Agradecimientos

Agradezco a la Universidad Autónoma Metropolitana el que después de 40 años

de fundada siga siendo un espacio académico de excelencia al que me pude
incorporar desde 1981 y del que he recibido permanentemente apoyos de todo
tipo para desenvolverme con libertad en los campos de la docencia, la
investigación y la difusión, de tal manera que hoy puedo presentar los resultados
de una investigación que se inspira en la ciudad de México, lugar que me vio
nacer.
A la Universidad Nacional Autónoma de México también me debo
académicamente por haber sido mi casa de estudios desde la adolescencia hasta
mis años de adulto, al concluir aquí mi doctorado.
También he recibido apoyos invaluables del Consejo de Ciencia y
Tecnología de México a través de becas que en diferentes momentos de mi
formación me han dado la oportunidad de realizar estudios de posgrado en
Estados Unidos y España, además de realizar estancias académicas en Francia;
experiencias todas que invariablemente han alimentado mis conocimientos sobre
la vida, el desarrollo y el funcionamiento de las ciudades de otros países que me
han permitido analizar y comprender mejor nuestro sistema de ciudades. El
pertenecer desde hace 10 años al Sistema Nacional de Investigadores también me
ofrece un apoyo adicional para el trabajo diario como investigador.
Son muchos los colegas y amigos que, con el propósito de profundizar
nuestros conocimientos, nos apoyan en proyectos de edición como éste; me
disculpo por no poder mencionar a todos, pero quiero destacar a Obdulio Ávila,
quien, durante su presidencia en la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la
Cámara de Diputados de México me concedió la oportunidad de acompañar en
distintos momentos a los grupos de trabajo que evaluaron proyectos para su
autorización por parte del Fondo Metropolitano en diversas zonas del país; a
Roberto Eibenschutz por haberme invitado a participar como docente en el
Diplomado preparado para el personal de apoyo en temas metropolitanos de la
misma Cámara de Diputados. Con Roberto Moreno Espinosa tengo también una
deuda por su constante apoyo para conseguir recursos de Conacyt para la
realización de algunas de mis estancias académicas en el extranjero, pero también
por incluirme en varios de sus proyectos editoriales que me permitieron someter a
juicio algunas de las tesis centrales del presente libro.
Donald Klingner ha sido un apoyo fundamental para que mis estancias
académicas en la International University of Miami y en la Colorado University
en Denver tuvieran los logros alcanzados en materia de megaproyectos
metropolitanos en las ciudades norteamericanas. Christian Lefèvre también fue
importante por haber intercambiado ideas sobre la ingobernabilidad de las
megalópolis europeas, además de obsequiarme libros y revistas impulsadas desde el
Institut Français d’Urbanisme que él dirige en París. Indudablemente al L’IHEAL,
Université de Paris III Sorbonne Nouvelle y a su director Sebastien Velut por
haberme permitido participar como conferencista en su seminario sobre las
metrópolis europeas durante mi segunda estancia académica.
Desde luego que Salvador Vega y León, en su calidad de rector en la UAM
Xochimilco y ahora como rector general, es una de las personas a las que debo mi
especial reconocimiento por hacerme sentir parte de su equipo de trabajo; en
particular le agradezco por todo el apoyo recibido durante mi gestión al frente de
la Coordinación Divisional de Posgrados en Ciencias Sociales y Humanidades en
la Unidad Xochimilco.
Compañeros como Emilio Pradilla, Alfonso Iracheta, Sergio Alejandro
Méndez, José Luis Cisneros, Lauro Hernández, Alberto Padilla, José Luis Cepeda
y Celia Pacheco, unos más cercanos físicamente, con los que debatimos con
frecuencia temas urbanos, y otros a través de sus lecturas, todos aportaron ideas e
información muy precisa sobre lo que me fue permitiendo integrar el resultado de
lo que aquí se presenta.
 Presentación

Estamos a punto de dar comienzo a una excursión hacia atrás

en el tiempo y en el espacio, un impertinente replanteamiento de
los modos en que los estudiosos han escrito sobre las ciudades y
el papel de la condición urbana en el desarrollo histórico de las
sociedades humanas.
Edward W. Soja, 2008:30

Siguiendo las pistas teóricas de Soja sobre las revoluciones urbanas, el presente libro
es continuidad de mis dos libros anteriores (Rosique Cañas, 1999, 2003) y otros
artículos relacionados con el fenómeno metropolitano y el régimen institucional
de gobernanza que se forma en torno a las megalópolis, para ofrecer
gobernabilidad sobre territorios altamente urbanizados que alcanzan enormes
dimensiones de escala regional, incluso más allá de las fronteras nacionales, como
es el caso de algunas regiones metropolitanas en Europa, en donde las
conurbaciones entretejen ciudades de diferentes países.
En el caso de las personas que nacimos o vivimos en la ciudad de México
desde los 40 o 50, todavía nos sentimos arraigados al barrio donde crecimos, a sus
calles y parques por donde paseamos alguna vez con los amigos de la escuela o por
las colonias del sur de la ciudad con sus avenidas y banquetas arboladas,
camellones y glorietas llenas de flores y suficiente espacio para estacionar los pocos
autos que la recorrían en los años 60 sin problemas de embotellamiento.
En ese entonces los capitalinos nos sentíamos admirados por la belleza del
paisaje en que había sido fundada siete siglos atrás la gran Tenochtitlan, con los
majestuosos volcanes, montañas, lagos y bosques que la rodeaban; sin embargo, la
verdad es que ahora estamos desilusionados por su crecimiento desmesurado y
fuera de control, y la falta de un gobierno metropolitano que sea capaz de
impulsar un proyecto de desarrollo integral y sustentable para las nuevas
generaciones, pero amigable con la cuenca de cinco lagos, que alguna vez fueron
el hábitat natural de innumerables especies de plantas y animales que hoy están
extintas o en peligro de extinción.
Respecto a mis trabajos publicados, creo que a muchos de mis colegas les ha
pasado algo parecido, porque a lo largo de nuestra vida académica muchos nos
mantenemos cercanos al mismo tema y objeto de estudio, porque siempre quedan
insatisfacciones con lo que vamos entregando como trabajos terminados para su
publicación; de hecho, todos sabemos que aún los hombres más sabios de la
humanidad y autores de obras reconocidas como clásicas, sean antiguas o
contemporáneas, dejan algún espacio dentro o fuera de su obra para hacer
reflexiones sobre lo que han escrito en el pasado y lo que pretenden rectificar o
ratificar.
Una de las frases más célebres en ese sentido es la de Sócrates cuando dijo:
“Yo solo sé que no sé nada”; de alguna manera, esa forma escéptica sobre sus
saberes fue fortalecida dos milenios después por René Descartes, cuando sintetizó
su filosofía con la también célebre frase, “Pienso, luego existo”; hay muchas otras,
pero para ilustrar lo que trato de decir estas retratan sinceramente mi sentir sobre
el estado de conocimiento y comprensión que tengo sobre la ciudad de México:
una megalópolis ingobernable.
De entrada, trato de mantenerme apegado a esas enseñanzas que nos
inculcaron nuestros buenos maestros durante los años del bachillerato porque los
interesados en temas urbanos y metropolitanos seguramente encontrarán en este
libro preocupaciones similares a las que expresé en otros trabajos ya publicados; lo
que sucede es que en ese rodear constante el mismo objeto, tal y como lo
recomendaba Mao Tse Tung en sus escritos "Sobre la contradicción": “Para
conocer realmente un objeto hay que abarcar y estudiar todos sus aspectos, todos
sus vínculos y ‘mediaciones’. Esto jamás lo conseguiremos por completo, pero la
exigencia de estudiar las cosas en todos sus aspectos nos prevendrá contra los
errores y la rigidez.” (TseTung, 1968:347).
Pero si lo hacemos con nuevos paradigmas para interpretar lo que
aparentemente sigue siendo lo mismo, en realidad, como bien nos lo advirtió
Heráclito (s. IV a.d.n.e.), “no se puede bañar uno, dos veces en el mismo río”.
Vaya que en los más de 10 mil años que la humanidad lleva construyendo y
viviendo en ciudades, éstas siempre están siendo de-construidas y reconstruidas
sobre el mismo espacio, ya sea sobre sus ruinas o reaprovechando parcialmente los
viejos edificios, plazas o monumentos, allí están Atenas, Roma, París, Berlín,
Tenochtitlan, Venecia, etcétera.
En mi primer libro, Centralismo y desconcentración en el desarrollo urbano de
México: retrospectiva y prospectiva al siglo XXI (1999), dado que consideraba que la
expansión y crecimiento de la ciudad de México habían sido fenómenos producto
de políticas centralizadoras del régimen postrevolucionario, debido a la política de
sustitución de importaciones que se ligó con el llamado “milagro mexicano”,
centré mi atención en las capacidades institucionales del mismo Estado, para
corregir, mediante planes y programas nacionales y regionales, las tendencias de
esa concentración urbano-demográfica e industrial, que por los 70 del siglo XX ya
eran evidentes en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM),
Guadalajara y Monterrey, por las que aparecían como asunto por controlar en la
agenda pública de aquellos gobiernos.
En ese momento puse más atención en las descripciones de las situaciones
que se observaban en la ciudad de México y en los programas de
desconcentración impulsados desde la nueva Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas (SAHOP, 1976), que por esos años se veían
prometedores. Institución fundacional en aspectos de planeación urbana, estaba
dirigida por un arquitecto de prestigio internacional, Pedro Ramírez Vázquez,
quien junto con un equipo de expertos de la época como Gregorio Valner,
Roberto Eibenschutz y José Antonio Aguilar Narváez, incorporaron al Plan
Global de Desarrollo, a través del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (1979),
ideas novedosas para detener la concentración del desarrollo urbano-industrial que
se daba en algunas regiones del país, y en cambio, darle racionalidad y equilibrio
ambiental a un territorio nacional que demandaba equidad y justicia social.
Más allá de las limitaciones con el propósito de ser exhaustivo en las
descripciones, el tratamiento teórico sobre el desarrollo urbano, del Estado y de la
administración pública era limitado; pero en cambio, a lo largo del texto era vasto
el objeto de análisis y las críticas en un sentido pragmático y prescriptivo, apoyado
en trabajos de Alfonso Iracheta, Luis Unikel, Roberto Eibenschutz, poniendo
atención en lo que se hacía en materia de desconcentración y en el por qué se
hacía de esa manera.
En mi segundo libro, Ciudad de México: la megalópolis ingobernable (2006),
utilicé con mucho más énfasis paradigmas teóricos provenientes de la ciencia
política y algunos conceptos que formaban parte de la retórica reformista del
Estado y la administración pública que habían estado en boga en Estados Unidos y
Europa. En los momentos en que realicé el grueso de la investigación (1999-
2005) era un hecho que tanto el neoliberalismo como el socialismo real habían
quedado atrás como marcos de referencia válidos para orientar la acción pública
del Estado, en una era en la que la globalización había penetrado todos los
rincones planetarios y desde luego las ciudades formaban parte de redes en
ascenso, y que dado el contexto desigual, unas ejercían el papel de globalizadoras
y otras de globalizadas. En ese sentido, la literatura de Saskia Sassen, Jordi Borja y
Manuel Castells, John Friedman, Peter Taylor, Colin Flint, David Held y otros,
fueron referentes a lo largo de los capítulos.
Lo emergente para orientar los programas gubernamentales y de las
administraciones públicas a mediados de los 90, eran las ideas que estaban
impulsando la reforma del Estado, en donde la opción era La tercera vía, propuesta
de Anthony Giddens para Europa (una socialdemocracia de tercera generación),
sumada al paradigma de la nueva gestión pública (new public management),
implementada en contra de las estructuras burocráticas del “gran gobierno”
norteamericano expuesto por Peter Rose, y tan fortalecido durante la etapa de
entreguerras, hasta fines de los 80 y contra los postulados más fundamentalistas del
neoliberalismo, que se promovieron desde el Consenso de Washington (1990)
para hacerse cumplir, sobre todo en los países de la periferia capitalista.
Esos fueron los problemas y enfoques en los que pusimos atención para
analizar al Estado y gobierno mexicano que habían fracasado desde los 70, en su
intento por detener la gran concentración urbana, demográfica e industrial en la
ZMVM y en distintas regiones del resto del país. Para tratar de comprender el

fenómeno de la expansión metropolitana fuera de los controles y planes del

Estado, concluíamos que la transición política que se dio en el país entre los 70 y
fines del siglo XX, no había servido de mucho; el libro de Mauricio Merino, La
transición votada. Crítica a la interpretación del cambio político en México (2003), daba en
el clavo sobre lo poco logrado en materia de gestión estratégica y de calidad en
nuestro debut en la democracia.
Al respecto, Luis F. Aguilar es agudo al observar que:

No han concluido los trabajos de reforma institucional y administrativa para restaurar el desempeño
eficaz del gobierno después de su desplome fiscal y político en las décadas finales del siglo XX y han
debido ya emprenderse los trabajos de innovación institucional y gerencial que los gobiernos
requieren para poder dar respuesta a las condiciones contemporáneas de la vida asociada, que se
distinguen por la creciente diferenciación de la sociedad, la mayor autonomía de personas y sectores,
la expansión de la economía global, la conectividad informativa, la formación de regiones políticas y
económicas, el terror y la persistencia de la pobreza y la desigualdad en muchos países (Aguilar,
2011:11).

En particular en el Distrito Federal, después de las elecciones para los

representantes en la primera Asamblea de Representantes del Distrito Federal
(1988) y gobernantes locales (1997, jefe de gobierno, y 2000, delegados), así
como la alternancia y la cohabitación política con un Instituto Federal Electoral
autónomo, garante de la nueva gobernabilidad democrática, pensábamos que
aportaba elementos para transitar hacia un buen gobierno local y metropolitano
en automático; de hecho en 2001 la Cámara de Diputados impulsó una reforma
política de gran calado para el Distrito Federal y con alto grado de aprobación en
el senado que no prosperó.
Pronto nos dimos cuenta de que en nada se avanzó hacia el mejoramiento
de la gestión de escala metropolitana; más bien lo que pudimos comprobar fue
que los problemas de la arena política, en su eterno pleito por las curules en la
Asamblea Legislativa, las Delegaciones, el gobierno del Distrito Federal, el control
del congreso nacional y la misma presidencia de la república, empantanaron todas
las acciones que por mandato constitucional tendrían que haberse realizado desde
las Comisiones Metropolitanas, creadas desde principio de los 90, para proponer
proyectos, con base en acuerdos intergubernamentales entre el gobierno federal,
las tres entidades y los 75 gobiernos locales que forman la ZMVM.
Esos dos libros, más varios artículos publicados a lo largo de los últimos siete
años (2007-2013), me han obligado a repensar sobre el por qué de esta
imposibilidad de avanzar en el desarrollo institucional desde el Estado, el mercado
y demás fuerzas públicas y privadas, para abordar con eficacia los problemas
nodales del crecimiento incontrolado de las ciudades que se desbordan sobre
humedales, bosques, selvas, playas y montañas, poniendo en riesgo la
sustentabilidad, y por lo tanto la biodiversidad.
En ese sentido, este libro se preocupa más de algunas teorías particulares
sobre la naturaleza de las ciudades, las instituciones que les dan vida y las fuerzas
sociales y económicas que dominan el desarrollo planetario a nivel global, pero
también regional y local; obviamente, mis percepciones y críticas sobre el
capitalismo tardío y las consideraciones específicas sobre el desarrollo no
sustentable de la ZMVM sobre la cuenca, entorno natural que le ha servido de
hábitat por siete siglos, también están presentes.
No puedo decir que este libro haya sido planificado de manera secuencial;
pues se trata de apuntes o ponencias, que en su momento sirvieron de base para
clases, conferencias, congresos, publicación de memorias y que luego algunos de
ellos alcanzaron el rango de artículos especializados o capítulo de libros colectivos,
que tuvieron el privilegio de ser publicados; por eso, el lector de este libro
encontrará más bien capítulos que pueden ser leídos de manera independiente,
según su interés temático, aunque quien haga una lectura de corrido también
encontrará que hay conexiones temáticas con una lógica de relación teórica y
conceptual entre los seis apartados; aunque también citas, temas, problemas y
autores que se repiten, pero eso sí, replanteando nuevos problemas, siempre
teniendo como referencia la ZMVM, donde funge como lugar central, la ciudad de
México.
Debo reconocer que a lo largo de mi contacto con la literatura especializada
sobre el tema de las ciudades y sus gobiernos, no he podido despojarme de la
admiración que tengo por las aportaciones que hace Max Weber en la parte final
de su portentosa obra, Economía y sociedad (1920), donde dedica más de cien
páginas a reportar sus hallazgos sobre el origen, clasificación y el papel que juegan
las ciudades en la conformación del Estado moderno y la profesionalización de las
burocracias que operan los aparatos administrativos de los gobiernos, quienes
finalmente dan el ritmo y los tiempos a la gestión urbana y metropolitana de
ciudades, regiones y países, pasando por la revisión de algunas de las ciudades
antiguas de Asia y Europa, las renacentistas, impulsadas por la actividad mercantil
de los siglos XV al XVIII y luego las desarrolladas a partir de las revoluciones
industriales entre los siglos XVIII y XIX.
No dejan de llamarme la atención las aportaciones de otros dos sociólogos
alemanes de fines del siglo XIX y principios del XX, cuyos trabajos apuntaron
aparentemente en sentidos opuestos, pero que en el siglo XXI, desde mi punto de
vista, se complementan bastante bien, al menos bajo el paradigma de gestión
urbana local-global, advertida por Borja y Castells (1996), y que hoy se proponen
para mejorar la vida dentro de las grandes ciudades que por un lado alcanzan la
escala metropolitana, pero por el otro, conservan pueblos y barrios donde se trata
de conservar lo más tradicional de la vida comunitaria; me refiero a Ferdinand
Tönnies y George Simmels; el primero nacido en la provin-cia alemana, el
segundo en un barrio céntrico de Berlín; uno defendiendo la vida valiosa de las
pequeñas comunidades rurales donde todo mundo se conoce y las relaciones
sociales se dan de manera directa (1887) y otro la vida del urbanita, en donde todo
se sustenta por instituciones sociales impersonales en un entorno artificial con
calles asfaltadas, por donde circulan automóviles; edificios con estructuras de
hierro, equipados con elevadores eléctricos; iluminación artificial; fábricas donde
se mueven máquinas con motores de combustión interna; y ferrocarriles y
transportes públicos que llevan y traen gente y mercancías de lugares lejanos a los
centros de las ciudades (1908).
Desde luego que también aprecio la obra de Henri Lefèbvre, sobre todo con
conceptos como el de espacio urbano con alto contenido sociológico, más que lo
puramente geométrico proveniente de las disciplinas urbanísticas. Por otra parte,
las ideas críticas de Edward W. Soja, con las que rescata el concepto de revolución
urbana originalmente propuesto por Gordon Child (1950), observada en las
ciudades antiguas de Egipto y Mesopotamia de hace 6 mil años; luego retomado,
el concepto, por Lefèbvre (1967) y aplicado en el fenómeno observado en las
ciudades de Manchester en Inglaterra y Chicago en Estados Unidos del siglo XIX.
Soja, al conectarnos con los descubrimientos arqueológicos de los 90, sobre
ciudades que existieron hace once mil años, reconoce en aquellos antiquísimos
espacios urbanos las primeras revoluciones urbanas que la humanidad produjo. En lo
personal, considero que al inventar esos primeros espacios primitivos, el hombre
dio el salto cualitativo más importante hasta ese momento, pues la ciudad se
convirtió en el detonante fundamental para todas las formas de desarrollo humano
posterior.
En el análisis de esos descubrimientos arqueológicos queda claro el papel
sociopolítico, religioso y cultural que ofrecían esos espacios urbanos que, de
acuerdo con los testimonios físicos, tuvieron magnitudes territoriales de escala
metropolitana, en sociedades donde la escritura todavía no aparecía; sin embargo,
la refinada división del trabajo dentro de la ciudad estaba orientada a oficios
netamente urbanos, que no tenían relación directa con la agricultura, ni con la
actividad de los cazadores-recolectores de la época; se trató de espacios que
reproducían aquellos oficios especializados que, en el intercambio con grupos
nómadas de cazadores-recolectores, resolvían la sostenibilidad de la ciudad, sin
necesariamente tener a parte de su población dedicada a la producción o
recolección de alimentos, estos eran adquiridos bajo formas de intercambio o de
relaciones de dominación.
Todo ello nos hace pensar que, a partir de esos momentos, la humanidad ha
producido varias revoluciones urbanas y que, en estos tiempos, la globalización
con todas sus variantes y asimetrías, tanto sociopolíticas, como tecnológicas, ha
puesto a todas las ciudades del mundo en un escenario de transformaciones con
distintas vertientes que pueden ser consideradas como el preludio, posiblemente,
de otra revolución urbana; claro está que en el contexto de un capitalismo tardío
que no termina por ceder en sus pretensiones concentradoras de riqueza, y que
hace del espacio urbano un hábitat contrario a las necesidades vitales de la
humanidad y del planeta, sobre todo ahora que tiene 7 000 millones de habitantes.
Particularmente, la ZMVM, al formar parte del grupo de ciudades que se
mueven en la red asimétrica de la globalización, en su tránsito hacia la conversión
en post-metrópoli, está siendo fallida y muy frustrante para los que alguna vez
pensamos que el único destino seguro de la humanidad era vivir en algún lugar
urbanizado debidamente relacionado con la ciudad, o sea, dependiente del espacio
urbano revolucionado.
Tomando en cuenta la variable demográfica que ha sido determinante para
el crecimiento y expansión de la ZMVM hasta rebasar los 21 millones de habitantes
en 2013, estamos de acuerdo con Roberto Eibenschutz, en el sentido de que el
actual desorden territorial de los asentamientos humanos está íntimamente
vinculado a la especulación, informalidad y corrupción que se dan a partir de una
política neoliberal que favorece la actuación de organismos privados que operan
desde el mercado libre, dejando al 60% de la población al margen del mercado
formal del suelo, sin que el Estado muestre interés por detener este proceso que
está llevando a todas las zonas metropolitanas a la incompetencia, la baja
productividad y la ingobernabilidad (Eibenschutz, 2013).
El libro se adentra en este tipo de polémicas a partir de seis capítulos con un
mayor, mejor y más actualizado soporte teórico y bibliográfico; el capítulo 1
inicia con el análisis del neo institucionalismo, tratando de poner a prueba la eficacia
de algunas de sus hipótesis, que intentan dar cuenta de las resistencias o el
gradualismo con el que se dan los cambios institucionales para la construcción de
formas de gobierno en las zonas metropolitanas y en particular en la ZMVM,
espacio urbano urgido de un régimen institucional, capaz de ofrecer calidad de
vida, sustentabilidad y equidad social para los 21 millones de habitantes que
actualmente están asentados en las 75 jurisdicciones político-administrativas
pertenecientes a tres entidades diferentes y gobernadas por varios partidos
políticos.
El capítulo 2 hace un recorrido histórico sobre la idea que la humanidad ha
desarrollado de buen gobierno, haciendo una selección de lo que a nuestro juicio
son las ideas más acabadas; por eso incluimos obligatoriamente a algunos clásicos
de Grecia y Roma, para luego ver cómo sus ideas van evolucionando durante la
Edad Media, el Renacimiento y la época de los enciclopedistas, para llegar hasta
nuestros días y ver de qué manera los Estados modernos tratan de impulsar la idea
de buen gobierno. Lo que aquí nos preocupó fue conectarnos con la necesidad de
un buen gobierno metropolitano o al menos uno mejor que el que tenemos
ahora.
El capítulo 3 se centra en la manera cómo el concepto de revolución urbana, a
partir del análisis del espacio urbano concibe el desarrollo de ciudades, pero como
producto de relaciones sociales específicas que se forjan en contextos históricos
determinados; pensemos en cómo las sociedades esclavistas o despótico-tributarias
de hace 6 mil años fueron capaces de edificar centros ceremoniales, pirámides y
edificios gubernamentales que se regían por instituciones como la Iglesia, el
Estado, el mercado, la escuela y determinadas formas de familia.
Lo mismo sucede al tratar de entender un tipo de ciudad diferente como la
renacentista; pensemos en Venecia, que muestra un espacio urbano con
instituciones y reglas de funcionamiento nuevos debido al acenso de nuevas clases
sociales con modos de producción orientados a las manufactura y al comercio
ultramarino. Lo mismo ocurre en las ciudades producidas por las reglas de
explotación del trabajo de la industrialización capitalista; se trata de espacios
dominados por nuevas instituciones con reglas basadas en el dinero, la
productividad, la innovación y las fábricas de gran escala y el comercio
internacional.
Lo que esta sucediendo ahora en la era de la globalización con casi todas las
ciudades del mundo es una profunda transformación en varios sentidos
(geográfico, económico, financiero, tecnológico, educativo, turístico), pero
todavía no nos atrevemos a catalogarla como una revolución urbana, aunque sí
podemos afirmar que se trata de transformaciones que ya no corresponden al
modelo fordista dominante durante una buena parte del siglo XX. Hay que decir
que al hablar de revolución urbana no estamos pensando en que es un proceso
que necesariamente tenga que ofrecer sustentabilidad y mejores condiciones de
vida para la mayoría; simplemente se trata de un fenómeno que desecha las
estructuras y modalidades anteriores, y de manera muy dinámica va generando
ciudades muy diversas con periferias multicéntricas con infinidad de interlands
dedicados a actividades agropecuarias, reservas ecológicas, parques temáticos,
suburbios amurallados, etcétera.
El capítulo 4 se dedica al análisis del paradigma de la nueva gestión pública
en su tercera generación, después de haber pasado sus primeras pruebas con
intentos de reformas del Estado y de las administraciones públicas, con enfoques
más gerencialistas apegados a principios empresariales, donde lo dominante era
hablar del ciudadano-cliente, del mercado electoral y de la privatización de los
servicios públicos.
Otros intentos intermedios se dieron tratando de gobernar a partir de
políticas públicas y dejar atrás la idea de que sólo lo gubernamental es público;
aquí ya se permite resolver los asuntos públicos, pero a partir de aquellos
organismos que estén mejor preparados para resolverlos; así florece la época de las
ONG que son reconocidas por el Estado para hacerse cargo de algunas actividades,
que antes sólo el gobierno podía atender.
La tercera generación de ideas y prácticas en la nueva gestión pública se
desarrolla cuando se incorporan plenamente conceptos como la gobernabilidad y
la gobernanza democráticas, al lado del ascenso de los derechos humanos, el
derecho a la ciudad; todo ello bajo principios de planeación y participación
democrática e incluyente. En este capítulo ofrecemos un espacio para ver de qué
manera es posible mejorar las prácticas de gobierno en la escala metropolitana,
orden poco comprendido, pero de vital importancia para el desarrollo integral de
cualquier país con grandes ciudades; en ese terreno, los países de primer mundo
han estado a la vanguardia en desarrollo institucional.
El capítulo 5 se dedica al caso del desarrollo institucional sobre la forma de
gobierno metropolitano alcanzado y las resistencias que provienen de los actores
políticos y económicos que están acomodados con el actual régimen, a partir de
formas específicas de organizar los órdenes de gobierno y las jurisdicciones,
facultades, atribuciones y funciones constitucionales que cada dependencia creada
tiene sobre la ZMVM.
El diagnóstico elemental que se tiene sobre su desarrollo demográfico,
territorial, ambiental, más su régimen institucional, es que todo ese marco se ha
convertido en una camisa de fuerza para propiciar la movilidad, productividad y
competitividad que se requiere en las ciudades en estos tiempos de globalización,
de tal manera que cada año, lo común es ver que la ZMVM aparece descendente en
casi todos los indicadores de desarrollo comparada con zonas homólogas
internacionales; todo ello a pesar de que hay un reconocimiento de todos los
cambios en leyes y planes que se han llevado a cabo desde hace muchos años.
El capítulo 6 lo dedicamos a un recorrido histórico de largo aliento sobre la
cuenca de México y de la ciudad que la tomó como su hábitat, pero aquí nos
centramos en los aspectos de la relación ciudad-naturaleza, con los concebidos
saldos rojos contra la biodiversidad, el suelo de conservación, y el ambiente y
desde luego sus aportaciones al problema global del cambio climático y el
calentamiento de la tierra.
 Como todo trabajo de investigación, siempre quedarán fuera muchos
aspectos que nos siguen pareciendo fundamentales, pero tendremos que
reconocer que por el momento se trata de un corte de nuestra investigación, que
esperamos abra nuevas discusiones que estimulen a nuestros alumnos y alumnas,
colegas y ciudadanos interesados en estos temas, para sumarse a los que estamos
interesados en seguir indagando sobre las metrópolis, las megalópolis y la
urbanización del planeta.

octubre de 2013

Bibliografía

Aguilar Villanueva, Luis F. (2011). Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de

Cultura Económica.
Eibenschutz, Roberto (2013). El estado actual de los asentamiento humanos, ponencia
presentada en el “Foro nacional de desarrollo urbano y ordenamiento
territorial”, Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial,
Cámara de Diputados, México,
http://issuu.com/jorgeherreradelgado/docs/compiladoponencias
Soja W., Edward (2008). Postmetrópolis. Estudios críticos sobre las ciudades y las
regiones. Madrid: Traficantes de Sueños.
Merino, Mauricio (2003). La transición votada. Crítica a la interpretación del cambio
político en México. México: Fondo de Cultura Económica.
Rosique Cañas, José Antonio (1999). Centralismo y Desconcentración en el desarrollo
urbano de México: retrospectiva y prospectiva al siglo XXI. México: UAM-
Xochimilco.
——— (2006). Ciudad de México: la megalópolis ingobernable. México:
UNAM/FCPyS/UAM-Xochimilco.

Tse Tung, Mao (1968). “Sobre la contradicción” en Cinco tesis filosóficas.Pekín:

Obras escogidas de Mao Tse Tung, Ediciones en lenguas extranjeras, primera
edición, tomo I.
 1. Nuevo institucionalismo y régimen metropolitano

No es concebible un mundo que sólo esté compuesto por

unidades políticas muy pequeñas y autónomas. (….) no
podemos planear una sociedad democrática factible sin incluir en
ella gobiernos de gran escala. (….) Pero a la vez, no veo cómo
un país con una sociedad amplia y bastante compleja, regulada
por el Estado,podría mantener la igualdad política. No creo que
sus ciudadanos fuesen capaces de impedir que los funcionarios de
gobierno, y en particular que los de más alta jerarquía, usaran
sus extraordinarias facultades reguladoras para aumentar su
propio poder y privilegios
ROBERT DAHL, 2002:386-287

Introducción

A partir del epígrafe pesimista extraído de Dahl, nos introducimos en el

neoinstitucionalismo como corriente de interpretación social que se ha propuesto
el estudio de las normas, reglas y valores del régimen institucional encargado del
pilotaje político en las regiones metropolitanas emergentes, en tanto que en la
actualidad son los espacios urbanos local-globales más importantes del mundo, desde
donde se delega el modelo de desarrollo que determina la calidad de vida de la
humanidad, la relación de la ciudad con su entorno natural y la sustentabilidad del
planeta, problemáticas que se mantendrán como objeto de análisis a lo largo del
presente libro.
Específicamente, pensar la ciudad desde la filosofía, es tratar de entender su
razón de ser como espacio privilegiado del hombre para desarrollarse con
plenitud; por eso la historia humana marca como parteaguas, primero el momento
en que el hombre fue capaz de hacerse sedentario y, luego, el momento en que
crea la ciudad como el hábitat que mejor se adapta a su naturaleza gregaria.
Es decir, apenas tuvo el dominio de ciertas técnicas y conocimientos sobre la
naturaleza y particularmente de los territorios en donde resolvía los problemas de
su sobrevivencia, entonces el hombre se asentó, construyó las primeras aldeas
primitivas, luego consolidó pueblos con población diversa de cazadores-
recolectores que ya tenían prácticas esporádicas o limitadas de agricultura y
domesticación de animales, hasta crear lo que adelante definiremos como ciudad
con capacidades productivas propias y división del trabajo complejo con
instituciones religiosas, militares y de gobierno que pudieron dominar amplias
regiones a su alrededor. Así fue como se llegó a crear un espacio ocupado por una
población relativamente grande, permanente y socialmente heterogénea, donde se
dan funciones de residencia, gobierno, transformación e intercambio con un
grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones da la vida
humana: la ciudad.
Origen de la polis. Polis es la palabra de origen griego que traducimos
erróneamente como ciudad-estado, pero la polis normal no se parecía mucho a
una ciudad y era mucho más que un Estado. Como podremos ver en el siguiente
párrafo, la polis era más un constructo complejo de instituciones jurídicas,
políticas, sociales y culturales que tomaban forma en un escenario físico-
arquitectónico construido ad hoc, donde los actores, además de vivir en ese
entorno, también eran los portadores de roles que ponían en práctica bajo la
fuerza de tradiciones y valores muy antiguos bien arraigados:

Sin una clara concepción de lo que era la polis y de lo que significaba para los griegos, es
completamente imposible comprender adecuadamente la historia, el pensamiento y las realizaciones
de los helenos (…) Hay un aspecto económico, las barreras físicas, tan abundantes en Grecia, hacían
difícil el transporte de mercancías, salvo por mar; pero al mar todavía no se le tenía confianza (…)
Sobre el aspecto geográfico, se ha asegurado alguna vez que el sistema de polis independientes fue
impuesto a Grecia por las condiciones físicas del país (…) no parece ser verdadero (…) Son las
regiones más montañosas de Grecia las que nunca desarrollaron polis (…) La polis floreció en regiones
donde las comunicaciones eran relativamente fáciles (…) La polis tuvo su origen en el deseo de
justicia. Los individuos no tienen ley, pero la polis hará que se enderecen los entuertos (…) La parte
agraviada sólo estará segura de obtener justicia, si puede declarar sus ofensas a la polis entera(…) la
justicia pública remplaza a la venganza privada (…) ninguna historia de Grecia podrá entenderse si no
se ha comprendido lo que la polis significaba para los griegos (Kitto, 1998).

La Acrópolis fue entonces el fuerte de toda la comunidad y el centro de su vida

pública. La población que casi siempre creció a su alrededor fue designada con
otra palabra: ásty. Pero polis muy pronto significó ciudadela y también todo el
pueblo que “utilizaba” esta ciudadela.
En esa línea de interpretación es que pensamos que se deben entender las
calles, los barrios, los centros históricos y las periferias de las ciudades y no sólo
como el interminable tejido urbano que traspasa límites político-administrativos
impuestos por legalidades muchas veces totalmente ajenas a las poblaciones que las
habitan, pues una cosa es reconocer una zona urbana por el tamaño de su
población y el tipo de actividades económicas a las que se dedica la mayoría y otra
cosa el tipo y grado de urbanidad que sus moradores muestran al momento del
uso del espacio y la manera cómo se relacionan entre ellos y los que visitan la
ciudad.
Hippodamos de Mileto (498-408 a.d.n.e.), fue el constructor de la Acrópolis
de Atenas, creando un trazado urbano totalmente novedoso. Aristóteles hablaba
de él como el primer teórico y práctico de una lógica distribución de la ciudad y
lo consideraba el primer urbanista con criterio científico y riguroso.

La ciudad griega se estructuraba en torno al Ágora o plaza pública que era el verdadero hervidero
social. En dicha plaza se situaba el mercado que luego pasó a ser el centro político de la ciudad. En
 esto se asemeja a cualquier otra ciudad del mundo islámico, medieval, pero Hippodamos ideó la
creación de la ciudad en cuadrícula cuyos antecedentes se remontaban a civilizaciones indostánicas,
egipcias y mesopotámicas (Cibernos, 2013).

Pasado el tiempo, en la villa medieval y en la ciudad colonial, la muralla se

encargaba de establecer inconfundiblemente la diferencia entre el dentro y el
fuera, barrera que propiciaba identidad y pertenencia para sus moradores. En
cambio, la ciudad moderna se constituye rompiendo aquellas murallas y
urbanizando su entorno inmediato hasta devenir metrópoli; de hecho muchas
ciudades tuvieron su origen en el asentamiento de varios principados alrededor de
uno más dominante. Hoy las megalópolis extienden sus dominios a entornos cada
vez menos inmediatos, e interconectándose entre sí tienden a hacer del orbe una
gran urbe.

La enfermedad de la ciudad no está tanto en que muchas de ellas hayan crecido locamente sino en que
se está perdiendo la urbanidad, es decir el arte de pensar y saber hacer la ciudad en función de
necesidades racionales, y de orientarla hacia una manera de vivir marcada por el respeto al otro, la
convivialidad o uso democrático de lo disponible, el aprendizaje progresivo de la cohabitación con la
diferencia, la territorialización de la ética, el derecho y la estética (López, 2009).

La democracia urbana está casi muerta. La vida urbana ha quedado disuelta en el

espacio de los estados nacionales y de los escenarios internacionales; las ciudades,
las metrópolis y las megalópolis no encuentran el arreglo organizacional que abra
la puerta a un repensar de la ciudad postmoderna para poner a salvo a sus
habitantes y al entorno natural en el que están asentadas; más bien de la urbe se
está pasando a la urbanización total del orbe sin que medie el ejercicio filosófico
necesario.
La causa de esta situación es, sin duda, compleja. Desde una perspectiva
filosófica, sin embargo, el abandono del pensamiento sobre la ciudad puede ser
considerado como la raíz del mal que aqueja a la misma. (José Ignacio López
Soria, 2009).
Así como Wright Mills, en su momento hizo críticas trascendentales al
funcionalismo de Parsons (1959), 1 en los 80 se inicia otra revisión crítica más
general, orientada hacia el institucionalismo tradicional heredado de Comte,
Durkheim, Weber y Marx, pero ahora abarcando parte de la sociología, la
psicología, la ciencia política y la administración pública norteamericanas (Peters,
2003, 16-20).
El neoinstitucionalismo de James March y Johan Olsen ataca los enfoques
universalistas, formales y legalistas heredados del positivismo, el conductismo, el
funcionalismo y el historisismo, así como el de la opción racional y los estudios a
partir del derecho público; esos enfoques se caracterizaban por su
instrumentalismo, utilitarismo, reduccionismo y contextualismo, en la búsqueda
estéril de las leyes generales del desarrollo social; desde el derecho público se
ponía énfasis en el marco constitucional que daba vida a los sistemas políticos y las
formas de gobierno que le daban sentido a la noción del Estado (Peters, 2003:33).
Desde esas perspectivas teóricas se veía al individuo como un ente
fundamentalmente psicológico, entendiendo que su conducta social estaba
determinada por hechos sociales coercitivos externos a él, estructurados en sistemas
institucionales, que imponían reglas y actitudes sociales independientes de su libre
albedrío, instituciones de las que nadie, ni los más poderosos podía escapar. En sus
escritos de 1893, Durkheim afirmaba que:

El conjunto de las creencias y de los sentimientos comunes al término medio de los miembros de una
misma sociedad, constituye un sistema determinado que tiene su vida propia y se le puede llamar
conciencia colectiva o común. Es indudable que una vez que un poder de gobierno se establece,
tiene, por sí mismo, bastante fuerza para unir espontáneamente, a ciertas reglas de conducta, una
sanción penal. 2 (Durkheim, 1994:104)

En contraparte a esos enfoques coercitivos provenientes de la estructura social que

pesaban sobre el individuo, el nuevo institucionalismo apoya la hipótesis de que en
toda sociedad humana existe una contradicción insalvable entre las elecciones
individuales que reflejan los intereses egoístas y maximizadores en busca de los
beneficios ofertados por la sociedad; y las elecciones públicas, maximizadoras del
bien colectivo, que reflejan las necesidades e intereses colectivos.
En ambos sentidos el individuo elige según su conveniencia, la opción que
considere mejor, de acuerdo a la coyuntura y el contexto en que se mueve; esto
es, que el peso coercitivo de los hechos sociales se diluye y en cada caso la regla se
ajusta, se adapta o incluso cambia por completo de sentido en función del interés
individual o del grupo de interés específico; esto matiza los determinismos
psicológicos a los que desde el conductismo se les daba prioridad, a la hora de
interpretar la conducta social de los individuos; es decir, eran los rasgos de su
personalidad y carácter, la fuente de comprensión del fenómeno observado.
La contradicción entre el interés individual y el interés colectivo genera un
conflicto existencial en escala individual y de incertidumbre en escala social que
sólo se puede superar a través de una negociación entre los involucrados en un
conflicto que evita la coalición. Eso es posible gracias a la formación de lo que
Terhorst denomina régimen institucional, 3 pues desde ahí se proporcionan reglas
de actuación y valores aceptados por los involucrados, propiciando espacios
(creando instituciones que en algunas ocasiones adoptan formas tangibles, como
por ejemplo las organizaciones con sede física y recursos) para la deliberación,
identificación de los puntos de acuerdo y desacuerdo, para así llegar a
negociaciones sobre la distribución de los costos y beneficios en cada transacción;
sólo así se desvía y diluye la trayectoria de las coaliciones, que en caso de darse,
llevan a la sociedad al conflicto directo con consecuencias de ingobernabilidad
impredecibles y costosas para todos los involucrados. Según Terhorst:

Un régimen institucional se compone de diversos espacios institucionales, (área geográfica específica)

con una institución, encargada del pilotaje político de la zona. Están jerarquizados, desde el nivel
supranacional que establece las reglas del comercio internacional, las relaciones monetarias, hasta el
nivel local que comprende las estructuras desconcentradas del Estado, espacio de compromisos y
acuerdos con grupos sociales, competente en el régimen fiscal, elecciones y el Estado providencia
(Terhorst, 2004:113).

Esto explica porqué en las organizaciones públicas en contextos de diversidad

sociocultural y bajo el dominio de fuerzas políticas fragmentadas, como es en la
mayorías de los sistemas políticos en tránsito hacia la democracia, se impulsan
relaciones interinstitucionales bajo reglas de cooperación que las alejen de los
escenarios de coalición, mejorando de esa manera acuerdos que aporten
estabilidad y ofrezcan mejores resultados de gestión en los asuntos públicos.
En esta línea de desarrollo institucional donde el fenómeno de la gobernanza
se hace presente, entre más democráticas y representativas son las instancias
públicas, civiles y de gobierno, más eficiente es la distribución de los costos y
beneficios, limitando de paso los alcances excesivos de las conductas
maximizadoras individuales y logrando así mayor equidad social y bien común.
El peligro en los casos en donde los poderes fácticos se convierten en los
protagonistas de la gobernanza, haciendo a un lado al gobierno o logrando que
éste simplemente se sume a los acuerdos entre ellos, tiene como consecuencia
dejar fuera a los demás actores de la sociedad civil; ese tipo de gobernanza está
más cerca del mito de paternariados entre Estado y mercado, pero no alcanzan la
sustancia de una gobernanza democrática e incluyente (Sánchez, 2012:221).
Aquí se acepta la hipótesis de que, dependiendo del grado de
democratización de la sociedad, los individuos anclados en intereses egoístas
prefieren aquellas instituciones ineficientes, ya que éstas les permiten mantener
intocables sus intereses; de ahí la persistencia de este tipo de instituciones en
sociedades donde sigue imperando dentro de los gobiernos el clientelismo, el
corporativismo, el patrimonialismo y los sistemas de botín.
En esos campos de poder, 4 los procesos de dominación de los grupos de
veteranos sobre los principiantes, se consolidan a través de mecanismos violentos,
ya sean físicos o simbólicos; ahí los medios de comunicación, la propaganda
política y los diferentes tipos de lenguaje, cumplen una función determinante,
pues entre los aparatos ideológicos del Estado se distinguen los que manejan la
información a través de la prensa, la radio, la televisión y ahora incluso a través del
Internet; se trata de un manejo simbólico de ideologías ad hoc a los intereses de los
grupos dominantes; incluso este trabajo represivo, violento y simbólico puede
estar sistemáticamente manejado desde instancias del dominio privado (Althusser,
1974:110).
Pareciera que la realidad social de nuestros tiempos no es consistente con el
modelo racional individual maximizador egoísta, pues los mismos individuos que
practican el egoísmo en determinados campos de acción, como por ejemplo, en
las transacciones cotidianas del mercado, o en las negociaciones políticas en torno
al Estado, eso mismos actores crean y mantienen instituciones orientadas al bien
común, desde donde se realizan obras de caridad, se muestran solidarios frente a
una catástrofe o apoyan causas ambientalistas. Los individuos regularmente
egoístas, también están convencidos de que es mejor cumplir con ciertas acciones
encaminadas al bien común, aunque sean complicadas y costosas para sí mismos,
pues desatender ciertas acciones puede causar peores consecuencias sociales que
terminan afectando en lo individual a todos o la mayoría.
Hemos visto por ejemplo que en una sociedad tan individualistas como la
norteamericana, los actos de solidaridad social se practican muy comúnmente
desde sus iglesias, desde ONG o desde el plano meramente individual; eso se puede
corroborar en eventos como los tornados, los temblores o los maremotos; ahí
miles de norteamericanos de lugares muy lejanos acuden a los sitios en dificultades
para rescatar animales, familias, patrimonios, aportando no sólo trabajo voluntario,
sino con dinero y recursos propios.
Siguiendo con el tema de la importancia de la visión institucional vemos que
el Estado, como organización pública y representación oficial de la sociedad, fija y
obliga la observancia de las instituciones, regula y vigila las áreas de intercambios.
La eficiencia de las instituciones le viene de sus objetivos, aceptación social,
capacidad para estimular un comportamiento más cooperativo y coordinado
colectivamente. En las sociedades democráticas, más allá del gobierno, hay
instituciones que favorecen la difusión y el abaratamiento de la información,
promueven la vigilancia y el cumplimiento, facilitan soluciones a controversias y
aportan seguridad a largo plazo; esto es muy importante de considerar en estos
tiempos de diversidad, globalización y masificación de las sociedades humanas,
pues más de la mitad vive asentada en comunidades urbanas extensísimas y con
millones de habitantes procedentes de muchas partes del mundo y con valores y
formas de vida muy diferentes.
El inconveniente de todo régimen institucional consolidado, está en que
restringe las posibilidades del cambio institucional, que en ocasiones se requiere para
ajustarse con flexibilidad y agilidad a nuevos entornos y transformaciones de
sociedades abiertas; por eso a la vez representa también una restricción que
moldea las interacciones, estructura los incentivos, reduce la incertidumbre y
promueve señales para organizar la vida diaria. Entre las ventajas de tener un
régimen institucional anclado en organizaciones público-privado-social, está la
reducción de los costos de transacción, de imposición, vigilancia y mediación.
Favorecen solución a disputas, mejoran las ganancias para todos, facilitan el
intercambio y aclaran las oportunidades para obtener beneficios.
El nuevo institucionalismo enfatiza el papel del Estado democrático 5 para la
afirmación y evolución de las instituciones. No obstante a esta postura ideológica
a favor de la democracia, queda claro que los grupos de poder (hoy reconocidos
también como poderes fácticos) en ninguna sociedad están dispuestos a ceder
espontáneamente en sus intereses a favor de otros, por lo que no es tan evidente
que la deliberación sea la condición única para construir consensos, tal y como
sucede frecuentemente en las máximas tribunas de los sistemas políticos; en esos
casos las instituciones del Estado democrático tienen la legitimidad y legalidad
suficiente como para orientar la decisión pública que más convenga para alcanzar
el máximo de bien común; pero esa última decisión sólo se puede dar si se trata
de gobiernos en los que participa la ciudadanía en todas las formas posibles y con
una orientación hacia un bien común que maximice la inclusión de la mayoría
(Ayala, 1996:24).
La pregunta clave en este trabajo es saber si el nuevo institucionalismo ofrece
alternativas teóricas para comprender mejor a la relación individuo-sociedad, y si
aporta elementos para mejorar las prácticas democráticas entre los gobiernos
metropolitanos y la sociedad civil, 6 ya que ahora la ciudad es el espacio público
hacia donde se han desplazado los intereses del Estado-nación y los ciudadanos
(todos constreñidos por reglas y apegados a roles acotados y orientados por valores
específicos). Por ende; es un espacio donde se están dando los intercambios de
poder más importantes pues es allí donde se concentran cualitativa y
cuantitativamente las unidades productivas, de servicios y de información de cada
país (Rosique, 2012:67).
 Echemos pues un vistazo al concepto de régimen institucional y hagamos una
valoración de la teoría del nuevo institucionalismo, para ver las posibilidades que
tiene el individuo al interactuar en los entornos de gran escala donde emergen los
regímenes institucionales metropolitanos, desde donde gobiernos y ciudadanía
pretenden construir formas de gestión pública orientadas a un desarrollo integral
en regiones globalizadas que evidencian aún estar pilotadas por actores
oligárquicos, que excluyen, polarizan económica y políticamente a la ciudad,
segregan socialmente a sus pobladores y fragmentan el territorio en una lógica
local global donde “una parte se vende, otra se esconde, se olvida” (Borja y
Castells, 2000:198).

Del Estado-Nación a la emergencia de los gobiernos ciudadanos

La época contemporánea está marcada por la desterritorialización de la política, las

instituciones y el gobierno, así como del crecimiento y la intensidad de las
relaciones intergubernamentales, transfronterizas y transnacionales; ello afecta
normas, reglas, valores, costumbres, constreñimientos y estilos de vida, es decir,
las instituciones.
Hoy la globalización es identificada como la principal responsable del
cambio histórico por su influencia sobre las soberanías nacionales, las autonomías
locales, las formas tradicionales de organización del Estado y sus órdenes de
gobierno, así como la división del trabajo entre éste, el mercado, los poderes
fácticos, organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general.
Por otra parte, los procesos de metropolización son una realidad planetaria;
las ciudades, en tanto nodos de gestión local-global, son los lugares en donde se
concentran e interactúan los diversos actores para intercambiar valores, hacer
política y llegar a acuerdos sobre el modelo de desarrollo más adecuado de las
regiones en donde operan.
No es ocioso entonces, invocar las observaciones de Max Weber cuando
destacaba las características socioeconómicas de las ciudades antiguas, las aldeas
medievales y cómo éstas se transformaron en las ciudades de la modernidad; él
veía a la ciudad renacentista como: “una sede (principesca o no) como centro
donde existe una industria en un régimen de especialización para satisfacer las
necesidades económicas y políticas y donde se trafica a este efecto con
mercancías” (Weber, 2002:939).
¿Quién podría hoy negar que las ciudades mundiales 7 de Friedman (1986), o
las ciudades globales de Saskia Sassen (1991), Knox (1995), Taylor (1995) o Castells
(1996), están muy alejadas de aquellas características que Weber observaba en las
ciudades de la modernidad temprana?; claro que hay muchas diferencias, pero la
mayoría son irrelevantes, pues en lo esencial las ciudades de hoy son sedes
(oligárquicas) en donde se concentran las interacciones económicas y financieras
más dinámicas y voluminosas del sistema-mundo y donde se deciden las
cuestiones económicas, políticas, culturales, ambientales y del desarrollo
planetario. 8
De ahí la importancia de analizar a la ciudad como lugar donde se crea el
espacio público, 9 en estos tiempos de cambio institucional, incertidumbre y
democratización. En una perspectiva sociológica, ello implica revisar la tarea, el
rumbo y la calidad de las instituciones emergentes en la sociedad global, incluyendo
las que rigen al Estado, al mercado y a las corporaciones multinacionales, pues el
espacio público es el lugar de la interacción social más intensa, de cooperación e
interdependencias fundamentales entre corporaciones, sociedad civil y gobiernos
locales, y desempeña un papel crucial para la democracia, la justicia social, el
desarrollo sustentable y la calidad de vida de todos los ciudadanos.
Por eso, en nuestro tiempo el Estado no puede renunciar ni debilitarse
frente a un espacio público cada vez más dominado por las políticas neoliberales,
pues los valores y prácticas democráticas de la sociedad civil, son las que lo nutren
para que no se convierta en una organización carente de legalidad y legitimidad;
como se afirma: “el Estado moderno se rige por valores democráticos e
instituciones que lo reconocen por su utilidad e importancia, pero que también
definen las restricciones que tiene para no constituirse en un poder arbitrario,
sordo, ciego y obcecado” (Uvalle, 1999:53).
 En la perspectiva histórica las ideas de la Ilustración y las revoluciones
industriales de los siglos XVIII y XIX, sepultaron a las monarquías absolutas y
catapultaron al mundo hacia la consolidación de Estados modernos con
democracias representativas, sistemas republicanos, federalismos, partidos políticos
y ciudadanos reconocidos en sus constituciones; así, el Estado se erigió como una
organización política legítima con derecho a un territorio determinado y como
representante internacional de una sociedad de escala nacional.
Esos ingredientes políticos e ideológicos fortalecieron imperios como
Inglaterra, Francia, Estados Unidos y Alemania, que luego escribieron la historia
de las guerras por el control económico y territorial de las antiguas colonias. Un
buen pretexto para ir a la guerra fueron las ideologías; en cada país se entendían
cosas diferentes por libertad, derecho, democracia, seguridad nacional y sociedad
superior; así, liberalismo, fascismo, socialismo y socialdemocracia, se pusieron en
el centro del debate, en donde la propaganda política, más que la educación y la
cultura cívica, jugaron el papel decisivo para la formación de enormes ejércitos y
el convencimiento de las masas para ir a la guerra.
Entre las dos guerras mundiales, el monopolismo de las empresas imperiales
generó una sobreproducción con caída del empleo, ocasionando una contracción
del mercado, de donde devino la crisis económica mundial más severa de la
historia. Por eso, a partir de 1933, el Estado, orientado por la teoría keynesiana, se
vio obligado a romper con el principio liberal del laissez faire-laissez passer (Estado
abstencionista o Estado policía), para ampliar su participación en la economía y así
tratar de resolver los problemas del desempleo y de la distribución del ingreso,
incentivando la idea de un Estado de bienestar que crearía las organizaciones
gubernamentales que ofrecerían servicios públicos masivos, convirtiéndolos en el
emblema de una política socialdemócrata. 10
Visto por Richard Rose, los servicios del Estado benefactor en cada país
eran mucho más numerosos y demandaban mucho más dinero que los derechos
civiles y políticos consagrados en las constituciones, por eso, hasta la fecha, los
gobiernos los siguen manejando discrecionalmente. Los ciudadanos tienen
derecho a los beneficios del Estado de bienestar, pero, por una ley ordinaria que
trata de cumplir con un principio, no se disfrutan universalmente como derechos
constitucionales obligatorios.
Cuando la economía nacional y los ingresos del Estado apuntaron hacia el
crecimiento, entonces los sistemas de bienestar crecieron y bajo el paradigma de
funcionamiento keynesiano-weberiano, el gobierno creció estructuralmente en la
misma proporción, o más, para dar satisfacción a esas demandas, mientras las
condiciones económicas, políticas e ideológicas lo permitieron (Rose, 1998:335).
De esta manera, cada nivel de gobierno, en interacción con las otras
instancias y sectores de la administración pública, mantenía el control sobre los
asuntos económicos, políticos y electorales e implementaba la gestión pública a
través de un modelo de desarrollo nacional autoritario, corporativo, burocrático y
vertical; para lo cual se accionaban aparatos administrativos y policíacos, con los
que se gobernaban ciudades y regiones enteras, así como poblados menores,
distritos agropecuarios y polos de desarrollo industrial.
Hoy, a diferencia de los tiempos del Estado centralizado con gran gobierno,
algunas ciudades forman redes globales, estimuladas por organismos
internacionales como la ONU, para firmar acuerdos sobre desarrollo
metropolitano; mientras que empresas y organismos paraestatales importantes
tienen sus propias oficinas de fomento y representación en los principales centros
de gestión mundial, siguiendo las recomendaciones de la OCDE. 11
De esta manera, economía, finanzas, derechos humanos, seguridad nacional,
educación, tecnología, información, alimentación y ambiente son todos asuntos
local-globales que se deciden en red bajo criterios y acuerdos mundiales que luego
las ciudades, las organizaciones civiles y otros actores, presionan, y negocian con
sus gobiernos, para ponerlos en la agenda de sus respectivos Estados-nación. 12
Ante este nuevo panorama, la teoría social de principios del siglo XX ha
quedado desfasada y ha tenido que ser revisada profundamente para poder dar
cuenta de los nuevos procesos que se dan en la era de la globalización, tales como
la reducción del Estado, la descentralización político-administrativa, la crisis de los
sistemas de partido, el debilitamiento de los Estados de bienestar, la caída del
muro de Berlín, la desarticulación de la URRS, la extinción del socialismo real, la
emergencia de la Unión Europea, los fundamentalismos con aumento de
conflictos mundiales entre las civilizaciones. 13
Hasta principios de los 80 parecía imposible que el Leviatán moderno, 14
erigido por las sociedades industriales (socialistas y capitalistas), se agotara frente al
acecho de las movilizaciones civiles que acabaron con los regímenes del socialismo
real y, por su parte en Occidente, que las críticas neoliberales impusieran un
modelo tan concentrador, excluyente y demoledor de reivindicaciones
socialdemócratas.
Para los convencidos del Estado keynesiano-weberiano, un buen gobierno 15
debería contar con un gran aparato burocrático, centralizado, con órganos de
control, una estructura vertical jerarquizada y eficaz, pero, además, con
legitimidad política ganada a través de elecciones democráticas representativa, y
un sistema de bienestar basado en la planificación racional; es decir, contar con un
gran gobierno (Rose, 1998) para intervenir en la economía nacional con empresas
propias que garantizarían la rectoría del Estado en los asuntos considerados
estratégicos.
Por otra parte, para los simpatizantes del socialismo que habían luchado por
la “reivindicación del proletariado” y en contra del “capitalismo explotador”, no
había otra vía para alcanzar la libertad y el desarrollo superior de la sociedad que
no fuera a través de la dictadura del proletariado con un aparato centralizado a
imagen y semejanza de la planificación del politburó soviético central, que
representó al socialismo real.
Ese era el sentido y la realidad histórica y es el contexto de donde emerge la
teoría del neoinstitucionalismo, que ofrece una alternativa para comprender y
reorientar el régimen institucional emergente sobre el que se está desplazando la
gestión local-global y en donde la sociedad civil disputa el espacio público, frente
a las amenazas de un governance 16 global dominado por las oligarquías locales y la
corporaciones multinacionales, al lado de agentes gubernamentales que
aprovechan la prolongada existencia de instituciones deficientes que no rinden
cuentas, ni transparentan sus acciones ante ningún poder público, ni ante grupos
representativos de la sociedad civil.

Imperios antiguos y formación del Estado moderno

En la antigüedad, los imperios eran más dirigidos que gobernados, pues carecían
de las organizaciones, medios administrativos, reglamentaciones, información y
personal profesional para administrar el desarrollo sobre los territorios que
reclamaban como suyos; lo más desarrollado desde el punto de vista
gubernamental eran el ejército, la hacienda y la organización de las grandes obras
hidráulicas o religiosas.
El control de pueblos y territorios dependía más de la fuerza militar, que
siempre fue mayor, que del poder político y administrativo; se trataba de imperios
de vencedores y vencidos, de conquistadores militares que imponían rentas y
exigían tributos; en su cúspide había siempre un emperador, pero no
precisamente un jefe de Estado; era un estratega militar y un líder tradicional que
dominaba a sus vasallos sobre territorios y pueblos; después de la victoria, el
dominio se lograba a través de un pacto con los vencidos, a los que se les podía
respetar la vida, sus propiedades, su organización política interna y hasta su
religión, a cambio de vasallaje, tributos y cooperación en caso de guerra. 17
Bajo esa lógica de estructuración del poder político-militar y religioso, lo
que se formaba en esos territorios eran reinos, principados y ducados para
dominar, pero no para ejercer buen gobierno; los centros de poder, como las
ciudades, eran más complicados para el control en la medida en que éstas estaban
organizadas en federaciones urbanas que por lo general vivían del comercio
ultramarino y la fabricación de productos, pues disfrutaban de una base de
recursos propios y de sistemas de gobierno autónomos sui géneris, reconocidos a
través de cartas imperiales concedidas de manera muy particular por los
emperadores (Weber, 2002:998-1046).
Durante el milenio que duró el medioevo europeo, aquellas ciudades fueron
habitadas y gobernadas por guildas de comerciantes, consumidores y pensionistas,
industriosos artesanos y trabajadores, linajes de señoríos feudales, vasallos y grandes
funcionarios que formaban parte de las cortes, clases y estamentos que coexistirían
allí hasta la Revolución francesa de 1789. Esos fueron los ingredientes
económicos y sociales de donde surgieron ciudades de escala metropolitana como
Londres, París, Berlín, Dusseldorf, Amsterdam, con prestamistas nacionales e
internacionales, grandes bancos y centrales de carteles con sociedades anónimas
(Weber, 2002:942).
Los monarcas autárquicos y absolutistas que se fueron consolidando a partir
del siglo XV (España, Holanda, Inglaterra, Francia, Prusia, Suecia) dieron lugar al
Estado moderno, con funcionarios a sueldo y burocracias que gradualmente se
fueron profesionalizando. Se trataba de regiones con ciudades, puertos e históricos
burgos que en el siglo XIII fueron sede del capitalismo mercantil embrionario.
Esos burgos, ya como ayuntamiento urbano, los conoce como fenómeno
extendido y duradero únicamente Occidente; para llegar a ello fue necesario que
el asentamiento tuviera una carácter industrial-mercantil bastante pronunciado y
que estuviera construido como fortaleza, con un mercado estable, un tribunal,
derecho propio y con carácter de asociación; todo eso unido con una autonomía
y autocefalia parcial; por lo tanto, administración con participación burguesa y
con policía para el control de los barrios. 18
Por lo que respecta a las reflexiones que estos fenómenos político-
administrativos fueron inspirando, podríamos decir que Maquiavelo fue uno de
los primeros en poner atención en la institucionalización del Estado; él no tuvo
contemplación para los príncipes débiles; su preocupación intelectual fue
fortalecer al Estado moderno incipiente, a través de las mejores instituciones,
proveyendo a los príncipes de conocimientos firmes para alcanzar y conservar el
poder.
Thomas Hobbes, también impulsor de ideas para fortalecer al Estado en su
acepción absolutista, defendió la necesidad de construir instituciones fuertes para
salvar a la humanidad de sus “peores” instintos, pues pensaba que “el hombre era
el lobo del hombre”; por eso se decantaba por los pactos como medio para
sobrevivir y lograr la gobernación de los territorios conquistados; de hecho, para
él, el Estado surge de un pacto que los individuos establecen entre ellos y que
tiene el objetivo de obtener la seguridad de la vida, mediante la sumisión
recíproca a un solo poder. Como afirma Bobbio en su análisis sobre Bodino y
Hobbes, para ellos, “(…) el poder soberano es absoluto; si no lo es, no es
soberano” (Bobbio, 2004:95).
Aquel absolutismo autárquico temprano desempeñó un papel decisivo para
la formación del régimen interestatal moderno, con países, ejércitos, alianzas
militares, territorios geográfica y culturalmente definidos y fronteras protegidas
con fuertes militares y aduanas; todos previendo invasiones o planeándolas; de
hecho, las guerras motivaron en parte el desarrollo del aparato administrativo, tal
como fueron los casos de Prusia, Holanda, Inglaterra y la Francia napoleónica.
El absolutismo implicó el desarrollo de una nueva forma de Estado con una
organización legal, racional y burocrática temprana; eso es lo que lo hizo diferente
de las ciudades-Estado, los imperios antiguos y medievales y los principados
renacentistas que lo antecedieron, pues esta nueva organización político-
administrativa y militar se basó en la absorción de reinos más pequeños y débiles a
base de desarrollar habilidades de gestión para gobernar un área territorial más
amplia y unificada; un sistema de leyes más rígido y un orden homogéneo
impuesto en todo territorio reclamado como propio.
Se trataba de un gobierno más unitario, más centralizado y estable, pero
además con capacidades para implantar una administración fiscal reconocida y la
monopolización del poder militar en favor del Estado y con sistemas de
profesionalización de su funcionariado, que se formaba teórica y prácticamente a
través de escuelas pioneras de administración pública. 19
Esos enormes territorios quedaban, pues, a cargo de un solo jefe de Estado
soberano y coexistían con otros Estados nacionales también soberanos, con los
que constantemente se estaba en “lucha por el poder abierta, competitiva y
abrumadora” (Held,et al., 2001:6-7).
Aún en medio de esa concentración de poder y de polarización social, los
monarcas absolutos, desde sus inicios (s. XIII), se mostraron muy activos y
constantes como niveladores de la desigualdad social; las cruzadas y las guerras de
los ingleses habían diezmado a los nobles y habían dividido sus tierras; la
emergente institución de las comunas en las ciudades europeas introdujo la
libertad democrática en el seno de la monarquía feudal; además, las armas de
fuego, la imprenta y el correo, catalizaron las interacciones entre estamentos,
clases y ciudades y regiones.
En aquel contexto, el protestantismo, como ideología contestataria frente al
poder eclesiástico de la iglesia católica, sostuvo que “todos los hombres gozaban
de las mismas prerrogativas para encontrar el camino del cielo”. Al respecto,
Tocqueville observaba que en Francia los reyes Luis XI y Luis XIV tuvieron buen
cuidado de igualarlo todo por debajo del trono, y Luis XV descendió él mismo
con su corte hasta el último peldaño. (….) El afán de lujo, el amor a la guerra, el
imperio de la moda, todas las pasiones superficiales del corazón humano, así como
las más profundas parecen actuar de consuno en empobrecer a los ricos y
enriquecer a los pobres” (Tocqueville; 2005:32).
Con ello lo que Tocqueville advertía, era que la semilla del igualitarismo y la
democracia estaban servidos desde aquellos tiempos en la cultura política de las
sociedades aristocráticas de Europa y que era una reivindicación que tarde o
temprano se convertiría en una realidad universal.
Luego, cuando los poderes absolutos del Estado estaban en plenitud en
España, Prusia y Francia, Hegel y Montesquieu al mirar hacia Inglaterra, vieron la
necesidad de nuevos equilibrios, como mecanismo para evitar el debilitamiento
del sistema monárquico; de ahí que la monarquía constitucional les parecía la
forma más conveniente para la estabilidad del nuevo Estado, pues con ella se
garantizaría el control del poder por el poder mismo.
A fines del siglo XVIII y del siglo XIX, el régimen constitucional con división
de poderes que imponía para todos unos límites de mando y control, fue rico en
modalidades políticas y organización administrativa. De la monarquía absoluta se
pasó a la monarquía constitucional en Inglaterra; al régimen republicano con
soberanía popular en Francia, y al federalismo de régimen presidencial en
Norteamérica, sólo que allí basado en principios igualitarios y democráticos nunca
antes experimentados en la Europa moderna, que procedía históricamente de
sociedades aristocráticas. 20
Cada régimen evolucionó institucionalmente con sus peculiaridades durante
el siglo XX, casi siempre acompañados de un sistema de partidos que fortaleció la
democracia representativa a través de las prácticas electorales logrando cierta
estabilidad dentro del marco de las economías liberales que sirvió de tejido
pacificador para el campo mercantil, y de un apoyo que fortaleció la legitimidad
interior de los Estados-nación, a la hora de desarrollar sus acciones expansionistas
sobre los otros continentes y por ende, en contra de los otros Estados con
pretensiones similares.
Anticipando estos escenarios, Marx y Engels ya habían puesto atención sobre
el desarrollo del capitalismo en Europa, viendo en la revolución industrial y el
progreso tecnológico el desarrollo de unas fuerzas productivas enajenadas y
sometidas a relaciones sociales de explotación, sostenidas por leyes injustas,
impuestas desde el poder de un Estado de empresarios burgueses que dominaba
todos los ámbitos de la vida social, política e ideológica. 21
Por su parte, bajo el paradigma positivista heredado de Saint Simón,
Augusto Comte fundaría la sociología a imagen y semejanza de las ciencias
naturales; si tanto progreso se había logrado con la aplicación de las matemáticas y
los principios de la física a la astronomía, la química y la biología a la agricultura y
la salud humana, entonces, por qué no intentarlo ahora aplicando esos mismos
principios al conocimiento y progreso de la sociedad; a él y sus seguidores les
parecía que se trataba de una sucesión lógica en el desarrollo del conocimiento
humano, pues: “El conjunto de los conocimientos astronómicos, (…) no debe
constituir ya en adelante más que uno de los elementos indispensables de un
nuevo sistema indivisible de filosofía general (…)”. 22
Bajo esa postura filosófica, desde la sociología positiva, Comte afirmaba que
la estática social se encargaría de estudiar a las instituciones que dan orden y
garantizan el control de la vida institucional, aplicando la ley desde el Estado,
mientras que la dinámica social estaría pendiente de las leyes universales que
determinan el progreso de la humanidad, nueva deidad hacia la que debería
converger toda la energía social.
Se trataría de producir un conocimiento positivo de la sociedad y sus
instituciones; método que alejaría a la humanidad de las formas teológicas y
metafísicas precedentes, y la aproximaría al “régimen definitivo de la razón
humana”, al estadio positivo en el que conducen y gobiernan los industriales y los
científicos (Comte, 1975:41).
En ese sentido, Durkheim, Spencer, Parsons y Merton fueron fuertemente
influidos por el positivismo comtiano hasta mediados del siglo XX; incorporando
la observación empírica, el trabajo de campo, el racionalismo y los métodos
cuantitativos, se imponía como paradigma científico-social; adicionalmente, con
la visión evolucionista y funcional, los sistemas institucionales quedaban en el
centro del análisis, formando estructuras sociales coercitivas y externas al
individuo, determinando así su conducta social pues éste no tenía más que
constreñirse a las reglas preestablecidas y jugar los roles sociales de acuerdo a los
mandatos prescritos por los usos y costumbres vigentes avalados por la ley, y
aprendidos a través de los sistemas de socialización dominantes: familia, iglesia y
escuela.
A fines del siglo XIX el positivismo alcanzó sus más altos niveles de prestigio
en el mundo occidental, de ahí que las sociedades autoritarias encontraban en sus
tratados de filosofía política la manera de racionalizar el por qué de las dictaduras
represivas en contra de los movimientos sociales que luchaban a favor de
reivindicaciones que afectaban los intereses de “científicos”, industriales y
comerciantes, que eran vistos en Inglaterra y Francia como la clase social que
liberaría a la humanidad del retraso al que había sido sometida por el oscurantismo
medieval. Obviamente, la ciudad funcionaba y se diseñaba bajo un paradigma
social en el que cada clase social tenía su barrio, sus lugares comunes y las
propiedades que le correspondían de acuerdo al estrato al que pertenecía y la
función social que le correspondía.
Durante la primera mitad del siglo XX se desarrolló un Estado que ostentaba
el monopolio de la ley y la capacidad de ejercer la violencia física o simbólica
legítima; en tanto maquinaria burocrática, racional y jerárquica y con base en el
progreso de las revoluciones industriales, pudo implementar políticas sociales
planificadas que lo distanciaron de los regímenes dictatoriales o totalitarios,
apoyado en instituciones más representativas, tal y como lo preveía Max Weber,
por eso, el “gran gobierno” en la etapa de posguerra llegó a considerarse como un
“Estado socialmente necesario” que reivindicó los intereses de amplios sectores
sociales emergentes en las crecientes ciudades de todo el mundo occidental
(Moreno en Rose, 1998:11).

Contexto y teoría del nuevo institucionalismo

El nuevo institucionalismo (político) mantiene el enfoque funcional-descriptivo

de la primera sociología, pero supone que las instituciones son variables
dependientes creadas por los mismos individuos que modifican las constituciones
y las organizaciones públicas y no al contrario; por eso su metodología se basa en
la comparación de casos, teniendo como objeto el estudio de gobiernos, sistemas
de partidos, parlamentos e incluso aparatos burocrático-administrativos.
Desde este enfoque, los regímenes institucionales funcionales quedan en el
centro del análisis, incluyendo los arreglos y acuerdos informales entre los actores
decisivos, dejando de lado el derecho público y administrativo, de donde se
desprenden las formas de gobierno y las estructuras básicas que aparecen en los
manuales de organización y operación, pues ya en la operación real, éstas son sólo
una referencia legal que se aplica en última instancia, en procesos judiciales que
pocas veces terminan.
Más allá de darle concesiones al conductismo, 23 ve en las acciones de los
individuos que se mueven en los campos de poder de las organizaciones públicas, de
los procesos de socialización y participación colectiva, los elementos para explicar
el cambio institucional, la forma en que evoluciona la sociedad en su conjunto y
por lo tanto del cambio histórico de las instituciones fundacionales de la sociedad.
Con las críticas a las teorías de Marx, Durkheim y Weber, más que sacarlos
de circulación, los reeditan y los actualizan, pues aún en el análisis de la
globalización de nuestros días están presentes; como Octavio Ianni afirma: “en
muchos estudios, es innegable que esas tres teorías sociológicas fertilizan la mayor
parte de lo que se produce o discute acerca de las configuraciones y los
movimientos de la sociedad global” (Ianni, 2005:182).
Eso está sucediendo en el análisis del nuevo institucionalismo, pues se vuelve
a poner en el centro de la discusión al individuo que ejerce actuando bajo
circunstancias acotadas por instituciones cotidianas en las que juega ciertos roles,
pero se insiste en que en cada situación concreta, este individuo orientado por su
“yo” 24 (en algunos casos por su “super yo”), las interpreta y manipula,
transformándolas y cambiándolas, más allá de la postura durkheimiana inflexible
sobre la manera coercitiva en que los individuos quedan constreñidos por los roles
sociales pues: “el sentido de una norma que simultáneamente autoriza a los
miembros del grupo a esperar los unos de los otros en determinadas situaciones
determinadas acciones, y los obliga a realizar, a su vez, las expectativas de
comportamiento justificadas que vienen de los otros” (Haber, 1999:65).
Por eso se insiste, que en el nuevo institucionalismo, se acepta que el individuo
tiene capacidades políticas e intelectuales para modificar o cambiar las
instituciones. Visto desde otra perspectiva, ese cambio institucional, en el que se
incluyen las nuevas reglas local-globales: “pasa por cuatro etapas o momentos: a)
la formación institucional; b) el desarrollo institucional; c) la
desinstitucionalización; y d) la reinstitucionalización”; en ello se incluye desde
luego, al Estado, al gobierno y a la administración pública” (DiMaggio y Powell,
2001:33-75).
Aunque la propuesta puede parecer evolutiva, lineal y gradual, al romper
con los principios de la “revolución conductista” sobre la manera de entender al
individuo como un actor determinado por las estructuras sociales, supera o al
menos completa el individualismo metodológico, al sustentar como hipótesis
central, que “no existe un actor individual aislado, sino sujetos que actúan insertos
dentro de complejas tramas institucionales”, las cuales heredan, crean y moldean
de acuerdo a sus intereses y circunstancias (Morán, 1998:22-23).
En ese sentido hay cierto acercamiento con el marxismo, pues se reconoce
en el individuo la capacidad política para crear instituciones, hacerlas evolucionar,
alterarlas mediante acciones que propician cambios y transformaciones en el seno
de la sociedad y para el funcionamiento del Estado y la economía. Con ello, el
nuevo institucionalismo se acerca a la tesis marxista, en el sentido de que “el
hombre es objeto y sujeto de su propia historia”.
Cuando los gobiernos son producto de esas transformaciones propiciadas por
la movilización de individuos que forman parte de la sociedad civil, entonces son
legítimamente representativos de los actores que los moldearon mediante su
participación con prácticas y procedimientos democráticos; bajo esa situación, la
acción legislativa, convierte al derecho moderno en algo funcional al Estado
(democrático), hecho que se explica “más bien a partir de las estructuras de
conciencia post-tradicionales que encarna” (Habermas en Haber, 1999:59).
Por otro lado, el lenguaje y la manera en cómo se comunican los seres
humanos, forma parte central de las instituciones sociales; en ello el marxismo y el
estructuralismo convergen; recordemos a Engels cuando decía que:

Primero el trabajo, luego y con él la palabra articulada, fueron los primeros dos estímulos principales
bajo cuya influencia el cerebro del mono se fue transformando gradualmente en cerebro humano (…)
El desarrollo del cerebro y de los sentidos a su servicio, la creciente claridad de conciencia, la
capacidad de abstracción y de discernimiento cada vez mayores, reaccionaron a su vez sobre el trabajo
y la palabra, estimulando más y más su desarrollo (…) a la vez, surge con la aparición del hombre
acabado: la sociedad (Engels, 1971:74-78).

Habermas afirma que el intercambio y la comunicación 25 son los hechos

sociales fundamentales que refuerzan a las instituciones de la vida cotidiana; ahí se
pueden observar las condiciones de las posibilidades objetivas que se sitúan en los
sistemas simbólicos inconscientes; por su parte, Haber prefiere privilegiar la
fenomenología 26 centrada en la actividad y la racionalidad empleadas por los
agentes institucionales en la interacción del lenguaje (Haber, 1999:63).
 Más allá de esta polémica, una vez aceptadas por la mayoría, las instituciones
“articulan y desarticulan, estructuran y desestructuran, integran y desintegran,
promueven y restringen las conductas de los miembros de la sociedad, sus reglas,
códigos, tradiciones, etc.” (Rivas, 2003:40). Con ello se puede concretar en el
nivel más elevado del análisis, el cambio histórico de la humanidad.
En el nuevo institucionalismo se piensa que las instituciones son la base de la
organización y de la solidaridad social, sólo que en el espacio público, que hasta
hace poco dominaba el gran gobierno, ahora es la movilización de la sociedad
civil la que ensancha sus fronteras y abre la posibilidad de prácticas democráticas
más allá del nivel democrático-representativo formal, al empoderar organizaciones
civiles y convertirse en un agente importante que moldea el régimen institucional
bajo el cual operan Estado, mercado y sociedad. Visto desde esta perspectiva:

Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más informalmente, los constreñimientos
u obligaciones creadas por los seres humanos que le dan forma a la interacción humana; en
consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio humano, ya sea político, social o
económico. El cambio institucional delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es,
a la vez, la clave para entender el cambio histórico (North, 2001:13 y 17).

En esta línea de interpretación social se rebasan las fronteras unidisciplinarias del

análisis tradicional, contraponiendo posturas propias de la economía con
enunciados provenientes de la ciencia política, la antropología social, la psicología
o la sociología; aquí se destacan dos posiciones irreconciliables desde el punto de
vista teórico y práctico, una, en la economía neoclásica, que siempre ha visto en el
mercado el mecanismo idóneo para lograr el desarrollo económico a través de la
oferta y la demanda que optimiza la distribución de los recursos y el equilibrio,
dejando libres a los agentes económicos para que maximicen sus ganancias a través
de su conducta racional y egoísta.
Bajo ese paradigma se fortaleció a los Estados liberales que tuvieron sus años
de gloria a fines del siglo XIX; sobre la vigencia del liberalismo no hay acuerdos
sobre cuándo inició su declinación ideológica y cuándo entró en crisis, 27 lo que
sí es cierto, es que el marxismo vio en esta forma caótica de funcionamiento
económico y político a un Estado de propietarios capitalistas que engendraban las
contradicciones y las condiciones objetivas para propiciar un cambio institucional
(transición al socialismo), que superara las irracionalidades e injusticias de la
sociedad capitalista; en la contraparte ideológica, Europa y Estados Unidos, en su
lucha contra esa forma revolucionaria y violenta, en la etapa de entreguerras,
optaron por la propuesta weberiana-keynesiana, que planteaba un Estado
participativo y distributivo con enfoque social y, por otra parte, la propuesta
fascista que subordinaba al capital y a la clase obrera para llevarla a la construcción
de un imperio dictatorial en el que se ponía a la cabeza a la raza aria como la
superior y su líder como el único con poderes absolutos para decidir el futuro del
mundo; esta disyuntiva se definió a favor de la primera, a través de una segunda
guerra mundial que dejó 50 millones de muertos y a dos nuevas potencias
confrontadas: Estados Unidos y la URSS.
A partir de los 70, para los países que no quedaron del lado del socialismo
soviético, retorna la ideología neoclásica, pero ahora en su versión neoliberal,
impulsada por los planteamientos de Milton Freedman, quien reivindica al
mercado como el mejor mecanismo de asignación y distribución de los recursos,
la competencia como medio idóneo para alcanzar la eficacia e incrementar la
productividad perdida por el burocratismo y la corrupción estatal; en esta línea de
pensamiento va a ser muy importante la libertad de los individuos y las empresas
para participar en el mercado y competir abiertamente sin regulaciones excesivas,
por lo que se demanda un Estado mínimo, descentralizado y desregulador.
Después de dos décadas (70-80) de reajustes económicos y reformas
neoliberales al Estado, y agregando los fracasos más recientes por la aplicación de
los acuerdos del Consenso de Washington (1991), en una buena parte del mundo
capitalista, esas políticas neoliberales mostraron limitaciones para resolver los
problemas de la cuestión social, la polarización económica en los mercados
nacionales y la pobreza extrema tan extendida por las sociedades periféricas y las
ciudades globalizadas que funcionan como nodos de gestión de la economía-
mundo.
Por eso el nuevo institucionalismo critica de contextualista al conductismo y
la elección racional, dominantes en la teoría de la economía neoclásica, pues
derivan en reduccionismo, utilitarismo, funcionalismo e instrumentalismo; en
cambio, resalta el papel que desempeñan las relaciones entre los seres humanos, las
instituciones creadas a partir de ellas y sus efectos recíprocos, las reglas, los valores,
las normas, las limitaciones y sanciones correspondientes, para alcanzar mejor
desempeño económico, social y político de los individuos frente a su sociedad
(Chapiro, 2006:16).
Aquí se insiste en que la mera existencia de instituciones fuertes del Estado
no garantiza el desarrollo sustentable ni el bienestar social; para ello se requiere de
instituciones eficientes que tengan una orientación a favor de cuidar el entorno
natural en que se desarrollan las actividades humanas, entre otras sus asentamientos
y sus políticas territoriales, pero además de eso, se requiere que sean avaladas y
reconocidas por la mayoría de los actores determinantes en la economía y la
política.
Por otra parte, los esfuerzos y el voluntarismo individuales, la dotación
original de recursos naturales, la ubicación geográfica estratégica de las ciudades y
el capital humano y social con que se cuenta, son importantes, pero no suficientes
para alcanzar por sí mismos el desarrollo sustentable de un país; para ello hacen
falta organizaciones con capacidades suficientes para impulsar una misión colectiva
con visión de futuro, apoyadas en instituciones eficientes, justas y consensuadas a
nivel nacional, pero a la vez apoyadas internacionalmente por organismos y países
dominantes.
Por lo anterior, muchos países se mantienen pobres y con sistemas políticos
autoritarios, porque carecen de instituciones eficientes y democráticas que permitan
a los agentes aprovechar las oportunidades potenciales que se les presentan para el
desarrollo. Las diferencias de desarrollo entre países, se deben en mucho, a la
calidad de las políticas públicas que logran engendrar desde su interior; pero éstas
a su vez, dependen, sobre todo, de la calidad y capacidad de las organizaciones
públicas, privadas o sociales que las operan, pues: “aún dentro de un mismo país,
hay regiones que avanzan y regiones que se rezagan y la explicación de ello se
puede resolver, si se observa minuciosamente que los portadores de los genes
institucionales, que son los individuos pertenecientes a la cultura local, no
contienen los elementos valorativos y la actitud social para gestionar el modelo
desarrollo universalmente aceptado” (Ayala, 2003).
Al interior de las grandes ciudades ocurre lo mismo, en tanto que éstas son
parte de las regiones que ganan o pierden; son justamente las instituciones, o sea
el régimen institucional que pilotea la región en donde están situadas, el
responsable de su posición frente al mundo y es ahí donde queremos centrar
nuestra atención en este libro.

Instituciones y organizaciones

En el análisis del nuevo institucionalismo es conveniente distinguir entre

institución y organización, aunque algunos autores suelen verlas como lo mismo;
desde nuestro punto de vista, al menos para el campo político-administrativo, nos
conviene verlas como dos objetos de estudio íntimamente relacionados, pero
diferentes al momento de su estructuración y funcionamiento dentro del Estado.
Como lo hemos reiterado, las instituciones son las reglas del juego, las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma y orientación a la interacción
humana; son límites para la acción humana (recursos, capacidades técnicas,
políticas, acuerdos, etc.), además, enfatizan el papel para resolver problemas
(producción, organización, distribución y apoyos mutuos, entre otros), para
potenciar a los agentes, en su trabajo colectivo y producir beneficios sociales
(empleo, equidad, seguridad, justicia, calidad de vida, y algunos más), por eso las
instituciones estructuran los incentivos en el intercambio.
En sentido amplio las instituciones son estructuraciones históricas en las que
se sincretizan valores, tradiciones culturales y religiosas, y todas las convenciones
existentes de una sociedad; por eso pueden ser formales (leyes y reglamentos) o
informales (usos y costumbres culturales y códigos de conducta cotidiana).
De ellas se derivan los lineamientos de las diferentes formas de gobierno de
un Estado-nación y el derecho consuetudinario, que se traducen en estabilidad y
legitimidad para que los agentes económicos, sociales y políticos puedan actuar
dentro de los diferentes campos de poder apoyados por los valores compartidos
entre ellos (partidos políticos, gobernantes, representantes populares, empresarios,
sindicatos, agrupaciones civiles, activistas, etcétera).
Las organizaciones por su parte, son entes más tangibles, por ejemplo, lo que
conocemos en el lenguaje común como dependencias de gobierno, escuelas,
empresas privadas o públicas, iglesias, organizaciones civiles, clubes sociales,
academias, institutos, colegios de profesionistas, y otros; todos estos entes
sociopolíticos se apoyan en las instituciones, optimizándolas en su empeño por
resolver sus diversos problemas.
Las organizaciones son instancias con recursos físicos, financieros, técnicos,
informativos y humanos que normalmente cuentan con edificaciones, desde
donde se asientan y dan forma y estructura como persona moral que ejerce
interacción con otras personal físicas o morales, asegurando en su campo de poder
el logro de objetivos y metas a través de una combinación de aptitudes, estrategias
y coordinación con los otros agentes de su campo de poder.
Las organizaciones son sujetos colectivos que cuentan con una
estructuración más o menos tangible, en donde los individuos asumen
atribuciones, cumplen funciones y tienen facultades con las que, en su
representación, actúan en red y ponen en contacto a otros individuos y grupos
que juegan roles y tienen intereses derivados de la posición y función dentro de la
organización a la que pertenecen.
Las instituciones, por su parte, estructuran y establecen marcos de
oportunidades para que las organizaciones operen a fin de alcanzar sus objetivos.
Las organizaciones modifican las instituciones para optimizar su desempeño o las
adaptan a los intereses de quienes participan y toman decisiones dentro de las
organizaciones.
Las organizaciones cobran vida y evolucionan de acuerdo al régimen
institucional dominante en la época, zona y localidad de que se trate; a su vez ellas
influyen en la manera en que éste evoluciona. Las organizaciones son creadas por
grupos e individuos con un propósito deliberado, y en el curso de sus empeños
por lograr sus objetivos, constituyen, a su vez, la fuente principal del cambio
institucional (North, 2001:37).
En los campos de poder político de los espacios públicos, las organizaciones
no operan de manera unívoca, hay muchas organizaciones con intereses y
misiones opuestas, traslapadas o complementarias que operan en redes
organizacionales con la intención de que sus reivindicaciones se inserten
oficialmente como políticas públicas; cuando finalmente entran a la agenda
pública son reconocidas por los diferentes poderes del Estado, desde donde se les
asignan recursos públicos para gestionarlas a través de programas, proyectos y
acciones públicas, y así darle satisfacción a los diversos públicos con los que el
Estado está obligado. 28
El nuevo institucionalismo se fundamenta en las elecciones individuales,
pero las considera como una forma de reconciliar las diferencias entre el
paradigma de la economía neoclásica y el de las ciencias sociales, en beneficio de
la gestión pública, pues en la democracia las instituciones que moldean esas
elecciones individuales, reducen la incertidumbre y fortalecen la estabilidad de sus
estructuras; ahora bien, la estabilidad por sí sola, no garantiza la eficiencia de las
instituciones ni su inmutabilidad; pero una organización basada en acuerdos y
consensos, entonces sí está en posibilidad de alcanzar sus propias metas, sobre todo
si el entorno institucional es estable, descifrable y reconocible por los diferentes
actores.
Rara vez en la historia se observa que las instituciones cambien de modo
discontinuo (de manera compulsiva y repentina), más bien éstas cambian de un
modo incremental (por agregación paulatina y gradual), 29 aún en las etapas de
revolución social en las que se supone que se registran rupturas institucionales
importantes, se considera que no son totalmente discontinuas; el cambio
institucional por las resistencias genéticas de su régimen, casi siempre se explica
mejor desde un marco más evolucionista y gradual que del dialéctico, que se
adapta mejor a contextos conflictivos coyunturales. Bajo esta perspectiva, las
instituciones ineficientes tienden a extinguirse más rápido porque entran en
desuso, mientras que las que resuelven mejor los problemas humanos, son las que
emergen y se afianzan en la sociedad.
Las instituciones formales e informales dan como resultado organizaciones
enfocadas al cambio político, pero con estabilidad (manteniendo la forma de
gobierno y aceptando la incursión gradual de los nuevos agentes y modalidades en
la gestión pública); todas ellas (las organizaciones gubernamentales, sociales o
privadas), sin embargo, nacen debido a los incentivos generales contenidos en el
régimen institucional dominante, y por consiguiente, dependen de él según la
rentabilidad de las actividades que emprendan.
De esta diferencia entre organizaciones e instituciones y de su existencia
simbiótica, depende la dirección del cambio institucional. Su estructura
incentivadora retroalimenta a los individuos que juegan las reglas desde sus
organizaciones, orientados por las oportunidades que les ofrecen las instituciones.
Las organizaciones funcionan por esos incentivos contenidos en el régimen
institucional; sus actores obran conforme a información incompleta y asimétrica
que reciben mediante elementos supuestamente racionales de los que por eso
pueden resultar vías persistentemente ineficientes. Los costos de transacción entre
agentes en situaciones desiguales acrecientan derechos ineficientes por lo injustos,
conflictivos y concentradores de poder que son.
Por eso el nuevo institucionalismo parte del ser humano, su conducta,
motivaciones e intereses, ya que para mejorar y optimizar el desempeño en todos
los órdenes sociales hay que lograr la coordinación y cooperación entre los
agentes en campos que son por naturaleza de escasez y, por ende, de competencia
por los derechos escasos.
El intercambio sin fricciones en política es una utopía, pero todos los actores
la ven con simpatía, pues aminora los costos de transacción y permite identificar
condiciones bajo las cuales las personas están dispuestas a cooperar, incluso sin la
intervención coercitiva de la ley, es decir, por medio de la práctica de la
gobernanza, yendo más allá del supuesto maximizador egoísta, para acercarse más
al bien común (North, 2001:38).
¿Mercado o Estado? Los agentes con mayor poder relativo, mayores
capacidades organizativas decisivas y que disponen de más y mejor información
son los que tienen un mayor margen para manipular las instituciones en su favor.
En la economía neoclásica se sigue viendo al mercado como la mejor explicación
del surgimiento, mantenimiento y cambio de las instituciones, pues la
competencia es el mecanismo más poderoso en la selección de las instituciones
que deben prevalecer; de alguna manera se acepta que es “la mano invisible” la
que selecciona las formas de organización más eficientes; desde esa perspectiva, los
agentes no tienen necesariamente intención o participación alguna en el diseño de
las instituciones, pero tienen un número ilimitado de instituciones por elegir.
En ese sentido, el nuevo institucionalismo contempla tres vertientes:
1. La vertiente contractualista, en la que las instituciones son resultado de
deliberaciones entre los agentes con énfasis en la legislación y participación
de los órganos fundamentales del Estado.
2. La vertiente de la economía evolucionista, la cual afirma que entre conflictos
sociales y beneficios colectivos y distributivos, se acepta que las instituciones
no benefician a todos por igual ya que existe una notable desigualdad en el
poder y capacidad que tienen los individuos para influir en el diseño,
instrumentación, legalización, vigilancia y cumplimientos de las
instituciones; en esta vertiente, el cambio institucional se da de manera
notoria, porque además de maximizar los beneficios que les ofrecen las
reglas y valores de las instituciones en uso, los agentes tratan de cambiarlas o
adaptarlas a sus intereses.
3. La vertiente histórica, donde se parte de que las instituciones están modeladas
por factores históricos que tienen antecedentes lejanos no siempre conocidos
ni comprendidos a plenitud, por lo tanto, limitan las acciones de los agentes
sobre ellas. Los cambios en la dotación de recursos, tecnología, capital,
fuerza de trabajo son importantes, pero lo crucial son las reglas y las
convenciones diseñadas por individuos que enfrentaron situaciones
diferentes que tuvieron que superar para convivir en un contexto social,
seguramente superado en el presente. (Ayala, 2000:61).

Finalmente, el nuevo institucionalismo pone atención en seis aspectos:
1. Las normas como medio para comprender cómo funcionan las instituciones y
cómo determinan y moldean el comportamiento individual.
2. La elección racional como principio para explicar el comportamiento
individual a través de reglas e incentivos, producto de los cuales se trata de
maximizar el beneficio.
3. El punto de partida, que es importante para las decisiones que se toman
tempranamente en la historia de toda política pública, así como la estructura
de la organización gubernamental que la administra y gestiona, pues ello
permite comprender la evolución y desarrollo de las instituciones.
4. La forma de gobierno que marca también una diferencia en la manera en que
se gestionarán las políticas públicas y se tomarán las decisiones mientras ésta
no sea modificada; ello es importante porque ahí se ponen las reglas del
juego y constricciones para los agentes que participan en el campo de poder
público, privado o social.
5. La forma de gobernar que tiene que ver con la ideología política y las prácticas
de gestión que acostumbran los gobernantes y administradores públicos,
según el partido o coalición política que tenga el poder público.
6. El estilo personal de gobernar, que tiene que ver con el margen que tiene el
gobernante, o la cúpula del poder, de tomar decisiones de acuerdo con sus
gustos, intereses e inclinaciones personales o de grupo; aquí y en el punto
anterior, tendremos que decir que todos los sistemas políticos dan márgenes
diferenciales de libertad a quienes son designados en los cargos y en cada
caso podemos distinguir acciones muy concretas que tienen que ver con el
estilo personal y el manejo de ese margen discrecional que ofrece cada
sistema.

Conclusiones

La conducta humana vuelve a ponerse en el centro del análisis; su conocimiento

podrá edificar instituciones que permitan ir mejorando el desempeño de las
organizaciones del gobierno, que opera estrechamente ligado al espacio público,
donde se moviliza la sociedad civil, la ciudadanía y los grupos emergentes.
 Aquí se plantea que para poder impulsar a las instituciones del gobierno
democrático se requiere de organizaciones públicas eficientes y para ello hay que
generar las condiciones para incorporar a la ciudadanía en las tareas para definir,
participar, implementar y evaluar políticas públicas local-globales; no pretender,
desde el gobierno, decidir qué le conviene o qué quiere la gente; eso le
corresponde en buena medida a la ciudadanía bajo condiciones de una
organización óptima.
El nuevo institucionalismo se está reafirmando como una opción teórica
para la comprensión de los problemas del mundo contemporáneo. James March y
Johan Olsen, reconsiderando el papel que otorgan las teorías políticas al individuo
y su papel maximizador como elemento fundamental y rector de la conducta
humana, colocan a la acción colectiva en el centro del análisis, manteniendo la
inquietud de saber por qué, a pesar del individualismo tan evidente en las
sociedades capitalistas, las instituciones colectivas que le apuestan al bien común
persisten e impulsan organizaciones civiles local-globales que están mostrando
capacidades de contrarrestar a los poderes fácticos y a los Estados oligárquicos
dominados por las corporaciones multinacionales. 30
Desde nuestro punto de vista, el nuevo institucionalismo no es una moda, es
la consecuencia lógica del devenir histórico de las ciencias sociales desde su
aparición; por eso lo vemos como una alternativa teórico-metodológica válida
para investigar y comprender mejor los procesos político-administrativos que
determinan el buen o mal funcionamiento de los gobiernos como entidades del
Estado-nación, en su interacción con las redes globales del poder político y
económico que hoy dominan al planeta; permite, además, observar con
objetividad, las subjetividades, motivaciones e intereses que intervienen en las
interacciones, opciones racionales y decisiones de los actores cuando juegan las
reglas del campo de poder en lo público del Estado y en lo público de la sociedad civil.
Esta teoría de alcance multidisciplinario alienta a los agentes del cambio
democrático a prescribir el tipo de cambio institucional hacia el cual quieren
orientar su movilización, al compartir los principios y valores democráticos, tan
exaltados por Tocqueville al observar a la Norteamérica de principios del siglo
XIX emancipada de las instituciones del ancien régime europeo.

Así, el cambio histórico se antoja más como una cuestión de individuos

jugando reglas y adaptándolas, que bajo contextos conflictivos de coyunturas
“revolucionarias”, que al paso del tiempo dejan mucho que desear en materia de
cambios estructurales.
La emergencia de comunidades humanas, sus ciudades y sus formas de
gobierno, más allá del Estado y de la gobernanza metropolitana, tienen vida
propia; de hecho, muchas de las actuales megalópolis del mundo, aún dominadas
por las leyes utilitaristas y caóticas del capitalismo tardío, actúan funcionalmente
dentro de amplias regiones metropolitanas resultando en opciones de
sustentabilidad para los millones de pobladores que las habitan, pero, con el
conocimiento de los gobiernos actuales del mundo, propiciar las mejores prácticas
organizativas en la escala metropolitana sería una gran aportación para salvar al
planeta de posibles crisis ambientales y agotamiento de los recursos vitales para la
existencia humana y de la biodiversidad planetaria.
Si no podemos entender cómo funcionan todos esos elementos emergentes,
no llegaremos muy lejos en la comprensión general de la sociedad humana;
menos aún, estaremos en posibilidad de mejorar las instituciones y organizaciones
públicas que garanticen calidad de vida y sustento para las generaciones futuras.

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 2. Ciudades: orígenes de la idea del buen gobierno

No quiero aprender artes delicadas, sino lo que requiere el buen

gobierno.
Eurípides, Siglo V a.d.n.e 31

Introducción

Durante la presentación del número 1 de la revista Buen Gobierno, Enrique

Cabrero (2006) hizo hincapié en que los artículos presentados ahí hacían alusión a
algún aspecto que tenía que ver con el buen funcionamiento del gobierno, pero
que había ausencia de algún trabajo que analizara el origen y desarrollo del
concepto de buen gobierno, por lo cual no quedaba claro qué significaba y
cuándo se podía hablar de una institución con tales características.
Esto lo consideró necesario para que se abriera una polémica sobre los
sistemas políticos y formas de gobiernos que han existido y cómo han
evolucionado hasta llegar a la consolidación del Estado moderno tal y como lo
conocemos ahora, porque en el empeño de hacer análisis político y de hacer
política, se ha caído fácilmente en los pantanosos terrenos de la subjetividad, al
tratar de definir qué es un buen gobierno o cuándo hay un mal gobierno.
Justamente, en los principios del siglo XIX, el grito popular que unificó a las
fuerzas independentistas movilizadas por Miguel Hidalgo contra las fuerzas
francesas que habían depuesto al rey Fernando VII en España, fue el de “muera el
mal gobierno”, refiriéndose al gobierno de la Nueva España, que en esos
momentos estaba dirigido por un representante del gobierno napoleónico; ese
mismo grito se escuchó un siglo después, en los inicios de la revolución mexicana,
cuando los alzados maderistas se levantaron contra el gobierno de Porfirio Díaz.
Por lo mismo, hoy, a principios del siglo XXI, los intelectuales, los políticos y
los dirigentes de instituciones gubernamentales tienen serias dificultades para
ponerse de acuerdo al tratar de definir lo que se entiende por un buen gobierno;
más aún, al momento de emprender acciones que conduzcan a la consolidación
de un gobierno que pueda ser reconocido como tal, difícilmente hay consenso
pues lo bueno o malo de un gobierno siempre se mide desde posturas interesadas
políticamente que relativizan sus cualidades según convenga. La situación cambia
si se empiezan a tomar en cuenta aspectos como, por ejemplo, si el gobierno que
analizamos es legal, si es legítimo, si es estable, si es incluyente, si hay libertades
civiles, si se respetan los derechos humanos, si hay crecimiento económico, si las
empresas tienen garantías para su funcionamiento en el mercado, si los
trabajadores están satisfechos con sus condiciones laborales, si las familias valoran
positivamente la educación y los servicios públicos que se otorgan, sin son
accesibles y de calidad para la mayoría, si el desarrollo de las regiones y las
ciudades es sustentable y amigable con la naturaleza, etcétera.
Orientado por la observación crítica del doctor Cabrero, el director de la
revista, Rafael Martínez Puón, me invitó para que, desde mi posición de
Presidente de la Fundación de Estudios Políticos y Administrativos A. C.
(organización responsable de la publicación), tomáramos postura editorial sobre el
tema, de tal manera que me propuse rastrear la manera en cómo se han
estructurado las diferentes formas de gobierno en el mundo occidental y cómo ha
evolucionado el concepto de buen gobierno, que por cierto, hoy, se ha puesto en la
palestra de la discusión política y académica.
Para empezar tendremos que decir que buen gobierno es un concepto
polisémico que de entrada queda sujeto al análisis axiológico por lo contencioso
de los valores implicados en su contenido; a la vez, es sugestivo por las
intenciones que despierta entre gobernantes y gobernados, por su uso prescriptivo
y por la polémica que desata por los abusos que se cometen con él y por las
maneras en que algunas posturas extremadamente optimistas o tecnocráticas lo
vienen utilizando con el interés de vender ideas aparentemente tangibles y
alcanzables con meras recetas simplistas; otros interesados lo hacen para adular las
reformas y proyectos políticos que impulsan algunos gobernantes o legisladores
para que alguna dependencia gubernamental los adopte o los ejecute desde el
poder del constituido; y otros, para vitorear cualquier acción modernizante, sin
más aportación que ocurrencias y puntadas derivadas de esquemas simplificadores
provenientes de las escuelas gerencialistas.
La verdad es que se trata de un tema muy complejo y que tiene orígenes
filosóficos e históricos profundos y de mucho recorrido, que en la cultura
occidental se remonta a las épocas de la Grecia y la Roma clásicas, pasando por las
etapas fundacionales de la ciencia política, en el Renacimiento, seguidas en los
mejores momentos de la Ilustración y que en la emergencia de las ciencias
sociales, entre el siglo XIX y la 2ª mitad del siglo XX se ha nutrido, entre otros, del
positivismo como teoría de la autoridad central, del marxismo como teoría de la
revolución socialista, de la teoría weberiana a favor de la racionalidad burocrática
del Estado, del estructural funcionalismo, que legitima la existencia de las
estructuras de autoridad a partir de su teoría de los roles y la estratificación social,
del análisis de la política pública emergente en el seno del Estado de bienestar, de
la nueva gestión pública que derivó en el Estado post-burocrático con gobiernos
ligeros, eficaces, eficientes y descentralizados; finalmente del neo-
institucionalismo, desde el cual se abordan críticamente temas fundamentales
como el de las instituciones, las organizaciones, la gobernabilidad y la gobernanza,
conceptos todos que en las últimas tres décadas se vienen imbricando fuertemente
con el de buen gobierno y las buenas prácticas dentro de la administración
pública.
Lo cierto es que, después de tanto camino andado, ya durante el compulsivo
siglo XX, el mundo vivió bajo por lo menos seis paradigmas políticos dominantes
que aspiraron, cada uno desde diferentes posiciones ideológicas y geopolíticas, a
arribar al ideal del buen gobierno:

1. El Estado liberal (1870-1933)

2. El Estado socialista (1917-1990)
3. El Estado fascista (1933-1945)
4. El Estado keynesiano-weberiano (1933-1945)
5. El Estado de bienestar (1946-1979)
6. El Estado neoliberal con mercados abiertos (1980-1995)

Ninguno de estos paradigmas político-económicos se lograron imponer de

manera universal ni duradera, sin embargo, todos han dejado huella imborrable al
interior de las estructuras gubernamentales y sus programas en las diferentes
regiones del mundo, y mantienen la tentación por reivindicar sus principios
tratando de incluir en la agenda pública de los gobiernos, proyectos que se
traduzcan en políticas públicas; digamos que aunque en la actualidad el paradigma
neoliberal a nivel global es dominante, hay resistencias y reminiscencias de los
anteriores, de tal manera que lo que tenemos es un collage de estructuras y
políticas que se mueven según la fuerza de los poderes fácticos y los actores
emergentes que se van haciendo presentes según la coyuntura; entre los nuevos
que empiezan a destacar en los albores del siglo XXI, están la diversidad de grupos
ciudadanos que manifiestan su interés por los asuntos públicos.
Por lo anterior, en la coyuntura que vivimos, me queda claro que aspirar al
ideal del buen gobierno y emprender cualquier iniciativa en ese sentido debe
entenderse como una obligación intelectual responsable y bien fundamentada,
pero también como una práctica política y administrativa por parte de
funcionarios y políticos, reto que implica acciones inmersas en un contexto
globalizado, complejo, contradictorio y muy diverso, en donde la historia, la
geografía y el resto de las ciencias involucradas en el desarrollo humano, pesan
para estructurar una visión de futuro, que reclama a todos los actores una visión
prospectiva comprometida, incluyente y promisoria para todos incluido el
entorno natural que nos da sustento.
Estoy seguro de que en un sentido más crítico y profundo del que yo podré
alcanzar en este capítulo, el lector analizará con mayor nitidez, las resistencias,
aceptaciones y adaptaciones que se le vienen haciendo a los gobiernos de nuestro
tiempo, en función de mejorarlos y acercarlos al ideal del buen gobierno.

El buen gobierno en la antigüedad greco-romana

Empezaremos por recordar que para Plantón y Aristóteles, entre los gobiernos de
las ciudades homéricas que los precedieron, hubo unos gobiernos que ellos se
permitieron clasificar como buenos o malos, pero de entre ellos, hubo unos
mejores y otros peores; incluso, en su limitado universo llegaron a identificar cuál
era el que había tenido la forma óptima y cuál la más incorrecta; esto es, que en su
quehacer filosófico, a la vez que describían, comparaban y analizaban los sistemas
políticos existentes hasta su momento, también se vieron tentados a darles un
valor axiológico, partiendo de los valores políticos dominantes en aquella sociedad
de clases, donde el esclavismo era tan natural, tal y como hoy se aceptan las
desigualdades económicas y sociales que produce el mercado global dominado por
los principios neoliberales impuesto por las grandes corporaciones oligárquicas. En
el centro de esas formas, Aristóteles destacaba que:

La constitución es la estructura que da orden a la ciudad estableciendo el funcionamiento de todos los

cargos y sobre todo de la autoridad soberana (...) El legislador y el gobernante están íntimamente
ligados a la ciudad; porque la constitución o el gobierno deriva su organización de sus habitantes (...)
El ciudadano no podría ser con frecuencia en una oligarquía. (...) podemos considerar como tal al que
goza del poder de participar en la administración de justicia, en la deliberación, en una ciudad
cualquiera, y, en sentido general diremos que la ciudad es la organización ciudadana con capacidad
para gobernarse por sí misma.

Aquí Aristóteles se refiere a la forma de gobierno constituida democráticamente

por aquellos hombres que habían alcanzado el estatus de ciudadano (politia) en la
Grecia antigua, en donde el esclavismo era parte legítima del sistema. Poco antes,
su maestro Platón había encontrado tres formas buenas de gobierno y tres malas,
pero ya consideraba que la democracia, siendo la peor de las tres mejores, era
mejor que cualquiera de las tres malas. Aristóteles jerarquizó esas seis formas de
mejor a peor; puso primero a la monarquía (gobierno de uno), luego en orden
descendente a la aristocracia (gobierno de varios), la politia (gobierno de muchos);
todos ellos inspirados por el bien común. En cambio sus formas degeneradas
tenían otros intereses distintos al bien común, La democracia (pobres), la
oligarquía (ricos) y la tiranía (monarca). Es obvio que por las condiciones
dominantes de la sociedad politeísta, la monarquía se justificó primero porque se
da por mandato divino, pero también porque quien reina sobresale
extraordinariamente por encima de los demás, aunque de su degeneración se llega
al otro extremo, a la tiranía: “la forma ínfima con la cual la degradación política
toca fondo”.
El gobierno aristocrático fue justificado porque era constituido por los
mejores hombres (sabios y guerreros), pero en caso de degeneración, se transitaba
hacia los gobiernos oligárquicos que solo veían por el interés de unos cuantos.
Una forma buena e intermedia entre la aristocracia y la oligarquía fue la
timocracia (de timé, que significa honor), llamada así por Platón, pues él era
admirador del sistema político de Esparta, donde había una timocracia; su
elemento de corrupción estuvo en honrar más a los guerreros que a los sabios; de
ahí le viene su visión organicista conservadora de la sociedad, que se deslizó hasta
fines del XIX, renovada por los sociólogos Herbert Spencer y Emilio Durkheim.
Particularmente, Platón, en su República, analizaba los inconvenientes del
Estado democrático, pues: “es devorado por ardiente sed de libertad (...) Así en
público como en privado, encomia y honra la igualdad que confunde a los
magistrados con los ciudadanos”.
Él pensaba que si eso mismo se repetía en la escuela, la familia y otras
organizaciones del Estado, se podía caer en la decadencia de la democracia
ateniense, razones por las que investigaba tanto las degradaciones que se estaban
dando en aquella polis, más que poner atención en los elementos que la llevaron a
su esplendor.
No obstante esta aversión hacia la democracia, los filósofos griegos estaban
de acuerdo en que las buenas formas de gobierno eran aquellas en las cuales los
gobernantes ejercían el poder teniendo presente el interés público y las malas,
aquellas en las que los gobernantes lo ejercían de acuerdo con el interés
individual. Aquí destaca la idea de Aristóteles sobre la polis, en el sentido de que
los individuos se reúnen en la ciudad y forman una comunidad política, no sólo
para vivir en común, sino también para vivir mejor. Al convertirse en ciudadanos,
todos juntos, o mediante sus gobernantes, persiguen fundamentalmente el bien
común.
Ahora bien, como las buenas formas degeneran en malas, se da cuenta de que
en la historia de las combinaciones de formas malas llegan a surgir algunas formas
buenas de gobierno, llega a la conclusión de que una forma óptima es aquella que
tiende a posesionarse en los puntos intermedios: “la comunidad política mejor es
la de la clase media, y pueden tener un gran gobierno aquellas ciudades donde la
clase media sea numerosa y muy superior a ambos extremos”.
La democracia es la más moderada y, aunque piensa que no es la mejor,
afirma que es la menos mala. Las formas buenas son aquellas en la que los
gobernantes ejercen el poder teniendo presente el interés público; aún
considerando que la oligarquía y la democracia son formas malas, combinadas
entre sí dan como resultado un buen gobierno.
Más adelante (s. II, a.d.n.e.), Polibio, en su análisis sobre la constitución
romana, observa una séptima forma de gobierno, que es la síntesis de las tres
formas buenas estudiadas por Platón y Aristóteles; él les llama reino, aristocracia y
democracia. En este sentido, la polémica queda servida desde el momento en que
según la visión teológica de Platón, la historia procede de lo mejor a lo peor,
mientras que para las visiones renacentistas, la historia se mueve de lo bueno hacia
lo mejor; en suma, se irá dando una controversia entre una teoría del regreso
indefinido (negativismo) y la del progreso indefinido (positivismo).
Lo que aporta Polibio en su momento, a esta polémica iniciada por Platón,
es su teoría de la historia, la de los ciclos de crecimiento, florecimiento y
decadencia de las ciudades griegas, de donde después dedujo la idea del gobierno
mixto que descubrió en Roma; lo importante de su nueva tipología fue que se
centró más en la idea de estabilidad, que en el de legitimidad moral, pues él
observaba que, independientemente de la forma, unos gobiernos se constituían
usando la violencia contra el pueblo y otros, el consenso de los ciudadanos sin
importar que unos fueran reino, aristocracia o democracia, los mejores eran los
que aportaban estabilidad, y esos eran el ateniense y el romano, que se
mantuvieron más prolongadamente en el tiempo.
En esa lógica, las formas buenas de gobierno de sus antecesores terminan
pareciendo malas. En lo que está de acuerdo con Platón es que la constitución de
Esparta es excelente, pero no porque sea aristocrática, sino porque es mixta y eso
le permitió ofrecer estabilidad; las formas simples, basadas en un principio único
resultan precarias y degeneran muy pronto en la forma corrupta correspondiente.
En una constitución mixta se neutraliza la potencia de las otras, decía Licurgo; el
rey es frenado por el pueblo y el pueblo a su vez por el senado, es decir, la
excelencia le viene de su capacidad de autorregulación en la medida en que hay
control recíproco de poderes; cada órgano puede obstaculizar o colaborar con los
otros. Para Polibio: “todos permanecen en los límites prescritos: por una parte
están impedidos de cualquier impulso agresivo, por otra parte temen desde el
inicio la vigilancia de los otros”.
Eso le da equilibrio y estabilidad; sin ser la madre moderna de la teoría de
separación y equilibrios de poderes, expuesta por Montesquieu, sí la podemos
considerar un antecedente que pretendió alejar a las sociedades de aquellos
tiempos, de los excesos de las tiranías, las oligarquías y las democracias populistas.
Polibio era consciente de que la estabilidad de las constituciones mixtas no las
hacía eternas, y eso se explicaba por el hecho de que el equilibrio de las partes de
un momento determinado luego se desplazaba en favor de una sola y, al volverse
simple, terminaba en su forma degenerada, lo que en su momento llevó a la
decadencia a Esparta y Roma.
 Cuadro 1
Formas de gobierno en la antigüedad
Autor Siglo Formas de gobierno Características Caso

Interés público
IV a. 3 buenas: Monarquía, aristocracia y timocracia, que degeneran en tiranía, Legitimidad moral
Platón Esparta
c. oligarquía y democracia Sistemas regresivos de
buenos a malos

Bien común
III a. Las mismas 6 pero de mejor a peor. De combinaciones de malas surgen Vivir mejor
Aristóteles Atenas
c. buenas porque son intermedias Legitimidad moral
Clase media extensa

Estabilidad por violencia o

Formas mixtas: Reino, consenso Esparta
II a.
Polibio
c. aristocracia y democracia. Ciclos progresivos:
Autorregulación y equilibrio Crecimiento, florecimiento, Roma
decadencia

Fuente: elaboración propia

De la tiranía medieval a la monarquía absoluta

La caída y destrucción de Roma a manos de las tribus bárbaras dirigidas por

Alarico el 24 de febrero del año 410 d.n.e. permitió la emergencia de la Iglesia
católica, como institución dominante que le disputó al Estado antiguo el control
político-administrativo e ideológico de Europa y parte de Asia, imponiéndose
hegemónicamente por el siguiente milenio con el apoyo de la obra emblemática
de San Agustín; por eso prosperó una idea negativa de lo que había representado
el Estado politeísta, que ofrecía sacrificios cotidianamente a sus dioses; por eso, la
nueva función de la Iglesia católica sería contrarrestar la naturaleza malvada del
hombre. En los diferentes sermones de los años 410 y 411 se decía que:

La catástrofe de Roma es una intervención divina. Dios es un médico que corta la carne podrida de
nuestra civilización. Este mundo es un horno que la paja arde al fuego; el oro, en cambio, sale
purificado y ennoblecido. Es una prensa que separa al aceite del deshecho sin valor; el deshecho es
 negro y tiene que desaguar por el canal. El canal se pone así más sucio, pero el aceite sale más puro.
Los que murmuran son el deshecho; el que entra en sí y se convierte, es el aceite puro. (Citado por
Montes de Oca, 1978:XI)

Ese era el mensaje dominante que más adelante determinaría las formas de vida en
torno al feudo y que se justificarían como instituciones preponderantemente
represivas, avaladas por aquellos valores morales impuestos por el cristianismo de
los tiempos de la caída misma de Roma.
De esa nueva situación de resquebrajamiento del orden institucional
anterior, que no fue poca cosa para el mundo de aquella época, en adelante la
concepción grecorromana de un Estado para la vida “colectiva y buena” quedó
relegada; el aislamiento paulatino de la gente alrededor de los nuevos feudos y
pequeños reinos descentralizó por fuerza la vida comunitaria, creando un mundo
favorable para el dominio unipolar de una sola institución, la Iglesia católica, que
con el tiempo se hizo omnipotente.
Ahí el contraste no era entre el mal gobierno o el buen gobierno, sino entre
el Estado y la Iglesia, institución religiosa que se impuso fácilmente después de la
desintegración del imperio romano, decantándose a favor de la tiranía, forma que
garantizaba el control político de los feligreses desperdigados por toda Europa,
que a la vez quedaron atrapados en las relaciones sociales de servilismo, forma de
explotación que correspondía a un estadio de desarrollo más avanzado que el del
esclavismo, pues de acuerdo con ese contrato social, el siervo disponía del
usufructo de una parcela que el señor feudal le concedía junto con la protección
contra invasores, a cambio de su trabajo servil en sus tierras y castillo.
Ya avanzado el Renacimiento, Maquiavelo, a principios del siglo XVI, centró
su atención en aquellos príncipes tiranos que conquistaban el poder de hecho y lo
mantenían al ejercerlo con reglas que no eran las de la moral pública o religiosa,
sino las del príncipe que no ostentaba el título justo: se trataba del príncipe
usurpador, ilegítimo, al que lo justo le venía de la victoria, mas no de la bonomía
de su gobierno; cuando ésta se daba, se consideraba más una debilidad de carácter
que una habilidad en el manejo de los asuntos del reino.
A pesar de sus preferencias por la forma de gobierno tiránica, Maquiavelo
distingue cuatro formas de conquistar el poder:

a) Por virtud
b) Por fortuna
c) Por maldad
d) Por el consenso de los ciudadanos

Cabe anotar que las antítesis de éstas son: virtud-fortuna, fuerza-consenso.

El criterio para distinguir la buena política de la mala política es el éxito, que es
conservar al Estado, pues el fin de un príncipe es mantener el poder y eso se logra
desarrollando la capacidad de prever, tomando en cuenta los sucesos del pasado; es
decir, tomando en cuenta la historia. Solo quien es capaz de explicar las cosas que
suceden está en posibilidad de prever cómo acontecerán: “todas las cosas del
mundo, en todo tiempo, se parecen a las precedentes”.
Una aportación temprana de Maquiavelo fue, en su momento, haber puesto
el conflicto y el antagonismo como los elementos que le daban salud y desarrollo
contradictorio al Estado. En el Estado absolutista de los tiempos de Maquiavelo, el
poder del príncipe estaba por encima de la ley, en él no había cabida para una
postura iusnaturalista. En Maquiavelo, el gobierno mixto ya no es solamente un
mecanismo institucional que genera estabilidad a partir de cierta composición
orgánica de sus clases; es el reflejo de una sociedad determinada; es la solución
política de un problema que nace de los conflictos de la sociedad civil y tiene sus
correspondientes efectos en la superestructura, al formar un Estado que hace
posible la unidad nacional.
Inspirado en Maquiavelo, Bodino pone en el centro de la discusión el tema
de la soberanía y las fuentes de la soberanía del Estado; es decir, el poder supremo;
donde hay un poder soberano, hay un Estado; él afirma que los atributos de la
soberanía son dos: lo perpetuo y lo absoluto; el primero significa que el poder
otorgado es por un periodo determinado y para lograr algún objetivo concreto;
por su parte, lo absoluto no significa ilimitado; el único poder ilimitado en esos
tiempos era el de Dios; sólo los dictadores y los que se creían mesías gobernaban
sus reinos bajo esa idea.
Aún así, Bodino ponía atención en que el poder terrenal no se dividiera al
grado de que el Estado perdiera unidad y a causa de ello estabilidad. Pero para él,
la soberanía históricamente radicaba en tres posibles fuentes: el pueblo, el príncipe
o los notables, y en sus preferencias de forma de Estado destacó la monarquía.
Bodino también amplió en su tipología a un total de nueve posibles formas
constitucionales, combinando las formas de Estado (monarquía, aristocracia y
democracia y las formas de gobierno: monárquica, aristocrática y democrática), de
donde además se deriva uno de los primeros intentos por distinguir entre el
Estado, el gobierno, su administración y la manera de gobernarlo (real o legítima,
despótica, facciosa y tiránica).
Dado que la corrupción no es del Estado sino del gobierno, Bodino
contrapone en forma de antítesis: el príncipe bueno (el legítimo, el que se apega y
respeta las leyes de la naturaleza) frente al príncipe malo (el tirano, el que las
transgrede).
De esta diferenciación entre Estado y gobierno, dos siglos después Rousseau
retomará la idea para llegar a la conclusión de que la soberanía radica sólo en el
pueblo y por lo tanto la república es la única forma posible de Estado que da lugar
a tres formas de gobierno según si el poder ejecutivo sea confiado a uno, a varios
o a muchos. La soberanía o es única o no lo es; él acepta la idea de Bodino del
gobierno mixto, porque la interpreta no como división del Estado, como lo hace
Bodino, sino como división del gobierno; de hecho para él no existen gobiernos
simples, todos los gobiernos son mixtos.
Pero descontento con esas formas anteriores de pensar el Estado, Thomas
Hobbes aporta la pregunta clave sobre el buen gobierno, podríamos decir, en la
situación de subjetivismos en que nos encontramos atrapados hoy todavía:
“¿cómo se puede distinguir al soberano bueno del malo, si donde unos ven
democracia otros ven anarquía, donde unos ven aristocracia otros ven oligarquía y
donde unos ven un tirano otros ven a un rey?”
Frente a los juicios de valor que dependen de la opinión, no existe ningún
criterio objetivo para distinguir el buen gobierno del mal gobierno. Si la
distinción entre lo espurio y lo legítimo es pasional y no racional, lo que importa
no es cómo se llega al poder, sino obtener el reconocimiento mayoritario de los
poderes fácticos una vez alcanzado, sin importar los medios y formas que se usen
para lograrlo. Lo que hace justa a la nueva constitución es la victoria y el pacto de
sobrevivencia con los derrotados, porque la hace viable: “No es por eso la victoria
lo que proporciona el derecho de dominio sobre el vencido, sino su propio
pacto.”
Dicho en otras palabras: “El Estado surge de un pacto que los individuos
establecen entre ellos y que tiene el objetivo de obtener la seguridad de la vida
mediante la sumisión recíproca a un solo poder”.
En nuestros tiempos, en los Estados democráticos, el objetivo de los
individuos es obtener la seguridad de acceso a ciertos recursos, servicios o poder
de influencia, a cambio de la cooperación, sumisión y lealtad a un partido, grupo
o persona que sea capaz de garantizarlo; dentro de los sistemas políticos y bajo
ciertas reglas de gobernabilidad, normalmente se trata de los que legalmente ganan
las elecciones.
Hobbes, desde su analogía del Estado con el Leviatán, rechaza la idea del
Estado mixto; si el Estado es mixto no es estable y si es estable no es mixto; el
gobierno mixto es comparado con algo monstruoso, pues rechaza la división de
poderes dentro del Estado en ejecutivo (rey), legislativo (pueblo representado) y
judicial (senado) ya que considera que, en el reino de los hombres, el poder
soberano no puede ser dividido más que a riesgo de destruirlo; si el poder
soberano está dividido, ya no es soberano; de esa visión que pensaba
permanentemente en los problemas de integración de reyes fuertes frente a la
división y las guerras conquistadoras, se fortaleció sobre los reinos europeos la idea
del absolutismo monárquico, en el que la única justicia es la que se deriva de la
victoria, de la conquista; la victoria es la prueba de la justicia. Él no acepta la
división de funciones del gobierno; lo que ve en eso no es a un Estado
independiente, sino a tres facciones independientes: al rey se le confía la función
ejecutiva, al senado la judicial y al pueblo representado, la legislativa.

Cuadro 2
Formas de gobierno del Feudalismo al Renacimiento
Autor Siglo Formas de gobierno Características Caso

V a Monarquías tiránicas Represión con Iglesia omnipotente, Estado efímero

Feudalismo Europa
XV fragmentado y subordinado.

Principados por virtud-fortuna o maldad-

Legitimidad por victoria, conquista y éxito en hacer que
consenso
Maquiavelo XVI perdure el Estado. Italia
Sociedad civil y clases sociales forman al
Historia-conflicto.
Estado

Distingue 9 formas de Estado y de gobierno. Soberanía perpetua y absoluta mas no ilimitada.

Bodino XVI Prefiere Monarquía: Príncipe bueno y Fuentes: pueblo, príncipe y notables. Todos los gobiernos Italia
príncipe malo son mixtos.

Monarquía absoluta
Hobbes XVII Legitimidad por victoria y pactos. Estado
estable no es mixto; Estado mixto no es
estable. Estado independiente sin facciones
Lo bueno y lo malo de los gobiernos depende de la
subjetividad, que se mueve entre lo pasional y lo racional. Europa
No división de poderes ni de funciones de gobierno.

Fuente: Elaboración propia

Hacia la consolidación de las monarquías constitucionales

Quizás John Lock pueda ser considerado uno de los ilustrados tempranos que
sienta las bases del Estado democrático moderno; basado en la clasificación de
Bodino acepta como viable para Inglaterra la modalidad de constitución
democrático-monárquica, o sea aquella en la cual la soberanía del Estado
pertenece al pueblo, y el gobierno, entendido como ejercicio del poder ejecutivo,
le es delegado al rey a través del parlamento, poder que ostenta la representación
del soberano; esa es la mejor forma de gobierno que se podría perfeccionar en la
isla británica.
Vico, al introducir el análisis histórico, reafirma la interpretación positiva del
progreso de la humanidad, con la que, al igual que Maquiavelo, ve en la lucha de
clases entre patricios y plebeyos, las razones por las que Roma mantuvo su
libertad, pues la sublevación de los oprimidos condujo al fortalecimiento de un
Estado nuevo. Se trata de movimientos hacia el progreso que se logran por el
antagonismo y el conflicto, mismos que no deben verse como destructivos ni
regresivos, sino como formas que siempre terminan estimulando el avance social,
que producen mejores formas de desarrollo político. Así, la humanidad proviene
de la barbarie con formas paraestatales teológicas; Vico descubre a la historia como
ciencia del desarrollo de la sociedad que avanza cada vez de formas buenas a
formas mejores, y termina viendo también a la monarquía constitucional como la
cúspide a la que hasta su momento había podido llegar el Estado, en la época
donde ya no dominan ni los sacerdotes, ni los héroes, sino los hombres asociados
políticamente como origen de la autoridad civil.
De alguna manera, Vico separa de sus interpretaciones la necesidad moral de
prescribir el mejor gobierno y se preocupa más por interpretar la historia donde se
desarrollan las instituciones humanas; si los gobiernos son buenos o malos, eso es
cuestión del momento en que surgen y es algo que se puede explicar por su
evolución histórica; de ahí se deriva la forma del Estado.
Siguiendo en la búsqueda de las leyes generales que determinan la formación
y el desarrollo de la sociedad humana en general y de las sociedades humanas en
particular, Montesquieu, por su parte, da un paso lateral al enfoque de Vico y,
despreocupándose un poco de la dimensión temporal, pone énfasis en la
dimensión espacial y geográfica; él se dirige a explicar la variedad de las sociedades
humanas y de sus respectivos gobiernos no solamente en el tiempo, sino también
en el espacio.
Las causas de la variedad de las constituciones son tres: físicas o naturales,
económico-sociales y espirituales; de ellas los gobiernos pueden ser republicano
(la virtud alcanzada por medio de los valores de la igualdad), monárquico (el
sentimiento del honor que mueve todas las partes del cuerpo político y que
permite darle equilibrio a los apetitos de la ambición de todos) y despótico (el
miedo como medio para alcanzar un fin virtuoso, la república democrática, por
ejemplo); aquí lo que importa es diferenciar si el gobierno es de uno o de varios,
no importa que sean pocos o muchos, lo que importa es su naturaleza y sus
principios: la naturaleza es lo que le hace ser (quién gobierna) y su principio lo
que le hace obrar (de qué manera); la primera es su estructura particular; el
segundo las pasiones humanas que lo mueven.
No obstante impulsor de esta nueva visión más sociológica que filosófica,
termina decantándose por una postura prescriptiva en favor del gobierno
monárquico regulado por una constitución, por considerarlo el más moderado, ya
que se basa en la división y control recíproco de los tres poderes clásicos: es
necesario que el poder frene al poder.
Las preocupaciones históricas de Vico y la incorporación geográfico-espacial
de Montesquieu son retomadas por Hegel, quien pasa de la intuición de sus
antecesores a una postura teórica que lo lleva a identificar como formas de
gobierno trascendentes al despotismo oriental, la república antigua y la monarquía
moderna; en cada una de ellas lo que importa no es quién y cómo gobierna, sino
que se toma en cuenta la estructura social en su conjunto. “El Estado es un todo
orgánico de índole ética. Una constitución no es un sombrero que se puede
poner arbitrariamente sobre cualquier sociedad. A cada sociedad le corresponde la
constitución que se adecua al espíritu del pueblo”.
Por lo anterior, para Hegel toda discusión sobre la óptima forma de
gobierno es una pérdida de tiempo; en cambio afirma que la historia es continua,
no cíclica, por lo tanto nunca se repite. Esto no quita que él sea partidario de la
monarquía constitucional, no porque sea la mejor, sino porque es la forma de
gobierno que mejor corresponde al “espíritu del tiempo” que le ha tocado vivir.
De ahí que lo único que le interesa es constatar cuál es la fase de desarrollo a la
que había llegado la historia universal y precisa que la monarquía constitucional es
la obra del mundo moderno. En él se pueden diferenciar dos esferas: la sociedad
civil, que es la de las diferencias sociales, y el Estado, que es la unidad política en
la que las diferencias sociales están articuladas y resueltas. En ese Estado, libertad
significa obedecer las leyes que de él emanan porque de esa manera los individuos
cumplen conscientemente su tarea en y para la colectividad. De ahí se deriva el
bien colectivo.

Cuadro 3
Formas de gobierno durante la Ilustración
Autor Siglo Forma de gobierno Características Caso

Democrático-monárquica Soberanía-Pueblo
John Lock XVII Inglaterra
Rey-Poder ejecutivo Parlamento: representante

Monarquía constitucional producto

Ley histórica del progreso social por
de asociación de la autoridad civil: lo
Vico XVIII antagonismo y conflicto: no es Italia
bueno o lo malo del gobierno es una
destructiva ni regresiva
condición histórica

Monarquía constitucional: república-

virtud Geografía y espacio son la causa de
monarquía-honor la variedad de las constituciones:
Montesquieu XVIII Físicas y naturales, económico- Francia
despótico-miedo sociales y espirituales.
Naturaleza: quién gobierna División de poderes
Principio: de qué manera

La constitución corresponde al Estado: todo orgánico de índole

espíritu de su tiempo con base en la ético; producto histórico dialéctico. Prusia-
Hegel XIX
estructura social de su propio pueblo
Sociedad civil: contradicciones Alemania
Estado: unidad política sociales
Fuente: Elaboración propia

El Estado durante las revoluciones industriales

A mediados del siglo XIX entran en escena dos visiones antagónicas que de
diversas formas parten de la herencia hegeliana sobre el Estado, una mantiene su
postura dialéctica, pero del lado del materialismo (el marxismo) y la otra (el
positivismo), del lado del idealismo que ve en el incesante progreso humano las
únicas leyes capaces de explicar el devenir de la sociedad; esta postura más
adelante, mezclada con el evolucionismo darwiniano dominante, le da con-
tinuidad a las teorías organicistas y funcionalistas; de hecho, ninguna de las dos
corrientes desarrolla plenamente la teoría del Estado y sus formas de gobierno,
aunque la primera pone mucho más atención al respecto, partiendo de una crítica
al idealismo hegeliano y termina estimulando una teoría proletaria para destruir al
Estado burgués a través de una revolución, en tanto institución que sólo ha
servido para darle soporte a las relaciones económicas desiguales entre clases
sociales de la sociedad capitalista. La segunda, por el contrario, refuerza la
legitimidad del Estado fuerte como única institución garante del orden necesario
para el progreso por el que transitará la sociedad, irremisiblemente, apoyada en el
desarrollo educativo, científico y tecnológico con los industriales a la cabeza.
Marx, basándose en el método dialéctico de Hegel, pero desde las corrientes
materialistas más desarrolladas de su época, pone de pie el edificio social en donde
el Estado aparece en la superestructura como reflejo de la estructura básica
(económica). Esa forma de Estado no es racional como lo afirmaba Hegel,
simplemente es un Estado de clase más, producto del desarrollo histórico
dialéctico de la sociedad que engendra, en sí mismo, los elementos contradictorios
de su destrucción; para que esa destrucción se anticipe, lo que hay que hacer,
según Marx, es acelerar los procesos de conciencia proletaria, única clase
revolucionaria en el capitalismo, que por su experiencia social de lucha contra la
burguesía, es la portadora de las formas genéticas del socialismo científico, que
hará pasar a la sociedad en su conjunto hacia la forma superior y última del
desarrollo humano, el comunismo, donde el Estado se extinguirá, en la medida en
que la dominación de unos sobre otros ya no será necesaria; sólo en ese momento
la humanidad accederá al ideal de lo que aquí entendemos como buen gobierno:
“Cuando el Estado se convierta finalmente en representante efectivo de toda la
sociedad será por sí mismo superfluo (...) El gobierno sobre las personas es
sustituido por la administración de las cosas y por la dirección de los procesos de
producción. El Estado no es abolido; se extingue” (Engels, 1971:148-149).
Entre fines del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, el positivismo, el
organisismo y el funcionalismo le dieron fuerte legitimidad política e ideológica a
los Estados “liberales” e incluso a los Estados dictatoriales de corte fascista,
mientras que el marxismo revisado y reinterpretado en Rusia y en China le dio
soporte a Estados de corte totalitario, donde supuestamente se ejercía la dictadura
del proletariado; formaciones políticas que tuvieron existencia entre 1917 y 1989.
La URSS se disolvió, y China, después de la muerte de Mao en 1976, transitó hacia
un sistema híbrido en donde se combinan elementos del socialismo comunitario,
en el campo; y el capitalismo de mercado abierto, que la están posicionando
como la segunda economía del mundo, sólo después de Estados Unidos.
Regresando a la crisis de 1929-1933, el paradigma de funcionamiento
económico del Estado liberal se derrumbó en los países más importantes del
mundo, por lo que tuvo que emerger el nuevo paradigma keynesiano, donde el
Estado se puso en el centro de las decisiones económicas y de las políticas sociales;
el compromiso común del gobierno de administrar la economía y un conjunto de
programas de bienestar, es lo que distingue a los Estados benefactores de
economía mixta de sus predecesores, incluyendo al Estado liberal (Rose,
1998:87).
Es por eso que a partir de ese momento, las teorías de Max Weber sobre la
organización estatal y la racionalidad de la burocracia se complementan con la
teoría económica de Keynes, que se imbrican con las decisiones públicas. Richard
Rose, analizando aquel periodo, asegura que los programas del Estado benefactor
tuvieron su origen alrededor de la primera Guerra Mundial y que requirieron de
más de medio siglo para alcanzar su plena madurez (Rose, 1998:85).
Todo ese aparato logístico se consiguió a base de una constante reingeniería
organizacional que se basó en los principios weberianos de la racionalidad de la
organización burocrática, la verticalidad de las estructuras, la división operacional
de funciones con competencias precisas, la especialización y profesionalización de
los funcionarios, las responsabilidades y el poder coercitivo con base en el
derecho, el control de los procesos administrativos, rendición de cuentas sobre el
patrimonio que está bajo su cargo y el principio de autoridad.
Para Weber, la sociedad moderna llegaría a ser dirigida por una “dictadura
burocrática”, pues él la consideraba el medio que permitía, desde el punto de vista
técnico y formal, el máximo de precisión, continuidad, disciplina, rigor,
confianza, calculabilidad, intensidad y extensión a los servicios y susceptibilidad
técnica de perfección, todo lo que lleva al óptimo resultado. Las características del
Estado moderno, capaz de impulsar un buen gobierno, tendrían que ajustarse a lo
siguiente: “Monopolio de los medios de administración y dominio por medio de
un sistema impositivo centralizado y un aparato militar bajo la autoridad del
gobierno central. Un aparato administrativo regulado por un marco jurídico y
que se hace respetar por el uso de la fuerza monopolizada por el gobierno”
(Sánchez, 1976:188-192).
Ya en el umbral de la segunda Guerra Mundial, por estrategia de
sobrevivencia, Estados Unidos, Europa occidental y la URSS se aliaron para
detener la amenaza que representaba la Triple Alianza fascista de Alemania, Italia
y Japón; cuando el hecho se consumó en 1945, después de destruir Dresde,
Berlín, Hiroshima y Nagasaki, se vino una nueva repartición del mundo; de un
lado quedaron los “buenos gobiernos democráticos” de los aliados con sus Estados
de bienestar, y del otro lado, los “buenos gobiernos socialistas” que le apostaban al
bien común.
Así, las ideas dominantes en torno al buen gobierno sólo se pudieron
repensar desde las limitadas visiones de alguna de las dos posiciones políticas
ganadoras: la democracia occidental, con su aparato burocrático racional de tipo
weberiana con un Estado intervencionista en la economía para dar sustento a los
amplios programas de bienestar, 32 o el comunismo soviético y chino con su
modelo de Estado totalitario y planificador: la larga época de la guerra fría y la
crisis de los misiles entre Estados Unidos y Rusia fueron el sello particular de ese
conflicto político-militar e ideológico que terminó cuando sobrevinieron la crisis
del socialismo real, que terminó con la disolución de la URSS y el fracaso
gubernamental de los grandes estados de bienestar que optaron por liquidación o
la privatización de los servicios públicos encargados de la agenda social.
Dicho por Wallerstein: “A fines de los 80 las crisis económicas y políticas de
estos dos sistemas eran evidentes; la caída del Muro de Berlín y la disolución de la
URSS, no necesariamente representaron el triunfo del liberalismo occidental, pues
éste también había entrado en su fase terminal desde principios de los 70 con todo
y su “gran gobierno” y sus sistemas de bienestar” (Wallerstein, 2003:3-9).
Dada por válida esta tesis, lo que tenemos es que, si en algún momento las
metas sociales y económicas alcanzadas entre los 50 y los 60 permitieron acercarse
al ideal del buen gobierno en ambos bandos, más por la propaganda política, que
porque realmente sus poblaciones en general estuvieran muy satisfechas con las
libertades y los resultados de sus gobiernos, lo cierto es que fue difícil sostenerse
en ello, cuando de ahí en adelante el concepto central que preocupó y ocupó a
los gobiernos de todo el mundo fue el de la “crisis del sistema-mundo”, ratificada
por la derrota de Estados Unidos en Vietnam, los golpes de Estado recurrentes en
América Latina, los problemas del mercado energético, la liberalización del dólar
en los mercados internacionales, la inflación galopante en las economías de la
periferia capitalista, los déficit fiscales, las deudas públicas internas y externas de los
gobiernos, el burocratismo del “gran gobierno”, la caída de los gobiernos
socialistas en Europa, y la corrupción en todos los niveles de gobierno de todo el
mundo, etcétera.

Cuadro 4
Formas de gobierno en las sociedades industriales
Autor Siglo Forma de gobierno Características Caso

Gobierno: científicos e industriales

Comte XIX Estado laico, fuerte y oligárquico Orden político, progreso material, solidaridad nacional Francia
Economía liberal

Dictadura de las cúpulas del partido

comunista Revolución anticapitalista
Marx XIX Europa
Gobierno y planificación central Estado con burocracias poderosas
Estado totalitario

Estado de Derecho, economía mixta

Monopolio de la fuerza y la ley Profesionalización, imparcialidad y especialización de los
Weber XX Alemania
Aparato administrativo racional funcionarios
Dictadura de la burocracia

Fuente: Elaboración propia

El buen gobierno en la era de la globalización

Después de las reformas estructurales de los Estados de bienestar en los principios

de los 80, bajo la óptica neoliberal aplicada por los gobiernos de Ronald Reagan
en Estados Unidos y Margaret Tatcher en Inglaterra, que tuvieron sus primeros
ensayos en el Chile del dictador Pinochet a mediados de los 70, el mundo
desarrollado y los países subdesarrollados se pusieron en sintonía con una reforma
del Estado que pretendía la modernización de sus gobiernos y aparatos
administrativos, incorporando los valores democráticos recomendados por los
organismos internacionales de financiamiento y por la ONU, con la
descentralización como estrategia político-administrativa para empoderar a los
gobiernos locales y sus comunidades en la década de los 90; por todas partes se
fortalecieron los sistemas de partidos políticos junto con la transparencia de sus
sistemas electorales; los votantes fueron a las urnas en busca de mejor
representatividad y legitimidad democrática; en sociedades donde pocos años
antes se vivía asolado por los golpes de Estado, dictaduras muy represivas o
regímenes autoritarios, la transición hacia la democracia se hizo posible en unos
cuantos años a la luz de transformaciones institucionales que ponían énfasis en los
derechos humanos y la rendición de cuentas.
Lo más importante en esta nueva experiencia del quehacer público fue que
el ciudadano dejó de ser súbdito del poder gubernamental de un simple objeto de
programas gubernamentales, pasó a convertirse en un sujeto activo de las políticas
públicas a través de sus partidos y los emergentes ONG, que fueron más allá de la
participación electoral; ahora el ciudadano empezó a involucrarse en todo tipo de
actividad cívica que lo vinculó con organizaciones civiles y organismos públicos,
dándole acceso al hacer participativo de manera corresponsable y a decidir sobre
el diseño y evaluación éstas; la consecuencia inmediata es que ha habido un
resurgimiento de la sociedad civil, en donde poco antes imperaba la apatía, el
burocratismo, el patrimonialismo y las prácticas clientelares: “Las políticas públicas
constituyen una de las alternativas de corresponsabilidad inclusiva entre gobierno
y sociedad, fortaleciendo el carácter público al erradicar la unilateralidad con la
que por lo general se asume y ejecuta la acción gubernamental” (León, 2004:63).
Entre la descripción de los hechos, el análisis del Estado y sus constituciones,
y la misión de ofrecer una prescripción política para avanzar hacia el buen
gobierno, en los 80, la sociedad mundial entrada en su etapa postindustrial,
postmoderna o del capitalismo tardío, como lo plantean otros, 33 se decantó por el
Consenso de Washington, donde John Williamson dio a conocer su
controvertido documento de noviembre de 1989, denominado What
Washington Means by Policy Reform; en él propuso los 10 puntos básicos a los
cuales tendrían que someterse los países de América Latina, que estaban urgidos
de dejar atrás la “década perdida”. 34
Así, los 90 inician con un nuevo mundo unipolar, sin el Muro de Berlín,
con una Unión Soviética en plena disolución, con un socialismo real en
extinción, un Estados Unidos afianzándose militarmente por todo el planeta, un
proceso dinámico de unificación europea y con un plan de desarrollo neoliberal
avalado por los principales organismos financieros internacionales, orientado hacia
las tres grandes regiones del mundo.
En ese contexto de incisivas críticas neoliberales al “gran gobierno” de los
sistemas burocráticos de bienestar ampliamente desarrollados durante la
posguerra 35 (Rose, 1984), se reintrodujo una de las concepciones más
manipuladas del concepto clásico de buen gobierno, pero ahora teniendo como
principal soporte ideológico una forma limitada de democracia, la de los
consumidores, la de los tax-payers (pagadores de impuestos), considerándola
como el único medio para alcanzar los mejores resultados en la gestión de las
políticas sociales y sin la cual no podría haber un Estado efectivo, para cumplir
con la misión de atender al ciudadano-cliente (Przeworski en Muñoz, 2004:30).
En esa línea de pensamiento-acción en la que destacaron a principio de los
80 los planes de ajuste de Reagan y Tatcher, se empieza a tolerar una democracia
que traspasa el ámbito de lo político del Estado, de los parlamentos y de los
cuerpos de los representantes populares, es decir, que se permite superar la
democracia representativa alcanzada dentro de los límites institucionales de la
modernidad, pero que se mostraba insuficiente para el ciudadano, que orbitaba
cotidianamente en torno a los gobiernos locales, hacia donde se están
descentralizando responsabilidades y acciones antes centralizadas en el gobierno
nacional o estatal.
Ahora en el ámbito local es donde se negocia con los actores globales, que
son considerados los nuevos portadores de las ventanas de oportunidad para el
desarrollo regional: franquicias, maquiladoras de autopartes y computadoras,
bancos multinacionales, empresas de telefonía, industrias y servicios audiovisuales
apoyados en tecnología satelital, inmobiliarias extranjeras, consultorías legales y
contables, etcétera, todos actuando bajo acuerdos y regulaciones territoriales
improvisadas, en algunos casos, a nivel local, en donde la versión del mercado
global se convierte en una realidad aterrizada en pequeñas y medianas ciudades,
que son administradas bajo el emergente régimen de fomento para el desarrollo
municipal.
En contrapartida a aquella opción top-bottom desde la nueva izquierda se
propone una globalización alternativa que vaya más allá de los partidos atrapados
en la lucha de la arena política por la simple colonización del aparato burocrático
para disponer y controlar los recursos públicos; de lo que se trata en esta nueva
etapa es de una democracia que se instale en las prácticas sociales de la vida
cotidiana de los ciudadanos, orientada hacia el interior de las empresas donde la
reivindicación es el empleo de calidad, escuelas donde estudien los hijos y
obtengan una educación que se centre en los valores de la democracia
participativa; de los hospitales donde se atiendan los familiares bajo el viejo
modelo autoritario y deficiente, de las asociaciones donde se participa en forma
directa para proteger al ambiente, las mujeres, los niños, los ancianos, los
discapacitados, las minorías y los animales; también se busca la mejora de los
tribunales distritales donde se le administra justicia a los residentes, a los vecinos, a
los pobres; de las ciudades y de los barrios que se deterioran y fragmentan por las
intervenciones fallidas del Estado 36 (Touraine, 1994).
De alguna manera, a mediados de la década de los 90 la revisión de las
políticas alentadas por la primera generación de reformas propiciadas por el
Consenso de Washington, y dados los primeros fracasos en materia de
redistribución de los beneficios del crecimiento, la apertura de los mercados y la
emergencia de la nueva pobreza estructural, la presión social obliga a que las
agendas públicas de la mayoría de los países incorporen temas como la equidad, el
bienestar social, el desarrollo humano, la regeneración del tejido y el capital social,
con garantías de calidad de vida y sustentabilidad.
Durante la Segunda Conferencia sobre Asentamientos Humanos de las
Naciones Unidas en Estambul realizada en 1996, por ejemplo, se fueron sentando
las bases para el Programa Hábitat II, con una nueva forma de gestión bajo la tesis
de que el mundo estaba cambiando, que había transformaciones de envergadura
que lo estaban haciendo cada vez más urbano, ya que más de la mitad de la
población mundial vivía en ciudades y eso implicaba familiarizarse con los
gobiernos metropolitanos y con los modelos de gestión en interdependencia,
sobre temas del ambiente, desarrollo humano sustentable, problemas sociales y de
seguridad, ya que en las regiones metropolitanas es donde se deciden las cosas más
importantes sobre el devenir planetario y en donde, en ese momento, se generaba
y consumía cerca del 80% del producto mundial.
Los compromisos asumidos por los delegados de aquella Asamblea Mundial
de Ciudades y Autoridades Locales se centraron en la lucha contra la pobreza, la
ignorancia, la intolerancia, la discriminación, la exclusión, la inseguridad, la
degradación ambiental, la uniformidad cultural, así como promover y fortalecer
los derechos y el bienestar de los niños y las mujeres; considerando todo ello
como indicadores de sociedad saludable y elementos en los que debería enfocarse
el buen gobierno.
Ante el reto de resolver cómo lograr ese tipo de resultados con mayor
eficacia, eficiencia, economía y legitimidad, aparecieron prácticas democráticas
con fuertes dosis de participación ciudadana, acompañadas de innovación
gubernamental, como medios indispensables que se centraron en dos estrategias:
1. Promover la participación de la sociedad civil en todas sus formas de
organización y manifestaciones.
2. Encauzar una gestión intergubernamental que estreche los lazos entre los
pueblos, los intercambios de experiencias y la asociación entre los actores
locales, utilizando los nuevos medios tecnológicos y propiciando el diálogo
constructivo con los Estados y la comunidad internacional.
Ya en el plano de la implementación ampliada, los delegados pidieron al
sector privado comportamiento cívico y nuevas formas de cooperación con el
sector público; a las asociaciones internacionales y a la ONU, se les sugirió
constituirse en instancias de coordinación permanente entre el movimiento de
ciudades y autoridades locales; a los Estados se les pidió el reconocimiento del rol
motor de las ciudades en el desarrollo urbano durable y a la comunidad
internacional se le pidió que pusiera al desarrollo humano como prioridad de los
programas de las agencias multilaterales.
Por otra parte, en 1997, la OCDE en su informe denominado “Las
transformaciones de la gestión pública”. Las reformas en los países de la OCDE,
teniendo como antecedente el documento denominado “La administración al
servicio del público” (1987), concluye que para maximizar los resultados y
asegurar la cohesión social, los gobiernos deben adaptarse rápidamente a
circunstancias cambiantes con flexibilidad organizacional, eliminando cotos de
centralismo, burocratismo y endeudamiento, propiciando una mejor relación
coste-eficacia en la asignación y en la gestión de los recursos, pues el ciudadano
quiere sacar provecho de su dinero y rechaza pagar impuestos por adelantado. En
resumen, el mensaje que se envía desde la OCDE a los Estados del mundo, es que
“los gobiernos deben poder y querer aprender” a servir al ciudadano. 37
Entrando a lo que se considera la tercera generación propiciadas en un
principio por los 10 puntos originales del Consenso de Washington de 1989, en
el 2002, cuando la ONU examinó los avances del Programa Hábitat II, en su
declaración sobre las Ciudades y otros Asentamientos Humanos en el Nuevo
Milenio, reiteró el interés por la buena gestión de las ciudades, la
descentralización de los gobiernos nacionales hacia los ámbitos locales, ya que
están más cercanos al lugar en donde se toman las decisiones al lado de los
ciudadanos; con rendición de cuentas; la simplificación de los procedimientos y la
transparencia mejoran las condiciones de vida en los asentamientos humanos; por
su parte, la gobernanza democrática disminuye la corrupción ya que las acciones
se transparentan y se realizan de manera corresponsable; todo ello brinda, según el
organismo, un entorno económico capaz de generar oportunidades de empleo y
de ofrecer distintos bienes y servicios, producto de prácticas estratégicas de buen
gobierno.
En este mismo sentido, la Unión Europea, a mediados de los 90, también
impulsa la idea de homogeneizar a todos los Estados miembros para que realicen
reformas político-administrativas inspiradas en la nueva gestión pública, de tal
manera que sus maquinarias burocráticas se transformen en instituciones
modernas, eficientes y democráticas que propicien prácticas de buen gobierno,
incluyendo a los sectores empresariales. 38
La idea de buen gobierno involucra hoy todas las redes institucionales del
Estado, pero incluso, para que sean efectivas las transformaciones, se debe pensar
en el ámbito societal en su conjunto, pues “no se puede exigir racionalidad al
Estado cuando la sociedad se rige por serias irracionalidades. Pero además lo que
se necesita es una reforma en donde predominen los aspectos administrativos”
(Osorio, 1997:22-23).
En esa línea de pensamiento, todos los poderes constitucionales de la
república, sus instituciones centrales, su sistema de partidos, su sistema electoral,
las políticas de desarrollo nacional referentes a la salud, la educación, los
asentamientos humanos, el ambiente, así como la macroeconomía, deben quedar
dentro del ámbito de las acciones del buen gobierno. Los gobiernos
subnacionales, metropolitanos y municipales forman parte también de esa red
institucional que implica al buen gobierno; ahí las políticas de descentralización,
de horizontalidad y flexibilidad organizacional apoyan la coexistencia de
territorios autónomos, desde donde la innovación cobra sentido al lado de la
participación ciudadana y los paternariados público-privados y las prácticas de
gobernanza democrática.
En ese sentido, el buen gobierno local es aquel que aprovecha el aprendizaje
social, que optimiza el desempeño institucional, estimula la eficiencia adaptativa
en su comunidad al vincularse con ella a través de dispositivos, rutinas y
herramientas que perfeccionan la democracia local; por supuesto, también su
calidad e idoneidad, privilegiando el intercambio de información entre gobierno y
ciudadanía para propiciar la participación social y la concertación entre los agentes
públicos, privados y organizaciones sociales, creando redes de compromiso cívico
para aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales.

Conclusiones

Terminaremos este apretado repaso sobre las ideas y elementos que tenemos que
tomar en cuenta para aproximarnos al ideal del buen gobierno metropolitano,
concluyendo que: “la democracia se nutre fundamentalmente con la fuerza del
asociacionismo, pues ese es el capital social esencial del desarrollo político y
económico; los individuos que se aíslan de sus núcleos sociales son propensos a
caer en el radicalismo y esa gente divorciada de la comunidad, de la ocupación y
la asociación, es la que apoya el extremismo”. (Fernández, 2005:73)
La democratización de los gobiernos locales camina de la mano con el
desarrollo de la sociedad civil; mientras estas condiciones no se den con vigor, las
tentaciones autoritarias de los gobiernos y las prácticas de clientelismo seguirán
como principales ingredientes desde los que se forjan las reglas del tipo de
gobernabilidad que no practica la redición de cuentas, la transparencia ni ofrece
resultados de calidad a la vista, la necesidad y el gusto de la mayoría.
Por lo demás, tendremos que decir que el ideal del buen gobierno no es
algo que se pueda encapsular ni embotellar para venderlo de país en país y de
región en región; para acercarse a ello, en cada lugar y momento, habrá de
hacerse un análisis particular, confrontarlo con todos los actores involucrados,
incluso los que puedan parecer los menos indicados y a partir de todas las
opiniones y acuerdos, construir aquel que pueda parecer estratégicamente el
mejor para la mayoría; solo de esa manera podremos distanciarnos lo más posible
de la advertencia de Hobbes en el sentido de que “el hombre es el lobo del
hombre”. Sobre el carácter subjetivo de estas apreciaciones preferimos acercarnos
más al que se adapte mejor “al espíritu de los tiempos”, estando de acuerdo con
Hegel. En ese sentido hoy estamos pensando en un gobierno preocupado por
actuar bajo los principios de la democracia, al lado de la ciudadanía, apoyando el
desarrollo de la sociedad civil; sólo de esa manera nos estaríamos acercando al
ideal de un buen gobierno que opere en la escala metropolitana, pensando que
México, actualmente, tiene 56 zonas metropolitanas reconocidas por el INEGI, el
CONAPO y la Sedesol.

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 3. Postmetrópolis: las grandes ciudades del siglo XXI

Poco después del año 3000 a. c.,el territorio de Sumer y

Akkad, estaba dividido entre quince y veinte ciudades-estado,
cada una de ellas autónomas desde el punto de vista político,
pero disfrutando todas de una cultura material común, lo mismo
que de una religión y un lenguaje también comunes y siendo
económicamente interdependientes en gran medida.
GORDON CHILD, 2002:386-287

Introducción

Gordon Child a mediados de los años treinta del siglo XX, fue el primero en
utilizar el concepto de revolución urbana al estudiar los asentamientos de las
antiguas civilizaciones en Mesopotamia y Persia; dos décadas después, Henri
Lefèbvre utilizó el mismo concepto para referirse a los procesos de urbanización
que se dieron durante el siglo XIX en las ciudades industriales de Europa y Estados
Unidos, sugiriendo que se le podía llamar revolución urbana:
 Al conjunto de transformaciones que se producen en la sociedad contemporánea para marcar el paso
desde el periodo en el que predominan los problemas de crecimiento y de industrialización (…) a
aquel otro en el que predominará ante todo la problemática urbana y donde la búsqueda de soluciones
y modelos propios de la sociedad urbana pasará a un primer plano (Lefèbvre, 1980:11-12).

Pero impactado por los procesos de urbanización tan acelerados que se

daban por los diferentes rumbos del mundo desarrollado y subdesarrollado a fines
de los 60 se atrevió a lanzar la hipótesis de que lo que estaba por suceder en todo
el planeta era la urbanización completa, poniendo énfasis en la tendencia a una
sola forma de sociedad, la sociedad urbana, rompiendo así la tradicional separación
analítica entre el mundo de lo urbano y el mundo de lo rural; él lo expresó
literalmente así: “Nuestro punto de partida será una hipótesis: la urbanización
completa de la sociedad, hipótesis que habrá de defender con argumentos y
apoyar con hechos. Ello implica una definición: llamaremos “sociedad urbana” a
aquella que surge de la urbanización completa, hoy todavía virtual, pero pronto
realidad” (Lefèbvre, 1974).
De esta idea se desprende la afirmación de Borja y Castells (2000), en el
sentido de que hoy “todos somos urbanos”. Lo cierto es que con los avances de la
tecnología y los procesos de metropolización planetaria, hoy es difícil pensar en
parajes dentro del planeta, que se libren de los impactos de la acción urbanizadora
del hombre, debido a las necesidades nutritivas, decisiones económicas y huella
ecológica que se generan desde la red de ciudades mundializada, bajo los
paradigmas del desarrollo capitalista catapultado por los principios de crecimiento
económico con mercados abiertos, en donde lo que pilotea el desarrollo mundial
es la mano invisible, originalmente propuesta por Adam Smith, pero
sobrevalorada por el paradigma neoliberal tan difundido en Estados Unidos y
Europa entre los 60 y 70 por todo el orbe y aplicado a rajatabla, primero en Chile
y luego en la mayoría de los países del mundo subdesarrollado.
Fuertemente influido por las ideas del urbanismo total y las revoluciones
urbanas, Edward W. Soja, alumno de Lefèbvre y condiscípulo de Castells, a fines
de los 90 afirmaba que a lo largo de su historia, la humanidad ha vivido por lo
menos tres revoluciones urbanas: la de hace 11 mil años en aquellas sociedades
aún ágrafas; la de hace 5 mil años que dieron como resultado la ciudad-estado; y
la del siglo XIX de las ciudades industriales; 39 desde el último cuarto del siglo XX,
la mayoría de las ciudades del mundo están sufriendo transformaciones que
parecen ser el preludio de una cuarta revolución urbana.
Lefèbvre limitó el uso del concepto de revolución urbana para las ciudades que
emergieron en Inglaterra y Estados Unidos en el siglo XIX durante los procesos de
industrialización capitalista, especialmente en Londres, París, Manchester, Nueva
York, Detroit y Chicago, procesos que después se generalizaron por todo el
mundo desarrollado y subdesarrollado durante el siglo XX. 40
Por su parte, para Soja, la urbanización y el urbanismo son vistos como un
modo de vida que se dio mucho antes que en China, India, Egipto y
Mesopotamia, pues antes hubo poblaciones del suroeste asiático que inventaron la
base urbana pre-agrícola que dio origen a la agricultura de escala que revolucionó
la vida del hombre desde hace 11 mil años; esta hipótesis, sin considerar todavía
los posibles futuros descubrimientos arqueológicos que arrojen pruebas de
asentamientos con esas características más antiguos aún.
De estas afirmaciones se desprende la idea de que las ciudades de hoy son el
resultado no de una, sino de varias revoluciones urbanas producidas por un
fenómeno que Soja denomina sinecismo, 41 hecho que se dio por primera vez, al
menos considerando las evidencias aportadas por la arqueología de nuestros días
en la ciudad de Jericó, el mayor centro de población de un asentamiento urbano
pre-agrícola, que se extendía por aquellos tiempos a lo largo de la costa
mediterránea en Levante, dentro del valle de Jordania, al lado de otros
asentamientos como Catal Hüyük (10 mil habitantes), Abu Hureyra, Mureybat, y
Asikli Hüyük (Soja, 2008:57).
En las concepciones dominantes de nuestros tiempos, la ciudad es una
comunidad de asentamiento de base sedentaria, que no produce los alimentos que
necesita, pero dominan económica y tecnológicamente, y pueden crecer mucho
más que las comunidades rurales que sí los producen y la proveen de ellos; debido
a sus avanzadas formas de organización genera también lugares y formas sociales
de encuentro e intercambio con esas comunidades rurales; ésta lo pudo hacer así
desde épocas muy primitivas, gracias a la existencia de sociedades basadas en
intercambio y reciprocidad.
Hay que tomar en cuenta que las ciudades conocidas por fuentes escritas son
parte de sociedades patriarcales que datan de hace no más de 5 mil años, pero las
sociedades ágrafas de la prehistoria forman parte del 99% de la historia humana,
entre las cuales hubo muchas comunidades con asentamientos desarrollados
seguramente desde formas de organización matriarcal; esas hoy sólo están
documentadas de manera limitada desde la arqueología, que con sus esfuerzos y
resultados de cuando en cuando, presenta descubrimientos asombrosos que echan
por tierra mucho del conocimiento dado por bueno y con anterioridad por la
ciencia, sobre el origen y funcionamiento de la antiguas ciudades, tal es el caso de
Jericó y Catal Hüyük, en donde la evidencia muestra que la mujer cumplía
funciones importantes dentro de la estructura social y productiva (Soja, 2008, 31).
Bajo esta visión retrospectiva, lo que hoy está ocurriendo a las ciudades del
siglo XXI es el comienzo de un proceso de transformación, desde nuestro punto
de vista, también revolucionario, o por lo menos, como lo considera el mismo
Soja, de una profunda reestructuración urbana, en lo que hace pocas décadas
fueron los centros urbanos del capitalismo industrial, producto de una especie de
fordismo, cuyos barrios, con el tiempo, o se sometieron a la reconversión
industrial postfordista o se reconvirtieron en territorios de la economía de la
información orientada a los servicios especializados y las actividades bursátiles
como Nueva York y Londres o perdieron su hegemonía industrial como Detroit
o Liverpool, frente a la producción de las mercancías ingrávidas de las que nos
habla Rifkin (2000).
Esos espacios urbanos postmodernos que sufren las transformaciones más
visibles, hoy son los lugares donde se vive esta nueva revolución urbana, que más
allá de los beneficios que pueda traer para ciertos núcleos de población y grupos
privilegiados dentro del sistema capitalista, también deja altas facturas de
irracionalidad que se traduce en fragmentación territorial, polarización económica
y segregación social con altos tintes de injusticia, desigualdad e inseguridad,
además de impactos ambientales como parte de la huella ecológica que van
dejando estas transformaciones revolucionarias.
Hay que reconocer que en las últimas tres décadas casi todas las regiones
metropolitanas principales y secundarias del mundo, han experimentado cambios
espectaculares que están conduciendo a la formación de lo que Soja denomina
postmetrópolis, 42 nuevo fenómeno que obliga a revisar los paradigmas que
tenemos para interpretar este nuevo desarrollo urbano descentralizado y expansivo
que convierte a las ciudades de nuestros tiempos en enormes regiones
metropolitanas multi-céntricas, operando en redes globales de intercambio
económico regular, pero también de esos nuevos valores ingrávidos que se
mueven a través de una escala geográfica espacial de tercera dimensión, en donde
el ciberespacio se convierte en el territorio virtual de las más grandes y complejas
interacciones (Rifkin, 2000:23).
En la sociedad actual, desde los hogares, las escuelas y las oficinas, se pueden
tener, en brevísimo plazo, todos los recursos que se quieran, gracias a la
innovación tecnológica; no son éstos los que limitan las decisiones para elegir su
consumo o acceso, sino los actores globales que poseen esos recursos; esto se da
dentro de un proceso capitalista dialéctico que genera los principales conflictos del
mundo.
Por lo anterior, hoy los sucesos pasados tienen una irradiación instantánea y
sentimos su impacto de una manera diferente; el pasado se vuelve sobre nosotros;
hay un permanente rebote del tiempo. La diferencia definitiva, cualitativa, entre
este lapso y los precedentes, es que no sólo se extendió el alcance y la escala del
cambio, sino también su ritmo y todo eso se vive sólo dentro del espacio urbano
postmoderno, 43 que está plagado de imágenes y tecnología que nos invade.
La aceleración es una nueva fuerza social y la transitoriedad, su réplica
psicológica; la transitoriedad empapa y afecta todas las relaciones sociales; hoy
estamos inmersos en un tipo de sociedad urbana que es producto de la sociedad
de la tecnología, la información y el conocimiento (casi toda bajo control
patentado); nuestra pregunta es, si eso es lo que se aproxima a la idea de una
“urbanización completa”, pues la idea dominante en el campo del urbanismo,
hasta hace poco tiempo, era que se aplicaba el término de sociedad urbana a la
sociedad que surgió de la ciudad industrial: “Es decir, a la sociedad caracterizada
por un proceso de dominación y asimilación de la producción agraria” (Lefèbvre,
1980:8), tesis contraria a los fuertes argumentos de Soja, que apuntan a confirmar
que, al menos en algunas regiones de la antigüedad, la ciudad netamente urbana se
desarrolló primero y que la agricultura a gran escala vino después, inventada desde
las necesidades básicas de la ciudad y para sustentarla. 44
Muchos procesos sociales (en cuanto a población, ciudades, energía,
crecimiento económico, etc.) se han acelerado de un modo impresionante, y no
existe un modo absoluto de medir el cambio. Este cambio acelerado está
produciendo un gran impacto en los hábitos, creencias y conceptos en las grandes
metrópolis; por lo que se observa, jamás en la historia se transformaron tan
radicalmente estos aspectos en tan poco tiempo. Pese a que hay resistencias a la
innovación y al cambio, la sociedad del siglo XXI está adaptándose a vivir en este
nuevo modelo de urbanización, pero que por ser segmentado, polarizado y
segregado, reclama fuertemente respuestas a la cuestión social.
En los últimos años, la nueva geografía 45 nos está haciendo conscientes de
que los seres humanos somos intrínsecamente espaciales y que permanentemente
nos comprometemos en actividades colectivas para producir espacios y lugares,
territorios y regiones, ambientes y hábitats.
El espacio en esta nueva realidad geográfica concreta se resuelve por escalas,
desde el cuerpo y su geografía más cercana, pasando por geografías de mediana
distancia que abarcan dormitorio y casa, edificios, calles y barrios, ciudades y
zonas metropolitanas, regiones, países y en última instancia, todo el planeta; esto
es lo que nos orilla a aceptar la tendencia humana hacia la urbanización total de
Lefèbvre. “Cada uno de estos espacios debe ser reconocido como producto de la
acción y la intención humana colectiva, y por lo tanto susceptible de ser
modificado o transformado” (Soja, 2008:34).
Por lo anterior, el término geohistoria, donde el prefijo “geo” tiene
preponderancia, va tomando sentido para el estudio de las ciudades, las regiones,
el Estado-nación, el planeta terrenal, pero ahora también el ciberespacio, sobre
todo si aceptamos la relación entre el espacio producido colectivamente (espacio
urbano y las regiones con las que éste interactúa a través de las redes virtuales) y su
carácter temporal (histórico), incorporado a la conciencia de la colectividad que lo
produce, lo usa, lo defiende y lo vive cotidianamente desde lugares locales
concretos (la casa, la escuela, la oficina, el hotel, la plaza comercial, etcétera).
Pensando en la naturaleza gregaria del hombre y su tendencia a cooperar
con sus semejantes (Tomasello, 2010), el concepto de sinecismo adquiere
relevancia si lo entendemos como:

una fuerza activa y motriz registrada por la geohistoria que supone la formación de una red de
asentamientos nucleados y animados de modo jerárquico, capaces de generar innovación, crecimiento
y desarrollo social desde el interior de su dominio territorial definido (…) connota las
interdependencias económicas y ecológicas y las sinergias creativas, así como también destructivas, que
surgen del agrupamiento intencionado, y de la cohabitación colectiva de la gente en el espacio, en un
hábitat hogar (Soja, 2008:42- 43).

Lo interesante para el estudio de las ciudades es que éstas se pueden ver como esa
reacción humana a favor de la aglomeración sinecética, que no es otra cosa que
un concepto conductual, transaccional, así como también político y económico,
que activa la especificidad espacial del urbanismo, transformando la fuerza social
en histórica.
El sinecismo, pues, conlleva a la idea de que las ciudades terminan creando
regiones (incluyendo lugares deslocalizados, muy lejanos y dispersos), que nos
sugiere la hipótesis de que apenas el hombre tuvo la posibilidad técnica y cultural
para aglomerarse, lo hizo, convirtiéndose así en sedentario, tomando la alternativa
de cohabitar y construir primero aldeas y luego poblados que dominaron su
entorno inmediato; más adelante evolucionaron hasta convertirse en ciudades-
estado, que dieron lugar a las primeras zonas metropolitanas funcionales a ellas;
después, con el crecimiento demográfico forjaron amplias regiones; luego, esas
ciudades-estado se convirtieron en imperios que llegaron a controlar otras
ciudades y regiones extensísimas allende sus fronteras “nacionales”, bajo modos de
producción despóticos o esclavistas.
En los momentos del gran desarrollo de esos sistemas antiguos de ocupación
y de creación de espacios, vino la caída del imperio romano a manos de las tribus
bárbaras que habían estado sometidas por esa inercia sinecética de la que venimos
hablando, pero pasada la dispersión medioeval que dio lugar a una enorme gama
de principados por toda Europa, con desarrollos institucionales mucho más
complejos, se dio origen a un nuevo lugar central, el de los Estados-nación
europeos que se fueron afirmando en la cultura e ideología renacentista del siglo
XV, el colonialismo catapultado por los descubrimientos geográficos del siglo XVI,
el racionalismo del siglo XVII, el humanismo del siglo XVIII; luego, en el contexto
de las revoluciones industriales, cuando prosperaron las ideas marxistas de la
revolución socialista, se produjeron las ciudades y metrópolis industriales del siglo
XIX, que incluyeron a Norte América, país que, al fortalecerse económica y

militarmente, pudo ampliar su territorio de un lado a otro del continente, gracias

a la anexión de enormes territorios del norte de México y de las Lousianas
francesas.
Esta tendencia sinecética de los imperios de base estado-nación, que siempre
buscaron dominar o beneficiarse de más territorios, hizo que durante el siglo XX,
antes y después de las dos guerras mundiales, se ensayaran diversas formas de
asociación supranacionales para cohabitar y cooperar, desarrollando enormes
regiones planetarias bajo diversas formas de organización política y económica; la
URSS (1917-1990), que se fue ampliando hasta controlar la vida económica y

política de infinidad de naciones de Europa y Asia; la Unión Europea (1985 a la

fecha), que ha logrado involucrar a 27 países bajo un mismo parlamento
legislativo, con gobierno ejecutivo, comisión supraestatal y moneda común
(Euro) aceptada por varios de los países miembros.
Como lo mencionábamos antes, Estados Unidos fue producto de una
asociación precoz de colonias que se independizaron de Inglaterra, se
confederaron, luego crearon una federación y crecieron territorialmente por vía
de compras, conquistas y guerras; su base territorial de “comunas” dio lugar a
municipios, luego condados, después estados federados y finalmente el Estado-
nación enorme y poderoso en que se convirtió la Unión Americana (Tocqueville,
2005: 77-79), que se puso del lado de Inglaterra y Francia, coadyuvando en
sendas victorias durante las dos guerras mundiales del siglo XX.
En los tres casos se han propiciado formas de integración nacional y regional
que, desde sus ciudades (lugares centrales), están en vías de consolidar alguna
forma de la cuarta revolución urbana; en tanto que la actuación de estos Estados-
nación sobre el territorio, se destina a acciones y estrategias públicas de
infraestructura de producción agropecuaria, movilidad masiva de personas y
productos, así como comunicación virtual, con el mínimo de restricciones entre
los países o provincias que las han formado.
Esta noción de “urbanización plena”, donde las ciudades globales operan en
red, integradas a economías regionales con sistemas de comercio intenso, flujos de
capital humano, tecnología, información y conocimiento y que además
incorporan, al medio rural, campos de agricultura altamente tecnificada,
reminiscencias de suelos de pastoreo y unidades dispersas de agroindustrias y
suburbios campestres –formando así alargadas regiones metropolitanas de cientos
de kilómetros–, nos transporta a la idea de “sistemas-mundo” y “economías-
mundo”. 46
Por cierto, me atrevo a decir que estos conceptos se pueden aplicar a las
ciudades-Estado de la antigüedad, e incluso a Jericó y Catal Hüyük, en donde
tuvo que haber un desarrollo institucional más o menos complejo con un
protoestado que hiciera posible tales integraciones territoriales, más allá de la
ausencia de la “mano invisible” que Adam Smith propuso para comprender al
capitalismo mercantilista del siglo XVII (Smith, 1996).

Ciudades, espacio urbano y revoluciones urbanas

Regresando al origen de las ciudades, hubo unos primeros comerciantes,

artesanos, sacerdotes, etcétera, que crearon el primer espacio urbano primitivo
con formas de protopueblo y desde allí, en sus interacciones con las aldeas
aledañas de cazadores, recolectores, pescadores y otros comerciantes, estimularon
la domesticación simple de semillas y plantas, el cultivo de alimentos bajo técnicas
más o menos desarrolladas y luego la agricultura de gran escala para darle sustento
a la ciudad-metrópoli que se iba consolidando; adicionalmente produjeron los
aparatos político-administrativos necesarios (proto-estado) para gobernar a las
poblaciones adherentes a la ciudad, y la organización preburocrática para gestionar
servicios y obras de infraestructura y edificios funcionales para aquellas ciudades;
de acuerdo con Morgan, el sistema de confederación fue común entre tribus
primitivas que dominaban determinados territorios (Morgan, 1980:178-201).
De hecho, excavaciones realizadas en Jericó, iniciadas hace más de medio
siglo, ahora empiezan a presentar algunos desafíos a la sabiduría tradicional acerca
del origen de las ciudades, pues se trata de un asentamiento original que llegó a
tener hasta tres mil habitantes, con una micro-economía-mundo autogenerada en
una etapa de transición entre los últimos cazadores y los primeros agricultores,
producidos por los apetitos nutritivos de la aldea central venida a ciudad.
Hasta ahora Jericó se considera el primer ejemplo de sociedad humana
sedentaria de cazadores y recolectores que fueron protagonistas de un
acontecimiento fuera de lo común hasta ese momento, propiciado desde un
entorno fundamentalmente urbano: “la invención de la agricultura permanente en
tanto cultivo sistemático e intencionado de plantas comestibles domesticadas”
(Soja, 2008:62-69).
Eso es lo considerado por Soja como la primera revolución urbana de la
humanidad; además, esa pequeña ciudad contaba con un sistema de intercambio
comercial geográficamente extenso, que entre otras cosas, generó un “proto-
pueblo” con “proto-estado”, del que se derivó una forma de gobierno y una
administración con cuerpos pre-burocráticos que se encargaban de recabar y
almacenar los tributos en especie y distribuir las aportaciones de trabajo colectivo
para realizar las tareas de construcción y mantenimiento de los edificios y obras
necesarias para mantener a la ciudad en condiciones de habitabilidad y
funcionamiento como lugar central de control territorial a escala micro-regional.
 Esa ciudad fue un lugar con un desarrollo cultural diferente al de las aldeas
agrícolas especializadas, que propició y que dieron lugar a la dicotomía teórica y
empírica campo-ciudad, válida por mucho tiempo, pero que hoy pierde fuerza
frente al avance de la urbanización completa. Jericó, para su momento puede
considerarse un lugar netamente urbano de alcances metropolitanos y con una
economía autosustentable, al margen de una agricultura local, imposible de
logarse dadas las condiciones del tipo de suelo y clima.
Tal situación hipotética se refuerza con otros hallazgos considerados aún más
reveladores en la ciudad de Catal Hüyük, que tuvo también sus inicios por los
años 9000 a. C., en el sur de Anatolia en el suroeste de Asia; que alcanzó un
rango metropolitano con cerca de diez mil habitantes, una compleja división del
trabajo con artistas, tejedores, carpinteros, fabricantes de cuentas, espejos, arcos,
objetos de cobre, hueso, herramientas, talladores y comerciantes que
intercambiaban productos con lejanos grupos asentados en diversos rumbos,
formando una región económica de varios miles de kilómetros cuadrados, en
donde la periferia de esa microeconomía-mundo era un sector geográfico de la
(misma), “en la cual la producción de bienes es primordialmente de bienes de baja
categoría, pero que es parte integrante del sistema global de la división del trabajo
(regional), dado que las mercancías implicadas son esenciales para su uso diario”
(Wallerstein, 2003:426).
En Catal Hüyük el mundo rural giraba en torno a asentamientos simples y
pequeños que se dedicaban a la caza y la recolección, no a la agricultura, y esa
población era bastante apegada al espacio urbano en expansión, o sea, que era
parte de ella misma; el pastoreo no se practicaba en las cercanías debido a la
topografía local; los suelos adecuados para el pastoreo estaban muy alejados de la
ciudad, así que la economía se tuvo que sustentar desde el principio en actividades
y productos meramente urbanos; el abasto de productos agrícolas les llegaba por
vía del comercio con aldeas lejanas; ese sedentarismo fue prerrequisito para el
cultivo de cereales y ambos fueron esenciales para la cría de animales domésticos,
indicando que la ganadería no se desarrolló de forma independiente, sino a partir
de los asentamientos establecidos en forma permanente (Bar-Yosef y Meadow,
1995:41).
Más adelante, en la construcción y desarrollo de las portentosas ciudades
antiguas que aparecieron entre el año 5000 y 2000 a. C., primero en China,
India, Egipto, Mesopotamia, Persia y luego en Grecia y Roma, hubo una forma
de organización reconocida como las civilizaciones hidráulicas o esclavistas, dando
origen a ciudades-estado mucho más desarrolladas; a ese gran desarrollo
institucional producido dentro y a propósito del espacio urbano, es a lo que Soja
reconoce como la segunda revolución urbana, ligada directamente con el fenómeno
del sinecismo, dado los catalizadores económicos que lo impulsaban.
Esas ciudades aparecieron simultáneamente con la concentración de las
“formas simbólicas de autoridad, los centros cívicos concebidos para anunciar,
ceremonializar, administrar, aculturar, disciplinar y controlar”. Es en el espacio
(urbano) donde según Foucault, “los discursos sobre el poder y el conocimiento
son transformados en verdaderas relaciones de poder”. Dentro de esos escenarios
institucionalizados de la ciudadela, la gente adherida a dicha autoridad y sus
relaciones sociales especialmente concentradas crearon en concordancia las
primeras formas de sociedad civil (Soja, 1996:205).
Esa sociedad civil más desarrollada fue la que hizo posible el desarrollo
político de la polis griega, misma que le dio equilibrio al poder del público,
haciendo posible una de las primeras experiencias de democracia antigua, en
donde se debatía la idea del buen gobierno con gran sentido de deliberación
pública, entre senadores, filósofos y ciudadanos que acudían por derecho al
Partenón (Rosique, 2007:8).
Esa segunda revolución urbana se dio primero en Sumeria, Egipto, creando
una ciudad-estado vinculada a las necesidades espaciales para trabajos de irrigación
a gran escala; sin la tecnología y la organización social necesarias para un uso
sostenible de la misma, la urbanización en las áridas tierras bajas no hubiera sido
fácil de lograr. Para tal efecto fue necesario un salto de escala, alcance y poder
autoritario, tanto de la ciudad como del Estado teológico-militar, para que la
segunda revolución urbana cristalizara.
La humanidad tuvo que esperar desde la caída del Imperio Romano (409
d.n.e.) hasta entradas ya las revoluciones industriales del siglo XVIII, que vinieron a
catalizar el nuevo patrón de urbanización a principios del XIX, para iniciar su
tercera revolución urbana; esas ciudades sede de las primeras fábricas, que rebasaron el
nivel de manufactureras al incorporar las máquinas de vapor, fueron las primeras
que empezaron a tener problemas de sustentabilidad debido a las funciones
nutritivas y productivas de gran escala y de organización político-administrativa
complejas, con tejido urbano que se expandía desordenadamente en círculos
concéntricos a partir de sus centros históricos originales.
Ese proceso dio por resultado las primeras ciudades industriales, expresión de
la tercera revolución urbana en las ciudades de Manchester, Inglaterra y Chicago
en Estados Unidos. De hecho, Manchester fue la primera ciudad y el primer
espacio urbano de importancia socialmente producido, casi en su totalidad, por las
prácticas socio-espaciales del capitalismo industrial, fue una pequeña población en
1750, con la introducción del ferrocarril y la construcción del gran canal de largo
recorrido de la Gran Bretaña.
Un siglo después, Manchester se transformó en la primera metrópolis y en la
primera ciudad manufacturera capitalista completamente industrial y con una
conurbación de 400 mil habitantes, la segunda en tamaño después de Londres; fue
allí donde Federico Engels atendía una de las fábricas de su padre y de cuya
experiencia se inspiró para convertirse en el compañero intelectual de Carlos
Marx, desde donde realizó agudas aportaciones críticas al capitalismo industrial de
su época y a las condiciones de pobreza de los barrios y de la vivienda de la clase
obrera (Engels, 1971:526-527).
Por su parte, Chicago fue a la segunda mitad del siglo XIX, lo que
Manchester fue a la primera: un laboratorio urbano, relativamente despejado, para
la formación de una ciudad capitalista industrial y de su espacio reflexivo, en
donde se dio por primera vez el fenómeno del fordismo, fenómeno que impone a
la ciudad un orden social y un estilo de vida a imagen y semejanza de lo que
ocurre al interior de las fábricas y su centro corporativo lleno de oficinas de
contadores, administradores en altos edificios con estructuras de hierro con calles
anchas por donde pronto circularían los primeros automóviles.
Por eso fue que en la Universidad de Chicago se desarrolló una corriente de
sociología urbana muy conocida en Europa y América Latina durante la primera
mitad del siglo XX; ésta llevó por nombre: “Escuela Ecológica de Chicago”. 47
Su tesis central era

Lo que la casa es para el campesino, la ciudad es para el hombre civilizado (…) El transporte y
comunicación, los tranvías y teléfonos, periódico y propaganda, construcciones de acero y elevadores,
todos los objetos, en realidad, que tienden a producir una gran movilidad y una gran concentración en
los asentamientos humanos, son factores primarios en la organización ecológica de la ciudad (Park en
Donoso, 1993:116).

Ya entrada la etapa postfordista, 48 a partir de los 60 del siglo XX, las ciudades y
el campo quedan dominados por los patrones neoliberales de consumo y los
servicios sofisticados que agotan los recursos naturales de todos los rincones del
mundo, desecan los humedales locales y contaminan las aguas de todos los mares y
los suelos de extensos bosques y praderas y aire de la mayoría de las ciudades,
debido a la circulación lenta de millones de autos y fábricas relocalizadas en las
afueras de las ciudades y aportando sustancias químicas que destruyen la capa de
ozono que protege a la tierra de las radiaciones solares que producen un cambio
climático que pone en riesgo el equilibrio ambiental, la biodiversidad y la
seguridad de todas las ciudades porteñas del mundo.
Este proceso de urbanización es el que lleva en sus entrañas algo que puede
ser la cuarta revolución urbana de la humanidad, pero lamentablemente, al igual que
en las ciudades industriales regidas por el capitalismo industrial, esta nueva forma
de urbanización es conducida irracionalmente desde los antiguos centros
corporativos, ahora llamados nodos globales de gestión, que mantienen su sede en
las postmetrópolis, pero ahora de manera multicéntrica, desde donde se deciden
las principales directrices y modalidades del desarrollo planetario; la atmósfera y el
sistema climático son recursos esenciales para la vida que abarcan y exceden a
todos y cada uno de los Estados y sociedades. Como lo comentan algunos
ambientalistas: “es inconcebible que cualquiera pueda poseer efectivamente la
atmósfera y que nadie pueda estar excluido de su utilización y que, no obstante,
las consecuencias de cualquiera de las acciones en localidades específicas y
pequeñas puedan tener repercusiones de una naturaleza sumamente impredecible
y volátil sobre todo el planeta (Held et. al., 2002:468).
Más allá de la expansión de las conurbaciones y el dominio que las ciudades
tengan sobre el campo, para que este proceso de transición realmente arribe a esa
cuarta revolución urbana, tendrían que darse las condiciones que Lefèbvre
señalaba hace cuatro décadas: “La sociedad urbana es para nosotros un objeto
virtual, es decir, un objeto posible, cuyo nacimiento y desarrollo hemos de
presentar ligado a un proceso y a una praxis (una acción práctica)” (Lefèbvre,
1980:9).
Por otra parte, más allá de su actual operación en redes mundializadas, en lo
particular, cada ciudad responde en alguna medida a sus propios orígenes
históricos y a sus usos y costumbres nacionales y regionales, que tienen que ver
con instituciones enraizadas en su tradición constitucional, leyes, gobierno,
historia, geografía, cultura y grado de desarrollo, tal y como lo previeron los
pensadores de la Ilustración.
Por ejemplo, Vico quería comprender el sentido de la historia de las
instituciones políticas que daban solidez al Estado-nación emergente;
Montesquieu, por su parte, puso énfasis en la dimensión espacial para la
determinación de las formas de gobierno. Hegel pensaba que, “A cada sociedad le
corresponde la constitución que se adecua al espíritu del pueblo.” (Rosique,
2007:15-16).
El mismo Weber dedica una amplia parte de su obra al análisis de las
ciudades, porque una vez constituidas las ve como un lugar central donde siempre
hay autoridades locales al lado de un mercado que hace posible intercambios
comerciales sustantivos entre la población local y la de los alrededores pues
observa con claridad que sobre todo con la emergencia del mercantilismo, el
poder de los comerciantes se acrecentó al grado de que las primeras formas del
Estado moderno, respondían al interés mercantil como si fuera el único interés
público:
 Suele ser normal que la ciudad tan pronto como se ofrece como una estructura diferente a la del
campo, sea a la vez sede de un señor, o de un príncipe, y lugar de mercado, o posea centros de ambas
especies, -oikos y mercado- y también es frecuente que tengan lugar periódicamente en la localidad,
además del mercado regular, ferias de comerciantes viajeros. Pero la ciudad –en el sentido en que
usamos el vocablo aquí– es un asentamiento de mercado (Weber, 2002:939).

Desde estas perspectivas, las ciudades son la cuna institucional de las formas de
Estado, hasta llegar al Estado moderno, donde el reconocimiento de “lo público
está presente en todos los espacios de la vida social”; en particular, en los espacios
urbanos de la ciudad los poderes fácticos local-globales buscan la manera de estar
representados con más fuerza al interior del Estado, que el de la ciudadanía en
general (Bozeman, 1998:15).

Régimen institucional y pilotaje político de las metrópolis

Dando por válido el marco teórico que nos aporta el neoinstitucionalismo, el

régimen institucional (metropolitano) es el subproducto más importante del
espacio urbano; se trata de un ente abstracto que se forma y opera en las grandes
regiones, cuyo centro de operaciones es una metrópoli en donde están asentados
actores local-globales muy poderosos; allí el régimen se compone de diversos
espacios institucionales, aterrizados en un área geográfica delimitada
informalmente pero con una base material de infraestructura ad hoc y unidades
productivas, de servicios y culturales amalgamados funcionalmente, en la que se
desarrollan varias instituciones, encargadas del pilotaje político de la zona.
Terhorst, después de estudiar a fondo este fenómeno en Amsterdam, dice que:

Estos espacios institucionales están jerarquizados, desde el nivel supranacional, que se encarga de las
normas que regulan el comercio internacional, las relaciones monetarias, hasta el nivel local que
comprende las estructuras desconcentradas del Estado y que es también el espacio de los compromisos
y de los acuerdos entre los grupos sociales, pasando por el nivel nacional, encargado de la organización
del sistema electoral, del régimen fiscal y del régimen provincial (Terhorst, 2004:113).

De la manera en que se estructuren y funcionen todos esos niveles, dependen del

funcionamiento y orientación de los gobiernos locales, sub-nacionales y
nacionales, y de la manera en cómo cada uno de estos órdenes constitucionales de
gobierno se relacionan con la sociedad civil, de donde se estructura la agenda y las
políticas públicas a implementarse; por eso son espacios en donde se mueven estos
órganos soberanos de la representación popular; para promover leyes, aprobar
decretos y diseñar los organismos públicos, desde donde los cuerpos tecno-
burocráticos, altos funcionarios y políticos con cargos de elección, se organizan al
lado de la ciudadanía para gestionar la ciudad y generar la legitimidad que afiance
la gobernabilidad 49 en el territorio gobernado.
La intensidad de la relación local-global y el tamaño demográfico de las
ciudades influyen en la interacción entre el régimen institucional, las diferentes
instancias de gobierno y los actores económicos y políticos de la ciudad; esto es lo
que propicia el cambio institucional local que incluye a sus leyes y formas de
gobierno tradicional y de donde se deriva finalmente el cambio histórico del
régimen local-global.
De hecho, no sólo la agricultura a gran escala, la escritura y otros desarrollos
humanos, sino que también el Estado-nación puede ser considerado como un
subproducto histórico del espacio urbano y no al revés; lo mismo está pasando
hoy con el orden supranacional, dominado también desde los nodos globales de
poder y decisión política y económica que están enclavados en las ciudades
mundiales líderes. 50
Desde las antiguas ciudades-Estado, el hombre creó instituciones y
organizaciones para darle gobernabilidad a aquellas ciudades que demandaban
cierta precisión administrativa y desarrollo tecnológico para la gestión de enormes
infraestructuras hidráulicas y murallas que les permitían resguardarse de las
invasiones, apoyar las actividades agropecuarias de gran escala y funcionar con
planeación eficaz y estabilidad política y militar. (Guerrero, 2001:41).
Ahí están los complejos regímenes despótico-tributarios de las ciudades-
Estado que llegaron a forjar enormes imperios, economías-mundo y hasta
sistemas-mundo de la época; también lo hicieron los regímenes esclavistas de la
tiranía de Esparta, la democracia primitiva de Atenas, la república aristocrática o el
mismo cesarismo en la Roma Antigua. Todos esos regímenes produjeron,
pactaron y escribieron sus propias constituciones, leyes de gobierno que tuvieron
como principal soporte las instituciones originadas en algún lugar central, es decir,
reglas urbanas, normas, estilos de vida, costumbres, administración pública y
creencias de la gente; se puede decir que las formaciones sociales concretas de las
que nos hablaba Marx fueron también un subproducto hecho en y por la
existencia y desarrollo del espacio urbano vulgarmente conocido como la ciudad.
En las ciudades de hoy, que viven en la transición de la democracia
representativa hacia la democracia participativa, también tenemos una forma de
organización muy compleja basada en un marco legal con una ética pública y usos
y costumbres en ocasiones muy antiguos, pero conocidos y reconocidos por
todos, así como organizaciones burocráticas y formas de gobierno, producto de
un Estado de derecho que trata de fortalecer la legitimidad democrática; todo ello
es la base para lograr el funcionamiento de megalópolis que ocupan cuencas y
regiones interminables con poblaciones millonarias.
El Estado, en tanto depositario de la potestad soberana, tiene como función
diseñar con sabiduría y obediencia política (Dussel, 2006:27), una reforma
metropolitana que incluya leyes eficientes que permitan atender con equidad y
justicia el desarrollo regional, fortaleciendo el régimen institucional de cada
metrópoli, bajo una concepción integral y sustentable. Como decía Montesquieu:

El legislador debe ajustarse al espíritu de la nación, cuando no es contrario a los principios del
régimen, porque nada se hace mejor que lo que hacemos libremente siguiendo nuestro genio natural
(…) Nada ganará el Estado si se le imprime un espíritu de pedantería a un pueblo naturalmente alegre
o religioso. Dejadle hacer con formalidad las cosas más frívolas y festivamente las más serias
(Montesquieu, 1977:199).

Bajo ese tipo de políticas está la clave de la eficiencia y eficacia del régimen
institucional y el funcionamiento inteligente de las dependencias, para lograr que
la acción público-privada y social alcance resultados de calidad aceptables para la
mayoría en las grandes regiones metropolitanas; desde luego que esto se puede
facilitar más si se implementa una planeación moderna que busque la
identificación de los aspectos y problemas más representativos del territorio, a
efecto de poner énfasis en lo estratégico, enfocando la atención en proyectos
específicos de gran impacto, lo que a su vez coadyuva a lograr resultados
mensurables que pueden ser evaluados, además de contar con un determinado
grado de desarrollo tecnológico, capital financiero, infraestructura, capital humano
calificado y social solidario orientado al “bien común” en medios urbanos
complejos. 51
Por lo anterior, también centramos nuestra atención en la importancia que
tiene el estudio de las instituciones, que son las que dan sustento y legitimidad a la
organización política y administrativa de los gobiernos y a la vida cotidiana de las
ciudades.
Como la dinámica de la expansión y transformación metropolitana no
permite que los ajustes institucionales se den con la rapidez que se requiere,
entonces hoy la mayoría de las grandes ciudades tienden a hacerse ingobernables,
debido sobre todo a la convergencia de por lo menos tres procesos que
consideramos fundamentales:

• La multiplicación de los espacios de poder.

• La transformación de los sistemas de representación.
• El aumento de la conflictividad entre actores y redes de actores.

Debido a ello, el problema común a la mayoría de las ciudades es “la falta de una
institución dotada de la legitimidad y de los recursos políticos (presupuesto,
preparación técnica y administrativa, capacidades normativas), que agregue las
demandas de los actores colectivos e individuales y les ofrezca respuesta mediante
políticas públicas adecuadas sobre territorios pertinentes” (Jouve y Lefèvre,
2004:9).
Entonces, el problema central para la clase política de nuestros tiempos, es
saber cuáles son los costos de transacción por los que los actores no pueden crear
o transformar las instituciones y los organismos para enfrentar los problemas de
competitividad, productividad, sustentabilidad y calidad de vida que se demanda
en las ciudades en la era de la globalización, en donde lo que se requiere son
gobiernos interactivos capaces de actuar con agilidad y capacidad de respuesta a
un entorno voluble y lleno de incertidumbre, donde los que avanzan son aquellos
que desarrollan unidades especializadas en el manejo de redes, relaciones
intergubernamentales e interinstitucionales, tal y como lo exige la gobernanza
metropolitana en la era de la globalización.
Aunque todos aceptan los retos que implica para los países estar sometidos a
los flujos e impactos de la globalización, Saskia Sassen, Borja, Castells, Soja,
etcétera; todos observan en esos procesos, una ventana de oportunidad para que
las ciudades más influyentes y dinámicas se conviertan en actores colectivos dentro
de las redes mundiales de la globalización.
Borja y Castells (1988) afirmaban que: “al mismo tiempo que las ciudades se
sitúan en la economía global, deben integrar y estructurar a su sociedad local. Esa
integración social requiere mecanismos políticos descentralizados, basados en la
descentralización administrativa y en la participación ciudadana de la gestión
municipal” (Borja y Castells, 2000:33).
En este contexto, la aceleración del cambio también es una fuerza
psicológica, la aceleración externa se traduce en aceleración interna en las grandes
ciudades. El individuo representa y se constituye como un gran canal con
innumerables situaciones, la aceleración en el cambio de la sociedad, altera ese
flujo.
Toda situación posee componentes identificables: cosas, lugar, gente,
localización en la red organizada de la sociedad y contexto de ideas.
A partir de ellas se puede analizar cada situación, y además tiene una
dimensión aparte que es la duración, la aceleración del cambio y la evolución que
abrevia la duración y apresura su paso por el canal de la experiencia. Es así que la
creciente velocidad de la transformación en las grandes metrópolis viene a
complicar, multiplicando, la cantidad de funciones que debe representar el
individuo en una sociedad por la cantidad de opciones (complejidad) que debe
adoptar para adaptarse al cambio, en donde hay menos tiempo para un examen
prolongado de un problema; además de eso se le agrega la novedad que complica
las cosas.
A la par, la OCDE, el Banco Mundial, la ONU y la Unión Europea, entre
otros, han recomendado medidas innovadoras de gestión pública que corren en
paralelo a los fracasos de las medidas económicas neoliberales, basadas en la teoría
neoclásica que le da preferencia al mercado y a la gestión gerencial desde el Estado
enmarcada dentro de la teoría de la opción pública, que resalta las políticas
públicas que se toman considerando la maximización de los intereses individuales,
más que los colectivos que apunta más al bien común.
Hasta hoy, han pasado por encima de los gobiernos y sus administraciones
por lo menos dos generaciones de ese tipo de reformas aplicadas al Estado y al
mercado, la impulsada por Ronald Reagan y Margaret Tatcher (1981) para sus
administraciones a partir del experimento en Chile en los inicios de la dictadura
del general Pinochet y las del Consenso de Washington (1991) y la OCDE (1997),
generalizada, sobre todo, para los países de la periferia capitalista (Rosique,
2004:173-176).
A partir de 1996 en adelante el mundo capitalista entró en una reforma
cualitativamente diferente, la de La Tercera Vía sugerida por Giddens, de la nueva
social democracia en la que se busca el equilibrio entre la acción privada del
mercado y la acción pública del Estado, particularmente sobre los temas del
sistema de bienestar, el desarrollo con crecimiento económico sustentable y la
calidad de vida para todos; es decir, se trata de un enfoque de gestión pública, en
donde se busca ponerle límites al poder de las corporaciones multinacionales y a
los Estados que se subordinan a sus intereses. 52
Pero mientras avanza el proceso de metropolización, las ciudades no acaban
de resolver el complejo desencuentro entre su explosión demográfica con
expansión territorial y su débil y fragmentado régimen institucional con gobiernos
divididos y en cohabitación, que se ven obligados a coordinarse laxamente para
implementar programas derivados de políticas públicas pactadas deficientemente
entre ellos y sus clientelas; esto hace que una buena parte de las ciudades de la
cuarta revolución urbana se conviertan en entes ingobernables debido a los
resultados deficientes de esa gestión fragmentada, que se traducen en
asentamientos humanos desordenados, con servicios deficientes e infraestructuras
de transporte y vialidad muy por debajo de la calidad media, que sí se alcanza en
otras ciudades que han superado el conflicto político y se han deslizado hacia
prácticas de gobernanza metropolitana, como han sido los casos emblemáticos:
París, Londres, Tokio, Los Ángeles, etcétera.
Néstor García Canclini propone que: “Para reencontrar el lugar del estado
en la actual coyuntura es necesario repensar su concepción como agente del
interés público, del colectivo multicultural, y árbitro en los conflictos entre los
grandes intereses privados, así como entre empresas nacionales hegemónicas y de
las subdesarrolladas.” (García, 2000:194).
Siguiendo esta lógica, la solución del problema es más político que
económico, más institucional que técnico, y se centra primero en una conciencia
y movilización ciudadana para la participación en los asuntos públicos de la
ciudad, de tal manera que se complemente con las formas de representación
democrática y que se corresponsabilice con los poderes del Estado a actuar en
favor del bien común apoyado por una ciudadanía que participa plenamente en la
vida pública que se da en todas las escalas espaciales, desde la geografía más
cercana al ciudadano que es el gobierno local, hasta la geografía más distante e
intangible en la dimensión planetaria donde operan los organismos internacionales
como la ONU, la OCDE, el FMI, el BM, la UE, etcétera.
Ahí la democratización, la participación de los ciudadanos y el avance de las
prácticas de la gobernanza serán la base para que los poderes del Estado global-
local diseñen un marco legal moderno que refuerce las instituciones reconocidas y
practicadas por la gente que habita nuestras enormes ciudades, pues al fin de
cuentas, tal y como lo afirmaba Robert A. Dahl (1989), la democracia
representativa, con todo y sus formalidades, complejidad y defectos, es necesaria
en nuestros tiempos.

Conclusiones
Si nuestra naturaleza nos llevó a construir espacios urbanos desde hace 11 mil años
y las actuales ciudades mundiales son producto de por lo menos cuatro
revoluciones urbanas, los estudios críticos de Robert W. Soja nos abren la
posibilidad de hacer una lectura diferente sobre lo que es una región
metropolitana, lo antiguo que es el fenómeno de las aglomeraciones urbanas y su
papel para el desarrollo de las civilizaciones humanas en materia de tecnología
agrícola, modos de producción, ciencia, construcción institucional de
administración urbana, formas de gobierno, Estados nacionales y supranacionales.
Comprender un poco más acerca del fenómeno del sinecismo permite ver la
manera antigua en cómo las pequeñas aldeas y los recolectores transitaron hacia la
creación de los primeros espacios netamente urbanos y cómo desde allí se impulsó
lo que después sería la agricultura y domesticación de animales a gran escala, pero
también de las instituciones que fueron necesarias para gobernar y administrar los
territorios bajo su control.
Para las ciencias de la gestión pública sería interesante poner más atención
sobre el estudio de las ciudades como punto de partida para entender el origen del
Estado moderno, el gobierno con funcionariados profesionalizados y la
administración pública con burocracias organizadas con base en una racionalidad
que sigue siendo dominante, aún en los Estados que han vivido intensas reformas
modernizantes e innovadoras, pues en la actualidad se sigue viendo al Estado y al
mercado como los creadores de ciudades y no al revés; esto conlleva a una
interpretación errónea, o la menos desequilibrada en términos metodológicos.
Una falsa idea sería pensar que son el Estado y el mercado los que planifican,
crean y desarrollan las ciudades de manera unilineal y no que éstas son producto
de las relaciones sociales complejas generadas por lo territorial, que está implícito
en lo intrínsecamente espacial que es el hombre, pues el sinecismo es una
tendencia natural que obliga al hombre a aglomerarse para facilitar su existencia;
luego entonces, la sociedad y todas sus instituciones se derivan y toman forma a
partir de centros, que en algún momento fueron el espacio urbano genético.
Si aceptamos finalmente que las ciudades son el motor y centro del
desarrollo planetario, entonces podemos comprender el por qué de la formación
de infinidad de regiones socio-económicas y culturales en otros momentos
llamadas megalópolis y de entidades supranacionales a lo largo de la historia de los
imperios y las naciones.
Hacia dónde nos lleva la cuarta revolución urbana, aún con todas las
irracionalidades que se observan y se propician desde lo local, los regional, lo
nacional y la escala internacional, no lo sabemos, pues como señalaba Lefèbvre, es
una cuestión de praxis desde los espacios urbanos de las postmetrópolis, de las que
nos habla Soja; pero además, nadie dice que esta cuarta revolución urbana tenga
que ser pacífica, ni tampoco necesariamente violenta, aunque hasta ahora por lo
visto, tampoco está siendo muy equitativa, justa, ni homogénea territorialmente;
por todas partes se observa la injusticia con la que se da el acceso a los beneficios
de la urbanización postfordista, que por mucho no alcanza todavía a ser completa
como lo augura Lefèbvre, pues en las posmetrópolis está sucediendo lo mejor y lo
peor de las sociedades y, aunque no lo deseamos, conviene recordar que sobre la
violencia y degradación que ocurría en Nueva York, Koolhaas (1994) decía que
se estaba llegando a “la estación terminal de la civilización occidental” (Koolhaas
en García, 2000:167).
Concluyo estos comentarios con la afirmación que hacía Janowitz hace más
de cuatro décadas: “La ciudad no es un artefacto o una disposición residual. Por el
contrario la ciudad encarna la verdadera naturaleza de la naturaleza humana. Se
trata de una expresión de la humanidad en general y específicamente de las
relaciones sociales generadas por la territorialidad” (Janowitz en Soja, 2008: 135).

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 4. Globalización y gestión metropolitana

Los atributos distintivos de la globalización contemporánea de

ninguna manera significan la desaparición del Estado-nación o
la erosión del poder del Estado. (….) en la época contemporánea
los procesos de globalización también están estrechamente
asociados con una transformación o reconstitución de los poderes
de Estado-nación moderno (concebido en términos de
funciones,su papel, su autoridad, su autonomía y su
soberanía),si bien de ninguna manera son la única causa de ella.
HELD, et al., 2002:544

Introducción

La ciencia política de inicios del siglo XX se basaba fundamentalmente en

conceptos como justicia, derecho, sociedad, soberanía; su perfil era sobre todo
interpretativo, moral, histórico, pero no empírico y menos propositivo; la
disciplina estaba dominada por la filosofía y la ética, sus análisis censuraban los
sistemas políticos pasados y sus propuestas se centraban más en el deber ser, que
en comprender el ser; es decir, los hechos que estaban sucediendo, para de ahí
partir hacia la construcción de sistemas políticos factibles.
Estamos de acuerdo con Robert Dahl cuando habla de lo complicado que es
para los sistemas políticos tradicionales, procedan del federalismo o de los sistemas
unitarios, aportar regímenes de escala metropolitana con políticas públicas
eficientes como para enfrentar de manera eficaz los problemas de las zonas
metropolitanas emergentes en los tiempos de la globalización. Sus afirmaciones se
apegan más a la realidad de los regímenes institucionales que se forjan en las
regiones metropolitanas, donde la complejidad de intereses consolidan tejidos
organizacionales burocráticos y tortuosos, que en la mayoría de los casos más que
gestionar en el sentido correcto para resolver los retos del desarrollo sustentable,
mantienen inercias patrimonialistas y de sistema del botín, que están llevando a las
ciudades a convertirse en espacios de ingobernabilidad en todos los rubros de la
agenda pública.
Lo cierto es que en el siglo XXI los gobiernos se enfrentan a nuevos y viejos
problemas urbanos, industriales, tecnológicos y de servicios, que quieran o no,
tienen que enfocarse en una sociedad y economía de la información; por lo tanto,
las ciencias de la gestión se desplazan hacia un enfoque que contribuya con
herramientas, técnicas, habilidades gerenciales y capacidades institucionales que
transformen sus unidades administrativas en organizaciones eficaces, eficientes,
económicas y estratégicas, en una palabra de organizaciones inteligentes capaces
de adaptarse a los cambios territoriales que trastocan los sistemas políticos por todo
el mundo, pues la metropolización 53 de las ciudades moviliza recursos y actores
que, impulsados por los procesos de globalización, se relocalizan por todas partes,
creando extensas regiones económicas con cuencas de empleo que hacen que las
ciudades crezcan, se extiendan y se imbriquen física y funcionalmente con otras
fuera de sus jurisdicciones.
En ello, la nueva gestión pública 54 lo viene haciendo dentro de un marco
holístico que ofrece elementos de análisis retrospectivo y de planeación
prospectiva en busca de una visión de futuro, partiendo de los contextos
emergentes de riesgo, incertidumbre y fortísimos desequilibrios sociales y
ambientales propiciados por el neoliberalismo globalizante, en donde la
fragmentación territorial, la segregación social y la polarización económica son la
característica de todas las metrópolis del mundo, pero que en las ciudades de los
países de la periferia capitalista, esas características, se observan con mucho mayor
agudeza.
Desde esta perspectiva, la ciencia política hacía su análisis teórico del Estado
bajo un paradigma evolucionista, histórico y comparativo: “el Estado no era otra
cosa que una estructura dada por un conjunto de instituciones que se podía
explicar empíricamente desde la sociología y el derecho” (Aldmon, 1999:9).
En esa línea de interpretación, la ciencia política era descriptiva y
mecanicista al comparar los aspectos formales que ofrecían los marcos jurídicos del
Estado, mientras que a los procesos políticos se les veía como condicionados a las
formas constitucionales de gobierno, pero no se penetraba en el mundo
burocrático operativo en donde se incubaban las estrategias, los programas, los
procedimientos y las maneras apegadas a los manuales orgánicos para manejar los
asuntos públicos que los gobernantes, los altos funcionarios, los administradores de
oficina y los burócratas de mesa de trámites y ventanilla utilizaban para hacer
frente a los nuevos y complejos desafíos que les presentaban las urbes en
crecimiento, desde donde se demandaba un modelo de gestión, mucho más
flexible que el que ofrecía el estático modelo burocrático avalado por sistemas
políticos de Estado nacional centralizado, con órganos desconcentrados que eran
administrados por prefecturas fieles y obedientes a los intereses políticos del
centro.
Ahora, en los inicios del siglo XXI, la ciencia política sigue siendo filosófica e
ideológica y además sigue dividida, pero hay que reconocer que es mucho más
rica y más compleja. Lo que proponemos es tratar de sacar provecho de la
diversidad de los nuevos puntos de vista que existen en la disciplina, para
promover un enfoque interdisciplinario que ayude a resolver los nuevos desafíos
de la gestión pública en un mundo global, donde la sociedad, el Estado, los
gobiernos y las ciudades, son actores dinámicos que cuentan con agentes
innovadores, pero además, están mucho más vinculados entre sí y con el mundo
exterior.
El estudio del Estado, en la forma tradicional que se venía realizando en la
ciencia política, sigue contemplando a los sistemas políticos como los espacios de
poder centrales donde se deciden las modalidades de la gestión pública vertical y
transversal de los diferentes sectores del gobierno, dejando de lado la importancia
que ha venido adquiriendo, para el desarrollo nacional y mundial, un tipo de
gestión que considere un enfoque de escala metropolitano, pues es en esas
regiones donde se concentran la mayor parte de los potenciales que hacen posible
el crecimiento económico, con los principales factores de la producción industrial
y de servicios, pero también donde el régimen institucional pilotea el desarrollo
local-global.
En ese sentido, pensamos que el análisis de políticas públicas 55 es una de
las aportaciones de la ciencia política que, en un proceso de largo aliento, se
encuentra disponible para beneficio de funcionarios, gobernantes y la sociedad
mundial pues, siguiendo algunos de sus principios básicos, se puede entender
mejor lo que los diferentes actores pueden hacer dentro de los campos de poder
en que se mueven y gestan las políticas, para lidiar con los complejos problemas
de desarrollo sustentable, para los miles de millones de personas que hoy viven en
extensas zonas metropolitanas, 56 particularmente las que están ubicadas en el
hemisferio sur del planeta, pues son las más pobres, las más fragmentadas y las que
cuentan con menos recursos tecnológicos y financieros para restablecer los
entornos naturales de los que dependen para mantener a la ciudad y sus
pobladores en equilibrio con el medio ambiente.
Todas las ciudades requieren de satisfacer necesidades nutritivas básicas, pues
su población demanda todo tipo de servicios: agua, energía, vialidades,
comunicaciones, transporte, movilidad eficiente, vivienda, abasto, así como los
programas básicos del estado de bienestar, sumados a ambientes limpios, con
tratamiento de residuos sólidos, condiciones sanitarias aceptables, salud, escuelas,
educación, empleos de calidad; adicionalmente, como parte del derecho a la
ciudad, tan en boga en nuestros días, también demandan plena participación con
derechos humanos garantizados, seguridad, libertad y felicidad.
Esa es la razón por la cual ahora la administración pública se mueve entre los
espacios público-privado y público-social, dejando en el pasado, el sentido
estrictamente gubernamental, que desatendía la necesidad de la participación
ciudadana, condición que ahora es necesaria para que ésta sea considerada pública,
sin desconocer que las tentaciones autoritarias persisten en muchos espacios
gubernamentales, sobre todo, la idea de que la gestión se mantenga bajo el control
de los cuerpos y anillos burocráticos, en torno a los altos políticos del Estado que
toman las decisiones al margen de los gobernados. De ahí que el análisis de
política pública se esté convirtiendo en condición necesaria para des-estatificar a la
sociedad y re-construir el sentido público del Estado.
Las políticas públicas, cuando en realidad surgen, son el resultado de
procesos democráticos e incluyentes, en donde hay diálogos, deliberaciones,
polémicas, transacciones y acuerdos; donde los ciudadanos ven realizadas sus
expectativas en un entorno de libertades donde las reuniones son abiertas e
transparentes; hay juntas entre técnicos, académicos, ciudadanos, usuarios-
beneficiarios y funcionarios gubernamentales; ahí la opinión de todos los
involucrados es tomada en cuenta, por lo que surgen sinergias ad hoc para la
asociación pública-privada y social; con prensa que informa con objetividad y que
le da forma a la opinión pública. Entonces, gobernar por políticas públicas es algo
que está ocurriendo en sistemas políticos con vocación democrática y buenas y
prácticas (Aguilar, 2000:32-35).
Lo que creemos es que los procesos metropolitanos son temas estratégicos
para el desarrollo nacional y mundial, pues es en y desde las grandes ciudades
donde se toman las principales decisiones y acciones que impactan el ambiente;
entonces, la única manera de hacer frente a esos retos es restablecer la racionalidad
del crecimiento económico, pero con criterios amigables hacia la naturaleza como
los que ofrece el desarrollo sustentable, a través de una gobernación regional
basado en políticas públicas con acciones verticales, horizontales, transversales,
pero focalizadas y lideradas por los gobiernos locales que comparten jurisdicciones
en cada zona.
Como podemos darnos cuenta, los asuntos públicos relacionados con la vida
en las grandes ciudades involucra a todos los actores de la sociedad, por eso el
gobierno local se va convirtiendo en un actor fundamental, debido a la cercanía
que éste tiene con la ciudadanía en los sistemas democráticos, éste trabaja junto
con los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil, pero sin desconocer el
derecho e influencia de los poderes fácticos regionales; sólo de esa manera se
pueden impulsar prácticas de buen gobierno 57 que mejoren la gestión pública
en las grandes ciudades (Sánchez, 2001: 199); con todo y lo conflictivo que es,
sólo en gobernanza democrática se ha avanzado al respecto, así se viene haciendo
en Londres, París, Madrid, Los Ángeles, Nueva York, etcétera.

La gobernación metropolitana en la era global

Por las fuentes escritas, sólo sabemos 1% de algunos aspectos de la historia objetiva
de las ciudades de la prehistoria y la historia antigua; otro 99% se conoce
parcialmente a través de documentos arqueológicos y antropológicos muy
limitados. La ciudad es la base de asentamiento sedentario de comunidades que
normalmente no producen sus alimentos, por eso, históricamente, éstas han
entrado en relación desigual con sociedades rurales en las que las relaciones
dominantes son de explotación, donde cualquiera que sea la forma de Estado, éste
ha tenido que jugar su papel de mediador entre los grupos dominantes y los
dominados; allí la especialización del trabajo urbano y rural es lo que establece el
tipo y grado de disimetrías económicas y sociales entre campo y ciudad; en la
actualidad, y desde los inicios de la modernidad, las ciudades han sido las que se
han impuesto sobre las sociedades rurales, a través de un modelo de desarrollo
irracional, que devasta los recursos naturales de las regiones bajo su control a tasas
de explotación insostenibles.
Para tratar de definir la ciudad, antes hay que volver a su sentido
etimológico en latín, que distingue entre urbs y civitas; la primera fue la ciudad
física, el asentamiento con cierta infraestructura como puentes, calles, etc.,
mientras que la segunda fue la del ciudadano con derechos plenos, como en su
momento lo fueron las polis griegas como Atenas y más tarde Roma, con sus
ciudadanos, que eran los patricios; en ese sentido, ciudad y ciudadanos hoy se
entienden como la forma política e institucional que se dan en cualquier realidad
urbana; cercano a como Weber lo describió al analizar las estructuras de
dominación que se forjaban en las ciudades que él analizó:

Una ciudad no es un conjunto de casas dispersas en una zona rural; ésta existe cuando hay un acuerdo
de carácter industrial-mercantil, donde los ciudadanos se organizan en torno a una instancia
administrativa y política con el mercado institucional y una delimitación territorial con autonomía
parcial, derechos municipales, tribunales propios y participación política de los ciudadanos legalmente
reconocidos (Weber, 2002:949).

Visto así, para Weber, más allá de lo tangible que es para cualquiera, la ciudad no
puede ser sólo la expresión material de ésta en un espacio geométricamente
diseñado, por grande y sofisticada que sea; para completar la noción de la ciudad,
él hace hincapié en el conocimiento personal mutuo entre los vecinos, hecho que
es específico de la asociación de vecinos, pero aún así, no podemos hablar de una
ciudad mientras ese asentamiento no se convierta en una entidad político-
administrativa como lo empezaron a ser los primeros municipios autónomos
urbanos emergentes alrededor de los castillos feudales en Europa, con sus propias
políticas económicas y sobre un territorio delimitado al que se le garantizan un
mínimo de servicios, para lo que se requiere un gobierno con funcionarios que
administran y cobran impuestos, lo más cercano a la idea de un ayuntamiento o
un consejo de la ciudad (Weber, 2002:938-945).
Pero, durante el siglo XX, las grandes ciudades se desarrollaron bajo el aliento
de las políticas del Estado nacional y el gran gobierno, estimulados por la
industrialización, el crecimiento demográfico, los avances tecnológicos, las
tendencias a la concentración económica en ciertas regiones, sumado al ascenso
de los movimientos sociales urbanos orientados a la inclusión de reivindicaciones
como vivienda, educación, salud, transporte público, vialidades, libertades
políticas, derechos humanos, calidad de vida y desarrollo sustentable.
 Ahora, en los inicios del siglo XXI, el territorio, la ciudad, el barrio, son el
espacio urbano que contiene el tiempo, el patrimonio natural y cultural de los
pueblos, pero antes que nada es el constructo institucional que rige la vida política
y social de todos sus habitantes; en este nuevo mundo globalizado “todos somos
urbanos” (Borja y Castells, 2000: 11). La ciudad también es el territorio local del
espacio en la globalización; por eso los ciudadanos demandan al Estado nacional y
a sus gobiernos locales a mejorar su gestión a través de políticas públicas eficientes
y de calidad, pues institucionalmente son los actores que tienen bajo su
responsabilidad generar una gobernabilidad democrática que haga posible que
Estado, mercado y sociedad logren el bien común y de manera amigable con el
entorno natural que les da abrigo.
Es por eso que para algunos politólogos todavía: “es común decir que
vivimos en un Estado burocrático. Gobierno y funcionarios corporativos
dividimos nuestro trabajo y regulamos nuestro juego” (Perlman y Pineda,
2004:182).
Entonces no importa cómo el neoliberalismo con sus reformas
antiburocráticas trastocó el Estado de bienestar en las dos últimas décadas del siglo
XX; lo importante es que después de sus saldos negativos en materia social, ahora

el Estado está siendo reformado, pero con un sentido ciudadanizado, impulsado

mundialmente por procesos políticos tan trascendentales como la caída del muro
de Berlín (1989), la disolución de la Unión Soviética (1990) y la lucha contra los
principios aplicados por el mundo a través del Consenso de Washington (1991),
sobre todo en los países pobres de la periferia capitalista.
Por eso Perlman y Pineda siguen apegados al paradigma weberiano,
afirmando que la burocracia sigue siendo actora importante para la determinación
de los objetivos, metas y propósitos de los gobiernos nacionales, metropolitanos y
municipales. Por eso, cada vez más, el conjunto de técnicas y herramientas
desarrolladas por las ciencias políticas y de la gestión siguen sirviendo de base para
la toma de las decisiones del gobierno acerca de cómo lograr mejor sus objetivos
políticos; en eso las consultoras, asesores y expertos en ingeniería organizacional y
gestión de proyectos se han multiplicado por tadas partes y son los que cumplen
con la cuota de innovación que la nueva gestión pública demanda.
En este sentido, a lo largo de este libro, nos centramos en la forma de
gobierno metropolitano y el desempeño de la gestión pública de las instituciones
homólogas, que tratan de conseguir acuerdos para formular políticas públicas que
propicien un mejor desarrollo con decisiones más consensuadas dentro del
territorio metropolitano.

La mundialización de las ciudades

Cuando queremos analizar el crecimiento urbano y el proceso de

metropolización, 58 tenemos que utilizar un criterio de discriminación para
delimitar ese grupo de ciudades, pensando que tiene un significado especial para
el desarrollo planetario y que debe ser atendido bajo un paradigma diferente del
que se le dio durante el siglo XX al desarrollo urbano en general.
En este caso, pensamos que las principales tendencias del desarrollo
metropolitano se están dando bajo los influjos que impone la globalización a
través de infinidad de procesos económicos, políticos y culturales que van y
vienen desde las diferentes localidades en todos los sentidos del planeta; por lo
tanto, desde el comienzo de los años 80, el mundo observa que las ciudades
crecen y se expanden más allá de sus límites político administrativos originales,
demandando reformas constitucionales para adecuar sus necesidades de
gobernación a escalas mayores de las que estuvieron contempladas en sus
regímenes fundacionales, sean federales o unitarios.
Por ejemplo, Dolores Hayden (1961) dijo que en estos días más
estadounidenses residen en suburbios que en el interior de las ciudades y las zonas
rurales juntas. Los demógrafos todavía describen a los suburbios como “la parte no
central de las áreas metropolitanas de la ciudad”, pero hoy es el lugar donde la
mayoría de las familias viven y votan (Hayden, 2003: XI).
Algo similar señala John Loric acerca de las grandes ciudades de Canadá,
dice que 80% de los canadienses están viviendo en las áreas metropolitanas y la
vivienda se encuentra en la intersección entre la política de bienestar social y
calidad de vida urbana. “En una nación de inmigrantes, ellos sólo pueden
coexistir en su entorno complejo urbano, si se respetan mutuamente, escuchan
unos a otros y apoyan a sus vecinos, mientras navegan en esa gran distancia entre
sus antiguos hogares y los nuevos” (Loric, 2006:3).
Esta gente que vive en las grandes ciudades está conectada en una red
mundial en varios sentidos: technoscapes, ethnoscapes, financialcapes, mediascapes,
ideoscapes y commodityscapes (Appadurai en Beck, 1998:85).
Este fenómeno de la globalización no es homogéneo, pues se ve con
claridad cómo algunas ciudades son líderes dentro la red mundial de ciudades,
empujando a otras a subordinarse a las tendencias de desarrollo planetario; en este
proceso, el Estado nacional tiene un nuevo rol: adaptar y acordar las interacciones
entre la legislación nacional y los intereses de los actores transnacionales.
Peter Hall utilizó por primera vez la denominación de ciudades mundiales, al
poner atención en algunas de las repercusiones internacionales y los flujos
causados por intensas relaciones recíprocas con otras regiones del mundo, ya
fueran a través del comercio, los bancos o los diversos negocios localizados en sus
centros corporativos (Hall, 1966).
Por eso, a fines de los 80 del siglo pasado, Saskia Sassen puso atención
específicamente en el peso de la banca y en las transacciones financieras entre
algunas de las capitales europeas y norteamericanas y el resto de las regiones y
ciudades del mundo, nodos de desarrollo sofisticado en donde los medios
electrónicos e internet hicieron posible que los flujos de capitales e información
pudieran viajar a la velocidad de la luz de un lado al otro del mundo (Sassen,
2000).
En ese sentido, a las ciudades ya no se les ha vuelto a ver como parajes
distanciados y lejanos unos de otros, sino como centros poblacionales con actores
políticos, económicos, sociales y culturales que operan en red a través del
ciberespacio. A partir de esta nueva situación, la clasificación de ciudades
propuesta por Taylor y Flint es útil para comprender la geopolítica después de la
época de la Guerra fría; así, Nueva York, Londres, París, Frankfurt, Tokio, Hong
Kong, Los Ángeles, Milán y Singapur, aparecen como ciudades Alpha, teniendo
en cuenta su mayor peso de operaciones financieras, tecnológicas, culturales,
informáticas y turísticas globales, entre otras. El resto de las ciudades son parte de
la red, pero son consideradas como secundarias (Beta): Yakarta, Indonesia; Seúl,
Corea; Delhi, India, ciudad de México; todas con más de 20 millones de
habitantes; y terciario (Gamma): Caracas, Monterrey, Barcelona, Santiago de
Chile, etcétera (Taylor y Flint, 2000:361).
Este proceso de globalización ha empujado a los gobiernos de las ciudades a
trabajar duro para encontrar un nuevo paradigma de desarrollo que les permiten
hacer frente a los problemas tradicionales de abasto como agua, alimentos,
energía, transporte, infraestructura básica de comunicaciones, drenaje, salubridad,
educación, asistencia social, salud, seguridad, empleo, etc.; ahora los gobiernos se
preocupan por una transformación territorial en la que la industria se relocaliza en
la periferia para abrirle espacio a la economía de la información y la cultura
mediática, las telecomunicaciones, el ocio y los productos ingrávidos que se
mueven y se comercian en el ciberespacio.
De esta manera, el gobierno de las ciudades tiene que lidiar con los nuevos y
complejos problemas de la gestión eficiente, la innovación administrativa, la
flexibilidad en los trámites resueltos a través del e-gobierno; para ello la ciudadanía
exige que se conduzca con transparencia y rendición de cuentas, a través de
políticas públicas con resultados tangibles, evaluables, equitativos, dados en un
ámbito donde los derechos humanos, la gobernabilidad, la gobernanza
democrática, la competitividad, el desarrollo sustentable y la calidad de vida estén
garantizados por los poderes públicos del Estado.
Al hablar de ciudades beta o gamma, que en su mayoría pertenecen a países
de la periferia capitalista, tenemos que aceptar que se trata de regiones que
territorialmente están muy fragmentadas ya que proliferan los ghettos amurallados
tanto para ricos como para pobres, socialmente segregadas a través de prejuicios
raciales o étnicos y económicamente polarizadas dada la desigualdad en la
distribución del ingreso y la pobreza extrema producida principalmente por las
injusticias que allí se expresan con mayor nitidez; allí los problemas urbanos de
movilidad y servicios básicos, se juntan con problemas de economía informal y
desempleo, con bonos demográficos desaprovechados, con administraciones públicas
concentradas y centralizadas política y administrativamente, regímenes autoritarios
y neo-populistas donde la gestión de la ciudad sigue siendo determinada por los
intereses partidistas, grupos corporativos, poderes fácticos y por burocracias lentas
y tortuosas, que con gobiernos ciudadanizados en favor del bien común.
La emergencia de grandes ciudades durante el siglo XX, fue un fenómeno
general que tuvo múltiples causas: la industrialización, mejoramiento de la
medicina, la alimentación, etc.; pero en las sociedades de la periferia, al principio
de los años 60, el problema se asoció más a la explosión demográfica, las políticas
para fortalecer la concentración urbana, la pobreza, el bajo nivel de educación y
las políticas que se centraron en el control del poder y la centralización para la
toma de decisiones públicas.
El resultado del dinámico crecimiento demográfico en las grandes ciudades
del mundo hasta 2012 pone a la ciudad de México en el quinto lugar con cerca
de 21 millones de habitantes, muy cercano a Delhi en India y Seúl en Corea con
más de 22 millones cada una; por su parte Yakarta en Indonesia ostenta el
segundo lugar con más de 26 millones, mientras que Tokio en Japón, se mantiene
desde hace varias décadas como la ciudad más poblada del mundo, con más de 37
millones de habitantes (Demographia: 2012).
Hay que destacar que hace medio siglo eran las ciudades de países
desarrollados las que encabezaban la lista de las más pobladas, pero por lo dicho en
el párrafo anterior, ahora son ciudades de países periféricos las que encabezan la
lista con excepción de Tokio, que tiene explicaciones específicas; igualmente
hacemos notar que el tamaño de la población es una variable importante, pero no
fundamental para determinar su posición dentro de la escala de ciudades
mundiales propuesta por Taylor y Flint (2000).
Lo que hacemos es poner especial atención a los desafíos de la gestión
metropolitana sin importar si las ciudades pertenecen al mundo desarrollado o
periférico; lo que importa es que hay una red de ciudades mundiales y los
problemas de sus gobiernos son similares y compartidos, por eso pensamos en la
capacidad de los sistemas políticos nacionales y las instituciones metropolitanas
que han desarrollado para mejorar la gobernabilidad y gobernanza de sus regiones,
pensando que ahora los actores supranacionales y los poderes fácticos, son
decisivos en el desarrollo de todas las grandes ciudades del mundo.
En este caso, estamos centrando nuestro interés en las megalópolis, para
poder evaluar la complejidad de los problemas que enfrentan sus gobiernos
locales, por ejemplo: Nueva York, Londres, París, Tokio, ciudad de México,
todos con más de 10 millones de habitantes; son ciudades mundiales que operan
en red, nuevo espacio virtual donde una diversidad de actores van en busca de
algo: información, bienes, ideas, negocios, poder, conocimiento, socios,
tecnología o intercambios culturales.

El avance de los derechos humanos de cuarta generación

Una cosa importante para los sistemas políticos democráticos en las áreas
metropolitanas son las modalidades de participación y la práctica de la gobernanza
entre las instancias públicas, privadas y sociales de las localidades y de la región
donde está asentadas; eso se facilita cuando se gobierna por políticas públicas; ahí
la legitimidad le llega a los gobiernos locales por su respeto a los derechos
políticos de todos los ciudadanos, la eficiencia gubernamental a la hora de
gestionar con calidad los asuntos públicos incluyendo los de escala metropolitana;
obviamente, en los sistemas políticos emergentes, también se toma en cuenta la
manera en que cada gobernante llega al poder y en los sistemas democráticos
cuenta mucho hacerlo por la vía de la participación ciudadana en los procesos
electorales.
Volviendo un poco al pasado, en la tradición socialista, democrática y
liberal, los derechos simples procedentes del siglo XIX no son suficientes en
nuestros tiempos para dar respuesta a las demandas de las sociedades abiertas a la
globalización, pues desde que Heri Lefèbvre habló del “derecho a la ciudad”,
están presentes valores como igualitarismo, equidad, inclusión, participación,
libertad y hasta felicidad. A esas nuevas exigencias en el imaginario ciudadano
cosmopolita del siglo XXI Jordi Borja les denomina los derechos de cuarta generación:

Desde el derecho a la vivienda, al derecho a la ciudad.

Desde el derecho a la educación, al derecho a la formación permanente.
Desde el derecho a la asistente sanitario, el derecho a la salud y la seguridad.
Desde el derecho al trabajo, al derecho al salario ciudadano.
Desde el derecho al medio ambiente, al derecho a la calidad de vida.
Desde el derecho a la igualdad jurídica, al derecho a la inserción social.
Desde el derecho a participar en los procesos electorales, al derecho a la participación política múltiple
(Borja, 2010).

Más ampliamente, en sus “Siete puntos para el debate ciudadano”, Borja lo

explica de la siguiente manera:

El derecho a la ciudad es hoy el concepto integrador de los derechos ciudadanos renovados y la base
de exigencia en un marco democrático. Las instituciones solamente recibirán el título y el respeto que
se les debe en democracia si, además de proceder de elecciones libres, su dimensión formal, actúan
mediante políticas que desarrollen y hagan posible los derechos de los ciudadanos. Esta dimensión
material de la democracia es, por lo menos, tan importante como la formal. Hoy, los derechos
ciudadanos, que corresponden a nuestro momento histórico, van mucho más allá, en concreción y
extensión, de los que se incluyen en el marco político-jurídico aunque puede considerarse que se
derivan de los derechos más abstractos de la Constitución y el Estatut: derecho a la movilidad, al lugar,
al espacio público, a la centralidad, a la igualdad de derechos de todos los habitantes, a la formación
continuada, al salario ciudadano, etc. Las políticas públicas solo son legítimas si hacen efectivos estos
derechos o progresan en esta dirección: por ejemplo, si reducen la desigualdad social. Cuando no es
así, en democracia los gobiernos dejan de ser legítimos. El gobierno democrático de la ciudad debiera
estimular el desarrollo político del concepto de derecho de la ciudad y hacer de él su principio
fundamental (Borja, 2010).

Esto es sólo una tendencia general en algunas sociedades; en la mayoría, el tema

de los derechos ciudadanos no está sucediendo con la celeridad que amerita, pero
estas ideas están en el imaginario urbano y los gobiernos de vocación democrática
los van incorporando, sea por voluntad propia, sea bajo tonalidades populistas o
por las presiones de los movimientos sociales.
En el caso de México, estas reivindicaciones parten de manera desigual
dependiendo de la ciudad de que se trate y de la demanda social creciente por la
democratización de los espacios públicos. El impacto directo de esta demanda
condujo a una agenda de Estado hacia los objetivos centrales de una mayor
participación en la gobernanza y la reforma estructural del gobierno, adaptándose
a la nueva realidad del pluralismo político, así como la nueva realidad económica
del Estado y la sociedad mexicana (Perlman y Pineda, 2004:15).

Las ciudades como actores globales

La posguerra trajo la revolución del transporte aéreo, náutico y terrestre con el

uso dominante del metro, los tranvías, los autobuses urbanos y en especial el
automóvil privado; ello impulsó la construcción de una infraestructura vial dentro
y fuera de las ciudades, haciendo posible la movilidad masiva de personas y de
cargamento de manera rápida, segura y barata; fue ese gran cambio tecnológico de
mediados del siglo XX que, aunado a las políticas concentradoras de los Estados
nacionales, impulsó la formación de metrópolis, dando lugar a la articulación de
áreas metropolitanas muy grandes con unidad económica, social y funcional, que
terminaron dando lugar a lo que Jean Gottman llamó megalópolis, para utilizar el
nombre que los griegos de la antigüedad le dieron a aquella enorme ciudad mítica
que fue planeada antes de nuestra era (Gottman, 1961:18).
Dentro de estas emergentes megalópolis quedan atrapadas áreas rurales,
bosques y espacios turísticos, puntos fuertes de concentraciones industriales, zonas
habitacionales de alta densidad urbana, suburbios dispersos y asentamientos
antiguos; se trata de enormes áreas atravesadas por una compleja red de
infraestructura y de comunicaciones interurbanas (Castells, 1983:33).
Su expansión fue el producto de los avances tecnológicos y la concentración
económica, en un momento en el que la producción de conocimiento e
información empezó a ser esencial. La flexibilidad espacial cambió la geografía
propiciando que infinidad de unidades productivas se tuvieran que relocalizar,
creando un sistema interdependiente regional más complejo, liberando a la
industria de sus tradicionales vínculos con fuentes locales de recursos y del
mercado interno; así, la ciudad se convierte en un centro de gestión global
especializado con posibilidad de subordinar a la industria y a las maquiladoras
transnacionales, de la misma manera que, en otro momento ésta, subordinó al
campo (Castells, 1983:28-29); esto se da en la medida en que los cuerpos
burocráticos especializados, al servicio de los líderes y políticos locales, dominan
las nuevas formas de la gestión pública y, desde su posición, determinan los
compromisos que las empresas asumen frente a los nuevos mecanismos de
regulación-desregulación.
Adicionalmente, el carácter dominante de las ciudades centrales se basa
también en su capacidad financiera, comercial, industrial y de servicios sofisticados
con alto grado de especialización en uno o varios productos y servicios, cosa que
favorece la aparición de metrópolis ligadas a un sistema jerárquico de ciudades con
particularidades especiales; Las Vegas, por ejemplo, enfocada a un tipo de turismo
especializado en casinos; Houston, en servicios médicos, París, en turismo
cultural; Nueva York, en finanzas; Tokio, en tecnología electrónica, etcétera.
En los años 70, fue identificado claramente el carácter internacional del
capital y la división del trabajo, así como del poder y la presencia local de las
empresas transnacionales, pero los sistemas de ciudades eran considerados como
entidades que aún estaban bajo la tutela del Estado-nación; la dialéctica centro-
periferia estaba determinada por la relación neocolonial entre los países. En ese
contexto, las ciudades dependían del capital monopolista, pero el aterrizaje de éste
se resolvía en negociaciones que se llevaban a cabo con los altos funcionarios del
gobierno nacional; así ocurría, por lo menos allí donde los regímenes autoritarios
o dictatoriales hacían valer el control político que tenían sobre las entidades que
formaban el territorio nacional, pero después de la transición política que se vivió
durante los 80, por todo el mundo las reglas para el desarrollo local y regional
cambiaron.
En los años 90, las mismas ciudades ahora expuestas a la globalización y los
cambios tecnológicos fueron determinadas por procesos mediáticos y por los
productos ingrávidos de la información y la cultura (Rifkin, 2001:49). Dada la
deconstrucción de las estructuras políticas del Estado-nación, los gobiernos
metropolitanos emergieron como nuevos actores globales (Borja y Castells, 2000).
 El Estado se convierte en una red institucional de diferentes niveles, y su
poder político es negociado y distribuido entre las instituciones públicas que están
funcionando en red; en algunos casos se convierte en una organización inteligente
capaz de planear prospectivamente para sobrevivir en entornos donde hay muchos
riesgos y cambios; por lo tanto sus estructuras se hacen flexibles y muy receptivas
para enfrentar la incertidumbre geopolítica y financiera. En su espacio interno, los
gobiernos de las ciudades están descentralizados y se desenvuelven en las redes
mundiales del poder y la gestión global; por su propia iniciativa tienen
representaciones internacionales; esto significa que las ciudades se vuelven agentes
competitivos para vencer la fragmentación que genera el capitalismo (Taylor y
Flint, 2001:11-13).
La relación local-global de las megalópolis está determinada por el acceso a
los beneficios del desarrollo del capitalismo tardío, a las nuevas libertades y
derechos ciudadanos, a la gobernabilidad democrática y a los valores de la
diversidad cultural incluyente; todo ello de conformidad con el discurso de la
post-modernidad que dice que, ante la falta de progreso, éste se logrará bajo un
nuevo paradigma de la globalización ofrecido desde la tercera vía propuesta. 59
Sin importar los enormes poderes multinacionales que se desplazan por todo
el mundo bajo las facilidades otorgadas por las políticas neoliberales, de manera
alternativa se está dando una tendencia mundial muy fuerte en busca de una
globalización que le está poniendo barreras muy eficaces a esas tendencias
negativas del desarrollo mundial; así la ciudad, sus gobiernos y los actores de la
sociedad civil están transformando las capacidades del sistema-mundo,
identificándose tres sistemas de cambio social: el imperio del mundo, el sistema
nacional y la economía-mundo (Wallarstein en Taylor y Flint, 2001:7-9).
En todas las megalópolis hay puntos de interconexión global de primero,
segundo o tercer orden, y en todas ellas se dan los fenómenos de la fragmentación
urbana, la polarización económica y la segregación social; en las de la periferia
capitalista “sucede lo peor y lo mejor de sus sociedades” (Borja y Castells, 2000:
184-185), ellas son el escenario de las más cruentas batallas entre mafias del
contrabando y drogas, pero también por el control de los monopolios del abasto,
el capital, el suelo, la vivienda, el transporte, la comunicación y la cultura
mediática.

La gestión metropolitana en el mundo

En la búsqueda de criterios necesarios para comprender el fenómeno planetario de

la metropolización, tenemos que considerar que el debate teórico sobre el
territorio pasa por tres orientaciones distintas, dependiendo de la perspectiva, el
énfasis y el discurso donde la problemática es enfocada: la económica, la urbana y
la cultural; cualquiera de estas orientaciones exige un enfoque interdisciplinario;
en el caso de las megalópolis, estamos poniendo énfasis sólo en las formas de
gobierno y la manera de gestionar los asuntos públicos del desarrollo regional.
En la era del acceso, la ampliación de los espacios públicos, como resultado
de la movilización ciudadana, representa una de las opciones más eficaces para
resolver la creciente burocratización y corrupción de la sociedad en general y de
los funcionarios gubernamentales en particular. A corto plazo, esto lleva a la
ciudadanización del Estado, un proceso que sin duda es responsabilidad de todos
los ciudadanos y que presenta un reto fundamental: la construcción de los
incentivos necesarios para participar en varios campos de la actividad pública, más
allá de los procesos electorales (León, 2004:176).
De hecho, esto es algo que está sucediendo en casi todas las ciudades del
mundo en donde prosperan los sistemas políticos democráticos, ahora que están
conectadas a la red mundial de bancos, negocios, información, conocimientos,
productos, ideas, etc.; todas ellas compiten entre sí, pero también se
complementan en algunos campos de la economía y de la cultura; en esa dinámica
unos territorios metropolitanos ganan y otros pierden, por eso se observa que una
parte de la ciudad “está en venta; otra se esconde, se olvida”, esa es la nueva
realidad de las megalópolis del mundo (Borja y Castells, 2000:185).
En la globalización, las megalópolis refuerzan su centralidad mundial, su
crecimiento y densidad demográfica, la tecnología de sus telecomunicaciones, la
electrónica, el proceso de digitalización, la robótica, y del otro lado, la dispersión
urbana que se entreteje con los caseríos del medio rural, transformándose así en
un mosaico multicéntrico y descentralizado, donde domina la economía de
servicios y de los bienes intangibles ligados a la cultura de la identidad
cosmopolita.
De ahí la diversidad de denominaciones que encontramos en la literatura
especializada:

metrópolis, postmetrópolis, megalópolis, ciudad región, ciudad global, ciudad informacional, ciber-
ciudad, ciudad, análoga, ciudad compacta, ciudad dispersa, ciudad difusa, ciudad estallada, ciudad dual,
ciudad fragmentada, ciudad fracturada, ciudad cuarteada, ciudad astillada, ciudad erosionada, ciudad
compartimentada, ciudad derramada, ciudad archipiélago, ciudad fragmental, ciudad capas, ciudad
reagregada, y otras más (Pradilla, 2011:5).

Dependiendo de la historia política del territorio metropolitano de cada ciudad,

encontramos una enorme cantidad de gobiernos locales ordenados en varios
órdenes constitucionales (internacional, nacional, sub-nacional, municipal y local),
pero, adicionalmente, allí operan muchos otros organismos públicos y privados
que tienen alguna responsabilidad para el funcionamiento de algún rubro dentro
la zona (agua, gas, energía eléctrica, telefonía, televisión, gasolina); también hay
organizaciones cívicas que cooperan en la implementación de políticas públicas
relacionadas con el desarrollo local (casas-hogar para ancianos, mujeres y niños,
hospitales, escuelas, centros de adopción y cuidado de mascotas, invernaderos,
etcétera).
Desde esta perspectiva, en la gestión metropolitana intervienen muchos
actores y por eso es muy complejo y demanda de políticos profesionales y de
funcionarios especializados en distintos campos del desarrollo municipal, pero que
además esté legitimado ante la ciudadanía a través de elecciones limpias y
democráticas y con gobiernos eficientes que dan resultados frente a la ciudadanía
y con funcionarios reclutados a través de un sistema civil de carrera aprobado por
la ley; esto es algo de lo que está sucediendo en una buena parte de las ciudades
del mundo; donde esto no se da, las ciudades se están rezagando en los diferentes
indicadores del desarrollo local, hecho que las está poniendo en desventaja frente
a la que avanzan hacia el paradigma de ciudades inteligentes.
La gestión metropolitana en las megalópolis exitosas está siendo el resultado
de un régimen institucional que impulsa la planificación estratégica, formulada
bajo principios de gobernanza democrática que toma distancia de las formas
autoritarias y tecnocráticas; se trata de ciudades que se han puesto del lado de una
gestión territorial interactiva, donde la red de actores es capaz de llevar a cabo
diferentes proyectos de desarrollo metropolitano, pero bajo una visión integral de
la región en donde la deliberación y los acuerdos reducen los costos del conflicto
natural de intereses que existen incluso entre los poderes fácticos de la región; esto
se practica desde hace varias décadas en Londres, Nueva York, París y muchas
otras grandes ciudades del mundo que prosperan y ofrecen los mejores niveles y
calidad de vida, aún en circunstancias tan adversas como son estos espacios donde
la alta densidad y el individualismo han ganado terreno.
El régimen institucional que de facto existe en las regiones metropolitanas,
más allá de las autoridades constitucionales del Estado, es el encargado de la
gestión de la zona; éste se compone de varios espacios jerárquicos
institucionalizados; en el ámbito supranacional establece las reglas internacionales
de comercio, incluso los paradigmas de gestión de gobierno, hasta el nivel local, el
Estado nacional –que implica la descentralización de las unidades encargadas de la
planificación territorial–, el régimen de impuestos y las elecciones (Tershorst,
2000:25).
A partir de estas instituciones políticas y administrativas, ya se está hablando
de importantes avances económicos, de tendencias demográficas que se acercan a
la tasa cero de crecimiento, y los grandes proyectos que buscan calidad de vida y
desarrollo sustentable con respeto al medio ambiente. Las megalópolis
mundializadas en su economía son puntos planetarios de gestión global que en
estos momentos representan la mayor ventaja en cuanto aterritorios inteligentes y
ricos, aunque también subsistan dentro de ellas territorios del terror, donde se
reproduce la fragmentación territorial, la polarización económica y la segregación
social, agudizando irracionalidades que, según algunos datos, hacen infelices a
cinco de cada siete personas en el planeta.
Conclusiones

La gestión de las megalópolis es el nuevo reto para el análisis de políticas públicas

y para las ciencias políticas y sociales.
Hay muchos estudios sobre la relación entre los gobiernos locales,
municipales, estatales o provinciales y nacionales, pero pocos sobre el régimen
institucional intermedio sobre la gobernación en las escalas metropolitanas.
Por lo general las megalópolis no tienen un solo gobierno sino muchos
gobiernos locales, varios estatales y en algunos casos hasta gobiernos de otros
países; cada uno trabajando de manera aislada y sin capacidad institucional para
planear de manera integral y sin participación de la sociedad civil.
En un sentido las megalópolis, funcionalmente, están formadas por varios
municipios que forman zonas metropolitanas, pero rara vez cuentan con un
gobierno de escala metropolitana que abarque toda la región donde está asentada
la megalópolis funcional.
La globalización ofrece algunas oportunidades para ganar, pero los gobiernos
divididos por la política y sus constituciones se están viendo impedidos para tomar
ventajas que los hagan más productivos y competitivos; por el contrario, una
buena parte de su población y su territorio quedan al margen de los beneficios del
desarrollo sustentable y se hunden en las profundidades de la fragmentación
territorial, la polarización económica, la segregación social, la exclusión y la
pobreza extrema.

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Weber, Max (2002). Economía y sociedad. Madrid: FCE.
 5. Régimen metropolitano: discurso perdido para la
megalópolis mexicana

Pese a los desastres, veinte millones de personas no renuncian a

la Ciudad y al Valle de México, porque no hay otro sitio a
donde quieran ir y, en rigor no hay otro sitio a donde puedan ir.
CARLOS MONSIVÁIS, 1995 60

Urbanización y metropolización: conceptos imbricados

En la búsqueda de respuestas del porqué México no avanza sustancial-mente en la

construcción de un régimen institucional eficaz para la gobernación de la ZMVM se
nos hace indispensable partir de una postura elemental acerca de cómo
entendemos lo urbano y lo metropolitano. Lo primero proviene del latín urbanus
y se usa para designar lo relativo a la ciudad (urbs); también puede hacer referencia
a la acción de urbanizar o construir una ciudad sobre un territorio determinado,
hecho que se dio por primera vez en la historia de la humanidad en el momento
en que los primeros grupos humanos tuvieron la capacidad técnica y cultural de
hacerse sedentarios de manera definitiva. 61
 Por su parte, la política urbana del Estado moderno tiene que ver con todo
lo que se refiere al surgimiento de un espacio geográfico específico, donde se
asienta un número determinado de población, donde el Estado regula, orienta y
participa, de alguna manera, en la construcción de la ciudad que incluye
viviendas, escuelas, hospitales, mercados, edificios públicos, cines, teatros, museos,
monumentos, parques, iglesias, etcétera; instalaciones donde tiene que ofrecer,
bajo diferentes formas de gestión, servicios básicos de luz, agua, energía,
seguridad, limpia, y mantenimiento de puentes, banquetas, calles, infraestructura
mayor, además de servicios públicos y privados de transporte, abasto, educación,
salud, recreación, etcétera; en pocas palabras, el Estado cumple la función de
reproductor de las condiciones materiales para el desarrollo general de la sociedad.
En ese sentido, un asentamiento humano rural puede ser desde un caserío
donde hay un camino, un puente para llegar a él, algunos postes de luz o tomas
de agua, con menos de 15 mil habitantes; 62 en cambio, un centro urbano o una
ciudad menor, cuentan con infraestructura y servicios un poco más desarrollados,
por ejemplo, una retícula que le da orden a las calles y avenidas principales; puede
tener de 15 mil a 50 mil habitantes; de ahí que un puente, un camino,
electricidad, agua, drenaje, banquetas, terminales de autobuses, tren, puertos y
parques, todos son indicadores de desarrollo urbano; pero se toma en cuenta
también el hecho de que al menos 50% de la población económicamente activa se
dedique a actividades propias del medio urbano (comercio, transporte, minas,
petróleo, servicios, etcétera).
En una escala mayor se puede hablar de ciudades cuando rebasan los 50 mil
habitantes y están situadas en un solo municipio; cuando una ciudad central
desborda sus límites municipales y su tejido urbano se entrevera con otros centros
de población cercanos, o sin llegar a conurbarse, establece una relación funcional
duradera, principalmente de tipo económico; entonces, el fenómeno
originalmente urbano, asume características geográficas y político-administrativas
de la escala metropolitana.
Por lo tanto, lo metropolitano es producto de la acción prolongada y
extensiva de urbanizar sobre la misma zona geográfica, hasta tener una o varias
ciudades o centros urbanos menores conurbados y/o funcionando de manera
interactiva y constante, con poblaciones que se mueven pendularmente entre
ellos; en la medida en que el tejido urbano crezca, independientemente de la
forma territorial que adopte (alargado, concéntrico o irregular) y se junte con
otras ciudades o metrópolis, lo que tenemos son megalópolis.
De esa manera, lo que diferencia lo metropolitano de lo urbano, es la escala
territorial de uno y otro, la complejidad de las interacciones al interior de cada
ciudad, pero también con la zona en la que está asentada; la densidad demográfica,
infraestructura, mobiliario y equipamiento urbano, comercio, industria y servicios
públicos y privados de que disfruta su población; por último, también cuentan la
capacidad tecnológica y científica, así como su capital humano y social, que son
los catalizadores de la influencia de escala local-regional-nacional-internacional,
que pueden alcanzar en el mundo globalizado.
Las políticas metropolitanas aparecen entonces sólo cuando la infraestructura
y servicios se implementan en centros de población de alta densidad, con un
número determinado de habitantes, especializaciones económicas, diversidad
funcional e infraestructura de escala regional, que permite concentrar y combinar
actividades industriales y servicios especializados de todo tipo, que le dan
funcionalidad y alcance a otros centros urbanos dentro de una zona determinada.
El aspecto característico de una política metropolitana se reconoce cuando
los gobiernos locales actúan coordinados con otras instancias públicas, privadas
y/o sociales de la zona, para resolver problemas que van más allá de los límites
político-administrativos puramente locales. Reiterando sobre la emergencia de
una política metropolitana, esto sucede cuando la superficie urbana forma
conurbaciones creando una unidad territorial funcional de gran escala, situación
que requiere la interacción de muchos actores públicos, privados y sociales para
gestionar los asuntos del desarrollo general de la zona, independientemente de la
calidad y precisión de los instrumentos jurídicos y de planeación con que se
cuenten para actuar.
Cada país desarrolla sus propios criterios cuantitativos y cualitativos para lo
que se considera una ciudad o una zona metropolitana, y aunque no estemos de
acuerdo del todo con sus metodologías, vale la pena recordar que el censo de
1910 consideró ciudades a aquellas localidades de más de 4000 habitantes; en el
censo de 1921 la cantidad bajó a 2000, pero luego en los censos de 1930 a 1960,
se aumentó a 2500 habitantes, el mismo criterio que se aplicaba en ese momento
en Estados Unidos.
Hay que considerar que el mundo inicia el siglo XX con menos de 2000
millones de habitantes y México apenas alcanzaba los 12 millones. En 2010 el
mundo llegó a 7 mil millones de habitantes y México a 110 millones; hoy más del
80% de la población mundial viven en centros urbanos, la urbanización total de la
humanidad de la que nos habla Henri Lefèbvre o la expresión de Manuel Castells,
de que “todos somos urbanos”, está muy próxima a convertirse en realidad, sin
embargo, no queda claro, si para bien o para mal de la mayoría.
Pero, siguiendo con el problema metodológico de variación cuantitativa
para definir lo que es una ciudad, tampoco se resolvió para 1970, cuando se
estableció una serie de intervalos según el número de habitantes, empezando de
1000 a 2499, de 2500 a 4999, de 5000 a 9999 y así sucesivamente.
A partir de la propuesta de Luis Unikel (1976), para que un centro de
población fuera considerado como ciudad, debería tener una población de 15 mil
habitantes o más; 63 entonces hoy, cuando se habla del sistema de ciudades en
México, hay que considerar que se trata de centros urbanos que pueden tener de
15 mil habitantes en adelante; hecho que no ocurría así cuando nos referíamos a la
época del porfiriato (1900), en ese entonces, el sistema de ciudades era muy
pequeño ya que apenas había 6 ciudades mayores de 50 mil habitantes y en total
33 mayores a 15 mil; era obvio, pues 80% de la población vivía en el medio rural
y había poco más de 11 millones de mexicanos en todo el país.
Nuestra objeción con la postura de Únikel en su libro El desarrollo urbano de
México (1978), que prevalece como dominante hasta nuestros días para las
instituciones gubernamentales, es que su criterio de lo urbano reposa
exclusivamente en indicadores económicos, es decir, en las actividades a las que se
dedica la población de los centros de población mayores a 15 mil habitantes
(agricultura, manufacturas, construcción, transporte, comercio, servicios, etc.), y
eso lo traduce directamente en tasa de urbanización (Tu) y grado de urbanización
(Gu), considera también el crecimiento de la mancha de tejido “urbano” de la
ciudad; eso, para mí, sigue siendo engañoso, aunque la fotogrametría aérea
reporte desmonte y ocupación de terrenos con casas de cartón y techos de láminas
porque, justamente, los flujos de migración interna en varios países de América
Latina y en México, fueron interpretados más objetivamente como Ciudades de
campesinos que tardan varios años en transformarse física y culturalmente en
urbanos, tal y como lo advirtió Bryan Roberts en el libro que lleva ese nombre
(1980).
Ese fenómeno migratorio, particularmente en la ciudad de México, no se
puede contabilizar de un día para otro como indicador de urbanización, pues las
condiciones de pobreza en que arriba la gente, y sus patrones culturales, se
conectan directamente con procesos de invasión ilegal de suelos de conservación
y predios baldíos que no tienen ni la vocación, ni la infraestructura, ni el tipo de
vivienda, ni los servicios que los hacen urbanos; sin embargo, la gente llega por
miles diariamente y construye precariamente cuartos o incluso se llega a meter en
cuevas y espera varios años allí hasta que los partidos políticos y el gobierno, bajo
tratos clientelares, les provea de los primeros servicios básicos como agua, drenaje
y energía eléctrica y, en el mejor de los casos, un pie de casa o departamentos en
colonias populares, como en su momento sucedió con las unidades habitacionales
de la CTM en “Los Culhuacanes” de Coyoacán e Iztapalapa.
Aún en esas circunstancias, todavía no se puede comparar ese nivel de
urbanización que ha ocurrido en la ZMVM en 60% de su territorio, con el de los
países desarrollados, que en la mayoría de los casos va por delante en la oferta de
suelo o vivienda, con el equipamiento urbano necesario; recordemos historias
como la de Neza, Chalco, Chimalhuacán o Ecatepec, donde además de hacinarse
en suelos no urbanos, una buena parte de esa población se dedica de manera
informal a sobrevivir en una economía que es incapaz de absorberla en el corto o
mediano plazo; de hecho, esa es una de las deformaciones que se vive en las
megalópolis ingobernables como la ciudad de México y las zonas metropolitanas
de Guadalajara, Monterrey, Puebla y otras que hacen aparecer a México como el
país latinoamericano con la mayor economía informal, que representa 52%; un
fenómeno que no siendo necesariamente urbano se da principalmente en los
entornos metropolitanos. 64
De ahí nuestra crítica para la noción de lo urbano de Únikel porque
involuntaria o inconscientemente genera un imaginario falso sobre el hecho de
que México es urbano, sólo porque a partir de cierto momento de nuestra historia
(a fines de la década de los 70), hay más población hacinada en la periferia o el
centro de las ciudades; esta postura se reafirma con la literatura que prefiere hablar
de los pobres de las ciudades y, aunque eso es verdad, también se trata de pobres
que en su origen no se producen en las ciudades, sino que son pobres que
provienen del medio rural en busca de oportunidades y expectativas falsas que les
siguen alimentando los espejismos de la ciudad; esa situación de pobreza extrema
generalizada en el país se debe a las políticas neoliberales sugeridas por el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de
Desarrollo desde mediados de los 80 del siglo XX, cuando se inició el reajuste
económico y se redujo el gasto del gobierno; todo lo que se tuvo que hacer para
resolver los problemas de la deuda externa y de la gran inflación de aquellos años.

La ciudad de México en su contexto histórico

El tamaño de la población de toda la Nueva España, según Humboldt y Navarro

y Noriega, pasó de 4 833 569 habitantes, estimados en 1793, a 6 122 354, en
1810 (ILCE, sin año); hasta ese momento, el mapa nacional se había nutrido por
un sistema de pequeñas ciudades que se fueron desarrollando según las diversas
actividades emprendidas por encomenderos y misioneros católicos, entre las que
destacaron la minería, la agricultura, la ganadería, el comercio, la catequización y
la administración pública; así surgieron ciudades como Taxco, Acapulco,
Guanajuato, Guadalajara, Loreto, Veracruz, Campeche, San Cristóbal de las
Casas, Pachuca, Tlaxcala, Puebla, Oaxaca, Querétaro, Morelia, San Luis Potosí,
Zacatecas, León, Parral, etcétera; cada una de ellas con su propia historia y
función económica, política, militar o religiosa, de acuerdo a los intereses y
coyunturas de la época en que fue fundada.
Para los inicios del movimiento de independencia, el número de ciudades
importantes no pasaba de nueve; la ciudad de México tenía 137 mil habitantes
(1803); Puebla, 68 mil y Guanajuato, 41 mil; Guadalajara, Morelia y Veracruz
tenían menos de 20 mil. Para 1900 la ciudad de México llegó a 347 mil
habitantes, Guadalajara 101 mil, Puebla 94 mil y Monterrey 45 mil; en total había
18 ciudades con más de 16 mil habitantes, incluyendo a la ciudad de México, lo
que significa que se trataba de un país pobre, dependiente y despoblado.
Para 1900, el censo registró que casi 90% de los 12.3 millones de habitantes
vivía en el medio rural y casi nadie sabía leer y escribir; había apenas 6 ciudades
mayores a 50 mil personas; pero en cambio, para el 2010, 74.7% vivía en 384
centros urbanos con más de 15 mil habitantes, de los cuales 59 son zonas
metropolitanas con más de 50 mil, entre las que 22 tienen más de medio millón
de habitantes; 10, más de un millón y la ZMVM más de 20 millones; de acuerdo
con esa tendencia, Conapo asegura que en 2050 la población urbana de México
llegará a 81.2%, 122 millones de habitantes; es decir, que de cada 5 mexicanos, 4
vivirán en ciudades; la otra quinta parte, o sea, 24 millones, vivirán dispersos en
más de 150 mil pequeños asentamientos por todo el país, si no se corrigen esos
desequilibrios de distribución demográfica sobre el territorio nacional.
La situación mexicana de centralismo político y concentración urbana,
confirma la tesis de André Gunder Frank, en el sentido de que las élites centrales
ven la manera de consolidar su poder territorial a través de un régimen de
colonialismo interno, asegurándose de que las élites regionales queden sometidas
al poder central, y en eso el tamaño y jerarquía de las ciudades es muy
importante; 65 de ahí que uno de los orígenes del centralismo político-
administrativo de la ciudad de México, y de la consecuente concentración de
funciones económicas, culturales y religiosas, abaladas por un crecimiento
demográfico proveniente, principalmente de migraciones internas campo-ciudad,
fuera parte de la estrategia política a seguir desde el centro después de la
revolución.
En el caso de la ciudad de México, lo que tenemos es una ciudad con
primacía urbana que cumple funciones de metrópoli-interior, que además de ser
la capital de los poderes nacionales, con el tiempo se convierte en el centro del
desarrollo económico e industrial que garantiza el abasto para una red de ciudades
bastante dependientes de ella, pues a sus costados territoriales comparte actividades
funcionales con los puertos de Veracruz y Acapulco, pero además es el centro
religioso y la patrona cultural y política donde residen los sentimientos de la
nación; allí se libraron batallas importantes en contra de las invasiones extranjeras
y hubo momentos históricos emblemáticos desde la fundación de Tenochtitlan
(1325), la conquista española (1521), la aparición de la virgen de Guadalupe
(1547), las entradas del ejército trigarante (1821), de Madero (1911), de Carranza
(1913), Villa y Zapata (1914).
Por lo tanto, el rango-tamaño de las otras ciudades se debilita frente a un
régimen de ciudades en donde la clave estratégica de dominación les llega al resto
de las ciudades, por la situación de dependencia con el exterior, que está
determinada por vía de las importaciones y exportaciones que quedan bajo el
control del poder central asentado en la ciudad de México.
El hecho de haber quedado durante más de cuatro siglos bajo el dominio de
la geopolítica colonialista y post-colonialista, la transición del México rural al
México urbano, al igual que en varios países de América Latina, fue muy
acelerada durante el siglo XX, pues a diferencia de cómo se dio en Europa y
Estados Unidos durante el siglo XIX, en paralelo con sus revoluciones industriales,
acá se dio en relativamente poco tiempo, pero acompañado de una explosión
demográfica con migraciones campo-ciudad y un proceso de industrialización
tardío y subordinado a los países metropolitanos; pero además muy concentrado
en unas cuantas ciudades, lo que permitió que la ciudad de México, Río de
Janeiro, São Paulo y Buenos Aires se convirtieran en mega-ciudades pobres, pero
con zonas metropolitanas millonarias en población.
Por lo anterior, la ciudad de México, en los años 20, era la misma ciudad
porfiriana que a fines del siglo XIX albergaba cerca de 5 mil fábricas, contaba con
tranvías eléctricos que servían como medio de transporte entre el centro de la
ciudad y los pueblos aledaños, y era cruce ferroviario de una red de más de 19 mil
kilómetros que comunicaba a las principales ciudades, puertos y centros
productivos del país; pero además fue la primer ciudad que contó con luz eléctrica
en sus calles y casas, sólo que ahora estaba un poco desolada por la muerte y
destrucción que había ocasionado el paso de la Revolución por todo el país,
aunque no tanto en la capital, por lo que obtuvo la primacía para el ulterior
desarrollo (Pradilla,1993:97).
Impulsada por aquella primera oleada de industrialización y transportes
motorizados, al término de la Revolución, la ciudad de México empezó a crecer
rápidamente, pasando de 347 mil habitantes en 1900, hasta casi 21 millones en
2010; de hecho, en la actualidad, su población sigue creciendo y asentándose
sobre los suelos de conservación de la cuenca (Porras y Méndez, 2013), a pesar de
que desde los 70 se expidieron leyes, planes nacionales, programas, bandos locales,
proyectos urbanos municipales y se crearon dependencias gubernamentales con
presupuestos millonarios para controlar el crecimiento de las ciudades del país y su
impacto sobre el medio ambiente y la biodiversidad.
 Mapa 1.
México: Sistema Urbano Nacional, 2010

Ese fenómeno de metropolización produjo decenas de mega-ciudades por todo el

mundo subdesarrollado en las últimas décadas del siglo XX, por eso ha sido
estudiado intensamente desde los años 70 por diferentes organismos
internacionales, universidades y centros de investigación científica, generando una
diversidad de interpretaciones sobre sus aspectos más relevantes; sin embargo, la
atención de sus consecuencias económicas, territoriales, sociales, políticas y
ambientales por parte de los gobiernos ha sido diversa, vacilante y en la mayoría
de los casos equívoca, aún en el caso de las grandes ciudades de los países
desarrollados.
En México se dieron intentos importantes desde los inicios del fenómeno
allá por los años 70, pero prácticamente todo se quedó en leyes, planes y
programas, que pronto encontraron resistencias muy poderosas, de dentro y fuera
del país, que lograron desvirtuarlos y mantenerlos en tendencias, políticas y
acciones concentradoras, con resultados contrarios a lo que se pretendió corregir,
también debido al gran fracaso del Estado omnipotente en el que se habían
tratado de convertir los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo.
Infinidad de organismos y programas elaborados con gran sofisticación
técnica y recursos suficientes, en los 80, trataron de mantenerse en las mismas
directrices y metas, pero el influyentismo y la corrupción desviaron los préstamos
hacia lugares no prioritarios para el plan de desarrollo planteado; esos lugares casi
siempre fueron para la ZMVM o en la región central.
Las políticas financieras de los 80 fueron acompañadas con asesoría y
extensionismo industrial a través de organismos reestructurados como Fogain y
Fidein (1953), que apoyarían el desarrollo de 156 parques y ciudades industriales
(en 2002 se llegó a 305 parques industriales), y atención financiera y técnica para
la pequeña y mediana industria, todo con una aparente visión descentralizadora.
A esos organismos se sumaron las Comisiones de cuencas hidrológicas, como
la del río Papaloapan, Grijalva, Usumacinta y del Fuerte, Lerma-Chapala-
Santiago, Pánuco y Balsas; todo esto tuvo que impactar en posibilidades materiales
para la expansión de un sistema de ciudades, dejando de lado al Distrito Federal,
pues hubo nuevos caminos, electricidad, insumos para la construcción, etc., y eso
ocurrió principalmente en aquellas ciudades que tenían vocación para el desarrollo
industrial.
Otros programas importantes del periodo fueron Fomin, Fomep y el
Programa Nacional Fronterizo; en ese lapso, el grado de urbanización pasó de 20
a 47.1 % y de 55 ciudades se pasó a tener 174 que absorbieron 65.7% de la
población nacional, pero se mantuvo fuertemente la tendencia a la alta
concentración, pues la ciudad de México tenía 39.7% de la población nacional y
junto con otras tres, 52.7%.
Como podemos percibir, el problema de la concentración-dispersión
(demográfica, industrial y de servicios) fue visualizado desde los años 60 como el
reto rural-urbano a vencer, lo que no ha quedado claro es de qué manera los tres
órdenes de gobierno, apegados a sus funciones, atribuciones y facultades, se
pueden organizar y coordinar para ejecutar las acciones que se proponen en los
planes y programas impulsados desde el interior del Estado.
Lo cierto es que, particularmente a partir de las políticas de ajuste para el
enorme aparato del gobierno de los 80, de las reformas de recorte a que fue sujeta
la administración pública y a la aplicación de las recomendaciones económicas del
Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y del Banco Interamericano de
Desarrollo, después del Consenso de Washington (1990), el Estado mexicano
quedó muy limitado en sus capacidades de intervención y definición sobre las
políticas urbanas, dejando el destino de las ciudades, y en general de los territorios
aledaños, en manos de un mercado libre en los temas de suelo, vivienda,
carreteras, transporte público; es decir, que los bancos, las constructoras y las
inmobiliarias, bajo prácticas especulativas y al margen del interés ciudadano,
definieron en los últimos años asuntos públicos que el Estado nunca debió ceder
como su responsabilidad; de hecho hay apreciaciones bien documentadas de que
esto no sucedió en los países ricos del hemisferio norte, pero sí en los de América
Latina, empezando por Chile, después del golpe de Estado en 1973.
Regresando un poco al pasado, hay que pensar que en los imaginarios
colectivos nacionales e internacionales, a mediados del siglo XX, México todavía
era pensado como un país eminentemente rural. Las imágenes fotográficas,
plásticas y cinematográficas de Casasola, Clemente, Diego de Rivera y del Indio
Fernández que se habían hecho famosas por Europa y Estados Unidos con
imágenes de Zapata y Villa acechando poblados rurales del norte y sur del país y
llegando al Sanborns del centro de la ciudad de México en 1914, acompañados de
ejércitos de campesinos y jornaleros ensombrerados, no dejaban lugar a duda
sobre la revolución mexicana como un asunto de campesinos que luchaban por
recuperar sus tierras, de manos de una oligarquía terrateniente; hacendados que no
entendían el futuro nacional más allá de sus enormes propiedades rurales y de las
pequeñas ciudades provincianas, que sólo cumplían funciones complementarias
para el desarrollo económico de sus minas y haciendas, apoyados desde la cúpula
política de “los científicos”, liderados por un anciano dictador aferrado al poder.
Después de su caída, en el centro político de la Constitución de 1917, el
artículo que más luchas y polémicas seguía despertando era el 27, pues en él se
decidía la manera en cómo se resolvería el problema del reparto de la tierra, a
partir de una reforma agraria que satisficiera a villistas y zapatistas,
independientemente de que estuvieran o no debidamente representados en aquel
congreso constituyente de Querétaro, 66 después de haber sido derrotados en los
campos de batalla (Silva Herzog, 1980: 237) .
De hecho, durante los primeros gobiernos postrevolucionarios hubo
intentos importantes para dar cumplimiento a una reforma agraria que devolviera
la paz al campo, dados los asesinatos de Zapata (1919) y Villa (1923). Aunque los
proyectos del grupo sonorense con Obregón y Calles al frente (1920-1934) no
fueron muy sensibles a las demandas campesinas, en cambio enfocaron el
desarrollo nacional en hacer posible un progreso agropecuario a partir de una
visión del campo con propiedades privadas (pequeña propiedad) expuesta en el
artículo 27 de la constitución, con agricultores de clase media, a imagen y
semejanza de lo que sucedía en los estados agrícolas del sur de Norteamérica.
La llegada del general Lázaro Cárdenas al gobierno de la república (1934-
1940) reiteró, con su política, que el problema central de México era el campo y
de que el Estado debería impulsar un reparto agrario que hiciera justicia a los
pueblos campesinos que habían luchado durante los años revolucionarios. No sólo
se repartieron 17.9 millones de hectáreas por todo el país (Hansen, 1971:46), sino
que hubo un desarrollo institucional con secretarías y organismos en favor del
desarrollo ejidal, cooperativas campesinas, obras de infraestructura en apoyo al
campo y apoyo financiero con bancos y créditos; eso de manera indirecta
propició una forma específica de arraigar a la gente en el campo y de crear
asentamientos dispersos en torno a las empresas ejidales, pero también de
migraciones campo-ciudad generadas por la prosperidad que se empezaba a vivir
en el país.
En 1940, México tenía 19.7 millones de habitantes y para 1970 había 48.2,
es decir, que la población creció en promedio en un millón de habitantes por año,
esto debido al incremento en la esperanza de vida, el decrecimiento de la
mortalidad infantil, este crecimiento se reflejó principalmente en las ciudades.
Para el caso de la capital del país, el crecimiento inició su fase expansiva en los 40,
y alcanzó sus niveles más altos entre 1950 y 1970, principalmente debido a las
migraciones campo-ciudad; a partir de los 90, el Distrito Federal no sólo dejó de
crecer, sino que en algunas de sus delegaciones centrales la población se redujo,
después de que en los años 50 era el principal punto de atracción de las 12
corrientes migratorias más importantes; en cambio, las delegaciones periféricas y
los municipios conurbados del Estado de México hoy siguen creciendo, en
algunos casos, en 5% por año, debido a migraciones internas y lo expansivo del
fenómeno de la vivienda y la invasión de suelos de conservación para
asentamientos precarios fuera de los planes establecidos formalmente desde el
Estado.
De hecho, en la actualidad, los principales cambios demográficos observados
en las entidades se deben, más que al crecimiento natural de sus habitantes, a la
dinámica de las migraciones internas, en donde el campo no es necesariamente el
que más aporta a estos cambios, sino los movimientos de población entre ciudades
pequeñas, medianas y zonas metropolitanas.
Con la segunda guerra mundial, a partir de los 40, los programas de
trabajadores inmigrantes hacia Estados Unidos fueron pactados oficialmente; la
política de sustitución de importaciones y el proteccionismo para un desarrollo
industrial endógeno fueron los catalizadores para el crecimiento interno de la
economía; la estabilidad política que aportó la creación del Partido Nacional
Revolucionario en 1929 fue fundamental para la creación de las nuevas
instituciones financieras del Estado y la nacionalización de la industria
ferrocarrilera y del petróleo; todos esos elementos propiciaron el llamado “milagro
mexicano”, que legitimó el carácter autoritario de un gobierno que
adicionalmente pudo transitar hacia la desmilitarización del sistema político.
Con Miguel Alemán al frente del gobierno (1946-1952), el primer
presidente civil, el cachorro de la revolución, egresado de la UNAM, –institución
de educación superior con autonomía y producto de los nuevos logros
revolucionarios–, la meta fue modernizar a México; pronto se empezó a ver al
país y a su ciudad capital con un rostro urbano y moderno, donde las clases
medias y los nuevos ricos iban sumando a sus colonias y a sus vidas un estilo
parecido al norteamericano; los suburbios de San Ángel, Polanco y las Lomas
marcaban las aspiraciones de la nueva clase en el poder con coches de lujo, viajes
en avión a Europa y Estados Unidos y fraccionamientos residenciales, apartados
de los barrios populares.
La construcción de Ciudad Universitaria en el pedregal de San Ángel, los
enormes edificios públicos sobre la avenida Reforma, la autopista con doble carril
hacia Cuernavaca y la carretera hasta Acapulco, que se posicionaba como centro
turístico internacional, los condominios habitacionales de Coyoacán y la colonia
Roma, los nuevos cines y negocios con anuncios luminosos, las escuelas,
mercados y hospitales relucientes y los sistemas de transporte público eléctricos o
motorizados que cruzaban una ciudad que crecía hacia el norte, poniente y
oriente con amplias zonas industriales y habitacionales, ahora llegaba a sus
primeros cuatro millones de habitantes. Para mediados de 1970, México se
consideraba, oficialmente, un país urbano, pues más de la mitad de su población
vivía en centros de población mayores a 15 mil habitantes.
En 1964, el presidente Adolfo López Mateos, al referirse al tamaño de la
ciudad de México y su población, había dicho que: “La República puede
enorgullecerse de tener por capital una de las más pobladas y extensas ciudades del
mundo que en un eficaz y empeño gubernativo y una amplia colaboración
ciudadana ha logrado convertirla, también en una de las más cómodas y hermosas
del orbe”.
Lo que vino después fue la consolidación de una política pública muy
consistente por parte del Estado, para concentrar comercio, industria, servicios
educativos, de salud y oficinas gubernamentales en el Distrito Federal. Cuando los
intereses inmobiliarios así lo requirieron, se pusieron los ojos en los municipios
colindantes más cercanos del Estado de México, inventando por el lado norte
Ciudad Satélite para las clases medias ascendentes y por el oriente Ciudad Neza
para los sectores populares, principalmente, de inmigrantes del campo.
En cuatro décadas de ese tipo de proyectos urbanos, la ciudad de México,
con su emergente zona metropolitana, llegó a ocupar el segundo lugar de
población en el mundo, al lado de Nueva York, Seúl, São Paulo y otras
megalópolis, todas con más de 20 millones de habitantes, sólo por abajo de
Tokio, que ahora tiene 37 millones, en una extensa región metropolitana de la
pequeña isla que es Japón.
En 1979, 15 años después de las declaraciones del presidente Adolfo López
Mateos, la percepción pública sobre la expansión de la ciudad de México había
cambiado radicalmente; ahora el presidente José López Portillo expresaba lo
siguiente: “La zona metropolitana de la capital es ya una de las más populosas y
problemáticas del mundo. Y debemos de confesar sin reticencias es un hecho por
el que no se puede sentir orgullo, porque con todo y ser enorme y moderna y
tener un semblante, esta faz tiene su reverso”.
Otro de los problemas de esas tendencias negativas para México, fue que
entre 1980 y 2009, la población creció en promedio 1.43 veces, mientras que la
superficie urbana lo hizo en 5.97 veces; esto habla de una planeación territorial y
de uso del suelo totalmente fallidas, que además despilfarra recursos públicos para
poder ofrecer infraestructura deficitaria y algunos servicios básicos en zonas pobres
de muy baja densidad demográfica; y por el otro, de impactos ambientales
incalculables que en lugar de mejorar, deterioran la calidad de vida de la
población y el equilibrio ambiental.
Si bien el número de población urbana se consolidó entre los años 60 y 70
del siglo XX, el proceso de metropolización es irrefutable desde la década de los
70 del siglo XX; en ese sentido, el problema de los 40, era que apenas cinco de las
ciudades más grandes del país, eran las únicas que podían ofrecer condiciones
mínimas para recibir incrementos tan significativos de población migratoria; el
resto de las ciudades tenía condiciones mínimas de desarrollo económico y
urbano; dada esa situación, la concentración en unas cuantas ciudades estaba ya
asentada.
A principios del siglo XX, 70% de la población mundial vivía y trabajaba en
el medio rural, actualmente los países desarrollados sólo tienen 5% de su
población dedicada a la agricultura y más de la mitad vive en suburbios y zonas
metropolitanas bastante equipadas, mientras que en los países subdesarrollados, casi
30% sigue viviendo en el medio rural bajo un patrón de dispersión que complica
el cumplimiento constitucional de condiciones de vivienda, infraestructura
mínima y servicios básicos.
Lo anterior se debe a que los regímenes de bienes comunales y ejidales,
arraigan a la población oriunda bajo un tipo de condiciones que la teoría
denomina nueva ruralidad; se trata de población que además de sobrevivir
marginalmente de actividades ligadas al campo, también tiene vínculos
económicos muy estrechos con el medio urbano, pero, a falta de vivienda en las
ciudades donde trabajan, mantienen su residencia allí donde conservan derechos
colectivos sobre suelos agrícolas y forestales, la mayoría considerados de
conservación ambiental.
El vínculo campo-ciudad está cambiando con el tiempo, sobre todo en los
países subdesarrollados en la medida en que la ciudad, al expandirse, se entrevera
con el campo, propiciando interlands donde queda mucha población rural atrapada
y con el tiempo se dedica de manera simultánea a actividades ligadas con la
economía urbana: este proceso se puede apreciar mejor al ver la evolución de las
zonas metropolitanas en las últimas décadas.
A propósito de la concentración-dispersión que aún existe en el territorio
nacional debido al crecimiento demográfico general y el intenso y desordenado
proceso de urbanización dominado por el mercado informal de suelo y vivienda
en el entorno de las ciudades; éste es otro de los retos por atender, pues esos
fenómenos traen aparejada la especulación del suelo, el uso irracional del
territorio, impactos ambientales por la expansión urbana sobre suelos de
conservación, baja calidad de vida para la población, problemas de movilidad y
encarecimiento de la infraestructura urbana por el alargamiento de las
comunicaciones y servicios municipales en áreas de baja densidad poblacional, así
como el desaprovechamiento del equipamiento que se tiene en la parte central de
las ciudades.
El número de habitantes que residen en una vivienda con algún tipo de
rezago, asciende a 36.7 millones. El rezago habitacional básico está constituido
por las viviendas en hacinamiento que suman 600 mil millones a nivel nacional,
más las viviendas construidas con materiales inestables en techos y/o paredes que
asciende a 1.1 millones, con un total de 1.7 millones de viviendas. Si se añaden a
éstos, los 7.3 millones de viviendas construidas con materiales regulares, pero con
perspectiva de duración menor a 30 años, se obtiene el rezago habitacional
ampliado de 8.9 millones. Entre 2004 y 2009 se redujo el rezago habitacional en
6.3% (de 9.5 millones a 8.9). 42.4% de los hogares con rezago ampliado se ubica
en localidades urbanas. El mayor componente del rezago ampliado en las zonas
urbanas es el hacinamiento en suelos de conservación (ONU y Sedesol, 2011).
Sólo la ciudad de México cuenta con 835 asentamientos irregulares ubicados
en suelo de conservación, los cuales se encuentran en nueve delegaciones y
agrupan a 50 mil 703 viviendas en las 2 mil 852 hectáreas totales de estos puntos.
Hasta el 2012, Tlalpan era la demarcación que cuenta con más hectáreas
invadidas, con 980, y que albergaban 191 asentamientos irregulares; le seguían
Xochimilco con 625 hectáreas con 295 puntos y Tláhuac con 428 con 91.
Después Milpa Alta con 403 hectáreas en 114 predios invadidos; Cuajimalpa, 255
en 60 asentamientos; Gustavo A. Madero, 28 hectáreas en 16 puntos; Magdalena
Contreras, 25 en 16 zonas; Iztapalapa, 24 en 38 sitios, y Álvaro Obregón, 18
hectáreas en 14 lugares (Comisión de Protección Civil de la Asamblea Legislativa,
2012).
Por su parte, en el oriente del Estado de México se concentra el mayor
número de anomalías en la tenencia de la tierra. Sólo Ecatepec tiene pendiente
escriturar 40 mil predios de los 120 mil irregulares detectados en la entidad.
Determinar el total de terrenos en situación anómala es difícil, pues muchos
poseedores optan por no darlos de alta en los padrones catastrales para no pagar
impuesto predial.
En Nezahualcóyotl, Ecatepec, Ixtapaluca y Chimalhuacán, entre otros
municipios del oriente de la entidad, se observa una elevada irregularidad en la
tenencia de la tierra. Allí existen colonias enteras cuyos lotes no están escriturados,
pues la ocupación ilegal de terrenos fue la principal forma de asentamiento desde
la década de los cincuenta. El poniente del estado, donde se encuentran
Naucalpan, Tlalnepantla y Atizapán de Zaragoza fue a mediados del siglo XX un
boyante polo de crecimiento urbano, pero ahora el oriente de la entidad es la
región más atractiva para nuevos pobladores procedentes de otras entidades y del
Distrito Federal. Por ejemplo, en Ecatepec se registra una tasa de crecimiento
poblacional de 6.4%, cuando su índice “natural” es de 1.6%, y la propia alcaldía
calcula que más de 70 por ciento de los predios son irregulares. A su vez,
Chimalhuacán tiene un crecimiento demográfico de 10.9 por ciento, cuando la
tasa natural es de 2.4%.
Anualmente, 80 mil hogares se asientan de manera irregular por falta de
créditos para las familias en situación vulnerable, independientemente de que hay
disponibilidad de 500 mil hectáreas en 121 ciudades mayores a 50 mil habitantes;
100 mil de esas hectáreas están ubicadas en la parte central de esos centros
urbanos; no obstante, la gente sin patrimonio ni acceso al crédito termina
ocupando terrenos no aptos para vivienda que presentan alto riesgo para la
seguridad de sus ocupantes o están en suelos agrícolas o catalogados como de
conservación. En este rubro, Chiapas, Estado de México, Puebla y Oaxaca
presentan los más altos índices de ocupación irregular y deficientes programas para
responder a esta problemática de población vulnerable en temas de vivienda
(Sedesol, 2013).
Está probado por los gobiernos locales que introducir infraestructura y
servicios en asentamientos precarios de este tipo, cuesta entre dos y tres veces más,
y es un proceso que dura entre 12 y 16 años realizarlo; luego, por su lejanía y las
dificultades para llegar hasta los puntos de esos asentamientos, que luego están en
barrancas o faldas de los cerros, la población en situación de pobreza gasta hasta
50% de sus ingresos en el trasporte familiar y algo más para tener un poco de agua
potable en sus domicilios. Esta es una de las razones por las que la estadística
reporta que hay 5 millones de casas deshabitadas en el país. Éstas son otras de las
complejidades que hay que atender en las zonas metropolitanas.
Más allá de las definiciones teóricas basadas en muchas observaciones sobre
el desarrollo, crecimiento y forma territorial a que han dado lugar las ciudades, las
zonas metropolitanas definidas por INEGI son vistas como:

conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área
urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía,
incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos,
predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integración socioeconómica.
También se incluyen a aquellos municipios que por sus características particulares son relevantes para
la planeación y política urbanas de las Zonas Metropolitanas en cuestión (INEGI, 2010).

Las ciudades fronterizas también son consideradas zonas metropolitanas, así como
los municipios que contienen una ciudad de un millón o más de habitantes y los
municipios con ciudades de 250 mil o más habitantes que comparten frontera con
ciudades de Estados Unidos de América.
Sin entrar en detalles, nosotros aceptamos la propuesta de INEGI porque en
términos de gestión pública es importante considerar el tipo de relaciones
intergubernamentales que se dan forzosamente a partir de que hay conurbaciones
entre dos municipios, y con que uno de ellos tenga 50 mil o más habitantes es
suficiente para entrar en su definición de zona metropolitana, aunque la cantidad
de habitantes no sea mayor a la de otras ciudades que no encajan en la definición
por el hecho de estar asentadas en un solo municipio.
Las ciudades de un millón o más habitantes, por el tamaño de su población,
sí requieren de zona metropolitana, en virtud de la escala territorial que ocupa,
pero también por los impactos económicos y ambientales que generan, pues
demanda insumos de volúmenes importantes para los mercados locales y
regionales; es obvio que las grandes ciudades que están en un solo municipio,
pero que colindan con ciudades norteamericanas, también requieren de una
gestión de escala metropolitana, ahí por la complejidad de los flujos pendulares de
personas, productos y servicios entre las dos ciudades.
 Tabla 1
Sistema Urbano Nacional: número de ciudades y población por tamaño poblacional, según
tipo de ciudad, 2010.
Indicador 1960 1980 1990 2000 2005 2010

Zonas metropolitanas 12 26 37 55 56 59
Delegaciones y municipios metropolitanos 64 131 155 309 345 367
Entidades federativas 14 20 26 29 29 29
Población total (millones) 9.0 26.1 31.5 51.1 57.9 63.8
Porcentaje de la población nacional 25.6 39.1 38.8 52.8 56.0 56.8

Nota: Los datos no son estrictamente comparables.

Fuente: Para 1960, Unikel, et al., (1978), El desarrollo urbano de México, México, El Colegio de México.
Para 1980, Negrete y Salazar (1986), “Zonas metropolitanas en México”, Estudios Demográficos y Urbanos, vol.
1, núm. 1.
Para 1990, Sobrino (1993), Gobierno y administración metropolitana y regional, México, INAP.
Para 2000, Sedesol, Conapo e INEGI (2004), Delimitación de las zonas metropolitanas de México, México.
Para 2005, Sedesol, Conapo e INEGI (2004), Delimitación de las zonas metropolitanas de México, México.
Para 2010, resultado de la presente publicación.

El federalismo y la incapacidad de gobernación metropolitana

Siguiendo la postura legalista del viejo institucionalismo, ponemos atención en la

ley y en su papel central para la actividad gubernamental, reconociendo que para
la mayoría de los sistemas políticos occidentales y en parte para el mexicano, la
ley, tal como lo afirmaba Weber, es el elemento fundamental del ejercicio del
poder y del pensamiento sobre cómo debe operar el sector público y la influencia
que éste tiene sobre el comportamiento de los ciudadanos respecto a los asuntos
del Estado; por lo tanto, ocuparse de las instituciones políticas que le dan forma y
estructura al gobierno implica forzosamente apegarse formalmente a la ley, pues
en última instancia, gobernantes, funcionarios y ciudadanos tienen que tomarla
como referencia para sus actuaciones cotidianas 67 (Peters, 2003:20-21).
Dicho lo anterior, no podemos eludir en este capítulo analizar, aunque sea
someramente, el camino constitucional que siguió México en cuanto logró su
independencia de España, pues aunque mucho se ha dicho que el sistema político
mexicano ha sido muy centralista y autoritario, debemos hacer énfasis en que una
cosa es que el poder ejecutivo tenga muchas facultades, funciones y atribuciones,
de tal manera que subordine a los otros dos poderes de la república, y otra cosa es
adoptar formalmente el sistema unitario, como fue durante mucho tiempo el caso
del sistema francés, donde lo que se tuvo fueron departamentos y prefecturas
locales ligados verticalmente a un Estado central. 68
En el caso mexicano, después de fuertes enfrentamientos entre
conservadores y liberales (1824-1847), el sistema unitario quedó descartado, para
dar paso a una república con división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial)
y un régimen federal con tres órdenes de gobierno superpuestos territorialmente y
relativamente autónomos entre sí, el federal y el estatal, con sus congresos
legislativos, y el municipal, con su ayuntamiento y cabildo; los tres con formas
centralizadas de administración y en su caso, algunos órganos descentralizados y/o
desconcentrados, según necesidades y naturaleza de cada uno (institutos,
comisiones, empresas públicas estatales o paraestatales, consejos, fideicomisos,
etcétera).
En teoría lo que le da eficacia al federalismo es la aplicación de principios
como corresponsabilidad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad, de tal
manera que las administraciones públicas de cada orden de gobierno se organizan
por sectores y actúan vertical o transversalmente según el asunto o problema de
que se trate; si es necesario resolver algún problema específico o coyuntural, las
oficinas especializadas de cada orden se focalizan sobre el problema que afecta a
alguna localidad o algún segmento de la población y actúan temporal o
permanentemente sobre él hasta resolverlo o ponerlo bajo control, y, en su caso,
luego cuando la gestión se estabiliza y vuelve a su estado original de operación; en
caso de persistencia del problema, se mantiene parte de la estructura
gubernamental y de recursos atendiéndolo indefinidamente; esa es la forma en
cómo se explica el funcionamiento y cambio organizacional e institucional dentro
de la administración pública. 69
No obstante las cualidades que en teoría parece aportar la constitución y las
leyes reglamentarias al sistema político, hay un asunto emergente desde hace varias
décadas, que en el caso mexicano no se ha resuelto de manera satisfactoria hasta el
momento; se trata del fenómeno de metropolización generado en varias zonas del
país, que dado el crecimiento demográfico y la expansión de algunas ciudades,
hoy el INEGI reconoce 59 zonas metropolitanas diseminadas en 29 entidades del
territorio nacional; algunas de ellas están asentadas sobre un mismo municipio,
otras sobre varios municipios de una misma entidad federativa, otras entre varios
municipios de dos entidades y algunas más, compartiendo frontera con ciudades
norteamericanas; el caso de la ZMVM es, por mucho el más preocupante.
Lo común en todas estas zonas metropolitanas es que su funcionalidad
territorial obliga a los gobiernos locales, estatales, nacionales y en algunos casos
hasta supranacionales, a ver de qué manera se ponen de acuerdo sus gobiernos
para gestionar los asuntos comunes, que varían según localización geográfica,
actividad económica, educativa y cultural, pero también por el hábitat natural que
comparten, etcétera.
Esos problemas fundamentales de gestión metropolitana pueden ser
relacionados, por ejemplo, con la movilidad entre las jurisdicciones funcionales de
una misma región; el transporte, las comunicaciones y el abasto, en general,
conectados directamente con el de la movilidad, pues para que ésta sea adecuada a
los volúmenes de carga y personas involucradas, se requiere de un estatuto
ampliamente negociado entre todas las instancias que reglamente los flujos, grupos
y gremios respectivos; esto obliga a desarrollar sistemas de transporte con rutas,
grupos de transportistas que las atienden, tarifas y horario de las corridas, entre
otras cosas.
La mega-infraestructura de comunicación en la zona también entra en el
paquete de acuerdos metropolitanos y requiere de enormes recursos públicos y
privados para construirlas y mantenerlas funcionando en óptimas condiciones;
para todo ello debe haber experiencias colectivas de coordinación entre las
diferentes instancias implicadas, concurrencia oportuna al momento de la
implementación de las obras y operación de los servicios públicos y la aplicación
del principio de subsidiaridad con acuerdos muy puntuales de en qué momento
deja de intervenir un orden de gobierno y cuándo y con cuánto interviene otro,
para decidir qué hace cada uno en el proyecto específico y quién coordina las
acciones. 70
Este tipo de relaciones intergubernamentales complejas y normalmente
conflictivas terminan siendo lentas, burocráticas, con muchos tramos de opacidad
que generan desconfianza, y en muchas ocasiones inoperantes para la ejecución de
proyectos conjuntos, sobre todo, considerando que desde la arena política, la
voluntad por lograr el bien público se tuerce, dada la lucha por el poder, el deseo
por el control de los recursos públicos, la intención de imponer puntos de vista,
además de la alternancia y cohabitación política entre funcionarios de diferentes
partidos que comparten y se disputan el poder público dentro de la zona. 71
Hay muchos otros problemas en la gestión metropolitana en los que las
administraciones de los diferentes órdenes de gobierno no han encontrado
maneras expeditas de despacharlos; por ejemplo, el del depósito y tratamiento de
los residuos sólidos, pues se trata de volúmenes enormes y siempre será difícil que
un municipio quiera servir de basurero, a menos que eso le traiga beneficios
colaterales que le sean realmente ventajosos.
Otro asunto común en la gestión metropolitana es el del abasto de agua y su
tratamiento una vez que es usada en los hogares, negocios e industrias, y luego las
condiciones en que se descarga hacia los ríos, campos y mares pues normalmente
va contaminada en diferentes grados; en cuyos casos hay que ponerse de acuerdo
para decidir de cuál cuenca se va a extraer, en qué condiciones se van a descargar
los drenajes y por dónde van a pasar esas aguas y finalmente en dónde se van a
depositar.
De acuerdo con la evaluación practicada en 2010 por Alfonso Iracheta, la
cuenca de México pasó de ser un sistema autosuficiente, a uno dependiente de
fuentes externas. El entubamiento de los principales escurrimientos superficiales
de la cuenca evita inundaciones, pero elimina agua utilizable para consumo
humano al verterlo en el drenaje profundo. La disminución de las zonas boscosas
y la sobreexplotación del manto acuífero, complican también la existencia de la
metrópoli. Por otra parte, las fuentes locales y externas están siendo
sobreexplotadas, mientras que el equivalente a una tercera parte del volumen que
se inyecta a la red se pierde en fugas. La zona de recarga de estos acuíferos, al sur y
sur poniente del Distrito Federal, y las áreas externas de abastecimiento en el
Estado de México (Lerma, Cutzamala), se encuentran amenazadas por el
crecimiento de la mancha urbana y la consecuente pérdida de los ecosistemas en
el suelo de conservación, lo que ciertamente acelerará el proceso de agotamiento
de las reservas subterráneas de agua (Iracheta, 2010:223).
Este es un asunto que cada vez se complica más para la ZMVM, además de
haber mucho más población en el centro de México con más de 28 millones de
habitantes, hoy las comunidades afectadas por las políticas hídricas en la región,
demandan equidad y mayor racionalidad pues sus pobladores están más
conscientes de los problemas de sustentabilidad que arrastramos y se oponen con
mayor capacidad de resistencia contra cualquier decisión que los ponga en riesgo
de quedarse sin agua para ellos y las futuras generaciones.
Todos esos asuntos de abasto para las grandes ciudades hacen cada vez más
compleja su gestión y sostenibilidad, sobre todo cuando se trata de zonas
metropolitanas asentadas en muchas jurisdicciones, pues la fragmentación de los
actores gubernamentales hace que la implementación de cualquier proyecto se
complique, dada la manera en cómo hemos vivido nuestra transición política
general y las dificultades y resistencias que hay para transitar hacia un régimen
institucional que empodere a actores diferentes a los reconocidos
constitucionalmente bajo el régimen federal limitado de tres órdenes.
En un contexto como éste, donde la incertidumbre reina entre todos los
actores públicos, la situación demanda desde hace varias décadas una nueva
arquitectura organizacional de escala metropolitana y/o regional dependiendo de
la zona de que se trate; que debe debatirse en los campos superiores del poder
público con miras a flexibilizar las posturas paradigmáticas sobre lo que en la
segunda década del siglo XXI, y en los inicios de un nuevo gobierno nacional, se
entiende por federalismo. Sólo de esa manera se podrán modificar las estructuras
administrativas más tradicionales del viejo federalismo al que se aferran sobre todo
funcionarios federales y estatales.
Los federalistas del siglo XIX se abrieron paso frente a los bloques de realistas
y conservadores cuando México tenía apenas cuatro millones de habitantes e igual
número de kilómetros cuadrados de territorio; le esperaba por vivir las dictaduras
militares de Santa Ana, las invasiones extranjeras, la pérdida de la mitad del
territorio nacional frente a Estados Unidos, la guerra de Reforma que expropió
los enormes bienes de la iglesia en favor de un Estado pobre, el Porfiriato que
pacificó al país bajo una dictadura duradera y con gran crecimiento económico
dependiente de las inversiones extranjeras, una revolución social que incluyó a los
sectores populares emergentes del campo y la ciudad, base del nuevo partido que
se convertiría en gobierno, al lado de generales y caudillos que se aplicaron en un
modelo de desarrollo con gran concentración urbana, industrial y demográfica,
sobre todo en la ciudad de México, que vivió sus mejores momentos con el
milagro mexicano entre 1940 y 1970, para luego desembocar en una sucesión de
crisis económicas, políticas, catalizando de paso un proceso de metropolización
que está deteriorando la capacidad productiva y de competitividad de sus
ciudades, pero además la calidad de vida y el hábitat que le da sustento ambiental.
México ha tenido intentos por limitar los excesos del centralismo,
impulsando un nuevo federalismo con cierto grado de descentralización; de
hecho, los servicios de educación y salud fueron descentralizados hacia las
entidades federativas a fines de los 80 y principios de los 90; durante la
administración federal del sexenio 1994-2000 se emprendió una segunda fase con
la Secretaría de Salud; la primera fase se llevó a cabo en 14 estados, que resultó
más afortunada que la segunda (Bonilla, 2003:124); a esta política de
descentralización le siguieron otras secretarías que gradualmente fueron
transfiriendo funciones, atribuciones y recursos a los estados. 72
Ha habido otro tipo de experiencias reformistas en las que se ha aceptado la
necesidad de crear o fortalecer un cuarto orden de gobierno, pero a nivel micro-
local, como sucedió en el estado de Tlaxcala, donde se modificó la constitución
estatal en los años 80 para institucionalizar las presidencias municipales auxiliares,
que empezaron a funcionar para localidades con un determinado número de
habitantes; con ese acto legal, las autoridades de esas pequeñas comunidades
tuvieron derecho de voz y voto dentro del cabildo de sus municipios, órgano
donde se decidía a detalle la planeación del desarrollo de sus localidades (Olmedo,
1999:82-85).
El problema es que al crear un orden descentralizado de gobierno en la
escala metropolitana, los diferentes actores políticos, principalmente del congreso
federal o los estatales, no se han puesto de acuerdo para transferir parte de las
facultades, atribuciones, funciones, recursos humanos, materiales y financieros a
un órgano intermedio entre federación y estados, para que ejecute una serie de
proyectos de escala regional, sobre territorios y población pues cada orden de
gobierno, de acuerdo al marco constitucional, reclama respeto a la soberanía que
les da exclusividad jurisdiccional y autonomía en su régimen interior para actuar
sobre su población y territorio.
Ese es el nudo gordiano en el que están atoradas las cosas desde hace más de
tres décadas y esta situación ha deteriorado la gobernabilidad y gestión
metropolitana. La eficiencia y calidad de las políticas públicas, en una buena parte
de asuntos prioritarios y estratégicos para la calidad de vida y la sustentabilidad de
las regiones donde están asentadas las zonas metropolitanas, se han visto muy
afectadas, comparativamente con otras ciudades del mundo occidental con las que
se compite por capitales y transferencia de otros valores tangibles e intangibles que
importan mucho en un mundo globalizado en donde las ciudades son el principal
referente hacia donde corren los flujos del desarrollo tangible e intangible.
El punto es saber de qué manera se puede mejorar la gestión pública de
ciertos asuntos que rebasan las capacidades de los gobiernos locales, dado que se
trata de problemas que se configuran en una escala territorial mayor, como la que
están ocupando las zonas metropolitanas emergentes, que ya están reconocidas
oficialmente por el INEGI, el Conapo y la Sedesol y tienen funcionalidad real en el
mapa territorial de diferentes regiones del país, con actividades económicas,
sociales, culturales e internacionales, que demandan ser incorporadas a la agenda
pública donde se desarrolla la planeación estratégica del desarrollo regional y
nacional; es tal la resistencia para dar ese paso decisivo, que tal vez la solución sea
aplicar el lema del rey Fernando el Católico, a propósito del mito griego del nudo
gordiano: “tanto monta cortar como desatar”; el problema en México es que los
reyes, ni saben mitología griega, ni han adoptado el lema.
Aunque al momento el Fondo Metropolitano (SHCP) se pone al frente como
la gran solución para el desarrollo de las actuales 59 zonas metropolitanas del país,
la verdad es que con su limitado presupuesto, apenas funciona como un paliativo
frente a retos enormes del desarrollo metropolitano, pero que además, su
funcionamiento y papel de fiel de la balanza en el manejo de recursos públicos, no
tiene fundamentación constitucional directa ya que se trata de funcionarios
menores designados por el secretario, que a su vez también es designado por el
presidente; por lo tanto, su injerencia administrativa en asuntos que técnicamente
están fuera de su dominio y sin legitimidad frente a las urnas, atenta contra los
principios de respeto a las soberanías, autonomías, facultades y atribuciones de las
otras instancias de gobierno, si fueron ganadas con la legitimidad que dan las urnas
electorales y el mandato constitucional.
Hasta aquí, sólo hacemos notar que en los inicios de un nuevo gobierno
(2012-2018), para las zonas metropolitanas del país y en particular para la ZMVM
no hay una posición clara de ninguno de los actores centrales (presidente de la
república, gobernadores, congresos nacional y estatales, ni alcalde de las grandes
ciudades) sobre lo que se requiere en términos de desarrollo institucional y de
mejores reglas para consolidar órganos colegiados de gobierno en la escala
regional-metropolitana, con fundamentación constitucional, pues se sigue
pensando que con coordinar, cooperar, concurrir y relevar en tramos de obras y
servicios dentro de las zonas metropolitanas, cada quien puede seguir gobernando
desde su nicho de poder diseñado para gestionar fragmentos de ciudad, y esto
seguirá siendo suficiente para que las grandes zonas metropolitanas funcionen
bien.
En esa línea de actuación seguimos viendo al presidente de la república y a
los miembros de su gabinete, tratando de gobernar las metrópolis con políticas
sectoriales de vivienda o entregando obras de infraestructura para las grandes
ciudades, que pudieron haber sido decididas y gestionadas a través de órganos
intermedios de gobierno; en un país en donde el presidente de la república,
además de ser jefe de Estado, jefe de las fuerzas armadas, jefe de la ad-ministración
pública federal y los organismos públicos que de ella se derivan, máximo
representante de los mexicanos frente el mundo y además jefe honorario del
partido que lo puso en la presidencia, pensamos que hay muchas otras actuaciones
con las que se puede legitimar ante la ciudadanía, antes que pisarle el territorio a
los gobernadores y presidentes municipales en asuntos de obras y servicios, por
muy costosos que éstos sean.
También vemos a gobernadores haciendo el trabajo a los presidentes
municipales de ciudades-metrópoli, porque allí es donde se realizan más obras,
cuando deberían estar preocupados por los asuntos de desarrollo estratégico de
escala estatal y garantizar la gobernabilidad que dé tranquilidad y ofrezca un
ambiente propicio para el crecimiento de la economía; también vemos lo
contrario: presidentes municipales autorizando aceleradamente suelo de
conservación para convertirlo en suelo urbano, lo mismo en zonas rurales que de
valor ambiental alejadas del centro, sólo porque hay oferta de proyectos de
urbanización y vivienda, sin considerar que no hay servicios básicos ni vías de
comunicación. Pensamos que todo eso se debe terminar pronto, por el bien de
todos los actores y de la población de las zonas metropolitanas.

Megalópolis y polémicas sobre el concepto

Fue en Estados Unidos donde los fenómenos de urbanización y crecimiento de las

ciudades orillaron a los estudiosos a buscar criterios de medición en función del
tamaño y cualidades que iban asumiendo los asentamientos humanos. En 1910, la
Oficina del Censo introdujo el concepto de “distritos metropolitanos” para
aquellas concentraciones de más de 200 mil habitantes; luego, en 1940, este
criterio redujo tal exigencia a 50 mil, siempre y cuando la densidad alcanzara los
58 habitantes por km2. En 1950, la Oficina del Presupuesto cambió aquel
concepto por el de “área metropolitana estándar”, pero en 1960 lo modificó
quedando como “área estadística metropolitana estándar”.
Se considera que un área metropolitana se ha conformado cuando una
ciudad central, con un tamaño determinado, ha desarrollado una gran
complejidad funcional con movimientos pendulares de personas entre las
poblaciones cercanas y la ciudad central, y un sistema de transportes y de
comunicaciones muy desarrollados. El uso del automóvil y el sistema de autopistas
que se desarrolló después de la segunda guerra mundial permitió que en Estados
Unidos varias áreas metropolitanas, principalmente ciudades industriales o de
centros financieros o políticos del siglo anterior, tanto en la costa este, en la
región de los grandes lagos como en la costa oeste, entre los años 50 y 80 se
formaran conurbaciones con continuidades muy prolongadas, integrando enormes
regiones metropolitanas a las que Gottman denominó megalópolis.
La máquina de vapor, la polea mecánica, la correa para la transmisión de
energía, y las enormes grúas que permitieron la carga y estibe de la producción,
todos inventos de la primera etapa de la Revolución industrial, unieron y
generaron las fuerzas centrípetas en torno a los centros históricos de las antiguas
ciudades. Lo que inició la descentralización de todas esas fuerzas y recursos
concentrados en los llamados factory towns fueron tres inventos de la segunda ola
de la Revolución industrial: el automóvil, la electricidad y el teléfono.
El primer urbanista contemporáneo en utilizar el término megalópolis fue el
norteamericano de origen francés Jean Gottman (1961), quien observaba en la
relación automóvil-ciudad, un nuevo modelo metropolitano con desarrollos
suburbanos alejados del centro de la ciudad tradicional. Se trata de un momento
de la posguerra, cuando los centros urbanos con su viejo centro, se pierden en la
trama real de interminables periferias exentas de toda centralidad. Así, el
fenómeno de la metropolización presentó una nueva fase regresiva y compleja: “el
área central pierde población, más tarde actividades industriales y de servicios, en
beneficio de la nueva periferia suburbana, “dejando para los nuevos pobres de las
ciudades el cascarón desanimado del viejo centro” (Hiernaux, 2000:125).
Aunque al paso de los años hay quienes ven en la concepción de Gottman
una visión etnocéntrica y simplista, pasada de moda y que nunca debió haber sido
considerada para estudiar los casos de concentraciones urbanas en América Latina,
su mérito fue apropiarse de un concepto difícilmente sustituible; en ese sentido, la
elección del término megalópolis fue un acierto tajante para señalar que se trataba
de una formación inédita de la ciudad que modificaba las formas de la ciudad
conocida hasta ese momento; además, fue el nombre que en la Grecia clásica se le
dio a la ciudad planeada para ser la más grande de la época.
Siguiendo con el tema, debemos decir que el modelo de ciudad
metropolitana norteamericana es muy complejo y combina núcleos muy
especializados en usos del suelo industrial y comercial, con segregación social en
forma de sectores o cuñas formando espacios contiguos y relegando a los grupos
de menor poder adquisitivo al viejo centro o a las proximidades de las fábricas.
Así, las metrópolis dejan de poseer una estructura mononuclear y pasan a ser
polinucleares y difusas, adoptando una estructura galáctica organizada en torno a
los grandes ejes y circuitos de carreteras regionales que facilitan la
descentralización.
Caso distinto fue el de las ciudades europeas, que además de ser escenario de
las dos guerras mundiales durante el siglo XX, posiblemente por la destrucción casi
total o parcial de algunas de ellas, sus moradores han mostrado un mayor interés
por la reconstrucción y conservación de su centro histórico y los barrios aledaños.
Por otra parte, allí la movilidad ocupacional es mucho más limitada (una de cada
cinco personas cambia de trabajo al año), las normas de planificación urbana eran
más estrictas y había mucho más control del Estado sobre la actividad
inmobiliaria, el crecimiento de los suburbios era limitado y la forma de vivienda
unifamiliar menos generalizada; en la ciudad, la mayoría de las familias viven en
edificios de departamentos de seis y más pisos organizados en unidades
habitacionales donde se racionaliza el espacio, servicios locales y el equipamiento
urbano.
 En todos estos casos, en algún momento se trató de pequeñas ciudades con
distintos orígenes, pero que con el tiempo se convirtieron en grandes centros
urbanos. Luego, al darse la conurbación con otros pueblos y comunidades rurales,
se transformaron en metrópolis, pero cuando rebasaron esos límites y comenzaron
a estrecharse con otras grandes ciudades, algunas de esas regiones metropolitanas
se fueron convirtiendo en megalópolis. La misma definición simplificada de
Gottman aclara esta cuestión: “unión física de dos o más zonas metropolitanas o
áreas urbanas” (Connolly, 1999:38).
Una definición que ayuda a superar el nivel simplificado del concepto de
megalópolis es la de Emilio Pradilla, quien afirma que se trata de:

la formación de grandes sistemas urbanos uni o multicéntricos, tramas densas de población, actividades
económicas, políticas, culturales, administrativas y de gestión, infraestructura, servicios e inmuebles,
con diversos polos de concentración, resultantes de la expansión centrífuga de varias ciudades o
metrópolis cercanas, que atrapan en su interior a múltiples centros de población menores y áreas
rurales, cuya población y complejidad también crecen, lo cual da lugar a tramas construidas
discontinuas pero estrechamente articuladas por múltiples flujos y relaciones, interdependientes
económicamente, con alta densidad de infraestructura y servicios, donde la localización de actividades
es relativamente indiferente en la medida que comportan economías de aglomeración, externalidades
y ventajas comparativas (Pradilla, 1998:40).

Esta definición se acerca más a lo que fue ocurriendo hasta fines del siglo XX entre
la ZMVM y su corona regional de ciudades (Toluca, Pachuca, Tlaxcala, Puebla,
Cuernavaca y urbanizaciones conurbadas), y pudo servir para ordenar datos,
estadísticas, informes o análisis parciales de las interrelaciones y evolución de esta
compleja realidad socio-espacial, que cuenta con una ciudad central y varias
ciudades con zonas metropolitanas de diversas magnitudes que atrapan a su vez a
múltiples centros de población menores, todos ellos articulados por flujos y
relaciones interdependientes, económicamente, con alta densidad de
infraestructura y servicios, conformando economías de escala, aglomeración, y
externalidades y relaciones complejas que se establecen con economías de otras
regiones nacionales e internacionales, y desde luego con sus consecuentes ventajas
comparativas respecto de otras regiones con menos ventajas en equipamiento
urbano y concentración de mercado.
Al referirse al concepto de megalópolis utilizado por J. Gottman, Priscila
Connolly resaltaba los problemas de definición y cómo influyeron en el caso
mexicano para determinar una tendencia en los estudios de las últimas décadas
donde el proceso de megalopolización se atribuye a la excesiva concentración de
la economía, del poder político y, ante todo, de la población.
Ese diagnóstico de la concentración patológica se deriva, según Connolly, de
aquellas definiciones clásicas en la que el crecimiento de una gran ciudad se
desborda sobre los territorios contiguos y las ciudades vecinas, desarrollando un
entramado complejo de continuidades de tejido urbano y relaciones funcionales
que afecta la vida comunitaria y deteriora el ambiente.
Ella pone énfasis en términos como “hiperurbanización” o
“sobreurbanización” y crecimiento excesivo, “con imágenes de hordas de
campesinos migrantes y manchas urbanas compuestas de las casas de los pobres
trepando los cerros” y dice que “fueron comunes en la literatura hasta hace poco
tiempo” (Connolly, 1999:40-41).
Finalmente, valdría la pena preguntarnos si el proceso de megalopolización,
como el que se dio hasta fines del siglo XX en la ZMVM, transita hacia una nueva
forma territorial. Pronto, la ciudad de México será una megalópolis consolidada;
de hecho, al momento que esto se escribe esta situación se encuentra
prácticamente consumada con las zona metropolitanas de Toluca y Cuernavaca, y
no está lejana de serlo con las metrópolis Puebla-Tlaxcala y Pachuca; todo se
resolverá por la vía de infraestructuras carreteras y sistemas de transporte colectivo,
ya sea por extensiones de metro o de tren de cercanías.
Hoy la revolución tecnológica de la electrónica, junto con internet, la
informática, la sociedad informacional, la televisión satelital y el teléfono celular
están haciendo posible un proceso de metropolización muy diferente a todos los
anteriores, con patrones de uso del territorio expandido por todos los rincones
posibles del planeta; desde luego, la concentración de la riqueza en determinados
nodos de la geografía mundial determina la calidad de vida e infraestructura en las
nuevas urbanizaciones (Bretagnolle, et al., 2011:38).
 Valdría la pena hacerse las preguntas clave que permitan avanzar en la
comprensión sobre lo que está pasando y lo que está por venir para una
megalópolis como la ciudad de México; en ese sentido, conviene apegarse a las
interrogantes que planteó Blanca Rebeca Ramírez en su libro Formas territoriales
(2008), por tratarse del mismo proceso de transformaciones territoriales que
iniciaron en la ZMVM a fines del siglo XX y que hoy son la preocupación principal
de geógrafos, urbanistas y gobiernos metropolitanos: “¿Cuáles son los cambios
que ha habido en el modelo de desarrollo de la ciudad y de qué forman inciden
en la definición de las formas territoriales actuales?, y bajo qué parámetros teóricos
estamos evaluando las transformaciones actuales que nos permitan o no identificar
los procesos actuales más importantes?” (Ramírez, 2008:149).
Lo que pensamos es que en la línea de investigación que siguió Edward W.
Soja (2008), hay buenas respuestas para las preguntas planteadas por Ramírez, al
menos para el caso de Los Ángeles, que él estudió, pero dados los procesos de
globalización a que han estado sometidas la mayoría de las ciudades del mundo
desde las últimas tres décadas, mucho de lo que ha sucedido en la ciudad de
México, aunque se trate de una ciudad subdesarrollada del hemisferio sur, es muy
similar a las tendencias observadas en esa obra.

La metrópoli en juego

Los casos más críticos que reflejan baja calidad de gestión, ya sea en movilidad,
transporte, ambiente o vivienda, es en las ciudades que han crecido más a partir
de la mitad del siglo anterior, como las ciudades de: México, Guadalajara,
Monterrey, Puebla, León, Ciudad Juárez, etcétera, donde la mancha urbana
rebasa sus límites originales demandando abasto, servicios de todo tipo,
incluyendo seguridad, empleo, agua, energía, etcétera; debido al crecimiento
demográfico y la expansión territorial con nuevas infraestructuras, industria y
edificios públicos; en algunos casos, las conurbaciones van involucrando a más
municipios de la misma entidad; luego la conurbación alcanza otras poblaciones
pequeñas y ciudades de otras entidades hasta formar zonas metropolitanas mayores
como la que definió Emilio Pradilla en páginas anteriores.
Ese es el punto donde el marco constitucional del federalismo, tal y como
fue concebido en la constitución de 1847 y la manera en cómo se han hecho las
reformas a sus artículos y leyes secundarias posteriormente, en los tiempos de
metropolización, no resuelven con claridad la manera de actuar para las diferentes
instancias administrativas, en territorios que ahora sirven de asentamiento a
enormes metrópolis funcionales en lo económico, pero no en lo político-
administrativo, ya que se mantiene la lógica de gestión pública simple que
funcionó bien para el sistema de ciudades pequeñas del siglo XIX y primera mitad
del siglo XX con menos de 50 mil habitantes, asentadas en un solo municipio.
Ahora, con un sistema de ciudades medianas (de más de medio millón de
habitantes) y grandes (con más de un millón de habitantes), asentadas en varios
municipios, incluso de dos o tres entidades diferentes, la gestión queda
fragmentada por la infinidad de gobiernos locales y estatales que tienen
jurisdicción dentro de una misma ciudad, pues el sistema sigue operando con base
en los tres órdenes de gobierno originales, no cuatro o más, como ocurre en estos
momentos en los países de la Unión Europea; allí, desde los 80 del siglo XX se
llevaron a cabo las reformas territoriales necesarias para adaptar su sistema de
gobierno a una gestión de escala metropolitana o incluso regional, con órganos de
gobierno intermedios entre el orden estatal, nacional y el mismo gobierno
europeo, que además emite su propia legislación, válida para todos los países
pactantes.
Otras experiencias metropolitanas se están resolviendo bien por vía del
asociacionismo entre los municipios integrantes de algunas metrópolis, tal es el
caso de la ciudad de Los Ángeles en Estados Unidos, que resuelven los asuntos de
escala metropolitana a través de un órgano colegiado donde los 184 municipios
organizados en 15 distritos tienen voz y voto para decidir sobre obras y servicios
que involucran los asuntos de alcance metropolitano; luego, los cinco condados
que forman Los Ángeles, a través del gobierno del estado de California, definen
junto con el gobierno federal el asunto de los recursos públicos para desarrollar los
proyectos.
En sentido contrario, para hacer el gobierno más cercano y responder a las
peticiones de los ciudadanos, el ayuntamiento de la ciudad promovió la formación
de ayuntamientos de barrio que fueron incorporados en una reforma de 1999.
Hasta la fecha se han creado más de 90 ayuntamientos de barrio y todos los
funcionarios de un distrito deben votar para elegir a los miembros. Hacemos notar
esta situación de flexibilidad administrativa y gubernamental porque es importante
para estas ciudades que viven de la eficiencia de los negocios y la calidad de vida
que se ofrece a sus habitantes, entonces, una reforma ventajosa que simplemente
se vota y va para adelante.
Como podemos ver en México, al contrario, se sigue actuando a través de
un sistema federalizado aferrado a doctrinas decimonónicas para gobernar centros
urbanos o ciudades medianas que están dentro de los límites de un mismo
municipio; el nivel de complejidad para la gestión pública se resuelve (bien o mal)
con el gobierno tal y como está diseñado, aún en aquellos casos de ciudades que
demandan ajustes cuantitativos o incluso cualitativos pues hay normas y
procedimientos poco eficientes pero que se siguen aplicando. Otro problema son
los desequilibrios de poder entre los tres órdenes de gobierno actuales; hay
experiencias de presidentes de la república o gobernadores que en municipios
metropolitanos, importantes por su tamaño, en su afán protagonista y su necesidad
de legitimación con los gobernados, extralimitan su papel de gestores, mostrando
el centralismo característico del sistema político mexicano, que todavía se
practica. 73
En la gestión metropolitana así como los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiaridad, expresados en algunos artículos constitucionales, no
son claros sobre a quién le corresponde hacer qué; qué parte de los asuntos de
escala metropolitana debe hacer quién; ni se sabe quién y cuánto debe poner de
su presupuesto para resolverlos; aunque ha habido intentos de regionalizar al país
para ciertas acciones del gobierno federal, esas experiencias operan por
voluntarismos y lealtades mal entendidas, sin ninguna fundamentación
constitucional. 74
Lo que ha venido sucediendo es que cada secretaría federal u organismo
especializado siguen atendiendo de manera fragmentada lo que consideran que es
parte de su obligación institucional, de acuerdo a la misión para las que fueron
creadas y con base en el monto presupuestal que le es asignado anualmente desde
el congreso nacional. Por otra parte, en los gobiernos estatales, de manera
pragmática, se actúa sobre los asuntos metropolitanos apoyándose en los gobiernos
municipales bajo el principio de subsidiaridad para tareas menores, como si se
tratara de las mismas ciudades, pero agrandadas, sin considerarlas como zonas
metropolitanas donde lo que se requiere es de cogobierno perfectamente
coordinado.
Esa forma de atender los asuntos de escala metropolitana es lo que fragmenta
la gestión del territorio e impacta de manera negativa la planeación integral y la
implementación de los programas, además de reducir la calidad de vida de la
población, que debiera estar garantizada con una visión regional de futuro a largo
plazo; ahí también aparecen los gobernadores, y cuando las condiciones políticas
lo permiten, hasta el presidente de la república como los responsables de impulsar
y entregar obras y servicios, sin que haya habido de por medio una gestión bajo
principios de gobernanza metropolitana, pero sí de subordinación político-
administrativa.
El 26 de marzo de 2013, el presidente Enrique Peña Nieto anunció que a
partir de ese momento a 11 secretarios de su gabinete y el Coordinador de la
Oficina de la Presidencia les correspondería (estaban en una reunión sobre
seguridad pública con la mayoría de los gobernadores del país) ser sus ojos y oídos
para atender a los gobernadores y al Jefe de Gobierno del Distrito Federal en
materia de seguridad pública, dividiendo para tal efecto al país en 12 regiones.
No sé en realidad qué eficacia podrá llegar a tener esta propuesta de división
del trabajo secretarial para fortalecer la gestión pública sobre seguridad nacional,
pero esa forma de regionalización no tiene nada que ver con el desarrollo
metropolitano. Hay que considerar que cada secretaría tiene mandatos
constitucionales específicos, como para pensar que, cada vez que un gobernador
hable con el secretario correspondiente sobre los diversos problemas de seguridad
de su entidad, a éste le sirva de algo ser escuchado y luego, en los acuerdos de
dicho secretario con el presidente, además de tratar los asuntos propios de su
secretaría, de paso le plantee los asuntos particulares de los estados que le tocó
atender en esta propuesta tan fuera de los marcos institucionales previstos en la
constitución y leyes reglamentarias sobre administración pública. 75
En otro momento, cuando José López Portillo estuvo al frente de la
presidencia de la república, la administración pública funcionó con algunas
secretarías como cabeza de sector ocurrieron tantas cosas inesperadas al final del
sexenio, que todo terminó en una gran crisis nacional. En ese sentido, pienso que
en estos tiempos sería mucho más benéfico abrir el sistema político-administrativo
e impulsar de manera más flexible las reformas que sean necesarias para que
políticos y administradores públicos se sensibilicen a gobernar y gestionar con
enfoque metropolitano, mientras se da la coyuntura para avanzar en una reforma
constitucional al respecto.
El caso de la ZMVM es quizás el más alarmante por su dimensión demográfica
y por el tamaño de su PIB, que representa más de 32% del total nacional; para
resolver los problemas de coordinación entre los gobiernos del Distrito Federal, el
Estado de México y el estado de Hidalgo, las 75 unidades político administrativas
locales, más el gobierno federal con todas las secretarías y organismos públicos
descentralizados y empresas paraestatales que intervienen en la zona ejecutando
proyectos u ofreciendo servicios públicos, tenemos una gestión descoordinada,
donde la concurrencia para resolver problemas estructurales, como agua, drenaje,
movilidad o contingencias como inundaciones, incendios forestales, terremotos,
en algunos momentos es inexistente o improvisada.
Por otra parte, el principio de subsidiariedad es algo que queda en abstracto
para los funcionarios que debieran aplicarlo cotidianamente bajo criterios y
acuerdos institucionalizados; sin embargo, los tres órdenes de gobierno actúan
sobre las metrópolis, casi siempre, como si se tratara de la misma ciudad, pero
agrandada; donde el asunto de la gestión pública es algo que se resuelve bajo
criterios cuantitativos; lo cualitativo del tema metropolitano no está registrado, ni
en su cultura política, ni en la práctica administrativa, aún cuando se sabe que
desde hace más de dos décadas hay cinco Comisiones Metropolitanas que vienen
funcionando con bajo perfil, a través de grupos intergubernamentales de trabajo
formalmente presididas por el gobernador del Estado de México o el jefe de
gobierno del Distrito Federal.
La realidad es que, después de medio siglo de crecimiento demográfico
acelerado y de expansión territorial de la ciudad de México sobre las entidades
vecinas, la gestión de escala metropolitana está atrapada y adormecida con todo y
la actuación de las secretarías federales y estatales, el sistema de Comisiones
Metropolitanas y el Fondo Metropolitano Federal apenas creado en 2006 para
apoyar proyectos intergubernamentales específicos pero con muy poco
presupuesto. La verdad, y eso lo sabe toda la gente que ha estado metida en el
tema, tanto académicos como funcionarios y políticos, es que hace tiempo que
este problema requiere de un golpe de timón desde el Estado, que genere un
cambio institucional con visión estratégica y de futuro para la región, que tome
en cuenta el desarrollo económico, político-administrativo y cultural, pues el
presupuesto del Fondo Metropolitano para 2013 (3400 000 000 pesos) representa
apenas 1% del presupuesto total que el Congreso federal otorgó al Distrito Federal
(144 143 millones de pesos) y al Estado de México con sus 125 municipios (174
408 mil millones de pesos) para el mismo año. 76
Con este panorama institucional tan retraído y obsoleto, será difícil mejorar
la gobernabilidad tan necesaria para la segunda megalópoli más grande del mundo,
en asuntos públicos estratégicos como: ambiente, movilidad, transporte,
productividad, competitividad, seguridad, basura, prevención de riesgos, agua,
drenaje, electricidad, abasto, etcétera.
Aún hoy, entrados en la segunda década del siglo XXI, persiste la idea de que
todavía no es momento para concederle al Distrito Federal un estatuto
constitucional que lo equipare en autonomía y poderes públicos al resto de las 31
entidades de la república; menos aún se piensa que las 16 delegaciones recuperen
el estatus constitucional de municipio; en cambio, operativamente, el gobierno
del Distrito Federal funciona más en algunos aspectos como si fuera un municipio
grandote, pero sin cabildo; esto es, que se trata del gobierno de segundo nivel más
centralizado de todo el país, donde la participación ciudadana queda reducida a
prácticas dirigidas desde las oficinas delegacionales con base en una ley local que le
da un estatus de organizaciones vecinales, con facultades mínimas para sugerir o
decidir sobre obras menores en sus colonias, para las cuales el gobierno destina
cantidades ridículas de 3% del presupuesto delegacional (766 millones para las 16
delegaciones), en algo que se llama “presupuesto participativo”. 77
Igualmente hoy, podríamos decir que desde que se reformó la ley electoral
del Distrito Federal para que hubiera diputados locales (1988), Jefe de Gobierno
(1997) y Delegados (2000), elegidos por sufragio universal, la ciudad de México
sigue viviendo sometida a los embates de la arena política, donde lo que preocupa
es mantener o alcanzar puestos y control del aparato burocrático desde donde se
tiene acceso a los multimillonarios presupuestos que se aplican en mega-proyectos
poco consensuados, pero diseñados desde anillos tecno-burocráticos que los
dirigen y ejecutan, como los casos de los segundos pisos del periférico, las obras
del metro, la introducción del metrobús sobre las avenidas más transitadas por
automóviles o el equipamiento para confinar carriles para un sistema de trolebuses
de baja capacidad y circulación, que también deja de lado a los automóviles que
circulan y contaminan a bajísima velocidad. 78
El caso de la avenida Insurgentes, única que atraviesa toda la ciudad de
México de sur a norte, con cuatro carriles en doble sentido y metrobús está
convertido en un proyecto de suma menos cero, pero además muy costoso por el
tipo de infraestructura que requiere para su funcionamiento. En una megalópoli
con más de 21 millones de habitantes que además cumple funciones centrales de
comercio y servicios durante los día hábiles de la semana, con cuatro millones de
visitantes de la periferia, un sistema de transporte superficial como el metrobús,
con dos cabinas para menos de 250 pasajeros y que para su funcionamiento
confina dos carril de esa avenida tan importante, más el de las estaciones sobradas
de infraestructura y muy cercanas unas de otras, propicia que los cientos de miles
de automóviles que la recorren diariamente, porque no hay otra vía que la pueda
sustituir, quedan prácticamente varados durante el día; entonces, es evidente que
la gestión de la movilidad sin visión metropolitana de largo plazo y congruente
con el resto de las políticas públicas relacionadas con el transporte, más que
ayudar, se suma a los viejos problemas de la ciudad, reduciéndole aún más su
productividad y competitividad.
Proyectos sustentables que mejoren la calidad de vida, siguen siendo sólo
promesas de campaña de los partidos que se disputan el gobierno del Distrito
Federal y sus delegaciones a través de actos publicitarios y demostraciones
simuladas de inclusión de expertos académicos en foros, desde donde los actores
políticos se crean una imagen de capacidad planificadora y de construcción de
consensos, pero no de acciones públicas que resuelvan la problemática social,
habitacional, de movilidad, de transporte público y ambiental que se visualiza para
la cuenca de México donde está asentada la ZMVM de la cual forma parte
importante el Distrito Federal.
Hay que recordar, por ejemplo, que en 2007 el Gobierno del Distrito
Federal invitó a todas las instituciones de educación superior, de investigación
científica y a la sociedad civil para que, en torno a la figura del jefe de gobierno,
en ese momento Marcelo Ebrard, se creara el Consejo para el Desarrollo
Sustentable de la ciudad de México; durante casi tres años se trabajó con la
seriedad que caracteriza a muchos de los investigadores de la UNAM, la UAM, el
Colegio de México, el Politécnico Nacional y muchos otros organismos que
dominan las diferentes temáticas urbanas, y cuando se tuvieron los primeros
resultados en 2009, seguramente bajo algún cálculo político desconocido para la
mayoría de los que habían participado en la construcción de un proyecto
consensuado, de un día para otro hubo cambio de funcionarios en la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Vialidad y todo se fue a quién sabe qué archivo; nunca más
se supo nada del proyecto y menos se dio alguna explicación de tal medida. Esa es
una conducta recurrente en prácticamente en todos los órganos de gobierno
incluyendo las instituciones legislativas. 79
En la agenda de los actores políticos nacionales y locales, hace falta una
reforma que devuelva a los capitalinos el derecho ciudadano de tener órganos de
gobierno plenos, a semejanza de lo que ocurre en las otras 31 entidades, como
sucede en la mayoría de los sistemas políticos democráticos, con cabildos
autónomos, resguardados por la soberanía del pueblo.
En el mundo occidental no hay ninguna capital nacional en la que sus
gobiernos locales tengan anulado el derecho a la soberanía plena de sus
ciudadanos; inclusive en las grandes ciudades como París, Washington, Londres,
Los Ángeles, Roma, etc., de diferentes formas y desde hace mucho tiempo, se ha
reconocido la necesidad de un orden de gobierno a nivel barrial, con estructuras
administrativas razonables, para manejar los asuntos locales de una manera eficaz y
con participación vecinal directa en presupuesto y obras locales y/o de magnitud
metropolitana. 80
Pese a la transición democrática que se ha vivido en México desde fines de
los 70, con la inclusión de nuevos partidos políticos, su sistema pluripartidista
consolidado, sus experiencias de alternancia en el poder estatal desde 1989 (Baja
California Norte) y presidencial desde el 2000 (Vicente Fox), tenemos que
reconocer que hoy todavía, para el Distrito Federal, la elección de sus
funcionarios del poder ejecutivo y los representantes legislativos sigue incompleta
mientras el diseño del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal dependa
exclusivamente de la legislatura federal, ya que sus órganos de gobierno no
quedan empoderados al mismo nivel que los de las entidades federativas para
resolver los asuntos públicos locales; si eso no es posible, menos lo pueden hacer
para tomar decisiones en la escala metropolitana, donde hay que establecer
acuerdos para los que sus facultades están restringidas o dependientes de los
poderes federales.
Por ejemplo, sigue pendiente la posibilidad de que el nombramiento del
procurador de justicia y del jefe de policía se realice desde los órganos de
gobierno del Distrito Federal; esos nombramientos siguen dependiendo del visto
bueno del presidente de la República; a estos casos hay que agregar otros temas
que, aunque menos visibles, siguen siendo determinantes para la autonomía que sí
está plasmada en la Constitución para las otras 31 entidades desde el siglo XIX.
En otros asuntos como los servicios de educación básica, media básica y
normal, y los de salud, siguen sin descentralizarse a imagen de lo ocurrido desde
los 80 del siglo XX para las 31 entidades; aunque aparentemente esos servicios no
inciden directamente en los asuntos metropolitanos, sí impactan en temas de
movilidad, tránsito, transporte, vivienda y servicios públicos locales pues tenemos
registrados al menos cuatro millones en población pendular en los días hábiles o
de eventos masivos; ese tipo de problemas podría entrar en la agenda
metropolitana, sin tener que depender de terceras instancias, que se manejan en
otra lógica de prioridades como es el caso de la Secretaría de Educación Pública o
de la Secretaría de Salud.
Otro problema toral que no está resuelto de acuerdo con los mínimos
principios democráticos desde que gobierna el Partido de la Revolución
Democrática es la falta de participación directa de la ciudadanía en los temas
delegacionales de planeación y gestión local, desde donde se podrían impulsar
proyectos para infraestructura y servicios de alcance metropolitano; obviamente,
esto tampoco sucede en el nivel del gobierno del Distrito Federal y mucho menos
en el nivel de las débiles instancias metropolitanas; como se ha corroborado a lo
largo de más de dos décadas, a pesar de que hay comisiones metropolitanas
especializadas en diferentes asuntos, en sus juntas de pleno y grupos de trabajo no
hay cabida para miembros de la sociedad civil, simplemente se trata de
funcionarios gubernamentales presididos formalmente por el gobernador del
Estado de México o por el jefe de gobierno del Distrito Federal, según los
acuerdos entre ellos.
Por su parte, la Ley de Participación Ciudadana para el Distrito Federal se
circunscribe a darle al vecino voz para participar en juntas vecinales que tienen
que ver con repartir un presupuesto mínimo para obras y servicios menores
aplicables sólo para pequeñas obras dentro de su colonia y en ocasiones sólo para
la cuadra donde vive; es importante señalar que los dueños de pequeños negocios
o empresarios que invierten, dan trabajo y comen y realizan sus actividades dentro
de esas colonias no tienen ni voz ni voto, su derecho queda limitado al de la
colonia donde tienen su residencia oficial.
Las otras formas de participación ciudadana son tan abstractas y generales que
aunque de vez en cuando se llevan a cabo casi siempre impulsadas desde las
oficinas delegacionales y de la jefatura de gobierno del Distrito Federal, sus
repercusiones en términos democráticos son insignificantes. 81 Si considerar que
esta forma de limitar la participación esté directamente conectada con la otra
forma de participación ciudadana, a través de manifestaciones, tomas de avenidas
o plazas, que casi a diario terminan en embotellamientos, pintas de fachadas,
cristalazos, enfrentamientos con la policía, heridos y detenidos; sí creemos que un
manejo más abierto por parte del gobierno para escuchar y prevenir el
descontento de los diferentes manifestantes evitaría el caos en que se ha
convertido la ciudad.
Desde luego que hay que reconocer que una reforma política de fondo no
sólo requiere de las voluntades políticas de quienes hoy tienen el poder de
decisión sobre cómo, cuándo y de qué manera realizarla, sino de un
conocimiento profundo de reingeniería organizacional que toque aspectos legales,
financieros, laborales y humanos; en ello también hay que sentar a la mesa a
quienes tienen mucho que decir; para empezar, a los delegados, a los líderes de las
organizaciones sociales que llevan muchos años haciendo gestión social frente a las
diferentes instancias con las que interactúan, a los estudiosos del tema y a los
diputados y senadores de los diferentes partidos que cumplen funciones específicas
en las comisiones parlamentarias, en tanto que son los legal y legítimos
representantes de la ciudadanía.
La manera en cómo están estructuradas y funcionan en la práctica las
Comisiones Metropolitanas para sacar adelante el trabajo que deben realizar, a
través de grupos de trabajo, ha hecho que sus miembros estén permanentemente
dependientes del ambiente conflictivo que se impone desde la arena política
regional o nacional, según se trate de elecciones de delegados, presidentes
municipales, gobernadores o de las elecciones presidenciales (Umaña, 2001).
Hay algunos trabajos de investigación muy serios que han reportado a detalle
cómo se ha vivido el día a día en los comités internos y grupos de trabajo que
tienen frente a sí la misión de resolver algunos de los asuntos que se les ponen
sobre la mesa; la información obtenida nos dice que a veces hay que esperar varios
meses para poder reactivar su funcionamiento hasta que llegue el nuevo
funcionario y nombre a su representante (Rosique, 2006:228-231).
Esa gama de funcionarios intermedios que deciden en el día a día qué se
hace con el presupuesto local, que cambian con ligereza el destino de los recursos
de una partida a otra para llevar a cabo obras o programas improvisados,
contenciosos de intereses políticos y/o de grupos de poder local; esos funcionarios
están al margen de comprender los grandes retos que implica gestionar proyectos
de escala metropolitana, y menos de enfrentarlos, dadas sus limitadas facultades y
atribuciones constitucionales.
En la ZMVM se trata, en su mayoría, de personas que llegan a ser servidores
públicos que han obtenido su formación, más que en las escuelas de gobierno y
administración pública, en la misma arena política, en la dinámica efímera de las
campañas electorales que ocurren cada tres o seis años, en las que acompañan a los
candidatos en su lucha por ganar los puestos públicos en disputa, y una vez ganada
la contienda, lo más importante para ellos es repartírselos bajo el sistema del
botín; 82 su participación en ellas es como asesores, organizadores territoriales del
voto, acopio de información proveniente de los vecinos, grupos y gremios del
lugar.
El antecedente de la mayoría de los funcionarios menores e intermedios
proviene de su participación emergente en la campaña anterior o por vínculos
cercanos con la gente de confianza del candidato; por eso su principal aspiración
es ingresar al gobierno para tener trabajo los siguientes tres o seis años y por lo
tanto eso se traduce en una simple “colonización” de los escritorios, que no tiene
nada que ver con la calidad de la gestión esperada por la ciudadanía que va a las
urnas.
En el mejor de los casos, algunos de los nuevos funcionarios vienen de haber
trabajado en la iniciativa privada, otros en pequeños negocios de su propiedad,
unos más son los jóvenes recomendados que recién acaban de concluir sus
estudios; al no haber un programa institucionalizado de servicio profesional de
carrera para los puestos del gobierno del Distrito Federal, entonces los partidos
aprovechan la ocasión para poner en los puestos a la gente ligada al candidato
ganador y en su caso a correligionarios que llevan algún tiempo participando en
actividades partidistas.
En 2000, 2008 y 2012, la ALDF ha expedido legislación en materia de
servicio civil de carrera, pero hasta el momento ninguno de los gobiernos
perredistas, incluyendo el de Miguel Ángel Mancera, han implementado ningún
programa al respecto, esto debido al contexto político e institucional de la ciudad,
que ha estado sumergida desde mediados del siglo XX, en viejas prácticas de
gestión tradicionales y autoritarias caracterizadas como clientelistas,
patrimonialistas, corporativas y corruptas (Barrón, 2012:130-145).
Adicionalmente, hay que considerar la falta de compromiso y voluntad
política para llevar a cabo este tipo de transformaciones que abre campos de
conflicto con grupos que tienen mucho tiempo de estarse beneficiando de las
cosas tal y como están, recordemos que, como lo señalan las tesis del nuevo
institucionalismo, hay actores que prefieren conservar las malas instituciones,
porque cualquier cambio va contra sus intereses (Peters, 2003: 65-66).
Lo que queremos es identificar aquellos elementos que hacen falta desarrollar
para poder ofrecerle a la ZMVM un régimen institucional más adecuado al tamaño
y problemas que de ella se derivan; en el 2013 cuenta con más de 21 millones de
habitantes, 60 gobiernos municipales, 16 delegacionales, 2 estatales (Estado de
México e Hidalgo), el gobierno del Distrito Federal y el federal, a través de una
serie de secretarías y organismos descentralizados, desconcentrados y empresas
privadas concesionadas; el sistema en su conjunto funciona principalmente bajo el
paradigma de gestión burocrática clientelar, patrimonialista y con bajos niveles de
transparencia y rendición de cuentas; cada vez que hay campañas locales o
federales, en el imaginario popular siempre queda la duda de cuántos recursos
públicos se desvían para apoyar con despensas y propaganda a los candidatos de los
partidos que tienen funcionarios en ejercicio dentro de los gobiernos.
Bien sabemos que, en la tradición de las reformas constitucionales para
rediseñar las formas de gobierno, siempre aparecen resistencias muy poderosas que
se niegan a cambiar una sola letra de la Constitución, argumentando que lo que se
necesita es hacer que primero se cumpla la ley existente antes que cambiarla; en
las últimas dos décadas ha habido reformas que siempre dejan aspectos limitados
fundamentales para ejercer la soberanía local, de tal manera que ni los órganos
gubernamentales son empoderados para ejercerlos, ni las organizaciones de la
sociedad civil alcanzan los niveles de representatividad ante los órganos de
gobierno; menos aún, en lo que respecta a la posibilidad de ejercer las diversa
formas de la democracia participativa en plenitud bajo los principios de los que
nos habla Jordi Borja.
La Ley General de Desarrollo Urbano (julio de 1976) tuvo por misión crear
un sistema nacional de ciudades que ofrecieran, para aquel México de los 70, un
ordenamiento territorial que se caracterizaba por su dinámico crecimiento
demográfico y por su concentración en unas cuantas áreas metropolitanas. De ese
primer impulso se derivó la idea de tener la primera Comisión de Desarrollo
Urbano para el Centro del País (1978), que involucraba 6 entidades aledañas al
Distrito Federal, misma que después de su fracaso se extinguió a fines de los 80.
Después del fracaso de aquella Comisión, en 1989, el Congreso de la Unión
resolvió disolverla y en cambio buscó la manera de acotar la escala geográfica a las
16 delegaciones del Distrito Federal y algunos de los municipios de la ZMVM,
creando comisiones especializadas dentro de las cuales se definió la jurisdicción de
su ámbito territorial específico, pero siempre funcionando como órganos
integrados por miembros gubernamentales, la mayoría de ellas sin facultades
ejecutivas y actuando casi siempre al margen de organizaciones de la sociedad
civil; en la actualidad así siguen funcionando las Comisiones de Seguridad
Pública, Ambiente, Transporte y Vialidad, y Agua y Drenaje.
 El último órgano importante creado en 2006 fue el Fondo Metropolitano
Federal, que administra un presupuesto limitado de 8 630 millones de pesos en
2013, mismo que se reparte en infinidad de proyectos propuestos por 47 zonas
metropolitanas, con la participación de la Comisión de Desarrollo Metropolitano
de la Cámara de Diputados, que tampoco ha podido impulsar la reforma enviada
al senado en 2012 por la sexagésima segunda legislatura.
El manejo presupuestal y requisitos para tener derecho a los recursos del
Fondo, está reglamentado bajo criterios de supervición de una dirección de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con los que los gobernantes y sus
representantes tienen que sustentar, técnicamente, las fortalezas y orientación
ambiental de sus proyectos. 83
Por invitación de la Comisión de Desarrollo Metropolitano pudimos
presenciar reuniones de trabajo en las que los presidentes municipales y
gobernadores de la Región Lagunera presentaron sus proyectos con recursos
provenientes del Fondo, donde nos pudimos percatar de que las aprobaciones
están sujetas a la influencia y criterio de un funcionario designado por el
Secretario de Hacienda, para dar el sí o el no a gobernantes estatales y municipales
elegidos en las urnas.

Cambios institucionales y planeación metropolitana

Los gobiernos y sus administraciones públicas, así como la mayoría de sus

cambios, se dan de manera incremental, es decir, a partir de las estructuras
existentes, y también de manera gradual; raras son las situaciones en que los
cambios son abruptos y parten de cero; esto ha sido así, incluso cuando se han
registrado movimientos revolucionarios en donde se destruyen ejércitos y las
cúpulas políticas son relevadas por los grupos vencedores. 84
En México llevó tiempo darse cuenta exactamente de qué fue lo que
cambió después de la caída de Porfirio Díaz y todos los enfrentamientos
posteriores tan violentos, primero contra Victoriano Huerta, que representó la
contrarevolución, y luego entre todos los grupos revolucionarios para definir
cuáles serían las tendencias ganadoras; fue hasta que se firmó la constitución de
1917 con Venustiano Carranza al frente y después de vencidos los ejércitos de
Villa y Zapata, que se pudo llegar a los primeros acuerdos sobre qué era lo que se
quería en materia de cambios sociales, agrarios, educativos y laborales, por
mencionar algunos de los aspectos más relevantes; aún así, los asesinatos entre los
líderes revolucionarios siguieron y fue hasta 1920, con la llegada del general
Álvaro Obregón al poder, cuando se empezaron a dar los primeros cambios
institucionales para organizar la economía y las finanzas del país, basados en la
constitución pactada años atrás; y luego, con el presidente Plutarco Elías Calles y
su maximato (1924-1934), se sentaron las bases políticas para el funcionamiento
real del régimen presidencialista.
Todavía México tuvo que vivir dos momentos diferentes que dieron rumbo
institucional a las orientaciones políticas y sociales del gobierno y sus
administraciones públicas; la primera fue la línea cardenista iniciada en 1934 que
enfatizó el nacionalismo, el agrarismo, el sindicalismo y la educación de corte
socialista, corriente que de diferentes maneras prevalece hasta nuestros días; y la
segunda que fue la línea alemanista, orientada hacia la modernización,
urbanización y pro-empresarial que sentó las bases sociales para la formación de
una burguesía nacional, alentada por la política de sustitución de importaciones;
ésta es la clase social que hoy detenta importantes empresas privadas, entre ellas los
medios de comunicación, que a lo largo de campañas políticas le ha dado sustento
propagandista al gobierno.
Si bien la globalización y las políticas neoliberales implementadas en México
desde los años 80, han cambiado la correlación de fuerzas políticas y sociales que
influyen en el desarrollo y actuación gubernamental, la verdad es que el sistema
político-administrativo, forjado gradualmente y de manera incremental desde la
Revolución hasta nuestros días, vivió sus mayores cambios forzado por las
circunstancias del ajuste económico de los años 80, que provinieron de los
organismos financieros internacionales, más que por presiones políticas o
ideológicas internas; aún después del movimiento de 1968, con el presidente Luis
Echeverría a la cabeza, las reacciones del sistema fueron más para neutralizar a los
inconformes ya fuera a través de la “guerra sucia” 85 o de la incorporación de
jóvenes e intelectuales de izquierda a puestos dentro del gobierno, que para
modificar la estructura vertical del sistema político-administrativo que le daba
sustento a los excesos del presidencialismo autoritario.
En ese tenor, en 1973, Luis Echeverría, siguiendo recomendación de la
ONU, creó en México el Consejo Nacional de Población, organismo que en un
principio tuvo como misión apegarse a un plan de control natal para reducir la
tasa de crecimiento demográfico, que en ese momento estaba en 4.6 % anual, y
para hacer posible una distribución territorial de la población más equilibrada;
años después incorporó a sus acciones programas más cualitativos relacionados con
educación sexual y salud reproductiva que aportarán calidad y seguridad sanitaria
para las mujeres durante el embarazo y para los niños recién nacidos.
El Centro de Estudios del Territorio Nacional (Cetenal), creado en 1945,
fue otro de los organismos fundacionales para la planeación gubernamental a partir
de cartografías, fuentes cualitativas y cuantitativas; posteriormente convertido en
INEGI (1982), se empezó a dar solidez a planes y programas nacionales, regionales,
estatales y municipales en materia de desarrollo económico, social, territorial,
urbano y ambiental.
En julio de 1976, el congreso expidió la Ley General de Desarrollo Urbano,
pionera en su momento; gracias a esa legislación, el siguiente sexenio (1976-1982)
fue fundacional en materia de planeación de los asentamientos humanos,
aportando programas de desconcentración gubernamental, industrial y
demográfica, dadas las tendencias que mostraba la región centro y algunas zonas
metropolitanas ubicadas en el interior del país, como Guadalajara y Monterrey.
A partir del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, en 1979 se instituyó
la Comisión de Conurbación del Centro del País (CCCP), integrada por seis
gobernadores (Querétaro, Hidalgo, Tlaxcala, Puebla, Morelos, el Estado de
México y el Jefe del Departamento del Distrito Federal) así como varios
directores y funcionarios de organismos descentralizados y empresas paraestatales;
por su enorme número de miembros, todos ellos asistidos por la soberanía que
representaban y por la falta de voluntad política como para ceder parte de sus
facultades y atribuciones. Esa Comisión no tuvo logros importantes durante la
década que tuvo existencia oficial.
No obstante, los temas ambientales siguieron apareciendo con mucha fuerza
dentro de las preocupaciones gubernamentales, por lo que, coincidiendo con los
planteamientos hechos por la Comisión Brundland en 1987, desde el principio
del sexenio 1988-1994 hubo reformas administrativas que dieron lugar a la
creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) con
organismos descentralizados como la Procuraduría Federal del Ambiente, el
Instituto Nacional del Ambiente y la Comisión Nacional de Biodiversidad; todos
estos organismos tenían la misión institucional de apegarse a los compromisos
internacionales para mejorar las políticas ambientales en las ciudades.
Para el caso de la ZMVM, a partir de los 90, hubo una delimitación más
acotada y especializada en materia de Comisiones Metropolitanas, cuyas funciones
incidieron más parcialmente sobre los territorios de la cuenca de México; algunas
de esas comisiones se avocan más en asuntos que atañen al ambiente y su
biodiversidad, como son los casos de la Comisión Metropolitana de
Asentamientos Humanos de la Sedesol, la Comisión Ambiental Metropolitana, la
Comisión de Transporte y Vialidad y la Comisión Metropolitana de Agua y
Drenaje, todas de carácter intergubernamental integradas bajo convenio por
funcionarios del gobierno del Distrito Federal y del Estado de México. Cada una
de ellas tiene su propia agenda, misma que se cumple según los vaivenes que
aporta la conflictiva proveniente de la arena política nacional y regional.
Las bases constitucionales para la planeación urbana del territorio y la
atención de los problemas metropolitanos se encuentran en los artículos, 25, 26,
27, 115, 116 y 122 de nuestra constitución; en ellos se establecen los preceptos
generales de la acción para cada uno de los órdenes de gobierno. Estos artículos
son referentes superiores para las constituciones estatales, sus leyes orgánicas, la de
planeación para entidades y municipios y sus códigos administrativos; en el
Distrito Federal se toma en cuenta el Estatuto de Gobierno y la Ley de desarrollo
Urbano.
En el artículo 25 se establece la obligación del Estado en la planeación por
encima de cualquier otro grupo o sector, y de crear estructuras gubernamentales
para asegurarse su cumplimiento; el artículo 26 reitera que la administración
pública deberá actuar acorde con el Plan Nacional de Desarrollo.
Por su parte, el artículo 27 establece la obligatoriedad del Estado para el
ordenamiento de los asentamientos humanos a efecto de ejecutar obras públicas y
de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de
los centros de población; sin embargo, en él no se menciona nada respecto a las
zonas metropolitanas.
El artículo 115 dota de autonomía al municipio para orientar y conducir la
ocupación de su territorio; esto abarca dos momentos: la definición de la
prospectiva territorial y su gestión, pues es su responsabilidad formular y aprobar
el programa municipal de desarrollo urbano. Si bien desde una perspectiva la
autonomía puede ser benéfica para el desarrollo local, en materia de planeación
regional, al no haber obligatoriedad vinculante, esta libertad discrecional impide la
planeación de mayor escala en la medida en que cada ente soberano tiene el
derecho a retraerse, aún ante la convocatoria del gobierno estatal o federal.
En sentido contrario, el mismo artículo 115 no le da facultades al municipio
para hacer acuerdos de planeación cuando la conurbación los alcanza; esa es una
facultad exclusiva de los gobiernos estatales; entonces, en el caso de los municipios
metropolitanos hay un vacío para la actuación desde su soberanía, hecho que
limita la planeación democrática en el nicho metropolitano.
Para el Distrito Federal, el artículo 22 es explícito en materia metropolitana
pues reconoce una agenda que incluye los temas de asentamientos humanos,
protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico,
transporte, agua, potable y drenaje, recolección, tratamiento y disposición de
desechos sólidos y seguridad pública, pero no define con claridad responsables, ni
tampoco establece facultades o atribuciones concretas; por lo mismo no ha dado
lugar a la creación de instituciones, ni de organizaciones gubernamentales ex
profeso. En ese sentido, tampoco hay rubros específicos que se reflejen en
presupuesto aplicable a proyectos de escala metropolitana.
Pasando al nivel secundario en la jerarquía jurídica, la Ley General de
Asentamientos Humanos reafirma la autonomía de los municipios para lo
relacionado con los programas municipales de desarrollo urbano y aunque señala
la obligatoriedad para ser congruentes con los planes estatales y federales, no prevé
los alcances y estructura de los planes regionales, sobre todo en materia de
ordenación territorial, por lo que también deja fuera la planeación metropolitana.
Lo que sí contempla es el fenómeno de la conurbación, dándole a cada
orden de gobierno responsabilidades para la planeación, regulación y
coordinación; los artículos 21 y 22 ofrecen criterios para definir el fenómeno de la
conurbación y su localización y delimitación; de ahí se desprenden los programas
de ordenación de las zonas conurbadas.
En el artículo 24 se ofrecen los elementos para la circunscripción territorial,
las bases para la elaboración y ejecución de los proyectos; el problema radica en
que se reparten tareas entre los gobiernos estatales y municipales, pero no en el
ámbito federal, en donde hay muchas instituciones clave para el logro de metas
concretas, ya que en ese orden de gobierno hay disponibilidad de muchos
recursos públicos. Lo importante es reconocer que la ley es un avance en materia
de ordenamiento territorial en zonas conurbadas, ello no resuelve el alcance de
escala metropolitana, que es un fenómeno cualitativa y cuantitativamente
diferente y de mayor envergadura.
Para el Distrito Federal no se encuentran disposiciones explícitas para la
planeación y gestión integral de los problemas metropolitanos; lo que se dice en el
Estatuto de Gobierno es que el Jefe de Gobierno tiene facultades para planear y
ejecutar acciones en las zonas conurbadas limítrofes; los artículos 69 y 75
previenen sobre la coordinación intergubernamental para el cumplimiento de la
agenda metropolitana especificada en el artículo 122, de donde se desprende otra
facultad expresada en el artículo 70 para que el Jefe de Gobierno pueda acordar la
constitución, integración y funcionamiento de las comisiones metropolitanas,
pero sin comprometer recursos que no hayan sido autorizados por la ALDF.
La Ley de Desarrollo Urbano, por su parte, define la concurrencia funcional
de la zona metropolitana del Distrito Federal con los municipios conurbados y
para participar conjuntamente en la instrumentación de los programas aplicables a
las zonas conurbadas. También le da facultades a las delegaciones para elaborar
programas y ejecutar acciones de servicios públicos o construcción de obras con
municipios colindantes, pero previa aprobación del Jefe de Gobierno y de la ALDF.
La Zona Conurbada de la ciudad de México es definida en la fracción LXXX
del artículo 7 de la LDUDF como: “la continuidad física y demográfica formada por
la ciudad de México y los centros de población situados en los territorios
municipales de las entidades federativas circunvecinas”
Mientras que la fracción LXXXI define la ZMVM como: “ámbito inmediato de
influencia, socio-económica y físico-espacial de la zona urbana del Valle de
México; integrada por las 16 demarcaciones territoriales del Distrito federal y los
municipios correspondientes del Estado de México y del estado de Hidalgo”.
Estas definiciones operativas tienen una utilidad práctica a la hora de
identificar problemáticas específicas y proyectar acciones en consecuencia, así
como para establecer el escenario de negociación entre los actores representativos
de las unidades político-administrativas, así como representantes de otras
instituciones como la ALDF.
La misma LDUDF en su artículo 10 señala atribuciones para el Jefe de
Gobierno para celebrar convenios en materia de desarrollo urbano con el
gobierno federal, estatal y municipal, así como facultades para participar en la
elaboración de los programas previstos para la Ley de Planeación y la Ley general,
cuando afecten el territorio del Distrito Federal. En el artículo 18 se establece que
dentro del contenido de los planes se debe señalar la infraestructura vial
metropolitana del Distrito Federal y los lineamientos para la coordinación con las
entidades federativas.
El Estado de México dispone de cuatro herramientas jurídicas en materia de
planeación y coordinación. La constitución estatal en su artículo 139 establece
responsabilidades para el gobierno estatal y municipal de participar en la
planeación y ejecución de acciones coordinadas con la Federación, en función de
la agenda metropolitana que tiene que ver con abasto, empleo, agua, drenaje,
asentamientos humanos, coordinación hacendaria, desarrollo económico,
preservación, protección civil, restauración del equilibrio ecológico, salud pública,
seguridad pública, transporte, turismo y aquellas que resulten necesarias.
El mismo artículo 139, señala que hay que conformar comisiones
metropolitanas con las otras entidades y entre los municipios al interior del estado
cuando sea declarada una zona metropolitana, para lo cual hay obligatoriedad de
presupuestar a través del congreso local y los cabildos las partidas necesarias para
ejecutar en su ámbito de competencia los planes y programas metropolitanos.
La Ley Orgánica Municipal en su artículo 31 refuerza la atribución del
municipio en materia de planeación y coordinación conjunta para el desarrollo de
localidades conurbadas, pero solamente al interior del territorio estatal. Por su
parte, la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios introduce el
concepto de planes regionales con la participación de los municipios para lograr la
integración y armonización regional, pero limitada al territorio mexiquense. Para
esta finalidad el gobernador tiene la atribución de celebrar convenios con el
gobierno federal y los municipios de su estado.
El libro V del Código Administrativo del Estado de México refuerza las
mismas actividades, pero aún en el caso de las conurbaciones y las zonas
metropolitanas está avocado a atender lo concerniente, y de manera exclusiva, al
territorio del Estado de México, aunque faculta al gobierno estatal y municipal
para participar en la elaboración, aprobación y ejecución de planes y programas
conjuntamente con el gobierno federal y otras entidades.
En síntesis, los instrumentos legales son débiles en materia metropolitana ya
que no se definen con claridad las responsabilidades explícitas para las diferentes
dependencias gubernamentales y menos para actores económicos o la ciudadanía
en general.
Pasando al siguiente nivel de actuación del Estado, la planeación es
laberíntica desde su origen por la cantidad de documentos y su jerarquización
sistémica, que queda relativizada por la manera en cómo cada entidad interpreta
su soberanía y por la diversidad de metodologías que se reflejan en la redacción
general y contenidos; a ello se suma el hecho histórico de que entre planificadores
y políticos siempre ha habido un desprecio mutuo; unos son criticados de muy
teóricos e idealistas y los otros de muy pragmáticos e inmediatistas; lo que resulta
de este divorcio permanente es que los planes se van a los archivos y las decisiones
se toman sobre la marcha en un contexto en el que la ley es una referencia, pero
que no necesariamente se convierte en la orientación fundamental a la hora de la
acción.
Los planes vistos por los políticos son declaraciones acerca del futuro, por
eso, antes de ejecutarlos deben pasar por el tamiz de la arena política, donde son
representados a través de discursos retóricos abiertos a la deliberación; sólo así se
pueden convertir en instrumentos para la acción; de ninguna manera pueden ser
expuestos como documentos puramente científicos. De ahí la importancia de
diferenciar la etapa de planeación técnica y la de implementación real, entre las
cuales, forzosamente, debe haber un lapso de negociación política.
Actualmente existen planes de desarrollo urbano en todos los ámbitos
gubernamentales de la ZMVM: el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y
Ordenamiento Territorial (PNDUOT, 2001), el Programa General de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal (PGDUDF, 2003) y el Plan Estatal de Desarrollo
Urbano (PEDU, 2005). Desde 1998 existía ya el POZMVM impulsado en su
momento por la COMETAH.
Aquí lo que hay que señalar es que se limitan a precisar algunos aspectos que
tienen que ver con lo espacial y lo territorial, como señalar los lugares por donde
pasarían algunas carreteras, dónde poner el aeropuerto, cómo mantener el
ambiente, pero en ninguno de los cuatro documentos se señalan los tiempos ni las
metas por alcanzar; tampoco se habla de formas de organizar a las dependencias
gubernamentales para la acción y menos de cómo se dispondrán los recursos para
la contribución coordinada.
Lo que sí recomendaba desde ese entonces el PNDUOT era la necesidad de
una instancia político-administrativa que superara la figura tan errática de
coordinación metropolitana. El PGDUDF retomó el esquema espacial y de
relaciones que de ello se derivan del PNDUOT; es decir de la Región Centro, la
ZMVM y la ZUCM, haciendo énfasis en los procesos migratorios internos.

El PEDU, por su parte, se muestra como el menos congruente con los otros
dos documentos, a pesar de que fue el último que se expidió; manifiesta interés en
temas de densificación en zonas aptas y en detener la urbanización de nuevos
espacios, pero con una visión localista, como si su zona metropolitana no tuviera
vínculos funcionales con la del Distrito Federal; esto quizás se deba a la
turbulencia política que por esos años se desató entre los dos gobiernos de la zona;
algo que fue superado en los años siguientes.
Son muchas las dependencias que tienen jurisdicción dentro de la ZMVM;
aquí mencionaremos algunas de las más importantes: el gobierno federal, la
Secretaría de Desarrollo Social, a través de Cometah; el Gobierno del Distrito
Federal, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Subsecretaría de
Desarrollo Metropolitano; y por el Estado de México, la Secretaría de Desarrollo
Urbano y la Secretaría de Desarrollo Social.
El antecedente de las actuales comisiones metropolitanas son la Comisión de
Conurbación del Centros del País (1979-1988) y la Comisión del Área
Metropolitana (1988-1994); ambos organismos tuvieron un papel importante en
el ámbito de la planeación e identificación de problemas de la ZMVM, pero
ninguno vio la implementación de sus propuestas porque éstos carecían de
presupuesto y de organismos para ejecutarlos, fue hasta que empezaron a aparecer
comisiones especializadas en las problemáticas locales y acotadas territorialmente
que empezaron a observarse algunos avances en actuaciones gubernamentales.

Conclusiones

El tipo de irracionalidades políticas se dan bajo el dominio de un sistema

burocrático falto de sensibilidad democrática, pues los municipios de una u otra
manera son la fuente de muchos de esos recursos y al final tienen que someter al
criterio de funcionarios no elegidos por la misma vía, ni a través de un sistema de
servicio profesional de carrera que avale su capacidad técnica para decidir sobre los
proyectos para mejorar el desarrollo metropolitano de una zona tan importante
como lo es la ZMVM.
Para autorizar sus proyectos que incluye criterios de desarrollo sustentable ya
sea relacionado con vialidades, obras hidráulicas o de manejo de desechos sólidos,
etcétera, aquellos gobiernos estatales que tienen en su territorio zonas
metropolitanas, primero reciben un pequeño adelanto para que puedan realizar
los estudios técnicos del proyecto; luego, un comité técnico formado por
funcionarios públicos, son los que dictaminan su viabilidad.
Bajo este modelo gradual de desarrollo institucional, los problemas de las
metrópolis mexicanas siguen durmiendo el sueño de los justos, esperando que la
élite política mexicana decida cuándo una reforma de tal envergadura no afecta
sus intereses políticos o les garantice el ascenso en su carrera por el control y
colonización de los puestos públicos para sus subalternos en un sistema que no
acaba de hacer valer la ley de servicio profesional de carrera.
Hacemos desde esta tribuna editorial un llamado al presidente de la
república, gobernadores, presidentes municipales de zonas metropolitanas, lideres
de partidos políticos, diferentes fracciones parlamentarias y comisiones legislativas
relacionadas con el desarrollo metropolitano para que busquen los acuerdos que
en muchos otros países fueron resueltos hace más de dos décadas, para avanzar
hacia una organización administrativa que le dé a las metrópolis mexicanas
posicionamiento mundial en esta época de globalización, que obliga a las ciudades
a ser cada vez más productivas, competitivas y con calidad de vida, en entornos
donde se respete la relación con la naturaleza, para garantizar la sustentabilidad por
el bien de las generaciones futuras y de la biodiversidad, que en la cuenca de
México no deja de ser un capital biótico con especies endémicas de la región.
El desarrollo urbano y metropolitano, considerado el segundo como
continuidad y expresión histórica del primero, no puede quedar en manos
exclusivas de las fuerzas del mercado ya que ahí hay responsabilidades públicas que
no se pueden soslayar desde los Estado de sociedades con economías débiles o
emergentes; la vivienda popular, el agua, el transporte público, el ambiente, entre
otros, requieren de incentivos y vigilancia especial; en eso, la mano invisible de
Adam Smith ha sido catastrófica en sociedades en donde hay tanta desigualdad
económica y social. En ese punto, el Estado de principios de siglo XXI debe ser
enfático en su papel de rector de la economía y de las políticas territoriales que
más le convienen a una sociedad que demanda políticas incluyentes y equitativas
que garanticen para todos el derecho a la ciudad.

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 6. Cuenca de México: Sistema lacustre, urbanización e
impacto ambiental

Un sitio de rasgos antropogénicos inconfundibles es aquel en el

que los materiales (bióticos y abióticos: biodiversidad)existentes
son producto de una drástica alteración de sus propiedades físicas
y biológicas originales modificadas por la acción humana. Esta
podría ser una forma de caracterizar la ciudad, el producto
artificial de mayor escala producido a lo largo de la historia del
hombre.
BORIS GRAIZBORD, 2013 86

Introducción

La cuenca de México se convirtió en un lugar privilegiado para los grupos

humanos provenientes de Asia que, pasando por el Estrecho de Bering, ingresaron
al continente Americano; al término del periodo glacial se fueron asentando en
los diversos lugares con las condiciones climáticas más favorables para vivir, agua
dulce suficiente, alimentos y sin las inclemencias extremas de las estepas o los
desiertos del norte; la cuenca de México resultó uno de esos parajes que estaban
en sus mitologías como lugar predestinado por los dioses para fundar su ciudad.

Imagen de Google

Nos queremos imaginar que en cuanto el hombre llegó a la cuenca hace 11

mil años aproximadamente, decidió asentarse en las riveras de lagos y ríos de aquel
paraje rodeado de montañas, bosques y majestuosos volcanes repletos de aves,
peces, venados, pumas, conejos, plantas, raíces comestibles, etcétera; seguramente
en su imaginario mítico primitivo les debió parecer el paraíso mismo y su lugar
mítico de destino.
Esa primera etapa es difícil de reconstruir históricamente, aún para la ciencia
de nuestros tiempos, se ha ido documentando poco a poco con los avances
graduales de la arqueología, la antropología, la biología, la paleontología, la
historia, más las nuevas aportaciones de la economía, la sociología, la ciencia
política y últimamente de la ecología.
En este capítulo pretendemos hacer un recorrido histórico de la manera en
que los grupos humanos fueron poblando la cuenca, se relacionaron con ese
hábitat tan atractivo para la reproducción de la vida humana; también nos interesa
saber cómo fueron transformando su paisaje al utilizar sus recursos naturales para
satisfacer las necesidades básicas de una población creciente de cazadores
recolectores, cuyas civilizaciones progresaron culturalmente hasta hacerse
sedentarias, construyendo asentamientos muy desarrollados antes de la llegada de
los españoles; dejando constancia de ello en las ruinas más antiguas de Tepexpan,
Iztapan, El Arbolito, Zacatenco, Ticomán, todas a las orillas de los lagos (Gibson,
1967:5), hasta llegar a la fundación de la gran Tenochti-tlan, partiendo de una
pequeña isla concedida por el señor Tezozómoc de Azcapotzalco,
aproximadamente por el año de 1325, que 100 años después sirvió a los mexicas
como asiento del imperio más poderoso de Mesoamérica.
Dadas las condiciones ambientales tan favorables, fue en la misma cuenca
que se desarrolló a plenitud aquella ciudad con un espacio urbano a imagen y
semejanza de los que habían existido 6 mil años antes en China, India, Egipto o
Mesopotamia; la gran Tenochtitlan no fue una ciudad de generación espontánea
en la cuenca, pues tuvo un antecedente en Teotihuacán (“la ciudad de los
dioses”), construida sobre tierra firme a 45 kilómetros al norte, fundada
originalmente en el siglo I d.n.e., pero que luego alcanzó su mayor desarrollo en
el siglo VI y para luego declinar hacia el siglo IX.
Desde luego que en Mesoamérica ya habían florecido desde hace más 3000
años importantísimas culturas con ciudades y espacios urbanos muy desarrollados
como la Olmeca en Tabasco, la maya en Yucatán, la zoque en Chiapas, la
zapoteca en el Istmo de Tehuantepec, la mixteca en Oaxaca o la Purépecha en
Michoacán; todas ellas dejaron constancia de pirámides, templos, plazas, escuelas y
barrios, que muestran claramente su edificación a partir de un lugar central, que
cumplió fehacientemente con los requisitos de lo que Soja considera un espacio
urbano generado por la tendencia de los grupos humanos al sinecismo, a partir del
cual se determinaban las formas de uso y control de amplios territorios a su
alrededor y del tipo de relaciones económicas y religiosas que establecieron con
otras culturas lejanas, hecho corroborado por los hallazgos arqueológicos y
antropológicos. 87
Veamos pues, cuál es la importancia ambiental para que nuestros antecesores
hayan elegido asentarse en la cuenca de México y se haya concretado el proyecto
mítico de los aztecas, al considerarlo el lugar sagrado para la edificación de su
imperio, mismo lugar que Hernán Cortés eligió como capital para la Nueva
España y tres siglos después la primera generación de mexicanos, ya con un país
independiente, la convirtieran en su capital nacional, lugar donde los gobiernos
postrevolucionarios, dadas ciertas condiciones históricas, decidieron intensificar
políticas de desarrollo centralizadoras, para convertirla a fines del siglo XX en una
de las megalópolis más grandes del mundo.

La cuenca de México en la geografía nacional

La posición geográfica del territorio mexicano, su complejo sistema montañoso, la

evolución natural y la variedad de climas contribuyeron a formar un mosaico de
condiciones ambientales con una gran biodiversidad cuya riqueza no está
distribuida uniformemente. Entre las zonas montañosas con mayor biodiversidad
destaca la Franja Volcánica Transmexicana, que atraviesa el territorio nacional de
costa a costa, desde Nayarit hasta Veracruz, incluyendo los estados de Jalisco,
Michoacán, Guerrero, Estado de México, Morelos, Puebla, Tlaxcala y
obviamente al Distrito Federal.
Esa formación montañosa se encuentra en el lugar donde convergen las dos
grandes regiones biogeográficas del continente americano: la Neártica y la
Neotropical; esa ubicación determina una biodiversidad especial que caracteriza al
macizo montañoso donde está ubicada la cuenca de México, 88 lugar
privilegiado por su clima templado, que ha servido de hábitat humano desde hace
por lo menos siete milenios; el problema fue que esa nueva especie animal con
capacidades racionales muy por encima del resto de los seres vivos en el
continente americano, pronto desarrolló técnicas para alterar el medio, el clima y
los ciclos de reposición natural de plantas y animales.
 Esa manera de adaptación del ser humano en un nuevo hábitat ha sido una
tragedia ambiental para la región en general, pero más específicamente para el
espacio que hoy ocupa la ZMVM; de ello nos ocuparemos en las siguientes líneas.
En la cuenca de México se fueron asentando grupos humanos provenientes
de Asia que pasaron por el Estrecho de Bering; allí se desarrollaron varias culturas
indígenas hasta la llegada de los aztecas, quienes fundaron Tenochtitlan en 1325,
convirtiéndola dos siglos después en el centro de un imperio que dominó toda
Mesoamérica. con excepción de algunos pueblos que lograron resistirse. Después
de la conquista, Hernán Cortés también eligió ese lugar para fundar la capital de la
Nueva España en 1522, donde construyó su casa, después de demoler la casa del
emperador Moctezuma, y que después sería la casa del Virrey, ahora Palacio
Nacional; lo que hoy llamamos Zócalo, con la catedral y algunos de los edificios
más emblemáticos de ese espacio urbano, se convirtió en el nuevo centro político y
militar; ahí se planeó la colonización y conquista del resto de los territorios
norteamericano y de Mesoamérica.
Dados los antecedentes coloniales, una vez que México fue independiente,
sus primeros gobiernos convirtieron a la ciudad de México en el Distrito Federal,
para fungir como capital de México. Es el mismo lugar que, consolidado el
porfiriato, llegó a tener cerca de 5 mil fábricas, tranvías eléctricos como medio de
transporte entre el centro de la ciudad y los pueblos aledaños, y servía de cruce de
una red ferroviaria de más de 19 mil kilómetros, que comunicaba a las principales
ciudades y centros productivos del país.
Impulsada por aquella primera oleada de industrialización y transportes
motorizados, al término de la Revolución, la ciudad de México 89 empezó a
crecer rápidamente, pasando de 350 mil habitantes en 1900, hasta 21 millones en
2010; 90 de hecho, en la actualidad, su población sigue creciendo y asentándose
sobre los suelos de conservación de la cuenca (Porras y Méndez, 2013), 91 a
pesar de que desde los 70 se expidieron leyes, planes nacionales, programas,
bandos locales, proyectos urbanos municipales y se crearon dependencias
gubernamentales con presupuestos millonarios para planear y controlar el
crecimiento de las ciudades del país y su impacto sobre el medio ambiente y la
biodiversidad. 92
La expansión desmedida de las zonas metropolitanas de todo el mundo y su
paradigma con un enfoque de crecimiento económico no sustentable, es lo que
viene contribuyendo desde las revoluciones industriales y las guerras mundiales al
cambio climático y al calentamiento de la tierra, debido fundamentalmente a los
siguientes factores:

1. Alteración de hábitats: cambio de ecosistemas naturales a agroecosistemas con

fuerte incorporación de procesos tecnológicos que impactan y afectan
suelos, recursos hídricos e insumos artificiales.
2. Sobreexplotación: extracción de fauna y flora a una tasa mayor de la que
puede ser sostenida por la capacidad reproductiva natural de las especies
que se están aprovechando.
3. Contaminación química: hay desequilibrios ecológicos producidos por
sustancias tóxicas provenientes de fuentes industriales, por ejemplo: óxidos
de azufre, de nitrógeno, oxidantes, lluvia ácida, agroquímicos y metales
pesados; los cuales se depositan en el agua, suelo y atmósfera, alterando la
vida silvestre y de los seres humanos concentrados desordenadamente allí.
4. Cambio climático: los cambios en los patrones regionales de clima como el
incremento de bióxido de carbono, que produce alteraciones regionales
como “El Niño”, y efectos locales como la desertificación que afecta
drásticamente los biomas mundiales; el caso de los humedales de
Xochimilco-Tláhuac es evidente.
5. Especies ajenas de peces introducidas en los cuerpos de agua: en muchos casos
éstas remplazan a las especies nativas de peces propiciando desequilibrios
de los cuales no se comprenden con certeza sus repercusiones.
6. Incremento de la población humana: invasión de los suelos de conservación
para vivienda, mayor demanda de bienes y servicios y sobreexplotación y
destrucción y consumo excesivo de recursos naturales como agua, flora y
fauna silvestre, además de emisiones y descargas contaminantes que afectan
 agua, suelo y atmósfera, incluyendo las reminiscencias de cuerpos de agua
que sobreviven a los impactos ambientales que producen las políticas
inmobiliarias y prácticas irregulares de uso del suelo.
7. Desastres naturales: sequías, inundaciones, incendios, vulcanismo, huracanes,
etcétera. (Graizbord, 2013).

Este capítulo parte de la preocupación mundial sobre estos fenómenos

ambientales, que ocurren debido a la cultura consumista y la competencia entre
empresas, más la presión de los gobiernos por satisfacer las demandas de la
expansión de la mancha urbana, en donde el desarrollo queda supeditado a las
reglas y leyes del mercado capitalista globalizado; vemos que esta situación afecta
sensiblemente la calidad de vida de la población, la salud ambiental y la
sobrevivencia de la biodiversidad, así como las fuentes naturales de alimentación
humana, pues la agricultura, los bosques y los mares ven reducidas sus capacidades
productivas naturales, alejando a los ciudadanos del “derecho a un medio
ambiente sano”. 93
En el caso de la cuenca de México, consideramos importante hacer un
análisis de largo aliento sobre su evolución ambiental, iniciando con la aparición
del hombre y sus primeros asentamientos, pues la especie humana impactó
fuertemente el hábitat compartido con otras especies de seres vivos, debido a su
capacidad de organización social, sus destrezas en la cacería, utilización de
trampas, manejo de armas y conocimientos sistemáticos de recolección de
alimentos, explotación de recursos naturales para la fabricación de sus aldeas y la
domesticación de plantas y animales, que con el tiempo lo llevaron a desarrollar
prácticas avanzadas de agricultura y reproducción de animales.
También ponemos atención en el desarrollo de los grupos humanos que se
fueron asentando en torno a los lagos de la cuenca, hasta la fundación y desarrollo
de Tenochtitlan (1325-1521), pues sus antecedentes centralizadores de población
organizada bajo el modo asiático de producción, 94 le permitieron, por la vía
bélica, someter a prácticamente todos los pueblos de Mesoamérica. 95
Esto fue importante porque desde Tenochtitlan, convertido en centro
político-administrativo, se impuso una forma de explotación de recursos naturales
dentro y fuera de la cuenca, que antes de la llegada de los españoles mostraba
ciertas repercusiones en el ambiente, tal y como sucedió 8 siglos antes en
Teotihuacán, posiblemente, también, por la sobrexplotación de recursos naturales
debido a que los pueblos sometidos estaban obligados al pago de tributos en
especie; esto seguramente se asoció a sequías prolongadas que se registraron en
aquellas épocas y a la invasión de otras culturas que desconocían las características
del ambiente. 96
Más adelante fue importante el impacto ambiental que propició la llegada de
los españoles con sus nuevas formas de transporte terrestre (caballos y carrozas), los
cambios técnicos en la agricultura, la práctica de la ganadería, la explotación de
sus bosques para la construcción de la nueva ciudad, la desecación de canales y los
esfuerzos iniciales para darle salida al agua pluvial fuera de la cuenca, pues
estacionalmente se inundaban algunos barrios del centro de la ciudad.
Ya en la etapa del México independiente, la creación del Distrito Federal se
convirtió en una política urbana de Estado 97 determinante, lo que da
continuidad histórica a un asentamiento que en ese momento ya llevaba cinco
siglos de ser centro económico, político, militar y religioso de aquel país en
formación.
La Reforma, el porfiriato e incluso durante la etapa revolucionaria, el
paradigma liberal de desarrollo trajo cambios para el campo y la ciudad; en ese
sentido, se debe poner especial atención al uso del suelo y sus recursos naturales,
sobre todo, una vez que el Estado relevó a la Iglesia como institución dominante
sobre los bienes terrenales del país pues la secularización y el liberalismo de las
políticas de desarrollo territorial tuvieron efectos ambientales importantes, en
particular para la cuenca del centro de México, considerando que se pasó del uso
extensivo y ocioso del suelo en las haciendas y latifundios de la zona, a un uso
más intensivo y con cambios de paisaje por la urbanización, la industrialización y
el uso de nuevas técnicas agropecuarias.
Una vez concluidos los episodios más conflictivos de la revolución, es
importante poner atención en el proyecto de desarrollo nacional impulsado por
los primeros gobiernos sonorenses (1920-1934), con industrialización centralizada
principalmente en la ciudad de México; política que luego tuvo continuidad con
la industria de sustitución de importaciones, ligada a la etapa de desarrollo
conocida como “el milagro mexicano” (1940-1970); finalmente debemos
adentrarnos a la compleja era de la postmetrópolis. 98

Fenómenos ambientales y conceptos básicos

La preocupación por el cambio climático y el calentamiento de la tierra es relativamente

reciente, ésta cobró fuerza a partir del descubrimiento de agujeros en la
estratósfera del polo sur; durante los últimos años, la capa de ozono que se
encuentra a una altura de entre 15 y 30 kilómetros cubriendo a todo el planeta se
han debilitado en ese punto debido a la inclinación del eje de la tierra,
disminuyendo hasta 60% la cantidad de ozono; a esa debilidad se le llama
‘agujero’, porque en realidad por allí se filtran cargas energéticas provenientes de
los rayos del sol mucho más fuertes que las que admite la capa de ozono, que es
más homogénea en el resto de la estratósfera.
La pérdida de ozono se debe a un fenómeno físico-químico que se produce
por el uso de diferentes solventes químicos como los clorofluorocarburos (CFC),
los aerosoles, los disolventes, los propelentes (gas utilizado para impulsar las
sustancias contenidas en los aerosoles) y refrigerantes, que debido a su ligereza
suben hasta la estratósfera.

La acción de estos gases en la estratosfera libera átomos de cloro (Cl) a través de la radiación UV sobre
sus enlaces moleculares; cada átomo de Cl destruye miles de moléculas de Ozono transformándolas en
moléculas de dioxígeno. Otros compuestos que afectan la capa de ozono por contener cloro (Cl) son
el metilcloroformo (solvente), el tetracloruro de carbono (un químico industrial) y sustancias que
contengan bromo (Br), como los halones, utilizados para extinguir el fuego.

Más allá de estos sucesos relativamente recientes producidos por el avance de la

ciencia aplicada a la industria, en la larga historia geológica que se cuenta en varios
miles de millones de años, la tierra ha experimentado muchas veces estos cambios
climáticos, pero con el hombre sobre la tierra es a partir del gran desarrollo
industrial y del uso masivo de los productos citados que los desprendimientos
gaseosos suben a la estratósfera y destruyen las capas de ozono que protegen a la
tierra de los rayos ultravioleta, propiciando que al paso libre de esos rayos, la
corteza terrestre, incluyendo el aire que respiramos y el mismo mar, se vayan
calentando gradualmente, contribuyendo al cambio climático. 99
De acuerdo con una organización internacional líder sobre el tema:

El cambio climático es definido como un cambio estable y durable en la distribución de los patrones
de clima en periodos de tiempo que van desde décadas hasta millones de años. Pudiera ser un cambio
en las condiciones climáticas promedio o la distribución de eventos en torno a ese promedio (por
ejemplo más o menos eventos climáticos extremos). El cambio climático puede estar limitado a una
región específica, como puede abarcar toda la superficie terrestre.

El término cambio climático ha llegado a ser considerado como sinónimo de

calentamiento global (antropogénico), es decir, el que se produce por causas
propiciadas por las actividades del hombre, afirmación que es polémica, por eso
todavía está a discusión entre activistas y especialistas, dado que es un hecho que
la naturaleza también interviene en ese fenómeno a través de eventos fuera del
control y de la voluntad humana.
Por otra parte, en los trabajos y revistas científicas más reconocidas, el
calentamiento global se refiere a los aumentos de temperatura superficial, mientras
que cambio climático incluye al calentamiento global y otros aspectos que
influyen en el aumento de los gases invernadero. 100
La evidencia del cambio climático se basa en observaciones y mediciones de
los aumentos de temperatura del aire y de los océanos, el derretimiento de hielos
y glaciares y por consecuencia la elevación del nivel del mar. Al respecto se ha
detectado el aumento de las temperaturas a nivel mundial, 11 de los últimos 12
años han sido los más calurosos que se han registrado desde 1850 y el aumento de
temperatura promedio en los últimos 50 años es casi el doble que en los últimos
100 años.
 Según los reportes más serios, se asegura que la temperatura global promedio
aumentó 0.74ºC durante el siglo XX debido a que hay más CO2 en la atmósfera y
que, efectivamente, el dióxido de carbono es el que más contribuye al cambio
climático actual, y su concentración atmosférica ha aumentado desde un valor de
278 partes por millón en la era preindustrial, hasta 393 en la actualidad, pero
principalmente en los últimos 30 años.
De acuerdo con los expertos, el aumento de la temperatura debiera de
limitarse a 2ºC para evitar daños irreversibles al planeta. Entonces, las emisiones
de gases invernaderos debieran alcanzar su máximo en el 2015 y disminuir
progresivamente hasta alcanzar una disminución del 50% para el año 2050; por
eso nadie pone en duda el aumento de la temperatura global, lo que todavía
genera controversia es la fuente y la razón de este aumento de la temperatura.
Aún así, se asegura que hay más del 90% de certeza de que el aumento de la
temperatura global se debe al aumento de las concentraciones de gases
invernadero, originados por las actividades humanas que incluyen además,
deforestación y quema de combustibles fósiles como petróleo y carbón, hechos
que suceden o se deciden principalmente en las ciudades globales, 101 pues allí
está asentado 50% de la población humana que posee 80% de la capacidad
económica, misma que está orientada al consumo de productos que tienen su
fuente en recursos naturales provenientes de todas las regiones del mundo donde
aún existen.
Dada esta situación, la noción de desarrollo sustentable también fue
cobrando fuerza en los discursos políticos y científicos; los organismos
internacionales, los gobiernos, las instituciones académicas y de la sociedad civil se
han ocupado en las últimas dos décadas de hacer propuestas para fijar metas y
desarrollar estrategias que acerquen a la humanidad a un modelo de desarrollo más
amigable con la naturaleza y hacerse conscientes de los servicios ambientales que
de ella se derivan, de tal manera que, de acuerdo con la Comisión Brundtland,
para que las siguientes generaciones encuentren un planeta que les garantice
sobrevivir con calidad de vida y en equilibrio con el medio ambiente:
 El desarrollo sustentable se presenta como una alternativa a los modelos que han propiciado la
degradación del ambiente, a partir de la búsqueda de respuestas creativas para corregir las fallas y evitar
nuevos problemas; si bien enfrenta dificultades derivadas de su aplicación a muy complejos contextos
regionales que exigen soluciones específicas. Estas diferencias regionales no pueden ser abordadas con
estrategias uniformes (…) Las posibilidades de transitar al desarrollo sustentable se encuentran
arraigadas en la puesta en marcha de una política verdaderamente participativa, en la que cada sector,
grupo e individuo de la sociedad puede asumir su responsabilidad particular y actuar en consecuencia.
En este propósito la educación, la capacitación y la comunicación cumplen funciones de primer
orden.

A partir de la divulgación del concepto de desarrollo sustentable en el Informe

Brundtland en 1987 y discursos dominantes como el arriba expuesto, se
despertaron grandes expectativas sobre sus alcances; en la formalidad, el gobierno
mexicano, tempranamente, durante el sexenio 1970-1976, había creado la
Subsecretaría del Ambiente, dependiente de la entonces Secretaría de Salubridad y
Asistencia, con la finalidad de incorporar a las acciones gubernamentales,
programas que atendieran la problemática suscitada por la contaminación que se
estaba haciendo evidente en las ciudades y el campo, por el avance de la
industrialización, la deforestación y el uso de fertilizantes provenientes de
químicos muy agresivos con el medio ambiente.
En 1973 apareció el Consejo Nacional de Población, organismo
descentralizado que en un principio tuvo como misión apegarse a un plan de
control natal para reducir la tasa de crecimiento demográfico y para hacer posible
su distribución territorial más equilibrada; más adelante incorporó a sus acciones
programas más cualitativos relacionados con educación y salud sexual y
reproductiva, pero de alguna manera, a cuatro décadas de su creación, se puede
decir que se han logrado metas cuantitativas muy importantes para México, pues
de tener una tasa de crecimiento demográfico absoluto de 3.6 por ciento anual,
hoy México está cerca del 1.5 por ciento; eso en una línea prospectiva puede
poner al país en una tasa de crecimiento cero, antes de llegar al 2050 con una
población total de 140 millones de habitantes, lo que representará el tope de
presión sobre recursos naturales.
En julio de 1976, el congreso expidió la Ley General de Desarrollo Urbano,
pionera en su momento; gracias a esa legislación, el siguiente sexenio (1976-1982)
fue fundacional en materia de planeación urbana, aportando una idea muy precisa
de desconcentración gubernamental, industrial y demográfica, dadas las tendencias
centralizadoras que mostraba el desarrollo nacional, en torno a la región centro y a
algunas zonas metropolitanas ubicadas en el interior del país. 102
Dada aquella situación, a partir del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, en
1979 se instituyó la Comisión de Conurbación del Centro del País (CCCP),
integrada por seis gobernadores, el Jefe del Departamento del Distrito Federal y
varios directores de organismos descentralizados, además de varios funcionarios
menores, pero por su enorme número de miembros y la falta de voluntad política,
la CCCP no tuvo logros importantes.
Los temas ambientales siguieron apareciendo con mucha fuerza dentro de las
estructuras y programas gubernamentales por lo que, coincidiendo con los
planteamientos hechos por la Comisión Brundland en 1987, desde el principio
del sexenio 1988-1994 hubo reformas administrativas que dieron lugar a la
creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) con
organismos descentralizados como la Procuraduría Federal del Ambiente, el
Instituto Nacional del Ambiente y la Comisión Nacional de Biodiversidad; todos
estos organismos tuvieron el propósito de apegarse a los compromisos
internacionales por mejorar las prácticas en torno al medio ambiente.
Para el caso de la ZMVM, hubo una delimitación más acotada y especializada
en materia de Comisiones Metropolitanas, cuyas funciones incidieron más
parcialmente sobre los territorios de la cuenca de México; algunas de esas
Comisiones se interesan más en asuntos que atañen al ambiente y su biodiversidad
como son los casos de la Comisión de Asentamientos Humanos de la Sedesol, la
Comisión Ambiental Metropolitana y la Comisión de Transporte y Vialidad,
todas de carácter intergubernamental integradas por funcionarios del gobierno
federal y los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México.

Historia ambiental de la cuenca de México y su poblamiento

Los parámetros temporales de los fenómenos del cambio climático son mucho
más amplios que los periodos que utilizamos para el estudio de la historia del
hombre; recordemos que la historia antigua de la humanidad se remonta apenas a
6000 años, mientras que la historia del planeta se mide en millones de años; para
el caso de las culturas indígenas de Mesoamérica tuvimos que ir mucho más allá
de los dos o tres milenios en los que se ubica el desarrollo de los pueblos antiguos
con cierto grado de desarrollo; veamos pues cómo es que el hombre se hizo
presente en el continente americano.
Hace dos millones de años, durante el periodo geológico del pleistoceno, la
tierra experimentó una serie de enfriamientos en los polos que se prolongaron
hasta el estadio glacial wisconsiniano que se sitúa entre 70 mil y 30 mil años atrás.
Las migraciones humanas entre Asia y América por el Estrecho de Bering datan
de hace al menos 15 mil años 103 y los primeros pobladores llegaron a
Mesoamérica hace 11 mil años. Para la cuenca 104 , el registro genético más
antiguo del teocinte (Zea mexicana), posible ancestro del maíz (Z. mays), se
encontró en Zohapilco, en el sur de la cuenca de México, datado en 7 mil años
(Mc Clung, 2000).
Florescano y Eissa (2008) aseguran que la expansión del hombre en el
continente coincidió con la retirada de los hielos de la última glaciación hace
alrededor de 13 mil años y, al mismo tiempo, con la extinción de muchas especies
de grandes mamíferos y herbívoros, posiblemente por la caza desmedida inducida
por el hombre como nuevo depredador, organizado en pequeños grupos, capaz
de fabricar herramientas y desarrollar artes de caza y de captura, aunque al
principio no con habilidades para domesticar animales, salvo los que más adelante
realizaron diferentes culturas, como los náhuatls con el guajolote.
En esta cuenca, según Niederberger (2011), los habitantes de Tlapacoya, hoy
municipio de Ixtapaluca, Estado de México, tuvieron «acceso directo o de corto
radio a diferentes zonas ecológicas, ricas en recursos perennes o estacionales:
bosques de robles, de pinos y de alisos, suelos aluviales de alto nivel freático y
medios lacustres».
 Durante todo el año podían explotar la fauna lacustre: pez blanco (Chiros-
toma), pez amarillo (Girardinichthys), ciprínidos, así como el pato mexicano (Anas
platyrhynchos diazi) y la amplia población de gallinas de agua (Fulica americana). En
los bosques cazaban diferentes tipos de mamíferos como el venado cola blanca
(Odocoileus virginianus).
Entre los recursos específicos de la estación de lluvia figuraban el amaranto
(Amaranthus sp.), el género Zea (maíz y teocinte), el tomate verde (Physalis sp.), la
verdolaga (Portulaca oleracea), el anfibio comestible conocido como axolotl
(Ambystoma mexicanum) y algunos reptiles tales como la tortuga del género
Kinosternon.
Uno de los rasgos más notables en los sistemas de explotación de los recursos
regionales, era la caza de la densa población de aves acuáticas, en particular la
explotación, durante el otoño y el invierno, de las aves migratorias provenientes
del norte del continente: colimbos, avocetas, agachadizas, gansos del Canadá
(Branta canadensis) y patos silvestres (Anas acuta, A. platyrhynchos diazi, A. clypeata,
A.s cyanoptera o Aythya sp.) (Niederberger, 2011).
Hace 7 mil 500 años los habitantes de Tlapacoya explotaban diferentes
ecosistemas de la región que todo el año ofrecían la totalidad de los recursos
alimenticios necesarios, así como el agua dulce del lago y de los manantiales que
se nutrían de 45 grandes ríos que descendían de todas las montañas que le daban
forma al valle rematado por dos enormes volcanes que se levantaban por el
oriente, el Ixtacíhuatl y el Popocatépetl. Todos estos factores tuvieron como
consecuencia una ocupación sedentaria temprana alrededor de los lagos que
formaban la cuenca, tal como lo prueba el hallazgo de vestigios de actividades
multi-estacionales y de recursos alimenticios de todas las estaciones del año en las
zonas de hogares del sitio (Legorreta, 2009:207).
Siguiendo con Florescano y Eissa (2008), en Mesoamérica habitaron más de
100 grupos étnicos, se hablaron más de 200 lenguas y se utilizaron 38 calendarios;
los restos humanos más antiguos en esta región descubiertos a la fecha, son los de
Tlapacoya y los de Peñón de los Baños, en el Distrito Federal, de entre 11 mil y 8
mil años de antigüedad, respectivamente.
 La historia prehispánica en Mesoamérica se ha dividido en cuatro periodos;
en cada uno las comunidades humanas se encontraban estrechamente ligadas con
su ambiente y biodiversidad, donde la disponibilidad de flora y fauna marcó los
procesos de adaptación y cambio entre cada periodo y fases de desarrollo:

a)Peiodo arcaico. Inicia con los cambios climáticos y la extinción de la mega

fauna (mamuts, mastodontes, camélidos y caballos) entre 9 mil y 4 mil
años. Destaca la domesticación del guajolote (Meleagris gallopavo) hace 5 mil
a 4 mil 800 años(Valdez) y el surgimiento de la agricultura hace 4 mil años.

1ª fase: recolectora, se dio entre 9 mil y 7 mil 700 años atrás.

2ª fase: agricultura temprana, entre 7 mil 700 y 5 mil 800 años.
3ª fase: Semisedentaria, entre 5 mil 800 y 4 mil años.

b)Periodo formativo o preclásico. Inicia con la agricultura, el desmonte de

selvas y bosques y la creación de los primeros Estados-ciudad y complejas
redes de comercialización de alimentos: maíz (Zea mays), frijol (Phaseolus
spp.), chile (Capsicum) y calabaza (Curcubita spp.), de 2000 años a.n.e. a 250
d.n.e.
c) Periodo clásico. De 250 a 900 d.n.e. Se consolidan y colapsan los Estados
mayas en el sureste mexicano. En el Distrito Federal la población de
Cuicuilco llegó a contar hasta con 20 000 habitantes que después migraron
a Teotihuacán, convirtiéndola en el Estado-Ciudad más grande del período
y dejando al Distrito Federal con poblaciones rurales dependientes de la
metrópoli teotihuacana.
d)Periodo posclásico. De 900 a 1521 d.n.e. Se funda Tenochtitlan como el
mayor Estado-ciudad en la cuenca de México. Los animales en la
cosmovisión indígena del altiplano central se consolidan, el croar de las
ranas se asocia con la llegada de las lluvias, los anfibios aparecen ataviados
en azul como ayudantes de Tláloc y el cocodrilo era el primero de los
signos del calendario ritual nahua (Florescano y Eissa, 2008).

En el periodo preclásico, los primeros poblados grandes empezaron a formarse en
la cuenca de México; los cuicuilcas iniciaron en el 1200 a.n.e., con una población
de más de 22 mil habitantes, pero su espacio de asentamiento fue destruido por la
explosión del Xitle entre el 200 a.n.e. y 200 d.n.e. En el periodo preclásico tardío
surge Teotihuacán al norte de la cuenca, convirtiéndose en el año uno en una
gran ciudad, al lograr que casi todos los campesinos de la cuenca fueran
reubicados en la periferia. Para el año 150, esa ciudad albergó 80 mil habitantes en
una extensión de 20 Km2. Ya en el periodo clásico, para el año 550 d.n.e.,
alcanza 100 mil habitantes, convirtiéndose en la sexta ciudad más grande del
mundo, pero entre 600-650 d.n.e. la población desciende a 70 mil habitantes
(Arqueología mexicana, 2007).
Esta drástica disminución demográfica se atribuye posiblemente a la
sobreexplotación de los recursos naturales y a la carga ecológica de los tributos en
especie que se exigía a los grupos sometidos. La sobreexplotación de los recursos
naturales semiáridos que rodean a Teotihuacán y la falta de una tecnología
apropiada para explotar los terrenos fértiles inundables de la cuenca, fueron quizás
los factores decisivos para su colapso en el año 750 d. n. e.
Muchas otras culturas se asentaron en las márgenes de los lagos antes y
durante la llegada de los chichimecas, entre ellos los aztecas, después
autonombrados mexicas, que llegaron a Xoloc; los que ya se encontraban allí,
acolhuas, tepanecas y otomíes, ocupaban las márgenes occidentales del lago por
los rumbos de Azcapotzalco, Tlacopan y Coyohuacan, mientras que grupos de
influencia tolteca se encontraban establecidos al oriente en Culhuacán, Chimalpa
y Chimalhuacán.
El desarrollo de nuevas técnicas agrícolas basadas en el riego por inundación
del subsuelo y en la construcción de canales, permitieron un aumento en las
densidades poblacionales. En los campos cultivados con la técnica de chinampas,
los canales servían a la vez como vías de comunicación y de drenaje, mientras que
la agricultura en campos rellenados con el sedimento extraído de los canales,
permitió un mejor control de las inundaciones.
 Los grupos residentes fueron aprendiendo a remplazar la falta de grandes
herbívoros, con la caza y recolección de productos de los lagos y de los canales,
entre ellos, varias especies de peces y aves acuáticas, tales como ranas, ajolotes,
insectos y acociles, además de la recolección de quelites y hierbas verdes.
Alrededor del año 1325, los mexicas fundaron la ciudad de Tenochtitlan en
una isla baja e inundable; en un siglo esa ciudad se convirtió en centro del
poderoso imperio mexica que ya dominaba toda la cuenca. Entre los años de
1200 y de 1400 d.n.e., antes, durante y después de la llegada de los mexicas, una
impresionante sucesión de cambios culturales y tecnológicos tuvo lugar en la
cuenca. Hay estimaciones que afirman que hacia finales del siglo XV y principios
del XVI su población alcanzó entre uno y tres millones de habitantes, distribuidos
en más de 50 poblados que fungían como cabecera de muchas otras comunidades
menores que pagaban tributo (Gibson, 1964:9).
En ese tiempo la cuenca de México fue seguramente el área urbana más
grande y más densamente poblada del planeta (200 hbs/K2); hay un estudio en
donde se afirma que la población de toda Mesoamérica era de 25 millones de
habitantes a la llegada de los españoles, misma que luego de la conquista y el
reparto de tierras y gente entre los encomenderos, se redujo a un millón debido a
los maltratos y nuevas enfermedades (Stanley y Stain, 1971).
Tlatelolco, otro islote originalmente separado de Tenochtitlan, para 1473 ya
formaba parte del imperio mexica. La característica de la ciudad eran los espacios
verdes y amplios; las residencias combinaban el espacio habitable con el agrícola;
éstas se encontraban al lado de su chinampa, en la que se mezclaban plantas
comestibles, medicinales y de ornato. La mitad de cada calle era de tierra dura y la
otra estaba ocupada por un canal. Por eso, para las civilizaciones lacustres de la
cuenca, los asentamientos en tierras más altas no representaban ventaja, porque
éstas no eran cultivables bajo el sistema de chinampas.
Para controlar las inundaciones un largo albardón –la presa de
Nezahualcóyotl– había sido construido en el margen oriente de la ciudad en
1450; posteriormente se construyó un segundo albarradón –conocido hoy como
San Lázaro–, provocando con estos dos diques la separación de las aguas dulces de
Tenochtitlan, de las del gran cuerpo de agua salada que formaba en esa época el
lago de Texcoco. Estas obras alteraron la dinámica hídrica del lago y seguramente
impactaron en la flora y fauna de los ecosistemas, al ser una zona del lago más
salada que la otra (Legorreta, 2008).

Impacto ambiental con la llegada de los españoles

Cuando los españoles llegaron en 1519, la cuenca se encontraba ocupada por una
civilización bien desarrollada y casi un millón de habitantes (Las Casas en Gibson
1967), cuya economía giraba fundamentalmente alrededor del cultivo en
chinampas y de los tributos que llegaban de todos los pueblos bajo el dominio
mexica dentro y fuera de la cuenca.
La magnificencia de sus áreas verdes impresionó tanto a Hernán Cortés que
incluyó largas descripciones de los jardines de Tenochtitlán en las Segundas Cartas
de Relación (Cortés, octubre de 1520), pero esta admiración fue efímera; después
de un sitio de noventa días, los soldados de Cortés, apoyados por un ejército de
aliados Tlaxcaltecas y otros pueblos oprimidos, tomaron Tenochtitlan,
destruyeron el Templo Mayor apenas descubierto hace tres décadas, y el Palacio
de Moctezuma, donde se edificó el Palacio de Cortés y que después fue el Palacio
del Virrey (hoy Palacio Nacional); así se fue dando forma a la gran plaza pública
llamada zócalo desde el siglo XIX; con el tiempo también fueron siendo destruidos
los canales de agua más próximos al centro para dar paso a caminos de terracería
para los caballos y carrozas que transportarían a los conquistadores y sus familias.
Con el trabajo que proveía la población conquistada, los encomenderos
españoles y las órdenes religiosas rediseñaron la ciudad, construyendo por los
barrios prehispánicos nuevas plazas con grandes iglesias y edificios de gobierno;
primero en Coyoacán y San Ángel y un poco más tarde en el viejo centro de
Tenochtitlan, que se convirtió en la capital de la Nueva España, a pesar de que los
seguidores de Cortés hubieran preferido que la nueva ciudad se construyera por
los rumbos de Tacubaya, considerando que era más fácil de defender de los
indígenas recién derrotados. 105
La consecuencia ambiental de esta nueva urbanización no fue sólo en el
cambio del paisaje urbano, sino en el paisaje natural y la alteración de la
biodiversidad, con la introducción de nuevas especies de animales y plantas; la
evidencia documental de este proceso lo constituye el Mapa de Uppsala, 106
también conocido como Mapa de Tenuxtitlan o Mapa de Tenochtitlan. En ese
mapa se pueden observar caballos, vacas, cerdos, ovejas, cabras y gallinas, animales
que fueron introducidos a la cuenca de México como paquete tecnológico de
occidente, y que junto con los cambios en la técnica radical de la agricultura y el
transporte, alteraron la biodiversidad de la región y del país entero.
Los antiguos canales y el lago que se pueden observar en el mapa fueron
rellenados para construir calles adecuadas a los carros tirados por caballos. Las
chinampas fueron desplazadas del centro de la ciudad hacia el oeste de la cuenca,
uniendo la isla de Tenochtitlan con tierra firme. Se observa una porción del
antiguo lago de Texcoco separado por el albardón de “Nezahualcóyotl”
(construido ca. 1450), que a su vez formaba un gran canal (después Canal
Nacional), al extenderse en paralelo con el albardón de “Ahuizótl” o “San
Lázaro” (construido ca. 1499) (Guevara, 1991) y las calzadas de Guadalupe al
norte e Iztapalapa (hoy calzada de Tlalpan) al sur, y un nuevo acueducto desde
Chapultepec hasta el centro de la ciudad (Templo de la Purísima Concepción,
Salto del Agua) y norponiente de la ciudad colonial.
La introducción de especies y tecnologías modificaron los hábitos
alimenticios y principalmente el cambio en el uso del suelo de bosque a pastizal, y
el uso del maíz que era reservado exclusivamente para el consumo humano, usado
ahora también como forraje para alimentar al ganado. 107
Fue así como la fisonomía de la cuenca comenzó a cambiar profunda y
rápidamente: los densos bosques que rodeaban al lago comenzaron a ser talados
para proveer de madera a la ciudad colonial y abrir campos de pastoreo para el
ganado doméstico en la parte oriental de la cuenca. 108
La llegada de los españoles también trajo nuevas enfermedades y con ello
una gran disminución en la población, en parte por las matanzas asociadas a la
conquista, por emigración de muchos indígenas hacia las zonas más alejadas del
centro conquistado, pero sobre todo, por las nuevas enfermedades infecciosas. Se
asegura que un siglo después de la Conquista, la población había disminuido 80
por ciento (Gibson, 1967); igualmente, Bernal Díaz recordaba que: “en cuarenta
años de gobierno español, se terminó, sin quedar huellas, la fauna y la flora;
además se estaba cultivando la ribera donde el aluvión desplazó a las aguas”
(Espinosa 1991:26).
Con el tiempo, la colonización española se fortaleció; las plazas, los
mercados y el zócalo de la ciudad se convirtieron en los ejes de la vida cotidiana;
allí se imbricaron los elementos culturales indígenas y españoles, respecto al
manejo del territorio, provocando un cambio en el paisaje del sistema lacustre.
Desde el principio fue claro que la nueva traza de la ciudad era incompatible
con los humedales de la cuenca. El relleno de los canales hacia 1550 se generalizó
para construir calzadas elevadas; con ello se empezó a obstruir el drenaje
superficial y empezaron a formarse grandes superficies de agua estancada, mientras
que el pastoreo y la tala de las laderas boscosas aumentó los escurrimientos
superficiales durante las lluvias, propiciando inundaciones constantes en los
maizales y trigales, mientras que durante las temporadas de secas, los lagos se
desecaban más intensamente, situación que ya ocurría desde antes de la llegada de
los españoles, tal y como fue la inundación que provocaron las obras del ahora río
Magdalena.
Refiriéndose a la lluvia del 17 de septiembre de 1555 que inundó por
primera vez la ciudad de México desde la llegada de los españoles, el virrey
escribió al rey lo siguiente: “y en esta ciudad ha sido mayor que en otras partes,
por estar en lo más bajo y cercada la mayor parte de una laguna grande, donde
acuden todos los ríos y fuentes de la comarca, que son muchos (…) Fue un gran
yerro a mi ver, fundarla en este sitio, porque había otros mejores a dos o tres
leguas de aquí” (Espinosa, 1991:27).
La poca altura de las montañas al norte, llevaron al gobierno colonial a
planear el drenaje de la cuenca hacia allá previendo futuras inundaciones desde los
alrededores del lago de Zumpango hacia el área de Huehuetoca. El primer canal
de drenaje tuvo 15 km de longitud, y en el año de 1608 ese canal abrió por
primera vez la cuenca de México hacia el Golfo de México a través de otra
cuenca, la del río Tula (Legorreta, 2008). El continuo azolvamiento de la galería
obligó al virreinato a construir dos siglos más tarde el “Tajo de Nochistongo”, un
canal a cielo abierto.
Las obras del drenaje de Huehuetoca continuaron hasta principios del siglo
XX. Inicialmente, el canal funcionaba sólo como un vertedero del exceso de agua
en la cuenca, pero con la construcción del canal de Guadalupe en 1796, el sistema
de eliminación de aguas hacia el Tula se conectó con el lago de Texcoco por lo
que las áreas lacustres de la cuenca comenzaron a achicarse rápidamente.
En 1769 se había dado por primera vez una discusión en el seno del
gobierno colonial sobre la conveniencia de secar totalmente los lagos, 109 algo
que parecía técnicamente imposible para aquella época, pero que, dadas las
intensas migraciones de las entidades de Puebla y Oaxaca, se hizo posible a partir
de mediados del siglo XX, cuando se inició el proceso de urbanización irregular de
“Ciudad Neza”, en el municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México.
Podemos ver que lo aparentemente gradual de los cambios ambientales para
la cuenca, en el lapso de medio milenio que va de la fundación de Tenochtitlan
(1325) y al fin de la Colonia (1821), sentaron el basamento urbano sobre el que
después la ciudad de México, ya en calidad de capital nacional, se convertiría en
uno de los centros urbano, demográfico, industrial y de servicios más grande del
mundo, al lado de otras 4 ciudades del mundo que rebasan los 20 millones de
habitantes.

Liberalismo y cambios ambientales en la cuenca

Ya en la etapa del México independiente, los cambios territoriales y ambientales

importantes para la cuenca se fueron dando, sobre todo, con la aplicación de las
Leyes de Reforma (1856-59), pues éstas impusieron severas restricciones al poder
de la iglesia; el efecto más importante de su política fue hacer efectiva la “Ley de
Desamortización de 1856”, donde se establecía que todas las fincas rústicas y
urbanas de las corporaciones religiosas y civiles (principalmente las que eran
patrimonio de los pueblos indígenas) se adjudicarían en propiedad a sus
arrendatarios por un valor mínimo; ello abrió el camino a la ruptura de la traza
colonial y facilitó la expansión urbana sobre terrenos que habían sido de la iglesia,
del ayuntamiento y de las parcialidades indígenas (Rosique, 1984).
Recordemos que el país había vivido más de 300 años sumido en un
ambiente demasiado religioso; los numerosos conventos que se encontraban en la
capital eran ricos y espaciosos, algunos tenían más de tres hectáreas entre
construcciones y espacios libres. Con la llegada de Juárez a la ciudad de México
en 1861, los conventos se redujeron a nueve de los veintidós que había (Espinosa,
1991:90).
El impacto de aquella ley liberal fue más notable tres décadas después,
cuando la clase dominante porfiriana y sus compañías deslindadoras pudieron
apoyarse en la ley que les permitía expropiar todas aquellas tierras que a su
consideración estuvieran ociosas o de las que no se pudiera mostrar alguna
certificación válida de la propiedad. A partir de esas facilidades se pudo edificar sin
obstáculos al adquirir suelo barato, un nuevo modelo de ciudad durante el auge
de la industrialización y la introducción del ferrocarril, medio de transporte
masivo entre el sistema de ciudades y los pueblos cercanos a la capital.
Durante el siglo XIX se hicieron mejoras a los espacios verdes urbanos,
particularmente durante el gobierno del emperador Maximiliano, quien mandó
reforestar muchas plazas de la ciudad; el Paseo de la Reforma, también iniciado
por él en 1865, fue finalizado en la siguiente década durante el gobierno de
Sebastián Lerdo de Tejada; así, las familias más ricas de la época comenzaron a
edificar sus grandes casonas sobre esa avenida, iniciando un movimiento de la
precaria burguesía de la élite terrateniente más adinerada hacia el oeste de la
ciudad, hecho que se consolidó a mediados del siglo XX, con la creación de las
colonias Polanco y Lomas de Chapultepec. Claro está que aquella expansión
urbana impactó ambientalmente los ya de por sí frágiles ecosistemas de la zona.
Por la misma razón, las obras de drenaje del canal de Huehuetoca se
ampliaron durante el siglo XIX y por primera vez muchos citadinos comenzaron a
preocuparse por las consecuencias de desecar los lagos, pues comenzó a formarse
una costra de sales, conocida como “salitre”, sobre la superficie del suelo de
Texcoco y otros barrios de la ciudad durante el tiempo de estiaje, pero a pesar de
esas obras, la navegación por canales fue un medio de transporte utilizado hasta
finales del siglo XIX; desde un muelle cercano al mercado de la Merced, salían
barcos de vapor hacia Xochimilco y Chalco, utilizando el Canal Nacional, que
empezaba desde el albarradón de Nezahualcóyotl (ca. 1450). El canal de La Viga,
entre otros, permaneció como vía de transporte de productos agrícolas entre
Xochimilco y el centro de la ciudad, hasta la cuarta década del siglo XX.
Durante el porfiriato, la industrialización se instaló particularmente en los
alrededores de la ciudad de México. Había cerca de cinco mil fábricas y más 19
mil kilómetros de ferrocarriles por todo el país (González, 2000); de esa manera,
la capital nacional se modernizó incluyendo trenes eléctricos que transitaban por
las nuevas avenidas que unían a la ciudad con los principales pueblos dentro de la
cuenca, que por primera vez empezó a ser considerada como una sola unidad
urbana vinculada por un gobierno central y una industria de importancia
creciente que, a su vez, había dado lugar a emergentes colonias obreras y
populares que se edificaban en las cercanías de las zonas fabriles; también hubo
nuevas colonias en el poniente para la gente rica que pagaba los servicios de
urbanización, incluyendo avenidas por las que empezaron a transitar los primeros
automóviles que se importaban de Estados Unidos y que pronto saturaron las
calles del centro de la ciudad, pues superaron rápido al número de tranvías.
Por su parte, los ferrocarriles comenzaron a traer campesinos en busca de
empleo a la cuenca; así, pueblos como Tacuba, Tacubaya y Azcapotzalco, al paso
del tiempo, fueron incorporados funcional y políticamente como parte del
Distrito Federal. Se puede intuir que con la eliminación de canales y desecación
de los lagos, la apertura de nuevas tierras a la agricultura y a la ganadería, el
crecimiento paulatino de los pueblos aledaños a la capital, más la movilidad y
densidad poblacional dentro de la cuenca, se consolidó un hábitat artificial que
tuvo una repercusión fatal para la vida de especies de plantas y animales silvestres
que se habían formado o adaptado allí tras varios miles de años.
Particularmente, la ley municipal de 1903 estatizó por primera vez el sistema
municipal del Distrito Federal; conservó el régimen político-administrativo de los
ayuntamientos, pero perdieron todas las funciones de gobierno, convirtiéndolos
en consejos consultivos del gobierno federal, dejando así de cobrar impuestos y de
ejercer directamente el presupuesto local. Dados esos cambios, se creó el Consejo
Superior de Gobierno del Distrito Federal, integrado por el gobernador, el
director de Obras Públicas y el presidente del Consejo Superior de Salubridad
(Rodríguez, 2008), que en 1905 autorizó las obras hidráulicas para que el agua del
lago de Xochimilco diera soporte a las necesidades de la creciente ciudad, que
para 1910 tenía una población de 720 753 habitantes (Secretaría de Economía,
1956). Esta obra de 32 kilómetros de acueducto armado en concreto, inició en el
pueblo San Luis Tlaxialtemalco y terminó en la colonia Condesa; hoy todavía se
pueden apreciar partes superficiales de las chimeneas y respiraderos en las avenidas
del Antiguo Camino a Xochimilco, Tlalpan, División del Norte y Nuevo León
(Pérez en Legorreta, 2008:240-241).
Como el crecimiento de la ciudad no se pudo detener y la necesidad de
dotarla agua era evidente, en 1952, el presidente Miguel Alemán autorizó otras
obras hidráulicas que ya en el sexenio de López Mateos remataron con la
perforación de varios pozos profundos, con la que el lago se redujo a su mínima
expresión y sus canales empezaron a ser rellenados con aguas provenientes de los
drenajes de aguas negras de la ciudad. Ante esta situación crítica para la población
campesina y la biodiversidad oriunda y migratoria, a partir de 1971, cerca del 70%
del agua de Xochimilco proviene de la planta de tratamiento ubicada en la cima
del Cerro de la Estrella, en la delegación Iztapalapa.

Urbanización de la cuenca, metropolización y crisis ambiental

La ciudad de México sufrió pocos daños durante el conflicto revolucionario, pues
las batallas importantes se libraron en su mayoría en el medio rural, en particular
en torno a poblaciones comunicadas por ferrocarril; en lo que sí repercutió la
lucha armada fue en migraciones de las poblaciones expulsadas por la violencia
revolucionaria; eso se puede ver en el crecimiento de la mancha urbana por varios
rumbos de la ciudad, que se mide en hectáreas: en 1900 la superficie urbana era
de 850, en 1910 pasó a 962, pero para 1918 esa superficie alcanzó las 2 154
hectáreas (Espinosa,1991:106).
Con el paso de los años los nuevos gobiernos se fueron institucionalizando al
lograr una relativa paz pactada entre generales y caudillos, en el mejor de los casos
por transacciones políticas, pero en otras, por eliminación de los contrarios; se
trata de un lapso que va del asesinato de Zapata en 1919, al de Obregón en 1928,
incluida la guerra cristera, que se prolongó hasta 1929, propiciada por la política
anticlerical callista, que eligió la confrontación del Estado con la Iglesia. 110
En ese proceso transitorio, el gobierno sonorense de Obregón y el
maximato de Calles (1920-1934), 111 se pudo desarrollar un importante proyecto
modernizador con el que la industria inicial heredada del porfiriato se recuperó,
además de que el comercio se diversificó y extendió, apoyado en los nuevos
transportes y vialidades desarrolladas en la ciudad; eso permitió la expansión del
área urbana, alcanzando en 1930 una población de 1 229 576 (INEGI, 1999). De
hecho, en aquellos momentos, Naucalpan, Ecatepec y Nezahualcóyotl ya estaban
integradas funcionalmente a la ciudad, ya fuera como centros industriales con
pueblos y colonias-dormitorio o zonas rurales de abasto de productos
agropecuarios. 112
Con la llegada de Lázaro Cárdenas al poder en 1934, la reforma agraria se
intensificó en una buena parte del país, por lo que la demanda campesina de tierra
fue ampliamente satisfecha, incluyendo a las delegaciones rurales del Distrito
Federal, en donde se lograron importantes repartos en la modalidad de bienes
comunales y ejidales para la mayoría de los pueblos aledaños; pensemos que en ese
momento la mancha urbana de la ciudad cubría menos de 140 k2, de los 1 483 k2
que tiene el Distrito Federal (Benlliure en Legorreta, 2008:68), es decir, menos de
10% era ciudad; también se crearon parques nacionales en las montañas que
rodeaban la cuenca y se ordenó la creación de áreas verdes dentro de la ciudad.
Durante ese mandato fueron decretados los parques nacionales del Desierto de los
Leones y las Cumbres del Ajusco, al poniente y sur de la ciudad.
Si bien el proceso migratorio campo-ciudad se había iniciado durante los
mismos años de la revolución, para 1950, en la etapa de “sustitución de
importaciones”, la población del Distrito Federal alcanzó los 3 050 442 de
habitantes (INEGI, 1999). El llamado “milagro” mexicano (1940-1970) hizo
realidad la conversión del México rural en urbano, que incluía, entre otras cosas,
una poderosa política de industrialización, urbanización y ampliación de los
servicios educativos y de salud para los sectores populares (Hansen, 1971:28), pero
independientemente de eso, en la parte rural del Distrito Federal, cada vez hubo
más población campesina, asentándose y explotando más intensamente los
recursos naturales de sus bosques y lagos.
El cambio de paradigma de desarrollo entre el cardenismo, que era más
social, y el alemanismo, que se orientó más al fomento de los negocios privados,
tuvo como consecuencia que una parte importante del Parque Nacional de las
Cumbres del Ajusco fuera cedido a la industria papelera Loreto y Peña Pobre, que
pronto llevó a cabo un programa impactante de tala forestal que tuvo como
consecuencia la extinción casi total de la vida silvestre en la zonas bajas la sierra
del Ajusco.
Después de la segunda Guerra Mundial, el crecimiento industrial se
intensificó en todas las inmediaciones de la cuenca. La ciudad de México, además
de su carácter de capital nacional y principal centro cultural y religioso,
rápidamente se transformó en una metrópoli policéntrica, 113 con énfasis
industrial, financiero y de servicios, intensificando así, el proceso de inmigración
masiva campo-ciudad iniciado en los años 30, y por lo mismo su expansión sobre
las delegaciones rurales y los municipios vecinos del Estado de México más
próximos.
 En setenta años, la población de la ciudad pasó de 1 767 530 en 1940, a 21
millones en 2010 (INEGI, 2010), de los cuales casi 9 millones viven en el Distrito
Federal y otros 12 millones en 61 municipios conurbados, ampliando la mancha
urbana de la ZMVM a más de 3 000 km2. 114
Delegaciones como Tláhuac, Xochimilco, Milpa Alta, Tlalpan, Cuajimalpa
y parte de Álvaro Obregón, antes consideradas como la provincia del Distrito
Federal, hoy están incorporadas a la modernidad urbana con centros de abasto,
servicios y plazas comerciales, catalizadas por la construcción del Tren Ligero, de
la carretera Xochimilco-Oaxtepec en los 80, la nueva Línea 12 del Metro
inaugurada a fines de 2012, que ahora llega hasta el centro de Tláhuac, mientras
que Álvaro Obregón y Cuajimalpa consolidan su funcionalidad metropolitana con
obras como la Súper Vía Poniente, que une la zona de Perisur con el Corporativo
de Santa Fe, mismo punto que será comunicado con el Eje Reforma-Centro, a
través de la vía subterránea que inicia en la calle de Alencastre, a un costado de la
Casa de los Pinos. Es obvio que todo esto está impactando ambientalmente los
pocos espacios forestales, humedales y campestres que quedan por los diferentes
rumbos del Distrito Federal, pero que se siguen llevando a cabo pese a los
reclamos de grupos vecinos, ambientalistas organizados o partidos de
oposición. 115
El 9 de junio de 1975 se inauguró el sistema de “Drenaje Profundo” de 135
kilómetro de túneles subterráneos de 5 metros de diámetro que atraviesan el
subsuelo de la ciudad y conducen el agua al “Emisor Central” de 6.5 metros de
diámetro, construido a 240 metros de profundidad; este sistema, que fue
reconstruido durante el gobierno de Marcelo Ebrard, trata de eliminar los
escurrimientos torrenciales que generan los miles de km2 de avenidas y calles
asfaltadas que dan paso a los cerca de 4 millones de automóviles que circulan por
ellas diariamente; con ese sistema se secaron casi por completo los antiguos lechos
del enorme sistema de lagos de 1 100 km2 que existía hace medio milenio
(Legorreta, 2008:207).
Regresando al caso Ajusco, durante el gobierno del presidente Luis
Echeverría, la construcción de la carretera panorámica Ajusco-Picacho tuvo como
repercusión la expansión de la mancha urbana de manera desordenada e ilimitada,
al grado de que hoy la zona del Ajusco es un territorio de especulación de suelo
de conservación y de invasiones “hormiga” que no se detienen, incluso mucho
más allá de los límites establecidos en el Programa de Ordenamiento de la Zona
Metropolitana que involucra a las Áreas Naturales Protegidas, por lo que la
Delegación Tlalpan está considerada como una zona de atención prioritaria muy
alta dentro del Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.
La misma carretera que sube al pueblo del Ajusco tuvo que ser ampliada a
tres carriles del periférico hasta los límites de la colonia Héroes de Padierna en
2006, para agilizar la movilidad a los cientos de miles de habitantes que se siguen
asentando sobre terrenos de suelo de conservación, que en otros tiempos fueran
parte del Parque Nacional decretado por Cárdenas siete décadas atrás; hay caseríos
y muchos negocios a lo largo de la carretera que llegan a las mismas faldas de
Picacho-Ajusco, en donde operan restaurantes y servicios recreativos
improvisados por los comuneros, depredando el ambiente e invadiendo el hábitat
natural de especies animales y vegetales en peligro de extinción, para atender a
decenas de miles de capitalinos que cada fin de semana suben con sus familias a
pasar “días de campo” o practicar el motociclismo por las veredas que usan los
ejidatarios para realizar sus trabajos forestales.
Por otra parte, la disminución del agua del subsuelo de la cuenca, producida
por la extracción de agua, contrajo los sedimentos arcillosos que antes formaban el
lecho del lago, propiciando el hundimiento gradual de algunas partes de la ciudad
hasta nueve metros en los últimos 100 años (FUNDLOCAL, 2007).
Las velocidades del viento, extremadamente bajas en la altiplanicie de la
cuenca, junto con la intensa actividad industrial y las emisiones de vehículos, 116
han degradado la calidad de la atmósfera a niveles riesgosos para la salud humana,
pero también en detrimento de las especies de plantas y animales que temporal o
permanentemente se desarrollan o habitan en los jardines, parques y bosques
urbanos del Distrito Federal.
 No obstante el gran desarrollo urbano que se ha dado sobre el territorio del
Distrito Federal, la conurbación con los municipios aledaños del Estado de
México y el proceso de metropolización que acerca física y funcionalmente a esta
metrópoli con las cinco ciudades capitales de las entidades contiguas, y que da
lugar a la formación de una corona regional metropolitana en el centro del país
(Rosique, 2006:65), la cuenca de México y sus suelos de conservación siguen
siendo altamente eficientes desde el punto de vista ambiental, pues aportan el
setenta por ciento del agua que se consume en la Zona Metropolitana del Valle de
México y adicionalmente genera servicios ambientales invaluables para el
bienestar de la población humana y la biodiversidad de la región, que cuenta por
lo menos con 2% de individuos representantes de las especies de animales y
plantas de todo el mundo, al respecto se pueden destacar al menos los aspectos
que se concentran en la figura siguiente:

Figura 1.
Servicios Ambientales que proporciona el Suelo de Conservación del Distrito Federal

Servicios
Recarga de acuíferos
Retención de sedimentos
Regulación de gases
Regulación relativa del clima
Contención de partículas suspendidas
Biodiversidad y control biológico
Producción de alimentos y materias primas
Prevención de desastres
Actividades culturales y recreativas
Fuente: Elaboración propia basada en FUNDLOCAL 2007
Funciones
Disponibilidad de agua
Cobertura vegetal
Oxígeno para la atmósfera
Equilibrio de los procesos climáticos
Barrera boscosa contra los vientos
Refugio de especies, nutrientes y polinización
Productos agrícolas y plantas medicinales
Protección contra tormentas e inundaciones
Paisaje, ecoturismo, educación e investigación

Como lo señalamos anteriormente, oficialmente, la ZMVM hoy cubre buena parte

del mapa de la cuenca de México; hacemos énfasis en esto porque es en su
territorio y gracias a los servicios ambientales que proporciona, para sus 21
millones de habitantes, que es posible generar el mayor desarrollo económico del
país; por ejemplo, sólo en el Distrito Federal en 2007 habían 381 mil empresas
que generaron 23 % del PIB nacional (FUNDLOCAL, 2007:54, 84), pero si
consideramos a la economía total de la ZMVM, entonces tenemos que el PIB
representaba más de 30%, de acuerdo a datos del 2003.
Adicionalmente, la cuenca de México ha sido el escenario indiscutible de
historias milenarias de grupos humanos que pasaron forzosamente por ella para
poblar el sur del país y del sur del continente; otros se establecieron en ella y
evolucionaron con civilizaciones muy desarrolladas, como la teotihuacana, la
otomí y la náhuatl, que adaptándose a aquel entorno lacustre, se empeñó en la
edificación de lo que fue la Gran Tenochtitlan, misma que sirvió de asiento para
la capital de la Nueva España.
En esa ciudad fue donde se forjaron los legendarios barrios coloniales del
centro histórico, que hasta la fecha siguen vivos como testigos de las míticas e
interesantes historias que se dieron durante los movimientos de independencia, la
dictadura de Santa Ana, los movimientos de reforma con Juárez a la cabeza, el
porfiriato que legó a la ciudad de México monumentos, parques, edificios y
avenidas con toque francés al estilo art deco; pero en ella misma se fueron
acumulando las huellas de una nueva época, la de la modernización revolucionaria
que trajo la urbanización creciente.
Sirva la idea siguiente como aliciente para que instituciones públicas,
privadas y sociales, al lado de la ciudadanía, apoyen políticas públicas que busquen
preservar, conservar y restituir a la cuenca de México aquello que haga posible
mejorar su equilibrio ambiental en beneficio de su biodiversidad, pues la ciudad
de México la ha tomado como su casa y los capitalinos le han dado un significado
trascendental para su vida social; por eso: “Las calles y sus aceras, los principales
lugares públicos de una ciudad, son sus órganos más vitales. Cuando uno piensa
en una ciudad, ¿qué es lo que nos viene a la mente? Sus calles. Si las calles de una
ciudad son interesantes, la ciudad es interesante, si son aburridas, la ciudad es
aburrida” (Jacobs,1992:29).
 Para quienes hemos nacido y vivido en esta ciudad y además estudiado sobre
ella, no pensamos que su historia tenga desperdicio o que sus calles sean aburridas,
pueden verse feas y hasta peligrosas, pero nunca sin algo interesante que valga la
pena conocer; por todos los rumbos de la ciudad encontramos calles, barrios y
colonias que son interesantes y llenas de vida pasada y presente, aunque su tejido
social esté inmerso en complejas problemáticas por su tamaño, sus déficits en la
calidad de vida, por la nostalgia que invade nuestras mentes al saber que en ella
hubo cinco lagos de más de 1 000 kilómetros cuadrados y más de cuarenta ríos
que vertían sus aguas en ellos, pero que hoy sólo vemos algunos vestigios
convertidos en viaductos por donde diariamente transitamos sobre nuestros
automóviles y vehículos pesados, o también utilizados como canales pestilentes de
agua negra cuyas aguas en otros tiempos estaban llenas de peces y aves canoras.
Estamos en una disyuntiva: o continuamos el camino de la tragedia ambiental
iniciada hace cinco siglos o nos volvemos militantes del conservacionismo, tal y
como lo han hecho otros ciudadanos del mundo, al lado de sus gobiernos, al
hacerse conscientes de la catástrofe en la que se estaban convirtiendo sus ciudades
al olvidarse de que la naturaleza también tiene límites y cobra facturas históricas
muy costosas para la humanidad.

Conclusiones

La cuenca de México ha pasado ya por dos ciclos de expansión poblacional y

colapso posterior, la de Teotihuacán hace 14 siglos y la actual, propiciada desde el
centro, donde se fundó hace siete siglos Tenochtitlan.
¿Qué sucederá con la cuenca de México, sus mantos acuíferos, sus
humedales, sus aguas fósiles en el subsuelo profundo y su biodiversidad en este
nuevo ciclo de explosión demográfica bajo un régimen de desarrollo
metropolitano depredador del ambiente, impulsado por el imparable desarrollo
habitacional y el consumismo impuesto desde la cultura de mercado capitalista?
¿Hay condiciones en este nuevo sexenio para discutir con objetividad la magnitud
e impacto ambiental que generan las transformaciones territoriales que impone el
avance irracional de la urbanización e industrialización dentro de la cuenca?
¿Hay condiciones para llevar a cabo las reformas constitucionales necesarias
para flexibilizar el sistema político tradicional que avala un régimen institucional
inoperante para la escala metropolitana en que está dada la magnitud de la ciudad
de México?
¿Se podrán poner de acuerdo los principales actores políticos y económicos
para generar acuerdos que hagan posible cambios a las reglas político-
administrativas que imponen procedimientos fragmentados y altamente
burocráticos para resolver problemas que requieren una visión integral y de
alcance regional?
¿Será posible diseñar e impulsar políticas públicas sustentables bajo prácticas
de gobernanza democrática en las que se vean reflejados los intereses de todos los
sectores sociales, con una visión de futuro para las generaciones por venir?
Hay que recordar que esta cuenca fue tomada como hábitat humano hace
más de 11 mil años y luego de construir una ciudad de las dimensiones de la
“Gran Tenochtitlan” sobre el lecho de un sistema de lagos, hoy prácticamente
extintos, al paso de siete siglos se convirtió en una megalópoli que en la actualidad
se encuentra en el umbral de una transición post-metropolitana, 117 que obedece
a la lógica de un desarrollo capitalista periférico, cuyas políticas se deciden
oligárquicamente en unos cuantos nodos de gestión local-global.
El hecho de que sea la racionalidad económica y no la ambiental la que
domina las formas de su desarrollo urbano, hace que el destino de su población y
el hábitat pongan en un predicamento al gobierno para enfrentar los retos de un
desarrollo sustentable, al tiempo que las acciones públicas, privadas y sociales en
favor del conservacionismo se ven disminuidas, con la consecuente pérdida del
capital biótico y el abiótico que le da sustento a la ciudad.
La ciudad de México, expandida sobre la cuenca, con sus 21 millones de
habitantes que día a día ocupan, transforman y explotan irracionalmente los suelos
de conservación; agotan y contaminan el agua y emiten miles de toneladas de
gases nocivos; empresas privadas, dependencias de gobierno, escuelas, hospitales,
mercados, hogares, etc., todos se suman para aumentar la huella ecológica que afecta
el hábitat permanente.
Eso es lo que constituye el principal reto para el impulso de un proyecto
integral de desarrollo sustentable para la cuenca, donde los elementos tierra, agua
y aire se mantengan saludables para su biodiversidad, incluyendo a la población
humana, y para que se mantenga un equilibrio razonable con el medio ambiente.
Es obvio que mientras potencias como Estados Unidos, Rusia y Japón no
estén dispuestas a firmar el Protocolo de Kioto, todo el planeta está en riesgo y las
ciudades latinoamericanas, como la ciudad de México, seguirán encadenadas a un
paradigma de desarrollo consecuente con el capitalismo periférico, donde todo
está a la venta, incluyendo los recursos bióticos y abióticos de las reservas naturales
que persisten en la cuenca de México.
Habrá que ver si el liderazgo y legitimidad política del nuevo jefe de
Gobierno del Distrito Federal y el gobernador del Estado de México, tan cercano
políticamente al presidente de la república, entablan una relación institucional que
permita avanzar a las Comisiones y al Fondo Metropolitano en el sentido correcto
para los fines ambientales aquí expuestos; por lo pronto, a inicios del 2013, el
techo presupuestal aprobado para estas tareas no tuvo aumento alguno y eso tiene
un significado muy negativo en un asunto que fue expuesto a plenitud en muchos
de los foros a los que asistieron los candidatos a la presidencia durante las
campañas políticas desarrolladas en el 2012. 118

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 Notas

1 Mills en su Imaginación sociológica criticó la teoría sociológica de Comte, Durkheim, Marx, Spencer y
Weber por su carácter enciclopédico, a Parsons por su formalismo y a Lazarsfeld por el ethos de cultivar el
método por el método mismo; que después desde la postura neopositivista, el dato se puso por encima de
la realidad misma. Mills afirmaba que el individuo no posee la cualidad mental esencial para percibir la
interrelación del hombre y la sociedad, de la biografía y de la historia, del yo y del mundo. Por lo tanto
dice que: “el individuo sólo puede comprender su propia experiencia y evaluar su propio destino
localizándose a sí mismo en su época” (Mills, 1971:23-25). Al apoyarse en la psicología, se convierte en
puente crítico entre su época y la del nuevo institucionalismo.

2 Como complemento de esta visión, Durkheim (institucionalismo tradicional), observaba que la división
del trabajo es producto de una forma de solidaridad social y que, a partir de ésta, los colectivos crean
instituciones que hacen posible que la sociedad evolucione de formas mecánicas a formas orgánicas de
solidaridad y los gobiernos, en tanto orga-nizaciones complejas, tienen como principal misión mantener el
statu quo, ya que éste es producto legítimo del mandato colectivo; de ahí el carácter exterior y coercitivo de
las instituciones (Durkheim, 1994: 104-108).

3 Un régimen institucional se compone de diversos espacios institucionales (área geográ-fica específica), con
una institución encargada del pilotaje político de la zona. Están jerarquizados, desde el nivel supranacional
que establece las reglas del comercio inter-nacional, las relaciones monetarias, hasta el nivel local que
comprende las estructuras desconcentradas del Estado, espacio de compromisos y acuerdos con grupos
sociales, competente en el régimen fiscal, elecciones y el Estado providencia (Terhorst, 2004:113).

4 Bourdieu afirma que: “en cualquier campo encontramos una lucha, cuyas formas específicas habrá que
buscar cada vez, entre el recién llegado que trata de romper los cerrojos de derecho de entrada, y el
dominante que trata de defender su monopolio y de excluir a la competencia (...) Un campo se define por
 aquello que está en juego y los intereses específicos, que son irreductibles a lo que se encuentra en juego en
otros campos o a sus intereses propios y que no percibirá alguien que no haya sido construido para entrar en
ese campo (...) Para que funcione un campo, es necesario que haya algo en juego y gente dispuesta a jugar”
(Bourdieu, 1990:136).

5 Tocqueville ve por doquier que “los pueblos se inclinan por la democracia (…) El desarrollo gradual de
la igualdad de condiciones es un hecho providencial (…) Querer detener la democracia parecerá entonces
luchar contra Dios mismo” (Tocqueville, 2005:33).

6 Wallerstein afirma que: “la presión por la democratización ha venido aumentando constantemente. La
democracia es básicamente antiautoridad y antiautoritaria. (…) La cuestión es si el sistema histórico en que
vivimos, la economía-mundo capitalista, ha entrado, en una de esas épocas de ‘caos’. Así, (…) lo que
debería suceder ahora, en el proceso cíclico ‘normal’, es el ascenso de estructuras sustitutivas” (Wallerstein,
2003: 43, 30-31).

7 La noción de “ciudad mundial” se utiliza desde 1961, pero John Friedman la ha desa-rrollado
teóricamente desde inicios de los 80 (Rosique 2004, 163-184).

8 Las ciudades mundiales: “En términos generales, son los nodos de una nueva ‘sociedad en red’ que está
naciendo de la combinación de los ordenadores y las telecomunicaciones” (Castells, 1996); “las ciudades
mundiales están ubicadas en el punto de contacto entre el sistema interestatal y el capital transnacional”
(Friedmann, 1984); “Hoy en día es posible que las ciudades mundiales estén empezando a alcanzar algunas
formas nuevas de independencia respecto de los Estados territoriales, lo que las convierte en algo muy
relevante para nuestra geografía política” (Taylor, 1995). Además de estas citas, Taylor y Flint presentan un
mapa de ciudades mundiales que está sustituyendo el mapa político mundial tradicional, a partir de una
clasificación basada en el peso cualitativo y cuantitativo de sus interacciones financieras, políticas y
culturales globales (Taylor y Flint, 2000:360-361).

9 Lo público se convierte así en valor, referencia y espacio para organizar las capacidades que existen en la
vida comunitaria; es el sitio donde los derechos ciudadanos se ejercen atendiendo a las libertades subjetivas
públicas, mismas que consagran el derecho a la participación, la representación, el voto universal y secreto;
el derecho a elegir autoridades de manera periódica; la expresión libre de las ideas, las formas de asociación
para defender intereses legales y legítimos (León y Ramírez, 2004:29).

10 De acuerdo con Roberto Moreno: “El Estado de bienestar se despliega en toda su plenitud en el
ambiente propiciado por la lucha de la clase trabajadora y las resistencias del capital por contener sus
reivindicaciones fundamentales. Éste surge con el ascenso de la socialdemocracia en Europa occidental; no
obstante en Latinoamérica y otras partes del mundo se desarrolla tenuemente al calor de los populismos y
del Estado bonapartista” (Moreno en Rose, 1998:10, 19).

11 En 1996 se convocó en Estambul a la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas Sobre

Asentamientos Humanos, donde se estableció la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales. En
2002 se reiteró el interés por la buena gestión de las ciudades durante la reunión extraordinaria de la
Asamblea General de la ONU al examinar el Programa de Hábitat II, por su parte, la OCDE viene apoyando
 la evaluación de la gestión pública territorial a través del Comité de Gobernanza Pública con estudios muy
puntuales por país (OCDE, 2011:3).

12 En la globalización todas las ciudades son impactadas por flujos mundiales identificados como:
Ethnoscapes, technoscapes, financescapes, mediascapes, commodityscapes e ideoscapes (Appa-durai, en Beck, 1988:
85); más adelante volveremos al tema.

13 Michael Dibdin decía en boca de uno de los personajes de su novela que “No puede haber verdaderos
amigos sin verdaderos enemigos. A menos que odiemos lo que no somos, no podemos amar lo que
somos”. Para los pueblos que buscan su identidad y reinventan la etnicidad, los enemigos son esenciales”
(Huntington, 2004:20).

14 Se toma el nombre del monstruo mítico que Hobbes le da al Estado absolutista, resultado del contrato
que hacen los hombres para salir del estado de agresión permanente en que habían vivido en el salvajismo e
irracionalidad (Hobbes, 1651).

15 La noción de buen gobierno data de los tiempos de la Grecia y Roma clásicas, pasando después por las
etapas fundacionales de la ciencia política moderna; en sus versiones más formalistas, el análisis se centra en
la constitución de las formas de gobiernos, desde donde se realizan las primeras clasificaciones de los buenos
y malos gobiernos, hasta llegar en nuestros tiempos a la anatomía y funcionamiento de sus estructuras
políticas y administrativas en donde se destacan las capacidades de recepción de los problemas ciudadanos y
las formas de participación de la sociedad civil en la gestión pública (Rosique, 2007:27).

16 El governance global representa ese conjunto de mecanismos que operan sin coerción en el que se
establecen vínculos voluntarios; se refiere a metas compartidas, que pueden o no derivar de
responsabilidades legales y formalmente prescritas, pero no tienen fuerza de policía ni someten a la
obediencia, lo que no quiere decir que los gobiernos no pueden participar en este tipo de experiencias
políticas de coacción; por el contrario, de hecho es algo que está sucediendo a nivel local, nacional y
mundial, sobre todo entre los grupos y organismos más poderosos (Rosique, 2006:60).

17 Juan Bodino (1530-1596) ya ponía énfasis en la diferencia que había entre el gobierno de un Estado y su
administración, mientras que ahora Bobbio pone más énfasis en el modo de gobernar que en la forma de
gobierno (Bobbio, 2004:87).

18 La existencia de burgos data desde la época de China, Rusia y Grecia antigua, ésta última con ciudades-
fortaleza amuralladas; de hecho Ecbatana y Persépolis, ciudades helénicas, eran burgos reales con
asentamientos adyacentes que pagaban impuestos por servicios de seguridad. En Inglaterra todo condado de
la época anglosajona (s. XII) contaba con un burgo (borough). En esa época, una figura intermedia de
gobierno entre el rey Enrique I y los nobles, era el príncipe del burgo, quien además le daba su nombre al
lugar (Weber, 2002:945-951).

19 En Prusia se desarrollaron las primeras formas académicas y prácticas de administración pública

encaminadas a la formación universitaria de funcionarios educados para servir al Estado, ello con la
finalidad de romper con el servilismo hacia los príncipes efímeros. “Hablar de cameralismo significa abordar
 en términos directos una parte conspicua de la realidad política alemana del siglo XVIII. Este término se
refiere a un complejo conjunto de interacciones entre ciertas actitudes político-institucionales precisas,
correspondiente a la fase central de la formación del Estado moderno alemán” (Bobbio y Matteuci, 1981).

20 “Hay un país en el mundo donde la gran revolución social de que hablo parece haber alcanzado casi sus
límites naturales. Se realizó allí de una manera sencilla y fácil o, mejor, se puede decir que ese país alcanza
los resultados de la revolución democrática (…) sin haber conocido la revolución misma. (…) Me parece
fuera de duda que, tarde o temprano, llegaremos, como los norteamericanos, a la igualdad casi completa de
condiciones” (Tocqueville, 2005:33-39).

21 El manifiesto del partido comunista (1857) deja en claro la orientación militante de toda la literatura
marxista en favor de ofrecer los elementos teóricos y prácticos para que el proletariado se organice para
llevar a cabo la revolución socialista a través de una lucha entre las clases fundamentales del modo de
producción capitalista que imperaban en Europa a mediados del siglo XIX.

22 Augusto Comte, en sus obras publicadas entre 1820 y 1857, afirmaba que los desórdenes sociales que se
observaban en Europa se explicaban por la contradicción entre el orden social teológico-militar que se
disponía a desaparecer, y un orden social científico e industrial que se preparaba para nacer, sostenido en el
consenso que le da la pluralidad de instituciones pacíficas, y que son las que propician la unidad y la
solidaridad social de toda colectividad humana (Aron, 1970:135-136).

23 El conductismo depende de una filosofía general y de la psicología. Ontológicamente lo definitorio es el

materialismo monista y el determinismo. Para los conductistas post-skinnerianos, la filosofía es el
“contextualismo”, que considera la conducta como “acto en contexto”. Ello ocurre en el marco de una
determinada circunstancia cuyo análisis no se puede obviar. Así, el contextualismo es una forma de
pragmatismo seleccionista (Wikipedia, 2007:1). Ésta es una corriente de análisis sincrónica que no
considera lo histórico de las instituciones, ni las capacidades individuales al momento de elegir sus
decisiones ni de transformarlas o alterarlas; se trata de un ser que elige sobre las opciones que se le
presentan al momento.

24 Mead afirma que “el yo es esencialmente una estructura social y nace en la experiencia social”. En
comparación con Freud, adjudica un alcance más general al mecanismo de interiorización; toda la
construcción de la persona se comprende como una adquisición gradual de capacidades para anticipar las
reacciones de los otros (Haber, 1999:65).

25 La actividad de comunicación corresponde a un orden de hechos sociales importante. Las ciencias

humanas del siglo XX ya han elaborado los elementos de una antropología original, basada en el paradigma
de la comunicación, antropología que es posible recuperar en sus resultados esenciales (Haber, 1999:62).

26 Se define como la observación pura del fenómeno, excluyendo cualquier juicio de valor. Es una postura
idealista, una filosofía de la vida y de la existencia humana que intenta explicar cómo el hombre percibe y
construye su ser y su existencia en el mundo; lo sitúa como centro de atención, aunque no niega la
existencia de una realidad objetiva; lo anterior al individuo es la experiencia y la razón vital a la cual
 supedita dicha realidad en la que el hombre es el organizador intelectual y práctico; en síntesis, “yo soy yo
en el mundo y debo organizarlo para poder atribuirle sentido” (Machado, 2007:2).

27 El liberalismo (económico) nunca fue una doctrina de la izquierda, siempre fue la quintaesencia de la
doctrina del centro. Para Wallerstein el liberalismo como ideología tuvo su mayor auge entre 1945 y 1968,
y entra en plena decadencia a partir de 1989, con la caída del muro de Berlín y con la desintegración de la
URSS en 1990; por otra parte, mientras unos piensan que en 1914 el liberalismo triunfaba en Europa, otros
afirman que en esos tiempos empezaba su declinación, lo cierto es que con la declinación de los Estados-
nación, la sociedad civil se está desintegrando también y lo que estamos viviendo ahora, a falta de un
nuevo sistema histórico, es la era del grupismo (Wallerstein, 2003:4-8).

28 A ese tipo de acciones se les reconoce como el momento en que un problema socialmente sentido entra
en la agenda pública. El problema es saber distinguir el proceso que siguen ciertos asuntos para entrar en la
agenda y pasar de la agenda sistémica (que contiene los asuntos en estado latente) a la agenda institucional
(asuntos que son atendidos regularmente por algunas instancias de gobierno) (Tamayo en Bañón y Carrillo,
1997:286).

29 El Estado de bienestar norteamericano es producto de instituciones y organismos que se incubaron en el

gobierno en los 20 y se desarrollaron plenamente en la posguerra (Rose, 1980:85).

30 Dice Noam Chomsky que en nuestros tiempos: “hablar de mercado libre es una broma. (…) no existe
un mar de libre mercado con pequeñas islas de empresas individuales. Estas islas no tienen libertad interna
sino que están centralmente administradas (…) bajo la dirección de una mano muy visible: las grandes
estructuras corporativas”. (Chomsky, 2002:16-17).

31 La mayoría de las citas textuales en este capítulo fueron tomadas del libro de Norberto Bobbio sobre
formas de gobierno, citado en la bibliografía.

32 Según Chomsky, en el capitalismo, el perfil benefactor se le impuso al gobierno con el propósito de

minar los procesos democráticos que se le daban bien a la sociedad norteamericana desde sus etapas
fundacionales, procesos identificados bien en la obra de Tocqueville. Los ricos siempre dijeron: “nosotros
lo podemos hacer mejor, porque tenemos el dinero y la experiencia” (Chomsky, 2002:33).

33 En el análisis de la sociedad postindustrial lo que se prepondera es la importancia que empieza a tener para
el desarrollo económico el sector comercio y de servicios que se deslizan hacia la sociedad de la
información; en esa línea destaca la obra de Manuel Castells. Quienes se decantan por el análisis de la
sociedad postmoderna ponen mayor atención a las transformaciones institucionales y del conocimiento; el
Estado se ve como una institución transformada debido a los nuevos alcances territoriales y organizativos
por la práctica y compromisos para la gobernanza internacional; en una línea más crítica, al ver que el
socialismo real se derrumba por todas partes, lo que se pone en el centro del análisis es el capitalismo
mismo, pero en una fase que va más allá del imperialismo monopólico tan atacado por el leninismo.

34 Destacaban entre esos 10 puntos los temas de disciplina fiscal, gasto público y reforma impositiva;
liberalización económica, desregulación y privatización. Esta lista posteriormente fue ampliada, explicada y
 refutada por muchos otros intelectuales, dando lugar a los llamados Consensos de Washigton II y III; Noam
Chomsky y Naomi Klein fueron quizás los más célebres detractores de esta postura, a la que llamaron
neoliberalismo o fundamentalismo de mercado.

35 Hay que reconocer que, más allá de la acometida neoliberal contra el estado intervencionista, en la
década de los 70 habían, proliferados por todo el mundo, aparatos burocráticos que se habían excedido en
tamaño y en ineficiencia, que se podían caracterizar por su excesiva corrupción, presupuestos deficitarios
subsidiados con deuda interna y externa, inestabilidad macroeconómica, con hiperinflación, constantes
devaluaciones y, en algunos casos, “estanflación”.

36 Mientras que las ciudades postfordistas están fuertemente condicionadas por fuerzas descendentes
manipuladas desde los poderes fácticos de la política y la economía neoliberal, tales como leyes de
edificación y comisiones de urbanismo, académicos de muchos sitios han advertido hace mucho tiempo
que las fuerzas ascendentes con origen en los residentes, juegan un papel fundamental en la formación de la
ciudad, creando barrios singulares y otros grupos demográficos no planificados por el Estado; se trata de
una nueva forma de gestión bottom-up, que está sustituyendo a los modelos tecnocráticos de la gestión de
calidad. (Jonson, 2003:80).

37 Para una visión más detallada de este proceso de internacionalización de las ideas del desarrollo a través
de un modelo de buen gobierno recomendado por los organismos mundiales, deseable para todos los países
del orbe ver: Rosique, 2004.

38 La OCDE, la Unión Europea y Estados Unidos extienden sus códigos de buen gobierno, no sólo para las
dependencias públicas de los Estados miembros, sino que éstos a su vez los hacen extensivos para los
consejos administrativos de las grandes empresas que emiten acciones en las bolsas de valores.

39 Durante la Europa renacentista, también se produjeron ciudades con espacios urbanos revolucionados
que nada tuvieron que ver con los antiguos asentamiento feudales amurallados y con pequeños
asentamientos urbanos en torno a ellos, producto de relaciones serviles que determinaban su dependencia.
Durante el Renacimiento, Florencia, Venecia, Roma, París, Viena, Londres y muchas otras ciudades
crearon o transformaron el espacio urbano para un hombre nuevo, el príncipe mercader, el comerciante de
los burgos, el aprendiz de oficios al lado del maestro artesanal agremiado, el constructor de barcos, el
navegante transportista; era un espacio urbano con plazas abiertas, astilleros, con inventores, artistas y
mecenas que se esmeraban en la construcción de edificios con arquitectura que evocaba lo grecorromano;
fueron las ciudades que hicieron posible la transición del feudalismo al capitalismo liderado por un Estados-
nación naciente, con monarquías absolutas que impulsaron los descubrimientos geográficos y la
colonización de América, Asia y África, dándole forzosamente continuidad al esclavismo; esa fue, desde
nuestro punto de vista otra revolución urbana; el libro fotográfico «Las setenta grandes ciudades de la
historia de Norwich», nos ayuda a comprender visualmente nuestras afirmaciones (Norwich, 2010).

40 Aunque no lo dice, para Lefèbvre, la observación de Gordon Child sobre las ciudades-estado de 5 mil
años atrás, corresponde más a la revolución neolítica.

41 Del griego synoikismós; significa cohabitación; alude a la polis griega por aglomeración de poblaciones
 previas, también se entiende cómo vivir juntos en una casa. Soja desarrolla más ampliamente este término,
pero para los fines de nuestro libro sólo diremos que el concepto de sinecismo se entiende como la
tendencia natural de los grupos humanos a reunirse sobre el territorio, impulso que tiene una lógica de tipo
económico, pues toda ciudad tiene que resolver antes que nada sus necesidades nutritivas. Adicionalmente,
el término en el mismo sentido que le dieron los griegos implicó una noción de alcance regional en donde
otros asentamientos están nucleados, sea por relaciones comerciales, motivos religiosos o por sometimiento
militar; desde nuestro punto de vista, de ahí proviene la esencia de la noción de lo metropolitano (Soja,
2008:41-43).

42 Más allá de lo “post-moderna”, “post-fordista”, “post-capitalista” o “post-industrial”, para Soja las

ciudades descendientes de las metrópolis industriales provenientes de la tercera revolución urbana, están
transitando hacia transformaciones que por lo menos pueden ser analizadas desde seis discursos expresados
por expertos académicos de todo el mundo a lo largo de las últimas tres décadas, de ahí que, a falta de
algún distintivo específico, decide denominarlas “Postmetrópolis” (Soja, 2008:215-230).

43 Llamémosle así a los nodos de gestión y ocio global (Santa Fe y Zona Rosa, en la ciudad de México, La
Defensa en París, Picadilly en Londres, Plaza del Sol en Madrid, etc.), que hoy se reproducen en los
espacios urbanos de la mayoría de las ciudades del mundo.

44 La ciudad ha sido el motor de la mayor cantidad de inventos y descubrimientos humanos, dada la

densidad demográfica, la velocidad de las interacciones, las dos condiciones de las que nos habla Habermas,
y de donde se desarrolla la ciudad informacional de Castells o a las ciudades-mundo de Saskia Sassen.
Debido a esto, originalmente fue en las ciudades en donde se desarrollaron los idiomas complejos, la
escritura, la matemática; fueron sus necesidades nutritivas las que propiciaron el comercio como base de la
sustentación del espacio urbano, por lo que se impulsó la producción de alimentos, el pastoreo en lejanas
regiones y la domesticación de semillas, plantas y luego la reproducción de animales a gran escala; todo ello
como parte de la división regional de trabajo de escala metropolitana.

45 La geografía del mundo actual, el espacio en que se desarrollan las actividades económicas, culturales y
sociales fundamentales, debe ser concebido como tejidos de flujos de personas, productos e información. El
Estado-nación físico y territorial sigue siendo objeto de estudio para la geografía humana tradicional,
porque seguimos viviendo y moviéndonos cotidianamente en lugares donde las fronteras se resuelven por
la contigüidad física (la plaza del pueblo, el centro comercial, los sitios de trabajo o de culto), pero éstos
son puntos a los que los flujos circulantes dan vida desde el ciberespacio. Así las cosas: “La ciudad global no
es un lugar (….) sino un proceso mediante el cual, los centros de producción y consumo de servicios
avanzados, así como las sociedades locales que dependen de ellos, están conectados en el seno de una red
global” (Castells, 1999:411).

46 Wallerstein desarrolla el concepto de economía-mundo para aplicarla a la Europa del siglo XVI en los
comienzos del capitalismo; su tesis era que una cosa eran los límites políticos y militares de un imperio y
otra los límites de su economía-mundo, pues sólo analizando el tipo de relaciones económicas, más allá de
las relaciones comerciales que éste tenía con la periferia, se podría saber si en realidad formaban parte de su
economía-mundo; para eso propone que se tome en cuenta si las economías locales de la periferia forman
 parte integrante del sistema global de la división del trabajo, dado que las mercancías implicadas son
esenciales para el uso diario. Él caracteriza el “sistema-mundo” como una serie de mecanismos que
redistribuyen los recursos desde la “periferia” al “centro” del imperio bajo alguna forma de dominación
(Wallerstein, 2003:426).

47 El Departamento de Sociología de la Universidad de Chicago fue fundado en 1892 con fondos de

industriales y hombres de negocios norteamericanos entre los que destaca John D. Rockefeller; la mayoría
de sus integrantes eran pastores o hijos de pastores protestantes (Harper, Faris, Thomas, Vincet, Park),
ciudadanos norteamericanos que conocían las penalidades por las que pasaban la mayoría de la población
urbana de las grandes ciudades norteamericanas, pero que además estaban formados en la ética
individualista que fomentaba la idea de que la ciudad: antes que nada, “es un estado de ánimo, un cuerpo
de hábitos y tradiciones, de sentimientos y actitudes inherentes a sus hábitos, que se transmiten con la
tradición; la ciudad es para el hombre civilizado” (Donoso, 1993:113-117).

48 La ciudad fordista se consolidó con el paradigma del taylorismo, del cual es emblemática la fábrica de
autos Ford que produce en línea; por su parte, en la transición al postfordimo de fines del siglo XX, la
producción se descentraliza territorialmente propiciando un nuevo orden espacio-temporal con
simultaneidad de tiempo-espacio, promovido por la innovación tecnológica, la información y el trabajo
flexible (Ramírez, 2003:99).

49 La gobernabilidad de todo sistema político se compone de dos aspectos fundamentales: lo político y lo

administrativo; lo primero proviene de la legalidad constitucional, la legitimidad y el consenso logrado por
la forma de llegar al poder y ejercerlo y, lo segundo, por la eficiencia en el manejo de los asuntos públicos
que se mide por la calidad y aceptación de los resultados de las políticas públicas. La gobernabilidad que
mejor se acomoda a esta definición es la democrática y se le asocia con capacidad, habilidad, estabilidad,
orden, eficacia y legitimidad política basada en prácticas democráticas (Rosique, 2006:58-59).

50 Término utilizado por primera vez por Peter Hall en 1966 al referirse a ese proceso de globalización
que impacta de manera muy diversa a las regiones metropolitanas; autores que se han encargado de estudiar
el impacto y flujos globales que ocurren en nodos específicos situados al interior y a partir de las ciudades
mundiales son muchos, pero entre ellos destacan Sassen, Jordi y Borja, Beck, Fiedmann, Gottman, Talor y
Flint (Rosique, 2004:181-192).

51 La idea del bien común es tan vieja como el budismo, el hinduismo, el confucionismo y la filosofía
clásica grecorromana y va más allá del hecho de no dañarnos unos a otros, pues en cualquier sistema
político sus miembros comparten un bien común y es obligación de los gobiernos democráticos
proporcionárselos, pero esa misión siempre ha desafiado toda solución simple, por eso, algunos críticos no
le dan categoría científica, dado que incluso, encuentran dificultad para determinar si hay un bien común
reconocido por todos los ciudadanos. En torno a esa dificultad Robert A. Dahl plantea tres preguntas que
en nuestra opinión son fundamentales: ¿el bien de quién debe tomarse en cuenta?; ¿cómo puede
determinarse el bien común de la mejor manera posible en las decisiones colectivas? y; ¿cuál es el
contenido de fondo del bien común? Por lo tanto, más que olvidarse del tema, como lo hacen sus críticos,
el problema central del bien común es de tipo práctico, pues se trata de pensar en cómo asegurarse para
 que en las decisiones públicas se pueda alcanzar la mayor satisfacción colectiva (Dahl, 2002:337).

52 Giddens pone de ejemplo puntero a los socialdemócratas alemanes que dicen que: “el punto decisivo es
ver si la calidad de vida se asegura mejor mediante un aumento de consumo privado o mediante una
mejora en la actuación del Estado”. De hecho se empieza a percibir que el trabajador y el pequeño y
mediano empresario prefieren sacrificar ingresos directos, a cambio de sistemas de seguridad social
eficientes. (Giddens, 2000:31).

53 Es un fenómeno territorial dinámico y complejo que adquiere connotaciones multiculturales, por lo

tanto, los diversos agentes de la ciudad compiten para influir en las políticas públicas, para lo cual luchan
frente a otros grupos y negocian con los gobiernos locales, que son los actores que controlan la agenda
pública y regulan la participación de los diferentes grupos de la sociedad civil dentro de los campos de
poder metropolitano (González, 2009:23-28).

54 The new public management, tal y como surgió en Estados Unidos hace un par de décadas, se refiere a
una forma antagónica al tradicional sistema de administración pública de tipo weberiano, en el que el
aparato burocrático del “gran gobierno” se consideraba indispensable por su racionalidad profesional,
donde las políticas públicas se gestionaban verticalmente con estructuras piramidales y donde los manuales
de procedimientos y operativos diseñados por anillos burocráticos en torno a los políticos profesionales
orientaban la confección e implementación de programas y acciones del Estado; en donde el gobernado era
todavía considerado como súbdito y no como ciudadano (Weber, 2002:1060).

55 Para la solución de los grandes problemas de las sociedades con vocación democrática, “lo que cuenta es
la calidad de las políticas públicas que se formulan, diseñan y deciden. El esfuerzo intelectual y práctico ha
de centrarse en el proceso de la política, en sus condiciones de consenso, corrección, factibilidad,
implementación, impacto y evaluación” (Aguilar, 2000:22).

56 Sólo para México, CONAPO e INEGI identifican para la ZMVM en 2012, 59 zonas metropolitanas de
acuerdo a ciertas variables que proponen en su declaratoria, en las que se calcula vive al menos 57 %
población del país y son los lugares en donde se genera 83 % del PIB, pero adicionalmente, otro 30 % vive
en centros urbanos mayores a 15 mil habitantes. A nivel mundial, el porcentaje de población que está
viviendo en centros urbanos es similar, independientemente del grado de desarrollo y de la calidad de vida
que haya en cada una de ellas (CONAPO-INEGI, 2012).

57 A lo largo del siglo XX, el mundo transitó por lo menos a través de seis ideologías dominantes que
aspiraban, cada una desde su peculiar forma de orientar las políticas para arribar al ideal del buen gobierno;
en la coyuntura actual y pensando en los procesos de metropolización, un esfuerzo similar debe entenderse
como obligación intelectual, pero también política y administrativa, para darle vialidad a formas de
gobierno de escala metropolitana, reto que implica acciones inmersas en contextos globalizados, complejos,
contradictorios y muy diversos; en donde la historia, la geografía, las formaciones sociales y el espacio
urbano, pesan tanto, como el futuro reclama igual una visión retrospectiva.

58 Ahora las ciudades son entes descentralizados, expandidos en grandes territorios, con muchos servicios
públicos y privados, centrados en el conocimiento, la información, los negocios mediáticos, internet y
 telefonía portátil, donde las distancias y la transportación masiva se resuelven con tecnología, infraestructura
e inversión con industria flexible que se deslocaliza del centro e impulsa periferias en lejanos distritos
haciendo real la existencia de enormes regiones metropolitanas que en algunos casos albergan decenas y
hasta cientos de millones de habitantes (Rosique, 2006:25-28).

59 Anthony Giddens da por hecho que “la tercera vía” se refiere a un marco de pensamiento y política
práctica que busca adaptar la socialdemocracia a un mundo que ha cambiado esencialmente a lo largo de las
dos o tres últimas décadas. Es una tercera vía en cuanto que es un intento por trascender tanto la
socialdemocracia a la antigua como el neoliberalismo (Giddens, 2000:38).

60 Carlos Monsiváis afirmaba que quedarse en la ciudad de México era afrontar los riesgos que eso
implicaba, como, por ejemplo, la violencia (Monsiváis, 1995).

61 Sabemos de grupos humanos primitivos que, de acuerdo a las estaciones del año, abandonaban sus
asentamientos para seguir a las especies de animales migratorios, ya que eran su fuente principal de
alimentación, y porque las condiciones para la actividad agrícola no les eran favorables en ciertos
momentos; luego, cuando el clima les favorecía regresaban.

62 Es la cuota de población oficial propuesta por el INEGI, antes de que un asentamiento humano pueda ser
considerado centro urbano; no obstante, hay núcleos de población menores dedicadas, en su mayoría, a
actividades del campo, que quedan geográficamente atrapados en interlands entre ciudades, metrópolis o
megalópolis y terminan siendo contabilizados (o considerardos) como población urbana.

63 La mayor parte de los estudios demográficos y urbanos han considerado el umbral de 15 mil habitantes
como el más adecuado para referirse a las ciudades y, por ende, a la población urbana, el umbral censal de 2
500 habitantes sigue siendo ampliamente utilizado para referirse a las localidades rurales, lo que ha llevado a
redefinir la categoría mixta o en transición rural-urbana de Unikel, para incluir en ella a las localidades de 2
500 a menos de 15 mil habitantes (Anzaldo y Barrón, 2009).

64 Una porción mayoritaria de los nuevos empleos generados en los últimos años en el país ha sido en la
economía informal, que hoy representa 52% de la ocupación no agropecuaria (STPS, 2007) que aporta
anualmente 30.1% del PIB del país según datos de Mehrez Phillips; debido a ese colchón de subempleo, el
desempleo se cuantifica como muy bajo, manteniéndose en las estadísticas nacionales apenas por encima
del 2% (Samaniego, 2007:1).

65 La sociedad mundial ha desarrollado una dinámica centro-periferia en la que los países subdesarrollados
han quedado condenados al papel de proveedores de materias primas. Ese ha sido siempre el papel de
Latinoamérica, y ese papel es el que ha bloqueado su desarrollo. La burguesía latinoamericana, debido a la
forma en que ha crecido y se sostiene, es la primera interesada en el mantenimiento de relaciones de
dependencia con la metrópoli (Gunder Frank, 1972).

66 En junio de 1916, una vez concluida la lucha armada, Carranza decretó que para septiembre podría
haber elecciones para que los funcionarios ganadores tomaran su cargo en octubre; sin embargo, eliminaba
para ser electos a todos aquellos que hubieran sido funcionarios por designación de Victoriano Huerta o a
 las personas que hubieran servido a ejércitos o gobiernos contrarios a él, incluyendo a los zapatistas,
convencionalistas y villistas (Cumberland, 1975:296-297).

67 Dado el desapego a la ley en muchas de las acciones de la burocracia y de los ciudadanos, reconocemos
que otra buena parte de la vida pública se comprende mejor desde las instituciones informales apegadas a
normas y valores aplicados en situaciones cotidianas, March y Olsen pusieron especial atención en esa
forma institucional (Peters, 2010:37).

68 Sabemos que el sistema francés ha recorrido mucho terreno en favor de la descentralización y que sus 95
departamentos hoy están subsumidos en 22 regiones territoriales, gobernadas por asambleas constitutivas
que mandatan a sus respectivos consejos regionales elegidos democráticamente, mismos que operan fondos
muy cuantiosos provenientes de la Unión Europea; así, la gestión regional y metropolitana adquirió nuevos
equilibrios, en la que los departamentos y el gobierno nacional han cedido parte de sus facultades
constitucionales sobre las grandes ciudades como París, Lion, Marsella, Montpellier, Bourdeaux, etc.
(Rosique, 2007:141).

69 De acuerdo con institucionalistas como Feigenbaum, Samuels y Weaver, una de las potencialidades de
las administraciones públicas en sistemas democráticos, es su capacidad para responder a las necesidades de
innovación, cuando sus estructuras burocráticas se tienen que adaptar a las nuevas exigencias programáticas
que impone el entorno (Peters, 2003:140).

70 La constitución es bastante laxa en estos aspectos, y en las leyes secundarias también se dejan muchas
lagunas; por ejemplo, en el artículo constitucional 115, fracción VI dice que la federación, las entidades
federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias planearán y regularán de manera conjunta y
coordinada el desarrollo de aquellos centros urbanos donde haya continuidades demográficas, de acuerdo
con la ley federal de la materia, pero luego en la Ley federal de obras públicas, artículo 14, dice que:
“Cuando por las condiciones especiales de las obras públicas o de los servicios relacionados con las mismas
se requiera la intervención de dos o más dependencias o entidades, cada una de ellas será responsable de la
ejecución de la parte de los trabajos que le corresponda”. Como se puede ver, nada más entre lo que dice
en la constitución y lo que dice en la ley se pierde el espíritu de la coordinación porque en la segunda se
dice que cada quien hará su parte.

71 Hay que reconocer que no todo está por hacerse en esta materia en México; de hecho el Fondo
Metropolitano creado en 2006, con el específico Fondo Metropolitano del Valle de México, el más
importante a nivel nacional en términos de alcances, de número de proyectos, de presupuesto y población;
en sus juntas de trabajo se observa que hay liderazgo y amplia experiencia de las autoridades estatales y del
Distrito Federal, sólido conocimiento de la problemática metropolitana y de los mecanismos de gestión del
Fondo, buena disposición para coordinarse con las autoridades de las otras entidades federativas, claridad
conceptual respecto a los proyectos de orden metropolitano y los de orden local, la mayoría de los
proyectos que se apoyan son mutianuales y de gran envergadura y hay amplia experiencia en
administración metropolitana (Iracheta, 2010: 232-233).

72 En 1992, el gobierno federal y el SNTE acordaron la transferencia del sistema educativo básico hacia los
gobiernos estatales, con excepción del Distrito Federal, que hasta la fecha se mantiene en un estado
 transitorio que no acaba de cumplirse (Santizo, 2003:93).

73 Quedaron registrados en la historia del siglo XX los fines de semana que pasaban los presidentes Luis
Echeverría, José López Portillo o Carlos Salinas de Gortari en pequeñas comunidades entregando obras
menores o títulos de propiedad bajo el manto de programas sociales, algo que después han hecho los
gobernadores, siempre en detrimento del empoderamiento de los funcionarios municipales. Al respecto,
Roberto Moreno deja en claro, en su libro, el papel que están jugando los gobernadores a partir del 2000
con la alternancia política en la presidencia de la república (Moreno, 2010).

74 De hecho, también hay experiencias de regionalización a nivel estatal con base en criterios diversos; en
ocasiones va por criterios geográficos; en otros, por aspectos culturales o étnicos, o bien por criterios casi
sacados de la imaginación; el Estado de México muestra en sus planes de desarrollo un tipo de
regionalización que luego no tiene repercusiones directas en la manera de administrar recursos o gestionar
programas.

75 La propuesta presidencial de reparto de entidades quedó así:

– Secretaria de Desarrollo Social, Rosario Robles: Chiapas, Guerrero y Oaxaca.
– Titular de la Secretaría de Medio Ambiente, Juan José Guerra Abud: Baja California y Baja California
Sur.
– Secretario de Energía, Pedro Joaquín Coldwell: Chihuahua y Sonora.
– Secretario de Economía, Ildefonso Guajardo: Aguascalientes, Guanajuato y Querétaro.
– Secretario de Agricultura, Enrique Martínez y Martínez: Sinaloa, Colima y Nayarit.
– Secretario de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza: Hidalgo, Puebla, Morelos y
Tlaxcala.
– Titular de Educación Pública, Emilio Chuayffet: Veracruz y Tabasco.
– Secretaria de Salud, Mercedes Juan López: Durango, Zacatecas y San Luis Potosí.
– Secretario del Trabajo, Alfonso Navarrete: Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas.
– Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Jorge Carlos Ramírez Marín: Jalisco y
Michoacán.
– Secretaria de Turismo, Claudia Ruiz Massieu: Campeche, Yucatán y Quintana Roo
– Jefe de la Oficina de la Presidencia de la República, Aurelio Nuño: Estado de México y el Distrito
Federal (www.animalpolitico.com/.../conago-pena-nieto-nombra-a-11-secretararios-como-sus-ojos-y-
oidos/).

76 Haciendo un comparativo con lo que sucede en Francia, en 2013, en el Consejo de la Región de L’Île
de France, éste tuvo un presupuesto de 4 729 93 millones de Euros para los 8 departamentos territoriales
que la forman, incluyendo París, mientras que el Consejo de París, que se encarga de la parte central de la
ciudad, tuvo 8 000 millones de Euros (Mairie de Paris, 2013); esto significa que el presupuesto del Consejo
Regional se aproxima a 5/8 del de París, lo que lo convierte en un actor decisivo para la planeación y
gestión territorial dentro de la Región. En 2009, la Région de Île de France tenía 11 877 121 habitantes
con una superficie de 12 012 Km2 que integra, 25 arrondissements (distritos) con 317 cantones (Le Conseil
de la Région de L’Île de France, 2013).
77 La Ley de Participación Ciudadana para el Distrito Federal es uno de los puntos en donde se muestra el
mayor burocratismo y retraso democrático, pues los funcionarios siempre se sienten incómodos de tener al
ciudadano exigiendo rendición de cuentas, sobre todo en los asuntos en donde se toman las decisiones
importantes que tienen que ver con las obras y servicios donde se destina la mayor parte del presupuesto;
esas son consideradas atribuciones exclusivas y reservadas para el Jefe de Gobierno y/o la Asamblea
Legislativa y los delegados. El presupuesto para las 16 delegaciones en 2013 fue de poco más de 25 mil
millones de pesos que representan menos de la sexta parte del presupuesto total del Gobierno del Distrito
Federal; todo lo demás se ejerce centralmente o desde alguno de los órganos autónomos.

78 Sólo de escuchar a funcionarios novatos hablando sobre los enormes beneficios que tienen los proyectos
de vialidad y transporte público, que están por implementar o que ya han sido introducidos, da pavor;
saber cómo están echando a perder la ciudad; por ejemplo, realizar obras superficiales tan costosas para el
metrobús, sobre los ejes viales que más o menos permitían atravesar a los agobiados automovilistas ciertos
tramos de la ciudad es una aberración que se debería detener pues, en mega ciudades como la de México,
no se pueden implantar ideas que funcionan bien para ciudades latinoamericanas de cinco millones de
habitantes; sobre todo en un país donde las políticas públicas, históricamente fuertes, han estado orientadas
para producir, exportar y consumir masivamente automóviles; no hay de otra, aquí lo que funciona es
seguir invirtiendo en metro: alargarlo hacia la periferia conurbada e intensificarlo en la zona central. En
Madrid se utilizan autobuses de doble cabina que se deslizan sobre avenidas importantes, pero sin
confinamiento de carriles, ni paradas tan costosas, eso sí, lo realizan con base en horarios y reglas de
circulación y paradas apegadas a una reglamentación para el uso del espacio urbano.

79 Información precisa sobre esa experiencia aparece en un documento que algunos de los participantes
pudimos rescatar de manos de algunos de los funcionarios que auxiliaban en la logística de los eventos
(GDF-Seduvi, 2009).

80 El Consejo Metropolitano de París nos da una muestra de cómo la gobernanza democrática que incluye
a los sectores sociales involucrados y los asuntos metropolitanos pueden caminar juntos para una mejor
gestión pública (Rosique, 2007:144-147).

81 Debemos ser realistas con lo que ocurre en torno al derecho de audiencia, de plebiscito, de referéndum,
etc., eso ni se practica ni se ha demandado en el Distrito Federal (GDF, 2003).

82 “El sistema del botín, o de los despojos, es traducción de la expresión spoils system, con la que en los
EE.UU. se designa al sistema tradicional de considerar a los cargos administrativos del gobierno como botín
de guerra, a disposición de las autoridades elegidas para apartar a sus ocupantes anteriores y nombrar en
ellos a sus seguidores y ayudantes en la campaña, para premiarlos por su colaboración y también para
asegurarse un cuerpo de administradores leal, que no boicotee sus políticas desde la burocracia. Cumple
dos objetivos: estimula la participación en la campaña electoral (por la esperanza de conseguir un puesto) y
asegura en alguna medida la lealtad de los administradores, no así su idoneidad”. Sistema del botín en
http://www.eumed.net/diccionario/definicion.php?dic=3&def=497

83 Un estudio reciente sobre el enfoque de los proyectos aprobados en el seno del Fondo, asegura que 90%
 de los recursos son aplicados para obras de vialidad en beneficio de los automovilistas privados
(Eibenschutz, 2013).

84 Hay continuidades institucionales que se reflejan en las estructuras políticas, administrativas y programas
gubernamentales muy significativos, aún en sociedades donde hubo revoluciones tan emblemáticas como la
francesa, la rusa, la mexicana o la cubana; más allá de la retórica en discursos y propaganda política que
puede variar de acuerdo al interés de los ganadores, en todos los casos fue difícil apartarse de las formas
dictatoriales o autoritarias prevalecientes; en Francia se pudo consolidar con una dictadura el emperador
Napoleón; en Rusia, Stalin se mantuvo en el poder hasta su muerte como un temible dictador; en México,
los hombres fuertes de la revolución inventaron el PRI como una forma de “dictadura perfecta” y en el
socialismo de Cuba no se mueve nada desde 1959 sin el permiso de Fidel Castro. Destacamos aquí la
naturaleza perseverante de las instituciones, no lo perverso de quienes se aprovechan de ellas en el
momento que les toca jugar los roles sociales que éstas les imponen; pensamos que el nuevo
institucionalismo ayuda a la mejor comprensión de estos fenómenos.

85 La llamada “guerra sucia” se dio entre los años 1971 y 1976 y se refiere al combate del ejército a los
focos de la guerrilla en diversos estados del país.

86 Boris Graizbord colaboró para el “Capítulo II. Contexto histórico social” del libro “Biodiversidad del
Distrito Federal, que publicará próximamente el Conabio y el Gobierno del Distrito Federal. El epígrafe
fue seleccionado del texto original, aunque lo escrito dentro de los paréntesis fue agregado por mí con la
finalidad de hacerlo más explícito, pero se trata de conceptos del mismo autor, tomados de párrafos
contiguos.

87 Es sabido que mayas y zoques, culturas muy desarrolladas para su época, tuvieron contacto comercial y
cultural importante con las civilizaciones establecidas en la cuenca de México y eso desde luego influyó en
sus formas de vida religiosa, pero también en su organización social, política y arquitectónica; lo que se nos
hace importante aquí es resaltar que la tendencia a crear espacios urbanos, producto de aquellas
aglomeraciones humanas, estuvo intrínsecamente vinculado al fenómeno del sinecismo y que en el
continente americano ocurrió lo mismo que en el viejo mundo, aunque no haya sucedido
cronológicamente en las mismas épocas.

88 En este trabajo nos referiremos a la cuenca de México no como sinónimo de la Zona Metropolitana del
Valle de México (ZMVM), pues para los efectos de la temática que tra-taremos en este artículo nos parece
más correcto tomar en cuenta que la ciudad de México, en términos geográficos correctos, no está
asentada en un valle, sino en un territorio formado por humedales y cuerpos de agua, producto de
escurrimientos provenientes de las laderas de un sistema montañoso cerrado en forma natural, aunque
ahora abierto artificialmente, por las intervenciones de sus pobladores.

89 En este trabajo nos referiremos a la ciudad de México como sinónimo de Zona Metropolitana del Valle
de México; por lo tanto, incluimos en ese concepto a los 61 municipios conurbados del Estado de México
e Hidalgo y las 16 delegaciones del Distrito Federal. En el Artículo 22 de la Constitución se dice que el
Distrito Federal y la ciudad de México son lo mismo, pero desde nuestro punto de vista ese legalismo no
corresponde hoy con la escala de la ciudad funcional y metropolitana en que se convirtió la capital
 nacional.

90 http://www.arqred.mx/blog/2010/01/29/evolucion-demografica-en-mexico/

91 En este estudio se observa con claridad que si bien algunas delegaciones centrales redujeron su población
durante los 90 y la primera década del siglo XXI debido a los efectos de expulsión suscitados por la
saturación espacial y la falta de suelo urbano para vivienda; las delegaciones rurales y los municipios
conurbados más cercanos siguen creciendo diferencialmente, dependiendo de varios factores. (Porras y
Méndez, 2013).

92 Al respecto se recomienda ver el desarrollo institucional que tuvo el gobierno federal con la reforma
administrativa del presidente José López Portillo, particularmente con la SAHOP, al frente de la cual estuvo
el arquitecto Pedro Ramírez Vázquez.

93 Es un derecho que fue estipulado a partir de la reunión de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente
y Desarrollo en 1987, también conocida como Comisión Brundtland, donde además se definió el concepto
de desarrollo sustentable.

94 El modo asiático de producción, también denominado régimen despótico–tributario, se desarrolló en

algunas regiones de Asia y África (Egipto, Persia, Indonesia, etc.). Las principales características de éste son:
un soberano (déspota), la explotación colectiva, la clase opresora y oprimida, y se trabaja para todos.
Siguiendo los estudios de Karl A. Wittfogel sobre el despotismo oriental, Marx aceptó que este modo de
producción también habría existido en algunas de las culturas mesoamericanas, donde el gobierno
hidráulico se obligó a desarrollar un tipo de dominación tributaria con un soberano déspota, un ejército y
una burocracia semiprofesionalizada que recaba y estipulaba el tipo de tributos impuestos a los pueblos
subyugados. Despotismo oriental. Estudio comparativo del poder totalitario.
http://190.7.110.123/pdf/5_revistaDerechoDelEstado/numero12/karlWittfogel.pdf y en Modo asiático de
producción. En: http://modoasiaticoproduccion.blogspot.mx/

95 “Se designa Mesoamérica a la región centro-sureste de México, y la zona norte de Centroamérica,

donde florecieron las más importantes civilizaciones prehispánicas. Desde los olmecas, en lo que hoy es el
sur de Veracruz y Tabasco; los mayas en la península de Yucatán, Chiapas, Guatemala, Belice y Honduras;
los mixtecos-zapotecas en lo que hoy es el estado de Oaxaca, los totonacas al norte de Veracruz; los
toltecas y aztecas en el altiplano, etc. Hoy en día tenemos testimonios de su cultura y su grandeza, a través
de las ruinas de ciudades ancestrales que poco a poco nos han ido revelando los secretos mejor guardados”.
Alberto Gárate Rivera, 2013, “Mesomérica” http://www.mxl.cetys.mx/Expos/Mesoamerica/. Es un área
geográfica limitada al norte por los ríos Pánuco, Lerma, Sinaloa y hacia el sur por el río Motagua, en
Honduras, el Lago de Nicaragua y el Golfo de Nicoya en Costa Rica. El término Mesoamérica fue
establecido en 1943 por Paul Kirchhoff: área de interacción humana que comparte características culturales
y tecnológicas que los distinguen, como el cultivo de maíz, el uso del bastón plantador, la construcción de
pirámides escalonadas, la escritura jeroglífica, utilización de un año de 18 meses, 20 días y 5 adicionales y
un de ‘siglo’ de 52 años, creencias religiosas con sacrificios, autosacrificios y múltiples dioses, mercados
especializados, mercaderes y órdenes militares con tradiciones bien definidas (Florescano y Eissa, 2008).
96 “Se considera que alrededor del siglo VIII ocurrió una gran sequía en el norte de Mesoamérica que
provocó la migración de sus ocupantes hacia el sur. Esta sequía también habría afectado a la agricultura de
la región e hizo inviable el sostenimiento de la población”.
http://es.wikipedia.org/wiki/Teotihuacan#Decadencia

97 El invento o creación del Distrito Federal como capital nacional durante los inicios del México
independiente fue en sí mismo una política urbana fundacional adoptada por el Estado naciente, que
repercutió drásticamente a lo largo de sus dos siglos de existencia en el malestar de la cuenca de México,
pues a lo largo de todo el siglo XX se continuó con su desecación y la explotación de sus humedales hasta
ponerla al punto de la extinción total (Pino, 2012:95).

98 Soja habla de una cuarta revolución urbana que se identifica por las transformaciones producidas por la
globalización tecnológica (Soja, 2000:217).

99 Para información sobre las repercusiones de este fenómeno ver: http://ozonoversusvida.blogspot.mx/

100 Los gases de efecto invernadero atrapan el calor en la atmósfera contribuyendo al calentamiento global;
cuando la radiación solar (luz y calor del sol) llega a la superficie de la Tierra, una parte se refleja, pasa de
nuevo por la atmósfera y sale al espacio. Estos gases permiten que la radiación entre a la atmósfera pero ya
no dejan que salga, atrapando el calor dentro de la atmósfera. Desde la revolución industrial, los niveles de
gases invernadero han subido 25%, creando dicho efecto. http://vidaverde.about.com/od/Ciencia-y-
naturaleza/a/Los-Gases-De-Efecto-Invernadero.htm

101 Saskia Sassen analiza la emergencia de la globalización, mostrando las intensas interacciones económicas
y bancarias que se dan a través de la red mundial de ciudades globales, entre las que se ubica la ciudad de
México, ponderada dentro de una jerarquización mundial de ciudades en un segundo plano. “En la corrida
actual por la posición de “ciudad global” no hay lugar para las ilusiones. El concepto sólo tiene sentido si la
ciudad en cuestión forma parte de una red global de lugares estratégicos en el mundo. No existe la ciudad
global aislada. Para ser una ciudad global es indispensable desempeñar “funciones de producción” centrales
en varias áreas –política, economía, cultura y hasta estilos de vida con aromas cosmopolitas” (Sassen, 2012).
http://www.mujeresdeempresa.com/actualidad/actualidad030801.shtml

102 Un análisis a detalle sobre el Programa Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración

Pública Federal, que fue en su momento uno de los ejes para el Plan Global de Desarrollo de 1978, puede
verse en el libro Centralismo y desconcentración en el desarrollo urbano de México: retrospectiva y
prospectiva al siglo XXI (Rosique,1999:107) .

103 En la “Historia ambiental de la Cuenca” se da una idea más amplia al respecto. Arqueología Mexicana,
2007. La cuenca de México, Vol. XV-núm.86. julio-agosto.

104 La cuenca de México es un territorio mucho más grande que el Distrito Federal y en algunos puntos
rebasa el de la Zona Metropolitana del Valle de México, pues ésta se delimita por los umbrales montañosos
a partir de los cuales 45 grandes ríos formados por los escurrimientos de sus laderas, responden a cauces que
originalmente se depositaban en el sistema lacustre formado por los 5 grandes lagos que se unían en tiempo
 de lluvias (Legorreta, 2008:207). Entonces la cuenca de México abarca parte de los actuales territorios de
los estados de México, Tlaxcala e Hidalgo y casi todo el Distrito Federal, tal y como se aprecia en el mapa
del libro Ciudad de ciudades, publicado por la Fundación para el fortalecimiento de los gobiernos locales A.
C. (Rodríguez, 2007:21).

105 Sobre la manera en cómo se fue construyendo la nueva ciudad llamada en un principio México-
Tenochtitlan, se puede consultar el trabajo de Enrique Espinosa López (Espinosa, 1991).

106 Anónimo, hecho en pergamino, tiene un tamaño de 75 cm. de alto x 114 cm. de ancho, ca. 1550,
Biblioteca “Carolina Rediviva”, Universidad de Uppsala, Suecia, atribuido inicialmente a Alonso de Santa
Cruz, quien realizó una réplica sin los detalles de la original, ca. 1554, Mapa de Tenochtitlan del Islario
General de Islas de Todo el Mundo –Biblioteca Nacional, Madrid, España, manuscrito coloreado a tinta y
acuarela. En 1986, Miguel León-Portilla y Carmen Aguilera lo llaman Mapa de México-Tenochtitlan y sus
contornos hacia 1550, publicado por Celanese México S.A. Otros dos estudios importantes sobre este
mapa son los de Linné, Sigvald (1948 y 1988). El valle y la ciudad de México 1550 y Toussaint, Manuel;
Federico Gómez y Justino Fernández (1938 y 1990), Plano de la ciudad de México: Siglos XVI y XVII,
UNAM. También se puede consultar de manera asombrosa el facsímil digital del original en http://systems-
of-representation.uiah.fi/map_of_mexico/. La fotografía que se puede apreciar en la página inicial de esta
revista es una réplica artesanal de este mapa que encontramos “olvidado” en los archivos del Museo de la
ciudad de México.

107 Cfr. Mapa Uppsala en http://systems-of-representation.uiah.fi/map_of_mexico/mapview/mom2,

también et al. Un destino Compartido 450 años de presencia de la Universidad en la ciudad de México,
2004. PUEC-UNAM, México, D.F.

108 Gibson aporta una descripción muy rica de las condiciones naturales de la cuenca de México antes de
la llegada de los españoles (Gibson, 1967:5-12).

109 Hugo Rodríguez afirma que: “El periodo colonial inaugura, en cambio, un sistema de ideas que, en lo
general, se ofrece a contra natura. Ese sistema ideológico se radicaliza a lo largo del siglo XX; es lo que
entendemos como la aplicación al desarrollo de una racionalidad puramente económica” (Rodríguez,
2005:21).

110 La Ley Calles con la prohibición de cultos propicia que la Liga Nacional Defensora de la Libertad
Religiosa, desde su fanatismo organice a los católicos para levantarse en armas. El movimiento cristero tuvo
su centro de operaciones militares en el occidente del país, entre los estados de Jalisco, Nayarit,
Guanajuato, Michoacán, Guerrero y Zacatecas, pero las repercusiones políticas fueron de dimensiones
nacionales. “Movimiento cristero (1926-1929)” http://www.buenastareas.com/ensayos/Movimiento-
Cristero/712578.html

111 Cuatro fueron los elementos que le dieron cauce al modelo de desarrollo posrevolucionario y que
modificaron la estructura urbana decimonónica de la ciudad de México: la concentración de la industria, la
revaloración de la figura presidencial, la forma de gobierno centralizada para la capital y el centralismo
político-administrativo que dio prioridad al crecimiento de las oficinas y empresas gubernamentales y al
 desarrollo preferentemente dentro de los límites del Distrito Federal (Rosique, 2006:30).

112 El libro citado de Enrique Espinosa López presenta al final de varios de sus capítulos, mapas de la
ciudad de México desde 1824 hasta 1980; en el de 1990 se puede apreciar lo referente a las afirmaciones
que hacemos en el párrafo de donde proviene esta cita.

113 Daniel Hiernax-Nicolas destaca la integración de nuevas funciones de centralidad o nuevas formas de
ejercer estas funciones en espacios no tradicionales, como por ejemplo, los centros comerciales vueltos
espacios de ocio más que de venta. Se trata de espacios inducidos por una fuerte inversión económica y
simbólica sobre espacios predeterminados, como Santa Fe, Perisur, el centro histórico de Coyoacán pero,
igualmente, los nodos de desarrollo metropolitano como Coapa, Polanco, Zona Rosa, Tacuba, etc.,
puntos hacia donde paulatinamente se relocalizan funciones tradicionales de abasto y comercio, que por
varios siglos se llevaron a cabo en el centro histórico de la ciudad de México (Hiernaux, 2005:20-21).

114 La ZMVM es una área oficialmente reconocida por el INEGI, formada actualmente (2013) por las 16
Delegaciones del Distrito Federal, 59 municipios conurbados del Estado de México y 2 del estado de
Hidalgo; para el año 2000, la superficie urbanizada era de 2 880 km2 aproximadamente, cuando se
consideraban 56 municipios conurbados; en el 2013 se han incluido 5 municipios más por lo que la
superficie urbanizada hoy es superior a los 3 000 km2 (Benlliure en Legorreta, 2008:67).

115 Como repleto de irregularidades en materia de impacto ambiental calificaron expertos en temas
ecológicos el proyecto de la Súper Vía Poniente que prevé conectar a la zona de Santa Fe con el sur de la
capital. Con este tema abrieron diversos ponentes extranjeros el Seminario Internacional: “El Derecho a un
Medio Ambiente Sano en las Metrópolis”, celebrado en instalaciones de la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal (CDHDF). Alberto González. El Sol de México, 25-09-2012.

116 De acuerdo con las tendencias de crecimiento vehicular en 2005, circulaban en el Distrito Federal 3
millones de automóviles, pero cada año se incorporaron 200 mil vehículos más, mismos que son
responsables del 70 % de la contaminación atmosférica de la ciudad, a la cual la ONU consideró la más
contaminada del planeta en 1992 (FUNDLOCAL, 2007:75-76).

117 Edward Soja describe exhaustivamente la variedad de procesos y transformaciones que viven en la
actualidad la mayoría de las metrópolis del mundo occidental, considerando que de ellos se puede derivar
lo que él prevé como la “cuarta revolución urbana” vivida por la humanidad; él mismo reconoce que ello
no garantiza que sus habitantes vayan a mejorar la calidad de vida, o que el medio ambiente vaya a estar a
salvo, tal y como ha sucedido en las anteriores tres revoluciones urbanas (Soja, 2000:215).

118 Ver los trabajos compilados en nueve cuadernos por Alfonso Iracheta Cenecorta, Angélica Luna Parra
y Víctor Ramírez Navarro sobre la Mesa Interparlamentaria para la Reforma Metropolitana, Torreón
Coahuila, octubre 4 de 2012, donde participaron legisladores y especialistas de todo el país.