Unidad I.

Servicio Publico
La noción de Estado ha sido correctamente definida como “la persona jurídica de derecho público,
constituida por la comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su
Constitución para el cumplimiento de sus fines específicos”. Por ello el Estado debe cumplir con un
preciso tipo de funciones que le resultan ineludibles. Esos deberes o cargas, usualmente conocidos con la
denominación de funciones públicas, tienen tal grado de importancia que se identifican con el cometido o
con la razón de ser del Estado.
La función pública, por ser esencial para la concepción de Estado, se caracteriza, en primer término, por
tener una naturaleza de carácter exclusiva e indelegable. Por este motivo, funciones públicas tales como la
administración de justicia, el dictado de leyes, la defensa, la emisión de moneda, etc., solo pueden ser
cumplidas por el Estado, el cual no puede, por otra parte, delegarlas a particulares. A su vez, esa
circunstancia explica la segunda nota distintiva de la función pública, o sea, la de ser ejercida por el
Estado con todas las prerrogativas del poder público. Por último y como tercera característica de la
función pública, esta tiende a satisfacer el interés público, lo cual debe ser entendido como el conjunto de
todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la comunidad jurídicamente
organizada.

En los últimos tiempos, los modernos administrativistas argentinos, en especial Fiorini, se han encargado
de esclarecer la cuestión distinguiendo la función pública (o servicios públicos esenciales) del servicio
público. El servicio público propiamente dicho, a diferencia de la función pública, no atañe al cometido
esencial del Estado. El servicio público tiende también a satisfacer el interés público, pero no hace al
cometido del Estado. Por ello no tiene su origen en normas constitucionales, sino en mandatos del
legislador, en disposiciones legales. En segundo término el servicio público no es prestado por el Estado
en ejercicio de sus prerrogativas del poder público, esto es, no es de ejecución directa del poder público.
Por este motivo, se caracteriza en tercer lugar por ser delegables a otros organismos, e incluso a
particulares (denominados concesionarios). Esto no significa que el Estado pierda el control de la gestión
de dicho servicio.

Las Necesidades Públicas.

Atento a que la actividad del Estado tiende a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha practicado
una distinción estableciéndose tres grupo:
Necesidades individuales o privadas;
Necesidades del grupo o colectivas; y
Necesidades públicas.
La primera clase está conformada por aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas.
Son congénitas a todo individuo como por ej. La necesidad de alimentarse, cubrirse o vestirse contra las
inclemencias de la temperatura, etc.
El segundo tipo, es decir las necesidades del grupo o colectivas, son aquellas que tienen su origen en la
vida de sociedad que realiza el hombre. Nacen de la agrupación de los individuos en sociedad, siendo ej.
De ellas la educación, la comunicación, el transporte, etc.
Por último, las necesidades públicas coinciden con el interés público, necesidades comunes y
fundamentales a todos los miembros de una comunidad jurídicamente organizada. Ej. La seguridad
interior, la administración de justicia, la atención de los negocios públicos, etc. Estas necesidades
presuponen la existencia del Estado, al cual le compete satisfacerlas.
Las necesidades individuales privadas se caracterizan porque pueden ser indistintamente atendidas o
satisfechas por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera las
necesidades colectivas también pueden ser atendidas no solo por el grupo o el Estado, sino incluso por el
individuo, ya que este satisface su propia necesidad colectiva por ej. En el caso de la educación, atiende
así mismo a la del grupo y a la del Estado a la cual pertenece.
Con las necesidades públicas no siempre ocurre lo mismo, ya que pueden ser satisfechas indistintamente
por el individuo, el grupo el Estado. Ya que esta categoría exige una distinción entre necesidades
publicas primarias y secundarias.
Se entiende por necesidades públicas primarias las que surgen como consecuencia de la existencia del
Estado y se identifican con el cometido esencial de este; ej. seguridad interior, justicia, defensa,
representación exterior, etc. Estas necesidades son la causa existencial de las funciones públicas y solo
pueden ser satisfechas por el Estado, mediante los denominados servicios públicos esenciales.
Las necesidades públicas secundarias no tienen su origen en la existencia propia del Estado, sino en la
del grupo o la del individuo. Son necesidades colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de
necesidades públicas porque el Estado entiende que así lo reclama el interés público. Por tal motivo
admiten ser atendidas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado.

Actividad Financiera del Estado

Cuando el Estado realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene medios o recursos monetarios
para atender aquellos, está desarrollando una actividad especial, denominada Actividad Financiera. Esta
consiste, pues, es un conjunto de operaciones que la doctrina denomina fenómenos financieros
(realización de gastos u obtención de recursos) y cuyo objetivo final es la satisfacción de las necesidades
públicas.
Los elementos que integran los fenómenos financieros son:
1) políticos, dado que cada operación financiera presupone una elección a priori de fines y medios para
realizarla;
2) económicos, por cuanto los medios requeridos en toda operación financiera son de naturaleza
económica;
3) jurídicos, dado que cada una de las operaciones financieras del Estado está regulada por normas y
principios de derecho público:
sociales, porque todas las operaciones financieras tienden a la satisfacción de necesidades públicas; y
administrativas, es decir, lo relacionado con la parte funcional o técnica de cada operación financiera.

Características de la actividad financiera.

La primera nota distintiva de la actividad financiera reside en que se trata de una actividad constituida por
tres momentos distintos, que esquemáticamente podemos clasificar como los correspondientes a:
la planificación o calculo, tanto de los recursos como de los gastos públicos, que se materializan en un
presupuesto;
el logro u obtención de los recursos públicos, lo cual implica una decisión con respecto a cómo, cuándo y
de donde obtenerlos, como también un análisis sobre cuáles serán las consecuencias o efectos sobre la
economía y el orden social; y
la aplicación o inversión de tales recursos, o sea, las erogaciones o inversiones en bienes públicos, la
cual supone también un análisis sobre los efectos que ella producirá en la economía y en la sociedad.
El segundo rasgo propio de la actividad financiera es ella reconoce como único sujeto activo al Estado.
Empleando la expresión Estado lato sensu, es decir el ente público que representa a la sociedad
jurídicamente organizada, comprendiendo, por tanto, no solo al Estado nacional sino, además, a los
Estados locales o provinciales.

Fines de la Actividad Financiera.

En doctrina se ha discutido acerca de cuál es realmente la función de la actividad financiera, o sea, si esta
persigue una finalidad propia o, al contrario, si cumple una función instrumental, la cual, por importante
que sea, no constituye un fin en sí misma.
Según el profesor italiano Gianini, la actividad financiera se distingue de las demás actividades del Estado
en que no constituye un fin en sí misma, o sea, en que no se dirige directamente a la satisfacción de una
necesidad, sino al cumplimiento de una función instrumental de fundamental importancia, cuyo regular
desenvolvimiento es condición indispensable para el desarrollo de todas las restantes actividades.
Este criterio tiene valor cuando se concibe la actividad financiera del Estado a la manera en que lo hacían
los clásicos, es decir, como la actividad imprescindible para lograr los recursos que se emplearan en los
gastos necesarios para satisfacer las necesidades públicas.
Sin embargo, ese criterio no alcanza a explicar todas las funciones que esta cumple en la actualidad. Lo
que ocurre es que la actividad financiera, tiene finalidades propias. Para ello es necesario distinguir, tal
como lo hizo Griziotti, entre los denominados:
Los fines fiscales que se materializan con la obtención de recursos con los cuales se efectúan los gastos
que irrogan las necesidades públicas. En tal caso, la actividad financiera cumple el papel de medio o
instrumento con que se habrá de cumplir otra finalidad, esto es, la satisfacción de necesidades públicas.
En consecuencia, según Griziotti persiguen la satisfacción de los fines públicos indirectamente, porque
consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales se efectúan los gastos que cumplen los
fines públicos.
Los fines extrafiscales: de la moderna actividad financiera son aquellos que procuran atender el interés
público en forma directa. Materializando una intervención en las distintas actividades desarrolladas por la
comunidad. Tal intervención, es llevada a cabo mediante la política de gastos públicos, sino también por
medio de los recursos públicos. Por ej. El caso de aplicación de elevados impuestos al consumo de
bebidas alcohólicas; el Estado no procura la obtención de recursos sino atender directamente el interés
público, reduciendo el consumo de tales bebidas.
Por su parte los fines mixtos: participan de las características de los dos anteriores. En el caso de los
recursos públicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata por ejemplo, de un impuesto que se
aplica no solo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, además, para atender directamente el
interés público, mediante exenciones o deducciones para determinados grupos sociales (fin extra fiscal).

Neutralismo.
El Neutralismo, posición que se identificaba con los principios de la denominada “escuela clásica de la
economía”, le asignaba a las finanzas públicas la exclusiva misión de obtener los recursos necesarios para
afrontar las erogaciones públicas (fin fiscal). A causa de dicha actitud, la ciencia de las finanzas públicas
se limitaba a ser una disciplina de los medios, o, como decía Jese el problema financiero se reducía a un
problema de cobertura de gastos.
Intervencionismo.
El Intervencionismo, por su parte, no concibe la actividad financiera como una mera gestión de medios
para cubrir los gastos públicos. Esta posición, que coincide con postulados políticos que aboga a realizar
mediante esa actividad una intervención estatal en materia económica, social y política (fin extrafiscal).

Derecho Financiero. Concepto.

Es la rama de las ciencias jurídicas que elabora, estudia y analiza todas las normas que regulan el proceso
legal de los fenómenos financieros. El derecho financiero halla la materia viva o el germen de todos sus
postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas publicas. Al mismo tiempo tiene por
objeto de sus estudios a la actividad financiera del Estado, la cual se concibe mediante el gobierno de las
normas elaboradas por aquel.
El profesor Fernando Sáinz de Bujada, luego de hacer un meditado estudio sobre las diversas definiciones
que se han dado sobre esta parte del derecho, concluye adoptando la siguiente: "Es la disciplina que tiene
por objeto el estudio sistemático de las normas que regulan los recursos económicos que el Estado y los
demás entes públicos pueden emplear para el cumplimiento de sus fines, así como el procedimiento
jurídico de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que se destinan al
cumplimiento de los servicios públicos”.
El italiano Giannini da una definición más simplificada al considerar al derecho financiero como "el
conjunto de las normas que disciplinan las recaudaciones, la gestión y el gasto de los medios necesarios
para la vida del ente público”.
La obra básica en la formulación del derecho financiero fue la del autor austríaco Myrbach Rheinfeld,
aparecida a principios de este siglo. Este autor fue el primero que señaló la necesidad de estudiar la
materia desde el punto de vista estrictamente jurídico, diferenciándolo del derecho administrativo y del
derecho privado. Es decir, planteó la necesidad de existencia de un derecho financiero como rama jurídica
independiente. Sostenía el autor mencionado que el derecho financiero debía ser caracterizado como un
derecho público cuyas relaciones jurídicas e instituciones jurídicas podían ser extrañas al derecho privado,
en cuyo caso no eran aplicables los principios ni las normas del derecho privado.

Carácter.
Sostiene Ramón Valdés Costa que pese a existir grandes discrepancias doctrinales, existen, sin embargo,
algunos puntos de acuerdo respecto al derecho financiero. Así, dentro de los caracteres del derecho
financiero, podemos decir que es una rama jurídica que debe ubicarse dentro del derecho público.
Cualquiera que sea el criterio que se utilice para distinguir el derecho público del derecho privado, no
puede caber duda alguna de que la disciplina en estudio pertenece al derecho público.
Ello, porque las normas financieras no están destinadas a atender directamente las necesidades de los
particulares, sino a normar el poder estatal de mando en el campo financiero (poder financiero), lo cual le
permite actuar como regulador general en cuanto a la debida atención de las necesidades que esos
particulares tienen, pero no aisladamente sino como integrantes de la comunidad jurídicamente
organizada.
En segundo lugar, el derecho financiero no es un derecho excepcional, sino absolutamente normal.
Pugliese sostiene al respecto que no es concebible una ley más normal que aquella que regula la actuación
del Estado procurando los medios económicos que en el pasado, en la actualidad y siempre serán
indispensables para la existencia de la organización política de la sociedad.
Se debe advertir, sin embargo, .que el derecho financiero no constituye un sistema orgánico de relaciones
homogéneas, sino un conjunto de relaciones de diversa naturaleza que sólo tiene en común el hecho de
referirse a las múltiples actividades que el Estado desarrolla en el campo financiero.

Contenido.
Dentro del contenido del derecho financiero encontramos varios sectores con caracteres jurídicos propios:
a) La regulación jurídica del presupuesto. El presupuesto es, según veremos, un instrumento legal que
calcula y autoriza los gastos y prevé los ingresos para solventarlos, determinando las respectivas
atribuciones de los órganos del Estado en la gestión financiera. Se habla incluso de un derecho
presupuestario, y este régimen jurídico se complementa con el de la ejecución de los gastos públicos y su
correspondiente control.
b) Las relaciones concernientes a la tributación en general, integran un sector específico denominado
"derecho tributario".
c) La regulación jurídica de la administración del patrimonio del Estado o "gestión patrimonial". Debe
destacarse, sin embargo, que la inclusión de este sector jurídico dentro del derecho financiero es
discutible, puesto que para algunos autores la regulación jurídica de la gestión patrimonial no integra el
derecho financiero, sino aquella parte del derecho administrativo que disciplina la actividad privada de los
entes públicos.
d) La regulación legal de todo lo atinente al crédito público, que está constituida por todas aquellas
normas jurídicas que disciplinan las múltiples relaciones que surgen entre Estado y prestamistas cuando el
primero utiliza los recursos provenientes del crédito.
e) E1 conjunto de normas jurídico-económicas relacionadas con la moneda, que constituiría un derecho
monetario de muy reciente elaboración.

Fuentes del Derecho Financiero.

Son fuentes del derecho financiero los medios generadores, de las normas que regulan la actividad
financiera del Estado. Haremos referencia a la constitución, la ley, el decreto-ley, el reglamento y los
tratados internacionales como fuentes del derecho financiero, limitándonos a una breve mención de otras
fuentes de esta rama jurídica.
A) La constitución. - Es un medio generador fundamental de normas financieras. Las constituciones en
los Estados de derecho contienen principios generales básicos y disposiciones reguladoras de la materia
financiera; las cuales las encontramos en el Art. 4 de la CN.
No puede haber actividad financiera sin ley, es facultad privativa del congreso. La actividad financiera es
un medio para hacer efectiva las instituciones constitucionales y crea los organismos para poner en
marcha y hacer funcionar los servicios públicos.

ESTIPULA UN PROCEDIMIENTO:
confecciona el proyecto de presupuesto por parte del jefe de gabinete de ministros tratando tal cuestión en
acuerdo para el gabinete.
Aprobación del proyecto por el Ejecutivo.
Envío del proyecto del presupuesto por el congreso, por parte del jefe de gabinete
Fijación de presupuesto y cálculo de las contribuciones e ingresos por parte del Congreso.
Ejecución de la ley de presupuesto y recaudación de las rentas de la nación por parte del Jefe de Gabinete
Supervisión de la ejecución y recaudación por el ejecutivo.
Control y ejecución de la recaudación por parte de la Auditoria General de la Nación.
Defensa de los derechos constitucionales.
Intervención del M.P en defensa de la legalidad y los intereses generales de la sociedad.
Control de la Constitucionalidad.

B) La ley. - La ley, en sentido formal, es la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos
a los que la Constitución confía la tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor importancia en el
derecho financiero. Según el principio de legalidad financiera, todos los ingresos y los gastos estatales
deben ser dispuestos o autorizados por el organismo legislativo.

C) El decreto-ley. - La facultad de sancionar leyes es exclusiva del poder legislativo, y no resulta

admisible la delegación en el poder ejecutivo en épocas de normalidad constitucional.
En nuestro país sólo se concibe la facultad legislativa del poder ejecutivo en épocas de anormalidad
constitucional (gobiernos de facto), pero no en épocas normales; reguladas en el Art 99 inc. 3

D) El reglamento. - Reglamentos son las disposiciones emanadas del poder ejecutivo que regulan la
ejecución de las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la organización y funcionamiento de la
administración en general.
Según el art. 99, inc. 2, de nuestra Constitución nacional, es atribución del presidente de la Nación
expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación,
cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
En derecho financiero, y especialmente en derecho tributario, el reglamento tiene importancia como
creador de normas jurídicas. Esto significa que el reglamento contiene también normas jurídicas aun
cuando no emane del poder legislativo sino del poder ejecutivo. La producción de normas jurídicas no
constituye una facultad exclusiva del poder legislativo, sino tan sólo su facultad normal. Incluso suele
suceder que determinadas leyes impositivas condicionen su vigencia a la reglamentación del poder
ejecutivo.
E) Los tratados internacionales. - En virtud del creciente auge del derecho tributario internacional, los
tratados internacionales han adquirido extraordinaria importancia. Los problemas de la doble imposición
internacional pueden ser solucionados únicamente mediante convenciones entre los países.
Se discute si los tratados internacionales son fuente directa o indirecta del derecho financiero. Se dice que
constituyen una fuente indirecta porque su validez depende de una ley nacional aprobatoria.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta la categórica disposición del art. 31 de la CN, que dice en su primera
parte: "Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los
tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación...”. Conforme a esta clara
disposición, no puede caber duda alguna de que las convenciones con países extranjeros constituyen
fuente directa del derecho financiero.
F) Otras fuentes. - También suele considerarse fuentes del derecho financiero los acuerdos o
convenciones internas que se celebran en los países de organización federal entre las diversas entidades
con poder financiero. Ello sucede específicamente en materia tributaria, y en nuestro país podemos citar
especialmente los convenios multilaterales de actividades lucrativas (hoy, impuesto a los ingresos brutos)
y las leyes de coparticipación.
Algunos autores mencionan: la doctrina, la jurisprudencia, los usos y costumbres y los principios
generales del derecho. La utilización de estas fuentes choca, sin embargo, con el principio de legalidad, en
materia tributaria.

Derecho Tributario
El derecho tributario, en sentido lato, es el conjunto de normas jurídicas que se refieren a los tributos,
regulándolos en sus distintos aspectos.
Sin embargo, y dado que el uso común y la costumbre mantienen tal nombre, debe concluirse en que las
expresiones "derecho fiscal" y "derecho tributario” pueden utilizarse con análogo significado.
Contemplado el contenido del derecho tributario en general y en forma panorámica, observamos que
comprende dos grandes partes: una primera parte, o parte general, donde están comprendidas las normas
aplicables a todos y cada uno de los tributos, y una parte especial que contiene las disposiciones
específicas sobre los distintos gravámenes que integran un sistema tributario.
La parte general es la parte teóricamente más importante, porque en ella están contenidos aquellos
principios de los cuales no se puede prescindir en los Estados de derecho para lograr que la coacción que
significa el tributo esté regulada en forma tal que imposibilite la arbitrariedad. Para ello se consagran los
principios aplicables en las relaciones entre Estado y particulares, armonizando la necesidad de eficacia
funcional de los órganos fiscales con las garantías individuales de los contribuyentes. Esa armonización
constituye la parte básica de la materia. Se busca, al igual que en las otras ramas del derecho público, el
equilibrio razonable entre el individuo y el Estado.
La parte especial, en cambio, contiene las normas específicas y peculiares de cada uno de los distintos
tributos que integran los sistemas tributarios. Previo a este estudio suele hacerse consideraciones sobre
"sistema tributario", es decir, sobre el conjunto de tributos en determinado país y en un momento dado,
tomado ese conjunto como un todo.
La codificación del derecho tributario toma muy especialmente en cuenta esta distinción entre la parte
general y la parte especial del derecho tributario. Uno de los métodos de codificación consiste en limitar
los ordenamientos a la parte general,

División
En el centro del derecho tributario está la relación jurídica tributaria principal (obligación tributaria
sustancial) distinguible de las restantes relaciones jurídicas por su objeto, el tributo. Veamos las
mencionadas divisiones de la parte general del derecho tributario, y lo que cada una de las secciones
correspondientes estudia concretamente:
El derecho tributario material contiene las normas sustanciales relativas en general a la obligación
tributaria. Estudia cómo nace la obligación de pagar tributos (mediante la configuración del hecho
imponible) y cómo se extingue esa obligación; examina cuáles son sus diferentes elementos: sujetos,
objeto, fuente y causa, así como sus privilegios y garantías.
El derecho tributario formal estudia todo lo concerniente a la aplicación de la norma material al caso
concreto en sus diferentes aspectos: analiza especialmente la determinación del tributo, pues su objetivo
es establecer qué suma de dinero concreta adeuda cada persona y cómo esa suma llega a ingresar en las
arcas estatales.
El derecho procesal tributario contiene las normas que regulan las controversias de todo tipo que se
plantean entre el fisco y los sujetos pasivos, ya sea en relación a la existencia misma de la obligación
tributaria, a su monto, a los pasos que debe seguir el fisco para ejecutar forzadamente su crédito, para
aplicar o hacer aplicar sanciones, y a los procedimientos que el sujeto pasivo debe emplear para reclamar
la devolución de las cantidades indebidamente pagadas al Estado. Cuestiones, todas éstas, que deben ser
resueltas por órganos jurisdiccionales, que en el caso de ser administrativos (como los tribunales fiscales)
deben dejar siempre margen para que sea el poder judicial quien diga la última palabra sobre lo debatido.
El derecho penal tributario regula jurídicamente lo concerniente a las infracciones fiscales y sus
sanciones. Como no siempre el obligado actúa conforme a la ley, corresponde el análisis de las normas
aplicables en caso de violaciones a las disposiciones tributarias, así como también las penalidades
aplicables a los trasgresores.
El derecho internacional tributario estudia las normas que corresponde aplicar en los casos en que
diversas soberanías entran en contacto, ya sea para evitar problemas de doble imposición, coordinar
métodos que eviten la evasión y organizar, mediante la tributación, formas de colaboración de los países
desarrollados a aquellos que están en proceso de desarrollo.
El derecho constitucional tributario, estudia las normas fundamentales que disciplinan el ejercicio de la
potestad tributaria y que se encuentran en las cartas constitucionales de aquellos países en que éstas
existen. También se ocupa de la delimitación y coordinación de potestades tributarias entre las distintas
esferas de poder en los países con régimen federal de gobierno (nación o ente central y provincias o
Estados).

c) Autonomía
Es legítimo que el derecho tributario adopte conceptos e instituciones del derecho privado y les dé
una acepción diferente de la que tiene en sus ramas de origen (p.ej.: así sucede en la venta, permuta,
locación de obras, enajenación inmobiliaria, domicilio, sociedad conyugal, residencia, ausentismo, etc.).
Pero lo discutible es que de estas realidades intente extraerse una noción de autonomía científica
del derecho tributario. Al respecto, Becker advierte que por la simple razón de no poder existir regla
jurídica independiente de la totalidad del sistema jurídico, la autonomía ( en el sentido de independencia
relativa ) de cualquier rama del derecho positivo, es siempre y únicamente didáctica y su utilidad consiste
en investigar los efectos jurídicos resultantes de la incidencia de determinado número de reglas jurídicas,
descubrir la concatenación lógica que las reúne en un grupo orgánico y que une este grupo a la totalidad
del sistema jurídico.
Con fundamentos similares señala Norberto Godoy que prefiere no utilizar el término
"autonomía", puesto que se corre el peligro de propagar la falsa creencia de que el derecho se halla
constituido por partes autosuficientes, cuando la realidad hace que sea menester tomar en cuenta al
derecho de un determinado Estado, en una visión total de conjunto, a fin de comprender de mejor manera
las instituciones y los conceptos jurídicos que se deba analizar.
También Andreozzi se expide en forma parecida, sosteniendo: "no empleamos la palabra
autonomía porque su uso podría llevarnos a la consecuencia extrema de dar a esta rama del derecho
caracteres de un nuevo derecho, lo que no es posible, pues un derecho fiscal de semejante especificidad
pretendería fundamentos exclusivamente fiscales, con lo que se llegaría a lo arbitrario y a una justicia
fiscal reñida con la equidad y la razonabilidad".
El autor últimamente mencionado se manifiesta acorde con la propuesta de Gény y le parece
aceptable que el derecho tributario tenga un "particularismo" como consecuencia de su especificidad.
Agrega que afirmar lo contrario y sostener una independencia total de cualquier rama del derecho,
significaría lo mismo que aceptar su anarquía, es decir, precisamente lo contrario de lo que es el derecho.
Por nuestra parte pensamos que puede aceptarse una autonomía didáctica del derecho tributario.
También es aceptable una autonomía funcional derivada de que constituye un conjunto de reglas jurídicas
homogéneas, que funciona concatenado en un grupo orgánico y singularizado.
El singularismo normativo de este grupo de reglas, le permite tener sus propios conceptos e
instituciones o utilizar los de otras ramas del derecho asignándoles un significado diferenciado.
Aplicación de la Ley Tributaria en el tiempo, La retroactividad fiscal
La determinación del momento a partir del cual son obligatorias las normas tributarias no ofrece, en
principio, mayor problema porque usualmente cada ley expresa la fecha de su entrada en vigencia. Si tal
mención se omite, es aplicable el art. 2 del C.C Y C, en virtud del cual si las leyes no expresan tiempo,
serán obligatorias después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial.
El principio general que debe regir estas situaciones es que las leyes deben regir para el futuro y no
retrotraerse al pasado. La forma de asegurar la certeza jurídica consiste en que los sujetos del derecho
sepan que sus actos cumplidos durante la vigencia de una ley, se rigen por dicha legislación que fue la
tenida en cuenta al planear y realizar esos actos.
En materia tributaria, y atento al principio de unidad del orden jurídico, es de aplicación el art. 3 del
Código Civil, según el cual las leyes se aplicarán desde su vigencia las consecuencias de las relaciones
jurídicas existentes. Agrega esta disposición que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden
público, salvo disposición en contrario. Este último párrafo significa el reconocimiento de que en ciertos
casos el legislador puede asignar retroactividad a algunas leyes, pero seguidamente el mismo art. 3 limita
esta posibilidad legislativa al estipular que esa retroactividad en ningún caso podrá afectar derechos
amparados por garantías constitucionales.

Quiere decir, entonces, que según nuestra jurisprudencia nacional, la ley tributaria no puede ser aplicable
retroactivamente cuando media un pago de por medio. El pago libera al contribuyente y le otorga un
derecho adquirido imposible de ser modificado por una ley posterior.

Aplicación de la Ley Tributaria en el espacio

Conforme al principio de soberanía, cada Estado tiene amplias facultades para gravar todas las situaciones
imponibles situadas bajo su poder de imperio, lo cual implica, en primer lugar, que, el poder de
imposición se ejerce dentro de los límites territoriales sometidos a la soberanía del Estado. El art. 11 del
Modelo de Código Tributario para América Latina dispone lo siguiente: "Las normas tributarias tienen
vigencia en el ámbito espacial sometido a la potestad del órgano competente para crearlas".

Interpretación de las normas tributarias

Haremos un ligero análisis de los principales métodos de interpretación dentro del campo de la ciencia
jurídica.
MÉTODO LITERAL. - Se limita este método a declarar el alcance manifiesto e indubitable que surge de
las palabras empleadas en la ley, sin restringir ni ampliar su alcance. Los términos legales son analizados
mediante el estudio gramatical, etimológico, de sinonimia, etc.
Los fines de este método consisten en asegurar los derechos de los particulares y respetar la seguridad
jurídica. Filosóficamente, significa aplicar rígidamente las ideas racionalistas: si el derecho se resume en
la ley, conocer la ley es conocer el derecho.
Por ello Montesquieu decía que los jueces eran sólo la boca que pronunciaba las palabras de la
ley.
Los especialistas de la materia tributaria coinciden en señalar que este método usado en forma exclusiva
es insuficiente y según. Griziotti puede llevar a conclusiones erróneas, porque el legislador no es siempre
un técnico en derecho tributario y, por tanto, puede suceder que la terminología empleada no sea la
adecuada a la realidad que se quiso legislar.
MÉTODO LÓGICO.
Este sistema interpretativo quiere llegar a resolver el interrogante de qué quiso decir la ley. Quiere saber
cuál es el espíritu de la norma o su ratio legis. Según Savigny, la ley forma parte de un conjunto
armónico, por lo cual no puede ser analizada en sí misma, sino relaciona a con las disposiciones que
forman toda la legislación de un país. La Corte Suprema nacional ha establecido mediante reiterada
jurisprudencia, que las normas tributarias deben ser entendidas computando la totalidad de los preceptos
que las integran, en forma tal que el propósito de la ley se cumpla conforme a una razonable
interpretación
El intérprete, además, debe actuar en concordancia con los principios constitucionales. Vale decir que
según este método, la interpretación no se limita a las palabras de la ley ni al pensamiento del legislador.
La interpretación lógica puede ser extensiva si se da a la norma un sentido más amplio del que surge de
sus palabras. Se entiende en este caso que el legislador ha querido decir más de lo que dice la ley; puede
ser también restrictiva cuando se da a la norma un sentido menos amplio del que fluye de sus propios
términos, entendiéndose que el legislador dijo más de lo que en realidad quiso decir.
MÉTODO HISTÓRICO.
Sus sostenedores dicen que la tarea del intérprete es desentrañar el pensamiento del legislador ya que
conocer la ley no es otra cosa que conocer la intención de quien la dictó. Para ello se debe valer de todas
las circunstancias que rodearon el momento de sanción de la ley (ocatio legis). Se utilizan, por ejemplo,
como instrumento de interpretación el mensaje del poder ejecutivo que eleva la ley al congreso, la
discusión en comisiones por parte del poder legislativo, los correspondientes debates parlamentarios, los
artículos de la época aparecidos en la prensa, las opiniones doctrinales, etc.
Este método identifica la voluntad de la ley con la voluntad del legislador. Sin embargo, este sistema es
objeto de crítica en materia fiscal. Se dice que la fiscalidad se caracteriza por su movilidad, y no se puede
interpretar las cláusulas impositivas según el pensamiento del legislador cuando la ciencia tributaria está
en constante evolución.
MÉTODO EVOLUTIVO.
El problema que se plantea esta corriente es el de enfrentar una nueva necesidad de la vida social con
reglas jurídicas nacidas con anterioridad a las condiciones sociales económicas, políticas y éticas que
determinan la nueva necesidad. Ante la nueva realidad, debe investigarse -según los propugnadores de
este método- cuál hubiera sido la voluntad del legislador y qué solución habría dado.
Este método surge como reacción contra los métodos tradicionales. Decía Saleilles que "la ley es base y
fuente de todo sistema jurídico, pero debe adaptarse a las nuevas exigencias determinadas por la
evolución social". Partiendo de esta idea, Saleilles confiere a los textos vida propia e independiente de la
voluntad del legislador, de la cual se desligan una vez promulgados.
Autores como Recasens Siches, Gény, Radbruch y otros, propugnan este método y atacan el histórico,
que "en el fondo no hace sino paralizar la vida". La ley se desliga del legislador, y es el intérprete quien la
revive dándole un sentido y alcance que muchas veces no fue previsto por el mismo legislador.
En materia tributaria, el principio de legalidad es una valla para este método. No se puede, por ejemplo,
por vía de una interpretación evolutiva de la ley, modificar la integración del hecho imponible.

Interpretación según la Realidad Económica.

Origen. El enfoque económico en la interpretación de las leyes impositivas apareció por primera vez en
Alemania en 1919 con el "Ordenamiento Tributario del Reich". Fue una reacción ante la situación hasta
entonces imperante: los tribunales fiscales se veían impedidos de aplicar en la forma correspondiente los
gravámenes, ya que la base de la imposición estaba prefijada por elementos de derecho civil. Bajo la
inspiración de Enno Becker se incluyó la fórmula del art. 4 del Ordenamiento: "En la interpretación de las
leyes tributarias debe tenerse en cuenta su finalidad, su significado económico y el desarrollo de las
circunstancias". El criterio de interpretación surge, entonces, como la combinación de los tres factores
citados: 1) el fin u objeto de la ley; 2) la significación económica de ella; 3) los hechos tal como han
sucedido realmente.
Tuvo acogida en Alemania, Francia, Itallay Suiza, entre otros países, y en el nuestro comenzó a tener
vigencia legal con las modificaciones que en 1947 se efectuaron a la ley 11.683, así como con el Código
Fiscal de Buenos Aires (1948), inspirado en Jarach, y al cual siguieron en sus lineamientos principales los
restantes códigos tributarios provinciales.
b) Fundamento. La interpretación según la realidad económica se basa en que el criterio para distribuir la
carga tributaria surge de una valoración política de la capacidad contributiva que el legislador efectuó
teniendo en cuenta precisamente la realidad económica. Siendo ello así, sólo se logrará descubrir el
verdadero "sentido y alcance" de la ley, recurriendo a esa misma realidad económica que se quiso
aprehender en el momento genésico del tributo.
El tributo, en efecto, se funda en la capacidad contributiva, y ésta es una apreciación político-social de la
riqueza del contribuyente. Para efectuar esa apreciación, el legislador tiene en cuenta la forma en que
objetivamente esa riqueza se exterioriza (mi adquisición de una mansión fastuosa será un hecho
exteriorizante, por ejemplo, de potencialidad económica y, por lo tanto, de capacidad contributiva), y por
ello la interpretación de normas que establezcan obligaciones tributarias y definan hechos imponibles,
forzosamente deberá tener en cuenta esos elementos objetivos de la riqueza que son económicos.
Pero lo dicho no debe llevar a confundir las cosas. La tarea de interpretación de normas jurídicas es
siempre tarea jurídica. El procedimiento en estudio no es un "método económico" de interpretación con el
sentido de que las reglas interpretativas dimanen de la economía. Esta ciencia no se ocupa de desentrañar
el significado de la ley y no puede contener reglas o principios sobre el punto.
c) Funcionamiento. Veamos cómo funciona la interpretación según la realidad económica: cuando los
hechos imponibles se vinculan con actos jurídicos de carácter negocial o negocios jurídicos, existen
circunstancias originadas en la voluntad creadora de los propios particulares. En derecho no está
prohibido que las partes elijan, dentro de ciertos límites (demarcados por el orden público; ejemplo: plazo
de las locaciones), el tratamiento jurídico a que quieren someter sus operaciones. Muchas veces existe la
posibilidad de elegir diferentes operaciones jurídicas para alcanzar fines económicos sustancialmente
idénticos. Por ejemplo, una realidad económica consistente en la explotación de un campo a porcentaje
puede asumir la forma jurídica de una aparcería rural o la de una sociedad.
Es que cuando en general se realiza un acto jurídico o una negociación, puede distinguirse la intención
empírica (intentio facti) y la intención jurídica (intentio juris).
La intención empírica es aquella que se encamina a obtener el resultado económico para cuyo fin el acto
se realiza.
La intención jurídica es aquella que se dirige a alcanzar; mediante el acto o negocio, determinados efectos
jurídicos, para lo cual se encuadra ese acto o negocio dentro de un determinado molde o figura del
derecho.
Es aquí donde entra en funcionamiento la interpretación según la realidad económica. El derecho
tributario se interesa de la operación económica que hacen las partes, sin reconocer eficacia creadora de
efectos jurídicos tributarios a la voluntad individual si las partes han distorsionado la realidad de la
operación mediante una forma jurídica inapropiada que se busca al solo efecto de defraudar al fisco.
 Mediante la aplicación de este criterio, los jueces tienen entonces que la herramienta necesaria para
apartarse del formalismo conceptual en los casos de evasiones fraudulentas y prescindiendo de las formas
o apariencias jurídicas engañosas, aplicar la legislación fiscal según la realidad de los hechos económicos,
sin necesidad de demostrar la nulidad del acto jurídico aparente o su simulación. El tema de la
"interpretación económica" ha sido muy tratado (y controvertido) por la doctrina.
d) Legislación. La ley 11.683 establece, en el art. 12, que se tendrán en cuenta los actos, situaciones o
relaciones que efectivamente realicen, persigan o establezcan los contribuyentes, prescindiendo de las
formas o estructuras jurídicamente inadecuadas.
La interpretación que se basa en la realidad económica es aceptada legislativamente en casi todos
los países y proporciona a los intérpretes un medio adecuado para la aplicación de las normas fiscales
cuando se pretende soslayarlas mediante fraude. Ello no significa que no encierre ciertos peligros para la
seguridad jurídica por lo cual requiere un cuidadoso manejo para que manos inexpertas o con designios
preconcebidos no conviertan la utilización del método en abusivo.
e) Límites de aplicación. Debe también tenerse en cuenta que como bien hace notar el Modelo de Código
Tributario para América Latina, el procedimiento sólo tiene aplicación en aquellos tributos cuyo hecho
imponible haya sido definido atendiendo a la realidad económica ( por ejemplo, el impuesto a las
ganancias), pero no la tiene en los tributos cuyo hecho generador se definió atendiendo a la forma jurídica
(por ejemplo, los impuestos de sellos que gravan la "instrumentación", prescindiendo del contenido de los
actos comprendidos. en el instrumento). En estos casos en que el legislador hace expresa renuncia a
atenerse al principio de la realidad económica, no parece correcto aferrarse a dicho principio, como
alguna vez ha hecho la jurisprudencia.
Por último y para que la utilización de la interpretación según la realidad económica sea
realmente de estricta justicia, debe aplicarse aunque salga perjudicado el propio fisco.
f) Jurisprudencia. La jurisprudencia nacional ha utilizado esta modalidad interpretativa en casos en que
los contribuyentes exteriorizaron dolosamente su propósito efectivo (voluntad empírica) con apariencias
formales distintas de las apropiadas. Por ejemplo, aquellos que encubren una donación bajo el aspecto de
una compraventa, o disimulan un arrendamiento mediante un contrato de sociedad, o entregan utilidades
de capital con la apariencia de retribución de servicios (ver un interesante caso de estas características en
revista "Impuestos", 1970, p. 599), documentan el pago de remuneraciones a dependientes como si fuesen
honorarios de no dependientes, etc. En estos casos, y en otros similares, la jurisprudencia se apartó de las
apariencias y determinó la obligación fiscal según la realidad ocultada, sin necesidad de demostrar la
nulidad de los actos o accionar por vía de simulación.

Codificación
La tendencia hacia la codificación del derecho tributario es una realidad demostrada por la
enumeración de países que a continuación efectuaremos, muchos de los cuales han seguido los
lineamientos del modelo de código tributario preparado por OEA/BID; el nuestro es de aquellos que se
mantienen a la zaga de esta corriente que bien puede calificarse de mundial; al respecto nos referimos al
ámbito del gobierno nacional, ya que todas las provincias argentinas han sancionado sus códigos que
rigen en el orden local.

UNIDAD II

• a) El Gasto Público. Concepto

 El Gasto Publico es el empleo de riqueza realizado por la autoridad competente de Estado, en
virtud de una autorización legal previa, destinado a la satisfacción de necesidades públicas y, en términos
generales, a la atención del interés público. (José M. Martin)
Son gastos públicos las erogaciones, generalmente dinerarias, que realiza el Estado en virtud de
ley para cumplir con sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas. (Villegas)
El gasto publico consiste en la erogación que el estado efectúa para adquirir bienes intermedios y
factores de la producción, a fin de combinarlos –adecuadamente- para la producción de bienes y servicios
públicos o para adquirir directamente bienes en el mercado destinados a asumir la función de bienes
públicos, sin necesidad de transformación por el estado. (Dino Jarach)
Mediante el gasto público el estado se moviliza para atender a las necesidades de la población por
medio de los servicios públicos, cuyo destino es la cobertura tanto de las necesidades públicas absolutas,
como las concernientes al progreso y bienestar. Pero también el estado puede satisfacer dichas
necesidades con prescindencia de los servicios públicos y utilizando los efectos que en sí mismos los
gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (por
ej. Un incremento en la cuantía del gasto público puede obrar como reactivador de la economía en
recesión con prescindencia del gasto.).
El concepto está ligado al de necesidad pública. En efecto es el presupuesto de legitimidad del
gasto público. Esto significa que la decisión sobre el gasto supone dos valoraciones:
a) La selección de la necesidad que la colectividad considere pública.
b) La comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades.
Los gastos públicos son en cierta medida la indicación más segura de la actividad que despliega
cada pueblo

• Características esenciales
La primera característica el gasto público consiste en un empleo de riqueza, es decir, en dar
destino, aplicación o utilización a bienes. Erogaciones generalmente dinerarias; dichos bienes son
valuables pecuniariamente y en la actualidad se identifican con el dinero, pudiendo no ser así, tal el caso
de las erogaciones en especie (Por Ejemplo: viviendas para funcionarios, bonos en concepto de pago para
proveedores etc.).
En segundo lugar se caracteriza y distingue por constituir un empleo de riqueza realizada por el
Estado (Efectuadas por el Estado), o sea, el ente público que representa, en su más amplia acepción, a la
sociedad jurídicamente organizada, es decir, los realizados no solo por el Estado nacional, sino también
por las provincias y los municipios; toda suma que sale del tesoro público, puede ser de la administración
central o entidades descentralizadas pero siempre deben incidir sobre las finanzas del estado.
La tercera característica reside en la circunstancia que este depende de una autorización legal (En
virtud de ley). Este requisito pone de manifiesto el elemento de juricidad que distingue a todas las
gestiones del Estado, es de carácter esencial para el concepto de erogación pública. Pues el desembolso
pecuniario o la inversión dispuesta por el administrador público sin autorización legal previa, o realizada
con fines distintos de los previstos por las normas legales, aun cuando satisfaga necesidades públicas no
constituye un gasto público. Además, si se dan las pertinentes circunstancias, puede implicar la figura
delictiva de la malversación de caudales públicos contemplada en los arts. 260 y ss. De nuestro Código
Penal.
Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos públicos consiste en que estos tienen como
finalidad la satisfacción de necesidades públicas, o en otras palabras, para cumplir sus fines consistentes
en la satisfacción de las necesidades públicas, se refiere a la legitimidad del gasto antes que a su esencia.
Debe ser congruente con el interés público asignado por el Estado.
 • Evolución del concepto de Gasto Publico

Para el movimiento del Liberalismo político y económico que se impuso hacia fines del siglo
XVIII, y por obra de su armazón intelectual, logró hacer respetar sus postulados. Hasta mediados de la
década de 1930, la actividad financiera del Estado debía limitarse a la satisfacción de las necesidades
públicas primarias. En consecuencia, la concepción sobre los gastos públicos, aunque no fue expresa sino
implícita en el conjunto de la exposición, los concebía neutros, es decir, como factores que no debían
alterar, interrumpir o modificar de manera alguna los mecanismos naturales considerados como únicos
rectores de la actividad económica.
Pero los acontecimientos económicos y políticos que caracterizaron el siglo pasado cambiaron
radicalmente el carácter de las funciones del Estado. Esos acontecimientos dieron entonces origen, en
especial en el New deal estadounidense, a una serie de investigaciones teóricas y, paralelamente, a la
aplicación de nuevas técnicas, reglas y procedimientos que culminaron con una formidable expansión de
la actividad financiera del estado. Se abogó por la intervención del estado en todos los campos de la vida
nacional. Esa intromisión Estatal sólo pudo materializarse por medio de un notable y sustancial
incremento de los gastos públicos, a los cuales ahora se les adjudica un carácter activo, en contraposición
con la neutralidad de los clásicos, es la de servir de medios de acción del Estado.

• Efectos Económicos

La actividad financiera del Estado moderno ha dejado de ser neutra con respecto a la actividad
económica y, además, interviene activamente en el orden social. Por ello el gasto público actúa,
juntamente con las demás medidas financieras, como un eficaz instrumento estatal. Permitiéndole, así, al
Estado actuar sobre los ciclos económicos, compensando o contrarrestando las fluctuaciones de la
inversión privada.
Duverger manifiesta que para tales intervenciones el Estado puede valerse de otros medios,
usando asimismo medidas coactivas (control de precios); actuando más directamente, asumiendo el
mismo una actividad económica (nacionalizaciones). Pero la intervención a través de medidas financieras
es muy empleada porque es una medida menos coaccionadora, más respetuosa de la libertad de los
individuos.

• Causas de su crecimiento

A partir de la Segunda Guerra Mundial se ha registrado un notable incremento en el monto global

de los gastos públicos de todas las naciones. Razón por la cual, los especialistas han indagado sobre ello
coincidiendo en su mayoría con Griziotti, quien afirma que entre los motivos de aumento de los gastos
públicos hay que distinguir las causas:
Causas no reales o aparentes: Depreciación del signo monetario. Se encuentra en destacado y
sobresaliente lugar las variaciones en el valor de la moneda. La devaluación es un fenómeno observable
en la generalidad de los países. Esta depreciación obliga a armonizar las cifras teniéndola en cuenta,
puesto que de lo contrario las conclusiones serán equivocadas. Por ejemplo si este año he gastado mil
millones de pesos y el año pasado gaste quinientos millones, pero el dinero se ha depreciado en un ciento
por ciento, es evidente que nos hallaremos ante un incremento solo aparente de la erogación puesto que en
definitiva solo habré gastado lo mismo.
Evolución de reglas presupuestarias. Las nuevas técnicas de elaboración presupuestaria. La
adopción de ciertos principios de derecho presupuestarios ha llevado a modificar las formas de computar
las erogaciones, y esto también puede dar lugar a un incremento aparente del gasto. Si siguiendo el
principio de universalidad se pasa de un presupuesto de cifras netas a un presupuesto de cifras brutas, o
sea, en vez de mostrar montos de gastos a los cuales se les haya restado previamente los recursos
afectados a tal fin, habrá incremento que solo será aparente, si siguiendo el principio de unidad se reúnen
múltiples presupuestos en uno solo, es evidente que las cifras de ese único presupuesto serán mayores,
pero en este caso ese incremento será solo ficticio.
Causas Relativas: Estas no pueden ser clasificadas estrictamente como aparentes, tampoco son
reales. Son causas que se hallan compensadas en sí mismas. Dentro de esta categoría se mencionan las
anexiones de territorio, aumento de población, de producción y de renta nacional, que por un lado
incrementan los gastos y por el otro los recursos.
Causas reales: Expansión de las Actividades del estado. Gestiones industriales, comerciales,
obra pública.
Aumento de costos. El aumento internacional de costos de bienes y servicios, además del progreso
técnico determina gastos antes desconocidos.
Gastos militares: sin necesidad de guerra, el equipamiento de las Fuerzas armadas exige sumas
que se incrementan por tensiones internacionales.
Burocracia y presión Política. Son morbosos pero reales, como el crecimiento desmesurado de la
burocracia administrativa y la presión de grupos o sectores con influencia política que tiende a satisfacer
sus intereses particulares a costa del estado.

• a) Clasificación. Criterio Económico:

Este criterio permite analizar los gastos en relación a los recursos que habrán de financiarlos; la
importancia de dichos gastos con respecto al patrimonio estatal; los posibles límites de aquellos y sus
efectos sobre la actividad económica.
Los economistas clásicos no elaboraron una clasificación de los gastos, por ello y como
consecuencia de los principios filosóficos que sustentan su concepción del Estado, se limitaron a señalar
la diferencia entre lo que ellos denominaron Gastos Ordinarios, que eran aquellos que respondían y
tenían su origen en la actividad normal del Estado (asegurar los derechos individuales, inalienables e
indestructibles, dando satisfacción a las necesidades publicas primarias). A estos egresos había que
realizarlos siempre, repetirlos todos los años y de allí su denominación de ordinarios. Y gastos
Extraordinarios, que consistían en erogaciones no habituales que se debían realizar pata afrontar
situaciones excepcionales, como la guerra, y también en inversiones necesarias para las obras y trabajos
públicos.
Esa distinción sólo había sido formulada por los clásicos con el propósito de contemplar la clase
recursos con que se debían financiar; los recursos obtenidos por medio de empréstitos debían ser
destinados sólo a la cobertura de los desembolsos pecuniarios de carácter extraordinario nunca a los
gastos ordinarios, cubiertos con los recursos tributarios.
Los autores contemporáneos, sin embargo, trazaron una línea tajante entre los gastos por
operaciones normales y aquellos que implicaban una colocación capitalizadora. Surgió así, la
clasificación de los gastos públicos en dos grandes clases:
1) Erogaciones de funcionamiento u operativas: comprenden todos los desembolsos considerados
como normales para el funcionamiento de los mal denominados "servicios públicos esenciales", como los
servicios públicos propiamente dicho y, los necesarios para una normal marcha del Estado (pago de
sueldos a funcionarios y empleados públicos, conservación del material, etc.)
Según indica Giuliani Fonrouge, es una reminiscencia de la antigua clasificación, sin embargo, no
se superponen, pues no se basan en la periodicidad o habitualidad de las erogaciones.
Como apunta Duverger, estas erogaciones no implican transferencia de capital del sector público
al privado, ni dentro del sector público, sólo afectan el empleo de las rentas del Estado.
2) Gastos de Capital: se refieren a inversiones en obras públicas, trabajos de instalación o de
reconstrucción inherentes al patrimonio o riqueza del Estado.
Analizando este tipo de erogaciones se puede observar la evolución del capital del Estado. Pero no se los
puede denominar "extraordinarios" pues son, para los Estados modernos, tan habituales o periódicos
como los de funcionamiento. Esta clasificación fue la adoptada por antigua Ley de Contabilidad en su art.
3°.

b) Clasificación jurídico-administrativa
Este criterio divulgado en su momento por Jeze y que, actualmente en forma conjunta con el
moderno criterio de clasificación económica de gastos de funcionamiento y de capital, responde a una
técnica presupuestaria seguida por casi todos los países occidentales.
Conforme a este criterio, los egresos estatales son clasificados en: 1) Gastos constitucionales; 2)
Gastos administrativos; 3) Gastos de justicia y seguridad interna; 4) Gastos militares; 5) Gastos de
instrucción pública; 6) Gastos de higiene y bienestar social; 7) Gastos para obra públicas; y 8) Gastos de
la deuda pública.
Por su parte cada uno de ellos es agrupado en anexos, a los cuales se divide contablemente en
incisos, ítems y partidas. Este criterio, como lo afirma Giuliani Fonrouge, permite apreciar la evolución
de la administración y comparar la importancia de cada uno de sus departamentos.

A. CLASIFICACION INSTITUCIONAL

La clasificación institucional ordena las transacciones públicas de acuerdo a la estructura

organizativa del sector público y refleja las instituciones y áreas responsables a las que se asignan
los créditos y recursos presupuestarios y, consecuentemente, las que llevarán adelante la ejecución
de los mismos.

B. CLASIFICACION POR TIPO DE MONEDA

Esta clasificación se utiliza para reflejar las transacciones públicas en moneda extranjera o moneda
nacional. Cuando las instituciones públicas realizan operaciones de ingresos o gastos bajo esta
modalidad, debe tenerse en cuenta la codificación establecida en el clasificador de referencia.
La clasificación por tipo de moneda puede ser utilizada para diversos fines; sin embargo es
propósito principal de ésta brindar información para las cuentas de la Balanza de Pagos y
asimismo, mediante su uso se contribuye a determinar el presupuesto de divisas del sector público.

C. CLASIFICACION DE LOS GASTOS PUBLICOS.

Los gastos públicos constituyen las transacciones financieras que realizan las instituciones públicas
para adquirir los bienes y servicios que requiere la producción pública, o para transferir los
recursos recaudados a los diferentes agentes económicos.
La clasificación de los gastos consiste en las diversas formas de ordenar, resumir y presentar los
gastos programados en el presupuesto. Los gastos organizados de esta manera sirven para
proporcionar información acerca del comportamiento de la economía pública en el sistema
económico.

Posibilitan los siguientes objetivos:

— Facilitan la definición de las orientaciones, prioridades, normas y procedimientos a los cuales
deben ajustarse las instituciones públicas en la elaboración de sus presupuestos.
— Sirven para la determinación del ahorro o desahorro, superávit o déficit financiero de las
instituciones del Sector Público Nacional.
— Facilitan el desarrollo y aplicación de los sistemas de programación y gestión del gasto público.
— Permiten la ejecución financiera del presupuesto y de todas las etapas del proceso
presupuestario.
— Son instrumentos que permiten realizar análisis de los efectos del gasto público y de la
proyección del gasto futuro.
— Sirven para determinar las distintas prioridades del gasto público, así como para establecer
responsabilidad en la administración de los mismos.
• CLASIFICACION GEOGRAFICA
El clasificador geográfico establece la distribución espacial de las transacciones económico-
financieras que realizan las instituciones públicas, tomando como unidad básica de clasificación la
división política del país.

Los criterios metodológicos para clasificar geográficamente el gasto son los siguientes:
— Erogaciones Divisibles: En el caso en que los gastos son perfectamente imputables a una
determinada jurisdicción política

— Erogaciones Indivisibles: En los casos que no pueda ser posible imputar el gasto a una determinada
ubicación geográfica de acuerdo a los criterios expuestos precedentemente, deberá estimarse la misma en
base a metodologías que se consideren apropiadas para efectuar la desagregación, vg: la ubicación
ejecutada en el ejercicio anterior.

CLASIFICACION POR OBJETO DEL GASTO

La clasificación por objeto del gasto se conceptúa como una ordenación sistemática y homogénea
de los bienes y servicios, las transferencias y las variaciones de activos y pasivos que el sector
público aplica en el desarrollo de sus actividades.

• CLASIFICACION DEL GASTO POR CARACTER ECONOMICO

Concepto

La clasificación económica del gasto permite identificar la naturaleza económica de las

transacciones que realiza el sector público, con el propósito de evaluar el impacto y las
repercusiones que generan las acciones fiscales. En este sentido, el gasto económico puede
efectuarse con fines corrientes, de capital o como aplicaciones financieras.

CLASIFICACION POR FINALIDADES Y FUNCIONES

La clasificación funcional presenta el gasto público según la naturaleza de los servicios que las
instituciones públicas brindan a la comunidad. Los gastos clasificados por finalidad y función
permiten determinar los objetivos generales y los medios a través de los cuales se estiman alcanzar
éstos. En estos términos la clasificación por finalidades y funciones se constituye en un
instrumento fundamental para la toma de decisiones por el poder político.

CLASIFICACION DEL GASTO POR CATEGORIA PROGRAMATICA

Esta clasificación implica la asignación de recursos financieros a cada una de las categorías
programáticas del presupuesto (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra). El cálculo
primario se realiza a nivel de las categorías programáticas de mínimo nivel (actividad y obra) y por
agregación resulta la asignación de los recursos financieros en las categorías programáticas de
mayor nivel (proyecto, subprograma y programa).
Por tanto, la clasificación programática del presupuesto es un aspecto parcial de la aplicación de la
técnica de la programación presupuestaria. Expresa sólo uno de los elementos de la programación:
los recursos financieros. La utilización de esta clasificación es una condición necesaria, pero no
suficiente para la aplicación del presupuesto por programas. Dicha aplicación implica vincular las
variables financieras con las reales (recursos físicos y producción terminal e intermedia).

CLASIFICACION POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO

La clasificación por fuente de financiamiento consiste en presentar los gastos públicos según los
tipos genéricos de recursos empleados para su financiamiento.
Este tipo de clasificación identifica el gasto según los ingresos que lo financian, permitiendo
conocer la orientación de los mismos hacia la atención de las necesidades públicas.
La importancia de esta clasificación radica en que los recursos no son indistintos y tampoco lo son
los gastos. Así, es conveniente por regla general, que recursos permanentes financien gastos
permanentes, recursos transitorios financien gastos transitorios y recursos por única vez financien
gastos por única vez.

Finalidad del Gasto Publico

Los Gastos públicos son verdaderos instrumentos o medios de acción del Estado.
Mediante su política de Gastos públicos, en unión con la de sus recursos, el Estado puede actuar
sobre la renta nacional, obtenerse el consumo de la comunidad, alentar la inversión privada, asegurar el
pleno empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderías, en las
remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de interés, y, en términos generales puede producir
notables alteraciones en toda la actividad económica, con sus efectos en el orden social; que son materia
de estudio de la economía financiera.

Para poder efectuar una correcta o adecuada elección de las erogaciones públicas es necesario tener en
cuenta factores como: 1) la estructura económica (si se trata de una economía desarrollada o en vías de
desarrollo); 2) la etapa o coyuntura de aquella (si se trata de un estado de recesión o de expansión); y 3)
los medios o recursos con los cuales habrán de ser financiados los Gastos públicos.

• Límites

Los autores modernos sostienen que los gastos publicos pueden llegar hasta aquel limite en que la
ventaja social que brindan, se compensa con los inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de
los particulares.
Es necesario tener en cuenta el equilibrio entre actividad económica y actividad financiera.
Sobre los limites de los gobiernos para gastar parten de cuanto es lo que una Nacion puede permitirse
el lujo de tener en concepto de deuda externa.

• El gasto público en Derecho Positivo Argentino. Régimen Legal. Ley 24156

ARTICULO 14.- En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas para demostrar el
cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos del
Sector Público Nacional, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la
vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento. La reglamentación establecerá las técnicas
de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que serán utilizados.

CONCEPTO DE RECURSOS DEL ESTADO

Los recursos Publicos son aquellas riquezas que se devengan a favor del estado para cumplir sus fines y
que en tal caracter ingresan en su tesoria.

Clasificacion economica:

Recursos Ordinarios: Son todo los percibidos por e Estado en forma regular y continua, está íntimamente
ligado al gasto publico ordinario, las erogaciones habituales.

Recursos Extraordinarios: Son aquellos excepcionales u ocacionales que carecen de la regularidad de los
anteriores. Por ej: los impuestos patrimoniales por unica vez

Luego encontramos tambien los recursos efectivos y los no efectivos.

Los efectivos importan un ingreso de dinero para el estado sin que se produzca una salida patrimonial
equivalente; noo originan una transferencia correlativa de bienes patrimoniales.

Los No Efectivos: son entradas para el estado compensadas por una salida patrimonial

Clasificacion por su origen:

Recursos originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del estado o de diversos tipos de
actividades productivas realizadas por éste. Estos recursos públicos tienen la característica económica
común de ser obtenidos por el Estado en condiciones similares a las cuales los particulares obtienen sus
propios ingresos. Tienen su origen en relaciones establecidas entre aquel y los particulares, sin mediar
coercitividad o ejercicio del poder de imperio. Estas relaciones se encuentran gobernadas por reglas del
derecho administrativo (como ocurre con las concesiones) o por normas del derecho privado (Como
sucede con los servicios de las entidades bancarias del Estado).
Dentro de esta categoría de recursos corresponde distinguir tres especies: a) las rentas o
resultados provenientes de la explotación, directa o por delegación, hotel la venta de bienes patrimoniales:
los bienes patrimoniales del Estado son aquellos que el código civil argentino enumera la bajo la
denominación de bienes privados del Estado (no deben confundirse con los bienes de dominio público).
Ellos son: I) las rentas de capitales mobiliarios del estado, los dividendos y los intereses percibidos por
éste como consecuencia de su participación en el mercado financiero o de la posesión de acciones y
obligaciones de las empresas privadas en nuestro país. II) Las rentas provenientes de la explotación, si en
forma directa por el estado o por delegación mediante concesionarios de los bienes del dominio privado
(arrendamiento de tierras públicas o participaciones, regalías u otros ingresos pagados por los
concesionarios que explotan yacimientos, minas, bosques, etc. Y, III) El producto de la enajenación de
bienes de esta categoría.
b) Las tarifas o precios cobrados por las dependencias administrativas del Estado que presentan
determinados servicios públicos: estas tarifas o precios establecidos, generalmente con criterio político, se
distinguen de una de las especies de los recursos tributarios destinados a financiar servicios públicos, es
decir, las tasas. Las tarifas son cobradas por dependencias u organismos integrantes de la Administración
pública denominados, departamentos de la Administración central, organismos o dependencias
administrativas, se caracterizan por carecer de personería y se identifican con el Estado mismo. La
política de tales entidades debe ser fijada por el propio Poder Ejecutivo nacional, por medio del ministerio
correspondiente, su administración corre por cuenta del ministerio y por lo general está a cargo de un
director general o nacional.
c) Las contribuciones o aportes de utilidades que deben realizar el tesoro público, por disposición
legal, las denominadas empresas del Estado: no son los caudales que entran en la caja de las respectivas
empresas del Estado lo que hay que considerar como recursos públicos, sino aquella parte o proporción de
sus utilidades que legalmente tiene que ser transferida al tesoro estatal. Dentro de las de la denominación
genérica de empresas del Estado, podemos distinguir: los establecimientos estatales propiamente dichos,
las sociedades de economía mixta, las sociedades anónimas y las sociedades anónimas con mayoría
estatal.

Los recursos derivados: comprende una variada gama de ingresos, no sólo de distinta importancia
cuantitativa para el Estado, sino también de diversa naturaleza jurídica.
Ellos son: I) los recursos tributarios, II) los provenientes del uso del Crédito Público, III) las multas y
otras sanciones de carácter pecuniario, y IV) los ingresos provenientes de gestiones de la tesorería.
Más allá de la diversidad y distinta composición de estos recursos derivados poseen una misma
característica que permite su agrupación. Esto es, que el Estado, en todos los casos, obtiene este tipo de
recursos de una manera mediata, no como producto de negocios jurídicos, sino mediante reclamos a las
economías de los particulares. Estas exigencias las puede formular el Estado, en virtud de su poder de
imperio o poder fiscal ideal y que todos esos recursos sean el fruto de relaciones entre el Estado y los
particulares, gobernadas por normas de Derecho Público.

Clasificacion por rubros: Se utiliza al preparar el presupuesto general, lo que el congreso desea saber y
luego volcaer en el presupuesto es la descripcion detallada en cifras totales de todos y cada uno de los
ingresos que se espera obtener en el año.

Recursos Corrientes: estos se dividen en Tributarios describiendose alli los diferentes gravámenes e
inclusos aportes de prevision social y No Tributarios entre los cuales se consignan rentas, utilidades
tarifarias etc.

Recursos de Capital: A) la venta de activos fijos con el consiguiente detalle de los bienes de que se trata
B) el reembolso de préstamos, distinguiendo los efectuados por el sector público y el sector privado, C) el
uso del crédito y D) remanentes de ejercicios anteriores: estan comprendidos aqui los sobrantes por
recursos de ejercicios anteriores y los derivados de economía de inversión.

Recursos de Financiamiento: Son los adelantos otrogados a proveedores y contratistas en ejercicios

anteriores, y las contribuciones de la Administracion Nacional, incluyendose en este rubro los aportes
para financiar erogaciones corrientes de capital y otras erogaciones diferentes.

Recursos por sanciones Patrimoniales

Una de las misiones mas trascedentales del Estado consiste en asegurar el orden juridico normativo,
castigando mediante sanciones o penalidades o quienes lo infringen; entres esas las de tipo patrimonial
como por ejemplo las multas.

Recursos Monetarios
El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno
constituye tambien una forma de obtener ingresos.

Recursos del Crédito Público

Las finanzas tradicionales concebían el empréstito como un recurso extraordinario, al cual sólo debía
recurrirse en circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se
orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso que nada tiene de anormal, y que no puede estar
rígidamente limitado a circunstancias excepcionales. Los recursos emanados del crédito público tienen,
por supuesto, sus limitaciones como cualquier recurso, pero estos límites no dependen de que los gastos a
financiar sean ordinarios o extraordinarios, sino de razones de política financiera. Al respecto, se tendrá
en cuenta la especial situación del país en el momento en que decide emitirse el empréstito, por cuanto es
necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente propensión a prestarlo. Por otra
parte, deberán tenerse en cuenta los especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito,
atento a esa mencionada situación económica general. De estas consideraciones se deriva que el recurso
emanado del crédito público puede ser considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los demás
recursos del Estado

UNIDAD III

Unidad III. EL PRESUPUESTO

CONCEPTO. ORIGEN. EVOLUCION

Al estudiar la actividad financiera del Estado, vimos que para realizar sus fines el E. Necesita realizar
gastos y obtener recursos.
Duverger dice que en materia financiera los estados modernos tienen una actividad planificada,
determinando en forma precisa el conjunto de gastos y recursos, estos son previstos con adelanto y
generalmente para un año.
CONCEPTO: El presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos
estatales y se autorizan estos últimos para un periodo futuro determinado que generalmente es de un año.
(Villegas).
Consiste en la planificación de la actividad financiera del Estado, aprobada por ley y que abarca un
periodo generalmente anual. (Martín).

CONTENIDO. Ley 24156

Art.11. Establece los principios, órganos, normas y procedimientos que regirán el proceso presupuestario
de todas las jurisdicciones y entidades que conforman el sector público nacional.
Art.12. Comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por
separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre si. Mostrarán el resultado económico y
financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, así
como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas.
Art.13. Los presupuestos de recursos contendrán la enumeración de los distintos rubros de ingresos y
otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio.
Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos deberán ser lo suficientemente especificas como
para identificar las respectivas fuentes.
Art.14. En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas para
demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y
servicios de los organismos del sector público nacional, así como la incidencia económica y financiera de
la ejecución de los gastos y la vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento. La
reglamentación establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y
recursos que serán utilizados.
Art.15. Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas se incluyan créditos para
contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero, se
deber incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se
invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de ejecución
física. La aprobación de los presupuestos que contengan esta información, por parte de la autoridad
competente, implicara la autorización expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios
hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes.

ESTRUCTURA. Ley 24156

Art.19.La ley de presupuesto constará de tres títulos:
Disposiciones generales;
Presupuesto de recursos y gastos de la administración central;
Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentralizados.
Art.20.Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la
presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se
relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del
presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter
permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros
ingresos. El titulo I incluirá, asimismo, los cuadros agregados que permitan una visión global del
presupuesto y sus principales resultados.
Art.21.Para la administración central se considerarán como recursos del ejercicio todos aquellos que se
prevén recaudar durante el periodo en cualquier organismo, oficina o agencia autorizadas a percibirlos en
nombre de la administración central, el financiamiento proveniente de donaciones y operaciones de
crédito público, representen o no entradas de dinero efectivo al Tesoro y los excedentes de ejercicios
anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se presupuesta. No se
incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos
nacionales. Se considerarán como gastos del ejercicio todos aquellos que se devenguen en el periodo, se
traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro.
Art.22.Para los organismos descentralizados, la reglamentación establecerá los criterios para determinar
los recursos que deberán incluirse como tales en cada uno de esos organismos. Los gastos se programarán
siguiendo el criterio del devengado.
Art.23.No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de
atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de:
a) Los provenientes de operaciones de crédito publico;
b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino
específico;
c) Los que por leyes especiales tengan afectación especifica.

NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO :

Atento a que la planificación de la actividad financiera del Estado, se destaca por ser aprobada mediante
un acto legislativo ley de presupuesto, nuestra doctrina nacional ha indagado respecto de la naturaleza
jurídica.
Se ha discutido si la ley de presupuesto tiene contenido material - normas por las cuales se crean,
modifican o extinguen derechos u obligaciones - o, carece de tal contenido y en consecuencia, es una ley
formal, un acto que cumple con todo el proceso establecido por la Constitución Nacional para la
formación y sanción de leyes, pero que no tiene efectos jurídicos.
EL PRESUPUESTO COMO LEY FORMAL
Esta corriente doctrinal pretende que el presupuesto no contiene norma jurídica alguna: reviste
extrínsecamente la apariencia de ley, pero intrínsecamente es un acto administrativo. Según esta
interpretación, el presupuesto es un plan contable elaborado por el Ejecutivo y que el Poder Legislativo
aprueba o autoriza, facultando para administrar los ingresos y los gastos preestablecidos por aquél.
EL PRESUPUESTO COMO LEY MATERIAL
En contraposición con la teoría de tipo administrativa, hay una segunda corriente doctrinal que no
acepta el dualismo entre ley formal y ley material y considera al presupuesto como un documento unitario
e indivisible, emanado del P.L. en ejercicio de facultades incuestionables y que por lo tanto es una ley en
sentido material. Estiman que la ley de presupuesto puede y debe tener la fuerza jurídica suficiente para
innovar y modificar el derecho vigente.
En posición análoga Sainz de Bujada afirma que la ley d presupuesto es una ley en la plenitud de su
sentido: material, porque contiene normas jurídicas que vinculan a la administración y a los particulares, y
formal, porque ha de ser aprobada por el órgano al que constitucionalmente corresponda la función
legislativa.
 Giuliani Fonrouge opina que es una ley perfecta, con efectos jurídicos normales. No puede establecerse
una separación entre la parte que contiene el plan financiero (que sería el acto administrativo) y el texto
legal que los aprueba (ley propiamente dicha), porque ambos constituyen fragmentos de un todo orgánico.
La ley presupuestaria es un acto unitario.
La función legislativa, no se reduce a aprobar o autorizar lo que propone el Ejecutivo. Las cámaras no
reciben un acto concluido, sino un proyecto a considerar; el Ejecutivo coparticipando en la acción de
gobierno sugiere o propone una ley, el legislativo la hace suya rechaza o modifica total o parcialmente sin
existir límites constitucionales.
La acción parlamentaria es Normal, no excepcional; Primordial y básica, no secundaria; Originaria y no
derivada.
El hecho de que en la Arg. la ley de presupuesto se limite a calcular los recursos, sin crearlos , por ser
ellos de carácter permanente y establecidos independientemente, no disminuye la jerarquía del Congreso
puesto que no existe disposición constitucional de carácter limitativo, de manera que nada impide que en
cualquier momento el Congreso establezca o modifique tributos.

a. EL PROBLEMA EN NUESTRO PAIS

Para responder a la pregunta a quién le compete aprobar los gastos y las fuentes de recaudación y a
quien le corresponde ejecutar el presupuesto aprobado es menester acudir al texto de nuestra carta
fundamental.
En su art. 75 inciso 8 se establece que corresponde al Congreso “fijar anualmente, conforme las
pautas establecidas en el tercer párrafo inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y
cálculo de recursos de la administración nacional…”
La confección técnica del proyecto de presupuesto es competencia del Poder Ejecutivo, debiendo ser
preparado por el Jefe de Gabinete, tratado en Acuerdo General de Ministros y aprobado por el Presidente
en forma previa a su envío al Congreso (art.100 inc.6º). Es decir que por un lado, el Poder Ejecutivo, a
través del jefe de gabinete y en el marco de su plan de gobierno elabora y redacta el presupuesto, que
debe ser enviado a la Cámara de Diputados antes del 15 de setiembre del año anterior (art. 26 de la ley
24.156).
La aprobación y sanción del proyecto de ley de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo,
corresponde como hemos visto al Poder Legislativo. El Congreso puede introducir modificaciones en el
marco de su competencia constitucional.

En nuestro país, el jefe de gabinete elabora el proyecto de ley que envía al Congreso, ejecuta el
presupuesto aprobado por éste último y ejerce la administración general del país (cfr. CN, art. 100, incs. 7
y 1).
Este cuadro competencial que surge de la Constitución Nacional y de la ley 24.156, sin embargo se ve
afectado en los últimos años por prácticas que devalúan la acción del Congreso nacional, erosionan el
principio de representación y lesionan la institución del Presupuesto.

PINCIPIOS GENERALES DEL DCHO PRESUPUESTARIO

En el siglo pasado fueron elaborados ciertos principios o reglas con respecto a la confección y
contenido del presupuesto, los cuales tenían por objeto establecer el orden en las finanzas del Estado.
Esos principios fueron respetados como auténticos dogmas financieros hasta después de la primera guerra
mundial. Sin embargo a partir de la década de los años 30 y después de la segunda guerra mundial,
fueron puestos en tela de juicio y en algunos casos reelaborados.
PERIODICIDAD:
A partir del siglo XVII y por influencia de prácticas británicas, el carácter anual del presupuesto llegó a
constituir un principio indiscutido en las finanzas clásicas. Contribuyeron a su afianzamiento argumentos
de orden político, ya que el sistema robustecía la facultad parlamentaria de control al Ejecutivo, de esta
forma está practica de voto anual del impuesto, se transformó en un medio efectivo de vigilar, conocer y
limitar la acción del gobierno en la democracia clásica.
 En Francia el presupuesto anual resulto un medio eficaz de poner fin al desorden y despilfarro de
antiguo régimen.
La Constitución de 1853 incorporó el principio de anualidad (art. 67 inc. 5) que fue mantenido por la
reforma de 1994 (art. 75 inc.8), pero las circunstancias han impuestos numerosas derogaciones, como en
casi todos los países.
La doctrina moderna no rechaza en forma absoluta la norma de anualidad ; pues si bien algunos países
implementaron sistemas presupuestarios que cubren un periodo prolongado de tiempo ; no existe
unanimidad en su favor y prestigiosos autores prefieren el régimen tradicional, únicamente que o le
atribuyen carácter riguroso y arbitran procedimientos que permiten flexibilizarlo, es así que aun cuando
jurídicamente subsista el presupuesto con carácter anual, en la práctica sus disposiciones cubren un
período de tiempo más prolongado.
Cuando se habla de anualidad está implícita la idea de un período de tiempo equivalente a doce meses,
pero no necesariamente debe coincidir con el año calendario. Generalmente se lo establece dentro de uno
de los 3 periodos sgtes; del 01/01 al 31/12 (Arg., España, Holanda, Francia); del 01/ 04 al 30/03
(Inglaterra, India); o del 01/07 al 30/06 (Canadá, E.E.U.U.).
Puesto que su aplicación en forma estricta resulto muy rígida o insuficiente para la ejecución por ej. de
gastos de capital o inversiones patrimoniales. No siempre es posible observar estrictamente el principio de
la anualidad especialmente en materia de erogaciones. Veremos los medios generalmente adoptados par
subsanar los inconvenientes, estos medios son:
Créditos Adicionales: son los votados en cualquier época del año para paliar o cubrir una insuficiencia
de la dotación de recursos presupuestarios iniciales. En Inglaterra estos son utilizados para cubrir la
insuficiencia de las cargas de fondos consolidados que son los intereses de la deuda pública, sueldo de
jueces, establecidas por leyes especiales que mantienen su vigencia hasta que el parlamento dispone lo
contrario.
Duodécimos: consisten en una apertura de créditos o autorizaciones mensuales al Poder ejecutivo para
realizar los gastos previstos en el proyecto de presupuesto todavía en discusión, como también para
recaudar los impuestos según las tasas vigentes, hasta tanto se sancione la pertinente ley de presupuesto.
Dichos créditos tienen, el carácter de sumas a cuenta y luego se imputa al presupuesto definitivo. Este
sistema es utilizado en Francia cuando un proyecto de presupuesto no puede ser votado en el término
debido.
Reconducción de Presupuesto: consiste en aplicar el presupuesto anterior hasta tanto el P.L. apruebe el
proyecto en discusión.
Es un sistema considerado deplorable desde el punto de vista financiero, por acentuar el problema de la
exactitud de las estimaciones y debilitar las prerrogativas parlamentarias; sin embargo permite asegurar
la continuidad de los servicios y tareas de la administración, evitando que el retardo pueda trocarse en
arma política para dificultar la acción del Ejecutivo, por lo demás será un estímulo para que el P.L. no sea
remiso en el cumplimiento de su obligación de proveer el presupuesto.
La reconducción del presupuesto ha sido establecida por la Constitución Uruguaya y Española.
También es el sistema establecido entre nosotros por el dto. ley 23254/56 “Si al iniciarse el ejercicio no se
hubiera aprobado el presupuesto genera, regirá el que estuvo en vigencia en el anterior, a los fines de la
continuidad de los servicios” y contenía la aclaración de que esa norma no alcanza a los créditos
sancionados por una sola vez cuya finalidad hubiera sido satisfecha.
El sistema de la ley 24.156 mantiene el mismo criterio general en su art. 27. (Leer)
Presupuestos Plurianuales: Es otro medio para atenuar los inconvenientes de la anualidad. Es el
sancionado y aplicado por un periodo superior a los tradicionales de 12 meses. Se lo utilizo por ejemplo
en Francia en 1955-56 conocido como presupuesto bienal.
En nuestro país se pensó en una solución de esta especie al sancionarse la Constitución de 1949,
mediante la inserción de una cláusula que facultaba al congreso a fijar por un año o por períodos
superiores hasta un máximo de 3 años, a propuesta del Ejecutivo, el presupuesto de gastos de
administración de la Nación. (Nunca se aplicó).
 A pesar de su aparente semejanza con el sistema de reconducción, se diferencia por que el presupuesto
Plurianual es votado con el propósito deliberado de cubrir un período de tiempo que abarque dos o más
años.
En el orden nacional es y ha sido siempre de carácter anual.
Presupuestos Cíclicos: son los aprobados por más de un año con la finalidad de aplicar una política
compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad económica como consecuencia de las
distintas etapas coyunturales.
La influencia ejercida por los conceptos económicos y la ampliación del ámbito de la actividad del
Estado , ha conducido a prescindir de los presupuestos aisladamente considerados en períodos anuales,
para reemplazarlos por otros que, extendiéndose en el tiempo, se ajusten a los ciclos económicos, esto es,
a los períodos sucesivos y alternados de expansión y de depresión. Así nació la teoría de los presupuestos
cíclicos, de manera tal que creándose una solidaridad entre los presupuestos anuales sucesivos, los
excedentes producidos en los períodos de prosperidad son aprovechados en los de depresión, así como
también que los gastos postergados en las crisis sean efectuados en las épocas de bonanza. La realización
de esas finalidades se obtiene mediante tres procedimientos técnicos:
a) Constitución de Reservas: aprovechando los períodos de prosperidad para crear excedentes o reservas,
mediante la intensificación de los tributos y si fuera necesario reducción de erogaciones: las reservas así
constituidas se utilizarían en las épocas de crisis, haciendo posible la reducción impositiva o el aumento
de los gastos.
b) Créditos de anticipación: se propone combatir los efectos adversos de la coyuntura mediante la
realización de grandes obras, financiadas por empréstitos o por anticipos del tesoro (emisión). La deuda
emitida sería amortizada por los presupuestos de los períodos de prosperidad.
c) Amortización alternada: consiste en reemplazar la amortización acelerada de los empréstitos, por un
régimen establecido en función del ciclo económico. Ellos serían atendidos con los excedentes de los
períodos de prosperidad y se paralizaría la amortización, durante la depresión, para no eliminar otros
gastos necesarios, reanudándose en futuros ejercicios favorables.

b) UNIDAD DEL PRESUPUESTO

Consiste en la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos del Estado en un documento único.
Por cierto que su enunciación como principio de derecho presupuestario es una creación doctrina, pues
no resultaba de ninguna disposición constitucional o legal y hasta las viejas obras no lo consignan
explícitamente, sino en forma indirecta.
Modernamente este principio ha sido incorporado a algunas Constituciones y leyes presupuestarias;
como por ej. la de España. Las finanzas tradicionales fundamentan esta exigencia en consideraciones de
orden técnico y de carácter político: a) permite apreciar fácilmente que el presupuesto esta equilibrado.
b) Facilita el control presupuestario por el parlamento que se vería dificultado con las cuentas
fraccionadas. c) Dificulta la realización de maniobras, como la simulación de economías o la ocultación
de gastos en cuentas especiales. d) hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porción
de renta afectada por las erogaciones. Al contrario Inglaterra e Irlanda exponen en documentos separados
los ingresos y los gastos.
Nuestro país en lo que respecta a las finanzas de la Nación, se ha mantenido fiel al principio de unidad
presupuestaria. La reforma del decreto-ley 23.354/56, empero sin apartarse sustancialmente de él, tuvo en
cuenta la moderna tendencia dualista, dividiendo el presupuesto en dos partes o secciones independientes:
una que agrupaba a los gastos de funcionamiento o de operación y otra que reunía los gastos de inversión
o de capital. El art3 de esta ley establecía que el presupuesto general se dividirá en dos secciones: una
que denominaba “presupuesto de gastos” equivalente a lo que en otros países se llama presupuesto de
funcionamiento o de operación; y otra que es el “presupuesto de inversiones patrimoniales” o de capital.
El primero agrupaba los gastos derivados del normal desenvolvimiento de los servicios en el respectivo
ejercicio incluso los de conservación de bienes patrimoniales afectados a los mismos; y el segundo
comprendía el incremento patrimonial derivado de adquisición de bienes de uso o de producción;
ejecución del plan anual de obras y trabajos públicos.
 El presupuesto de gastos se atendía con recursos provenientes de rentas generales; el de inversiones
patrimoniales, con recursos provenientes del uso del crédito, contribuciones especiales, donaciones
legados fondos creados al efecto.
La ley 24.156 comprende la administración financiera y los sistemas de control del sector público
nacional así lo establece en su art.1º. En cuanto a su ámbito de aplicación el art.8 señala su aplicación a
todo el sector público nacional, al que entiende integrado por a) Administración nacional, conformada
por la Adm. Central y organismos descentralizados; b) empresas y sociedades del estado, S.A. con
participación estatal mayoritaria, etc. La nueva ley mantiene el criterio anterior de unificación sin
presupuestos especiales. Pero según lo dispuesto en el art. 19 de la ley, esta contendrá tres títulos
correspondiendo el segundo y tercero al presupuesto de recursos y gastos de la Adm. Central y de los
organismos descentralizados, respectivamente. Es decir que en la misma ley de presupuesto deben
aparecer ambos presupuestos desagregados, tanto el de la Adm. Central como el de organismos
descentralizados.

a. UNIVERSALIDAD :
Principio de universalidad también conocido como del producto bruto exige que no haya
compensación entre gastos y recursos; que tanto unos como otros sean consignados en el presupuesto por
su importe bruto sin extraer saldos netos. Así por ej. las erogaciones de funcionamiento del correo deben
ser consignadas por su cantidad total en el presupuesto general de la Nación, sin descontar la cantidad de
recursos recaudados por esa misma entidad.
Este principio ha sido expresamente reconocido por la ley de contabilidad que en su art. 2 dispone que
los recursos u los gastos públicos figurarán en el presupuesto separadamente y por su importe íntegro, no
debiendo en caso alguno compensarse entre sí. El art.4 del decreto-ley 23354/56 constituía una posible
excepción al principio de universalidad, al establecer que el régimen contable de las entidades que
desarrollan actividades comerciales o industriales, estableciendo que solo se computan en el presupuesto
general los aportes para cubrir sus déficits de explotación, o sea, saldos netos.
El art. 12 de la ley 24.156 mantiene la vigencia del principio de universalidad. Expresa el art. que los
presupuestos “comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán
por separado y por sus montos íntegros sin compensaciones entre sí”.

NO AFECTACION DE RECURSOS
El principio de no afectación de recursos tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para
la atención de gastos determinados, esto es que no tengan una “afectación” especial, sino que ingresen a
rentas generales ; de manera que todos los ingresos, sin distinción entren a un fondo común y sirvan para
financiar todas las erogaciones.
Nuestra anterior ley de contabilidad lo adoptaba al establecer que el presupuesto de gastos (pres. de
funcionamiento) se cubría globalmente con rentas generales, sin afectación particular de recursos
especiales a gastos determinados.
La normativa actualmente vigente, establece que “no se podrá destinar el producto de ningún rubro de
ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos”. Pero seguidamente
establece algunas excepciones al sistema que como se nota no presenta un aspecto férreo. Las
excepciones son: a) los provenientes de operaciones de crédito público; b) los provenientes de
donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino específico; c) los que por leyes
especiales tengan afectación específica.
A pesar de las ventajas de orden político y financiero que se atribuyen a esta regla, no puede
desconocerse que la afectación de recursos a determinados gastos ha dado buenos resultados y que las
modernas exigencias económico-sociales tienden a acentuar las derogaciones a ella. Podemos citar lo
que ha ocurrido con el impuesto a las herencias y donaciones, cuya afectación a los fastos de educación
primaria durante muchos años hizo posible que no sufriera menoscabo, dignificando la condición de los
educadores.
ESPECIFICACION DE GASTOS
Como resultado de una prolongada lucha entre el parlamento y el P.E., desarrollada durante el siglo
XIX, llegóse a la formulación del principio llamado de especificación de gastos generalizándose pronto e
incorporándose a las prácticas presupuestarias de casi todos los países. Conforme este principio la sanción
parlamentaria no debe traducirse en sumas globales libradas a la discrecionalidad de la administración,
sino consistir en importes detallados para cada tipo de erogaciones.
Se aduce a favor de este principio que en la autorización global sería prácticamente imposible controlar
la materialización de los gastos y puede afirmarse que en países con sistema de gobierno de tipo
presidencial y más aún en democracias recientes no es aconsejable el procedimiento de partidas globales
porque se presta a mayores abusos.
Pese a ello en los últimos años se ha acentuado la tendencia hacia la adopción de normas limitativas del
principio de especificación, considerando que el presupuesto no puede cumplir su finalidad orientadora o
directiva de la economía en función de un plan o de un simple programa de acción, si el P.E. no dispone
de medios adecuados para adoptar las rápidas medidas que exigen la movilidad y variabilidad de la
evolución económica. En este sentido se ha orientado la reforma presupuestaria Francesa al autorizar los
créditos globales para hacer frente a gastos eventuales o accidentales y para gastos cuya distribución por
partidas no pueda fijarse en el momento de su sanción.
La ley 24.156 en su art 24, dispone que “en los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más
adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y
servicios de los organismos del sector público nacional, así como la incidencia económica y financiera de
la ejecución de los gastos y la vinculación de lo mismos con sus fuentes de financiamiento” dejando
librado a la reglamentación el establecimiento de las técnicas de programación presupuestaria y de los
clasificadores de gastos y recursos que serán utilizados.

EQUILIBRIO
El principio del equilibrio consiste en que la cantidad total de los gastos autorizados sea igual a la suma
total de los recursos estimados para ese mismo año financiero. Si la cantidad total de los gastos supera la
suma total de recursos, el resultado es negativo denominado déficit ahora bien si el la situación es
inversa, los recursos son superiores a los gastos, hay superávit.
Déficit es de caja cuando se produce en un mismo ejercicio financiero como consecuencia de
momentáneas faltas de fondo en la tesorería.
Déficit material cuando el presupuesto es sancionado a priori con déficit.
Déficit financiero es aquel que surge a posteriori es decir una vez cerrado el ejercicio financiero.

• TEORIA CLASICA
La posición antigua hallo ambiente en los medios populares por estar muy generalizada la idea de
identificar las finanzas públicas con las privadas, considerando que el Estado al igual que los particulares,
no debe gastar en un período determinado más de lo permitido por los ingresos obtenidos.
La teoría clásica no se limitaba a condenar el déficit presupuestario, sino también el superávit de
ingresos. En cuanto al déficit y la forma de extinguirlo -empréstitos y emisión de moneda- pueden
concretarse en las sgtes. proposiciones : a)el desarrollo del crédito público sustrae fondos a las actividades
privadas productivas ; b) como los déficit son menos dolorosos que los impuestos normales, los
presupuestos desequilibrados son propicios para expandir las actividades estatales y para la
irresponsabilidad gubernativa ; c) el uso del crédito determina el aumento futuro de las cargas por la
acumulación de intereses, estos son costosos y al acumular intereses a la amortización , determinaría la
necesidad de recurrir a nuevos empréstitos que, al no ser atendidos por su magnitud, podrían conducir a la
bancarrota del Estado. Otra consideración estimable es el peligro de inflación por el emisionismo de
papel moneda, que aumenta los medios de consumo sin un incremento equivalente de los bienes de
consumo.
 Sin embargo no rechazaban el déficit en forma absoluta, lo consideraban un mal admisible únicamente
en situaciones excepcionales, de lo cual resultaba que el uso del crédito público debía ser limitadísimo y
concretado a esos casos excepcionales.
Respecto al superávit tal situación denunciaba que el Estado había detraído de la economía privada, una
porción mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir sus funciones; y les había restado el
natural desarrollo de ella.

• DOCTRINA MODERNA
Parten de la idea de que los problemas financieros son inseparables de la vida económica y social, la
doctrina moderna considera que en determinadas circunstancias el equilibrio nacional sólo puede lograrse
mediante el déficit presupuestario, y de aquí su denominación teoría del déficit sistemático sin que ello
signifique que el presupuesto siempre deba estar en déficit, ni que este siempre resulte conveniente ; se
trata de propiciar un método activo para estimular la economía y combatir la crisis.
Fue Beveridge, quien impresionado como Keynes por la desocupación, quien desarrolló ésta teoría
sosteniendo que el estado tiene la obligación de suprimir los males sociales, (ej. enfermedades), mediante
los gastos públicos. Según él debe gastarse hasta que todas las fuerzas humanas, sean utilizadas
productivamente; y puesto a seleccionar los medios para realizar el equilibrio del presupuesto humano, en
lugar del presupuesto financiero, prefiere incrementar los gastos antes que los impuestos y cubrir el déficit
con empréstitos, así aumenta la demanda global de bienes de los particulares y es posible realizar
inversiones productivas, lo que facilitará el desarrollo de las empresas y el aumento de la producción.
Una vez desaparecida la emergencia nacional y restaurado el equilibrio económico, deben disminuir
progresivamente las erogaciones excepcionales para volver al equilibrio financiero, que es consecuencia
del primero; por otra parte no se debe exagerar el déficit, para que los gastos y la creación de moneda no
superen los medios de producción lesionados, pues de lo contrario habría una inflación destructora.

PRESUPUESTOS MÚLTIPLES:
Si bien la tendencia hacia los presupuestos dobles es reciente en la forma como actualmente se
concibe, las teorías tradicionales reconocían que los gastos normales del Estado debían distinguirse de los
excepcionales, y los gastos productivos de los improductivos.
La primera distinción aplicaba el criterio de la regularidad, y entonces, mientras al presupuesto
ordinario iban los gastos que se reproducían periódicamente, el presupuesto extraordinario contenía los
gastos accidentales e imprevisibles (guerras, catástrofes, terremotos, inundaciones, etc.).
La segunda distinción (gastos productivos e improductivos) aplicaba el criterio de productividad, y
consideraba que en el presupuesto ordinario debían estar comprendidos los gastos improductivos
(aquellos destinados a asegurar la marcha de la administración y satisfacer las necesidades corrientes), en
tanto que en el presupuesto extraordinario se incluían los gastos productivos como los de inversión. Sin
embargo, en la actualidad estas consideraciones han perdido vigencia y han sido reemplazadas. Ciertos
gastos aparentemente excepcionales en un período breve, llegan a ser periódicos en un mayor lapso de
tiempo. Asimismo, el criterio de productividad o improductividad de ciertos gastos es discutible (no todos
los gastos de inversión son productivos y, por otra parte, ciertos gastos de funcionamiento pueden ser
considerados productivos, por lo menos en forma mediata).
Las nuevas concepciones no se atienen a estos criterios, pero estiman necesario que existan, por lo
menos, dos presupuestos con contenido diverso, aunque ello no obsta a que estén comprendidos dentro de
un solo instrumento.
En el presupuesto de explotación u operación deben comprenderse los gastos normales para el
funcionamiento de la administración y la atención de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de
la administración, el servicio de la deuda pública y los gastos de conservación de los bienes patrimoniales.
En el presupuesto de capital o de inversión se incluyen aquellos conceptos que se incorporan al
patrimonio del Estado que incrementan su capital, tales como obras públicas y adquisición de bienes de
uso o de producción, cuya incorporación al patrimonio estatal tiene el carácter de inversión.
 Es decir que los criterios de regularidad y productividad se sustituyen por el de finalidad de los gastos.
Carece, pues, de significado que los gastos se produzcan regular o accidentalmente, o que sean
remunerativos o no. Lo que interesa es el objetivo que el gobierno procura obtener mediante esos gastos.
Países como Dinamarca, Noruega y Suecia fueron los iniciadores de esta concepción presupuestaria, que
se expande rápidamente.

PRESUPÙESTOS FUNCIONALES
Otra moderna técnica presupuestaria es la de los presupuestos funcionales. El sistema consiste en
reemplazar la tradicional especificación detallada de gastos (principio de la especialidad) por un régimen
de asignaciones globales en favor de los funcionarios encargados de los servicios estatales. La ley fija el
máximo autorizado para cada sección, determinando la forma más eficaz de realización según cálculos
previos. En este método, no se presta tanta atención a la utilización de las partidas presupuestarias, como
al control de la eficacia de los servicios de la administración pública.
Como puede verse, el presupuesto funcional prescinde de la especificación detallada de los gastos y, en
cambio, los agrupa según las funciones que ellos deben cumplir. Se pone de relieve las cosas que el
Estado hace, antes que las cosas en que el Estado gasta. Se asignan, entonces, sumas globales a las
distintas funciones, y los jefes de las entidades destinadas a cumplir esas funciones deben distribuir las
erogaciones según las exigencias reales. Si bien este sistema dificulta el control presupuestario y requiere
mayor responsabilidad de los administradores, se estima que es más adecuado a la expansión del sector
público, tanto en cuanto al volumen de los gastos, como a la cada vez mayor participación del Estado en
la vida económica y social de la Nación.

PRESUPUESTOS POR PROGRAMA

Un método que consiste en un perfeccionamiento del anterior es el que se consigna con el nombre de
"presupuesto por programa". Esta técnica consiste en que cada una de las grandes funciones del Estado
agrupa los gastos según programas o planes a realizar y según las actividades concretas que deben
cumplirse para ejecutar esos programas.
Los programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan los gastos con los resultados
obtenidos, de manera tal de posibilitar la medición de la eficiencia estatal según los fines de la
programación, y no limitándose a una mera contabilización de los gastos según la técnica tradicional.
Conforme a la técnica de elaboración presupuestaria que estamos estudiando, se entiende por
programa al instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establece un objetivo
(cuantificable o no) en términos de un resultado final que se cumplirá mediante la integración de un
conjunto de acciones con recursos humanos, materiales y financieros a él asignados, con un costo
determinado y cuya ejecución queda a cargo de determinada unidad administrativa de gobierno. A su vez,
se distinguen dos grandes grupos de programas: los que ponen énfasis en el funcionamiento, o sea, los
referidos a la prestación de servicios públicos, y los que ponen énfasis en la inversión, referidos a obras y
trabajos públicos. Este método, del presupuesto por programa, ha adquirido gran actualidad y ha
comenzado a aplicarse en nuestro país, tanto en la esfera nacional como en las esferas provinciales.

UNIDAD IV

DINÁMICA DEL PRESUPUESTO. PREPARACION DEL PRESUPUESTO

La preparación del presupuesto es una tarea eminentemente técnica que consta básicamente de dos
etapas:
A) Determinación de la estructura formal del presupuesto:dividir el presupuesto en secciones, anexos,
ítems, incisos, partidas principales y parciales, etc., presentando correctamente los cuadros de ingresos y
egresos y poder clasificar los gastos y recursos en base a diferentes criterios.
B) Cálculo de los gastos y recursos públicos: consiste en calcular los créditos o autorizaciones
presupuestarias para gastar y cuál será el probable rendimiento que tendrán todas las fuentes de recursos
del estado.
Para realizar el cálculo de las previsiones presupuestarias en cuanto a gastos y recursos se utilizan:
métodos de valuación directa, indirecta, promedio de las variaciones de los últimos años, etc.

ORGANIZACION
En la República Argentina, la responsabilidad de la preparación presupuestaria recae sólo sobre el
presidente como jefe del poder ejecutivo (Art. 12, ley de contabilidad).
El órgano específico de preparación es el Ministerio de Economía. En este Ministerio se centralizan
las estimaciones y cálculos de las diversas dependencias estatales. Con estos elementos, se elabora el
proyecto que es sometido a la consideración del presidente de la Nación.
Dentro del régimen de la ley 24.156, sigue siendo el Poder Ejecutivo el órgano encargado de formular
el proyecto de ley anual de presupuesto (Art. 24), el cual es realizado por la Oficina Nacional de
Presupuesto sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos
descentralizados (Arts. 17 y 25). Este proyecto debe ser enviado a la Cámara de Diputados de la Nación
antes del 15 de septiembre del año anterior para el que regirá (Art. 26).
Sin embargo, la reforma constitucional de 1994 en el Art. 100 inc. 6, estableció que es el Jefe de
Gabinete quien envía al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, previo tratamiento en
acuerdo de gabinete, y con la aprobación del Poder Ejecutivo. También le adjudicó la función de hacer
recaudar las rentas de la Nación y de ejecutar la ley de presupuesto nacional (Art. 100. inc. 7),
quedando para el presidente de la Nación, a tenor del Art. 99 inc. 10, la supervisión del ejercicio de la
mencionada facultad del jefe de Gabinete.
En otros países la función preparatoria es confiada al presidente por disposición constitucional; en
tanto que en los de régimen parlamentario corresponde al gabinete y por delegación al ministro de
Finanzas. Que adquiere preponderancia decisiva en esa tarea.

SECCIÓN II Organización del sistema. Ley 24156

Art.16.La Oficina Nacional de Presupuesto será el órgano rector del sistema
presupuestario del sector público nacional.
Art.17.La Oficina Nacional de Presupuesto tendrá las siguientes competencias:
a) Participar en la formulación de los aspectos presupuestarios de la política financiera que, para el sector
público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera:
b) Formular y proponer al órgano coordinador de los sistemas de administración financiera los
lineamientos para la elaboración de los presupuestos del sector público nacional;
c) Dictar las normas técnicas para la formulación, programación de la ejecución,
modificaciones y evaluación de los presupuestos de la administración nacional:
d) Dictar las normas técnicas para la formulación y evaluación de los presupuestos de las empresas y
sociedades del Estado;
e) Analizar los anteproyectos de presupuesto de los organismos que integran la
administración nacional y proponer los ajustes que considere necesarios;
f) Analizar los proyectos de presupuesto de las empresas y sociedades del Estado y presentar los
respectivos informes a consideración del Poder Ejecutivo nacional;
g) Preparar el proyecto de ley de presupuesto general y fundamentar su contenido;
h) Aprobar, juntamente con la Tesorería General, la programación de la ejecución del
presupuesto de la administración nacional preparada por las jurisdicciones y entidades que la componen;
i) Asesorar, en materia presupuestaria, a todos los organismos del sector publico nacional regidos por esta
ley y difundir los criterios básicos para un sistema presupuestario
compatible a nivel de provincias y municipalidades;
j) Coordinar los procesos de ejecución presupuestaria de la administración nacional e
intervenir en los ajustes y modificaciones a los presupuestos, de acuerdo a las atribuciones que le fije la
reglamentación;
k) Evaluar la ejecución de los presupuestos, aplicando las normas y criterios establecidos por esta ley, su
reglamentación y las normas técnicas respectivas;
I) Las demás que le confiera la presente ley y su reglamento.
Art.18.Integrarán el sistema presupuestario y serán responsables de cumplir con esta ley, su
reglamentación y las normas técnicas que emita la Oficina Nacional de Presupuesto, todas las unidades
que cumplan funciones presupuestarias en cada una de las jurisdicciones y entidades del sector público
nacional. Estas unidades ser n responsables de cuidar el cumplimiento de las políticas y lineamientos que
en materia presupuestaria, establezcan las autoridades competentes.

c) Formulación del Presupuesto. Régimen Legal.

Art.24.El Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del
proyecto de ley de presupuesto general. A tal fin, las dependencias especializadas del mismo deberán
practicar una evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del
país y sobre estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto plazo, preparar una
propuesta de prioridades presupuestarias en general y de planes o programas de inversiones públicas en
particular.
Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa
monetario y el presupuesto de divisas formuladas para el ejercicio que será objeto de programación, así
como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector
público del ejercicio vigente. El programa monetario y el presupuesto de divisas serán remitidos al
Congreso Nacional, a titulo informativo, como soporte para el análisis del proyecto de ley de presupuesto
general.
Art. 25. Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y
organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de
Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general. El proyecto de ley deberá contener,
como mínimo, las siguientes informaciones:
a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados,
clasificados por rubros;
b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo
descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios;
c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se
prevén ejecutar
d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo
descentralizado y para el total de la administración nacional.
El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al
Congreso Nacional tanto para la administración central como para los organismos
descentralizados.
Art.26.El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de
Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año anterior para el que regirá , acompañado de un
mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la
metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para
gastar, de los documentos que señala el art. 24, así como las demás informaciones y elementos de juicio
que estime oportunos.

Sanción. Normas Constitucionales

Normas Legales (Ley 24156)
La doctrina prevaleciente y la práctica resultan en favor de que la iniciativa corresponde a la Cámara de
Diputados.
 Si bien la Constitución no toma disposición al respecto, el punto está resuelto por la ley de
administración financiera 24.156, que en el Art. 26 dispone que la presentación del proyecto de ley de
presupuesto general se hace a la Cámara de Diputados de la Nación.
El Ejecutivo debe enviar el presupuesto al Congreso, antes del 15 de setiembre de cada año; en caso de
que no lo hiciera; El anterior régimen del decreto-ley 23.354/56, preveía en su Art. 12 que si la Cámara de
Diputados no recibiera el proyecto en la época indicada, "iniciará la consideración del asunto tomando
como anteproyecto el presupuesto en vigor"; redacción que autoriza la interpretación de ser norma
imperativa, y no facultativa, para que la, comisión del Ejecutivo no resulte en detrimento de las facultades
del Poder Legislativo, ni dificulte la organización financiera del país.
La ley 24.156 no ha previsto tal situación. El problema debe ser abordado desde dos puntos de vista.
Desde una perspectiva constitucional y puramente normativa, tal ausencia de previsión en el régimen
legal no impide de ninguna manera que el Congreso realice el tratamiento de la ley de presupuestos, por
cualquiera de las Cámaras, pues la ley así emanada resulta ser una norma de igual jerarquía a la ley
24.156. Pero desde una perspectiva funcional y realista, es la Administración el órgano que tiene la mayor
información y detalle sobre los temas presupuestarios, contables y administrativos, por lo cual su facultad
legislativa se verá en los hechos, seriamente dificultada".
Existen dos sistemas en cuanto al procedimiento de consideración del presupuesto: a) el observado por
la mayoría de los países, en virtud del cual el Poder Legislativo puede modificar el proyecto del
Ejecutivo; b) el sistema de Gran Bretaña, que sólo autoriza la aceptación o rechazo en bloque, de la
propuesta del gabinete.
En nuestro país el proyecto sufre el mismo tratamiento que las leyes en general, esto es, se gira a la
comisión correspondiente y el despacho o informe que ésta produce es considerado por la Cámara en
conjunto; repitiéndose el procedimiento en el otro cuerpo deliberativo.
La iniciativa parlamentaria en materia presupuestaria no reconoce limitaciones en Argentina, de modo
que el proyecto del Ejecutivo puede ser objeto de modificaciones de cualquier naturaleza, pero como
consecuencia del carácter permanente de las leyes sobre recursos, la discusión anual del presupuesto sólo
versa sobre erogaciones.
La ley de administración financiera contiene dos disposiciones de importancia, que tienden a prevenir
abusos del pasado.
La primera establece que "todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto
presentado por el Poder Ejecutivo nacional, deberá contar con el financiamiento respectivo" (Art. 28),
que complementa lo dispuesto más adelante (Art. 38) en el sentido de que "toda ley que autorice gastos
no previstos en el presupuesto general deberá especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su
financiamiento", y es similar a la adoptada por constituciones extranjeras y de las provincias.
La segunda prescribe que "no podrán contener normas de carácter permanente, no podrán reformar o
derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos" (Art.20)
A pesar de tales excesos, que son innegables, nuestro sistema es preferible al de concentración de
poderes en el Ejecutivo, tan propenso al discrecionalismo y proclive a la dictadura, como lo enseña la
experiencia; únicamente es necesario buscar los remedios para que el parlamento recupere su poder y de
este modo proteger a la democracia. Para ello es menester trasformar la actividad financiera del Poder
Legislativo para adaptarlo a las nuevas exigencias, la acción debe orientarse en tres aspectos: 1)
colaboración estrecha del parlamento en la planificación económica; 2) coordinación de las previsiones
financieras; 3) refuerzo del control presupuestario a posteriori.

PROMULGACION Y VETO
El presupuesto adoptado por el Congreso pasa, como todas las leyes, al Poder Ejecutivo para su
aprobación y promulgación (Art. 78, C. N., o mediante el procedimiento abreviado del Art.79). Si el P.E.
no observa la sanción dentro del término de diez días útiles, se la considera aprobada y adquiere fuerza
obligatoria (Art. 80).
 Este tiene el derecho de veto, facultad de desechar "en todo o en parte" el proyecto sancionado,
devolviéndolo con sus objeciones a la Cámara de origen para nueva consideración (Art.93), pero se
han suscitado dudas acerca de la legalidad del veto parcial del presupuesto.
El Art. 83 permite el veto total o el veto parcial de cualquier ley, sin que nada autorice una
excepción con el presupuesto; y si se pretendiera argumentar con el antecedente norteamericano, la
situación no es análoga institucionalmente.

FALTA DE SANCIÓN DEL PRESUPUESTO

Si al tiempo de iniciarse el ejercicio no se hubiere aprobado el presupuesto "regirá el que estuvo en
vigencia el año anterior, con los consiguientes ajustes que deberá introducir el Poder Ejecutivo nacional
en los presupuestos de la Administración central y de los organismos descentralizados", en función de lo
establecido en el Art. 27 de la ley 24.156.
Esta solución, denominada "reconducción del presupuesto", se presenta más respetuosa de la soberanía
popular representada por el Congreso, que el sistema de la vieja ley 12.961, cuyo Art. 16 autorizaba
decretos provisionales del Poder Ejecutivo sobre la base del proyecto remitido al parlamento.

En sentido amplio, esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados que tienen por objeto
recaudar los distintos recursos públicos y realizar las erogaciones o inversiones previstas.
Conforme a ello comprendía dos tipos de operaciones: las relacionadas con la recaudación de los
recursos y las vinculadas con la realización de los gastos. En la práctica financiera se efectúan sólo las
operaciones relativas a los gastos.

EN MATERIA DE GASTOS.
Según la ley 24.156 las etapas de la ejecución son las siguientes:
ORDEN DE DISPOSICION DE FONDOS. Una vez en vigencia legal el presupuesto, el P.E. debe
dictar una orden de disposición de fondos para cada jurisdicción, hasta el importe de los créditos
otorgados en favor de los respectivos directores generales de administración o funcionarios.
Este sistema es conveniente, pues evita el burocrático trámite anterior, donde cada entrega de fondos a
acreedores del Estado o agentes de la Administración, requería orden escrita del presidente de la nación.
COMPROMISO. Una vez puestos los fondos a disposición de los jefes de servicios administrativos,
éstos se hallan en condiciones de llevar a cabo erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes éste
debe comprometerse. Es el acto administrativo interno por el cual se afecta el gasto al crédito pertinente
autorizado por el presupuesto, a fin de que no pueda autorizarse para objetivos distintos de los previstos.
La doctrina habla de autolimitación o de autoembargo, ya que una vez comprometido el gasto, estos
quedan imputados a él, con prohibición de darles otro destino. Tiene gran importancia en los presupuestos
de competencia, ya que basta con que los gastos estén en esta etapa para que sean imputados al ejercicio
en que el compromiso se produce, con prescindencia de la fecha de su materialización.
DEVENGAMIENTO. El Art. 31 de la ley 24.156 y su reglamentación introducen el concepto del gasto
devengado. Implica la liquidación del gasto y la simultánea emisión de orden de pago, que debe
efectivizarse dentro de los tres días hábiles del cumplimiento de la recepción de conformidad con los
bienes o servicios contratados, o con los requisitos administrativos dispuestos para los gastos sin
contraprestación. Asimismo, implica la afectación definitiva de los créditos presupuestarios
correspondientes.
PAGO. La ley 24.156 no hace una separación tajante entre las etapas de devengamiento y las de pago. De
allí que el Art. 35 y especialmente su reglamentación (decr. 2666/92), establecen las características de la
orden de pago y la competencia para librarla.
Como dice Giuliani Fonrouge, el pago no es únicamente la operación material de entrega de dinero,
sino también una operación jurídica, ya que el tesoro no es ejecutor ciego de la orden de pago, sino un
controlador de la “regularidad jurídica” del libramiento.

Ejecución del Presupuesto en materia de recursos

 La diversidad de recursos del Estado y de organismos recaudadores, así como también del régimen de
percepción de aquellos explica que los procedimientos de ejecución presupuestaria no ofrezcan
uniformidad. La principal fuente de ingresos corresponde a los tributos públicos. Pero son de carácter
vario (impuestos, tasas, contribuciones especiales) de manera que aun dentro de esta categoría existen
regímenes diferentes; los principales son recaudados por la Dirección General Impositiva, Administración
Nacional de Aduanas, por reparticiones estatales, etc. Aparte de esto existen ingresos de orden dominical,
de tipo empréstito, correspondientes a actividades desarrolladas por el Estado, con numerosas
modalidades y tipos.
La función de centralizar la recaudación de los recursos de la administración central y distribucion en
las tesorerías jurisdiccionales para que éstas efectúen los pagos de las obligaciones generadas
corresponde a la Tesorería General de la Nación (Art. 74, inc. c, de la ley 24.156). Los fondos que
administren las jurisdicciones y entidades de la Administración pública nacional deberán ser depositados
en cuentas del servicio bancario a la orden conjunta del jefe del servicio administrativo y de tesorero o
funcionario que lo suplante o haga sus veces (Art.78).
El Art.40 prevé el supuesto de las sumas a recaudar que no pudieran hacerse efectivas, por resultar
incobrables. La declaración de incobrabilidad no implica la extinción de los derechos del Estado (sujetos
a la regla de prescripción que corresponda), ni de la responsabilidad en que pudiera incurrir el funcionario
o empleado recaudador o cobrador, si la situación le pudiera ser imputable.

4) CONTROL DEL PRESUPUESTO

a) FINALIDADES Y FORMAS DEL CONTROL

El control de la ejecución del presupuesto tiene una finalidad técnico-legal vinculada con de regular de
los actos de gestión y el adecuado manejo de los fondos públicos; además, persigue un objetivo más
amplio, de tipo político la apreciación de la orientación general del gobierno del Estado, costo y eficiencia
de los organismos oficiales y adecuación de la actividad desarrollada a los planes de acción económico-
social. Esto explica que la doctrina establezca una distinción conceptual entre el aspecto puramente
contable (accountability function) y el aspecto directivo (management function) que están implícitos en el
control del presupuesto.
Desde el punto de vista teórico, es posible apreciar la función controladora en distintos perfiles y
clasificarla de este modo: 1) según las personas afectadas, en control de los ejecutores administrativos y
de los funcionarios contables; 2) en cuanto a los hechos realizados, en control de recursos y de
erogaciones; 3) considerando la oportunidad en que se ejerce la fiscalización, en control preventivo
también llamado a priori o preaudit, que tiene lugar antes o durante la operación de ejecución y control
definitivo o a posteriori o postaudit; 4) según la naturaleza de los órganos intervinientes, en control
administrativo, jurisdiccional y político.
SISTEMAS DE CONTROL. - Existen dos sistemas principales aplicados por los distintos países: el
legislativo o tipo inglés y el jurisdiccional o tipo francés. Otros autores agregan un tercer sistema
denominado tipo político o político-partidario, que correspondía al sistema de la ex Unión Soviética, en el
cual el examen de cuentas y control general de ejecución del presupuesto está a cargo del partido
comunista.
a) Sistema legislativo o tipo inglés. En Gran Bretaña el control es realizado directamente por el
parlamento, al menos en principio, ya que la complejidad de la tarea ha obligado en la práctica a confiar
en otros organismos. La función técnica es ejercida sustancialmente por el Departament of Exchequer and
Audit, que obtuvo su estructura actual en tiempos de Gladstone es independiente de la Tesorería aunque
actúa en relación con ella, y lo dirige el Controller and Auditor General, nombrado por la Corona pero
considerado "officer" de la Cámara de los Comunes y tiene la misma condición que los jueces. Sus
funciones son puramente de vigilancia, información, averiguación, sin tener relación con la contabilidad
general.
 Por otra parte, el control parlamentario propiamente dicho, imposible de realizar por la Cámara
constituida en Comisión, como es práctica en cuestiones financieras, ha derivado en la creación de
comisiones especiales, siendo la más antigua e importante el Public Accounts Committee (que también es
de la época de Gladstone), compuesto por quince miembros elegidos entre los distintos partidos
representados en los Comunes y cuya presidencia es confiada a un miembro de la oposición.
La técnica británica es muy particular, aplicándose al sistema llamado test audit, que consiste en
seleccionar determinadas actividades o reparticiones para una fiscalización intensiva, prescindiendo de
otras, e inspeccionarlas en forma intempestiva, de manera que las obligue a una permanente regularidad.
El sistema de los Estados Unidos es de inspiración británica pero con variantes. El Budget and
Accouuting Act of l921 estableció la estructura actual del régimen de control, creando una entidad
independiente del Poder Ejecutivo pero con ciertas funciones y responsabilidades de carácter
administrativo (como el régimen de contabilidad) y otras de fiscalización a posteriori con responsabilidad
directa ante el Congreso.
A su frente se halla el Comptroller Genneral, nombrado por el presidente con acuerdo del Senado por
el término de quince años, no reelegible, y que sólo puede ser removido por causas graves. Por otra parte.
Cuando este último sancionó su régimen propio, el Legislative Reorganization Act of 1946, dejó sentado
que pertenecen al Poder Legislativo y amplió sus facultades de fiscalización sobre las dependencias
administrativas y corporaciones estatales; finalmente se estableció un régimen de cooperación entre el
Congreso, Comptroller-. La Tesorería y la Oficina del Censo, que atribuye características singulares al
sistema.

b) El control del Presupuesto en nuestro país

El sistema instaurado tanto por la ley 24.156, como por el Art. 85 de la Constitución nacional
reformada en 1994, se asimila a este tipo de sistemas de control, diferenciado del tipo que veremos a
continuación.
Sistema jurisdiccional o tipo francés. El sistema francés está estructurado sobre la base de una Corte
de Cuentas (o Cámara de Cuentas), tribunal independiente de gran prestigio, con funciones de carácter
jurisdiccional, pero esto no significa inexistencia de un control interno de los órganos administrativos y de
otro realizado por el parlamento.
La Corte de Cuentas fue creada por Napoleón I en 1807 y está integrada por funcionarios inamovibles,
con categoría de magistrados, poseyendo una estructura similar en cierto modo al Consejo de Estado. La
principal función de la Corte reviste carácter jurisdiccional y se ejerce únicamente sobre los contables, no
con respecto a los administradores, pero también desarrolla una actividad controladora de orden
administrativo no jurisdiccional. Las decisiones jurisdiccionales de la Corte son susceptibles de un
recurso de revisión ante el propio tribunal y de otro de casación ante el Consejo de Estado.
La reforma de las instituciones presupuestarias, realizada en Francia en 1956 ha acentuado la
evolución en todos los países -inclusive anglosajones- hacia una disminución del control parlamentario
reteniendo la facultad de adoptar decisiones en cuestiones sustanciales, de principios, y el “control
supremo de la acción gubernativa”.

El control en la Argentina
CONSIDERACIONES PRELIMINARES. - El anterior régimen de contabilidad pública instituido
por el decreto-ley 23.354/56, especialmente al crear el Tribunal de Cuentas de la Nación, estableció la
separación entre el control interno y el control externo de la actividad presupuestaria. Las provincias se
dan sus propias instituciones y pueden organizar libremente el control, por lo cual éste asume variedad de
formas.
En atención a la naturaleza de los órganos que lo ejercen y siguiendo a la doctrina francesa,
tradicionalmente se distingue el control en administrativo, jurisdiccional y parlamentario: el primero a
cargo de la administración; el segundo, de un tribunal; el último, del parlamento. Sin embargo, esta
clasificación ya no es rigurosamente exacta en Francia y menos entre nosotros.
 Por la naturaleza de la tarea confiada por el decreto-ley 23.354/56 al Tribunal de Cuentas -
administrativa y jurisdiccional-, al carecer de status constitucional, quedaba en situación anómala: aunque
constitucionalmente pertenecía a la órbita de la administración, gozaba de absoluta independencia
funcional y era controlado por el Congreso, no por el Ejecutivo.
No siempre esta independencia se mantuvo, llegando incluso a situaciones donde los miembros del
Tribunal de Cuentas fueron removidos por el presidente de la Nación.
Actualmente fue instituido por la ley 24.156, el sistema de control interno del Poder Ejecutivo
nacional estuviera a cargo de un nuevo órgano, la Sindicatura General de la Nación (Art. 96), y el control
externo del sector público nacional a cargo de la Auditoría General de la Nación (Art. 116). Respecto
de este último órgano, se produjo una particular situación jurídica, pues su creación legal fue luego
retomada por la reforma constitucional, la cual introdujo un capítulo nuevo (el sexto), dentro de la sección
primera (referida al Poder Legislativo), dentro de título primero (gobierno federal), de la segunda parte
(autoridades de la Nación) de la Constitución nacional.
Esta introducción posterior conlleva algunas modificaciones al texto de la ley, y de su decreto de
promulgación que introdujo observaciones parciales (veto parcial) asimismo en cuestiones referentes a la
Auditoría General de la Nación que, con independencia de lo que disponga el texto legal, deben reputarse
actualmente vigentes y operativas en plenitud.

Funciones de la Sindicatura General de la Nación. Régimen Legal

En el sistema anterior el registro de las operaciones económico-financieras mediante una contabilidad
central y el control realizado en la propia administración, el control interno, estaban a cargo de la
Contaduría General de la Nación, repartición que otrora había concentrado todas las funciones de
fiscalización y que fue trasformada en un organismo de poderes limitados, subordinado jerárquicamente
al secretario de Hacienda, del cual dependía directamente.
Estaba integrado por el contador general, el subcontador general y un cuerpo de contadores y
empleados auxiliares que actuaban en las oficinas centrales y también en cada una de las reparticiones
estatales, en las cuales los contadores dependían de los jefes de los respectivos servicios administrativos,
actuando como agentes de coordinación con la Contaduría General (arts. 72 y 77, ley contab., regl. por
decreto 5506/58).
Si bien las principales funciones controladoras correspondían al Tribunal de Cuentas, la Contaduría
también actuaba en la faz preventiva y durante la ejecución del presupuesto, ya que debía cuidar que las
"órdenes de disposición" y los "libramientos" hubieran sido intervenidos por dicho tribunal, habiéndole
estado prohibido darles curso en caso de incumplimiento de dicho requisito.
Por otra parte, cuando intervenía en actos administrativos "presuntivamente violatorios de
disposiciones legales o reglamentarias", debía suspender su trámite y ejecución hasta que se pronunciara
el Tribunal de Cuentas (Art. 75, modif. por decr.-ley 3453/58).
Además de las funciones contable y de control interno mencionadas, el Art.73 del decreto-ley
23.354/56 enumeraba otras, entre las cuales se destacaba la preparación de la cuenta general del
ejercicio, cuyo contenido estaba especificado en el Art. 37, y que debía enviar al Tribunal de Cuentas
antes del 31 de mayo del año siguiente a la clausura del ejercicio financiero (Art. 38, párrafo segundo).
En el régimen actualmente vigente, la ley 24.156 ha puesto en cabeza de la Contaduría General de la
Nación la tarea de ser el órgano rector del sistema de contabilidad gubernamental (arts. 85 a 95 de la ley),
órgano integrado por un contador general y un subcontador general. De entre todas sus tareas, la que es
institucionalmente más relevante, aparece en el inc. b del Art. 91; preparar anualmente la cuenta de
inversión contemplada en el Art. 67, inc. 7 (actualmente Art. 75, inc. 8 tras la reforma de 1994) de la
Constitución nacional y presentarla al Congreso nacional. El Art.95 establece que la cuenta de inversión
debe presentarse antes del 30 de junio del año siguiente al que el documento corresponda.
Por su parte, el control interno del Poder Ejecutivo nacional ha quedado en manos de la Sindicatura
General de la Nación, órgano instituido por la ley 24.156, con antecedentes en la ya mencionada
Sindicatura General de Empresas Públicas (ver punto 124, in fine, y el decreto 253/93). Se trata de una
entidad con personería jurídica propia, y autarquía administrativa y financiera, dependiente del presidente
de la Nación (arc.97), cuya competencia es el control interno de las jurisdicciones que componen el
Poder Ejecutivo nacional y los organismos descentralizados, y asimismo las empresas y sociedades del
Estado, sus métodos y procedimientos de trabajo (Art. 98).
El Art. 100 de la ley 24.156 establece que en cada jurisdicción y entidad sometida a control se creará
una unidad de auditoría interna, las que dependerán, jerárquicamente, de la autoridad de cada organismo,
y deberán actuar coordinadamente en los aspectos técnicos con la Sindicatura General. El concepto de
auditoría interna aparece definido por el Art. 102 de la ley, como un servicio a toda la organización,
consistente en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades
abarcadas por el control, realizado por las unidades de auditoría interna.
Un principio importante contiene la parte final del Art. 102 de la ley, en cuanto establece que "las
funciones y actividades de los auditores internos deberán mantenerse desligadas de las operaciones
sujetas a su examen". Si bien es un principio lógico, en cuanto a la separación entre la tarea controlante y
la tarea controlada, no siempre se ha respetado tan elemental norma. Es por ello observable que el decreto
971/93, que crea el cargo de auditor interno en cada jurisdicción y entidad de la Administración Pública
Nacional, en su Art. 5 establezca que el auditor interno "no gozará de estabilidad en el cargo y podrá ser
removido por resolución de la autoridad máxima de la jurisdicción o entidad".
Entre las funciones de la Sindicatura General de la Nación (Art. 104 de la ley) está la de vigilar el
cumplimiento de las normas contables emanadas de la Contaduría General de la Nación; facilitar el
desarrollo de las actividades de la Auditoría General de la Nación; comprobar que los organismos
controlados pongan en práctica las observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de
auditoría interna y acordadas por los responsables; poner en conocimiento del presidente de la Nación los
actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios al patrimonio público; etc.
Como deberes, el Art. 107 establece el de informar: a) al presidente de la Nación sobre la gestión
financiera y operativa de los organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia; b) a la
Auditoría General de la Nación, sobre la gestión cumplida por los entes bajo la fiscalización de la
Sindicatura; c) a la opinión pública en forma periódica.

d) Funciones de la Auditoria General de la Nación. Régimen Legal

El régimen de control externo de la Administración pública ha sido sustancialmente modificado tras

la sanción de la ley 24.156 primero, y de la reforma constitucional de 1994 después.
La ley 24.156 creó la Auditoría General de la Nación, como ente encargado de llevar a cabo el control
del sector público nacional, dependiente del Congreso nacional, con personería jurídica propia,
independencia funcional, y con independencia financiera (Art. 1 16). Pero los caracteres con que fue
legalmente creada la Auditoría General de la Nación fueron en parte confirmados y en parte modificados
por la reforma constitucional llevada a cabo en 1994. La Constitución reformada, en su Art. 85,
contempla a la Auditoría General de la Nación como un órgano de control externo del sector público
nacional, que debe necesariamente existir, por mandato constitucional.
Como primera característica debe señalarse que el sistema se aleja del anterior, confiado a un Tribunal
de Cuentas, que se vio en el punto 145 b como de tipo jurisdiccional, para constituir un sistema
legislativo.
La Auditoría General de la Nación es un ente que depende directamente del Poder Legislativo. Dice el
Art. 85 de la Constitución que el control externo del sector público nacional "en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo". El
texto constitucional anterior a la reforma no establecía tal atribución, sino que ésta surgía implícitamente,
como derivación del examen de la cuenta de inversión, y por la creación por ley del Tribunal de Cuentas.
La norma constitucional establece que "el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el
desempeño y situación general de la Administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la
Auditoría General de la Nación", y que ella tendrá a cargo "el control de legalidad, gestión y auditoría de
toda la actividad de la Administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera que fuera su
modalidad de organización, y demás funciones que la ley le otorgue", y asimismo tendrá intervención en
forma necesaria "en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los
fondos públicos".
Si bien por una cuestión de práctica legislativa y funcional, la Auditoría General de la Nación sigue
funcionando regida por la ley 24.156, con la reforma constitucional se originan conflictos entre las
directivas constitucionales y algunas disposiciones de la referida ley, como las que surgen de los arts. 116,
tercer párrafo, 117 y 123 de esta última.
Es decir que, resumiendo la normativa al respecto, la Auditoría General tiene a su cargo el control
externo de la Administración Pública nacional, centralizada y descentralizada, cualquiera que sea
su forma de organización, debiendo controlar los aspectos patrimoniales, económicos, financieros,
operativos, presupuestarios, analizados en cuanto a su legalidad y a su gestión, mediante tareas de
auditoría.
El control de la gestión de los funcionarios referidos en el Art. 45 de la Constitución (actual Art.53,
tras la reforma) será ejercido en forma global y exclusiva por las Cámaras del Congreso de la Nación.
La ley en su Art. 117 establece, además, que tendrá que dictaminar sobre los estados contables
financieros de las empresas y sociedades del Estado, los entes reguladores de servicios públicos, los entes
privados adjudicatarios de procesos de privatización (en cuanto a las obligaciones provenientes de los
respectivos contratos), y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, respecto de
este último punto de la ley, debe ser interpretado a la luz de lo establecido por la Constitución reformada,
en su Art. 129.

RESPONSABILIDAD.
A diferencia del régimen anterior donde el Tribunal de Cuentas realizaba esta tarea, junto con el juicio
de cuentas, en la ley 24.156 los Arts. 130 y 131 establecen escuetamente los lineamientos del régimen. El
Art. 130 señala que toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a
la competencia de la Auditoría General de la Nación debe responder por los daños económicos que
por su dolo, culpa o negligencia ocasionara en el ejercicio de sus funciones a los entes mencionados,
siempre que no se encontrara comprendida en los regímenes especiales de responsabilidad
patrimonial.
El Art. 131 establece que la acción para hacer efectiva esta responsabilidad prescribe en los plazos
fijados por el Código Civil, contados desde el momento de la comisión del hecho generador del daño o,
producido éste, si es posterior, cualquiera sea el régimen de responsabilidad patrimonial aplicable a estas
personas.

CONTROL PARLAMENTARIO. FACULTADES DEL CONGRESO.

El control de la ejecución del presupuesto por el Poder Legislativo constituye la etapa final del proceso
señalado al comienzo del presente capítulo. Generalmente se lo explica diciendo que el parlamento debe
comprobar si sus decisiones han sido respetadas, pero esto que es tan sencillo en el plano teórico resulta
de difícil cumplimiento en la práctica, pues el presupuesto ha asumido tal magnitud y complejidad
técnica, que el parlamento, absorbido por problemas de otra índole, no puede realizar un control efectivo.
El reconocimiento general de la ineficacia y paulatina decadencia del control legislativo a posteriori ha
originado en los últimos años una tendencia hacia la creación de organismos y medios que hagan factible
el control durante la ejecución del presupuesto. No se trata del control indirecto, realizado mediante
interpelaciones y pedidos de informes. Necesariamente restringido y de tipo político, sino de una
fiscalización de carácter técnico, amplia y permanente.
A esta orientación responde la creación en Francia de subcomisiones de control, los Committees de la
Cámara de los Comunes en Gran Bretaña y del Congreso de Estados Unidos, así como también la
institución de organismos separados del Ejecutivo y dependientes, en mayor o menor grado, del Poder
Legislativo.
Nuestro país se ha sumado a esta tendencia. El Art. 87 del decreto-ley 23.354/56, sobre contabilidad,
disponía que el Tribunal de Cuentas "comunicará de inmediato al Congreso" los actos observados por él y
que fueren mantenidos por el Ejecutivo, de manera que se trata evidentemente de un control realizado
durante la ejecución del presupuesto. Pero esto suscita un interrogante: ¿tiene facultad el Congreso para
ejercitar esta forma de control?
El Art. 75, inc. 8, de la Constitución, confiere al Congreso la facultad de "aprobar o desechar la cuenta
de inversión", es decir, le atribuye el control a posteriori; nada dice del control preventivo (que incluye el
período de ejecución).
El Art.85 de la Constitución nacional establece que el control externo del sector público nacional en
sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos será atribución propia del Congreso,
debiendo su examen y opinión estar sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.
Si bien nada dice en cuanto al momento de examen, si éste debe ser anterior, concomitante o posterior,
del último párrafo del Art. 85 de la Constitución, parece desprenderse que el control es amplio, abarcando
el aspecto posterior de la gestión, o concomitante a ella. En el sentido de observar v comunicar al
Congreso en los actos de larga duración en el tiempo, sin tener que esperar al cierre del ejercicio o al
examen de las cuentas públicas.
Esta interpretación en favor del Control preventivo del órgano constitucional legislativo está conteste
con las opiniones de los constituyentes en torno al debate de la Convención Constituyente sobre la
Auditoría General de la Nación.

EXAMEN DE LA CUENTA DE INVERSIÓN.

Según vimos oportunamente, el año financiero ahora termina el 31 de diciembre (Art. 10, ley 24.156).
El Art. 91, inc. h), de la ley 24.156 establece que el órgano encargado de preparar la cuenta de
inversión es la Contaduría General de la Nación. El Art. 92 regula que dentro de los cuatro meses de
concluido el ejercicio financiero (hasta el 30 de abril) las entidades del sector público nacional, excluida
la Administración central, deberán entregar a la Contaduría General los estados contables financieros de
su gestión anterior.
Paralelamente, el Art. 43 regula que al cierre de las cuentas del ejercicio los organismos responsables
de la liquidación y captación de recursos, como asimismo de gastos y pagos, deberán reunir la
información, que junto con el análisis de la correspondencia entre los gastos y la producción de bienes y
servicios que preparará la Oficina Nacional de Presupuesto, se centralizará en la Contaduría General de la
Nación a los fines de la elaboración de la cuenta de inversión del ejercicio.
El Art. 95 establece que la cuenta de inversión deberá presentarse anualmente al Congreso nacional
antes del 30 de junio, conteniendo como mínimo: a) los estados de ejecución del presupuesto de la
Administración nacional, a la fecha de cierre del ejercicio; b) los estados que muestren los movimientos y
situación del Tesoro de la Administración central; c) el estado actualizado de la deuda pública interna,
externa directa e indirecta; d) los estados contable-financieros de la Administración central; un informe
que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y muestre los
respectivos resultados operativos, económicos y financieros.
En su último párrafo, el Art. 95 menciona que la cuenta de inversión contendrá comentarios sobre: a)
el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el presupuesto; b) el comportamiento de
los costos y de los indicadores de eficiencia de la producción pública; y c) la gestión financiera del sector
público nacional.
El Art.75, inc.8, de la Constitución nacional, establece que el Congreso nacional tiene la facultad de
"aprobar o desechar la cuenta de inversión", estableciendo de esta forma un control parlamentario
posterior a los actos del Poder Ejecutivo, que se suma al control preventivo y concomitante que ya hemos
analizado.
El anterior régimen del decreto-ley 23.354/56 establecía que llegado al Congreso, los documentos eran
examinados por una comisión bicameral, que podía requerir de las oficinas administrativas los informes
necesarios para el desempeño de su misión (Art.39, decreto-ley 23.354/56). En verdad, ese organismo
había sido instituido por la ley 14.179, del año 1952, con la denominación de "Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas de la Administración", estando integrada por dos senadores y tres diputados e
investida de las facultades que ambas Cámaras delegan en sus comisiones permanentes y especiales.
 Según el sistema, la Comisión debía expedirse antes del 15 de setiembre, esto es, dentro de los tres
meses y medio de la fecha máxima señalada para su recepción; si no lo hiciere, el Congreso "tomará
como despacho el informe del Tribunal de Cuentas" (Art.40, decreto-ley 23.354/56); sin embargo, al
transferirse del 31 de mayo al 31 de julio la última etapa, forzoso es modificar la fecha 15 de setiembre
por 15 de noviembre.
Indudablemente, el término era exiguo pero la experiencia demostró que su ampliación no conduciría a
nada práctico, ya que aun contando con un equipo de técnicos de que no se dispone, difícilmente se
obtendrían resultados distintos de los consignados por el Tribunal de Cuentas. Era preferible, pues, la
solución de la ley: tener por despacho el informe de dicho organismo, al expirar el plazo aludido.
El Congreso debía pronunciarse en un término que la ley 12.961 fijaba en cinco años y que el decreto-
ley 23.354/56 modificó parcialmente. Este último decía, en efecto, que "si al clausurarse el quinto período
ordinario de, sesiones posterior a su presentación no existiera pronunciamiento del Congreso, la cuenta
general del ejercicio se considerará automáticamente aprobada” (Art.40, decreto-ley 23.354/56). Como se
ve, no se trata ahora de "cinco años", sino de "cinco períodos ordinarios de sesiones", que por lo común
serán cinco años pero que en casos especiales puede representar un tiempo mayor.
Consideramos que la disposición era acertada, por la necesidad de dar estabilidad y certeza a las
situaciones jurídicas y la inconveniencia de mantener en suspenso las cuentas del Estado por largo
tiempo, con las perturbaciones imaginables. La acerba crítica que mereció la ley anterior aparece
exagerada; por lo demás, el término ha sido ampliado en cierto modo de manera que el Congreso tiene
plena oportunidad de ejercer sus facultades de control.
La ley 24.156 vigente establece que la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas se
conforma con seis senadores y seis diputados, cuyos mandatos durarán hasta la próxima renovación de la
Cámara a la que pertenezcan, elegidos simultáneamente en igual forma que los miembros de las
comisiones permanentes (Art. 128).
La Comisión elegirá anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario, que pueden ser
reelectos. Las facultades de la Comisión serán las que ambas cámaras delegan en sus comisiones
permanentes y especiales. La Comisión, para el cumplimiento de sus funciones, debe: a) aprobar
juntamente con las comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras el programa de acción
anual de control externo a desarrollar por la Auditoría General de la Nación; b) analizar el proyecto de
presupuesto anual de la Auditoría General y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporación en el
Presupuesto General de la Nación;
c) encomendar a la Auditoría General de la Nación la realización de estudios, investigaciones y
dictámenes especiales sobre materia de su competencia, fijando los plazos para su realización; d) requerir
de la Auditoría General toda la información que estime oportuno sobre las actividades realizadas por
dicho ente; e) analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa de trabajo aprobado,
efectuar las observaciones que pueden merecer e indicar las modificaciones que estime conveniente
introducir; f) analizar la memoria anual que la Auditoría General deberá elevarle antes del 1 de mayo de
cada año (Art. 129). Se ha criticado esta ley por constituir una superposición normativa con lo dispuesto
en los Arts. 8 y 9 de la ley 23.847, que rige la labor de la mencionada Comisión Parlamentaria.

5) CIERRE DEL EJERCICIO

Sistemas. IMPUTACION DE GASTOS Y RECURSOS

Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio presupuestario: el
presupuesto de caja o de gestión y el presupuesto de competencia.
En el presupuesto de caja se consideran únicamente los ingresos y erogaciones efectivamente
realizados durante el período presupuestario, con independencia del origen de las operaciones. Según este
sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente en el término del año financiero y, por lo tanto, no puede
haber “residuo”.Lo que no se pagó o cobró durante el año, pasa al ejercicio siguiente. En
consecuencia, el ejercicio financiero coincide con el año financiero.
 En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y gastos originados en el período
presupuestario, con prescindencia del momento en que se hacen efectivos. Conforme a este sistema, las
cuentas no cierran al finalizar el año, pues deben quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones
comprometidas. El “residuo” que resulte al final del año se imputa al mismo ejercicio en lugar de
pasar a siguiente, y se fija un período de tiempo adicional para que se contabilice. El ejercicio
financiero no coincide con el año financiero, ya que el primero es más extenso.
El sistema argentino, que estableció la anterior ley de contabilidad (decr. Ley 23.354/56), era de caja
en cuanto a los recursos, dado que éstos se contabilizaban en el momento en que se percibían
materialmente, y no cuando se devengaren. En cambio, para los gastos se adoptaba un sistema de
“competencia atemperado”. Consistía en que las erogaciones se contabilizaban en el período en que eran
comprometidas, y no materializadas.

b) Disposiciones de la Ley 24.156

El régimen instaurado por la ley 24.156 contiene la sección IV, denominada “Del cierre de cuentas”,
compuestas por los Arts. 41 a 43. El Art. 41, concordando con el Art. 10, establece la norma general
según la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran el 31 de diciembre de cada año.
En cuanto a los recursos, después de la fecha de cierre, los ingresos que se recaudan se consideran
parte del presupuesto posterior, con independencia de la fecha en que se hubiera originado la
obligación de pago o su liquidación.
En lo ateniente a gastos, se refiere a ellos el Art. 41, párr. 2°, según el cual “con posterioridad al 31 de
diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que
se cierra en esa fecha”. Este texto está incorrectamente redactado en forma negativa, en lugar de expresar
en forma afirmativa el contenido del precepto. No obstante, no hay dificultad en interpretar que en este
ítem la ley adhiere al sistema de competencia.

UNIDAD V

Teoría general del Crédito Publico. Concepto

La palabra "crédito" deriva del latín “crédito”, y esta locución proviene a su vez del verbo “credere”,
que significa "tener confianza o fe".
Sostiene Oria que se relaciona con dos formas de creencia: la confianza o fe en la moral de una
persona dispuesta a cumplir sus deberes y obligaciones, y la creencia de que podrá cumplirlos por
disponer de medios económicos.
Fonrouge comenta que en el caso del crédito privado pueden influir otros factores, en el crédito
público solo actúa la fe o confianza que inspira el Estado, es la seriedad y unidad de conducta, el
cumplimiento escrupuloso de los compromisos asumidos y el buen orden de la gestión de la
hacienda pública.
Podemos decir, entonces, que crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un
Estado para obtener dinero o bienes en préstamo; el empréstito es la operación crediticia concreta
mediante la cual el Estado obtiene dicho préstamo, y la deuda pública consiste en la obligación que
contrae el Estado con los prestamistas como consecuencia del empréstito.

ARTICULO 56 LEY 24.156 - El crédito público se rige por las disposiciones de esta Ley, su Reglamento
y por las leyes que aprueban las operaciones específicas. Se entenderá por crédito público la capacidad
que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su
organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar
operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.
 c) Doctrinas clásicas

El uso de este medio como forma de procurarse ingresos, trajo la discusión de si realmente puede
considerárselos recursos públicos y en qué casos corresponde su racional utilización.
a) Los hacendistas clásicos distinguen netamente los recursos públicos propiamente dichos, como, por
ejemplo, el impuesto, de aquellas otras medidas, como las del crédito público, que no tienen más objeto
que distribuir los recursos en el tiempo, al solo fin de adecuarlos a los gastos.
Por un lado, hay determinados momentos en que los fondos disponibles en las tesorerías no son
suficientes para cubrir ciertos gastos que no admiten espera, ante lo cual se procuran dichos fondos
mediante préstamos a corto plazo, que luego se van rembolsando al ingresar los recursos y en el trascurso
de un ejercicio presupuestario. En cambio, si no se trata de gastos de tipo ordinario sino extraordinario
(guerras, inundaciones, terremotos, etc.), tampoco puede prescindirse de efectuar el gasto estatal
inmediatamente, pero en tal caso el importe no podrá ser cubierto durante la vigencia de un solo ejercicio
presupuestario, siendo entonces cuando por medio del empréstito se reparte la carga financiera entre
varios presupuestos.
En consecuencia, del empréstito no derivan recursos en sí mismos, sino tan sólo la anticipación de
recursos futuros, que normalmente sólo se lograrían en el curso de varios años, pero que se les debe reunir
inmediatamente ante lo impostergable de la erogación. Económicamente, esto significa que el crédito
público es similar, en su esencia, al préstamo privado, ya que el objetivo perseguido es idéntico al que
trata de obtener un particular cuando recurre al crédito para hacer frente a gastos inmediatos que su
presupuesto anual o mensual no puede solventar.
Por otra parte el empréstito nunca puede ser un ingreso en sí mismo, ya que se limita a hacer recaer
sobre las generaciones futuras la carga de los gastos efectuados mediante el empréstito: esto sucede
porque como el empréstito es sólo un préstamo, deberá ser devuelto posteriormente junto con sus
intereses, y esa devolución sólo podrá ser solventada mediante nuevos impuestos que deberán pagar las
generaciones venideras.
De estas argumentaciones se concluye que el crédito público debe ser utilizado en forma excepcional y
restringidamente, y no para cubrir gastos considerados normales.

d) Doctrinas modernas

Las teorías modernas (Duverger, Somers, Laufenburger, Giuliani Fonrouge, Hart), aunque no en forma
unánime (Buchanan ha reivindicado en gran medida las concepciones clásicas), consideran que el crédito
público es un verdadero recurso, y que no puede estar limitado por circunstancias excepcionales.
Por lo pronto se disiente en que la deuda pública pueda ser similar a la privada. Según Hart, la
diferencia esencial consiste en que el gobierno "dirige" la magnitud y composición de su deuda mediante
su control sobre la moneda y la banca, poderes, éstos, de los cuales carece el prestamista privado. Por otra
parte, esa magnitud y composición no depende sólo de la necesidad de cubrir apremios extraordinarios o
déficit monetarios, sino que depende de otros objetivos muy diferentes, como, por ejemplo, el deseo de
iniciar obras públicas para combatir la desocupación, el deseo de regular el mercado de capitales o el
volumen de la circulación monetaria. Tales esenciales diferencias entre las funciones del Estado y de la
utilización que haga del crédito, impiden identificar deuda pública con deuda privada.
 También se disiente en que la carga de la deuda pública pase a las generaciones futuras. Autores como
Einaudi, Duverger y Somers afirman que es la generación presente la que soporta la carga de los
gastos públicos cubiertos con el crédito público.
Se sostiene que el empréstito significa una reducción a la renta nacional actual, al disminuir el poder
de compra de los particulares, dado que el dinero es empleado para financiar gastos públicos en vez de ser
destinado a fines privados. Además, se dice que si bien es cierto que el empréstito constituye una carga
para los contribuyentes futuros, que ven aumentados sus impuestos para hacer frente al servicio del
interés y reembolso, no es menos cierto que esa carga está compensada por la ventaja correlativa obtenida
por los prestadores que reciben dichos intereses y dichos reembolsos. A1 respecto, Somers explica
gráficamente que la conocida caricatura del niño recién nacido con una piedra al cuello que dice "deuda
pública de dos mil pesos", debería ser completada poniéndole al niño en una mano un bono del gobierno
por idéntica suma.
La conclusión de los sostenedores de estas teorías es de que el empréstito estatal es un recurso que
nada tiene de anormal, y que no puede estar rígidamente limitado a "circunstancias excepcionales o
déficit circunstanciales", que dan lugar a gastos imprevistos urgentes.

2) a) Deuda Pública. Concepto

Es la suma de todos los empréstitos públicos contraídos y adeudados por el Estado, en determinado
momento.
En consecuencia, la deuda pública es la constituida por el conjunto de los diversos empréstitos
emitidos y colocados por el Estado, en diferentes fechas, y todavía no reembolsados. No comprende, por
tanto los compromisos del Estado que derivan de otro tipo de obligaciones; p. ej. Sueldos, pensiones,
depósitos, contratos administrativos, etc. El importe de la deuda publica figura en el pasivo y su volumen
constituye un importante elemento para su balance patrimonial. Por su parte, el servicio o la carga de la
deuda pública está constituida por la cantidad de intereses que hay que pagar y las sumas asignadas para
reembolsos o amortizaciones, en determinado ejercicio financiero. Este último concepto importa, por
consiguiente, principalmente al presupuesto del Estado, más que a su balance patrimonial.

ARTICULO 57.- El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará
deuda pública y puede originarse en:
a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un
empréstito.
b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero.
c) La contratación de préstamos.
d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el
transcurso de más de UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que
se financien se hayan devengado anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio
financiero.
f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas. A estos fines podrá afectar recursos
específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros,
incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de
terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo mejorar las
condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse. No se considera deuda pública
la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del artículo 82 de esta ley.
 b) Clasificación

Se han efectuado muchas clasificaciones. Consideraremos aquí la más importante, que es la

clasificación en deuda interna y externa, distinción que ha dado lugar a importantes divergencias
doctrinales. También consideraremos la distinción entre deuda flotante y consolidada, así como las
antiguas distinciones entre deuda administrativa y financiera y entre deuda perpetua y redimible.

DEUDA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. –

Esta clasificación es originaria de Wagner, para quien las deudas son administrativas si provienen
del funcionamiento de las distintas ramas administrativas del Estado (por ejemplo, deudas a los
proveedores), y en cambio las deudas son financieras cuando provienen de los empréstitos públicos.

DEUDA FLOTANTE Y CONSOLIDADA. –

La distinción tradicional consiste en que la deuda consolidada es aquella deuda pública permanente
atendida por un fondo que no requiere el voto anual de los recursos correspondientes. La deuda flotante,
en cambio, es la que el tesoro del Estado contrae por breve período de tiempo, para proveer a
momentáneas necesidades de caja por gastos imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios.
Esta clasificación carece en la actualidad de significación jurídica. Actualmente se considera más
ajustada la distinción entre deuda a largo y mediano plazo (aproximadamente treinta años en el primer
caso y de tres a diez años en el segundo caso), por oposición a la deuda a corto plazo (generalmente a un
año). Las primeras, o sea, las deudas a largo y mediano plazo, constituyen los empréstitos propiamente
dichos, mientras que a las deudas a corto plazo se las suele denominar empréstitos de tesorería. En
realidad, la única diferencia actual constante radica en el plazo, ya que otras modalidades, como los
recursos especiales para atender los servicios de la deuda, formalidades distintas, tipos de interés, carácter
nominativo o al portador de los títulos, etc., se dan indistintamente en una u otra deuda.

DEUDA PERPETUA Y REDIMIBLE.

Las deudas perpetuas o no redimibles son las que el Estado asume con la sola obligación del pago de
intereses, sin compromiso de reembolso o con reserva de rembolsar cuando quiera. Se trata de un
procedimiento casi desconocido en nuestro país.
Las deudas redimibles son aquellas en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de intereses,
con diferencia en los términos de duración y planes de amortización

ARTICULO 58.- A los efectos de esta Ley, la deuda pública se clasificará en interna y externa y en
directa e indirecta. Se considerará deuda interna, aquella contraída con personas físicas o jurídicas
residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio
nacional. Por su parte, se entenderá por deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo
internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República
Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio. La deuda pública directa de la
Administración Central es aquella asumida por la misma en calidad de deudor principal. La deuda
pública indirecta de la Administración Central es constituida por cualquier persona física o jurídica,
pública o privada, distinta de la misma, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía.
 • Empréstito. Concepto

El empréstito es el recurso del Estado, basado en el crédito que el mismo inspira, mediante el cual
aquél obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un interés dado, y cuyo reembolso debe
satisfacer oportunamente según las bases de contratación establecidas al concertarlo

• Naturaleza jurídica

BIELSA, considera que en el empréstito público como en todo contrato debe considerarse en
primer término sus elementos constitutivos, es decir: a) los sujetos; b) el objeto y c) la causa.
El elemento subjetivo requiere que ambos sujetos sean capaces
El objeto, es el dinero por regla general.
La causa es el interés público que la ley establece. art.4 de la C.N.
Es un contrato administrativo de índole financiera “.

En lo que atañe a la obligatoriedad, todo aquél que contrae una obligación o un préstamo, sea un
Estado o un particular, debe devolver lo prestado y abonar los servicios respectivos.
En lo que refiere al aspecto contractual, se hace necesario un análisis de la naturaleza del
contrato en cuestión:
Para algunos estamos frente a un contrato de derecho privado.
El Estado cuando cobra impuestos o demás tributos lo hace en ejercicio de su poder fiscal, es
decir que actúa con calidad de soberano, pero cuando se limita a pedir dinero a crédito, actúa y se
presenta similarmente a un particular, y el público puede o no aceptarlo voluntariamente, lo que
revelaría la calidad de derecho privado del acto.
Otros, dicen que el empréstito es un mutuo o empréstito de consumo (art.2240 del C.C.) y por ello
estiman que corresponde remitirse al Código Civil, para resolver las divergencias que el empréstito
origina, tal como lo ha hecho la Corte Suprema, acudiendo con frecuencia, en su jurisprudencia, a las
normas que regulan el mutuo, para resolver las divergencias que se plantean entre el Estado y los
particulares en materia de interpretación de las obligaciones y derechos emergentes de los
empréstitos.
1. Para otros autores, el empréstito no sería un mutuo, sino un contrato de compraventa de
títulos. El Estado, dicen, emite papeles y estos papeles se venden, que es la característica de los títulos
del crédito público. De tal fondo infieren que se trata de un contrato de venta de fondos públicos.
Apoyan su opinión aún en el criterio y en la terminología popular, cuando habitualmente se dice que
se “compran” y “venden títulos”.
Crítica:
Ninguno de estos dos criterios contractuales: mutuo y compraventa son en realidad adecuados.
No puede decirse que hay un contrato privado de mutuo, desde que el Estado no puede asimilarse al
prestatario ni tampoco al vendedor, al atender los servicios públicos y los problemas financieros, por
lo que difiere del particular al que no cabe asignarle esta significación de derecho público. Tampoco
con la compraventa puede asimilárselo, ya que indudablemente estamos frente a una operación de
crédito.
1. Otros dicen que el empréstito es un acto de soberanía.
Así debe interpretarse la doctrina DRAGO, que no permite la ejecución compulsiva contra un
Estado deudor, porque en ello está en juego su soberanía. El Estado, al suscribir o emitir un
empréstito, lo hace con igual jerarquía y condición que cuando emite moneda, vale decir, en ejercicio
de propia determinación y soberanía. También por ello el Estado podría, siempre ejerciendo actos
propios de un poder público soberano, aminorar o modificar las consecuencias y disposiciones
anteriores de un empréstito, pero sin lesionar patrimonialmente a los inversores.
1. Para otros es un contrato colectivo. Estaríamos en presencia de una especie de sociedad de
hecho entre el Estado y los particulares, que ejercen una acción colectiva conjunta. El Estado emite
los títulos para hacer una obra pública o cumplir una función social, y el particular o capitalista los
adquiere sabiendo que existe ese plan colectivo de conjunto.
2. Otros autores hacen una distinción entre el origen del empréstito. Si es un crédito interno, el
empréstito queda regido por las leyes del Estado, pero si se trata de un crédito externo, la cuestión
quedaría sometida al Derecho Internacional Público, ya que afirman, tratándose de un empréstito
externo, no cabría aplicar el principio de soberanía, porque ésta tiene sus límites en la jurisdicción
territorial.
3. Otros autores concluyen afirmando que estaríamos frente a un contrato suigeneris, es decir,
diferenciado de los demás negocios jurídicos.
4. Para JÉZE, se estaría frente a un contrato de derecho administrativo, esto es,
concordantemente con BIELSA, que se trataría de un contrato administrativo de índole financiera.
Así lo interpretan porque por ese mismo contrato se compromete el Estado, haciéndose pasible de las
normas de Derecho Administrativo, que interesan a la colectividad por el interés público que las
acompaña, lo que impide la confusión con un contrato privado.
5. DE JUANO comparte el criterio de que el empréstito es un contrato de derecho público
regido por normas constitucionales y administrativas, especialmente por las leyes del crédito
público, por las leyes de contabilidad y por otras disposiciones atinentes a la materia.
Sin embargo esto no significa ni puede conducir a la arbitrariedad del Estado, ya que toca a éste
devolver lo prestado según las bases previstas al emitir el empréstito. No debe olvidarse que la
operación se hace en aras del interés público, comprometiendo el buen nombre y honorabilidad del
Estado, y que por tanto, si el Estado deudor no cumple, repudia la deuda, incurre en moratoria, etc.,
arriesga y compromete su crédito para el futuro, pues no conseguirá concertar nuevos empréstitos, o
éstos lo serán sobre bases más severas, con otras garantías y en condiciones más onerosas.

• Clases de empréstitos

Empréstitos Forzosos.
El empréstito forzoso es una medida compulsiva adoptada por el Gobierno de un país cuando así lo
requiere su situación interna, del mismo modo que puede disponer una restricción a la importación, a
la exportación, la clausura del mercado a término, la prohibición de la negociación de títulos y
valores, etc. Es una medida de crédito, de carácter extraordinario y de indiscutible riesgo.
El empréstito forzoso constituye la requisición de dinero fijada unilateralmente por los Estados
con la obligación de reembolsar y pagar un interés.
No debe confundirse con otros ingresos tales como los tributarios donde la entrega se hace con
carácter definitivo y sin obligación de reintegrar o reembolsar. En el empréstito forzoso el Estado no
confisca sino que aprovecha el préstamo que el mismo dispone sea realizado, pero sobre el cual debe
devolver el capital, pagar el servicio y satisfacer el interés.
Empréstitos Patrióticos.
En este caso el peligro inminente no es tal, pero la proximidad del riesgo resulta previsible, o la
necesidad del Estado, es de tal índole y la naturaleza que mueve al Gobierno a pulsar la fibra patriótica de
sus ciudadanos a fin de obtener de ellos el crédito necesario para solventar ciertas situaciones o impulsar
su progreso con estímulo mayor que el de los recursos extraordinarios. El Estado no está pues en la
misma situación de la prevista para establecer un préstamo forzoso, no está en guerra, ni en situación tan
extrema, pero sí se halla en un clima propicio o bien en un momento dado de su historia que permite
preveer ciertos riesgos o ciertas necesidades que no podrían postergarse razonablemente.
 El empréstito patriótico es aquél que se ofrece en condiciones ventajosas para el Estado, ya sea
porque se pide a los particulares que suscriban a la par los títulos a un interés más bajo que el corriente
o movidos por cualquier otro sentimiento patriótico.
El empréstito patriótico no es compulsivo, pero tienen de común con los forzosos que el interés que
ofrece es inferior al corriente en el mercado. Su éxito depende en definitiva del grado de conciencia de los
deberes ciudadanos frente a un llamado de la Nación en momentos de crisis. Ellos alejan la colaboración
de los capitales extranjeros, por esto sólo logran sus fines por sumas reducidas.
Empréstitos Voluntarios.
Por medio de los empréstitos voluntarios, y sin usar de la fuerza o compulsión, ni ofrecer condiciones
desventajosas a los prestamistas, el Estado recurre exclusivamente a las conveniencias e interés privado
de los particulares ofreciéndoles títulos de la deuda pública en condiciones semejantes a las que los
capitales gozan en un mercado libre.
Como afirma AHUMADA, los únicos y verdaderos empréstitos son los voluntarios u ordinarios, pues
ellos son los que normalmente tienden a obtener la colaboración de los particulares en condiciones
paralelas a las que los capitales gozan en los mercados libres.
En base a los empréstitos voluntarios es que se forma en su mayor parte la deuda consolidada o
flotante, según esté o no inscripta en el presupuesto. Esta deuda puede ser amortizable o perpetua, según
sea el convenio contractual con los prestamistas; la amortizable se extinguirá en un período determinado
de años, mientras que en la perpetua sólo existe la obligación del pago de los intereses, siendo siempre
optativo el rescate, ya que la deuda perpetua irredimible sólo puede considerarse tal desde el punto de
vista formal.
Este sistema de deudas perpetuas, que no es de aplicación usual en América, pero que sí utiliza en
Europa, puede resultar peligroso si va acompañado de un crecimiento desmedido de las deudas lo cual
obligaría a formar un gran fondo para el pago de los intereses que involucra su servicio. Es preferible el
sistema de amortización ya que la desvalorización monetaria va aliviando la posición del deudor, puede
éste aprovecharse de los beneficios que dan las conversiones, y también puede, a su vez, resultar más
llevadero si se piensa en el aumento de la población, de los recursos y el acrecentamiento de las
inversiones y riquezas, los nuevos descubrimientos, etc. que al final de cuenta valen para compensar la
carga inicial.
Dentro de los empréstitos voluntarios amortizables existen diversas formas, antiguas y modernas: a)
Rentas vitalicias. b) Anualidades. c) Obligaciones amortizables por extracciones periódicas y d) Bonos
reembolsables a plazos fijos.

• Técnica del empréstito. Emisión de Títulos

Emisión: Instrumentos financieros que agrupados bajo características similares según series,
comportan la evidencia de una deuda entre una entidad emisora que pretende captar fondos de
terceros inversores. (Diccionario del Mercado Financiero. Jorge Roberto Abram).
La emisión de un empréstito público supone la consideración previa de un conjunto de
cuestiones acerca del plazo, tasa de interés, los beneficios accesorios, las garantías contra
depreciaciones monetarias, etc., todas las cuales incumben a la administración o técnica financiera, a
la política financiera, la economía financiera y la sociología financiera.
Es materia propia de la política financiera indicara cuándo está justificada la emisión de un
empréstito público, bajo qué condiciones y con qué finalidades. La economía financiera debe
determinar qué efectos producirá dicha emisión en las actividades económicas del país; mientras que
la sociología financiera hará lo propio con respecto a las consecuencias sociales que aquélla puede
acarrear.
La técnica o administración financiera, considerando el monto de la deuda pública acumulada y
las fechas de amortización o vencimiento de los diferentes empréstitos anteriormente emitidos, deberá
establecer: 1) cuáles son las condiciones y beneficios más razonables para otorgarles a los suscriptores
del nuevo empréstito, 2) qué procedimiento resulta más conveniente para la colocación de los títulos.
 Títulos del Empréstito: Las obligaciones asumidas por el Estado en virtud de un empréstito
público son documentadas en los denominados títulos, bonos, obligaciones o valores. Estos
documentos, jurídicamente considerados, son cosas u objetos corporales “susceptibles de tener
un valor”, según el Art. 2311 del Código Civil Argentino. Pueden ser objeto de los derechos reales de
dominio, de condominio, de usufructo y de prenda, de los contratos de compraventa, de permuta y de
donación, o materia de legados.
Estos títulos son también papeles de comercio, por lo que deben cumplir con formalidades
exigidas por los Arts. 744 y 745 del Código de Comercio. Deben ser redactados, numerados e
impresos con arreglo a la ley que autorice su emisión; deben transcribir al dorso la parte del texto
legal que establezca las condiciones de pago. Conforme al Art. 848 de ese mismo código, la acción
para su cobro prescribe en el término de tres años a partir del día del vencimiento de la obligación.
El Código Penal establece que los títulos de un empréstito público, al igual que sus cupones,
están equiparados a la moneda en lo que atañe al delito de falsificación.
Otros beneficios otorgados a los suscriptores:
Podemos agruparlos en: 1) beneficios accesorios
2) garantías contra posibles depreciaciones.
Dentro de los beneficios accesorios tenemos: 1) las emisiones bajo la par que consisten en que
los suscriptores paguen por los títulos menos de su valor nominal, lo que equivale a una mayor tasa de
interés, dado que ésta es liquidada sobre el valor nominal; 2) las exenciones tributarias, que los
intereses o utilidades obtenidas por los suscriptores al vender sus títulos estén exentas del pago de
todo impuesto.
Las denominadas garantías contra posibles depreciaciones monetarias comprenden: 1) la
cláusula oro, 2) la garantía de cambio, y 3) la indexación. Estas tres especies tienen como
característica común la relación que se establece entre la cantidad de dinero entregada al Estado, por
medio del empréstito, y el valor de algún bien material como el oro, que siga fluctuaciones monetarias
y, proteja a los tenedores contra las depreciaciones de la moneda de pago.

• Negociación. Procedimientos

Procedimiento para la colocación de los Títulos: Los títulos de un empréstito público pueden ser
colocados o negociados mediante diversos procedimientos: - la participación de bancos: puede
incluir también a las compañías financieras, admite dos modalidades distintas: 1) la toma en firme de
parte o de toda la emisión de títulos, o 2) la actuación de estas entidades como intermediarias, contra
el pago de determinada comisión.
• la suscripción pública: se identifica, en cierta medida con la segunda modalidad del
procedimiento anterior; se le suele agregar la posibilidad de suscribir los títulos del empréstito en
oficinas del correo u otras dependencias de la Administración pública.
• La venta directa en las bolsas de comercio o mercados de valores: no hay suscripción previa de
los títulos, los cuales son vendidos paulatinamente, a medida que las posibilidades del mercado
de valores lo permitan. Requiere una prudente y más costosa administración de esos títulos, para
lograr su mejor colocación sin perturbar las cotizaciones de las acciones, obligaciones u otros
valores privados, sino también las correspondientes a títulos de otros empréstitos públicos
emitidos anteriormente y que estén siendo negociados en dicho mercado. Le ofrece al Estado la
posibilidad de colocar los títulos, si éstos han comenzado a cotizarse por encima de su valor
nominal, a valores sobre la par, lo que significa más utilidad, una disminución de la tasa de
interés que habrá de pagar por ellos.

• Intereses
 Tasa de interés: El principal beneficio que los suscriptores obtienen de un empréstito público es el
interés o renta del capital prestado al Estado. La fijación de la tasa de interés constituye un problema
de naturaleza económica, ya que aquella es determinada en relación con el tipo de interés vigente en
el mercado de capitales al momento de la emisión del empréstito.
Para un suscriptor de un empréstito público éste representa una inversión en sus ahorros; por lo
que habrá de compararla con el rendimiento que podría obtener en otras inversiones.
Si con el objeto de colocar rápidamente un empréstito público el Estado decide fijarle una tasa de
interés superior a la vigente en ese momento en el mercado de capitales, esa mayor tasa tiene efectos
deflacionistas o antiinflacionarios. Por lo que un empréstito público con una tasa de interés elevada
estimula a los bancos y compañías financieras a mantener en sus carteras los títulos de dicho
empréstito.
Una economía en desarrollo generalmente se caracteriza por la falta del capital o del ahorro interno
necesario para las inversiones requeridas por las empresas. Si el Estado, ante este cuadro, atrae los pocos
capitales disponibles con tasas mayores que las vigentes, el resultado será una falta casi total de ahorros
para las inversiones de las empresas. Por tanto, estas últimas no podrán aumentar su producción ni
incrementar sus utilidades, lo cual implicará, que los recursos tributarios del Estado, tampoco se
incrementarán en la medida necesaria para satisfacer los mayores gastos que representan esas elevadas
tasas de interés de sus empréstitos públicos. Como consecuencia, para hacer frente a tales obligaciones
del Estado no podrá elevar sus impuestos ni contraer nuevos empréstitos, sino que deberá recurrir, al
emisionismo monetario.

• Garantías

Garantías: Las diversas formas de garantías que suelen emplearse en los empréstitos:
a. Garantías Personales: consiste en el compromiso adoptado por un tercero de efectuar el servicio
del empréstito en caso de incumplimiento del deudor; compromiso que puede importar una
responsabilidad subsidiaria o principal. Fue utilizado en épocas pretéritas, pero tiende a
desaparecer por las complicaciones políticas y problemas jurídicos que puede suscitar. En la
actualidad y en nuestro país, sirven de garantía a compromisos estatales pero no a empréstitos
públicos en sus formas tradicionales.
b. Garantías Reales: consiste en la afectación especial de un bien determinado del deudor al
cumplimiento de la obligación, mediante la constitución de prenda o hipoteca. Por sus
dificultades prácticas y el carácter vejatorio, se lo utilizó poco en empréstitos públicos. En países
donde la inmunidad del Estado no es absoluta, los inconvenientes fueron superados mediante
prendas sobre bienes situados en el extranjero. En Argentina fue usado en los comienzos de la
nacionalidad, en el primer empréstito exterior contraído en 1824, con la firma Baring Brothers,
que tuvo por afectación la tierra pública.
c. Garantías Especiales: se recurrió con mayor frecuencia, en los empréstitos internacionales, a la
afectación de determinados ingresos del Estado deudor, principalmente derechos aduaneros y
producido de monopolios fiscales y de servicios industriales. En Argentina, se lo puso en
práctica en el período 1881-1892, otorgándose en garantía los ingresos aduaneros, producido de
los ferrocarriles, rentas portuarias e ingresos de obras sanitarias.

• Amortización de los empréstitos. Sistemas

La amortización, que consiste en el pago, reembolso o devolución de capital prestado al Estado, es

el medio normal de extinción de las obligaciones que para aquél derivan de la colocación de un
empréstito público.
Obligatoria: el Estado se compromete a efectuar en una o varias fechas prefijadas la amortización.
Pueden hacerse por varios sistemas: - Anualidades terminales: el Estado paga en las fechas previstas
el interés prometido más una fracción del capital. – Sorteo: cada título es reembolsado íntegramente,
mediante un sorteo que abarca una fracción del total de la emisión. – Licitación: se llama a los
tenedores para que hagan ofertas de rescates y son aceptadas las más reducidas.

Facultativa: el Estado se reserva el derecho de reembolsar el empréstito antes de la fecha prevista

obligatoriamente, caso que no es frecuente porque en general, resulta preferible el rescate de títulos en
la bolsa.

Conversión

Es una operación de cambio o canje de los títulos de un empréstito público por otros nuevos, los
cuales a pesar de que documentan el mismo capital que los anteriores, estipulan otras condiciones con
respecto a las obligaciones del Estado hacia los tenedores de los referidos títulos.
Conversión Facultativa: es una operación de cambio de títulos de un empréstito por nuevas láminas
que estipulan otras condiciones, pero sujeta a la voluntad del poseedor de aquéllos.
Conversión Obligatoria: se les ofrece a los tenedores de los títulos de un empréstito la opción entre su
reembolso o amortización anticipada y el canje de aquéllos por láminas de un nuevo empréstito, para
el cual se ha establecido una tasa de interés menor.
Conversión Forzosa: cuando el Estado emisor de un empréstito impone el cambio de sus títulos por
otros de un nuevo empréstito, sin alternativa para los poseedores de aquéllos.

Incumplimiento de la deuda publica

Hay incumplimiento, cundo el Estado no hace honor a las obligaciones asumidas al emitir un
empréstito, respecto de cualquier circunstancia atinente a él (reembolso del capital, interés, plazos,
etc.)
Puede ser total o parcial, según afecte a la operación en su integridad o tan sólo en parte, y puede
obedecer a una actitud deliberada o a la carencia de medios para atender al servicio de la deuda, lo
que significa la bancarrota del Estado. Existen distintas formas de inejecución que, por lo común, se
clasifican en directas si afectan al empréstito mismo en sus modalidades jurídicas, e indirectas si
responden a interferencias oblicuas que inciden sobre los efectos económicos del acto.