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Planificación territorial

del turismo
Planificación
territorial
del turismo
Salvador Antón Clavé (coordinador)
Francesc González Reverté (coordinador)
Neus Andreu Sunyer
José Antonio Donaire
F. Benjamín Galacho Jiménez
María García Hernández
Diego López Olivares
Jaume Mateu Lladó
Javier Puertas Blázquez
Diseño del libro, de la portada y de la colección: Manel Andreu

Primera edición en lengua castellana: noviembre 2005

© Neus Andreu Sunyer, Salvador Antón Clavé, José Antonio Donaire, F. Benjamín Galacho Jiménez, María García
Hernández, Francesc González Reverté, Diego López Olivares, Jaume Mateu Lladó, Javier Puertas Blázquez, del texto
© 2005 Editorial UOC
Av. Tibidabo, 45-47, 08035 Barcelona
www.editorialuoc.com

Realización editorial: Eureca Media, SL


Impresión:

ISBN: 84-9788-322-5
Depósito legal:

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño general y la cubierta, puede ser copiada,
reproducida, almacenada o transmitida de ninguna forma, ni por ningún medio,sea éste eléctrico,
químico, mecánico, óptico, grabación, fotocopia, o cualquier otro, sin la previa autorización escrita
de los titulares del copyright.
Coordinador
Salvador Antón Clavé
Francesc González Reverté

Autores
Neus Andreu Sunyer
Licenciada en Ciencias Ambientales por la Universitat Autònoma de Barcelona. Trabaja en el Área
de Sostenibilidad del Centro de Investigaciones y Tecnologías Turísticas de las Islas Baleares
(CITTIB) (Consejería de Turismo. Gobierno de las Islas Baleares).

Salvador Antón Clavé


Doctor en Geografía, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la Universitat Rovira i Virgili.
Actualmente es profesor titular de Análisis geográfico regional de la Universitat Rovira i Virgili, y
director de la Escuela Universitaria de Turismo y Ocio de esta misma universidad. Es presidente del
Grupo de Trabajo de Turismo, Ocio y Recreación de la Asociación de Geógrafos Españoles y miembro
de la Junta Directiva de la Asociación Española de Expertos Científicos en Turismo.

José Antonio Donaire


Doctor en Geografía por la Universitat Autònoma de Barcelona. Desarrolla su actividad profesional
en el Departamento de Geografía de la Universidad de Girona, donde es profesor titular. Ha sido
director de la Escuela Oficial de Turismo de la Generalitat de Cataluña.

F. Benjamín Galacho Jiménez


Doctor en Geografía por la Universidad de Málaga. Profesor titular del Departamento de
Geografía de la misma universidad en el Área de Análisis Geográfico Regional. En la actualidad
trabaja en temas relacionados con los Estudios de Impacto Ambiental del Planeamiento
Urbanístico, en las implicaciones territoriales de la actividad turística y en la aplicación de
tecnologías como los sistemas de información geográfica y la teledetección a la ordenación del
territorio y a la planificación y gestión turística.

María García Hernández


Licenciada en Geografía por la Universidad Complutense y en Documentación por la Universidad
Carlos III de Madrid. Doctora en Geografía por la Universidad Complutense de Madrid.
Actualmente es profesora del Departamento de Geografía Humana de esta universidad y miembro
del Grupo de Investigación “Turismo y Ciudades Históricas”. Anteriormente fue gerente del Plan
de Excelencia Turística de Ávila (Ayuntamiento de Ávila).

Francesc González Reverté


Licenciado en Geografía e Historia por la Universitat Rovira i Virgili y doctor en Geografía por
la Universitat Autònoma de Barcelona. Actualmente es profesor de la diplomatura de Turismo
en la Universitat Oberta de Catalunya y de Geografía en la Universidad Rovira i Virgili.
Diego López Olivares
Doctor en Geografía por la Universitat Jaume I. Catedrático de E. U. en el Área de Análisis
Geográfico Regional en dicha universidad. En la actualidad es director de la titulación de Turismo
de la Universitat Jaume I y coordinador de la Fundación Cavanilles de Altos Estudios Turísticos en
Castellón.

Jaume Mateu Lladó


Licenciado en Geografía por la Universitat de les Illes Balears. Desarrolla su actividad profesional
en el Centro de Investigaciones y Tecnologías Turísticas de las Islas Baleares.

Javier Puertas Blázquez


Licenciado en Historia por la Universidad Autónoma de Madrid. Máster en Espacios Naturales
Protegidos por la UAM, UCM y Universidad de Alcalá. Máster en Educación Ambiental por el
Instituto de Investigaciones Ecológicas de Málaga. Desarrolla su actividad profesional en la Oficina
Técnica de EUROPARC-España.
© Editorial UOC 7 Índice

Índice

Presentación ......................................................................................................... 11
Salvador Antón Clavé y Francesc González Reverté

Capítulo I. Fundamentos de planificación territorial ..................... 15


Salvador Antón Clavé y Francesc González Reverté

1. Conceptos básicos iniciales ..................................................................... 15


1.1. Principios y beneficios de la planificación territorial ........................ 15
1.2. La planificación del territorio como sistema ..................................... 20
2. El proceso de planificación territorial .................................................... 24
2.1. Los criterios básicos del plan territorial. Objetivos y métodos .......... 24
2.2. Sistemas del plan territorial................................................................. 26
2.3. Metodologías propias del proceso de planificación territorial .......... 31
2.4. La ordenación de territorios especialmente vulnerables ................... 38
2.5. Planificación territorial y planificación estratégica ........................... 43
3. La sostenibilidad como criterio de planificación .................................. 46
3.1. Sostenibilidad. Un concepto controvertido pero necesario
para el turismo ................................................................................... 46
3.2. El turismo sostenible. Evolución, paradojas, gradaciones ................. 48
3.3. Los principios básicos del turismo sostenible.
El triángulo de la sostenibilidad ......................................................... 52
3.4. Buenas prácticas de turismo sostenible y planificación .................... 59

Capítulo II. Técnicas e instrumentos


para el análisis territorial ................................................................... 61
Neus Andreu Sunyer, F. Benjamín Galacho Jiménez, María García Hernández
y Diego López Olivares

1. Inventario y evaluación de recursos ....................................................... 61


© Editorial UOC 8 Planificación territorial del turismo

1.1. Los recursos territoriales. Definición ................................................. 62


1.2. Los recursos y el sistema turístico ...................................................... 62
1.3. Clases de recursos turísticos ............................................................... 64
1.4. El inventario de recursos turísticos. Metodología .............................. 66
1.5. Fuentes de investigación .................................................................... 67
1.6. Realización del inventario .................................................................. 70
1.7. La evaluación analítica de los recursos .............................................. 74
2. Delimitación del potencial turístico ....................................................... 79
2.1. Las unidades ambientales turísticas: su delimitación ........................ 80
2.2. Evaluación de la potencialidad turística ............................................ 83
2.3. El índice de potencialidad turística .................................................... 89
3. Estimación de la capacidad de carga ...................................................... 92
3.1. Impacto turístico, sostenibilidad y capacidad de carga ..................... 92
3.2. Breve historia del concepto de capacidad de carga ............................ 92
3.3. Definición de capacidad de carga turística ........................................ 93
3.4. Dimensiones de la capacidad de carga turística ................................. 94
3.5. Enfoques y propuestas para el estudio de la capacidad
de carga turística ................................................................................. 97
3.6. Problemas y perspectivas respecto al uso de los análisis
de capacidad de carga turística ........................................................... 99
3.7. Metodologías de trabajo para la estimación de la capacidad
de carga turística. Algunos ejemplos ................................................ 100
4. Análisis de la demanda turística ........................................................... 104
4.1. ¿Qué interesa conocer de la demanda turística? .............................. 104
4.2. Fuentes y técnicas para el estudio de la demanda turística ............. 105
4.3. Parámetros básicos de análisis de los flujos turísticos ..................... 107
4.4. Análisis del perfil del visitante y de su experiencia turística ........... 113
5. Evaluación de impacto ambiental (EIA) .............................................. 114
5.1. Antecedentes y evolución ................................................................ 115
5.2. Contenidos de la EIA ........................................................................ 118
5.3. Percepción social de los impactos ambientales ............................... 128
6. La utilidad de la cartografía y los sistemas
de información geográfica (SIG) ........................................................... 129
6.1. Cartografía y SIG. Definiciones, relaciones
y técnicas asociadas .......................................................................... 130
© Editorial UOC 9 Índice

Capítulo III. Diseño de planes turísticos del territorio .................. 143


José Antonio Donaire, Francesc González Reverté y Javier Puertas Blázquez

1. Instrumentos y planes ............................................................................ 143


2. Planes sectoriales y planes territoriales ................................................ 144
2.1. La ordenación de los espacios urbanos ............................................ 145
2.2. La planificación de los espacios urbanos monumentales ................ 154
2.3. La ordenación de los espacios naturales .......................................... 159
2.4. La planificación regional de la actividad turística ........................... 184
3. El proceso de planificación territorial del turismo.
Ejemplos de casos ................................................................................... 185
3.1. La regeneración de espacios turísticos saturados.
Las directrices de ordenación territorial de las Baleares .................. 186
3.2. Los “espacios oportunidad”. El Plan territorial parcial
de Bilbao metropolitano .................................................................. 188
3.3. El turismo como agente de desarrollo comarcal.
Las tierras del Ebro (Cataluña) ......................................................... 190
3.4. La planificación del paisaje. El Plan territorial paisajístico
del Valle de Aosta ............................................................................. 192
4. Los planes territoriales turísticos. Estudio de casos
a diferentes escalas ................................................................................. 194
4.1. Los planes de excelencia y dinamización. La intervención
en los espacios maduros y en los nuevos espacios ........................... 194
4.2. El territorio, base del desarrollo turístico.
El Plan turístico regional de Extremadura ....................................... 195
4.3. El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan de turismo
de Castilla y León (2002-2006) ........................................................ 197
4.4. La planificación territorial turística local. Plan de dinamización
turística de Coria .............................................................................. 198

Bibliografía ........................................................................................................ 200

Glosario .............................................................................................................. 208


© Editorial UOC 11 Presentación

Presentación
Salvador Antón Clavé y Francesc González Reverté

Esta obra pretende ser una iniciación a los principales mecanismos de plani-
ficación del espacio turístico. Con esta finalidad, se presentan los conceptos teó-
ricos y los instrumentos y procedimientos metodológicos necesarios para
observar el proceso de implantación de las prácticas de planificación y los benefi-
cios que comporta su utilización y generalización. El primer capítulo, “Fundamen-
tos de planificación territorial”, explica aspectos básicos sobre ordenación del
territorio y planificación en general. La estructura del capítulo consta de tres partes
relacionadas entre sí con el objetivo de definir en qué consiste la planificación y
cuál es la utilidad de su uso como metodología aplicada a la ordenación de espa-
cios turísticos. Se parte de la base de que la planificación y la práctica territorial
son condiciones indispensables para dotar a la gestión de los territorios y espacios
turísticos de pautas y elementos de sostenibilidad.
En el segundo capítulo, “Técnicas e instrumentos para el análisis territorial”,
se indican algunas técnicas y herramientas de análisis territorial directamente
aplicables a la planificación turística del territorio. El capítulo consta de seis par-
tes, en cada una de las cuales se explica una técnica o instrumento concreto. En
conjunto se plantean los fundamentos conceptuales e ideológicos, su utilidad y
los mecanismos procedimentales para su correcto uso. El primer apartado se ini-
cia definiendo el concepto y el tipo de recursos turísticos a efectos de inventario
y se establecen los mecanismos de evaluación analítica que sobre ellos se puede
aplicar. En un segundo apartado se explica el papel de los recursos en la delimi-
tación de la potencialidad turística de un territorio, juntamente con otros fac-
tores como la accesibilidad y los equipamientos. El tercer apartado se dedica a
exponer el concepto de capacidad de carga como elemento para calcular la co-
rrecta dimensión de los flujos de visitantes que permita mejorar la gestión del
espacio turístico. En un cuarto apartado, centrado en el análisis de la demanda,
se describen las fuentes existentes y los mecanismos para la obtención de infor-
© Editorial UOC 12 Planificación territorial del turismo

mación relativa a las características de la demanda turística. Seguidamente, en


el apartado quinto, se presenta uno de los instrumentos analíticos de carácter
ambiental. Se expone la técnica de evaluación de impacto ambiental aplicada al
turismo como mecanismo para minimizar futuros impactos relacionados con el
desarrollo de nuevos proyectos. Finalmente, en el sexto apartado, se presentan
las utilidades de la cartografía y los sistemas de información geográfica tanto a
los efectos de la planificación y gestión del espacio turístico, como método para
la representación y comunicación de información de interés para los turistas.
El capítulo tercero, “Diseño de planes turísticos del territorio”, está dedicado
a la elaboración de planes turísticos de carácter territorial. Se diferencian, en pri-
mer lugar, los tipos de instrumentos normativos y planes que se aplican a la
hora de ordenar turísticamente un territorio. Se trata de una diferenciación ba-
sada en la naturaleza de los planes pero también en las características geográfi-
cas del objeto que hay que planificar. En un segundo apartado se pretende
abordar una aproximación a los diferentes tipos de planes sectoriales y territo-
riales, destacando su influencia potencial en el desarrollo de espacios turísticos.
El tercer apartado va destinado a proporcionar ejemplos y casos de estudio sobre
planificación turística desde una óptica territorial. En concreto se opta por ex-
poner casos relacionados con espacios turísticos saturados (Baleares); regenera-
ción de áreas metropolitanas a través del turismo (Bilbao); iniciativas de
desarrollo local sobre la base del turismo (Tierras del Ebro, en Cataluña); y valo-
ración del paisaje (Valle de Aosta, en Italia). Finalmente, el cuarto apartado re-
úne otros casos de estudio sobre planificación territorial turística combinados a
diferentes escalas de análisis, local, regional y nacional.
Los objetivos de la presente obra son los siguientes:

– Presentar los principales conceptos y herramientas de planificación que


son de aplicación en el campo del turismo.
– Explicar el papel de la sostenibilidad como fundamento de los procesos
de planificación turística.
– Presentar las principales técnicas de análisis territorial de aplicación para
la planificación turística del territorio.
– Explicar el papel de la cartografía en los procesos de planificación territo-
rial del turismo e introducir los sistemas de información geográfica como
herramienta operativa.
© Editorial UOC 13 Presentación

– Presentar los instrumentos normativos y los tipos de planes que se reali-


zan para la ordenación territorial del turismo.
– Presentar las principales técnicas de análisis territorial de aplicación a la
planificación turística del territorio.
– Explicar cómo se evalúan de manera sistemática los recursos turísticos
– Describir los factores que determinan la potencialidad turística de un te-
rritorio y explicar cómo se determina.
– Explicar las técnicas principales de análisis de la demanda turística.
– Introducir el concepto de capacidad de carga aplicada al turismo.
– Plantear la utilidad de la evaluación de impacto ambiental como instru-
mento para la planificación turística del territorio.
– Presentar el papel de la cartografía y los sistemas de información geográ-
fica en los procesos de planificación territorial de carácter turístico.
– Profundizar y reflexionar sobre la necesidad que el desarrollo turístico tie-
ne de la planificación.
– Entender los conceptos, elementos e instrumentos básicos de la planifica-
ción turística.
– Distinguir los diferentes tipos de planes turísticos y conocer sus compo-
nentes.
– Conocer la secuencia lógica del proceso de planificación y sus fases.
© Editorial UOC 15 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

Capítulo I
Fundamentos de planificación territorial
Salvador Antón Clavé y Francesc González Reverté1

1. Conceptos básicos iniciales

1.1. Principios y beneficios de la planificación territorial

La ordenación del territorio va más allá de la mera delimitación de zonas y


representa, en la actualidad, una opción indispensable de consenso social y eco-
nómico, y un instrumento para la armonización territorial y la legibilidad espa-
cial. Factores y elementos como la competencia por el espacio entre diferentes
usos y actores sociales, la complejidad de los procesos de globalización y su tra-
ducción en una competencia entre ciudades y regiones a partir del uso como re-
curso de su territorio, la existencia de espacios especialmente vulnerables a la
acción antrópica (montañas, litoral, rural y naturales protegidos), la necesidad
de establecer mecanismos de cooperación, cohesión y equilibrio interregional,
la coexistencia de intereses de protección y explotación del territorio, convier-
ten en imprescindible el recurso a la ordenación del territorio para garantizar un
funcionamiento integrado y racional del espacio.
La ordenación del territorio no consiste simplemente en ejecutar un ejercicio
colectivo de discusión sobre cómo debe establecerse un espacio dado (marcar las
localizaciones y distribuciones de usos más adecuadas para cada lugar, ubicar las
estructuras y sistemas que facilitan la mayor integración funcional posible de
todo el territorio), sino también un instrumento preventivo y/o atenuador de
conflictos territoriales existentes o latentes. De forma muy general podemos
afirmar que la planificación favorece la optimización de los beneficios de la

1. Con la colaboración de Jaume Mateu Lladó.


© Editorial UOC 16 Planificación territorial del turismo

puesta en marcha de una actividad económica, así como nos permite prever los
posibles perjuicios.
Más concretamente, la ordenación del territorio plantea tres principios bási-
cos (Gómez Orea, 1994):

1) La eficiencia. La organización de las actividades en el espacio de forma co-


herente, entre sí y con el medio que las acoge.
2) La equidad. El equilibrio en la calidad de vida de los diferentes ámbitos
territoriales. Es importante entender que ordenar el territorio significa vincular
las actividades humanas al territorio de manera que la estrategia de desarrollo
perseguida no suponga un lastre para el espacio que las soporta, y al mismo
tiempo, que las localizaciones de los lugares concretos donde desarrollar las ac-
tividades sean las más propicias para obtener éxito en los resultados de explota-
ción. Es decir, que permita un desarrollo equilibrado en todas las partes del
territorio y que se organice sobre una correcta base física.
3) El principio de jerarquía y de complementariedad. La integración de los
diferentes ámbitos territoriales en los de ámbito superior (es decir, debe haber
una complementariedad entre los diferentes planes establecidos y entre las di-
ferentes escalas de ordenación: debe haber una concordancia entre los planes
locales y los regionales, y entre éstos y los nacionales).

El carácter público de la ordenación del territorio (aunque es evidente que


también pueden participar en ella los agentes privados) deriva de la necesidad
de entender esta práctica como una recopilación de voluntades encaminada ha-
cia el beneficio colectivo, o al menos a conseguir unos objetivos socialmente
consensuados. La ordenación del territorio más que una finalidad en sí misma
es un instrumento al servicio de unos objetivos generales, razón por la cual para
definir modelos territoriales es preciso elaborar políticas territoriales específicas.
Ordenar el territorio implica dar respuesta a tres grandes interrogantes:

1) ¿Qué ordenar?
2) ¿Para qué ordenar?
3) ¿Cómo ordenar?

Por supuesto el objeto de ordenación es el territorio, o más concretamente el


mosaico de usos del suelo que la acción humana le ha ido otorgando a lo largo
© Editorial UOC 17 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

de la historia. Usos del suelo que coexisten sobre el territorio, que compiten por
él y sobre los que es necesario asignar unos usos específicos, entre los que tam-
bién se cuenta la protección.
Se ordena el territorio para cumplir unas finalidades y objetivos prefijados de
manera que estimulen el beneficio colectivo propuesto. Generalmente, estos ob-
jetivos se pueden dividir en dos grandes bloques: la equidad territorial y el uso ra-
cional de los recursos. Por ejemplo, la Carta Europea de Ordenación del Territorio
persigue como objetivos fundamentales (Consejo de Europa, 1983: 1) el desarro-
llo socioeconómico equilibrado de las regiones; 2) la mejora de la calidad de vida;
3) la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio am-
biente; y 4) la utilización racional del territorio. Los criterios para conseguir los
objetivos propuestos (el uso racional de un bien escaso) se refieren a cómo se debe
implementar la ordenación. La realización de objetivos de ordenación del territo-
rio es fundamentalmente una tarea política, hecho que implica una voluntad de
coordinación, concertación y cooperación entre diferentes autoridades, sectores
y agentes sociales, a diferentes escalas. Igualmente importante es destacar el ca-
rácter interdisciplinar del ejercicio de ordenación territorial debido a las múltiples
preocupaciones, temas y enfoques que deben ser abordadas.
La justificación de la ordenación territorial tiene que ver con la incapacidad
de los mecanismos de mercado para reparar los desequilibrios territoriales y las
externalidades que plantea el crecimiento, sobre todo si éste toma un cariz es-
pontáneo. Además, la ordenación debe enfrentarse a diferentes conflictos que
se plantean en todo intento de planificación territorial y que, si se mantienen
sin resolverse, plantean problemas para el desarrollo de un territorio:

1) La aparente contradicción entre conservación y desarrollo.


2) La existencia de sectores conflictivos entre sí.
3) La pugna entre el interés público y privado.
4) La diferente percepción local y de los intereses globales.

Actividades económicas que intrínsecamente pueden aportar beneficios a la


comunidad (por ejemplo, las industrias) pueden generar disfunciones y pérdi-
das en otras actividades o personas si no tienen una localización adecuada. La
ordenación del territorio debe resolver estos problemas mediante la jerarquiza-
ción de los objetivos perseguidos.
© Editorial UOC 18 Planificación territorial del turismo

Figura 1.1. Conflictos recurrentes con incidencia territorial

Fuente: Gómez Orea, 1994.

Los problemas que se pueden ocasionar si no se solucionan tienen que ver


con los elementos siguientes:

a) El desequilibrio territorial. Mientras que en unas áreas se concentran la


población y las actividades, otras se convierten en desiertos humanos.
b) Los impactos ecológicos y paisajísticos por localizaciones incompatibles
con el medio.
c) El derroche de los recursos naturales tanto por falta de actividad como por
exceso de ella.
d) La ignorancia de los riesgos naturales en la localización de actividades.
e) La mezcla y la superposición desordenada de usos.
f) La incoherencia entre la localización de los puestos de trabajo y zonas de ocio
o equipamientos y las zonas de residencia, demasiado separados unos de otros.
g) El conflicto entre actividades y sectores.
h) La descoordinación entre organismos públicos.

La ordenación del territorio tiene en el plan el instrumento básico para eje-


cutar el proceso ordenador. El plan es el instrumento idóneo para desarrollar los
© Editorial UOC 19 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

criterios de desarrollo y los objetivos estratégicos que implica la ordenación del


territorio. Conceptualmente hablando, el uso de planes para ordenar el territo-
rio requiere aplicar dos criterios:

1) Elaborar estrategias de desarrollo social, económico, cultural y ambiental


expresadas en las actividades que se localizarán sobre el territorio; la valoración
de la capacidad que ofrece este territorio (recursos, fuerza de trabajo); y la relación
que el territorio guarda con otros ámbitos jerárquicos (superiores e inferiores).
2) La distribución ordenada de las actividades según los principios de capa-
cidad de acogida del medio físico, una adecuada zonificación y uso del territorio
que favorezca las interacciones entre las diferentes actividades que son comple-
mentarias y que separe y evite el conflicto entre las que son incompatibles.

Como se verá más adelante, esquemáticamente el plan consiste en la elabo-


ración conjunta de un análisis del modelo territorial actual, una diagnosis de los
problemas y potencialidades sobre la que gira una propuesta de objetivos y me-
tas para alcanzar el modelo territorial propuesto, y una prognosis donde se es-
tablecen las determinaciones propuestas por el plan en un programa de
actuaciones de acuerdo con un calendario de acciones a llevar a cabo, así como
se especifican los recursos disponibles para implementarlas. Esta estructura es
circular puesto que el plan no acaba una vez diseñadas las acciones, sino que
deberá ser revisado un tiempo después para adaptarse a las nuevas circunstan-
cias del modelo territorial surgido mediante la aplicación del plan.
Las tres grandes modalidades de planificación física del territorio (las desti-
nadas a la ordenación de los usos del suelo) son la territorial, la urbana y la sec-
torial. Nos interesa destacar aquí la primera de ellas, la planificación territorial.
Esta modalidad de planificación surge en parte como respuesta a los aspectos
que no eran tratados por la planificación urbana y sectorial. Algunas dinámicas
justifican esta aproximación integradora y coordinada al tratamiento de los pro-
blemas territoriales. En primer lugar, el avance imparable del proceso de urba-
nización y el crecimiento de las ciudades muchas veces a costa de los espacios
de gran valor ecológico y asociado a un aumento del consumo de recursos na-
turales. En segundo lugar, el desequilibrio y la disparidad de rentas y accesos a
servicios entre regiones. En tercer lugar, la existencia de áreas con problemas es-
pecíficos y necesidades de planificación a medida.
© Editorial UOC 20 Planificación territorial del turismo

De estos tres pilares emergen diferentes temáticas que la planificación terri-


torial debe abordar. Pujadas y Font enumeran las siguientes: 1) la redistribución
de la población y de las actividades económicas en todo el territorio; 2) la for-
mulación de directrices globalizadoras para la planificación sectorial (espacios
urbanos, infraestructuras, equipamientos, medio ambiente, etc.); 3) la formula-
ción de directrices para el planeamiento urbano; 4) la definición de ámbitos
para la planificación territorial de nivel inferior, tejiendo una estructura que
permite ordenar coherentemente desde los espacios más grandes a los más pe-
queños; y 5) la zonificación del territorio acorde a problemáticas específicas de
cada una de sus partes (Pujadas y Font, 1998). Siguiendo a Gómez Orea (2001)
podríamos añadir también otros problemas que pueden ser mejorados o trata-
dos mediante la ordenación del territorio: las degradaciones ecológicas y el des-
pilfarro de recursos naturales; la ignorancia de los riesgos naturales en la
localización de actividades; la mezcla y superposición desordenada de usos; la
accesibilidad a la explotación de los recursos territoriales; la accesibilidad de la
población a los lugares de trabajo; la superación de las dificultades territoriales
para dotar de equipamientos y servicios a la población; los conflictos entre ac-
tividades y sectores; y la descoordinación entre organismos públicos del mismo
rango y entre distintos niveles administrativos.

1.2. La planificación del territorio como sistema

Como acabamos de ver, el simple listado de temas que incluye la planificación


territorial ya nos da una idea de la complejidad que representa dar un tratamiento
racional a los usos del suelo. El territorio funciona como un sistema complejo de
múltiples interrelaciones e influencias. La influencia humana ha actuado históri-
camente sobre los ecosistemas tejiendo paisajes que los transforman.
En los años setenta Ian McHarg propone, de forma pionera, una filosofía de ac-
tuación en planificación territorial que parte de la planificación ecológica como ar-
gumento para enfrentarse a la complejidad del territorio. La planificación
ecológica planteada por McHarg pretende superar la planificación formal del mo-
mento (años sesenta), ya que la considera casi tan culpable como el crecimiento
descontrolado por no reconocer lo que es intrínsicamente idóneo o inadecuado
© Editorial UOC 21 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

para el crecimiento urbano o la localización de determinados usos del suelo. Los


principales elementos de su pensamiento, que ha creado escuela entre los planifi-
cadores contemporáneos, pueden resumirse de la forma siguiente (McHarg, 2000):

1) Abandonar el antropocentrismo y la idea de superioridad natural del


hombre, por la noción, mucho más humilde, centrada en la coexistencia del
hombre en la naturaleza. “Si se acepta la máxima de que la naturaleza es el es-
cenario de nuestras vidas y que es indispensable un conocimiento mínimo de
los procesos de ésta para poder sobrevivir o, aún más, para siquiera existir, gozar
de buena salud y disfrutar, resulta asombroso descubrir cuántos problemas apa-
rentemente complicados tienen una solución sencilla” (pág. 7). “Vista la bios-
fera como un único superorganismo, el naturalista considera al hombre como
una enzima capaz de regularla. El hombre pertenece al sistema y depende total-
mente de él, pero tiene la responsabilidad de la gestión, que se deriva de su aper-
cepción. Éste es su papel; administrar la biosfera y su conocimiento” (pág. 123).
2) La consideración del proceso natural es el elemento clave en el ejercicio
de planificación. El argumento fundamental es que la naturaleza aporta un con-
junto de procesos y valores que implican oportunidades y limitaciones para el
uso humano. “La finalidad […] es demostrar que el proceso natural, cuyo carác-
ter es unitario, debe ser considerado como tal en el proceso de planificación; es
decir, que los cambios realizados en partes del sistema afectan necesariamente
al sistema entero, que los procesos naturales representan valores y que estos va-
lores han de contabilizarse mediante un sistema único” (pág. 65).
3) El método de planificación más perfeccionado es aquel que incorpora el
valor de los recursos, social y estético, a aquellos otros habitualmente conside-
rados (las ventajas y los costes económicos). “Una vez aceptado que un lugar es
la suma de procesos naturales y que estos procesos constituyen valores sociales,
se pueden extraer conclusiones sobre el uso que se va a dar al lugar, de manera
que asegure una óptima utilización y mejora de los valores sociales. Esto es, su
idoneidad intrínseca”.
4) El método de planificación debe permitir usos complementarios del suelo,
es decir, opta por la búsqueda de zonas que admiten más de un uso posible. “Esta
idea tiende a entrar en conflicto con el principio de zonificación que impone la
segregación de los usos del suelo. Reconocer que ciertas zonas son aptas para di-
versos usos del suelo puede considerarse como un problema o bien puede verse
© Editorial UOC 22 Planificación territorial del turismo

como la oportunidad de combinar los usos de una manera atractiva para la socie-
dad […] nos hemos acostumbrado a la monótona regularidad de la zonificación,
porque no estamos acostumbrados a percibir la verdadera diversidad del medio
natural, ni a responder, con nuestros planes, a esta diversidad” (pág. 105).
5) El proceso de planificación debe adoptar la idea de adaptación. Es decir,
favorecer un proceso creativo de acuerdo con la evolución natural. El proceso
de adaptación persigue la dirección que lleva de la simplicidad a la complejidad,
de la uniformidad a la diversidad, de la inestabilidad a la estabilidad, de un bajo
número de especies y simbiosis a un alto número de especies y simbiosis, de la
entropía elevada a la entropía alta. “El proceso creativo exige que el medio se
haga más adecuado, que el hombre adapte y se adapte al medio natural […]. La
prueba de creatividad consiste en realizar una adaptación creativa. Ello implica
identificar los medios intrínsicamente adecuados para un organismo o proceso,
identificar los organismos, las especies o la institución adecuados al medio y
marcar el inicio del proceso por el que el organismo y el medio se acomodan
para conseguir una mejor adaptación” (pág. 120), y
6) El método cartográfico de comparación de capas. El método parte de la
premisa de que ciertas zonas no son adecuadas para construir o destinar deter-
minados usos mientras que otras son idóneas para ello, por lo que hay que iden-
tificarlas según criterios de utilidad social. “Si nuestros corazones son puros y
nuestros instintos buenos, entonces entenderemos que si una zona resulta útil
al hombre cuando se conserva en su estado natural, dejará de ser la más idónea
para urbanizar. Y como no somos necesariamente puros ni buenos, resulta que
[…] si se seleccionan ocho rasgos naturales y los colocamos en orden de impor-
tancia en función de los procesos naturales, el conjunto de rasgos invertido for-
mará un orden claro de idoneidad para la urbanización” (pág. 154). Superponer
las diferentes capas de elementos analizados es vital para establecer este tipo de
análisis. Se entiende que las capas mantienen entre sí una conexión temporal,
es decir, la última capa sólo es comprensible en relación a las anteriores. Para
comprender la ecología de una región, es preciso que las diferentes disciplinas
científicas intervengan de manera integrada y no fragmentada en el análisis de
capas, cosa que se consigue simplemente insistiendo en la cronología de las mis-
mas. Dicho de otra manera, el estudio de la capa geológica permite reinterpretar
la hidrología interna y superficial, ello conduce inevitablemente a los suelos,
© Editorial UOC 23 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

con los que se llega a las plantas, lo que conduce a su vez a los animales, lo que
puede dirigir el uso del suelo.

Como acabamos de ver, los principios de McHarg se basan en el reconoci-


miento de los procesos biológicos como criterios de planificación territorial.
Entiende que los procesos naturales son expresivos de las condiciones territo-
riales (el paisaje por ejemplo es el resultado de la interacción entre éstos y la
cultura humana) y actúan como determinantes naturales de los usos del suelo.
Este planteamiento choca de lleno con el determinismo económico que había
guiado la localización, forma y crecimiento de los espacios urbanos hasta el
momento.
El método empleado para cumplir con esta filosofía parte de la representa-
ción cartográfica de los elementos naturales para determinar su influencia e
interrelación de unos con otros. Las actividades objeto de localización espacial
(agricultura, ocio, forestal, uso urbano) son interpretados según esa cartografía
y traducidos en mapas sintéticos de capacidad intrínseca. Es decir, se atribu-
yen valores a los procesos (no sólo económicos) que permiten zonificar las
áreas según su valor social y ambiental. Más concretamente, McHarg otorga
cuatro tipos de valores a los recursos naturales: 1) calidades inherentes (por
ejemplo, el paisaje tiene valor estético por sí mismo); 2) productividad; 3)
mantenimiento del equilibrio ecológico; y 4) riesgos potenciales derivados de
un uso inadecuado de los procesos o recursos naturales. Dichos valores deben
ser sintetizados cartográficamente apoyados en un inventario ecológico, un
inventario económico y un análisis visual del paisaje, elementos que dotarán
a cada parte del territorio de un valor total en función de cada uso del suelo
posible y que permitirá discriminar los mejores/peores lugares para cada acti-
vidad o uso.
Remarcar, por último, que la cartografía es el elemento básico en el método
de McHarg, ya que permite identificar los lugares menos favorables a la locali-
zación en aquellos puntos donde concurren los mayores costes sociales de cons-
trucción y donde existen limitaciones por las características del medio natural.
Cada valor se valora y es expresado cartográficamente con gamas de colores de
mayor a menor intensidad. La superposición de los diferentes mapas muestra,
finalmente, las zonas que mejor y peor responden al conjunto de criterios de
partida para una localización determinada.
© Editorial UOC 24 Planificación territorial del turismo

2. El proceso de planificación territorial

2.1. Los criterios básicos del plan territorial. Objetivos y métodos

Es habitual hablar de la región como el marco idóneo para ejercer la planifi-


cación territorial, a través de planes generales territoriales. La región permite or-
denar territorios suficientemente grandes para diseñar estrategias de conjunto y
suficientemente homogéneos para dar una visión general de la ordenación terri-
torial perseguida. No obstante, los planes generales pueden diseñarse también so-
bre otras escalas. De hecho se distinguen cuatro niveles o escalas territoriales para
ejercer la planificación territorial, cada uno de ellos con ventajas e inconvenientes.
El supranacional, como por ejemplo es el caso de la Unión Europea. El nacional,
que permite una visión global y homogénea, pero que tiende a descoordinarse
y a fragmentarse, especialmente en aquellos países que han descentralizado la
competencia de organización del territorio en regiones. El nivel regional, básico
en la ordenación del territorio y, finalmente, el subregional. Este último nivel
puede ser importante para regiones demasiado extensas, muy heterogéneas o
con marcadas polaridades.
En la planificación territorial la escala es un elemento importantísimo. La
planificación acostumbra a organizarse en cascada, es decir, mediante diferentes
planes jerarquizados según el ámbito territorial que abrazan y según la mayor o
menor concreción de las disposiciones, recomendaciones y directrices que in-
cluyen. Es decir, la jerarquía entre los planes se establece debido a que existen
vínculos entre los planes superiores o generales y los sectoriales, que impiden a
estos últimos contradecir a los primeros. Además, conviene tener en cuenta que
un plan general territorial no puede ofrecer directrices territoriales precisas, sino
grandes líneas maestras. Posteriormente, convendrá definir ámbitos más redu-
cidos para la elaboración de planes más concretos o parciales, respetando las
premisas y directrices de los planes generales.
La primera parte de la planificación territorial es normalmente una defini-
ción de los objetivos del plan. En realidad, la definición de los objetivos es el
resultado de tres fases complementarias a las que cabe añadir una anterior de
preparación.
© Editorial UOC 25 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

0. En la etapa preparatoria se inicia la discusión del plan y se ponen los ci-


mientos del proyecto de plan.
1. Análisis territorial a partir de diferentes variables territoriales, ambienta-
les, económicas, sociales y políticas.
2. Diagnóstico-resumen del análisis, que permite establecer las principales
potencialidades del territorio y sus amenazas más significativas.
3. Prognosis o parte dispositiva, en la que se fijan una serie de objetivos cla-
ve para el desarrollo del modelo territorial, y que normalmente se concre-
ta en un programa de actuación.

La fase preparatoria es el proyecto piloto del plan. Se decide cuál será el espacio
objeto de la planificación; qué intenciones y filosofía contiene el plan; se efectúa
una prediagnosis básica de la problemática principal; se establece la metodología de
trabajo; se valora el marco legal existente; se forma el equipo de colaboradores; se
construyen el programa y el cronograma de trabajo y se fija el presupuesto del plan.
Durante la fase de análisis se pretende obtener un conocimiento científico
completo de la realidad territorial objeto de la planificación, se efectúa el trabajo
de campo necesario, las tareas de observación y se ejecutan las técnicas de análisis
sectoriales. Para ello es necesario, en primer lugar, recoger y preparar toda la infor-
mación relevante para detectar el funcionamiento del sistema territorial (los temas
a analizar en esta fase son tradicionalmente el medio físico y los recursos naturales;
la población y su actividad; el sistema de asentamientos y de infraestructuras; y el
marco legal e institucional), su problemática específica y sus potencialidades. Una
vez obtenida la información, se entra en la siguiente fase, de diagnosis, donde se
analiza sintéticamente mediante una diagnosis territorial con el objeto de inter-
pretar la situación actual del sistema de acuerdo a su estado actual, su trayectoria
histórica y su evolución previsible. Al mismo tiempo se reflexiona sobre la inter-
conexión existente entre problemas y oportunidades detectados.
Es conveniente introducir también en esta fase una primera valoración de la
capacidad de intervención y de la existencia de instrumentos de gestión; así
como un pronóstico de tendencias previsible (cómo será el futuro probablemen-
te, cómo sería deseable que fuese, y cómo es más viable que sea).
La fase de definición de objetivos es clave para el desarrollo futuro de la planifi-
cación, en el sentido que expresa la voluntad de resolver los problemas actuales de-
tectados, prevenir los futuros y aprovechar las oportunidades. Los objetivos sirven
© Editorial UOC 26 Planificación territorial del turismo

como punto de partida para el establecimiento de acciones y medidas que conlle-


van aplicaciones concretas y prácticas para la resolución de los problemas detecta-
dos. También enlaza esta fase con la anterior, de diagnosis territorial, puesto que la
definición de objetivos va estrechamente vinculada al esquema de problemas y
oportunidades pudiéndose elaborar en paralelo ambos árboles (problemas y obje-
tivos). Además de estar relacionados con la diagnosis, los objetivos deben estar
también relacionados entre sí y priorizados según su interés genérico.
A partir de aquí se entra en la fase de prognosis, donde se identifican pro-
puestas concretas y se debaten las medidas a tomar mediante un plan de actua-
ción. Es decir, las soluciones previstas para poder alcanzar los objetivos
propuestos en la fase anterior. Las acciones y medidas deben tener un carácter
progresivo, depurando progresivamente las propuestas hasta obtener un nivel
de detalle suficiente para ser evaluados en función de su capacidad de cumplir
objetivos. En esta fase, al contrario que las anteriores, donde predomina el com-
ponente analítico, técnico y científico, la creatividad, la intuición e imagina-
ción en las propuestas es fundamental. Finalmente, la selección de las acciones
culmina el proceso en esta fase, debiendo expresarse las acciones de manera que
se puedan poner en práctica, es decir, explicando qué se hace, cómo se hace,
quién hace, quién financia y quién controla cada medida o acción propuesta.
A pesar de que las tres fases anteriores son las principales en el proceso de pla-
nificación, éste no sería completo si no se efectúa la gestión del mismo. Se trata
de una etapa ejecutiva, de puesta en marcha del plan, donde se materializan las
propuestas y donde se efectúa un seguimiento y se controla la ejecución. Una vez
articuladas e implementadas las propuestas, conviene establecer mecanismos de
seguimiento de los resultados efectuando análisis continuos de la realidad cam-
biante y tomando decisiones en función de los cambios observados y de los efec-
tos que sobre las medidas implementadas puedan tener. Por último, la fase de
control va destinada a evaluar el plan según si éste se acerca o se aleja de la tra-
yectoria prevista inicialmente, introducir medidas de revisión y nuevas acciones
si se aleja de la misma, revisando y actualizando el conjunto si fuera necesario.

2.2. Sistemas del plan territorial

Los espacios regionales son territorios complejos en los cuales la planificación


debe abordar aspectos que van más allá de los elementos físicos o urbanos. A di-
© Editorial UOC 27 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

ferencia de la planificación urbanística, que tiene un fuerte componente físico, en


este caso la metodología de trabajo más común es el análisis de los cuatro sistemas
que integran el territorio y la interacción entre los mismos.

Tabla 1.1. Elementos de un plan territorial


Objetivos y estrategias Sistemas
– Planificación regional Sistema físico
– Planificación subregional
– Topografía y modelo territorial
– Clima y vegetación
– Recursos naturales
– Paisaje
– Espacios protegidos
– Gestión de residuos
– Riesgos naturales
Sistema productivo
– Actividades económicas básicas
– Actividades económicas secundarias
– Equipamientos
– Recursos humanos
– Localización de la actividad
– Zonificación
Sistema relacional
– Estructura interna y articulación
– Integración con el exterior
– Accesibilidad
– Transporte público
– Telecomunicaciones
Sistema urbano
– Lugares centrales y jerarquía
– Sistemas urbanos
– Ejes de desarrollo
Fuente: A. Hidenbrand (1996).

La planificación de los espacios regionales se estructura generalmente a par-


tir de los siguientes elementos (véase la tabla 1.1):

• los objetivos generales


• el sistema físico o soporte
• el sistema productivo
• el sistema relacional
• el sistema urbano
© Editorial UOC 28 Planificación territorial del turismo

Figura 1.2. Esquema. Relación entre los sistemas


del plan territorial

El sistema físico incluye todos los elementos relacionados con el medio.


Los planes territoriales deben partir de las condiciones territoriales estructu-
rales, como la climatología, la red hidrográfica, el tipo de suelo y la orografía,
la vegetación, etc. La mayoría de los planes territoriales incluyen un extenso
capítulo dedicado al sistema físico, aunque en la práctica no existe una clara
vinculación con el resto de la planificación. Las utilidades más comunes de
este sistema son:

• Propuestas de ordenación de los espacios naturales y las zonas verdes. Los


planes territoriales intentan crear sistemas de relaciones entre las piezas
del territorio que tienen un valor natural: cinturones verdes, corredores
biológicos, redes de espacios naturales, sistemas de parques, etc.2
• Análisis de la calidad del paisaje y establecimiento de criterios de preser-
vación de los elementos estructurales del paisaje.3
• Definición del sistema de entradas y salidas de energía y residuos. La concep-
ción de la región como un espacio abierto en el que existen unas entradas
(energía, agua, etc.) y unas salidas (aguas residuales, residuos sólidos, etc.), y
no como un sistema cerrado, obliga a planificar estos elementos ambientales
en el plan territorial.

2. Como es obvio, este punto tiene un indudable valor tanto para la tipología de turismo natural
como para el resto de las tipologías (turismo litoral, turismo urbano, etc.).
3. El objetivo es precisar los elementos (naturales y antrópicos) que configuran la identidad del
lugar, lo cual tiene una lectura turística inmediata.
© Editorial UOC 29 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

El sistema productivo analiza la lectura territorial de las actividades econó-


micas. Aunque este tipo de análisis es más propio de los planes sectoriales, los
planes territoriales también incorporan análisis vinculados con la economía de
la región, siempre y cuando exista una plasmación en el territorio. Los princi-
pales ámbitos de estudio del ámbito productivo son:

• El sistema productivo como agente estratégico. En este caso se identifican


los sectores clave que deben definir el desarrollo del territorio (con fre-
cuencia el turismo juega un papel esencial), los sectores en declive que
puedan generar un proceso de recesión económica y estratégica del terri-
torio y los sectores sensibles (la agricultura, la pesca, la artesanía, etc.), en
los cuales las políticas de planificación procuran establecer mecanismos
de preservación.
• El sistema productivo en las subregiones. El plan territorial suele implicar
una división en zonas, y el análisis del sistema productivo implica una de-
finición de la especialización funcional de cada área: ciudades centrales,
polos de descongestión, áreas de apoyo, centros secundarios, áreas perifé-
ricas, etc.
• Elementos territoriales que dinamizan el sistema productivo. El plan te-
rritorial puede contemplar medidas o instrumentos de ordenación terri-
torial, que tienen una lectura inmediata en el sistema productivo: polos
tecnológicos, parques científicos, centros logísticos, polígonos industria-
les o terciarios, corredores de actividad, etc.

En la actividad turística el sistema productivo estudia las posibilidades de de-


sarrollo turístico de la región, las áreas turísticas de la región y sus densidades
de ocupación, las tipologías turísticas reales y potenciales y la interacción entre
el sector turístico y otros sectores de apoyo (comercial, agrícola, pesquero, in-
mobiliario, etc.).
El sistema relacional trata sobre los elementos de conexión de la región, es
decir, la ordenación y la planificación del sistema de comunicaciones, la accesi-
bilidad y las telecomunicaciones. Normalmente este ámbito se trata en planes
sectoriales específicos que se ocupan del transporte ferroviario, la conexión via-
© Editorial UOC 30 Planificación territorial del turismo

ria, la red portuaria, la accesibilidad aérea, las redes de telecomunicaciones o la


conexión de servicios.
Según Pujadas y Font (1998), los planes territoriales estudian el sistema rela-
cional desde tres perspectivas:

• La integración con el exterior, es decir, la conexión entre la región y las


áreas exteriores, tanto nacionales como internacionales. La conexión ae-
roportuaria, la red de puertos, las carreteras internacionales o la red de fe-
rrocarriles de alta velocidad son elementos capaces de transformar una
región por su capacidad de conectarla con otras regiones.
• La articulación interior, o sea, la red de transportes y comunicaciones que
facilita la relación física entre las piezas de la región. Este modelo permite
distinguir entre áreas centrales, áreas periféricas, áreas de corredor, nodos
secundarios, etc.
• La coordinación intermodal. Los planes territoriales son un instrumento
muy eficiente para conseguir la coordinación entre los diferentes sistemas
de transporte. Mientras que los planes sectoriales tratan cada una de las
formas de transporte de forma individual, el plan territorial permite pla-
nificar la relación entre cada modelo de transporte y, además, su relación
con los otros sistemas (físico, productivo y urbano). La creación de nodos
intermodales, donde se pueda “saltar” de un modo de transporte a otro
(por ejemplo, la conexión entre el aeropuerto y el tren de alta velocidad
o entre un puerto y una autopista), incrementa la eficiencia general del
sistema.

Como es obvio, el sistema relacional tiene una importancia capital en la pla-


nificación de la actividad turística, ya que se vincula con la accesibilidad del des-
tino respecto a las áreas emisoras y con la capacidad de movilidad interna, lo
cual favorece los flujos turísticos intrarregionales.
El elemento que tradicionalmente ha vertebrado el espacio regional es la red
de ciudades. Las ciudades y sus relaciones son los elementos que de una manera
más evidente contribuyen al sentido de región. De hecho, muchas de las pro-
puestas de regionalización se establecen a partir de las relaciones funcionales
entre las ciudades.
© Editorial UOC 31 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

El análisis del sistema urbano en los planes territoriales4 puede hacer referen-
cia a los ámbitos siguientes:

• Definición de las áreas funcionales. Las áreas funcionales son espacios de-
finidos a partir de ciudades fuertemente relacionadas que, en muchos as-
pectos, actúan como si fuesen una sola entidad territorial. En muchos
planes territoriales, como en el caso de las directrices de ordenación del
territorio del País Vasco, la unidad básica de gestión del territorio no son
las ciudades, sino las áreas funcionales.
• Categorías de ciudades y potencialidades. El análisis urbano de los planes
territoriales permite determinar grandes categorías de ciudades o sistemas
de ciudades, que deben tener funciones diferentes en el proyecto de desa-
rrollo territorial: núcleos centrales, áreas de descongestión, espacios urba-
nos periféricos, áreas de dinamismo económico, polos tecnológicos, etc.
• Criterios básicos de urbanismo e intervención en el territorio. La escala regio-
nal permite definir criterios básicos de regulación de la intervención en el
medio urbano y en el paisaje que permitan romper con la fragmentación de
los planes municipales. Algunos planes territoriales proponen actuaciones
coordinadas en la definición de la presión inmobiliaria, la capacidad de cre-
cimiento o las restricciones de incremento de ocupación e, incluso, medidas
genéricas sobre aspectos formales (fachadas, estructura urbana, etc.).

2.3. Metodologías propias del proceso de planificación territorial

Cada fase de la planificación territorial dispone de unas técnicas aplicables


para su desarrollo. Existe un buen número de ellas, pero pueden sintetizarse en
cuatro tipos: 1) las técnicas de selección de opinión e identificación de temas
clave; 2) las técnicas de diagnosis sintéticas; 3) las técnicas prospectivas, y 4) las
técnicas de participación pública. El primer grupo corresponde sobre todo a la

4. Las directrices de ordenación territorial (DOT) de las Islas Baleares ejemplifican una estructura
de la planificación basada en los sistemas urbanos y su capacidad de desarrollo. De esta forma, las
DOT dividen el territorio insular en nodos estructurantes, núcleos con influencia supramunicipal,
núcleos tradicionales y áreas turísticas del litoral. Cada una de estas unidades tiene una misión
concreta en la estrategia de planificación territorial.
© Editorial UOC 32 Planificación territorial del turismo

fase de análisis y diagnosis, el segundo y tercero se ejecutan principalmente en


la fase de diagnosis, mientras que las del cuarto grupo pueden ejercerse a lo lar-
go de todo el proceso, aunque especialmente en las fases de diagnosis y gestión.
El método Delphi se basa en la consulta directa a especialistas, y es uno de
los instrumentos más utilizados en el diagnóstico de un plan territorial. El mé-
todo Delphi (que recibe su nombre del oráculo de Delfos en Grecia) se funda-
menta en el anonimato de los especialistas, con el objetivo de no condicionar
la respuesta de cada experto consultado. Las distintas iteraciones permiten que
las opiniones individuales o colectivas se retroalimenten, de manera que el re-
sultado final es la posición general del grupo. El resultado es tanto un balance
cuantitativo (porcentaje de opiniones más comunes, grado de acuerdo, etc.)
como cualitativo (presentación de las opiniones singulares, estudio de los prin-
cipales conflictos de opinión, etc.).
Este método constituye un instrumento de análisis de la información, y se es-
tructura en dos fases que se combinan: una fase cualitativa y una fase cuantitativa:

• En una primera fase, a una serie de expertos o personas relevantes cono-


cedoras de la realidad territorial (asociaciones empresariales, empresas
históricas o singulares, expertos locales, expertos foráneos, políticos,
agentes locales, etc.) se les pregunta unas cuestiones clave para realizar un
diagnóstico sobre el espacio planificado.
• En una segunda fase, se organizan las diferentes afirmaciones en una tabla
y se reenvían a los mismos expertos con el fin de que señalen su grado de
conformidad con las sentencias sistematizadas y ayuden a formular una
opinión general del grupo.

El proceso puede repetirse varias veces (iteraciones), aunque lo más frecuente


es que sólo sea necesaria una segunda consulta.
A diferencia de los talleres de trabajo con especialistas (brainstorming y simi-
lares), que se realiza presencialmente, el método Delphi se realiza a distancia
mediante rondas de entrevistas a participantes que no se conocen. Por ello re-
sulta más barata su ejecución, ya que elimina gran parte de los problemas y cos-
tes logísticos de las reuniones presenciales. Otra ventaja reside en el hecho de
que las opiniones de los participantes no se ven condicionadas por la visión do-
minante de algunos especialistas destacados. Sin embargo, el Delphi requiere
© Editorial UOC 33 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

mayor tiempo de dedicación y no da lugar a que surjan discusiones espontáneas


entre los participantes.
El análisis DAFO (swot, en inglés) permite identificar las debilidades, las ame-
nazas, las fortalezas y las oportunidades de un territorio, de las áreas en que se
divide este territorio y de sus sectores económicos.
Este modelo es utilizado especialmente en la planificación estratégica, y per-
mite identificar de manera simple los elementos que actuarán como locomotora
del desarrollo económico y territorial (aquellos que el plan debe reforzar) y los
elementos que actuarán como freno o lastre (cuyo efecto el plan debe mitigar).
El análisis DAFO consiste en confeccionar una matriz que simplifica el diag-
nóstico de un espacio. Tal y como refleja la tabla 1.2, la matriz está formada por
dos criterios:

• El primero es la diferenciación entre el diagnóstico actual (basado en el


análisis previo) y el diagnóstico futuro (sustentado, sobre todo, en el es-
tudio del entorno);
• El segundo, la diferencia entre los aspectos (presentes y futuros) que son
positivos y los aspectos negativos.

Tabla 1.2. Matriz DAFO


Positivo Negativo

Presente Fortaleza Debilidad

Futuro Oportunidad Amenaza

El diagnóstico permite identificar qué aspectos del territorio deben ser refor-
zados estratégicamente (las fortalezas), qué medidas hay que implantar para
aprovechar las oportunidades del territorio, cómo pueden corregirse las debili-
dades del modelo y de qué forma es posible minimizar las amenazas. Algunos
estudios DAFO determinan también el cuadrante crítico, es decir, cuál de los
cuatro factores (debilidades, amenazas, fortalezas, oportunidades) es más rele-
vante en el diagnóstico del territorio.
El análisis DAFO combina, por tanto, un diagnóstico de factores externos
con otro diagnóstico de factores internos. El análisis externo permite identi-
© Editorial UOC 34 Planificación territorial del turismo

ficar aquellos factores incontrolables del entorno que son una amenaza o
una oportunidad, mientras que el análisis interno establece una reflexión so-
bre los puntos fuertes y débiles que presenta el propio territorio. La integra-
ción del diagnóstico externo e interno se establece de forma sintética en la
DAFO y permite identificar cuatro situaciones estratégicas posibles en una
matriz:

a) Las oportunidades del entorno exterior, que pueden aprovecharse me-


diante las fortalezas internas del territorio.
b) Las amenazas exteriores, que pueden ser contrarrestadas por las fortalezas
del territorio.
c) Las oportunidades externas, que pueden ser aprovechadas si se consigue
superar las debilidades internas.
d) Las amenazas exteriores, que no pueden ser contrarrestadas si no se su-
peran las debilidades, y que, por lo tanto, representan riesgos elevados para el
territorio.

El método MACTOR (matriz de alianzas y conflictos: tácticas, objetivos y es-


trategias) es un estudio prospectivo basado en las estrategias previsibles de cada
uno de los principales agentes implicados.

1) El primer paso de este método es, obviamente, identificar los actores que
intervienen en el proceso de decisión del modelo territorial turístico (hoteleros,
sector inmobiliario, trabajadores turísticos cualificados, turistas, residentes, se-
gunda residencia, etc.).
2) A continuación debemos realizar una matriz de influencia entre actores,
tal y como se muestra en la tabla 1.3.

Tabla 1.3. Matriz de influencia entre actores


+ Dependencia –

Actores Actores
+
dominantes de enlace
Influencia
Actores Actores
– autónomos dominados
© Editorial UOC 35 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

3) El último paso es la definición de los diferentes objetivos estratégicos y de


la posible posición de cada agente en los mismos. La suma de las posiciones es-
tratégicas por objetivos puede llevar a la realización de un cuadro de alianzas fi-
nal, en el que se establecen las relaciones positivas y negativas entre los agentes
y las posibles alianzas, así como los principales elementos de conflicto.

Las técnicas de selección de alternativas son instrumentos de análisis más


complejos (las técnicas de simulación, el análisis coste-beneficio o las técnicas de
análisis multicriterio son algunos ejemplos) que sirven como apoyo a la fase
de prognosis de los planes territoriales turísticos. En este campo, la metodología de
trabajo más común es la construcción de escenarios.
Los escenarios son una proyección del futuro del territorio, diseñado a partir
de una serie de condiciones de partida. Normalmente, el plan dibuja varias al-
ternativas y opta por la más deseable.
En la tabla 1.4 hemos presentado los diferentes tipos de escenarios.

Tabla 1.4. Tipos de escenarios


Tipo Finalidad Premisa Proceso

Escenario Determinar un Tendencias Examina las


tendencial. futuro posible. estables. tendencias
Escenarios y los factores.
exploratorios
Escenario Definir el espacio de Tendencias Hace variar de forma
de delimitación. los futuros posibles. estables. extrema las hipótesis.

Escenario Crear la imagen de Se pueden Sintetiza los objetivos


normativo. un futuro posible y determinar y relaciona futuro con
deseable. objetivos a priori. presente.
Escenarios de
anticipación
Escenario Elaborar un futuro Se pueden Sintetiza los objetivos
contrastado. deseable en los determinar y relaciona futuro con
límites de lo posible. objetivos a priori. presente.

Los escenarios exploratorios parten de la situación actual y de las tendencias


básicas de esta situación y, a partir de las mismas, dibujan un futuro posible. Po-
demos distinguir entre escenarios tendenciales y escenarios de delimitación.

– Los escenarios tendenciales son aquellos que se limitan a establecer el


marco futuro de acuerdo con la proyección de la situación de partida. Es
la opción que ha utilizado, por ejemplo, el Plan territorial de Cataluña.
© Editorial UOC 36 Planificación territorial del turismo

– Los escenarios de delimitación son mucho más frecuentes. En este caso,


el plan extrema las hipótesis de futuro, de manera que aparezcan varios
escenarios que marcan los límites superior, inferior y normal de previsión
de futuro.

En los escenarios de anticipación partimos de la imagen de futuro y no de la


situación actual. En este caso, definimos un futuro deseable y volvemos al pre-
sente con el fin de determinar cómo es posible llegar al horizonte dibujado.

– En el escenario normativo se define un futuro posible y deseable a partir


de los objetivos generales del plan.
– Los escenarios contrastados incorporan elementos de contraste, con el fin
de modificar los objetivos a medida que contrastamos el ideal con el pro-
greso real.

Los métodos de participación pública son variados en su metodología, pero


coinciden en algunos puntos elementales. Puede recurrirse a este método du-
rante todo el proceso de planificación, ya sea como consulta pública en el mo-
mento de proyectarse el plan, como valoración de la población en la fase de
análisis y diagnosis, o bien una vez presentado el proyecto de plan en forma
de exposición pública. El éxito de la participación pública dependerá en buena
parte del grado de motivación que impulsa a la población a participar. De ma-
nera genérica, la participación se verá estimulada o desmotivada según las ex-
pectativas de conseguir los objetivos generados en las personas. Desde un
punto de vista metodológico, hay que valorar si el proceso consiste realmente
en una participación pública plena o bien se trata de un intercambio de opi-
niones sin capacidad de tomar la iniciativa. Factores como la elección de los
participantes por parte del equipo técnico o los gestores del plan, la petición
de opinión sin opción de añadir acciones vinculantes o la posibilidad de esta-
blecer alegaciones o no, son elementos que restringen o amplían la noción de
participación pública.
En este sentido, algunos autores establecen tipologías y escalas de participa-
ción (Hart, 1997) que permiten establecer el grado de participación y formas de
implicación de la población en el proceso de planificación.
© Editorial UOC 37 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

La no participación se produce en los niveles más bajos (1 a 3) donde la par-


ticipación ciudadana sólo es superficial, cuando no vehiculada y manipulada
por los gestores o técnicos del proyecto. A partir del nivel 4 y 5, puede empezar
a hablarse de participación. De hecho, se trata de un nivel inferior de participa-
ción, donde la población es consultada respecto a un proyecto que ha sido con-
feccionado a sus espaldas y del que no conocen muy bien su funcionamiento,
ni quiénes serán los encargados de determinar el proceso de toma de decisiones.
El nivel 6 supone una dirección por parte de expertos, pero con unos participan-
tes plenamente conocedores del proceso y donde sus opiniones son tenidas en
cuenta. Los niveles de participación plena, 7 y 8 implican una participación ac-
tiva y con capacidad para tomar decisiones, a pesar de que el proceso sea tute-
lado por la administración responsable.
La Agenda Local 21 (AL21) es un documento estratégico aprobado duran-
te la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en Río, el
año 1992. La Agenda Local 21 se trata de un documento que consta de 40
capítulos y está orientado a la acción. El documento se estructura como un
plan de acción donde se establecen una serie de proyectos adaptados a la es-
cala municipal para reforzar el compromiso de mejorar la sostenibilidad del
planeta por la suma de acciones locales, compromiso adoptado durante la
Conferencia de Río.
Por tanto, la AL21 es un documento que marca una estrategia común hacia
la sostenibilidad para todos los municipios del mundo que de forma voluntaria
quieran implementarla. En cierto modo, es un equivalente a un plan estratégico
para la sostenibilidad, puesto que a partir de ella se evalúa el estado actual del
municipio y se proponen líneas de acción para mejorar la situación social, eco-
nómica y ambiental, siempre bajo el prisma del desarrollo sostenible. Es un plan
de acción hacia la sostenibilidad, ya que en ella se evalúan todas las actividades
que se realizan en el municipio (incluida el turismo) con el objetivo de evitar el
desarrollo de impactos potencialmente negativos.
Los puntos básicos que reúne la AL21 se resumen en cuatro aspectos: 1) Se-
ñala el horizonte hacia donde se pretende llegar, en forma de alternativa de fu-
turo consensuada a través de todos los agentes sociales del municipio; 2) crea
una fotografía del estado de salud municipal desde el punto de vista de la soste-
nibilidad; 3) genera complicidades entre los agentes locales; y 4) organiza tareas
y sensibilidades acerca de un mismo objetivo.
© Editorial UOC 38 Planificación territorial del turismo

El modelo de trabajo que se establece en toda AL21 conlleva una triple vertiente:

1) Un trabajo técnico que se encarga de la recopilación y análisis de la infor-


mación de estado local acerca de los aspectos sociales, económicos y ambienta-
les y de su grado de sostenibilidad.
2) La participación ciudadana, encargada de debatir el modelo de desarrollo
futuro propuesto y que completa la visión científica “objetiva” de los datos e in-
formación recopilada con una visión basada en la percepción de la población.
3) La información dirigida a la población durante todo el proceso de desa-
rrollo de la AL21 y sobre los resultados del mismo.

Habitualmente, el método de trabajo parte de la Guía metodológica de la


AL21, aunque, al menos en Europa, también es habitual utilizar la guía elabo-
rada por el Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales
(ICLEI en sus siglas en inglés). Éste es sólo un punto de partida, ya que a partir
de él se configura una metodología de trabajo propia adaptada a la realidad de
cada municipio. Según cuál sea esta realidad, se crean diferentes ámbitos te-
máticos y grupos de trabajo encargados de realizar los diagnósticos y el plan
de acción específico estableciendo propuestas para cada uno de ellos. Final-
mente, es importante destacar el establecimiento o participación en asociacio-
nes (partnership) y redes sobre desarrollo sostenible y AL21 como fórmula para
comparar casos similares, intercambiar experiencias y poder establecer, si es el
caso, proyectos comunes.

2.4. La ordenación de territorios especialmente vulnerables

Las particularidades de determinados ámbitos territoriales desaconsejan


incluirlos en la planificación de tipo genérico, y motivan a su incorporación
en planes de ordenación específicos. La fragilidad y vulnerabilidad al impacto
antrópico de dichos ámbitos los convierte en objeto de medidas de ordena-
ción específicas. Distinguimos cuatro espacios que reúnen estas característi-
cas: los espacios rurales, las áreas de montaña, el litoral y los espacios naturales
protegidos.
© Editorial UOC 39 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

2.4.1. Los espacios rurales

Un primer inconveniente que aparece a la hora de planificar los espacios ru-


rales es su difícil delimitación. La progresiva convergencia entre espacios rurales
y urbanos en cuanto a estilos de vida, intercambio funcional, dependencia, etc.
dificultan su identificación. De una manera un tanto simplificadora, los ámbi-
tos rurales pueden identificarse con aquellos espacios que combinan bajas den-
sidades demográficas, lejanía respecto a las aglomeraciones urbanas, una
accesibilidad deficiente, y una dependencia relativa respecto a las actividades
agrarias. Si bien ésta es la imagen mental que todos tenemos de los espacios ru-
rales, la realidad muestra una amplísima heterogeneidad de situaciones que de-
muestra que no existen dos áreas rurales iguales y donde cada tipo plantea
problemas de ordenación territorial diferentes. Pueden distinguirse áreas rurales
de influencia urbana, próximas o con elevada accesibilidad respecto las áreas
metropolitanas, con problemas asociados de competencias por los usos del sue-
lo. Transformación paisajística e impacto ambiental; áreas rurales en decaden-
cia, afectadas por el ciclo del declive rural; y áreas rurales de elevada fragilidad
donde a las circunstancias propias del declive rural se suma un medio físico u
otras circunstancias agravantes (áreas de montaña, algunas islas, etc.). Una pro-
blemática común a buena parte de las áreas rurales es el declive y despoblamien-
to rural. Se trata de un círculo vicioso que incluye la ausencia de oportunidades
laborales, el retroceso demográfico, la existencia de umbrales poblacionales re-
ducidos, la reducción y/o racionalización de los servicios destinados a un públi-
co potencial cada vez menor, y la consiguiente reducción de los factores de
atracción de dicho ámbito, lo cual conlleva de nuevo una depreciación de las
oportunidades laborales. Los problemas asociados a los que deberá enfrentarse
la planificación territorial son, como vemos, de diversa índole: problemas de-
mográficos, económicos, bajas dotaciones en equipamientos colectivos, dete-
rioro de las condiciones ambientales y dificultades administrativas.
Existen tres líneas estratégicas para formular propuestas de actuación orien-
tadas a la ordenación de áreas rurales (Pujadas y Font, 1998). En primer lugar,
el desarrollo rural integrado. Se trata de fomentar las actividades que pueden
cambiar el modelo de desarrollo integrando todos los activos posibles. El turis-
mo puede jugar un importante papel en este terreno, pero (igual que el resto de
© Editorial UOC 40 Planificación territorial del turismo

potencialidades socioeconómicas) nunca debe considerarse como una política


sectorial, sino como una pieza más del entramado. En segundo lugar está el lla-
mado ecodesarrollo, un modelo especialmente acorde con el mantenimiento de
las condiciones de partida del medio natural. Finalmente, existe el concepto de
desarrollo endógeno, que parte de potenciar el desarrollo a partir de las propias
fortalezas y potencialidades

2.4.2. Las áreas de montaña

La problemática que presentan estos espacios es muy similar a la de los espa-


cios rurales que acabamos de ver, con el agravante de que tienen unas condicio-
nes físicas más extremas, una vulnerabilidad natural más acentuada, una más
vigorosa dinámica de despoblamiento, fenómeno bastante correlacionado con
la altitud, y con mayores dificultades para ampliar o diversificar la base econó-
mica. Igual que sucede en el mundo rural, las zonas de montaña son heterogé-
neas. Una distinción básica se puede establecer entre zonas de alta montaña,
con un medio natural habitualmente más frágil, pero con potencialidades turís-
ticas acentuadas, y zonas de montaña media con mayores problemas derivados
del ciclo vicioso del despoblamiento, que han sido objeto de intensivas políticas
agrarias y destino de fondos estructurales.

2.4.3. El litoral

Igual que sucede con el ámbito rural, el litoral resulta difícil de delimitar. De en-
trada, su simple delimitación física y biológica es insuficiente para las finalidades
de ordenación del territorio, ya que la fina franja del litoral acostumbra a estructu-
rar los usos del suelo de una importante porción de territorio que se extiende tierra
adentro. Por ello es procedente distinguir entre costa (la estrecha franja de contacto
entre mar y tierra), litoral (una franja variable pero más ancha, de algunos kilóme-
tros que se extiende hacia el interior y hacia la plataforma marítima), y la zona de
influencia (de anchura variable, pero normalmente muy extensa, donde se notan
la influencia de las actividades organizadas desde el litoral).
© Editorial UOC 41 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

La pluralidad y complejidad de los usos del suelo organizados en el litoral,


en ocasiones una franja estrecha donde la competencia entre usos es feroz,
hace necesaria la ordenación específica del litoral. La convivencia de usos re-
sidenciales, industriales, turísticos, espacios naturales, pesca, infraestructuras
de transporte, etc. aconseja organizar de forma planificada y sectorial el con-
junto de usos.
A esta situación se une la tendencia de disponer los usos del suelo de forma
especializada sobre el litoral. La proximidad o lejanía al mar incide sobre la lo-
calización de determinados usos (la pesca, el turismo de playa o la industria na-
val se ubican en la costa, mientras que la urbanización, complejos industriales
o infraestructuras viarias se localizan preferentemente en el litoral o en las zonas
de influencia) con lo que la problemática planteada puede ser también espacial-
mente diferente en cada franja.
Las propuestas específicas de ordenación del litoral giran sobre el concepto
de ordenación integral, tratamiento del litoral como un espacio de gran valor y
vulnerabilidad ecológica, compaginar los usos económicos y de protección, así
como en zonificar adecuadamente la disposición territorial de las actividades.

2.4.4. Los espacios naturales protegidos

Los espacios naturales protegidos no han sido objeto de atención genérica


hasta hace relativamente pocas décadas, sin embargo, su progresión en cuanto
a la superficie protegida en el mundo ha sido meteórica. La UICN distingue di-
ferentes categorías de espacios protegidos, desde los que exigen un nivel de pro-
tección y zonificación máximo, hasta espacios que por sus características se
distinguen poco de lugares de uso público y/o recreativo. Desde el punto de vis-
ta de la ordenación del territorio europeo, la mayoría de los espacios naturales
protegidos se definen, además de por sus características físicas, por su asociación
con actividades humanas y los sistemas urbanos que los rodean y con los que
constantemente interaccionan. Con relación a este fenómeno, no deben ser aje-
nos a su planificación y gestión dos aspectos: el hecho de que los espacios na-
turales cada vez quedan más cerca, funcionalmente hablando, del mundo
urbano, el cual condiciona su significado y uso; y que la percepción de sus va-
© Editorial UOC 42 Planificación territorial del turismo

lores intrínsecos es diferente según el punto de vista de quien lo valora (es decir,
nadie discute el valor ambiental global de la selva amazónica o de un gran bos-
que tropical, pero para una determinada sociedad un modesto bosque medite-
rráneo puede tener un significado simbólico, utilitario y funcional igual de
elevado). Estas dos consideraciones pueden servir como elemento de reflexión
sobre qué, por qué y para quién, las diferentes sociedades protegen sus entornos
naturales y qué valores son los que entienden que deben ser protegidos. El valor
de los espacios naturales protegidos está, por lo tanto, en función de la combi-
nación de valores físico-naturales, urbanos y psicosociales. Algunos aspectos a
valorar son su papel como garante de la biodiversidad, pulmón verde o reserva
ecológica; el uso como espacio recreativo de escape; el papel de espacio tapón
para evitar un crecimiento urbano excesivo; la contemplación del paisaje y el
reposo; la identidad territorial, etc.
Esta heterogeneidad de funciones y contenidos le confiere una complejidad
que va más allá de la mera fragilidad física y plantea retos para su adecuada pla-
nificación y gestión. El Congreso de Europarc de 2001 indicaba algunos aspec-
tos clave para la planificación de los espacios naturales protegidos en el marco
de la ordenación del territorio: uno de los retos principales es que necesariamen-
te deben ser incluidos en una planificación territorial integral sobre el conjunto
del territorio (ya que tiene poco sentido que actúen como islas solitarias y mal
conectadas con el resto del sistema natural) y con las diferentes políticas y es-
trategias sectoriales, sin perder por ello su carácter propio como pieza funda-
mental en la conservación de los recursos naturales. Un segundo aspecto es el
concepto de red, elemental para el buen funcionamiento de la política de espa-
cios protegidos (un ejemplo de este sistema es la Red Natura 2000 de la Unión
Europea). El sistema de planificación en red debe definir las relaciones entre las
diferentes unidades y categorías de espacios protegidos, así como establecer los
vínculos con otras categorías y planes del territorio, incluyendo espacios prote-
gidos, zonas de amortiguación y conexiones biológicas. Igualmente importante
es desarrollar documentos de planificación con capacidad para servir de referen-
cia a cualquier otra planificación territorial, física o sectorial (por ejemplo, a tra-
vés de la redacción de un PORN), o dotar de un plan de gestión adecuado a las
características de cada espacio con la programación económico-financiera ade-
cuada para alcanzar los objetivos planteados.
© Editorial UOC 43 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

2.5. Planificación territorial y planificación estratégica

La idea implícita de un plan estratégico es intentar prever el futuro para com-


prender algunas de las cosas que sucederán. En este sentido, la planificación es-
tratégica hace suya una de las máximas que el general Charles de Gaulle citaba
como regla para el buen gobierno:

“Aprovecha siempre lo inevitable.”

La PE es un procedimiento táctico de planificación que tiene sus orígenes en la


esfera de la empresa privada norteamericana y sus procedimientos de management
para mejorar su viabilidad en el mercado. A partir de la difusión de este método,
muchas instituciones públicas optan por aplicarlo, especialmente en el ámbito lo-
cal. La justificación de su uso tiene que ver con la necesidad de configurar las con-
diciones de competitividad que faciliten la creación de ocupación y de bienestar
por parte de residentes y visitantes. El éxito que la planificación estratégica obtuvo
en las ciudades y áreas metropolitanas se debe principalmente a la complejidad de
los problemas que éstas afrontan; a la creciente incertidumbre; a la mayor compe-
tencia territorial en un marco de internacionalización y liberalización de la econo-
mía; la exigencia de participación de los agentes locales; las limitaciones que
presentan los instrumentos de planificación tradicional; así como al creciente pro-
tagonismo de las ciudades como espacios que lideran el desarrollo regional.
Las líneas maestras de la PE pasan por lo siguiente:

1) la definición de un modelo territorial global;


2) la concentración selectiva de los esfuerzos públicos;
3) la realización de actuaciones impulsoras y de demostración;
4) la consecución de un clima participativo e interinstitucional.

La PE es un sistema de actuación que implica la realización de diagnosis y aná-


lisis de situación; establece criterios de objetividad en cuanto a los puntos fuertes y
débiles de los lugares analizados e incide especialmente en las oportunidades que
muestran; permite situar los problemas locales en una perspectiva comparada en re-
lación con otros niveles (regional o nacional); fomenta la cooperación entre el sec-
tor público y privado, ayudando a deshacer malentendidos y proporcionando una
© Editorial UOC 44 Planificación territorial del turismo

visión común y un interés emocional y personal compartido; así como destina los
esfuerzos y los recursos disponibles a los aspectos prioritarios, con lo que ayuda a la
creación de productos estrella líderes en el futuro.

Tabla 1.5. Contenidos, beneficios e implicaciones de la PE aplicada a los destinos turísticos


Contenidos de la intervención estratégica

• Anticipa el futuro

• Asegura la reconversión de las ciudades

• Permite establecer cultura local

• Orienta los objetivos a partir de los recursos existentes

• Afecta a todo tipo de actividades

• Incluye fórmulas de gestión participativas

• Se centra en objetivos críticos

• Diagnostica oportunidades, peligros, debilidades y potencialidades

• Concibe el espacio como producto competitivo

• Objetividad en relación con puntos fuertes y débiles

• Incide en los puntos fuertes

• Fomenta la cooperación público-privado

• Sitúa los problemas locales de manera comparada

• Ayuda a deshacer malentendidos sobre la dinámica local

• Enfoca la energía hacia los aspectos prioritarios

• Proporciona interés personal

• Ayuda a crear productos estrella

• Está enfocada a la acción

Implicaciones de la planificación estratégica

• Definición de un modelo territorial global

• Concentración selectiva de los esfuerzos públicos

• Realización de actuaciones impulsoras

• Realización de actuaciones de demostración

• Consecución de un clima participativo e interinstitucional

Fuente: Antón; Vera (1996).


© Editorial UOC 45 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

La planificación estratégica presenta conexiones, diferencias y complemen-


tariedades respecto a otros sistemas de planificación (Pujadas y Font, 1998). La
planificación estratégica no tiene el carácter normativo de la planificación ur-
bana, sino solamente marca un compromiso a seguir; además, no califica suelo
ni regula sus usos. Sin embargo, la planificación estratégica confiere otros va-
lores al proceso de planificación de los que carece la urbana y sobre los que
puede complementarse. Por ejemplo, permite generar acciones para aumentar
el atractivo económico del suelo cualificado y a pesar de no localizar activida-
des sobre el espacio, sí que permite organizarlas y dinamizarlas a través de ac-
ciones. La planificación urbana responde a un modelo de regulación de usos
del suelo y la estratégica es un plan de acción que busca el consenso y la mo-
vilización ciudadana.
La complementariedad de la planificación estratégica respecto a la urbana es-
triba, pues, en la capacidad de la primera en introducir otras dimensiones (eco-
nómica, tecnológica, cultural) en el proceso, y en que introduce elementos
dinamizadores y acciones que no puede hacer la planificación urbana.
La planificación estratégica tiene menos diferencias de base con relación a la
planificación territorial, ya que en este caso tampoco se cualifica suelo y se usan
metodologías similares. Las diferencias más notables son que la planificación es-
tratégica se encamina a la acción, mientras que la territorial marca un escenario
de futuro y dispone de capacidad normativa. Algunas diferencias secundarias
entre los dos tipos de planificación son las siguientes:

1) La planificación estratégica tiende a incorporar objetivos territoriales me-


nos genéricos que la planificación territorial y que tienen un alcance territorial
menor. Uno de los principios de la planificación estratégica parte de la necesi-
dad de proponer pocas medidas, pero que estén relacionadas con los objetivos
clave para la finalidad que se pretende satisfacer, mientras que la planificación
territorial realiza propuestas más extensas.
2) Si la planificación territorial toma como objetivo finalista el desarrollo
general en sus diversas dimensiones, la estratégica busca el cumplimiento de
objetivos más específicos mucho más vinculados a recolocar en el contexto del
mercado el espacio que se quiere planificar. De aquí viene la preferencia por
los procedimientos que identifican los puntos fuertes y débiles, y por la arti-
© Editorial UOC 46 Planificación territorial del turismo

culación de medidas concretas muy seleccionadas sobre los puntos fuertes


para expandirse, consolidarse o mejorar los beneficios y la posición competi-
tiva del lugar.
3) A pesar de que ambos sistemas tienen necesidad de un consenso social am-
plio, la vinculación de éste con la planificación estratégica es más directa. El pa-
pel de la colectividad en la planificación territorial acostumbra a ser el de apoyar
o rechazar el plan una vez redactado. En la estratégica, en cambio, en la medida
en que es la misma colectividad o determinados segmentos y representantes de
ésta quienes lo solicitan, se avanza en su participación en el plan. Así, el equipo
técnico encargado de llevarlo a cabo intenta aportar soluciones y métodos para
hacer posibles las propuestas de los colectivos y no a la inversa. De aquí viene
la importancia que adquiere para un plan estratégico la capacidad de motivar,
hacer participar y ser capaz de generar ilusión ciudadana.
4) La frecuente aparición de circunstancias no previstas hace que la planifi-
cación estratégica requiera una gran agilidad en su desarrollo que permita variar
las estrategias según las nuevas circunstancias. En este sentido, se diferencia de
la planificación territorial en el hecho de que otorga más importancia al desa-
rrollo del plan que a su formulación. Por ejemplo, no sería ningún inconvenien-
te que un destino singular participase de los criterios genéricos de desarrollo
territorial apuntados en un plan nacional, regional o local y que, al mismo tiem-
po, utilizase un plan estratégico para aportar consideraciones en torno a la po-
sibilidad de hacer que sus productos turísticos puedan competir mejor en un
determinado mercado.

3. La sostenibilidad como criterio de planificación

3.1. Sostenibilidad. Un concepto controvertido pero necesario


para el turismo

Desde el análisis científico, pasando por las instituciones encargadas de ela-


borar propuestas de políticas de distinta índole, hasta los medios de comunica-
© Editorial UOC 47 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

ción y las discusiones de café, todo el mundo parece hablar de sostenibilidad y,


aparentemente, reconocer a qué nos referimos al utilizar este concepto. Facto-
res como por ejemplo la proximidad del debate en torno a la sostenibilidad, ini-
ciado en estos términos a comienzos de la década de los noventa –aunque con
otras formas se remonta a décadas anteriores–, el amplio eco mediático de de-
terminadas reuniones e iniciativas prácticas o la creciente sensibilización “eco-
lógica” de muchos segmentos de la población, ayudan a explicar la veloz
popularización del término y su introducción como vocablo habitual. A la hora
de tomar decisiones, se pone el énfasis en el largo plazo, lo que implica una vo-
luntad de intervención y de planificación en aspectos de la sociedad, la econo-
mía y el entorno natural. Establecer un marco conceptual para el estudio de la
sostenibilidad aplicada al turismo de manera que seáis capaces de distinguir crí-
ticamente las prácticas sostenibles de las que no lo son. De una manera muy ge-
nérica, al referirnos a la sostenibilidad, estamos poniendo sobre la mesa un
sistema de desarrollo que intenta satisfacer, material y éticamente, las necesida-
des actuales de la población sin por ello tener que comprometer las necesidades
de las generaciones venideras.
Esta idea elemental en torno a la sostenibilidad no deja de ser bastante
superficial, y contrasta con un estado de la discusión científica en el que to-
davía queda un largo trecho por recorrer: carencia de un sistema de indica-
dores estandarizado y de referencia y, sobre todo, de inexistencia de una
secuencia clara de actuaciones que puedan llevar los principios desde la fase
de declaración de buenas intenciones a la práctica. El concepto recibe deno-
minaciones diferentes según el ámbito geolingüístico de referencia (desarro-
llo sostenible entre los anglosajones, desarrollo perdurable en el mundo
francófono).
La indefinición terminológica, metodológica y de acción no permite acabar
de centrar científicamente la cuestión, y más teniendo en cuenta –como se verá
más adelante– los contrastes de interés en el desarrollo sostenible que los dife-
rentes agentes sociales, regiones y países manifiestan actualmente. En el peor
de los casos, si a la fragilidad académica se le añade cierto abuso del término
sostenibilidad, que, a fuerza de repetirlo, pierde su sentido, pueden aparecer
simplificaciones graves, o una retórica que, bajo la bandera de la sostenibilidad,
defienda posturas alejadas de sus planteamientos.
© Editorial UOC 48 Planificación territorial del turismo

3.2. El turismo sostenible. Evolución, paradojas, gradaciones

Si tomamos la sostenibilidad como principio rector de la actividad turística


–es decir, si hablamos de turismo sostenible–, hay que tener cuidado de no caer en
alguna confusión que la imprecisión del concepto de sostenibilidad pueda compor-
tar. Swarbrooke apunta algunas de dichas confusiones (Swarbrooke, 1998):

1) El turismo sostenible no se centra sólo en la protección del medio ambien-


te, sino también en la viabilidad a largo plazo de la equidad social y económica.
2) La aplicación de medidas de sostenibilidad no beneficia a todo el mundo
por igual, e incluso puede generar costes a determinados sectores. Es decir, la
sostenibilidad no es neutra y no se resuelve por tanto exclusivamente desde el
punto de vista técnico, sino en el político. La sostenibilidad gira en torno a tres
ejes que definen los sistemas ambiental, humano (sociocultural) y económico.
El desarrollo sostenible aparece como un concepto controvertido pero necesario
porque los principios que plantea como punto de llegada nos acercan a la justi-
cia social y al respeto ambiental. El concepto de sostenibilidad aplicado al turis-
mo debería tener en cuenta previamente algunas aclaraciones sobre la idea
general que flota en el ambiente, así como insistir en el hecho de que, más que
un paradigma claramente establecido, es una tendencia muy marcada en la ac-
tualidad, pero con diversos grados de aceptación y compromiso.
3) Todavía hace falta mucha producción científica y la revisión del actual
pensamiento sobre sostenibilidad aplicada al turismo. Existen algunas “vacas
sagradas” que no han sido lo bastante contrastadas, por ejemplo, no siempre el
desarrollo a pequeña escala resulta más sostenible que el turismo de masas.
4) El turismo sostenible no se puede separar del debate más amplio sobre el
desarrollo sostenible en general. Las aportaciones que se puedan hacer desde el
turismo a la sostenibilidad serán realmente valiosas cuando tengan incidencia
en un ámbito global.
5) Probablemente, la actitud que tome la industria turística y los propios tu-
ristas será más efectiva para avanzar hacia el turismo sostenible que las acciones
emprendidas por el sector público. El trasfondo histórico del turismo sostenible
toma como punto de partida el debate sobre el desarrollo sostenible. Éste se re-
monta a la década de los sesenta, cuando aparecen en los países desarrollados
voces críticas en torno al materialismo y al consumismo acentuado y se mani-
© Editorial UOC 49 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

fiesta la voluntad de cambiar el sistema económico para no desperdiciar los re-


cursos e intentar recuperar el equilibrio con el medio. Durante los años ochenta,
se multiplican los estudios e informes que alertaban sobre la capacidad de carga
del planeta y planteaban alternativas desmaterializadoras en relación con el
consumo excesivo de recursos, y también pretendían frenar el crecimiento de-
mográfico. En 1987, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo
de las Naciones Unidas publica el llamado Informe Bruntland, en el que se mani-
fiesta la voluntad de elaborar una estrategia para el desarrollo sostenible, aun-
que expresamente se deja para más adelante la redacción de los detalles
sectoriales sobre cómo hay que aplicar dicha estrategia. Derivada de esta inicia-
tiva, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desa-
rrollo de 1992 en Río de Janeiro representa el siguiente paso en la definición de
estrategias globales de sostenibilidad. En la Cumbre de la Tierra de Río se ponen
de manifiesto algunos de los principales problemas ambientales, la desigualdad
económica entre los diferentes países y regiones, y se apuesta decididamente
por el desarrollo sostenible. Según esta visión, el desarrollo debe enfocarse bajo
un prisma ético que impida que unas comunidades o unas generaciones deter-
minadas se beneficien más que el resto, dado que los recursos de la Tierra perte-
necen al conjunto de la humanidad. Este tipo de planteamiento implica una
enorme dificultad de aplicación práctica, ya que requiere un cambio en la ma-
nera de entender la relación de la humanidad con el planeta, redistribuir de for-
ma equitativa los costes y beneficios de la explotación de los recursos y de la
conservación del medio, así como erradicar uno de los principios más arraiga-
dos en el sistema de pensamiento económico actual: la creencia de que el creci-
miento continuo es la única vía para el progreso.
No obstante, la ambigüedad radica en la coexistencia de varias posturas en torno
a la noción de desarrollo sostenible, en una escala que va desde las más débiles (el
crecimiento sostenible) hasta las más radicales (la desmaterialización). Esta amplia
gama de posibilidades que se oculta tras un concepto único obedece a la paradoja
inicial de un término que incluye al mismo tiempo la idea de desarrollo y de pro-
tección. Sin embargo, para muchos científicos la auténtica contradicción sólo se da
en la acepción crecimiento sostenible, basada en la filosofía del crecimiento continuo,
mientras que el concepto desarrollo sostenible se considera más congruente, ya que
persigue un cambio en el estilo de vida de la sociedad que conduzca hacia la satis-
facción de las necesidades racionalizando y reduciendo el consumo de recursos. A
© Editorial UOC 50 Planificación territorial del turismo

partir de la Cumbre de la Tierra de Río, la sostenibilidad se convierte en un concep-


to clave y se incorpora definitivamente en el vocabulario y el contexto científico
moderno. Desde el punto de vista del turismo, el acercamiento a la sostenibilidad
responde a un gradiente que tiene que ver con aspectos como el grado de compro-
miso personal, la visión ideológica y el contexto temporal.

Figura 1.3. Gradación de la tipología de turistas según su nivel de compromiso


con la sostenibilidad

La gradación que aparece en esta figura sugiere que según cuál sea el grado de compromiso y de esfuerzo o sacrificio
personal del propio turista, se acerca o se aleja del turismo sostenible (ecológico). De tal manera que podemos pasar
de un extremo en el que no se tiene ninguna información ni consideración por el turismo sostenible, hasta la decisión de
que no viajar es la única forma de no dañar el medio.

La introducción del turismo en la filosofía del desarrollo sostenible ha


sido también gradual. La relación entre turismo, sociedad y medio permite
ejemplificar este proceso. Durante los años cincuenta y sesenta, cuando el
debate ambiental era muy incipiente, la introducción del turismo de masas
se contempla como un factor de democratización de la sociedad y se habla
del turismo como de una industria “sin humos”. En los años setenta y ochen-
ta, a medida que crece la preocupación ambiental, comienza a plantearse que
la inadecuada pauta de crecimiento y de imbricación territorial ha sido la ra-
zón de la decadencia de algunos destinos turísticos tradicionales; por su par-
© Editorial UOC 51 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

te, y paralelamente al desarrollo de nuevas periferias turísticas, se mantiene


firme la idea del turismo como una herramienta para el desarrollo en países
pobres. A partir de la década de los noventa, junto con la consolidación del pen-
samiento verde entre amplios sectores de la sociedad, se desarrollan o aparecen
formas de turismo alternativo que tienen que ver con la mayor concienciación
y preocupación de la demanda frente a la problemática ambiental y que la in-
dustria turística impulsa para satisfacer estos nuevos planteamientos de la de-
manda. Siguiendo la influencia de Río, han ido apareciendo documentos que
tratan de la necesidad de impulsar el turismo sostenible en el ámbito interna-
cional. Algunos de los documentos de mayor relevancia confeccionados por or-
ganismos internacionales como las Naciones Unidas, la OMT, la Unión
Europea, la Unesco o la WTTC son los siguientes:

• la Carta del turismo sostenible de Lanzarote, confeccionada en la Confe-


rencia Mundial de Turismo Sostenible de 1995; la Agenda 21 para la in-
dustria de viajes y turismo (1996);
• la Declaración de Berlín sobre diversidad biológica y turismo sostenible
(1997);
• la Declaración de Manila sobre el impacto social del turismo (1997);
• la Declaración de Calvià sobre turismo y desarrollo sostenible en el Medi-
terráneo (1997);
• el Código ético mundial para el turismo (1999), o
• la Carta de Rímini de la Conferencia internacional sobre turismo sosteni-
ble (2001).

Desde el punto de vista de las iniciativas concretas, la búsqueda de un com-


promiso de actuación por medio de la Agenda Local 21 –compromiso nacido
también en la Cumbre de la Tierra de Río–, ha resultado un punto de inflexión.
Este hecho es especialmente importante teniendo en cuenta que cualquier ini-
ciativa de desarrollo turístico tiene una traducción local sobre espacios concre-
tos. En este sentido, la Agenda 21 insta a todos los municipios y autoridades
locales, con la colaboración de ciudadanos y sectores locales, a redactar y ejecu-
tar planes de sostenibilidad.
Los programas de Agenda Local 21 son concebidos para defender globalmen-
te la filosofía del desarrollo sostenible a partir del nivel municipal siguiendo una
© Editorial UOC 52 Planificación territorial del turismo

metodología que intenta definir el alcance de los problemas de sostenibilidades


del municipio, buscar acciones para corregirlos y crear una serie de indicadores
para medir tales acciones correctivas, siempre de manera concertada con la po-
blación local y siguiendo un modelo de información abierto y un debate ciuda-
dano permanente.
Algunas de las implicaciones que la Agenda Local 21 tiene sobre la industria
turística son:

1) La necesidad de incorporar todos los costes, incluidos los ambientales, en


los precios ofrecidos por los bienes y servicios.
2) La necesidad de cambiar las pautas de consumo por medio de la educa-
ción, programas de consumo selectivo y la aplicación de estrategias para reducir
la producción de residuos, eliminar el derroche de recursos y fomentar un uso
más eficiente de los mismos.
3) La necesidad de planificar los usos del suelo e integrar territorialmente las
previsiones de infraestructuras, crear sistemas sostenibles de provisión de ener-
gía y transporte, así como de tratar de forma específica los problemas en áreas
propensas a desastres.
4) La necesidad de asegurar que los aspectos ambientales, sociales y económi-
cos sean considerados conjuntamente en un marco de desarrollo sostenible.

3.3. Los principios básicos del turismo sostenible.


El triángulo de la sostenibilidad

Una vez llegados a este punto, hay que intentar una definición de lo que se
entiende por turismo sostenible, exponer cuáles son sus fundamentos básicos,
cómo es percibido por los diferentes agentes del sistema turístico, así como ex-
plicar en qué consiste la utilidad de su aplicación.
A pesar de que, como ya se ha comentado antes, intentar dar una defini-
ción sencilla del turismo sostenible resulta peligroso, ya que puede dar una
impresión de simplicidad y ocultar la complejidad real del fenómeno, es ne-
cesario tratar de encuadrar el concepto. Las definiciones de turismo sosteni-
© Editorial UOC 53 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

ble que reproducimos a continuación parten de algunas de las más citadas y


conocidas:
Directamente derivada del principio de sostenibilidad del Informe Brundlandt,
se podría decir que se trata de: “Formas de turismo que buscan la satisfacción de
las necesidades actuales de los turistas, la industria turística y las comunidades
locales, sin comprometer la capacidad de satisfacer las necesidades de las gene-
raciones futuras.”
A menudo también se destacan las relaciones entre los elementos del siste-
ma turístico: “Turismo que es viable económicamente, pero que no destruye
la base de recursos de la que depende su futuro, teniendo cuidado especial-
mente del medio físico y de la estructura social de la comunidad receptora, y
en el que los nuevos equipamientos turísticos se tienen que integrar en el en-
torno que los soporta.”
Si vamos un poco más allá, hay que destacar dos aspectos fundamentales:
En primer lugar, no existe sostenibilidad si no viene dada de una manera inte-
gral, es decir, como el resultado de un balance positivo en términos tanto de eficien-
cia económica, como de equidad social y de conservación ambiental. La pirámide
del turismo sostenible nos sirve para señalar que los impactos positivos tienen que
afectar a los tres vértices, mientras que hay que minimizar los negativos.
En segundo lugar, hay que mencionar que el turismo sostenible forma parte
de una estrategia más amplia de desarrollo sostenible.

Figura 1.4. El triángulo de la sostenibilidad


© Editorial UOC 54 Planificación territorial del turismo

En relación con esta última consideración, hay que recordar que muchas ve-
ces se tiende a considerar la sostenibilidad desde un punto de vista turístico-cén-
trico, en torno a todo lo que afecta a los destinos. En cambio, el proceso de
sostenibilidad debería incluir también los efectos que el turismo pueda tener so-
bre las sociedades receptoras (por ejemplo, sobre la calidad de vida e incluso la
salud de sus habitantes) y sobre los espacios de tránsito (por la contaminación
asociada al transporte de turistas). En términos generales, el turismo sostenible
aporta beneficios de diferentes tipos derivados de la racionalidad de su plantea-
miento:

• Permite una mejor comprensión de los impactos del turismo sobre el me-
dio natural, sociocultural y económico.
• Asegura una distribución justa de los costes y de los beneficios.
• Genera puestos de trabajo locales.
• Estimula empresas económicas locales, genera divisas en el país e inyecta
capital y diversifica la economía local.
• Asegura que la toma de decisiones se lleva a cabo escuchando a todos los
representantes de los sectores locales, con lo que se abren vías para la con-
vivencia del turismo con el resto de las actividades.
• Incorpora la planificación para asegurar un adecuado desarrollo del turis-
mo y mantener la capacidad de carga del ecosistema.
• Ilustra la comunidad local sobre los beneficios de los recursos que tienen
y los anima a preservarlos.
• Contribuye a la tarea educativa y formativa de los turistas y al enriqueci-
miento personal.

La idea de que el turismo sostenible sólo existe como resultado de un triple


balance positivo es fundamental, ya que destaca los estrechos vínculos entre to-
dos los elementos del sistema turístico y lo desasocia de las prácticas turísticas
que, por ejemplo, tengan un impacto económico positivo, pero uno ambiental
negativo y uno social que sea una mezcla de ambos.
Por lo que respecta a la consecución de sostenibilidad desde el vértice am-
biental, resulta fundamental que el turismo respete una serie de principios que
© Editorial UOC 55 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

tienen que ver con la eficiencia económica entendida como la maximización


del bienestar social y de la minimización del coste del uso de los recursos:

a) Tratar el medio natural y los recursos que incluye como capital natural.
b) Actuar según el principio de precaución.
c) Utilizar los recursos de manera que no transformen la calidad ambiental
o bien hacerlo dentro de unos límites razonables, medidos con estudios de im-
pacto específicos.
d) Corregir los daños causados mediante el principio de “quien contamina
paga”.

Por lo que respecta al vértice social del balance del desarrollo turístico, debe ser
siempre positivo en el sentido de que los beneficios derivados del uso de recursos,
sobre todo si son escasos, debe sobrepasar su coste. Hay que tener muy presente
los servicios que el medio cumple para la sociedad en general y el turismo en par-
ticular, y que por eso desgastarlo supone despreciarlo. Por tanto, el uso sostenible
del medio será aquel que no haga disminuir sus existencias de capital natural.
A pesar de la importancia de este factor, un destino no será sostenible si sólo
la actividad turística se desarrolla de forma armónica con el medio natural. Desde
un punto de vista social, es preciso que la actividad turística no conduzca hacia la
fragmentación de la sociedad ni hacia la aparición de guetos turísticos. De la mis-
ma manera, resulta fundamental que la comunidad local se involucre participan-
do directamente en el desarrollo de los proyectos turísticos.
Se puede hablar de las 4E como argumento básico para resolver de forma sa-
tisfactoria el desarrollo turístico sostenible en el ámbito social:

a) Equidad. Asegurar que todos los miembros participantes en turismo tie-


nen igualdad de condiciones y son tratados de forma justa.
b) Igualdad de oportunidades (equal opportunities en inglés), tanto para los
trabajadores como para los turistas.
c) Ética. Es preciso que la industria turística no engañe a los turistas y que
sea honesta en su trato con los proveedores. Por su parte, los gobiernos deben
tener comportamientos éticos hacia los residentes y los turistas.
d) Equidad de trato. Es preciso que los turistas consideren a las personas que
les sirven como iguales, sin sentimiento de superioridad.
© Editorial UOC 56 Planificación territorial del turismo

Figura 1.5. Implicaciones, responsabilidades y actuaciones


de los diferentes agentes del turismo a tener en cuenta
con relación a la sostenibilidad

Para que se pueda hacer del turismo un negocio justo para todos los agentes
implicados, es preciso tener en cuenta diferentes aspectos de la óptica social,
tal como se detallan en la figura.
© Editorial UOC 57 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

Desarrollar formas de turismo más sostenibles implica también seguir deter-


minadas prioridades en la dimensión económica de la actividad:

a) Implantar aquellas formas que optimizan los beneficios económicos aso-


ciados al turismo y que minimizan sus costes (estacionalidad y salarios bajos de
los trabajadores, inversión en turismo que suplanta otras necesidades, inversio-
nes costosas para usos estacionales a lo largo del año, dependencia del turismo
y vulnerabilidad de la economía local ante los trastornos macroeconómicos).
b) Procurar que los beneficios derivados del turismo se extiendan lo más po-
sible entre la población local, y especialmente entre los sectores menos favore-
cidos de la población.
c) Asegurarse de que el turista paga un precio justo por su experiencia.
d) Tomar medidas para hacer que el gasto de las acciones para atraer y satis-
facer las necesidades de los turistas no vaya sólo a cargo de los organismos loca-
les y se redistribuya justamente con la industria turística.
e) Proteger a las empresas locales de la competencia desleal por parte de gran-
des compañías internacionales con escaso compromiso con el destino.
f) Reducir las pérdidas de divisas y beneficios de la economía local en bene-
ficio del exterior.

Ésta es una tarea compleja, ya que hay que saber cuál es la justa medida para
beneficiar económicamente a la comunidad local sin caer en proteccionismos o
formas casi monopolísticas que acaben lesionando los intereses de los visitan-
tes. Por tanto, es preciso mantener un equilibrio entre el control local de la eco-
nomía y el libre mercado y la libertad de elección del consumidor. Parte de la
industria turística mantiene una actitud todavía vacilante, cuando no opuesta,
a los principios del desarrollo sostenible, mientras que otros se van acercando a
tales principios de forma decidida. No obstante, desde una perspectiva temporal
amplia, podemos decir que las empresas del sector tienden cada vez más a invo-
lucrarse en el desarrollo turístico sostenible. Las razones de ello se originan a
partir de una triple reflexión:
En primer lugar, por responsabilidad social y porque cada vez son más cons-
cientes de que la destrucción de los recursos sobre los que se fundamenta su ne-
gocio y la experiencia turística les podría perjudicar en el futuro. La persecución
de la sostenibilidad suele ir asociada a la concienciación y a las prácticas vo-
© Editorial UOC 58 Planificación territorial del turismo

luntariamente aceptadas por sus compromisarios. Este carácter optativo contri-


buye sin duda a que el proceso de adopción sea llevado a cabo de una manera
libre y reflexiva, pero también es un factor que induce a que cada agente haga
una lectura diferente, e interesada, del turismo sostenible o que, simplemente,
lo arrincone.
En segundo lugar, porque cada vez más la administración impone la re-
gulación de actividades que generan impactos y externalidades negativas y
prefieren actuar voluntariamente a ser multadas u obligadas a modificar
comportamientos.
Finalmente, porque para muchas empresas la consecución de una etiqueta
ecológica o sostenible significa un impulso de marketing que les permite posi-
cionarse competitivamente y les hace ganar posiciones en un mercado caracte-
rizado por la elevada competencia.
Por otro lado, aunque la demanda de productos turísticos alternativos, de
ecoturismo y similares va en aumento, no parece que la mayor parte de los con-
sumidores estén todavía muy comprometidos con la filosofía de sostenibilidad.
Si bien la preocupación por la calidad ambiental (congestión, contaminación,
ruidos, etc.) configura actualmente una de las principales valoraciones en el gra-
do de atracción de un espacio turístico, no parecen demasiado interesados en
profundizar más allá de este aspecto superficial. Las actitudes discriminatorias o
preferenciales por parte de los turistas contra aquellas empresas que no llevan a
cabo prácticas sostenibles o formas de turismo poco respetuosas no son las pre-
dominantes entre los grandes segmentos de mercado. Aun así, existe preocupa-
ción por las formas de turismo justo, solidario y sostenible, y comienzan a
ofrecerse paquetes turísticos especializados basados en principios éticos como
fórmula para satisfacer la experiencia turística de determinadas personas. Por
una parte, la naturaleza misma de la práctica turística, que conduce a la relaja-
ción y a escapar de la rutina, condiciona la actitud de los turistas frente a la sos-
tenibilidad (pueden prestarle mucha atención en sus vidas cotidianas pero
tender a relajarse y olvidarse de ella en el momento de hacer vacaciones). Por
otra parte, en un futuro cercano, si como parece los turistas incrementan su ni-
vel de concienciación, educación e información, es posible que el nivel de exi-
gencia del consumidor traspase la epidermis y obligue cada vez a más empresas
a explicar a quién se destinará y cómo se invertirá el dinero que los potenciales
clientes tienen intención de gastar haciendo turismo.
© Editorial UOC 59 Capítulo I. Fundamentos de planificación...

3.4. Buenas prácticas de turismo sostenible y planificación

El conjunto de la industria turística comienza a dar relevancia a las prácti-


cas de sostenibilidad como aspecto básico en la satisfacción de la experiencia
turística.
Las iniciativas que presentamos a continuación no son homogéneas, dado que
parten de diferentes contextos y son aplicadas a diferentes productos y modalida-
des turísticas. No obstante, participan de algunos de los principios genéricos se-
gún los cuales el desarrollo sostenible va más allá de una mera preocupación
estética o ambiental.
Por otro lado, también nos ilustran sobre el hecho de que todas las modali-
dades, y en cualquier momento del ciclo de vida de un destino turístico, se pue-
de optar por aproximarse a la sostenibilidad con estrategias diferentes, para
mejorar la calidad de la experiencia turística. Genéricamente, los principios que
recogen en parte o en su totalidad las iniciativas expuestas tienen que ver con
los elementos siguientes:

1) El uso sostenible de los recursos.


2) La reducción del consumo de recursos y la sobreproducción de desper-
dicios.
3) El mantenimiento de la diversidad.
4) El apoyo a las economías locales.
5) La implicación de las economías locales en el desarrollo de la actividad
turística.
6) La consulta a la sociedad local en la toma de decisiones.
7) La planificación de las iniciativas turísticas.
8) El marketing turístico responsable.

Dado que el desarrollo sostenible adopta una triple dimensión (ambiental,


sociocultural y económica), las prácticas orientadas a dar un tratamiento inte-
gral al destino turístico tienen más posibilidades, en relación con aquellas que
sólo actúan de manera sectorial, de mejorar sus estándares de sostenibilidad. Sin
embargo, también existen iniciativas sectoriales que pueden incidir de forma
muy positiva en el desarrollo futuro del destino desde el punto de vista de la sos-
© Editorial UOC 60 Planificación territorial del turismo

tenibilidad, especialmente cuando las actuaciones estratégicas se enfrentan a


determinados problemas clave y de mayor envergadura que los que suele pre-
sentar el destino. Aunque necesariamente hay que respetar los mismos princi-
pios rectores, la aplicación de estrategias de sostenibilidad puede variar según el
tipo de destino al que nos referimos (maduro, nuevo, planificado o espontáneo,
etc.); del mismo modo, también interviene el marco territorial que lo soporta
(montaña, rural, urbano, etc.), ya que cada uno de ellos tiene unos condicio-
nantes y problemáticas específicos. La práctica del turismo sostenible también
puede aplicarse en el ámbito nacional e incluso continental. Los casos de Dina-
marca y de Estonia permiten ejemplificar unas iniciativas y programas que, al
mismo tiempo, son un fragmento de una iniciativa más amplia correspondiente
a la voluntad de implicar el conjunto de países del Báltico en el seguimiento de
la Agenda Local 21. Por su parte, el caso de los parques naturales europeos re-
presenta una iniciativa que permite poner los fundamentos del desarrollo rural
integrado y de la sostenibilidad en el contexto del turismo de naturaleza.
© Editorial UOC 61 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

Capítulo II
Técnicas e instrumentos para el análisis territorial
Neus Andreu Sunyer, F. Benjamín Galacho Jiménez, María García Hernández
y Diego López Olivares

1. Inventario y evaluación de recursos

Las iniciativas turísticas están necesitadas de modelos de desarrollo turísticos


adecuados a las características fisiográficas, naturales-paisajísticas, medio-am-
bientales, socioeconómicas y culturales de sus espacios que permitan a través de
su cohesión un desarrollo equilibrado y sostenible de los mismos. Así pues,
como componentes básicos del producto turístico y su trascendencia en la so-
cioeconomía de ciertos espacios, es necesario activarlos y extraer rentas de todos
ellos, sobre todo de los que se consideran estáticos.
Los nuevos modelos de desarrollo turístico deben potenciar todos los elemen-
tos que componen su sistema y entre ellos los recursos territoriales turísticos. Es-
tos representan la “materia prima” del desarrollo turístico, constituyendo, junto
con el resto de los elementos que conforman el sistema turístico, el producto tu-
rístico de un territorio.
Es el caso de los naturales-paisajísticos, fiestas, acontecimientos progra-
mados etc., para ir haciendo más compleja la actividad, a la vez que ésta nos
facilite una mayor especialización funcional, e ir introduciendo progresivas
mejoras técnicas y tecnológicas, que hagan la oferta de productos más com-
petitiva. En general, los recursos territoriales turísticos, sobre todo en las
áreas de interior, no han tenido ningún tipo de análisis que nos haya permi-
tido su adecuación, tratamiento y posterior aprovechamiento, ya que se han
venido ofertando, algunos de ellos de forma espontánea o pasiva, con lo cual
no se han integrado de una manera ajustada en el pretendido producto tu-
rístico.
© Editorial UOC 62 Planificación territorial del turismo

1.1. Los recursos territoriales. Definición

Los recursos territoriales constituyen la “materia prima” de la actividad turística


y configuran, junto con la oferta de alojamiento, la turística complementaria, los
servicios generales e infraestructuras, la formación del personal, y otras como las ti-
pologías edificatorias, el producto turístico de un destino. Sin embargo, esta defini-
ción y relación de elementos aún necesita de algunas precisiones para no caer en
posibles errores sobre todo en el momento de la realización del inventario.
No se consideran recursos territoriales turísticos, por ejemplo:

a) los establecimientos hoteleros y similares, ya que nacen apoyándose en


los propios recursos (playas, parques naturales, etc.), presentándose la excep-
ción cuando estos establecimientos se encuentran ubicados en los mismos re-
cursos (balnearios, fortalezas medievales, etc. );
b) los restaurantes, ya que el recurso viene dado por la gastronomía del lugar;
c) las características climáticas, ya que el clima se considera como un factor de
localización, estando representada la salvedad por los diferentes microclimas.

Desde un enfoque esencialmente económico, un recurso turístico es consi-


derado por algunos autores solamente aquel que su oferta está estructurada pro-
fesionalmente, es decir, que existen iniciativas con estructuras empresariales
que lo exploten. También es necesario que el recurso que oferten tenga una de-
manda (mercado), real o potencial, con clara viabilidad (Leno, 1993).
En sentido estrictamente turístico, denominamos recurso a todo elemento
material que tiene capacidad, por sí mismo o en combinación con otros, de
atraer visitantes a un determinado espacio, y cuando esa visita responde a moti-
vos de turismo, ocio y recreación. Sobre los recursos turísticos se configuran los
posibles productos turísticos de un destino; de ahí la necesidad de analizarlos
metodológicamente con la mayor exactitud posible.

1.2. Los recursos y el sistema turístico

Para la dinamización de los espacios turísticos (ello es debido a las nuevas


formas de regulación, negociación y gestión que requiere la actividad turística
© Editorial UOC 63 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

en la actualidad, previamente a cualquier otro tipo de intervención), hay que


recurrir, para ser competitivo, al conocimiento del estado actual de todos aque-
llos elementos que intervienen en la actividad turística del espacio que desea-
mos desarrollar. Para el análisis de la actividad turística se establece un sistema
espacial y socioeconómico (el llamado sistema turístico), cuyos elementos fun-
damentales son:

1) los recursos,
2) la demanda,
3) los factores que inciden en la oferta, y
4) las empresas turísticas.

Figura 2.1. El sistema turístico

Fuente: López Olivares, 1998.

Todos los elementos del sistema turístico deben ser identificados individual-
mente. Al mismo tiempo, se deben establecer las interacciones que existen entre
los mismos. El conjunto de todos ellos, a través de estas interacciones, deben
aportar una sinergia, que garantice la sostenibilidad del desarrollo turístico. Por
ello, es necesario inventariar dichos elementos para su posterior evaluación.
También se deben tomar en consideración otros factores (como la accesibili-
dad o los equipamientos) en relación con productos turísticos que se configuran
en un sistema turístico dado, que tienen gran importancia en las fases de pro-
moción y comercialización de dichos productos.
© Editorial UOC 64 Planificación territorial del turismo

Figura 2.2. Análisis integrado del sistema turístico

Fuente: López Olivares, 1998.

En este proceso es muy importante el papel que juegan las empresas, que
son las que deben conectar con la realidad y potencialidad de los recursos de
su entorno. También las instituciones deben apostar por reforzar aquellos in-
dicadores de su competencia (infraestructuras, servicios públicos, etc.), que in-
ciden directamente en la calidad de la oferta de la que forma parte el producto
turístico. Los recursos territoriales turísticos deben tener tratamiento especial,
ya que, junto con la demanda, son los elementos clave del sistema turístico.

1.3. Clases de recursos turísticos

Para iniciar un proyecto turístico es necesario conocer la existencia, varieda-


des y tipologías de los recursos, tanto para detectar los mercados potenciales que
son capaces de atraer, como para saber qué dotación de infraestructuras y equi-
© Editorial UOC 65 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

pamientos son necesarios para alcanzar el objetivo final: la oferta y rentabilidad


del producto turístico.
En este sentido, adquiere valor propio el grado de funcionalidad que pueda
tener el recurso, hasta el punto de que el grado de funcionalidad o utilidad del
recurso llevó a algunos autores (Gunn, 1988) a clasificar los recursos en:

• básicos y
• complementarios.

1.3.1. Recursos básicos

Los recursos básicos son aquellos que tienen capacidad propia de atraer visi-
tantes, y por lo tanto no presentan problemas de localización.
En los recursos básicos es importante una valoración global de todos los fac-
tores y variables que los componen, para facilitar la puesta en valor del conjunto
o en su caso la reactivación.
Los objetivos que nos debemos marcar parten de la utilización general del re-
curso básico y sus características, para posteriormente alcanzar su utilidad o su
posible uso turístico de ocio o de recreación (actividades ligadas a la actividad
principal, caso de senderismo, turismo ecuestre, cicloturismo, navegación de
ocio, etc.).
Igualmente, en la valoración del recurso intervienen factores de pondera-
ción y de capacidad de carga entre otros. Paralelamente a esta valoración, se
deben realizar estudios del medio en el que se encuentra el recurso básico a los
efectos de evitar posibles estrangulamientos en el diseño de las estrategias y
programas de desarrollo. Para ello, es necesario analizar, desde los usos del sue-
lo, hasta las infraestructuras o el tipo de poblamiento existente, tanto general
como turístico.

1.3.2. Los recursos complementarios

Los recursos complementarios son aquellos que la mayoría de las veces no


poseen un atractivo claro, y en consecuencia son más difíciles de detectar. Sin
© Editorial UOC 66 Planificación territorial del turismo

embargo, dadas las características de la demanda actual, cada vez más exigente
con los productos, los complementarios están llamados a remodelar de manera
importante los recursos básicos. Igualmente, la coordinación de varios recursos
complementarios pueden crear uno básico.
Los recursos complementarios determinan en el territorio “subáreas” o “uni-
dades ambientales turísticas”. Es decir, mientras los recursos básicos representan
el núcleo de las “unidades ambientales turísticas”, que no siempre se encuen-
tran en el centro geográfico del territorio; los recursos complementarios fijan su
periferia, y por lo tanto, sus límites.

1.3.3. Recursos actuales y potenciales

Desde otro enfoque hay que diferenciar entre lo que son recursos turísticos
actuales y recursos turísticos potenciales. Los recursos turísticos actuales se ca-
racterizan por ser el soporte de una actividad turística estructurada, en la que se
producen pernoctaciones. Los potenciales, por el contrario, aún se encuentran
en proceso de ser incorporados a la dinámica turística, no poseen un mercado,
ni infraestructuras (tanto de equipamiento como de comercialización).
Sin embargo, fomentando los recursos potenciales podremos mejorar los
productos actuales y ampliar las posibilidades turísticas de las diferentes áreas.
Para ello hay que entender que el valor de cada recurso depende del segmento
demanda-objetivo que consideremos, tanto en su sentido real como potencial.
Así pues, es fundamental conocer la existencia de esos recursos como paso pre-
vio al diseño de unas estrategias y programas que sean capaces de atraer una de-
manda hacia ellos, y también justifiquen la dotación de infraestructuras y
equipamientos necesarios para completar el producto turístico.

1.4. El inventario de recursos turísticos. Metodología

Para detectar, conocer y evaluar los recursos, es necesario previamente reali-


zar un inventario por medio de una metodología que nos asegure que ninguno
de ellos quede sin identificar y clasificar.
© Editorial UOC 67 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

La temática de los inventarios de los recursos turísticos fue abordada en el


año 1978 por la Organización Mundial de Turismo (OMT), ante las problemáti-
cas y complejidades reflejadas en los diferentes estudios realizados al respecto
en la década de los setenta; de estos, sobre todo, de áreas europeas y americanas,
han hecho referencia algunos autores (Bote, 1990; Leno, 1993; etc.).
Las complejidades y dificultades referidas se incrementan cuando entran en
valoración recursos tan diversos que van desde un paisaje, hasta un monumen-
to histórico-artístico o un acontecimiento programado. Esa preocupación por el
estudio de los recursos quedó plasmada en una publicación del año 1979 de la
propia Organización Mundial del Turismo titulada Evaluación de los recursos
turísticos, cuyo objetivo era, por lo tanto:

“[...] estudiar el modo de realizar un análisis tipológico y formar un inventario de los


recursos turísticos actuales y potenciales de una región o país determinado y propo-
ner medidas adecuadas de protección y aprovechamiento de estos recursos.”

En la actualidad, esa preocupación planteada por la OMT, a finales de la dé-


cada de los setenta, adquiere mayor trascendencia dada la presión que ejerce la
demanda de turismo, ocio y recreación, tanto sobre las áreas turísticas consoli-
dadas, como sobre otras áreas nuevas o incipientes que están entrando en el
mercado turístico; en consecuencia, urge realizar inventarios que garanticen a
la vez la utilidad y la protección de los recursos. El inventario de recursos turís-
ticos que proponemos consta de dos fases fundamentales:

– una primera que se corresponde con la elección de las fuentes de investi-


gación, de ellas va a depender gran parte del inventario, y
– otra referida a la realización del propio inventario, destacando los aspec-
tos de cuantificación y distribución.

1.5. Fuentes de investigación

La falta de tradición en las investigaciones de recursos turísticos (junto con


su retraso en la puesta en valor de muchos de ellos, por parte de la demanda) ha
supuesto que escaseen los estudios sobre los recursos, lo cual dificulta la realiza-
© Editorial UOC 68 Planificación territorial del turismo

ción de los inventarios. Esta dificultad viene dada porque la mayoría de los tra-
bajos y publicaciones sobre recursos turísticos no reflejan, como realmente se
necesita, las variables internas y externas que caracterizan a los recursos, para
posteriormente poder evaluarlos. Es por eso por lo que en muchos casos tene-
mos que iniciar desde el principio la investigación, en lo cual juega un papel pri-
mordial el conocer las fuentes de investigación que tenemos que manejar.
En las fuentes de investigación sobre los recursos, es necesario abordar pri-
meramente todas aquellas que, de manera indirecta (fuentes indirectas), nos
puedan introducir en la información sobre los recursos; seguidamente, serán las
fuentes directas las que nos permitan contrastar, verificar y completar la infor-
mación concerniente a esos recursos turísticos.

1.5.1. Observación indirecta

Respecto a las fuentes indirectas, es conveniente incidir tanto en aquellas


que están relacionadas con la temática turística, como en las que intervienen de
una forma u otra en el desarrollo turístico.
Entre las fuentes indirectas relacionadas con la temática turística, destaca-
mos los llamados “Planes de aprovechamiento de los recursos turísticos” (los co-
nocidos PART), cuya realización fue encargada por el Instituto de Estudios
Turísticos a diferentes empresas entre los años 1972 y 1981. Estos estudios sobre
inventario de recursos, entre otros contenidos, representan una interesante
aportación de carácter provincial, aunque la falta de objetivos planteados antes
de su recopilación, dada la inexistencia de un marco de ordenación y planifica-
ción, hace que presenten enormes lagunas creando dificultades al querer apro-
vecharlos en los enfoques de aplicación actuales.
Estas dificultades se pueden subsanar en parte, con las fuentes de investiga-
ción existentes en instituciones a nivel nacional, como es el caso de los minis-
terios de Agricultura, Medio Ambiente, Fomento o Cultura; sobre todo en lo
referente a los recursos naturales-paisajísticos y los histórico-artísticos.

1) Por lo que respecta a los recursos naturales-paisajísticos, se posee un “In-


ventario de espacios naturales para la protección espacial”, realizado en su día
© Editorial UOC 69 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

por el antiguo ICONA. En este inventario se dedica una ficha para cada uno de
los espacios, en la que constan una serie de aspectos que van desde los puramen-
te descriptivos, hasta los que proponen medidas correctoras y protectoras de las
diferentes áreas. La ficha posee también un inventario de puntos recreativos y
de ocio ubicados en dichos espacios. En lo que respecta a las áreas de interior,
además de los “inventarios de espacios naturales para la protección espacial”,
son interesantes todos los estudios realizados sobre la base de los proyectos de
los programas Leader I y II de la Comunidad Europea. Por su parte, el Ministerio
de Medio Ambiente, por medio de las comisarías de Aguas de las confederacio-
nes hidrográficas y de la Dirección General de Obras Hidráulicas, realiza perió-
dicamente estudios de uso adecuado del agua y su medio con relación a las
actividades derivadas del turismo, ocio y recreación.
2) En cuanto a los recursos histórico-artísticos, el Ministerio de Cultura, por
medio de la Dirección General del Patrimonio Histórico Artístico, tiene realiza-
do un inventario completo de todos los recursos histórico-artísticos de la mayo-
ría de las provincias españolas, sobre el que se realizan actualizaciones anuales.
Todas las fuentes de investigación indirecta sobre los recursos turísticos se de-
ben completar con los estudios, informes, etc. de las diferentes consejerías de
las comunidades autónomas que tienen relación directa o indirecta con los re-
cursos territoriales turísticos y con las consultas a las publicaciones de organis-
mos de carácter estadístico como el Instituto Nacional de Estadística en el
ámbito nacional. Hay fuentes que se complementan con los fondos de las dipu-
taciones provinciales a través de los organismos creados en torno al turismo,
caso de los patronatos provinciales de turismo y otros que actúan sobre los re-
cursos del patrimonio cultural (patronatos de cultura, servicios del patrimonio,
servicios de arqueología, etc.). Igualmente son importantes los estudios, encues-
tas e informes de las cámaras de Comercio, Industria y Navegación. También
destacar las informaciones que se pueden extraer de organismos destinados a los
desarrollos comarcales, caso de los denominados Módulos de Desarrollo o Cen-
tro de Estudios Comarcales. Los recursos territoriales turísticos, básicamente los
de la categoría de naturales paisajísticos, pueden ser facilitados y completados
por la cartografía y la fotografía. Las fuentes básicas respecto a los mapas son las
elaboradas por el Instituto Geográfico y Catastral y el Instituto Geográfico y
Minero, sobre todo los topográficos de escala 1/50.000 y 1/25.000.
© Editorial UOC 70 Planificación territorial del turismo

Respecto a la fotografía aérea, son interesantes todos los estudios que facili-
tan los organismos citados anteriormente y otras instituciones autonómicas, so-
bre todo las relacionadas con el medio ambiente y ordenación del territorio.

1.5.2. Observación directa

Por medio de estas investigaciones se pueden incrementar el número de recur-


sos, sobre todo aquellos que se han ido incorporando más tardíamente a las tenden-
cias de la demanda, caso de los relacionados con la naturaleza y el paisaje, además
de corregir ciertos aspectos de los recursos que han ido cambiando con el paso del
tiempo, ya sea la ubicación de recursos históricos, ya sea el estado de los recursos
naturales, etc. Los trabajos de campo sobre los recursos se completan con la aporta-
ción de los factores que modelan la oferta del área de estudio y que serán necesarios
para cumplimentar la ficha de recursos. Las fuentes indirectas se completan con las
observaciones directas, es decir, con la realización de los trabajos de campo.
Esta información se recoge mediante observación directa y con entrevistas a
personas del área, generalmente leaders locales, alcaldes, presidentes de asocia-
ciones, etc.

1.6. Realización del inventario

La realización del inventario comporta abordar dos aspectos fundamentales:

1) Qué recursos deben ser valorados como tales, para incluirlos en el inventario.
2) El propio diseño de dicho inventario, dada la diversidad y complejidad de
recursos existentes.

Con respecto a los recursos que debemos considerar e incluir en el inventa-


rio, ya en el simposio sobre planificación turística organizado por la Secretaría
de Estado de Turismo en 1981, se proponía que se incluyeran aquellos recursos
que presentaran una cierta demanda turística, la actual, y los que tuvieran una
cierta demanda potencial, dada su singularidad. No obstante, opinamos, al
igual que otros autores (Leno, 1993), que sólo la singularidad de un elemento
no es suficiente para identificarlo como recurso turístico. A esa condición de
© Editorial UOC 71 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

singularidad habría que añadir las características de la demanda prevista y las


posibilidades de aprovechamiento.

1.6.1. Las categorías de recursos

En la realización del inventario es importante partir de la clasificación de la


Organización de Estados Americanos (OEA), por cuanto incide en el marco ge-
neral de los recursos, la cual reproducen algunos autores con diversas especifi-
caciones (Boullon, 1988; Bote, 1990) y que nosotros hemos intensificado y
desarrollado (López Olivares, 1998).
Nuestro inventario distribuye en categorías los recursos, que a su vez son cla-
sificados en tipologías y subtipologías; en este sentido consideramos que según
el área geográfica de aplicación, los recursos pueden ser matizados y enriqueci-
dos con las características propias de dichos espacios.

1) Así, en lo que respecta a los espacios mediterráneos europeos la distribu-


ción de los recursos responden a cuatro categorías:

• Atractivo o recurso natural y paisajístico


• Recursos histórico-monumental, técnicos, etnológicos y artísticos
• Recursos artesanos y gastronómicos
• Folclore, fiestas y acontecimientos programados

2) Respecto a la forma, en estas categorías mantenemos el orden decimal dis-


tribuido en tipos y subtipos, aunque quizás lo más significativo es que matiza-
mos los recursos, aportando una serie de especificidades entre ellas:

a) El listado de los recursos turísticos actuales y los potenciales, es decir, tan-


to aquellos que están introducidos en el mercado turístico, como los que aún
forman parte del patrimonio de recursos, y que normalmente se ven limitados
por elementos como la accesibilidad, equipamiento, comercialización, etc.
b) Distinguimos lo que son recursos de lo que son iniciativas singulares.
c) Los caminos los consideramos como parte de la infraestructura turística
que deben facilitar la formación de un producto, y por lo tanto no son en sí mis-
mos recursos.
© Editorial UOC 72 Planificación territorial del turismo

d) Potenciamos el recurso paisajístico e introducimos en las panorámicas sus


predominios, en sus vertientes abióticas, bióticas y antrópicas.
e) Incluimos en la categoría B (recursos histórico monumentales) recursos
que crean polémica como los yacimientos arqueológicos. En este sentido, con-
sideramos que presentados en las debidas condiciones de protección, dirigidos
a adecuados segmentos de demanda y garantizando condiciones de uso adecua-
das, pueden incluso, en algunos casos, salvarse de los lamentables expolios que
sufren habitualmente.

1.6.2. La ficha de recursos y su aplicación

Las fichas de recursos son un soporte que recoge de manera sistemática la


información de cada uno de los atractivos y sirve de apoyo para el desarrollo
del inventario. Las fichas deben ser lo más completas posible con la finalidad
de que podamos valorar posteriormente en ellas tanto los aspectos cuantitati-
vos, como cualitativos de los recursos, a la vez que nos faciliten su aplicación
técnica. En este sentido, hemos realizado un modelo de ficha (véase la tabla 2.1)
que tiene varias prioridades en cuanto a aspectos a potenciar y una estructura
pensada en la inclusión de la ficha en un sistema de base de datos relacionada
con un SIG (sistema de información geográfico), para la automatización car-
tográfica y la constante actualización y comprensión gráfica de los datos reco-
pilados.
Esta ficha está dividida en cuatro apartados fundamentales:

1) Identificación del recurso: apartado en el que se darán una serie de datos


objetivos del atractivo analizado, con la finalidad de identificarlo, localizarlo y
tipificarlo.
2) Características del recurso: este apartado servirá para realizar una descrip-
ción del recurso, análisis del equipamiento y actividad turística y datos de la ex-
plotación turística (si la tuviese) del recurso en cuestión.
3) Valoración del recurso: el objetivo de este punto es conocer el potencial
turístico del recurso o su valor actual, su posible funcionalidad y sus relaciones
© Editorial UOC 73 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

dentro del sistema de la oferta turística, así como los posibles conflictos que
pueden deberse a otros usos que dicho recurso podría tener.
4) Observaciones: por último se incluirá un apartado abierto a posibles co-
mentarios, sugerencias y propuestas.

Tabla 2.1. Ficha de recursos territoriales turísticos


Atractivo o recurso Área Mapa Cord. UTM Foto Código Símbolo
X
Y

Categoría Tipo Subtipos 1 2 Jerarquía

Ubicación o localización

Organismo responsable: Público Privado

Características del recurso

Descripción

Especificidad

Accesibilidad
Excelente Buena Regular Mala

Infraestructura turística
– Señalización: Excelente Buena Regular Mala No existente
– Servicio de información: Excelente Buena Regular Mala No existente
– Equipamientos y servicios: Excelente Buena Regular Mala No existente

Alojamientos e infraestructura general (si existe especificar)

Actividades Complementarias (si existe especificar)

Grado de planificación (si existe)


Bueno Regular Malo

Nivel y grado de utilización


– Número aproximado de visitantes
– Tipo de segmento de demanda
– Disponibilidad en el tiempo
© Editorial UOC 74 Planificación territorial del turismo

Valoración del recurso

Importancia actual (escala de valor de 1 a 5 )


1- Complementa otros recursos 4- Atractivo a nivel nacional
2- Motiva corrientes turísticas locales 5- Atractivo a nivel internacional
3- Motiva corrientes turísticas regionales

Características deseables
– Aprovechamiento
– Utilización

Conflictos de uso

Relación con otros recursos

Observaciones/Actuaciones

1.7. La evaluación analítica de los recursos

Para la realización analítica de los recursos territoriales turísticos, si bien ini-


ciamos el proceso con una cuantificación y distribución de los mismos, el valor
actual y potencial de los recursos va más allá del puro recuento y distribución.
Así, partiendo del análisis de los contenidos reflejados en las fichas del inventa-
rio, consideramos dos bloques temáticos, uno referido a los factores internos y
otro a las características externas.
La resultante de ambos nos debe dar la jerarquía correspondiente de cada re-
curso. Este proceso se completa con la ponderación de los resultados por medio
de las tendencias de la demanda para cada categoría de recurso, que nos dará
finalmente su potencialidad.

1.7.1. Cuantificación y distribución de los recursos

El conjunto de las fichas de recursos formarán el inventario, el cual se llevará


a cabo en tres ficheros, uno dedicado al conjunto de recursos siguiendo el orden
© Editorial UOC 75 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

decimal; otros por municipios, y finalmente un tercero, el que nos resulte de su


distribución por áreas o espacios.
Estos tres enfoques responden en el primero de los casos a la posesión de una
visión global, en el segundo caso, de la distribución de municipios, para realizar
valoraciones de tipo administrativo, y el tercero responde a una orientación
funcional. Tanto el criterio administrativo como el funcional tienen sus aspec-
tos positivos y negativos. El administrativo tiene a favor la temática estadística
y en contra las ficticias barreras espaciales entre los recursos. Por su parte, el cri-
terio funcional, si bien tiene en contra esa información reglada de las estadísti-
cas, tiene a su favor la posibilidad de poder delimitar de una forma clara la
verdadera implicación de los recursos en el territorio. Ante estas dificultades
creemos que debemos proceder a compaginar ambos criterios sobre la base de
una mayor efectividad y no tomarlos como antagónicos. Sin duda, ello es básico
para proceder posteriormente a afrontar las problemáticas por áreas y desde las
diferentes administraciones que las comparten.
Las fichas por recursos se trasladarán a cuadros y a la cartografía preparada
a tal efecto, adecuándola a la escala que nos proporcione claridad en la repre-
sentación. Es importante que en la plantilla cartográfica aparezcan referencias
como curvas de nivel, al igual que otros aspectos como ríos importantes, ele-
mentos de infraestructura general caso de autopistas o carreteras nacionales,
etc. De este modo y con la leyenda pertinente, irán distribuyéndose en el
mapa los recursos, cuya concentración o dispersión nos irán ya indicando los
núcleos, las características y en cierta manera una primera aproximación vi-
sual a su potencial.

1.7.2. Las jerarquías primarias y el valor jerárquico de los recursos

Una vez cuantificados y distribuidos los recursos territoriales turísticos, se


procede a su valoración por medio de la jerarquización. El valor jerárquico re-
presenta la valoración real y actual del recurso, ya que la valoración final y po-
tencial nos la dará el valor ponderado.
El primer paso consiste en asignar la jerarquía primaria, es decir, el grado de
atracción que presenta el recurso, que a su vez viene determinado en función
© Editorial UOC 76 Planificación territorial del turismo

de una serie de factores directamente ligados al concepto de producto turístico.


En este sentido (véase la tabla 2.2) se evalúan por una parte los actores internos,
atendiendo a la especificidad y singularidad del recurso; y su grado de ordena-
ción y planificación, donde se incide en particular sobre la infraestructura gene-
ral, el grado de urbanización, la señalización, los equipamientos y los servicios
de que dispone.

Tabla 2.2. Factores para la evaluación de las jerarquías primarias de los recursos
territoriales turísticos
Puntuación
Factores Variables
máxima

Internos A. Características intrínsecas (especificidad y singularidad) 20


B. Grado de ordenación y planificación interna 10
B.1. Infraestructuras y grado de planificación (5)
B.1.1. Infraestructura general (2,5)
B.1.2. Urbanización (2,5)
B.2. Infraestructura turística y servicios (5)
B.2.1. Señalización y servicio de información (2,5)
B.2.2. Equipamiento y servicios (2,5)

Externos C. Accesibilidad interna 10


D. Evaluación del recurso en el mercado turístico y volumen 10
de demanda que genera

Total 50

Cálculo de la jerarquía primaria


J = (X + Y/50) × 5

Leyenda:

J: jerarquía
X: factores internos
Y: factores externos
50: puntuación máxima del recurso
5: jerarquía máxima del recurso

Por lo que respecta a los factores externos, éstos vienen concretados por la
evaluación de la accesibilidad interna del recurso, y por la evaluación actual del
© Editorial UOC 77 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

recurso en el mercado turístico y el volumen de demanda que genera. Una vez


establecida la jerarquía del recurso, el valor jerárquico se obtiene al multiplicar
el número de recursos de cada categoría por el cuadrado de la jerarquía primaria
obtenida (véase la tabla 2.3).

Tabla 2.3. Distribución de los recursos turísticos según categorías y valor jerárquico
de Les Useres (Castellón)
Valor jerárquico
Categorías Total
1(1) 2(4) 3(9) 4(16) 5(25)

A 21(21) 5(20) 0 0 0 26(41)

B 37(37) 11(44) 2(18) 0 0 50(99)

C 1(1) 3(12) 1(9) 0 0 5(22)

D 3(3) 4(16) 1(9) 0 0 8(28)

Total 62(62) 23(92) 4(36) 0 0 89(190)

Categorías Jerarquías

A. Atractivo o recurso natural-paisajístico 1. Complementa a otros recursos


B. Recurso histórico-monumental, técnico, 2. Motiva corrientes turísticas locales
etnológico y artístico 3. Motiva corrientes turísticas regionales
C. Recurso artesanal y gastronómico 4. Atractivo a nivel nacional
D. Folclore, fiestas y acontecimientos 5. Atractivo a nivel internacional
programados

( ) Valor jerárquico, que se obtiene de multiplicar el número de recursos por el cuadrado


de la jerarquía obtenida.

1.7.3. El valor ponderado de los recursos. Potencialidad turística


del recurso

Para la valoración final de los recursos es necesario aplicar el factor de pon-


deración añadiendo a la naturaleza y singularidad del recurso el poder de atrac-
ción que ejerce la demanda sobre ellos. El objetivo de desarrollar este último
© Editorial UOC 78 Planificación territorial del turismo

factor es reducir el valor de subjetividad que pueda presentar la cuantifación je-


rárquica. El valor ponderado de los recursos queda determinado por el valor de
la jerarquía multiplicado por el factor de ponderación que para cada categoría
nos ha indicado las tendencias de la demanda.
En este sentido, la mayoría de las técnicas utilizadas parten de la base de que
cuanto mayor sea el valor de un recurso, mayor será la atracción de visitantes
que genere. Esta hipótesis, que relaciona el valor del bien ofertado (recurso) con
la demanda (movimiento turístico), subyace en la mayor parte de las técnicas
empleadas, pero a diferencia de éstas, en este caso, no se contemplan como ins-
trumento de medida de los niveles de uso de un recurso, sino las preferencias
expresadas por los turistas hacia una determinada categoría de atractivos o re-
cursos (López Olivares, 2001).
La aplicación de las preferencias de los usuarios como un índice más de
valoración permite evitar en alguna medida las dificultades que plantean los
diferentes espacios, ya que facilita el valorar su interés turístico actual y po-
tencial independientemente de su nivel de uso. Nivel de uso que en muchas
ocasiones puede estar por debajo de su potencial real, debido a causas exter-
nas al propio recurso, caso de la accesibilidad, falta de conocimiento de su
existencia, o a la ausencia de infraestructuras básicas. Para alcanzar el índice
de preferencia de la demanda, el método consiste en la aplicación de los re-
sultados extraídos de las encuestas de demanda, en las que los encuestados
se han manifestado en función de las preferencias respecto a las cuatro cate-
gorías de recursos.

Tabla 2.4. Aplicación de la ponderación sobre las jerarquías de recursos


Categorías
Jerarquías
Categoría A Categoría B Categoría C Categoría D
1 + 0,26 1 + 0,27 1 + 0,28 1 + 0,19

1 1,26 1,27 1,28 1,19

2 2,52 2,54 2,56 2,38

3 3,78 3,81 3,84 3,57

4 5,04 5,08 5,12 4,76

5 6,30 6,35 6,41 5,95


© Editorial UOC 79 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

Leyenda sobre categorías Leyendas sobre jerarquías


Factores de ponderación
de recursos de recursos

A. Atractivo o recurso natural 1. Complementa a otros Naturales: 1,26 (suma a 1 el


o paisajístico. recursos. 0,26 correspondiente al 26%
de atracción hacia este tipo
de recursos según las
encuestas
de demanda realizadas en la
costa).

B. Recursos histórico- 2. Motiva corrientes turísticas Monumentales: 1,27 (por


monumentales, técnicos, locales. el mismo procedimiento).
etnológicos y artísticos.

C. Recursos artesanales 3. Motiva corrientes turísticas Gastronomía- art: 1,28 (por el


y gastronómicos. regionales. mismo procedimiento).

D. Folklore, fiestas y 4. Atractivo a nivel nacional. Folklore, fiestas: 1,19 (por


acontecimientos programados. el mismo procedimiento).

5. Atractivo a nivel Estos valores multiplican


internacional. por la jerarquía.

Tabla 2.5. Valor ponderado de los recursos turísticos de Les Useres (Castellón)

Categorías
Jerarquías Total
Categoría A Categoría B Categoría C Categoría D

1 26.46 46.99 1.28 3.57 78.3

2 50.4 111.76 30.72 38.08 230.96

3 0 68.58 34.56 32.13 135.27

4 0 0 0 0 0

5 0 0 0 0 0

Total 76.86 227.33 66.56 73.78 444.53

2. Delimitación del potencial turístico

La demanda turística conforme va adquiriendo mayor experiencia se com-


porta con mayores niveles de exigencia respecto a lo ofertado. Así, lejos de una
oferta espontánea de recursos, requiere productos acabados, además de exigir
una autenticidad y singularidad a los productos. Este nivel de exigencia de la de-
© Editorial UOC 80 Planificación territorial del turismo

manda turística representa, en consecuencia, no sólo tener que realizar un or-


denamiento territorial de los espacios con potencial turístico, sino también la
necesidad de implantar unos modelos o metodologías de planificación turística
basados en estrategias globales integradas que potencien el desarrollo general.
Entramos de este modo en una verdadera e importante dialéctica territorial, so-
cioeconómica, medioambiental y cultural, donde cada zona afectada por el desa-
rrollo turístico debe apostar por aquel modelo que más se acomode al progreso
equilibrado y sostenible de su espacio. Los problemas que plantea generalmente
la actividad turística, cuando ésta se desarrolla de forma inadecuada o espontá-
nea, son en gran medida fruto de la inexistencia de un marco territorial bien de-
finido en función de la vocación de ese espacio; en donde la potencialidad,
concentración o dispersión de los recursos territoriales turísticos no se han apro-
vechado al máximo a favor de la calidad y la competitividad. Tal situación nos
debe conducir a la delimitación de espacios, los que desde el punto de vista tu-
rístico denominamos unidades ambientales turísticas.

2.1. Las unidades ambientales turísticas: su delimitación

El concepto de unidad ambiental turística responde a un espacio que posee


un recurso territorial turístico básico, o en su defecto, reúne un mínimo de recur-
sos territoriales complementarios que posibilita la dinamización turística de ese
espacio (López Olivares, 1998). Igualmente, ese territorio responde a menudo a
cierta homogeneidad del mismo, tanto por las características de sus recursos te-
rritoriales turísticos como por su entorno socioeconómico, medioambiental y
cultural. Respecto al número mínimo de recursos complementarios para formar
una unidad ambiental turística, hay autores como R. C. Boullon (1988) que se
inclinan por marcar áreas a partir de la agrupación de diez recursos complemen-
tarios, otros como D. Pearce (1988) oscilan entre los quince y los veinte. En este
sentido, nosotros nos inclinamos por una situación intermedia, es decir, quince
recursos territoriales complementarios de valor jerárquico uno, cantidad que se
queda a mitad de camino de la dada por los citados autores; y que además hemos
podido comprobar como idónea a través de diferentes investigaciones (López
Olivares y Tormo Domingo, 1997; López Olivares y Solsona Monzonís, 1997),
© Editorial UOC 81 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

siendo aplicables en estudios posteriores (López Olivares, 1998; López Olivares y


Ferreres Bonfill, 2002).
Por lo tanto, la delimitación de la unidad reúne por lo menos quince recursos
territoriales turísticos de valor jerárquico uno. Sin embargo, también podemos
hablar de unidades ambientales turísticas, no sólo desde el enfoque cuantitati-
vo, sino desde la perspectiva cualitativa. Así consideramos también unidad am-
biental turística aquella que alcanza ese mínimo de quince en su valor de
potencialidad turística del recurso, el cual viene dado por el valor jerárquico de
los recursos más su ponderación, que responde a una potencialidad alta, es de-
cir, de grado tres y que es capaz de motivar corrientes turísticas regionales. Estas
unidades ambientales turísticas no presentan un carácter cerrado, sino que par-
ticipan de un sistema abierto y dinámico, emanando y recibiendo influencias,
lo que en definitiva les hace estar en constante cambio. Igualmente, estas uni-
dades se encuentran rodeadas de áreas de transición, que son las que actúan de
intermediación entre el conjunto de unidades facilitando sinergias entre ellas.
Desde una perspectiva territorial, las unidades ambientales turísticas se pue-
den presentar o están distribuidas en el término municipal de una localidad
(véase la figura 2.3), o bien a caballo de dos o más ámbitos municipales. Éste es
el caso de recursos como un pantano, una masa forestal o una ruta en torno a
un acontecimiento programado, ya sea festivo o religioso (véase la figura 2.4).

Figura 2.3. Unidades ambientales turísticas y valor jerárquico de los recursos en el término
municipal de Benassal (Castellón)
© Editorial UOC 82 Planificación territorial del turismo

Figura 2.4. Ubicación de la unidad ambiental turística. “El camí dels pelegrins”
© Editorial UOC 83 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

Sin embargo, las unidades ambientales turísticas, al tener un carácter funcio-


nal y no administrativo, presentan problemas, en la mayoría de los casos, en el
momento de valorar su potencialidad turística, donde no sólo interviene el fac-
tor recursos, sino otros factores caso del alojamiento, cuya información, regis-
tros de actividades económicas, datos estadísticos, etc. nos vienen dados a nivel
municipal como unidad básica de la administración. Por este motivo, aborda-
mos metodológicamente el estudio de las unidades ambientales turísticas desde
la perspectiva municipal, para de este modo conocer el potencial turístico que
tiene cada municipio. Ello nos hace entrar en un contexto territorial de análisis
más amplio de carácter supramunicipal o comarcal para conocer en qué térmi-
nos municipales se concentra la mayor potencialidad turística. Los resultados
pueden facilitarnos la ordenación y planificación de los diferentes municipios
y abordar así un mejor desarrollo de sus unidades ambientales turísticas.

2.2. Evaluación de la potencialidad turística

Como hemos adelantado, para ordenar y planificar turísticamente un espa-


cio de carácter comarcal, considerando el peso específico que poseen los muni-
cipios en la Administración, es necesario abordar de forma particular todos
aquellos factores que inciden en cada uno de ellos para, posteriormente, proyec-
tarlos sobre escalas superiores y proponer el diseño de estrategias de carácter su-
pramunicipal. Los principales factores que intervienen en el conocimiento de la
potencialidad turística de cada municipio y que finalmente nos facilitarán el ín-
dice de potencialidad turística son, además de los recursos, el factor accesibili-
dad y el factor equipamiento e infraestructuras. Son los factores de accesibilidad
y de equipamiento e infraestructuras junto con los recursos, como componen-
tes del sistema turístico, los que determinarán el índice de potencialidad.

2.2.1. El factor recursos

El factor recursos de un espacio a nivel comarcal tiene como objetivo conocer su


distribución, su concentración espacial; su valor jerárquico y su valor turístico, cuyo
© Editorial UOC 84 Planificación territorial del turismo

resultado se alcanza, como hemos desarrollado anteriormente, en el apartado de


evaluación de recursos, al multiplicar el valor jerárquico por el valor de pondera-
ción. No obstante, para conocer el valor por cada municipio y poder contrastarlos,
procederemos a aplicar la siguiente fórmula:

FJPM = VJPA + VJPB + VJPC + VJPD

Leyenda

FJPM = Valor factor jerárquico ponderado municipal de los recursos.

VJPA = Valor jerárquico-ponderado de la categoría A (atractivo o recurso natural y


paisajístico).

VJPB = Valor jerárquico-ponderado de la categoría B (recurso histórico monumental,


técnico, etnológico y artístico).

VJPC = Valor jerárquico-ponderado de la categoría C (recurso artesano y gastronómico).

VJPD = Valor jerárquico-ponderado de la categoría D (folclore, fiestas y acontecimien-


tos programados).

Los valores jerárquico-ponderados de las cuatro categorías de recursos por


municipio los trasladamos a una matriz y calcularemos el valor total de los re-
cursos por municipio. A continuación procederemos a relativizar el valor total
por municipio en base 100, para obtener una clasificación por municipios y po-
der realizar la representación cartográfica de los resultados.

Tabla 2.6. Matriz factor jerárquico-ponderado de los recursos por municipio


Categoría
Total Total
absoluto relativizado*
A B C D

Jerarquía 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

Municipio a

Municipio b

Etc.

* El total relativizado se ha estimado dando valor 100 al municipio con mayor valor.
© Editorial UOC 85 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

2.2.2. El factor accesibilidad

El factor accesibilidad se constituye como un elemento clave en el proceso


de evaluación del potencial turístico. Es por lo tanto uno de los factores que más
va a influir en la valoración del recurso de un área por parte de la demanda, ya
que en definitiva el turismo es “desplazamiento entre un centro emisor y otro
receptor” (López Palomeque, 1994), con lo que se constituye como variable bá-
sica a evaluar. Sin embargo, su tratamiento en el proceso de evaluación depende
de los medios de comunicación con los que cuente el área de estudio, es decir,
si posee ferrocarril, aeropuerto o bien si sólo tiene comunicación por carretera,
que en la mayoría de los casos es lo más frecuente sobre todo en los espacios de
interior. Por ese motivo nos centraremos básicamente en el análisis de la red via-
ria. En la valoración del desplazamiento del turista, cuentan dos aspectos fun-
damentales, la accesibilidad al destino y la conectividad intracomarcal.

1) Accesibilidad al destino
Respecto a la accesibilidad al destino, no sólo depende de la distancia, sino de
las dificultades que presenta el recorrido. Por lo tanto, para alcanzar el valor de
la accesibilidad tendremos que conocer el número de kilómetros que realiza el
turista desde su lugar de origen hasta el destino, considerando éste como el pun-
to de acceso a la comarca. En este sentido, tomaremos una muestra de la deman-
da desplazada desde los diferentes centros emisores para calcular una media
kilométrica. A esta distancia media recorrida se le añadirán los kilómetros que
separan el punto de acceso a la comarca de cada uno de los municipios. Pero
como hemos adelantado, la accesibilidad no depende sólo de la distancia reco-
rrida, sino también de las dificultades que ésta presenta. Entre las dificultades
destacan la anchura, la sinuosidad y la pendiente, las cuales se convierten en va-
riables de penalización. Para la asignación de estas penalizaciones, partimos
como referente de una carretera “tipo” de ocho metros de anchura y mediana-
mente virada, que suelen ser las más frecuentes en los espacios del interior del
arco mediterráneo.

a) El índice de anchura de la red viaria, que se calculará restando a la anchu-


ra más frecuente (8 m) la anchura del tramo analizado. El resultado se dividirá
© Editorial UOC 86 Planificación territorial del turismo

por diez y se multiplicará por el número de kilómetros con esa anchura. Por el
contrario, si el viario presentara una mayor anchura, se sumará a ocho.
Índice de anchura = [( 8 – anchura tramo) / 10 ] × núm. kilómetros

b) El índice de sinuosidad, que se aplica cuando la carretera presenta más


curvas de lo normal, es decir, ausencia de rectas superiores a 100 metros pena-
lizándose con 0,5 por cada kilómetro que presente estas características.
Índice de sinuosidad = 0,5 × km

c) El índice de pendiente, penaliza aquellos tramos de vial que superen el


5% de pendiente con el 0,25.
Índice de pendiente = 0,25 × km

Corregida la accesibilidad a cada municipio desde el umbral de la entrada a


la comarca, el valor resultante lo sumaremos al número medio de kilómetros
que cada turista recorre hasta el punto comarcal referido, pasando a aplicar la
siguiente fórmula:

IA = [(PA – AM) × 100] / (PA – MA)

Leyenda

IA = Índice de accesibilidad
PA = Punto de peor accesibilidad
AM = Accesibilidad corregida para cada municipio
MA = Punto de mejor accesibilidad de la comarca

2) Conectividad intracomarcal
Si bien la accesibilidad a cada municipio es importante, ésta debe ser com-
pletada por el valor de conectividad entre los mismos. Para calcular la conecti-
vidad realizamos una matriz en la que se reflejan las distancias entre cada uno
de los municipios. Los resultados de cada municipio se suman, calculándose así
la distancia de interconexión para cada localidad. El índice de conectividad se
calculará dando valor 100 al municipio mejor conectado, y al peor, relativizan-
do para alcanzar los resultados del resto de municipios. En definitiva, el factor
© Editorial UOC 87 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

accesibilidad será el resultado de sumar el índice de accesibilidad al destino y el


valor de conectividad intracomarcal, si bien a la accesibilidad al destino le apli-
caremos un valor doble por ser más prioritarias las condiciones de acceso al mu-
nicipio que su relación con el resto comarcal.
FA = [(2 × IA) + IC] / 3

Leyenda

FA = Factor accesibilidad
IA = Índice de accesibilidad al destino
IC = Índice de conectividad intracomarcal

Los resultados se trasladarán a un cuadro, donde los valores absolutos por


municipio se relativizarán en base 100, los que a su vez se trasladarán a la car-
tografía correspondiente. Si el área de estudio tuviera ferrocarril, habría que aña-
dir este valor de conectividad a los resultados de la red viaria.

2.2.3. El factor equipamiento

El factor recurso y el factor accesibilidad se completan con el factor equipa-


miento, el cual es importante en la configuración del producto turístico del área
de estudio, dado que fija la demanda sobre ese espacio.
El factor equipamiento lo forman: el equipamiento turístico básico, el equi-
pamiento comercial, y el equipamiento recreativo-deportivo.

1) El equipamiento turístico básico


El equipamiento turístico básico lo configuran a su vez el alojamiento, la res-
tauración y las actividades complementarias. El cálculo del índice de equipa-
miento turístico será el resultado de valorar las plazas de alojamiento dándoles
a éstas un valor doble, dada la importancia que tienen para la demanda turísti-
ca, las que a su vez serán ponderadas en función de su categoría. En cuanto a
la restauración, se procederá de forma similar, considerando el número de pla-
zas por municipio siendo ponderadas las plazas sobre la base de la categoría de
las mismas. Finalmente, respecto a las actividades complementarias, se contabi-
© Editorial UOC 88 Planificación territorial del turismo

lizarán el número de empresas, dado que no es posible valorarlas en función del


número de plazas.
El índice aplicado para el equipamiento queda reflejado en la siguiente
fórmula:

IET = [( 2 × IAT ) + IR + IAC ] / 3

Leyenda

IET = Índice equipamiento turístico


IAT = Índice alojamiento turístico
IR = Índice establecimientos de restauración
IAC = Índice de actividades complementarias

El resultado de la aplicación de esta fórmula por municipio será relativizada


en base 100.

2) El equipamiento comercial
El equipamiento comercial, además de satisfacer las necesidades de la pobla-
ción local, tiene una incidencia en la calidad de la estancia del visitante, ya que
éste requiere de productos y servicios. Para su análisis se valorarán por munici-
pio, y de forma jerarquizada, los comercios al por menor o detallistas a partir de
las diferentes fuentes de investigación (registros de los impuestos de actividades
económicas (IAE), listados de comercios facilitados por las cámaras de Comer-
cio, Industria y Navegación de las diferentes provincias o por medio de los anua-
rios estadísticos de las distintas comunidades autónomas).

La clasificación de la CNAE-93 es:

521 Comercio al por menor en establecimientos no especializados


522 Comercio al por menor de alimentos, bebidas y tabaco en establecimientos espe-
cializados
523 Comercio al por menor de productos farmacéuticos, artículos médicos, belleza e
higiene
524 Otro comercio al por menor de artículos nuevos en establecimientos especializados
525 Comercio al por menor de bienes de segunda mano, en establecimientos
526 Comercio al por menor no realizado en establecimientos
527 Reparación de efectos personales y enseres domésticos
© Editorial UOC 89 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

El cálculo del factor equipamiento comercial se obtendrá sumando el núme-


ro de establecimientos de los diferentes subsectores comerciales seleccionados y
hallando un porcentaje en función del municipio con mayor número de esta-
blecimientos y el menor posible, que lógicamente es cero. Los resultados los
trasladaremos a una matriz pasando a relativizar los mismos en base 100.

3) El equipamiento recreativo-deportivo
El equipamiento recreativo-deportivo también tiene una doble función, por
un lado satisfacer las necesidades de la población local y por otro ofrecer más
calidad a la estancia de los visitantes. Aquí registraremos el número de instala-
ciones deportivas que posee cada municipio (piscina, pista polideportiva, cam-
po de fútbol, pabellón cubierto, puerto deportivo, campo de golf, etc.). La
valoración se aplica sumando las instalaciones de diferente carácter que existen
y hallando un porcentaje sobre la base de un mínimo de cero instalaciones y un
máximo de cinco. Obtenidas las valoraciones de los diferentes equipamientos,
es decir, el equipamiento básico, el comercial y el recreativo-deportivo, y consi-
derando que los tres subíndices no tienen el mismo valor, se han ponderado
con 3, 2, 1 respectivamente. Así, calcularemos el valor del factor equipamiento
aplicando la fórmula siguiente:

FE = [ (3 × IET) + ( 2 × IEC ) + IRD ] / 6

Leyenda

FE = Factor equipamiento
IET = Factor equipamiento turístico básico
IEC = Factor equipamiento comercial
IRD = Factor equipamiento recreativo-deportivo

2.3. El índice de potencialidad turística

Los recursos turísticos, la accesibilidad y los equipamientos son los tres fac-
tores que determinan en un alto porcentaje el valor turístico de un municipio.
El procedimiento de cálculo de este valor quedará reflejado por medio de un ín-
© Editorial UOC 90 Planificación territorial del turismo

dice de potencialidad, el cual recoge la suma de los resultados parciales de los


diferentes factores. Este índice queda reflejado en la siguiente fórmula:

IPT = FRx + FAx + FEx + “a”

Leyenda

IPT = Índice de potencialidad turística del municipio “x”


FRx, FAx y FEx = Valores de los factores: recursos, accesibilidad y equipamientos del
municipio “x”
“a” = Factor aleatorio

No obstante, para alcanzar el índice final de potencialidad turística, es nece-


sario estimar los coeficientes de ponderación para cada uno de los factores (re-
cursos, accesibilidad y equipamiento) e intentar reducir al máximo la incidencia
del factor aleatorio “a”, introduciendo nuevas variables explicativas en la fór-
mula inicial. La solución a ambas cuestiones, estimación de los coeficientes de
ponderación y reducción del factor aleatorio, tiene dos soluciones posibles: la
formulación de un modelo de regresión sobre la base de un estudio profundo
del comportamiento de la demanda; o el establecimiento de unas hipótesis so-
bre el valor de dichos coeficientes.

1) La primera alternativa, siempre que se seleccionen las variables adecua-


das, es la más deseable, pero depende de que los datos que tengamos sean muy
fiables, es decir, de que exista un análisis de demanda real del municipio en
cuestión que nos permita su aplicación.
2) La segunda de las opciones a aplicar, sobre todo en los espacios de interior
donde escasean los estudios de mercado, es a nuestro entender la más válida, ya
que consiste en la estimación de parámetros sobre la base de unas hipótesis. Las
hipótesis que podemos considerar se refieren básicamente a las posibilidades de
intervención humana sobre cada uno de los factores, al margen de la importan-
cia real que tenga cada uno de ellos. En este sentido, los recursos turísticos de-
ben poseer el coeficiente de ponderación más elevado, puesto que son muy
difíciles de crear cuando no existen; en segundo lugar se situaría el factor acce-
sibilidad, pues aunque se pueda mejorar la calidad de los accesos es imposible
reducir las distancias físicas; por último, tendríamos los equipamientos cuyas
carencias o déficits pueden ser fácilmente subsanables.
© Editorial UOC 91 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

Sobre esta base, hemos estimado los coeficientes de ponderación del modo
siguiente:

– Factor “recursos turísticos” ................. coeficiente de ponderación 1,50


– Factor “accesibilidad” ......................... coeficiente de ponderación 1,25
– Factor “equipamientos” ...................... coeficiente de ponderación 1,00

Por lo tanto, primamos más los recursos turísticos, que son en definitiva la
“materia prima” y los que facilitan la vocación turística de un municipio, que
la accesibilidad y los equipamientos, ya que éstos dependen más de las condi-
ciones de explotación del recurso. Lógicamente, se trata de valores teóricos que
deberán ser refrendados por medio de un análisis de regresión cuando podamos
disponer de un estudio de demanda.
En definitiva, con estas consideraciones el índice de potencialidad turística
quedaría de la siguiente forma:
IPTx = 1,5 FRx + 1,25 FAx + FEx
En esta fórmula se ha eliminado provisionalmente la variable aleatoria a por
las razonas ya expuestas.
Los resultados que se trasladarán a una matriz contemplarán tanto los valo-
res absolutos de los factores, como los valores relativizados en base 100. El valor
relativizado en base 100 nos permite contrastar más los resultados, ya que mu-
chas veces las medidas absolutas presentan contrastes de escasa magnitud. Este
índice puede ser adaptado a un sistema de información geográfico (SIG), de
modo que exista una representación gráfica y cartográfica de los resultados.

Tabla 2.7. Índice de potencialidad turística de los municipios


Factor recursos

1 2 3 4
Municipios Valor absoluto Valor Ponderación 1,5 Valor
relativizado relativizado final

Municipio a

Municipio b

Etc.

Municipio a

Municipio b

Etc.
© Editorial UOC 92 Planificación territorial del turismo

3. Estimación de la capacidad de carga

3.1. Impacto turístico, sostenibilidad y capacidad de carga

El turismo no es una actividad inocua para los espacios donde se desarrolla.


Su crecimiento incontrolado y masivo ha tenido ya importantes repercusiones
sobre el medio natural, contribuyendo a la degradación paisajística y medioam-
biental de extensas zonas del litoral y de algunos de los espacios naturales pro-
tegidos más emblemáticos. De forma análoga, el patrimonio edificado de
carácter más monumental, especialmente en los denominados destinos turísti-
cos tradicionales y maduros se ve también sometido a la presión que ejerce la
afluencia creciente y masiva de visitantes con todos los problemas que ello lleva
aparejado desde el punto de vista de su conservación. La responsabilidad que
nos concierne en relación con la transmisión del legado patrimonial (natural y
cultural) a las generaciones futuras obliga, en cierta manera, a mantener el de-
sarrollo turístico dentro de los límites de la sostenibilidad. Un desarrollo turís-
tico sostenible que asegure la conservación de los recursos que sustentan la
actividad, permita controlar la contaminación del medio y asegure la calidad de
vida y el desarrollo económico de la sociedad local. Los estudios de capacidad de
carga turística constituyen un instrumento útil para operativizar el concepto
de sostenibilidad en relación con la gestión de la actividad turística en espacios de
distinta índole.

3.2. Breve historia del concepto de capacidad de carga

En origen se trata de un concepto que surgió en el ámbito de la gestión de la


fauna y que se trasladó al ámbito del turismo por necesidades operativas funda-
mentalmente relacionadas con la gestión de los flujos de visitantes en espacios
naturales protegidos. Desde entonces el tema ha suscitado un gran interés tam-
bién en el ámbito académico y de la investigación de tal manera que Shelby y
Heberlein (1986) cifraban en unas 2.000 las publicaciones existentes sobre el
tema sólo hasta mediados de los años ochenta del siglo ya pasado. La capacidad
© Editorial UOC 93 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

de carga, como un elemento de la sostenibilidad, implica una gestión del turis-


mo en la cual los niveles de actividad y desarrollo turístico se mantienen dentro
de unos límites asumidos como aceptables por la colectividad interesada. No
obstante, y a pesar de su claridad conceptual, ha sido y sigue siendo un instru-
mento difícil de operativizar y llevar a la práctica; tanto, que en Estados Unidos,
donde se acuñó el término en las décadas de los años sesenta-setenta, muchos
han sido los investigadores que constatan el fracaso en las aplicaciones prácticas
del concepto. A pesar de ello, el tema vuelve a suscitar interés y a plantearse en
la literatura científica en general y en el ámbito de la gestión turística en parti-
cular, como condición necesaria para la gestión “sostenible” de los recursos que
sustentan el desarrollo de esta actividad (recursos naturales, culturales, paisajís-
ticos, etc.). Si bien la orientación de la investigación ha cambiado. Las primeras
aplicaciones del concepto pretendían o estaban orientadas a determinar los ni-
veles intrínsecos y tipos de uso que se podían tolerar en un determinado espacio
y los límites más allá de los cuales los recursos podrían destruirse o verse inacep-
tablemente alterados. Las últimas interpretaciones, sin embargo, tienen en
cuenta también los valores y percepciones que del fenómeno tienen los usuarios
y los gestores. Se considera además que la capacidad de carga turística es un con-
cepto de gestión que deriva de unos objetivos explícitos en cuanto al uso de los
recursos. En este contexto, la imposición de unos límites no es más que una op-
ción que usar para poder conseguir determinados objetivos (Getz, 1983). De esta
manera, el énfasis de la investigación ha evolucionado desde la discusión teóri-
ca de carácter general a los casos de estudio concretos y el interés central se ha
ido desplazando desde la búsqueda de límites numéricos hacia el desarrollo de
marcos teórico-conceptuales de planificación y gestión de los espacios turísti-
cos, que se configuran como herramientas más flexibles y dentro de los cuales
se consensuan los niveles de impacto turístico que se está dispuesto a tolerar.

3.3. Definición de capacidad de carga turística

Siguiendo a O’Reilly (1986), la capacidad de carga puede ser definida en su


forma más simple como el número máximo de visitantes que puede contener
© Editorial UOC 94 Planificación territorial del turismo

un determinado destino turístico. Sin embargo, existen casi tantas definiciones


de capacidad de carga turística como autores han escrito sobre el tema:

1) Desde una perspectiva medioambiental, las primeras definiciones suge-


rían que la capacidad de carga era el nivel de uso recreativo de un área que ase-
guraba el mantenimiento de la calidad medioambiental y la calidad de la
experiencia recreativa de los visitantes de los espacios naturales protegidos
(Wagar, 1964).
2) A partir de la aplicación del concepto a destinos turísticos de distinta na-
turaleza (zonas litorales, islas, ciudades, etc.), ha habido autores para los que la
capacidad de carga turística viene en parte definida por la evolución del merca-
do turístico, sobre todo por el comportamiento de la demanda y los visitantes
(Butler, 1991, Van der Borg, 1998). Desde esta perspectiva, el concepto de capa-
cidad de carga está relacionado estrechamente con el ciclo de vida de un destino
turístico, considerándose así que los indicadores de la capacidad de carga son
los umbrales más allá de los cuales los flujos turísticos declinan, porque los pro-
pios visitantes empiezan a juzgar como sobrepasadas determinadas capacidades
del espacio-declive de la calidad de los servicios ofrecidos, descompensación de
la relación calidad/precio y búsqueda de destinos alternativos (O’Reilly, 1986).
3) Por último, desde perspectivas basadas en la percepción del fenómeno tu-
rístico por parte de la comunidad local, la capacidad de carga turística se define y
perfila como un método de análisis que delimita los impactos indeseables que
puede generar el turismo y orienta la toma de decisiones. En este sentido, Shelby
y Heberlin (1986) definen la capacidad de carga turística como el nivel de uso más
allá del cual los impactos generados por el turismo exceden los niveles aceptables
especificados en los estándares evaluativos previamente fijados y consensuados.

3.4. Dimensiones de la capacidad de carga turística

Sea cual sea el punto de partida que se tome en cuenta para definir el con-
cepto de capacidad de carga turística, éste lleva siempre implícita la idea de res-
tricción o límite más allá del cual la explotación “turística” de un recurso es
insostenible por perjudicial. La naturaleza de ese límite –física, perceptual o eco-
© Editorial UOC 95 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

nómica– hace posible que se puedan contemplar distintas dimensiones a la hora


de determinar la capacidad de carga de un espacio concreto. Se habla así de ca-
pacidad de carga física, capacidad de carga ecológica, capacidad de carga social,
capacidad de carga antropológica, capacidad de carga económica, etc. La deno-
minación y clasificación de estas dimensiones varían de unos autores a otros en
función de su formación y del ámbito espacial sobre el que hayan centrado sus
análisis. No obstante, en esencia hacen referencia fundamentalmente a los tres
tipos de factores que inciden en el subsistema turístico:

1) factores físicos (el medio ambiente natural o cultural y las infraestructuras


que sustentan la actividad turística),
2) factores económicos (costes y beneficios que se derivan de la explotación
turística),
3) factores sociales (percepción que visitantes y residentes tienen del fenó-
meno turístico)
4) factores políticos (relacionados con las estrategias de políticas de actua-
ción, los procesos de toma de decisiones y las medidas concretas de gestión de
la actividad turística).

Debido, pues, a la variedad de factores que intervienen en el desarrollo de la


actividad turística, el concepto de capacidad de carga aplicado a la planificación
de destinos turísticos viene a considerarse una red en la que se entremezclan
muchos elementos (Williams y Gill, 1991).
Algunos de estos elementos se encuadran dentro de lo que denominan di-
mensiones objetivas y cuantificables, pero otros se han de abordar desde pers-
pectivas más subjetivas y cualitativas. Se habla así de dimensiones de la
capacidad de carga turística (ecológica, física y económica) y de perspectivas
o puntos de vista sobre la capacidad de carga turística, aspectos más cualita-
tivos relacionados con las interrelaciones población local-visitantes y la ac-
ción política y decisiva de los gestores locales. Cada uno de estos elementos
varía en el espacio y en el tiempo y puede ser descrito en términos relaciona-
dos con la capacidad de sus propios atributos.

1) La dimensión ecológica de la capacidad de carga turística está relacionada


con la capacidad del medio ambiente natural para responder al uso turístico.
© Editorial UOC 96 Planificación territorial del turismo

2) La dimensión física de la capacidad de carga turística está relacionada con


las infraestructuras básicas disponibles. Relaciona el impacto de una creciente
demanda o aumento del número de visitantes con la capacidad de los equipa-
mientos que les proporcionan los servicios básicos.
3) La dimensión económica está relacionada con la capacidad del destino
para absorber las funciones turísticas sin molestar o presionar el desarrollo de-
seable de las actividades locales. A veces el mayor beneficio de la explotación
turística (mucho mayor que el de las otras funciones urbanas) desplaza usos del
centro hacia localizaciones más periféricas. Además, la capacidad económica
también supone efectos como la estacionalidad del turismo y las repercusiones
que este fenómeno lleva aparejado sobre el mercado laboral y la economía local.
4) La perspectiva de la comunidad de residentes es el aspecto social de la ca-
pacidad de carga turística. Está relacionado con la capacidad de un destino para
absorber el turismo sin que esta actividad genere efectos negativos para la po-
blación local. El aspecto social concierne aspectos como los niveles de privaci-
dad, el comportamiento de los visitantes, el nivel de contacto entre la población
local y los turistas y la distribución de los beneficios del turismo.
5) La perspectiva de los visitantes respecto a la capacidad de carga incluye
todos aquellos factores del área de destino que influyen en la satisfacción de los
visitantes. La capacidad del destino para proveer una experiencia de calidad en
relación con el incremento del número de visitantes.
6) Finalmente, la dimensión política, que está relacionada con la capacidad
organizativa de un destino para coordinar de forma directa la gestión turística.
El turismo es una industria muy fragmentada por lo que la capacidad política
de gestión se mide por la capacidad de cooperación entre el sector público y el
privado, el nivel de participación de la población residente en el proceso de
toma de decisiones así como en el nivel de entendimiento de la composición
del actual mercado turístico y sus tendencias.

Esto se refleja en la inaptitud o ausencia de políticas adecuadas de gestión del


turismo a escala local, ausencia de objetivos a largo plazo para regular y contro-
lar el resto de los elementos que intervienen en el proceso (medioambientales,
físicos, económicos y sociales). Para cada una de las dimensiones (y perspecti-
vas) del concepto de capacidad de carga existe un umbral o capacidad de carga
turística. Por ello, y a efectos operativos, se considera que la capacidad de carga
© Editorial UOC 97 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

no es un límite absoluto, sino que supone identificar niveles críticos de uso so-
bre la base de muchos criterios.
La capacidad de carga global de un destino turístico vendría así definida por
la interrelación de las distintas dimensiones del concepto en función de la na-
turaleza de los recursos y las características del espacio donde se desarrolla la ac-
tividad turística, de tal manera que los niveles máximos permitidos para cada
tipo de uso turístico dependen de las características de cada uno de los subsiste-
mas que componen el sistema turístico.

3.5. Enfoques y propuestas para el estudio de la capacidad


de carga turística

Desde su inserción como herramienta de gestión, la capacidad de carga


turística ha provocado posturas enfrentadas que, al igual que frustran la pre-
tensión de encontrar una definición precisa y completa del concepto, han
dado lugar a multitud de enfoques para abordar su estudio y análisis. Getz
(1983) identificó ya a principios de los años ochenta al menos seis aproxi-
maciones diferentes que, sin ser mutuamente exclusivas, se venían utilizan-
do a la hora de definir o delimitar la capacidad de carga turística de un
destino:

1) enfoques basados en los límites tangibles de los recursos,


2) enfoques basados en los niveles de satisfacción de los visitantes,
3) enfoques basados en los niveles de tolerancia de la población residente,
4) enfoques que evalúan la tasa excesiva de crecimiento o cambio,
5) la capacidad de carga turística basada en la evaluación de costes y beneficios,
6) el papel de la capacidad en un enfoque sistémico.

Todos estos enfoques no son excluyentes. La mayoría de los autores que se


han acercado al estudio de la capacidad de carga de espacios turísticos toman en
consideración, al menos desde sus planteamientos teóricos, varias de las premi-
sas expuestas. El propio Getz abogaba, ya en 1983, por la integración del con-
cepto de capacidad de carga en un modelo sistémico de planificación estratégica
© Editorial UOC 98 Planificación territorial del turismo

para el turismo. No obstante, ha habido también aproximaciones con preten-


siones holísticas dentro de las reflexiones de Williams y Gill (1991 y 1994) sobre
la gestión correcta del crecimiento turístico, y dentro de otras aportaciones
como las denominadas Tourist Opportunity Spectrum (propuesta en su primera
formulación por Brown y otros, 1978 y retomada por Butler and Waldbrook,
1991), Social Carrying Capacity propuesta por Shelby y Heberlein (1986), Limits
of Aceptable Change de Stankey y otros (1985) y Visitor Impact Management for-
mulada en 1990 por Kuss, Graeffe and Vaske. En conjunto, todos los enfoques,
aunque presentan matices particulares que les diferencia, asientan sus raciona-
mientos sobre cuatros principios generales (Williams y Gill, 1991).

1) El turismo, en sus variadas formas, es un agente catalizador de cambio y


acarrea potenciales costes y beneficios, tanto económicos como sociales y
medioambientales.
2) Se pueden identificar condiciones óptimas (o al menos deseadas) para el
desarrollo turístico; condiciones que una vez superadas se consideran no soste-
nibles para la población local y/o los visitantes.
3) Estas condiciones no son fijas, varían espacial y temporalmente depen-
diendo de las características físicas y medioambientales de la zona, de la econo-
mía local y de las circunstancias políticas y sociales.
4) Se pueden y deben establecer estrategias de gestión que permitan contro-
lar los impactos y los cambios que introduce el turismo manteniéndolos dentro
de unos parámetros aceptables.

Así pues, desde estos planteamientos, la capacidad de carga turística deja de


ser un objetivo de la gestión en sí mismo, para pasar a ser un instrumento más
dentro de un proceso de planificación más amplio. En este contexto, el concep-
to hace referencia a las condiciones óptimas que permiten alcanzar las metas y
objetivos planteados en las políticas de gestión del desarrollo turístico. Los in-
dicadores que se utilizan para evaluar los impactos de la actividad turística (y
determinar en consecuencia la capacidad de carga) pueden venir dados en una
primera fase en función de las distintas dimensiones del fenómeno turístico a
las que hacen referencia –social, ecológica, económica, política, etc.; pero des-
pués se seleccionan de acuerdo con los objetivos de la gestión del turismo.
© Editorial UOC 99 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

3.6. Problemas y perspectivas respecto al uso de los análisis


de capacidad de carga turística

El repaso de la investigación realizada sobre la capacidad de carga turística


pone de manifiesto que se trata de un concepto difícil de definir en términos
absolutos, pero mucho más difícil de operativizar a la hora de aplicarlo en el es-
tudio de casos concretos. Se señalan a continuación y en apretada síntesis algu-
nos de los aspectos más relevantes a tener en cuenta cuando se abordan estudios
para estimar la capacidad de carga turística:

1) Existen dificultades de medición respecto a los aspectos cualitativos que


se contemplan en algunas dimensiones del concepto.
2) El excepcionalismo de los casos estudiados impide hacer comparacio-
nes que permitan absolutizar muchos de los valores obtenidos de forma que
sean válidos y generalizables. Cada caso requiere, por tanto, el desarrollo de
una metodología ad hoc que se base en premisas aceptadas aunque muy ge-
nerales.
3) No siempre es viable el uso del número de visitantes como un factor crí-
tico y único a la hora de fijar límites de uso. A este respecto, tradicionalmente
se ha sugerido que cuando el número de turistas se incrementa automáticamen-
te aumenta la congestión y otros impactos asociados a ella hasta que se alcanza
o incluso se excede el umbral crítico de capacidad de carga del destino. Sin em-
bargo, uso e impacto no están unívocamente relacionados. Un aumento en el
uso turístico de una zona no significa que aumente en la misma proporción el
impacto que tiene ese uso sobre el espacio de carga. El incremento del número
de visitantes tiene un efecto variable sobre los niveles de satisfacción de los pro-
pios visitantes; niveles que dependen de las características del destino turístico
y de la situación analizada. De hecho, la densidad de visitantes es relativamente
poco importante, o sólo es significativa si se analiza en relación con otras varia-
bles (Kuss y otros, 1990).

Cada destino es único, y hay características relacionadas con los tipos de acti-
vidad que realizan los turistas, el tiempo que emplean en realizarlas, el tamaño y
composición de los grupos, las expectativas de los visitantes y las propias caracte-
© Editorial UOC 100 Planificación territorial del turismo

rísticas de los destinos que influyen en las percepciones de crecimiento, satisfac-


ción y otros impactos negativos mucho más que el número absoluto de visitantes.

4) Los umbrales que fijan la capacidad de carga para un determinado destino


no son estáticos. Varían a lo largo del tiempo, de un lugar a otro, y también en
función de los objetivos que se planteen desde los órganos gestores o los respon-
sables políticos. Así, un sencillo aumento en uno de los límites de capacidad (el
alojamiento por ejemplo) cambia necesariamente la capacidad de un destino
para absorber turistas. De hecho, los límites físicos son siempre relativos, pues
dependen de los esfuerzos económicos (recursos) y tecnológicos que se puedan
invertir para modificar el medio y las infraestructuras de carga (más agua, más
carreteras, más plazas de hoteles, etc.). Pero mucho más relativos son los límites
preceptuales porque dependen de la actitud social o cultural de todo un colec-
tivo. Se pueden modificar si mejora la gestión de los flujos o si se realizan cam-
pañas de promoción e información.
5) Por último, es preciso tener en cuenta que la determinación de umbrales
de uso respecto a la capacidad de carga turística de cualquier espacio turístico
requiere de juicios de valor. No se puede determinar sin tener en cuenta distin-
tas posturas respecto a la sostenibilidad de la actividad turística y al nivel de
aceptación de los cambios que ésta lleva implícita.

Los juicios deben provenir siempre del consenso político y ciudadano entre
todos los grupos implicados en el turismo de ciudades, regiones o áreas turísti-
cas más amplias. ¿Cuál es el criterio que se utiliza para determinar cuánto es de-
masiado? Muchas veces no es un criterio objetivo y universalmente válido y es
preciso asumir que la mayoría de las decisiones que se han de tomar con rela-
ción a las limitaciones de uso (difíciles en muchos casos), son decisiones políti-
cas no absolutas, sino válidas sólo para determinadas situaciones.

3.7. Metodologías de trabajo para la estimación de la capacidad


de carga turística. Algunos ejemplos

Cuando descendemos del plano teórico al de las aplicaciones prácticas, se


constata que la integración de todas las dimensiones del concepto de capacidad
© Editorial UOC 101 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

de carga es operativamente complicada. La mayoría de los estudios realizados


para la estimación de la capacidad de carga turística de un determinado espacio
se han centrado en uno o unos pocos aspectos de forma aislada, normalmente,
aquellos que conforman la dimensión más restrictiva.
Así, en un paraje natural esta dimensión puede ser la natural (mantener la
calidad de las aguas de un lago), en comunidades rurales pequeñas y/o muy frá-
giles, la socio-antropológica (preservación de la cultural local) y en ciudades
como Venecia, la socio-económica (lucha contra la monofuncionalidad turísti-
ca y la dependencia total de la economía urbana respecto del sector turístico).

3.7.1. Estudios sobre la dimensión ecológica de la capacidad


de carga turística

La dimensión ecológica fue la primera en abordarse dentro de la investiga-


ción sobre la capacidad de acogida turística. El objetivo básico de la dimensión
ecológica consistía en identificar el grado de tolerancia de cada ecosistema res-
pecto al uso recreativo para determinar qué áreas debían protegerse de los im-
pactos turísticos y qué áreas podían en cambio utilizarse para uso y disfrute de
los visitantes. Existe un buen número de estudios que abordan estos temas, ge-
neralmente realizados por biólogos. Algunos de ellos abarcan la totalidad de un
ecosistema (suelos, vegetación, topografía, clima, fauna, etc.); otros, sólo algu-
no de sus componentes, normalmente el suelo y la vegetación, generalmente
en relación con los parámetros básicos del uso turístico-recreacional de la zona
(ecoturismo, senderismo, buceo, esquí, etc.). Entre otros temas, este tipo de in-
vestigaciones estudian múltiples aspectos, de los cuales se seleccionan a con-
tinuación algunos ejemplos:

– La resistencia al uso turístico de los suelos de área naturales cuando se


acondicionan como senderos para la práctica del ecoturismo.
– La capacidad de carga global de los espacios protegidos en función de los
niveles de demanda potencial y uso turístico real de las zonas acondicio-
nadas para la visita.
© Editorial UOC 102 Planificación territorial del turismo

– La capacidad de carga de los recursos naturales (lagos, playas, ríos, mon-


tes), que se sitúan en la base de la explotación turística de determinados
destinos.
– La capacidad de carga turística de determinados recursos naturales, en
función de la tipología del uso turístico específico de la zona (ejemplo:
buceo).

3.7.2. Estudios sobre la dimensión económica de la capacidad


de carga turística

La dimensión económica de la capacidad de acogida ha sido quizá una de las


más estudiadas, en parte porque representa un terreno donde las variables ana-
lizadas son más fácilmente cuantificables (empleos, ingresos, etc.), en parte por-
que la preocupación por la rentabilidad de la explotación turística (en último
término es una actividad económica muy pujante en determinados espacios)
está siempre presente en la mente de gestores turísticos, autoridades locales y
responsables del patrimonio (natural o cultural).

El caso de Venecia

Venecia es sin duda uno de los mejores exponentes de los trabajos llevados a cabo
bajo estos enfoques. La ciudad lagunar, destino saturado de más de nueve millones
de visitantes anuales, se puede considerar un laboratorio de pruebas excepcional para
la investigación de las incidencias del turismo; en Venecia, del mismo modo que ocu-
rre en ciudades como Brujas, Toledo o Mont Saint-Michel que son visitadas mayor-
mente por su ambiente. La capacidad de carga turística no viene determinada por el
nivel de acogida de atracciones turísticas concretas, sino que ha de considerarse en su
totalidad respecto de muchas dimensiones de la vida urbana (aspectos culturales, so-
cioeconómicos, funcionales, etc.). El análisis de estas distintas dimensiones en Vene-
cia puso de manifiesto que eran los aspectos socioeconómicos los más restrictivos
respecto a la capacidad de la ciudad para absorber visitantes. Así, mientras se consta-
taba que muchas de las funciones urbanas del centro histórico competían con los
usos turísticos y se veían cada vez más desplazadas por ellos, residentes y visitantes
no mostraban reacciones hostiles frente a la masificación turística.

El problema de determinar la capacidad de carga turística socioeconómica del centro


de Venecia fue abordado inicialmente por Costa y Borg (1988), y después, por Canes-
trelli y Costa (1991). Estos últimos desarrollaron un modelo programático tradicional
© Editorial UOC 103 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

aproximado y calcularon que Venecia podría soportar unos 25.000 visitantes al día.
El modelo desarrollado expresa esencialmente el conflicto existente entre residentes
y turistas al utilizar los mismos servicios que funcionan a diario en la ciudad. Su ob-
jetivo era fijar un umbral de capacidad, ponderando la búsqueda del mayor volumen
posible de ingresos provenientes del turismo con las restricciones que vienen dadas
por la disponiblidad de alojamiento, restauración, aparcamiento, transporte interno,
servicios de recogida de basura y el espacio disponible en la basílica de San Marcos.

3.7.3. Estudios sobre la dimensión política de la capacidad


de carga turística

La ciudad de Oxford constituye un buen ejemplo de los estudios sobre la ca-


pacidad de acogida turística, que se centran en los aspectos que podríamos de-
nominar la dimensión política de este concepto. Mucho más recientes, estos
estudios toman en consideración la posición de cada uno de los agentes impli-
cados en la actividad turística. En principio, cada uno de ellos está dispuesto a
soportar diferentes niveles en los impactos y cambios que introduce el turismo.
Por ello se establece la capacidad de acogida en función del nivel de impacto
aceptado para el turismo por el consenso de todos los implicados.

3.7.4. Estudios de la capacidad de carga turística


en conjuntos monumentales

A un nivel de conjunto monumental cerrado, resulta especialmente intere-


sante la metodología ensayada en la Alhambra de Granada para estudiar las va-
riables que determinaban la capacidad de acogida del monumento y por tanto
todo el diseño de gestión de la visita pública. En líneas generales, el conjunto
de la Alhambra y el Generalife es uno de los hitos turísticos más importantes de
España que se ve sometido a una fuerte presión turística, concentrada tanto en
el tiempo como en el espacio; con todo lo que ello lleva aparejado en relación
con la conservación física del monumento, la pérdida de calidad de la experien-
cia estética del visitante o incomodidades para la realización de la visita. La me-
todología ensayada se basó en el análisis exhaustivo del uso turístico de los
© Editorial UOC 104 Planificación territorial del turismo

espacios más frágiles y demandados por los turistas y tenía como objetivo prio-
ritario la regulación de los flujos turísticos a nivel de todo el conjunto.

3.7.5. Lanzarote. Capacidad de carga turística de un destino insular

Lanzarote, reserva de la biosfera desde 1993, cuenta con una experiencia de


más de treinta años tratando de orientar el desarrollo turístico y general de la
isla de una forma más sostenible. El problema más grave de la isla es el desbor-
damiento de la presión humana originado por el desarrollo turístico sobre un
sistema insular muy frágil no sólo desde el punto de vista medioambiental, sino
también sociocultural. A nivel global, el seguimiento de una batería de indica-
dores que permiten evaluar la capacidad de carga de la isla constituye un ejem-
plo relevante de inserción de los análisis de este aspecto dentro de procesos más
amplios de planificación territorial.

4. Análisis de la demanda turística

4.1. ¿Qué interesa conocer de la demanda turística?

El análisis de la demanda turística constituye un aspecto clave en todo proceso


de planificación y gestión de la actividad turística. Conocer cuántos son, cómo son
y qué uso realizan de los recursos y destinos turísticos los turistas y excursionistas
que se acercan a ellos resulta, a efectos operativos, tan importante como el conoci-
miento de los recursos turísticos y sus posibilidades de mejora y puesta en valor o
el conocimiento de la naturaleza y situación de la oferta de orientación privada, que
satisface las necesidades de la demanda con origen en los visitantes foráneos. De
esta manera y en primer lugar, a nivel local saber cuántos visitantes recibe un des-
tino y las características básicas de esos flujos turísticos permite, por ejemplo, di-
mensionar las estrategias de adecuación del espacio público, las infraestructuras de
acogida y los servicios que utilizan los visitantes (crecimiento futuro de la planta
© Editorial UOC 105 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

hotelera, sistemas de abastecimiento de agua y depuración de residuos, limpieza de


playas, creación de plazas de aparcamiento, etc.). Por otra parte, conocer el perfil
del visitante resulta un aspecto clave para el diseño de estrategias de promoción, co-
mercialización y adecuación del producto turístico global. Conocer cómo son los
visitantes de un destino turístico, de dónde proceden, cuál es su nivel de gasto, cuá-
les son sus motivaciones, sus expectativas, etc. posibilita adecuar mejor el producto
turístico a sus necesidades y requerimientos.

4.2. Fuentes y técnicas para el estudio de la demanda turística

En conjunto, la información de base disponible para el estudio de la deman-


da turística en España procede de fuentes diversas:

1) Estadísticas oficiales como Frontur y Familitur, los Boletines de Coyuntura


Turística de distintas comunidades autónomas, las Encuestas de Ocupación Hote-
lera, de Ocupación de acampamentos Turísticos, de Ocupación de alojamientos regla-
dos de Turismo Rural y de Ocupación de Apartamentos Turísticos del INE, el Censo
de Viviendas del INE (para el estudio de la segunda residencia), y algunos Obser-
vatorios Turísticos locales promovidos por diversos ayuntamientos como los de
las ciudades de Ávila y Córdoba.
2) Registros de las consultas efectuadas en oficinas de información turística.
3) Registros de visitantes de museos, monumentos, equipamientos lúdicos
de naturalezas diversas y uso turístico, etc., dependientes de diversas adminis-
traciones públicas o entidades privadas.
4) Algunos resultados de encuestas y estudios realizados por diferentes órga-
nos gestores del turismo (memorias de actividades de fundaciones, museos, pa-
tronatos de turismo, sociedades de gestión del turismo, etc.).

Todo este conjunto de datos disponibles presenta a veces serias dificultades


para su integración y tratamiento. Sus limitaciones como fuente de información
útil procede de factores como el escaso nivel de desagregación de los datos pu-
blicados de algunas de las estadísticas oficiales, la falta de sistematización en la
recogida de la información a nivel local, la ausencia de coherencia en las series
© Editorial UOC 106 Planificación territorial del turismo

estadísticas de determinadas instituciones, la discontinuidad temporal de la re-


cogida de datos, las dificultades de acceso a la información, etc.
El estudio de la demanda turística exige recurrir a la elaboración de datos
específicos, mediante trabajos de campo que proporcionen información de
primera mano. Los instrumentos de obtención y recogida de datos son funda-
mentalmente cuatro: inventarios o censos, encuestas, conteos y entrevistas.

Tabla 2.8. Fuentes y técnicas para el análisis de la demanda turística según la naturaleza
de las fuentes
Fuentes disponibles Técnicas de producción de datos
(análisis de datos secundarios) (análisis de datos primarios)

• De ámbito turístico: Frontur, Familitur, • Inventarios o censos y conteos


Encuesta de Ocupación Hotelera (la antigua (conocimiento del número y las características
Encuesta de Movimientos de Viajeros en de la totalidad de los elementos que
Establecimientos Hoteleros), estadísticas componen la población objeto de estudio):
de ámbito local (Observatorios Turísticos). afluencia a determinados espacios públicos,
• De carácter complementario: registros de recuentos de vehículos turísticos, etc.
museos, consultas de las oficinas de • Encuestas (conocimientos de características
información turística, informes en base a generales en base a muestras representativas
encuestas, memorias de actividades, folletos del universo estudiado): visitantes,
publicitarios, censos de viviendas del INE, etc. hosteleros, comerciantes, agencias
de viajes y touroperadores, etc.
• Entrevistas no estructuradas:
administradores turísticos locales, hosteleros,
comerciantes, representantes eclesiásticos,
gestores del patrimonio, etc.

El nivel de operatividad y las características de cada uno de los tipos de fuen-


tes, tanto las disponibles como las de elaboración propia, varía en función de
los bloques temáticos para los que se utilizan:

– cuantificación del volumen de visitantes y su distribución temporal


(cuántos visitantes llegan y cuándo llegan),
– su tipificación y caracterización básica (cómo son esos visitantes) o
– la movilidad y uso del espacio (qué uso hacen de los recursos turísticos,
ritmos temporales y densidad de uso).

Así pues, en los epígrafes siguientes, junto al comentario de cada una de las
variables clave de análisis de la demanda turística, se hace referencia al uso, li-
© Editorial UOC 107 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

mitaciones y adecuación de las diferentes fuentes y recursos de información que


permiten abordar su estudio.

Tabla 2.9. Fuentes y técnicas de investigación para el análisis de la demanda turística


Parámetros básicos
Bloques temáticos Fuentes de información
de estudio

• El volumen total de • Estadísticas oficiales de ámbito turístico:


visitantes. OMT, Frontur, Familitur, Boletines de
• La distribución temporal. Coyuntura Turística.
• La distribución tipológica: • Consultas de la Oficina de Información
Los aspectos
visitantes individuales- Turística.
cuantitativos.
Volumen y visitantes en grupo • Datos de la ocupación y planta hotelera.
distribución (escolares, agencia, • Conteos de visitantes y vehículos
de los visitantes turismo social...), turísticos.
turistas-excursionistas.
• Registros de visitantes de los distintos
recursos turísticos.
• Registros de aparcamientos.

• Características • Encuesta a visitantes realizada en


socioeconómicas. destino (visitantes individuales y
Los aspectos visitantes en grupo).
• Forma de organización
cualitativos.
del viaje. • Estadísticas oficiales de ámbito turístico:
El perfil del
• La percepción general Frontur, Familitur.
visitante
del destino turístico. • Estadísticas y estudios de ámbito locales:
observatorios turísticos.

4.3. Parámetros básicos de análisis de los flujos turísticos

Cuantificar y tipificar los flujos turísticos a nivel nacional, regional o local


requiere abordar el análisis de tres parámetros básicos:

– el volumen total de visitantes y su evolución reciente,


– la distribución temporal de la afluencia turística y
– las tipologías básicas de visitantes.

4.3.1. Cuantificación del volumen total de visitantes

El volumen total de visitantes y su evolución a lo largo del tiempo es el pa-


rámetro indicativo de la importancia de la función turística. No obstante, es éste
un valor que se relativiza en función de otras variables como son la distribución
© Editorial UOC 108 Planificación territorial del turismo

y composición tipológica de los visitantes. Sin embargo, es preciso tener en


cuenta que algo tan básico como conocer cuántos visitantes llegan a un destino
turístico no es fácil. En buena medida, es una problemática común a todos los
espacios que no poseen una entrada reglada y/o que disponen de múltiples
puertas de acceso. La dificultad estriba fundamentalmente en la ausencia de
fuentes estadísticas que proporcionen datos precisos a nivel local. En España, las
estadísticas del ámbito turístico nacional presentan un fuerte sesgo hacia el tu-
rismo residencial y no están preparadas, por ejemplo, para medir y caracterizar
los flujos de excursionistas, ni para cuantificar la población flotante de los pe-
riodos vacacionales asociada al uso de las segundas residencias en extensas zo-
nas del litoral y áreas de interior vinculadas a la práctica del turismo rural.

4.3.2. Distribución temporal de la demanda turística

La distribución temporal de la afluencia (evolución interanual, distribución


mensual, semanal, diaria) es el parámetro que permite identificar los picos de
máxima y mínima afluencia de visitantes. Dado que el factor estacionalidad es
uno de los principales problemas a los que se enfrenta el desarrollo de la activi-
dad turística, el conocimiento de la distribución temporal de la llegada de visi-
tantes es especialmente importante para tipificar las hipotéticas situaciones
problemáticas de concentración y/o saturación turística y, por tanto, situacio-
nes de aumento de la demanda de abastecimiento de agua potable, de aumento
de la demanda de mano de obra externa, de saturación de los sistemas de sanea-
miento público (alcantarillado, servicios de recogida de basuras, etc.), de com-
petencia por el uso de determinados recursos (entradas limitadas a museos y
monumentos, puestos de sombrilla en la playa), etc.

4.3.3. Tipos básicos de visitantes

La distribución tipológica de los visitantes es la variable que permite segmen-


tar la demanda con relación a diferentes criterios. En este sentido, varios son los
tipos de visitantes que interesa desagregar en primera instancia en el análisis de
© Editorial UOC 109 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

la demanda turística de acuerdo a dos criterios básicos: la forma de organizar el


viaje y la duración de la estancia.

1) En función de la fórmula elegida de organización del viaje es preciso di-


ferenciar los visitantes individuales de los visitantes en grupo. Tanto los visitan-
tes individuales como los visitantes en grupo presentan curvas estacionales y
comportamientos de consumo turístico diferentes. Para ambos tipos existen
además canales de distribución y comercialización turística específicos.
2) En función de la duración de la estancia, esos mismos visitantes indivi-
duales o de grupo pueden ser excursionistas o turistas. El volumen de los flujos
turísticos, su distribución temporal y tipologías básicas se pueden estudiar
fundamentalmente a través de las siguientes fuentes de información: estadís-
ticas oficiales de coyuntura turística (Frontur, Familitur, Boletines de Coyuntu-
ra Turística), los registros de entradas a museos, monumentos, infraestructuras
culturales y equipamientos de carácter lúdico, las consultas de las oficinas de in-
formación turística, la planta hotelera con sus datos de ocupación y los censos de
segundas residencias. Entre las estadísticas oficiales, dentro del ámbito internacio-
nal, destaca el European Travel Monitor, estudio de periodicidad anual centrado en
los “viajes de al menos una pernoctación en el extranjero” realizado en 24 países
europeos sobre la base de un cuestionario uniforme. A nivel europeo se realizan
aproximadamente 300.000 y los resultados se publican cada año en conjunto y
para cada país. Incluye datos relativos a:

– viajes realizados al extranjero (mínimo una noche de pernoctación),


– países de origen y destino, número de pernoctaciones,
– motivo del viaje,
– medio de transporte,
– tipo de alojamiento,
– organización del viaje,
– temporada del viaje,
– gasto,
– características sociodemográficas de los viajeros (sexo, edad, tamaño del
lugar de residencia, etc.).

A nivel nacional, las dos fuentes de información principales elaboradas por


el Instituto de Estudios Turísticos son Frontur y Familitur.
© Editorial UOC 110 Planificación territorial del turismo

a) Frontur es la estadística de movimientos turísticos en fronteras. Constitu-


ye una investigación unitaria, aunque tiene dos objetivos bastante diferencia-
dos. De una parte, se trata de saber cuántos visitantes entran en España en todo
momento. Para ello se recaba información en tiempo real de Puertos del Estado
(viajeros que entran por vía marítima), Renfe (viajeros que entran por tren),
AENA (viajeros entrados por vía aérea) y la Dirección General de Tráfico del Mi-
nisterio del Interior (vehículos que entran por carretera). De otra, se realiza una
encuesta a los turistas extranjeros que viajan a España. De hecho, se trata de dos
encuestas diferentes, una a la entrada y otra a la salida que se realiza en carrete-
ras y aeropuertos –las dos vías más importantes de acceso al país– con una serie
de preguntas relacionadas con la identificación del visitante y con aspectos re-
lativos al diseño del viaje y su estancia en España.
b) Familitur es la estadística de movimientos turísticos de los españoles.
El objetivo que persigue es la investigación con detalle de la actividad turís-
tica de los residentes en España entendida en sentido amplio. En este senti-
do, el cuestionario recoge todo tipo de movimientos turísticos que lleven
aparejada una pernoctación fuera de la residencia habitual, por lo que no in-
cluye el excursionismo.

Operativamente, se hace la encuesta a una persona del hogar que da la in-


formación al respecto, de los individuos que pertenecen al mismo y de los via-
jes que se han realizado a lo largo del periodo de referencia. En este sentido, la
primera parte del cuestionario recoge la información referente al hogar como
unidad específica y su caracterización, además del conjunto de variables socio-
demográficas acerca de sus miembros. La investigación de estos aspectos cobra
sentido en la búsqueda de variables explicativas del potencial viajero de los ho-
gares. A nivel regional es preciso recurrir a la información que proporcionan
los boletines de coyuntura turística de las distintas comunidades autónomas.
En Andalucía, por ejemplo, se realiza la Encuesta de Coyuntura Turística de An-
dalucía, cuyos resultados aparecen periódicamente en el Boletín de Indicadores
Turísticos que edita la Junta de Andalucía. En Asturias también se ha puesto en
marcha el Sistema de Información Turística de Asturias (SITA), impulsado por el
Gobierno Regional.
Ya a nivel local, los registros de visitantes de museos, monumentos, equipa-
mientos de naturaleza lúdica y/o cultural e infraestructuras de diverso tipo pro-
© Editorial UOC 111 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

porcionan datos muy fiables en líneas generales sobre las características de la


afluencia turística del destino donde se ubican. Este tipo de registros suelen estar
elaborados a partir de criterios útiles para la gestión y venta de entradas, lo cual
significa que normalmente han de ser depurados para su tratamiento de acuer-
do con los fines de la investigación turística. Sirven fundamentalmente para co-
nocer el volumen total y la distribución temporal de la afluencia y para
diferenciar los dos tipos fundamentales de visitantes (individuales y grupos) y
sus características más básicas (volumen y distribución temporal). A escala ur-
bana, por ejemplo, los registros de visitas de museos o monumentos pueden lle-
gar a ser representativos del volumen total de la afluencia de visitantes si dichos
elementos patrimoniales constituyen por su popularidad hitos de referencia y
visita “obligada” dentro de la ciudad, como pueden ser los casos de la Mezquita
de Córdoba, la Alhambra de Granada, la Catedral de Toledo o el Palacio Real de
Aranjuez. No obstante, en los casos en que los museos o monumentos no sean
representativos del total de la afluencia, sus registros de afluencia se utilizan
también combinados con encuestas para conocer el número total de visitantes
que recibe un destino. En estos casos se cruzan los datos de afluencia que pro-
porcionan varios monumentos y museos de una ciudad, con los resultados de
una encuesta realizada a los visitantes al término de su visita en la que se pre-
gunta si han pasado por esos museos y monumentos. Los registros de consultas
de las oficinas de información turística también proporcionan información so-
bre la afluencia de visitantes. Sin embargo, presentan fuertes limitaciones como
fuente de datos. Infraestiman de partida los volúmenes globales de visitantes al
recoger sólo las consultas de visitantes individuales. Los grupos no pasan por la
oficina de información turística, y dentro de los visitantes individuales se puede
decir que sólo una proporción limitada del total utiliza este servicio (entre el 15-
30% según los casos). Las consultas son en todo caso útiles para complementar
la información de otras fuentes. Permiten contrastar, entre otros aspectos, las
distribuciones temporales de visitantes y su lugar de procedencia.
Los datos de ocupación hotelera permiten conocer el volumen de turistas re-
sidenciales que tiene un destino. A este respecto, el INE elabora la Encuesta de
Ocupación Hotelera que ofrece información sobre los viajeros que pernoctan (tu-
ristas residenciales) con información cruzada sobre la nacionalidad de los viaje-
ros (nacionales y extranjeros) y categorías de los establecimientos hoteleros. Los
datos publicados aparecen desagregados a nivel provincial. La información so-
© Editorial UOC 112 Planificación territorial del turismo

bre puntos turísticos (nivel local), sin embargo, no se publica y requiere petición
de explotación a medida al área de información del propio INE.
De forma paralela, el INE elabora también encuestas de ocupación en
campamentos turísticos, ocupación en apartamentos turísticos y ocupación
en alojamientos de turismo rural. Sobre los viajeros alojados en estos esta-
blecimientos existe asimismo información desagregada a nivel provincial en
los boletines de coyuntura turística de las distintas comunidades autónomas.
En las zonas litorales ligadas al turismo costero de sol y playa y en determi-
nados ámbitos de turismo rural, la segunda residencia constituye también
un indicador del volumen de visitantes. En este caso, la población flotante
de los periodos vacacionales es mucho más difícil de estimar y el recurso al
trabajo de campo y las estimaciones indirectas resultan ineludibles. La infor-
mación aproximada de base se puede extraer de los censos de población y vi-
vienda que elabora el INE a nivel nacional cada diez años. En ellos se recoge
el uso como primera o segunda residencia de todas las unidades de vivienda
censadas. Finalmente, es preciso señalar que tampoco existe una operación es-
tadística sistemática que permita conocer el volumen de excursionistas de un
destino, es decir, de los visitantes que no pernoctan, un colectivo muy impor-
tante en los destinos asociados al turismo urbano. Su medición sólo es posible
mediante aproximaciones indirectas y sometidas a un grado de indetermina-
ción muy elevado.
A modo de ejemplo, en el caso del turismo urbano existen dos grandes lí-
neas de trabajo con métodos diferentes de abordar el conocimiento de la
afluencia total de visitantes de una ciudad (turistas que pernoctan más ex-
cursionistas):

– Estimaciones directas, basadas en los registros de entradas a las principa-


les atracciones turístico-culturales o el tránsito por los ejes turísticos más
importantes, complementadas con encuestas a los visitantes que hagan
referencia a la utilización de esta atracción o eje.
– Estimaciones indirectas, basadas en la comparación de los niveles de con-
sumo teóricos de los residentes de una ciudad frente al consumo real de
esa ciudad (residentes + visitantes). También se aplica con la generación
de basuras o la utilización de determinados servicios públicos.
© Editorial UOC 113 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

4.4. Análisis del perfil del visitante y de su experiencia turística

Los rasgos cualitativos de la afluencia turística están relacionados con las ca-
racterísticas personales de los visitantes y sus motivaciones. Este tipo de infor-
mación viene proporcionada fundamentalmente por las encuestas realizadas en
destino. Mediante las encuestas se puede obtener información relativa a ciertos
parámetros básicos que sirven para definir el perfil de los visitantes como son:

1) Las características socioeconómicas: edad de los visitantes, profesión,


nivel de gasto, tipo de grupo que viaja (familia, amigos, pareja, solo), lugar
de residencia y grado de conocimiento del destino, información utilizada
para realizar la visita, etc.
2) La forma de organizar el viaje: viaje individual o de grupo organizado, lu-
gar de procedencia (residencia principal, destino principal de vacaciones, está
en ruta), modalidad del viaje y repetición de la visita (indicativo del nivel de fi-
delización al destino y del grado de conocimiento previo del mismo).
3) Las motivaciones del viaje y la percepción general del destino turístico. A
este respecto, la elección de un determinado lugar como destino de visita y el
posterior uso del mismo por parte del visitante está influido en primer lugar por
su imagen global, en especial como destino turístico. Dicha imagen incide a va-
rios niveles:

a) en un primer momento, sobre las motivaciones de la visita, y


b) en un segundo momento, sobre la planificación de la visita (ver única-
mente un monumento e ir con posterioridad a otro destino, hacer una ruta por
varios pueblos de una comarca, pasar el día en un parque natural, etc.). En una
encuesta, a través de una serie de preguntas indirectas, se puede reconstruir la
imagen de un lugar como destino de visita, aspecto importante en el estudio de
los flujos de visitantes en tanto en cuanto constituye el primer factor determi-
nante de las pautas generales de la movilidad, por ejemplo, a nivel urbano.

4) Las valoraciones de la experiencia turística. La encuesta puede proporcio-


nar información sobre los aspectos positivos y negativos que han marcado el de-
sarrollo de una visita.
© Editorial UOC 114 Planificación territorial del turismo

Las encuestas permiten conocer de forma bastante fiable las características


del universo de referencia objeto de estudio. Mediante la muestra estudiada, se
reconstruyen modelos reducidos de la población con resultados extrapolables a
la totalidad del colectivo. Para el análisis de la demanda turística a nivel local,
existen, no obstante, serias dificultades a la hora de determinar el tamaño de la
muestra y la distribución temporal de la realización, pues se desconocen, en la
mayoría de los casos, las características básicas del universo objeto de estudio
que permiten estratificar el muestreo (es decir, el volumen total y la tipología
básica de visitantes). Los modelos de cuestionarios utilizados varían en función
de la finalidad de los estudios para los que se realizan las encuestas. Algunos
ayuntamientos y patronatos de turismo realizan encuestas de coyuntura de la
demanda sobre la base de modelos bastante estandarizados que persiguen reco-
ger los datos más generales relativos a la procedencia de los visitantes, los datos
de pernoctación, gasto en destino, duración de la estancia, forma de organizar
el viaje, etc. En trabajos más específicos se incluye un rango más amplio de pre-
guntas a través de las cuales se obtiene información sobre las motivaciones de
visita, imágenes turísticas, valoraciones del destino y los recursos turísticos, etc.

5. Evaluación de impacto ambiental (EIA)

El término impacto ambiental define la alteración que se produce en el medio


ambiente cuando se lleva a cabo un proyecto o una actividad. Esta alteración –que
puede ser positiva o negativa para el medio– se puede evaluar mediante un proce-
dimiento, que estudia la relación existente entre el proyecto propuesto y el am-
biente en el cual va a ser implementado, que es la denominada evaluación de
impacto ambiental. Esta evaluación pretende, como principio, establecer un
equilibrio entre el desarrollo de la actividad humana y el medio ambiente, sin
pretender llegar a ser una figura negativa ni obstruccionista, ni un freno al de-
sarrollo, sino un instrumento operativo para impedir sobreexplotaciones del
medio natural. A la vez, la evaluación de impacto ambiental constituye un ins-
trumento muy potente al exigir a las autoridades que conozcan las consecuen-
cias de la acción de un proyecto antes de tomar la decisión de ejecutarlo o no.
© Editorial UOC 115 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

Además, su evaluación se debe hacer pública, sometiendo dicha decisión al pa-


recer ciudadano. Del nacimiento y evolución de la EIA y de cómo se ha concre-
tado en la Unión Europea y en particular en España es de lo que vamos a tratar
en este apartado del módulo. También haremos un repaso de los contenidos de
los estudios de impacto ambiental y de los diferentes instrumentos que nos pueden
ayudar en la identificación y valoración de impactos.
Cabe destacar que no es objetivo de este apartado detallar una metodología
exhaustiva de cómo realizar una EIA, sino introducir los aspectos más destaca-
dos de la EIA y enfatizar un aspecto poco estudiado, pero relevante, que es la
percepción social de los impactos; en este sentido, introduciremos instrumen-
tos para cuantificar esta percepción.

5.1. Antecedentes y evolución

A la hora de plantear y desarrollar la evaluación de impacto ambiental, ha-


cemos un breve repaso acerca de los orígenes de este concepto, así como de su
evolución hasta ahora, y del marco legal donde se desarrolla.

5.1.1. Contexto histórico. La NEPA

El origen de la EIA se remonta al final de la Segunda Guerra Mundial en Estados


Unidos, donde se empezaron a realizar inversiones muy fuertes en infraestructuras,
principalmente en carreteras. El motivo principal: el económico. Se aplicaba la po-
lítica keynessiana que apuesta porque el Estado haga fuertes inversiones en épocas
de recesión económica, ayudando así a generar actividad económica y a recuperar,
en los años de expansión, el déficit creado mediante el aumento de recaudación de
impuestos. En definitiva, en los años cincuenta hubo muchas inversiones públicas
en infraestructuras: carreteras, aeropuertos, puertos, regadíos, etc. mientras al mis-
mo tiempo las preocupaciones ambientales de la sociedad iban en aumento. Se su-
ponía que un proyecto era adecuado si aseguraba que los beneficios obtenidos por
la sociedad estaban por encima de los costes. Pero el instrumento de análisis econó-
mico de inversión en coste/beneficio no era suficiente para recoger las preocupacio-
© Editorial UOC 116 Planificación territorial del turismo

nes ambientales de la sociedad. En este sentido, era lógico que se iniciara una
búsqueda de otras alternativas, otros instrumentos con otras metodologías. La so-
lución encontrada fue lo que después se denominaron estudios de impacto ambiental
y el marco para definir y regular estos estudios fue una ley que se aprobó a finales
de los años sesenta: la ley norteamericana de política ambiental (national environ-
mental policy act, NEPA).
La NEPA constituye el acta de nacimiento formal del derecho ambiental, es-
tableciendo por primera vez una aproximación global a la política ambiental.
La NEPA ordenó que las agencias federales incluyeran, en todo informe relativo
a acciones de “cierta entidad que afecten significativamente a la calidad del me-
dio ambiente”, una declaración detallada del correspondiente impacto ambien-
tal de la acción propuesta.
Se trataba de una ley relativamente corta (15 artículos), y no muy precisa en
sus provisiones legales, pero que obligaba al resto de leyes federales a adaptarse
a ella. La NEPA fue la pionera en esta materia y sirvió de ejemplo para muchos
otros países que sucesivamente se iban dotando de figuras similares.
Algunos puntos que la NEPA destaca son:

– No sólo el entorno físico es objeto de preocupación sino también el entor-


no humano (el bienestar de las personas) y las relaciones entre ambos. Esta
preocupación se recoge en los estudios de impacto ambiental que tendrán
que contener tanto la parte “física”, como la “social” o socioeconómica.
– “Promover iniciativas que prevengan o eliminen daños al medio ambien-
te y a la biosfera y estimulen el bienestar y la riqueza de las personas”.
– Constituir un “consejo de calidad ambiental”. Este consejo fue el que
guió los pasos de desarrollo y aplicación de la ley y de los estudios de im-
pacto ambiental: se llamó la Agencia de Protección Ambiental de Estados
Unidos (EPA).

5.1.2. Marco legal de la EIA

Legislación específica de ámbito europeo


Quince años después de que se aprobara la NEPA en Estados Unidos, en Eu-
ropa se aprobó la Directiva europea 85/337/CEE introduciendo la técnica de la
© Editorial UOC 117 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

evaluación ambiental en el ámbito de las comunidades europeas. Esta directiva,


al contrario que la mayoría de la legislación ambiental previa, era una manifes-
tación del esencial principio de precaución.
Después de la experiencia de los primeros años en la aplicación de la EIA, la
Unión Europea (UE) aprobó la Directiva 97/11/CE, que modificaba la anterior.
La modificación se centraba en el sentido de detallar más detenidamente los
contenidos de la evaluación y se incrementó el número de proyectos que debían
someterse obligatoriamente a la EIA pasando de nueve a veintiún proyectos.
La directiva europea anota que los proyectos que se tienen que evaluar pue-
den ser públicos o privados y establece dos listas de proyectos:

a) Proyectos que se consideran con repercusiones importantes en cualquier


circunstancia y que quedan sometidos siempre al procedimiento de evaluación
(anexo I).
b) Proyectos que sólo deben someterse a dicho procedimiento de evaluación
cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen. A tal
fin los Estados miembros podrán determinar, de entre estos últimos, aquellos
que deben someterse a evaluación en cualquier caso, o establecer criterios y/o
umbrales para determinar cuáles, de entre los demás, se vinculan a dicha eva-
luación (en el anexo II se indican algunos tipos de proyectos en este sentido).

Legislación específica de ámbito estatal español


Resultado del mandato de la Directiva comunitaria es el Real Decreto Legis-
lativo 1302/86, de 28 de junio, sobre evaluación de impacto ambiental (LEIA),
que constituye la transposición de la Directiva 85/337. Después, la reforma pro-
ducida por la Directiva 97/11 ha determinado importantes modificaciones en el
texto de la LEIA (por RD Ley 9/2000 y sucesivamente por Ley 6/2001).

Legislación específica de las comunidades autónomas


Las comunidades autónomas han promulgado su propia normativa en ma-
teria de EIA, desarrollando la legislación nacional. Aunque tiene carácter propio
de cada comunidad autónoma, suelen coincidir en dos aspectos: incrementan
sustancialmente la lista de actividades sometidas a EIA y diferencian niveles de
exigencia en el estudio de impacto ambiental y en el procedimiento administra-
tivo en función de la conflictividad de las actividades. Por ejemplo, el caso de
Cataluña que adaptó la LEIA con el Decreto 114/88 y diez años después aprobó
© Editorial UOC 118 Planificación territorial del turismo

la ley 3/1998 de la Intervención Integral de la Administración Ambiental, que


concreta los procedimientos de evaluación de impacto ambiental que se requie-
re en cada caso mediante un sistema triple: autorización ambiental, licencia am-
biental, comunicación y control ambiental.

La evaluación de impacto ambiental


La EIA constituye un instrumento de conocimiento al servicio de la decisión, ya
que es un procedimiento analítico orientado a formar un juicio objetivo sobre las
consecuencias de los impactos derivados de la ejecución de determinada actividad.

5.2. Contenidos de la EIA

5.2.1. Procedimiento administrativo para la EIA

Las evaluaciones de impacto ambiental se concretan en dos documentos:

– el estudio de impacto ambiental y


– la declaración de impacto ambiental (véase la figura 2.5).

1) El estudio de impacto ambiental corresponde al promotor del proyecto, sea


público o privado. Son los trabajos encaminados a predecir las consecuencias de
la ejecución del proyecto sobre el medio y establecer las medidas correctoras.
2) La declaración de impacto ambiental es el dictamen que elabora la admi-
nistración competente (órgano ambiental) y es la que el promotor tendrá que
cumplir. Se basa fundamentalmente en el contenido del estudio de impacto am-
biental y de forma principal en las recomendaciones de medidas protectoras y
correctoras.

La EIA es un procedimiento jurídico-administrativo que tiene por objetivo la


identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un
proyecto o actividad produciría en caso de ser ejecutado, así como la preven-
ción, corrección y valoración de los mismos, todo ello con el fin de ser aceptado,
modificado o rechazado por parte de las distintas administraciones públicas
competentes (V. Conesa, 1999). En el caso de que la Declaración sea positiva, el
organismo de medio ambiente fija las condiciones en que se tendrá que realizar
© Editorial UOC 119 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

el proyecto para garantizar la protección del medio. El procedimiento de EIA


también incluye una parte importante de participación ciudadana y garantiza
de esta manera la integración de diversos sectores sociales en el proceso de toma
de decisiones.

Figura 2.5. Esquema del procedimiento administrativo de la evaluación de impacto ambiental


© Editorial UOC 120 Planificación territorial del turismo

5.2.2. Estudio de impacto ambiental: pasos e instrumentos

El estudio de impacto ambiental es un documento técnico, objetivo y de


carácter interdisciplinario dirigido a predecir las consecuencias de la ejecu-
ción de un proyecto sobre el medio ambiente y establecer medidas correcto-
ras.
Para realizar un estudio de este tipo se deben seguir los siguientes pasos:

1) Screening (selección)
La legislación vigente indica los proyectos que deben someterse a una eva-
luación de impacto ambiental. Por ello, el primer paso es consultar con la admi-
nistración pertinente si el proyecto en cuestión debe tener un estudio de
impacto.

2) Descripción del proyecto


Consiste en una breve descripción del proyecto, pero tiene que incluir todos
los elementos y acciones que puedan ser generadores de impacto en la fase de
construcción, explotación y desmantelamiento o final de actividad. Se debe
proceder de forma sistemática a dividir el proyecto en acciones elementales por
la capacidad de generar impactos. Se obtiene un listado, su localización geo-
gráfica y temporal y, en la medida en que sea posible, su caracterización
cuantitativa.

3) Análisis de alternativas
El estudio tiene que desarrollar todas las alternativas posibles (cambio de
ubicación en el territorio, dimensiones, tecnologías a utilizar, etc.) y caracte-
rizar el impacto de cada una de ellas. Haciendo la EIA de cada una de las alter-
nativas, se podrá saber la que produce menos impactos negativos y así elegir
la más favorable.

4) Descripción del medio (inventario)


Se entiende como tal el inventario ambiental del entorno potencialmente
afectado por el proyecto, el contexto social y el económico. Se trata de conocer
© Editorial UOC 121 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

el estado preoperacional y determinar previamente qué factores ambientales se


estudiarán y el nivel de detalle de la investigación para cada uno de ellos. Los
contenidos son:

Tabla 2.10. Descripción del medio


Medio físico Medio biológico Medio humano

Ámbito territorial Flora Paisaje

Clima Vegetación Ruido

Geología Fauna Recursos científicos-culturales

Edafología Ecosistemas Usos del suelo

Aguas (subterráneas-
Demografía
superficiales)

Atmósfera Actividad económica

Procesos Estructura territorial

La valoración de estos ámbitos atenderá a su vulnerabilidad, singularidad y


relevancia general, para establecer la importancia de su propuesta de alteración.

5) Detección o identificación de los impactos


Una vez se han estudiado las acciones del proyecto y se conoce el medio
donde se desarrolla el proyecto, es el momento de la identificación de los im-
pactos que viene dada a partir de la relación cruzada entre las acciones del
proyecto y sus efectos sobre el medio. Algunos instrumentos para identificar
impactos son:

a) “Checklists” o listas de comprobación sistemática y revisión. Son listados


con los que se comprueban sistemáticamente los aspectos susceptibles de cons-
tituir impactos ambientales notables. Los listados son muy simples y se han pu-
blicado listados adaptados a tipos de proyectos específicos.
b) Diagramas de redes o redes de interacción. Están orientados a poner de re-
lieve la interacción entre factores ambientales y detectar efectos secundarios y
terciarios.
© Editorial UOC 122 Planificación territorial del turismo

c) Cuestionarios generales o específicos para diferentes tipos de proyecto.


Acostumbran a utilizarse para la emisión rápida de juicios sobre los proyectos
en los que se aplican: ayudan a la reflexión y a la detección de los principales
conflictos.
d) Consulta a expertos que tiene que incluir expertos en el proyecto, exper-
tos en el entorno y representantes de los grupos de interés afectados.

6) Caracterización de los impactos


Una vez identificados los impactos, el paso siguiente es caracterizarlos. La ca-
racterización debe hacerse solamente para los efectos que alcancen la conside-
ración de notables, “los capaces de producir repercusiones apreciables” en los
factores ambientales, según el Reglamento de EIA. Por consiguiente, antes de ca-
racterizar los efectos, habrá que proceder a un cribado de los mismos que separe
los notables de los “mínimos” o despreciables.
Los atributos descriptivos que considera el reglamento son los siguientes:

– Positivos o negativos
– Directos o indirectos
– Corto, medio, largo plazo
– Temporales o permanentes
– Simples o acumulativos y sinérgicos
– Reversibles o irreversibles
– Recuperables o irrecuperables
– Periódicos o de aparición irregular
– Continuos o discontinuos

Para caracterizar los impactos, se tienen que explicar y describir los efectos
de éstos para que sea entendible y comprensible su proceso de origen y las con-
secuencias que pueden causar.

7) Evaluación y valoración de los impactos


Dependiendo del contenido y alcance del estudio que hay que realizar, la va-
loración admite tres niveles de aproximación.
© Editorial UOC 123 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

a) Simple interpretación de los impactos identificados en los términos que


señala el reglamento: compatible, moderado, severo y crítico. Este enjuicia-
miento ha de ser fruto de un atento proceso de reflexión a partir del conoci-
miento acumulado que comporta el trabajo realizado hasta esta fase.
b) Valoración cualitativa de los impactos identificados mediante alguna es-
cala de puntuación.
c) Valoración cuantitativa que pasa por tres fases bien marcadas:

– La valoración en unidades distintas, inconmensurables para cada im-


pacto.
– Trasposición de estos valores en unidades homogéneas, comparables.
– La agregación de los impactos parciales para obtener un valor total.

Algunos métodos para evaluar (cuantificar y/o cualificar) los impactos son
los siguientes:

a) Métodos cualitativos
Sistemas cartográficos: Se basan en la superposición de los elementos del pro-
yecto a los factores cartografiados del inventario ambiental y socioeconómico y
se valora el grado de impacto de cada acción según el factor afectado. Por ejem-
plo, la superposición de transparentes (Conesa, 1997, pág. 63).

b) Matrices de relación causa-efecto (Matriz de Leopold)


La matriz de Leopold fue el primer método que se estableció para las evalua-
ciones de impacto ambiental. Este método consiste en un cuadro de doble en-
trada –matriz– en el que se disponen como filas los factores ambientales que
pueden ser afectados y como columnas las acciones que vayan a tener lugar y
que serán causa de los posibles impactos.
© Editorial UOC 124 Planificación territorial del turismo

Tabla 2.11. Ejemplo de matriz de Leopold

Cada cuadrícula de interacción se divide en diagonal haciendo constar en la


parte superior la magnitud, M (extensión del impacto) precedido por el signo + o –,
según si el impacto es positivo o negativo en una escala del 1 al 10 (asignando el
valor 1 a la alteración mínima y el 10 a la máxima).
En el triángulo inferior constará la importancia, I (intensidad o grado de in-
cidencia) también en escala de 1 a 10. Ambas estimaciones se realizan desde
un punto de vista subjetivo al no existir criterios de valoración, aunque con
criterio científico, homogéneo y contrastado, mediante el consenso de un pa-
nel de expertos. El sumatorio por filas nos indicará las incidencias del conjun-
to sobre cada factor ambiental, y por tanto, su fragilidad ante el proyecto. La
suma por columnas nos dará una valoración relativa del efecto que cada ac-
© Editorial UOC 125 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

ción produciría en el medio y por tanto, su agresividad. Así pues, la matriz se


convierte en un resumen de la evaluación con un alto grado de subjetividad,
con indicaciones de las relaciones causa-efecto, pero sin entrar en interaccio-
nes de segundo orden.

c) Métodos cuantitativos
Método Batelle-Columbus. Este método permite la evaluación sistemática de
los impactos ambientales de un proyecto mediante el empleo de indicadores
homogéneos. Con este procedimiento se puede conseguir una planificación a
medio y largo plazo de proyectos con el mínimo impacto ambiental posible. La
base metodológica es la definición de una lista de indicadores de impacto con 78
parámetros ambientales, merecedores de considerarse por separado, que nos in-
dican, además, la representatividad del impacto ambiental derivada de las accio-
nes consideradas. Los 78 parámetros se ordenan en primera instancia según 18
componentes ambientales agrupados en cuatro categorías ambientales. Es decir,
se trata de un formato en forma de árbol conteniendo los factores ambientales en
cuatro niveles:

1) categorías,
2) componentes,
3) parámetros
4) medidas.

Los parámetros son fácilmente medibles, siendo los datos del medio, necesa-
rios para obtener aquella estimación, la cual, siempre que sea posible, se dedu-
cirá de mediciones reales.
En cada EIA concreta, una vez obtenidos los parámetros que responden a las
exigencias planteadas, se transformarán sus valores correspondientes en unidades
conmensurables, y por tanto, comparables mediante técnicas de trasformación,
siendo una de las más usadas la que emplea las funciones de transformación. Las
medidas de cada parámetro en sus unidades características, inconmensurables, se
trasladan en una escala de puntuación 0 a 1, que representa el índice de calidad
ambiental (CA). Finalmente, para obtener las unidades de impacto ambiental
© Editorial UOC 126 Planificación territorial del turismo

(UIA), las unidades de calidad ambiental (ICA) se tienen que ponderar según su
mayor o menor contribución a la situación del medio ambiente (UIP).
UIA = CA × UIP
Efectuando la suma ponderada de los factores, se obtiene el valor de cada
componente, categoría y el valor ambiental total. Aplicando el sistema estable-
cido a la situación del medio si se lleva a cabo el proyecto y a la que tendría el
medio si éste no se realiza, por diferencia, obtendríamos el impacto neto del
proyecto para cada parámetro considerado.

Tabla 2.12. Modelo de matriz


Unidades impacto ambiental (UIA)
Categoría
Componentes Parámetros Sin Con Cambio
ambiental
proyecto proyecto neto
(x) (y) (x−y)

Ecología

Contaminación

Estética

Humanos

Interesa destacar que la asignación de valores a cada parámetro tendrá que


revisarse según el proyecto en cuestión, ya que su valor puede variar, depen-
diendo de su mayor o menor incidencia en la evaluación de impacto ambiental.

8) Medidas correctoras
Las medidas correctoras son las modificaciones o incorporaciones que se ha-
cen a un proyecto con el fin de evitar, reducir, modificar o compensar el efecto
del proyecto en el medio ambiente y adecuar el proyecto a las oportunidades
que ofrece el medio para asegurarse el éxito. Las medidas que se propongan tie-
nen que ser técnicamente factibles, económicamente viables y adecuarse a la ti-
pología de los impactos y a las diferentes fases del proyecto. Las medidas
correctoras tienen que estar presupuestadas y se tienen que incorporar al propio
proyecto como nuevas unidades de obra con su partida presupuestaria corres-
pondiente. Las medidas correctoras se pueden clasificar en:

a) Medidas protectoras: evitan el impacto modificando algún elemento o


proceso del proyecto; se trata de evitar el impacto antes de corregirlo.
© Editorial UOC 127 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

b) Medidas correctoras o curativas: se orientan a la eliminación, reducción o


modificación del efecto.
c) Medidas compensatorias: se refieren a los impactos inevitables que no ad-
miten una corrección, pero sí una compensación mediante otros efectos de sig-
no positivo. Pueden ser de la misma naturaleza que el impacto que lo compensa
(restituir una zona húmeda en un sitio próximo) o completamente diferentes
(compensaciones económicas).

9) Plan de vigilancia ambiental PVA


La finalidad del Plan de vigilancia ambiental es “establecer un sistema que
garantice el cumplimiento de las indicaciones y medidas, protectoras o correc-
toras, contenidas en el estudio de impacto ambiental” (art. 11, Real Decreto
1131/88). El seguimiento de las incidencias que puedan ir surgiendo permitirá
una evaluación “ex post”, una vez transcurrido un período razonable de tiem-
po, para ver en qué medida se cumplen las previsiones y resulta necesario adop-
tar nuevas medidas correctivas y curativas hacia el futuro. Los elementos objeto
de vigilancia serán:

a) Medidas preventivas, correctoras y compensatorias incluidas en el pro-


yecto.
b) Impactos residuales cuya total corrección no sea posible, con riesgo de
manifestarse como efectos notables sobre el medio ambiente o los recursos
naturales.
c) Impactos no previsibles o de difícil estimación en fase de proyecto pero
con riesgo de aparición durante las fases de obras o de explotación.

En teoría, el PVA sirve para informar al órgano administrativo responsable


de los aspectos del medio ambiente y/o proyecto, de los aspectos que tienen que
ser objeto de vigilancia (órgano sustantivo) y ofrecer a este órgano un método
sistemático para realizar la vigilancia de una manera eficaz.

10) Documento de síntesis


Dado el carácter amplio y complejo del estudio, resulta imprescindible ela-
borar un documento de síntesis capaz de transmitir de forma clara, concisa y fia-
ble sus resultados al no-especialista. Esto resulta indispensable para el éxito del
© Editorial UOC 128 Planificación territorial del turismo

trámite de información pública y debe ser concebido, pues, como documento


de participación y debate público.
En definitiva, el estudio de impacto ambiental es un tipo de documento téc-
nico que se diferencia de la mayoría por el carácter multidisciplinar de su con-
tenido. Eso provoca que el equipo redactor tenga que ser interdisciplinario
debido a la gran cantidad de ámbitos conceptuales incluidos en el estudio que
se integran e interrelacionan entre sí. Este equipo tendrá que estar coordinado
por un director de trabajo que es la persona que al final firma el estudio de im-
pacto ambiental.

5.3. Percepción social de los impactos ambientales

De acuerdo con la legislación, además de analizar los efectos sobre el medio


humano, los estudios de impacto ambiental tienen que incluir una estimación
de cómo perciben las personas los diferentes impactos, sobre el medio humano
y físico. Pero, aunque la percepción social de los impactos relevantes tendría
que formar parte de las evaluaciones, sólo se tiene en cuenta en un porcentaje
muy pequeño de estudios.
Normalmente suelen ser proyectos grandes y dotados de financiación. Segu-
ramente, la constitución de una base de datos sobre percepciones de impactos
típicos ayudaría a su inclusión en los estudios de impacto ambiental.
En Cataluña se han realizado estudios de detección de impactos sociales desde
la psicología social (P. Riera, 2000) que consisten en entrevistas a personas o
grupos sociales afectados de una u otra forma por el proyecto. Incluyen también
revisión de la prensa local y general, análisis de manifestaciones de diferente
tipo respecto al proyecto propuesto. De esta forma se pueden anticipar en buena
medida las reacciones sociales que se producirán si el proyecto se lleva a cabo.
Desde la economía se han desarrollado también diversos instrumentos que
permiten medir, en unidades monetarias, el cambio que en el bienestar de las
personas provoca un impacto ambiental: es el caso de la valoración contingen-
te. De forma simplificada, el método de la valoración contingente consiste en
simular un “mercado de impactos”, es decir, mediante un cuestionario que se
realiza a una muestra representativa de la población, se pretende saber a qué
© Editorial UOC 129 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

precio la persona entrevistada estaría dispuesta a aceptar el aumento (o dismi-


nución) de un impacto. Por ejemplo, se podría valorar la percepción social del
impacto ambiental de la construcción de una autopista, en comparación a no
construirla. Aplicando el método de la valoración contingente, se describiría el
efecto diferencial de tener o no una autopista y se preguntaría si por este pro-
yecto estaría dispuesto/a a pagar una determinada cantidad de dinero. El resul-
tado del método es obtener el “valor” del impacto según la población.

6. La utilidad de la cartografía y los sistemas de información


geográfica (SIG)

La cartografía y los sistemas de información geográfica se han convertido en


instrumentos indispensables para la planificación y la gestión de la actividad tu-
rística. Un SIG es un sistema de información compuesto por hardware, software
y procedimientos para capturar, manejar, manipular, analizar, modelizar y re-
presentar datos georreferenciados, con el objetivo de resolver problemas de ges-
tión y planificación. La aplicación en este campo de la información geográfica
es una realidad constatada, constituyéndose técnicas e información en elemen-
tos fundamentales para el progreso turístico. Su aplicación es tanto para el mar-
co espacial y general donde se desarrolla la actividad, el destino turístico, como
el marco concreto de la actividad misma: la empresa y el mercado turístico.
A su vez, dentro de la escala del destino turístico se pueden distinguir dos ni-
veles: ?uno, el referido a la planificación estratégica, y ?otro, a la gestión de la
actividad en el territorio; donde juegan un papel estelar como instrumentos de
análisis y como sistemas de apoyo a la toma de decisiones.
Igualmente ocurre con el marco de la empresa y el mercado turístico, donde
un nivel hace referencia a la gestión estratégica de la actividad en particular y
otro a su gestión operativa. Aquí adquirirán otras funciones y llegan a producir
un profundo cambio en la gestión de las empresas y en sus formas de acceder al
mercado turístico.
La implantación y utilización de las técnicas cartográficas y los SIG requiere
de un sustento conceptual y metodológico en cualquiera de sus aplicaciones, no
© Editorial UOC 130 Planificación territorial del turismo

siendo menos las aplicaciones de planificación y gestión turística. Abordar la


planificación y la gestión de la actividad turística es una tarea complicada debi-
do a la actividad en sí misma, a su propia naturaleza, que implica simultánea-
mente aspectos económicos, sociales y espaciales, por lo que se resiste a ser
tratada con planteamientos sectoriales, y requiere necesariamente una aproxi-
mación comprensiva. El empleo de técnicas cartográficas e instrumentos como
los SIG en el ámbito turístico debe dirigirse a proporcionar el conocimiento su-
ficiente a los agentes públicos que actúan como planificadores y gestores que les
haga entender cómo deben realizar las propias estrategias y, en consecuencia,
plantear sus propias líneas de actuación.
Respecto a los agentes privados, debe proporcionarles las líneas básicas
sobre las que deben incidir para desarrollar su actividad de acuerdo a los pos-
tulados del crecimiento económico sostenible; y respecto a los agentes socia-
les, los datos suficientes para su participación en estos procesos. Estos aspectos
serán realmente los que justifiquen el empleo de la cartografía y los SIG en este
ámbito.

6.1. Cartografía y SIG. Definiciones, relaciones y técnicas asociadas

La cartografía es un instrumento de expresión usada para representar los re-


sultados adquiridos por las distintas disciplinas, pero también es en sí misma
una técnica que puede ser utilizada para la proyección en el espacio de nume-
rosos conceptos o acciones. Es conveniente que el mapa deba expresar las rela-
ciones entre los conceptos y las acciones mencionadas, lo cual supone el
conocimiento del espacio partiendo de diversos sectores de análisis; aunque
conviene aclarar que los mapas elaborados con la finalidad de proyectar en el
espacio una sola serie de datos (geológicos, sociológicos, etc.) también son útiles
(George, 1979). Actualmente se dispone de muchas técnicas para la representa-
ción de los datos, para describir, representar, almacenar y generalizar informa-
ción, entre ellas destacan el mapa y los SIG. Como ya señaló Schaefer (1973), el
mapa es un instrumento especial de generalización y análisis. Los mapas han
venido siendo tradicionalmente el principal sistema de almacenamiento de da-
tos que poseía el geógrafo.
© Editorial UOC 131 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

En la actualidad el mapa se ha visto suplantado, en este papel de inventario


o registro, por los SIG, que almacenan mucha más información con mucha más
eficacia. Pero estos sistemas no le sustituyen, sino que modifican su función.
Ahora se trata de producir mapas automáticamente por medios informáticos
con la información de las bases de datos elaboradas de acuerdo a los procedi-
mientos pertinentes.
Los SIG actuales proporcionan enormes posibilidades para la generación de
cartografía automática (básica y/o temática). Los medios técnicos actuales están
cambiando los métodos empleados en la elaboración de cartografía. Los mosaicos
de fotografías aéreas adyacentes, que hace unos años eran imposibles de realizar
mecánicamente, son posibles realizarlos ahora con un ordenador personal y un
programa informático adecuado; hay quien los considera ya como rápidos y úti-
les sustitutos de un mapa topográfico. Con el advenimiento de la fotogrametría
digital hoy día es posible alcanzar un mejor nivel y producir mapas ortofotográ-
ficos. Por otra parte, la puesta en órbita de los satélites ha proporcionado nuevos
e importantes medios para cartografiar la superficie terrestre, aparte de otro con-
junto de análisis que nos permiten las técnicas de teledetección espacial. Otro as-
pecto que ha venido de mano de las nuevas tecnologías es que todas las
aplicaciones cartográficas de carácter digital se basan sobre los datos recogidos de
los recursos disponibles en el territorio. Nos referimos a las bases de datos carto-
gráficas. La recogida de este tipo de información geográfica se lleva a cabo me-
diante la realización de inventarios o muestreos estadísticos de dichos datos que
además de aportar datos individualizados o agregados vienen situados territorial-
mente. El conjunto de datos recogidos en esta tarea constituyen lo que se podría
denominar una infraestructura de datos espaciales o infraestructura de informa-
ción territorial para el uso cartográfico, SIG u otras aplicaciones. La amplitud te-
mática de estos datos territoriales y su coste de recogida hace que ésta sea una
tarea objeto de innumerables trabajos desarrollados por un amplio número de
entidades, la mayoría de las veces del ámbito público como la Administración
General del Estado, ministerios de Defensa, Economía (INE), Hacienda (catas-
tro, comercio, turismo, etc.), Fomento (IGN, Dirección General de Carreteras,
Dirección General de Transportes, etc.), Ministerio de Medio Ambiente, institu-
tos cartográficos de las comunidades autónomas, entidades locales y sus empre-
sas públicas (ayuntamientos, diputaciones, etc.), universidades y centros de
investigación, etc. Además de muchas empresas del ámbito privado, compues-
© Editorial UOC 132 Planificación territorial del turismo

tas de gabinetes de entidades financieras, servicios de estudios y grupos sectoriales


de empresarios, etc. Toda la información territorial mencionada anteriormente
debe estar referenciada espacialmente para que tenga sentido introducirla en un
sistema informático y que sea útil para la realización de cartografía por cualquier
profesional que lo requiera. La única forma de poder efectuar análisis espacial-
mente continuo del espacio geográfico, incluyendo propiedades como la ubica-
ción, distribución y flujo, es considerando la componente espacial de la
información geográfica. Ahora bien, la diversidad de datos temáticos territoriales
existentes, y de inventarios o muestreos estadísticos puede llevar a una gran di-
versidad de referencias espaciales. Precisamente la diversidad de tipos de datos y
métodos de captura genera numerosos problemas a la cartografía automática. El
único factor común de todos ellos es su referenciación territorial. Esta caracterís-
tica asegura la capacidad de interrelacionar la información y la posibilidad de ela-
boración cartográfica de resultados, por integración y comparación de datos. A la
hora de elaborar una cartografía automática, se tienen dos soluciones.

1) La primera sitúa espacialmente cada dato capturado mediante técnicas to-


pográficas. Se trata de un procedimiento lento y muy costoso, aun cuando se ha
visto facilitado por la introducción de las técnicas de posicionamiento por saté-
lite o GPS.
2) La segunda opción selecciona una referencia existente con resolución es-
pacial adecuada, es decir, acude a una cartografía topográfica básica y sobre ella
sitúa los puntos, las líneas o las áreas que representan las entidades geográficas
a las que corresponden los datos territoriales tomados, asignándoles las coorde-
nadas y las relaciones espaciales que se deducen de dicha cartografía.

De este modo, una base de datos de información susceptible de ser trabajada


con las técnicas relacionadas con la cartografía automática y con SIG, adquiere
la propiedad referencial mediante la asignación directa de coordenadas en un
sistema de referenciación espacial o, lo que es más frecuente, mediante el esta-
blecimiento de una relación directa de esta información con una base de datos
cartográficos que aporta dicha referenciación espacial y convierte a la primera
en una base de datos territoriales.
© Editorial UOC 133 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

6.1.1. Cartografía turística. Básica y temática

Hay que diferenciar conceptualmente entre cartografía básica y la derivada,


específicamente la temática. La primera está centrada en la representación pre-
cisa de los elementos territoriales más estables y permanentes del territorio. La
cartografía básica proporciona la infraestructura necesaria para la construcción
de bases de datos territoriales. La cartografía temática es una cartografía especia-
lizada, destinada específicamente a la representación de cualquier elemento,
proceso o actividad. La cartografía básica hace énfasis en la adecuada definición
geométrica de cualquier dato (con una atención especial al dato altimétrico, al
relieve) y con unos requerimientos de precisión métrica muy exigentes. La car-
tografía temática trata especialmente la correcta identificación, caracterización,
evaluación y representación del proceso o actividad (geología, clima, etc.).
En ningún caso es posible una separación total de ambas: la cartografía te-
mática necesita de una base cartográfica. En este proceso se parte de un territorio
definido métricamente por los mapas topográficos, y en consecuencia bases de
datos de cartografía topográfica que reflejan todas las entidades naturales o artifi-
ciales, con una posición específica identificable sobre la superficie terrestre. A ella
se incorporan la información especializada del tema en cuestión, o las bases de
datos de cartografía temática, que contienen la modelización de fenómenos con-
cretos localizables en un ámbito territorial determinado. Una información en
cuya obtención intervienen mayoritariamente otro tipo de técnicas diferentes
(toma de muestras, análisis de las mismas, tratamiento estadístico, etc.) a las uti-
lizadas para la elaboración de la cartografía básica.
La cartografía básica o topográfica se realiza de acuerdo con una norma car-
tográfica establecida por la Administración del Estado y se obtiene por procesos
directos de observación y medición de la superficie terrestre basados en técnicas
fotogramétricas y topográficas. La cartografía temática se elabora con técnicas
que permiten identificar y caracterizar el tema que hay que analizar de forma
puntual y discontinua para derivar en un proceso de representación cartográfica
final en el que, en la mayor parte de los casos, será necesario trabajar directa-
mente con una representación visual del territorio, proporcionada por fuentes
de información específicas: la fotografía aérea o las imágenes de satélite. Por
ello, a diferencia de la cartografía básica, más normalizada en sus procesos de
© Editorial UOC 134 Planificación territorial del turismo

ejecución y representación gráfica, en la cartografía temática el proceso de in-


terpretación determina el tipo de representación, que es muy difícil de norma-
lizar, y en el que además pueden intervenir un extraordinario número de
especialistas de muy diversas materias con técnicas de análisis y procedimientos
de elaboración y representación que les son propios. El resultado es que no exis-
te una norma común de realización o de representación, a veces, ni siquiera
dentro de una misma especialidad, menos aún dentro de un mismo estado. Ello
puede redundar en la presencia de una serie de problemas y en una dificultad
añadida para su uso. La cartografía temática se encuentra actualmente en un ni-
vel de desarrollo importante debido a una demanda creciente de este tipo de
mapas, acelerado espectacularmente en nuestro país durante los últimos años,
al igual que ocurre a nivel internacional. Las razones de esta situación son di-
versas (Ocaña y otros, 1992; Ojeda, 1999):

1) La necesidad generalizada de información en nuestra sociedad, y cada vez


en mayor medida de información geográfica, ya que la mayor parte de las acti-
vidades humanas se desarrollan en el espacio y este espacio es una variable esen-
cial y estratégica en su desarrollo (actividad turística, navegación, marketing
comercial, etc.).
2) El impulso en la investigación territorial y aplicada basada en los elemen-
tos gráficos y cartográficos. La aplicación de la informática en el campo de los
SIG y de las cartografías temáticas asistida por ordenador abrió en su día una eta-
pa nueva dentro de las relaciones que la cartografía juega con la investigación
geográfica. La posibilidad de derivar y generar información espacial a partir de
otras informaciones, de sintetizarla, manipularla con un fin analítico, añadir
atributos temáticos, superponer capas de informaciones, es la base de las gran-
des posibilidades de generación de cartografía temática a partir de un SIG.
3) El mapa es el elemento de ordenación por excelencia, por lo tanto la pla-
nificación territorial demanda un creciente volumen de información cartográ-
fica de carácter temático para la toma de decisiones territoriales, así como para
su gestión y seguimiento. En algunos casos, la propia normativa y pliegos de
prescripciones técnicas exigen determinados tipos de cartografía temática.
4) El creciente interés por la relación entre las actividades económicas y el
medio ambiente, así como el consiguiente desarrollo de la planificación turísti-
© Editorial UOC 135 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

ca, está demandando un enorme volumen de cartografía temática para un me-


jor conocimiento del medio y para que el desarrollo sea sostenible.
5) Las propias características del mapa como documento visual capaz de
transmitir una importante información de forma sintética, y casi el único con
capacidad de mostrar las relaciones espaciales de los diferentes elementos del te-
rritorio, le erigen como un instrumento de enorme valor intrínseco para múlti-
ples usuarios.
6) La aportación de las nuevas tecnologías está facilitando la elaboración y
representación cartográfica, a través de formas novedosas de mostrar la realidad,
introduciéndose de forma generalizada recursos gráficos de gran poder y reper-
cusión en el usuario final: animaciones cartográficas, vistas en tres dimensiones,
aplicaciones multimedia (muchos atlas son ahora digitales), etc.
7) La innovación tecnológica (Internet, por ejemplo) está permitiendo la
difusión cartográfica de manera excepcional. Las nuevas necesidades y de-
mandas relativas a la dinámica temporal y espacial de los fenómenos terrestres
determinan una difusión dinámica de la información geográfica y de su plas-
mación cartográfica. Hay que disponer de información para los elementos te-
rritoriales a observar que poco tienen que ver con las formas en que muchos
mapas se representan si su destino es la impresión por cualquier periférico
para la salida gráfica.

6.1.2. Sistemas de información geográfica (SIG)

El impacto de las nuevas tecnologías y concretamente los SIG está cambian-


do las formas de aproximación al objeto de la cartografía, permitiendo obtener
nuevas visiones y enfoques provenientes del medio ambiente o la planificación
territorial. Se reflejan nuevas necesidades y demandas relativas a la dinámica
temporal y espacial de los fenómenos. Se necesita disponer de información bá-
sica sobre los componentes territoriales, pero también de información analítica,
elaborada por profesionales expertos que infunden en este análisis su impronta
o su crítica, directa o indirectamente. Se vislumbran cambios de modelos de re-
presentación y expresión espacial que indican un cambio conceptual en la car-
tografía: necesidad de integrar el relieve de forma dinámica, necesidad de
© Editorial UOC 136 Planificación territorial del turismo

cambiar los conceptos representados como trama de usos del suelo y cubierta
vegetal, necesidad de revisar los conceptos de fiabilidad del mapa, etc. Las nue-
vas tecnologías y, fundamentalmente, los SIG, están aportando nuevos concep-
tos sobre lo territorial a través de sus peculiaridades: universalidad, adaptación
a los nuevos ritmos de cambio impuesto por el hombre sobre el territorio, dife-
rentes escalas de representación, representación dinámica, etc. El mundo de la
cartografía actual es un mundo de información territorializada que favorece las
temáticas relacionadas con la actividad territorial del turismo.
Gran parte de la práctica y de la filosofía de las disciplinas que han hecho del
territorio su objeto de estudio ha dependido del desarrollo de un instrumento
que permitiera manejar la distribución de objetos y fenómenos en el espacio. En
su concepción más simple equivalió a definir y utilizar un sistema de coordena-
das (como son la latitud y la longitud) para dotar de localización absoluta a los
objetos y los hechos; si bien este sistema constituyó un lenguaje espacial senci-
llo, ha sido durante mucho tiempo extremadamente útil para examinar la dis-
tribución de los fenómenos espaciales y analizar las relaciones entre ellos. Los
sistemas de información geográfica tienen como propósito principal ordenar y
representar la información geográfica mediante un lenguaje espacial: la geome-
tría. De la relación entre la geometría y la geografía surge el análisis espacial.
Para conseguir sus objetivos, se debe acudir necesariamente a un lenguaje espa-
cial apropiado para:

1) determinar distribuciones espaciales y leyes morfométricas que rigen es-


tas distribuciones, y
2) examinar el funcionamiento de los procesos y las leyes que los gobiernan,
en un contexto espacial. Nystuen, 1963, citado por Harvey (1983).

Podemos utilizar los SIG para simular o para describir las estructuras espacia-
les que aparecen con el paso del tiempo, por eso podemos pensar en él como la
geometría de la realidad, unas lentes que nos permiten descubrir nuevos detalles
y generar información, para intentar explicar y predecir. La cuestión que se
plantea es tratar de examinar la lógica subyacente a cualquier sistema de infor-
mación geográfica y de formalizar el método de ordenar espacialmente la cre-
ciente masa de información de que se dispone. Creemos que se puede emplear
un lenguaje lógico para describir el espacio y un lenguaje natural para explicar-
© Editorial UOC 137 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

lo. Ambos constituyen: “dos lenguajes, dos sistemas de signos de una misma
geoestructura” (Estébanez, 1987).
La cuestión relativa a la construcción de nueva información a partir de con-
siderar diversos mapas genéricos, propio del paradigma racionalista, ha sido un
procedimiento clave para el uso de sistemas de información geográfica. Esta
construcción se lleva a cabo por superposición temática. Pero antes se ha debido
realizar una cuantificación inicial de los aspectos cualitativos que van a ser tra-
tados. A través de la observación y de la toma de datos, recibimos un gran aporte
de información sobre la realidad. Según Harvey (1983), la función de las técni-
cas de observación es seleccionar y ordenar la información que recibimos de for-
ma que sea manejable y comprensible. “Mediante este proceso, las señales que
se reciben de la realidad se escudriñan en pos de mensajes que parezcan ofrecer
alguna regularidad o lógica interna”. Pero no podemos admitir o utilizar toda la
información que recibimos. Como es lógico, hay que preguntarse, ¿qué infor-
mación archivar? y ¿qué información descartar? Esta acción tendrá una enorme
trascendencia porque influye directamente en los tipos de preguntas que podre-
mos hacer y en las respuestas que podremos dar posteriormente (Harvey, 1983).
El desarrollo de los Sistemas de Información Geográfica es la unión de varias
líneas de trabajo hasta ahora diferenciadas. Estas líneas son:

a) los sistemas de cartografía asistida por ordenador,


b) los planteamientos teórico-prácticos, para la superposición de mapas con
distintas finalidades,
c) el desarrollo de la teledetección,
d) los sistemas de bases de datos,
e) los avances técnicos y metodológicos de la geografía cuantitativa,
f) el estrechamiento de las relaciones entre las redes telemáticas, Internet
fundamentalmente, y el mundo de los SIG.

En esto último queremos insistir. Es destacable ya la interrelación entre la


cartografía y los sistemas de información geográfica y los sistemas telemáticos.
Esta interrelación hace referencia a estas tecnologías como soporte de la plani-
ficación y la gestión territorial y a los sistemas telemáticos como servicios para
la difusión del conocimiento geográfico y de la información territorial. La uti-
lización de la electrónica y la informática en la producción y gestión de la infor-
© Editorial UOC 138 Planificación territorial del turismo

mación territorial ha supuesto una auténtica revolución en las aplicaciones


relacionadas con el turismo.
De modo general, es posible afirmar que los sectores de las tecnologías infor-
máticas y de las comunicaciones han venido acometiendo uno de los cambios
más espectaculares de los últimos veinte años, en todos los campos, pero en el
turismo, más aún. Estos cambios han ampliado las tendencias de aplicación de
las nuevas tecnologías: Internet, nuevos lenguajes para nuevas necesidades
(HTML, HyperText Markup Languaje, XML, eXtensible Markup Languaje, SVG,
Scalable Vectors Graphics, ...), integración de las nuevas tecnologías e integra-
ción natural de información territorial básica en estas tecnologías. Pero no
sólo individualmente, sino también mediante la combinación de varias tecno-
logías simultáneamente (SIG, teledetección, cartografía digital, Internet, GPS,
etc.) se logran unos flujos de información, comunicación, procesamiento y en-
tretenimiento que ya han tenido una verdadera explosión, la cual seguirá en un
futuro muy cercano.
Por otra parte, y en esta misma línea tecnológica, la diversificación de los dis-
positivos electrónicos permiten el acceso a información diversificada sobre múl-
tiples temas y materias. Todo esto está produciendo una demanda “social” cada
día más creciente de información geográfica de consumo. Los datos serán utiliza-
dos por usuarios no expertos, que necesitan de la calidad de los mismos pero no
de su complejidad. En este contexto de la sociedad de la información, debemos
producir una redefinición conceptual del objeto geográfico, siendo éste requerido
ahora como descripción gráfica con sus atributos asociados, lo que está teniendo
un efecto directo sobre el modo de representación gráfica y cartográfico en el sen-
tido tradicional geográfico, notándose ahora la necesidad de producir formas más
esquemáticas. Fuera del ámbito científico, se está demandando un producto car-
tográfico más “ligero”, a bajo coste, sin gran precisión científica, y que probable-
mente acabará siendo visualizado en los dispositivos electrónicos que hemos
mencionado. Ya se lleva tiempo trabajando en esta línea de la utilización de las
nuevas tecnologías, como Internet, para la difusión de información geográfica. Es
posible hablar de dos enfoques en este sentido:

1) Divulgación de información espacial para aplicaciones concretas; con


referencia expresa a las temáticas relacionadas con los recursos territoriales
turísticos.
© Editorial UOC 139 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

2) Suministro de información geográfica para la ordenación del territorio en


espacios conflictivos desde el punto de vista territorial; pudiéndose también
hacer referencia concreta a la planificación y gestión territorial del turismo.
Con ello podemos proporcionar al usuario, no experto en las tecnologías de la
información geográfica ni en información geográfica, abundante y diversa in-
formación, familiarizándole con conceptos espaciales que resultan de difícil
comprensión para un público no versado en el tema. Estas técnicas suponen el
acceso al manejo sencillo de la información pero no a la complejidad de la mis-
ma, que permanece oculta y es gestionada y modelizada para su consulta, me-
diante diversos instrumentos y procedimientos. Finalmente, una aportación
tecnológica de los sistemas de información geográfica es la visualización en 3D.
La clave reside en visualizar en 3D con la posibilidad de simular la evolución de
ese espacio concreto bajo los impactos producidos por las implantaciones y las
actividades. No es una técnica nueva, de hecho los modelos digitales del terreno
llevan tiempo funcionando en las aplicaciones e investigaciones relacionadas
con los riesgos naturales, pero ahora se abre la posibilidad de trabajar con la in-
formación geográfica en su componente tridimensional (bidimensional duran-
te los últimos 30 años).

En síntesis, son numerosas las posibilidades que ofrece la combinación de las


nuevas tecnologías, tanto para la planificación y la gestión territorial como para
la difusión de la información geográfica y de los procedimientos, técnicas, apli-
caciones y métodos que la generan en este mismo marco. Del mismo modo, en
la actualidad la integración tecnológica es cada día mayor y más necesaria. In-
tegración tecnológica que está modificando no sólo los modos de trabajar, sino
también lo que se produce con ella. Pero, no sólo los técnicos que trabajan en
el campo de la planificación y gestión turística deben ofrecer productos ya ela-
borados, sino también deben poner a disposición de los usuarios no expertos,
basándonos en las nuevas tecnologías, procesos, métodos y aplicaciones en un
entorno de fácil acceso, de manera que aquellos que deciden, que no tienen que
ser expertos en el uso de estas técnicas, puedan utilizarlas librando la compleji-
dad que caracteriza a estos sistemas y a la información espacial en sí misma.
Como hemos comentado, la utilización de la tecnología en geografía nos per-
mite proporcionar al usuario no experto en las tecnologías de la información
geográfica ni en información geográfica en general, abundante y diversa infor-
© Editorial UOC 140 Planificación territorial del turismo

mación, familiarizándole con conceptos espaciales que resultan de difícil com-


prensión para un público no versado en el tema. Estas técnicas suponen el
acceso al manejo sencillo de los procesos, técnicas e información misma, pero
no a su complejidad, que permanece oculta y es gestionada y modelizada para
su consulta mediante diversos instrumentos y procedimientos.

6.1.3. Sistemas de ayuda a la decisión espacial (SADE)

Del mismo modo, parece necesario relacionar los SIG con el mayor número
de modelos explicativos de fenómenos de tipo espacial, de manera que sea sen-
cillo comprobar en detalle la validez de estos modelos con el amplio número de
datos integrados en la base informativa de un sistema de esta índole. En este ca-
so, la dificultad de desarrollo es mucho mayor, dada la enorme variedad de po-
sibilidades en cuanto a modelos explicativos de temas espaciales.
Algunos primeros ejemplos de esto se pueden encontrar, por ejemplo, en la
interrelación de un SIG determinado (IDRISI de Clark University), con diversos
modelos matemáticos de localización-asignación, para la determinación de los
lugares adecuados, “óptimos”, donde situar instalaciones de servicios sociales:
escuelas, hospitales, etc. Bosque y Moreno (1990) han trabajado en esta línea.
Otros ejemplos muy interesantes son la interrelación entre SIG y modelos hi-
drológicos y para el análisis de la erosión del suelo (Conesa, 1996; Perles, 1996).
El objetivo final de todos estos desarrollos sería la construcción, a partir de los
SIG, junto a sus posibilidades de representación cartográfica, de lo que se con-
cibe como un sistema de ayuda a la decisión, abriendo la aplicación de estos sis-
temas a aquellos que tienen que realizar una decisión sobre una cuestión de tipo
espacial, proporcionándoles medios de explorar y conocer en detalle las carac-
terísticas de las zonas objeto de estudio y de los problemas que en ella aparecen,
capacitándoles para simular diversas acciones y comprobar los efectos de cada
una de ellas en el territorio (Bosque, 1997).
Todo ello daría un campo de acción aún mayor a los SIG y a la información
geográfica, sobre todo si tenemos en cuenta que la toma de decisiones es funda-
mental para cualquier actividad humana. Las aplicaciones de los SIG adquieren
especial importancia en la planificación territorial del turismo. Justamente, uno
© Editorial UOC 141 Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

de los problemas más difíciles que hay en este campo es cómo utilizar la abun-
dante información disponible para establecer una adecuada asignación de usos
y ocupaciones futuras. La inadecuada resolución de esta cuestión supone des-
aprovechar las grandes oportunidades ofrecidas por la abundante cantidad de
datos disponibles para estas tareas. Por ello, como ya se ha indicado, se están
abriendo camino técnicas, como la evaluación multicriterio, que permiten com-
binar de modo válido los datos para seleccionar las actividades más adecuadas
en los lugares más idóneos.
© Editorial UOC 143 Capítulo III. Diseño de planes...

Capítulo III
Diseño de planes turísticos del territorio
José Antonio Donaire, Francesc González Reverté y Javier Puertas Blázquez

1. Instrumentos y planes

Frecuentemente, los equipamientos turísticos, las infraestructuras, las formas


de alojamiento y, en definitiva, la configuración del espacio turístico presentan
muchos problemas de adecuación con el territorio preexistente. Podemos decir
que la planificación de los espacios turísticos ha sido en general muy deficiente,
aunque en los últimos años estamos asistiendo a un mayor grado de ordenación
y planificación de estas áreas.
¿A qué se debe esta situación? Podemos aventurar algunas causas:

1) El desarrollo del turismo se guía por el ciclo de vida del producto de


Butler. En muchos casos el paso de la fase de exploración a la implantación
es muy brusca, de manera que el territorio no es capaz de adecuar sus estruc-
turas a un crecimiento violento e imprevisto. Por este motivo, cuanto más
lento ha sido el proceso de implantación del turismo, mayor es la probabili-
dad de que el espacio haya sido capaz de planificar de forma ordenada la im-
plantación del turismo.
2) El turismo es un fenómeno relativamente reciente. A diferencia de las
ciudades, las industrias o los espacios rurales, que cuentan con una larga tra-
dición, la escasa tradición de desarrollos turísticos previos limita la posibili-
dad de establecer referentes y aprender de los errores. No en vano, algunos
de los nuevos complejos litorales se fijan en el desarrollo anárquico del lito-
ral mediterráneo.
3) El espacio turístico no es un espacio convencional, sino que presenta una
serie de singularidades (la concentración, la importancia de la imagen, la frag-
mentación del espacio, la relación entre espacio de atracción y espacio comple-
© Editorial UOC 144 Planificación territorial del turismo

mentario, etc.) que deben ser incorporadas en la planificación de dicho espacio


turístico. Normalmente, los espacios turísticos son planificados con instrumen-
tos propios de otro tipo de espacios (residenciales, agrícolas, industriales, etc.),
de modo que se generan importantes disfunciones.

2. Planes sectoriales y planes territoriales

Podemos distinguir dos grandes tipos de planes turísticos:

• la planificación territorial de los espacios turísticos


• la planificación turística, sectorial

Cada uno de los mismos responde a un modelo y un objetivo diferentes,


aunque en la práctica pueden llegar a confundirse.
Los planes turísticos tienden a basarse en criterios de la elección óptima, es
decir, contemplan diferentes escenarios de desarrollo turístico y planifican la
opción que se considera más acertada.
Los planes territoriales tienen como objeto la armonización de los diferentes
usos del suelo, mediante la elaboración y la aprobación de planes. En este caso
los instrumentos más comunes son la planificación regional y la planificación
urbanística, que tienen un carácter continuo.
Los planes territoriales más recientes han incorporado la “vía turística” como
un eje prioritario de desarrollo del espacio, ya sea como complemento de otras
actividades existentes, como recuperación de una actividad turística madura o
como especialización preferente del territorio. Los planes territoriales pueden
tomar muchas formas, de acuerdo con la escala y la especialización del ámbito
donde se apliquen:

1) Plan dedicado a la valorización de un barrio o un área urbana concreta,


por ejemplo un centro histórico o un frente portuario, como el Plan maestro para
la revitalización integral de La Habana Vieja.
© Editorial UOC 145 Capítulo III. Diseño de planes...

2) Plan general de ordenación urbana o plan estratégico de un espacio urba-


no con una fuerte incidencia en la actividad turística, como el Plan Córdoba tercer
milenio (2.º Plan estratégico).
3) Plan regional dedicado a un área de escala intermedia, donde la planifica-
ción territorial afecta a diferentes unidades espaciales (ciudades, cursos fluvia-
les, áreas rurales, zonas naturales), lo cual permite enriquecer la oferta turística
vinculada con el territorio. Éste es el caso, por ejemplo, de las directrices de or-
denación territorial de las Islas Baleares.
4) Planificación de un espacio protegido, que gestiona la afluencia de visi-
tantes como un mecanismo estratégico del parque, como la Carta europea de
turismo sostenible promovida por el parque natural de la zona volcánica de La
Garrotxa.
5) Otras formas de ordenación del territorio son la regulación del litoral
(Plan de ordenación del litoral del Gobierno de Cantabria), la ordenación de
áreas de montaña, las figuras de ordenación dedicadas a ámbitos metropolita-
nos, la planificación de espacios insulares, etc.

2.1. La ordenación de los espacios urbanos

El instrumento básico de planificación y ordenación de los espacios urbanos


es el plan general de ordenación urbana (PGOU). El PGOU es un marco norma-
tivo que define los objetivos generales del crecimiento urbano del municipio,
delimita qué espacios deben crecer y de qué forma, establece los usos de cada
una de las áreas urbanas fijadas en el mismo plan y regula los criterios de urba-
nización (volúmenes, alturas, tipología de fachadas, colores, etc.).
Estos planes tienen el mismo formato tanto en los espacios turísticos como
en los espacios no turísticos, de manera que no son sensibles a las necesidades
concretas del desarrollo territorial del turismo. De todas formas, en los últimos
años los nuevos planes generales han procurado incorporar parámetros o con-
diciones que favorecen un desarrollo turístico más racional:

1) Aplicación de medidas que pretenden preservar y valorar los elementos


de la identidad local. Se tienen en cuenta aspectos como el patrimonio cultural,
© Editorial UOC 146 Planificación territorial del turismo

el paisaje, la tipología de edificios, el cromatismo, etc. Frente a una dinámica


previa de planes homogéneos que desarrollan espacios urbanos sin identidad,
los nuevos planes son más sensibles a las piezas del territorio que dotan al mis-
mo de identidad. Esta reconstrucción de la identidad urbana favorece la crea-
ción de un espacio turístico singular.
2) Limitación de la capacidad de crecimiento de los espacios residenciales. Los
nuevos planes tienden a reducir de forma significativa la superficie del espacio
susceptible de ser urbano y a crear espacios con una mayor coherencia interna. La
presión urbanística propia de muchos espacios turísticos se ve limitada, pues, por
un planeamiento más racional y armónico.
3) Aparición de grandes operaciones recreativas y turísticas. Los grandes
equipamientos recreativos (centros de ocio, complejos culturales, grandes su-
perficies recreativas y comerciales, etc.) han sido uno de los principales motores
de desarrollo urbano en los últimos años. La repercusión de estas operaciones
urbanísticas relacionadas con el ocio y el turismo va más allá del área donde tie-
nen lugar y afecta al desarrollo de la ciudad en su conjunto.
4) Integración del espacio natural periurbano en la planificación del espa-
cio. En la práctica, los nuevos planes gestionan las áreas naturales que rodean el
espacio urbano como un elemento del sistema urbano, lo que permite una ges-
tión recreativa de los recursos con valor ambiental.

Los nuevos planes generales de ordenación urbana tienen una mayor incidencia
en el desarrollo turístico. Estos nuevos planes valoran la identidad del espacio urba-
no y natural, tienden a limitar la capacidad de crecimiento, pueden diseñar piezas
recreativas que actúan como agentes de proyectos urbanos e incorporan el espacio
natural periurbano en el diseño de la oferta recreativa del municipio.
Un plan general es siempre un “proyecto de ciudad”, un modo de materiali-
zar de forma ordenada y viable los objetivos de desarrollo del espacio urbano.
El capítulo de los objetivos del plan es, por lo tanto, el punto más importante
del mismo, ya que el resto de las actuaciones previstas responden a los princi-
pios generales. La relación entre los objetivos del plan y el desarrollo turístico y
recreativo puede ser de dos tipos:

1) Relación directa. El plan general puede considerar que el desarrollo o la


consolidación del turismo es un eje prioritario del crecimiento urbano y, por lo
© Editorial UOC 147 Capítulo III. Diseño de planes...

tanto, tener en cuenta las necesidades del turismo en la propia concepción del
plan (áreas hoteleras, zonas de equipamientos recreativos, accesos internaciona-
les, etc.). Es interesante constatar que la mayoría de los nuevos planes conside-
ran el turismo como un elemento clave en la definición del “proyecto de
ciudad”.
2) Relación indirecta. Aunque en los objetivos no se haga una referencia ex-
plícita al desarrollo turístico, muchas de las orientaciones generales del plan tie-
nen una repercusión inmediata en el desarrollo del turismo: accesos nacionales
e internacionales, protección del patrimonio, tipología de edificios y densida-
des, gestión de los espacios públicos, zonas verdes periurbanas, etc.

2.1.1. Tipos de suelo

Los planes generales de ordenación urbana distinguen entre tres grandes ti-
pos de suelo:

a) el suelo urbano,
b) el suelo urbanizable,
c) el suelo no urbanizable

Los planes generales distinguen entre el suelo urbano, en el que las actua-
ciones se darán sobre el espacio urbano consolidado, el suelo urbanizable, en
el que se prevé el crecimiento urbanístico del municipio, y el suelo no urbani-
zable, que se destina principalmente a usos no urbanos (agrícolas, forestales,
recreativos, etc.).
Veamos qué características tiene cada uno de los mismos, así como su rela-
ción con la planificación de la actividad turística.
El suelo urbano es aquel espacio municipal que presenta un nivel de conso-
lidación elevado. Es decir, se trata de un área en la cual la mayor parte del espa-
cio presenta una función y una morfología claramente urbanas.
En estos espacios, el PGOU fija de forma rigurosa los usos permitidos y ex-
cluidos, la tipología de construcción, los límites de crecimiento (altura y volu-
© Editorial UOC 148 Planificación territorial del turismo

men) y otros aspectos relacionados con la modificación del espacio construido


(colores, aperturas, alineaciones, etc.).
La incidencia del planeamiento en el suelo urbano sobre la actividad turística
puede tomar muchas formas:

1) La definición de usos turísticos (hoteleros, recreativos, culturales, etc.)


en una parcela. El plan considerará que una parcela puede acoger usos turís-
ticos, que sólo puede admitir usos turísticos o que no puede acoger este tipo
de usos.
2) La regulación de la intervención en el espacio construido puede tener una
incidencia muy clara en el mantenimiento de la identidad de áreas históricas e,
incluso, en su puesta en valor. La definición de las alineaciones, las alturas
máximas, el tipo de materiales, las aperturas, el cromatismo o la vialidad de es-
tos espacios potencia la personalidad de las zonas urbanas con mayor capacidad
de atracción turística. A veces, esta definición precisa requiere del uso de estu-
dios de detalle de una calle o un área urbana muy concreta.
3) El plan puede fijar un nivel de protección especial para un edificio o un
conjunto monumental que destaque por criterios artísticos o históricos. El in-
cremento de la sensibilidad de los planes actuales ha aumentado el grado de
protección de los monumentos y los conjuntos monumentales de las ciudades
planificadas.
4) Los espacios urbanos más degradados pueden desarrollar un plan especial
de rehabilitación interior (PERI), en el que se definen de forma integral los cri-
terios de rehabilitación de áreas urbanas históricas degradadas.
© Editorial UOC 149 Capítulo III. Diseño de planes...

Figura 3.1. Sección del plan general que afecta al núcleo de L’Estartit
(Costa Brava)

Cada manzana del suelo urbano tiene una determinada categoría (diferenciada por el color)
que fija los criterios generales de usos, composición de fachadas, alineación, etc.
© Editorial UOC 150 Planificación territorial del turismo

El suelo urbanizable es aquel espacio municipal en el que el plan proyecta las


previsiones de crecimiento del espacio urbano. Son, por tanto, piezas estratégi-
cas de la planificación urbanística que definen la forma y la orientación de los
nuevos espacios urbanos de la ciudad.
La legislación distingue entre el suelo urbanizable programado (SUP) y el sue-
lo urbanizable no programado (SUNP). La diferencia fundamental entre los dos
es que el primero debe ejecutarse siguiendo el programa de actuación del propio
plan, mientras que el segundo no está fijado en el programa, de manera que el
plan general no considera imprescindible su ejecución.
Mientras que la regulación del suelo urbano es muy precisa, el suelo urbani-
zable suele ser más genérico, con el fin de que su concreción se haga mediante
los planes parciales. La incidencia del suelo urbanizable en el desarrollo del tu-
rismo se concreta de la siguiente forma:

1) El suelo urbanizable ha sido el espacio donde se ha producido el crecimiento


inmobiliario que a menudo acompaña al desarrollo turístico, especialmente en las
áreas litorales. La mayoría de las urbanizaciones de la costa mediterránea se han eje-
cutado a partir de un plan parcial en un espacio catalogado como urbanizable.
2) El suelo urbanizable ha sido también el ámbito de desarrollo de muchos
proyectos turísticos y recreativos en el espacio urbano: grandes museos, comple-
jos científicos, áreas lúdicas, zonas comerciales y recreativas, etc.
3) En los últimos años, los planes generales delimitan algunas zonas de suelo
urbanizable no tanto como áreas de expansión de la actividad industrial o de las
áreas residenciales, sino como espacios de crecimiento y desarrollo de la activi-
dad turística (oferta de alojamiento, oferta complementaria, etc.), con el objeti-
vo de crear “distritos turísticos” en la trama urbana.

El suelo no urbanizable recoge aquellos espacios del ámbito municipal en los


que se considera inadecuado el desarrollo urbano. En este caso, el plan estima
que los valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales
o culturales de las áreas afectadas son incompatibles con la urbanización de las
mismas y opta por su preservación.
Este caso no sólo afecta a los espacios protegidos por una legislación superior
(por ejemplo, un plan de ordenación de los recursos naturales), sino también a
espacios que no tienen ningún tipo de protección.
© Editorial UOC 151 Capítulo III. Diseño de planes...

Mientras que en los planes precedentes el suelo no urbanizable apenas era


considerado, los nuevos planes otorgan un valor estratégico a estos espacios, es-
pecialmente en el diseño de la relación entre la ciudad y su medio natural. Esta
conexión es más antigua en los países norteamericanos, que hace décadas que
gestionan la utilización recreativa de los parques periurbanos.
La creciente sensibilidad hacia los espacios no urbanizables ha permitido pa-
sar de modelos de protección en los que el principio básico era negativo (“no
construir”) hacia modelos de gestión basados en principios positivos (“qué ha-
cer”). Una de las aplicaciones más comunes de estos espacios es la creación de
pulmones verdes de las áreas metropolitanas, que actúan a la vez como espacios
recreativos para los habitantes de las ciudades y como producto turístico para
los visitantes.
Algunos parques periurbanos han coordinado sus modelos de gestión.
Éste es el caso de la red Fedenatur, que agrupa dieciséis parques europeos,
desde Barcelona a París. La asociación comparte cuestiones relacionadas
con la gestión de estos espacios, fomenta la participación activa y promueve
proyectos de desarrollo como el Metropole Nature, financiado por la Unión
Europea.

2.1.2. Los instrumentos

El planeamiento urbanístico es un conjunto de normas generales (la peque-


ña escala) que afectan a unidades básicas de la ciudad, que son las parcelas (la
gran escala).
Entre las dos escalas se sitúa la escala intermedia de la planificación, que está
formada por los elementos más dinámicos:

a) los planes especiales de reforma interior (PERI),


b) los estudios de detalle (ED),
c) los programas de actuación urbanística (PAU),
d) los planes parciales (PP) y
e) los planes especiales (PE).
© Editorial UOC 152 Planificación territorial del turismo

Los planes especiales de reforma interior (PERI) son instrumentos para la ges-
tión de áreas urbanas (consideradas, por tanto, como suelo urbano) en las que
se detectan problemas estructurales y que por tanto requieren una intervención
integral.
Los PERI suelen responder a tres objetivos:

1) Hacer habitable la ciudad consolidada. Este objetivo ha permitido la recu-


peración de espacios históricos degradados que han mejorado las condiciones
estéticas y funcionales, a menudo de la mano de su revitalización turística.
2) Equilibrar los usos. Los PERI procuran incorporar nuevos usos a la función
esencialmente residencial de estos espacios. Los usos administrativos, los co-
merciales y los turísticos son los resortes más comunes de estos planes.
3) Relacionar la morfología del área con el sistema de transporte. Los es-
pacios históricos no han sido ideados para el tránsito rodado, de manera que
muchos PERI se plantean la adecuación de la movilidad en estas zonas. No
es infrecuente que la opción del plan sea la peatonalización de estos espacios
interiores.

Los estudios de detalle son instrumentos muy precisos del planeamiento,


previstos para la redefinición de alineaciones, rasantes y volúmenes de edifica-
ción. Su utilidad se centra en espacios muy concretos en los que se considera
oportuno estudiar con precisión la estructura de fachadas y el perfil del espacio
público.
Los estudios de detalle tienen una significación turística cuando se aplican a
espacios sensibles del ámbito urbano, como por ejemplo edificios singulares, ca-
lles históricas, conjuntos monumentales, hoteles, etc.
Los planes parciales son uno de los instrumentos más importantes del plan
general, ya que se trata del elemento que permite desarrollar el suelo urbaniza-
ble. Mientras que las directrices generales del plan sobre el suelo urbanizable
son muy genéricas, los planes parciales fijan los criterios esenciales del desarro-
llo urbanístico en estos espacios.
En el desarrollo turístico, los planes parciales han actuado como mecanismos
para la creación de urbanizaciones en las áreas litorales, el diseño de complejos
recreativos (comerciales, deportivos, culturales, lúdicos, etc.) y la formación de
distritos turísticos.
© Editorial UOC 153 Capítulo III. Diseño de planes...

Figura 3.2

Los planes parciales han sido utilizados con frecuencia como un instrumento de planificación
para la creación de urbanizaciones y espacios al margen de los centros urbanos.

Los planes especiales (PE) son instrumentos de planificación muy flexibles,


que se desarrollan en el suelo urbano y en el suelo no urbanizable.
Sus objetivos pueden ser muy variados: la protección de los espacios libres,
zonas verdes o parques públicos, la reforma de zonas de suelo urbano (los PERI
que hemos comentado anteriormente), la conservación y protección del medio
rural, la ordenación del uso industrial o agropecuario, la protección del paisaje,
el desarrollo del sistema de comunicaciones (viarias, ferroviarias, portuarias,
etc.), la creación de equipamientos comunitarios, etc. Como podéis observar,
los PE son un instrumento esencial para la planificación turística de los espacios
urbanos, por los motivos siguientes:
© Editorial UOC 154 Planificación territorial del turismo

a) Ordenación y protección de los parques urbanos.


b) Planificación del espacio natural que rodea los espacios urbanos.
c) Diseño de planes de mejora del paisaje natural y agrícola.
d) Mejora del sistema de accesos a la ciudad.
e) Planificación de la conexión entre el espacio metropolitano y los accesos
internacionales (puertos, aeropuertos, etc.).
f) Diseño de complejos turísticos y recreativos.
g) Recuperación de áreas degradadas (industriales, residenciales, portuarias,
etc.), con fines recreativos.

Los planes especiales son los instrumentos normativos que han permitido la
creación de complejos turísticos y recreativos. Los nuevos espacios museísticos
(como el Guggenheim, de Bilbao), la remodelación del frente portuario con fi-
nes recreativos (el Port Vell, de Barcelona), el diseño de complejos comerciales
(La Maquinista, de Barcelona), la creación de espacios deportivos (el Parc del Se-
gre, de La Seu d’Urgell) y complejos de salud o la planificación de las zonas ver-
des periurbanas son el resultado de operaciones urbanísticas guiadas por un
plan especial.
El Parc del Segre de La Seu d’Urgell es un ejemplo paradigmático de la capa-
cidad de transformación urbana de estas instalaciones recreativas y lúdicas.
Como subsede olímpica, La Seu inició un ambicioso programa de transforma-
ción urbana, cuyo símbolo más evidente es el Parc del Segre, un complejo re-
creativo y deportivo basado en el ámbito fluvial.

2.2. La planificación de los espacios urbanos monumentales

Los espacios monumentales han recibido, en los últimos años, una mayor
atención en los procesos de planificación del espacio turístico. Durante décadas,
el turismo urbano interesado por el patrimonio histórico y artístico se ha desa-
rrollado de forma espontánea en los centros históricos de los ámbitos urbanos.
Las repercusiones de este crecimiento no planificado han sido mucho menores
que en las áreas litorales o de montaña, aunque en algunas ciudades concretas
sí que ha creado disfunciones importantes.
© Editorial UOC 155 Capítulo III. Diseño de planes...

La falta de planificación en los espacios urbanos monumentales puede dar


lugar a los siguientes impactos no deseados.

1) Degradación del espacio urbano. Un número muy elevado de visitantes en


los núcleos urbanos de rango internacional puede generar, en casos extremos,
procesos de degradación del espacio urbano: deterioro de los monumentos, defi-
ciencias en la prestación de servicios públicos (jardinería, limpieza, etc.), que pue-
den llegar a poner en peligro la supervivencia del patrimonio, como en el caso de
Altamira.
2) Pérdida de identidad del espacio histórico. Paradójicamente, la presen-
cia frecuente de turistas puede generar impactos negativos sobre la identidad
del espacio urbano como consecuencia de la presión residencial que con fre-
cuencia va de la mano del crecimiento turístico. A un lado del péndulo, ha-
llaríamos situaciones en las que la oferta de suelo residencial en el espacio
histórico se realiza en detrimento de los edificios tradicionales o de la trama
urbana histórica. Al otro lado la re-creación de la arquitectura tradicional en
los núcleos históricos puede derivar en un proceso de “pesebrismo” o de
“museización”.
3) Desertificación. En algunas ciudades, la fuerte presión turística puede ge-
nerar una pérdida progresiva de la función residencial, aunque la relación entre
turismo y la reducción de la población no siempre es evidente. En algunos nú-
cleos urbanos, los centros históricos están desprovistos de la principal condi-
ción del carácter urbano, que son sus habitantes.
4) Monofuncionalidad turística. De forma paralela, el turismo puede gene-
rar una presencia masiva de actividades turísticas o complementarias que des-
placen otras actividades urbanas (comerciales, administrativas, industriales,
servicios…).

La ciudad de Venecia puede ser considerada como un ejemplo paradigmático


de los impactos del turismo en las ciudades monumentales. Desde los años cin-
cuenta, la ciudad de Venecia ha perdido población, de manera que de los
174.000 habitantes de 1950 se bajó hasta los 111.000 en 1970, 78.000 en 1990
y sólo 64.000 en 2002. Si tomamos el año 1950 como índice 100, el índice de
2002 es de 37.
© Editorial UOC 156 Planificación territorial del turismo

Figura 3.3. Evolución de la población de Venecia

Fuente: Oficina Estadística de Venecia.

Mientras tanto, el número de turistas que llegan a la ciudad no ha dejado de


crecer. Un estudio de 1992 cifraba en 1,2 millones el número de turistas que vi-
sitaron la ciudad, con 2,6 millones de pernoctaciones. Los datos de 2002 revelan
que el número de turistas se elevó hasta 1,5 millones (2,7 millones en el total de
la comuna) y 3,6 millones de pernoctaciones. A éstos tenemos que sumar los
seis millones de excursionistas que visitan la ciudad durante el día pero se alojan
en otro espacio.
Aunque no es fácil determinar la relación causa-efecto, parece existir una es-
trecha relación entre la pérdida de la función residencial de Venecia y el incre-
mento de la función turística. Indovina (1988) ha estudiado de forma rigurosa
el “consumo urbano” de la ciudad por parte de los diferentes “usuarios” de la
misma, y ha comprobado que la concentración de visitantes en áreas concretas
de la ciudad llega a colmar la propia capacidad física del espacio urbano. Ade-
más de los problemas de congestión, el incremento del precio de la vivienda o
los conflictos de uso (comercial, turístico, residencial) han favorecido la lenta
transformación de Venecia en una suerte de museo al aire libre.
© Editorial UOC 157 Capítulo III. Diseño de planes...

La planificación del espacio monumental puede incidir en los siguientes as-


pectos: la ordenación física y funcional del espacio, la gestión de los flujos de
visitantes y la determinación de la capacidad de acogida.

2.2.1. La ordenación del espacio

Obviamente, el primer paso para la gestión y ordenación de los espacios ur-


banos monumentales consiste en la rehabilitación de las piezas del patrimonio
histórico y monumental que necesiten una intervención pública. Existen cuatro
procesos complementarios de intervención en el patrimonio histórico, en tér-
minos de planificación turística y urbana:

a) Recuperación y rehabilitación de monumentos y edificios singulares. El


primer paso en la ordenación de los espacios urbanos monumentales suele ser
la intervención en los monumentos y los edificios históricos que han sufrido
un proceso de degradación por el paso del tiempo o por el abandono. Un
ejemplo paradigmático es la recuperación de La Habana Vieja desde la Oficina
del Historiador.
b) Catalogación de los elementos singulares. Algunos edificios o conjun-
tos monumentales requieren un sistema de protección específico, que regule
de forma precisa cómo puede intervenirse en este elemento y qué restriccio-
nes se establecen para su modificación. Hay una extensa normativa sobre
este ámbito.
c) Planificación urbanística de los centros históricos. El instrumento más co-
mún de intervención urbanística es el plan especial de rehabilitación interior.
Los PERI son un programa de actuación en el medio urbano de áreas degradadas
(comúnmente en los centros históricos), que afectan a los criterios urbanísticos
básicos (usos, morfología urbana, características de la edificación, transporte,
paisaje urbano, etc.).
d) Planes integrales. Los planes integrales son instrumentos de planificación
que no sólo se refieren a los elementos urbanísticos de los centros históricos,
sino que también incluyen consideraciones sobre el desarrollo económico, la
gestión del tráfico, la imagen y la promoción turística del centro, etc.
© Editorial UOC 158 Planificación territorial del turismo

2.2.2. La gestión de los flujos

Un segundo ámbito de intervención en las ciudades o conjuntos monumen-


tales es la gestión de los flujos de visitantes. Como sabemos, los visitantes sólo
consumen una porción del espacio urbano visitado. Las dos características de
los recorridos espaciales de los visitantes en los centros históricos son, según
María García Hernández (2003):

1) la concentración
2) la selectividad espacial

Esta selección espacial implica la concentración extrema de los visitantes en


una serie de nodos considerados sight seens, y una escasa incidencia de los flujos
turísticos en el resto del espacio urbano.
Los visitantes se centran en unos pocos elementos principales, de manera
que incluso nodos de interés secundario de la ciudad tienen niveles de afluencia
muy bajos. Por ejemplo, sólo el 10% de los visitantes de Venecia se detienen en
el Palacio Ducal o tan sólo el 14% de los turistas de Florencia visitan la Galería
de los Uffizzi, una de las pinacotecas más importantes del mundo.
Los instrumentos de gestión para la redistribución de flujos son los si-
guientes:

1) Creación o potenciación de nodos secundarios. La potenciación de nodos


de interés secundario y la habilitación de vías de acceso que conecten éstos con
los nodos principales permite redistribuir una parte de los flujos hacia nuevos
espacios urbanos. Esta estrategia se basa en la hipótesis del punto ancla (anchor
point hipothese). Según esta hipótesis, un elemento singular de la ciudad es uti-
lizado como punto, a partir del cual el visitante estructura de forma jerárquica
la imagen de la localidad y la forma de los recorridos.
2) Planificación del tráfico y los accesos. El principal instrumento de inter-
vención en los flujos de visitantes es la gestión del tráfico y la accesibilidad. La
creación de aparcamientos disuasorios o centros de recepción de visitantes, las
políticas de peatonalización (o de prioridad invertida) en los centros históricos
© Editorial UOC 159 Capítulo III. Diseño de planes...

o la creación de sistemas de transporte público convencionales o específicos


(buses turísticos, tranvías, etc.) son utensilios muy eficaces para la gestión de los
flujos de visitantes.
3) Gestión de la información turística. La información turística estática (ofi-
cinas de información y turismo, señalización, etc.) o dinámica (guías, intérpre-
tes, informadores, etc.) es un instrumento muy eficiente en la redistribución de
los flujos turísticos. Algunas ciudades empiezan a incorporar criterios de gestión
de colas y sistemas de flujos de visitantes que tienen una larga tradición en otros
ámbitos como centros comerciales o parques temáticos. Un ejemplo especial-
mente sugerente es el de Salamanca, que además utiliza las nuevas tecnologías
para su implantación.

Los flujos turísticos de los núcleos urbanos tienden a concentrarse en un es-


pacio muy reducido de la ciudad. Los principales instrumentos de gestión que
permiten mitigar este impacto son los mecanismos de gestión de la información
(estática y dinámica), la planificación del tráfico y los accesos y la potenciación
de centros secundarios de interés. Estas medidas se complementan con la ges-
tión de la capacidad de acogida de las ciudades históricas.

2.3. La ordenación de los espacios naturales

2.3.1. Los espacios naturales protegidos

Los espacios naturales protegidos con una impresionante realidad en el mo-


mento actual. Desde la declaración a finales del siglo XIX del Parque Nacional
de Yellowstone, en Estados Unidos (1872), el número de espacios naturales pro-
tegidos no ha parado de crecer. Así se puso se manifiesto en el V Congreso Mun-
dial de Parques celebrado a finales de 2003 en Sudáfrica, donde se pudo
constatar su importancia a escala mundial: unos 100.000 espacios que suponen
en torno al 11% de la superficie terrestre, más el 1% de los mares.
Son una de las herramientas para la conservación de la naturaleza más ensaya-
das. Han sido definidos por la Unión Internacional para la Conservación de la Na-
© Editorial UOC 160 Planificación territorial del turismo

turaleza (UICN) como zonas de tierra y/o mar especialmente dedicada a la protección y
mantenimiento de la diversidad biológica y de los recursos naturales y culturales asociados
y gestionada legalmente o por otros medios eficaces. La UICN, organismo internacional
de referencia, ha establecido una categorización en función de los objetivos de ges-
tión en la que debería poder encuadrarse cualquier espacio protegido del mundo.

Tabla 3.1. Sistema internacional de categorías de espacios protegidos.


Categoría Principales objetivos Principales directrices
UICN de gestión de selección

I. Reserva – Preservar los ecosistemas en el estado – El área debe ser suficientemente


Natural Estricta más natural posible. amplia para garantizar la integridad
/ Área Natural – Disponer de ejemplos de medio de los ecosistemas.
Silvestre ambiente natural para investigación, – Debe estar considerablemente exenta
seguimiento, educación. de intervención humana directa
– Reducir al mínimo las perturbaciones. y ser capaz de permanecer en estas
condiciones.
– Limitar el acceso del público.
– La conservación de la biodiversidad del
área será a través de la protección y no
debe exigir intensas actividades de
manejo o manipulación del hábitat.

II. Parque – Proteger áreas naturales – Debe contener ejemplos


Nacional y escénicas de importancia representativos de importantes
nacional e internacional. regiones.
– Perpetuar en el estado más natural – Debe ser suficientemente grande
posible ejemplos representativos de como para contener uno o más
especies, comunidades y paisajes. ecosistemas completos que no hayan
– Manejar el uso con fines culturales sido materialmente alterados por la
y educativos. explotación o la ocupación humana.

III. Monumento – Proteger las características naturales – Debe contener uno o más rasgos
Natural destacadas específicas del área. de importancia notable natural
– Brindar oportunidades para o cultural.
la investigación, educación, – Debe ser suficientemente amplia
interpretación y sensibilización. como para proteger la integridad de
sus características naturales y zonas
inmediatamente circundantes.

IV. Área de – Mantener el hábitat en las condiciones – Debe desempeñar una función
Manejo de necesarias para proteger especies, importante en la supervivencia
Hábitats / comunidades o características físicas de especies.
Especies cuando ello exija cierto tipo de – La conservación dependerá
manipulación para un manejo óptimo. de la intervención activa.
– Facilitar la investigación y el – El tamaño dependerá de las
seguimiento como principales necesidades del hábitat de las
actividades asociadas al manejo especies que se han de proteger,
sostenible. y puede variar de relativamente
– Establecer áreas limitadas con fines pequeño a muy extenso.
educativos.
© Editorial UOC 161 Capítulo III. Diseño de planes...

Categoría Principales objetivos Principales directrices


UICN de gestión de selección

V. Paisaje – Preservar la interacción armoniosa – Debe poseer paisajes de gran calidad


Terrestre entre la naturaleza y la cultura. escénica, manifestaciones de prácticas
o Marino – Promover estilos de vida y de uso del territorio y organizaciones
Protegido actividades económicas compatibles sociales únicas o tradicionales.
con la preservación de la trama
social y cultural.
– Conservar la diversidad biológica
y paisajística.
– Ofrecer oportunidades de recreo
y turismo compatibles.
– Promover actividades científicas
y educativas.

VI. Área – Proteger y mantener la diversidad – Al menos dos terceras partes de la


Protegida biológica. superficie deben estar en condiciones
con Recursos – Promover prácticas de manejo naturales.
Manejados racionales con fines de producción – Debe ser suficientemente amplia
sostenible. como para poder tolerar la utilización
– Contribuir al desarrollo regional sostenible de sus recursos a largo plazo.
y nacional.

Fuente: adaptado UICN, 1994.

En el marco del Convenio de Diversidad Biológica se definen como áreas de-


limitadas geográficamente que hayan sido designadas o regulada y administrada a fin
de alcanzar objetivos específicos de conservación.
En cualquier caso, en su concepción de instrumentos al servicio de la conser-
vación de la naturaleza, no deben entenderse como un fin en sí mismos. En este
sentido, la declaración de un espacio natural como protegido no constituye sino
el primer paso en el proyecto de su protección y conservación. Es indispensable,
entonces, una adecuada planificación y gestión que garantice el mantenimien-
to de los valores patrimoniales que motivaron su declaración, así como una ade-
cuada dotación de recursos (Puertas, et al, 2004). Sólo de esta manera podrá
lograrse el objetivo último de conservación de la naturaleza, además de otros
posibles entre los que se incluyen los objetivos de uso público y disfrute social
de los mismos.

1) El estado de los espacios protegidos


En España, según establece la Ley 4/89 de conservación de la naturaleza y de
la flora y fauna silvestre, normativa básica de referencia, podrán declararse
© Editorial UOC 162 Planificación territorial del turismo

como espacios nacionales protegidos aquellos espacios del territorio nacional, in-
cluyendo las aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción na-
cional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que
contengan elementos y sistemas naturales de especies de interés o valores naturales so-
bresalientes. Las categorías o figuras de protección contempladas en la ley estatal
son parque, con un subtipo específico que serían los parques nacionales, reserva
natural, monumento natural y paisaje protegido; junto con las categorías con-
templadas en la normativa autonómica, el número de figuras de protección dis-
tintas en su denominación se eleva a 40, si bien muchas aún no se han aplicado
o se han aplicado excepcionalmente.
A comienzos de 2004, el número de espacios protegidos en España asciende a
960, ocupando una superficie terrestre de 4,6 millones de hectáreas, algo más del
9% del territorio español. La figura más representativa es la de parque, con 149
espacios y más del 71% de la superficie protegida. La comunidad autónoma que
más superficie protegida tiene declarada es Canarias, con un 42,19% de su super-
ficie. La comunidad que más aporta al conjunto del territorio del Estado español
es Andalucía, con más de 1,6 millones de hectáreas, más de un tercio del total.

2) Las figuras de planificación de los espacios naturales protegidos


Los Planes de Ordenación de los Recursos (PORN) son los instrumentos de
planificación y ordenación creados por la Ley 4/89, obligatorios para los par-
ques y las reservas naturales, concebidos como herramientas de ordenación de
ámbito superior a los límites de los espacios protegidos; en la práctica, la ma-
yor parte de los PORN se circunscriben a los límites de los espacios. Los PORN,
así como otros instrumentos asimilables desarrollados en la normativa auto-
nómica, incluyen normalmente los siguientes contenidos: una delimitación
precisa del ámbito territorial y caracterización geográfica; una definición de
objetivos de conservación e identificación de los principales valores naturales;
estado de conservación de los recursos y ecosistemas, y diagnóstico y previsi-
ble evolución; las limitaciones generales y especificaciones, en función del es-
tado de conservación en relación con los usos y actividades; identificación de
medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales; una
zonificación, y cartografía de ordenación, realizada en función de los valores
naturales y su aptitud para la conservación o para posibles aprovechamientos;
el régimen de protección, posibles figuras de protección y normativa de apli-
© Editorial UOC 163 Capítulo III. Diseño de planes...

cación; y criterios orientadores de políticas sectoriales y ordenadores de acti-


vidades socioeconómicas.
Seguramente, uno de los capítulos más controvertidos de los PORN es la zo-
nificación. El territorio se estructura en áreas o zonas, delimitadas con precisión
cartográfica, en las cuales se determinarán usos y reglamentos específicos. Nue-
vamente las propuestas de zonificación son muy distintas, pero se acepta la cla-
sificación genérica siguiente:

Tabla 3.2. Estructura de zonificación territorial en los PORN


Zonas de santuario Los visitantes no pueden entrar, el acceso está restringido. Es la zona
o protección estricta mejor conservada o de mayor valor ecológico del parque.

Sólo se permite la entrada a visitantes a pie. Se limitan mucho los usos


Zona de vida silvestre
con el fin de preservar la naturaleza en un estado imperturbado.

Zona de uso La administración procura proveer al visitante de un panorama


semiintensivo con los recursos del área.

Zona de manejo Se permite la intervención en los espacios naturales para beneficiar a


de la vida silvestre las especies de vida silvestre seleccionadas.

En estas zonas se sitúan las actividades humanas y los mayores


impactos. Tienen un carácter muy amplio, ya que pueden contemplar
Zonas de uso intensivo la localización de los equipamientos del parque, la delimitación de
áreas forestales, agrícolas, pesqueras o turísticas, la delimitación
de espacios de concentración turística, etc.

Estas zonas suelen estar situadas en el perímetro del espacio protegido


y tienen una doble función: por un lado, se procura fijar criterios de
Zonas de amortiguación ordenación más allá de los estrictos límites del parque; y en segundo
lugar, estas zonas facilitan la compensación económica de la población
local por las severas restricciones del espacio protegido.

Fuente: Elaboración propia.

El número de espacios protegidos que cuentan con un PORN aprobado as-


ciende a 318. La superficie que ocupan estos espacios es de algo más de 3,2 mi-
llones de hectáreas. A comienzos de 2004 aún existían 47 espacios protegidos
que deberían tener PORN y no lo tienen; la superficie total que ocupan estos es-
pacios es de unas 214.000 hectáreas (Múgica et al., 2004).
Los Planes de Gestión, y particularmente los Planes Rectores de Uso y Ges-
tión (PRUG) como herramientas más empleadas sobre todo en parques y reser-
vas son, a diferencia de los PORN, instrumentos de planificación de la gestión,
que contemplan el establecimiento de directrices generales para la gestión, una zo-
nificación del territorio (en el caso de no venir dada ésta por los PORN), la redacción
© Editorial UOC 164 Planificación territorial del turismo

de una normativa de regulación de las actividades, la formulación de directrices


para desarrollar los objetivos concretos del espacio y que en su caso permitan ela-
borar programas de actuación específicos o planes sectoriales, y ayudas técnicas y
económicas.
En resumen, existen dos diferencias básicas entre los PRUG y los PORN:

• Los PORN hacen referencia a un ámbito geográfico más amplio que el


propio espacio protegido aunque, en la práctica, la mayoría de los PORN
tienen como límite de actuación el mismo espacio protegido.
• Los PORN tienen un sentido más genérico, mientras que los PRUG ponen
el acento en la gestión concreta del espacio protegido.

De todas formas, en la práctica los PRUG y los PORN se confunden con fre-
cuencia y resulta difícil trazar una frontera precisa entre unos y otros. En la tabla
se indican las partes en las que comúnmente se estructura un PRUG, y que son
las siguientes:

Tabla 3.3. Componentes de un PRUG


• Directrices generales del espacio, es decir, los objetivos generales de la figura de protección.

• Zonificación. Delimitación de las áreas que configuran el espacio natural.

• Normas que regulan las actividades permitidas y prohibición de determinadas actividades.

• Directrices para el desarrollo de objetivos concretos.

• Ayudas técnicas y, en algunos casos, definición de costes y beneficios.

Fuente: Elaboración propia.

El número de espacios protegidos que cuentan con plan de gestión aprobado


(PRUG y otros) se eleva a 206 espacios. La superficie incluida en planes de ges-
tión asciende a unos 2,2 millones de hectáreas, de las que el 96,5% correspon-
den a la figura de parque.

2.3.2. Las funciones y actividades de uso público en los espacios


protegidos

Las funciones otorgadas a los espacios protegidos han variado desde sus orí-
genes, hasta el momento actual en que se reconocen tres funciones fundamen-
© Editorial UOC 165 Capítulo III. Diseño de planes...

tales: la conservación del patrimonio natural y cultural asociado, función


última y a la que deben supeditarse cualesquiera otras; el desarrollo socioeconó-
mico y la mejora de la calidad de vida de las comunidades locales, y el uso pú-
blico y social de los mismos (Garayo, 1996; Corraliza, et al. 2002).
Las funciones mencionadas van a variar de unas figuras de protección a
otras. En el caso de los parques, como se detalla más adelante, entre sus objeti-
vos se encuentra el de facilitar y promover la visita del público, aumentando sus
conocimientos y divulgando sus valores (Gómez-Limón, et al., 2000). Por lo
tanto, siempre y cuando no se comprometan los objetivos prioritarios de con-
servación, la administración de los espacios protegidos facilitará a los ciudada-
nos el uso y disfrute de los mismos procurando además la sensibilización
ambiental de los visitantes de los espacios. Esta es la esencia de la función de
uso público de los espacios naturales protegidos.
¿Qué es el uso público? Es el conjunto de programas, servicios y equipamientos
que, independientemente de quien los gestione, deben ser provistos por la ad-
ministración del espacio protegido con la finalidad de acercar a los visitantes a
los valores naturales y culturales de éste, de una forma ordenada, segura y que
garantice la conservación, la comprensión y el aprecio de tales valores a través
de la información, la educación y la interpretación del patrimonio (Hernández
y Gómez-Limón, 2005).
Lógicamente, no todos los espacios protegidos, aún los declarados bajo la misma
figura o análogas, van a ofrecer las mismas posibilidades de desarrollo de la función
de uso público, que estará en función de la fragilidad de los sistemas naturales ob-
jeto de protección y de su potencial capacidad de acogida de visitantes, entre otros
factores. En muchos espacios la zonificación establecerá el grado de desarrollo de
las diferentes funciones, incluyendo el uso público en el territorio protegido.
Además, la capacidad de acoger uso público dependerá, lógicamente, del tipo
de actividades que se presentan para desarrollar en los espacios, y muy especial-
mente de los potenciales impactos ambientales de cada una de las posibles acti-
vidades y de su significado en términos de sensibilización y acercamiento
efectivo de los valores naturales al visitante. En este sentido cabe diferenciar, en-
tre las actividades, las de uso público propiamente dicho, y otras.
¿Qué es una actividad de uso público? Acción de ocio o esparcimiento que lle-
van a cabo los visitantes de un espacio natural protegido utilizando sus servicios
o equipamientos, y a la que es inherente el acercamiento a los valores naturales
© Editorial UOC 166 Planificación territorial del turismo

y culturales de dicho espacio. Son tanto aquellas que promueve la administra-


ción del espacio natural protegido facilitando su práctica, como aquellas otras
que, por iniciativa particular, colectiva o de otras entidades, se desarrollen por
diferentes motivaciones (Hernández y Gómez-Limón, 2005).
La regulación de las actividades recreativas, de esparcimiento o deportivas, y
con carácter general turísticas en un sentido amplio, se establece muy común-
mente en función de la zonificación del espacio natural protegido, excepto en
aquellos de reducidas dimensiones donde las regulaciones pueden establecerse
genéricamente para el conjunto del territorio. Como ocurre con el conjunto de
los usos y los aprovechamientos, los documentos normativos contemplan
usualmente actividades permitidas, autorizables y prohibidas.
Los espacios naturales protegidos podrían acoger, en principio, los mismos usos
y actividades turísticas-recreativas que otras áreas naturales y rurales que no hayan
sido objeto de protección, de modo que no existe un paquete de actividades exclu-
sivas ni todo lo contrario. En los espacios protegidos, con el objetivo de garantizar
la conservación de los valores naturales que han motivado su declaración, determi-
nadas actividades y usos pueden ser objeto de regulación específica, pero son mu-
chos los casos en los que no se establecen normas nuevas para su regulación, sino
que se asumen aquellas derivadas de la legislación sectorial (turística, en su caso).
A modo de ejemplo de lo anterior, el Decreto 110/1988 de 27 de octubre sobre
Circulación y práctica de deportes con vehículos a motor y la Resolución de 27 de julio
de 1989 sobre Circulación y prácticas deportivas con bicicleta y velocípedos, regulan
dichas actividades en los espacios naturales madrileños, por lo que en los espa-
cios protegidos resultan lógicamente de aplicación y han de constituir la nor-
mativa básica de regulación. Si se considera necesario, pueden introducirse,
además, regulaciones específicas.

2.3.3. Las funciones de uso público y las figuras o categorías


de protección de la naturaleza

1) Categorías de protección internacionales


En la tabla 3.4 se recogen los posibles objetivos de gestión de las categorías
de protección de la naturaleza definidas por la UICN, incluyendo el objetivo de
uso público, recreativo y turístico.
© Editorial UOC 167 Capítulo III. Diseño de planes...

Tabla 3.4. Objetivos de gestión y categorías de espacios protegidos de UICN


Objetivos de gestión Ia Ib II III IV V VI

Investigación científica 1 3 2 2 2 2 3

Protección de la vida salvaje 2 1 2 3 3 - 2

Preservación de la biodiversidad 1 2 1 1 1 2 1

Mantenimiento de los servicios ambientales 2 1 1 - 1 2 1

Protección de los recursos naturales y culturales - - 2 1 3 1 3

Turismo y recreo - 2 1 1 3 1 3

Educación - - 2 2 2 2 3

Uso sostenible de los recursos naturales - 3 3 - 2 2 1

Mantenimiento de los atributos naturales y culturales - - - - - 1 2

Claves: 1 = objetivo principal; 2 = objetivo secundario; 3 = objetivo potencialmente aplicable.


Fuente: World Comission on Protected Areas, 1996.

En todas las categorías UICN, excepto en la Reserva Natural Estricta, se con-


sideran los objetivos de gestión relativos al uso público y recreativo. En la cate-
goría de Parque Nacional, Monumento Natural y Paisaje Protegido, el turismo y
el recreo se identifican como principal objetivo, junto con otros.

2) Categorías de protección en el Estado español


En este texto se han considerado únicamente las cuatro figuras de protección
recogidas en la ley estatal, que significan en torno a las tres cuartas partes de la
superficie protegida en España; se han tomado en consideración los posibles
subtipos de estas figuras básicas en la normativa autonómica.

a) Parques
De acuerdo con lo contenido en la ley estatal en la materia, en los parques
(nacional, naturales y otras figuras equiparables) se facilitará la entrada de visi-
tantes, si bien con las limitaciones precisas para garantizar la protección de
aquéllos. Se asume, pues, de manera explícita la función de uso público para
esta categoría. Las definiciones correspondientes recogidas en la legislación au-
tonómica también recogen explícitamente este objetivo de gestión y función de
uso público.
© Editorial UOC 168 Planificación territorial del turismo

En la práctica, la mayor parte de las actividades de uso público y turístico en


los espacios protegidos españoles se desarrolla en los parques, lo que se explica
por el hecho de que, bajo esta figura, se aglutina casi las tres cuartas partes del
territorio protegido. Dado el significado territorial de los espacios declarados
con esta figura, con algunas excepciones notables, en estos territorios suelen es-
tablecerse zonas y umbrales diferenciados para la conservación, el uso público
y el desarrollo socioeconómico.

b) Reservas naturales
En la definición de reserva natural de la ley 4/89, figura que con carácter
general conlleva elevados niveles de protección, no se explícita la cabida de
actividades de uso público, si bien se especifica que la explotación de los re-
cursos naturales (el uso público es un aprovechamiento no consuntivo) que-
dará limitada salvo en aquellos casos en que dicha explotación resulte
compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger.
Con carácter general se prohíbe la recolección de material biológico o geoló-
gico, excepto por razones de investigación o educativas. En los espacios de-
clarados bajo esta figura tienen cabida, siempre que no se señala lo contrario,
actividades de educación ambiental, actividades características de uso públi-
co en cualquier espacio.
La concepción y formalización de esta figura en la normativa autonómica
mantiene en esencia los contenidos de la ley estatal, si bien en algunos casos se
explícita la posibilidad de realización de actividades de uso público distintas a
las relativas a la educación ambiental. Puede diferenciarse un primer grupo, en
el que se incluirían entre otras las reservas naturales integrales, en que el uso pú-
blico queda restringido, en su caso, a actividades de interpretación y educación
ambiental, de un segundo grupo mucho más reducido en el que, aún con im-
portantes restricciones y regulaciones, tienen cabida otras actividades recreati-
vas, de esparcimiento y contemplación de la naturaleza.
Por sus objetivos de conservación y por la elevada fragilidad que caracteriza
a buena parte de estos espacios, las actividades de uso público deberían desarro-
llarse única y exclusivamente cuando existan las máximas garantías de que los
elementos y valores naturales que motivaron la declaración no sufrirán altera-
ciones o impactos sustanciales.
© Editorial UOC 169 Capítulo III. Diseño de planes...

c) Monumentos naturales
Aunque en la formalización de la figura de monumento natural recogida en
la ley estatal y leyes autonómicas no se contempla la posibilidad o prohibición
de la realización de actividades de uso público, en la práctica se admite normal-
mente que los monumentos naturales son, junto con los parques, la figura de
protección con mayor vocación para el uso público. Siempre que no se compro-
meta el mantenimiento de los valores estéticos y culturales que argumentaron
la protección de los espacios naturales declarados, bajo esta figura podrán reali-
zarse actividades de uso público y turístico del territorio. De hecho, en la nor-
mativa de declaración, planificación o gestión de varios de estos espacios se
contempla las más de las veces la cabida de estos usos de manera explícita, los
cuales son objeto de regulación en su caso.

d) Paisajes protegidos
La normativa estatal y autonómica no especifica para la figura de paisaje pro-
tegido la cabida o no de actividades de uso público. Sin embargo, por la natura-
leza de esta figura en la que los objetivos primordiales son la protección y
mantenimiento de los paisajes, naturales y rurales, estos usos serían perfecta-
mente admisibles siempre y cuando no se traduzcan en una pérdida o deterioro
de los referidos valores paisajísticos.

e) Algunas categorías cuya función principal es el uso público


Una revisión de la normativa autonómica ha permitido identificar varias fi-
guras que asumen entre sus principales funciones el uso público, frente o junto
a otras funciones. Son las siguientes: Parque Periurbano, Parque Periurbano de
Conservación y Ocio, y Área Natural Recreativa.
Cabe sopesar, incluso, la consideración de las figuras referidas como espacios
protegidos en su acepción habitual y sentido más estricto como instrumentos
para la conservación de la naturaleza, particularmente en el caso de los Parques
Periurbanos andaluces, para los que se identifica como principal objetivo el uso
público y recreativo. Los espacios protegidos pueden desarrollar funciones de
uso público, y desarrollo socioeconómico u otras que pudieran definirse, como
ya se explicó, pero siempre con carácter complementario a la función última de
conservación.
© Editorial UOC 170 Planificación territorial del turismo

Tabla 3.5. Tipologías de espacios protegidos cuya función principal es el uso público
Tipología Número Definición legal

Parque Periurbano Espacios naturales situados en las proximidades de un núcleo


(Andalucía) urbano, hayan sido o no creados por el hombre, que sean
7 declarados como tales con el fin de adecuar su utilización
a las necesidades recreativas de las poblaciones en función
de las cuales se declara.

Parque Periurbano Espacios relativamente próximos a los núcleos de población


de Conservación y 4 en los que se aúnan la conservación de la naturaleza y su uso para
Ocio (Extremadura) actividades sociorrecreativas.

Área Natural Espacios con ciertos valores naturales o paisajísticos que se


Recreativa declaran como tales para constituir lugares de recreo, descanso o
2
(Navarra) esparcimiento al aire libre de modo compatible con la conservación
de la naturaleza y la educación ambiental.

Fuente: elaboración propia a partir del Anuario EUROPARC-España del estado de los espacios naturales
protegidos (EUROPARC-España, 2004).

2.3.4. El estado del uso público y turístico en los espacios protegidos


españoles

Desde las primeras declaraciones, los espacios naturales protegidos han des-
pertado un gran atractivo desde el punto de vista del uso y disfrute de los mis-
mos, lo que explica el importante y creciente número de visitantes que reciben
estos territorios. Es un hecho comprobado que la declaración de un espacio pro-
tegido, en la mayor parte de los casos, tiene entre sus principales consecuencias
un incremento de las expectativas de uso público, recreativo y turístico del ám-
bito territorial objeto de protección. La declaración conlleva un reconocimiento
de los valores ambientales del espacio, lo que determina que adquiera un interés
muchas veces antes ausente.
Como se adelantaba en la introducción, gran parte del turismo de naturaleza
en el Estado español, como también ocurre a escala internacional, se desarrolla en
el marco territorial de los espacios naturales protegidos. Sólo considerando los
parques, se calcula que el número de visitas supera el umbral de los 30 millones
al año (EUROPARC-España, 2002a), cifra que incluso podría haber llegado en el
momento actual a los 40 millones. Mientras hay algunos espacios excepcionales
como el Parque Nacional del Teide en Canarias, que recibe más de 3 millones
de visitas, en otros, como por ejemplo el Sitio Natural de Interés Nacional del
© Editorial UOC 171 Capítulo III. Diseño de planes...

Hayedo de Montejo, en la Comunidad de Madrid, el número de visitas está fuer-


temente regulado por motivos de fragilidad del área.
La tendencia general detectada es de aumento del número de visitas cada año,
habiéndose calculado para un total de 38 parques para el periodo 1996-1998 un in-
cremento de visitantes superior al 4% anual (Gómez-Limón, et al., 2000). Uno de
los casos más espectaculares es el de los parques nacionales, que han pasado de re-
cibir del orden de 2,4 millones de visitantes a mediados de la década de 1980, a más
de 10 millones en los primeros años del siglo XXI.

Figura 3.4. Evolución del número de visitantes de los parques nacionales españoles 1991-2003

Fuente: Memoria del Organismo Autónomo Parques Nacionales, 2004.

El último Anuario del estado de los espacios naturales protegidos elaborado


por EUROPARC-España recoge los últimos datos de visitantes para un total de 91
espacios protegidos referidos al año 2003. Para la mayor parte de los espacios, sólo
se recoge el dato del número de visitantes que contabilizan los centros de in-
formación, centros de visitantes y otros equipamientos de acogida, informa-
ción mucho más sencilla de recoger que el número total de visitantes. Según
los datos del número total de visitantes que aportan algo más de una treintena
© Editorial UOC 172 Planificación territorial del turismo

de espacios la densidad de visitantes por superficie protegida es de 31 visitantes


por hectárea (Múgica, et al., 2004).

2.3.5. Instrumentos para la ordenación y planificación del uso


público y turístico

La ordenación del uso público en los espacios protegidos naturales puede lle-
varse a cabo a través de diferentes y variados instrumentos. Un primer grupo bá-
sico y fundamental estaría constituido por los instrumentos de planificación,
principalmente planes y programas. La zonificación, que en gran parte de los
casos es un elemento clave de los instrumentos de planificación, constituye
también una herramienta de probada utilidad para la regulación y ordenación
del uso público. Por último se incluye una reseña sobre los equipamientos, que
también pueden desempeñar un importante papel en la ordenación y desarrollo
del uso público en los espacios protegidos (EUROPARC-España, 2004).

1) Instrumentos de planificación
En esta parte se revisa, muy someramente, en qué medida se regulan los usos
y actividades ligados a uso público y turístico en los espacios naturales protegi-
dos en los diferentes estados de la denominada planificación en cascada (EURO-
PARC-España, 2002a).

a) Planes de Ordenación de los Recursos Naturales


De acuerdo con el modelo de planificación en cascada, de lo general a lo par-
ticular, los PORN son el primer estadio de planificación Desde el punto de vista
del desarrollo de actividades de uso público, los PORN marcan las directrices de
ordenación de los usos del territorio, estableciendo usualmente una zonifica-
ción del territorio objeto de planificación en función de los valores ambientales
y los usos y actividades prohibidos, autorizables y admisibles.

b) Planes de gestión
En dichos planes deben establecerse las directrices y normativa básica en ma-
teria de uso público de aplicación en el espacio protegido. Los objetivos generales
© Editorial UOC 173 Capítulo III. Diseño de planes...

de uso público, como otros posibles, pueden y deben concretarse en objetivos


operativos, identificando en su caso las actuaciones precisas para la consecución
de los mismos. Se considera más que recomendable la identificación de indicado-
res que permitan evaluar el grado de consecución de los objetivos de uso público
del espacio.

c) Planes y programas de uso público


El plan de uso público es uno de los posibles planes temáticos o sectoriales
que emanan del plan de gestión, que tiene como objetivo fundamental el desa-
rrollo del modelo de uso público propuesto. La planificación del uso público
debe orientarse a facilitar el disfrute del público visitante, trasmitiendo los va-
lores del espacio protegido mediante su promoción, garantizando su conserva-
ción y proporcionando la seguridad requerida. Es la herramienta que desarrolla
los aspectos sectoriales recogidos en el PRUG, y relacionados con el uso del es-
pacio protegido por parte de los visitantes.
Los planes de uso público deberían realizar un análisis y diagnóstico sobre
los puntos clave que condicionan el modelo a seguir para, a partir del mismo,
proponer las actuaciones pertinentes. En el Plan de acción para los espacios natu-
rales protegidos del Estado español se aporta una propuesta de guión de los conte-
nidos mínimos con que debería contar un plan de uso público.
¿Qué es un plan de uso público? Documento marco de referencia que en cohe-
rencia con lo establecido en el plan de gestión (PRUG u otros) propone, anali-
zando la situación de partida y describiendo un diagnóstico sobre los puntos
clave que condicionan el modelo a seguir y las actuaciones que se proponen, el
modelo de uso público que se pretende para el espacio protegido, y las directri-
ces que regirán las actuaciones de cada uno de los programas que lo desarrollen
(Hernández y Gómez-Limón, 2005).
El estado de la planificación y ordenación del uso público en los espacios
protegidos del Estado español es aún deficiente. Según datos de diciembre de
1999, en torno al 60% de los parques españoles carecen de planes o programas
de uso público, por lo que puede afirmarse que no están suficientemente plani-
ficados ni regulados los aspectos relacionados con su gestión (Gómez-Limón, et
al., 2000). Según datos del Anuario 2003 de los espacios protegidos españoles,
el número de espacios con plan o programa de uso público, o documento simi-
lar aprobado, asciende a 26 (Múgica et al., 2004).
© Editorial UOC 174 Planificación territorial del turismo

Tabla 3.6. Elementos que deben ser abordados en los planes de uso público de los espacios
protegidos
1. Introducción
• Antecedentes y justificación. Definiciones
2. Objetivos de planificación
• Objetivos generales
• Objetivos particulares. Se desarrollarán los objetivos para el visitante, los recursos y la gestión de los
equipamientos
3. Diagnóstico de la situación de partida
• Marco legislativo aplicable al uso público, administración y distribución por competencias
• Ambito afectado
• Cartografía del diagnóstico
• Determinación de los recursos disponibles para el uso público
• Análisis de la oferta de uso público
• Análisis de la demanda
– Cuantificación
– Caracterización de los visitantes
• Análisis de los agentes implicados y del entramado de mecanismos de financiación
• Valoración de la capacidad de acogida y definición de escenarios para el uso público
• Detección y previsión de impactos y medidas correctoras asociadas. Zonificación de la capacidad
según las actividades y fragilidad del medio
• Análisis de los condicionantes y puntos clave del modelo de planificación (agentes implicados, modelos
de gestión de infraestructuras, cobro de servicios, relación con servicios del exterior del espacio)
• Directrices de los programas de uso público
4. Diseño de la planificación del uso público. Programación y regulación de actividades
• Programa de acogida
– Subprograma de regulación de actividades
– Subprograma de corrección y prevención de impactos
• Programa de educación ambiental
• Subprograma de información y comunicación
Información
Señalización
Publicaciones
Uso de la imagen
Promoción
Interpretación
– Subprograma de formación
• Programa de seguridad
• Programa de voluntariado
• Grado de desarrollo de la programación. Calendario y previsión de financiación
5. Administración del uso público
• Fórmulas en la prestación de servicios de uso público. Elaboración de modelos de pliegos y
fórmulas de prestación de servicios
• Cauces de comunicación para la coordinación y cooperación con otras administraciones
6. Evaluación y seguimiento de la planificación del uso público

Fuente: EUROPARC-España, 2002a.


© Editorial UOC 175 Capítulo III. Diseño de planes...

Los programas de uso público constituyen un nivel inferior en la cascada de


planificación, habiendo sido definidos como el proyecto ordenado de activida-
des, instalaciones y servicios de uso público. A su vez, un plan o programa de
uso público puede articularse en programas específicos o subprogramas, como
pueden ser los programas de acogida, educación ambiental, seguridad y segui-
miento, entre otros posibles (EUROPARC-España, 2002a).
¿Qué es un programa de uso público? Conjunto ordenado de actuaciones en
el cual, dentro de una temática determinada de la gestión del uso público, se
desarrolla el modelo de uso público que ha quedado explicitado en el plan y
se proponen las condiciones concretas para su ejecución y funcionamiento
(Hernández y Gómez-Limón, 2005).

2) Zonificación
La zonificación de los espacios naturales protegidos constituye una de las
principales herramientas para la adecuada ordenación de los usos y de las acti-
vidades, incluyendo las relativas al uso público y turístico. Con carácter general
éstas deberán concentrarse en aquellos ámbitos con mayor capacidad de acogi-
da y regularse convenientemente e incluso, en su caso, prohibirse en las zonas
más valiosas y frágiles en las que primen los objetivos y función de conserva-
ción que pueden verse afectados. Resulta frecuente que, tomando como marco
la zonificación, se establezca la posibilidad o no de implantación de según qué
equipamientos de uso público.
Derivado del variado panorama autonómico en materia de espacios protegi-
dos, no existe en la actualidad un modelo o tipología de zonificación de aplica-
ción a todos los espacios protegidos españoles. Aún más, en varias comunidades
autónomas ni siquiera se utiliza la misma zonificación en todos los espacios
protegidos. En todos los casos la regulación de los usos y actividades de uso pú-
blico y turístico, que son los que mayormente interesa recoger aquí, oscila entre
una zona de máxima protección donde se imponen fuertes regulaciones e inclu-
so la prohibición de todo tipo de usos y las zonas de uso más o menos intensivo,
con mayor capacidad de acogida, en las que tienen cabida la mayor parte de los
usos turísticos del territorio.
© Editorial UOC 176 Planificación territorial del turismo

Figura 3.5. Zonificación del Parque Natural Los Alcornocales (Andalucía)

Fuente: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/sintesis/fprotamb/poltamb/ordgest/enp/
prqnat/alcornoc/a3001201.pdf
© Editorial UOC 177 Capítulo III. Diseño de planes...

3) Equipamientos
Los equipamientos de uso público constituyen una herramienta de gran va-
lor estratégico para la ordenación y regulación del uso público en los espacios
naturales protegidos, pero no han de constituir un fin en sí mismos. El conjun-
to de las actividades de uso público pueden planificarse y ordenarse, en mayor
o menor medida, tomando como elemento de referencia los equipamientos. Sin
embargo, no todos los espacios tienen que dotarse necesariamente de dichos
instrumentos y, en su caso, deberán realizarse los estudios para determinación
de su ubicación conforme con la planificación y modelo de uso público, y por
supuesto acorde con los objetivos de conservación.
¿Qué es un equipamiento de uso público? Instalación fija o móvil destinada a
prestar soporte físico a las actividades y programas de uso público. Su utilidad
puede residir en sí misma o servir de recursos básicos a servicios prestados por
personal especializado (Hernández y Gómez-Limón, 2005).
Entre los programas y subprogramas derivados del plan de uso público más
desarrollados se encuentra el de acogida de los visitantes, en el que los equi-
pamientos tienen un papel protagonista. Desde las administraciones públicas
se ha apostado fuertemente por la dotación de equipamientos de acogida
para los visitantes de los espacios protegidos. Cerca del 80% de los parques
poseen centro de visitantes y más del 70%, puntos de información. Cerca del
70% de los parques poseen algún tipo de sistema estandarizado de señaliza-
ción (EUROPARC-España, 2002a).
Los equipamientos en su conjunto deben ser objeto de evaluación, máxime
por la elevada inversión que suponen en muchos de los casos. Según datos de
1997 disponibles para 32 instalaciones, se calcula que algo más de 1,5 millones
de personas pasan por los centros de visitantes, lo que determina, en relación
con el total de visitas contabilizadas, que hacen uso del centro de visitantes en
torno al 10% del total de visitantes (Gómez-Limón, et al., 2000).
No existe ningún documento normativo a escala del Estado español en el que
se establezcan directrices generales sobre equipamientos de uso público en espa-
cios protegidos. Cabe referir, no obstante, el Plan director de la red de parques na-
cionales (Organismo Autónomo Parques Nacionales, 2001), donde se establecen
una serie de directrices que pueden extrapolarse como un modelo para el conjun-
to de los espacios protegidos. Son las siguientes: deberán adaptarse lo más posible
al entorno; se reducirán al mínimo las afecciones paisajísticas negativas, tanto por
© Editorial UOC 178 Planificación territorial del turismo

su forma como por sus materiales o su acabado; se optimizará la eficiencia ener-


gética, y, en la medida de lo posible, se utilizarán energías renovables; se promo-
verá el uso de materiales biodegradables, la reutilización y el reciclado de
materiales; se procurará que las instalaciones e infraestructuras precisas se ubi-
quen el exterior del espacio protegido; tendrá preferencia la adaptación de insta-
laciones frente a nuevas construcciones; los senderos más frecuentados en las
zonas de uso especial podrán llevar un tratamiento superficial, integrado estética-
mente; las instalaciones deberán tener un adecuado mantenimiento y conserva-
ción; el consumo de energía y de combustibles no renovables se minimizará; se
pondrá especial interés en la protección de las captaciones de agua frente a la con-
taminación, en el tratamiento de las aguas residuales y en los dispositivos de re-
cogida de residuos; los parques estarán adecuadamente señalizados para proveer
la información y orientación necesaria; las señales serán de pequeño tamaño, en
el menor número posible y llevarán el mínimo texto; señales, símbolos y signos
exteriores e interiores se elaborarán de acuerdo con el manual de identidad corpo-
rativa de la Red de Parques Nacionales; se evitará la construcción de otras infraes-
tructuras e instalaciones en el interior de los parques, salvo casos excepcionales; las
carreteras deben considerarse elementos singulares que facilitan la visita, si bien en
cualquier caso las soluciones al exceso de tráfico se orientarán hacia su limitación
o reducción y no hacia la ampliación.
Buena parte de las actuaciones realizadas durante el siglo xx para facilitar el
uso público y turístico en los espacios protegidos han sido desmanteladas, en los
casos en que los planteamientos de accesibilidad vulneraron valores ambientales
sobresalientes. Es el caso, a modo de ejemplo, del proyecto de restauración de las
altas cumbres del Parque Nacional de Sierra Nevada, en Granada, que contempla
como principal actuación la eliminación de los últimos 3,6 kilómetros de la ca-
rretera de acceso a la cumbre, construida en 1953, así como el desmantelamiento
de las construcciones e infraestructuras levantadas en la zona de cumbres.

2.3.6. Reconocimientos de calidad turística en espacios protegidos

En la última década se han creado numerosos reconocimientos de calidad


aplicados a destinos turísticos, agentes, productos, servicios, etcétera. Sobre uso
© Editorial UOC 179 Capítulo III. Diseño de planes...

público y turístico en espacios protegidos han surgido también varias iniciati-


vas, entre las que destaca la Carta Europea del Turismo Sostenible en Espacios
Naturales Protegidos (EUROPARC-España, 2000).

1) La Carta Europea del Turismo Sostenible en Espacios Naturales


Protegidos
La iniciativa surge en el marco de la Federación EUROPARC que, como resul-
tado de un programa de trabajo iniciado en 1991, presenta en 1993 el documen-
to Loving them to death?, revisado y reeditado recientemente (EUROPARC
Federation, 2001); entre sus recomendaciones está la creación de una Carta Eu-
ropea del Turismo Sostenible en espacios naturales protegidos (CETS).
Es un instrumento voluntario, cuya obtención significa un reconocimiento
de calidad ambiental del desarrollo de actividades turísticas en el marco de los
espacios protegidos. La CETS incluye entre sus objetivos la protección y mejora
del patrimonio local, el desarrollo socioeconómico, la preservación y mejora de
la calidad de vida de los locales y el control de la influencia de los turistas y la
mejora de la calidad de los servicios. En el proyecto de la CETS participan la ad-
ministración responsable del espacio protegido, las empresas turísticas que de-
sarrollan su actividad en el ámbito de los espacios protegidos y las agencias que
organizan visitas a los mismos.
Las partes contratantes adquieren determinados compromisos a desarrollar
en plazos consensuados, de tal forma que el grado de consecución de los obje-
tivos pueda ser objeto de evaluación. Los beneficios obtenidos con la firma de
la carta son varios y distintos para los agentes implicados.

Beneficios de la Carta Europea del Turismo Sostenible en Espacios Natu-


rales Protegidos
– Para el espacio protegido representa un distintivo de excelencia en mate-
ria de turismo sostenible, que puede traducirse en el desarrollo de produc-
tos turísticos de calidad.
– Para la empresa turística supone beneficiarse de un asesoramiento y ayu-
da para adoptar métodos de gestión medioambiental y también potencia
el desarrollo de la actividad turística fuera de temporada, al tiempo que se
incrementa con carácter general el mercado de clientes potenciales.
© Editorial UOC 180 Planificación territorial del turismo

– Para las agencias de viaje resulta beneficioso poder contar con los espacios
protegidos en la elaboración de sus productos y se facilita asimismo la in-
terrelación con actores locales.

De los 25 espacios europeos que habían obtenido la CETS en 2005 un total de


7 son españoles: Parque Natural de la Zona Volcánica de la Garrotxa, en Cataluña,
en 2001; y en Andalucía los parques naturales de Sierra de Aracena y Picos de
Aroche; Cazorla, Segura y Las Villas; Sierra de Grazalema; Los Alcornocales; y
Sierra Nevada, que desarrolla el proyecto conjuntamente con el parque nacional
del mismo nombre. Todos los espacios andaluces obtuvieron este reconoci-
miento internacional en 2004.

2) Q de calidad de los espacios naturales protegidos


El sector espacios protegidos se ha incorporado recientemente al Sistema de
Calidad Turística Española, lo que ha permitido la aplicación de la Marca Cali-
dad Turística Española, la Q de calidad, a los espacios protegidos. La obtención
de este reconocimiento de calidad garantiza que estos espacios cumplen con los
requisitos de la norma de calidad correspondiente para el área de gestión del uso
público. Se garantizan unos determinados niveles de calidad en lo que se refiere
a la recepción e información de visitantes, la señalización, los equipamientos,
la educación ambiental y la prevención de riesgos.
En 2005 habían obtenido la Q de calidad del sector espacios protegidos el Par-
que Natural de la Zona Volcánica de La Garrotxa y Parque Natural del Montseny,
en Cataluña; el Parque Natural del Carrascal de la Font Roja, en la Comunidad
Valenciana; el Parque Natural de las Hoces del Duratón, en Castilla y León;
y el Parque Regional de Sierra Espuña, en la Región de Murcia.

2.3.7. Algunos ejemplos de buenas prácticas

En el Plan de acción para los espacios naturales protegidos del Estado español se
identifican varios observatorios vivos, que vienen a ser ejemplos de buenas
prácticas de planificación y gestión de espacios naturales protegidos. En materia
© Editorial UOC 181 Capítulo III. Diseño de planes...

de uso público y turismo se recogen varias experiencias (EUROPARC-España,


2002b), entre las que cabe citar las siguientes:

– Plan de información al visitante en los parques de la Diputación de


Barcelona.
– Red de equipamientos de interpretación del patrimonio (ecomuseos) en
los municipios del entorno del Parque Nacional de Cabañeros en colabo-
ración con el grupo de acción local.
– Plan de acceso al valle de Ordesa, Parque Nacional de Ordesa y Monte
Perdido.
– Acreditación de empresas turísticas como puntos de información del Par-
que Natural de la Zona Volcánica de La Garrotxa.

2.3.8. La planificación de la actividad turística en los espacios


naturales

Cualquier norma relacionada con los espacios naturales afecta a la actividad


turística. La preservación del paisaje, la limitación de usos industriales, el man-
tenimiento de la actividad agrícola, la regulación sobre vallados o caminos o,
simplemente, la propia definición de espacio protegido tienen una incidencia
directa sobre la actividad turística. De todas formas, más allá de esta observación
general podemos identificar cuatro ámbitos de los PORN y los PRUG que suelen
aludir concretamente a los usos turísticos y recreativos.

• Identificación de los objetivos generales del espacio protegido. En la defi-


nición de los objetivos generales, el parque define el nivel de protección,
la orientación básica del espacio protegido y los usos tolerados.
• Definición de los usos. La regulación de los usos puede seguir tres vías:

– La prohibición
– La tolerancia
– El estímulo
© Editorial UOC 182 Planificación territorial del turismo

En general los espacios protegidos no prohíben los usos turísticos y recreati-


vos, excepto en áreas muy concretas. En los últimos años se ha generalizado el
estímulo o privilegio de las actividades turísticas, siempre que cumplan con los
criterios sostenibles propios del espacio natural protegido.

• Zonificación. El espacio protegido puede regular zonas en las cuales se dé


prioridad a los usos turísticos o recreativos: puntos de interpretación, área
de alojamiento, zona de distribución de los itinerarios, etc. Cada vez es
más frecuente que la zonificación incluya una o más áreas con una fun-
ción esencialmente recreativa.
• Directrices de aplicación. Este capítulo es muy frecuente en los PRUG y
regula con detalle la forma como deben desarrollarse las actividades per-
mitidas del espacio protegido. En las directrices podemos encontrar orien-
taciones sobre la construcción de equipamientos turísticos o recreativos,
el sistema de itinerarios, los centros de información e interpretación, el
alojamiento, las normas sobre acampada u otros aspectos relacionados
con la actividad turística.

2.3.9. A modo de conclusiones

Las iniciativas turísticas programadas en el marco de los espacios protegidos


deben desarrollarse tomando en consideración los objetivos y funciones del es-
pacio, así como las directrices y normativa de regulación de los documentos de
planificación y gestión.
Además, una adecuada planificación y ordenación de las actividades turísti-
cas puede contribuir indirectamente a la consecución de los objetivos de con-
servación de los espacios protegidos; por ejemplo, concentrando el uso turístico
en los espacios menos valiosos y con mayor capacidad de acogida y reduciendo,
por consiguiente, la presión e impactos ambientales en las zonas de mayor valor
y fragilidad.
El Plan de acción para los espacios naturales protegidos del Estado español
(EUROPARC-España, 2002a) aporta un total de 24 recomendaciones en ma-
© Editorial UOC 183 Capítulo III. Diseño de planes...

teria de uso público. A continuación se recogen algunas de las más relevantes


sobre planes y programas, equipamientos y actividades:

– Los aspectos generales relacionados con la planificación del uso público


deberán estar recogidos en los planes de gestión y, cuando el espacio
protegido lo considere oportuno, desarrollarse en planes o programas
específicos. Estos documentos deben apoyarse en un buen diagnóstico
con información completa sobre los visitantes (afluencia, distribución,
tipología, demandas, actividades, satisfacción), la capacidad de acogida
(del espacio, de las infraestructuras y respecto a la calidad de la visita),
los equipamientos ya existentes, la calidad de los servicios y los recursos
necesarios.
– Los programas que componen y desarrollan el plan de uso público son he-
rramientas al servicio de la protección y la gestión del espacio; en éstos
primarán los contenidos relacionados con estos fines.
– Los programas básicos (educación ambiental, acogida, etcétera) deriva-
dos del plan de uso público deben identificar y dar respuesta a todos sus
destinatarios (incluyendo la población local), definiendo los objetivos
para cada colectivo, y adecuando duración, contenido, vehículo de
transmisión del mensaje e infraestructuras, que se adaptarán dentro de
sus posibilidades, a las características de cada caso, potenciando así el
concepto de igualdad de oportunidades de acceso y utilización de los es-
pacios protegidos.
– Profundizar en la regulación y normativa de algunas actividades de uso
público que funcionan actualmente como servicios comerciales (activi-
dades deportivas y actividades de uso público convertidas en productos
turísticos).
– Avanzar en la homogeneidad de las denominaciones de equipamientos
que en la actualidad presentan objetivos y contenidos similares, lo cual
permitirá homologar los servicios y la calidad que ofrecen.
– La viabilidad y la eficiencia de los equipamientos de uso público debe ser
la norma básica para su diseño y funcionamiento. Los costes de manteni-
miento deben ser mínimos. Su construcción y su ubicación deben ade-
cuarse a las características del entorno, utilizándose en la medida de lo
© Editorial UOC 184 Planificación territorial del turismo

posible edificaciones ya existentes en núcleos urbanos y primando ante


todo los criterios ambientales y de funcionalidad.
– Los equipamientos no deben ser un objetivo en sí mismos, sino un recur-
so para la gestión del uso público.
– En determinadas ocasiones y según la necesidad, los equipamientos po-
drán ser multifuncionales, de modo que se aumente su operatividad e in-
cluso presten servicios a las comunidades locales.
– Propiciar la participación de los agentes y empresas locales en las fórmu-
las de gestión de los equipamientos de uso público.
– Los equipamientos de uso público deberán cumplir con criterios de bue-
nas prácticas de gestión medioambiental.
– Los equipamientos de uso público situados en el interior del espacio
protegido pero no vinculados directamente a su gestión, como alber-
gues de montaña y otros, deberán asumir igualmente los objetivos del
espacio en materia de conservación, educación ambiental e informa-
ción.

2.4. La planificación regional de la actividad turística

Excepto en el caso del turismo urbano, cuando pensamos en un destino no


lo asociamos con una localidad: por ejemplo, la isla de Malta, la Costa Azul, la
cara norte de los Alpes, la región andina de Ecuador o el delta del Orinoco. Con
frecuencia los destinos turísticos son regiones, áreas más o menos extensas, que
se articulan a partir de uno o varios factores de atracción.
La escala regional es una escala idónea para la planificación de las actividades
turísticas. La región contiene una serie de características que la hacen especial-
mente adecuada como marco de planificación:

1) Se trata de un ámbito de relaciones entre la actividad turística y otras ac-


tividades económicas, lo cual permite un modelo de gestión equilibrado y un
mayor control de los impactos y beneficios entre los diferentes sectores.
2) Es, comúnmente, un contenedor de recursos territoriales amplio, de ma-
nera que su gestión turística integral permite ofrecer un producto o una gama
© Editorial UOC 185 Capítulo III. Diseño de planes...

de productos mucho más compleja. Una localidad litoral puede complementar


su oferta con las zonas naturales, los espacios de montaña, los complejos de ocio
o los conjuntos monumentales de su región.
3) Es un ámbito territorial que se ajusta mejor a los mecanismos del sistema
turístico receptivo. La gestión regional del territorio, por ejemplo, permite esta-
blecer una jerarquía de recursos y un sistema de acceso a los mismos, facilita el
establecimiento de sistemas de difusión territorial, permite incorporar inputs al
sistema como mano de obra, información o productos de apoyo y facilita el es-
tablecimiento de sistemas de compensación.
4) En general, existe una mayor identificación entre la imagen del destino y
la región, si bien es cierto que algunas localidades también son percibidas como
destinos-meta. Esta asociación necesita un sistema de promoción y de manteni-
miento de producto con criterios regionales más que locales.

El concepto de región es, de todas formas, muy vago y describe unidades te-
rritoriales de dimensiones y características muy diferentes. Podríamos decir que
existen distintas escalas regionales, cada una de las cuales precisa de instrumen-
tos de planificación específicos.

3. El proceso de planificación territorial del turismo.


Ejemplos de casos

El plan territorial del turismo es el principal instrumento de ordenación del


territorio turístico. Permite gestionar de forma simultánea los planes sectoriales
turísticos de contenido territorial y los planes territoriales de espacios donde el
turismo tiene un fuerte protagonismo.
En esta sección presentamos cuatro modelos de planificación territorial
que tienen una fuerte incidencia en el ámbito turístico, con el fin de conocer
de forma más detallada los conceptos y los utensilios de la planificación te-
rritorial.
© Editorial UOC 186 Planificación territorial del turismo

3.1. La regeneración de espacios turísticos saturados. Las directrices


de ordenación territorial de las Baleares

El Gobierno balear aprobó la Ley Territorial en 1995. A partir de esta Ley se


desarrollaron las directrices de ordenación territorial (DOT) en el año 1997. El
elemento más significativo de estas directrices es que plantean un nuevo rum-
bo en el modelo de gestión del territorio, basado en criterios de sostenibilidad.

1) La primera parte de las DOT son, en realidad, una serie de principios bá-
sicos en los que se enfatiza la relevancia de los elementos ambientales en la
definición de la estrategia territorial de las islas. Por este motivo, los principios
básicos están estructurados en una serie de ámbitos con un claro contenido
ambiental.

Uno de los elementos más interesantes de este desarrollo normativo es que


fija una serie de indicadores que sirven como baremo para evaluar la eficiencia
de las medidas que se llevan a cabo.
Por ejemplo, en el capítulo del patrimonio natural podemos encontrar indi-
cadores como los siguientes:

• Disminución del grado de inundabilidad de los edificios.


• Mantenimiento de la red de drenaje.
• Incremento del grado de biodiversidad.
• Restauración de la superficie forestal.
• Decrecimiento de la tasa de incendios por encima de la tasa de crecimien-
to de la masa forestal.
• Mantenimiento de la superficie de espacios protegidos.
• Incremento de la inversión privada en conservación y producción de re-
cursos ambientales.

2) La segunda parte de las directrices se organiza a partir de la estructura te-


mática, en la que se realiza una serie de directrices sobre los sistemas básicos del
modelo territorial.
© Editorial UOC 187 Capítulo III. Diseño de planes...

El primer capítulo aborda los planes territoriales parciales, es decir, las di-
rectrices concretas para ámbitos territoriales más pequeños, con unas nece-
sidades y unos objetivos específicos. Las DOT fijan ocho planes parciales que
van desde la Sierra de Tramontana a la isla de Menorca en su conjunto. El
segundo capítulo se dedica al sistema urbano. Las directrices realizan una
clasificación de las unidades urbanas en cuatro grupos: nodos estructurantes,
núcleos con influencia supramunicipal, núcleos tradicionales y áreas turísti-
cas. El tercer capítulo trata sobre el sistema relacional de una manera muy
exhaustiva. El carácter insular de las Baleares otorga al sistema de comunica-
ciones un papel fundamental. En el análisis se incluyen las comunicaciones
viarias, el ferrocarril, los aeropuertos y la comunicación por mar. Además, el
estudio incluye un análisis de las infraestructuras hidráulicas, los residuos,
la energía y la infraestructura telemática. Finalmente, el estudio sobre el sis-
tema productivo trata los sectores clásicos (agricultura, industria, servicios,
etc.), aunque, como es obvio, dedica la máxima atención al desarrollo del tu-
rismo y su relación con el modelo territorial.
En esta presentación sobre las directrices de ordenación territorial interesa
destacar las figuras dinamizadoras, debido a la estrecha relación que se establece
con la actividad turística.
El programa ciudad es un instrumento de planificación de la ciudad que in-
tenta superar los límites de la planificación urbana. Los elementos clave que de-
finen el programa ciudad son la importancia de la participación ciudadana, la
relevancia del urbanismo de las ideas, un horizonte temporal amplio, la delimi-
tación geográfica más allá del municipio y una metodología basada en el valor
del “proyecto de ciudad” y el marketing urbano.
Los programas de renovación, embellecimiento e imagen (PREI) están dise-
ñados para los núcleos tradicionales, aquellos que mantienen las señas de iden-
tidad de la arquitectura y el urbanismo insular. El programa plantea una
verdadera guía de diseño que regule una actuación integral de rehabilitación y
renovación de la imagen de estos núcleos. Además de definir los elementos fun-
damentales (color, texturas, formas, paisajes, etc.) el plan identifica las ZIP (zo-
nas de identidad principal), es decir, el área urbana más representativa del
núcleo y a la que se dedicarán más recursos.
El programa estratégico de renovación turística (PERT) es un programa con-
cebido para las áreas turísticas del litoral, y tiene como principal objetivo la me-
© Editorial UOC 188 Planificación territorial del turismo

jora del paisaje urbano y la reducción de los impactos visuales generados por el
turismo. La metodología de actuación es muy similar a la del PREI.
El programa de recuperación paisajística (PRP) está pensado para los núcleos
tradicionales y las áreas rurales del interior de las islas. En este caso, la interven-
ción en el territorio va más allá de los núcleos urbanos e intenta abarcar un ám-
bito más amplio: el objetivo es intervenir en los elementos del paisaje. De este
modo, además de la atención lógica a las piezas del espacio urbano (fachadas,
colores, tejados, materiales, mobiliario urbano, etc.), el programa define ele-
mentos territoriales del paisaje (taludes, vallas, vegetación, caminos, etc.).
Finalmente, el parque etnográfico (PE) es una iniciativa de planeamiento que no
sólo interviene en el territorio, sino también en las actividades económicas y cultu-
rales del mismo. La idea es preservar (o recuperar) las formas de vida tradicionales
mediante la re-creación de la artesanía, la agricultura y la cultura popular de las islas
(por ejemplo, el parque etnográfico del río Arnoia, en Allariz, Orense).
En definitiva, las directrices de ordenación territorial son un instrumento
singular de intervención en el territorio que utiliza unas figuras inéditas para
planificar el espacio. Se trata, además, de un planteamiento muy marcado por
la fuerte incidencia del turismo en el espacio insular.

3.2. Los “espacios oportunidad”. El Plan territorial parcial


de Bilbao metropolitano

La Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco fue aprobada en el año 1991.
Cuatro años más tarde, el Parlamento vasco aprobó las directrices de ordenación
del territorio (DOT), que prevén diferentes planes territoriales parciales. Una de
las intervenciones más emblemáticas es el Plan territorial parcial de Bilbao metro-
politano, aprobado en el año 1997.
El Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano tiene como pieza funda-
mental la ría de Bilbao, una línea de doce kilómetros de longitud en torno a la
cual residen un millón de personas. La ría ha sido el eje central de la industria-
lización del País Vasco, especialmente en el sector de la metalurgia y en otros
sectores derivados como los astilleros. La grave crisis de los años ochenta sumió
a este territorio en una profunda depresión, a la que se unía el fuerte impacto
ambiental y paisajístico de las operaciones industriales.
© Editorial UOC 189 Capítulo III. Diseño de planes...

En este contexto, el Plan territorial parcial se fijó como objetivos los retos
siguientes:

• Conseguir la integración entre ambos márgenes de la ría, que hasta el mo-


mento vivían de forma bastante independiente.
• Aprovechar la potencialidad de los frentes de agua para materializar espa-
cios urbanos de calidad, entre los cuales se presentan operaciones emble-
máticas de ocio y cultura.
• Descongestionar las áreas urbanas que presentan mayores problemas de
densificación.
• Facilitar el apoyo para la implantación de nuevas actividades económicas,
de manera que el sector secundario y los servicios se puedan mezclar y
complementar dentro de los mismos espacios físicos. Entre estas activida-
des, el Plan contempla el sector turístico y recreativo.
• Regenerar las zonas abandonadas por la actividad industrial, que son las
que más contribuyen a crear una imagen de deterioro y degradación.
• Recuperar los terrenos de antiguas explotaciones mineras.
• Aprovechar la potencialidad de desarrollo del entorno del aeropuerto de
Sondika, lo que supone el control y la reordenación del desarrollo indus-
trial en el valle de Asúa.
• Crear un hábitat de calidad para usos residenciales y terciarios en la zona
costera.
• Crear un sistema de parques metropolitanos.

En definitiva, el Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano es un exce-


lente ejemplo de la capacidad de transformación de un plan territorial. El obje-
tivo fundamental consiste en reconvertir una serie de espacios abandonados y
en proceso de degradación en “espacios de oportunidad”, es decir, áreas donde
se puedan ubicar empresas y actividades estratégicas.
Las actuaciones más relevantes en la ría han sido las siguientes:

• Bilbao ha situado en el borde de la ría, en el área de Abandoibarra, las dos


actuaciones más emblemáticas del urbanismo contemporáneo de la ciu-
dad: el Museo Guggenheim Bilbao (1997) y el Palacio de Congresos y de
la Música de Euskalduna (1999). Los dos proyectos han permitido regene-
© Editorial UOC 190 Planificación territorial del turismo

rar el tejido urbano y también crear equipamientos culturales con una


fuerte incidencia en el sector turístico.
• El Plan integral de saneamiento, gestionado por el Consorcio de Aguas, po-
sibilitará que muy pronto no existan vertidos de aguas residuales a la ría. Las
mejoras en la calidad del agua, aunque incipientes, ya resultan apreciables.
• La primera fase de ampliación del puerto exterior, recientemente conclui-
da y llevada a cabo por la Autoridad Portuaria de Bilbao, mejorará la ges-
tión portuaria, acogerá la nueva estación de mercancías ferroviarias y
posibilitará la liberación de espacios para los nuevos usos urbanísticos.
• Otra imagen inédita de la ría ha sido la creación de dos nuevos puentes
sobre la misma, el de Euskalduna, diseñado por Javier Manterola, y la pa-
sarela Zubizuri de Santiago Calatrava, los dos en el casco urbano bilbaíno
e inaugurados en 1997.
• Una de las obras más emblemáticas de la reconstrucción urbana de Bilbao
ha sido la creación del metro de Bilbao, diseñado por el arquitecto Nor-
man Foster, que ha mejorado el sistema relacional interno. En este mismo
sentido el nuevo puerto deportivo de Getxo, situado en la desembocadura
del Abra, resulta representativo de la nueva estructura económica, en la
que el ocio cobra un gran protagonismo.
• Algunos de los grandes complejos industriales abandonados o con una acti-
vidad en declive han sido presentados como espacios de desarrollo turístico
y recreativo, incluso manteniendo las estructuras industriales tradicionales.

En definitiva, el Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano es una mues-


tra de la capacidad de planificación territorial en las áreas industriales en decli-
ve, en las que el turismo y las grandes obras culturales, recreativas y ambientales
pueden ser una forma de recuperación económica y también territorial.

3.3. El turismo como agente de desarrollo comarcal. Las tierras


del Ebro (Cataluña)

En el año 1995, el Parlamento de Cataluña aprobó el Plan territorial general


de Cataluña. Este Plan sigue de forma clara los parámetros tradicionales de un
© Editorial UOC 191 Capítulo III. Diseño de planes...

plan territorial, especialmente en la presentación de los diferentes sistemas: el


sistema ambiental (muy poco importante en el Plan), el sistema urbano (articu-
lado a partir de las áreas de cohesión), el sistema relacional (con un amplio in-
terés en la nueva estructura viaria) y el sistema productivo.
El Plan territorial general cumple tres objetivos:

1) Definir las líneas estratégicas a partir de tres grandes ejes (territorial, cali-
dad de vida y economía).
2) Definir el modelo territorial mediante la imagen-objetivo de distribución
de la población en el año 2026.
3) Establecer las directrices para la formulación de planes (planes territoria-
les parciales, planes sectoriales y directrices para los planes generales de ordena-
ción urbana).

Hoy día sólo se ha finalizado un plan territorial parcial, que es el de las tierras
del Ebro (las comarcas más meridionales de Cataluña), aunque en los planes terri-
toriales parciales del Alt Pirineu-Aran y del Camp de Tarragona están en proceso de
elaboración. Veamos los principales resultados del Plan de las tierras del Ebro.
El Plan territorial de las tierras del Ebro intenta articular un modelo territorial
basado en el trazado del río. Sin obviar la relación natural con la centralidad del
triángulo Tarragona-Reus-Valls, el Plan diseña un modelo territorial propio en
el que el protagonista central de la articulación del espacio es el curso bajo del
río Ebro. Esta región actúa también como una rótula que conecta Cataluña con
la Comunidad Valenciana.
El Plan territorial de las tierras del Ebro plantea un desarrollo sostenible de
las comarcas más meridionales de Cataluña (que presentan niveles de desarro-
llo inferiores a la media catalana), para que la agricultura y la industria tradi-
cional convivan con un auge de nuevas formas de turismo (especialmente,
rural y fluvial).
El diagnóstico del Plan territorial parcial se articula a partir de tres ejes fun-
damentales:

1) La composición de los sistemas urbanos


2) Las proyecciones demográficas
3) La situación del modelo económico
© Editorial UOC 192 Planificación territorial del turismo

La confluencia de los tres diagnósticos indica que una prolongación de la si-


tuación de forma inercial podría suponer un declive económico, social y terri-
torial de la zona.
Por este motivo, la parte dispositiva del Plan territorial plantea una serie de
ejes de desarrollo que puedan compensar el estancamiento de esta región:

• El Plan territorial considera que las unidades mínimas de actuación son los
sistemas urbanos, es decir, el conjunto de municipios que mantienen estre-
chas relaciones en términos de movilidad obligada (residencia-trabajo).
• El desarrollo económico de las tierras del Ebro se basa en la combinación
del mantenimiento de la actividad agrícola, el desarrollo industrial (espe-
cialmente a partir de operaciones de ampliación de suelo industrial) y la
actividad turística. En este sentido, el Plan plantea actuaciones en cinco
subregiones, cada una de las mismas con estrategias propias: (a) el desa-
rrollo del turismo de litoral en la franja costera norte, (b) el turismo fluvial
en el eje del Ebro, (c) el desarrollo de turismo natural en las zonas de mon-
taña de poniente, (d) el turismo cultural en los núcleos históricos y tradi-
cionales y (e) el turismo natural en la zona deltaica.
• El Plan territorial dedica una parte de su desarrollo a la definición de es-
trategias específicas para las subregiones que articulan el territorio. Asi-
mismo, plantea una serie de recomendaciones generales en el ámbito de
la planificación urbanística, con el fin de coordinar los diferentes planes
generales de ordenación urbana.
• Por último, el Plan dibuja las grandes líneas del sistema relacional de la
región, especialmente en lo que respecta a la red viaria y a la navegabili-
dad del río Ebro.

3.4. La planificación del paisaje. El Plan territorial paisajístico


del Valle de Aosta

El Valle de Aosta es una región alpina de Italia, limítrofe con Francia y Suiza. Esta
región se caracteriza por la relevancia de la afluencia turística nacional e internacio-
nal, basada tanto en los deportes de invierno como en el turismo natural y en la
© Editorial UOC 193 Capítulo III. Diseño de planes...

belleza del paisaje. Las bases de la ordenación territorial de la región están recogidas
en el Plan territorial paisajístico (PTP) del Valle de Aosta, aprobado en el año 1998.
El Plan se estructura en tres ámbitos. En primer lugar establece una serie de
disposiciones de carácter general, en las que se plantea el rango superior de estas
normas respecto a las normas urbanísticas locales. En segundo lugar, el Plan fija
las disposiciones específicas para cada uno de los sistemas que integran el Valle:
sistema natural, sistema de pastos, sistema forestal, sistema hídrico y sistema ur-
bano. Por último, el Plan regula la incidencia en el territorio y en el paisaje de
las diferentes actividades que integran el sistema productivo (pastos, artesana-
do, turismo, actividad forestal, etc.).
El principal interés del Plan es que intenta fijar los parámetros esenciales del pai-
saje del valle, de manera que cada sistema y cada actividad están condicionados por
su relación con el modelo paisajístico de Aosta. Para cada actividad, el Plan carto-
grafía las áreas que deben ser mantenidas, las que pueden ser recuperadas y aquéllas
en las que es posible desarrollar una actividad nueva o transformadora. De esta ma-
nera, la planificación del territorio no sólo atañe a los usos del suelo o las densida-
des, sino sobre todo a la incidencia de la actividad en el paisaje.
Cada una de las áreas cartografiadas del Valle puede ser considerada:

• Conservación (CO). El Plan establece aquí un programa de conservación


de los recursos naturales y patrimoniales.
• Recreación (MA). En este caso la vocación del territorio es la preservación
del paisaje, el territorio y el patrimonio de forma compatible con la re-
creación, lo que permite una intervención leve en el paisaje, siempre que
sea con este fin.
• Recuperación (RE). El objetivo es reestablecer la forma del paisaje antes de
su degradación o transformación por la actividad humana.
• Revalorización (RQ). El Plan persigue la valorización de los recursos y del
patrimonio existente y la eliminación de usos no compatibles.
• Transformación (TR). Incluye todas aquellas actividades que el Plan tolera
en determinadas áreas y que pueden comportar una modificación del mo-
delo territorial en el que se asienta, aunque siempre de forma leve.

Como es obvio, el Plan dedica una atención especial a la regulación de la ac-


tividad turística. En relación con las estaciones turísticas alpinas, el Plan estable-
© Editorial UOC 194 Planificación territorial del turismo

ce medidas de regeneración de las formas del paisaje tradicionales, al tiempo


que limita y regula la tipología de nuevos asentamientos. Además, establece pa-
rámetros para la creación de rutas y productos turísticos con base territorial y
marca pautas para la creación de equipamientos turísticos que no renuncien a
las formas arquitectónicas tradicionales.

4. Los planes territoriales turísticos. Estudio de casos


a diferentes escalas

Los planes turísticos pueden ser planes territoriales con una fuerte incidencia
en el sector turístico, o bien planes sectoriales de turismo con una especial de-
dicación al ámbito territorial. En sentido estricto, un plan territorial turístico es
un instrumento de ordenación del territorio que clasifica, ordena y regula la ac-
tividad turística en una determinada área.
A continuación se hará un repaso a algunos planes turísticos con una relativa
incidencia en el modelo territorial resultante. Hemos seguido una secuencia es-
calar, desde planes de ámbito nacional a planes locales:

1) Los planes de excelencia y dinamización. La intervención en los espacios


maduros y en los nuevos espacios.
2) El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan turístico regional de Ex-
tremadura.
3) El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan de turismo de Castilla y
León (2002 – 2006).
4) La planificación territorial turística local. Plan de dinamización turística
de Coria.

4.1. Los planes de excelencia y dinamización. La intervención


en los espacios maduros y en los nuevos espacios

Los planes de destino son una iniciativa de la secretaría general de turismo


de España, y tienen como objetivo la intervención en los elementos básicos de
© Editorial UOC 195 Capítulo III. Diseño de planes...

los destinos turísticos con el fin de mejorar su competitividad. Más que planes
territoriales turísticos, los planes de excelencia son programas de actuación con-
cretos en ámbitos territoriales de los destinos, que contribuyan de una manera
muy clara a la mejora de la competitividad.
Los principios básicos de los planes de destino son los siguientes:

• El programa está dirigido a destinos piloto. El objetivo es que tengan un


efecto demostración sobre otros destinos similares.
• Aunque la financiación del proyecto es pública, el plan persigue la corres-
ponsabilidad pública y privada.
• El principio rector básico de las actuaciones debe ser la sostenibilidad.
• Finalmente, se priorizan aquellas actuaciones que son fácilmente percepti-
bles por los visitantes y que mejoran de forma sensible la calidad del destino.

Existen dos planes de destino: los planes de excelencia turística y los planes
de dinamización turística. Los planes de excelencia turística son actuaciones en-
caminadas a la mejora de los destinos maduros, sobre todo en el litoral. El aba-
nico de propuestas es muy amplio y abarca desde la mejora de las playas a la
señalización, la diversificación de la oferta turística, las actuaciones en el medio
natural o la recuperación urbanística y del patrimonio. Por su parte, los planes
de dinamización están dirigidos a destinos emergentes con importante patrimo-
nio histórico y monumental. En este caso, el plan sienta las bases para el desa-
rrollo turístico de los destinos y su correcta articulación.
Los planes de destino españoles pueden ser planes de excelencia o planes de
dinamización. Los planes de excelencia actúan en los destinos maduros (espe-
cialmente del litoral) e intentan corregir los desequilibrios creados por el mode-
lo turístico tradicional. Los planes de dinamización se centran en los destinos
patrimoniales y pretenden crear las condiciones para el desarrollo turístico de
áreas emergentes.

4.2. El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan turístico


regional de Extremadura

El Plan turístico regional de Extremadura es un modelo de planificación tu-


rística con un fuerte contenido territorial. Este Plan, elaborado por la Dirección
© Editorial UOC 196 Planificación territorial del turismo

General de Turismo de la Junta de Extremadura, establece las líneas básicas del


desarrollo del turismo de la comunidad para el periodo 2000-2006.
El Plan contempla, en primer lugar, un estudio de los recursos turísticos y te-
rritoriales de Extremadura. El análisis de los recursos territoriales permite deter-
minar que la naturaleza y el patrimonio histórico de la región son los ejes
centrales del desarrollo turístico de Extremadura. Es decir, el territorio extreme-
ño (el campo, la dehesa, los senderos de trashumancia, las reservas naturales, los
ríos o las ciudades monumentales) es el elemento básico de la estrategia turística
extremeña.
El Plan plantea un modelo clásico de análisis DAFO en el que se muestran las
debilidades y las fortalezas del modelo turístico de Extremadura, en seis ámbi-
tos: infraestructuras, recursos, mercado, tejido empresarial, territorio y apoyo
institucional.
Finalmente, el principal elemento del Plan es la determinación de cinco ac-
ciones básicas de desarrollo:

• La cualificación de la oferta
• La cualificación del entorno
• La estructuración de los sistemas turísticos
• La cualificación de los recursos humanos
• La potenciación del apoyo institucional

Para cada una de estas acciones, el Plan prevé una serie de programas que se
concretan en acciones específicas.

Tabla 3.7. Listado de acciones previstas en el Plan turístico regional de Extremadura


Acción 1. Cualificación de la oferta

1.1. Reestructuración 1.1.1. Garantía de la calidad de los alojamientos


y mejora de la calidad
de las instalaciones 1.1.2. Ayuda a la reestructuración de los alojamientos hoteleros
alojativas
1.1.3. Mejora de la oferta rural mediante fomento de hoteles rurales

1.1.4. Mejora de la calidad de los campings

1.1.5. Definición de sistemas de calidad e implantación piloto

1.1.6. Fomento del asociacionismo de la oferta


© Editorial UOC 197 Capítulo III. Diseño de planes...

Acción 1. Cualificación de la oferta

1.2. Reestructuración y 1.2.1. Ayuda a la reestructuración de los establecimientos de


mejora de la calidad de restauración
los establecimientos
de restauración 1.2.2. Ordenación de la oferta de establecimientos de restauración

1.2.3. Diseño y consolidación de una marca asociada a la utilización de


productos extremeños

1.3. Mejora de la oferta 1.3.1. Fomento de empresas de actividades complementarias


complementaria
1.3.2. Ayudas a la modernización y acondicionamiento de las
instalaciones museísticas

Fuente: http://www.juntaex.es/consejerias/opt/dgt/planturistico.htm

4.3. El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan de turismo


de Castilla y León (2002-2006)

El Plan de turismo de Castilla y León es un plan turístico inspirado en el an-


terior plan turístico de la comunidad para el periodo 1995-2000. Forma parte de
las competencias autonómicas, que se recogen en la Ley 10/97. En este caso, el
Plan sigue una estructura clásica de la planificación territorial turística:

• Análisis de la situación territorial y turística.


• Principios básicos del Plan u orientaciones estratégicas.
• Objetivos generales concretados por los principios básicos.
• Programas de actuación que permitan conseguir los objetivos planteados.

El Plan turístico se ha fijado cinco principios básicos de desarrollo: la soste-


nibilidad, como principio elemental de la estrategia turística, la calidad como
fundamento para la competitividad del turismo regional, la coordinación entre
los distintos departamentos de la Administración autonómica y entre los nive-
les de la administración (local, regional, nacional, etc.), la colaboración entre el
sector público y el sector privado y la flexibilidad del Plan para hacer frente a
los cambios del entorno.
Estos principios básicos inspiran una serie de objetivos. El Plan diferencia en-
tre objetivos generales, de carácter estratégico, y objetivos específicos, con fines
mucho más concretos.
© Editorial UOC 198 Planificación territorial del turismo

Entre los primeros, podemos destacar los siguientes:

• Posicionar a Castilla y León como región líder en turismo de interior.


• Incrementar el número de viajeros y, especialmente, el porcentaje de
extranjeros.
• Reducir la estacionalidad.
• Aumentar la estancia media de los viajeros.
• Mejorar la rentabilidad y competitividad del sector turístico de Castilla y
León.

Finalmente, el Plan establece siete líneas de actuación, que se concretan en


programas específicos:

• Calidad en los destinos turísticos


• Diversificación y calidad de la oferta
• Formación turística
• Innovación y desarrollo tecnológico
• Promoción turística
• Apoyo a la comercialización
• Evaluación turística

4.4. La planificación territorial turística local. Plan


de dinamización turística de Coria

El Plan de dinamización turística de Coria es el resultado de la planificación


territorial turística de este municipio extremeño del Valle del Alagón, que reci-
bió el apoyo de un plan de excelencia turística.
Los ejes básicos del desarrollo del plan territorial turístico son:

• La rehabilitación y revitalización del casco histórico y del entorno natural.


• El apoyo a las empresas y los agentes turísticos.
• La programación de las actividades turísticas.
• La adecuación de los sistemas de información y comunicación turísticos.
© Editorial UOC 199 Capítulo III. Diseño de planes...

El elemento más significativo del Plan es la rehabilitación del casco histórico


de la ciudad, con el objetivo de lograr su utilidad turística. En este sentido, el
Plan plantea propuestas muy diferentes que van desde la eliminación de las lí-
neas aéreas de electricidad a la recuperación de elementos del patrimonio histó-
rico, la restauración de la antigua muralla o la iluminación artística de los
monumentos.
El Plan procura que el barrio antiguo de la ciudad mantenga una atmósfera
medieval tradicional. Con este objetivo no sólo interviene en los edificios, sino
también en el tipo de asfaltado (siempre con materiales tradicionales) o en el
mobiliario urbano. Por lo tanto, en el Plan de dinamización el desarrollo turís-
tico de la ciudad pasa por la intervención directa en los dos elementos centrales
de los recursos turísticos de la ciudad: el casco histórico y el entorno natural del
Valle del Alagón.
© Editorial UOC 200 Planificación territorial del turismo

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© Editorial UOC 208 Planificación territorial del turismo

Glosario

Agenda Local 21 f Programa de actuaciones elaborado por la Conferencia de las Nacio-


nes Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en el año
1992. Este programa intenta afrontar los retos que propone la sostenibilidad, en térmi-
nos económicos, sociales y ambientales, aplicándolos al ámbito territorial local, en un
proceso normalmente liderado por las administraciones públicas y que intenta implicar
a todos los agentes y ciudadanos.

auditoría ambiental f Proceso de evaluación sistemática, documentada y periódica de


los aspectos ambientales de una empresa o de un municipio encaminado a definir el es-
tado de cada uno de los parámetros ambientales que se consideran clave. Normalmente,
es un apartado entre otros de un proceso más complejo, dirigido a evaluar una situación
y a planificar líneas estratégicas de mejora de la misma, como puede ser un sistema de
gestión ambiental o bien, en sentido más extenso, una Agenda Local 21.

capacidad de carga turística f Número máximo de visitantes que puede acoger un


espacio. En otras palabras, límite más allá del cual la explotación turística de un recurso
o destino es insostenible por la magnitud de los impactos negativos que lleva aparejados.

Carta de Aalborg f Documento aprobado en la Conferencia europea sobre ciudades y


pueblos sostenibles, y que significaba la adopción de los principios de la Agenda Local
21 para las ciudades europeas. La adhesión a este documento es el primer paso para la
redacción de una Agenda Local 21.

cartografía automática f Conjunto de técnicas e instrumentos informáticos para la


generación de cartografía digital desde fuentes de cartografía analógica y sus modos de
representación.

código de conducta ambiental m Los códigos de conducta ambiental, o programas


de buenas prácticas, son instrumentos de carácter voluntario que, promovidos por la ad-
ministración o directamente por las empresas privadas, invitan a adoptar actitudes am-
bientalmente correctas, que son apoyados por la publicidad y el reconocimiento público.
Se engloban dentro de los llamados instrumentos de mercado, que intentan favorecer
conductas ambientalmente correctas de manera voluntaria.

crecimiento sostenible m Visión suave del principio de sostenibilidad que apunta la


posibilidad de un desarrollo potente basado en un crecimiento continuo aunque condi-
cionado al respeto por el medio. Para sus detractores este concepto es contradictorio en
sí mismo, ya que cualquier crecimiento físico no puede seguir de forma ininterrumpida
sin chocar con la capacidad de carga del planeta. Por el contrario, sus defensores alegan
© Editorial UOC 209 Glosario

que la capacidad de superación tecnológica de los humanos les permite ir esquivando los
límites físicos al crecimiento.

DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades) m Método de análisis y eva-


luación de los puntos fuertes y débiles de un territorio, de una ciudad o de una empresa.
El objetivo es crear una gráfica o tabla matriz resumen en la que consten todos los puntos
fuertes y débiles internos para valorar el ambiente competitivo del entorno y la capaci-
dad propia de generar y sostener las ventajas competitivas, así como las amenazas y opor-
tunidades externas para valorar la posición competitiva con respecto al exterior.

en SWOT (strengths, weakness, oportunities and threats)

desarrollo sostenible m Tal como aparece en el Informe Bruntland, desarrollo econó-


mico a largo plazo que debe tener en cuenta las repercusiones ambientales. El consumo
de recursos necesario para el desarrollo debe ser inferior al de su capacidad de regenerarse
para no comprometer las necesidades legítimas de las generaciones futuras. Igualmente,
profundiza en el replanteamiento ético y social del significado del desarrollo y en la in-
clusión de los activos ambientales en los cálculos económicos.

destino turístico m Lugar que dispone de infraestructura y de equipamiento turístico


y que es frecuentado por turistas o visitantes, ya sea por cuenta propia o de manera or-
ganizada.

diagnosis f Estudio previo del área que se quiere planificar consistente en obtener una
primera aproximación al conocimiento de la zona y a su valoración en términos de las
grandes problemáticas que la condicionan y las oportunidades genéricas que presenta.

ecoetiquetas f pl Sistemas voluntarios de cualificación ambiental que identifican y cer-


tifican de manera oficial algunos productos o servicios. Este tipo de instrumentos de mer-
cado sirven como reclamo a las empresas para que, de manera voluntaria, incluyan
parámetros ambientales en sus productos. Al nivel de destinos turísticos, se han realizado
algunas experiencias con etiquetas, como es el caso de la íGreen Globeî o de las Banderas
Azules de las playas.

ecoturismo m Modalidad turística cuyo objetivo principal es la visita de espacios natu-


rales y protegidos con finalidad científica, de contemplación de la naturaleza y contacto
con los grupos humanos nativos, que minimiza el impacto ambiental y socioeconómico
y que revierte directamente en la conservación de los lugares visitados.

ED Véase estudio de detalle.

escala f Relación entre la realidad y una representación de la misma (cartográfica) que


permite reducirla hasta un tamaño manejable por el analista. La escala determina la re-
lación entre la longitud de una línea situada sobre un mapa y la verdadera longitud de
© Editorial UOC 210 Planificación territorial del turismo

la línea sobre la superficie terrestre. Por ejemplo, 1 cm sobre un mapa puede representar
1 km (100.000 cm) en la superficie.

estrategia f Medio para cumplir las recomendaciones de la política de desarrollo que


constan en el plan. Incluye un programa de acción destinado a materializar la política y
el plan propuestos.

estudio de detalle m Instrumento muy específico de ordenación urbana con la finali-


dad de complementar algunos aspectos de la ordenación o abordar algunos problemas
previos a la implementación de los proyectos de obra pública y de edificación. Los ele-
mentos que pueden precisar los ED son las alineaciones y la ordenación de volúmenes.

factor recursos de un espacio m A nivel comarcal tiene como objetivo conocer su


distribución, su concentración espacial, su valor jerárquico y su valor turístico, cuyo re-
sultado se alcanza al multiplicar el valor jerárquico por el valor de ponderación.

factor accesibilidad m Se constituye en un factor clave en el proceso de evaluación


del potencial turístico, ya que en definitiva el turismo es desplazamiento entre un centro
emisor y otro receptor.

factor equipamiento m Es importante para la configuración del producto turístico del


área de estudio. Está compuesto por el alojamiento, la restauración y las actividades com-
plementarias.

fotogrametría digital f Conjunto de técnicas empleadas para el levantamiento carto-


gráfico especializado.

impacto turístico m Consecuencia del desarrollo turístico sobre diferentes ámbitos: eco-
nómico, social, medioambiental o político. Los impactos turísticos pueden ser positivos
o negativos (crecimiento del empleo, aumento de los ingresos, inflación, desplazamiento
funcional, deterioro medioambiental, recuperación del patrimonio, masificación, contami-
nación, turistización de los cascos históricos, etc.).

índice de potencialidad turística m Determina en un alto porcentaje el valor turís-


tico del municipio, siendo el factor recursos, el factor accesibilidad y el factor equipa-
mientos los que nos darán el resultado del mismo.

mapas ortofotográficos m pl Mapas elaborados a partir de imágenes digitales en los


que ya han sido corregidas las deformaciones introducidas por la esfericidad de la super-
ficie terrestre y por el propio sensor que las ha captado (como por ejemplo, las deforma-
ciones en la escala).

método Delphi m Procedimiento consistente en consultar mediante cuestionarios a un


grupo de expertos, para que den su visión y opinión sobre unos temas concretos. Los
© Editorial UOC 211 Glosario

expertos no trabajan juntos físicamente, sino que, para mantener un anonimato que fa-
vorezca la libertad de expresión, opinan por libre y pueden rectificar a lo largo del estu-
dio. El procedimiento consiste en el envío de una primera ronda de cuestionarios que
son rellenados por los expertos y devueltos. Sobre los resultados obtenidos se elabora un
informe y una estadística que se devuelven a cada participante, para que comprueben si
su opinión coincide con la del conjunto, si la quiere mantener o redefinir. El proceso
puede repetirse tantas veces como se crea conveniente. La ventaja de este procedimiento
es que se recoge de manera razonada y argumentada no sólo la opinión mayoritaria, sino
también aquellas opiniones que se encuentran en uno u otro lado de la media, con los
argumentos que las apoyan.

método MACTOR m Técnica de análisis prospectivo derivada de la teoría del juego, y


basada en la solución o intensificación de los conflictos entre grupos que persiguen ob-
jetivos diferentes. A partir de un análisis estructural para conocer las variables clave que
condicionen el futuro de un sistema determinado, se intenta identificar los actores que
ejercen una influencia y controlan de alguna manera las variables mencionadas. Al mis-
mo tiempo, se identifican los principales objetivos perseguidos por los actores vincula-
dos a cada variable. Finalmente, se completa el cuadro de relaciones entre actores con el
objetivo de calibrar la fuerza de cada uno y, por otro lado, se realiza un cuadro del posi-
cionamiento de cada actor frente a los objetivos, a favor o en contra, para intentar saber
las posibilidades de alianzas o conflicto entre actores. De este modo, el método se puede
descomponer en cinco fases: 1) identificar los actores que influyen o controlan las varia-
bles clave del análisis estructural; 2) Identificar los objetivos estratégicos; 3) evaluar las
influencias directas entre actores; 4) conocer el posicionamiento de los actores hacia los
objetivos; y 5) conocer el grado de convergencia y divergencia entre los actores.

modelos digitales del terreno m pl Estructura numérica de datos que representan


una distribución espacial de una variable cuantitativa y continua, siendo esta variable las
altitudes del territorio.

mosaicos de fotografías aéreas adyacentes m pl Básicamente son mosaicos en los


que todos los puntos de detalle en cada fotografía han sido corregidos de manera auto-
mática por efectos de perspectiva, y no solamente las líneas y puntos seleccionados y tra-
zados por el operador de la máquina fotográfica de los planos estándar.

objetivo m En planificación territorial, aquello que se espera obtener, o evitar, mediante


la planificación del territorio.

ordenación del territorio f Disciplina que pretende, mediante la planificación, sen-


tar las bases territoriales adecuadas para el desarrollo eficaz y equitativo de la política eco-
nómica, social, cultural y ambiental de una sociedad.
© Editorial UOC 212 Planificación territorial del turismo

paradigma m Según T. S. Kuhn, es un término que describe una pauta estable de acti-
vidad científica que se sostiene en una disciplina durante un periodo de tiempo.

parque nacional m Figura de protección de territorios con fuerte valor ambiental y es-
casamente modificados por la intervención humana.

parque natural m Figura de protección de territorios con valor ambiental donde la


huella de la actividad humana ha estado presente históricamente y ha modelado un pai-
saje y una forma de relacionarse con el medio específicos por parte de los grupos huma-
nos que viven en estos territorios.

PE Véase plan especial.

PERI Véase plan especial de reforma interior.

PGOU Véase plan general de ordenación urbana.

plan m Documento consistente en un esquema de acción y un método de procedimien-


to, orientado a decidir cuál debe ser la manera más provechosa de proceder en un futuro
sobre una cuestión determinada. Incluye mapas, representaciones gráficas y textos expli-
cativos en los que se hacen recomendaciones sobre la política que hay que seguir.

plan de acción m Documento resultante del proceso de elaboración de la Agenda Local 21,
mediante el cual se toman compromisos de actuación concretos, para un periodo de tiem-
po determinado y jerarquizados en función de la prioridad establecida en la fase de diag-
nóstico de la Agenda Local 21.

plan de dinamización turística m Serie de iniciativas de la Secretaría General de Tu-


rismo española encaminadas a destinos emergentes, que todavía se encuentren en fase
de desarrollo, con el objetivo de acelerar su crecimiento y garantizar su sostenibilidad.
Va destinado especialmente a pequeñas ciudades con importante patrimonio histórico y
artístico, así como a aquellas poblaciones que tengan una gran riqueza natural y que, al
mismo tiempo, dispongan de una mínima infraestructura de alojamiento turístico.

plan de excelencia m Serie de proyectos a cargo de la Secretaría General de Turismo


española, destinados a la recuperación y regeneración de destinos turísticos maduros es-
pañoles. El objetivo principal es conseguir mejorar la calidad (excelencia) de los destinos
turísticos españoles, globalmente considerados, e impulsando para ello proyectos que
tengan importantes efectos de demostración, imitación y prestigio. Los destinos objeto
de este tipo de dinamizaciones son especialmente aquellas zonas maduras del litoral que
tienen problemas de saturación y que están más amenazadas por el crecimiento de nue-
vos destinos, o las ciudades de elevado valor histórico que captan un importante volu-
men de turistas pero que no son capaces de hacer que este número de turistas les deje
unos ingresos de igual magnitud.
© Editorial UOC 213 Glosario

plan de ordenación de los recursos naturales m Figura de protección genérica de


espacios naturales, donde se definen unos objetivos generales para la región, se marcan
límites y zonas de protección y se regulan los usos permitidos y no permitidos.
sigla PORN

plan especial m Documento específico de ordenación destinado a completar o mejorar


la ordenación de algunos aspectos de las áreas urbanas y de sus entornos rurales. La te-
mática de actuación puede ser bastante variada (patrimonio arquitectónico, paisaje, in-
fraestructuras, equipamientos, etc.). Esta variedad hace que no haya un tipo estándar de
plan especial, sino que su formulación técnica y sus determinaciones dependen estricta-
mente de sus objetivos, cada uno con su propia expresión normativa.
sigla PE

plan especial de reforma interior m Instrumento básico de ordenación encargado


específicamente de replantear la ordenación de algunas áreas en suelo urbano no conso-
lidado. La renovación urbana mediante este plan comprende dos tipos de desarrollo ur-
banístico: 1) las ordenaciones de nueva planta (en áreas vacías o de remodelación
profunda); y 2) las actuaciones de rehabilitación de tejidos urbanos (que mantienen sus-
tancialmente la configuración del tejido con la incorporación de algunas remodelacio-
nes parciales). El hecho de intervenir en tejidos urbanos existentes requiere prestar
especial atención a la población y las actividades económicas, una cierta pedagogía de la
actuación y un proceso de gestión bien definido.
sigla PERI

plan general de ordenación urbana m Instrumento urbanístico complejo que pre-


tende definir el proyecto general de una ciudad o municipio a partir de la consideración
de diferentes situaciones y circunstancias que se dan en su entorno espacial. Parte de la
existencia de un espacio de proyecto concreto, de una colectividad destinataria específica
y de una institución de gobierno insustituible. Pese a que mayoritariamente estos planes
responden a instrumentos de ordenación del espacio municipal, también pueden definir
proyectos para conjuntos de municipios. Todo plan general debe incluir una propuesta
de ordenación urbanística basada en las siguientes determinaciones: 1) la diferenciación
del suelo en tres regímenes (urbano, urbanizable y no urbanizable); 2) la definición de la
estructura general de ordenación (sistema de comunicaciones, equipamiento y espacios
libres públicos); 3) la programación de las actuaciones; 4) la adopción de medidas de pro-
tección ambientales, conservación paisajística y protección patrimonial; y 5) la defini-
ción de las circunstancias en que procede su revisión o creación.
sigla PGOU

plan parcial m Documento básico de ordenación urbanística, destinado a convertir


una ordenación general (compuesta por zonas de uso y edificabilidad globales y de siste-
mas generales) en una ordenación con un grado de detalle propio del suelo urbano, don-
© Editorial UOC 214 Planificación territorial del turismo

de se delimiten perfectamente los espacios públicos y parcelados y donde quede claro


qué y cómo puede construirse en las parcelas privadas que resulten de la ordenación.
sigla PP

plan rector de uso y gestión m Instrumento de gestión de espacios naturales similar


a los planes de manejo latinoamericanos, con el acento puesto sobre la gestión específica
del espacio protegido, pero no de las zonas circundantes.
sigla PRUG

plan territorial de turismo m Instrumento principal de ordenación del territorio tu-


rístico. A partir del mismo, se gestionan simultáneamente los planes sectoriales turísticos
con contenido territorial y los planes territoriales de espacios donde el turismo juega un
papel activo.

planificación regional f Forma particular de planificación que incluye aspectos de


planificación física y económica (también turística) a una escala inferior a la nacional
y superior a la local. Acostumbra a ir asociado a políticas regionales con finalidades
múltiples.

política f En planificación territorial, tipo de desarrollo aplicado a la guía y toma de de-


cisiones. Es el conjunto de sentencias y principios aplicados a los objetivos de desarrollo
que se pretenden cubrir con la elaboración de un plan.

PORN Véase plan de ordenación de los recursos naturales.

PP Véase plan parcial.

principio de precaución m En el preámbulo de la Directiva 85/337 puede leerse:


“considerando [...] que la mejor política de medio ambiente consiste en evitar, desde el
principio, la creación de contaminaciones o daños, más que combatir posteriormente sus
efectos y afirmar la necesidad de tener en cuenta, lo antes posible, las repercusiones sobre
el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y decisión [...]”.

PRUG Véase plan rector de uso y gestión.

recurso territorial turístico m Todo elemento material que tiene capacidad, por sí
mismo o en combinación con otros, de atraer visitantes a un determinado espacio cuan-
do esa visita responda a motivos de turismo, ocio y recreación.

recursos básicos m pl Aquellos recursos que tienen capacidad propia de atraer visitan-
tes y por lo tanto no poseen problemas de localización.

recursos complementarios m pl Aquellos recursos que no poseen un atractivo claro


y en consecuencia son más difíciles de detectar.
© Editorial UOC 215 Glosario

regeneración de espacios turísticos f Proceso continuo de remodelación de espacios


turísticos maduros, basado en la rehabilitación, conservación y redesarrollo del espacio
construido y físico de la oferta turística.

región f Cualquier área de la superficie terrestre con unas pautas físicas y/o humanas
distintivas e internamente consistentes, las cuales le dan una unidad significativa y per-
miten diferenciarla del resto de las áreas que la rodean. Los criterios para distinguir las
regiones son prácticamente infinitos: atributos físicos (clima, geología, formas del relieve
y del suelo) o características socioeconómicas (estructura laboral, sistema de asentamien-
tos, usos del suelo, lengua, actividad económica, etc.).

saturación f Estado de un destino turístico caracterizado por el agotamiento del espacio


físico con aptitudes turísticas y por un desbordamiento de la capacidad de acogida. Estos
elementos quedan estrechamente vinculados al impacto ambiental del destino y la pre-
sión sobre sus recursos naturales, pero la saturación también puede caracterizarse por
otros aspectos indirectos de tipo socioeconómico y cultural.

sistema de gestión medioambiental m Sistema voluntario de gestión ambiental que


permite a las empresas evaluar y mejorar su comportamiento ambiental y difundir la in-
formación oportuna al público, mediante lo que se conoce como declaración ambiental.
Su aplicación en zonas turísticas supone un precedente de la introducción de procesos
más complejos como las Agendas Locales 21.

SNU Véase suelo no urbanizable.

SU Véase suelo urbano.

suelo no urbanizable m Suelo que el PGOU excluye de la posible urbanización por


tratarse de espacios no adecuados para los usos urbanísticos, ya sea por sus características
físicas, localización o valores específicos. El SNU protegido es una subcategoría de suelo
que implica, además, la necesidad de preservarlo en razón de sus cualidades paisajísticas,
naturales, culturales, productivas, etc.
sigla SNU

suelo urbano m Espacio urbano que presenta unas características urbanas muy marca-
das. Podemos distinguir entre el SU consolidado, aquel que ha sido objeto de anteriores
procesos de urbanización y ocupación por edificación, y el SU no consolidado, aquel que
es objeto de una reforma que afectará a su configuración y usos.
sigla SU

suelo urbanizable m Espacios municipales donde se proyecta el futuro crecimiento de


la ciudad. Se diferencia entre el SUR programado y el SUR no programado. El SUR pro-
gramado es aquel suelo cuya urbanización la define el PGOU como de interés para la ciu-
© Editorial UOC 216 Planificación territorial del turismo

dad, y que además es incluido en su programa de actuación y se divide en sectores, por


ser objeto de actuaciones parciales de urbanización. El SUR no programado sólo aparece
en el PGOU como apto para la urbanización en el supuesto de que se den una serie de
condiciones.
sigla SUR

SUR Véase suelo urbanizable.

teledetección espacial f Técnica que permite adquirir imágenes de la superficie terres-


tredesde sensores instalados en plataformas espaciales.

unidad ambiental turística f Espacio que posee un recurso territorial turístico básico
o en su defecto reúne un mínimo de recursos complementarios con un valor jerárquico
de quince que posibilita la dinamización turística de ese espacio.

valor jerárquico m Valoración real y actual del recurso.

valor ponderado m Valor y potencial del recurso en función de las tendencias de la


demanda.

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