año 1974, participación que
se ha reducido lenta pero sistemáticamente desde ese entonces. Para 2007
las IES oficiales representaban el 27,78% del total de IES habilitadas para
ofrecer derecho.

tabla 5.3. Instituciones que ofrecen derecho según carácter
Año IES Oficiales % Privadas %

1949 11 6 54,55 5 45,45
1974 27 8 29,63 19 70,37
1993 32 9 28,13 23 71,87
2007 72 20 27,78 52 72,22
3.2. Programas
Otro es el panorama si el crecimiento de la oferta de estudios de derecho se
analiza a partir de los programas y no de las IES. A pesar de que las IES de
origen oficial representan casi el 30% del total de IES que ofrecen progra-
mas de pregrado en derecho, este porcentaje se ve drásticamente reducido
si contrastamos la participación de los programas ofrecidos por las IES de
origen oficial con el total de programas de derecho a nivel nacional, puesto
[ 108 ] que, de los 178 programas de derecho que existían a nivel nacional en 2007,
solo el 15,73% son de origen oficial y el 84,37% son de carácter privado (ver
tabla 5.4).
tabla 5.4. Programas de derecho según origen
Año Programas Oficiales % Privados %

1949 11 6 54,55 5 45,45
1974 32 8 25 24 75
1993 53 10 18,87 43 81,13
2007 178 28 15,73 150 84,27
3.3. Programas según períodos

Al igual que en las IES, se evidencian patrones de crecimiento similares en
los programas de pregrado en derecho: un primer momento comprendido
entre 1974 y 1985, que hemos denominado de crecimiento moderado, un
segundo lapso entre 1986 y 1993, llamado de estabilización, y un tercer
período entre 1994 y 2007 que llamamos de crecimiento acelerado.
En el primer período se presentó un aumento porcentual del
18,75%, ya que se pasó de 32 programas existentes en 1974 a 38 en 1985;
en el segundo periodo, denominado de estabilización y comprendido en-
tre 1986 y 1993, no se presentó incremento alguno. En el último período,
de crecimiento vertiginoso, comprendido entre 1994 y 2007, se pasó de 53

programas existentes en 1993 a 178 programas activos, es decir, un aumen-
to porcentual del 235% El aumento de programas año por año se puede
observar en el gráfico 5.3, por su parte, el gráfico 5.4 muestra el comporta-

miento según los periodos descritos.
Gráfico 5.3. Programas de pregrado en derecho 1974-2007

Programas de pregrado en derecho 1974-2007
200
No. de programas
150
100
50
0
1974
1975
1980
1981
1982
1984
1985
1986
1987
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2007
Años
[ 109 ]
Tendencias de crecimiento de los programas
Gráfico 5.4. Tendencias de crecimiento de los programas de derecho
de derecho

200
No. de programas
178
150
Sin jornada
100
Con jornada
50 32 55 53
38 38
0
1974 1986 1993 2007
Año
3.4. Según jornada

Desde 1991 hasta 2002 es posible diferenciar los programas de derecho se-
gún la jornada de estudio; se evidencia que el crecimiento de los programas
diurnos y nocturnos desde 1994 hasta 2002 fue prácticamente homogéneo.
La participación de los programas nocturnos en el número total osciló en-
tre el 35% y el 37% (gráfico 5.5).
3.5. Según distribución territorial

Esta distribución ha variado a partir del período de crecimiento acelerado,
puesto que para 1992 los programas de derecho eran ofrecidos en tan solo

12 departamentos y en la ciudad de Bogotá. En cambio, para 2007 se ofre-
cían programas de derecho en 25 departamentos y en la ciudad de Bogotá.
En este sentido, el aumento de IES en los diferentes entes territoria-
les no se limitó a las capitales de departamento, aunque en un primer mo-
mento fue así. Después de 1997 se crearon programas de derecho en gran
número de municipios que eran económicamente importantes dentro de
los contextos regionales (gráfico 5.6).
Crecimiento de los programas de derecho según jornada
1991-2002
Gráfico 5.5. Crecimiento de los programas de derecho según jornada 1991-2002
150
100
50
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Diurno 34 35 34 42 48 51 58 55 57 71 93 96
Nocturno 20 19 19 24 27 27 31 34 36 42 55 51
[ 110 ]
Diurno Nocturno
Departamentos y municipios donde se ofrece

Gráfico 5.6. Departamentos y municipios
pregado donde se ofrece pregrado en derecho
en derecho
60
52
50
42
40
Departamentos
30 25 26
22 Municipios
19
20 14
13
10
0
1992 1997 2002 2007
Esta situación nos permite concluir lo siguiente: en desarrollo de la

ley 30 de 1992, las IES se dedicaron, en un primer momento, a llevar los
programas de derecho a las capitales de departamento y a partir de 1998,
como estrategia de mercado, empezaron a ofrecer programas de derecho
en municipios diferentes a las capitales de departamento (ver tabla 5.5).

Tabla 5.5. Programas e IES por departamento para los años 1992, 1997, 2002 y 2007.
1992 1997 2002 2007

programas
programas
programas
programas
municipios
municipios
municipios
municipios
ies
ies
ies
ies
Departamento
antioquia 5 4 1 10 6 2 19 14 9 32 17 14
arauca 1 1 1 1 1 1
atlántico 9 5 1 8 5 1 9 6 1 9 7 1
bogotá 19 14 1 28 20 1 34 24 1 32 26 1
bolívar 1 1 1 4 3 1 4 3 1 10 6 1
boyacá 2 2 1 6 4 2 6 4 3
caldas 2 2 1 2 2 1 3 2 1 2 2 1
caquetá 1 1 1 2 2 1
casanare 1 1 1
[ 111 ]
cauca 1 1 1 1 1 1 2 2 1 5 3 2
cesar 4 2 1 4 3 1

córdoba 2 1 1 3 2 1 4 3 1 5 3 1
cundinamarca 4 2 3 4 2 3
chocó 1 1 1 6 3 1 5 3 1
la guajira 1 1 1
huila 4 3 1 5 3 1
magdalena 1 1 1 2 2 1 3 3 1
meta 2 1 1 3 2 1 5 3 1
nariño 1 1 1 2 1 1 2 2 1 4 3 1
nte. de
2 1 1 2 1 1 1 1 1 5 4 2
santander
putumayo 1 1 1
quindío 2 1 1 2 1 1 2 1 1 2 2 1
risaralda 2 1 1 2 1 1 2 1 1 2 2 1
santander 2 2 1 9 6 4 15 8 4 13 9 4
sucre 2 1 1 2 1 1 2 1 1
tolima 1 1 1 3 2 2 5 2 2
valle 6 4 2 7 5 2 13 8 3 13 8 4
total 54 32 14 89 48 24 147 63 42 178 72 52
total
13 19 25 26
departamentos

La participación de los principales centros urbanos sigue siendo re-
levante, pero poco a poco otros departamentos le han ido restando parti-
cipación a los departamentos donde tradicionalmente se ofrecía la carrera
de derecho.
3.6 Según regiones

En todas las regiones del país hubo un crecimiento de programas de de-
recho; sin embargo, fue mayor en la región andina y en la costa Atlántica.
Por su parte, la costa Pacífica y los Llanos y Amazonia crecieron de manera
más pausada (gráfico 5.7).
Crecimiento
Gráfico 5.7. Crecimiento de programas
de programas por regionespor regiones.
80
70
Programas
[ 112 ] 60 Andina
50 Atlántica
40 Pacífica
30 Llanos y Amazonia
20
Bogotá
10
0
1992 1997 2002 2007
Años
4. Demanda del programa de derecho

El programa de derecho se caracterizó por ser uno de los 10 con mayor
demanda durante la década de los setenta y parte de los ochenta tal como
lo demuestran las estadísticas de la educación superior de 1982, 1984 y
1985. Así por ejemplo, para 1974, 1978 y 1982, derecho fue el segundo pro-
grama con mayor demanda, superado solamente por medicina; en estos
años se presentaron respectivamente 12.024, 19.767 y 22.314 estudiantes
a derecho15. A pesar de que medicina era el programa con mayor número
de aspirantes, derecho tenía el mayor número de alumnos matriculados
en primer curso, seguido por Contaduría, Administración de Empresas y
15 Icfes. Estadísticas de la Educación Superior 1982, p. 23.

Economía; en los años 1974, 1978 y 1982 se matricularon a primer curso en
derecho respectivamente 5.737, 7.161 y 8.185 alumnos16.
Lamentablemente, el Icfes no realizó el análisis para los años no-

venta y siguientes, razón por la cual no es posible determinar si esas ten-
dencias se mantienen.
A pesar de ello, podemos observar la demanda histórica para acce-
der a escuelas de derecho desde 1974 a 2002 (gráfico 5.8). Allí se evidencia
que desde 1974 hasta 1981 la tendencia fue en aumento; desde 1982 hasta
1993 la tendencia cambió y se presentó una disminución significativa.
En 1994 cambió nuevamente la tendencia, y aumentaron de manera sis-
temática las peticiones de ingreso a programas de derecho, llegando a
los niveles de solicitudes alcanzados entre 1977 y 1982. Esta tendencia se
mantuvo hasta el final del período analizado, e incluso a partir de 1999
creció aún más.
ráfico 5.8. Evolución del total de solicitudes para estudiar pregrado en derecho.
GEvolución del total de solicitudes para estudiar pregrado en [ 113 ]
1974-2002 derecho. 1974 - 2002

45.000
40.000
35.000
Solicitudes
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Años
En 1985, por cada 100.000 habitantes se presentaban 40 solicitudes

de ingreso; en 1990, 48; en 1995, 43, y en 2000, 77. Lo anterior demuestra el
significativo aumento que se presentó a partir de 1994, toda vez que entre
1995 y 2000 prácticamente se duplicó el número de solicitudes por cada
100.000 habitantes17.
Creemos que este aumento estuvo directamente relacionado con la
apertura de nuevos programas de derecho en regiones y municipios donde
antes no se podía acceder a este tipo de formación. Mediante la presente
16 Ibíd.
17 La proporción de solicitudes por cada 100.000 habitantes se calcula contrastando los
informes del Icfes con las estadísticas poblacionales del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística.

investigación no se puede determinar si la creación de nuevos programas
de derecho se derivó de una mayor demanda por estudiar esta carrera, o si
la mayor demanda fue resultado de una más amplia, diversificada y acce-
sible oferta de programas de derecho. Lo más probable es que ambas cosas
sean ciertas.
Es significativo que el cambio de tendencia se haya presentado con
posterioridad a la ley 30 de 1992; por tal razón, en lo que sigue, se analiza
en profundidad este aspecto a nivel nacional y regional durante el período
1994-2002.
Desde 1994 hasta 2002 hubo en total 269.029 solicitudes18 para in-
gresar a estudiar derecho, de las cuales, 166.554 (61,59%) fueron dirigidas a
IES de origen privado y 102.475 (38,41%) a IES de carácter público. La ins-
titución con mayor demanda fue la Universidad Libre (10,3%), seguida por
las Universidades de Antioquia (8,79%), Nacional de Colombia (8,52%),
Cooperativa (4,68%) y Católica de Colombia (4,2%); la demanda para ac-
[ 114 ]
ceder a las mencionadas IES suma 36,7% del total de solicitudes a nivel
nacional. El comportamiento histórico de estas IES denota que las dos ofi-
ciales tuvieron un aumento significativo, mientras la Libre y la Católica
mantuvieron su comportamiento de manera homogénea, y la Cooperativa

pasó de 158 aspirantes en 199419 a 3.229 en 2002, siendo de esta forma la
IES con mayor aumento en el número de aspirantes durante este período,
pues su incremento superó el 2.000%.
Tendencia
Gráfico 5.9. delas
Tendencia de las
IESIES
concon mayor
mayor demanda
demanda 1994 - 2002
1994-2002
5000
4500 U. Libre
4000
Solicitudes
3500 U. de Antioquia
3000
2500 U. Nacional
2000
1500 U. Cooperativa
1000
500 U. Católica
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
18 Las cifras de solicitudes no se pueden tomar en términos absolutos puesto que con
seguridad se presentó el fenómeno de inscripción simultánea de un aspirante a estudiar
derecho ante diferentes IES.
19 Precisamente en este año la Universidad Cooperativa de Colombia abrió su primer
programa de pregrado en derecho, ubicado en la ciudad de Bucaramanga.

En las 10 IES con mayor demanda (tabla 5.6) se presentó el 52% de
las personas interesadas en estudiar derecho. Esto significa que la mitad
de las solicitudes se concentraron en un 16,7% de las IES. Además, es de

resaltar que cuatro de estas IES son de origen oficial, lo cual significa que
este tipo de IES tuvieron proporcionalmente una mayor demanda frente a
las privadas.
Tabla 5.6. IES con mayor número de solicitudes de ingreso a primer curso, 1994-2002.
Universidad Origen Solicitudes %
1 Universidad Libre P 27.935 10,3
2 Universidad de Antioquia O 23.756 8,79
3 Universidad Nacional de Colombia O 23.026 8,52
4 Universidad Cooperativa de Colombia P 12.650 4,68
5 Universidad Católica de Colombia P 11.373 4,21
6 Universidad del Atlántico O 9.217 3,41
7 Universidad La Gran Colombia P 8.840 3,27
8 Universidad Simón Bolívar P 8.814 3,26
[ 115 ]
9 Universidad de Medellín P 7.356 2,72

10 Universidad de Cartagena O 7.211 2,67
Total nacional 269.029 100
De manera similar a las cinco IES con mayor demanda, los cinco
programas de derecho más solicitados acapararon casi el 30% de la totali-
dad de solicitudes. Cuatro de los cinco programas pertenecen a las cinco
IES con mayor número de solicitudes20. Por su parte, la Universidad Libre,
sede Bogotá, es el programa privado con mayor demanda ya que acumu-
la un 4,93% del total de solicitudes. Adicionalmente, los cinco programas
referidos son anteriores a la ley 30, tres de ellos son oficiales y los otros dos
son de origen privado y se encuentran ubicados en Bogotá.
20 El programa de la Universidad del Atlántico es el quinto con mayor demanda, y no

aparece ningún programa de la Universidad Cooperativa, puesto que, esta IES solo es
representativamente grande, en cuanto a admisiones se refiere, si se toma en conjunto con
todas sus sedes a nivel nacional.

Tendencia de los cinco programas con mayor
Gráfico 5.10. Tendencia de losdemanda.
cinco programas
1994 con mayor demanda. 1994-2002
- 2002
4.500
4.000
U. de Antioquia -
3.500 Medellín
Solicitudes
3.000
U. Nacional
2.500
2.000
U. Libre - Bogotá
1.500
1.000 U. Católica
500
0 U. del Atlántico
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
4.1. Perspectiva regional21

Las entidades territoriales donde se ha presentado históricamente una ma-
yor demanda para estudiar derecho han sido Bogotá y los departamentos
[ 116 ] del Atlántico y Antioquia. Así por ejemplo, en Bogotá para el año 1985, por
cada 100.000 habitantes, 197 presentaron solicitudes de ingreso a progra-
mas de derecho; en 1990 fueron 176; para 1995 fueron 200; y para 2000, 189
solicitaron ingreso a alguna facultad de derecho.
Hasta 1993, Bogotá tenía más del 35% del total de programas de
derecho que se ofrecían a nivel nacional; adicionalmente, algunas de las
principales facultades de derecho del país se encuentran en la capital, lo
cual genera migración estudiantil hacia la capital. No obstante, en los vein-
te años analizados no se presentó en Bogotá un aumento relevante en el
número de solicitudes por cada 100.000 habitantes.
A nivel departamental, Atlántico fue la entidad territorial con la
mayor demanda para ingresar a facultades de derecho22. El promedio de
personas interesadas en estudiar derecho en Atlántico superó ampliamen-
te la media nacional, a pesar que tan solo se podía y se puede estudiar
esta carrera en la capital del departamento. La situación del Atlántico es
comparable únicamente al caso de Bogotá. A diferencia del Atlántico, en
21 Para efectos del análisis, las regiones están comprendidas así: “Andina” por: Santander,
Norte de Santander, Antioquia, Boyacá, Cundinamarca, Tolima, Caldas, Risaralda,
Quindío y Huila; “Atlántica” por: San Andrés y Providencia, La Guajira, Magdalena, Cesar,
Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba; “Bogotá” por: Distrito Capital; “Pacífica” por: Chocó,
Valle del Cauca, Cauca y Nariño; y “Amazonia y Llanos” por: Arauca, Casanare, Vichada,
Meta, Guainía, Guaviare, Caquetá, Vaupés, Putumayo y Amazonas.
22 En 1985, por cada 100.000 habitantes, 97 presentaron solicitudes de ingreso; en 1990 fueron
90; para 1995 aumentaron a 125 y para 2000 fueron 197, superando en este año a Bogotá.

Antioquia para el año 2000 se podía estudiar derecho en municipios dife-
rentes a la capital de departamento23.
En el gráfico 5.11 se muestra el histórico de solicitudes para estudiar

derecho entre 1974 y 2002 sin tener en cuenta el factor poblacional, para
los cinco departamentos con mayor demanda, el distrito capital y el resto
del país. Histórico de solicitudes a primer curso
por departamento, 1974-2002.
Gráfico 5.11. Histórico de solicitudes a primer curso por departamento, 1974-2002.
18.000
Otros
Atlántico
15.000 Bogotá
Bolívar
Valores
12.000 Santander
Valle
Antioquia
9.000
6.000
3.000
0 [ 117 ]
1974
1976
1978
1979
1980
1982
1984
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1977
1983
1985
1975
1991
1981

En cuanto a las regiones, hubo mayor demanda por estudiar de-
recho en Bogotá, después en la costa Atlántica, la costa Pacífica, la región
Andina y, por último, la región de la Amazonia. En todas las regiones,
salvo en Bogotá, se observó una tendencia ascendente en el número de
solicitudes a partir de 1990 (gráfico 5.12); este fenómeno es consecuencia
directa de la implementación de la ley 30, que permitió la apertura de nue-
vos programas de derecho a lo largo del país.
En cuanto al número de solicitudes, sin tener presente el factor po-
blacional, observamos que todas las regiones aumentaron (gráfico 5.13),
pero proporcionalmente Bogotá perdió participación ya que pasó del
51,3% en 1994 al 41,6% en 2002. Estos casi diez puntos porcentuales fue-
ron ganados en diferentes proporciones por las demás regiones: la Andina
creció en 5,65%; la Pacífica aumentó su participación en 2,4%; 1,3% fue el
crecimiento de Amazonia y Orinoquia puesto que pasó de 0% a 1,3% del
total de solicitudes; y la costa Atlántica creció únicamente un 0,3%. De tal
23 Para la misma proporción de habitantes en el año 1985, 56 personas presentaron solicitudes

de ingreso; en 1990 se redujeron a 45; para 1995 aumentaron a 59 y en 2000 la cifra
prácticamente se duplicó ya que se elevó a 108.

forma que las regiones le restaron mercado a Bogotá en cuanto a solicitu-
des se refiere.
Gráfico 5.12. Solicitudes

Solicitudes dede ingreso por
ingreso porcada 100.000
cada habitantes
100.000 habitantes
250
200 P acífica
150 C osta A tlántica

Llanos y A m azonia
100
A ndina
50 B ogotá
0
1985 1990 1995 2000
Años
[ 118 ] Gráfico 5.13. Demanda para estudiar derecho a nivel regional

Demanda para estudiar derecho a nivel regional.
18.000
15.000
Pacífica
Solicitudes
12.000
Atlántica
9.000 Andina
6.000 Bogotá
3.000 Amazonia y llanos
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Años
El comportamiento histórico 1974-2002 de las regiones, sin tener

en cuenta el factor poblacional, se puede ver en el gráfico 5.14. De dicho
gráfico podemos concluir que a partir de 1993 la región Atlántica se separa
significativa y sistemáticamente en el número de solicitudes respecto de
la región Pacífica, con la cual en años anteriores había tenido comporta-
mientos similares; esto seguramente es consecuencia de una mayor oferta
de programas en los departamentos que la conforman.

Histórico de solicitudes por regiones 1974-2002.
Gráfico 5.14. Histórico de solicitudes por regiones 1974-2002
1 7.5 0 0 Regiones Programa

Bogotá

Andina
1 4.0 0 0 Orinoquia
y Amazonia
Valores
1 0.5 0 0 Costa
Atlántica
Pacífica
7 .00 0
3 .50 0
0
1974
1976
1978
1979
1980
1982
1984
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1977
1983
1985
1975
1991
1981
Variable s
Ahora bien, en un análisis de los cinco programas con mayor de-

manda en Bogotá la Universidad Nacional mostró, salvo en 1997, un in-
cremento continuo en cuanto a solicitudes se refiere; esto puede deberse
a su alto prestigio institucional y a sus bajos costos de matrícula. Por el
contrario, La Gran Colombia sufrió una merma constante, presumible- [ 119 ]
mente por la apertura descontrolada de nuevos programas en la capital

de la república. La Universidad Católica reposó en sus aproximadas 1.500
solicitudes anuales, así como la Libre que, a pesar de un inusitado creci-
miento en 1999, volvió a su media de 1.700 solicitudes. El caso atípico fue
la Escuela Militar José María Córdova que intempestivamente de 90 solici-
tudes en 2001 subió a 3.958 para el año siguiente, sin que se vea una causa
clara y verificable.
Gráfico 5.15. Programas con mayor demanda en Bogotá

Programas con mayor demanda en Bogotá.
4.500 U. Nacional
4.000
U. Libre - Bogotá
3.500
Solicitudes
3.000
2.500 U. Católica
2.000
Esc. Mil. José
1.500
María Cordóva
1.000
500 U. La Gran
0 Colombia - Btá.
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Años
En la región Andina, la Universidad de Antioquia acaparó la mayo-

ría de solicitudes por las mismas razones que lo hizo la Nacional en Bogotá.

Los cuatro siguientes programas obtienen poca demanda en comparación
con su similar de Antioquia; los dos siguientes se encuentran ubicados
también en Medellín y son de carácter privado, el tercero es la seccional
de Pereira de la Libre y por último la Universidad Industrial de Santander
cuyo programa fue creado en 1995 y tiene origen oficial.
Programas
Gráfico 5.16. Programascon
con mayor demanda
mayor demanda en laen la región
región Andina andina.
4.500
4.000 U. de Antioquia -
Medellín
3.500
Solicitudes
3.000 U. de Medellín -
Medellín
2.500
U. Autónoma
2.000 Latinoamericana
1.500 –unaula–
1.000 U. Libre - Pereira
500 U. Industrial de
0 Santander
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
[ 120 ]
Años
Las Universidades del Atlántico, de Cartagena y Popular del Cesar

por su carácter oficial fueron las que presentaron mayor postulación en la
región Atlántica. De otro lado, la Universidad Simón Bolívar de Barran-
quilla sostuvo su número de solicitudes (más de 700) en razón a sus bajos
costos de matrícula y de la ausencia manifiesta de filtros de ingreso, como
se observará adelante. La situación de la Libre de Barranquilla es explicable
por su tradición y prestigio institucional en la ciudad donde funciona24.
Gráfico 5.17. Programas

Programas con con mayor
mayor demanda en
demanda enlala
región Atlántica
región atlántica
2.000
U. del Atlántico
Solicitudes
1.500
U. Simón Bolívar -
1.000 B/quilla.
U. de Cartagena
500
U. Libre - B/quilla
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 U. Popular del Cesar
Años
24 Creemos que la baja de 2002 obedece a un error en las estadísticas del Icfes.

El caso de la Universidad del Cauca es singular en el escenario na-
cional de las universidades públicas, pues a pesar de su carácter sostuvo
una muy baja demanda, sin que se halle una justificación para ello, mien-

tras su similar del departamento de Nariño sí tuvo un aumento, aun cuan-
do no sea considerable. La Santiago de Cali aumentó en 2000 debido a la
apertura de su jornada nocturna, pero volvió a bajar en 2001. Y la tenden-
cia de la San Buenaventura de Cali y la Libre fue más de estabilidad que de
crecimiento.
Gráfico 5.18. Programas

Programas conmayor
con mayor demanda
demandaen laen
región Pacífica pacífica
la región
2.500
2.000 U. Santiago de Cali
Solicitudes
1.500 U. de Nariño
U. Libre - Cali
1.000
U. de San Buenaventura
500
U. del Cauca
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
[ 121 ]
Años

En lo que respecta a la región Amazónica y de los Llanos, el énfasis
se hace en el período 2000-2002 en el cual la Universidad Incca y la de
la Amazonia mantuvieron una constante de solo 150 solicitudes debido
a que se encuentran en ciudades pequeñas y distantes (Mocoa y Floren-
cia), mientras la Corporación Universitaria del Meta presentó un número
aún menor de solicitudes (116). El comportamiento de estos programas fue
bastante irregular, tal vez debido a su corto período de existencia, ya que
todos fueron abiertos con posterioridad a la ley 30.
Programas con mayor demanda en la región
Gráfico 5.19. Programas con
demayor demandayenamazonia
los llanos la región de los Llanos y Amazonia
350
300 Corp. Univ. del Meta
Solicitudes
250
200 U. INCCA - Mocoa
150
100
U. de la Amazonia
50
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Años

Cada región tuvo variaciones en la demanda de sus programas en el
período tratado, pero en líneas generales podemos concluir, en atención a
la participación de los 5 programas con mayor demanda en cada una, que
en Bogotá aumentó la participación de estos de un 54.7% a un 64.26%, en
la Andina se sostuvo entre un 54.9% y un 55.33%, así como en la Atlántica
entre un 61.24% y un 63.57%; por el contrario la participación de estos en
la región Pacífica disminuyó de un 89.61% a un 63.41%”.
5. “Primíparos”
De las 269.029 solicitudes para estudiar derecho casi la mitad logró acceder
a las facultades, evidenciando que los filtros de entrada funcionan a me-
dias, y a veces ni siquiera en esta medida, pues cuando se abordan las cifras
de absorción de las IES privadas, el porcentaje de ingreso ascendió como
media al 64,43% de las solicitudes. En la universidad pública, en cambio,
[ 122 ]
solo el 17,88% de los aspirantes fueron admitidos.
Tabla 5.7. Relación solicitudes-primíparos 1994-2002

IES Primíparos Solicitudes % de ingreso

Oficiales 18.319 102.475 17,88
Privadas 107.311 166.554 64,43
Total nacional 125.630 269.029 46,70
Ahora bien, si se profundiza en un análisis referido a las 10 IES

que comportaron mayor ingreso, lo primero que hay que resaltar es que
todas fueron privadas y que sumadas absorbieron el 54% de los nuevos
estudiantes; siete de ellas tienen presencia en Bogotá, empezando por la
Universidad Libre que a su vez cubrió el 15% de todos los primíparos del
país, y seguida por la Cooperativa que únicamente dejó por fuera a un so-
licitante de cada cuatro que se presentaron y representó el 7,51% del total
nacional de primíparos. Sobresale el caso de la Universidad Simón Bolívar
de Barranquilla, institución que en cuanto a admisión se comportó igual
que la Cooperativa y que a pesar de no contar con una gran infraestructura
logró acaparar el 5,48% del total de primíparos.
Como se evidencia en la tabla 5.8, en las 10 IES con mayor ingreso el
porcentaje de admitidos a primer semestre fue superior al 57% del número
de solicitudes, porcentaje que superó la media nacional -46.7%-. En con-
secuencia, es valido afirmar que las IES con mayor número de admitidos
fueron flexibles en sus filtros de ingreso.

Tabla 5.8. IES con mayor ingreso 1994-2002.
% frente
IES Primíparos Solicitudes % Ingreso al total de

primíparos
Libre 18.791 27.935 67,27 14,96
Cooperativa 9.434 12.650 74,58 7,51
Católica de Colombia 6.887 11.373 60,56 5,48
Simón Bolívar 6.569 8.814 74,53 5,23
La Gran Colombia 5.121 8.840 57,93 4,08
Medellín 4.863 7.356 66,11 3,87
Santo Tomás 4.442 5.932 74,88 3,54
Santiago de Cali 4.075 6.123 66,55 3,24
San Buenaventura 4.045 5.390 75,05 3,22
Autónoma de Colombia
3.667 5.627 65,17 2,92
(FUAC)
Total nacional 125.630 269.029 46,70 54,04
[ 123 ]
Por su parte, las 10 IES en las cuales hubo mayor dificultad para

el ingreso son de carácter público. Resaltan los casos de la Universidad
Nacional y la Universidad de Antioquia, instituciones en las cuales úni-
camente ingresan 6 y 7 aspirantes de cada 100. En las siguientes cinco IES
el porcentaje de absorción es inferior al 20% de aspirantes, y las otras tres
reciben menos del 27% de candidatos (tabla 5.9). De tal forma que en Co-
lombia es más difícil ser admitido a estudiar derecho en estas IES oficiales
que en cualquier IES de carácter privado.
Tabla 5.9. IES con mayor dificultad de ingreso 1994-2002

IES Primíparos Solicitudes % de ingreso
Nacional 1.346 23.026 5,85
De Antioquia 1.687 23.756 7,10
De Cartagena 886 7.211 12,29
De Nariño 701 5.176 13,54
UIS 674 3.855 17,48
Esc. Mil. José María Córdova 1.223 6.972 17,54
Col. Mayor de Cundinamarca 400 2.124 18,83
Del Atlántico 1.974 9.217 21,42
UPTC 698 2.900 24,07
De Caldas 845 3.219 26,25

En relación con los programas que tienen mayor ingreso, la tenden-
cia es similar a la de las IES. Sin embargo, se presentan algunas diferencias
importantes: una de ellas es la invisibilización de la Universidad Coope-
rativa, lo que muestra que sus sedes individualizadas no poseen el poder
de absorción de que gozó la institución en general. Por otro lado, aparecen
programas como el de la Universidad Externado y el de Unaula que se han
caracterizado por tener grandes facultades en una ciudad específica –Bo-
gotá y Medellín respectivamente–; de igual forma, llama la atención que el
programa de la Universidad Libre de Bogotá fue el que contó con la mayor
capacidad de absorción a nivel nacional (5,7% del total nacional); el pro-
grama de esta IES de la ciudad de Barranquilla se ubicó en el noveno lugar
de nuevos estudiantes de derecho.
Tabla 5.10. Programas con mayor ingreso 1994-2002

% de
% de primíparos
[ 124 ] Programa Primíparos Solicitudes
ingreso frente al total
nacional
Libre - Bogotá. 7.212 13.263 54,38 5,74

Católica de Colombia 6.887 11.373 60,56 5,48
Simón Bolívar - B/quilla. 5.876 7.746 75,86 4,68
De Medellín – Medellín 4.248 6.432 66,04 3,38
Santiago de Cali 4.075 6.123 66,55 3,24
Autónoma de Colombia (FUAC) 3.667 5.627 65,17 2,92
Externado 3.583 5.137 69,75 2,85
Unaula 3.477 5.235 66,42 2,77
Libre B/quilla. 3.329 4.155 80,12 2,65
Gran Colombia - Bogotá 3.317 6.673 49,71 2,64
Total nacional 125.630 269.029 46,70 100,00
Los programas con mayor dificultad de ingreso son los mismos de

las IES enunciadas arriba, ya que esas instituciones poseen solo un pro-
grama. Con todo, nos parece oportuno mostrar que el programa privado
que ofrece mayor dificultad de ingreso es el de la Universidad de los Andes
acompañado por la Javeriana, la Pontificia Bolivariana, el Rosario y el de
la EAFIT; pero también seguidos de otros programas con menor reputa-
ción como el de la Universidad Incca de Mocoa, Cooperativa de Medellín
e IDEAS de Itagüí. Creemos entonces que la dificultad de ingreso para los
primeros obedece a sus criterios serios de selección, mientras que en estos
últimos se debe a una imposibilidad física de recibir a todos los inscritos.

Tabla 5.11. Programas privados con mayor dificultad de ingreso 1994-2002
Programas privados Primíparos Solicitudes % de ingreso

De los Andes 572 2.101 27,23
Fund. Univ. los Libertadores 76 263 28,90
Fund. U. de Bogotá 199 569 34,97
Javeriana - Bogotá 1,840 5.166 35,62
Bolivariana - Medellín 666 1.827 36,45
Eafit 202 547 36,93
Ideas – Itagüí 156 378 41,27
Rosario 1,755 4.114 42,66
Cooperativa - Medellín 734 1.633 44,95
Incca de Colombia - Mocoa 198 450 44,00
Bolivariana - Montería 246 546 45,05
Ahora bien, debemos señalar que los porcentajes de ingreso en rela-

ción con las solicitudes, dentro de IES con múltiples sedes a nivel nacional, [ 125 ]
variaron significativamente dependiendo de la ubicación del programa al

cual se pretendió ingresar. Por ejemplo, únicamente el 54% de los aspiran-
tes al programa de la Universidad Libre de Bogotá ingresó, mientras que el
80% de los aspirantes a la sede de Barranquilla y el 82% a la sede de Cúcuta
lograron tal cometido. Idéntica situación ocurrió con los múltiples progra-
mas de la Universidad Cooperativa, puesto que el 45% de los aspirantes a
la sede de Medellín ingresaron, pero en los programas de Neiva, Quibdó,
Arauca, Barrancabermeja, Ibagué, Popayán, Montería y Pasto, el porcenta-
je de admitidos fue superior al 80%, llegando prácticamente hasta el 90%.
Por lo anterior, podemos afirmar que la relación entre demanda y
absorción varía significativamente entre las diferentes IES. Mientras que
en las universidades privadas, por regla general, ingresan más del 60% de
las solicitudes presentadas, en las universidades o IES oficiales ingresan
menos del 20% de los aspirantes. De la misma forma, podemos señalar que
dentro de las universidades privadas hay una clara distinción entre aque-
llas que tienen filtros de selección rigurosos y aquellas que no los tienen.
Desde una perspectiva geográfica, el mayor número de primíparos
se ubica en los centros urbanos más importantes del país, aunque, como se
evidencia en el gráfico 5.20, se presentan sustanciales cambios a partir de
la entrada en vigor de la ley 30 de 1992.

Históricode
Histórico
Gráfico 5.20. deprimíparos
primíparos por municipios
por 1984-2002.
municipios 1984-2002.
6.000 Otros
Barranquilla
Bogotá
4.500 Bucaramanga
Cali
Valores
Cartagena
3.000 Medellín
1.500
0
1984
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1985
1991
Variables
Así por ejemplo, para el año 1984 el mayor número de primíparos

se ubicaba en Bogotá, seguido por la suma de los demás municipios (ex-
cluyendo a Medellín, Cali, Bucaramanga, Cartagena y Barranquilla), los
[ 126 ] cuales contaban con menos de la mitad de la población de primíparos de la
capital. A partir de 1994, la suma nacional (excluyendo estos municipios)
creció tanto como en la capital e incluso la superó en 2001. Esto muestra

que con la ley 30 se produjo una descentralización de la educación legal en
Colombia. Otra cosa es la calidad de esas nuevas ofertas educativas.
Las dinámicas de crecimiento de la población de primíparos de de-
recho, de Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga, Cartagena y Barranquilla,
fue homogénea, aunque se presentaron algunos cambios que es necesario
mencionar: Barranquilla pasó de ser el segundo municipio con mayor nú-
mero de primíparos, a ser el cuarto, cediendo su lugar a Medellín y ubi-
cándose después de Cali. Seguramente este fenómeno es consecuencia de
la apertura de programas de derecho en otras capitales de departamento
de la región Atlántica.
6. Población estudiantil total

Con una oferta de programas de derecho amplia y dispersa por toda la geo-
grafía nacional, con pocos filtros de admisión, la población estudiantil de
las facultades de derecho aumentó considerablemente. En primer lugar, se
incrementaron los alumnos inscritos a primer curso y consecuentemente
la población estudiantil de derecho en general.
En el gráfico 5.21 se evidencia cómo a partir de 1994 hubo un in-
cremento sistemático en el número de alumnos inscritos a primer curso,

tendencia que no paró hasta el último año analizado y que repercutió di-
rectamente en el crecimiento de la población estudiantil de las facultades
de derecho (gráfico 5.22).

Gráfico 5.21. Evolución del total de alumnos matriculados a primer curso de derecho
Evolución del total de alumnos matriculados a
1974-2002 primer curso de derecho 1974 - 2002
22.000
20.000
18.000
16.000
Alumnos
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Años
[ 127 ]

Gráfico 5.22. Evolución de la población estudiantil nacional de pregrado en derecho.
Evolución de la población estudiantil nacional de pregrado
Por semestres entre 1974-2002
en derecho. Por semestres entre 1974 - 2002
70.000
60.000
Estudiantes
50.000
40.000
Primero
30.000 Segundo
20.000
10.000
0
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1984
1985
Años
El total de población estudiantil de los programas de derecho pasó

de 35.629 en 1994 a 66.627, lo que representó un incremento del 87%, es de-
cir que en menos de una década la población de posibles futuros abogados
prácticamente se duplicó.
En 1994, únicamente el 15,6% del total de la población estudiantil
pertenecía a IES de origen oficial, nueve años después (2002) la participa-
ción de estas IES se había elevado al 18,8%, como se evidencia en el gráfico
5.23.

Población estudiantil segun origen de las IES
Gráfico 5.23. Población estudiantil segun origen de las IES
60.000
50.000
Estudiantes
40.000 Privadas
30.000 oficiales
20.000
10.000
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Años
El incremento de la población estudiantil proveniente de IES pú-

blicas se dio a pesar de que la participación de estas se había venido redu-
ciendo lenta pero sistemáticamente, como se señaló. En todo caso, las IES
oficiales representaban más del 27% de IES que ofrecían derecho, pero pese
[ 128 ] a ello alcanzaron a cubrir tan solo el 18,8% del total de futuros abogados.
Gráfico 5.24. Evolución

Evolución de lasde lascon
IES IES con mayorpoblación
mayor población estudiantil a 2002.a 2002.
estudiantil
10.000
8.000
Estudiantes
U. Cooperativa
6.000 U. Libre
U. Católica
4.000
U. La Gran Colombia
2.000 U. Simón Bolívar
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Años
La Universidad Cooperativa de Colombia pasó de tener 100 estu-

diantes en 1994 a 8.090 en 2002. De esta manera obtuvo el primer puesto
en número de estudiantes en el país. Desde luego esto genera serios cues-
tionamientos sobre la calidad de sus programas.
El hecho de que en nueve años una IES prácticamente nueva, de
dudosa calidad académica, haya desplazado a la universidad que tradicio-
nalmente poseía el 20% de estudiantes y de la cual han egresado la misma
proporción de abogados, es decir la Universidad Libre, muestra la amplia
flexibilización en cuanto a requisitos de creación de programas de derecho
y filtros de ingreso, provocada por la ley 30.

7. Egresados
Entre 1960 y 2005 egresaron 153.666 estudiantes de derecho. Hasta 1997
egresaron en total 97.262 estudiantes; desde 1998 hasta 2005 egresaron los

restantes 56.404, es decir que en tan solo 8 años egresaron el 36,7% del
total de egresados de 45 años (1960-2005). Se hace esta diferenciación toda
vez que, a partir del año 1998, comenzaron a egresar los estudiantes de
programas creados bajo el marco de la ley 30 de 1992.
En el gráfico 5.25 se observa el total nacional de egresados discri-
minado año por año. A simple vista se ve que entre 1999 y 2002 el número
de egresados estuvo cerca a los 6.000 por año, y que entre 2003 y 2005
estuvo por encima de los 8.500 por año, llegando al tope de 9.569 en 2003.
Obviamente, el significativo aumento de egresados a partir de 1999 es con-
secuencia directa de la ley 30 de 1992.
Gráfico 5.25. Evolución historica de egresados. Período 1974-2005

Evolución historica de egresados. Periodo 1974 - 2005
[ 129 ]
10.000
9.000

8.000
Egresados
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1974
1976
1978
1979
1980
1982
1983
1984
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1977
1985
1975
1991
1981
Años
Fuente: Estadísticas de la Educación Superior y Snies.
Los primeros estudiantes que egresaron de los programas creados

en 1994, lo hicieron en 1998; desde ese año y hasta 2005 egresaron 56.404
estudiantes, un número supremamente alto si lo comparamos con otros
intervalos.
Tabla 5.12. Egresados por períodos
Período Egresados
1960-1977 20.389
1978-1987 36.717
1988-1997 40.156
1998-2006 56.404

A pesar de que el último período (1998-2006) tan solo tiene 8 años,
de allí surgieron 16.248 más egresados que en el período inmediatamente
anterior. Este fenómeno es resultado del mayor número de programas e
IES ofertantes de derecho que fueron creados a partir de 1994.
Para determinar cuáles son las IES con mayor número de egresados
desde 1960, se creó la tabla 5.13, de la que se infiere que de la Universidad
Libre egresaron más del 20% del total de egresados entre 1960 y 2005. Del
mismo modo se observa que, salvo la Universidad Cooperativa, las demás
universidades fueron creadas antes de la ley 30 de 1992. De igual forma,
llama la atención que la Universidad Sergio Arboleda se encuentra entre las
10 IES con mayor número de egresados, pero ellos provienen casi exclusi-
vamente del último período en análisis (1998-2005).
Tabla 5.13. Egresados por períodos
Períodos
IES
[ 130 ] 1960-1977 1978-1987 1988-1997 1998-2005
U. Libre 4.232 8.567 9.688 10.032
U. Gran Colombia 3.390 3.341 2.108 2.295

U. Católica de Colombia 373 2.734 2.697 3.374
U. Santo Tomás 979 2.537 2.506 3.061
U. Santiago de Cali 1.125 1.730 1.988 2.872
U. Externado 1.724 1.980 1.344 1.078
U. Sergio Arboleda 587 5.015
U. Simón Bolívar 10 813 2.248 2.294
U. Cooperativa 5.021
U. Autónoma (FUAC) 66 1.311 1.877 1.728
U. de Medellín 516 1.064 1.344 1.967
U. de Cartagena 865 1.185 967 881
U. San Buenaventura 231 1.259 820 1.466
U. Nacional de Colombia 1.115 925 711 869
U. Colegio del Rosario 867 976 777 925
U. Javeriana 1.090 820 576 712
U. del Cauca 766 477 596 1.008
U. Antioquia 335 374 972 787
Como ya se dijo, de la Universidad Libre han egresado más del 20%

de abogados del país, de la Universidad La Gran Colombia han egresado
prácticamente el 7%, y de las universidades Católica y Santo Tomás casi el

6% del total de abogados. Por otro lado, prácticamente la mitad (46,7%) de
los egresados de derecho vienen de programas que se ofrecen en Bogotá,
el 12,4% de programas del Valle, el 9,25% de programas del Atlántico, el

8,25% de Antioquia, el 3,36% de Bolívar y el restante 20% de otros departa-
mentos. Claro está que la participación de Bogotá ha venido descendiendo,
aunque sigue siendo ampliamente la principal, al igual que en los demás
ítems; este porcentaje ha sido ganado por los programas ofrecidos en otros
departamentos y regiones.
Por último, el gráfico 5.26 presenta las 15 IES con el mayor número
de egresados entre 1960 y 2006.
IES con mayor número de egresados 1960 - 2006
Gráfico 5.26. IES con mayor número de egresados 1960-2006
U. Colegio del Rosario 3.545
U. Nacional de Colombia 3.620
U. San Buenaventura 3.776 [ 131 ]

U. de Cartagena 3.898

U. de Medellín 4.891
U. Autónoma (FUAC) 4.982
U. Cooperativa 5.021
U. Simón Bolívar 5.365
U. Sergio Arboleda 5.602
U. Externado 6.126
U. Santiago de Cali 7.675
U. Santo Tomás 9.083
U. Católica de Colombia 9.178
U. Gran Colombia 11.134
U. Libre 32.519
Otras IES 43.703

0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000
8. Conclusiones generales
Con base en la información contenida en este capítulo, podemos corro-
borar nuestra hipótesis de que el marco legal de la educación superior en
general y de la educación legal en particular, ha sido determinante en el

aumento de IES que ofertan pregrado en derecho y, consecuentemente, del
comportamiento cuantitativo de las facultades de derecho, puesto que con
la aplicación de la ley 30 de 1992 el número de programas e IES ofertantes
de derecho aumentó considerablemente, así como la población estudiantil,
el número de egresados y de personas interesadas en estudiar derecho.
Adicionalmente, de las conclusiones dadas en cada uno de los apar-
tes del artículo, podemos señalar como conclusiones generales:
• Con la ley 30 se logró la descentralización de la educación legal en
Colombia, puesto que en la actualidad la población estudiantil se
concentra en los principales centros urbanos del país, pero existe
un importante porcentaje de estudiantes y escuelas de derecho a lo
largo de la geografía nacional.
• De otra parte, la participación de las instituciones de origen oficial
que ofrecen derecho, a partir de la segunda mitad del siglo XX, se
ha reducido sustancialmente, pues pasaron de un 54% en 1949 a un
[ 132 ] 27% en 2007; esta situación también se presenta en cuanto a pro-
gramas de derecho, donde la participación de instituciones públicas
llega tan solo al 15%.

• Entre los años 1998 y 2006 egresaron un número de abogados tan
significativo que representan el 58% del total de abogados que egre-
saron entre 1960 y 1997, y que a la vez equivalen al 36,7% del total
de abogados egresados desde 1960.
• Las IES y los programas a los cuales es más difícil ingresar son ins-
tituciones de carácter oficial; en cambio, en las instituciones priva-
das, por regla general, uno de cada dos aspirantes ingresa al plantel
al cual aspira. Las instituciones de carácter privado no se compor-
tan de manera homogénea en cuanto a este ítem, puesto que en al-
gunas el porcentaje de ingreso es sustancialmente inferior al 50%,
en cambio en otras es superior al 80%. Pero en lo que corresponde
al grueso de las privadas, el ingreso es relativamente fácil, el costo
de la matrícula es bajo y la calidad es mediocre. En el capítulo final
de este libro se sacan algunas consecuencias de esta diferencia entre
alta demanda pública y alta oferta privada.

6
c apítulo
por
Los abogados en el
gobierno colombiano
desde los albores
Luz María del siglo XX hasta
Sánchez
Duque nuestros días
[ 133 ]
Abogada de la
Universidad de
Caldas. Candidata a I nscrito en el proyecto de investigación sobre
Profesión Jurídica en Colombia1, el presente tra-
bajo pretende dar cuenta de la transformación de
magíster en Derecho
de la Universidad la participación de los abogados en los altos cargos
Nacional de Colombia. de la administración pública en Colombia desde
los inicios del siglo XX hasta la actualidad. Para
tal efecto, el estudio se centra en quienes han ocu-
pado el cargo de presidentes y ministros durante
el período señalado, determinando cuál ha sido el
porcentaje de abogados que se han desempeñado
en tal cargo, comparando dicho porcentaje con el
de otros profesionales y estableciendo de qué modo
ha variado el grado de participación de aquellos
en el escenario de las altas esferas de dirección del
Estado colombiano. De otra parte, se determina
cuáles son las universidades de las que son usual-
mente egresados los profesionales que de un modo
1 Este proyecto hace parte de la línea de investigación

Historia y Sociología del Derecho en América Latina de
la Maestría en Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia.

preeminente se han desempeñado como ministros, a efectos de determinar
la relación entre élites administrativas e instituciones universitarias y el
modo como dicha relación se ha ido transformando en el período analiza-
do. Este aspecto incluye la indagación con respecto a los estudios de pre-
grado y posgrado, lo cual tiene como propósito identificar, no solo el nivel
de formación académica de los ministros, sino la relación de la preparación
académica con los centros de formación en el contexto internacional.
Advertencias metodológicas
El presente estudio se elaboró a partir de una investigación de tipo cuanti-
tativo en la cual, en primer lugar, se indagó por la profesión de las personas
que han sido ministros en Colombia durante todo el siglo XX y lo que va
del siglo XXI, especificando las universidades de las cuales son egresados
quienes poseen el título de abogados, con inclusión de la información so-
[ 134 ]
bre los estudios de posgrado efectuados por estos. En total se identificó un
número de 1.135 ministros durante el período del estudio, cifra en la cual
no se tiene en cuenta a quienes se desempeñaron como ministros encar-
gados. Se obtuvo la información respecto de 980 de ellos, lo que equivale

al 85,6%. Discriminando esta cifra en cuatro períodos, la información ob-
tenida corresponde a los siguientes porcentajes: de 1900 a 1930 el 78,3%,
de 1931 a 1962 el 91,1%, de 1963 a 1982 el 84,4%, de 1982 a 2007 el 87,5%.
Es importante señalar que después de haber efectuado el primer
análisis de los datos se encontró que a partir del gobierno de César Gaviria
(1990-1994) se presenta un progresivo desplazamiento de los abogados en
las cúpulas ministeriales por los economistas. En vista de este resultado se
optó por completar la información académica de estos economistas que
ocuparon los cargos que antes eran predominantemente de abogados. Así,
se obtuvieron también los datos de la universidad de egreso y los estudios
de posgrado realizados por tales economistas. Cabe señalar que en el pe-
ríodo que va desde 1990 hasta nuestros días se obtuvo la información del
89,8% de los ministros.
El predominio de los abogados en

las cúpulas ministeriales
Paradójicamente, estudiar derecho en Colombia fue durante mucho tiem-
po el mejor camino para no ser abogado. Se ingresaba a una facultad de
derecho y se salía de ella, título en mano, no para ejercer la abogacía, sino

L o s a b o ga d o s e n e l g o b i e r n o c o l o mb i a n o...
para seguir el camino de la política o, quizás, el de las artes literarias.
Como lo advierte Rogelio Pérez refiriéndose a la Latinoamérica del siglo
XIX, “el ejercicio de la profesión no era sino una etapa en la cual el aboga-
do esperaba hasta que se lo llamaba a ejercer un alto cargo público” (Pérez
Perdomo, 2005). Una diciente expresión de este hecho es que durante el si-
glo XIX, desde la época de la Gran Colombia hasta la de los primeros años
de la República, de los treinta y siete presidentes, veintiuno eran abogados
y los restantes, en su mayoría, militares. Tal tendencia se repite en el siglo
XX y lo que va del siglo XXI, período en el cual de los treinta y un presi-
dentes2, dieciséis han sido abogados, y otro más, José Manuel Marroquín,
aunque se resistió a obtener el título, también trasegó por las aulas de dere-
cho. Frente a los presidentes restantes, entre los que en especial se cuentan
ingenieros, economistas y militares, no hay una profesión que iguale en
importancia a la jurídica. En lo que atañe al siglo XIX y a la primera mitad
del siglo XX, este fenómeno puede explicarse en virtud de la restringida
variedad de la oferta de estudios superiores, dentro de los cuales la profe- [ 135 ]
sión jurídica ocupó desde los inicios de la formación universitaria un lugar
destacado. De hecho, cada centro universitario que entraba en la escena
luz maría sánchez duque

académica colombiana debutaba siempre con una facultad de derecho. Así,
una de las instituciones universitarias más antiguas del país, el Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, que tuvo un papel destacado en la
formación de las élites políticas durante el siglo XIX y la primera mitad del
siglo XX, contó con una Facultad de Jurisprudencia desde su nacimiento a
mediados del siglo XVII. Igualmente, la Universidad del Cauca fundada en
1827, la Universidad Nacional creada en 1867 y la Universidad Externado
instituida en 1886, contaron desde sus inicios con una escuela de derecho.
Al lado de la formación jurídica, el abanico de profesiones se extendía a
áreas como la medicina, la ingeniería y las humanidades, las cuales no al-
canzaron a jugar en la administración estatal un papel tan destacado como
el derecho, pues imperaba la percepción social de que los estudios jurídicos
eran una puerta de acceso o, más bien, un camino de paso hacia la carrera
política. Bajo esta lógica, no es que la educación jurídica brindara una cre-
dencial de acceso a los altos cargos del Estado, a modo de una certificación
de idoneidad para el ejercicio de los más prominentes menesteres públi-
2 Es preciso aclarar que de estos treinta y un presidentes, tres han ejercido este cargo en
dos períodos. Son ellos: Alfonso López Pumarejo, quien ejerció el cargo entre 1934 y 1938
y posteriormente entre 1945 y 1948; Alberto Lleras Camargo, quien se desempeñó como
presidente en los períodos de 1945 a 1946 y 1958 a 1962; y Álvaro Uribe Vélez, quien inició
su mandato en 2002 y fue reelegido en 2006.

cos, sino que los miembros de las élites sociales interesados en adelantar
una carrera política optaban, dentro del pequeño abanico de alternativas,
por estudiar derecho, que era el área que más se acercaba a las cuestiones
relativas a la administración del Estado y que además tradicional y mayo-
ritariamente era la profesión por la que habían optado quienes les habían
antecedido en el ejercicio de la actividad pública.
La notoriedad política de los abogados también es evidente al de-
tallar la conformación de los gabinetes ministeriales. Sin embargo, como
veremos más adelante, a diferencia de lo que sucede con la presidencia,
en la que la participación preponderante de los abogados se ha dado de
manera sostenida hasta la época actual (los tres últimos presidentes de
Colombia son abogados), en las cúpulas ministeriales parece presentarse
en las últimas décadas un declive de la presencia de los abogados. Pese a
esto, a lo largo del siglo XX los abogados se han ubicado por encima de los
profesionales de otras áreas. Así, durante la primera mitad del siglo XX, en
[ 136 ]
promedio el 60% de los ministros tenían el título de abogados. Como ex-
cepción a esta tendencia debemos citar el caso del gobierno de José Vicente
Concha (1914-1918), que fue el único de la primera mitad del siglo XX en el
que la participación de los abogados en los gabinetes ministeriales no fue

mayoritaria, siendo superada por los militares3. Cabe anotar que los otros
gobiernos en los cuales los abogados, pese a ser la mayoría, lo fueron en
porcentajes que se ubican por debajo del promedio general, oscilantes en-
tre el 37% y el 43%, son gobiernos caracterizados por un incremento de la
participación de militares, como lo fueron los de Rafael Reyes Prieto (1904-
1909), Jorge Holguín (1921-1922), Pedro Nel Ospina (1922-1926) y Miguel
Abadía Méndez (1926-1930)4. Los militares tuvieron pues una participa-
ción destacada en algunos gobiernos de la primera mitad del siglo XX, en
particular en los del primer tercio del siglo hasta el gobierno de Enrique
Olaya Herrera (1930-1934), en los cuales la presencia de los militares no se
redujo al Ministerio de Guerra, sino que se extendió a ministerios como los
de Gobierno, Hacienda, Agricultura y Obras Públicas.
Otras profesiones que merecen especial mención en la medida en
que también tuvieron una representación sostenida en los gabinetes minis-
3 En el gobierno de José Vicente Concha el 37,5% de los ministros eran militares, mientras
que los abogados eran el 25%.
4 Los porcentajes con los cuales participaron los abogados y militares en los gabinetes
ministeriales de los cuatro gobiernos referidos son: Rafael Reyes Prieto: 43,7% abogados
y 25% militares, Jorge Holguín: 41,6% abogados y 33,3% militares, Pedro Nel Ospina: 37%
abogados y 14,8% militares, Miguel Abadía Méndez: 42,3% abogados y 23% militares.

teriales son la medicina y la ingeniería. Desde el gobierno de José Vicente
Concha (1914-1918) los médicos, con excepción de los gobiernos de Darío
Echandía (1943-1944) y el primero de Alberto Lleras (1945-1946), siempre
tuvieron asiento en los gabinetes ministeriales, especialmente en los mi-
nisterios de Instrucción y Salubridad Pública e Higiene. Los ingenieros,
por su parte, a partir del gobierno de Pedro Nel Ospina (1922-1926) no han
dejado de tener lugar en las cúpulas de los ministerios. Pero en la primera
mitad del siglo XX esta participación no se dio por igual en todos los mi-
nisterios, sino que se concentró en los de Obras Públicas, Guerra, Econo-
mía Nacional (que existió entre 1938 y 1950) y Hacienda. En particular, es
preciso destacar que el Ministerio de Obras Públicas fue sin lugar a dudas
el ministerio de los ingenieros, los cuales, a partir de los años veinte, ocu-
paron esta silla ministerial en la mayoría de los gobiernos, siendo única-
mente desplazados por los abogados en algunos períodos, concretamente
durante los mandatos presidenciales de Marco Fidel Suárez (1919-1921),
Enrique Olaya Herrera (1930-1934), Laureano Gómez (1950-1951) y Ro- [ 137 ]
berto Urdaneta (1951-1953). La participación más alta de ingenieros en esta
primera mitad del siglo se da entre 1938 y 1946, lo cual refuerza y a su vez

puede ser explicado en virtud del planteamiento de Marco Palacios, según
el cual “[e]l ascenso de los ingenieros se aceleró en 1931 a raíz del cambio
estratégico de la base de los transportes, del ferrocarril a las carreteras”
(Palacios, 2001, p. 110). De acuerdo con esto, los pasos incipientes hacia
la modernización del país, que para esta época se traducía en un empeño
orientado hacia la creación de obras públicas que contribuyeran a la dina-
mización de la economía nacional, dieron un impulso a los ingenieros que
los catapultó no solo en el ámbito estricto de su actividad profesional, sino
en las altas esferas de la dirección estatal, desde la cual vendrían a impul-
sarse dichas obras modernizadoras. Pero la relevancia pública de los inge-
nieros también estaba dada por su relevancia en el ámbito de la educación
superior. En efecto, una de las facultades con las cuales fue oficialmente
fundada la Universidad Nacional en 1867 fue precisamente la facultad de
ingeniería, mientras que en 1887 fue instituida la Escuela Nacional de Mi-
nas de Medellín, campo fecundo para la formación de ingenieros y en 1905
fue abierta la Facultad de Matemáticas e Ingeniería Civil de la Universidad
del Cauca. Adicional a esto, en 1887 se creó la Sociedad Colombiana de
Ingenieros, que en 1904 fue legalmente declarada Centro Consultivo del
Gobierno, posibilitando de este modo la cercanía de los ingenieros a los
altos círculos del Estado.

De acuerdo con lo anterior, durante la primera mitad del siglo XX
los gabinetes ministeriales estuvieron constituidos fundamentalmente por
abogados –que conformaron la indiscutible mayoría en casi todos los go-
biernos–, militares, ingenieros y médicos, estos dos últimos concentrados
principalmente en ministerios ligados a la naturaleza de su profesión, a
saber, el Ministerio de Obras Públicas y el de Salubridad e Higiene, respec-
tivamente. Ocasionalmente aparecían en las cúpulas ministeriales perso-
nas que se dedicaban a actividades mercantiles, literarias o periodísticas,
aunque su participación varía en los diferentes gobiernos, sin que se dé en
porcentajes muy significativos.
En lo que respecta a la segunda mitad del siglo XX y lo que va del
siglo XXI, se puede señalar prima facie que la constitución profesional de
los gabinetes ministeriales se mantiene incólume en algunos de sus rasgos
básicos, pues también en este segundo período la participación de los abo-
gados es mayoritaria en los gabinetes de casi todos los gobiernos, siendo
[ 138 ]
las excepciones el gobierno de la Junta Militar (1957-1958) en el cual las
cúpulas ministeriales estuvieron equitativamente distribuidas entre abo-
gados, ingenieros y militares5, y los dos gobiernos de Álvaro Uribe (2002-
2008) en los que se registra la participación más baja de abogados en toda

la historia del país. Sin embargo algunas diferencias se perfilan. En cuanto
a los ingenieros, el porcentaje promedio de su participación aumenta en el
segundo período, la cual oscila más o menos entre el 8% y el 12%, mientras
que en la primera mitad del siglo fluctúa entre el 3% y el 9%. Pese a esto, los
ingenieros no alcanzan a registrar un nivel de participación tan alto como
el que tuvieron en los sucesivos gobiernos de Eduardo Santos, Alfonso Ló-
pez y Alberto Lleras Camargo. En relación con los militares, su participa-
ción se restringió considerablemente por cuanto se limitó al Ministerio
de Defensa (antes Ministerio de Guerra), con la comprensible excepción
de los gobiernos del teniente general Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) y
de la Junta Militar (1957-1958), en los cuales los militares ocuparon tam-
bién las sillas ministeriales en los gabinetes de Hacienda, Justicia y Co-
municaciones, y del gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), en el que un
militar se desempeñó como ministro de Relaciones Exteriores. En todo
caso, pese a este confinamiento de los militares en el Ministerio de De-
fensa, es importante advertir que su participación ha sido considerable en
este período, dado que únicamente a partir del gobierno de César Gaviria
5 En el gobierno de la Junta Militar cada una de estas profesiones concurrió a la conformación

de los gabinetes ministeriales con un 23,8%.

Trujillo comenzó a perfilarse la naturaleza civil del cargo de ministro de
Defensa, pues en los gobiernos anteriores, a excepción del de Guillermo
León Valencia (1962-1966) que contó con la participación de un médico en
la dirección de esta cartera, todos los ministros fueron militares. A partir
del gobierno de César Gaviria la relación se invierte, pues solo contamos
con un ministro militar, que ejerció precisamente durante este gobierno,
que es el de la transición hacia la caracterización civil del ministerio. En
esta última fase prima la participación de los abogados –que durante los
gobiernos de los últimos cuatro presidentes solo estuvieron ausentes en el
de César Gaviria Trujillo–, seguida de la de los economistas y los ingenie-
ros, los primeros en los gobiernos de César Gaviria (1990-1994) y de Álvaro
Uribe (2002-2008), y los segundos en el de Ernesto Samper (1994-1998). En
cuanto a los médicos, a excepción de los gobiernos del teniente general Ro-
jas Pinilla (1953-1957), de César Gaviria (1990-1994) y de Andrés Pastrana
(1998-2002), siempre han estado presentes en los gabinetes ministeriales,
especialmente en el de Salud6, en el cual han ocupado prácticamente siem- [ 139 ]
pre la cúpula ministerial.
De acuerdo con lo anterior, exceptuando el declive de la participa-

ción de los militares, no se advertirían mayores diferencias entre los dos
períodos analizados en lo que respecta a la composición de los gabinetes.
Sin embargo, hay un fenómeno particular que se da en la segunda mitad
del siglo y que vendrá a cambiar de un modo importante la configuración
de las cúpulas ministeriales en términos de las profesiones: se trata de la
emergencia de los economistas y de su paulatino ascenso hasta llegar al
punto de ubicarse por encima de los abogados en los dos últimos gobiernos.
El ascenso de los economistas

Aunque durante la primera mitad del siglo aparecen unos pocos minis-
tros economistas, siendo el primero de ellos el ex presidente Alfonso López
Pumarejo quien fue ministro de Tesoro en el gobierno de Jorge Holguín
(1921-1922), y el segundo el hermano de aquel, Miguel López Pumarejo,
quien se desempeñó como ministro de Economía Nacional en el gobierno
6 En el gobierno de Mariano Ospina Pérez (1946-1950) se creó el Ministerio de Higiene

que es el equivalente funcional del Ministerio de Salud. A inicios del gobierno de Roberto
Urdaneta (1951-1953) se creó el Ministerio de Salud Pública que en el gobierno de
Belisario Betancur pasó a denominarse Ministerio de Salud. Mediante la ley 790 de 2002,
el Ministerio de Salud se fusionó con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para
constituir el Ministerio de Protección Social.

de Eduardo Santos (1938-1942), es solo a partir del gobierno de Laurea-
no Gómez (1950-1951) que estos comienzan a aparecer de modo prácti-
camente ininterrumpido en todos los gabinetes. Una de las explicaciones
de este fenómeno consiste en el incremento de los estudios universitarios
de economía a partir de la década de 1940. En efecto, en 1945 se fundó
el Instituto de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, adscrito
a la Facultad de Derecho, y en 1952 se estableció la Facultad de Ciencias
Económicas como entidad independiente de la Facultad de Derecho. En
ese mismo año también abrió sus puertas al público la Escuela de Cien-
cias Económicas de la Universidad de Antioquia, la cual inició como una
dependencia de la Facultad de Derecho, pero desde 1947 empezó a actuar
como facultad independiente. En 1948 se fundó la Universidad de los An-
des, institución privada que debutó con una Facultad de Economía que
inició labores en 1950 y que, como veremos adelante, a partir de la década
de los ochenta se presenta claramente como el nicho de formación de los
[ 140 ]
economistas que ingresan a las altas esferas del Estado. Hay además un
hecho particular en relación con la Universidad de los Andes, que consti-
tuye un signo de alerta frente a los efectos que la inserción de los estudios
en economía tendría sobre la abrumadora presencia de los abogados en los

más altos cargos de la administración pública, y es que esta no contó desde
sus inicios con una Facultad de Derecho, tal como había sucedido con las
anteriores universidades fundadas en Colombia, sino que la misma vino a
ser establecida veinte años después de su fundación. Este hecho, aunado al
creciente protagonismo de los economistas uniandinos en los altos cargos
de dirección del Estado, que contrasta con la baja participación de los abo-
gados egresados de esta misma Universidad en las cúpulas ministeriales,
es un indicador de que las expectativas de formación de las élites políticas
fueron puestas más en los estudios económicos que en los jurídicos. Como
señala Aline Helg, “[l]a Universidad de los Andes prefiguró la evolución
universitaria de las décadas siguientes y simbolizó el cambio ocurrido en
las élites colombianas. Para llegar a la cumbre de la sociedad, ya no era
preciso estudiar medicina y derecho, sino ingeniería, economía o adminis-
tración de empresas” (Helg, 1989: 132).
A partir de la segunda mitad del siglo y hasta el gobierno de Virgilio
Barco (1986-1990) los economistas participaron en los gabinetes ministe-
riales en grado similar a los ingenieros, en una proporción que se movía
entre el 6% y el 12%, con excepción del corto mandato de Laureano Gómez
(1950-1951) en el cual fue mayor (21,7%). Valga resaltar que la participa-
ción de los economistas en el gobierno de Laureano Gómez se dio en una

proporción alta, considerando que entre todos los gobiernos de la primera
mitad del siglo hubo solo dos economistas y que el auge del establecimiento
de facultades de economía en el país databa apenas de la década anterior a
dicho gobierno. Pero ese paralelismo entre los ingenieros y los economistas
se rompió en la década de los noventa, pues a partir del gobierno de César
Gaviria Trujillo (1990-1994) –con excepción del período presidencial de
Andrés Pastrana (1998-2002)– más del 20% de los ministros han sido eco-
nomistas, alcanzando su más alto nivel de participación en los sucesivos
gobiernos de Álvaro Uribe (2002 hasta la fecha), en los cuales es del 37,1%,
ubicándose por encima de todas las demás profesiones, incluida la jurídica.
De hecho, este progresivo ascenso de los economistas a partir de la década
de 1990, coincide con el progresivo descenso de los abogados, lo cual se
evidencia de un modo claro en el hecho de que precisamente los gobiernos
que registran un porcentaje más alto de ministros economistas, a saber, el
de César Gaviria Trujillo y los de Álvaro Uribe Vélez, son los que tienen los
porcentajes más bajos de abogados (34% y 14,2%, respectivamente). Estas [ 141 ]
cifras resultan contrastantes con la del promedio de participación de los
abogados, que en la primera mitad del siglo XX es del 60% y en la segunda

mitad, hasta el gobierno de Virgilio Barco, del 55%.
En el gráfico 6.1 puede observarse con claridad el panorama general
de la composición de los gabinetes ministeriales en términos de las profe-
siones y las variaciones que hemos resaltado en las últimas líneas.
De acuerdo con lo anterior, es claro que, pese a que a partir de la
segunda mitad del siglo XX los abogados continúan teniendo una partici-
pación mayoritaria en los gabinetes ministeriales, desde la década de los
noventa tal participación empieza a descender con el ritmo de ascenso de
los economistas. Pero este hecho, lejos de ser un caso aislado, es más bien
la expresión de una tendencia en el contexto global. En los estudios sobre
profesión jurídica y, de un modo más general, en los estudios que se ocu-
pan de la relación entre perfiles profesionales y cargos estatales, hay una
idea recurrente en torno a la pérdida relativa de la preeminencia de los
abogados en la dirección del Estado y de su correlativo desplazamiento
por profesionales de otras áreas, particularmente de la economía. Según
Markoff y Montecinos, quienes analizan el ascenso de los economistas
en el caso chileno, “los economistas han sido el grupo de profesionales
que ha crecido más rápido en las burocracias ejecutivas en las décadas
recientes y han desplazado en gran medida a grupos más antiguos como
principales asesores de los ministros en países que difieren en tama-
ño, región y tradiciones políticas” (Markoff y Montecinos, 1994: p. 4).

27/01/2010 12:13:44 a.m. ProfesionJuridica.indd 142
Porcentaje
10
50
30
100
70
0
20
80
40
90
60
José Manuel Marroquín

(1900 – 1904)
Rafael Reyes Prieto
(1904 - 1909)
Ramón González Valencia
(1909 - 1910)
Carlos Eugenio Restrepo
(1910 - 1914)
José Vicente Concha
(1914 – 1918 )
Marco Fidel Suárez
(1918 - 1921)
Jorge Holguín
(1921 - 1922)
Pedro Nel Ospina
% Abogados
(1922 - 1926)
Miguel Abadía Méndez
(1926 - 1930)
Enrique Olaya Herrera
(1930 - 1934)
Alfonso López Pumarejo
(1934 - 1938)
Eduardo Santos
(1938 - 1942)
% Ingenieros
(1942 – 1945 )
Alberto Lleras Camargo
(1945 - 1946)
Mariano Ospina Pérez
(1946 - 1950)
Laureano Gómez
(1950 - 1951)
Roberto Urdaneta
Período
(1951 - 1953)
Gráfico 6.1. Perfiles profesionales en los ministerios desde comienzos del siglo XX
Gustavo Rojas Pinilla

(1953 - 1957) [ 142 ]
% Economistas
Junta Militar
(1957 - 1958)
(1958 - 1962)
Guillermo León Valencia
(1962 – 1966)
Carlos Lleras Restrepo
(1966 – 1970)
Misael Pastrana Borrero
(1970 – 1974)
% Militares
Alfonso López Michelsen

(1974 – 1978)
Julio César Turbay Ayala
(1978 – 1982)
Belisario Betancur
(1982 – 1986)
Virgilio Barco
% Médicos
(1986 – 1990)
César Gaviria Trujillo
(1990 – 1994)
Ernesto Samper Pizano
(1994 – 1998)
Andrés Pastrana Arango
(1998 – 2002)
Álvaro Uribe Vélez
(2002 – 2008)
En el contexto latinoamericano, Rogelio Pérez Perdomo (2004) advierte
que en el período que va de 1830 hasta 1950, los abogados ocuparon altas
posiciones políticas, configurando de este modo una élite nacional, mien-
tras que a partir de la segunda mitad del siglo XX su participación en los
altos cargos políticos ha disminuido a favor de otros profesionales de áreas
como la economía, la sociología, la administración de negocios y las políti-
cas públicas. Por su parte, en el texto La internacionalización de las luchas
por el poder (Dezalay y Garth, 2002), en que los autores apuntan a examinar
los procesos en virtud de los cuales se produce la transformación de los
Estados latinoamericanos desde el desarrollismo propio de los años sesenta
hasta el neoliberalismo, también se da cuenta del referido desplazamiento
de los abogados. Los autores explican esa transformación de los Estados
latinoamericanos a la luz de los actores que agencian los procesos de cam-
bio, y advierten que en tal transformación se presenta un giro básico que se
caracteriza precisamente por el tránsito de la preeminencia de los abogados
a la de los economistas, estos últimos mostrados como prototipo de los po- [ 143 ]
líticos tecnócratas. Otro estudio que ratifica esta tendencia es el de Larissa
Adler Lomnitz y Jorge Gil-Mendieta, el cual analiza los cambios de élite de

poder en México, señalando que hasta 1940 la mayoría de los altos cargos
del Estado fueron desempeñados por abogados y que a partir de la década
de los ochenta se comienza a consolidar una élite de tecnócratas consti-
tuida básicamente por economistas y abogados especializados en asuntos
internacionales (Adler y Gil-Mendieta, 2002).
Todos los trabajos referidos coinciden en identificar el punto de
desplazamiento de los abogados por los economistas en la segunda mitad
del siglo XX, más específicamente a partir de las décadas de los ochenta
y noventa, en las cuales se inicia el proceso de ajuste estructural de los
Estados latinoamericanos a las políticas neoliberales fijadas fundamental-
mente en el Consenso de Washington. Sin embargo, con esto no se quiere
significar que todos los autores expliquen el ascenso de los economistas a
partir de la inserción del neoliberalismo –o de la pretensión de insertarlo–,
pues aunque cada uno reconoce este punto de quiebre, también cada uno
ofrece comprensiones diversas sobre el significado de este fenómeno y ex-
pone además explicaciones adicionales del referido desplazamiento.
Así, Pérez Perdomo (2004) hace referencia al conflicto presentado
en el último tercio del siglo XX en torno a la formación impartida en las
facultades de derecho latinoamericanas, en las cuales se presentaba la ten-
sión entre la función de formar simplemente abogados, lo cual implicaba
un enfoque más técnico, y el propósito de formar las élites políticas, lo

cual precisaba un horizonte de formación más amplio y más vinculado a
otros saberes sociales. Perdomo sostiene que dicha tensión finalmente fue
resuelta a favor de la primera opción, lo cual tuvo una incidencia negati-
va en cuanto al protagonismo político de los abogados. Esta idea puede
ser en cierto sentido reforzada por los planteamientos de Dezalay y Garth,
quienes indican que hay una relación inversamente proporcional entre la
relevancia de la formación jurídica para el desempeño de los altos cargos
del Estado y el nivel de autonomía del derecho como disciplina. Advierten
los autores que “si los sujetos eran vistos ‘sólo’ como profesores o abogados
o jueces, ello quería decir que no reunían las calidades suficientes para
acceder a altas esferas o importantes logros” (Dezalay y Garth, 2002, p.
46). Adicional a esto, Pérez Perdomo señala que la creación de estudios
de economía, sociología, ciencias políticas y otras ciencias sociales limitó
más a los abogados al campo de lo jurídico, arrebatándoles al tiempo su
preeminencia en el ámbito de lo político y de lo social.
[ 144 ]
De otra parte, Markoff y Montecinos (1994) destacan la dimensión
simbólica que está vinculada al ascenso de los economistas. A juicio de los
autores, dicho ascenso tiene que ver con la necesidad de satisfacer ciertas
funciones de legitimación en un ámbito trasnacional:

Aunque sus conocimientos técnicos [los de los economistas] han te-
nido mucho que ver con ello [su ascenso], creemos, no obstante, que su
acceso a las más altas posiciones de autoridad constituye en gran medida
un despliegue de tipo ritual. El aspecto simbólico de la designación de
economistas-políticos de alto nivel es tan significativo como lo son los
conocimientos específicos que ellos aportan a la vida política y es parte de
una cultura política transnacional emergente en la cual los economistas
desempeñan un papel sacerdotal (Markoff y Montecinos, 1994, p. 29).
Entre los factores que los autores mencionan como explicación de

dicho ascenso se encuentran la sensación de crisis, el fortalecimiento de la
idea de que es preciso el saber técnico en la decisión de asuntos de Estado
y en las negociaciones internacionales en las que, al igual que el inglés, la
lengua técnica de los economistas parece imponerse como un elemento ne-
cesario. Esta legitimación que la presencia y el lenguaje de los economistas
parece otorgar a las decisiones de los Estados en un ámbito trasnacional, se
asemeja a aquella que en algún momento se atribuyó predominantemente
a los abogados, solo que en el espacio restringido de lo nacional. En este
sentido, el elemento trasnacional parece jugar entonces un papel impor-

Porcentaje
10,0
0,0
50,0
30,0
70,0
20,0
80,0
100,0
40,0
90,0
60,0

1900-1904
Rafael Reyes Prieto
1904-1909
1909-1910
1910-1914
1914-1918
Marco Fidel Suárez
1918-1921
Jorge Holguín
1921-1922
Pedro Nel Ospina
1922-1926
1926-1930
1930-1934
1934-1938
Eduardo Santos
1938-1942
1942-1945
1945-1946
% Abogados

1946-1950
Laureano Gómez
1950-1951
Gráfico 6.2 . Abogados y economistas en las cúpulas ministeriales
Período
Roberto Urdaneta
1951-1953
1953-1957
Junta Militar
1957-1958
% Economistas
1958-1962

1962-1966
[ 145 ] Carlos Lleras Restrepo
1966-1970
1970-1974
1974-1978
1978-1982
Belisario Betancur
1982-1986
Virgilio Barco
1986-1990
1990-1994
1994-1998
1998-2002
partir de la última década del siglo:
siglo XX, se puede apreciar con claridad el ascenso de los economistas a
y los economistas en las cúpulas ministeriales en Colombia a lo largo del
En el siguiente gráfico que registra la participación de los abogados
aludiendo en este apartado.
tante en la explicación del desplazamiento profesional al que se ha venido
Al relacionar las tesis anteriores con el fenómeno colombiano, re-
sulta bastante diciente que el declive de los abogados y el correlativo ascen-
so de los economistas se den precisamente a partir del gobierno de César
Gaviria, que es el gobierno de la apertura económica y de la contundente
y abierta inserción de las políticas neoliberales en nuestro país. De este
modo se confirmaría el vínculo advertido en los trabajos de Dezalay y Gar-
th y de Markoff y Montecinos, entre el ascenso de los economistas hasta los
cargos de dirección estatal y la articulación de la política latinoamericana
en torno a los postulados del Consenso de Washington. Pero también es
preciso advertir que este ascenso de los economistas en las dos últimas
décadas es el resultado de un proceso de consolidación de los estudios de
economía que empiezan a aparecer en el país a mediados del siglo XX y de
un cambio en la mentalidad de las élites en relación con los escenarios de
producción y adquisición de capital simbólico para acceder a los cargos de
dirección estatal. Ya habíamos indicado que el hecho de que la Universidad
[ 146 ]
de los Andes hubiera abierto sus puertas con una facultad de economía y
no con una de derecho reflejaba precisamente ese cambio de mentalidad,
el cual se consolida a través de una suerte de círculo de retroalimentación.
En efecto, que cada vez más economistas empiecen a acceder en propor-

ciones relevantes a los altos cargos del Estado refuerza la idea de que los
estudios en economía son una puerta de entrada efectiva a dichos cargos,
lo cual a su vez impulsa la continuidad del aumento de economistas en
tales posiciones. Pero este ascenso de los economistas, así como el interés
puesto en los estudios económicos, está asociado también a una pretensión
de desideologización de la política que encontraría en la tecnocracia –de
la cual los economistas vendrían a ser los más conspicuos exponentes– el
ideal de gobierno. Según lo indica Marco Palacios, “en la década de 1960
la Economía apareció como la ciencia capital y del capital que permitiría
racionalizar los conflictos de la nueva sociedad y del nuevo Estado” (Pa-
lacios, 2001, p. 115). En palabras de Alejandro Gaviria, actual decano de
la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, la década de los
noventa “[e]ra la época de la exuberancia reformista. Había una suerte de
doble optimismo en el ambiente: optimismo sobre la posibilidad de llevar
a cabo una ambiciosa agenda reformista y optimismo sobre la capacidad
de los economistas para liderar el proceso. Sobra decirlo, era un tiempo
fascinante (casi embriagante) para un pichón de tecnócrata (Gaviria, 2005,
p. 9). De este modo, alrededor de la economía y de los economistas se fue
construyendo una suerte de legitimación epistémica en la cual el ascenso
de estos profesionales encontraría una justificación.

En todo caso es preciso advertir que, aunque la participación de los
abogados se ha ido menguando ante el ascenso de los economistas, la mis-
ma está lejos de ser irrelevante. Entre los últimos gobiernos, el de Andrés
Pastrana (1998-2002) es un caso que merece especial mención por cuanto
en él se registra una proporción de abogados del 50%, lo cual pone en evi-
dencia que la profesión jurídica conserva una preponderancia significativa
en los altos cargos de dirección del Estado. De lo que podemos dar cuenta
hasta el momento es de una tendencia que en los últimos años muestra
un punto importante de afianzamiento, pero de cuya consolidación podrá
afirmarse algo solo en el transcurso de un par de décadas.
Variaciones en la participación de los

abogados según el tipo de ministerio
La tendencia hacia la pérdida de terreno de los abogados no es un fenóme-
no que opere por igual en todos los ministerios. Así, podemos identificar [ 147 ]
tres categorías. La primera es la de aquellos ministerios en los cuales la
participación predominante de los abogados se ha mantenido relativa-

mente estable a lo largo del período analizado. La segunda está constituida
por los ministerios en los cuales la participación de los abogados nunca ha
sido predominante. Y la tercera corresponde a los ministerios en los que se
aprecia de un modo claro el paulatino decrecimiento de la participación de
los abogados.
En la primera categoría encontramos los ministerios de Trabajo,
Interior7, Relaciones Exteriores y Educación. En el primero de ellos, desde
su creación en el gobierno de Alfonso López Pumarejo (1934-1938) bajo la
denominación de Ministerio de Industria y Trabajo, hasta su fusión con el
Ministerio de Salud en el año 20028, todos los ministros eran abogados9,
mientras que en el caso de los ministerios del Interior, Educación y Rela-
ciones Exteriores los abogados han sido, casi sin excepción, más de la mi-
tad. En cuanto al Ministerio del Interior –denominado antes Ministerio de
Gobierno–, cabe señalar que hasta el mandato de Julio César Turbay casi
7 Hasta 1994 este ministerio recibió el nombre de Ministerio de Gobierno. A través de la ley
790 de 2002 este ministerio se fusionó con el de Justicia y del Derecho para conformar el
Ministerio del Interior y de Justicia.
8 Mediante la ley 790 de 2002 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se fusionó con el de
Salud para constituir el Ministerio de Protección Social.
9 Durante los dos gobiernos de Álvaro Uribe el cargo de ministro de Protección Social ha
sido desempeñado por un médico.

la totalidad de los ministros fueron abogados, y posteriormente siguieron
ocupando esta silla ministerial en porcentajes superiores al 65%. Los eco-
nomistas, por su parte, únicamente aparecen en esta cartera en el gobierno
de César Gaviria y en los gobiernos de Álvaro Uribe, bajo cuya égida este
ministerio es fusionado con el de Justicia. La participación de los econo-
mistas ha sido igualmente muy excepcional en el Ministerio de Relaciones
Exteriores en el cual únicamente en el gobierno de Ernesto Samper hubo
un economista que comandó esta cartera, en la cual, hasta el gobierno de
Belisario Betancur (1982-1986), casi la totalidad de los ministros fueron
abogados. Con posterioridad a este gobierno, la participación de los aboga-
dos aparece en proporciones menores, pero continúan ocupando un lugar
destacado, sin que se advierta el predominio de alguna otra profesión en
particular. En el Ministerio de Educación el predominio ha sido también
para los abogados. Sin embargo, aunque esta posición predominante se ha
mantenido estable y no puede hablarse de una tendencia de desplazamien-
[ 148 ]
to de los abogados por profesionales de otras áreas, cabe destacar que en
los sucesivos gobiernos de Álvaro Uribe este ministerio ha estado regido
por una economista, siendo el único caso durante todo el siglo XX y lo que
va del siglo XXI, en el que no ha habido ni un solo abogado en la cúpula de

este ministerio. Este dato es interesante en la medida en que refleja hasta
qué punto en estos últimos años el declive de la presencia de los abogados
opera en ministerios que incluso durante la década de los noventa, que
es en la que se da de un modo patente el descenso de los abogados, fue-
ron regidos mayoritariamente por estos, como es el caso del Ministerio
de Educación y también del Ministerio de Justicia. Este último fue creado
en 1945 pero desapareció como ministerio autónomo en 2002, año en el
cual, en virtud de la reforma a la Administración Pública llevada a cabo
por el presidente Álvaro Uribe durante su primer gobierno, se fusionó con
el Ministerio del Interior, constituyéndose así el Ministerio del Interior
y de Justicia. Frente a este ministerio cabe destacar que de los 58 minis-
tros de justicia del período comprendido entre 1945 y 2002, 54 de ellos
eran abogados, es decir, el 93%. Solo hubo un ingeniero que se desempeñó
como ministro de Justicia durante el gobierno de Guillermo León Valencia
(1962-1966) y los tres restantes fueron militares que ejercieron dicho cargo
en el gobierno de Mariano Ospina (1946-1950), en el del teniente general
Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) y en el de la Junta Militar (1957-1958).
Este predominio casi absoluto de los abogados en las cúpulas del Minis-
terio de Justicia desaparece justo en el momento en que este ministerio es
fusionado con el Ministerio del Interior. En efecto, a partir de la fusión de

ambos ministerios cuatro personas han ocupado el cargo de ministros del
Interior y de Justicia, entre los cuales se cuentan un economista, un aboga-
do y dos abogados economistas.
Existen otros ministerios como el de Comercio y los antiguos mi-
nisterios de Economía Nacional (1938-1950) y Desarrollo Económico
(1970-2002), en los cuales los abogados han ocupado un lugar relevante,
aunque no en la misma medida que en ministerios como el del Interior y
el de Justicia. Tal participación ha sido sostenida durante todo el siglo XX
y lo que va del siglo XXI, período en el cual ha habido en general un alto
porcentaje de abogados. Incluso el primer ministro de Comercio del Álva-
ro Uribe era abogado, lo cual es un hecho destacable en cuanto es en los go-
biernos de este en los que se ha dado una menor participación de abogados,
siendo evidente su desplazamiento por los economistas. Pero a diferencia
de ministerios como el del Trabajo y el del Interior, en los cuales la pre-
sencia de profesionales de áreas distintas al derecho ha sido prácticamente
nula, este grupo de ministerios se ha caracterizado por la participación [ 149 ]
recurrente de economistas e ingenieros. Así, en los ministerios de Comer-
cio y de Economía Nacional la presencia de economistas se da incluso en

la primera mitad del siglo XX y a mediados del siglo, concretamente en los
gobiernos de Eduardo Santos (1938-1942) y Roberto Urdaneta (1951-1953),
período en el cual la presencia de economistas en otros ministerios era
prácticamente inexistente. Esa presencia se hace más fuerte en la segunda
mitad del siglo XX, en la cual ha habido una participación casi continua de
economistas. De otra parte, hasta el gobierno de Guillermo León Valencia
(1962-1966), en casi todos los gobiernos hubo ministros de Comercio for-
mados en ingeniería, con un porcentaje de participación por encima del
de los economistas. Su participación declina después de dicho gobierno,
cuando los ingenieros ya no vuelven a ocupar esta silla ministerial.
En la segunda categoría, en la cual la participación de los abogados
no ha sido predominante, se hallan el extinto Ministerio de Obras Públi-
cas10, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Salud, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Cultura. En
cuanto al primero, se advierte que solo durante unos pocos gobiernos de
la primera mitad del siglo XX la participación de los abogados es relevan-
te, pero a partir del gobierno militar de Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957)
y hasta la desaparición del ministerio en cuestión en 1982, tal presencia
10 El Ministerio de Obras Públicas existió hasta el gobierno de Julio César Turbay (1978-
1982).

prácticamente se desvanece por completo. De igual modo, en el Ministerio
de Transporte, creado precisamente en 1982, casi la totalidad de los minis-
tros han sido ingenieros. Como ya lo habíamos señalado, en el Ministerio
de Salud (hoy subsumido en el Ministerio de Protección Social), la mayo-
ría de los ministros han sido médicos, mientras que en el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de las ocho personas que han
ocupado el cargo de ministro desde su creación en el año 1993, solo una
tiene el título de abogado. Tanto en este ministerio como en el de Cultura,
ambos creados en la década de los noventa, la cúpula ministerial ha sido
ocupada por personas con perfiles profesionales diversos, entre los cua-
les se cuentan algunos abogados e ingenieros, mas no así los economistas,
quienes no han tenido participación en estos gabinetes.
Finalmente, la tercera categoría, en la cual se advierte el desplaza-
miento de los abogados, está constituida por los ministerios de Minas y
Energía11, Hacienda y Crédito Público, Comunicaciones y Agricultura. La
[ 150 ]
cúpula del Ministerio de Minas fue ocupada por abogados en casi todos
los gobiernos, desde su creación en el gobierno de Eduardo Santos (1938-
1942), hasta el gobierno de Misael Pastrana (1970-1974). Pero a partir del
gobierno de Alfonso López Michelsen, la participación de los abogados

comienza a decrecer a favor de profesionales de la ingeniería y, en segun-
do grado, de economistas. Por su parte, en la primera mitad del siglo XX,
específicamente hasta el gobierno de Eduardo Santos, la cúpula del Minis-
terio de Hacienda es ocupada casi en su totalidad por abogados; aparecen
ocasionalmente algunos ingenieros o abogados economistas. Pero desde el
gobierno de Laureano Gómez (1950-1951) la presencia de los economistas
se hace fuerte y es mayoritaria en todos los gobiernos de mediados de siglo
y en los de Belisario Betancur (1982-1986), Ernesto Samper (1994-1998)
y Álvaro Uribe (2002 hasta la actualidad). Durante la segunda mitad del
siglo XX los abogados ocupan un lugar destacable al lado de los economis-
tas, pero a partir del gobierno de César Gaviria (1990-1994) se da un con-
tundente declive en su participación, al punto que en los últimos dieciocho
años ha habido solo un ministro de Hacienda abogado.
En cuanto al Ministerio de Comunicaciones cabe señalar que has-
ta el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) el predominio en la cúpula
ministerial fue para los abogados, pero a partir de la presidencia de Andrés
11 Durante el gobierno de Eduardo Santos (1938-1942) se creó el Ministerio de Minas y

Petróleo, el cual pasó a denominarse Ministerio de Minas y Energía durante el gobierno
de Belisario Betancur (1982-1986).

Pastrana (1998-2002) no volvemos a encontrar un ministro de Comuni-
caciones que tenga el título de abogado12. Por último, en el Ministerio de
Agricultura se advierte que en la primera mitad del siglo XX la ausencia de
economistas en la cúpula contrasta con el destacado lugar que ocupan los
abogados e ingenieros, especialmente los civiles y agrónomos, profesiona-
les entre los cuales se alterna el comando de este ministerio, sin que pueda
advertirse el dominio de una u otra profesión. Pero en la segunda mitad del
siglo el lugar especial de los ingenieros viene a ser ocupado por los econo-
mistas y los abogados economistas y a partir del gobierno de César Gaviria
Trujillo (1990-1994) se hace evidente el desplazamiento de los abogados
por los economistas. Aunque en los gobiernos de Ernesto Samper y Andrés
Pastrana encontramos dos ministros de Agricultura abogados, frente a dos
economistas y un ingeniero, en los gobiernos de Álvaro Uribe esta cartera
ha sido ocupada solo por economistas.
La discriminación de los datos por ministerios permite llegar a una
conclusión básica y es que el desplazamiento de los abogados se ha dado [ 151 ]
fundamentalmente en ministerios que tienen una clara naturaleza econó-
mica, como los de Hacienda, Agricultura, y Minas y Energía, aunque es

preciso destacar que en otros ministerios de vocación económica, como
el de Comercio Exterior, la participación de los abogados continúa siendo
relevante. Esta conclusión concuerda con uno de los resultados obtenidos
en el estudio de François Serres (2004) sobre las élites de la administración
pública en Colombia. Según este estudio, en el grupo de los altos funciona-
rios que hacen parte de lo que él denomina la administración económica,
en la cual incluye los ministerios de Minas, Hacienda y Desarrollo Eco-
nómico y otras instituciones como la DIAN, el Departamento Nacional
de Planeación y algunas superintendencias, la formación profesional que
predomina es la economía, mientras que en el grupo de la administración
no económica, en el que el autor concentra los ministerios restantes y otras
entidades como el SENA, la ESAP y el ISS, la participación más alta co-
rresponde a los abogados, y destaca que en este ramo de la administración
“se guarda fidelidad a la figura tradicional del funcionario jurista” (Serres,
2004, p. 155).
12 Durante el gobierno de Andrés Pastrana hubo tres ministras de Comunicaciones: una era
ingeniera industrial, otra economista y otra administradora de empresas. Por su parte, en
los dos gobiernos sucesivos de Álvaro Uribe Vélez ha habido dos ministras en este ramo,
ambas economistas.

Cúpulas ministeriales e
instituciones universitarias
Pese a que ciertas profesiones como el derecho y la economía constituyen
los perfiles dominantes en los altos cargos públicos, es preciso resaltar que
ser abogado o economista es por sí solo insuficiente para garantizar el ac-
ceso a las cúpulas de la administración estatal. Es necesario, además, con-
tar con cierto “capital social”, el cual va desde el dinero y el linaje hasta las
cualidades intelectuales y los comportamientos sociales. A nivel de capital
social, el lugar donde se estudia constituye un factor de análisis central
en la medida en que, por un lado, el ingreso a ciertas universidades es ya
de por sí un indicador de la posesión de dicho capital y, por otro lado, el
egreso de esas mismas universidades es un factor de incremento de este.
Así, la posibilidad de acceder a un alto cargo en la administración pública
resultará reforzada en aquellos casos en los que se es abogado o economista
de una universidad que goce de un considerable nivel de prestigio, que sea
[ 152 ] portavoz de ciertos valores y que sea un escenario propicio para el estable-
cimiento de fructíferas relaciones públicas.
Sin embargo, ese análisis en términos de capital social de los cen-

tros de educación superior en los cuales se han formado los miembros de
las cúpulas administrativas en Colombia, solo cobra sentido en la segun-
da mitad del siglo XX, pues en la primera ya el solo hecho de ingresar a
una universidad era un indicador de que se poseía cierto capital social.
Esto es así por cuanto, por un lado, la oferta de estudios superiores se
reducía a unas cuantas universidades, entre las que se contaban la Uni-
versidad Nacional, el Externado, el Colegio Mayor del Rosario, la Univer-
sidad Republicana –de la cual surgiría en 1923 la Universidad Libre–, la
Universidad del Cauca y la Universidad de Antioquia, todas las cuales tu-
vieron facultades de derecho cuyos egresados, en mayor o menor medida,
accedieron a las cúpulas ministeriales. Por otro lado, el porcentaje de per-
sonas que podía acceder a dichos estudios era muy bajo, dado que eran
muy pocos quienes terminaban el bachillerato y, entre estos, más pocos
aún los que tenían las condiciones para acceder a la educación superior.
Para ilustrar este fenómeno, basta referir que en los primeros veinte años
del siglo XX la mayoría de los niños colombianos no iban a la escuela y
“menos del 1% de los alumnos alcanzaba el sexto grado de la educación
primaria” (Aline, 1989, p. 119).
En todo caso, pese a que todas las facultades de derecho contaban
con la opción de tener representantes en los altos cargos de la adminis-

tración pública, algunas de estas se perfilan como las importantes. Tales
son las facultades de derecho del Colegio Mayor del Rosario y de la Uni-
versidad Nacional, que durante la primera mitad del siglo XX fueron los
centros más destacados para la formación de las élites administrativas
colombianas, un ejemplo de lo cual es que la mayoría de los ministros
abogados –y recuérdese que los abogados eran a su vez la mayoría de los
ministros– eran egresados de dichas universidades. En la primera mitad
del siglo, en promedio el 34% de los abogados ministros se formaron en
la Universidad Nacional, mientras que el 23% lo hizo en el Rosario. El
tercer lugar lo ocupaba la Universidad Externado, con un 11%. Cabe des-
tacar además que la mayoría de los presidentes abogados de esta primera
mitad del siglo eran egresados del Colegio Mayor. Pero en la segunda
mitad del siglo este panorama va a cambiar. En efecto, el predominio de
la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional se mantuvo hasta el
gobierno de Alfonso López Michelsen (1974-1978), pero a partir de la dé-
cada de 1980, a excepción del gobierno de Virgilio Barco en el que el 39% [ 153 ]
de los abogados ministros se formaron en dicha universidad, la presencia
de los abogados de la Nacional disminuye notablemente, alcanzando sus

porcentajes más bajos en los gobiernos de César Gaviria (8,3%), Andrés
Pastrana (4,1%) y en los de Álvaro Uribe en los cuales ninguno de los
abogados ministros es egresado de la Nacional y, de hecho, solo uno de
los ministros se ha formado en esa universidad. La Facultad de Derecho
de la Universidad del Rosario también pierde relevancia en este período,
concretamente a partir del segundo gobierno de Alberto Lleras Camargo
(1958-1962), en el que el porcentaje de abogados rosaristas es del 5%. Sin
embargo, pese a esta pérdida de figuración de los abogados rosaristas en
los altos cargos del Estado, en los últimos gobiernos, a diferencia de lo
que sucede con la Facultad de Derecho de la Nacional, aún se siente su
presencia, aunque no en porcentajes elevados. Es preciso anotar también
que en este período hubo dos presidentes abogados formados en la Uni-
versidad del Rosario, a saber, Alfonso López Michelsen y Andrés Pastra-
na Arango. La Facultad de Derecho de la Universidad Externado también
pierde preponderancia a partir de la segunda mitad del siglo XX, aunque
alcanza a tener representación en algo más de la mitad de los gobiernos
de este período.
La pérdida de relevancia de las facultades de derecho de la Na-
cional y del Rosario tiene una conexión directa con el restablecimiento
de la Universidad Javeriana en 1930, luego de haber estado cerrada du-
rante más de un siglo y medio tras la expulsión de los jesuitas en 1767.

Los abogados egresados de la Universidad Javeriana comienzan a ocupar
las sillas ministeriales desde el gobierno de Mariano Ospina (1946-1950),
hasta convertirse en el centro predominante de la formación de los abo-
gados de las élites administrativas a partir de los ochenta, período en el
cual, con excepción del gobierno de Virgilio Barco en el que ya anotamos
que hubo una alta participación de abogados de la Universidad Nacional,
la mayoría de los ministros abogados son egresados de la Javeriana, en
un porcentaje promedio del 40%. El gráfico 6.3 ilustra los cambios que
hemos venido advirtiendo en relación con los centros de formación de los
ministros abogados.
El ascenso de los abogados de la Universidad Javeriana y el corre-
lativo desplazamiento de los formados en la Universidad Nacional y en
el Colegio Mayor del Rosario obedece principalmente a dos razones. La
primera, predicable del desplazamiento de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional, tiene que ver con una tendencia general de pérdida
[ 154 ]
de relevancia de las universidades públicas en la preparación de las élites.
Según explica Aline Helg, “[a] medida que un número mayor de jóvenes de
las clases medias ingresaba a la universidad pública, las élites iban crean-
do un sistema universitario privado paralelo, especializado en las nuevas

carreras de prestigio” (Helg, 1989, p. 133). Se trata de un fenómeno que
no operó únicamente en la educación superior, sino en todos los niveles
de la educación pública. La misma autora refiere que en la década de los
cincuenta la tasa de escolaridad de la población en edad escolar aumentó
al 50%, pero al paso que aumentó la presencia de la clase popular en las
escuelas públicas, los miembros de la clase alta y, posteriormente, también
los de la clase media se desplazaron a las escuelas privadas (Helg, 1989,
p. 120). Así las cosas, la democratización del acceso a las instituciones de
educación pública en todos los niveles motivó el desplazamiento de las éli-
tes y también de capas de la clase media a las instituciones privadas. Si
analizamos los datos de las universidades de egreso de los abogados minis-
tros, agrupándolos en dos categorías de acuerdo con la naturaleza de di-
chas universidades, advertiremos claramente que el auge de la Universidad
Javeriana a partir de la década de los ochenta es expresión del auge de la
universidad privada en la formación de las élites políticas colombianas, tal
como se ilustra en el gráfico 6.4.
La segunda razón de la preponderancia de la Universidad Javeria-
na en la formación de los abogados de las cúpulas ministeriales tiene que
ver con ciertas características especiales que han logrado marcar una di-
ferencia en relación con las otras universidades, incluyendo por supuesto

Porcentaje
10
50
30
70
20
80
0
40
60

(1900-1904)
Rafael Reyes Prieto
(1904-1909)
(1909-1910)
(1910-1914)
(1914-1918 )
Marco Fidel Suárez
(1918-1921)
Jorge Holguín
(1921-1922)
Pedro Nel Ospina
(1922-1926)
(1926-1930)
(1930-1934)
(1934-1938)
Eduardo Santos
Nacional
(1938-1942)
(1942-1945 )
(1945-1946)
Gráfico 6.3. Universidades de egreso de los ministros abogados

(1946-1950)
Javeriana
Laureano Gómez
(1950-1951)
Roberto Urdaneta
Período
(1951-1953)

(1953-1957)
Junta Militar
(1957-1958)
[ 155 ]
Externado

(1958-1962)
(1962-1966)
(1966-1970)
Rosario

(1970-1974)
(1974-1978)
(1978-1982)
Belisario Betancur
(1982-1986)
Virgilio Barco
(1986-1990)
(1990-1994)
(1994-1998)
(1998-2002)
(2002-2008)
Porcentaje
10
50
30
0
70
20
80
40
90
60
Laureano Gómez
(1950-1951)
Roberto Urdaneta
(1951-1953)
(1953-1957)
Junta Militar
(1957-1958)
(1958-1962)
(1962-1966)
(1966-1970)
(1970-1974)
Período
(1974-1978) [ 156 ]
(1978-1982)
Belisario Betancur
(1982-1986)
Virgilio Barco
(1986-1990)
Ministros abogados egresados de universidades Públicas
Ministros abogados egresados de universidades Privadas

(1990-1994)
(1994-1998)
(1998-2002)
(2002-2008)
Gráfico 6.4. Variaciones en el posicionamiento de las facultades de derecho de universidades públicas a partir de la segunda mitad del siglo XX
las privadas. Por una parte, el estudio del derecho en esta universidad se
dio en sus inicios en una facultad en la que los estudiantes tenían la po-
sibilidad de complementar sus estudios jurídicos con los económicos. La
Universidad Javeriana abrió sus puertas al público en la década de 1930
con una Facultad de Ciencias Económicas y Jurídicas, lo cual, en una épo-
ca como esa en la que los estudios en economía no se habían empezado a
desarrollar en Colombia, daba a los abogados formados en tal escuela una
ventaja sobre sus colegas de otras universidades, en la medida en que la
perspectiva multidisciplinaria ofrecida por la Javeriana les permitía a los
estudiantes rebasar los confines de la simple práctica del derecho y adqui-
rir otras herramientas para abordar los problemas económicos y sociales
(Serres, 2004). De otra parte, según lo advierte el investigador François Se-
rres, la Javeriana se fijó como prioridad formar abogados preparados para
ocupar altos cargos tanto en el sector público como en el sector privado,
propósito que de acuerdo con este autor fue reforzado de tres modos. En
primer lugar, a través de la existencia de una planta docente integrada en [ 157 ]
su gran mayoría por egresados de la misma universidad que se destacaban
por ocupar altas posiciones en el sector público o privado. En segundo

lugar, por la existencia de un “espíritu de cuerpo” entre los abogados jave-
rianos en virtud del cual se creaban lazos de solidaridad y respaldo que se
proyectaban en el ámbito laboral y, finalmente, por el papel desempeñado
por el padre Gabriel Giraldo, quien fue decano de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y de quien se asevera tuvo una fuerte influencia como “conseje-
ro informal” de abogados javerianos encumbrados en altos cargos públi-
cos. Sobre este último punto, el investigador francés cita como referencia
la entrevista efectuada a Daniel Samper, antiguo alumno de la Facultad
de Ciencias Jurídicas de la Javeriana y hermano del ex presidente Ernesto
Samper –quien también fue alumno de esta facultad–, que indica que “no
hay duda de que el padre Giraldo y quienes formaban parte de su equipo en
la facultad de ciencias jurídicas y económicas se preocupaban por detectar
los alumnos que podían hacer carrera pública, bien como políticos, o como
empresarios, o incluso como periodistas. A estos se les vinculaba con jefes
políticos que siempre agradecían la provisión de estudiantes inteligentes y
leales dispuestos a tener éxito” (Serres: 2005). De acuerdo con esto, resulta
claro que la preponderancia de los abogados javerianos en las cúpulas mi-
nisteriales no es una cuestión de simple coincidencia.
Sin embargo, en este punto de la reflexión es preciso destacar que
el predominio de la Universidad Javeriana en la formación de los aboga-
dos que acceden a los altos cargos del Estado no comporta la preeminen-

cia de esta universidad en la preparación de las élites administrativas.
Recordemos que, pese al papel destacado de los abogados, en las dos
últimas décadas estos han venido siendo progresivamente desplazados
por economistas, en cuya formación el papel central no lo ocupa la Uni-
versidad Javeriana, sino la de los Andes, la cual, en un proceso similar
al que ocurrió con la formación de los abogados, vino a desplazar a la
Universidad Nacional como centro privilegiado para la preparación de
los economistas que accedían a los altos cargos públicos. En efecto, desde
el gobierno de Laureano Gómez, que es el gobierno a partir del cual em-
piezan a aparecer los economistas en los gabinetes ministeriales, hasta la
década de 1970, la mayoría de los economistas que llegaron a ser minis-
tros se formaron en la Universidad Nacional. Pero a partir del gobierno
de Belisario Betancur, la posición predominante la pasa a ocupar la Uni-
versidad de los Andes, de la cual han egresado la mayoría de los econo-
mistas que han ocupado las cúpulas ministeriales en todos los gobiernos,
[ 158 ]
tal como se aprecia en el gráfico 6.5:
Gráfico 6.5. Universidades de egreso de los ministros economistas*

Nacional Andes Javeriana Rosario Antioquia

120
100
80
Porcentaje
60
40
20
0
(1950-1951)
(1951-1953)
(1953-1957)
(1957-1958)
(1958-1962)
(1982-1986)
Virgilio Barco
(1986-1990)
(1990-1994)
(1994-1998)

(1998-2002)
(2002-2008)
(1962-1966)
(1966-1970)
(1970-1974)
Laureano Gómez
Roberto Urdaneta
Belisario Betancur


Junta Militar
Período
∗
En este gráfico no se incluyen los gobiernos de Alfonso López Michelsen (1974-1978), ni de Julio César Turbay
(1978-1982), pues no se encontró la información de las universidades en las que realizaron sus estudios los minis-
tros economistas.

Como lo indicamos en el apartado anterior, una de las razones del
ascenso de los economistas en la función pública tiene que ver con el triun-
fo del discurso de la tecnocracia. Pues bien, según Marco Palacios, el éxito
de la Universidad de los Andes en la formación de los economistas de las
nuevas élites administrativas se debe precisamente a que supo captar y ca-
pitalizar esta nueva lógica del ejercicio del poder: “[d]esde la perspectiva
de la formación de las élites técnicas de la segunda mitad del siglo XX,
la Universidad de los Andes cumplió mejor dos requisitos congruentes
con la tabla de valores del ideal de lo práctico: ha estado más orientada
al apoliticismo y a la técnica en todos los planos y ha sido más abierta a la
internacionalización, como se demuestra en el caso de los ingenieros y los
economistas” (Palacios, 2001, p. 118). En lo que respecta a la internaciona-
lización, cabe destacar que, prácticamente desde sus inicios, la Universidad
de los Andes celebró convenios de cooperación con universidades ameri-
canas (Serres, 2004, p. 141), lo cual es importante destacar en la medida en
que, de acuerdo con Dezalay y Garth, lo distintivo del giro que se da en [ 159 ]
Latinoamérica a nivel de los actores predominantes en los altos cargos es-
tatales, más que la naturaleza de su formación profesional, son los vínculos

académicos que se tejen en el marco internacional. Así, en términos de los
propios autores, el giro señalado “va del predominio del derecho orientado
hacia Europa continental al predominio de la economía orientada hacia los
Estados Unidos” (Dezalay y Garth, 2002, p. 45). Si comparamos los luga-
res en los cuales los ministros abogados y economistas han efectuado sus
estudios de posgrado, constataremos la tesis de los autores en mención. En
efecto, mientras en las tres últimas décadas el 51,6% de los economistas que
han ocupado el cargo de ministros y han efectuado estudios de posgrado lo
han hecho en prestigiosas universidades de Estados Unidos, los abogados
realizaron tal preparación preferentemente en universidades colombianas
(35,7%) y europeas (35,7%), aunque algunos también optaron por Estados
Unidos, pero en un porcentaje mucho menor que los economistas (27,5%).
Cabe resaltar además que mientras un porcentaje considerable de aboga-
dos ministros ha realizado sus estudios de posgrado en Colombia, en el
caso de los economistas solo el 4,4% efectuó estos estudios en universida-
des del país.

Porcentaje
0
120
20
80
40
100
60

(1930-1934)
(1934-1938)
Eduardo Santos
(1938-1942)
(1942-1945 )
(1945-1946)
(1946-1950)
Laureano Gómez
(1950-1951)
Roberto Urdaneta
(1951-1953)
(1953-1957)
Posgrado en Europa
Junta Militar
Posgrado en Colombia
(1957-1958)
(1958-1962)
(1962-1966) [ 160 ]
Período
Gráfico 6.6. Lugar de estudios de posgrado de los abogados ministros
(1966-1970)
(1970-1974)
(1974-1978)
(1978-1982)
Belisario Betancur
Posgrado en Latinoamérica
(1982-1986)
Posgrado en Estados Unidos
Virgilio Barco
(1986-1990)
(1990-1994)
(1994-1998)
(1998-2002)
(2002-2008)
Gráfico 6.7. Lugar de estudios de posgrados de economistas
Posgrado en Colombia Posgrado en Latinoamérica

Posgrado en Europa Posgrado en Estados Unidos
70
60
50
Porcentaje
40
30
20
10
0
Belisario Betancur Virgilio Barco César Gaviria Ernesto Samper Andrés Pastrana Álvaro Uribe Vélez
(1982-1986) (1986-1990) Trujillo Pizano Arango (2002-2008)
(1990-1994) (1994-1998) (1998-2002)
Período [ 161 ]

Pero las diferencias entre abogados y economistas no se limitan al
lugar en el cual se efectúan los estudios de posgrado, sino al nivel en que
tales estudios son efectuados por cada grupo profesional. En relación con
los abogados ministros, se advierte que hasta la década de 1970 práctica-
mente la totalidad de estos no había realizado ningún tipo de posgrado.
A partir del gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) los abogados
con estudios de posgrado, principalmente con especialización, empiezan
a aparecer de modo continuo en los gobiernos. Sin embargo, en todos los
gobiernos, con la única excepción del mandato de Belisario Betancur, el
mayor porcentaje continúa siendo el de los abogados que no tienen ningún
estudio de posgrado. A nivel de maestría y doctorado, los porcentajes más
altos se dan en los gobiernos de César Gaviria Trujillo y de Álvaro Uribe,
aunque nunca se dan en porcentajes superiores al 30%.
En el caso de los ministros economistas, es en la década de 1980 que
estos comienzan a registrar estudios de posgrado, que es precisamente el
momento en que logran su posicionamiento los economistas uniandinos.
Pero a diferencia de lo que sucede con los abogados, el nivel de formación
que más se destaca es el de la maestría, y los porcentajes de ministros sin
posgrado se van reduciendo notablemente, hasta el punto que en los últi-
mos diez años no aparece ningún economista sin formación de posgrado,
tal como se advierte claramente en los gráficos 6.9 y 6.10.

Porcentaje
120
0
100
20
80
40
60

(1900-1904)
Rafael Reyes Prieto
(1904-1909)
(1909-1910)
(1910-1914)
(1914-1918 )
Marco Fidel Suárez
(1918-1921)
Jorge Holguín
(1921-1922)
Pedro Nel Ospina
(1922-1926)
(1926-1930)
(1930-1934)
Sin estudios de postgrado
(1934-1938)
Eduardo Santos
(1938-1942)
(1942-1945 )
(1945-1946)
(1946-1950)
Gráfico 6.8. Nivel de estudios de posgrado de Los abogados
Laureano Gómez
(1950-1951)
Roberto Urdaneta
Especialización
(1951-1953)
[ 162 ]
Período
(1953-1957)
Junta Militar
(1957-1958)
(1958-1962)
Maestría

(1962-1966)
(1966-1970)
(1970-1974)
(1974-1978)
(1978-1982)
Doctorado
Belisario Betancur
(1982-1986)
Virgilio Barco
(1986-1990)
(1990-1994)
(1994-1998)
(1998-2002)
(2002-2008)
∗
ProfesionJuridica.indd 163
Porcentaje Porcentaje
10
0
50
0
30
70
20
120
80
40
90
20
60
100
80
40
100
60
Laureano Gómez Laureano Gómez
(1950-1951) (1950-1951)
Roberto Urdaneta
(1951-1953) Roberto Urdaneta
(1951-1953)
(1953-1957) Gustavo Rojas
Pinilla
(1953-1957)
Junta Militar
(1957-1958)
Junta Militar
(1957-1958)
(1958-1962) Alberto Lleras
Camargo
Guillermo León Valencia (1958-1962)
(1962-1966)
Guillermo León
Sin estudios de posgrado
Carlos Lleras Restrepo Valencia

(1966-1970) (1962-1966)
Abogados con posgrado

Carlos Lleras
Misael Pastrana Borrero Restrepo
(1970-1974) (1966-1970)
Alfonso López Michelsen Misael Pastrana
(1974-1978) Borrero
(1970-1974)
Período
Período
Julio Cesar Turbay Ayala Belisario Betancur
Especialización
(1978-1982) (1982-1986)
Belisario Betancur
(1982-1986) Virgilio Barco
(1986-1990)
Virgilio Barco
Gráfico 6.9. Nivel de estudios de posgrado de los economistas*
(1986-1990) César Gaviria

Maestría
Trujillo
César Gaviria Trujillo (1990-1994)
Economistas con posgrado

(1990-1994) Ernesto Samper
Pizano
Ernesto Samper Pizano (1994-1998)
(1994-1998)
Andrés Pastrana
Andrés Pastrana Arango Arango
Doctorado
(1998-2002)
Gráfico 6.10. Comparación de nivel de estudios entre abogados y economistas
(1998-2002)
Álvaro Uribe Vélez Álvaro Uribe Vélez

(2002-2008)
(1978-1982), pues no se encontró información acerca de los estudios de posgrado de los ministros economistas.
(2002-2008)
En este gráfico no se incluyen los gobiernos de Alfonso López Michelsen (1974-1978), ni de Julio César Turbay
luz maría sánchez duque L o s a b o ga d o s e n e l g o b i e r n o c o l o mb i a n o...

[ 163 ]
27/01/2010 12:13:47 a.m.

Esa diferencia de grado entre la formación académica de los abo-
gados y la de los economistas que acceden a las cúpulas ministeriales es
la expresión de un giro en las formas de construcción del capital social
y simbólico para acceder a las altas esferas de la administración pública.
François Serres señala al respecto que en el caso de los abogados tal acceso
ha estado ligado a la posesión de cierto capital social –capacidad económi-
ca, linaje familiar, educación secundaria de alta calidad– que les permi-
te ingresar a las facultades de derecho más prestigiosas, mientras que en
el caso de los economistas, los cuales realizan por lo general estudios de
posgrado en acreditados centros internacionales, esa forma tradicional del
capital social resulta importante, pero no suficiente, pues además es nece-
sario tener ciertas cualidades intelectuales que no están garantizadas por el
simple hecho de pertenecer a una élite social. A juicio de Serres, en el caso
de los economistas la pertenencia a una oligarquía es por sí sola insuficien-
te para garantizar el acceso a los altos cargos de la administración pública,
[ 164 ]
pues esta no garantiza por sí misma el éxito académico, el cual resulta ser
uno de los elementos fundamentales para el ingreso de un economista a
un alto cargo de dirección del Estado (Serres, 2004). Esto se debe a que la
legitimación simbólica del ascenso de los economistas se ha fundado pre-

cisamente sobre el triunfo de un modelo tecnocrático que se alimenta de la
idea de una suerte de superioridad epistémica y necesidad política del saber
económico. Siendo así las cosas, una formación académica de alta calidad,
obtenida en los mismos centros de irradiación del discurso tecnocrático,
se convierte en un requisito ineludible para los economistas que no pesa
sobre los abogados y que tal vez constituya también uno de los factores del
creciente desplazamiento de estos últimos en los altos cargos de la admi-
nistración pública.
Conclusión
El Estado colombiano ha sido sin lugar a dudas un Estado dirigido tra-
dicionalmente por abogados. Así lo pone en evidencia el hecho de que la
mitad de los presidentes que ha tenido Colombia durante todo el siglo XX
y lo que va del siglo XXI son abogados y los gabinetes ministeriales de
casi todos los gobiernos han estado constituidos también en su mayoría
por abogados. La carrera de derecho fue durante mucho tiempo el camino
académico más efectivo para llegar a ocupar un alto cargo público. Sin em-
bargo, en la segunda mitad del siglo XX se produce una serie de fenómenos
que van a incidir notablemente en la composición profesional de las élites

administrativas. Así, la diversificación de la oferta de estudios de educa-
ción superior en el país, en particular la introducción de diferentes facul-
tades de economía; la democratización del acceso a la educación pública y
el correlativo desplazamiento de las élites sociales y de ciertas capas de la
clase media a instituciones de educación privada; y el triunfo de un discur-
so tecnocrático alineado con los postulados del Consenso de Washington,
que realza el papel del saber económico en la dirección de los asuntos pú-
blicos, son todos elementos que jugaron un papel clave en la redefinición
de los actores de las élites de la administración pública en Colombia. Los
efectos de estos fenómenos se manifiestan de un modo claro en la década
de 1980 que es, sin lugar a dudas, una década de cambio en términos de
la composición de los gabinetes ministeriales. En primer lugar, a partir de
esta década los economistas comienzan a ocupar un lugar destacado en los
ministerios que va a repercutir en el paulatino descenso de la participación
de los abogados, la cual llega a su punto más bajo en toda la historia en
los dos últimos gobiernos, ambos regidos por el presidente Álvaro Uri- [ 165 ]
be Vélez. En segundo lugar, el desplazamiento de la universidad pública
como centro de formación de las élites se hace evidente, de tal modo que

la mayoría de los abogados y de los economistas que ocupan las cúpulas
ministeriales ya no son formados en la Universidad Nacional, sino en la
Universidad Javeriana, los primeros, y en la Universidad de los Andes, los
segundos. En este sentido, la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Javeriana
y la Facultad de Economía de los Andes se han convertido en los principa-
les centros para la preparación de las élites de la administración pública, lo
cual no solo obedece a la tendencia general de predominio de la educación
privada sobre la pública, sino también al éxito de dichas universidades en
su propósito de formar profesionales para ocupar los altos cargos tanto en
el sector público como en el privado. Y, finalmente, es también en la década
de los ochenta que empieza a ser más común que tanto los abogados como
los economistas que ocupan las sillas ministeriales tengan estudios de pos-
grado, los primeros principalmente en universidades nacionales y euro-
peas y los segundos en universidades americanas y en el London School
of Economics de Inglaterra. Aunque, valga la pena señalar, esta tendencia
hacia la formación de posgrado se logra consolidar en el grupo de los eco-
nomistas, mas no en el de los abogados, pues la mayoría de los que ocupan
las cúpulas ministeriales no tienen estudios de posgrado.
De acuerdo con lo anterior, es claro que en las tres últimas décadas
la composición profesional de los gabinetes ministeriales ha cambiado en
forma importante, y aunque aún es prematuro afirmar que la pérdida de

preponderancia de los abogados en los altos cargos del Estado, que se re-
gistra de un modo contundente en los dos últimos gobiernos, se consolida-
rá hasta el punto que los abogados pierdan el predominio que han tenido
durante más de un siglo, lo cierto es que el lugar destacado de la profesión
jurídica en las altas esferas de la administración pública ha empezado a
perderse frente al creciente ascenso de otros profesionales, en particular
los economistas.
Referencias
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cambios en la élite de poder en México”, en Redes – Revista Hispana para
el Análisis de Redes Sociales, vol. 1, No. 5.
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[ 166 ] Colombia.
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sis doctoral dirigida por: Jean Michel Blanquer, Université de Paris III
– Sorbonne nouvelle.
. 2005. “Duelo de poder: javerianos vs. uniandinos dentro de la ad-
ministración pública colombiana”, El Tiempo, 24 de febrero.

7
capítulo
Perfil del juez de la
Jurisdicción Ordinaria
por Introducción
E
Juan Manuel ste artículo hace una caracterización socioló-
Dumez Arias gica del juez de la jurisdicción ordinaria a par-
tir de una encuesta hecha a funcionarios (jueces y
Magistrado de la magistrados) de 7 de los 30 distritos judiciales que [ 167 ]
sala civil - familia en el país componen la jurisdicción ordinaria.
del Tribunal de Según el informe al Congreso de la Repú-
Cundinamarca y blica de la Sala Administrativa del Consejo Supe-
estudiante de maestría rior de la Judicatura (2007-2008), en los 30 distritos
en derecho de la judiciales de la jurisdicción ordinaria existen 406
Universidad Nacional. magistrados de tribunal superior y 3.309 jueces,
para un total de 3.715 funcionarios de los 4.293 que
componen la rama judicial1. Esta jurisdicción, cuya
cúspide en su estructura y autoridad superior es la
Corte Suprema de Justicia, comprende los ámbitos
civil, familiar, laboral, penal y agrario y se encuen-
tra presente en todo el territorio nacional.
Los 7 distritos judiciales se escogieron de tal
manera que estuvieran representados los distintos
tamaños de los distritos en el país. Tres de ellos son
de los que mayor número de funcionarios tienen;
ellos son Bogotá, Cundinamarca y Cali; tres tienen
un número intermedio: Barranquilla, Boyacá y Vi-
llavicencio y uno de los más pequeños: Pamplona.
1 Vale la pena aclarar que no está comprendida en esta cifra

la Fiscalía General de la Nación.

Los distritos encuestados tienen, en suma, 153 magistrados y 997
jueces de los cuales se encuestó a 115 magistrados y a 829 jueces, es decir a
944 funcionarios que representan el 86% de los jueces y magistrados de los
7 distritos escogidos. En los distritos judiciales de Cundinamarca, Pamplo-
na, Villavicencio y Tunja la encuesta se hizo a todos los jueces y magistra-
dos. En los distritos de Bogotá, Barranquilla y Cali fue imposible hacer la
encuesta a todos pero se logró hacer al 87% de los mismos.
La información se obtuvo bien a partir del diligenciamiento directo
de la encuesta por los jueces y magistrados2 o bien a través del análisis de
las hojas de vida que reposan en los respectivos tribunales superiores. Se
preguntó edad, género, nivel de formación educativa, universidad de egre-
so en pregrado y posgrado, tipo de vinculación administrativa, si había
sido o era docente universitario, si tenía obra jurídica publicada, la fecha
de ingreso a la judicatura y la ocupación o empleo después de obtenido el
pregrado y anterior al ingreso a la rama.
[ 168 ]
Los datos obtenidos se cuantificaron, por distrito y en forma global,
creando referencias estadísticas que proporcionan elementos de juicio para
la elaboración del perfil judicial buscado. Así mismo, se hicieron algunos
cruces de variables para encontrar proyecciones. No todos los distritos tie-

nen la misma representación en la encuesta: el 30% de los encuestados son
de Bogotá, el 9% de Barranquilla, el 22% de Cundinamarca, el 10% de Vi-
llavicencio, el 14% de Tunja y el 2% de Pamplona.
Los resultados
1. Sexo
De los 944 funcionarios objeto del muestreo, 416 son mujeres, es decir el
42,2%, y 528 son hombres, el 57,8%; esta tendencia no es uniforme en los
7 distritos judiciales, pues en los de Pamplona y Barranquilla las mujeres
ocuparon mayoritariamente los cargos de jueces 66,6% y 56,7% respectiva-
mente; mientras que los hombres fueron mayoría en los restantes distritos:
Villavicencio 69,7%, Bogotá 56,1%, Cundinamarca 54,5%, Tunja 52,0% y
Cali 51,0%.
2 La recolección de la información con diligenciamiento de encuesta por los funcionarios

predominó en los distritos judiciales de Bogotá, Barranquilla, Cali, Pamplona, mientras que
en mayor medida fue extraída de las hojas de vida en los restantes Boyacá, Cundinamarca
y Villavicencio.

Pe r f i l d e l Ju e z d e l a Ju r i s d i c c i ó n O rd i n a r i a
Solamente en los tribunales de Pamplona (66,6%) y Tunja (54,5%)
las magistradas son mayoría; en los restantes predominan los hombres con
marcadas diferencias. Así, en el Tribunal Superior de Cali las mujeres re-
presentan un 21%, en Cundinamarca 23%, en Bogotá 30,43%, en Barran-
quilla 38,8% y en Villavicencio 40%.
En términos generales es mayor la población de funcionarios hom-
bres que de funcionarias mujeres, diferencia que globalmente es de un
15,6% pero, como se precisó, el número de magistrados duplica al de ma-
gistradas.
2. Edad
El año de nacimiento reportado permite afirmar que un 90,6% de los fun-
cionarios de la jurisdicción ordinaria nacieron antes de 1970, es decir, son
mayores de 38 años; un 8,7% entre 1970 y 1980, y solo un 0,7% nacieron
después de 1980. Del total del primer grupo un 47,6% está entre 38 y 48 [ 169 ]
años, un 38,4% entre 48 y 58 años de edad y el restante 4,6% es mayor de
58 años.
j ua n m a n u el du m e z a r i as
El distrito judicial con promedio de población más joven es el de
Cali en donde el 64,4% de sus funcionarios son menores de 48 años; de
ellos el 13,1% es menor de 38 años; le sigue Villavicencio con un 62,6% me-
nor de 48 años y un 15,7% menor de 38; en Tunja el 59,7% de sus funciona-
rios es menor de 48 años y el 27,1% menor de 38; en Cundinamarca el 53%
es menor de 48 años, y el 15% menor de 38; en Bogotá el 47,6% es menor de
48, y de estos el 17% es menor de 38; en Barranquilla el 40% menor de 48 y
el 14% menor de 38 y en Pamplona 42,8% de sus funcionarios son menores
de 48 y el 51,2% mayores de 38.
La población de mayor edad predomina en Barranquilla donde el
60% de sus funcionarios son mayores de 48 y en el mismo rango en porcen-
taje le siguen, Pamplona con el 57,2%, Bogotá 52,4%, Cundinamarca 47%,
Tunja 40,3%, Villavicencio 37,4% y Cali con un 35,6%.
Los tribunales superiores con menor promedio de edad de sus ma-
gistrados son, en su orden, Villavicencio donde el 60% de aquellos es me-
nor de 48 años, mientras que el mismo rango de edad ocupa en Cali el
47,36%, en Bogotá el 39,13%, en Tunja el 36,36%, en Barranquilla el 20%,
en Cundinamarca el 15,38% y por último Pamplona en el que todos sus
magistrados se ubican en edad superior al referido rango.
El 43% de los jueces del Distrito Judicial de Barranquilla son ma-
yores de 48 años, mientras que en el mismo rango de edad están el 40% de

los jueces de Cundinamarca, el 37,2% de Villavicencio, el 33,3% de Tunja
y Pamplona, el 32,76% de Bogotá y el 31% de Cali. El porcentaje más alto
de jueces menores de 48 años lo tiene Cali con un 57%, rango de edad que
en Villavicencio es del 52,3%, en Bogotá del 51,48%, en Pamplona del 50%,
en Cundinamarca del 47%, en Tunja del 46,3 y en Barranquilla del 38,8%.
El gráfico 7.1 representa, en columnas, los rangos de edades de los
funcionarios y en colores, azul y rojo, el componente de jueces y magistra-
dos en cada uno de ellos.
Gráfico 7.1. Cargo y edad CARGO Y EDAD
100
50
45
Porcentaje
40
[ 170 ] 35
30
25
20
15
Magistrados
10
5 Jueces
0
0
59
69
79
0
95
98
19
19
19
e1
e1
0/
0/
0/
sd
sd
95
97
96
e1
e1
e1
te
ué
tr
tr
tr
An
sp
En
En
En
De
Nacimiento
3. Forma de vinculación
Aun cuando, por regla general3, los cargos de la Rama Jurisdiccional se
proveen por concurso de méritos, cuyo resultado final comporta una vin-
culación en propiedad o carrera administrativa, los resultados reflejan
vinculaciones en propiedad, provisionalidad y encargo. Estas dos últimas
formas son minoritarias, están previstas en la ley estatutaria y se presen-
3 Por disposición constitucional se exceptúa del concurso de méritos el acceso a magistrados

de altas Cortes que son en total 66 magistrados (Corte Suprema y Consejo de Estado que
se eligen por cooptación compartida, Consejo Superior de la Judicatura que se elige por las
otras Cortes y por la Cámara de Representantes y Constitucional que se elige por el Senado
según ternas remitidas por la Corte, el Consejo de Estado y el presidente de la república).

tan en situaciones administrativas de vacancia temporal por vacaciones o
licencias como la concedida para ocupar otro cargo en la rama en provi-
sionalidad4, y en la situación administrativa derivada del inicio del trámite
que conduce a la provisión de una vacante definitiva5.
Los datos que se exponen a continuación reflejan la situación ad-
ministrativa de los cargos objeto del muestreo al momento en que este
se realizó. En la actualidad se proveen cargos por concurso de méritos y
existe un registro de elegibles vigente6; en 2007, en la jurisdicción ordi-
naria tomaron posesión en propiedad, por haber sido designados en con-
curso de méritos previa formulación de lista de elegibles, 29 magistrados
y 132 jueces7.
En general, los funcionarios están vinculados en un 73,5% en pro-
piedad, 25,6% en provisionalidad y 0,8% en encargo. Los resultados de la
muestra reflejan mayor número de vinculados en propiedad en los dis-
tritos judiciales pequeños y mayor en provisionalidad en los distritos más
grandes; quizá esto se explique por el mayor movimiento de la planta de [ 171 ]
personal que allí se presenta y porque en los distritos que tienen jurisdic-
ción en municipios apartados de la geografía nacional o con problemas
de orden público los integrantes del registro de elegibles convocados no
se postulan para conformar las listas de elegibles para llenar las vacantes,
impidiendo así su formulación y generando que los cargos permanezcan,
por largos lapsos, ocupados en provisionalidad8.
Mientras que en Bogotá, para el momento de la muestra, el 70,46%
de los funcionarios encuestados se encontraban vinculados en propiedad,
el 29,18% en provisionalidad y el 0,35% en encargo; en Pamplona el 100% lo
4 El funcionario que ocupa un cargo en propiedad puede desempeñar otro en la rama en

provisionalidad sin perder su propiedad hasta por 2 años.
5 Presentada una vacante definitiva se comunica al consejo seccional el cual a su vez publica
su existencia para que aquellos que participaron en el concurso y hacen parte de los registros
de elegibles, manifiesten su interés en llenar la vacante anunciada; de los candidatos que
ejercieron la opción se elabora, en estricto orden descendente, la lista de elegibles que se
remite al tribunal superior, este proceso puede tomar varios meses.
6 En el informe del Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República se reseña
que en la actualidad hay 32 procesos de selección de los cuales 6 son para funcionarios.
7 Ídem.
8 A manera de ejemplo puede citarse que en el Distrito Judicial de Cundinamarca
municipios como Puerto Nariño, Amazonas, en los últimos 3 concursos los participantes
no se postulan para aquel o, si lo hacen, de ser nombrados no aceptan la designación;
y municipios como Cabrera en Cundinamarca o Lejanías del Distrito de Villavicencio
tampoco son muy apetecidos por los concursantes y permanecen en provisionalidad.

estaban en propiedad; en Cundinamarca el 84,97% en propiedad, el 14,55%
en provisionalidad y el 0,46% en encargo; en Villavicencio el 80,21% en
propiedad, el 18,68% en provisionalidad y el 1,09% en encargo; en Tunja el
76,86% en propiedad, el 21,64% en provisionalidad y el 1,49% en encargo;
para Cali la proporción de funcionarios en propiedad era del 87,39%, en
provisionalidad del 12,60% y, por último, en Barranquilla el 95,29% de sus
funcionarios se encuentran vinculados en propiedad y el 4,70% restante en
provisionalidad.
Gráfico 7.2. Forma de vinculación global
0,8%
25,6%
Propiedad
Provisionalidad
Encargo
[ 172 ] 73,5%
Gráfico 7.3. Forma de vinculación por distrito
Propiedad Provisionalidad Encargo
VILLAVICENCIO
1,09%
18,68%
80,23%
BARRANQUILLA
CUNDINAMARCA
4,7%
95,3% 14,55% 0,46%
84,99%
TUNJA
1,49%
21,64%
76,87%
PAMPLONA BOGOTÁ
0,35%
100% 29,18%
70,47%
CALI
12,6%
87,4%

4. Empleo anterior
Para el 36,8% de los jueces y para el 45% de los magistrados la rama judicial
significó su único empleo luego de terminados sus estudios de pregrado; es
decir, el 41,72% de los funcionarios judiciales encuestados ha laborado solo
de un lado de la baranda, mientras que el 58,28% tuvo otras ocupaciones
antes de ingresar a la rama.
El margen de quienes llegan a la rama jurisdiccional estando dedi-
cados a la profesión de abogado litigante varía en relación con el cargo al
que ingresan. Mientras que el 24,15% de los actuales magistrados tuvieron
el litigio por ocupación anterior a su ingreso a la rama, el 11,52% de los
jueces actuales eran abogados litigantes antes de ingresar a la rama.
En un porcentaje similar, la Procuraduría General de la Nación y las
personerías (municipales y distritales) fueron empleadores anteriores del
3,01% de los jueces y el 3,47% de los magistrados. La Fiscalía General de la
Nación fue empleo anterior del 2,65% de los actuales jueces y del 1,73% de
los magistrados. Pero fue el rango “otros empleos públicos” –distintos de [ 173 ]
los particularmente reseñados– el que tuvo el segundo lugar en la ocupa-
ción anterior al ingreso a la rama. De allí provienen el 9,65% de los actuales
jueces y el 13,9% de los magistrados.
Gráfico 7.4. Ocupación anterior al ingreso

50
45
40
35
Porcentaje
30
Magistrados
25
Jueces
20
15
10
5
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Ocupación
1. Asesor Jurídico 2. Abogado litigante 3. Empresa privada
4. Fiscalía 5. Procuraduría 6. I.C.B.F.
7. Inspección de Policía 8. Personería 9. Otros empleados públicos
10. Docente Universitario 11. Magisterio 12. Defensoría Pública
13. No reporta 14. Rama judicial, único empleo

Por distritos judiciales las tendencias de la gráfica general pueden
presentar variaciones de consideración; así el Distrito de Cundinamarca
presenta el mayor porcentaje de jueces con ocupación anterior de litigantes
20,5%. El mayor porcentaje de magistrados con ocupación anterior de li-
tigantes se encuentra en Pamplona con el 66%, mientras que de sus jueces
solo el 11,1% señalaron el litigio como su ocupación anterior.
Ni en el Distrito de Cali ni en el de Tunja se registró en sus magis-
trados ocupación anterior de abogados litigantes, y sus jueces dijeron ocu-
parse en tal labor antes de su ingreso en un 15,0% y 19,5% respectivamente.
Barranquilla reportó cifras muy similares en sus jueces y magistrados con
vocación anterior de litigante el 10,4% y el 11,1% respectivamente.
Para Bogotá el 16,1% de sus jueces y el 23,9% de sus magistrados
dijeron dedicarse al litigio antes de ingresar a la rama. En Villavicencio, el
40% de sus magistrados y el 13,9% de sus jueces registraron el litigio como
ocupación anterior.
[ 174 ]
En el distrito judicial de Bogotá 54,8% de sus jueces y 47,8% de sus
magistrados tuvieron como única vinculación laboral, después del pregra-
do, a la rama judicial; para Barranquilla fueron 50,7% de sus jueces y el
55,5% de sus magistrados; en Tunja 57,7% de sus jueces y 80% de sus ma-
gistrados; Villavicencio 55,8% de sus jueces y 20% de sus magistrados; en
Cundinamarca 26,0% de sus jueces y 61,5% de sus magistrados; en Pam-
plona 38,8% de sus jueces y ninguno de sus magistrados; y, por último, en
Cali 49,0% de sus jueces y 18,75 de sus magistrados.
5. Estudios
5.1. Pregrado
El 43,3% de los funcionarios terminaron sus estudios de pregrado des-
pués del año 1990; el 47,4% en 1980-89, el 9,2% en 1970-79; por fuera de
estos rangos se encuentra el graduado más antiguo que es del 14 de mayo
de 1959.
La mayoría de funcionarios de la jurisdicción ordinaria, es decir un
22% (208 de 944) son egresados –pregrado– de la Universidad Libre. Este
porcentaje es ligeramente mayor que el porcentaje nacional de egresados
de la Universidad Libre (ver capítulo 5). La Universidad La Gran Colombia,
por su parte, obtiene un 11,1% (105 de 944); le sigue la Universidad Católica
con un 10,8%, (102 de 944), la Santo Tomás con 10,4% (98 de 944), Univer-
sidad Autónoma 8,2% (77 de 944), Universidad Nacional con 7,6% (72 de

los 944), Universidad Santiago de Cali 5,3% (50 de 944) Universidad Ex-
ternado con un 4,7% (44 de 944), y en menor escala figuran otras univer-
sidades como Javeriana, Inca, Simón Bolívar, del Atlántico, del Cauca, San
Buenaventura, Autónoma Latinoamericana, Autónoma de Bucaramanga,
del Rosario y De La Sabana, de Antioquia y de Manizales.
La universidad con mayor presencia de sus egresados en la rama
judicial es la Libre9. Salvo en Villavicencio y Tunja, en todos los distritos en
estudio, esta universidad tiene sede en la cabecera del distrito judicial o en
la capital del respectivo departamento. Esta es mayoritaria en los distritos
de Pamplona con el 49,6% de sus integrantes y en Cundinamarca con el
29,1%. Ocupa el segundo lugar en Cali, con el 27,7% de sus funcionarios,
donde es superada por la Universidad Santiago de Cali, de donde egresan
el 39,4% de sus integrantes. La libre ocupa el segundo lugar en Barranqui-
lla con el 29,4% de sus funcionarios allí es superada por la Universidad del
Atlántico de donde egresan el 30,5% de sus funcionarios; el segundo lugar
en Bogotá con el 17,4% y el tercero en Villavicencio con el 14,2% y Tunja [ 175 ]
con el 11,9%.
La Universidad La Gran Colombia es primera en Bogotá con el
18,8% de sus funcionarios, segunda en Villavicencio con el 15,3% y tercera
en Tunja con el 10,4%, tiene presencia en todos los distritos judiciales salvo
en Barranquilla. La Santo Tomás es mayoritaria en Tunja con un porcen-
taje igual al 21,6% de sus integrantes, cuarta en Bogotá con un 10,6% y
comparte el tercer lugar en Villavicencio con un 9,8%.
La Universidad Católica es segunda en Tunja con un 14,9%, y en
Cundinamarca con el 12,6% y tercera en Bogotá con un 14,9%; la Universi-
dad Nacional es tercera en Cundinamarca con un 11,2% de sus miembros,
cuarta en Bogotá con un 11,3% y sexta en Tunja con un 7,4% de sus miem-
bros. La Universidad Autónoma es mayoritaria en Villavicencio con un
20,8% de sus integrantes, cuarta en Cundinamarca con un 10,7% y quinta
en Bogotá con un 8,8%.
Otras universidades tienen una representación significativa solo en
determinados distritos, como ocurre con la Universidad Unicosta que en
Barranquilla forma el 21,1% de sus funcionarios, siendo superada, como
se anotó, únicamente por la Universidad del Atlántico, allí mayoritaria.
La Universidad del Cauca que en Cali ocupa el tercer lugar con un 10% de
9 Para estos efectos las universidades son tomadas como una sola, sin importar el número
de sedes que tienen en diversas ciudades del país. Así, la Libre tiene dos programas de
derecho en Bogotá y uno en Cali, Cúcuta, Socorro y Barranquilla.

Gráfico 7.5. Universidades de pregrado
UNIVERSIDADES EXTRANJERAS
UNIVERSIDAD ATLÁNTICO
UNIVERSIDAD UNIMETA
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA
UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS 10,4%
UNIVERSIDAD SANTIAGO DE CALI 5,3%
UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE TUNJA
UNIVERSIDAD NACIONAL 7,6%
UNIVERSIDAD MILITAR
UNIVERSIDAD LIBRE 22,0%
UNIVERSIDAD LATINOAMERICANA DE MEDELLÍN
UNIVERSIDAD JAVERIANA
UNIVERSIDAD INCCA
UNIVERSIDAD GRANCOLOMBIA 11,1%
UNIVERSIDAD EXTERNADO 4,7%
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
UNIVERSIDAD DEL CAUCA
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA
UNIVERSIDAD DE PASTO
UNIVERSIDAD DE MEDELLÍN
UNIVERSIDAD DE MANIZALES
[ 176 ] UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
UNIVERSIDAD DE LA SABANA
UNIVERSIDAD DE CARTAGENA
UNIVERSIDAD DE CALDAS
UNIVERSIDAD DE BOYACÁ
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
UNIVERSIDAD CORPORACIÓN UNICOSTA
UNIVERSIDAD COOPERATIVA
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL VALLE
UNIVERSIDAD CATÓLICA 10,8%
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA 8,2%
0% 5,3% 10,5% 15,8% 21,2% 26,5%
sus integrantes, siendo superada por las universidades Santiago de Cali y

Libre; y la Universidad Externado que, con el 13,4% de los funcionarios del
distrito de Tunja, ocupa allí el cuarto lugar, después de las universidades
Santo Tomás, Católica y Libre.
La Universidad Santo Tomás de Aquino que es mayoritaria en el
Distrito Judicial de Tunja y ocupa lugar de consideración en los distritos de
Bogotá, Cundinamarca y Pamplona, tiene presencia en todos los distritos
judiciales en estudio, aun cuando es mínima en los distritos de Barranqui-
lla y Cali.
La Universidad Nacional tiene presencia significativa en los distri-
tos de Cundinamarca, Bogotá y Tunja, mínima presencia en los de Cali y
Villavicencio y no aparece en los distritos de Barranquilla y Pamplona.
Mientras la Universidad de Antioquia solamente tiene presencia mínima

en Cali y Bogotá; presencia mínima también tiene la Universidad Incca en
los distritos de Bogotá, Cundinamarca y Tunja.
5.2. Posgrado
Independientemente del proceso de autoformación que en la Rama Judi-
cial lidera la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, el nivel de capacitación
universitaria de los funcionarios judiciales que ingresan a la rama ha veni-
do variando de manera significativa con el paso del tiempo.
Sin embargo, un 21% de los funcionarios objeto de la muestra no ha
adelantado estudios de posgrado, es decir, uno de cada 5 funcionarios, por
género, un 9% mujeres y un 12% hombres.
Del 77,8% de funcionarios que adelantaron estudios de posgrado,
cursaron dos especializaciones un 36,6%; tres especializaciones el 13,1%, y
el 3,1% estudios en maestría.
El nivel de formación académica varía significativamente si se con- [ 177 ]
trastan los distritos judiciales: en Bogotá laboran el 33% de quienes tienen
al menos una especialización; el 39,6% de quienes tienen dos; el 50% de
los que tienen tres; el 30% de quienes tienen maestría y el 100% de los que
alcanzaron doctorado; mientras que en Villavicencio lo hacen el 8,3% de
los que tienen una especialización, el 8,09% de quienes tienen dos, el 5,65%
de quienes tienen tres y el 3,33% de quienes tienen maestría.
Gráfico 7.6. Estudios y rango de edades global

Magistrado Juez
40
35
30
Porcentaje
25
20
15
10
5
0
Antes de entre entre entre Después Antes de entre entre entre Después
1950 1950/1959 1960/1969 1970/1979 de 1980 1950 1950/1959 1960/1969 1970/1979 de 1980
Con posgrado Sin posgrado

En Barranquilla se encuentra el 10,75% de los que tienen una espe-
cialización, el 10,98% de quienes tienen dos, el 13,71% de quienes tienen
tres y el 6,67% de quienes tienen maestría; en Cundinamarca sus funciona-
rios representan el 18,37% de los que tienen una especialización, el 14,16%
de quienes tienen dos, el 8,87% de quienes tienen tres y el 16,67% de quie-
nes tienen maestría.
En el Distrito de Tunja se tiene que el 12,11% de sus funcionarios
tienen una especialización, el 8,96% dos, el 7,26% tres, y ninguno tiene
maestría; en el Distrito de Pamplona un 2,31% de sus funcionarios tienen
una especialización, un 2,60% dos, y en 3,23% tres y un 3,33% maestría;
por último, en el Distrito de Cali el 14,29% de sus funcionarios cuentan
con una especialización, el 15,61% con dos, el 11,29% con tres y el 40% de
los funcionarios judiciales alcanzaron un maestría.
Estudios de posgrado
[ 178 ]
La diferencia en los niveles de formación podría explicarse por la facilidad
de unos y la dificultad de los otros para acceder a la formación académica
en posgrados. Bogotá tiene el mayor porcentaje de funcionarios en todos

los niveles de formación analizados, con excepción de las maestrías en las
que el Distrito de Cali lo supera.
En cuanto toca con las universidades escogidas para adelantar es-
tudios de posgrado el primer lugar en preferencia lo ocupa la Universidad
Externado de Colombia, que acoge a un 24,6% de los funcionarios que
cursan en ella su primera especialización; le siguen en su orden la Univer-
sidad Libre con un 21,6% de los funcionarios que alcanzaron dicho nivel,
y en tercer lugar la Universidad Nacional con el 10,9% de los funcionarios
judiciales actuales con primera especialización.
Las universidades La Gran Colombia y Católica, que se tienen como
la segunda y tercera de las escogidas por los funcionarios para realizar los
estudios de pregrado, con un 11,1% y 10,8% respectivamente, tienen poca
demanda para el primer posgrado, pues allí lo cursan solo un 2,5% y un
7,6% de los funcionarios; supera la segunda a la primera y ocupan estas los
lugares décimo y cuarto, respectivamente.

Gráfico 7.7. Posgrados por distritos
Estadísticos : % del total de Estadísticos : % del total de
N "1ª especialización" N "2ª especialización"
40,0%
30,0%
30,0%
Valores
Valores
20,0%
20,0%
10,0%
10,0%
0,0%
Barranquilla Cundinamarca Pamplona Cali Barranquilla Cundinamarca Pamplona Cali
Villavicencio Tunja Bogotá Villavicencio Tunja Bogotá
Distrito Judicial Distrito Judicial
[ 179 ]
Estadísticos : % del total de Estadísticos : % del total de
N "3º especialización" N "maestría"
50,0% 40,0%
40,0%
30,0%
Valores
Valores
30,0%
20,0%
20,0%
10,0%
10,0%
Barranquilla Cundinamarca Pamplona Cali Barranquilla Cundinamarca Bogotá

Villavicencio Tunja Bogotá Villavicencio Pamplona Cali
Distrito Judicial Distrito Judicial
La Universidad Santo Tomás de Aquino y la Autónoma, al igual

que en pregrado ocupan el quinto y sexto lugares, con un 6,7% y un 4,3%,
respectivamente. La Universidad del Rosario tienen un 3,9% y Los Andes
un 0,9%. Algunas regionales fuertes como la Santiago de Cali que otor-
ga la primera especialización al 3,1% de los funcionarios; la Universidad
de Boyacá con un 1,4%; y con mínima presencia figuran en su orden las
universidades Corporación Unicosta, Incca, del Cauca, Simón Bolívar, de

Pasto, de Cartagena, Militar, de La Sabana, Central del Valle, Cooperativa
y Sergio Arboleda.
La primera especialización la cursa en el exterior solo un 1%, es
decir, 8 funcionarios de quienes alcanzaron ese nivel de capacitación; en
pregrado únicamente dos funcionarios alcanzaron su título de abogado en
universidades del exterior.
Y respecto a los distintos distritos judiciales, para estudios de pos-
grado las universidades que son fuertes en la respectiva región cobran
marcada importancia; sin embargo, la Universidad Externado de Colom-
bia es la primera escogida en los distritos de Bogotá, Tunja, Barranquilla y
Pamplona, y la Libre en Cundinamarca, Villavicencio y Cali.
En el Distrito Judicial de Bogotá la Universidad Libre, la Católica y
la Nacional siguen en su orden al Externado de Colombia; a ellas acuden
18,2%, 14,6% y 11,5% de sus funcionarios a cursar la primera especializa-
ción, respectivamente; la Universidad del Rosario es escogida por un 7,1%
[ 180 ]
y la Universidad de los Andes por un 2,3% de sus funcionarios.
En Cundinamarca los funcionarios del Distrito Judicial cursaron su
primera especialización mayoritariamente en la Universidad Libre 26,6%;
le siguen la Universidad Externado con un 19,2%, la Universidad Nacional

con un 14,7% y la Universidad Católica con un 9,6%, la Santo Tomás con
un 8,8% y la Javeriana con un 5,9%.
En Tunja la Universidad Nacional con un 26%, es la segunda esco-
gida para cursar la primera especialización, seguida por la Universidad de
Boyacá con un 9,5%, la Santo Tomás con igual porcentaje y la Libre que cu-
bre solo un 8%, la Universidad del Rosario con un 3,1%, y con representa-
ción apenas superior al 1% aparece la Universidad Javeriana, bastante lejos
de la Universidad Externado que allí ocupa el primer lugar con un 29,7%.
En Pamplona, donde también predomina la escogencia por la Uni-
versidad Externado con un 29,4%, son elegidas para cursar el posgrado
las Universidades Libre y Autónoma en un 23%, del Rosario en un 11% y
Santo Tomás en un 5,8%.
En Barranquilla el Externado de Colombia es la universidad esco-
gida por el 41,7% de sus funcionarios para adelantar el primer posgrado,
le sigue la Universidad Libre con un 25,4% y en su orden con rangos muy
inferiores se encuentran la Autónoma con un 8,6%, de Cartagena con un
7,5%, del Atlántico con 5%, Unicosta, Sergio Arboleda y Simón Bolívar
con un 2,6%.

Gráfico 7.8. Universidad con una especialización. Global
Jueces Magistrados
U. SIMÓN BOLÍVAR
U. SERGIO ARBOLEDA
U. SANTO TOMÁS 6,73%
U. SANTIAGO DE CALI 3,1%
U. SAN BUENAVENTURA
U. NACIONAL DE COLOMBIA 10,9%
U. MANUELA BELTRÁN
U. LIBRE DE COLOMBIA 21,66%
U. LA GRAN COLOMBIA 2,56%
U. JAVERIANA
U. INVESTIGACIÓN GENERAL SANTANDER
U. EXTRANJERAS
U. EXTERNADO 24,63%
[ 181 ]
U. E.S.A.P.
U. DEL VALLE
U. DEL ROSARIO 3,91%
U. DEL CAUCA
U. DEL ATLÁNTICO
U. DEL NARIÑO
U. DE MEDELLÍN
U. DE LOS ANDES 0,94%
U. DE LA SALLE
U. DE CARTAGENA
U. DE CALDAS
U. DE BOYACÁ 1,48%
U. DE ANTIOQUIA
U. CORPORACIÓN UNICOSTA
U. COOPERATIVA
7,67%
U. CATÓLICA
U. AUTÓNOMA LATINOAMERICANA DE MEDELLÍN
4,3%
U. AUTÓNOMA DE COLOMBIA
0% 5% 10% 20% 25%
En Villavicencio el Externado y la Libre están muy cerca de las pre-

ferencias de sus funcionarios con un 27,8% y un 26,2%, respectivamente; le
siguen la Santo Tomás 14,7%, la Autónoma 9,8% y la Nacional con un 6,5%
de preferencia; en menor escala la Javeriana, del Rosario, del Atlántico y
Cooperativa.

En Cali la Universidad Santiago de Cali ocupa el segundo lugar de
las preferencias con un 21,6%, después de la Libre que predomina con un
28%; la Universidad Externado es tercera con un 16,9% y le siguen la Uni-
versidad San Buenaventura con un 12,2%, la Universidad de Antioquia un
6,6%, la del Valle un 3,7% y la Nacional un 3,7% de los funcionarios.
De los funcionarios judiciales que adelantaron una especializa-
ción que equivalen al 77,8% de los encuestados, un 46,9% hicieron una
segunda especialización, y las universidades escogidas para adelantar-
la mantuvieron en general la tendencia de las escogidas para la prime-
ra especialización.El primer lugar lo ocupa la Universidad Libre con un
22,5%, le sigue el Externado de Colombia que acoge a un 16,2% y luego
la Universidad Nacional con un 14,8%; son estas las mismas tres univer-
sidades que se escogieron mayoritariamente para cursar la primera espe-
cialización, en la cual la Universidad Externado ocupó el primer lugar
con un 24,7%.
[ 182 ]
La Universidad Católica y la Santo Tomás se mantuvieron en el
cuarto y quinto lugares de preferencia para cursar el segundo posgrado,
que habían obtenido en el primer posgrado y en el pregrado, su participa-
ción equivale a un 6,5% y un 5,4%, respectivamente.

De los funcionarios que cursaron dos especializaciones un 35%
hicieron un tercer posgrado, ello equivale a un 13,1% de los funcionarios
judiciales; escogieron para adelantar su tercer estudio de especialización
las mismas tres universidades a las que les habían otorgado mayor grado
de preferencia para los dos primeros posgrados; en primer lugar a la Uni-
versidad Libre con un 26,7%, Externado con el 20,3% y la Nacional con
el 11,8%.
El nivel académico de maestría es alcanzado solo por 30 funciona-
rios que equivalen al 2,8% de los encuestados, 12 de aquellos laboran en
el Distrito Judicial de Cali y 9 en el de Bogotá; 5 en Cundinamarca, 2 en
Barranquilla, 1 en Villavicencio y 1 en Pamplona, Tunja es el único distrito
que no tiene funcionario con tal nivel de formación.
Las universidades escogidas para cursarlo fueron primordialmente
la Libre que otorgó el título a 12 de los graduados lo que equivale al 36% de
los funcionarios que alcanzaron tal nivel, seguida por la Santiago de Cali
con 5 graduados que equivalen al 15% de total, la Externado de Colom-
bia con 3 equivalentes al 9% de los graduados, con el mismo porcentaje
la Universidad del Valle que también graduó 3 funcionarios en maestría
y con un 3%, por haber graduado a un funcionario en maestría aparecen

las universidades Militar, de Medellín, Autónoma de Bucaramanga, San
Buenaventura y Santo Tomás de Aquino.
A ellas se suma que en el exterior dos funcionarios, ambos del Dis-
trito Judicial de Cali, alcanzaron título de Maestría en las universidades La
Coruña de España y la Universidad Nacional Heredia de Costa Rica.
6. Docencia
Un 29,9% de los funcionarios de la jurisdicción ordinaria es o ha sido do-
cente universitario10 282 funcionarios; el porcentaje varía según la cabe-
cera de distrito judicial con mayor concentración de funcionarios; es más
alto en los distritos de Barraquilla: 45,8% de los funcionarios de ese dis-
trito (30,7% magistrados y 69,3% jueces) es o ha sido docente universitario
282 funcionarios; en Bogotá, es equivalente al 43,7% (28,5% magistrados y
71,5% jueces); en Cali 39,4% (38,3% magistrados y 69,7% jueces); en Pam-
plona el 42,8% (33,3% magistrados y 66,6% jueces); en Villavicencio el [ 183 ]
28,1% (19,3% magistrados y 80,7% jueces); en el Distrito Judicial de Cundi-
namarca un 11,7% de sus funcionarios (52% magistrados y 48% jueces) y
por último en Tunja un 7,4% (70% magistrados y 30% jueces).
Sin embargo, en el Distrito Judicial de Bogotá se encuentra el 44%
de los docentes; en Cali el 16,8%, en Barranquilla el 13,9%, en Villavicen-
cio el 9,3%, en Cundinamarca el 8,9%, en Tunja el 3,5% y en Pamplona
el 3,2%.
Y diferenciados por la labor judicial que cumplen, se concluye que
de los 228 funcionarios que ejercen la docencia universitaria el 80,8% son
magistrados y el 22,4% son jueces.
En el Distrito Judicial de Barranquilla, la docencia la ejercen los
funcionarios mayoritariamente en la Corporación Universitaria de la Cos-
ta (CUC), 33,3% de quienes dictan clases; en la Universidad Autónoma un
15,3%; 12,8% en las universidades del Atlántico, Libre de Barranquilla y
del Sinú, 10,2% en la Universidad del Norte y, en menor proporción, un
5,1% en las universidades Rafael Núñez de Cartagena y Sergio Arboleda de
Santa Martha11.
10 La docencia universitaria en materia jurídica está permitida a los funcionarios judiciales

por el parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
11 Las universidades del Atlántico y Libre de Barranquilla, que en ese distrito egresan el
mayor número de funcionarios, no son las que reciben más docentes de la judicatura.

En Villavicencio las universidades Autónoma, Gran Colombia y Li-
bre, que son las que más egresados tienen como funcionarios judiciales, no
tienen sede en ese distrito judicial; los jueces y magistrados que allí ejercen
docencia lo hacen en un 69% en la Universidad Cooperativa de esa ciudad,
un 28,7% en la del Meta y otros minoritariamente en la Libre de Bogotá, La
Gran Colombia y de Ibagué.
En Bogotá los funcionarios judiciales que ejercen docencia tienen o
han tenido presencia en 36 universidades, en 24 de ellas en facultades de
derecho; la Universidad Libre recibe el mayor número de funcionarios, un
19,5% de quienes ejercen tal labor; le siguen en orden descendente La Gran
Colombia 18,6%, la Católica 13%, la Autónoma 14,6%, la Santo Tomás 9,7%,
la Cooperativa 8,9%, la Universidad Incca 8,1%, Externado 5,6%, Militar
5,6%, Nacional 5,6%, Antonio Nariño 4,8%, Javeriana 4,06%, del Rosario
2,4%, Tadeo Lozano 2,4%, Republicana 2,4%, de la Sabana 2,4%, Sergio
Arboleda 1,6%, Colegio Mayor de Cundinamarca 1,6%, de los Andes 0,8%,
[ 184 ]
Los Libertadores 0,8%, San Martín 08%, vale aclarar que en bastantes ca-
sos la docencia se ejerce en varias universidades a la vez.
Con relación a las universidades de pregrado de los funcionarios
del distrito en cuestión, se puede evidenciar que cuatro de las cinco uni-
versidades con mayor número de sus ex alumnos que ejercen la judica-
tura en Bogotá, Gran Colombia, Libre, Católica y Santo Tomas, son a su
vez las que más docentes universitarios acogen. La Universidad Nacional,
que en el número de egresados que laboran como jueces o magistrados
en este distrito ocupa el cuarto lugar, en la recepción de docentes ocupa
el puesto décimo.
En el Distrito Judicial de Cundinamarca, cuyo tribunal se radica en
Bogotá, las universidades en que sus funcionarios ejercen o han ejercido la
docencia, en orden descendente son; la Libre 24%, Externado 16%, Nacio-
nal 12%, Cooperativa 12%, Autónoma 12%, Católica 8%, y con un 4% figu-
ran Sergio Arboleda, Incca, de la Sabana, Antonio Nariño, Militar Nueva
Granada, Santo Tomás de Aquino, de Boyacá, Tecnológica de Tunja, de
Pamplona y Popular del Cesar.
La Libre y la Nacional ocupan en el Distrito Judicial de Cundina-
marca el mismo lugar en cuanto a ex alumnos vinculados a la judicatura
y funcionarios acogidos en sus aulas en la docencia; la Libre forma el
mayor número de funcionarios y recibe el mayor número de docentes del
distrito mientras que la Universidad Nacional es la tercera en la recepción
de docentes del distrito y la tercera Universidad de donde egresan los
funcionarios.

En el Distrito Judicial de Cali, la Universidad Santiago de Cali, que
egresa el mayor número de sus funcionarios judiciales que equivalen a un
39,4%, igualmente acoge al mayor número de jueces y magistrados que
ejercen la docencia 31,9%; le sigue la Libre que forma un 30,5% de funcio-
narios y en esta dictan clase el 29% de estos; marcada importancia tam-
bién registra la Universidad San Buenaventura que recibe al 23,4%, le sigue
la Universidad Cooperativa con un 14,8%, la Universidad Javeriana con un
12,7%, la Incca 4,7%, y del Valle 4,7%.
En los Distritos Judiciales de Tunja y Pamplona, en donde el me-
nor número de funcionarios Judiciales asumen la docencia, se tiene que
predomina el centro universitario de donde en mayoría egresan sus fun-
cionarios; a la Universidad Santo Tomás de Aquino, que tiene una sede en
Tunja, con un 40% de aquellos; le siguen la Pedagógica y Tecnológica de
Tunja, la de Boyacá, la Libre, la Incca y la Industrial de Santander, todas
ellas con un 10%.
La Universidad de Pamplona, que recientemente inició programa [ 185 ]
de derecho, acoge el 44,4% de los funcionarios judiciales que allí ejercen
la docencia, sin embargo ninguno podía haber egresado de aquel claustro
universitario; la Libre que aporta el mayor número de funcionarios a dicho
distrito judicial, tiene sede en Cúcuta, acoge solo al 11,1% de los funciona-
rios docentes de dicho distrito; y también emergen como universidades en
las que se ejerce o ha ejercido al docencia la Cooperativa, que tiene sede
en Cúcuta, con un 22,2%, la Santo Tomás de Bucaramanga y Francisco
de Paula Santander con participación similar de un 11,1%. Al igual que
en otros distritos algunos de los funcionarios ejercen docencia en varias
universidades a la vez.
7. Publicación de libros
Son pocos los funcionarios judiciales que hayan escrito textos de derecho
publicados; 39 funcionarios, que equivale solo a un 4,1% del total encuesta-
dos, han escrito una o más obras jurídicas que fueron editadas como libros;
el primer lugar lo ocupa Bogotá donde 19 funcionarios judiciales (48,7%
del total) han publicado un libro; le sigue Cali con 8 funcionarios (20,5%);
en tercer lugar Barranquilla con 7 (17,9%), en Cundinamarca y Villavi-
cencio solo 2 (7,8% c/u) y en Tunja un único funcionario hizo publicación
jurídica (3,9%); Pamplona es el único distrito en el que ningún funcionario
ha escrito y publicado un libro de derecho.

De la Universidad Libre egresó el mayor número de funcionarios
judiciales que publicaron un libro, 9; le sigue La Gran Colombia con 5, la
Nacional con 4, la Universidad Santo Tomás con 4, del Atlántico con 4,
Santiago de Cali con 3, Pasto con 3, Latinoamericana de Medellín con 2 y
con 1 funcionario autor de un libro las universidades Javeriana, del Cauca,
de Cartagena y Unicosta.
8. Conclusiones
La mayoría de funcionarios judiciales son egresados de universidades no
consideradas de élite (Libre, Gran Colombia, Autónoma, Nacional y Santo
Tomás de Aquino), un porcentaje menor proviene de las universidades pri-
vadas que se reconocen como exclusivas por los costos de sus matrículas
(Externado, Javeriana, Rosario). Aun cuando no hay una tendencia expresa
en la formación universitaria, los porcentajes de egresados por universi-
[ 186 ]
dades permiten afirmar que centros educativos como la Libre, Católica,
Gran Colombia y Santo Tomás, tienden a formar a sus estudiantes con
clara orientación hacia la judicatura.
El nivel de formación promedio de los funcionarios judiciales es de

una especialización; se encuentran casos particulares como funcionarios
con 7 especializaciones o 5 especializaciones y maestría; resalta que casi
una cuarta parte de los funcionarios judiciales hizo solo estudios de pre-
grado.
Los funcionarios de la jurisdicción ordinaria tienden a permane-
cer en sus cargos, lo que podría explicarse por la existencia de una carrera
judicial que, orientada por el concurso de méritos, permite ingresar y
ascender, bajo estas reglas de juego, hasta el cargo de magistrado de tri-
bunal superior.
El alto porcentaje de funcionarios que tienen en la Rama Judicial su
único empleo, después del pregrado, permite afirmar que la rama tiene un
margen aceptable de estabilidad laboral12, pero también que la visión del
operador judicial de la jurisdicción ordinaria puede concebirse, en alguna
medida, sesgada por su único oficio.
Uno de cada 3 funcionarios es o ha sido docente universitario y un
porcentaje mínimo escriben obras jurídicas, su edad promedio es de 38.
12 Los jueces son evaluados anualmente y cada dos años los magistrados, la calificación
insatisfactoria, esto es inferior a 60 puntos sobre 100, conlleva la separación del ejercicio
del cargo.

La población menor de 30 años es muy poca en la rama judicial. Ello se
explica porque para el ingreso inicial, juez municipal, promiscuo munici-
pal o de unidad judicial, se exige, a más de haber terminado el pregrado
en derecho, dos años de experiencia profesional en actividades jurídicas
relacionadas, adquirida luego de obtenido el título de abogado.
Si bien la carrera judicial se presenta como un concurso de méritos
abierto o de participación no restringida para el acceso y ascenso, las es-
tadísticas muestran que en gran medida los cargos de magistrados vienen
a ser ocupados por jueces que solo han tenido como experiencia laboral,
luego del pregrado, la rama jurisdiccional.
El ingreso a la Rama Judicial de abogados con estudios de posgrado
se incrementa con el paso del tiempo y, en mayor medida, a partir de la
implementación de los concursos de méritos13 en los que los estudios reali-
zados después del pregrado y, con ello, por fuera de la exigencia mínima14
para ocupar el cargo al que se aspira, representa unos puntos adicionales
en el factor capacitación y generalmente da lugar a la reclasificación15 para [ 187 ]
la sumatoria final.
Por último, si bien se observó que la Universidad Externado y la
Universidad Nacional repuntan en los estudios de posgrado, donde alcan-
zan el segundo y tercer lugar, la Universidad Libre sigue siendo la primera
universidad escogida para adelantar estudios de posgrado y aparecen en
escala mínima las universidades Javeriana, Rosario y de Los Andes; es de-
cir, se mantiene la tendencia de que, salvo la prelación de las universidades
Nacional y Externado, los funcionarios estudien posgrados en los mismos
claustros en que hicieron el pregrado.
13 Desde el año 1988 se iniciaron los concursos de méritos para el ingreso a la Rama, el primer
concurso organizado por el Consejo Superior de la Judicatura fue en el año 1994.
14 La rama no exige estudios de posgrado como requisito indispensable para ingreso o
ascenso.
15 El sistema de carrera judicial permite al concursante que pasa todas las etapas clasificatorias
y por ello conforma el registro de elegibles que reclasifique en la tabla sumando, cuando
a ello hay lugar, la experiencia adicional adquirida y los posgrados en los que se haya
graduado con posterioridad al inicio del concurso.

8
c apítulo
por
Caracterización
del abogado en la
administración
Ángelo pública nacional
Mauricio
Victoria
Russi Introducción [ 189 ]
Abogado de la Unidad
Central del Valle del
E n Colombia hay 64.804 profesionales que se
encuentran vinculados mediante contrato
de trabajo a la administración pública nacional,
Cauca, candidato a central y descentralizada. De este total 15.770 son
maestro en Derecho abogados. El presente informe hace una caracteri-
de la Universidad zación sociojurídica de estos abogados funciona-
Nacional de Colombia. rios del Estado.
Los datos que han servido de soporte en el
análisis son producto de la información que reca-
ba el Departamento Administrativo de la Función
Pública mediante el Sistema Único de Información
Personal (SUIP)1 que suministra detalles sobre la
ubicación de las entidades dentro del Estado, su es-
tructura y jerarquización, la planta de personal y la
hoja de vida de cada funcionario. Esta información
se cruzó con otra base de datos suministrada por el
Registro Nacional de Abogados, dependencia per-
1 Queremos agradecer a los funcionarios de esta entidad,

en particular a su director Fernando Grillo, a la doctora
Elizabeth Rodríguez y al ingeniero Yesid Camacho.
También a Santiago Montenegro por habernos
relacionado con estos funcionarios.

teneciente al Consejo Superior de la Judicatura, la cual se encarga de llevar
control a los abogados de Colombia otorgando un número de registro que
permite el ejercicio oficial de la profesión.
Los datos estadísticos del informe hacen referencia al número de
servidores públicos que prestan sus servicios en las 213 entidades públi-
cas que reportan información al SUIP, pertenecientes a las ramas Ejecu-
tiva, Legislativa y Judicial del orden nacional, los organismos autónomos
constitucionales, la Organización Electoral y los organismos de control y
vigilancia.
Por medio del análisis de distintas variables se ofrece un panorama
general del abogado en el Estado: profesionales que laboran en el Estado,
ramas u organismos, género, entidades (no incluye la Fiscalía), niveles,
salarios, universidades; época de egreso, composición etárea, y sanciones
disciplinariamente.
[ 190 ] Datos consolidados del Estado

Conforme a los datos obtenidos en el Departamento Administrativo de la
Función Pública (DAFP) y en el Registro Nacional de Abogados, existe un

gran total de 146.234 funcionarios que trabajan con el Estado. 65.176 son
profesionales y 15.770 abogados. Los abogados representan, en el universo
de funcionarios públicos, el 10,78%, y en el de los profesionales el 24,1%.
Cuadro 8.1. Profesionales en el Estado
Funcionarios públicos Profesionales Abogados

146.234* 65.176 (44,5%) 15.770 (10,78%)
* Departamento Administrativo de la Función Pública. 2007. Informe de caracterización del Empleo Público en
Colombia. Junio. p. 16.
El cuadro 8.2 muestra la relación cuantitativa entre la profesión del

abogado y otras profesiones en el Estado.

Cuadro 8.2. Las profesiones en el Estado
Caracterización del abogado ...

Profesiones Profesionales Porcentaje
Derecho 15.770 24
Ingenierías 10.668 16
Admon. Emp.* 7.303 11
Contaduría 5.668 8,60
Economía 4.477 7
Licenciaturas 4.347 6,60
Otras** 16.943 26
* Como se dijo, se ha incluido la categoría de las “ingenierías” por su alta representatividad, así no sea conside-
rada por DAFP como disciplina académica, dado que así se le denomina a una ingeniería civil, o ambiental, o
industrial, o cualquier otra.
** Encontramos diversas disciplinas académicas como la veterinaria, la comunicación social, la medicina, la

historia, la filosofía, la odontología, y demás.
Como se observa, los abogados son los profesionales más numero- [ 191 ]
sos en el nivel nacional. No existen investigaciones regionales o munici-
angelo victoria
pales sobre estas proporciones, pero todo indica que allí el porcentaje de
abogados es aún mayor.
La gran mayoría de los profesionales trabajan en la Rama Ejecutiva
(en adelante, RE). Allí se recluta el 73% de los profesionales del Estado, y el
42% de los abogados según los datos de DAFP.2
Cuadro 8.3. Profesionales por ramas del poder público u organismos
Rama u organismo Profesionales Abogados totales

Rama Ejecutiva 41.027 6.543 47.570
Rama Legislativa 150 73 223
Rama Judicial 4.494 6.370 10.864
Organismos de control 2.918 2.725 5.643
Organización Electoral 748 9 757
Organismos autónomos 69 50 119
TOTAL 49.406 15.770 65.176
2 Se reseña que el DAFP no recauda la información de la Rama Judicial que le compete al

Consejo Superior de la Judicatura ( el cual se ocupa de todo el aparato judicial menos la
Fiscalía General de la Nación y el Instituto de Medicina Legal), y lo hace parcialmente en
la Rama Legislativa.

Solo en la Rama Judicial, los abogados superan a los demás pro-
fesionales. En la RE, en cambio, los abogados representan únicamente
un escaso 14%. En los organismos de control, pese a que la Contraloría
General de la República y la Auditoría General de la República contra-
tan una gran cantidad de profesionales en ciencias exactas, los abogados
constituyen el 48%.
En lo que atañe al derecho, 42% de la población profesional se con-
centra en la Rama Ejecutiva, mientras el 41% lo hace en la Rama Judicial
representada básicamente en la Fiscalía General de la Nación3.
Cuadro 8.4. Abogados por ramas del poder público u organismos
Rama u organismo Total abogados

Rama Ejecutiva 6.543
Rama Legislativa 73
Rama Judicial 6.370
[ 192 ] Organismos de control 2.725
Organización Electoral 9
Organismos autónomos 50
TOTAL 15.770
1. Género
En la división por género, la población femenina supera por 14 puntos por-
centuales a la masculina.
Cuadro 8.5. Abogados por género
Género Abogados Porcentaje

Masculino 6.857 57
Femenino 8.914 43
2. Entidades
El dato neto de abogados que laboran para el Estado es de 15.726. Sin em-
bargo, al cotejar detenidamente la información producto del cruce entre
3 Téngase en cuenta que el DAFP postula como entes de la Rama Judicial a la Fiscalía
General de la Nación, y al Instituto de Medicina Legal, excluyendo a los jueces,
magistrados y demás funcionarios de los despachos judiciales.

datos del DAFP y el RNA, se identificaron 44 casos de personas que han
laborado o laboran para varias entidades por lo que la suma de abogados

asciende a 15.770. En el siguiente análisis se toma esta cifra como base para
el cruce de datos.
Entre las 10 entidades que más abogados tienen sobresale la Fiscalía
General de la Nación que aporta poco más del 40% del total. Encontramos,
además, que 6 entidades pertenecen a la RE, y 3 a los organismos de con-
trol. El cuadro 8.6, muestra estos y otros datos en detalle.
Cuadro 8.6. Diez entidades que más aportan abogados al Estado
Entidad Funcionarios Porcentaje

Fiscalía 6.370 40,30
Procuraduría 1.677 10,60
DIAN 825 5,20
Contraloría 777 4,90
ICBF 616 3,90 [ 193 ]
Ministerio de Protección Social 445 2,80
angelo victoria
Superintendencia de Notariado 434 2,70
Inpec 248 1,50
Defensoría 215 1,30
DAS 212 1,30
Estas entidades tienen casi las tres cuartas partes de los abogados
del Estado.
3. Niveles
El sistema de niveles está diseñado en la administración pública para deta-
llar las funciones y las remuneraciones de los funcionarios. Su reglamen-
tación se encuentra en la ley 1006 de enero 23 de 2006. En el cuadro 8.7 se
muestran los niveles y el porcentaje de abogados del Estado que pertenece
a cada nivel.

Cuadro 8.7. Distribución por niveles jerárquicos de los abogados
Niveles Abogados Porcentajes

Directivo 702 5
Asesor 1.127 7
Ejecutivo 294 2
Profesional 9.159 58
Técnico 3.567 22
Asistencial* 614 4
Otros** 307 2
Total 15.770 100
* Identifica los empleos que pertenecen a los niveles asistencial, administrativo, auxiliar y operativo.
** Identifica los empleos que de acuerdo con la nomenclatura corresponden a directivo-asesor, especialista glo-
bal, profesional–técnico, y algunos específicos como controlador de tránsito, juzgado y tribunal penal militar.
Al nivel profesional pertenecen más de la mitad de los abogados del

Estado, mientras casi una cuarta parte lo son del nivel técnico.
[ 194 ] El cuadro 8.8 relaciona los distintos niveles jerárquicos y la rama o
el órgano al que pertenecen los abogados del Estado.
Cuadro 8.8. Distribución del abogado por rama u órgano, y nivel jerárquico
Profesional
Asistencial
Directivo
Ejecutivo
Técnico
Rama u órgano
Asesor
Otros
Total
Ejecutivo 449 585 162 3.822 948 306 271 6.543

Legislativo 20 10 10 13 6 14 0 73
Judicial (Fiscalía) 57 10 66 3.668 2.342 227 0 6.370
Organismos de control 172 517 56 1.648 266 66 0 2.725
Registraduría 1 1 0 2 5 0 0 9
Organismos autónomos 3 4 0 4 0 1 38 50
Total 702 1.127 294 9.157 3.567 614 309 15.770
Como se observa en el cuadro, el mayor número de abogados del

nivel técnico (65,6%) se concentran en la Fiscalía. De otra parte en la Rama
Ejecutiva están el 63,9% de los abogados del nivel directivo, 51,9% del nivel
asesor, 58,4% del profesional y 49,8% del asistencial. No sobra agregar que
el número de abogados en los niveles profesional y asistencial de la Fiscalía
es inferior al de la Rama Ejecutiva.

4. Salarios
La variable “salario” se toma como objeto de análisis, pues un funcionario

puede percibir un salario superior al señalado por su nivel al encontrarse
en provisionalidad en un nivel jerárquico superior.
Cuadro 8.9. Relación de abogados del Estado y sus salarios
SMLMV Abogados
1a2 166
2a3 1.007
3a4 4.041
4a5 2.078
5a6 1.603
6a7 1.009
7 a 10 4.184
10 a 15 1.352
[ 195 ]
15 a 20 92
angelo victoria
20 a 30 182
Más de 30 56
El salario promedio del abogado que labora para el Estado es de

$2´957.257 (6 SMLMV aproximadamente), aunque el mayor porcentaje
(26,5%) devengue entre 7 y 10 SMLMV.
5. Universidades
5.1 Carácter
La gran mayoría de los abogados del Estado se forman en universidades
privadas, tal como lo muestra el cuadro 8.10.
Cuadro 8.10. Distribución de abogados por carácter de universidad
Carácter universidad. Abogados Porcentaje

Privadas* 13.294 84
Públicas 2.459 16
* Restan 17 funcionarios que obtuvieron título extranjero, o no registraron el dato de la universidad en el SUIP.

5.2 Regiones4
La gran mayoría de abogados del Estado estudió en Bogotá, como se obser-
va en el cuadro 8.11 (el Distrito Capital de Bogotá se toma como región).
La Región Andina es la segunda en aportar más abogados al Estado y ello
debido a que allí se ubican los principales centros urbanos de Antioquia,
Santander, Norte de Santander y del Eje Cafetero (Caldas, Risaralda y
Quindío).
Cuadro 8.11. Distribución de abogados por regiones
Región Abogados Porcentaje

Andina 3.278 20,7
Atlántica 2.159 13,6
Bogotá 8.377 53,12
Lllanos - Amazonia 26 0,1
Pacífica 1.912 12,1
[ 196 ]
Ext. no registro 18 0,1
Total 15.770 100
Si se discrimina la información por municipios –Bogotá queda ex-

cluida–, Barranquilla es la ciudad sede de universidades que más forma
abogados del Estado, seguida por Cali. Ninguna de ellas pertenece a la re-
gión Andina que es la que presenta mayor número de egresados después
de Bogotá. Se destaca que los 20 municipios de mayor número de abogados
son capitales de departamentos a excepción de Tuluá con 170 egresados de
la Unidad Central del Valle del Cauca.
4 Para efectos del análisis, las regiones están comprendidas así: la “Andina” por Santander,
Norte de Santander, Antioquia, Boyacá, Cundinamarca, Tolima, Caldas, Risaralda,
Quindío y Huila; la “Atlántica” por San Andrés y Providencia, La Guajira, Magdalena,
Cesar, Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba; “Bogotá” por el Distrito Capital; la “Pacífica”
por Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño; y la “Amazonia y Llanos” por Arauca,
Casanare, Vichada, Meta, Guainía, Guaviare, Caquetá, Vaupés, Putumayo y Amazonas.

Cuadro 8.12 . Sedes municipales de universidades que más aportan abogados

Sedes Abogados Porcentaje
Barranquilla 1.580 10
Cali 1.165 7
Medellín 1.149 7
Bucaramanga 751 5
Cúcuta 400 3
Manizales 337 2
Cartagena 332 2
Popayán 292 1
Pasto 270 1
Pereira 235 1
5.3 Instituciones de Educación Superior

A continuación se muestra la información obtenida sobre las universidades [ 197 ]
(IES, o Institutos de Educación Superior) en las que se forman los abogados
angelo victoria
del Estado. Como se observa en el siguiente cuadro, en la Universidad Li-
bre estudió 1 de cada 5 abogados del Estado (esta cifra está en sintonía con
la tendencia general de todos los abogados del país5).
Cuadro 8.13. Universidades que forman más abogados6
Universidades Abogados Porcentaje

Libre 3.292 20
Santo Tomás 1.263 8
Católica 1.262 8
Gran Colombia 1.134 7
Autónoma 690 4
Externado 663 4
Simón Bolívar 602 3
Cooperativa 529 3
Santiago de Cali 524 3
De Medellín 491 3
Total 10.450 63
5 Ver capítulo 5 de este libro.

6 Para observar el listado de las universidades y el número de abogados que aportan al
Estado ver Anexo.

Teniendo presente la distinción entre universidades y programas de
derecho (algunas universidades tienen varios programas), los programas
que más abogados aportan al Estado son los mismos que los de las univer-
sidades, pero con una excepción: el programa de la Universidad Católica
desplaza del segundo lugar al de la Santo Tomás.
Es interesante ver cómo entre las IES que más aportan abogados al
Estado no se encuentra ninguna universidad pública. El cuadro 8.14 mues-
tra los abogados del Estado formados en algunas universidades públicas.
Cuadro 8.14. Universidades oficiales que aportan más abogados
Universidades Abogados
Nacional 435
Antioquia 304
Cauca 292
Cartagena 284
[ 198 ] Nariño 270
Atlántico 230
Caldas 195
5.3.1 Distribución de principales IES por niveles

A continuación se presentan algunas cifras que relacionan las universida-
des en las que estudian los abogados del Estado, con el nivel correspon-
diente que obtienen en la burocracia estatal. El gráfico 8.1 muestra los
porcentajes de abogados del nivel directivo según la universidad de la que
egresan. Sorprende la alta cifra de abogados de la Universidad Libre (37%)
y también la de la Universidad Externado (23%).

Gráfico 8.1. Participación de los abogados en el nivel directivo según universidad de
origen

Javeriana
Libre
11%
Católica 37% Libre
12%
Externado
Santo Tomás
Católica
Santo Tomás Javeriana

17% Externado
23%
El gráfico 8.2 muestra la misma información que la anterior pero

para el nivel profesional. Como se observa, la Universidad Libre sigue en
primer lugar.
Gráfico 8.2. Participación de los abogados en el nivel profesional según universidad [ 199 ]
de origen
angelo victoria
Gran Colombia Libre
13% 27% Libre
Católica
15% Santo Tomás
Externado
Católica
Gran Colombia
Externado Santo Tomás
21% 24%
El gráfico 8.3 se refiere al nivel técnico. Como se ve, el porcentaje de

la Universidad Libre aumenta.
Gráfica 8.3. Participación de los abogados en el nivel técnico según universidad de

origen
Simón Bolívar Libre
13% 34% Libre
Católica
16%
Santo Tomás
Gran Colombia
Católica
Simón Bolívar
Gran Colombia Santo Tomás
17% 20%

En síntesis, la Universidad Libre predomina en todos los niveles.
La Universidad Externado tiene notable participación en los niveles direc-
tivo y ejecutivo. En los niveles salariales más bajos (técnico y asistencial)
aparecen universidades de poca calidad académica como la Cooperativa,
la Católica y la Simón Bolívar. La Universidad Gran Colombia y la San-
to Tomás mantienen una constante en su participación en niveles medios
(profesional y ejecutivo).
5.3.2 Distribución porcentual de egresados

de cada IES en los niveles
La información siguiente muestra el posicionamiento de los abogados
egresados según universidades en los niveles profesionales anotados, es
decir, muestra los porcentajes de los egresados que trabajan en el Estado y
que se ubican en cada nivel.
[ 200 ]
Nivel directivo
La Universidad Javeriana es la que ubica un mayor porcentaje de sus aboga-

dos en el nivel directivo: casi la cuarta parte de sus egresados que laboran
en el Estado central ocupan cargos en este nivel. Esto es consistente con los
datos presentados en el capítulo VI, en donde muestran cómo la educación
jurídica de élite en Colombia está liderada por la Universidad Javeriana.
Cuadro 8.15. Participación de egresados por universidad en el nivel directivo
Universidad Porcentaje Cantidad

Javeriana 23,30 38
Rosario 17,00 38
Andes 16,40 21
Externado 11,70 78
Los abogados de estas cuatro universidades suman el 25% del total

de abogados directivos.

Cuadro 8.16. Egresados de otras universidades con alta participación de abogados en
el nivel directivo del Estado

Santiago 4 21
Santo Tomás 3,80 49
Libre 3,70 124
Simón Bolívar 3,30 20
Católica 3,20 41
De Medellín 3 15
Gran Colombia 3 35
La universidad Santiago de Cali, con un gran número de egresados

(524 abogados) en el Estado central, solo sitúa un 4% de los suyos en nive-
les directivos.
[ 201 ]
Nivel profesional
angelo victoria
Las cinco universidades con el mayor número de sus egresados en el nivel
profesional, que es el nivel más copado por los abogados en el Estado (58%,
equivalente a 9.159 funcionarios), son de carácter público. A continuación
se muestran los datos.
Cuadro 8.17. Porcentaje de egresados por universidad en el nivel profesional

Nacional 72 312
Antioquia 71,70 218
Cartagena 71,40 203
Atlántico 68,20 157
Nariño 67,40 182
De Medellín 67 330
Como se observa, los egresados de las universidades públicas se

ubican muy bien en los niveles intermedios, sobre todo en el profesional,
pero tienen dificultades para ascender a los niveles más altos.

Nivel técnico
La Universidad Cooperativa sobresale con casi 6 de cada 10 de sus aboga-
dos en este nivel, el más bajo en el Estado.
Cuadro 8.18. Mayor porcentaje de egresados por universidad en el nivel técnico

Cooperativa 59 314
Incca 31,60 125
Libre 25,10 829
Del Norte 23,50 20
Católica 23,30 295
De Medellín 22 106
Sergio Arboleda 21 29
Llama la atención que aparezcan aquí dos universidades privadas

[ 202 ] de altos costos: la Sergio Arboleda y la del Norte.
5.3.3. Distribución de principales IES por salario

Las siguientes cifras relacionan rangos salariales con las universidades de
las cuales egresan los abogados del Estado. Se observa en el gráfico 8.4 el
alto porcentaje de la Universidad Libre (40%) frente al de universidades
como la Cooperativa y la Católica en un rango donde el salario oscila entre
$900.000 y $1´400.000.
Gráfica 8.4. De 2 a 3 SMLMV
Simón Bolívar
13%
Libre
40%
Católica
16% Libre
Gran Colombia
Cooperativa
Cooperativa Católica
16%
Simón Bolívar
Gran Colombia
15%

En el gráfico 8.5 se presenta el rango salarial promedio de los abo-
gados del Estado. Se observa la misma tendencia de la Universidad Libre,

seguida por la Santo Tomás.
De 7 a 10 SMLMV
Gráfica 8.5. De 7 a 10 SMLMV
De Medellín
10%
Libre
41%
Gran Colombia
14%
Libre
Santo Tomás
Católica
Católica Gran Colombia

17 %
De Medellín
[ 203 ]
Santo Tomás
18%
angelo victoria
El mayor rango salarial lo muestra el gráfico 8.6, en el que la Uni-
versidad Libre es desplazada por el Externado, y seguida por la Javeriana.
30 o más SMLMV
Gráfica 8.6. 30 o más SMLMV
Santo Tomás
9%
Externado
Javeriana 41%
21%
Externad0
libre
javeriana
Santo Tomás
Libre
29%
Los abogados mejor pagados son los egresados del Externado, la

Javeriana y la Libre. Los peor asalariados son egresados de La Gran Colom-
bia, Cooperativa, Incca, Simón Bolívar, y la Libre que no deja de participar

en los niveles bajos. Entre tanto, los egresados de la Universidad Católica
y la Santo Tomás aparecen desde los niveles medios y logran mantenerse
hasta los altos.
5.3.4. Distribución porcentual de egresados

de cada IES por salarios
Los siguientes datos muestran el lugar que ocupan los abogados egresados
de cada universidad según rangos salariales.
2 a 3 SMLMV
A pesar de que la Universidad Cooperativa es la que ubica más egresados
en el nivel técnico, estos no son los peor asalariados. La Universidad Incca
de Bogotá y la Simón Bolívar de Barranquilla, en cambio, tienen los ma-
[ 204 ]
yores porcentajes de egresados (14% y 11%, respectivamente) con remune-
ración baja.
Cuadro 8.19. Porcentaje de egresados en el rango de 2 a 3 SMLMV

Incca 14 54
Simón Bolívar 11,2 68
Gran Colombia 7,4 85
Sergio Arboleda 7,3 10
Católica 6,7 85
Libre 6,6 220
Caldas 5 9
7 a 10 SMLMV
La Universidad Nacional desaparece, lo que indica que aunque la mayoría
de sus egresados se ubican en el nivel profesional, sus salarios fluctúan; lo
anterior no sucede con los abogados de la de Antioquia.

Cuadro 8.20. Participación de egresados por universidad en el rango de 7 a 10
SMLMV

Antioquia 42 129
Cauca 32,8 96
Nariño 32,2 87
Del Norte 30,5 26
Atlántico 28,6 66
Santo Tomás 28,5 360
Caldas 27 48
Santiago de Cali 26,7 140
20 a 30 SMLMV
4 universidades privadas se consolidan en este rango salarial.
[ 205 ]
Cuadro 8.21. Participación de egresados por universidad en el rango de 20 a 30 SML-
angelo victoria
MV

Javeriana 4 7
Andes 3,1 2
Rosario 3,1 2
Externado 2,7 14
Caldas 2,5 5
Cauca 2,3 7
Del Norte 2 2
Nariño 1,8 5
5.3.5. Posgrados
El mercado de los posgrados es de una gran importancia, como se dijo en
la introducción y en el capítulo 5 de este libro. Aquí se constata esa afirma-
ción. Uno de cada 4 abogados tiene algún posgrado.
Cuadro 8.22. Abogados del Estado con posgrado
Abogados Con posgrado Porcentaje

15.770 4.060 25,7

En lo que respecta al tipo de posgrado, es alta la cantidad de aboga-
dos especializados, y poca la de maestrías y doctorados. Además, dentro de
la cifra de especializados existen 353 abogados con dos especializaciones,
y 19 con tres.
Cuadro 8.23. Tipos de posgrados

Tipo Abogados Porcentaje
Especialización 3.721 91,6
Maestría 93 2,2
Doctorado 3 0
Otros* 307 7,5
* La categoría “otros” comprende cursos, seminarios, actualizaciones y diplomados.
La Fiscalía General de la Nación, como entidad, supera los posgra-

dos de todas las entidades de los distintos sectores de la Rama Ejecutiva,
[ 206 ] y casi logra doblar los de los organismos de control, como lo muestra el
gráfico 8.7.
Posgrados
Gráfico 8.7. Posgrados por rama u organismo
por rama u organismo
1 .6 9 9 Rama Judicial
1.800 (Fiscalía)
1 .4 0 1
1.600 Rama Ejecutiva
1.400
Organismos de
1.200 934 control
1.000
Rama Legislativa
800 organismos
autónomos y
600 Organización
400 Electoral
26
200
0
Posgrados
Los posgrados en la rama penal son los más cursados por los abo-
gados del Estado, debido a que en la Fiscalía la gran mayoría de abogados
tienen esta especialidad con ocasión de las funciones que cumplen. Sor-

prende que la especialización en derecho constitucional la hayan cursado
solo 106 abogados.

Cuadro 8.24. Tipo de especialización más frecuente en los abogados del Estado
Especialización Abogados Porcentaje

Penal 1.433 40
Administrativo 839 24
Otros privado* 535 15
Otros público 356 10
Familia 202 6
Laboral 175 5
* La categoría “otros privado” se refiere a las bastantes disciplinas que encuadran en el derecho privado, como las
muchas que comprende la categoría “otros público”. Podemos citar como especializaciones del derecho privado
la de procesal civil, probatorio, finanzas, contratos, minero, seguros, entre otras; y del derecho público la de
disciplinario, público económico, electoral, y demás similares.
[ 207 ]
6. Época de egreso
angelo victoria
Entre 1990 y 1997 hubo un total de 4.788 egresados de las facultades de
derecho que se convirtieron en funcionarios públicos. En estos años, como
se dijo antes –capítulo 5– se producen los efectos de la ley 30 de 1992 que
reguló la educación superior en el país, flexibilizando los requisitos tanto
de ingreso como de egreso a las universidades, incluyendo las facultades de
derecho, que habiendo empezado a admitir aspirantes en el 1992 los egresó
rápidamente en 1997.
Cantidad de egresados por época

Gráfico 8.8. Cantidad de egresados por época
4.788
5.000
4.500
3.747
4.000 3.459
3.500 2.973 Antes de 1979
3.000 Entre 1980 y 1989

2.500 Entre 1990 y 1997
2.000 Entre 1998 y 2002
1.500 803 Después de 2003
1.000
500
0
Abogados

7. Composición etárea
El promedio de edad de los abogados del Estado es de 47 años.
Cuadro 8.25. Rangos de edad de los abogados
Rango Abogados Porcentaje

Entre 21 y 25 años 53 0,3
Entre 26 y 30 849 4,7
Entre 31 y 40 3756 24
Entre 41 y 50 7061 45
Entre 51 y 60 3756 24
Más de 60 295 2
Del total de abogados de la administración pública nacional, poco

más de 900 son menores de 30 años, mientras más de 7.000 tienen entre
40 y 50 años.
[ 208 ]
Gráfico 8.9. Composición etárea de los abogados del Estado

Composición etaria de los abogados del Estado

8.000
7.061
7.000
6.000 Entre 21 y 25 años
5.000 Entre 26 y 30
Entre 31 y 40
4.000 3.756 3.756
Entre 41 y 50
3.000
Entre 51 y 60
2.000 Más de 60
1.000 849
293
53
0
Abogados
8. Sancionados disciplinariamente por el

Consejo Superior de la Judicatura
El Consejo Superior de la Judicatura posee una base de datos con los abo-
gados que han sido sancionados desde su creación. 5.909 son los profesio-
nales del derecho a los que se les ha seguido proceso disciplinario y hoy se

encuentran sancionados. Tan solo un 1% (65) de estos abogados sanciona-
dos laboran en la Administración Pública Nacional.

Cuadro 8.26. Principales IES de las cuales surgieron los sancionados
Universidad Cantidad
Libre 12
Gran Colombia 10
Católica 5
Cauca 5
Externado 4
Nacional 4
Lo representado por la Universidad Libre no sorprende, si se tiene

en cuenta su alta tasa de egreso. En cambio, tal vez sí sorprende el número
de egresados de las universidades del Cauca y Nacional.
[ 209 ]
Conclusiones
angelo victoria
A continuación se reseñan brevemente las conclusiones que se consideran
pertinentes:
• El 10% de todos los funcionarios estatales son abogados, lo cual
representa el 24,1% de todos los profesionales que laboran con el
Estado.
• Los abogados constituyen el mayor número de profesionales en el
Estado, seguidos de cerca por los ingenieros. Los economistas ocu-
pan el quinto lugar detrás de los administradores de empresas y los
contadores.
• Después de la Fiscalía, la Procuraduría General de la Nación es la
que más abogados tiene en el Estado. Les siguen la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), de la Rama Ejecutiva, y
la Contraloría General de la Nación.
• El 53% de los abogados que laboran en el Estado se encuentra ubi-
cado en el nivel profesional.
• El salario promedio del abogado que trabaja para la administración
pública nacional es de $2´957.257.
• Sorprende la poca participación estatal de los abogados egresados
de universidades públicas en el Estado. Entre las 10 IES que más

aportan abogados no hay ninguna pública. La universidad privada
sextuplica la participación de la universidad pública en el Estado.
• Según la región de egreso, el Distrito Capital de Bogotá aporta más
de la mitad de los abogados al Estado (53%). La región Andina le
sigue con el 20%.
• A pesar de no pertenecer a la región Andina, Barranquilla y Cali
oficiando como sedes municipales de universidades con facultades
de derecho, son las que más aportan abogados al Estado después de
Bogotá. Esta situación cambia en la Fiscalía General de la Nación
donde Medellín desplaza a las dos primeras.
• Entre las 10 IES que más abogados tienen en el Estado, solo se ubica
una universidad de élite: el Externado.
• La Universidad Libre, conforme a su tendencia de egresos naciona-
les, guarda presencia con sus abogados en todos los estamentos de
la administración pública nacional, aportando 1 de cada 5 funcio-
[ 210 ]
narios profesionales del derecho.
• Los abogados del Externado logran ubicarse en los altos niveles y
en los mejores rangos salariales, acompañados por los de la Libre y

seguidos por los de la Javeriana.
• De acuerdo con lo anterior, las universidades que con sus egresados
gravitan en los niveles y rangos salariales medios y bajos son Santo
Tomás, La Gran Colombia y Católica; mientras los de las universi-
dades Cooperativa, Simón Bolívar e Incca se definen en los niveles
y salarios más bajos.
• Uno de cada 4 abogados ostenta posgrado. De estos, el 91% tiene
especialización, de los cuales el 35% la tiene en penal y el 20% en
administrativo.
• Entre 1992 y 2002 egresaron más de 7.000 abogados que trabajan
en el Estado, cifra que obedece a la flexibilización de los requisitos
de ingreso y egreso en las facultades de derecho producto de la ex-
pedición de la ley 30 de 1992 que reglamentó la educación superior
en el país.
• Solo el 1% (65) de los abogados que laboran para el Estado ha sido
sancionados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Ju-
dicatura.

9
capítulo
Análisis estadístico de
la oferta y la demanda
de educación jurídica
por
Santiago en Colombia
Sánchez
Jiménez
Introducción [ 211 ]
Sociólogo Universidad
de Salamanca.
Investigador del
E n el presente estudio me encargaré de la rela-
ción entre la oferta y la demanda de la educa-
ción jurídica en Colombia, analizando los efectos
grupo de Sociología de la entrada en vigencia de la ley 30 de 1992. Para
Jurídica e Historia del ello se establece el marco comparativo a nivel na-
Derecho de la Facultad cional basado en índices respecto al total nacional.
de Derecho, Ciencias Utilicé una periodización quinquenal con el
Políticas y Sociales de la fin de presentar los resultados de forma sintética,
Universidad Nacional aunque el análisis se hizo de forma anual (período
de Colombia, adscrito 1985-2000). Lo anterior considerando los efectos
al Instituto Unidad de la entrada en vigencia de la ley 30 de 1992, por la
de Investigaciones cual se organiza el servicio público de la educación
“Gerardo Molina” superior y que representa un quiebre en la tenden-
(Unijus). cia de oferta de cupos,1 específicamente en la ca-
1 Entre otras razones porque esta ley dispone como

facultades del ministro de Educación, previo concepto
favorable del Consejo Nacional de Educación Superior, la
de reconocer como universidades a escuelas tecnológicas
o instituciones universitarias (art. 19), la de autorizar el
ofrecimiento de programas de maestría y doctorado a
escuelas tecnológicas e instituciones universitarias, que
cumplan con los requisitos de calidad según el Sistema
Nacional de Acreditación (parágrafo, art. 21), la de aprobar

rrera de derecho. De esta manera, el quinquenio 1985-1989 es entendido
como el período de tendencia, 1990-1994 es el quinquenio coyuntural, y
1995-2000 es el período de nivelación. Queda pendiente un importante
estudio referente a la tendencia durante la primera década del siglo XXI.
Del mismo modo opté por una presentación de los resultados a ni-
vel regional y departamental donde se evidencian los grados de descen-
tralización, aunque el estudio se desarrolló en el orden municipal, siendo
engorroso, extenso y confuso el desagregado.
Se definieron cinco regiones según los porcentajes relativos de edu-
cación en la carrera de derecho, conforme con la tipificación geográfica:
1) Bogotá, que se analiza de manera independiente; 2) la región Andina,
consolidada con los departamentos de Antioquia, Boyacá, Caldas, Cun-
dinamarca, Huila, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Santander y
Tolima; 3) la región de la Orinoquia y la Amazonia, conformada por los
departamentos de Arauca, Caquetá, Meta, Putumayo, Casanare, Vicha-
[ 212 ]
da, Guaviare, Amazonas, Vaupés y Guainía; 4) la región Pacífica, con los
departamentos de Nariño, Cauca, Valle y Chocó; y 5) la región de la Cos-
ta Atlántica, definida por los departamentos de Atlántico, Bolívar, Cesar,
Córdoba, Magdalena, Sucre, La Guajira y San Andrés. Se incluyeron todos

los departamentos, aunque algunos no reporten dato alguno, con el fin de
establecer un peso ponderado.
I. Variables demográficas
Para empezar es importante mencionar que la evolución demográfica del
país durante el período está sujeta a importantes variaciones interdeparta-
mentales que dificultan el análisis comparativo a nivel nacional. Con el fin
de dilucidar el evolutivo y poder establecer patrones de comparación entre
las diferentes regiones y departamentos, comenzaré por hacer una síntesis
de los mismos, basado en las cifras que ofrece el Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadística (DANE).
el funcionamiento de nuevas instituciones de educación superior (art. 22); y por otra

parte regula la norma de la Constitución del 91 referente a la autonomía universitaria, y
se reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus
autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas
académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas
y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a
sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus
recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional (art. 28).

Para el año de 1985, la población nacional era de 30.794.425 habi-
tantes, el departamento con menor población tenía 41.745 y el departa-
An á l i s i s e s t a d í s t i c o d e l a of e r t a y l a ...
mento con la mayor población tenía 4.225.649; por su parte, para 2000 la
población nacional era de 40.282.217 habitantes, con un mínimo departa-
mental de 67.672 y un máximo de 6.302.881.2 Esto significa un incremento
de casi diez millones de personas en un período de quince años, es decir,
del 30,8%, debido a la disminución en las tasas de mortalidad y a una cierta
prosperidad económica.3
Estas diferencias hacen que un análisis comparativo regional sea
inocuo. Por ejemplo, una comparación de medias poblacionales no nos
dice nada sobre las condiciones reales de distribución de la educación a
nivel nacional, ni un comparativo del número de jueces y magistrados en
cada distrito nos informa sobre la cobertura total en el territorio. Se advier-
te que varios departamentos no reportan dato alguno sobre universidades
o escuelas de educación superior, ya que su poca densidad demográfica no
justifica su existencia, como Guainía, Vichada o Vaupés, en territorio sel- [ 213 ]
vático; o San Andrés y Providencia, con una población muy reducida; o el
caso de La Guajira, cuya población es de mayorías étnicas. Por lo tanto, los
santiago sánchez jiménez

resultados se presentan a manera de índices y porcentajes.
En lo que sigue se establece el peso ponderado que tiene cada de-
partamento en cuanto a la población con acceso a la formación jurídica,
mediante la tasa de estudiantes de derecho por cada 100.000 habitantes al
año; como referencia del análisis, diremos que a nivel nacional la media
para 1985 era de 484 estudiantes de derecho por cada 100.000 habitantes,
disminuye a 435 para 1990, aumenta a 556 en 1995, y finalmente tiene un
auge en 2000, con una media de 90.7
Sin embargo la diferenciación interdepartamental es lo que nos da
la pauta comparativa, ya que para inicios del período Bogotá y el departa-
2 Lo que representa una varianza poblacional interdepartamental de 4.183.904 habitantes en

1985 y de 6.235.209 en el 2000.
3 Considerado como la segunda transición demográfica, de carácter exógeno, gracias a la
internacionalización de los adelantos médicos y tecnológicos, por un lado, y al auge del
narcotráfico, el lavado de activos y otras economías sumergidas, por otro.
4 Desviación típica = 83,26365; varianza = 6932,836; error típico de la media = 15,46167.
5 Desviación típica = 71,42177876; varianza = 5101,070;
error típico de la media = 13,26269136.
6 Desviación típica = 75,04635851; varianza = 5631,956;
error típico de la media = 13,93575892.
7 Desviación típica = 83,74677; varianza = 7013,521; error típico de la media = 15,55138.

mento del Atlántico concentraban el 45,3% de la suma total, que tras los
efectos de la descentralización educativa se reduce al 13,1% y 11,1% res-
pectivamente. Para el 2000, tan solo concentran el 24,2%. En todo caso las
tasas se mantienen a lo largo del período alrededor de 300 estudiantes por
cada 100.000 habitantes, las más altas del país.
De igual manera es significativo el caso del Eje Cafetero ya que los
departamentos de Quindío, Caldas, Risaralda y Antioquia tienen todos
porcentajes por encima del 5% de la suma total a lo largo del período, y
tasas por encima de la nacional, e incluso de las más elevadas, como es el
caso de Quindío, que para 1995 concentra el 8,1% del total nacional con
una tasa de 129 estudiantes de derecho/100.000 habitantes. En el mismo
sentido está Valle con una tasa de 115 estudiantes/100.000 habitantes para
1985, que corresponde a su vez al 8,3% del índice total nacional.
Un último bastión jurídico estaría conformado por los depar-
tamentos de Santander y Norte de Santander, que suman alrededor del
[ 214 ]
10% del total nacional a lo largo del período, incluso en los últimos años,
cuando decae la tasa de los demás departamentos a causa del incremento
poblacional y la descentralización. Esto debido a la alta tasa que mantiene
Santander en el 2000, de 203 estudiantes/100.000 habitantes, más del doble

de la media nacional, ya que la tasa de Norte de Santander sí comporta la
tendencia general, decayendo a 69 a final del período.
Una descentralización efectiva tendería a equilibrar esta tasa en
todos los departamentos o por lo menos en las regiones. La situación es
crítica especialmente en la concentración que presenta Atlántico, con-
siderando que, en el primer quinquenio del período, la única ciudad de
la región Atlántica que oferta derecho es Barranquilla, que a su vez es el
departamento más pequeño, en extensión, de la región; los departamen-
tos de Sucre y Magdalena solo comienzan a ofertar la carrera en el segun-
do quinquenio del período, y Cesar en el último. En el mismo sentido
aparece el departamento del Chocó, que colinda con el bastión cafetero-
vallecaucano.

gráfico 9.1. Estudiantes de derecho por cada 100.000 habitantes. Media departamental
300
200
100
0
1985 1990 1995 2000
Departamentos
Antioquia Chocó Risaralda
Arauca Córdoba Santander
Atlántico Cundinamarca Sucre
Bogotá Huila Tolima
Bolívar Magdalena Valle
Boyacá Meta Casanare
Caldas Nariño Grupo Amazonia
Caquetá Norte de Santander La Guajira
Cauca Putumayo San Andrés
Cesar Quindío
santiago sánchez jiménez An á l i s i s e s t a d í s t i c o d e l a of e r t a y l a ...

[ 215 ]
27/01/2010 12:13:55 a.m.

ii. Evolución de la oferta
En cuanto a la oferta de educación jurídica, se ha partido de la variable cu-
pos por su precisión. Esta implica la cantidad de plazas que se disponen al
año para alumnos que solicitan entrar a primer curso. De igual manera se
analiza el número de Instituciones de Educación Superior (IES), que varía
significativamente durante el período, así como el número de programas.
Las 38 IES que ofrecen la carrera de derecho a comienzos del perío-
do, se mantienen invariables hasta 1991, año en el que se abren 16 nuevos
programas, y otros 12 en 1994; es decir que en un lapso de tan solo tres
años casi se duplican.
Desde entonces y hasta 2000 se abren en promedio 8,2 programas
al año; para 2000 el total es de 119, lo que significa que en un período
de tan solo diez años se triplican las instituciones que ofrecen la carrera
de derecho. De 2000 en adelante este incremento es incluso más espec-
tacular, dado que se abren 34 nuevos programas en 2001, para un total
[ 216 ] de 154 programas en el orden nacional, cuatro veces más que antes de la
Constituyente.
En cuanto al carácter de la oferta el balance es sugerente: la oferta

oficial –es decir proveniente de la universidad pública– nunca sobrepasó el
15% a lo largo del período, y para 2000 (fecha en que comporta el porcen-
taje más alto de la cobertura total frente a la privada) era tan solo del 14,2%
con 3.351 cupos, frente a los 20.319 que ofrecía el sector privado. De igual
manera, de los 81 nuevos programas que se abren a lo largo de los quince
años que se analizan, 69 son de carácter privado, y solo 12 son de carácter
público. Después de 1991 el sector público abrió programas de derecho a
razón de 1,2 programas por año, mientras que el sector privado lo hizo a
razón de 7 nuevos programas/año.
En el orden nacional, este incremento de programas de derecho se
manifiesta en una variación de 15.703 cupos (pasa de 7.967 cupos en total
para 1985 a 23.670 cupos para 2000). Si se tiene en cuenta que los nuevos
programas mantienen una media similar en cuanto a los nuevos cupos,8
esto representa (al igual que en cuanto a los programas) una triplicación de
cupos en el período estudiado.
Este vertiginoso incremento en los cupos tiene una correlación cau-
sal con la expedición de la ley 30 del 92 –como se explica en el capítulo 3 y
5 de este libro– ya que en el primer quinquenio analizado tan solo hay un
8 La media para el período es de 220,29 cupos por programa/año, con un error típico de la
media de 22,23 y una desviación típica de 185,29.

incremento de 1.249, mientras que en el segundo se ofrecen 5.571 nuevos
cupos, y 8.883 en el tercero, incremento que poco o nada tiene que ver
con el aumento poblacional antes mencionado, pues mientras la población
aumenta un 30,8%, la oferta en educación jurídica lo hace en un 197,1%.
Tras este lapso se evidencia la apertura de programas de oferta
masiva,9 ya que los cupos ascienden a 30.613 en 2001 y a 36.784 en 2002,
es decir, 13.078 cupos nuevos en dos años, 4,62 veces más que a inicio del
período. Así mismo es de resaltar que en estos dos años tanto la región An-
dina como la Costa Atlántica superan la oferta de Bogotá, sobrepasando
los 11.000 cupos cada una de ellas para 2002, frente a cerca de 9.000 cupos
en la capital.
Al principio del período la proporcionalidad de cupos públicos
frente a los cupos que ofrece el sector privado es de 1:6,87, mientras que
para 2000 es de 1:6,1.
Gráfico 9.2. Evolutivo de la oferta. Total nacional por carácter. Total de cupos
[ 217 ]
Carácter

Privada
Oficial
Total
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990
1991 1992 1993 1994 1995 1996
1997 1998 1999 2000
9 Para 2002, una sola institución ofrece 2.907 cupos a lo largo del territorio nacional.

[ 218 ]
Evolutivo de la Oferta. Total Nacional por Carácter. Total de Cupos.
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Cupos 6955 9357 8088 7642 7799 8088 8237 9534 7817 10607 13223 13162 14253
Media 239,83 322,66 278,9 263,52 268,93 278,9 187,2 216,68 177,66 192,85 206,61 193,56 192,6
Privada
Programas 29 29 29 29 29 29 44 44 44 55 64 68 74
% del total 87,30% 88,90% 88,60% 91% 89,70% 87,80% 87,20% 89,40% 86,20% 89,60% 89,40% 92,70% 87,50%
Cupos 1012 1169 1044 755 894 1128 1207 1134 1247 1228 1564 1043 2028
Media 112,41 129,89 116 83,89 99,33 125,33 120,7 113,4 124,7 111,64 130,33 94,82 126,75
Oficial
Programas 9 9 9 9 9 9 10 10 10 11 12 11 16
% del total 12,70% 11,10% 11,40% 9,00% 10,30% 12,20% 12,80% 10,60% 13,80% 10,40% 10,60% 7,30% 12,50%
Cupos 7967 10526 9132 8397 8693 9216 9444 10668 9064 11835 14787 14205 16281
Media 209,65 277 240,32 220,97 228,76 242,53 174,89 197,56 167,85 179,32 194,57 179,81 180,9
Total
Programas 38 38 38 38 38 38 54 54 54 66 76 79 90
% del total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
27/01/2010 12:13:57 a.m.

En cuanto al carácter regional, el incremento de la oferta más noto-
rio es el de las regiones Andina y la Costa Atlántica, las cuales aumentan
cuatro veces sus programas de derecho en el período, de 11 IES en 1985 a
40 en 2000, y de 6 a 26, respectivamente. A su vez, la región Pacífica triplica
sus programas, de 6 a 18. Bogotá los duplica, de 15 a 31. Y la región de la
Orinoquia-Amazonia es incluida con la apertura de 4 programas.
Sin embargo, es el porcentaje del total de cupos lo que nos da el
marco comparativo: para inicios del período, Bogotá concentra el 50,2%
del total de cupos, la región Andina el 20,8%, la Costa Atlántica el 16,7% y
la región Pacífica el 12,3%.
La tendencia a la centralización aumenta durante el primer quin-
quenio, ya que Bogotá eleva dos puntos la concentración de la oferta, pa-
sando a tener el 52,5%, en detrimento de las regiones Atlántica y Pacífica,
mientras que la Andina se mantiene igual.
Después de la entrada en vigencia de la ley 30, el incremento más
vertiginoso en la oferta de cupos es el de la región Andina, que durante [ 219 ]
el quinquenio de 1991-1995 incrementa al 27,1% y se mantiene semejante
hasta 2000; a su vez, la región Atlántica aumenta al 16,2%; la región de

la Amazonia-Orinoquia se incorpora ofreciendo el 2,2% de los cupos en
1995 y permanece igual hasta 2000. Por su parte, la oferta de la región Pa-
cífica sigue disminuyendo durante el período coyuntural, para aumentar
su oferta de forma tardía en 2000 al 14,5%. Todo esto en detrimento de
Bogotá, que a finales del período ofrece el 34,1% del total, en un sentido de
descentralización nacional.
Respecto al carácter de los nuevos programas por regiones, la An-
dina siempre tuvo una oferta preponderantemente privada: en 1985 ofrecía
nueve programas de carácter privado frente a dos públicos, y al finalizar
el período tenía 34 privados frente a siete de carácter público, en una pro-
porción de 1:4,65.
En la Costa Atlántica la proporcionalidad tiene un cambio abrupto:
hasta 1991 se ofrecían dos programas de carácter público y cuatro priva-
dos, una proporción de 1 a 2; mientras que al finalizar el período se ofrecen
solo cuatro públicos frente a 22 de carácter privado, en proporción de 1:5,5.
Por su parte, la región Pacífica siempre mantuvo un equilibrio en
el carácter de sus programas, con tres públicos y tres privados (1:1), hasta
1991, en que se abren otros dos de carácter privado, compensado nueva-
mente en 1997, cuando se abren otros dos públicos y uno más de orden
privado. En 1999 se abre uno más de carácter público, y finalmente este
equilibrio se rompe con la irrupción de seis nuevos programas privados en

2000, para una proporcionalidad de 1:2,5, que aun así continúa siendo la
relación más ecuánime en el comparativo interregional.
En cambio, la región de Bogotá siempre fue la más desequilibrada
en cuanto al carácter de sus programas: en 1985 tenía una proporción de
1:6,5, con dos programas públicos frente a 13 de carácter privado, propor-
ción que aumenta a 1:11,5 en 1995, con dos programas públicos frente a 23
privados, y vuelve a ser de 1:6,75 para 2000.
Gráfico 9.3. Evolución histórica de la oferta. Por carácter y regiones.
[ 220 ]
Bogotá
Andina
Orinoquía y Amazonía
Costa Atlántica
Pacífica
En el orden interdepartamental se manifiesta esta descentraliza-

ción con la apertura de programas de derecho en los departamentos de
Arauca, Boyacá, Cesar, Chocó, Cundinamarca, Huila, Magdalena, Meta,
Putumayo, Sucre y Tolima. En total son 21 nuevos programas en departa-
mentos donde antes no se ofrecía la carrera de derecho, que coadyuvan a
la descentralización de la educación jurídica; es puntero Cesar con cuatro
nuevos programas, seguido por Boyacá y Huila con tres nuevos programas
cada uno.
Los departamentos que tienen más del 5% de la oferta total nacio-
nal, al principio del período concentran el 87,3% de cupos a primer curso,

un total de 6.957 plazas para la carrera de derecho. Al finalizar el período,
estos cinco departamentos aún concentran el 75,9% de la oferta con un
total de 18.003 cupos.
El comportamiento según el carácter de la oferta varía mucho se-
gún departamentos: Atlántico, por ejemplo, aumenta su oferta privada y
disminuye su oferta pública que para 1985 era del 3% del total nacional, a
un 0,8% del total para 2000.
El caso contrario lo ejemplifica Bogotá, que disminuyó su oferta
privada, del 47,8% del total nacional para 1985 al 30,1% en 2000, mientras
aumentó en oferta pública del 2,4% al 4,1%. De igual manera el departa-
mento del Valle aumenta su oferta pública y disminuye su oferta privada
respecto al total.
Por su parte, el departamento de Antioquia, que en términos na-
cionales ofrecía el 12% del total de plazas al final del período, aumentó su
cobertura tanto en el sector público como en el privado. El departamento
de Santander comienza a tener una oferta pública solo en el segundo quin- [ 221 ]
quenio, después de implementarse la ley 30 del 92, ofreciendo el 0,4% del
total nacional, frente a una oferta del 5,1% del total nacional de carácter

privado.
En síntesis, cabe resaltar la diferencia geográfica que ha seguido el
incremento de la oferta pública y privada de manera localizada: por una
parte, la oferta del sector privado se ha visto reflejada en los departamen-
tos de Arauca, Bolívar, Cauca, Cundinamarca, Huila, Magdalena, Meta,
Putumayo, Sucre y Tolima; mientras que la oferta del sector público se en-
cuentra en Boyacá, Cesar, Chocó, Huila y Santander, lo que refleja que los
intereses estatales no corresponden con los del sector privado, por lo me-
nos en materia de educación jurídica.
Hablamos entonces de dos tipos de descentralización según el ca-
rácter de la oferta, que como veremos podemos explicar por:
1. El sector privado estaría interesado en la conformación de nuevas éli-
tes jurídicas y políticas regionales, en las zonas en las que no existían
o se encontraban en manos de profesionales egresados de las princi-
pales universidades. Esto permitiría la apertura de nuevos mercados
tanto para los pregrados como para los posgrados en derecho.
2. La oferta del sector público estaría encaminada al aumento de co-

bertura en departamentos en los que se cuenta con la infraestruc-
tura adecuada para ofrecer el programa de derecho, es decir, los que
cuentan ya con universidades de carácter público (sean regionales o

nacionales). No habría en principio un interés de consolidación o for-
mación de nuevas universidades.
cuadro 9.1. Departamentos con más del 5% de la oferta nacional
departamentos carácter 1985 1990 1991 2000

% del total 6,2% 6,5% 11,0% 9,7%
Privada Total de cupos 495 595 1629 2293
Programas 3 3 6 13
% del total 1,3% 1,1% 1,0% 2,3%
Antioquia Oficial Total de cupos 100 100 143 552
Programas 1 1 1 3
% del total 7,5% 7,5% 12,0% 12,0%
Total Total de cupos 595 695 1 772 2.845
Programas 4 4 7 16
% del total 11,3% 9,2% 8,7% 13,5%
[ 222 ] Programas 3 3 6 8
% del total 3,0% 3,9% 2,4% 0,8%
Atlántico Oficial Total de cupos 240 358 359 180

Programas 1 1 2 1
% del total 14,3% 13,1% 11,1% 14,2%
Total Total de cupos 1140 1203 1646 3369
Programas 4 4 8 9
% del total 47,8% 48,8% 43,5% 30,1%
Programas 13 13 23 27
% del total 2,4% 3,7% 1,8% 4,1%
Bogotá Oficial Total de cupos 192 338 273 959
Programas 2 2 2 4
% del total 50,2% 52,5% 45,4% 34,1%
% del total 5,0% 4,6% 5,2% 5,1%
Programas 2 2 4 7
% del total 0,6% 0,4%
Santander Oficial Total de cupos 92 99
Programas 1 1
% del total 5,0% 4,6% 5,8% 5,5%
Programas 2 2 5 8
continúa...

departamentos carácter 1985 1990 1991 2000
% del total 8,8% 9,1% 6,3% 8,1%
Programas 3 3 5 9
% del total 1,5% 0,7% 2,0% 2,1%
Valle Oficial Total de cupos 120 60 300 488
Programas 1 1 1 2
% del total 10,3% 9,8% 8,3% 10,1%
Programas 4 4 6 11
Finalmente, durante el período existe también una cierta descen-

tralización intrarregional con la apertura de varios programas fuera de
las capitales de departamento, tanto de carácter oficial como privado. Tres
departamentos abrirán programas fuera de las capitales para el año 2000:
lidera Antioquia con cinco municipios que ofrecen la carrera de derecho
(Medellín, Envigado, Itagüí, La Ceja y Rionegro), secundado por Santan- [ 223 ]
der que la ofrece en tres municipios (Bucaramanga, San Gil y Socorro), y

finalmente Valle con dos (Cali y Tuluá).
III. Evolución de la demanda

Al analizar la demanda para acceder a la formación en derecho, es impor-
tante tener en cuenta que hablamos de cifras ampliamente engrosadas ya
que los candidatos a primer curso de cualquier disciplina suelen presentar-
se a más de una universidad. Por lo tanto la variable solicitudes que se ana-
liza en este apartado debe ser entendida como cantidad de postulaciones
que se reciben al año (demanda bruta), no como cantidad de personas que
esperan acceder a la educación superior por año (demanda neta).
De un total nacional de 15.779 solicitudes a primer curso para 1985,
se pasa a 33.767 en 2000. Mientras que la oferta se triplica, el comporta-
miento en la demanda tan solo se duplica, lo que es significativo conside-
rando que en términos generales la población aumenta un tercio durante
el período.
La tendencia de la demanda es mucho más irregular que la de la
oferta, ya que comporta un ciclo inestable, con altibajos significativos y
una relativa igualdad de medias respecto al índice nacional,10 con una me-
10 La media para el período es de 358,89 solicitudes por programa/año, con un error típico de
la media de 19,54 y una desviación típica de 75,59.

dia de 415 solicitudes por programa para 1985, que disminuye a lo largo del
período conforme aumenta el número de programas, hasta llegar a las 281
solicitudes/programa en 2000.
Esta tendencia es cada vez más fuerte hacia el sector público, pasan-
do de constituir el 18,4% de la demanda general (2.911 solicitudes en 1985),
al 41,4% del total nacional a final del período (13.990 solicitudes para el
año 2000).
Para 1986 hay un espectacular incremento en las solicitudes, al-
canzando la cifra más alta antes de la Constituyente (19.134 solicitudes).
Desde entonces y hasta 1992, las solicitudes decrecen en términos gene-
rales, incluso por debajo de las solicitudes en 1985. Con la implementa-
ción de la ley 30 del 92, la profesión vuelve a tomar fuerza en el año de
1993 (fecha en la que las solicitudes aumentan a 17.161), mostrando una
tendencia al alza hasta 1995, año en que se estabiliza alrededor de las
23.640 solicitudes/año hasta 1997. Desde entonces vuelve a comportar su
[ 224 ]
tendencia al alza hasta 2000.
Gráfico 9.4. Evolutivo de la demanda. Total nacional por carácter. Total de solicitudes
Carácter
Privada
Oficial
Total
30.000
20.000
10.000
1985 1986 1987 1988 1989 1990

1991 1992 1993 1994 1995 1996
1997 1998 1999 2000

Evolutivo de la Demanda. Total Nacional por Carácter. Total de Solicitudes.
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Solicitudes 12868 15540 13052 12377 12810 12408 12512 11308 13920 16772 17874 15911 16052 16741 17764 19777
Media 443,72 535,86 450,07 426,79 441,72 427,86 284,36 257 316,36 304,95 279,28 233,98 216,92 217,42 216,63 199,77
Privada
Programas 29 29 29 29 29 29 44 44 44 55 64 68 74 77 82 99
% del total 81,60% 81,20% 73,60% 79,10% 78,50% 76,80% 76,60% 74,70% 78,70% 75,00% 72,50% 71,80% 66,60% 57,10% 57,30% 58,60%
Solicitudes 2911 3594 4679 3272 3518 3754 3815 3828 3771 5604 6785 6249 8048 12579 13217 13990
Media 323,41 399,33 519,89 363,56 390,89 417,11 381,5 382,8 377,1 509,45 565,42 568,09 503 662,05 660,85 666,19
Oficial
Programas 9 9 9 9 9 9 10 10 10 11 12 11 16 19 20 21
% del total 18,40% 18,80% 26,40% 20,90% 21,50% 23,20% 23,40% 25,30% 21,30% 25,00% 27,50% 28,20% 33,40% 42,90% 42,70% 41,40%
Solicitudes 15779 19134 17731 15649 16328 16162 16327 15136 17691 22376 24659 22160 24100 29320 30981 33767
Media 415,23 503,53 466,61 411,82 429,68 425,32 302,35 280,3 327,61 339,03 324,46 280,5 267,78 305,42 303,74 281,39
Total
Programas 38 38 38 38 38 38 54 54 54 66 76 79 90 96 102 120
% del total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

[ 225 ]
27/01/2010 12:14:03 a.m.

El comportamiento de la demanda por regiones es anticíclico ya
que presenta importantes oscilaciones: la demanda es centralizada desde
comienzos del período cuando Bogotá reúne el 52,7% del total de las so-
licitudes a nivel nacional, hasta 1996 cuando aún concentraba el 46,6%.
A partir de entonces se hace efectiva en la demanda la descentralización
en la oferta, que comienza en el 93, decreciendo el porcentaje del total de
solicitudes en Bogotá hasta el 35,3% de las solicitudes del total nacional en
2000, es decir, una descentralización del 17,4% de la demanda general en
un período de quince años, de la cual el 13,3% ocurre en cuatro años.
En cuanto al carácter de la demanda para la región de Bogotá, se
presenta una continua tendencia hacia el sector público, al margen de la
coyuntura en la oferta causada por la implementación de la ley 30 del 92,
pues ya para 1996 se había duplicado, y para 2000 era el triple que la de
1985; por su parte, la demanda hacia el sector privado se reduce a la mitad
a lo largo del período.
[ 226 ]
En la región Andina la evolución no permite hablar de una tenden-
cia, ya que alcanza su más alto porcentaje de solicitudes respecto al total
nacional en 1997 (35,3%), y tras este lapso, al igual que Bogotá, este índice
decae a favor de la descentralización. Asimismo la tendencia de la deman-

da es hacia el sector público: siendo en 1985 la demanda pública del 1,9%
y la privada del 20,2%, en 1997 la pública era del 17,3%, muy similar a la
privada, del 18,0%; y en 2000 la superaba, siendo de 15,3% y del 13,5% del
total nacional, respectivamente.
Por su parte, la región de la Costa Atlántica presenta un incremento
general en la demanda respecto al total nacional, pasando del 13,7% de las
solicitudes del país en 1985, al 21,2% en 2000. Sin embargo, en cuanto al
carácter de la demanda ocurre un fenómeno contrario al de Bogotá y la
región Andina: la tendencia costeña es hacia el sector privado.
La demanda en la región Pacífica es muy estable a lo largo del pe-
ríodo. Sin embargo, la correspondencia entre la oferta pública y privada
de la región Pacífica no se corresponde con la demanda: la tendencia es en
general hacia el sector privado hasta 1993, año en el que tiene la demanda
más alta (16,6% del total nacional, 13% de carácter privado). Desde enton-
ces vuelve a inclinarse hacia el sector oficial, y a fines del período supera de
nuevo la demanda privada.
En la región de la Amazonia-Orinoquia la demanda comienza en
1995, con la apertura de dos programas de carácter privado con una me-
dia de 150 solicitudes/programa, un 1,2% del total nacional. Estos decaen
en cuatro años a un total de 43 solicitudes entre los dos, el 0,1% del total

nacional de solicitudes. En 2000 se abren dos nuevos programas, también
de carácter privado, que nuevamente corresponden con el 1,8% del total
nacional de la demanda, con una media de 147 solicitudes por programa.
Gráfico 9.5. Evolución histórica de la demanda. Por carácter y regiones
Bogotá
Andina
Orinoquia y Amazonia
Costa Atlántica
Pacífica
[ 227 ]
En cuanto a los departamentos con más del 5% de la demanda ge-

neral, Antioquia presenta una disminución en el primer subperíodo: pasa
de un índice del 14,8% del total nacional de solicitudes en 1985, al 12,5% en
1990, caracterizado por una baja en la demanda privada (que se reduce a la
mitad) y un incremento en la pública (que pasa del 1,3% al 6,1%).
Después de implementarse la ley 30, la demanda pública continúa
estable, ya que no se abren programas en 1995, mientras que aumenta la
demanda privada, como consecuencia de la apertura de tres nuevos pro-
gramas; y para fin del período, respondiendo a la apertura de dos progra-
mas oficiales que triplican la demanda pública, y ocho nuevos programas
de carácter privado que sin embargo mantienen estable la demanda res-

pecto al quinquenio anterior, incrementan la tasa general hasta un 17,0%
del total nacional en 2000.
La demanda del departamento del Atlántico durante el período es-
tuvo alrededor del 10% del total nacional y, ya que durante mucho tiempo
fue el único departamento que ofreció la carrera en la región, su comporta-
miento es idéntico al descrito anteriormente respecto a la Costa Atlántica.
Sin embargo, la tendencia después del 91, con la apertura de nuevos pro-
gramas en los demás departamentos de la región, es a equiparar su deman-
da pública con la privada, alcanzando una relativa correspondencia para
el año de 2000, cuando sus tasas eran de 5,6% y 6,2% del total nacional,
respectivamente.
En el departamento de Santander la demanda general aumenta a lo
largo del período (hasta 1995, la oferta es exclusivamente privada y oscila
entre el 2 y el 3% del total nacional). La demanda general se incrementa
notablemente durante los años 1996 y 1997, tanto en la privada como en la
[ 228 ]
oficial; sin embargo, desde entonces y hasta final del período, la demanda
privada se reduce a la mitad, mientras la pública se duplica. De esta mane-
ra concluye el período con una demanda equitativa del sector oficial y del
público.
En el caso del Valle, el comportamiento general es oscilante ya que
en términos generales la demanda aumenta para 1990, disminuye para
1995 y vuelve a aumentar en 2000, mostrando un comportamiento con-
trario a la tendencia general, que es a aumentar después de la implemen-
tación de la ley 30 del 92. En este caso, y pese a la apertura de seis nuevos
programas de carácter privado, la demanda hacia este sector decae progre-
sivamente, mientras que la demanda pública se duplica con la apertura de
un programa en 1998. La tendencia aquí también es a nivelar la demanda
pública con la privada.
Asimismo es significativo ver que en los departamentos de Mag-
dalena, Meta, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Sucre y Tolima, en
que la oferta es exclusivamente privada, la demanda disminuye en todos
los casos, con excepción del departamento de Córdoba, donde aumenta.
Por su parte, los departamentos que tienen una oferta exclusivamente pú-
blica, Cauca y Nariño, mantienen tasas de demanda continuas a lo largo
del período, aunque en el caso del Cauca decae en el último quinquenio
con la llegada de la oferta privada, y en el caso de Nariño se mantiene.

Departamentos con más del 5% de la demanda nacional
Deptos Carácter 1985 1990 1995 2000
% del total 13,50% 6,40% 7,70% 6,50%
Privada Total de solicitudes 2.129 1032 1905 2.180
Programas 3 3 6 14
% del total 1,30% 6,10% 4,00% 10,50%
Antioquia Oficial Total de solicitudes 205 989 987 3555
Programas 1 1 1 3
% del total 14,80% 12,50% 11,70% 17,00%
Total Total de solicitudes 2.334 2.021 2.892 5735
Programas 4 4 7 17
% del total 5,50% 5,70% 5,40% 6,20%
Privada Total de solicitudes 872 929 1324 2080
Programas 3 3 6 8
% del total 3,80% 3,70% 4,10% 5,60%
Atlántico Oficial Total de solicitudes 602 595 1009 1901 [ 229 ]
Programas 1 1 2 1

% del total 9,30% 9,40% 9,50% 11,80%
Total Total de solicitudes 1474 1524 2333 3981
Programas 4 4 8 9
% del total 48,60% 46,00% 36,30% 23,30%
% del total 4,10% 7,90% 10,10% 11,90%
Bogotá Oficial Total de solicitudes 646 1274 2482 4031
Programas 2 2 2 4
% del total 52,70% 53,80% 46,30% 35,30%
% del total 2,60% 2,30% 3,40% 3,10%
Programas 2 2 4 7
% del total 1,30% 2,30%
Santander Oficial Total de solicitudes 320 789
Programas 1 1
% del total 2,60% 2,30% 4,70% 5,40%
Programas 2 2 5 8
continúa...

Deptos Carácter 1985 1990 1995 2000
% del total 6,70% 9,30% 5,60% 7,50%
Programas 3 3 5 9
% del total 1,20% 0,90% 0,80% 1,50%
Valle Oficial Total de solicitudes 189 143 208 510
Programas 1 1 1 2
% del total 7,90% 10,10% 6,50% 9,00%
Programas 4 4 6 11
iv. Relación entre oferta y demanda

Tanto la demanda como la oferta han aumentado constantemente durante
el período, y a ritmos mucho más acelerados después de la ley 30 del 92, y
[ 230 ] se han incrementado en proporciones mucho más elevadas de lo que lo ha
hecho el incremento poblacional.
La brecha entre las solicitudes a primer curso y los cupos ofrecidos

en general ha disminuido a lo largo del período,11 pero no por haber mejo-
rado en términos de cobertura,12 sino por una gran disminución en la de-
manda general, es decir, de las solicitudes a primer curso, que decrecieron
de una media de 415 solicitudes/programa a comienzos del período, a 283
en 2000.
Las solicitudes han sido cubiertas por los cupos que se ofrecen en
general gracias a la descentralización y apertura de nuevos programas: en
el comienzo del período la diferencia entre cupos y solicitudes era de pro-
porción 1 a 2 (se cubría la mitad de la demanda). En 2000 la relación es de
1 a 1,4, es decir, un incremento del 60% en términos de cobertura relativa.13
La demanda de educación en derecho tiene dos momentos: en pri-
mer lugar se inclina hacia la educación de carácter oficial, incluso desde
11 Pasando de una diferencia de medias de 205,79 en 1985 a 84,84 en 2000.

12 Con la apertura de los nuevos programas se ha mantenido la media de cupos/programa: de
209,65 en 1985 a 198,91 en 2000. Sin embargo este incremento de la oferta no ha llegado a
los sectores donde se sucede la demanda.
13 Aplicando la prueba T de diferencia de medias para muestras relacionadas, entre las
variables cupos y solicitudes a principio y fin de período, se obtiene un estadístico t=-4,6
con 37 grados de libertad y un nivel de significatividad de 0,000 para 1985; y de t=-2,02 con
118 grados de libertad y un nivel de significatividad de 0,049 en 2000, es decir, una igualdad
de medias relativa con un nivel de confianza del 95%.

antes de 1992. En segundo lugar, con la descentralización de la oferta que
genera la ley 30 de 1992, la demanda se vuelca hacia los programas descen-
tralizados, independientemente del carácter de estos. Esto se debe en gran
medida al amplio sector privado que ha dirigido su oferta a los estratos
medios y bajos, cubriendo parcialmente el déficit que deja el sector público.
El comportamiento en la oferta no se corresponde con la tenden-
cia en la demanda, lo que nos indica una falta de coordinación entre los
mecanismos de planeación con que se ejecutó la apertura de los nuevos
programas, siendo el patrón común la sobreoferta del sector privado y la
insuficiencia del sector público.
Los cambios en la oferta tardan entre dos y tres años en empezar a
manifestarse en la demanda, cuando lo hacen. Es decir que las estrategias
de planificación que se realicen en el futuro deben considerar que un cam-
bio efectivo en la demanda a través de modificaciones en la oferta tienen su
propia dinámica temporal de adaptación.
[ 231 ]
Gráfico 9.6. Relación entre oferta y demanda. Total nacional

40.000
30.000
Demanda (solicitudes)
20.000
Oferta (cupos)
10.000
0
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Mientras que la demanda privada decrece a favor de la demanda

oficial, llegando a ser muy semejantes para finales del período, la oferta pri-
vada aumenta de manera constante y solo se detiene en cuanto no encuen-
tra demanda alguna. La oferta pública aumenta en el último quinquenio, y
a ritmos muy diferentes de los que presenta la demanda.

Gráfico 9.7. Relación entre oferta y demanda. Sector privado
Oferta (cupos)
30.000
20.000
10.000
2000
1997
1998
1999
1994
1995
1996
1990
1991
1992
1993
1987
1989
1985
1986
1988
[ 232 ] Gráfica 9.8. Relación entre oferta y demanda. Sector público

Oferta (cupos)
15.000
10.000
5.000
0
2000
1999
1998
1996
1997
1995
1994
1993
1991
1992
1990
1989
1988
1987
1986
1985
V. Características de la cobertura nacional

Por cobertura se entiende la proporción de la demanda que es satisfecha
por la oferta, establecida como porcentaje. Este se ha determinado como la
razón de los cupos entre las solicitudes; por consiguiente, al igual que en el
apartado anterior, debe considerarse que algunas de las solicitudes insatis-
fechas no lo son en realidad, sino que responden a personas que ingresaron
en algún programa diferente al que se habían presentado.

De esta forma, al ser la demanda neta menor que la demanda bru-
ta, hemos de considerar que los porcentajes e índices que se presentan a
continuación, en cuanto a las personas que desean acceder a la educación
jurídica, son en realidad mucho más elevados.
En términos nacionales la cobertura general tuvo una tendencia
general al incremento, aumentando especialmente los últimos diez años
del período, donde pasa de una cobertura del 68,8% en 1990 al 115,13%
en 2000.
Esto se debe principalmente al sector privado: con una cobertura
inicial del 72,76% en 1985, aumenta al 77,53% en el primer quinquenio y,
después de la implementación de la ley 30 del 92, alcanza el porcentaje de
cobertura total en 1995, con el 109,89%, y una sobreoferta para 2000 de
127,31%. Por su parte, el sector público muestra un comportamiento inver-
so con un decrecimiento constante desde comienzos del período, cuando
era de 43,87%, hasta 1995, cuando es tan solo del 33,88%, aunque para el
último quinquenio casi se duplica llegando al 60,6%. [ 233 ]
En la región Andina la cobertura pública, que es del 53,7% a co-
mienzos del período, decae a lo largo de este, y finalmente vuelve a subir

durante el último quinquenio; la cobertura privada, por su parte, muestra
un constante incremento.
Caso contrario lo presenta la Costa Atlántica, que solo incrementa
su cobertura pública durante el primer quinquenio, y decrece durante el
resto; mientras tanto, la cobertura privada se mueve alrededor de la cober-
tura total, con alguna sobreoferta.
Por su parte, la región Pacífica muestra una tendencia general al
alza durante todo el período, duplicándose tanto la cobertura pública
como la privada. La región de Orinoquia-Amazonia tiene cobertura úni-
camente privada, que en términos generales decrece en los últimos diez
años del 99,5% al 84,6%.
El comportamiento general nacional presenta significativas os-
cilaciones que varían en el comportamiento regional. La situación de la
educación pública no es buena: siendo 1 el coeficiente de cobertura total,14
siempre estuvo por debajo del 0,5 mostrando una tendencia al alza sola-
mente en el último lapso, después de la implementación de la ley 30 del 92,
salvo en la región de la Costa Atlántica donde decae en pos de un alza en
14 Calculado según la proporción de la demanda bruta, solicitudes, cubierto por la oferta,

cupos, expresado como coeficiente, donde 0 significa que no hay disponibilidad alguna de
plazas, 1 significa que hay tantos cupos como solicitudes presentadas, y valores por encima
de 1 representan una sobreoferta.

la cobertura privada. Por su parte, el alza en los niveles de cobertura de la
Costa Pacífica comienza en 1990, por lo que podemos afirmar que en el
caso del Pacífico el alza en la cobertura responde a un proyecto de descen-
tralización.
A su vez, la cobertura privada presenta una tendencia al alza tras
la implementación de la misma ley, que en el caso de Bogotá primero es
desmedida y luego tiende a 1, es decir la cobertura total, en la lógica de au-
torregulación de los mercados. Los mismos efectos se verán solo en las re-
giones Andina, Costa Atlántica y Costa Pacífica después de 1995. Mientras
tanto, la región de la Orinoquia, que únicamente tiene una oferta privada
y solo en el segundo subperíodo, tras la implementación de la ley, decrece
en términos de cobertura.
Gráfico 9.9. Coeficiente de cobertura. Por carácter y región
[ 234 ]
Bogotá
Andina
Orinoquia y Amazonia
Costa Atlántica
Pacífica
Al analizar la diferencia interdepartamental y la significatividad del

efecto de la descentralización, en el departamento de Antioquia aumenta
la cobertura: la oferta privada de manera constante y la oficial durante el
último quinquenio. El departamento del Atlántico se caracteriza por una
sobreoferta privada a lo largo del período y una constante baja de la cober-
tura oficial.

El comportamiento de la cobertura pública en Bogotá es también
a la baja, salvo en el último quinquenio, en el cual aumenta rápidamente.
La cobertura privada presenta el fenómeno contrario, de incremento cons-
tante durante el período, llegando incluso a una sobreoferta del 168,2% en
1995, para nivelarse, respecto a la demanda, en 2000.
En Santander la oferta pública comienza con la promulgación de la
ley 30 del 92, siendo hasta entonces de carácter exclusivamente privado, y
sin embargo con tasas de cobertura general alrededor del 100%. De hecho
la cobertura general decrece con la apertura de los programas oficiales, por
un desplazamiento de la demanda hacia el sector público, que sin embargo
alcanza a cubrir solo el 28,7% de la demanda en 1995 y el 12,5% en 2000.
Sin embargo, esta disminución se ve compensada por el aumento de la
cobertura privada en el último quinquenio.
Para quienes abogamos por el fortalecimiento de la educación pú-
blica, el caso más alentador es el del Valle, que ya para 1985 tenía una co-
bertura media del 71,1%, y ha mantenido una media de cobertura oficial [ 235 ]
constante a lo largo del período. La cobertura privada fue también siempre
estable y alta.

Al analizar los departamentos con oferta exclusivamente privada a
lo largo del período (Córdoba, Cundinamarca, Norte de Santander, Quin-
dío y Risaralda), vemos que comporta el mismo patrón de sobreoferta lle-
gando incluso a tasas del 301,73% en el caso de Risaralda, tres veces más
que la demanda.
En los departamentos de oferta exclusivamente privada que abren
programas a lo largo del período (Arauca, Magdalena y Sucre), se obser-
va una tendencia a la cobertura total, alrededor del 100%, con excepción
del Magdalena, que concluye con tasas de sobreoferta, y de Sucre, donde
decrece la cobertura. Por su parte, el único departamento con oferta exclu-
sivamente pública, Chocó, inicia el milenio con una cobertura del 100%.

Coeficiente de cobertura. Por departamentos y carácter
Deptos. Carácter 1985 1990 1995 2000

Privada ,2889 ,6110 ,8156 1,2771
Antioquia Oficial ,4878 ,1011 ,1449 ,8328
Total ,3386 ,4836 ,7198 1,1882
Privada ,9917
Arauca
Total ,9917
Privada 1,1257 ,8986 1,0594 1,5102
Atlántico Oficial ,3987 ,6017 ,3485 ,0947
Total ,9439 ,8243 ,8817 1,3332
Privada ,6361 ,7650 1,6817 1,0705
Bogotá Oficial ,2790 ,3291 ,1759 ,7807
Total ,5885 ,7069 1,5612 1,0331
Privada ,4951 1,0213
Bolívar Oficial ,1518 ,6338 ,2049 ,1043
[ 236 ] Total ,1518 ,6338 ,4226 ,8684
Privada ,4385 1,5532
Boyacá Oficial ,2899 ,5064

Total ,3890 1,2043
Privada ,3759 ,3497 ,6199 ,6337
Caldas Oficial 1,1340 ,3306 ,2703 ,3636
Total ,7550 ,3401 ,4451 ,4986
Privada 1,3059
Cauca Oficial ,3587 ,4492 ,1931 ,6803
Total ,3587 ,4492 ,1931 1,0973
Privada 1,2727
Cesar Oficial ,4131
Total ,8429
Oficial 1,0000
Chocó
Total 1,0000
Privada 1,1364 ,7194 ,6667 1,0035
Córdoba
Total 1,1364 ,7194 ,6667 1,0035
Privada 1,3158
Cundinamarca
Total 1,3158
Privada 2,1389
Huila Oficial ,2647
Total 1,5142
continúa...

Deptos. Carácter 1985 1990 1995 2000
Privada ,7541 1,8182
Magdalena
Total ,7541 1,8182
Privada ,9952 ,9289
Meta
Total ,9952 ,9289
Privada 1,4159
Nariño Oficial ,2247 ,1914 ,1844 ,1941
Total ,2247 ,1914 ,1844 ,8050
Norte de Privada ,8230 ,6564 ,5664 1,5072

Santander Total ,8230 ,6564 ,5664 1,5072
Privada ,5333
Putumayo
Total ,5333
Privada ,8333 ,7353 ,7640 ,8836
Quindío
Total ,8333 ,7353 ,7640 ,8836
Privada 1,2346 1,0753 ,6966 3,0173
Risaralda
Total 1,2346 1,0753 ,6966 3,0173 [ 237 ]
Privada ,9869 1,1457 ,9197 1,6656

Santander Oficial ,2875 ,1255
Total ,9869 1,1457 ,7933 1,4730
Privada ,7800 ,3066
Sucre
Total ,7800 ,3066
Privada ,5094 ,9877
Tolima
Total ,5094 ,9877
Privada ,7367 ,7280 ,7077 1,4313
Valle Oficial ,6349 ,4196 1,4423 ,9722
Total ,7112 ,6509 ,8301 1,3395
Privada ,7276 ,7753 1,0989 1,2731
Total Oficial ,4387 ,3762 ,3388 ,6060
Total ,6592 ,6808 ,9789 1,1513
VI. Consideraciones finales

El incremento en la demanda pública y su correlativa disminución en la
privada, acompañado de una sobreoferta del sector privado y la inamovi-
lidad de la oferta pública, responde a la lógica de la apertura de mercados
y denota el incremento de la brecha social. Todo ello como consecuencia
de la privatización y mercantilización de los bienes sociales que son los
que, a la postre, definen la estructura social del acceso a los recursos y,

específicamente en el caso de la educación en derecho, de la estructura
de clase que tiene acceso al ejercicio hegemónico del poder jurídico-ad-
ministrativo. Como afirma Bourdieu, “la construcción de las estructuras
jurídico-administrativas que son constitutivas del Estado, va de la mano
de la construcción del cuerpo de juristas y del […] contrato entre el cuerpo
de juristas que se constituye como tal al controlar rigurosamente su propia
reproducción y el Estado”.15
El aumento general de la cobertura privada se sucede primero en
Bogotá y luego en las otras capitales, y previsiblemente reflejarán su com-
portamiento tras los períodos de sobreoferta, tendiendo a la cobertura
total, disminuyendo su oferta en relación con la demanda. En cambio, el
aumento en la cobertura pública se da de manera semejante y al mismo
tiempo en todos los departamentos, e igualmente tiende a la cobertura to-
tal, aunque de manera más paulatina.
La preferencia tradicional por la cobertura privada se destaca sobre
[ 238 ]
todo en los departamentos de Santander y Atlántico, mientras que Valle
demuestra una larga tradición de cobertura pública en la educación jurídi-
ca. Bogotá y Antioquia muestran comportamientos oscilatorios que refle-
jan una complejidad que podríamos llamar metropolitana, en el sentido de

la concentración de diferentes sectores y clases con sus respectivas luchas
por el acceso al poder simbólico en un mismo espacio territorial.
Sin embargo, este incremento efectivo en la cooptación de alum-
nado ha sido cubierto por el sector privado, bajo la lógica de la mercan-
tilización de la educación, con las subsecuentes secuelas que trae para la
sociedad el tratamiento empresarial de un bien general, además de un de-
recho fundamental. En el caso de la carrera de derecho, específicamente, la
consolidación de una élite hermética e inoperante debido a la dudosa cali-
dad de los programas, que entorpece los mecanismos de acceso al sistema
judicial como perpetuación de clase (media-alta/urbana) con hegemonía
del poder jurídico, que debilita el funcionamiento del aparato de justicia
mediante el ejercicio de la profesión jurídica.
Como demuestra este artículo, el sector privado tiene para entonces
una sobreoferta y sin embargo no ha suplido la demanda general, lo que
conlleva concluir que el 40% restante de la población no captada por esta
es el rango de gente que queda excluido de la formación jurídica por impo-
sibilidades materiales de poder adquisitivo.
15 Bourdieu, Pierre. 1993. “Génesis y estructura del campo burocrático”. Actes de la Recherche
en Sciences Sociales, 96-97, pp. 49-62.

Solicitudes y Matriculados* a primer curso. Cupos de Admisión a primer curso. Porcentaje de Cobertura.**
Porcentaje del Total Nacional. Quinquenal 1985-2000.
Antioquia Atlántico Bogotá Santander Valle Total Nacional

Privada Oficial Total Privada Oficial Total Privada Oficial Total Privada Oficial Total Privada Oficial Total Privada Oficial Total
Solicitudes a
13,50% 1,30% 14,80% 5,50% 3,80% 9,30% 48,60% 4,10% 52,70% 2,60% 2,60% 6,70% 1,20% 7,90% 81,60% 18,40% 100,00%
Primer Curso
Matriculados
6,70% 2,40% 9,20% 9,20% 3,20% 12,40% 46,30% 4,10% 50,40% 4,60% 4,60% 8,60% 1,50% 10,10% 83,50% 16,50% 100,00%
en Primer Curso
1985
Cupos de
6,20% 1,30% 7,50% 11,30% 3,00% 14,30% 47,80% 2,40% 50,20% 5,00% 5,00% 8,80% 1,50% 10,30% 87,30% 12,70% 100,00%
Admisión
Porcentaje de
28,89% 48,78% 33, 86% 112,50% 39,87% 94,39% 63,61% 27,90% 58,85% 98,69% 98,69% 73,67% 63,49% 71,12% 72,76% 43,87% 65,92%
Cobertura
Solicitudes a
6,40% 6,10% 12,50% 5,70% 3,70% 9,40% 46,00% 7,90% 53,80% 2,30% 2,30% 9,30% 0,90% 10,10% 76,80% 23,20% 100,00%
Primer Curso
Matriculados
6,60% 3,70% 10,30% 9,00% 3,60% 12,70% 45,80% 4,30% 50,10% 3,90% 3,90% 9,10% 0,70% 9,90% 84,40% 15,60% 100,00%
en Primer Curso
1990
Cupos de
6,50% 1,10% 7,50% 9,20% 3,90% 13,10% 48,80% 3,70% 52,50% 4,60% 4,60% 9,10% 0,70% 9,80% 87,80% 12,20% 100,00%
Admisión
Porcentaje de
61,10% 10,11% 48,36% 89,86% 60,17% 82,43% 76,50% 32,91% 70,69% 114,57% 114,57% 72,80% 41,96% 65.09% 77,53% 37,62% 68,08%
Cobertura
continúa...
* Los matriculados a primer curso incluye tanto los primíparos como los que lo cursan por segunda vez. Es significativa la relación entre los cupos ofrecidos y los matriculados según el
carácter de la educación, análisis que resulta impertinente en este trabajo.
** El porcentaje de cobertura se ha calculado dividiendo la sumatoria de cupos entre la sumatoria de solicitudes, por 100. Porcentajes por encima del 100% indican sobreoferta.

[ 239 ]
27/01/2010 12:14:09 a.m.

[ 240 ]
Antioquia Atlántico Bogotá Santander Valle Total Nacional
Privada Oficial Total Privada Oficial Total Privada Oficial Total Privada Oficial Total Privada Oficial Total Privada Oficial Total
Solicitudes a
7,70% 4,00% 11,70% 5,40% 4,10% 9,50% 36,30% 10,10% 46,30% 3,40% 1,30% 4,70% 5,60% 0,80% 6,50% 72,50% 27,50% 100,00%
Primer Curso
Matriculados
7,80% 1,20% 8,90% 9,00% 2,90% 12,00% 40,10% 2,20% 42,30% 6,10% 0,80% 6,90% 7,40% 1,10% 8,50% 88,40% 11,60% 100,00%
en Primer Curso
1995
Cupos de
11,00% 1,00% 12,00% 8,70% 2,40% 11,10% 43,50% 1,80% 45,40% 5,20% 0,60% 5,80% 6,30% 2,00% 8,30% 89,40% 10,60% 100,00%
Admisión
Porcentaje de
81,56% 14,49% 71,98% 105,94% 34,85% 88,17% 168,17% 17,59% 156,12% 91,97% 28,75% 79,33% 70,77% 144,23% 83,01% 109,89% 33,88% 97,89%
Cobertura
Solicitudes a
6,50% 10,50% 17,00% 6,20% 5,60% 11,80% 23,30% 11,90% 35,30% 3,10% 2,30% 5,40% 7,50% 1,50% 9,00% 58,60% 41,40% 100,00%
Primer Curso
Matriculados
8,60% 4,80% 13,30% 9,80% 1,00% 10,80% 31,00% 3,60% 34,50% 5,70% 0,60% 6,20% 8,20% 2,70% 10,80% 81,30% 18,70% 100,00%
en Primer Curso
2000
Cupos de
9,70% 2,30% 12,00% 13,50% 0,80% 14,20% 30,10% 4,10% 34,10% 5,10% 0,40% 5,50% 8,10% 2,10% 10,10% 85,80% 14,20% 100,00%
Admisión
Porcentaje de
127,71% 83,28% 118,82% 151,02% 9,47% 133,32% 107,05% 78,07% 103,31% 166,56% 12,55% 147,30% 143,13% 97,22% 133,95% 127,31% 60,60% 115,13%
Cobertura
a. El porcentaje de cobertura se ha calculado con la suma total de cupos entre la suma total de solicitudes. Porcentajes por encima del 100% indican una sobre oferta.
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Los Abogados en Colombia

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Mauricio García Villegas

Freddy Alexánder Salamanca

Isabel Goyes Moreno

Luz María Sánchez Duque

Juan Manuel Dumez Arias

Santiago Sánchez Jiménez

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Preparación editorial e impresión:

Primera edición: 2009

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en Colombia a partir de las investigaciones presentadas en este libro (II)

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Sociología de la profesión jurídica

m au r icio ga rcí a v il l egas

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1.3 La relativa unidad de la profesión jurídica

por sus siglas en inglés) y suelen venir de ciertas universidades de élite.

3 Para una traducción de ese texto ver García Villegas (2001).

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Sociología de la profesión jurídica

1.4 Los grandes cambios de la profesión

m au r icio ga rcí a v il l egas

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1.5 El control de la profesión jurídica en Francia

pués de cinco años de estudio en una facultad de derecho. El segundo filtro

4 Existe una abogacía por audiencia provincial (tribunal de grande instance).

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m au r icio ga rcí a v il l egas

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regulación de la profesión jurídica.

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Sociología de la profesión jurídica

2.1 La formación de los abogados

m au r icio ga rcí a v il l egas

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relativamente mayor espectro de posibles puestos a los que se puede aspi-

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Sociología de la profesión jurídica

m au r icio ga rcí a v il l egas

8 Mientras que el porcentaje de ingreso en las universidades privadas es de 65%, en las

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2.2 Regulación de la profesión

Existen dos filtros destinados a controlar el ejercicio profesional. El

10 Al respecto ver las publicaciones de Abogados sin Fronteras.

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Sociología de la profesión jurídica

m au r icio ga rcí a v il l egas

11 De un par de años para acá se asiste a una explosión de la oferta de maestrías e

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Lo que sorprende en Colombia es la combinación de, por un lado,

Este libro está compuesto de 9 capítulos, incluyendo esta intro-

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Sociología de la profesión jurídica

m au r icio ga rcí a v il l egas

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ducción Histórica. Bogotá: Universidad Externado.

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1 Muchos de los juristas que adoptaron la segunda opción