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En Lima, a los 14 días del mes de marzo de 2017 el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los magistrados Miranda Canales, Urviola Hani, Blume
Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la
siguiente sentencia, con la abstención de la magistrada Ledesma Narváez, aprobada el
día 3 de noviembre de 2015. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los
magistrados Miranda Canales, Urviola Hani, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera
singular del magistrado Blume Fortini.
NTO
ANTECEDENTES
Manifiesta que las áreas de conservación ambiental municipal creadas por dicha
ordenanza en los lugares denominados Las Lagunas y Pozo Seco se superponen con
predios y concesiones mineras de las que es titular o cesionaria. Señala que, por esa
razón, se ven limitados sus derechos para explotar su propiedad y sus concesiones
mineras, pues el artículo quinto de la ordenanza impugnada reserva dichas áreas para el
siguiente fin:
Agrega que la facultad de los gobiernos locales para establecer áreas naturales
protegidas no está prevista en la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, ni en la
Ley 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas. Señala que la emplazada emitió tal
ordenanza al amparo del Decreto Supremo 038-2001-AG, el cual carece de sustento
constitucional y legal. Por ello, existe una amenaza cierta e inminente a sus derechos
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FUNDAMENTOS
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4. Los artículos tercero, cuarto y quinto de la ordenanza tienen por objeto instituir
Áreas Naturales Protegidas Complementarias en Las Lagunas y Pozo Seco,
ubicadas en el distrito de Tumbadén en la provincia de San Pablo, región
Cajamarca. Ello restringe el uso de la tierra ubicada en dichas áreas al pastoreo
no intensivo, el turismo y la construcción de infraestructura para incremento de
la oferta hídrica.
5. Por tanto, con su mera entrada en vigencia, la ordenanza impide destinar dichas
tierras a usos distintos a los señalados supra. Así, incide en forma inmediata y
directa sobre los derechos de los propietarios de inmuebles allí ubicados, así
como en los de aquellos que, sin ser propietarios, hayan sido autorizados a
realizar actividades de exploración u explotación minera u otras proscritas por la
ordenanza.
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y alcanzar objetivos de relevancia constitucional.
11. Por tanto, no corresponde evaluar el valor ecológico, hídrico o paisajístico de las
zonas denominadas Las Lagunas y Pozo Seco o determinar si las mismas deben
constituir áreas naturales protegidas. Ello escapa de las competencias de este
Tribunal Constitucional como órgano de control de la Constitución y, además,
requiere un debate técnico altamente especializado que no puede realizarse en el
proceso de amparo.
álisis de la controversia
Las áreas naturales protegidas por el Estado se rigen por la Ley 26834, Ley de
Areas aturales Protegidas. En su artículo 3, ellas se clasifican en las tres
orías siguientes:
15. Así, se advierte que los gobiernos locales no están autorizados para constituir
áreas naturales protegidas en nuestro ordenamiento legal. Ello debe ser
efectuado por el Poder Ejecutivo, mediante decreto supremo o resolución
ministerial según sea el caso.
16. De acuerdo a esta ley, los gobiernos locales tienen un rol solo en la
administración o gestión de las áreas protegidas. Así lo indica su Disposición
Complementaria Única:
18. A partir de una lectura conjunta de la Ley 26834 y la Ley 27972, resulta claro
que los gobiernos locales no están facultado para crear áreas naturales
protegidas. Únicamente pueden proponer su creación al Poder Ejecutivo, el que,
al término del procedimiento correspondiente, la podrá oficializar mediante
decreto supremo u ordenanza.
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31. Pese a ello, cabe recordar a la recurrente que, conforme a los artículos 2 y 3 de la
Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, no
está permitido ejecutar proyectos que puedan originar implicaciones ambientales
significativas sin contar con una resolución de certificación ambiental emitida
por la autoridad administrativa competente; no puede haber exploración ni
explotación mineras sin previa evaluación ambiental.
HA RESUELTO
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
URVIOLA HANI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑ RRERA
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Con el debido respeto a la decisión adoptada por la mayoría de mis colegas magistrados,
si bien me encuentro de acuerdo con declarar fundada la misma, considero menester
realizar las siguientes precisiones.
1
STC Exps. Acumulados 769-2002-AA/TC y Otro FJ. 2; STC 01735-2008-PÁ/TC FJ. 7 y 8; STC Exps.
Acumulados 300-2002-AA/TC y Otros.
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descentralización territorial, uno de los parámetros que se deben tener cuenta para la
determinación de competencias de los gobiernos locales es el de taxatividad y
cláusula de residualidad.
del Código de Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Decreto Legislativo 613,
publicado el 8 de setiembre de 1990. A través de los artículos mencionados se
decretó que las áreas naturales protegidas podían ser de carácter nacional, regional y
local. Al año siguiente, sin embargo, La ley Marco para el Crecimiento de la
Inversión privada, decreto legislativo 757, derogó estos dos artículos del Código
analizado supra. En efecto, el artículo 54 de este Decreto Legislativo estableció que
la categoría de área natural protegida solo podía otorgarse mediante decreto supremo.
Finalmente, el Decreto Legislativo 708 estableció que todas las áreas naturales
protegidas debían establecerse por decreto supremo y que su administración
correspondía al Gobierno Central.
áreas naturales por niveles, aunque no establece alguna mención a las áreas de
conservación municipal. Es en este escenario que el Decreto Supremo 038-2001-AG,
publicado el 26 de junio de 2001, reglamenta a la ley 26834, y establece las áreas de
conservación municipal. En consecuencia, mediante reglamento se permitió la
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este sentido, se verifica que la Municipalidad San Pablo no era competente para la
creación del área de conservación municipal, en tanto la ordenanza municipal fue
publicada el 28 de febrero de 2007.
9. Ahora bien, discrepo de alguna posible referencia a que la concesión sea entendida
como parte del patrimonio de una empresa minera. Recordemos que la propiedad
según la Constitución debe ser ejercido en armonía con el bien común y dentro de los
límites de la ley (STC 0008-2003-AI/TC FJ. 26). En este sentido, la ley orgánica para
el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en su artículo 19, desarrolla
a la concesión (minera) como forma jurídica a partir de la cual el concesionario se
convierte en titular de un derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido. Lo
cual no significa una transferencia de dominio en propiedad sobre la tierra, sino que
el Estado mantiene un dominio latente sobre el recurso natural cuando otorga su uso.
10. Es por esta razón que cuando se señala una afectación a la propiedad de la
demandante, se tendría que entender como referencia a la superficie donde están
ubicadas sus concesiones, conforme al artículo 9 del TUO de la Ley General de
Minería. En este sentido, respecto a la tierras ubicadas en Las Lagunas y Pozo Seco
verificamos una amenaza cierta e inminente al derecho alegado por la demandante,
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pues el área de conservación municipal que se crea, en tanto configura una categoría
de uso indirecto, obliga a la demandante a contar obligatoriamente con un Plan
Maestro ante la posibilidad de aprovechamiento de recursos naturales (STC 03343-
2007-PA/TC FJ. 66-67).
11. Por último considero oportuno recalcar que los efectos de la presente sentencia no
tienen alcances en abstracto, pues la presente demanda es un proceso constitucional
de amparo. En tal sentido, al haberse demostrado una afectación subjetiva directa de
una norma autoaplicativa, pues media una pretensión particular para quien plantea la
demanda, mi voto es porque se inaplique los artículos tercero, cuarto y quinto de la
Ordenanza municipal 001-2007-MPSP a la recurrente.
certifico:
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Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados, emito el presente
fundamento de voto, pues si bien coincido con el sentido del fallo, considero necesario
realizar las siguientes precisiones.
Conforme a la Constitución (artículo 200) y el artículo II del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional, nuestro ordenamiento distingue entre los procesos de tutela
derechos (llamados de la jurisdicción constitucional de la libertad; de control concreto):
amparo, hábeas corpus, hábeas data; y los procesos que protegen la primacía de la
Constitución (jurisdicción constitucional orgánica; control abstracto): proceso de
inconstitucionalidad, proceso competencial y acción popular.
Digo esto pues, tratándose un proceso de amparo, el análisis debió partir de si, en el caso
concreto, se afectaba un derecho constitucional del demandante y no, como hace la
ponencia, en sus fundamentos 8 a 10 y 13 a 26, de analizar de modo abstracto la
incompetencia de un órgano estatal para emitir una disposición, pues esto último es más
bien propio de un proceso de la jurisdicción constitucional orgánica (un proceso de
inconstitucionalidad, por ejemplo), que de un proceso de amparo.
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Comparto la decisión adoptada por la mayoría de mis colegas. Sin embargo, efectúo el
presente voto porque deseo realizar una serie de precisiones adicionales a las contenidas
en la sentencia.
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[el]e acuerdo al Plan Director, los Gobiernos Locales pueden establecer, sobre la
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base de sus planes de ordenamiento territorial y en el exclusivo ámbito de su
competencia y jurisdicción, áreas destinadas a complementar las acciones de
conservación de la diversidad biológica, de recreación y educación a la población
de su jurisdicción, siempre que no estén comprendidas en los ámbitos de las Areas
Naturales Protegidas, cualesquiera sea su nivel. El uso y aprovechamiento
sostenible de recursos de flora y fauna silvestres y los servicios ambientales se
regula con base a la legislación de la materia.
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1. La labor del juez o jueza constitucional es hoy muy amplia. Implica, como todos
(as) ustedes bien saben, la constitucionalización del Derecho (tanto en sus efectos
directos como en los indirectos), la constitucionalización de la política (o la garantía
que la discrecionalidad propia del quehacer político respete parámetros y preceptos
constitucionales para que no devenga en arbitrariedad) o la convencionalización del
Derecho. Le corresponde ser un agente de integración social en sus diversas
expresiones (cohesión social, inclusión social, reconciliación social, prevención
social) y un calificado mediador bajo parámetros jurídicos ante muchos de los más
relevantes problemas políticos, económicos o sociales en una sociedad determinada.
Ahora bien, y como es lo propio en un Estado Constitucional, donde el poder
siempre es limitado, estas importantes atribuciones del juez (a) constitucional
también tienen límites.
3. Ahora bien, conviene aquí resaltar que la labor interpretativa de un juez o jueza
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4. En ese mismo sentido, nunca debe perderse de vista que la tarea interpretativa del
juez o jueza constitucional parte de lo previsto en su propia Constitución. Entonces,
la comprensión de su forma de Estado, su forma de Gobierno o su sistema de
Gobierno no puede realizarse de cualquier manera, sino tomando en cuenta el
modelo constitucional vigente en su país, mucho más allá de lo que su buena
voluntad le pide consagrar.
5. El juez o jueza constitucional, como ya he anotado en otros casos (ver, por ejemplo,
el fundamento de voto presentado en el caso "Romero Saldarriaga"), no es
intérprete de sus propias perspectivas en abstracto, sino intérprete e incluso
contralor del respeto de lo previsto en su propia Constitución, o, repito, de lo que se
puede inferir de ella. Por ende, y entre otros factores, debe comprender la
distribución de competencias territoriales entre órganos de ámbito nacional, regional
o local no en función de su muy respetable visión de las cosas, sino en mérito a los
alcances propios de la forma de Estado recogida en la Constitución peruana vigente:
la de un Estado unitario y descentralizado.
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8. Conviene entonces tener presente como en el caso concreto que aquí toca analizar
es el de la falta de competencia por parte de la entidad demandada para establecer
"áreas de conservación municipal". Ello debe determinarse en mérito al contenido
de lo allí dispuesto, y no a la conveniencia o no de tomar la medida que se hubiere
materializado. Siendo así, es claro que de considerarse necesario o conveniente
contar con zonas de protección ambiental, tal medida deberá canalizarse a través de
los mecanismos y las competencias institucionales existentes. Aquello máxime aun
cuando, conforme a su competencia para controlar la constitucionalidad de políticas
públicas (cfr. STC Exp. n.° 0014-2014-P1/TC y otros (acumulados), f. j. 6 y ss; STC
Exp. n.° 03228 2012-PA/TC, f. j. 24 y ss.), este Tribunal podría incluso, llegado el
caso, pronunciarse sobre la suficiencia o la conformidad constitucional de la
actuación del Estado en el marco de la protección del ambiente y las personas.
10. En efecto, lo que la recurrente alega más bien es que la Municipalidad Provincial de
San Pablo ha emitido irregularmente de una ordenanza, la cual afecta sus derechos
constitucionales. Nos encontramos entonces aquí ante un supuesto típico de
"amparo contra norma", cuya procedencia ha sido aceptada en la presente causa por
el Tribunal Constitucional para los casos de "normas autoaplicativas", tal como lo
acota su reiterada jurisprudencia sobre la materia.
11. Así, como lo he recordado antes (STC Exp. n.° 03748-2012-AA/TC), conforme a la
mencionada jurisprudencia, y a lo sostenido por calificada doctrina, una norma
puede calificarse como autoaplicativa o autoejecutiva, y por ende, pasible de
cuestionamiento mediante amparo, si la prescripción cuestionada cumple con ser:
(1) vigente (o cuya entrada en vigencia sea cierta e inminente para el caso de las
amenazas); (2) de eficacia inmediata (o cuya eficacia sea cierta e inminente para el
caso de las amenazas); (3) autosuficiente, en la medida no requiere de
reglamentación posterior, pues tal cual está regulada ya tiene o puede tener efectos
perniciosos sobre los derechos invocados; y (4) autoejecutiva. Esto último puede
entenderse esto en dos sentidos: uno primero (4.1), cuando se trata de una norma de
aplicación incondicionada, pues no es necesario que se verifique ningún requisito o
condición adicional para que despliegue sus efectos, y cuya aplicación tan solo sería
la consumación de una afectación o amenaza que ha surgido ya con la propia
norma. Y al lado de ese tenor, se da otro posible sentido, (4.2) cuando se trata de
una norma autoaplicativa stricto sensu: es decir, si nos encontramos ante una
auténtica norma-acto, que no requiere de acto de aplicación para desplegar e incluso
agotar sus efectos lesivos.
12. Por otra parte, y en relación con el análisis efectuado en la sentencia emitida en el
presente caso, considero que lo que fue regulado por los artículos 78 y 79 del
Decreto Supremo 038-2001-AG (que reglamenta la Ley 26834, Ley de Áreas
Naturales Protegidas), tal cual estaba redactado al momento de emitirse la
ordenanza cuestionada, en realidad no habilitaba a la municipalidad demandada a
regular lo que la ordenanza cuestionada contiene.
13. Ahora bien, es cierto que tanto la confusión en la cual ha incurrido la municipalidad
demandada revela un problema complejo: el de la dispersa y desorganizada
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14. De lo anterior, y tal como lo he sostenido en otras ocasiones, se desprende que para
establecer correctamente el reparto de competencias vigente en un caso
determinado, no solo será necesario recurrir a una especie de "bloque de
constitucionalidad" conformado tan solo por leyes orgánicas y disposiciones
constitucionales. Deberá atenderse, además, al conjunto de disposiciones vinculadas
con la competencia bajo análisis, el cual puede incluir un amplio conjunto de
normas de rango legal o infralegal. Este conjunto normativo, atendiendo a que tiene
un contenido y función distinto a la del "bloque de constitucionalidad", vale la pena
denominarlo más bien como "bloque competencial".
15. En el presente caso, por ejemplo, y como ocurre en tantos otros casos, se insiste en
la idea de que "la distribución de competencias entre poderes del Estado, niveles de
gobierno y otras entidades reconocidas en la Constitución es la desarrollada en la
Carta Fundamental y en las leyes orgánicas" (fundamento 22, resaltado agragado),
no obstante lo cual se reconoce que en realidad las competencias referidas a "Ellas
áreas naturales protegidas por el Estado se rigen por la Ley 26834, Ley de Áreas
Naturales Protegidas", que no es formalmente una ley orgánica (fundamento 12).
16. Finalmente, corresponde además anotar algunas reflexiones sobre otro problema
acerca del cual corresponde pronunciarse: el de qué hacer cuando las entidades
competentes para ello no se pronuncian al respecto, evitando tomar indispensables
acciones para, por ejemplo, tutelar el ambiente. Bien puede constarse como en
muchas de estas situaciones (y sobre todo, en casos como éste en particular) la
reiterada omisión de actuación de las autoridades competentes pueden llevar a un
escenario de sistemática violación de los derechos fundamentales de todas (as)
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nosotros (as). Aquí, por lo pronto, cabe efectuar una necesaria exhortación a actuar
al respecto, cuando no evaluar a recurrir, desde este mismo Tribunal Constitucional,
a alternativas como la declaración de un estado de cosas inconstitucional o a la
emisión de una sentencia estructural.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
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Trasunta una visión centralista del país, ajena a la lógica y filosofía del Legislador
Constituyente Peruano, que ha optado por la descentralización como principal
instrumento de su desarrollo integral y armónico, a través básicamente de los
gobiernos locales o municipales, a los que ha otorgado autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia; y ha asignado la
competencia constitucional de planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones, incluyendo la zonificación, el urbanismo y el acondicionamiento
territorial, así como el desarrollo y la regulación de actividades y servicios, entre
otros importantes aspectos, en materia de medio ambiente y sustentabilidad de los
recursos naturales.
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constitucionales, que imponen que los derechos deben ejercitarse en armonía con el
interés social y en orden a coadyuvar en el logro del bien común.
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1 Véase, entre otros, mis comentarios contenidos en el libro colectivo "El rango de ley de las ordenanzas
municipales en la Constitución de 1993 (colisión normativa entre ley del Congreso y ordenanza municipal)",
editado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica. Lima. 1997, pp. 2 — 63.
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marcado silencio sobre el tema. Ciertamente, las de 1823 (artículo 27°) y de 1826
(artículo 7°) establecieron que era popular y representativo; las de 1828 (artículo 7°)
y de 1834 (artículo 7°) le agregaron el carácter de consolidado en la unidad nacional;
la de 1839 (artículo 12°) le sumó las características de responsable y alternativo; la de
1856 (artículo 41°) lo describió como democrático, representativo y basado en la
unidad; y las de 1860 (artículo 42°), de 1867 (artículo 43°) y de 1920 (artículo 68°) lo
tipificaron además como republicano.
Tal constatación significa sin lugar a dudas que, a nivel de normativa constitucional,
a partir de la Constitución de 1979 y sin perjuicio de los intentos efectuados en el
pasado, se introdujo un cambio inédito y de enorme trascendencia respecto a la
tipificación del gobierno peruano, al introducir en la misma su carácter de
descentralizado, el cual la Carta Constitucional de 1993 ha mantenido en su
precitado artículo 43°, que fuera aprobado con el 79% de votos a favor de los señores
miembros del Congreso Constituyente Democrático, como lo enfatiza el doctor
Carlos Torres y Torres Lara, ex - Presidente de su Comisión de Constitución.2
2TORRES Y TORRES LARA, Carlos. "La Nueva Constitución del Perú 1993: Antecedentes, Fundamentos
e Historia Documentada." Desarrollo y Paz. Lima. 1993, p. 466.
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todos los elementos que trae consigo la modernidad en procura del bienestar y de la
realización del hombre.
En segundo lugar, ha establecido que dicho proceso implica el ejercicio del gobierno
de manera descentralizada y desconcentrada. Esto es, que para el desarrollo integral
del país, sin romper el concepto unitario del gobierno peruano, deben reconocerse
órganos de gobierno distintos a los que integran la estructura del gobierno central,
con poder suficiente para enfrentar en forma autónoma la problemática de cada
localidad. Ello, sin perjuicio de la desconcentración, que consiste en la delegación de
funciones, atribuciones y decisiones desde el gobierno central (nivel de autoridad
superior) hacia niveles de autoridades subordinadas, de menor jerarquía funcional o
territorial, dentro del ámbito de la misma persona jurídica, para el mejor
cumplimiento de sus fines nacionales. En tal sentido, en la concepción del Legislador
Constituyente, la delegación del ejercicio del poder para lograr la ansiada
descentralización del país corre por vías paralelas: por la vía de la descentralización
propiamente dicha y por la vía de la desconcentración.
En cuarto lugar, ha establecido que las municipalidades, para cumplir su papel de ser
instrumentos y expresión de la descentralización, tengan plena autonomía política,
económica y administrativa, en los asuntos de su competencia.
Estos significativos avances están consagrados en los artículos 188°, 189°, 191°,
primer y segundo párrafo y 200°, inciso 4), de la Constitución de 1993, que fueron
aprobados en sus textos originales por el 85, 83, 78 y 93% de los votos emitidos por
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Queda claro de lo expuesto hasta esta parte, la gran importancia que atribuye el
Legislador Constituyente Peruano a la descentralización, tanto como una de las
principales características del gobierno peruano cuanto como proceso necesario e
imprescindible para el desarrollo integral del país; y, dentro de este contexto, a las
municipalidades como instrumentos de la descentralización, a las cuales ha dotado de
autonomía normativa con rango de ley, en los asuntos de su competencia, por lo que
corresponde a continuación detenerse brevemente en el tema relacionado con la
autonomía municipal y, dentro de este, en el de la facultad normativa del Concejo
Municipal y en el del rango de ley de las Ordenanzas Municipales.
Sin embargo, no obstante este carácter inicial del concepto de autonomía "si se tiene
en cuenta la normativa constitucional peruana, así como los ingredientes que el
Legislador Constituyente incorpora dentro de la autonomía asignada a las
Municipalidades, resulta patente su voluntad de conformar la autonomía como un
principio general de organización territorial del gobierno peruano y, a la par, como el
derecho de la comunidad local a participar mediante sus propios órganos en el
gobiernos y la administración de cuantos asuntos le atañen", al punto que, como bien
apunta el mismo Fernández Segado, siguiendo la más actualizada doctrina que busca
la redefinición de la autonomía local basada en el interés respectivo como base del
principio de autonomía y, en particular a Alfonso Luciano Parejo, el verdadero
objeto de la autonomía local "...radica en el derecho al autogobierno, que significa
el derecho a la atribución de potestades (sin precisar cuáles deban ser éstas) en
todos aquellos supuestos en que se vean comprometidas o afectadas necesidades de
la comunidad local ".6
En este orden de ideas, la autonomía municipal debe ser entendida en su más amplio
sentido como la capacidad de la municipalidad "... para ejecutar y cumplir todas las
tareas de la Administración estatal con propia responsabilidad, y esto sin importar
la posible trascendencia supralocal de estas tareas, pues lo que determinaría la
capacidad sería la afectación a los intereses de los ciudadanos "7. No cabe por
consiguiente, una visión limitativa y restringida de la autonomía municipal, máxime
cuando a esta se asignan caracteres políticos, económicos y administrativos, sino por
el contrario una visión amplia que, en el fondo encierra, una redefinición de la
autonomía local, que haga posible una interpretación coherente y armónica con lo
que podría denominarse el sistema constitucional de distribución de competencias, el
cual rompe los esquemas tradicionales e implica una nueva concepción, dentro de la
cual, en la medida del nuevo rol de las municipalidades se incrementan las
competencias y atribuciones de estas, así como se disminuyen y limitan las de otros
entes estatales que antes (en el esquema centralista) las detentaba. Por ello, en
opinión del constitucionalista español antes citado, la afirmación de la autonomía
local "... ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a
través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le
ata'ñen".8
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Loc. Cit.
Loc. Cit.
8
Loc. Cit.
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A contramano, tal reserva conlleva que el legislador ordinario (que dicta las leyes
propiamente dichas: el Poder Legislativo, a través del Congreso de la República), el
legislador delegado (que dicta decretos legislativos por delegación del Congreso: el
Poder Ejecutivo) y el legislador infralegal (que dicta normas de inferior jerarquía que
las leyes: el Poder Ejecutivo, entre otros), han quedado privados de normar en
materias propias de las municipalidades, ya que esa tarea ha sido entregada al
legislador municipal, en concordancia con la autonomía política que tienen las
municipalidades.
El rango significa "...índole, clase, categoría, calidad... "9. Por lo tanto, el rango de
ley significa índole, clase, categoría y calidad de ley. En tal sentido, si por
disposición constitucional la Ordenanza Municipal tiene rango de ley,
consecuentemente tiene índole, clase, categoría y calidad de ley; raciocinio que
permite arribar a la conclusión que la Ley del Congreso y la Ordenanza Municipal
tienen igual índole, clase, categoría y calidad, diferenciándose únicamente en la
materia normativa que corresponde a cada una.
En otras palabras, a partir de las reflexiones de Carl Schmitt que, como está dicho
apuntaban a la concesión de una protección constitucional especial a las instituciones
de rango constitucional, protegiéndolas en su esencia (en su núcleo básico) frente a
los peligros que podría significar una normativa infraconstitucional que las
desnaturalizara, se fueron introduciendo en las Constituciones ulteriores a la segunda
guerra mundial una serie de mecanismos tendientes a hacer efectiva la garantía
institucional y recogiendo a nivel doctrinario dicho principio, el cual ha sido
fortalecido y complementado por la jurisprudencia constitucional. Con relación a
esto último, resulta ilustrativo hacer referencia a la sentencia del Tribunal
Constitucional Español 32/1981, del 28 de julio de 1981, que pese a que admite que
las Constituciones pueden omitir consagrar una regulación orgánica de las
instituciones de rango constitucional, el hecho de su propio reconocimiento y
plasmación en el texto constitucional asegura su existencia "...a las que se considera
como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para
asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto
indisponible por el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos
arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las
protegen son, sin lugar a dudas normaciones organizativas, pero a diferencia de lo
que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se
hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración institucional
concreta se define al Legislador Ordinario, al que no se fija mas límite que el del
reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución
garantiza"»
11 Ibíd. p. 1021.
12 Ibid. p. 1022.
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que constituye la expresión del ejercicio descentralizado del poder y que refleja el
carácter descentralizado del gobierno peruano.
13BLUME FORTINI, Ernesto. "El Control de la Constitucionalidad (Con especial referencia a Colombia y al
Perú). Ersa. Lima. 1996, p. 23.
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14 Loc. Cit.
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Siendo las cosas del modo descrito, no es extraño que las normas integrantes de
nuestro bloque de constitucionalidad se esfuercen en fortalecer dicha visión de
manera tal que la misma pueda resultar verificable en la realidad. Es dentro de dicha
lógica que encuentra acogida una norma como la contenida en el artículo 79.1 de la
Ley Orgánica de Municipalidades, de acuerdo con la cual, es función específica y
exclusiva de las municipalidades provinciales:
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Definitivamente no compartimos dicha aseveración, pues ignora que esa facultad está
habilitada en la Constitución y en las normas integrantes del bloque de
constitucionalidad.
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6.1 Trasunta una visión centralista del país, ajena a la lógica y filosofía del
Legislador Constituyente Peruano, que ha optado por la descentralización como
principal instrumento de su desarrollo integral y armónico, a través básicamente
de los gobiernos locales o municipales, a los que ha otorgado autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia; y ha asignado la
competencia constitucional de planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones, incluyendo la zonificación, el urbanismo y el
acondicionamiento territorial, así como el desarrollo y la regulación de
actividades y servicios, entre otros importantes aspectos, en materia de medio
ambiente y sustentabilidad de los recursos naturales.
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7. El sentido de mi voto.
S.
BLUME FORTINI
Lo qu tifi
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